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INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
ESCUELA SUPERIOR DE COMERCIO Y ADMINISTRACIÓN
UNIDAD SANTO TOMÁS
SECCIÓN DE ESTUDIOS DE POSGRADO E INVESTIGACIÓN
LA INFLUENCIA DE LA ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL Y LA
COORDINACIÓN INSTITUCIONAL EN EL CUMPLIMIENTO DE OBJETIVOS
DE LA POLÍTICA AMBIENTAL EN LA CUENCA DEL VALLE DE MÉXICO
(2000-2004)
T
E
S
I S
PARA OBTENER EL GRADO DE:
MAESTRO EN CIENCIAS
CON ESPECIALIDAD EN
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
QUE PRESENTA:
MARTHA LETICIA MARTÍNEZ PÉREZ
DIRECTOR DE LA TESIS:
DR. HUMBERTO PONCE TALANCÓN
México ,D.F
2005
A Yoalli, Fernanda
y Andrea
Las instituciones son las reglas del juego en una sociedad o, más formalmente,
son las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interacción
humana. Por consiguiente, estructuran incentivos en el intercambio humano,
sea político, social o económico. El cambio institucional conforma el modo en
que las sociedades evolucionan a lo largo del tiempo, por lo cual es la clave
para entender el cambio histórico.
Douglas North, 1990
AGRADECIMIENTOS
Deseo expresar mi gratitud a las siguientes personalidades cuyo talento permitió
llevar a buen término esta investigación. Le doy profundamente las gracias al Dr.
Humberto Ponce Talancón por involucrarme en el ámbito de la Administración
Pública con una actitud solidaria y de apoyo incondicional. Me gustaría expresar
mi reconocimiento al Dr. Roberto Ávalos Aguilar por materializar las expectativas y
anhelos de superación personal. Al maestro Edgar Nolasco Estudillo por sus
valiosos comentarios en la producción del estudio. Aprecio las útiles sugerencias
del Dr. Carlos Topete Barrera, M.C. Arturo Velázquez González, y M.C. Prudencio
Enrique Navarrete Rodríguez.
Por su desinteresada ayuda en la investigación para la preparación de este
estudio, expreso un sentimiento de especial gratitud, a mi sobrina, Maestra
Georgina Leticia Caire, una de las mujeres con más talento que he conocido.
También quiero agradecer al Ing. Héctor González Reza, Coordinador General de
Cuencas su apoyo para realizar este estudio. Asimismo, al Ing. Carlos Pulido Alba,
Subdirector de Operaciones del Distrito Federal; al Geógrafo Jorge Martínez
Hernández, Jefe de Ordenamiento Territorial y Política Regional de la Delegación
del Estado de México; al Maestro, Herminio Baltasar Cisneros, Subdirector de
Gestión para la Protección ambiental y los Recursos Naturales de la Delegación
del estado de Hidalgo; y al Ing. Químico Jorge Humberto Barrera, Jefe de la
Unidad de Gestión Ambiental, de la Delegación del estado de Tlaxcala, quienes
me relataron sus experiencias tanto las positivas como las negativas,
experimentadas en el sector ambiental.
Gracias también al cuadro de maestros que conforman la Maestría en
Administración Pública, en especial a la Maestra Edna Ramírez Gaxiola, al
Maestro Luis Martín Santacruz Sandoval y al Maestro Román Ríos Yescas.
A mis compañeros y amigos de estudio y trabajo.
Finalmente, a las extraordinarias mujeres que también forman parte importante de
mi vida. Mi joven sobrina Yoalli Martínez, quien aporta frescura, encanto y ternura.
Mi gran amiga Graciela Navarro y mi sobrina Adriana Peredo, por su invaluable
apoyo y cariño. A mi sobrina Thalía Turena Macedo por su sabia ayuda y a mi
entrañable amiga y colega, Rosalinda Martínez por su aliento, intuición y nobleza
de espíritu.
ÍNDICE
Página
Relación de Cuadros, Gráficas, Mapas, Esquemas, Diagramas
y Organigramas
Resumen
Abstract
Glosario
Siglas y Acrónimos
Introducción
I
II
III
IV
V
VI
Capítulo I
Fundamento Metodológico
1. Planteamiento del Problema.
1
1.1 Título.
1.2 Objetivo General.
1.3 Mapa Estructural de la Tesis.
1.4 Objetivos Particulares
1.5 Preguntas de Investigación.
1.6 Ámbito Espacial y Temporal.
1.7 Justificación de la Investigación.
1.8 Universo de Estudio.
1.9 Determinación de la Muestra.
1.10 Determinación de los Sujetos de Investigación.
1.11 Hipótesis de Investigación.
1.12 Tipo de Investigación.
1.13 Diagrama de Variables
1.13.1 Diagrama de las Variables Independientes de acuerdo a sus
Categorías e Indicadores.
3
3
4
5
5
6
6
8
9
9
10
10
11
12
Capítulo II
Marco Teórico
La Organización y los Modelos Teóricos
2.1 Políticas Públicas.
14
2.1.1
16
Etapas.
2.1.2
2.1.2.1
2.1.2.2
2.1.2.3
2.1.2.4
2.2.
Perspectiva de la Implementación.
Definición
Problemas.
Etapas.
Propuestas.
Teoría de la Organización.
20
21
22
24
24
26
2.2.1
Vínculo entre Políticas Públicas, Estructura
Organizacional y Coordinación Institucional.
26
2.2.1.1
2.2.1.2
2.2.1.3
2.2.1.4
Objetivos y Metas.
Estructura.
Cambio.
Control.
29
34
38
49
2.2.1.5
2.2.1.5.1
2.2.1.5.2
2.2.1.5.3
2.2.1.5.4
Complejidad.
Tamaño.
Formalización.
Profesionalización de la Carrera.
Normatividad (Modelo Institucional).
53
54
56
57
59
2.3
2.3.1
La Coordinación.
La Coordinación Intrasectorial e Intersectorial.
65
66
Capítulo III
Evolución del Sector Ambiental en México
3.1 El Contexto Organizacional y el Origen de las Acciones
Gubernamentales en Materia Ambiental.
70
3.2 Origen y Evolución.
73
3.2.1 Antecedentes (1970-1982).
3.2.2 El Proceso de Consolidación (1982-1990).
3.2.3 Evolución del Sector Hidráulico.
3.3 Las Negociaciones Comerciales y su efecto en el
Sector Ambiental (1990-1994).
3.4 La Nueva Estructura Funcional y Ocupacional.
74
75
78
81
89
Capítulo IV
Influencia de la Estructura Organizacional y la Coordinación Institucional.
4.1 El Sector Ambiental.
97
4.1.1
4.1.2
4.1.3
4.1.4
4.1.5
Antecedentes.
El Principio de Dualidad.
Las Organizaciones Gubernamentales.
Diseño Institucional Compartido.
El Cambio Organizacional como Proceso de Adaptación.
97
98
99
101
104
4.2
La Institución y su Diseño.
105
4.2.1 Entorno Interno.
4.2.2 Entorno Externo.
107
111
4.3 Asignación Presupuestal.
4.4 La Cuenca como Unidad de Gestión Ambiental.
113
116
Capítulo V
Diagnóstico de la Gestión Ambiental en
La Cuenca del Valle de México
5.1
Gestión Ambiental.
122
5.1.1
La Coordinación Gubernamental.
122
5.1.2
Disposiciones Jurídicas como Mecanismos de Coordinación.
125
5.1.2.1
5.1.2.2
Competencia de los Actores.
Relaciones Lineales de la Gestión Ambiental en el
Marco de las Atribuciones Ambientales.
126
126
5.1.2.2.1 Federales.
5.1.2.2.2 Estatales
5.1.2.2.3 Municipales.
128
129
130
5.1.3
5.1.4
5.1.5
5.1.6
5.1.7
5.1.8
5.1.9
131
134
142
147
150
154
157
La Cuenca y la Coordinación Institucional.
Sistema Hidrológico.
Usos del Agua e Infraestructura.
Elementos Socioeconómicos.
Riqueza Biológica y Áreas Naturales Protegidas.
La Actividad Económica y la Problemática Ambiental.
La Coordinación Regional: Estructura Funciones y Gestión.
5.2
Diseño Metodológico.
160
5.2.1
5.2.2
5.2.3
5.2.4
5.2.5
5.2.6
5.2.7
Procedimiento de la Investigación.
Limitaciones.
Conceptos Básicos.
Operacionalización de Variables.
Instrumento y Técnica de Obtención de Información.
Estructura del Instrumento de Captura de Información.
Análisis de la Información.
160
161
162
163
164
165
167
5.3
Análisis de Resultados y Alcance del Diagnóstico.
167
5.3.1
Instituciones Homólogas a la Secretaría de Medio Ambiente
y Recursos Naturales.
Profesionalización de la Carrera del Funcionario Público
de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales.
168
5.3.2
5.3.2.1
5.3.2.2
Trayectoria.
Formación.
168
168
169
5.4
Análisis de las Variables Independientes.
170
5.4.1
Variable Independiente: Estructura.
170
5.4.1.1
Evolución.
170
5.4.1.1.1. Logro de los Objetivos.
5.4.1.1.2. Modificación de los Objetivos.
5.4.1.1.3. Descentralización.
171
171
172
5.4.1.2
172
Marco Normativo (Control).
5.4.1.2.1 Ámbito de Responsabilidad.
5.4.1.2.2 Evaluación de la Gestión Integral.
5.4.1.2.3 Mecanismos de Monitoreo: Federal, Estatal y Municipal.
172
174
175
5.4.1.3
175
Tamaño
5.4.1.3.1 Número de Personas en la Institución, en el Área de
Responsabilidad y Mercado que Atiende.
175
5.4.1.4 Recursos.
5.4.1.4.1 Recursos Destinados a los Temas Ambientales.
5.4.1.4.2 Áreas de Especialización en las Delegaciones
Federales Estatales.
176
176
5.4.2
5.4.2.1
Variable Independiente: Coordinación.
Jerarquía y Relaciones de Subordinación.
177
177
5.4.2.1.1. Funciones Prioritarias que realiza con los
Gobiernos Estatales.
5.4.2.1.2. Gestión Ambiental y Coordinación.
5.4.2.1.3. Colaboración en la Gestión Ambiental entre la
Delegación Federal Estatal, la Coordinación
Regional y la Comisión Nacional del Agua.
5.4.2.1.4. Aceptación Estatal para la creación de la Coordinación
Regional de la Cuenca del Valle de México.
177
5.4.2.2
Relaciones Intersectoriales e Intrasectoriales
(Autonomía de Decisiones).
180
5.4.2.2.1 Capacidad de Gestión y Decisión Ambiental.
5.4.2.2.2 Importancia del Agua.
5.4.2.2.3 Usos del Agua.
180
181
181
5.4.2.3
181
Plan Común.
5.4.2.3.1 Principales Sectores del Gobierno Federal, Estatal y
Municipal que ejecutan conjuntamente los Proyectos
y Programas Ambientales.
5.4.2.3.2 Ejecución de Planes y Programas.
5.4.2.3.3 Principales Programas Ejecutados en los Últimos
Tres Años.
5.4.2.3.4 Proyectos y Programas que se Requieren
5.4.2.3.5 Demandas más Frecuentes de la Población.
178
179
179
181
182
183
183
184
Capitulo VI
Conclusiones, Recomendaciones y Líneas de Investigación
para Trabajos Futuros
6.1
6.2
6.3
Conclusiones.
Recomendaciones.
Líneas de Investigación para Trabajos Futuros.
Bibliografía.
Entrevistas.
Anexos.
185
188
189
191
197
198
Relación de Cuadros, Gráficas, Organigramas, Mapas, Esquemas y
Diagramas.
Cuadro N° 1
Cuadro N° 2
Cuadro N° 3
Cuadro N° 4
Cuadro N° 5
Cuadro N° 6
Cuadro N° 7
Cuadro N° 8
Cuadro N° 9
Cuadro N° 10
Cuadro N° 11
Cuadro N° 12
Cuadro N° 13
Cuadro N° 14
Cuadro N° 15
Cuadro N° 16
Cuadro N° 17
Cuadro N° 18
Cuadro N° 19
Cuadro N° 20
Cuadro N° 21
Cuadro N° 22
Cuadro N° 23
Cuadro N° 24
Cuadro N° 25
Cuadro N° 26
Cuadro N° 27
Cuadro N° 28
Cuadro N° 29
Cuadro N° 30
Integración de los Consejos de Cuenca. CNA.
Cronograma de Adhesión a Organismos y Acuerdos
Internacionales.
Evolución del Sector Ambiental en México
Estados en proceso de fortalecimiento institucional
para descentralización por demanda.
Estrategias de extensión para el manejo integrado
de cuencas hidrográficas.
Escurrimiento, recarga e importaciones por
subregión de planeación.
Condición de aprovechamiento de los acuíferos.
Región Hidrológico Administrativa XIII “Aguas del
Valle de México y Sistema Cutzamala”.
Cuencas Hidrológicas. Estado de Hidalgo.
Cuencas Hidrológicas. Estado de México.
Cuencas Hidrológicas. Estado de Tlaxcala.
Cuencas Hidrológicas. Distrito Federal.
Superficies de la Región por Cuenca y Estados.
Uso Agropecuario.
Uso de Abastecimiento Público.
Cobertura de agua potable y alcantarillado por
entidad federativa (porcentaje de la población que
cuenta con los servicios).
Uso Industria Abastecida.
Uso en Hidroeléctricas.
Volumen de reuso de agua residual (estimaciones al año 2002).
Uso en Distritos de Riego.
Uso en Unidades de Riego.
Uso de Acueductos.
Plantas Potabilizadoras.
Plantas de Tratamiento de Aguas Residuales Municipales en
Operación ( a diciembre de 2002).
Plantas de Tratamiento de Aguas Residuales Industriales
(a diciembre de 2002).
Volumen de descarga residuales industriales, 2002.
Datos actuales de tipo geográfico y socioeconómico de las
Entidades que conforman la cuenca.
Datos Geográficos y Socioeconómicos de la Región
Administrativa XIII.
Hectáreas de pastos-bosques en delegaciones del Distrito Federal.
Clasificación de las Áreas Naturales Protegidas a nivel federal.
80
85
125
129
132
136
137
138
139
140
140
141
142
143
143
143
144
144
145
145
145
145
146
146
146
147
149
150
152
153
I
Cuadro N° 31
Cuadro N° 32
Cuadro N° 33
Cuadro N° 34
Cuadro N° 35
Cuadro N°
Cuadro N°
Cuadro N°
Cuadro N°
Cuadro N°
36
37
38
39
40
Cuadro N° 41
Cuadro N° 42
Cuadro N° 43
Cuadro N° 44
Cuadro N° 45
Cuadro N° 46
Cuadro N° 47
Cuadro N° 48
Cuadro N° 49
Cuadro N° 50
Cuadro N° 51
Cuadro N° 52
Cuadro N° 53
Cuadro N° 54
Cuadro N° 55
Cuadro N° 56
Cuadro N° 57
Cuadro N° 58
Variables, Categorías de las Variables e Indicadores.
Primera Estructura del Instrumento de Captura de Información.
Segunda Estructura del Instrumento de Captura de Información.
Variable Independiente: Estructura.
Segunda Estructura del Instrumento de Captura de Información.
Variable Independiente: Coordinación.
Segunda Estructura del Instrumento de Captura de Información.
Variable Dependiente: Cumplimiento de los Objetivos
Organizacionales sobre Políticas Públicas Ambientales.
Instituciones Homólogas a la SEMARNAT.
Datos de los Funcionarios Públicos Encuestados.
Nivel de Escolaridad de los Funcionarios Públicos.
Nivel de Escolaridad de los subordinados.
Variable Independiente: Estructura. 1. Evolución. Logro de
los Objetivos.
Variable Independiente: Estructura. 1. Evolución. Modificación de los
Objetivos en el transcurso del tiempo.
Variable Independiente: Estructura.. 1. Evolución. Descentralización:
Coordinación Regional de la Cuenca del Valle de México.
Variable Independiente: Estructura. 2. Marco Normativo (Control).
Ámbito de Responsabilidad.
Variable Independiente: Estructura. 2. Marco Normativo (Control).
Evaluación de la Gestión Integral de la Cuenca de México.
Variable Independiente: Estructura. 2. Marco Normativo (Control).
Mecanismos de Monitoreo en los Tres Niveles de Gobierno.
Variable Independiente: Estructura. 3. Tamaño.
Variable Independiente: Estructura. 4. Recursos. Recursos
Destinados a los Temas Ambientales.
Variable Independiente: Estructura. 4. Recursos. Área de
Especialización de las Delegaciones Federales Estatales.
Variable Independiente: Coordinación. 1. Jerarquía y Relaciones de
Subordinación. Funciones Prioritarias que realiza con los Gobiernos
Estatales.
Variable Independiente: Coordinación. 1. Jerarquía y Relaciones de
Subordinación. Gestión Ambiental y Coordinación.
Variable Independiente: Coordinación. 1. Jerarquía y Relaciones de
Subordinación. Colaboración en la Gestión Ambiental entre la
Delegación Federal, la Coordinación Regional y la CNA.
Variable Independiente: Coordinación.1. Jerarquía y Relaciones de
Subordinación. Aceptación Estatal para la creación de la
Coordinación Regional de la Cuenca del Valle de México.
Variable Independiente: Coordinación. 2. Relaciones Inter. e
Intrasectoriales (Autonomía de Decisiones) Capacidad de
Gestión y Decisión Ambiental.
Variable Independiente: Coordinación. 3. Plan Común. Principales
Sectores de el Gobierno, Federal, Estatal y Municipal que ejecutan
conjuntamente los Proyectos y Programas Ambientales.
Variable Independiente: Coordinación. 3. Plan Común. Ejecución de
Planes y Programas.
Variable Independiente: Coordinación. 3. Plan Común. Principales
Programas Ejecutados en los últimos tres años.
Variable Independiente: Coordinación. 3. Plan Común. Proyectos y
Programas que Requiere cada Estado.
Variable Independiente: Coordinación. 3. Plan Común. Demandas
más frecuentes de la población.
164
165
166
167
167
168
168
170
170
171
171
172
173
174
175
175
176
177
178
178
179
179
180
182
182
183
183
184
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Gráfica N° 1
Gráfica N° 2
Gráfica N° 3
Dinámica del Presupuesto de SEMARNAT 1995-2003 (Base=2002)
Evolución del Presupuesto Ambiental y Transferencias a la CNA.
Comparativo Porcentual de los Presupuestos de las Dependencias
del Sector Social 1995-2003.
114
115
116
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Mapa N° 1 Mapa Estructural de la Tesis.
Mapa N° 2 Cuencas Hidrológicas.
Mapa N° 3 Estados, Cuencas y Subcuencas de la Región Administrativa XIII Aguas
del Valle de México y Sistema Cutzamala.
Mapa N°4 Acuíferos de la Región Administrativa XIII.
Mapa N° 5 Mesorregiones y Regiones Hidrológico Administrativas
4
121
132
138
158
ã5äyåæUçè åä æ
é"æê
Organigrama N° 1 Estructura de la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos
Naturales y Pesca (1994-2000).
Organigrama N° 2 Estructura de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos
Naturales (2001).
Organigrama N° 3 Estructura de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos
Naturales ( 27 de enero de 2003).
Organigrama N° 4 E
ëì(structura
í(í8î1ïñð de la Delegación Federal del Estado de México.
93
94
95
96
RESUMEN
En los últimos años se ha fortalecido a nivel mundial, la idea de que la
administración de los recursos ambientales, debe asumir la estructura de cuencas.
El rubro “cuenca” implica la participación federal, estatal y municipal, del sector
productivo, y la sociedad con el propósito de preservar los recursos naturales y
encausarlos hacia un desarrollo sustentable.
En México, el gobierno federal tiene la responsabilidad de intervenir administrando
y regulando las acciones de los individuos en relación al uso y aprovechamiento
de los recursos naturales y en particular, el caso del agua. En base a este
propósito, se han creado diversas instancias que se relacionan directa e
indirectamente con la gestión de los recursos naturales y la forma en que sus
funciones impactan el aprovechamiento y tipos de usos para la población que
ocupa el territorio.
Esto llevó a la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT)
a plantear la necesidad de crear una nueva estructura llamada Coordinación
Regional de Cuenca. Ante la problemática que presenta la Cuenca del Valle de
México, generada por el elevado crecimiento demográfico y la sobreexplotación de
sus recursos naturales, decide impulsar la nueva estructura como proyecto piloto
en ella y la instaura el 31 de marzo de 2003. Representa la primera de entre 13
grandes cuencas en que se encuentra regionalizado el territorio nacional.
El propósito de la investigación consiste en estudiar la nueva estructura desde el
enfoque del diseño de la estructura organizacional y la influencia que ejerce sobre
las relaciones de coordinación que mantienen las personas en base a las
funciones y actividades que realizan. Mintzberg (1997) señala que cualquier
actividad humana requiere de dos cosas básicas y opuestas: la división del trabajo
y la coordinación. Indica que la estructura de una organización puede ser definida
como la suma total de las maneras en que el trabajo se divide en diferentes tareas
para luego alcanzar la coordinación entre ellas.
Esta nueva estructura se inserta sobre las Delegaciones Federales Estatales, que
integran la Cuenca del Valle de México con el objeto de sustituirlas por la
Coordinación Regional de Cuenca. Existe una Delegación Federal en cada uno de
los 31 estados del país. Los estados que integran la Cuenca de México son el
Distrito Federal y parte de los estados de México, Hidalgo y Tlaxcala. Incluye las
16 Delegaciones Políticas del Distrito Federal, 56 municipios del estado de
México, 39 de Hidalgo y 4 de Tlaxcala. En total son 115 municipios.
Con esta acción se genera duplicación de funciones y falta de definición de
responsabilidades especificas, considerando también que sus objetivos,
atribuciones y obligaciones son heterogéneos provocando disfuncionalidad en la
gestión ambiental de esta Secretaría.
II
Las variables que son objeto de estudio se desprenden del postulado de
Mintzberg, arriba citado, en cuanto a que la estructura de una organización se
constituye por la división de trabajo y la coordinación. Por consecuencia se
estudiaron dos variables independientes: la estructura y la coordinación, dirigidas
hacia una variable dependiente, consistente en cumplir los siguientes objetivos
organizacionales: 1) establecer el enfoque de manejo integrado de cuencas para
revertir el deterioro ambiental y mejorar la calidad de vida 2) organizar y guiar los
esquemas de ocupación del territorio y el aprovechamiento sustentable de los
recursos naturales; y 3) enfatizar el papel de las diferentes zonas de la Cuenca de
México como proveedora de bienes y servicios ambientales demandadas por la
sociedad.
El fundamento metodológico se origina a partir de la revisión y análisis de la
información sobre el tema, lo que permitió el diseño de la estructura del trabajo.
Como se pretende conocer sólo las relaciones y aspectos de los fenómenos
especificados, el tipo de investigación es descriptiva. Una vez identificadas las
variables, establecimos los parámetros a seguir y por juzgarlo más conveniente
se diseñó una Guía de Entrevistas para Funcionarios Públicos de la SEMARNAT,
como instrumento de evaluación, aplicado de manera conjunta con la técnica de
entrevista semiabierta.
A efecto de validar el instrumento de evaluación fue canalizado al personal
especializado del Instituto Nacional de Ecología (INE), organismo que sustenta
proyectos de investigación en base a los requerimientos de la SEMARNAT para
fundamentar su toma de decisiones, de igual manera al Ing. Héctor González
Reza, Coordinador General de Delegaciones y Coordinaciones Regionales. Una
vez aprobado, continuamos con la concertación y programación de citas con los
Delegados Federales Estatales. Estas se transfirieron hacia otros funcionarios
responsables de la gestión ambiental. Se aplicaron cuatro entrevistas: en el
Distrito Federal, Estado de México, Hidalgo y Tlaxcala, lo que permitió establecer
un diálogo directo y amplio entre la persona entrevistada y el encuestador. La
técnica de entrevista semiabierta hace posible focalizar el objeto de la entrevista,
así como activar mecanismos de asociación, evocación, expresión de actitudes,
creencias y emociones a través de la libertad del discurso del entrevistado.
El procesamiento de la información se trabajó manualmente mediante operaciones
estadísticas simples. Los resultados que arrojó la investigación mediante la
aplicación del instrumento de evaluación, permitió obtener un Diagnóstico sobre la
Gestión de Manejo Integral de Cuenca del Valle de México.
El diagnóstico muestra que la nueva estructura organizacional creada por la
SEMARNAT, la Coordinación Regional de la Cuenca del Valle de México, aunque
tuvo presencia física, operacionalmente no actuó, permaneció como estructura
alrededor de diez meses. Finalmente la absorbió la Coordinación General de
Cuencas y Coordinaciones Regionales del Distrito Federal, dando lugar a la
aceptación de la hipótesis formulada en el presente estudio.
Cabe destacar que en la Región de la Cuenca del Valle de México existe
presencia operativa y funcional de coordinación que es realizada a través de la
Comisión Nacional del Agua, mediante la Coordinación de Cuencas Hidrológicas
que se ramifica en Coordinaciones Administrativas, siendo la del Valle de México
la que se coordina con los Delegados Federales Estatales de la SEMARNAT y los
gobiernos de los estados respectivos.
Concluimos este estudio aportando líneas de investigación para trabajos futuros.
ABSTRACT
In the last few years, the idea of the administration of environmental resources has
been reinforced, so it should be given the structures of a basin. The term basin
implies the participation of the federal, state and municipal private sectors’ and that
of society itself aiming at preserving the natural resources and then direct them
towards a sustainable development.
In Mexico, the federal government holds the responsibility of interfering
administratively to regulate the actions of the individuals in relation to the use and
exploitation of the natural resources, particularly, in the case of water. Based on
this purpose, several organizations have been created which deal directly and
indirectly with the management of the natural resources as well as the impact they
have on the exploitation and kinds of the use of the population, which dwells in this
territory.
This led the Environment and Natural Resources Secretariat (SEMARNAT) to
consider the necessity to create a new structure referred to as “Coordinación
Regional de Cuenca” (Basin Regional Coordination). In light of the problems, which
Valley of Mexico Basin represents, generated by the high demographic growth and
the overexploitation of the natural resources, it was decided to boost the new
structure as a pilot project and so it was set up on March 31, 2003. This is then the
first out of 13 other large basins, which make up the regions of the national
territory.
The objective of the research is to study the new structure based on the approach
of the organizational structure design and the influence which it holds on the
relations of coordination among the people, based on the functions and activities
they perform. Mintzberg (1997) points out that any human activity requires two
basics and opposite things: labor division and coordination. It indicates that the
structure of the organization can be defined as the total accumulation of the ways
in which labor is divided into different tasks to later achieve the coordination among
them.
This new structure is installed in the State Federal Districts (Delegaciones
Federales Estatales), which make up the Valley of Mexico Basin “Cuenca del Valle
de México” aiming at replacing them for the Basin Regional Coordination
”Coordinación Regional de Cuenca”. There exists a Federal Coordination
(Delegación Federal) in each of the 31 states of the country. The states, which
make up the Valley of Mexico Basin are Distrito Federal and parts of the states of
Estado de México, Hidalgo and Tlaxcala. This includes the 16 Political Districts
(Delegaciones Políticas) of Distrito Federal, 56 Estado de México political counties
(municipios), 39 from Hidalgo and 4 from Tlaxcala. For a total of 115 counties
(municipios).
III
The action generated duplication of functions and lack of the definition in specific
responsibilities, providing that also their objectives, duties and obligations are
heterogeneous which generate disfunctionality in the environmental management
of this Secretariat.
The variables which will be studied originate in Minztberg’s Postulate formerly
mentioned, about the structure of an organization made up of the division of labor
and the coordination. Therefore, two independent variables were studied: the
structure and the coordination, directed to a depend variable, consistent to meet
the following organizational objectives: 1) establish the integrated management
approach of the basin to reverse the environmental damage and improve the
quality of life; 2) organize and lead the occupational schemes of the territory and
the sustainable use of the natural resources; and 3) emphasize the roles of the
different zones of the Valley of Mexico Basin as a supplier of goods and
environmental services demanded by society.
The methodological foundation originates in the revision and analysis of the
information of the topic, which enabled the design of the structure of the project.
Since we look into the relations and aspects of the specified phenomena, the kind
of research is descriptive. Once the variables have been identified, we established
the parameters to follow and as it was deemed more convenient an interview guide
for SEMARNAT’s Public Functionaries was designed, as an assessment tool,
applied together with the semi-open interview technique.
In order to validate the assessment tool, it was biased to the specialized staff of the
Ecology National Institute (INE) organization that deals with research projects
based on SEMERNAT’s requirements to give basis to the decision making
likewise to Héctor González Reza, General Coordinator of Districts and Regional
Coordinations. Once it was approved, we resumed the making and programming of
appointments with the State Federal District Majors. These were transferred to
others functionaries responsible of environmental management. For interviews
took place: in Distrito Federal, Estado de México, Hidalgo and Tlaxcala, wich
allowed holding a direct and broad dialogue between the interviewer and the
pollster. The semi-open interview technique makes it possible to focus the
objective of the interview, as well as to activate association mechanisms
evocations, attitude expression, beliefs and emotions through the open speech
liberty of the who is being interviewed.
The processing of the information was done manually through simple statistical
operations. The results obtained from the research through the application of the
assessment tool, enabled to obtain a Diagnosis on the Integral Management
Procedure of the Valley of Mexico Basin.
The diagnosis shows that the new structural organizational structure created by
SEMARNAT, the Regional Coordination of the Valley of Mexico Basin, although
physically present, in terms of operations did not perform well, it was located there
as a structure for about ten months. Finally it was taken up by the General
Coordination of Basins and the Regional Coordinations of the Distrito Federal,
which supported and rendered acceptance to the hypothesis expressed in the
present project.
It is important mention that in the Region of the Valley of Mexico Basin there is
operational and functional coordination which is performed through the National
Water Organization (Comisión Nacional del Agua), through the coordination of
hydrological basins which spread to Administrative Coordinations, where that of
Valley of Mexico is coordinated by the Sate Federal District Majors (Delegados
Federales Estatales) of SEMARNAT and the government of the states involved.
To sum up this project we provide some lines of research for further project work.
GLOSARIO
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Introducción
La finalidad de la investigación consiste en estudiar y analizar la influencia que
ejerce la estructura organizacional y las relaciones intergubernamentales que se
desprenden de la gestión ambiental, entre el gobierno federal, los gobiernos
estatales y los municipales que forman parte de la Cuenca del Valle de México, en
el actual contexto de descentralización del sector ambiental iniciado por la
administración del presidente Vicente Fox en el año 2000. El periodo de la
investigación abarca del año 2000 al 2004.
El objeto de estudio recae sobre la Coordinación Regional de la Cuenca del Valle
de México, estructura de nueva creación de la Secretaría de Medio Ambiente y
Recursos Naturales, donde pretende establecer la gestión de los recursos
naturales bajo una perspectiva de integralidad, de acuerdo a los ecosistemas que
caracterizan a la región, así como a las cuencas existentes, tomando en cuenta la
interrelación entre agua, aire, suelo, recursos forestales y los componentes de la
biodiversidad. Los objetivos que persigue son: 1) establecer el enfoque de manejo
integrado de cuencas para revertir el deterioro ambiental y mejorar la calidad de
vida, 2) organizar y guiar los esquemas de ocupación del territorio y el
aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, y 3) enfatizar el papel de
las diferentes zonas de la cuenca de México como proveedora de bienes y
servicios ambientales demandados por la sociedad. Su ámbito de competencia
incluye un total de 115 municipios; 56 del estado de México, 39 de Hidalgo, 4 de
Tlaxcala y las 16 Delegaciones Políticas del Distrito Federal.
Estas acciones se derivan del reordenamiento (que a nivel mundial ejerce una
importante influencia) de la representación federal territorial, tomando como base
a las cuencas hidrológicas, dado que establecen el orden para facilitar la gestión
respectiva por la íntima relación que guardan entre sí, los factores que determinan
el equilibrio ecológico. Es por ello que la Secretaría de Medio Ambiente y
Recursos Naturales pretende sustituir sus Delegaciones Federales Estatales por
las Coordinaciones Regionales de Cuenca, en función de las 13 grandes cuencas
en que se encuentra regionalizada la nación. Tal acción se genera conforme el
Plan Nacional de Medio Ambiente 2001-2006 de la actual administración.
Establece la nueva estructura en la región de la Cuenca del Valle de México
porque presenta una importante actividad económica, sin embargo el costo que
genera ha significado el deterioro ambiental; de entre los problemas ambientales
que enfrenta la región se encuentra la demanda de agua potable, dada
principalmente por la oferta y la demanda, el incremento de la contaminación
originada por las actividades agrícolas e industriales, el aumento de la erosión que
se extiende de norte a sur en el territorio nacional, la sobreexplotación de los
acuíferos y el hundimiento del suelo. En esta región que ocupa menos del 1% del
territorio nacional, habita el 20% de la población del país.
VI
El objetivo principal será el análisis de los elementos clave que determinan las
relaciones entre la federación, estados y municipios, que permitan abrir espacios
de reflexión sobre la implementación se políticas públicas ambientales, incluyendo
recursos y acciones que deben ser articuladas entre ellos. Respecto al contenido
de la investigación , se enmarca en los siguientes apartados.
El capítulo uno describe el esquema del fundamento metodológico que permitió
orientar el desarrollo de la investigación y su alcance.
El dos, plantea algunas definiciones sobre políticas públicas, procesos y modelos,
con el propósito de relacionarlos al análisis organizacional del sector ambiental. En
él se estudian algunas de las variables organizacionales que inciden en la
estructura, la división de trabajo y la coordinación institucional; constituyen los
elementos que propician la fundamentación teórica del estudio.
El tres, describe la evolución del sector ambiental en un recuento histórico sobre
los inicios y los cambios de la estructura administrativa que permite identificar con
claridad la relación existente entre los intereses ambientales de los organismos
internacionales y las reformas del sector ambiental como consecuencia de los
compromisos contraídos por México. Además, de procesos de descentralización y
desconcentración de las diversas funciones que escindieron en la SEMARNAT,
para finalmente analizar la duplicación de estructuras administrativas en tareas
paralelas y con objetivos correlacionados entre sí y los obstáculos que enfrenta,
para lograr el manejo integral del territorio.
En el capítulo cuatro, se analiza al sector ambiental como la organización que
tiene bajo su responsabilidad, el diseño, elaboración e implementación de la
política ambiental en México. En este apartado, se atenderán los problemas de
estructura del sector ambiental, para luego pasar a describir el diseño
organizacional actual.
El capítulo cinco, está dedicado al estudio y análisis de la problemática de la
política ambiental en la Cuenca del Valle de México. Finalmente en el capitulo seis
se presentan las conclusiones, recomendaciones y las líneas de investigación
para trabajos futuros.
CAPÍTULO I
FUNDAMENTO METODOLÓGICO
1. Planteamiento del Problema
EL Propósito de la investigación consiste en estudiar y analizar la influencia que
ejerce la estructura organizacional y las relaciones intergubernamentales que se
desprenden de la gestión ambiental entre el gobierno federal, los gobiernos
estatales y municipales que integran a la Cuenca del Valle de México.
En México, la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT)
decide crear una nueva estructura de gestión ambiental basada en el enfoque de
Manejo Integral de Cuencas (MIC). La instaura el 31 de marzo de 2003 como la
Coordinación Regional de la Cuenca del Valle de México; la primera de 13 que
tiene planeadas establecer y que corresponden a las 13 grandes cuencas en que
se haya regionalizado el territorio nacional.
Una parte de la administración ambiental de esta región, se realiza a través de las
Delegaciones Federales Estatales de la SEMARNAT, las que se desprenden de la
Coordinación General de Delegaciones y Coordinaciones Regionales, a su vez,
esta mantiene una línea directa funcional con la cabeza del sector ambiental.
Existe una Delegación Federal en cada uno de los 31 estados del país. Las
Delegaciones Federales que corresponden a la Cuenca del Valle de México se
conforman por el Distrito Federal y parte de los estados de México, Hidalgo y
Tlaxcala. En la zona habitan 20.86 millones de personas; incluye 56 municipios del
estado de México, 39 de Hidalgo, 4 de Tlaxcala y las 16 Delegaciones Políticas del
Distrito Federal. En total son 115 municipios. En el territorio se realiza una
importante actividad económica, pero el costo generado se refleja en la
degradación ambiental.
La Coordinación Regional de la Cuenca del Valle de México nace con el propósito
de vincular las políticas ambientales sobre aprovechamiento y conservación de
bosques, agua, biodiversidad y uso del suelo. Además de detener y revertir en la
zona metropolitana de la ciudad de México (ZMCM) la sobreexplotación de los
acuíferos, la contaminación ambiental, el cambio de cobertura natural y la pérdida
de biodiversidad.
Esta estructura se inserta sobre una estructura que ya existe: las Delegaciones
Federales Estatales. El propósito es sustituirlas por las Coordinaciones
Regionales de Cuenca. Con esta acción se origina duplicación de funciones y falta
de definición de las responsabilidades especificas, considerando también que sus
objetivos, atribuciones y obligaciones son heterogéneos. Como resultado, los
vínculos interorganizacionales que se tienen en relación a las redes internas de la
1
estructura gubernamental, más que producir un acercamiento, los aleja de
sostener una labor conjunta y de colaboración provocando disfuncionalidad en la
gestión ambiental de la SEMARNAT.
Las políticas públicas establecen las características sobre las cuales se aceptan
ciertas reglas que los actores involucrados deben seguir, el tipo de participantes
directamente vinculados con el problema y su capacidad para negociar. La
colaboración se puede dar entre los diversos actores en función de la posición que
tienen en la política pública y la importancia de los recursos con lo que cuentan, de
tal manera que las políticas públicas influyen de forma importante.
El tipo de estructura interorganizacional se constituye básicamente por tres
componentes: 1) coordinación, 2) división de tareas y 3) ejercicio de la autoridad:
ordenación jerárquica.
Cada tipo de estructura interorganizacional que se establece refiere el
funcionamiento de la red, unas pueden requerir de mayor coordinación que otras.
El concepto de red explica la actuación gubernamental como producto de múltiples
interrelaciones
entre
actores
(organizaciones)
con
la
consecuente
interdependencia entre ellos. También permite estudiar al gobierno por los
vínculos que se establecen entre los actores por separado, sin que esto quiera
decir que se integraron a una serie de objetivos comunes.
Se puede asumir que las acciones que lleva el gobierno sobre un programa de
política pública común hacia un problema en particular, no implica que las
actividades y procesos se den de forma lineal y equilibrada, por lo que conviene
señalar que no consiste en una estructura formal y rígida en cuanto a su autoridad.
De tal manera que los vínculos interorganizacionales evolucionan de acuerdo al
contexto y a la implementación del procedimiento de la política.
Quizá el aspecto más importante que se tiene que recordar es que las redes
difieren de las organizaciones (como entes individuales) en el grado de
formalización de sus relaciones y en el tipo de coordinación que pueden llevar a
cabo. Las redes no necesariamente tienen un centro de poder y la coordinación se
realiza más por negociaciones políticas (horizontales y verticales) que por un
principio de autoridad jerárquica. Se entiende que la ruta sobre la que actúa una
política pública es diversa e indeterminada.
Mintzberg (1997) señala que cualquier actividad humana requiere de dos cosas
básicas y opuestas: la división del trabajo y la coordinación. Indica que la
estructura de una organización puede ser definida como la suma total de las
nuevas maneras en que el trabajo se divide en diferentes tareas para luego
alcanzar la coordinación entre ellas. El presente estudio se inclina por esta
definición de estructura, ya que es clara en los elementos clave que se
considerarán en la estructura: la división del trabajo y la coordinación.
2
Una de las principales razones por las que se presentan problemas
interorganizacionales es la estructura, entre los más frecuentes figuran los
conflictos intergubernamentales, las resistencias locales, conflictos de intereses,
deficiencias en la coordinación entre los actores involucrados, ausencia de
incentivos efectivos, fallas en la toma de decisiones, entre otros.
Se explicarán los problemas mencionados desde cinco variables: los objetivos y
metas, la estructura, el cambio, el control y la complejidad. Esta última aborda el
tamaño, formalización, profesionalización de la carrera y la normatividad.
1.1 Título
La Influencia de la Estructura Organizacional y la Coordinación Institucional en el
cumplimiento de Objetivos de la Política Ambiental en la Cuenca del Valle de
México (2000-2004).
1.2 Objetivo General
Analizar el diseño organizacional del sector ambiental en la región de la Cuenca
del Valle de México a partir de un diagnóstico estratégico de su estructura
organizacional y de las relaciones que en términos de coordinación prevalecen
hacia su interior y con el resto de la estructura gubernamental para proponer
recomendaciones que mejoren su funcionamiento.
3
1.3 Mapa Estructural de la Tesis
Técnica de Obtención
de Información
Fundamento Metodológico
Entrevista Semiabierta
Análisis y Procesamiento
de la Información
Revisión y Análisis de la
Información
Muestra
Delegaciones Federales
• Distrito Federal
• Estado de México
• Hidalgo
• Tlaxcala
Estructura de la Información
Diseño Metodológico
Primera
Estructura
Aspectos
Prioritarios
Segunda
Estructura las
Variables y sus
Categorías
Resultados
Análisis de los Objetivos
del Marco de Referencia
Contrastando la
Información con los
Resultados del Estudio
Análisis de Variables
Instrumento de Captura de Información
Independientes
Conclusiones
Recomendaciones
Dependiente
Operacionalización de las Variables
Estructura
Coordinación
Objetivos
Organizacionales
Conceptos Básicos
Líneas de Investigación
para Trabajos Futuros
4
1.4 Objetivos Particulares
1. Estudiar los antecedentes de la estructura organizacional del sector
público en materia de gestión ambiental con la finalidad de identificar los
objetivos políticos, económicos y sociales que han influido en el diseño
organizacional del sector y han determinado la acción gubernamental.
2. Describir la estructura organizacional de las instancias gubernamentales
a nivel federal, estatal y municipal que están involucradas en la gestión
de las cuencas hidrológicas y analizar las reglas formales que asignan
atribuciones y obligaciones entre las agencias del sector ambiental y la
distribución de competencias en materia ambiental de los tres niveles
de gobierno.
3. Estudiar las modalidades de implementación de la política ambiental e
identificar y evaluar los niveles de comunicación y coordinación
alcanzados entre estas para actuar en forma estratégica sobre los
recursos de la región de la Cuenca del Valle de México.
4. Analizar el proceso de toma de decisiones en materia ambiental y
evaluar la dinámica del sector ambiental a partir de la identificación de
fuentes de poder como la autoridad formal derivada de leyes y
reglamentos, control de los procesos decisorios, generación de la
información, control de la tecnología, alianzas personales, manejo de
presupuesto y la importancia política de cada sector.
1.5 Preguntas de Investigación
1.¿ Cómo está estructurada la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos
Naturales?
2. Cuáles son las funciones y responsabilidades de la Secretaría de Medio
Ambiente y Recursos Naturales?
3. Cuál es la relación de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos
Naturales con el gobierno federal, estatal y municipal?
4. ¿Cuál y cómo es su relación con otros sectores del gobierno federal y
estatal?
5. ¿Cuál es el nivel de importancia que tienen los temas ambientales en
los tres niveles de gobierno?
6. ¿Existe una alta movilidad en los cuadros directivos?
7. ¿Qué mecanismos de monitoreo emplea el gobierno central?
8. ¿Existe la voluntad política en los estados para participar y coordinarse
en políticas ambientales?
9. ¿Cómo perciben los Delegados Federales Estatales la descentralización
de la gestión ambiental?
5
10. En la propuesta de Coordinadores Regionales por cuenca ¿qué
beneficios se pueden obtener o que se puede perder?
11. ¿Cuál es la capacidad de gestión y decisión ante los problemas
ambientales locales de los Delegados Federales Estatales?
12. ¿Cómo es la relación de las Delegaciones Estatales en cuanto a la
gestión ambiental con la Comisión Nacional del Agua?
13. ¿Cuáles son los principales problemas de las Delegaciones Estatales?
14. ¿Cuáles serían los mayores retos de las Coordinaciones Regionales de
Cuenca?
15. ¿Qué problemas se prevé para el funcionamiento de las Coordinaciones
Regionales por Cuenca?
16. ¿Cuáles son los trámites a cargo de las Delegaciones Estatales más
demandados por la población?
17. ¿Qué programas tienen y cuáles hacen falta en la Cuenca del Valle de
México?
18. ¿Qué canales tienen los ciudadanos para controlar las acciones del
gobierno federal, estatal y municipal?
1.6 Ámbito Espacial y Temporal
Espacial
La Cuenca del Valle de México se encuentra en la región centro del país. El
territorio nacional que abarca es de 48. 7000 kilómetros cuadrados. Está
integrada por el Distrito Federal y parte de los estados de México, Hidalgo y
Tlaxcala. Incluye las 16 Delegaciones Políticas del Distrito Federal, 56
municipios del estado de México, 39 de Hidalgo y 4 de Tlaxcala, lo que da un
total de 115 municipios. En la zona habitan 20.86 millones de personas. En
esta región que ocupa menos del 1% del territorio nacional, habita el 20% de la
población del país.
Temporal
El ámbito de estudio temporal se desprende del actual contexto de
descentralización del sector ambiental iniciado por la administración del
presidente Vicente Fox en el año 2000. El periodo de la investigación abarca
del año 2000 al 2004.
1.7 Justificación de la Investigación
La importancia de estudiar a las organizaciones se basa, en esencia, bajo dos
premisas. La primera resulta obvia, las organizaciones son un componente que
predomina en la sociedad actual. Están en nuestro entorno, nacimos en ella,
6
nos desarrollamos y también morimos en ellas. Se hacen presentes en el
transcurso de nuestra vida y es imposible escapar de ellas. De alguna manera
todas nuestras actividades, aún las que suelen formar parte del tiempo libre, se
caracterizan por un ambiente organizacional. Objetos y productos como los
autos, las casas, etcétera, están proyectados por las organizaciones de
mercadotecnia. La diversidad de servicios que apoyan a la comunidad como
los bancos, la policía, la salud, también son organizaciones, y por supuesto,
trabajamos en organizaciones.
El Imperio Romano, la divulgación del cristianismo, el crecimiento y el
desarrollo del capitalismo y socialismo y los cambios que han tenido lugar,
tanto en el capitalismo como en el socialismo, se logran por medio de la
organización. La eliminación de desechos tóxicos, la energía nuclear, el
terrorismo, el desempleo y todos los temas que confronta la sociedad
contemporánea, no pueden entenderse sin una consideración y comprensión
de sus contenidos organizacionales (Hall, 1996).
La segunda premisa de porqué se deben estudiar a las organizaciones, es
debido a que las organizaciones tienen resultados para los individuos, las
comunidades y para la sociedad. Unas despliegan el bien como la paz social,
la ayuda solidaria y humanitaria hacia los demás; pero también puede conducir
a la guerra, a las coaliciones destructivas que diseminan intereses económicos
y odios.
En base a lo cual, y para analizar el papel que desempeña la organización y
sus resultados, se considerarán diversas vertientes de estudio estrechamente
vinculadas a ella como es el caso del individuo, la comunidad, la sociedad, el
cambio social (cambio interno y la estructura social como agente de cambio y
la resistencia a este) y multinacionales.
Las teorías actuales enfatizan el papel central que tiene el ambiente sobre la
manera de operar de las organizaciones. Existe un principio de reciprocidad
entre las organizaciones y su ambiente, incluso se parte de la idea de que el
ambiente de las organizaciones, es un factor principal y determinante en la
estructura y procesos de estas.
Regularmente las organizaciones sirven a los intereses de individuos o grupos.
Son minorías de la colectividad que gozan del poder de decisión y de
influencia sobre la dirección que toman las organizaciones y el impacto que
ejercen en la sociedad. Los vínculos que establece la clase dominante con
otras organizaciones, son recursos que les permite mantener su poder y su
hegemonía. La presencia de los vínculos se observa en el poder corporativo,
donde influye mediante la integración de círculos elegidos previamente para
que dirijan otras instituciones, como los grupos de asesoría gubernamental y
las universidades. De la misma manera, en el sector corporativo, también
existen estos modelos entrelazados.
7
Adicionalmente, las organizaciones participan activamente en el desarrollo e
implementación de la política pública a través del cabildeo y otras actividades
políticas por los intereses comunes que comparten con las dependencias
gubernamentales y con los actores políticos.
Por otra parte, las organizaciones generan impactos dañinos a la sociedad.
Algunos no son previstos en las políticas organizacionales, en cuanto a los
efectos a corto, mediano y largo plazo, como sucedió con las emisiones
contaminantes en el medio ambiente de las ciudades y la gran cantidad de
desechos tóxicos o químicos que arrojan al agua en sus vertientes, o bien, que
son transportadas como carga y llegan a sufrir algún percance o accidente.
Por lo tanto, la falta de armonización de las funciones y actividades
organizacionales afecta el desarrollo de los resultados. Para efectos de
mostrar ésta, existen dos categorías de factores que alteran la estructura de la
organización: una, es el contexto donde operan las organizaciones. Los
factores contextuales se integran por el tamaño de la organización, la
tecnología, la cultura interna o clima organizacional, el ambiente y la cultura
nacional. El contexto significa donde opera una organización.
La segunda categoría sobre la explicación de la estructura, es el diseño. El
diseño implica las elecciones de una organización, acerca de cómo se va a
estructurar ésta. Los principales enfoques son: la selección estratégica y los
modelos institucionales (burocráticos) de estructura. Por definición, se
considera al diseño organizacional como un tema político (Hall, 1996).
1.8 Universo del Estudio
El sector ambiental es la organización que tiene bajo su responsabilidad el
diseño, elaboración e implementación de la política ambiental en México. Esta
organización se encuentra integrada por las siguientes instituciones: 1) la
Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, como cabeza de sector y
de la que dependen administrativamente 31 Delegaciones Federales Estatales
a través de la Coordinación General de Cuencas y Coordinaciones Regionales,
localizadas en las respectivas entidades federales, y 4 organismos
desconcentrados: Instituto Nacional de Ecología (INE), Procuraduría Federal
de Protección al ambiente (PROFEPA), Comisión Nacional de Áreas Naturales
Protegidas (CONANP), y la Comisión Nacional del Agua (CNA); además de 2
organismos descentralizados: Comisión Nacional Forestal (CONAFOR) y el
Instituto Mexicano de Tecnología del Agua (IMTA).
Son siete organizaciones que asumen la política ambiental de la nación, la
SEMARNAT representa la cabeza del sector administrativo y cada una de las
restantes organizaciones tiene objetivos específicos, muy diferenciados entre
sí, es quizá por ello que resulta complejo que converjan los intereses
generales del sector en su conjunto.
8
En cada estado del país existen instituciones que son homólogas a la
SEMARNAT: en el Distrito Federal es la Secretaría del Medio Ambiente del
Distrito Federal, en el estado de México, la Secretaría de Ecología, en Hidalgo,
el Consejo Estatal de Ecología y en Tlaxcala la Coordinación General de
Ecología. El Distrito Federal y parte de esos estados integran la Cuenca del
Valle de México.
1.9 Determinación de la Muestra.
Se identifican 13 cuencas hidrológicas (CNA) de prioridad ambiental, las que
deben ser utilizadas en la planeación de acciones de los programas, proyectos
y acciones del sector ambiental, así como la vinculación con otras instancias y
órdenes de gobierno y la sociedad en general.
El proyecto piloto que impulsa la SEMARNAT es la nueva estructura
denominada Coordinación Regional de la Cuenca del Valle de México, el
primero de entre 13 cuencas hidrológicas en que está regionalizo el territorio
nacional.
De la Coordinación General de Delegaciones y Coordinaciones Regionales se
desprenden las Delegaciones Federales Estatales; existe una en cada uno de
los 31 estados del país.
La Cuenca del Valle de México abarca el Distrito Federal y parte de los
estados de México, Hidalgo y Tlaxcala. El Distrito Federal comprende las 16
Delegaciones Políticas, el estado de México 56 municipios, Hidalgo 39 y
Tlaxcala 4, lo que da un total de 115 municipios.
1.10 Determinación de los Sujetos de Investigación
Las entrevistas en un inicio se aplicarían a los Delegados Federales de cada
uno de los estados que integra la Cuenca de México. Fueron canalizadas a
los siguientes funcionarios públicos y se realizaron con la respectiva
aprobación y programación:
Ing. Carlos Pulido Alba, Subdirector de Operaciones, Delegación Estatal de la
SEMARNAT, Ciudad de México, 10 de junio de 2004.
9
Geógrafo Jorge Martínez Hernández, Jefe de Ordenamiento Territorial y
Política Regional, Delegación Estatal de la SEMARNAT del estado de México,
Ciudad de Toluca, 19 de mayo de 2004.
Maestro Herminio Baltasar Cisneros, Subdirector de Gestión para la Protección
Ambiental y los Recursos Naturales, Delegación Estatal de la SEMARNAT en
Hidalgo, Ciudad de Pachuca, 25 de mayo de 2004.
Ing. Jorge Humberto Barrera, Jefe de la Unidad de Gestión Ambiental,
Delegación Estatal de la SEMARNAT en Tlaxcala, Ciudad de Tlaxcala, 4 de
junio de 2004.
1.11 Hipótesis de Investigación
El nuevo diseño organizacional denominado Coordinación Regional de Cuenca
propuesto por la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales para
realizar la gestión ambiental de la Región de la Cuenca del Valle de México programa piloto- carece de recursos suficientes en términos financieros, de
personal, de coordinación y control (organizacionales), para asegurar la
coordinación del sector en función de los objetivos propuestos; lo cual
ocasiona disfuncionalidad en la gestión ambiental de esta Secretaría.
1.12 Tipo de Investigación
El tipo de investigación realizada en el estudio es de carácter descriptiva, dado
que implica conocer las relaciones y aspectos de los fenómenos especificados.
10
1.13 Diagrama de Variables
VARIABLES INDEPENDIENTES
COORDINACIÓN
ESTRUCTURA
CATEGORÍAS
Evolución
Marco Normativo
(Control)
Tamaño
Jerarquía y Relaciones
de Subordinación
Relaciones Intersectoriales e
Intrasectoriales
(Autonomía de Decisiones)
Plan Común
Recursos
Objetivos Organizacionales
• Establecer el enfoque de cuencas para revertir el deterioro y
mejorar la calidad de vida.
• Organizar y guiar los esquemas de ocupación del territorio y el
aprovechamiento sustentable de los recursos naturales.
• Enfatizará el papel de las diferentes zonas de la cuenca de
México como proveedora de bienes y servicios ambientales
demandados por la sociedad.
Variable Dependiente
11
1.13.1 Diagrama de las Variables Independientes de acuerdo a sus Categorías e Indicadores
Estructura
Categorías
Evolución
Marco Normativo
(Control)
Logro de los Objetivos
Ámbito de
Responsabilidad
Modificación de los
Objetivos
Descentralización:
Coordinación Regional de la
Cuenca de México
Evaluación dela Gestión
Integral en la Cuenca Valle de
México
Tamaño
Número de Personas en
la Institución
Número de Personas en su
Área de Responsabilidad
Recursos
Destinados a los Temas
Ambientales
Área de Especialización de las
Delegaciones Federales Estatales
Mercado que Atiende
Mecanismos de Monitoreo
en los tres niveles de
Gobierno
12
Coordinación
Categorías
Jerarquía y relaciones de
Subordinación
Funciones prioritarias que
realiza con los Gobiernos
de los Estados
• Gestión ambiental y
coordinación
• Colaboración de la
gestión ambiental entre la
Delegación Federal la
Coordinación Regional y
la CNA
Aceptación Estatal para la
Creación de la
Coordinación Regional
Plan Común
Relación Intersectorial e
Intrasectorial (Autonomía de
Decisiones)
Capacidad de Gestión y
Decisión Ambiental
Principales sectores del Gobierno
Federal, Estatal y Municipal que
ejecutan conjuntamente los Proyectos
y Programas Ambientales
Importancia del Agua
Ejecución de Planes y Programas:
Distrito Federal, México, Hidalgo y
Tlaxcala
Usos del Agua
Principales Programas Ejecutados en
los últimos tres años
Proyectos y Programas que requiere
cada Estado: Distrito Federal, México,
Hidalgo y Tlaxcala
Demandas mas frecuentes de la
población
13
Capítulo II
Marco Teórico
La Organización y los Modelos Teóricos
2.1 Políticas Públicas.
Desde la elaboración de la agenda gubernamental y la definición de los
asuntos públicos hasta la posible evaluación de las políticas públicas, éstas se
encuentran asociadas con la forma y el contenido de “la conexión entre política
y administración” . Esta proporciona conjeturas que permiten comprender la
manera como se desarrollan las políticas públicas y en especial en los
sistemas políticos que le conceden un alto peso al poder ejecutivo en la
formulación y la implementación de las mismas (Aguilar, 2000, 257).
La administración política registra las transformaciones que se presentan en la
sociedad y la política, ante la política organizada y la politización que se
manifiesta en los grupos organizados del país. El enfoque de las políticas
públicas espera que participen más actores y colectividades para influir en la
orientación de las actividades, asignaciones y regulaciones gubernamentales.
Los diversos compromisos del gobierno propician un escenario en el que
participan a través de juegos de influencia un importante número de grupos
que claman por tener un espacio en el proceso de elaboración de aquellas
políticas que son de su interés.
En dirección opuesta a estos grupos se encuentran subculturas especializadas
integradas por personas que tienen conocimientos especializados sobre las
políticas. Algunos de los cambios ocurren al interior del gobierno donde el
requerimiento de habilidades técnicas y capacidad de dirección de alto nivel
prevalecen sobre los empleados que realizan actividades rutinarias.
Las organizaciones actuales se encuentran afectadas por la creciente aumento
en la complejidad y la especialización. Hugh Heclo (1978) enfatiza el tema de
“las redes de asuntos” (issue networks) que describen el complicado tejido de
las políticas sociales de los últimos años: los participantes entran y salen
constantemente de las redes, más que grupos unidos para tener un dominio
sobre un programa. La tendencia es participar más ampliamente en la política
pública donde los grupos de participantes comparten sus conocimientos sobre
algún asunto relacionado a ellas. Los estudios de política pública considera
que la política es un proceso que se desenvuelve por etapas, cada una con sus
actores, restricciones, decisiones y resultados particulares que influye en las
demás y le repercute lo que sucede en las otras (Aguilar, 2000, 264).
14
La política pública “es un programa de acción gubernamental en un sector de
la sociedad o en un espacio geográfico” (Meny y Thoening,1992,90). Gilbert
(1988) indica que una política pública contiene dos aspectos: la gestión interna
y la gestión de las políticas públicas. La gestión interna, son los recursos que
una autoridad pública realiza con el fin de producir resultados concretos y
específicos; la gestión de las políticas públicas busca alterar el estado de las
cosas en la sociedad. Aguilar (2000) entiende por política “una declaración de
intenciones” o bien, “una declaración general de metas y objetivos.
Frohock (1979) propone que una política pública es”más una práctica social y
no un evento singular o aislado, ocasionado por la necesidad de reconciliar
demandas conflictivas o establecer incentivos de acción colectiva entre
aquellos que comparten metas, pero encuentran irracional cooperar con otros”.
Lindblom (1980) observa que las políticas son directrices generales conforme
se desarrollan las acciones del plan y constituyen los ordenamientos
elementales que garantizan su éxito, como por ejemplo, el desarrollo urbano.
La política puede proyectarse como un proceso1 . Harold D. Laswell (1971)
elaboró un mapa conceptual que permitiría identificar las principales fases de
una acto colectivo, las cuales separó en “siete etapas” o “siete resultados” a las
que llamó “el modelo del proceso de decisión” y son: inteligencia, promoción,
prescripción,
invocación,
aplicación,
terminación,
y
apreciación
(deLeón,1992,2). Tiempo después May y Wildavsky (1977) , para insistir en el
hecho del aprendizaje permanente, corrección y continuidad de las políticas,
prefieren hablar del “ciclo de la política” cuyos momentos son: la fijación de la
agenda, análisis del problema, implementación, evaluación y terminación. Más
tarde Peter deLeón y Garry D. Brewer (1983) retomaron este proceso y
establecieron las siguientes etapas: iniciación, estimación, selección,
implementación, evaluación y terminación (deLeón,1996,3).
El proceso de las políticas y sus diversas fases pueden ser objeto de
modificaciones según lo consideren los diversos analistas de las políticas
públicas Lindblom (1980) expresa críticas por la manera de analizar la política
pública e incorpora el supuesto de que “la hechura de la política sea un
proceso ordenado y racional donde sus componentes estén lógicamente
articulados” Más aún, Lindblom sugiere que es mejor analizar la política como
un proceso complejo, sin principio ni fin (Lindblom,1991,11-13).
Sin embargo, deleón (1988) expresa que la perspectiva para visualizar las
fases en el “ciclo de las políticas pública” permite identificar los tipos de
1
Existen críticas y propuesta al estudio de la política como “proceso”. Una, es la de Dunn (1981) quien
entiende la política como un sistema y cuya configuración consiste en tres componentes básicos e
interrelacionados entre sí: las políticas públicas (la serie de elecciones hechas por las autoridades en un
determinado campo de asuntos), los interesados en las políticas por las consecuencias y oportunidades que
comporta (organizaciones sociales y políticas, líderes de opinión), y el entorno o contexto de las políticas
(Aguilar,2000,16).
15
enfoques, conceptos, y metodologías que son adecuados para la fase. Estas
son componentes necesarios para toda política, no representan eventos
sucesivos ni pueden ser separables (deleón,1988,129-130). A continuación se
describen las principales características de cada etapa del proceso de
políticas.
2.1.1 Etapas
Iniciación. Para Meny y Thoening (1992) el origen de una política pública se
constituye de tres maneras: el ascenso democrático representativo, la tiranía
de la oferta y la ilusión natalista. La primera manera indica que existen
demandas aisladas de la ciudadanía, las que son retomadas por los grupos de
interés, éstos se convierten en intermediarios ante las autoridades
gubernamentales; la autoridad pública recurre a métodos de participación
ciudadana2 , pero es una visión ingenua de la democracia consensual3. La
segunda manera señala que el gobierno, estructura y establece las
necesidades que debe atender de la población, persuadiéndola mediante
mecanismos de manipulación, para que acepte como propios, los bienes y
servicios que le ofrece el aparato gubernamental, y la tercera manera, expresa
que una política pública no nace necesariamente de forma espontánea, sino
que puede surgir como consecuencia de políticas que ya existen, que es
probable que hayan manifestado alguna problemática, o bien que se haya
pospuesto por los posibles efectos que pudiera ocasionar.
De lo anterior, se genera la fijación o elaboración de la agenda de gobierno4
misma en que debe ser definido el problema, es decir, una vez que un
problema ya es considerado público, el siguiente paso es concretarlo
(Aguilar,2000ª ,30)
Por definición del problema se “entienden los procesos mediante los cuales
una cuestión (problema, oportunidad, tendencia) ya aprobada, es estudiada,
explorada, organizada y posiblemente cuantificada por los interesados, quienes
no raramente actúan en el marco de una definición de autoridad, aceptable
2
Arnstein (1967) explica que la participación ciudadana es un medio que la sociedad utiliza para inducir
reformas sociales.
3
Se entiende por ingenua la democracia consensual, porque es difícil que una autoridad tome la decisión que
la comunidad le pida dado que podría afectar sus intereses, en general, optará por tomar la decisión que le
proporcione los mayores beneficios.
4
Aguilar (2000) expresa que por agenda de gobierno suele entenderse como el conjunto de problemas,
demandas, cuestiones, asuntos, que los gobernantes han seleccionado y ordenado como objetos de su acción y
más propiamente como objetos sobre los que se han decidido que deben actuar o han considerado que tienen
que actuar. Kingdon (1984,1995) y Roger Cobb y Charles Elder (1972,1976,1984), indican que la agenda es
la lista de temas o problemas en los cuales los oficiales gubernamentales, y gente externa del gobierno
asociada con estos oficiales, está poniendo seria atención en un tiempo dado. Existen dos tipos de agendas: la
del gobierno y la de decisión: la primera es la lista de problemas a los que se les está poniendo atención; la
segunda agenda, es la lista de problemas gubernamentales que están subiendo para una decisión activa.
16
provisionalmente en términos de sus probables causa, componentes y
consecuencia (Hogwood y Peters, 1985).
Según Weimer (1993) la definición de problema contempla tres actividades: la
investigación de la naturaleza, el alcance y probables causas de la condición
en que su inicio se percibió como socialmente indeseable; la formulación de
condiciones como un problema político sensible a la intervención pública y la
especificidad de las metas relevantes para la evaluación de las opciones de
políticas. El problema de la definición de los problemas públicos es doble: por
un lado enfrenta la dificultad de construir y estructurar una definición aceptable
que pueda lograr el consenso; por el otro debe conducir a una definición
operativa que de espacio a una intervención pública viable con los
instrumentos y recursos a disposición del gobierno (Aguilar,2000,57).
Por su parte, según Jones (1984), un problema consiste en un conjunto de
necesidades humanas, que además de estar identificadas, han generado una
demanda para solucionarlas. Los actos humanos tienen consecuencias sobre
otros, y algunos de ellos se perciben para crear necesidades, a tal grado que
requieren la solicitud de alivio (Ruiz,1996,17).
Estimación. En esta fase del proceso, se lleva a cabo un análisis de los costos
y beneficios sobre todas las alternativas contra los objetivos generales de la
política (deLeón,1978,280). Esto implica que primero es necesario conocer las
metas5 más importantes en el análisis , para que en base a ello se elija el
método apropiado para una probable solución. Hay cinco técnicas que sirven al
análisis de las políticas: el análisis estándar de costo-beneficio, (si la eficiencia
es la meta principal); el análisis costo-beneficio cualitativo (si los impactos en la
eficiencia no pueden monetizarse); el análisis modificado de costo-beneficio
(en el caso de que la meta principal sea diferente a la eficiencia); el análisis
costo-efectividad (cuando la eficiencia y otro fin son relevantes, sus impactos
se pueden cuantificar, pero no monetizar las de otro fin) y el análisis
multicriterio, que es utilizado cuando tres o más metas son relevantes y es
apropiado, en el caso de que los impactos de una de dos metas no pueden ser
cuantificados (Weimer y Vining,1992,218-222).
Además puede suceder que dentro de las opciones posibles, se de el caso de
la opción de no realizar ninguna acción (Bardach,1999; Meny y Thoenig,1989).
Selección. Consiste en elegir una de todas las opciones posibles, es decir, se
realiza la toma de decisiones de política pública (Aguilar,2000,20). Tal decisión
5
Weiner y Vining (1992) señalan que las metas pueden ser sustantivas (representan valores como la equidad
y eficiencia que la sociedad pretende para sí misma), e instrumentales (representadas por condiciones como la
factibilidad política y el presupuesto disponible), que permiten alcanzar las metas sustantivas.
17
puede ser de dos formas6, la del actor racional y la racionalidad limitada7 . El
modelo del actor racional consiste en elegir la alternativa que permitirá
maximizar los valores de una situación dada para ello se puede seguir un
proceso: se visualizan todas las alternativas, se determinan todas las
consecuencias que siguen cada una de ellas, se jerarquizan todos los
conjuntos de consecuencias desde los más preferidos hasta los menos
preferidos, y se realiza la elección (March y Simon,1969,152);esto implica que
el comportamiento asume “segmentos “ de racionalidad. Sin embargo, el
comportamiento real no obtiene racionalidad objetiva, debido a que la
racionalidad exige un conocimiento y la anticipación completa de las
consecuencias que traerán consigo cada elección, de acuerdo a lo que se
analizó anteriormente, por lo que este conocimiento es incompleto; también las
consecuencias pertenecen al futuro, se les asigna valores de forma imperfecta
y finalmente, como la elección se realizará en función de todas las alternativas
posibles, el comportamiento real sólo otorgará algunas de esas posibles
alternativas, provocando que la elección probablemente no sea la mejor, sino
alguna satisfactoria para el tomador de decisiones (Simón,1947),
En esta fase se tienen que realizar las negociaciones necesarias para llevar a
cabo la acción seleccionada, también establecer los compromisos con los
diferentes actores. Weimer y Vining (1992) consideran que es conveniente
calcular la factibilidad política, para ello sugieren que se realice un mapa de
actores, en el cual se pueda visualizar, ¿Quiénes son los actores relevantes?,
¿Cuáles son sus motivaciones y creencias?, ¿Qué tipo de recursos tienen?, y
¿En que arena política se toman las decisiones?. Este mapa de actores
facilitará la identificación del tipo de estrategia a utilizarse para que los diversos
actores proporcionen su apoyo a la acción tomada, entre tales estrategias se
encuentran: la cooptación, la cual consiste en un recurso para persuadir a
actores que no apoyan la política a través del uso de la autoridad, o bien,
haciéndolos partícipes de la elaboración de la misma8; el compromiso, que
consiste en realizar modificaciones substantivas a las propuestas políticas con
el fin de transformarlas en políticamente aceptables; la retórica, puede
convencer, a los actores de dos maneras: por una parte, provee información
correcta y relevante que clarifica los impactos de la política que se ha
6
El análisis del proceso de decisiones de políticas públicas se puede agrupar en base a cinco categorías: la del
poder, la de la racionalidad, la de la elección pública y sus alternativas, la institucional y la de información y
psicología (Parsons,1995,247-248). En el presente caso se ha tomado la de la racionalidad, las otras categorías
no se profundizan porque no es el propósito de este documento.
7
Existen otros dos modelos de decisión: el proceso organizacional, donde la decisión es un producto
organizacional, y la política burocrática, en este sentido , la acción es resultado de la interacción entre los
actores líderes (Graham Allison, 1973).
8
Selznick (1966) indica que la cooptación es el proceso de absorción de nuevos elementos dentro del
liderazgo o de la estructura política determinada de una organización, como un medio de prevenir amenazas a
su estabilidad o existencia. Además, señala que la cooptación puede ser formal (aquí se ve la necesidad de
compartir responsabilidades de las cargas administrativas de poder, así como el poder mismo) e informal
(representa un mecanismo de extenso ajuste, permitiendo a una organización formal aumentar sus
posibilidades de supervivencia por servirse a sí misma de los centros de interés y poder existentes dentro de
su área de operación) dependiendo del problema específico a resolver.
18
propuesto (positiva), por otra parte, proporciona información incorrecta e
irrelevante que distorsiona el probable impacto de la política propuesta
(negativa), y su usó dependerá de cada caso en particular; y “heresthetics”,
William H. Riker, creó esta palabra para referirse a aquellas estrategias que
pretender ganar ventaja mediante la manipulación de las circunstancias de
elección política, dicho recurso cae dentro de dos categorías: una, que opera a
través de la agenda y la otra, que opera a través de las dimensiones de
evaluación.
Implementación. Aquí la política es traducida en programas y llevados afuera
(deLeón,1978,280). Además, se establecen los objetivos y estándares de los
programas, incluyendo el calendario de operaciones (Aguilar,2000,23).
Asimismo se encuentra el desarrollo de normas, procedimientos, lineamientos,
así como el establecimiento de incentivos, es decir, se establecen las reglas de
juego para la puesta en práctica de las acciones (North,1995).También para la
ejecución de la política, se incorporan las agencias gubernamentales o
privadas9 las que son las responsables de realizar todas las actividades de la
misma, pero estas agencias tienen el poder de llevarlas a cabo, o no, o bien,
pueden darle el sentido que se considere conveniente (Crozier y
Friedberg,1990; Hogwood y Peters,1985). Esta discrecionalidad de los actores
se analizará más adelante. En esta etapa también considera los posibles
cambios en las reglas del juego conforme a las restricciones operativas
(Ayala,1999; North,1995).
Evaluación. Esta etapa busca conocer si la política pública logró los objetivos
establecidos y también si la ciudadanía la percibe como un éxito o un fracaso;
es justamente esta fase del proceso de políticas públicas la que legitima o
condena la acción gubernamental (Cabrero,1999,16). La legitimación de la
política pública, es lo que preocupa a la administración pública, por ello la
actual ola de la Nueva Gerencia Pública (NGP) busca establecer la rendición
de cuentas y el control10 a las acciones gubernamentales, y por lo tanto
enfocarse más a los resultados o impactos de dichas acciones (Guerrero,
1995).
En cuanto a las formas de avaluación se pueden mencionar tres: la de
resultados, que se concentra en los productos o consecuencias (impactos) de
la política; la de insumos, que hace referencia a los recursos, habilidades y
9
Los dos tipos de organizaciones pueden considerarse públicas, según la teoría multidimensional. En esta
afirmación, la teoría se fundamenta en tres axiomas, mismos que señalan que una organización es pública en
la medida que ejerce autoridad política o es limitada por ella, así como en el hecho de que una organización
tiende a ser más influida por la autoridad política en algunos de sus procesos y comportamientos que en otros,
y algunas organizaciones son más públicas que otras (Bozeman, 1998,130-135).
10
El CLAD (1998) indica que este control no es el burocrático, sino que debe ser una combinación de cuatro
controles: el de resultados, el que se puede llevar a cabo mediante indicadores de desempeño; el control
contable de costos, que considera no sólo el control de los gastos sino también las formas más económicas y
eficientes de realizar las acciones; el control por competencia administrativa o por cuasi-mercados ; y el
control social, que hace referencia a la participación de la ciudadanía en la gestión y evaluación de las
políticas públicas.
19
personas que participan en la acción, y la del proceso, considera los métodos
empleados para transformar los insumos en productos o resultados
(Majone,1997,219). En la actual corriente de la Nueva Gestión Pública (NGP)
establecen una distinción entre outputs y outcomes; por los primeros se
entiende que son los productos de la acción gubernamental, y los segundos
son los impactos que los productos han ocasionado en la sociedad en general
o en su población objetivo; de igual manera , la NGP indica que ambos son
importantes que se midan a través de indicadores de desempeño (Cohen y
Franco,1995), el segundo es el que proporciona más información y explica si
realmente la política pública justifica el presupuesto que se le ha asignado
(Cohen y Franco,1995,103).
Terminación. Esta fase, la define deLeón (1979) como “la conclusión
intencionada a la cesación de funciones, programas, políticas u organizaciones
gubernamentales específicas”; además el autor expresa que la terminación
puede ser tratada como el fin y el comienzo de una política, dado que es el
final de una política que ha atendido a su propósito, y un comienzo que sirva
para corregir una política o una serie de programas errantes.
En base a lo cual, Meny y Thoening (1992) dicen que la terminación de la
política se suele presentar: debido a que así lo estableció la autoridad
gubernamental al especificar su financiamiento por cierto periodo de tiempo, o
porque tiene un periodo de vida claramente identificable. Pero estas
situaciones se presentan poco en realidad, porque una gran mayoría de ellas
pueden sufrir un cambio sustancial sin dar fin formalmente a la acción
gubernamental o a sus bases administrativas y organizativas. Por lo que una
política no termina sólo cuando desaparece, sino además cuando experimenta
una modificación. Estas modificaciones pueden afectar el contenido de la
política pública, a sus ejecutores públicos, al problema que se esta buscando
solucionar, y a la población sobre la que esta actuando (Meny y
Thoening,1992,214-215).
La terminación o cambio de política trae como consecuencia costos: los cuales
pueden ser aquellos en los que se incurrirían por el cambio de estrategia, por
los beneficios que se dejarían de percibir sin dicha política, y por aquellos que
se realizaron para llevar a cabo la política y que pudieron invertirse en otra, a
estos se les llama Costos de Oportunidad (Ayala,1999).
2.1.2 Perspectiva de la Implementación.
En estudios llevados a cabo sobre las políticas públicas, han concluido que una
gran cantidad de ellas no alcanzaron los objetivos propuestos, esto significa
que fracasaron. Tal fracaso puede ser consecuencia de que las reglas
establecidas para alcanzar los objetivos no fueron claras ni precisa; y/o porque
los incentivos que se establecieron para persuadir a los actores de realizar las
20
actividades necesarias para lograr los objetivos de la política pública, no fueron
los adecuados (North,1995,13-14)11; sin embargo puede suceder que no se
deba a lo mencionado, sino que es probable que el desarrollo de su ejecución
no se realizó de acuerdo a como se había establecido.
Hogwood y Peters (1985) y Cabrero (1999) observan que el hecho de que una
política pública no se lleve a cabo como se había planeado, se debe a que el
aparato gubernamental no es una estructura monolítica, sino que es una
estructura compleja, compuesta de un gran número de organizaciones, y que
los miembros de tales organizaciones tienen un margen de libertad que utilizan
de manera estratégica en sus interacciones con los otros, esto es, que existen
espacios de poder que le otorgan a los individuos la capacidad de cooperar o
no cooperar (Crozier y Friedberg, 1990,25), o bien, no entender las señales
enviadas para tratar de producir coordinación, dando lugar a patologías
organizacionales (Hogwood y Peters,1985,38).
Por lo anteriormente expuesto, se considera que la fase de implementación, es
la que permite observar de manera más clara y precisa el comportamiento de
las organizaciones y por consiguiente de sus miembros, además de formarse
una idea cercana sobre algunos problemas más comunes que se presentan en
las políticas públicas. Con ello se puede intentar analizar sus causas y
probables consecuencias. Por otra parte, permite vincular la teoría de las
organizaciones y el análisis de políticas públicas que induzca a una mayor
comprensión sobre una realidad de tal problemática y sus interrelaciones.
2.1.2.1 Definición.
El término implementación es un anglicismo que significa “ejecutar creando las
condiciones a su vez para realizarlo” (Arellano, 1990). Es un “término derivado
del inglés; llevar a cabo, llevar a efecto, efectuar, realizar, producir, cumplir,
culminar, completar...el verbo denota la acción que se ejerce sobre un objeto”
(Aguilar, 2000,43). En nuestro idioma no existe un significado exacto sobre la
implementación. En el presente estudió se utilizará este término por ser el más
usual dentro del ámbito académico de políticas públicas (Aguilar,1993)
Lindblom,1991,Arellano,1990,Meny y Thoening,1992), aún cuando se tiene por
entendido las limitaciones que implican.
La implementación de políticas públicas abarca aquellas acciones efectuadas
por individuos o grupos, públicos y privados, con miras a la realización de
objetivos previamente decididos, incluyendo los esfuerzos momentáneos por
traducir las decisiones en propuestas operativas, como los esfuerzos
prolongados para realizar los cambios grandes y pequeños, ordenados por las
11
Hogwood y Peters (1985), llaman a esto, “nacer lisiada”, la política pública, por los defectos en las
instrucciones construidas dentro de la política pública, de entre los defectos se encuentran: el conflicto de
objetivos, objetivos vagos y objetivos difíciles de alcanzar.
21
decisiones políticas (Aguilar,2000,100-102). Mientras que Eugene Bardach
(1977), dice que la implementación puede ser entendida, por una parte, como
el proceso de unión de numerosos y diversos elementos programados y, por
otra, como una política muy especial, es decir, es un sistema de juegos12 de
implementación relacionados libremente.
Para los propósitos de este
documento, la implementación consistirá en el proceso a través del cual las
decisiones son llevadas a cabo por individuos y organizaciones, con la
intención de alcanzar los objetivos establecidos.
2.1.2.2 Problemas.
Son diversas las razones por las cuales una política pública no alcanza sus
objetivos, de los más relevantes tenemos: un mal diseño de la política y
problemas en su implementación. En cuanto a los defectos en la
implementación se encuentran:
1. Dado que las decisiones se toman desde la cima de una pirámide
jerarquizada y centralizada, y la ejecución se deja en la periferia (los gobiernos
estatales y locales), sin tomar en cuenta las resistencias e indiferencias de esta
ante los programas o políticas federales. Por lo tanto, es un error del gobierno
federal dejar de lado las cuestiones antes señaladas y no hacer algo para
influir en las acciones de la periferia (Meny y Thoening, 1993, 158-160).
2. Por su parte Derthick (1972) observa que la inflación de los objetivos, puede
ser un inconveniente para que una política alcance el éxito. Expresa que esto
es una tendencia del gobierno federal en sus políticas, puesto que no se
conforma con alcanzar metas concretas, ya que aspira a que tales objetivos
sean innovadores y a la vez trasciendan en los asuntos particulares de las
localidades.
Las investigaciones realizadas en Estados Unidos encontraron que de las
evaluaciones efectuadas a las políticas federales el principal problema se
localizaba en la implementación de las políticas. Factores que analizaron, tales
como las distorsiones burocráticas13, resistencias locales, conflictos
intergubernamentales, heterogeneidad de intereses14, diversidad de
situaciones, entre otros; fueron los principales obstáculos para que una política
tuviera éxito (Aguilar, 2000, 26).
12
Aguilar (2000) ,por juego hay que entender las estrategias y técnicas de interacción, por medio de las cuales
entran en relación recíproca actores independientes, poseedores de diversos recursos que el programa o la
política contempla como componentes necesarios para la producción del evento deseado.
13
El concepto de burocracia implica la eficiencia en cualquier organización o gestión. Sin embargo la
burocracia puede manifestar ciertas patologías, como la sobreorganización la cual incluye un desarrollo
excesivo de rutinas burocráticas; y la infraorganización, que indica el predominio de estructuras no
burocráticas, es decir, estructuras tradicionales o carismáticas y que abarca males burocráticos como son el
nepotismo, el favoritismo, la corrupción, el soborno, entre otros (Barenstein, 1982,65-69).
14
Implica que cada individuo tiene sus propios objetivos, que en términos generales suelen ser distintos entre
los miembros de una organización o bien en aquellos que trabajan en un mismo proyecto (conflicto
individual).
22
En el estudio del caso Oakland (Pressman y Wildavsky,1998), que esta
considerado como un estudio clásico de implementación, la complejidad de la
cooperación es un factor determinante de que no sucedan o sucedan fuera de
tiempo y sin impacto las acciones que eran previsibles y esperable sucediera.
El primero de esos factores es “la multiplicidad de participantes y perspectivas”:
diferentes individuos y organizaciones gubernamentales intervienen por las
más diversas razones e intereses (por ejemplo: poseen jurisdicción sobre la
materia de lo político o de su implementación), perciben que sus intereses
pueden ser reforzados o debilitados en el proceso, tienen una opinión sobre
cómo hacer las cosas, se encargan técnicamente de la puesta en práctica...e
intervienen con diversas actitudes y grados de compromiso. En líneas
generales el resultado de esta pluralidad participativa es pormenorizar
objetivos, recursos y procedimientos, adaptarlos a circunstancias y
operadores...los grandes fines y objetivos, son reducidos a metas y prioridades
particulares (Aguilar,2000,49).
El segundo factor; “cada vez que se requiere un acto de acuerdo para que el
programa pueda seguir adelante, se le llamará un punto de decisión. Todo
proceso de implementación tiene “varios puntos de decisión”-conlleva
determinadas decisiones de acción colectiva- y cada decisión a tomar tiene
varios “claros”- conlleva la aprobación de varios actores que tienen la
capacidad de la forma, el contenido o el tiempo de la decisión cooperativa. Si
no se toman decisiones conjuntas ( y si no se obtiene el consenso de cada uno
de los actores participantes, en torno a la decisión tomada) el proceso de
implementación no podrá seguir adelante. Se interrumpe o se desvía el rumbo
previsto (Aguilar,2000,56). Por consiguiente la multiplicidad de actores
participantes, de punto de decisión, de aprobación requeridas en cada decisión
provocan dos efectos negativos: “la pluralidad de objetivos y trayectorias de
decisión” y “la aparición de trayectorias inesperadas” (Aguilar,2000,52).
Hogwood y Peters (1985) explican algunos otros problemas en el desarrollo de
políticas públicas, tales como la falta de coordinación entre dos o más
organizaciones en que sus actividades puedan afectar negativamente a la otra;
otro problema son las fallas de comunicación entre los tomadores de
decisiones y la dirección que toma la implementación de las políticas.
Cabe señalar , que los fracasos de las políticas públicas también se deben a
que estas comprenden cambios en el comportamiento de las estructuras
sociales (Van Meter y Van Horn,1975), y estos cambios no son fáciles de
lograr,
pues
se
pueden
presentar
resistencias
al
cambio
(Crozier,1990;Michael,1983) , o bien porque el aprendizaje organizacional no
fue suficiente o el adecuado para que las estructuras sociales pudieran
alcanzar los objetivos de la política pública (Brownw,1998).
23
2.1.2.3 Etapas.
La implementación no puede estar sujeta a un proceso uniforme
(Bardach,1977; Pressman y Wildavsky,1998) y comprende tres etapas: la
elaboración de lineamientos, la distribución de recursos y la supervisión15. La
elaboración de lineamientos se efectúa en el momento en que la intención
legislativa se traduce en prescripciones administrativas para la acción, una vez
que son realizados, se procede a promulgar los lineamientos para los
encargados de la política o programa. Posteriormente, se distribuyen los
recursos entre los entes administrativos responsables de poner en práctica la
legislación, pero la cantidad total de los recursos no se determina previamente,
puesto que por lo general surgen diferencias entre lo asignado y lo autorizado.
Y por último, debe iniciarse un proceso de supervisión para promover la
responsabilidad en los niveles inferiores de la burocracia (Rein y
Rabinovitz,1978,315-316).
Desde otra perspectiva, la implementación puede ser “sistémica”16, esto es,
como un proceso en el cual la intención se convierte en acción17. Así Rein y
Rabinovitz explican que la implementación se define como una declaración de
las preferencias gubernamentales, mediada por diversos actores que generan
un proceso
caracterizado por las relaciones recíprocas de poder y
negociación. En base a lo cual lo actores deben de considerar tres imperativos
que son conflictivos entre sí: el a) el imperativo legal ,enfatiza la obediencia a los
reglamentos que se derivan de los mandatos legislativos, y que son coherentes
con ellos; b) el imperativo racional burocrático, es el proceso mediante el cual el
ejecutivo y su burocracia se empeñan en la resolución de los problemas; y c) el
imperativo consensual, tiene como principal preocupación tratar de conciliar las
posiciones contrapuestas de los principales actores: legislatura, ejecutivo,
agencias administrativas y electores (Rein y Rabinovitz,1978,308-309).
2.1.2.4 Propuestas.
Existen algunas propuestas para prever los problemas de implementación de
los que se hará referencia a dos enfoques. El primero consiste en el diseño
prospectivo (forward mapping) que de acuerdo a Weimer y Vining (1992), es
una especificación de la cadena de comportamiento que liga una política a los
resultados deseados, dado lo cual este enfoque permite descubrir alternativas
aproximadas a la implementación que mejoran la perspectiva de éxito.
Además, los autores sugieren tres pasos para este tipo de diseño: a) escribir
15
Existe una interrelación entre los factores que están incluidos en la implementación.
El enfoque de sistemas asume al objeto de estudio, como un conjunto de elementos que están en interacción.
Un sistema contiene cuatro elementos que son necesarios para su existencia e interdependientes :insumos,
proceso ,producto y retroalimentación (Hernández y Rodríguez, 1994).
17
Continuando con el enfoque de sistemas, Pressman y Wildavsky (1998) indican que la implementación es
“un proceso de interacción entre la fijación de metas y las acciones engranadas para alcanzarlas”.
16
24
un escenario que describa todas las conductas que deberán realizarse para
que la política produzca el efecto deseado; b) criticar el escenario desde la
perspectiva del interés de sus personajes, que consiste en analizar si los
actores que intervienen en la ejecución de la política la apoyan, y en caso de
que su comportamiento sea negativo, se deben usar las tácticas que sean
necesarias para inducir sumisión; y c) revisar el escenario más convincente.
El segundo enfoque es el retrospectivo (backward mapping) propuesto por
Richard F. Elmore. La lógica del diseño comienza con una descripción precisa
del comportamiento que da ocasión a la intervención política; posteriormente
se diseña un conjunto de operaciones organizativas que se espera produzcan
un impacto sobre aquel comportamiento, después se describen los efectos que
se prevén tendrán esas operaciones, y por último, plantea para cada nivel del
proceso de implementación, la influencia que podría esperarse que tuviera ese
nivel en el comportamiento-objetivo y los recursos que son necesarios para
que el efecto tenga lugar (Elmore,1993,270-271).
Aunque los enfoques son parecidos se observan diferencias, el diseño
prospectivo en su solución analítica hace énfasis en los factores que tienden a
centralizar el control y que son manipulados fácilmente por quienes deciden las
políticas, también propone el modelo tradicional de políticas (lineal), en el que
el control va de los niveles más altos hacia los más bajos. En tanto que el
retrospectivo propone como solución analítica la necesidad de dispersar el
ejercicio del control y prestar especial interés a factores sobre los que aquellos
quienes deciden las políticas, sólo pueden ejercer una influencia indirecta
(Elmore, 1993,270-271).
Para concluir este apartado, se analizará el modelo conceptual propuesto por
Van Meter y Van Horn (1975) que ilustra el proceso de la implementación.
Cabe señalar que este se encuentra influenciado por tres áreas de estudio: la
teoría de las organizaciones, el impacto de las políticas públicas y algunos
estudios selectos sobre relaciones intergubernamentales. La teoría de la
organización aporta al estudio de la implementación el cambio (innovación)18 y
al control, ya que la ejecución de una política trae consigo cambios en la
estructura y actuación de las organizaciones, y a través de estos estudios se
pueden examinar los impedimentos para alcanzar esos cambios
(North,1990;Del Castillo,1996). Así en esta disciplina también se examina el
control en las organizaciones (Etzioni,1977;Child,1989) y por lo tanto es un
18
Según la apreciación organizacional, el cambio consiste en “hacer las cosas diferentes, es la alteración de
un estado a otro en el que se pueden modificar estructuras, procesos, comportamientos u objetivos” (Del
Castillo,1996,6-7). Para el Nuevo Institucionalismo Económico, el cambio se refiere a los ajustes marginales
al conjunto de reglas y a los mecanismos de sanción (Vergara,1997;Etkin,2000). En tanto que Zaltman (1973)
observa que el cambio y la innovación no son lo mismo, ya que todas las innovaciones conllevan un cambio,
pero no todos los cambios involucran una innovación: en base a lo cual el término de innovación , es utilizado
para referirse al proceso a través del cual, nuevas ideas, objetos y prácticas son creadas, desarrolladas
,reinventadas (Slappendel,1996).
25
factor de la implementación de la política, pues es indispensable para lograr los
objetivos deseados.
En los estudios interesados en el impacto de las políticas públicas, destacan
los realizados sobre las decisiones judiciales que refieren las relaciones entre
superiores u subordinados, y en especial como los segundos acatan las
órdenes de sus superiores. Para tales efectos muestran cuatro categorías de
factores que moldean las reacciones de los actores en las resoluciones de las
cortes: la sustancia de la decisión, los mecanismos y procedimientos
institucionales; el contexto político-cultural; y los intereses, prioridades,
preferencias y comportamientos de los actores políticos. Los autores sugieren
que esas categorías pueden ser aplicables de manera análoga a otros tipos de
políticas generadas por instituciones del ámbito federal. Y, para el último grupo
de estudio que contempla las relaciones intergubernamentales, este facilita
identificar los factores que perturban el proceso de implementación en las
organizaciones queno se encuentran bien integradas, ni autocontenidas
(niveles nacionales,estatales y locales)19.
Para efectos del presente estudio, se intentará explicar algunos de los
postulados propuestos por Van Meter y Van Horn (1975) incluidos en uno de
los grupos que describieron: la teoría de la organización. Por consiguiente el
conocimiento sobre las organizaciones hace posible la comprensión y
entendimiento de la implementación de una política pública.
2.2 Teoría de la Organización
Las organizaciones son participantes activos en el desarrollo e implementación
de la política pública o gubernamental. Esto tiene lugar mediante el cabildeo y
otras acciones políticas (Hall,1996,12). Antes de proceder a mencionar algunos
de los factores de la teoría de la organización con el fin de intentar explicar
algunos de los diversos problemas de la implementación de la política pública,
se tratará de establecer los vínculos que existen entre ellas. Después se
expresan algunos conceptos de teoría y organización y finalmente se señalan
las variables organizacionales que se consideran pueden explicar la
problemática de la política pública.
2.2.1 Vínculo entre Políticas Públicas, Estructura Organizacional
Coordinación Institucional .
y
Cabrero (1999) y Hogwood y Peters (1985) indican que la relación que
contemplan estas dos teorías, nace por el hecho de que cualquier política
pública, independientemente del ámbito al que se dirija, siempre se llevará a
cabo a través de organizaciones, sean públicas, privadas o sociales. En las
19
A estas organizaciones se les puede definir como “flojamente acopladas”, porque de acuerdo a Weick
(1976) “son organizaciones (o parte de ellas) cuyas partes tienen identidad propia pero que se relacionan de
forma inconstante, incierta y mínima”; por lo que sus decisiones muy probablemente se toman a la manera de
“bote de basura” (Del Castillo,1995).
26
organizaciones se presentan circunstancias que pueden influir en el desarrollo
de sus funciones y en el desempeño de estas. Una de estas circunstancias es
que la organización es un ente heterogéneo, integrado por una multiplicidad de
actores, quienes tienen sus propios objetivos y los que suelen ser diferentes
entre sí, por ello es necesario conocer los mecanismos a través de los cuales
se regula el comportamiento y se logra el consenso de los diferentes intereses
individuales con los que se persigue la política pública (Cyret y March,1966).
Pero como lo expresa Crozier y Friedberg (1990) los actores sociales siempre
contarán con espacios de libertad, que será utilizados estratégicamente por
ellos. Como producto de este, se presenta , en la ejecución de la política
pública, que puede implicar una cambio en las estructuras organizacionales y
como consecuencia en la actuación de los miembros que la integran, y dar
lugar a que los actores se sientan afectados por tales cambios y pretendan
impedir que se lleve a cabo; son estas las situaciones y otras más, las que
suelen impedir la actuación sobre las actividades establecidas por la política
pública a la organización, lo que puede significar que se lleve al éxito o al
fracaso de esta.
Como se ha venido mencionando, la teoría de la organización desempeña un
papel importante, puesto que proporciona un conjunto de conocimientos que
analizan y explican el comportamiento de los distintos actores involucrados en
la organización con el fin de poder entender como influye en la consecución de
los propósitos que busca alcanzar. La teoría de la organización brinda
información que permite perfilar las causas probables de los problemas que se
manifiestan en la ejecución de la política pública y ofrece la posibilidad de
servirse de mecanismos que ayuden a corregir las fallas.
Pfeffer, indica que la organización esta integrada por un conjunto de estudios,
que se han orientado al análisis de distintos niveles y aspectos de las
organizaciones. En esos niveles de análisis se observan dos principalmente;
uno que mira a la organización como un todo, y otro que se enfoca a unidades
sociales más pequeñas dentro de las organizaciones: individuos, coaliciones o
subunidades (Pfeffer,1992,25-26).
Existen diversas teorías, que nos permiten comprender diferentes facetas de
las organizaciones, como Neil Fligstein, quien observa: “cada escuela de
pensamiento ha tendido a concebir a su teoría como una explicación de los
fenómenos organizacionales. Esto sugiere que una de las tareas centrales en
la teoría organizacional es la de reorientar a la disciplina de tal manera que se
tomen las diferentes teorías como contribuciones al conocimiento de los
fenómenos organizacionales” (Hall,1996,298).
La teoría clásica de la administración, considera a la organización “como un
producto racional que enfatiza la necesidad de una jerarquía estrictamente
definida, gobernada por normas claras y precisas y lineamientos de autoridad”
(Weber,1947). Para Weber la organización ideal era la burocracia entendida
como “la distribución de poderes de mando” (Barenstein,1989,53).
27
La supervivencia organizacional es expresada por March y Simon (1958): “las
organizaciones proporcionan alicientes para que los actores sociales participen
en ellas y obtienen a cambio contribuciones que se convierten en alicientes
para otros”. Para Blau (1962) la organización social es “la red de relaciones
sociales y orientaciones compartidas...mencionadas a menudo como la
estructura social y la cultura respectivamente”. Etzioni y Scott (1964) dicen que
las organizaciones “son unidades sociales (o agrupamientos humanos)
deliberadamente construidos y reconstruidos para lograr metas especificas”.
Cyert y March (1965) la organización “es una coalición de individuos de los
cuales algunos se encuentran organizados en subcoaliciones, y en las que sus
objetivos se definen a través de negociaciones y pagos colaterales”.
De acuerdo a la perspectiva de sistemas, los individuos afectan y cambian la
estructura organizativa; March y Simon (1958) refieren que la “descripción que
se hace de la organización es de un espacio en el que conviven diferentes
intereses, metas y preferencias, y dada la escazes de recursos para satisfacer
todos los objetivos o preferencias, los individuos se ven involucrados en varias
situaciones de conflicto que son resueltas por medio de la negociación o
cualquier otro tipo de intercambio”. Además Talcott Parsons (personalidad en
el terreno de la teoría de sistemas), define a la organización como un tipo
especial de sistema social organizado alrededor de un interés principal para
lograr una meta específica del sistema20.
Otra definición que surgió del enfoque de la dependencia de los recursos,
Pfeffer y Salancik (1978)” la visión orientada a las metas o instrumental de las
organizaciones implica que estas son un conjunto de esfuerzos individuales
que se coordinan para conseguir cosas que no podrían lograrse mediante los
actos individuales por sí solos”. Freeman (1994) señala que “la organización es
el proceso de destinar el trabajo, la autoridad y los recursos entre los miembros
de una organización en una forma tal que puedan lograr los objetivos de la
organización de manera eficiente”. Herbert Simon también observa a las
organizaciones como sistemas, pero el considera a los hombres como
“mecanismos” que toman decisiones, siendo la primera de ellas, la decisión
que hace todo miembro de integrarse o no a la organización
(Hernández,1994,253). En términos generales, la organización es el conjunto
de actores que intentan lograr un objetivo a través del uso de medios formales
(reglas, normas, procedimientos, etc.) y de medios informales (concertación,
pagos colaterales, regateo ,entre otros).
20
El sistema consiste en la descripción de un grupo de fenómenos que es interdependiente y que realizan
tareas para lograr una meta común. Parsons mira a la teoría de sistemas como sistemas individuales,
independientemente de que formen parte de sistemas grandes. Asimismo las organizaciones pueden ser un
sistema abierto o un sistema cerrado. El sistema abierto reconoce la influencia del medio ambiente sobre las
partes interdependientes de la organización. En el sistema cerrado, las organizaciones caen dentro del marco
de entidades autosuficientes , aisladas de factores extra-organizacionales (Clegg y Dunkerlay,
1980,175,190,199).
28
El concepto de organización se ha entendido y empleado de diversas formas,
sin embargo nos remite fundamentalmente a la idea de orden (Etkin,2000).
La teoría se define de acuerdo a Hernández (1994) como la agrupación
sistemática de conceptos de una disciplina. También puede considerarse “un
conjunto de conocimientos que dan la explicación completa de un cierto orden
de hechos” (Pelayo y Gross,1985). En cuanto al ámbito organizacional, lo que
se busca explicar es como los grupos e individuos se comportan en las
distintas estructuras organizacionales (Shafritz,1992,1). Por su parte Stoner
(1994) mira a la teoría como “un conjunto coherente de supuestos que
proponen para explicar la relación entre dos o más hechos observables y para
proporcionar una base correcta para predecir acontecimientos futuros”. Koontz
(1994) dice que la teoría “es el agrupamiento sistemático de conceptos y
principios interdependientes que forman un marco para un conocimiento más
significativo”. En base a lo anterior, se puede decir que la teoría de la
organización es un conjunto de conocimientos que busca explicar el
comportamiento de los diversos actores sociales que forman parte de una
organización, con el fin de hacer más eficiente el logro de los propósitos para
los cuales esa organización se creó.
En anteriores líneas se hizo referencia a los diversos problemas por los cuales
una política pública no alcanza sus objetivos, entre ellos se encuentran: las
distorsiones burocráticas, resistencias locales, conflictos intergubernamentales,
multiplicidad de puntos de decisión, heterogeneidad de intereses, falta de
coordinación entre los actores involucrados, fallas de comunicación, entre
otros.
Se procurará dar explicación a los problemas que se han mencionado, desde
cinco variables de la teoría de la organización: los objetivos y las metas, la
estructura, el cambio, el control y la complejidad (en esta última figuran: el
tamaño, la formalización, la profesionalización de la carrera y la normatividad
en base al modelo institucional). Haciendo hincapié que no sólo los problemas
antes expuestos pueden ocasionar que una política pública fracase, habrá que
considerar también las restricciones financieras que inciden notablemente en la
instalación de la política pública. A continuación se describen las variables.
2.2.1.1 Objetivos y Metas.
La administración se originó de la necesidad de coordinar a los individuos y a
las tareas especializadas. La coordinación representa uno de los temas más
importantes para el pensamiento administrativo desde la antigüedad a la época
contemporánea.
Este apartado tiene el propósito de explicar en que consiste la coordinación
eficaz, entendida bajo la premisa del establecimiento de objetivos y metas,
como uno de sus principales ingredientes.
29
Un plan de acción contiene los pasos específicos que se requieren para
alcanzar una meta o un objetivo. En la planeación se establecen las metas y se
identifican los objetivos que contribuirán a alcanzarlas. Las metas son más
amplias que los objetivos, de manera que éstos funcionan como pequeñas
metas que permiten lograr las mayores. El dominio global total se considera
una meta general o una estratégica
De tal modo que “si el establecimiento de las metas es tan importante como lo
pensamos y si la tradición empezó con la administración de tareas y continuó
con la administración por objetivos, hasta llegar al interés actual en las
declaraciones de las misiones y el pensamiento estratégico. Está bien
establecida en la teoría de la organización y la práctica de la administración”.
(Duncan, 2000, 165). Así la organización formal y la coordinación de las
operaciones lo que principalmente se proponen es la consecución de las
metas. La administración requiere por lo tanto de propósitos claros y concisos,
metas entendidas por los integrantes de la organización, que permitan tomar
decisiones que den respuesta a las situaciones cambiantes; el liderazgo se
hace posible a través de las metas; sin metas no hay liderazgo. La
administración es la coordinación de los recursos humanos y materiales
dirigida al logro de metas de la organización (Duncan,2000,7). Dos de las
funciones básicas del administrador son: el establecimiento de metas y la toma
de decisiones.
Para tales efectos, los estudios recurrentes de la teoría básica de la
administración, establece cinco funciones administrativas básicas: planeación,
organización, integración de personal, dirección y control. Dado que las metas
y objetivos se incluyen dentro del proceso de la planeación se hará referencia a
ellas en relación a lo que indica Steiner (1969) en que la planeación es un
proceso que comienza con el establecimiento de los objetivos, define
estrategias, políticas y planes detallados para lograrlos; es lo que establece
una organización para poner en práctica las decisiones e incluye una revisión
del desempeño y retroalimentación para introducir un nuevo ciclo de
planeación. Esto implica, que en el diseño de un ambiente que facilite el
desempeño eficaz de las personas que trabajan en grupos, la función principal
del administrador es asegurarse de que los empleados comprendan los
propósitos y objetivos del grupo así como sus métodos para lograrlos. Además
las personas deben conocer que es lo que se espera de ellas.
Dentro de este marco, la planeación se identifica en un enfoque racional,
selecciona objetivos y establece cursos de acción para alcanzarlos a futuro.
Para Weber (1947) el comportamiento racional se orienta hacia metas no
ambiguas y el medio para alcanzar esas metas se selecciona con base a la
mejor información disponible21 (Weber,1947,16). Para Weber la racionalidad
21
El administrador que se encontraba en el nivel más alto de la jerarquía no podía saberlo todo acerca de las
opciones que tenía que tomar, pero contaba con ayuda. Se reunían un grupo de especialistas competentes en
los niveles inferiores, estos “expertos” filtrarían la información más apropiada y la enviarían a la cúpula.
30
consiste en estar bien informado y orientarse hacia las metas, idea similar a la
del gerente calculador y reflexivo de Fayol (1949). El gerente responsable de
tomar decisiones, es racional, es decir, tiene un propósito, tiene una meta.
Para Cyert, Simon y March, los encargados de tomar decisiones no operan en
situaciones de un conocimiento perfecto como lo señala Weber, sino que la
incertidumbre es un estado natural, presencial; como se explicará más
adelante en las referencias sobre las anarquías organizadas. Estas ideas de
que las personas tienen conocimientos limitados y racionalidad limitada se
concreta a individuos que buscan secuencialmente soluciones opcionales de
forma fortuita, con resultados satisfactorios.
Por consiguiente el administrador al planear requiere conocer los tipos de
relaciones organizacionales que existen y las aptitudes que son necesarias
para que junto con las acciones que asuman los subordinados y los tipos de
controles especificados, se orienten al esfuerzo del grupo de manera eficaz. La
planeación y el control se encuentran estrechamente unidos; la dirección de los
planes tiene sentido cuando las personas saben que van por el rumbo correcto.
Por lo tanto, los planes proporcionan los estándares de control (Koontz y
Weihrich,1997,120). El factor control se analizará posteriormente.
En el mismo sentido, Simon (1964) definió a la racionalidad “relacionada con la
selección de las opciones preferidas de comportamientos, en función de ciertos
sistemas de valores (metas o fines) mediante el cual es posible evaluar las
condiciones del comportamiento”. Por su parte, Amitai Etzioni (1964) dice que
“una meta organizacional es una situación deseada que la organización intenta
alcanzar”. Talcott Parsons (1960) indica que “las metas organizacionales están
íntimamente relacionadas con funciones básicas e importantes de la sociedad
como la integración, el mantenimiento de patrones , entre otros. Herbert Simon
(1964) explica que las metas de una organización, en cualquier momento, son
el resultado de la interacción entre los miembros de una organización. Simon
se focaliza en la toma de decisiones dentro de la organización, como se hará
notar más adelante. Él hace notar que “cuando estamos interesados en la
estructura interna de una organización, el problema no puede evitarse...o
explicamos el comportamiento organizacional en función de las metas de los
miembros individuales de la organización, o postulamos la existencia de una o
más metas organizacionales, que están por encima y más allá de las metas de
los individuos” (Hall,1980,77).
Perrow (1961) distingue entre las metas organizacionales “oficiales” y las
“operativas”. Las metas “oficiales” son los propósitos generales tal como
aparecen en sus enunciados; informes anuales, declaraciones públicas hechas
Puesto que en la forma ideal de organización (la burocracia) los expertos no estaban motivados a inspeccionar
la información de manera protectora, era posible, por lo menos en teoría, que los altos funcionarios estuvieran
mejor informados pese a que sólo trabajaban con una parte de la información total. El resultado fue una forma
de “racionalidad” que se ha convertido en el estándar en gran parte de la teoría moderna de las decisiones, es
decir, en razón de la información que posea el encargado de tomar las decisiones (Duncan,2000,153).
31
por funcionarios clave y otros juicios autorizados. Metas “operativas” son las
que señalan los fines perseguidos a través de la política operativa real de la
organización, éstas nos dicen lo que las organizaciones realmente tratan de
hacer, no importa lo que las metas “oficiales” señalen como sus pretensiones.
Las metas operativas presentan, por lo general, cierta variación de los
postulados de la meta oficial (Hall,1983,82).
Dentro del análisis organizacional son importantes las metas operativas
mencionadas por Perrow y la noción de Simon, en cuanto a que las metas
ejercen presión sobre las decisiones. Las metas operativas son abstracciones
en la misma forma que lo son las metas oficiales. Ellas constituyen un grupo de
ideas sobre la dirección de las organizaciones, operacionalizadas en metas y
procedimientos específicos (Hall,1980,80).
Koontz y Weihrich (1997) definen a los objetivos como los fines hacia los
cuales se dirige una actividad. Representan no sólo el objetivo final de la
planeación, sino también el fin al que se encamina la organización, la
integración de personal, la dirección y el control.
Para alcanzar los objetivos, es necesario conocer la siguiente información:1)
que tipo de estructura organizacional se debe tener; 2) que tipo de personas se
necesitan y cuándo; 3) cómo dirigir con eficacia a las personas (liderazgo y
dirección); y 4) para obtener los estándares de control (asegurar que tengan
éxito los planes propuestos) (Koontz y Hineirich,1994,119). Los planes son
eficientes en la medida en que logren su propósito a un costo razonable y
propicie un nivel de satisfacción grupal o individual; un plan implica cualquier
tipo de acción a futuro.
Existen diversos tipos de planes, en términos generales diversos autores, los
clasifican en: 1) propósitos o misiones; 2) objetivos y metas; 3) estrategias; 4)
políticas; 5) procedimientos; 6) reglas; 7) programas; y 8) presupuestos. La
misión o el propósito, son términos que se utilizan de manera distinta,
describen la función o la tarea básica de una organización o bien, de cualquier
parte de ella. En el sistema social, las organizaciones desempeñan una función
o tarea que les asigna la sociedad. En este sentido el propósito de ellas, es la
producción y distribución de bienes y servicios; como por ejemplo, el de un
departamento de carreteras estatales, es el diseño, construcción y operación
de un sistema vial terrestre. En los Tribunales, es la interpretación de las leyes
y su aplicación. El de la universidad, la enseñanza y la investigación. Y así
sucesivamente ( Koontz y Weinrich,1997,122).
James Brian Quinn (1980) establece en su ensayo titulado “Estrategias para el
cambio: unas cuantas definiciones útiles”, lo siguiente: dado que las palabras
estrategias, objetivos, metas, políticas y programas poseen diferentes
significados para los lectores y diversas culturas organizacionales, se
intentarán definir con el propósito de tener mayor claridad.
32
Una estrategia22 es el patrón o plan que integra las principales metas y
políticas de una organización y a la vez establece una secuencia coherente de
las acciones a realizar. Una estrategia bien formulada ayuda a poner en orden
y a asignar en base a sus atributos y deficiencias internas, los recursos de una
organización, con el fin de lograr una situación viable y original y así anticipar
los posibles cambios en el entorno y las acciones imprevistas de los oponentes
inteligentes.
Las metas establecen que es lo que se va a lograr y cuando serán alcanzados
los resultados, pero no establece como lograrlos. Todas las organizaciones
coexistiendo en una compleja jerarquía, poseen múltiples metas (Simon,1964).
Los objetivos implican desde los valores que pretende incorporar la
organización a sus miembros y que para tales efectos rijan, pasando por
objetivos organizacionales de naturaleza general deseada por ésta y las
directrices hacia las cuales se perfilan otras metas permanentes y que definen
las tareas específicas para cada unidad organizacional basada en los
programas de actividades de cada subunidad, hasta abarcar las metas
primordiales como, la dirección general, se les denomina, metas estratégicas.
Las políticas son reglas o guías que expresan los límites dentro de los que
debe ocurrir la acción. Estas reglas muchas veces toman la forma de
decisiones de contingencia para resolver los problemas que existen y se
relacionan entre objetivos específicos. Por ejemplo: “el inventario de cada uno
de los artículos, no podrá exceder, sin la autorización corporativa, el lapso de
tres meses”. Las políticas al igual que las metas, existen en una jerarquía y en
todos los niveles de la organización. Las políticas, principalmente aquellas que
guían a la dirección general y a la posición de la entidad y que también
determinan su viabilidad , se denominan políticas estratégicas.
Los programas especifican paso a paso la secuencia de las acciones
necesarias para alcanzar los principales objetivos. Los programas ilustran
como dentro de los límites establecidos por las políticas, serán logrados lo
objetivos. Aseguran que se asignen los recursos necesarios para el logro de
los objetivos y proporcionan una base dinámica, que permitirá medir el
progreso de tales logros. A los principales programas que determinan el
empuje y la viabilidad de la entidad se les llama programas estratégicos.
Las decisiones estratégicas son aquellas que establecen la orientación general
de una empresa y su viabilidad, tanto de los cambios predecibles como de los
impredecibles, que en un momento dado, pueden ocurrir en los ámbitos que
son de su interés y de su incumbencia. Estas decisiones son las que moldean
auténticamente, las verdaderas metas de la empresa y las que contribuyen a
delinear los amplios límites dentro de los cuales habrá de operar. Tales
decisiones son las que determinan los recursos que la empresa habrá de
22
El término estrategia viene del griego strategos que significa “un general”. A su vez proviene de raíces que
significan “ejército” y “acaudillar”. El verbo griego, stratego, significa “planificar la destrucción de los
enemigos, en razón del uso eficaz de los recursos”. El concepto estrate gia en un contexto militar y político es
bien conocido desde hace cientos de años (Mintz,1997,1).
33
destinar a sus tareas y las principales partidas a las que esos recursos deberán
asignarse. La efectividad de la empresa es igualmente determinada por las
decisiones estratégicas- es decir, si sus esfuerzos están o no bien dirigidos y
de acuerdo con sus recursos potencialessin importar si las tareas
individuales son o no desempeñadas con eficiencia. La eficiencia
administrativa así como las innumerables decisiones que se requieren para
mantener la vida diaria y los servicios de la empresa recaen en el área
operativa (Mintzberg,1997,7-8).
Para fines de este trabajo se considera que la definición de James Brian Quinn
posee la claridad de los elementos clave que refieren a los objetivos y metas y
lo relativo a ellos.
2.2 .1.2 Estructura.
El análisis de la estructura organizacional es vital para comprender lo que
sucede en la organización, ya que el comportamiento es un producto de la
estructura. Los procesos organizacionales ocurren dentro de un marco
estructural. Al mismo tiempo, los procesos transforman las estructuras. Esta
transformación puede ser abrupta o gradual. Cualquiera que sea el ritmo de
cambio, una nueva estructura emerge dentro la cual se encuentran los
procesos continuados de gobierno organizacional (Hall,1980,185).
La estructura es una variable de la organización que permite explicar algunos
de los problemas que se presentan cuando se implementan las políticas
públicas, a través de ella, es posible identificar los centros de decisión y las
diversas formas que asumen en la coordinación.
Hall (1996) señala que las estructuras organizacionales tienen tres funciones
principales: 1) las organizaciones producen resultados organizacionales y
alcanzan objetivos; 2) las estructuras se diseñan para minimizar o por lo menos
regular, la influencia de las variaciones individuales sobre la organización, las
estructuras se imponen para asegurarse de que los individuos se ajustan a la
organización, y no a la inversa, y 3) las estructuras son el medio a través del
cual se ejerce el poder; también las estructuras , fijan que puestos tienen el
poder, donde se toman las decisiones y donde se desarrollan las actividades
de las organizaciones.
Asimismo la organización, de acuerdo a Bowdich y Buono (1990) podría ser
percibida a través de cinco elementos básicos:
1. La estructura o diseño formal de una organización representada en un
organigrama
2. La división del trabajo que asigna a este, un componente capaz de llevarse
a cabo por individuos o grupos.
34
3. La coordinación de las distintas partes de la organización para alcanzar los
objetivos.
4. Las relaciones escalares que prescriben la jerarquía de la cadena de
comando y laterales, cuando señalan como deben ser las relaciones entre
los niveles similares.
5. El principio funcional que se refiere a la diferenciación del trabajo de
acuerdo a las distintas áreas funcionales de la organización.
De acuerdo a este enfoque Fayol (1949) explica que organizar consiste en
construir una estructura que facilite la coordinación de las actividades técnicas,
comerciales, financieras, de seguridad, contables y administrativas.
Dado lo cual era necesaria la unidad de mando y dirección, una clara definición
de las responsabilidades, decisiones precisas y un consecuente control que
previera que todo ocurriera conforme a lo planeado en la cúspide de la
organización. Además, la coordinación se limita a la autoridad y a la jerarquía
en cuanto a que los subordinados actúan bajo las órdenes de sus superiores,
Entre los diversos conceptos de estructura se encuentran los siguientes: el
enfoque de la teoría clásica de la organización, describe a la estructura como
una relación lógica de las funciones en una organización, arregladas para
realizar los objetivos de la organización eficientemente; esta teoría contiene
dos tipos de estructura básica: la de línea y la de staff (Scott,191,17). En el
staff se encuentran incluidas las personas que dedican su tiempo
exclusivamente al conocimiento, pensamiento y planeación de funciones; y en
la línea están todas las relacionadas con las funciones de hacer, pero también
piensa, planean y realizan sugerencias a los funcionarios superiores
(Gulick,1981).
Pfeffer (1992) asume que la teoría de la contingencia establece que el diseño
adecuado de una organización, va a depender del contexto en el cual se
encuentra inmersa (Donalson,1996) por lo que los directivos de una
organización van a actuar intentando generar congruencia entre los diseños
organizacionales y los factores contextuales que los afecta, si es que se busca
ser eficiente (Pfeffer,1992,166). Por su parte Simon y March (1969) dicen que
la estructura de una organización consiste en aquellos aspectos del modelo de
comportamiento en la organización que son relativamente estables y cambian
despacio23. Blau (1974) indica que la estructura “es la distribución de personas
en diferentes líneas, entre las posiciones sociales que influencian el papel de
ellas en sus relaciones”.
Mintzberg (1979) explica que cualquier actividad humana requiere dos cosas
fundamentales y opuestas: la división del trabajo y la coordinación. Por lo tanto
implica que la estructura de una organización puede ser definida como la suma
23
La organización tendrá una estructura definida cuando existan límites de racionalidad, dado que si no hay
límites de racionalidad o si los límites cambian de manera rápida, no podrá haber estructura organizacional
estable (March y Simon,1969,188).
35
total de las maneras en que su trabajo se divide en diferentes tareas y luego
alcanza coordinación entre ellas (Mintzberg,1997,161).
Esta última definición de estructura es la deseable para el presente estudio
porque incluye elemento referidos a la concepción de estructura además de
que plantea de manera clara los elementos clave que se considerarán de la
estructura: la división del trabajo y la coordinación.
Child (1984) menciona que los principales componentes de la organización
son: la asignación de tareas y responsabilidades a los individuos; la
designación de relaciones formales de reportes; la determinación de un
número de niveles en las jerarquías y la extensión de control de los gerentes y
supervisores; el diseño de sistemas para asegurar la comunicación efectiva, la
integración del esfuerzo y la participación en el proceso de toma de decisiones;
la delegación de la autoridad junto con los procedimientos a través de los
cuales se vigila y avalúa el uso de la discreción, la provisión de sistemas para
la evaluación de desempeño y los incentivos.
Además dice que la estructura de la organización puede ayudar al logro de los
objetivos, si reúne los siguientes elementos:
1.
La estructura básica que está constituida por la distribución formal de
personas y recursos, a las tareas que deben ser ejecutadas24 y brinda
mecanismos para su coordinación. Entre tales mecanismos Mintzberg
(1989) describe los siguientes: la comunicación informal, la supervisión
directa, especificando los procesos de trabajo de los individuos que
realizan actividades interrelacionadas, especificando los resultados de los
distintos trabajos, capacitando a los trabajadores sobre sus tareas y
controlando las reglas que afectan a su trabajo.
2.
Mecanismos de operación estructurales como las órdenes permanentes y
procedimientos de operación.
3.
Mecanismos de decisión que contempla arreglos para proveer la
información necesaria para la toma de decisiones.
Etkin (2000) observa que el concepto de estructura, refiere las formas y modos
de relación entre las partes que componen la organización para un lugar y
tiempo determinado. El objeto de las estructuras (como diseño) es definir las
24
Gulick (1981) lo denomina división del trabajo y explica que el trabajo se dividirá porque los hombres
tienen diferentes capacidades y habilidades y adquieren destrezas por la especialización. El autor reconoce
que la división del trabajo tiene límites, porque en ocasiones ya no es posible dividir más el trabajo, ya que
por sí mismos son indivisibles; al subdividirlo la tarea se realiza en menos tiempo y se desperdicia más este.
36
tareas, la autoridad, las funciones y responsabilidad y los nexos de
comunicación entre sectores25 que componen la organización.
La forma estructural que incluye la mayor parte de los elementos anteriormente
expuestos y que es representativa de una de las mejores formas de
organización, es la burocracia. La burocracia entendida como el tipo ideal de
Weber es considerada un sistema de gestión altamente racional26 y de máxima
eficiencia (Barenstein, 1982,66). El tipo ideal de Weber contiene los siguientes
elementos: tiene el principio de arreglo y áreas jurisdiccionales, las cuales se
ordenan por medio de reglas, es decir, por leyes o regulaciones
administrativas; los principios de jerarquía y de niveles de autoridad que
consiste en un sistema firmemente ordenado, en él se presenta la supervisión
de oficinas de niveles bajos por las de niveles altos; la administración de la
organización está fundamentada sobre documentos escritos (expedientes) que
se conservan e original o en borrador; asimismo, parte del hecho que las
oficinas especializadas de administración cuentan con personal que tiene una
formación experta; además la administración de la organización sigue reglas
generales que pueden ser más o menos estables, más o menos exhaustivas y
pueden ser aprendidas (Weber,1946,81-82).
Sin embargo, diversos estudios sostienen que el modelo burocrático, cuando
se instrumenta de manera rígida, puede llevar a una serie de resultados no
deseados con problemas de comportamiento organizacional (Merton,1936
;Goulder,1955).
Merton (1955) en sus estudios sobre “Personalidad y Estructura Burocrática”,
explica que el tipo ideal de Weber tiene impacto en aquellos que entran en
contacto con ella ocasionando el detrimento de los objetivos. Explica, que la
vida oficial del burócrata está planeada en términos de una carrera escalonada,
destinada a proporcionar incentivos para una acción disciplinada y una
conformidad a los reglamentos oficiales. Esta disciplina burocrática desarrolla
una actitud ritualista, es decir, evoluciona una incapacidad, dado este
entrenamiento, por parte de los individuos que muestran una preocupación
exagerada por las reglas y la conformidad social. Además, la rigidez de las
reglas puede llevar a una inflexibilidad institucional y a una inadaptación de la
organización a los cambios del contexto, los cuales pueden influir en el buen
cumplimiento de los objetivos (Crozier,1974,35 ; Hall 1980).
El estudio de Tennesse Valley Authority realizado por Selznick (1965) señala
que la autoridad burocrática especializada, la cual se fragmenta en roles para
que el experto sea más neutral e independiente, tiende a crear un espíritu de
casta y a orillar al personal a aliarse con los intereses que se puedan originar
en torno a esos roles, para evitarlo, es necesario aumentar más
25
El sector es una compleja red de organizaciones públicas, con sus intereses y sus hábitos, que se encargan
de transformar las decisiones en hechos efectivos (Aguilar,2000,35).
26
El comportamiento racional se orienta hacia metas no ambiguas y el medio para alcanzar esas metas se
selecciona en base a la información disponible (Weber,1947,16). La racionalidad implica estar informado y
orientarse hacia las metas.
37
especialización27 que a su vez origina mayores intereses de grupo
(Crozier,1974,62). Por su parte Selznick propone la cooptación y la ideología
como mecanismos para controlar las consecuencias imprevistas derivadas de
los diferentes compromisos que se puedan formar en la acción organizada, las
cuales pueden desviar las metas originales (Selznick, 1966,259).
Goulder observa las definiciones burocráticas como un círculo vicioso, el que
se presenta de esta forma: se establecen reglas impersonales para reducir las
tensiones causadas por la subordinación y el control; pero al mismo tiempo
estas reglas impersonales aumentan la capacidad discrecional de las
burocracias y esto obliga a recurrir a la subordinación y el control a través de
las reglas (Crozier,1974; Arellano,1998). Crozier (1974) explica que las
disfunciones o las organizaciones informales son las que permiten el
sostenimiento y funcionamiento de la organización.
Por otra parte Aiken y Hage (1965) describen las características estructurales
siguientes: la complejidad, la formalización y la centralización. Pug, Hickson y
colaboradores se han concentrado en la especialización, centralización,
configuración y flexibilidad. Blau y colaboradores han estudiado los niveles
jerárquicos como las áreas de control y el número de niveles de jerarquía y el
tamaño organizacional (Hall, 1980,99).
La concepción de estructura ayuda a entender que la organización en su
arreglo formal tiene un conjunto de funciones, distribuidas entre individuos que
guardan al menos, formalmente, la estratificación jerárquica de autoridad y de
capacidad de toma de decisiones. Las funciones están constituidas por un
conjunto de normas y procedimientos repetitivos. Por tanto los conceptos de
funciones y estructura comparten un mismo fin: dar y mantener el orden
organizado, expresado en forma de estabilidad y durabilidad (Arellano, D.,
2000,95).
2.2.1.3
Cambio.
Al observar a una organización, nos conduce a reflexionar sobre la dualidad o
antagonismo que contiene todo orden organizado: por un lado, la estabilidad
expresada en las ejecuciones rutinarias, las normas y los procedimientos de
las actividades laborales, y por el otro, las modificaciones en las estrategias, en
las decisiones y en los objetivos que se pretenden lograr.
Las organizaciones presentan distintos tipos de cambio organizacional,
suceden en diversos niveles y con diferentes grados de complejidad. El cambio
puede abarcar a toda la organización o sólo a una parte de ella; también están
los procesos de cambio referidos a el comportamiento de los individuos
(Lewin,1958). El cambio como fenómeno organizacional debe ser visto y
27
El principio de especialización consiste en buscar que el individuo realice una función, y el principio de
autoridad señala que debe establecerse una línea clara desde la cúspide hasta la base.
38
asumido como un estado perenne de la organización más que como un
problema o evento temporal o pasajero (Arellano, D.,2000,77). Hage (1980)
define al cambio como “la modificación y transformación de la forma de modo
que sobreviva mejor en el ambiente”.
El cambio se puede analizar a través de la clasificación que hacen Coronilla y
Castillo (2000) bajo tres premisas: como un proceso planeado, como un
proceso de adaptación y como un proceso accidental.
El Cambio como un Proceso Planeado.
El cambio planeado es el esfuerzo sistemático para rediseñar una organización
de tal manera que le ayude a adaptarse a los cambios en el medio ambiente
externo o para lograr nuevas metas (Stoner y Freeman,1994,440).
Las organizaciones realizan adaptaciones estructurales para absorber las
acciones de los cambios que existen en su entorno, sea de acción directa28 o
indirecta29. Sin embargo se consideran a estos cambios como reactivos, en
tanto que el cambio planeado pretende preparar a la organización total o a la
mayor parte de ella para adaptarse a los cambios de las metas y a la dirección
de la organización.
Aquí la palabra clave es la planeación, de acuerdo a ella el cambio es un
proceso secuencial y racional encaminado a que la organización mejore su
desempeño. Se considera que la tarea de análisis del cambio organizacional
es encontrar relaciones o conexiones entre el trabajo deseado por la
organización y los valores, preferencias o necesidades de los individuos
(Michael,1983). Coronilla y Castillo (2000) asumen que el proceso de cambio
es el resultado de : el diagnóstico que realizan los actores o agentes de cambio
sobre la situación de la organización; la definición y los asuntos determinados
como “problemas”; luego diseñan diferentes rutas de acción para resolver
dichos problemas e instrumentan algunas de las posibles alternativas, para
finalmente resolver el problema. Dentro de las técnicas que usa esta
metodología tenemos por ejemplo: el Desarrollo Organizacional30 (D.O.); la
28
Los elementos de acción directa son aquellos que influyen directamente en las actividades de la
organización y se componen de los grupos de interés interno como son los empleados y accionistas y los
grupos de interés externo lo constituyen los clientes y los competidores ; los grupos de interés especial,
utilizan el proceso político para promover su posición en algún asunto particular, como por ejemplo: el
control de armas o el aborto. (Stoner y Freeman,1994,65).
29
Los elementos de acción indirecta consisten en la tecnología, la economía y la política de una sociedad, es
decir, afectan el ámbito en que se desarrollan las actividades de la organización, pero no lo afecta de manera
directa.(Ibid.).
30
Burke (1983) define al Desarrollo Organizacional como “un proceso de aplicación de conocimientos de las
ciencias de la conducta para producir cambios en la cultura de una organización, así se integran las
necesidades individuales y los objetivos organizacionales”.
39
Administración por Objetivos31; la Calidad Total32 y la reingeniería33 , entre
otros.
La mayor parte de estas técnicas provienen de los métodos diseñados por
Lewin (1947;1958) dentro de la Psicología Social , para impactar en la
personalidad individual así como en las relaciones que se establecen entre los
miembros de una organización. Así el Desarrollo Organizacional se enfoca
sobre los individuos (entrenamiento sensible); grupos pequeños de dos o tres
personas (análisis tradicional); grupos o equipos (consulta sobre procesos o
construcción por equipo); relaciones intergrupales (sesiones de confrontación) ;
y sobre la organización total (la técnica de retroalimentación de
sobrevivencia)34 (Stoner y Freeman,1994,46).
El Cambio como un Proceso Adaptativo.
En este tipo de cambio se hace referencia a las transformaciones
incrementales o radicales anticipadas o emergentes que realizan las
organizaciones para ajustarse a los nuevos requerimientos externos de su
entorno como el contexto, el tamaño de la organización, la tecnología, o bien,
internos, consistentes en desequilibrios generados por los individuos y los
grupos y que se solucionan mediante la negociación, el regateo, entre otros
(Arellano,2000,10). El concepto de adaptación, por tanto, se refiere a aquellos
cambios no planeados, que generalmente se desarrollan en un nivel
microorganizacional y que se desprende de ciertas decisiones de innovación
(Arellano,2000,287).
Las teorías que visualizan el cambio desde esta perspectiva son la Teoría de la
Contingencia, La Ecología Poblacional, la de Sistemas Abiertos y las de
Relaciones de Poder y la de Dependencia de Recursos.
Para la teoría de la contingencia el cambio se lleva a cabo por un conjunto de
acciones que realiza la organización para sobrevivir y adaptarse a su entorno.
Se consideran dos categorías principales de factores que afectan la estructura.
31
La Administración por Objetivos es una manera de obtener mejores resultados en la acción de administrar y
puede describirse como “un método por el cual el gerente de alto nivel y el gerente subordinado de una
organización, identifican las áreas principales de responsabilidad en las que debe trabajar el empleado,
establecen algunos estándares para una buena o mala actuación, y planifican la medición de los resultados
conforme a esos estándares” (Odiorne,1983,97 -98).
32
La Calidad Total tiene los siguientes principios: 1) es una filosofía gerencial; 2) es un recurso para cambiar
la gerencia; 3) requiere de un análisis sistemático de la organización; 4) incluye a todos los empleados; 5) se
centra en el cliente; y 6) recurre a la adaptación de políticas de recursos humanos y a programas de
motivación a los empleados (Mc. Gowman,1995).
33
La reingeniería es la revisión y rediseño de procesos para mejorar rendimientos en los costos, la calidad, el
servicio y la rapidez (Hammer y Champy,1994,34). La reingeniería es el rediseño de los procesos (logística,
distribución y manufactura) de una organización para reducir costos, incrementar la rapidez y favorecer la
competitividad (Hellriegel y Slocum,1998,771).
34
Consulte para mayor amplitud del tema: Arellano, 2000,108-110.
40
La primera se refiere al contexto donde operan las organizaciones. Los
factores contextuales incluyen al tamaño de la organización, la tecnología, la
cultura interna (o clima organizacional), el ambiente y factores de cultura
nacional. Aquí el contexto es la situación donde opera una organización. La
segunda categoría es el diseño, con el que se quiere significar las selecciones
efectuadas en una organización, acerca de cómo se va a estructurar la misma.
Los enfoques principales son la selección estratégica y los modelos
institucionales de estructura. Por definición el diseño organizacional es un tema
político (Hall,1996,93).
El Tamaño. Blau (1970) indica que el tamaño origina la diferenciación
estructural. Se mide la diferenciación por el número de niveles, departamentos
y nombres de puestos dentro de una organización. Los resultados de la
investigación expresan que el incremento en el tamaño está relacionado con el
incremento en la diferenciación. Marshall Meyer (1968) encontró que las
organizaciones grandes son más complejas estructuralmente que las
pequeñas. El tamaño también está discretamente relacionado con un aumento
en la formalización (mecanismos impersonales de control). Stuart, Chapin y
Sounderos (1955) concluyen que las organizaciones grandes están más
burocratizadas que las unidades más pequeñas. Más adelante se profundizará
en esta variable.
La Tecnología. Otra variable que afecta la estructura de la organización es la
tecnología35 . Los trabajos de Woodward (1958-1965) señalan que existe una
relación entre el diseño de la organización y los diferentes tipos de tecnología.
Tales estudios se realizaron sobre las estructuras administrativas en diversas
empresas en el Reino Unido. Además, muestran que las compañías con éxito
o efectividad fueron aquellas que tenían los sistemas técnicos estructurados en
forma apropiada. Por su parte Hickson, Pugh y Pheysey (1969) dividen a la
tecnología en tres componentes: la tecnología de operaciones (flujo de trabajo
de la organización); la tecnología de materiales (los materiales empleados en
el flujo del trabajo); y la tecnología del conocimiento (las diversas
complejidades en el sistema de conocimiento utilizado en el flujo de trabajo).
De acuerdo con estudios realizados, se encontró que la rutinización esta
relacionada con la alta formalización y centralización en las empresas
pequeñas, pero no en las grandes; parecería ser que en las organizaciones
grandes se hace necesaria la descentralización (Hagen y Aiken,1969;
Lawrence y Lorsch,1967; Comstock y Scott,1977; Mohr,1971).
La Cultura Interna. Es también conocida como el clima organizacional y
consiste en un contexto organizacional conservador en que se forman las
estructuras. Las culturas organizacionales36 internas son estables. La gente
llega y se va, pero la cultura permanece robusta (Harrison y Carrol, 1991).
Junto con el tamaño y la tecnología forman parte de los factores
35
La tecnología involucra la actuación sobre, y/o cambio de un objeto de un estado a otro .El objeto puede ser
un ser viviente, un símbolo o un objeto inanimado.
36
La cultura organizacional es una posesión, un conjunto de supuestos dados por sentado, significados
compartidos y valores para la acción .
41
organizacionales internos que han interactuado para lograr la estructura.
Ahora, proseguiremos con los factores contextuales externos.
El Medio Ambiente. La teoría de la contingencia considera que los cambios
ambientales fuerzan a la organización a ajustarse de forma continua al
contexto en el que se encuentra (Hall,1996,105). Además sugiere que la
política gubernamental puede influir en las operaciones y en el proceso
productivo de una organización. Mintzberg por su parte, señala que en un
entorno estable la estructura de una organización tiende a ser más rígida, en
tanto que cuando el ambiente es variable o “turbulento” la estructura debe ser
más orgánica. En investigaciones realizadas por Child (1989) concluyó que las
organizaciones con ambientes variables utilizan menos los procedimientos
formales, de la misma manera que los canales formales establecidos
jerárquicamente para la comunicación. Hallazgos que confirman lo expuesto
por Mintzberg.
La incertidumbre es un factor central, como lo muestran los trabajos de Burns y
Stalker (1961) investigaron la relación entre las prácticas administrativas y las
características del ambiente externo, que postulan dos estructuras definidas en
función de determinadas condiciones ambientales. Refieren una estructura
mecanicista que corresponde a organizaciones que se enfrentaban a
condiciones estables del entorno, mientras que una estructura orgánica
corresponde a aquellas organizaciones que se desarrollan en contextos
inestables. Así, una organización que pretenda enfrentarse a condiciones de
un ambiente variable, deberá mutar su estructura hacia estados menos
formalizados y centralizados (Arellano, 2000,17).
El cambio desde la perspectiva de la ecología de las poblaciones37 pretenden
que los factores ambientales seleccionen aquellas características
organizacionales que mejor se ajusten al ambiente (Pfeffer,92) por lo tanto su
premisa básica es que las organizaciones se adaptan a su ambiente (Hannan y
Freeman,1977).
El cambio en la organización se presenta en parte a causa de los procesos de
operación de los procesos de selección que inciden en las organizaciones
como las restricciones internas (información reducida, inversión en costos
hundidos) y las presiones externas como las limitaciones jurídicas y financieras
que imponen las autoridades gubernamentales (Hannan y Freeman,1977). La
ecología organizacional estudia las poblaciones de organizaciones y considera
a la organización individual como la unidad de observación. Debido a que la
inercia, definida no como “la falta de cambio”, sino como la incapacidad de las
organizaciones de cambiar con la misma velocidad que el ambiente, se
considera una característica prominente de las organizaciones (Hannan y
Freeman,1984), los cambios en las poblaciones organizacionales surgen en
37
La teoría de la ecología de las poblaciones ve a la organización como un ser que nace y muere, también es
conocido como modelo de la selección natural. Este enfoque trata con las poblaciones organizacionales, en
lugar de tratar con organizaciones individuales (Hall,1996.302).
42
buena medida por los procesos de nacimiento y muerte de las organizaciones;
en contraste con la adaptación de las organizaciones individuales. “La ecología
organizacional investiga la función de los procesos de selección
(Pfeffer,2000,222).
Otro concepto de la perspectiva ecológica consiste en el “nicho”38 donde
sobrevivan las organizaciones. El nicho contiene a los recursos de la
organización y es probable que contenga a otras organizaciones que luchan
por los mismos recursos. La organización que sobrevive es la que realizó las
adaptaciones que le dieron la posibilidad de vencer, o bien, de coexistir con
sus competidores. Tales adaptaciones son los cambios organizacionales.
Los sistemas abiertos están considerados como aquellos que tienen
interacción con su ambiente y que intercambian información, energía o
materiales con este. Se incluye en el enfoque de sistemas, que concibe a la
organización como un sistema unificado e intencional compuesto de partes
interrelacionadas, es decir, miran a la organización como un todo y como parte
de un ambiente externo más amplio; y la actividad de cualquier parte de la
organización afecta a la de todas las demás (Stonner y Freeman,1994,48). Su
extremo opuesto lo tiene en el sistema cerrado, como un sistema que no
interactúa con su entorno. La teoría de sistemas proporciona los aspectos
dinámicos y las interrelaciones de las organizaciones relacionadas con la
actividad administrativa, más aún, permite planear acciones donde se valoran
las posibles consecuencias de ellas, de manera inmediata o mediata. Thomson
(1967) en Organization in Actino, ilustró la diferencia entre los sistemas
abiertos y los sistemas cerrados. El primero implica hacer frente a la
incertidumbre, el segundo hace hincapié en la eficiencia y la certidumbre. El
sistema abierto pretende establecer la homeostasis con los factores
ambientales externos (Duncan,2000,96).
La dependencia de recursos. Este modelo sugiere que las organizaciones
dependen de su entorno en cuanto a recursos como proveedores, clientes,
competidores y reguladores (Porter,1980). También puede adquirir y conservar
tales recursos en base a la negociación de contratos a largo plazo o mediante
la adopción de técnicas innovadoras. En cuanto a su actuación con otras
empresas, tiende a integrarse a través de asociaciones comerciales que, entre
otros propósitos, es ejercer influencia sobre las entidades gubernamentales
para establecer normas industriales informales. En este sentido las
organizaciones son o intentan ser activas en la modificación de su ambiente
(Hall,1996,304).
38
El término nicho es designado por Mc Kelvey y Aldrich (1983) quienes presentan cuatro principios que
determinan cuales organizaciones sobrevivan y cuales no. El primer principio es el de variación, cualquier
clase de cambio es una variación; 2) la selección natural consiste en adquirir recursos del ambiente:
financieros, de personal, poder, apoyo político y legitimación; 3) retención y difusión; implica la transmisión
de competencias (conocimientos y habilidades) a miembros de la organización a través de generaciones
sucesivas; y 4) la lucha por la existencia; involucra competir con otras organizaciones por recursos escasos
(Hall,1996,206).
43
Aldrich y Pfeffer (1976) sostienen que el ambiente proporciona muchas de las
restricciones, incertidumbres y contingencias que enfrentan las organizaciones
. Hall (1996) indica que este modelo toma en cuenta la manera en que las
organizaciones interactúan con su ambiente para asegurar su sobrevivencia y
florecimiento. La premisa básica de este modelo, es que las decisiones se
toman dentro de las organizaciones y su elemento clave es la opción
estratégica (Chandler,1962; Child,1972).
La Cultura Nacional. En los últimos años ha crecido el interés por el impacto
de las culturas nacionales en las organizaciones. Un ejemplo actual es la
empresa multinacional39 con diversas operaciones de manufactura, distribución
y ventas, administradas en el mundo40. La cultura del sistema que rodea a una
organización ejerce un impacto sobre la forma en la que opera la organización
(Hall,1980,282). La cultura penetra a la organización mediante las expectativas
y las acciones del personal, como lo muestran los estudios de Crozier (1964)
sobre las dos burocracias francesas y James Abegleen (1958) en las fábricas
japonesas. Los valores y las normas también cambian ante estos hechos que
afectan a la población involucrada, al igual que los cambios políticos y los
cambios en los gustos del consumidor, un ejemplo de este último es el caso del
mustang y de la Ford Motor Company (Hall,1980,283).
Geert Hofstede (1993) estudioso de las organizaciones multinacionales
considera a la cultura como “programación o software mental” y cree que las
culturas nacional y organizacional se superponen. El tema de la cultura
nacional tiene dos argumentos: “libre de cultura” y “limitado por la cultura”. El
punto de vista de libre cultura expresa que las características organizacionales
están basadas en elementos distintos a las culturas nacionales, como son, el
tamaño, la tecnología o la cultura interna. Marsh y Mannari (1980) reportan que
las relaciones estructurales de occidente, tendían a tener la misma forma en
Japón, más que variar con la cultura. Mientras que Conaty, Mahmoudi y Miller
(1983) mostraron que las organizaciones en el Irán prerrevolucionario se
modelaron siguiendo a las organizaciones occidentales (Hall,1996,107).
Dichos resultados se contraponen al punto de vista de los analistas “limitados
por la cultura”. En estudios realizados en empresas cerveceras en Alemania y
Estados Unidos (Carrol, Swaninathan y Wiedenmayer,1993), concluyeron que
los procesos organizacionales de diferenciación e integración, son llevados a
cabo de acuerdo a la lógica específica de una sociedad y dan por resultado
configuraciones orgánicas nacionalmente diferentes41.
39
La empresa multinacional es la forma de organización política y económicamente dominante, superando al
Estado-Nación tradicional en las partes más débiles del mundo (Toynbee,1974;Hall,1996,25). La corporación
multinacional es consecuencia de decisiones corporativas hechas para implantar la estrategia productomercado (Mc Millan,1973; Egelhoff en Hall, 1996).
40
La tecnología es la clave para el crecimiento de las empresas multinacionales. Los sistemas de producción
masiva y el manejo de información vía computadora ha empujado a todas las sociedades a constituirse en
unidades de producción más y más grandes (Heilbroner,1974).
41
La explicación sobre la diferencia de estos enfoques la proporciona Birnbaum y Wong (1985) mencionan
que las mismas diferencias culturales son la fuente de los distintos resultados (Hall,1996,108).
44
Diseño. La segunda categoría que se indicó anteriormente en la teoría de la
contingencia dice que lo que afecta a la estructura es el diseño. Este tiene un
significado racional42: las organizaciones se diseñan para que alcancen sus
objetivos. Starbuck y Nystrom (1981) sugieren que el diseño organizacional es
problemático e incierto. Se analizarán los dos enfoques principales: la
selección estratégica y los modelos institucionales.
La Selección Estratégica. La concepción de estrategia es planteada por
Chandler (1962) para empresas como Sears Roebuck y General Motors. Por
su parte Child (1972) observó que las políticas internas de una organización
determinan las formas estructurales, la manipulación de las características
ambientales y la selección de normas de desempeño elegidas por las
organizaciones.
Una organización regularmente tiene ante sí múltiples presiones ambientales
por lo que tiene que seleccionar una, de entre varias opciones, hacia uno de
sus diversos objetivos. Así, enfrentan ambientes que difieren en su cambio y
en su grado de incertidumbre. Miles, Snow y Pfeffer (1974) señalan que partes
específicas de organizaciones se ven afectadas por elementos ambientales
específicos. Por ejemplo, el área legal de una organización tiene distintas
interrelaciones ambientales a las que pueda tener el área de relaciones
públicas.
Las decisiones estratégicas se generan por quienes poseen el poder en las
organizaciones (Rauson, Hinings y Greenwood,1980). Los arreglos de poder
se denominan “coalición dominante”43 (Thompson,1967). Las decisiones
estratégicas incorporan a la tecnología para controlarla y coordinarla. Se hace
esto para asegurar la continuidad de la organización, su sobrevivencia y
crecimiento (Chandler,1962). Chandler (1977) asimismo, ha observado que las
necesidades y oportunidades que el medio ambiente presenta a las
organizaciones, ocasionan cambios en sus decisiones estratégicas, exigiendo
de esta forma la transformación de las estructuras para adaptarse a la nueva
situación (Arellano, D.,2000,17).
Modelos Institucionales. Este modelo es otro intento para intentar responder
a la pregunta ¿porqué toman las organizaciones, las formas que toman?. Di
Maggio y Powell (1983) postulan que el “isomorfismo institucional”, es el factor
dominante que hace que las organizaciones tomen la forma que tienen. Estos
42
En el caso de los modelos institucionales, considera al diseño organizacional como un proceso de presiones
internas y externas, como se analizará más adelante.
43
La coalición dominante es el resultado del poder ostentado por los diversos partidos en la coalición. La
coalición dominante esta compuesta por el centro de poder de la organización y es el que selecciona las
opciones estratégicas respecto de la organización y su estructura (Hall,1996,111). Este enfoque no percibe a la
coalición dominante como democracia representativa.
45
autores consideran que las organizaciones existen en campos44 de otras
organizaciones similares.
Este enfoque sugiere que las organizaciones son cada vez más homogéneas
dentro de sus campos. Di Maggio y Powell mencionan tres motivos para este
isomorfismo se de entre las organizaciones de un campo: las fuerzas
coercitivas del ambiente (reglamentaciones gubernamentales y expectativas
culturales que pueden imponer la estandarización en las organizaciones); el
remedo o modelación entre ellas45 (la copia de los éxitos de otras empresas)
para enfrentar la incertidumbre; y las presiones normativas al volverse más
profesional la fuerza laboral y la administración46.
Las instituciones consisten en estructuras y actividades cognoscitivas,
normativas y regulativas que proveen de estabilidad y significado al
comportamiento social. Las instituciones se manifiestan en diferentes formas –
en la cultura, en las estructuras sociales y en las rutinas – y operan en
múltiples niveles de jurisdicción47 (Scott,1995).
Di Maggio (1988) observa que la institucionalización es un producto de los
esfuerzos políticos para alcanzar sus fines y que el éxito de un proyecto de
institucionalización y la forma que toma la institución resultante, depende del
poder relativo de los actores que apoyan, se oponen o en otras formas
contienden para influirla. La institucionalización como resultado, coloca a las
estructuras y prácticas institucionales, más allá del alcance de los intereses y la
política. En contraste, la institucionalización como proceso, es profundamente
política y refleja el poder relativo de los intereses organizados y los actores que
se movilizan a su alrededor (Hall,1996,316).
La perspectiva institucional mira al diseño organizacional, no como un proceso
racional sustentado en metas organizacionales, sino más bien como un
proceso sometido a presiones tanto internas como externas, que con el tiempo
lleva a la organización en un campo, a parecerse a otras. Desde el punto de
vista del comportamiento individual, la persona que no se integra, es decir, que
no absorbe las premisas del entendimiento del medio organizacional será
rechazada rápidamente por la institución (March y Olsen,1989).
En base a esto, se identifican dos tipos de reglas en la institución. Las reglas
constitutivas que configuran la identidad de los actores y su interpretación de
las interacciones que se establecen entre ellos, y las reglas regulativas, que
44
El campo organizacional consiste en aquellas organizaciones que en conjunto constituyen un área
reconocida de la vida institucional: proveedores clave, consumidores de recursos, dependencias reguladoras,
entre otras. Interactúan como redes organizacionales (Laumann,1978).
45
La proliferación de los “círculos de calidad” de vida de trabajo por las organizaciones estadounidenses,
como un intento de copiar los éxitos japoneses y europeos (Di Maggio y Powell,1983).
46
La capacitación personal y el crecimiento de redes profesionales dentro de los campos organizacionales,
dirigen a las personas a participar en asociaciones de negocios y profesionales, propiciando que sus ideas
tiendan a homogeneizarse (Dobbin,1993;Sutton,1994).
47
Para ampliar la información respectiva, consulte a Del Catillo, 1996.
46
son percibidas por los autores como externas y objetivas. Así, la naturaleza de
la institución es en esencia opositora al cambio radical. Su estructura asegura
en alto grado la identidad colectiva que va más allá de la simple manifestación
racional o tecnológica (Meyer y Rowan,1977). En este perfil la estructura
guarda un equilibrio con los factores simbólicos de la organización mediante
los lazos que mantienen el conjunto de valores y creencias de las poblaciones
involucradas. Aquí la sobrevivencia de la organización se hace manifiesta en el
cambio organizacional como una respuesta adaptativa. De tal manera que las
organizaciones, operan conservadoramente, ya sean consideradas radicales o
reaccionarias, por la población en general (Hall,1980,318).
El Cambio como un Proceso Accidental.
En este enfoque el cambio se mira como un proceso sobre el cual se tiene un
control limitado, dado que la toma de decisiones está inmersa en una amplia
gama de interacciones que dificultan predecir las acciones que traerá como
consecuencia (Del Castillo,1996,3-4). Las teorías representativas que
consideran al cambio como un proceso accidental son: la teoría de las
anarquías organizadas48, el modelo de cesto de basura49 y los sistemas
flojamente acoplados50.
Resistencia al Cambio.
48
Cuando una organización se encuentra en un proceso de cambio, es usual que pueda verse como una
anarquía organizada. Esto implica que la organización no tiene claridad en sus objetivos, no es coherente con
lo que persigue, en los medios de que se valdrán para lograrlo, y quienes son los responsables (March y
Olsen,1976;Cohen,1972). El concepto de anarquía organizada es especialmente útil para comprender los
procesos organizativos de la administración pública ya que la naturaleza de su propia configuración es, en
muchos sentidos, de carácter ambiguo. Por ejemplo, no son pocas las organizaciones gubernamentales en las
que se puede constatar una falta de coordinación entre las actividades y los objetivos de los individuos- que
están separados en unidades funcionales-, la existencia de múltiples ámbitos de interés y jurisdicción que
sobreponen desordenadamente, y los complejos procesos de toma de decisiones (Arellano,2000,293).
49
Cohen (1972) señala que el modelo de cesto de basura considera las diversas situaciones de decisión, donde
los participantes expresan problemas y soluciones y están en función de los cestos de basura que existan
(reuniones, juntas, etc.), del tipo de problemas que se ventilen y de la cantidad de tiempo del que dispongan,
los actores tomarán cierto tipo de decisiones (Arellano,2000,260). Este modelo se aplica a un tipo especial de
organizaciones, conocido como la anarquía organizada. Considerando a la ambigüedad como un elemento
latente en toda relación organizativa resulta apropiado considerar a los procesos de reforma administrativa
como cestos de basura, en los que se desdibujan las acciones de los miembros de la organización produciendo
un intrincado conjunto de interacciones de todo tipo (Cohen et al.,1972).
50
Los sistemas flojamente acoplados describen situaciones donde las unidades organizacionales tienen bajos
niveles de interdependencia, es decir, no existen vínculos claros ni directos entre unos y otros (Hall,1996;
Arellano,2000,122). Además la falta de coordinación y la ocasional ausencia de toda forma de control en la
dinámica de la toma de decisiones, es lo que caracteriza a un sistema flojamente acoplado (Weick,1976,1979),
es decir, organizaciones con amplios márgenes de discrecionalidad y laxitud en sus estructuras y funciones
(Weick,1969). Con tal concepto, el autor destaca la desconexión que puede haber entre la estructura y los
eventos que se suceden en la organización, y entre estos eventos y sus efectos.
47
Las organizaciones presentan resistencias al cambio, no actúan al azar, ellas
son conservadoras por naturaleza, resistiéndose a los cambios y a la
introducción de nuevos patrones (Hall,1980,301); las organizaciones
gubernamentales son un ejemplo del conservadurismo organizacional ya que
dicha resistencia es una fuente de estabilidad social51. En las comunidades
locales52, las organizaciones también determinan la estructura social porque
proporcionan trabajo, vivienda, escuelas, entre otras; al igual que ocurre en
poblaciones universitarias y militares (Perrow,1970).
Crozier (1990) muestra que cualquier esfuerzo de cambio de una organización
puede fallar por dos problemas. Uno, la inadecuada elaboración de un proyecto
de cambio y dos, la presencia de resistencia al cambio para llevarla a cabo.
Este rechazo puede originarse por parte de los integrantes de una organización
debido a que afecta algunos puestos y por consiguiente a las relaciones que se
presentan en la organización. Por ejemplo, los individuos pueden quedar
encerrados en cursos de acción donde defienden su campo de actuación y su
comportamiento anterior, al continuar actuando de la misma manera
(Staw,1982).
Son muchas las razones por las que las personas se resisten al cambio. A
continuación se presentarán algunos ejemplos: 1) lo desconocido produce
temor y resistencia; una reestructuración organizacional puede producir
incertidumbre para los efectos que pueda tener en el trabajo; 2) desconocer la
razón del cambio, las personas afectadas no ven con claridad porque es
necesario el cambio; y 3) el cambio puede significar una pérdida de poder
(Koontz y Weirich,1997,432). De acuerdo a Michael (1949) el poder tiene un
efecto autoperpetuador por lo que un individuo, grupo o unidad controla el
comportamiento de otros en la organización.
Estas implicaciones trascienden, incluso en la distribución de recursos de una
organización , en forma de bonos, partidas del presupuesto y personal. Todas
ellas afectadas por el sistema de poder (Zald,1970;Pondy,1970). Desde el
punto de vista de Staw (1982) existen fuerzas individuales que se oponen al
cambio. Por su parte Kaufman (1971) denomina como “obstáculos sistémicos”
al cambio, al sistema general donde operan las organizaciones en donde se
incluyen los “costos hundidos” o inversiones en el status quo; la acumulación
de restricciones oficiales sobre el comportamiento, como leyes y reglamentos;
restricciones no oficiales constituidas por elementos informales y los convenios
interorganizacionales (contratos laborales, entre otros).
51
El cambio es un proceso, más que una decisión racional, una dinámica de relaciones entre actores que se
gestan y evolucionan con el tiempo, donde son los diversos movimientos entre agentes y estructuras lo que en
realidad van generando las nuevas dinámicas organizacionales; en comportamientos formales utilizan las
estructuras para apoyarse, interpretan las normas para dar sentido a su acción, manipulan la organización para
amalgamar y apoyar ciertas posiciones (Arellano,2000,338).
52
Perrucci y Pilisuk (1970) han demostrado que a nivel de la comunidad, las redes de trabajo
interorganizacional , existe en la forma de personas que ocupan cargos ejecutivos en varias organizaciones.
Las personas que ocupan posiciones ejecutivas múltiples tienden a tener valores comunes y a operar como un
bloque de poder.
48
Mc Nabb y Sepic (1995) expresan otros dos factores que pueden provocar el
rechazo al cambio y son: la cultura y el clima organizacional, dado que
constituyen valores profundamente enraizados, que difícilmente los integrantes
de una organización estén dispuestos a cambiar. Skoldberg (1994) indica seis
razones para resistirse al cambio: temor, intereses creados, incomprensión o
falta de confianza, diferencias en cuanto la evaluación de la situación, recursos
limitados y acuerdos organizacionales.
Parker (1994) hace hincapié en el cambio y señala opciones que pueden
ayudar a lograr el cambio, como son: el uso de menor jerarquía, procesos de
toma de decisiones descentralizados, delegación de facultades en los
trabajadores y medidas similares. Para Bergquist (1993) es indispensable el
papel del líder para ayudar a los trabajadores a entender el cambio constante y
ofrecer cierto sentido del rumbo en época de caos (Duncan,2000,107).
Desde esta perspectiva, Kotter (1996) propone seguir un proceso que facilite el
cambio consistente en ocho pasos: 1) identificar las crisis reales y posibles y
sus oportunidades; 2) crear una coalición orientadora que trabaje en equipo; 3)
formular una visión y una estrategia para su cumplimiento; 4) comunicar la
nueva misión y la estrategia para su cumplimiento; 5) promover proyectos de
cambio como son la modificación de procesos y las estructuras que inhiben el
cambio; 6) crear las mejoras y premiar a los que hacen contribuciones
relevantes; 7) generar más ganancia y conseguir la participación de un número
mayor de individuos capaces de renovar y vigorizar el nuevo proceso; y 8)
arraigar los nuevos valores en la cultura organizacional para que las iniciativas
de cambio “sobrevivan” a cualquier individuo, incluido el líder.
Los ocho pasos mencionados, no eliminarán la resistencia al cambio
organizacional, pero aumentará la posibilidad para alcanzar el éxito
(Greenwood y Hining,1996; Reichs, Wanous y Austin,1997) (Duncan,2000,104105).
Esto se puede lograr a través del control, mismo que facilita evaluar los
problemas que se presentan en la implementación de una política pública. Por
ello, el control perfila y orienta la política sobre el trayecto que se planeó. Dada
su importancia continuaremos con él, en el siguiente apartado .
2.2.1.4
Control.
El ciclo del control es una técnica que intenta la anticipación de los cambios
ambientales y de la adaptación de la organización a esos cambios. El ciclo de
control se centra en la estructura, los procesos y las tareas organizativas, más
que en los individuos (Arellano,2000,236). Fayol, menciona que el control
49
implica que todo se lleve a cabo de conformidad con el plan, “que se ha
adoptado, las órdenes que se han dictado y los principios que se han
determinado” (Duncan,2000,29). Weber observó que a fin de que el control
imperativo funcione, debe existir cierto grado de voluntad para someterse, o la
aceptación de la dominación por parte del seguidor (1947,324). Asimismo
consideraba que las organizaciones necesitan orden para regular el
comportamiento individual; por lo general acatan órdenes porque se les exige
“legalmente” o porque se ha convenido que las observen. El orden social no
existe en ausencia de una influencia coordinadora.
Por su parte Etzioni (1964) define el control en las organizaciones como un
proceso cuyo propósito es “asegurar que las reglas sean obedecidas y las
órdenes cumplidas”. Anthony (1965) define “el control gerencial” como “el
proceso mediante el que los directivos aseguran la obtención de los recursos y
su uso eficaz y eficiente a favor del cumplimiento de los objetivos de la
organización”. Wilensky (1967) define el control como “el problema de lograr
que se efectúe el trabajo y asegurar el cumplimiento de las reglas de la
organización”.
Child (1989) dice que el control es “un proceso en el que la administración y
otros grupos están capacitados para iniciar y regular la conducta de las
actividades para que sus resultados armonicen con las metas y expectativas
sostenidas por esos grupos”. El control se refiere a los mecanismos utilizados
para garantizar que conductas y desempeño se cumplan con las reglas y los
procedimientos de una organización (Simons,1995). El control estratégico,
tiene que ver con la necesidad de las organizaciones por mantenerse en un
rumbo estratégico, asegurando que se realice la estrategia propuesta que sea
implantada debidamente con los recursos que le fueron asignados, además de
evaluar, tanto el comportamiento como el desempeño, en las formas más
rutinarias y tradicionales (de control) que sirven para saber si las estrategias
que fueron realizadas resultaron o no efectivas (Mintzberg,1997,291).
Hall (1983) señala que el control es una red complicada de autoridad y
comunicación. La localización del conocimiento aparece por todas partes .
Dentro de la propuesta de clasificación de las teorías que forman parte del
estudio de la organización, señaladas por Pfeffer (1992) para ilustrar diferentes
enfoques con los cuales se puede observar el proceso organizacional y la
manera como se relacionan, se encuentran los siguientes:
Las teorías de control externo de la conducta individual. Son las que
sostienen que la acción organizacional se determina por las causas y fuerzas
que provienen del exterior en cuanto al análisis individual (Ramírez,2000,59).
En este campo se ubican las teorías del condicionamiento operante, el
aprendizaje social, de la socialización de los papeles, de efectos y grupos de
contexto social, la de racionalidad retrospectiva y la del procesamiento de
información social.
50
Las Teorías de la conducta organizacional. En el ámbito organizacional se
ubican: la ecología poblacional y la dependencia de recursos. Blau (1996)
indica que el control del comportamiento individual del empleado se deja a su
propia discreción, cuando es un experto. Cuando no lo es, se emplea más
tiempo en supervisión en asegurar que las tareas de la organización se
cumplan y que las decisiones operativas, se tomen de acuerdo con la política
organizacional53 (Hall,1980,143).
En el control de la burocracia se utilizan los métodos de estandarización como
regla, políticas y especificaciones, bien para evaluar la conducta, o para
evaluar los resultados. Mintzberg (1997) clasifica los sistemas de control en:
controlar a la burocracia, control del mercado y control de clanes. El control de
la burocracia suele adoptar los sistemas de control administrativo, en función
de cuatro técnicas: los presupuestos54, que se usan para especificar la
asignación de los recursos financieros; los informes estadísticos, que usan los
gerentes para supervisar y evaluar los resultados que no son financieros; la
evaluación de resultados, que consta de diversas técnicas, (por ejemplo, el
desarrollo por objetivos), para evaluar a las personas o a las unidades de
organización; y los procedimientos estándar de operaciones, las conocidas
reglas y reglamentos que especifican la actuación correcta en el trabajo. El
control del mercado señala que las oficinas centrales de la organización se
preocupan principalmente por los resultados de las divisiones y no por los
métodos para lograrlos. Las medidas típicas serían, las ventas, la participación
del mercado, y la utilidad. Es un control basado en resultados. Dentro de cada
división, los gerentes gozan de libertad para controlar la burocracia, descrita
anteriormente, o bien recurrirá al control de clanes.
Controlar a los clanes significa usar la cultura, las creencias, las tradiciones, los
valores y los compromisos para garantizar que las personas en una
organización trabajen unidas, de la forma deseada y en las cosas deseadas.
Cuando menos, los empleados deben compartir valores y confiar unos en
otros.
53
Las organizaciones gubernamentales son en realidad organismos duales que reflejan un conjunto de
complejas relaciones entre su contexto interno y su medio ambiente (Arellano,1994).
54
Horngreen (1994) señala que la presupuestación, es el proceso de jerarquización de los gastos previstos y
su vinculación con las metas. Las principales categorías de un presupuesto son: trabajo, suministros y
materiales e instalaciones (propiedades, edificios y equipo) .Presupuestar implica lograr tres propósitos
básicos: contribuir a la planeación eficaz del trabajo; apoyar la asignación de recursos; y, apoyar el control y
monitoreo de la utilización de los recursos durante el periodo cubierto por el presupuesto. El control de la
presupuestación, puede ser correctivo o preventivo (Sitikin,1994). En el primero se identifican las
desviaciones respecto del presupuesto; las desviaciones indican la necesidad de identificar y corregir sus
causas o de modificar el mismo presupuesto. El segundo gira en torno a la eficacia (Hellriegel y
Slocum,1998). Existen muchos otros sistemas de clasificación, sin embargo, en este término se pretende
destacar como objeto de control organizacional.(en Kootz y Heinz, 1997).
51
Los controles burocráticos forman parte de la administración burocrática
mecanicista55. Por el contrario los controles orgánicos incluyen a la autoridad
flexible, descripciones laxas de funciones, autocontroles individuales y otros
métodos para prevenir y corregir desviaciones de conductas y resultados
deseados. Los controles orgánicos son propios de las organizaciones
orgánicas. Los controles orgánicos son congruentes con la cultura del clan
(Hellriegel y Slocum,1998,665). Como ejemplo de ello están los equipos
autodirigidos, se controlan a sí mismos con escasa dirección de un supervisor.
Las organizaciones grandes, de hecho utilizan la combinación de métodos de
control burocrático y orgánico de manera conjunta a controles de mercado,
financieros56, contables57 y automatizados58.
Sin embargo, lo descrito anteriormente, según la teoría de las anarquías
organizadas, no es posible llevarlo a cabo, debido a que esta teoría indica que
los individuos son incapaces de: especificar procesos organizacionales que
satisfagan , al mismo tiempo, la consistencia de una teoría de decisión, y la
evidencia empírica que se desprende de la acción organizada; encontrar
vínculos claros entre la acción organizada y sus consecuencias, determinar los
motivos que orillaron a tomar una decisión, y el tiempo en que esta decisión
ocurrió; e identificar los patrones de comportamiento y participación de los
individuos en la toma de decisiones (Del Castillo,1995).
Además Hall (1980) señala que es muy difícil tener control sobre las
organizaciones, cuando estas son complejas, es decir, cuando las
organizaciones están divididas estructuralmente en múltiples partes para
realizar sus actividades Considerando lo que significa la complejidad, para
efectos de la realización de controles, se incluirá como otra variable que puede
explicar las probables fallas en la implementación de una política pública.
55
La administración burocrática mecanicista consiste en un sistema de gestión tradicional basado en reglas,
en una jerarquía establecida, en una clara división del trabajo, y en procedimientos empresariales enfocados
hacia la estructura organizacional general (Max Weber,1947).
56
Los controles financieros consisten en la diversidad de métodos, técnicas y procedimientos destinados a
prevenir o corregir errores en la asignación de recursos financieros (Black y Mounton, 1993). La evaluación
de la condición financiera de una empresa en dos o más periodos, se le denomina análisis financiero
comparado. Dichas fuentes son útiles para la evaluación de cambios en los indicadores financieros de la
empresa y en la comparación de su solidez financiera con otras empresas de la misma industria ( Thomas,
1993, en Kootz y Heinz, 1997)
57
Como control financiero utilizan el costeo, basado en actividades consistentes en un sistema que se
concentra en las actividades como los principales centros de costos; una actividad es definida aquí, como
cualquier hecho generador de costos como: la energía consumida, kilómetros recorridos, inspecciones de
calidad, horas de cómputo trabajadas, entre otras (Garrison y Noreen,199, en Kootz y Heinz, 1997).
58
Con el término automatizados se pretende referir al uso de dispositivos y procesos autorregulados, que
operan sin la intervención de los individuos. Suele implicar la conexión de máquinas entre sí para el
desempeño de una tarea.
52
2.2.1.5 Complejidad.
La complejidad organizacional se analizará en base a las siguientes variables
que influyen y afectan la estructura de una organización: el tamaño, la
formalización, la profesionalización de la carrera y la normatividad
(instituciones).
Hage (1965) define a la complejidad como “la especialización en una
organización medida por el número de especialidades ocupacionales y el
tiempo necesario de capacitación para cada una”. El autor sostiene que entre
más capacitación tenga la gente, más se diferencia de otras personas que
tienen niveles similares de capacitación, pero en diferentes especialidades.
Price (1968) comparte esta definición y agrega que “mientras mayor sea la
educación, más es la complejidad”. Hage y Aiken (1967) desarrollaron más
este enfoque, e interpretan a la complejidad en base a tres aspectos
fundamentales: el número de especialidades ocupacionales, la actividad
profesional y la capacitación profesional.
Hall (1980) mira a la complejidad como una variable importante de la
organización y la identifica en función de tres elementos o aspectos: la
diferenciación horizontal, la diferenciación vertical o jerarquía y la dispersión
espacial. La primera dice, que es la forma en que las tareas realizadas por la
organización se subdividen entre sus miembros. La diferenciación vertical está
dada por el aumento de niveles jerárquicos, y la última refiere que las
actividades y el personal pueden ser dispersadas físicamente, según las
funciones horizontales y verticales, por medio de la separación de poder o de
labores. Estos tres elementos de la complejidad a menudo varían
independientemente uno de otro.
Hage y Aiken (1968) indican en estudios realizados sobre la diferenciación
horizontal que “un alto grado de complejidad está asociado con un bajo grado
de centralización”. Los mismos autores en otro estudio (1967) examinaron la
tasa de cambio de programas, encontraron que a mayor número de
especialidades ocupacionales representadas en un organismo, mayor
probabilidad de cambio de un programa, lo cual confirmó que lo que una
organización hace, afecta su estructura en términos de especialización
ocupacional y tamaño. Estas implicaciones muestran que cuanto más compleja
es una organización, más compleja se volverá en el desarrollo de programas y
de relaciones interorganizacionales, que conducen a una complejidad
adicional.
Entre las consecuencias de la alta complejidad están los problemas de
coordinación, control y comunicación en la organización. En relación a el
estudio clásico de Lawrence y Lorsch, Organization and Enviroment (1967)
indican que la diferenciación estructural implica diferencias en la actitud y el
comportamiento de los miembros de los departamentos diferenciados; tales
diferencias incluyen orientaciones hacia las metas particulares del
departamento, perspectivas temporales distintas y tipo y grado de
53
formalización de la estructura. Los departamentos varían no sólo en las tareas
específicas que llevan a cabo, sino también en el comportamiento y visión
fundamental de sus miembros (Hall,1980,153). Las redes sociales informales
están diferenciadas por la diferenciación vertical (Stevenson,1990).
Blau y Schoenheer (1971) confirman que una mayor complejidad, genera
problemas de comunicación y coordinación. Asimismo dentro de una
organización compleja, diferentes departamentos tratan con diferentes grados
de incertidumbre, y están estructurados en forma diferente, como lo concluyó la
investigación de Lawrence y Lorsch, conclusión que fue confirmada por un
reciente estudio de Stinchcombe (1990). Por su parte Worthy (1994) menciona
el “dilema burocrático”; por un lado las organizaciones son inherentemente
conservadoras, porque necesitan un grado de estabilidad para sobrevivir, pero
es capaz de sofocar el espíritu emprendedor. Cuanto más viejas y grandes
sean las organizaciones, existen riesgos mayores de que se atrincheren y
tengan una burocracia debilitadora.
2.2.1.5.1 Tamaño.
El tamaño puede definirse como el número de miembros de una organización
(Rubbin,1987), o bien, la cantidad de personas vinculadas a la organización,
aún cuando resulta difícil saber con exactitud quien está dentro o fuera de ella
(Hall,1983;Kimberly,1976). Blau (1968,1971),y Meyer (1968) sostienen que
este es el elemento más importante y vital para el diseño de una estructura. El
incremento del tamaño brinda una mayor división del trabajo y el incremento de
empleados dificulta el control de personal (Pfeffer,1982).
Los estudios del Grupo Aston (Pug,1976) sugieren que un aumento de tamaño
está relacionado con una mayor estructuración de las actividades
organizacionales y una disminución en la concentración de la autoridad. Pfeffer
(1982) sostiene lo siguiente:
•
•
•
•
El tamaño conduce al incremento de la diferenciación estructural.
El tamaño está negativamente relacionado con la centralización.
El tamaño está positivamente relacionado con la formalización.
El tamaño está relacionado con el componente administrativo.
En otros términos, organizaciones más grandes suelen ser más formalizadas
en sus comportamientos (Meyer,1972), más especializadas (Child,1973)
menos centralizadas, y generalmente, el tamaño está asociado con los niveles
de burocratización (Arellano, D.,2000,185).
Hall (1980) explica que el tamaño de una organización consiste en el número
de empleados de una organización de tiempo completo, más el personal de
tiempo parcial y/o voluntario; por lo que el autor prefiere referirse al tamaño
como “miembros organizacionales” en lugar de “número de empleados”, lo
54
confirman los siguientes estudiosos de las organizaciones: Goffman (1961) en
el caso de las prisiones, constituidas por los prisioneros, el personal de
vigilancia, seguridad y rehabilitación; Anderson y Warkov (1961) en cuanto al
número de pacientes y la fuerza de trabajo total del hospital (Hospitales
Generales y Tuberculosis); además de Hawley, Boland y Boland (1965) entre
la matrícula estudiantil y el número de empleados de tiempo completo y tiempo
parcial, en un estudio de colegios y universidades (Hall,1980).
Kahn, Wolfe y Quinn (1964) relacionan el tamaño de una organización con el
estrés y sugieren que la causa del estrés en las organizaciones, está en la
necesidad de coordinación entre los numerosos miembros, y la manera de
reducirlo, es disminuir las exigencias de la coordinación, mediante la mayor
autonomía de las subunidades y la descentralización. Chil y Mansfield (1972),
Donalson y Warner (1974) y Hickson (1974) integrantes del Grupo Aston, en
Inglaterra, encontraron que el tamaño es un determinante básico en la
estructura organizacional dado que el tamaño se relaciona con el incremento
en la estructuración de las actividades organizacionales y una menor
concentración de la autoridad. Kimberly (1976) demostró que el tamaño tiene
cuatro componentes: la capacidad física de las organizaciones (por ejemplo, el
número de camas fijas en un hospital); el personal disponible en la
organización (el tamaño, lo relaciona con el presupuesto); los insumos o
productos de una organización (por ejemplo, el número de clientes o de
estudiantes), y por último, los recursos discrecionales disponibles por una
organización, en la forma de riquezas o activos netos.
Van Baron (1992) explica que paradójicamente, el crecimiento rápido puede
evitar el desarrollo de los mercados internos ya que las organizaciones en
crecimiento, suelen traer personal de fuera de la organización. La
consideración sobre el tamaño organizacional como una variable estructural
implica que, el tamaño y los cambios de tamaño de una organización,
presentan problemas de coordinación y control, como se mencionó
anteriormente. El tamaño va acompañado de aumento en la formalización y en
la complejidad. Los factores que producen el aumento de tamaño son: el medio
externo, la tecnología y las características de los miembros de la organización
(Hall,1980,185).
Kallenger y Van Buren (1995,1996) informaron que el tamaño organizacional
se relaciona de manera positiva con el otorgamiento de prestaciones
adicionales y oportunidades de ascenso y se relaciona negativamente, con la
autonomía de los puestos. Asimismo, los autores señalan, que la distribución
del tamaño de la organización, es un factor importante porque su dimensión se
relaciona con numerosas características de la organización, como contar con
un mercado interno de mano de obra, formalización, complejidad y
diferenciación en los puestos y tener empleados de tiempo completo.
Por su parte Mintzberg (1997) considera básicamente tres factores que afectan
el diseño estructural de una organización, en relación con el tamaño, y son: en
las organizaciones grandes, los trabajos están más especificados, es decir,
55
formalizados; las organizaciones grandes son más especializadas y tienen una
proporción más elevada de personal administrativo; y las organizaciones
grandes tiene unidades que en promedio, son más grandes. Además indica
que conforme crecen las organizaciones, se inclinan por la diversificación y
después por la divisionalización (Mintzberg,1997,366). Esto es una respuesta
para protegerse del riesgo, y la diversificación les permite encontrar
oportunidades de crecimiento en otro lugar.
Porter (1997) observa que las industrias fragmentadas están integradas por
una gran cantidad de empresas grandes y medianas; muchas de ellas en
manos de la iniciativa privada, se caracterizan por utilizar una descentralización
en forma estricta, consistente en una necesidad de coordinación muy intensa,
de una administración orientada en forma local, de servicio personal de alto
nivel y de un estrecho control.
2.2.1.5.2 Formalización.
Pugh (1968) define a la formalización “como el grado en que las normas, los
procedimientos, las instrucciones y la comunicación, están escritas”. Hall
(1980) expresa que la formalización es la técnica organizacional de prescribir,
cómo, cuándo y quién debe realizar las tareas, es decir, es un proceso donde
la organización pone las reglas, los procedimientos y los medios para
asegurarse de su cumplimiento. Kohn (1971) considera a la formalización en la
forma de la burocracia, como un mecanismo mediante el cual los individuos
expresan crecimiento y desarrollo59. Las consecuencias de la organización
burocrática se reconocieron como disfunciones personales y organizacionales
en los estudios de Robert Merton (1957) sobre “La Personalidad Burocrática”;
Merton observa que se desarrolla una incapacidad entrenada “en donde todo
está diseñado para proporcionarles incentivos para una acción disciplinada, y
conformidad con los reglamentos oficiales, lo que induce a la timidez, el
conservadurismo y el tecnicismo. Así se desplazan los sentimientos de las
metas, a los medios, mediante significados simbólicos de los medios
(Hall,1980,76).
Por su parte Clegg y Dunkerly (1980) señalan que la formalización involucra el
control organizacional sobre el individuo. Por consiguiente, la formalización
depende de diversos factores y entre los principales están: la naturaleza de los
actores involucrados, las condiciones tecnológicas y el medio bajo el cual
opera la organización (Hall,1980,160).
59
Crozier (1964) menciona en este sentido: este grado elevado de formalización, crea un círculo vicioso,
donde los trabajadores siguen las reglas por amor a las mismas, puesto que esta es la base sobre la que serán
evaluados. Las reglas se vuelven más importantes que las metas para las que estaban diseñadas. La
organización se vuelve más rígida y tiene dificultades con los clientes y otros aspectos del ambiente. Las
reglas se convierten en seguridad para el empleado. Hall (1980) señala que a la larga las consecuencias que
tendrá la organización, es que se adaptará mal a los cambios de cualquier naturaleza.
56
En los estudios realizados por Aiken y Hage (1966) encontraron que las
organizaciones que tenían personal poco profesionalizado, se apoyaban en
normas y supervisión estricta, como medidas para asegurar el desempeño del
trabajador. También expresan. Que mientras mayor es el grado de
formalización en la organización, se producirá una mayor insatisfacción laboral
en los empleados en el desempeño de su puesto. Estos estudios, lo confirma
Blau (1970) y refiere que el personal bien entrenado se relaciona con una
necesidad menor de normas y políticas externas.
Child (1962; Hall,1973) señalan que en la medida en que una persona ocupa
un lugar más alto jerárquicamente, menor es la formalización. Por ejemplo, las
áreas de investigación y desarrollo, u otras que emplean personal altamente
especializado, son menos formalizados que el resto de la organización. Por su
parte Aiken y Hagen (1969) indican que existen diferencias en el grado de
rutinas y dicen que las organizaciones con trabajo rutinario son más propensas
a tener una formalización mayor de las funciones organizacionales. Perrow
(1967) también encontró que la rutinización está relacionada con la alta
formalización y centralización.
La especificación de normas, procedimientos, sanciones y otros,
predeterminan lo que sucede en una organización. La formalización es por lo
tanto un factor que influye en el comportamiento de los individuos para lograr
una meta. Además los estudios de Lawrence y Lorsch (1967) han expresado
que la efectividad organizacional requiere de una combinación óptima entre el
grado de formalización y otros factores.
En 1991 Miller le da un giro radical a tales apreciaciones, reporta que la
relación rutinización-centralización opera en las organizaciones pequeñas, pero
no en las grandes debido a que estas se encuentran dispersas, lo que haría
necesaria la descentralización. Así la complejidad y la formalización están
interrelacionadas, debiendo considerarse juntas, en los análisis de las
estructuras (Hall,1980,185).
Las organizaciones grandes tienen propensión a ser más complejas y
formalizadas, lo que las hace más resistentes al cambio. Las organizaciones
altamente formalizadas, el factor organizacional, está diseñado para que pese
más, en una situación menos formalizada, los factores de personalidad e
interpersonal serán más dominantes (Hall,1983,180).
2.2.1.5.3 Profesionalización de la Carrera.
El análisis de las relaciones entre profesionales y las organizaciones a las que
prestan su fuerza laboral, ha conducido a la realización de diversas
investigaciones que han examinado de cerca las condiciones bajo las cuales
operan en el ámbito organizacional.
57
Miller (1967) en un análisis del grado de alineación experimentado por
científicos e ingenieros, empleados en una corporación de la industria
aéreoespacial, observó que existía menos alineación cuando estos
profesionales tenían parte en la decisión sobre la naturaleza de sus propios
esfuerzos de investigación, así como cuando la organización ofrecía
oportunidades y clima adecuado impulsando las actividades profesionales,
tales como la publicación de trabajos o capacitación adicional. Miller además,
encontró que en los profesionales existe una mayor probabilidad de alineación
a causa del trabajo, cuanto mayor sea el grado de formalización de la
organización (Hall,1980,174).
Aiken y Hage (1966) indican que existe un alto grado de insatisfacción en
aquellas organizaciones donde los cargos están rígidamente estructurados
(formalizados); la rigidez, lleva a la insatisfacción en el trabajo pero no tiene
impacto en las relaciones sociales de la organización. Esto implica que hay
mayor alineación por parte de los trabajadores. Hall (1968) encontró que la
burocratización está inversamente relacionada con la profesionalización. Esto
muestra que la presencia de una jerarquía” rígida” puede no afectar
adversamente el trabajo de los profesionales , si se reconoce como legítima.
Tal resultado confirma los hallazgos de Blau quien menciona que la presencia
de una jerarquía pude facilitar la comunicación de los profesionales con los que
ocupan la cima de la organización.
Los profesionales prefieren utilizar procedimientos que ellos mismos
desarrollan, tratarse cara a cara con sus colegas profesionales y a desarrollar
fuertes vínculos con ellos. Estos vínculos son lo opuesto a la impersonalidad
deseada por la organización, lo que implica una ausencia de relaciones
afectivas dentro de la organización (Hall,1980,176). Bajo estos resultados, la
fuerte autonomía que muestra el profesional puede entrar en conflicto directo
con el cargo organizacional. Además, la organización puede ser amenazada
por la autonomía que exhiben algunos de sus integrantes con esas
características. Hall, sugiere que es posible encontrar estructuras
organizacionales compatibles con el nivel de profesionalización de sus
participantes.
Otra consideración importante radica en el análisis del comportamiento de una
persona en base a tres vertientes: organizacional, personalidad e interpersonal.
Todas ellas, relacionadas con las funciones que demanda la organización y
que pueden estar en conflicto, como por ejemplo, cuando un individuo
experimenta sobrecarga en sus funciones. Sales (1969) concluye en base a los
factores organizacionales asociados con la enfermedad coronaria, que el
riesgo de padecer esta, es más elevado entre el personal que presenta dicha
situación. En cuanto a su extremo opuesto, consistente en la ambigüedad de
funciones, es decir, cuando la información que recibe un individuo es
insuficiente, puede que la persona no sepa que hacer y presentar tensión
(estrés) dada tal incertidumbre.
58
De aquí proviene la necesidad de combinar la formalización con las
características personales e interpersonales, en función de la realización de
actividades laborales de los integrantes. No es sencillo, pero lo que se requiere
es la flexibilidad necesaria de la organización para adaptarse al desarrollo de
su personal. Si
por ejemplo, la organización incorpora personal muy
entrenado, no debe imponer sobre este, la misma estructura que impone en
otra sección de la organización (Thompson,1965).Los estudios sobre los
profesionales en la organización han sido consistentes: las organizaciones con
alto nivel de profesionalismo, está menos formalizado que las organizaciones
sin profesionales (Kurnehause,1968). Ello muestra que a medida que aumenta
el nivel profesional de los empleados, disminuye la formalización.
La presencia de profesionales produce una menor necesidad de
procedimientos y normas formalizadas, esto es debido a que los profesionales
han interiorizado normas y principios, por lo que la imposición de las exigencias
organizacionales, no sólo es innecesaria, sino que probablemente conduce a
un conflicto entre los profesionales y la organización.
Blau (1966) indica que la complejidad se relaciona con el grado de
profesionalización de la fuerza laboral, porque esta última tiende a estar
acompañada de un aumento en los niveles jerárquicos. El trabajo del
profesional en términos generales es complejo y responde a la diferenciación
de las actividades entre los profesionales, puesto que las actividades que
realizan son diferentes, por ejemplo, en un ámbito universitario, de un grupo de
asesoría o bien, de un hospital. También esta diversidad de actividades
incrementa la comunicación vertical, confirmando lo expuesto por Blau;
además la necesidad de esa jerarquía se refleja en la necesidad de
coordinación de las actividades profesionales con las del resto de la
organización. Lawrence y Lorsch (1967) refieren que el grado de compromiso
profesional en la investigación y el desarrollo, incrementa la necesidad de
coordinación (Hall,1983,173-176).
Di Maggio y Powell (1991) hacen hincapié en las formas en que se producen
las prácticas institucionales en las organizaciones, dado que en los “campos
organizacionales”, las organizaciones desarrollan isomorfismo al intercambiar
personal profesional y al enfrentarse a exigencias comunes, como las políticas
gubernamentales.
2.2.1.5.4 Normatividad (Modelo Institucional).
Del Castillo (1996) considera que la unidad de análisis de este enfoque, es el
conjunto de reglas sociales que dan orden y sentido a las interacciones de los
individuos en una organización; reglas que se les da el nombre genérico de
“instituciones”. Por lo que la clave para comprender la dinámica del cambio
adaptativo radica en los análisis de los procesos de institucionalización.
59
Scott (1995) señala que las instituciones consisten en estructuras y actividades
cognoscitivas, normativas y reguladoras que proveen de estabilidad y
significado al comportamiento social. Las instituciones se manifiestan de
diversas formas- en la cultura, en las estructuras sociales y en las rutinas- y
operan en diferentes niveles de jurisdicción. De esta definición se deduce que
las instituciones son sistemas multifacéticos que permiten a los individuos
visualizar una forma y un cierto orden en sus interacciones sociales
(Arellano,2000,306).
Tanto los profesionales como los no profesionales traen consigo un conjunto
de pautas particulares de comportamiento cuando ingresan a la organización.
Tales pautas pueden entrar en concordancia con las establecidas por la
organización. Ello sugiere que esas personas se sientan a gusto y satisfechas
en una situación formalizada, en tanto que otras, pueden experimentar esa
misma situación como amenazante y sentirse frustradas. Estas condiciones
van a ser visualizadas de formas distintas por cada miembro de la
organización.
March y Simon (1980) opinan que la ley de racionalidad no puede mirarse
como una norma establecida, sino como una pauta de la cual, se pueden
esperar desviaciones. Esto sucede debido a que el individuo tiene límites en
sus capacidades cognitivas, restringiendo el grado en que los individuos tomen
decisiones racionales dentro o fuera del contexto organizacional. Por lo que
dicen que las decisiones más óptimas, en realidad son “satisfacientes”.
Jepperson (1991) menciona, que en casi todos los usos del concepto de
institución, connota la presencia de reglas compartidas que son vistas como
vinculantes por los actores sociales, y que estructuran sus actividades y sus
interacciones recíprocas, al igual que las reglas que regulan la práctica de un
deporte, estructuran las actividades y las posibles interacciones de los
jugadores que lo practican.
Las instituciones en general oponen resistencia al cambio, contrario a lo que
sucede en las convenciones, en cuanto a que éstas tratan con arreglos
sociales como las instituciones, pero no oponen resistencia al cambio. Esto
implica los atributos adquiridos en lo institucional60. De acuerdo a lo expuesto
anteriormente, Scott (1995) ha proporcionado la definición más completa pues
abarca factores claves del comportamiento individual y social de los diversos
actores de una organización. Se hará referencia a su clasificación sobre las
normas , que consisten en : regulativas, normativas y cognoscitivas.
60
Del Castillo (2000) dice que recurriendo a la teoría de la lógica de la acción colectiva, tanto las
instituciones como las convenciones, son mecanismos que resuelven problemas de coordinación social, su
cambio requiere afrontar y resolver un dilema de acción colectiva; sin embargo, el cambio en las instituciones
presenta dilemas de acción colectiva más complejas y difíciles de resolver. Por consiguiente, cuanto mayor
sea el nivel de institucionalización de un fenómeno social, mayor será su inercia, porque mayor será la
resistencia que opondrá a las tentativas de cambio; (en Arellano, 2000).
60
Las reglas regulativas. Son aquellas reglas que son percibidas por los actores
como reglas objetivas y externas que configuran un sistema de incentivos y
penalizaciones, es decir, los procesos regulativos involucran la capacidad de
establecer reglas sociales susceptibles de ser controladas y utilizadas como
recursos de sanción61.
Las reglas normativas o constitutivas son las que configuran la identidad de los
actores y el sentido subyacente a las interacciones que estas despliegan. El
énfasis aquí está en las reglas normativas que introducen a la vida social una
dimensión prescriptiva y obligatoria. Así los sistemas normativos influyen tanto
en los valores como en las normas; las normas dicen que cosas se pueden
hacer, esto es, definen la legitimidad de la acción de los individuos. Algunos
valores y normas son aplicables para cierto tipo de individuos o bien, de
posiciones sociales, a lo que le llaman “roles sociales”. Los roles sociales son
las expectativas de que ciertos individuos ubicados en determinadas
posiciones sociales tengan un cierto tipo de comportamientos62.
Las reglas cognoscitivas señalan los medios por los cuales se construye la
esencia de lo real y los términos en que se le da significado a esa realidad. Ello
se manifiesta en las instituciones, mediante símbolos (signos, metas, rituales,
historias) que permiten compartir los significados que se les atribuye a las
acciones y a los comportamientos de los individuos. Más aún, los significados
se construyen de la propia interacción que se da entre los actores y se
mantienen o modifican en la medida en que son usados para darle un sentido
racional, o bien a las situaciones que se presentan63.
Por su parte Jepperson (1991) expresa que una institución lo es para algo y en
relación con algo. En sistemas jerárquicos con múltiples niveles, los niveles de
orden superior que contienen programas de reglas para los niveles inferiores
pueden ser vistos como instituciones; en los sistemas que tienen un centro y
una periferia, lo que está en el centro puede ser una institución con respecto a
lo que está en la periferia.
61
North (1990,4) expresa que este enfoque implica un análisis de los autores del nuevo institucionalismo de
tipo económico (costo-beneficio): las instituciones consisten en reglas formales escritas y códigos no escritos
de conducta que complementan y refuerzan las reglas formales. Las reglas y códigos informales en ocasiones
son violados y se activan los mecanismos de sanción. Por consiguiente, un aspecto esencial del
funcionamiento de las instituciones, consiste en controlar las violaciones a los arreglos sociales y aplicar
penalizaciones (Del Castillo, en Arellano, 2000)
62
Autores cuya génesis es la sociología (Selznick,1957;1984;1989;1995) y la ciencia política (March y
Olsen,1984;1989;1995) retoman el aspecto normativo de las instituciones debido a que estos dan legitimidad
a ciertas reglas de conducta que se asocian con el poder. Las reglas y patrones de conducta inciden en los
criterios y marcos valorativos de los individuos en el momento de decidir (Del Castillo, en
Arellano,2000,307).
63
La importancia de los símbolos y significados datan de las ideas expuestas por Weber (1904). Él hace
hincapié en que las acciones sociales poseen dos ángulos para explicar una acción: las condiciones objetivas
del actor, y la interpretación subjetiva que elabore de su propia actuación. Los sociólogos Meyer y Roman
(1977) y Di Maggio y Powell (1983) retoman estos factores para destacar la presencia de los sistemas de
creencias y los rasgos culturales sean impuestos o adaptados por actores individuales o por las organizaciones
(Del Castillo, en Arellano,.2000,307).
61
De acuerdo a la preferencia de análisis, sea sobre los aspectos regulativos,
normativos o cognoscitivos, se van modificando las respectivas apreciaciones.
Por ejemplo, los autores como en el caso de los sociólogos, que se inclinan por
aspectos regulativos de las instituciones, utilizarán un enfoque de elección
racional. Desde esta perspectiva el interés es económico, es decir, los
individuos están dispuestos a tomar el riesgo de desarrollar actividades
sociales si se les garantiza que los beneficios privados que reciban serán
mayores a su costo.
Stern (1979) da un ejemplo de análisis del cambio de los aspectos regulativos
de una organización y concluyó que a partir del fortalecimiento de las reglas del
juego (los incentivos y las penalizaciones) a las que pueden incurrir los actores
en una organización pueden generar mecanismos de control sobre el
comportamiento, más efectivos y así modificar la dinámica organizacional. En
cuanto al aspecto normativo, se encuentra la obra de Selznick (1949) sobre la
TVA. Señala que una organización es un arreglo social adaptativo a las
exigencias de intercambio y negociaciones de los participante de una
organización y las fuerzas del medio ambiente. El análisis institucional de este
autor posee dos características: una, el énfasis en las estructuras y arreglos de
comportamiento informales, más que en los formales , y la otra, el análisis del
contexto inmediato de la organización, más que un estado de la cultura y
sociedad en que está incrustada (Di Maggio y Powell,1991). Y por último el
cambio en el aspecto cognoscitivo institucional, sobresale, la obra de Hirsch
(1986) quien investigó sobre el cambio de lenguaje o discurso que usaban los
empleados en una corporación norteamericana; Di Maggio (1991) estudió los
esfuerzos de grupos de intelectuales para educar a la población y se pudieran
mantener los museos de arte en Estados Unidos , y Barley (1986) quien
estudió los cambios sociales de un departamento de radiología de un hospital
ante la habilitación de nueva tecnología que trastocó algunos espacios de
poder.
Del Castillo (1996) asume que toda organización es un espacio social donde se
reproducen la dinámica interna de reglas y acuerdos institucionalizados en la
sociedad en que se inscribe, pero, además, también es capaz de influir,
modificar o crear nuevos tipos de arreglos institucionales. Confirmando lo
propuesto por March y Olsen (1984).
Se retoma la definición de North (1990) quien afirma que las instituciones son
reglas de juego en una organización, o más formalmente, constreñimientos y
obligaciones creados por los participantes de la organización que le dan forma
a sus interacciones; en consecuencia, éstas estructuran los alicientes y
penalizaciones en sus relaciones. El cambio institucional, por tanto, delinea las
formas en que una organización evoluciona en el tiempo y adapta
constantemente su configuración.
Queda por explicar el funcionamiento de las instituciones, la manera que
afectan a la organización y como se transforman.
62
En la teoría de la organización es conocido que la organización sigue un
conjunto de reglas. Selznick (1949) estableció que las reglas pueden
imponerse y aplicarse por medio de la coerción de la autoridad al interior de la
organización, o bien, pueden formar parte de un código de conductas
aprendidas e internalizado por medio de la socialización64.
March y Olsen (1984,1989) explican que las reglas, son las rutinas,
procedimientos, estrategias, convenciones, formas organizacionales, roles,
tecnologías, creencias, paradigmas, códigos, culturas y conocimientos,
alrededor de los cuales gira la dinámica organizativa, es decir, que los
individuos tienden a actuar en base a las reglas de adecuación. Además las
rutinas ayudan a solucionar conflictos, preven códigos de significado, delimitan
los ámbitos de negociación en términos manejables y aseguran la aplicación
de acuerdos, ayudan a mitigar la impredecibilidad creada por las estructuras
abiertas y procesos decisorios del tipo cesto de basura65 (March y Olsen,1976).
El proceso de la institucionalización, desde el punto de vista individual contiene
tres aspectos principales:
1.
2.
3.
Berger y Luckman(1968) definen la habituación, la cual consiste en el
desarrollo de patrones de comportamiento para resolver determinados
problemas, y la asociación de dichos comportamientos con un estímulo
en particular.
Zucker (1977) define la objetivación, la cual consiste en el desarrollo de
definiciones y significados compartidos de los componentes habituados.
Berger y Luckman (1967) definen la sedimentación, la cual consiste en un
mecanismo responsables de transmitir los significados que quedan
inscritos en la memoria colectiva; de lo contrario ningún comportamiento
sobreviviría.
Estos tres elementos, se consideran necesarios e interdependientes en el
proceso de institucionalización, de ninguna manera son eventos sucesivos o
realmente separables (Arellano,2000,315).
Varios autores, como Scott (1995), Tolberty Zucker (1996) han indicado que los
estudios del nuevo institucionalismo exploran paulatinamente el cambio
organizacional. Así para explicar cada uno de esos elementos en el proceso
institucional , dentro del marco de organizaciones formales, es decir, el
contexto en que se producen las interacciones dentro y entre organizaciones,
se retoman las ideas del modelo propuesto por Tolbert y Zucker (1996), y que
se exponen a continuación:
64
La socialización consiste en un proceso de conocimiento , e internalización de los valores, normas y demás
instituciones que orientan las conductas culturales e interacciones organizacionales (Weick,1969).
65
Marh y Olsen (1976); Olsen (1994) dicen que los problemas y las soluciones, al igual que las decisiones
que se toman tienen vida propia, pueden aparecer, desaparecer o mezclarse con otro tipo de elementos
contextuales.
63
Habituación. En un contexto organizativo la habituación significa la
instrumentación
de
nuevos
arreglos
estructurales,
funcionales,
comportamentales o relacionales, como respuesta a un problema o conjunto de
problemas o planes para resolver dicha situación. La idea de habituación, se
refiere al mecanismo por el cual la organización logra reducir los espacios de
incertidumbre y hace que los nuevos arreglos sean incorporados en la
organización como procedimientos de rutina. Crozier y Friedberg (1977)
sugieren en este sentido que las innovaciones (en cuanto a procesos no
programados) le dan un amplio margen de libertad de negociación a los
individuos, pues representan desequilibrios en la organización, que los
individuos pueden utilizar para mejorar sus capacidades de poder
(Arellano,2000,317). De esta manera la habituación permite que la interacción
de los individuos puede ser previsible, y que se restablezcan los equilibrios de
poder y negociación que en un momento fueron trastocados en las decisiones
de innovación.
Objetivación. Cuando las acciones que se realizan son habituadas, se hace
necesaria la legitimación, es decir, los modos de lo que se sirven para poder
explicarse y justificarse. March (1994) identifica varias fuentes de legitimación
que usan las organizaciones y son: los mitos, las ceremonias, rituales, e
historia, que constituyen el ámbito simbólico de las interacciones
organizacionales. Es probable que durante el proceso de implementación de
una innovación,(que en nuestro estudio, es una política pública), se presenten
desviaciones en los cursos de acción programadas institucionalmente,
entonces se recurre al establecimiento y empleo de sanciones encaminadas a
preservar el orden institucional de la organización. Por ello, las instituciones
constantemente evocan e invocan la autoridad sobre el individuo, así en la
medida que se institucionaliza el comportamiento, este se vuelve más
previsible y controlado.
Sedimentación. La institucionalización se termina de definir con los
significados que se le atribuyeron a las innovaciones, es decir, con la
interiorización y difusión de las objetivaciones por parte de los miembros de la
organización (Arellano,2000,317). La sedimentación de acuerdo a Tolbert y
Zucker (1996) ocurre sólo cuando la innovación ha sido objetivada en cualquier
sistema de signos, es decir, cuando los significados de la innovación son
construidos en base a un sistema de comunicación social que permita las
objetivaciones reiteradas de las experiencias compartidas en una organización.
Solo entonces hay probabilidad de que esas experiencias se transmitan de una
generación a otra y de una organización a otra, En este caso el sistema
decisivo es el lenguaje. Las experiencias, por lo tanto, se transmiten con
facilidad y trascienden en el tiempo.
Estos son los procesos de cambio e incluyen, como aquí se ha explicado,
transformaciones incrementales diarias que son consecuencia de la
habituación, objetivación y sedimentación de nuevas formas de configuración
organizativa.
64
Desde el punto de vista de este apartado, se considera, que el cambio de
adaptación, supone un grado de complejidad mayor, que las propuestas de los
enfoques contingente y ecológico; como lo hace notar Del Castillo (2000):
“las instituciones son de hecho reglas, en el sentido de que son construcciones
sociales que implícitamente apuntan a regular el comportamiento de los
actores. Sin embargo, se debe de emplear el concepto “regla” en un sentido
amplio. Este no sólo concierne a normas acerca del comportamiento entre
actores sino también reglas de la estructura de retribución, la distribución de
influencias y en general, de aquellos que tienen que ver con el sentido de cómo
se percibe la realidad organizativa “.
De acuerdo con esta propuesta de la teoría nuevo institucionalista, indica que
por medio del proceso de cambio adaptativo la organización crea, mediatiza y
canaliza las decisiones y acciones que dan forma a su configuración. Como se
ha venido explicando, las instituciones son creadas mediante la interacción de
los individuos, Así, las interacciones están dirigidas a confirmar o fortalecer las
instituciones existentes, pero también a la adaptación o transformación de éste,
lo cual puede dar como resultado cambios en la configuración organizativa.
Esto quizá nos deje como lección final que las organizaciones
gubernamentales, se les mire como se les mire, siempre estarán modificando y
transformando su configuración (Arellano,2000,328). Por ello, resulta
importante conocer como tales organizaciones se adaptan, para entender
mejor la dinámica de nuestras estructuras gubernamentales.
Todo proyecto de cambio organizacional dirigido hacia la reforma
organizacional del gobierno nos conduce a reconocer en el gobierno una red
de organizaciones antes que una organización monolítica.
2.3
La Coordinación
La estructura organizacional es un espacio que condiciona el comportamiento de
sus integrantes dadas sus interrelaciones, status o roles que entran en juego en
las situaciones de negociación y ante la generación de mecanismos para
promover la integración con el fin de legitimar y posibilitar el ejercicio de la
autoridad.
El punto central es cómo se ha organizado la división del trabajo y el sistema de
coordinación para el cumplimiento de los objetivos organizacionales. El sector
como estructura orgánica abierta y permeable a la complejidad de su entorno
manifiesta fuerzas centrífugas en sus áreas de trabajo y en los individuos que la
integran. Estas son resultado de hacer patente la diferenciación de sus
65
particulares proyectos, acciones y alcances. Ello nos conduce a la integración de
las diversas áreas para tratar de satisfacer los requerimientos del contexto.
Cuando en una organización están muy diferenciadas las fuerzas centrífugas
serán más fuertes, pero presentan mayores dificultades para sostener la
coordinación y el control de cada una de sus partes. De aquí que es indispensable
asegurar y consolidar los mecanismos de integración.
Tal responsabilidad recae sobre la SEMARNAT como ápice estratégico de la
organización mediante la elaboración de mecanismos que permitan la unión de la
diversidad de funciones bajo criterios ambientales Por otra parte, debe fortalecer a
la coordinación entre las áreas para el diseño e implementación de políticas
públicas, programas y mecanismos.
Mintzberg (1983) describe distintos mecanismos de coordinación que pueden ser
aplicados por las organizaciones para lograr la coordinación deseada. En el sector
ambiental, como organización que presenta altos niveles de diferenciación y
recursos sería interesante considerar el uso de mecanismos integradores como
los equipos de trabajo, con dirigentes asignados y proyectos concretos.
El fortalecimiento de la integración, aún con la diferenciación de sus áreas, del
sector ambiental, podrá estar en mejores condiciones para ejercer su función
regulatoria y con mayor capacidad y experiencia para influir en su entorno tanto
interno como externo.
2.3.1 La Coordinación Intersectorial e Intrasectorial
Los estudios que se han realizado en el ámbito de la organización han identificado
diferentes mecanismos de coordinación a través de los cuales es posible coordinar
sus labores, integrar sus funciones y mantenerla unida. Las organizaciones
pueden elegir la que mejor se adapte a sus funciones, tamaño, antigüedad y
grado de diferenciación. El diseño de una organización se concibe bajo la idea de
la presencia de parámetros que afectan la división del trabajo y los mecanismos
de coordinación. Los parámetros de acuerdo a Mintzberg, se clasifican en cuatro
grupos: los que definen y diseñan posiciones (se asocia con el tipo de tareas de
cada cargo y el nivel de especialización que se necesita), la superestructura
(implica la forma en la que deben ir agrupadas las unidades de una organización y
su tamaño), los enlaces laterales (instrumentos que facilitan la comunicación
informal y la coordinación) y la toma de decisiones (incide en la forma como se
distribuye el poder).
Al observar las reformas que se han efectuado en el sector se ha aplicado el
manejo de esos parámetros como son los cambios en la estructura y la
redefinición de funciones, la especialización que se pretende mediante la
desconcentración y la descentralización de sus atribuciones en base a la propia
66
naturaleza de cada recurso y del tamaño de sus estructuras y la manera de
explicar y atender los problemas de los recursos naturales.
En relación a los que se ha venido describiendo, podemos inferir que los cambios
que se han venido generando al interior del sector, se dirigen hacia la
concentración de los recursos legales y administrativos para que la SEMARNAT
actúe más como una agencia reguladora que operativa, contando con un conjunto
de organizaciones especializadas para atender recursos específicos del agua,
bosques y áreas naturales protegidas, insertando las funciones de investigación a
cargo de los institutos INE e IMTA y el monitoreo y control en la PROFEPA.
En este diseño organizacional los diferentes mecanismos utilizados para inducir la
coordinación del sector consisten en mecanismos flexibles con débiles controles
dado que están superditados a la coordinación intrasectorial sobre la ejecución de
un proyecto. En este sentido tenemos los siguientes casos: primero, se encuentra
el mecanismo de adaptación mutua que mantiene la coordinación de las áreas en
base a la comunicación informal. Es una estrategia donde se deja a las partes
involucradas en libertad de procurar el acercamiento entre sí, en relación a sus
intereses, recursos y disponibilidades. Así se especifican proyectos que reúnen
recursos y esfuerzos compartidos de varias áreas, pero no necesitan de
modificaciones en la estructura organizacional.
Segundo, el mecanismo de normalización de los resultados, o de normalización
de las reglas tiene el fin de controlar las decisiones de los integrantes de la
organización en base a la serie de actividades a realizar; con ello se asegura el
cumplimiento de los proyectos que previamente fueron decididos de manera
conjunta de acuerdo a los objetivos generales de cada área o división.
Tercero, este mecanismo tiende a ser más rígido, y consiste en la supervisión
directa, esto quiere decir que la coordinación se efectúa a través de un individuo
responsable que tiene el cargo de proporcionar instrucciones a las partes o
divisiones que trabajan de forma conjunta. En este sentido se puede identificar a la
Dirección de Política Ambiental e Integración Regional y Sectorial de la
Subsecretaría de Planeación y Política Ambiental como el actor responsable de
crear y diseñar el arreglo institucional necesario para la reorganización del sector
ambiental a partir de la cuenca como unidad de gestión.
Es además, la que tiene la facultad de dirigir las Coordinaciones Regionales de
cuenca, así como la reestructuración de las Delegaciones Federales en las
Representaciones Estatales; el propósito es lograr la coordinación intersectorial en
la planeación y gestión de los recursos naturales.
La CNA es el órgano que detenta el mayor poder (leyes y reglamentos, control en
los procesos de decisión así como de tecnología y alianzas grupales, entre otras)
en cuanto al sector ambiental se refiere; dentro de las funciones asignadas
concede poca atención a los criterios ambientales como elementos clave en la
toma de decisiones. Es la única unidad que tiene experiencia en el manejo de
cuencas, por tradición se ha aplicado al uso y aprovechamiento del recurso agua
67
bajo sustentos técnicos e hidráulicos y no así, a la problemática ecológica. Están
de acuerdo en atender el problema del agua con las autoridades locales mediante
los Consejos de Cuenca conforme a la Ley Nacional de Aguas; en su artículo 13 y
en su reglamento, artículo 16, donde deben elaborar y tomar decisiones para
mejorar la administración del agua, el impulso a la infraestructura hidráulica y la
preservación de los recursos por cuenca.
Por otra parte, la CONAFOR es un órgano descentralizado, que presenta la
ventaja de ser creada recientemente y es probable que por ello muestre una
disposición más favorable para coordinarse con las otras unidades del sector. De
manera agregada presenta el presupuesto más alto de los organismos del sector
ambiental, descartando a la CNA.
También la CONANP es un organismo que recién se creó para atender los
problemas y manejo de las ANP como instrumentos de política ambiental. Sin
embargo su limitado presupuesto y escasas atribuciones para dar cumplimiento a
sus objetivos, demeritan su actuación para sostener acciones coordinadas.
La Procuraduría Federal de Protección al Medio Ambiente (PROFEPA) es la
unidad responsable de inspeccionar y vigilar para dar cumplimiento a las leyes
ambientales. Presenta serios problemas dado que cuenta con recursos muy
limitados para establecer mecanismos de control en el país; a esto se le suma la
dispersión de funciones, sobre todo de control, como es el caso de las normas
para el tratamiento de las aguas residuales, que la Ley de Aguas Nacionales
asigna a la CNA y que debería asumir la PROFEPA.
El informe anual de 2002 explica que éste órgano cuenta con 222 inspectores
forestales especializados y a cada uno le corresponde la vigilancia de alrededor de
638 mil hectáreas en promedio; más o menos cuatro veces el tamaño del Distrito
Federal. En general sólo cuenta con 682 inspectores para dar atención a todo el
territorio nacional; de ellos el 82% atienden los recursos naturales y el otro 18%
abarca la inspección del sector industrial. Dicho personal se distribuye en 31
delegaciones y 58 oficinas en las localidades, con 53 puntos estratégicos como
casetas de inspección, puertos, aeropuertos y fronteras (PROFEPA, 2002).
Con esta dinámica interna organizacional podemos entender que existen acciones
de cada una de las unidades para promover la gestión ambiental por cuencas,
pero los recursos, el cómo y cuándo requiere de la coordinación en relación a los
recursos con los que cuentan y los tiempos en que tales organizaciones deben
lograr la colaboración conjunta que no queda sustentada por ningún mecanismo
en particular.
Dentro del marco jurídico, los funcionarios actúan en base a las atribuciones que
establece la ley y los reglamentos. Esto significa que cada instancia que tiene
asignada la gestión de un recurso, lo ejecutará en función de sus objetivos
específicos y los recursos asignados. Sin embargo, la esfera de actuación requiere
del sector ambiental el aseguramiento de mecanismos flexibles que les facilite la
68
articulación de éstos en programas, proyectos o instrumentos para coordinarse
con otras instancias administrativas.
Para mejorar el sustento de los mecanismos de coordinación es necesario
estudiar aquellos elementos que se transformen en incentivos para que incidan en
su entorno; algunos de ellos pueden ser los expresados a continuación:
1. Un liderazgo reconocido (legítimo) que se puede originar desde un ámbito
científico, profesional o del cargo jerárquico.
2. La participación clara y decidida de actores en el diseño del programa, los
objetivos y los recursos.
3. La designación de presupuesto acorde a cada programa, sin afectar al
presupuesto de la organización.
4. Establecer de manera clara y precisa las responsabilidades y compromisos
de los interactuantes.
5. Propiciar foros de reunión para que los actores coloquen sobre la mesa de
discusión sus opiniones y problemas particulares tanto en espacios
formales como informales.
6. Prever compensaciones cuando el sistema de coordinación produzca los
cambios en las organizaciones que de alguna manera afecten las
posiciones de los actores.
La coordinación intersectorial es básica para la direccionalidad de los objetivos de
sustentabilidad y también para disminuir los conflictos de intereses resultantes de
los objetivos e instrumentos de la política ambiental..
En cuanto al proceso de elaboración y diseño de políticas públicas, el sector
ambiental se caracteriza por una lógica que por tradición es vertical, aún cuando
se han realizado intentos para incorporar a los sectores sociales , con el ánimo de
buscar mejorar la gestión. Sin embargo, la participación de los sectores sociales
no es una variable determinante en la fase de implementación, vigilancia y control
de las políticas públicas ambientales.
Finalmente, foros colegiados como los Consejos Consultivos para el Desarrollo
Sustentable Nacional y Estatal dista de ser un compromiso real entre el gobierno y
la sociedad; parecieran ser más cargos honoríficos que funcionan bajo
condicionantes de organismos internacionales como la Comisión para la
Cooperación Ambiental (CCA) y la Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económico (OCDE) con mínimos impactos en las fases de
implementación y evaluación de política ambiental.
En el siguiente capitulo nos ocuparemos de la evolución de la SEMARNAT con el
propósito de estudiar y analizar las transformaciones de la que ha sido objeto
desde sus orígenes al presente.
69
Capítulo III
Evolución del Sector Ambiental en México
El presente capítulo se encuentra dividido en cuatro apartados. El primero de
ellos describe el origen del sector gubernamental a partir de los compromisos
contraídos por México a nivel internacional como un detonante del desarrollo del
sector ambiental. El segundo apartado describe el proceso de evolución y
consolidación de las estructuras organizacionales del sector ambiental y de los
recursos hidráulicos desde 1982, con la creación de las primeras estructuras
administrativas ambientales, hasta la década de los noventa. En la tercera parte
presentamos un resumen de las principales negociaciones comerciales que han
tenido afectos directos sobre el sector, para finalizar con la descripción de la
nueva configuración organizacional impulsada por la reforma del 2001.
3.1
El Contexto Internacional y el Origen de las Acciones
Gubernamentales en Materia Ambiental
El modelo estratégico de desarrollo elegido en México durante el periodo de 19401980 se concentró en el impulso de la industrialización a través de la política de
sustitución de importaciones y protección del mercado interno. Esto implicó una
subordinación del resto de las actividades económicas y sociales ante una
dinámica de explotación intensiva de los recursos naturales, especialmente en el
caso de los sectores primario y secundario.
De hecho, fue en los años cuarenta cuando dio inicio un proceso de estatización
tácito de la planeación económica del desarrollo del país, mismo que quedó
formalmente consolidado con la reforma constitucional de los Artículos 25 y 27 en
1982 y que otorgó al gobierno federal la atribución de intervenir en el desarrollo a
través del sistema nacional de planeación democrática.
Una importante consecuencia del impulso a la industrialización (Gwynne,1985;
Portes,1990) y de la concentración del poder político, así como de las actividades
económicas y de la inversión pública, fue la concentración de la población en los
principales centros del país (Davis, 1994;Garza y Schteingart, 1978; Scott, 192).
La evidente aceleración en el crecimiento de los principales centros urbanos, y el
surgimiento de las nuevas zonas urbanas e industriales, acompañadas por el
deterioro en la contaminación del agua y el aire son el resultado de una política
económica que no fue acompañada por acciones orientadas a prevenir sus
efectos sobre el ambiente, provocando un inadecuado manejo de residuos,
emisión de contaminantes a la atmósfera y descargas urbanas e industriales en
los cuerpos de agua.
Además de la política económica, otras políticas gubernamentales contribuyeron
como factores que agravaron los problemas de centralización. Por ejemplo, entre
70
los años sesenta y setenta gran parte de la inversión pública e infraestructura y
servicios públicos como educación, transporte, electricidad y agua entre otros,
estuvieron dirigidos principalmente hacia esas ciudades. Un análisis más
específico sobre las acciones del gobierno en estos rubros y sus efectos pueden
encontrarse en Garza y Schteingart (1978) y Scott (1982).
Las consecuencias ambientales del crecimiento económico, bajo la política de
desarrollo basada en la sustitución de importaciones fueron evidentes en términos
de una acelerada degradación de los ecosistemas en el país. Sin embargo, el
caso de México no era la excepción sino una constante en el escenario
internacional, esencialmente en el caso de los países en desarrollo.
Al inicio de la década de los setenta surgieron las primeras conclusiones
científicas sobre los efectos de este tipo de crecimiento económico sobre el medio
ambiente, identificando altos niveles en el calentamiento de la tierra, como
consecuencia del incremento del carbono en la atmósfera y un rápido proceso de
destrucción de grandes áreas boscosas. Estos estudios elevaron las discusiones a
foros internacionales con la intención de reformular y revalorar el papel del Estado
como protector y promotor del medio ambiente. En este contexto, el creciente
interés para impulsar acciones gubernamentales integrales para revertir los daños
sobre el medio ambiente y los recursos naturales se materializa en el evento
internacional de Estocolmo en 1972.
La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano, a la
que asistieron 113 naciones, tuvo como propósito establecer la necesidad de
reconocer la reciprocidad existente entre el medio ambiente y el desarrollo ante la
comunidad internacional y discutir las diversas alternativas que proponían los
modelos de crecimiento económico, atendiendo al cuidado y protección de los
recursos naturales66. Fue una especie de advertencia sobre problemas
ambientales a los que se enfrentaban los países subdesarrollados cuyas políticas
de crecimiento mantenían una explotación intensiva de sus recursos naturales.
A pesar de que este argumento fue ampliamente cuestionado por el costo que
implicaba para los países en desarrollo, la aplicación de medidas de conservación
ecológica a costa de su crecimiento económico y de la competitividad en su
producción, las principales conclusiones obtenidas representaron una influencia
determinante para varios países. Dichas conclusiones fueron, por un lado, la
definición de las bases de los instrumentos políticos y financieros a nivel
internacional que aún actualmente mantienen singular influencia sobre los países
(Urquidi, 2002) y la aprobación de la creación del Programa de las Naciones
66
Desde entonces se discutió el concepto de Desarrollo Sustentable como modelo de crecimiento, pero fue a
finales de la década de los ochenta cuando es recuperado como parte de la agenda política mundial. Este
modelo es definido como el crecimiento que permite satisfacer las necesidades del presente sin comprometer
la capacidad de los recursos naturales para que las futuras generaciones puedan satisfacer las propias (Varela,
1999).
71
Unidas sobre el Medio Ambiente (PNUMA), proyecto ante el que México se
pronunció como un activo promotor.
De hecho, es a partir de la década de los setenta y como consecuencia de los
compromisos internacionales derivados de Estocolmo 1972, que en México se
registran las primeras acciones gubernamentales dirigidas a revertir el deterioro
ambiental, específicamente en términos de contaminación de agua y aire.
Con el propósito de definir las principales acciones del gobierno mexicano en
materia ambiental a partir de 1972, se creó el Grupo Interdisciplinario de Asuntos
Internacionales del Medio Ambiente (GIAIA) bajo la responsabilidad de la
Secretaría de Relaciones Exteriores, el cual antecedió a la Comisión
Intersecretarial de Saneamiento Ambiental y posteriormente a la Comisión
Nacional de Desarrollo Urbano.
En la justificación sobre su creación, el gobierno federal especificó claramente que
las medidas encaminadas a solucionar el problema ambiental correspondía a la
SRE por tratarse de compromisos adquiridos en el ámbito internacional; pero que
siendo los diferentes organismos gubernamentales los que atendían los problemas
ambientales en el marco de sus responsabilidades, era necesaria la creación de
un grupo que combinara aspectos tanto políticos como técnicos, de tal manera
que “...los funcionarios de la chancillería mexicana pudieran delinear
conjuntamente las acciones y políticas que en materia ambiental se requería a
nivel internacional “. (SRE,1979).
Este primer intento institucionalizado para atender los problemas ambientales en
México está determinado por los intereses existentes en el contexto internacional
y, como veremos, en los siguientes apartados, fue el punto de partida tomado
durante el gobierno del Presidente Luis Echeverría (1970-1976) para enfrentar,
principalmente, los compromisos internacionales.
Existen varios autores como Dourojeanni (2002) que señalan que este proceso de
adopción de la temática ambiental en los países latinoamericanos resultó una
máscara de regulación para acortar el camino hacia una institucionalización de la
gestión ambiental y se pretendió alcanzar los esquemas institucionales de los
países industrializados sin consolidar las bases sociales para sistemas locales de
gestión67. Asimismo señala que esta importación de esquemas extranjeros es la
causa de que en México, al igual que en el resto de los países latinoamericanos,
carecieran durante un largo tiempo de políticas propias en materia de recursos
67
Los países desarrollados utilizaron un modelo holístico donde existieron servicios de conservación de
suelos, servicios forestales y entidades para el manejo de cuencas desde 1900. A partir de entonces es posible
encontrar todo un marco institucional que promueve la generación y aplicación de conocimiento especializado
en la gestión de recursos naturales; organizaciones de usuarios, reglamentos, capacitación e investigación en
universidades, etc. De hecho, en Estados Unidos se crea la Agencia de Protección Ambiental desde 1969,
cuando en los países de América Latina no se contaba siquiera con sistemas de información necesarios para
determinar un inventario confiable de recursos.
72
naturales y medio ambiente, con un marco legal mínimo que no siempre se tradujo
en acciones.
3.2 Origen y Evolución
Para comprender la evolución del actual arreglo institucional del sector ambiental
en México es necesario iniciar con una revisión histórica de las estructuras
organizacionales que se han adoptado a lo largo de los años. Para ello, es
necesario establecer los principios en los que se basaron las distintas
administraciones para enfrentar los problemas ambientales, así como los
instrumentos organizacionales que decidieron aplicar para su solución.
Básicamente existen dos aspectos fundamentales del sistema político mexicano
que han sido determinantes en el diseño de la política ambiental del país desde
los años setenta. Por un lado, el precepto constitucional que concede la propiedad
tanto del agua como del resto de sus recursos naturales al Estado y cuya
administración, por tratarse de bienes de interés nacional debe ser ejercida por el
gobierno federal y los gobiernos estatales y municipales en los términos que
especifiquen las leyes federales. Por otro lado, el alto nivel de concentración de
funciones en la administración pública federal como reflejo de la existencia de un
partido hegemónico y de la centralización de sus instituciones de gobierno, lo que
ocasionó la anulación de las relaciones intergubernamentales prácticamente hasta
finales de los ochenta68.
Como se verá en los siguientes apartados, estos elementos determinaron en gran
medida las soluciones que las distintas administraciones aplicaron al tratamiento
de la problemática ambiental en la medida que todas ellas se han caracterizado
por una dirección vertical de las políticas federales con una participación
subordinada de los niveles de gobierno estatal y municipal y, prácticamente, en
ausencia de los sectores sociales. Así, la gestión de los recursos naturales,
esencialmente en el caso del agua, se realizó a través de la creación de
organismos centralizados que dependieron directamente de la autoridad federal.
Antes de la década de los setentas, en México no existió ningún modelo de
gestión de los recursos naturales que implicaran servicios públicos de apoyo a la
conservación, preservación y recuperación de recursos naturales. La única
excepción la constituyó la gestión de los recursos hidráulicos que los gobiernos
posrevolucionarios emprendieron más como una forma de control político y como
instrumento de desarrollo en el campo que como un instrumento necesario para
68
A finales de los ochenta, partidos políticos de la oposición empiezan a ganar elecciones en algunos de los
municipios más importantes del país, lo que fue abriendo ventanas de oportunidad para que municipios y
gobiernos llevaran a cabo iniciativas de gobierno propias y expusieran los intentos de descentralización del
gobierno federal.
73
apoyar, con una visión ambiental, el uso eficiente y racional del agua como
recurso natural.
El objetivo de esta sección será establecer la relación entre el impulso creciente
de las políticas ambientales a nivel internacional y el desarrollo de este sector en
México, atendiendo las particularidades impuestas por su marco institucional y la
evolución de sus estructuras a lo largo de los años.
3.2.1 Antecedentes (1970-1982).
Como antecedentes de la política ambiental puede señalarse a partir de la
promulgación de la Ley de Conservación de Suelo y Agua69 de 1946 y la creación
de la Dirección de Suelo y Agua en la Secretaría de Agricultura y, posteriormente,
en la Ley Federal para prevenir y Controlar la Contaminación Ambiental, publicada
el 23 de marzo de 1971.
De manera paralela a esta ley, en 1972 se creó la primera estructura
administrativa dentro de una organización pública, con la función de atender los
problemas ambientales. Sin embargo, dado el enfoque eminentemente sanitario
atribuido a los problemas ambientales, la Subsecretaría para el Mejoramiento del
Ambiente se ubicó dentro de la estructura de la entonces Secretaría de Salubridad
y Asistencia (SSA). Esta estructura respondió a un enfoque que traducía los
problemas ambientales en daños a la salud, en consecuencia, la solución estuvo
basada en el principio de prevención, guiando las acciones hacia la erradicación
de las condiciones que perjudicaban la salud humana y su hábitat.
Gran parte de las acciones realizadas en materia de planeación ambiental, fueron
impulsadas por argumentos sustentados en las consecuencias del crecimiento
urbano. Los problemas causados por la aceleración del crecimiento de las
principales ciudades del país y la consecuente necesidad de crear una
infraestructura para los principales servicios urbanos, llevaron a la promulgación
de la Ley General de Asentamientos Humanos en 1976 y a la creación de la
Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas (SAHOP). Estas
acciones también representaron un punto de partida en el tratamiento paralelo de
los problemas de desarrollo urbano y de deterioro ambiental en México.
La SAHOP asumió las funciones normativas y de planificación para el desarrollo
urbano regional, la construcción de infraestructura y el uso y la conservación de
los recursos naturales, asuntos que se encargaron a la Subsecretaría de
Asentamientos Humanos, la cual promovió el uso de planes que atendieran el
69
Esta ley tenía por objeto fomentar, proteger y reglamentar la conservación de los recursos de suelos y agua
preponderantes para la agricultura nacional, con aplicación a todo tipo de tierras: ejido, y comunidades
agrarias, propiedad privada y tierras nacionales.
74
crecimiento urbano estableciendo las relaciones con el medio ambiente a nivel de
regiones, estados y centros de población.
El objetivo esencial fue establecer la relación entre asentamientos humanos con
los ecosistemas naturales basándose en un marco institucional que contemplaba
la intervención de los tres niveles de gobierno federal, estatal y municipal, así
como de los sectores de la sociedad civil. Sin embargo, los procesos reales de
planeación se caracterizaron por una dirección fuertemente centralizada con una
mínima participación social. El mayor número de este tipo de planes se elaboraron
al interior de esta dependencia durante 1980 pero dada la centralización de los
procesos de planeación, los planes no consiguieron traducirse en proyectos que
contaran con el apoyo de los actores locales ni de los ciudadanos en general70.
Otro de los asuntos que la SAHOP tuvo a su cargo fue la gestión de los recursos
hidráulicos y de todos los asuntos administrativos relacionados con la distribución
y tratamiento de agua al interior de los centros urbanos, en tanto que la gestión de
los recursos hidráulicos, el mantenimiento y la administración de las obras de
infraestructura para las actividades agrícolas en el territorio nacional quedaron
bajo el control de la recién creada Secretaría de Agricultura y Recursos
Hidráulicos (SARH) 71.
3.2.2 El Proceso de Consolidación (1982-1990).
La década de los ochentas refleja la mayor movilidad del sector ambiental a lo
largo de los años. Es en este periodo cuando se realizan las primeras acciones
para atender los problemas de orden ambiental: por un lado, las acciones desde el
gobierno llevan a la creación de estructuras administrativas más importantes
dirigidas a orientar la acción pública hacia su solución y, por otro, desde la
sociedad, se verifica un proceso de maduración de las organizaciones no
gubernamentales, cuyo papel es indispensable para asegurar el funcionamiento
de los mecanismos de vigilancia y rendición de cuentas. Con estos cambios, los
instrumentos de política pública ecológica rebasaron el plano básicamente
normativo.
Hacia 1982, con el inicio de la administración del Presidente Miguel de la Madrid
Hurtado, la política ambiental mexicana comenzó a adquirir un enfoque más
integral a partir de un cambio en la perspectiva de los problemas de conservación
y protección ecológica promovida desde el nivel federal. Varias reformas
constitucionales fueron necesarias para crear un nuevo marco institucional y
precisar las bases jurídicas y administrativas de la acción pública en la materia.
70
Nos referimos aquí a los denominados Ecoplanes y Planes de Desarrollo Ecológico de los Asentamientos
Humanos, que representan los antecedentes inmediatos del ordenamiento ecológico.
71
Ver apartado sobre el sector agua en México.
75
Estas acciones se consolidan con la promulgación de la Ley Federal de Protección
al Ambiente (LFPA)72 y con la creación de la Secretaría de Desarrollo Urbano y
Ecología (SEDUE) en 1982, cuyo objetivo principal fue garantizar el cumplimiento
del marco legal erigido específicamente para desarrollar programas de
preservación y mejoramiento del medio ambiente, reorientando la política
ambiental del país desde una perspectiva que utilizó el principio conservacionista
como base de las acciones gubernamentales con relación al crecimiento urbano.
Esta Secretaría asumió la responsabilidad del control del suelo en coordinación
con otras dependencias federales, como la Secretaría de Salubridad y Asistencia
(SSA) y la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos, esencialmente en los
aspectos relacionados con la delimitación y administración de parques nacionales
y áreas protegidas.
Con estos cambios, el tratamiento de los asuntos del sector de ecología y medio
ambiente pasó de ser responsabilidad de una Dirección General en la SAHOP al
rango de Subsecretaría de Ecología en la SEDUE. El traslado de estas funciones
a una nueva estructura, así como el incremento de las atribuciones en la materia y
los recursos financieros asignados, implicaron un nuevo impulso político y
administrativo en el tratamiento de los problemas ambientales. Lo anterior reveló
la importancia que el tema ambiental había ido cobrando para la nueva
administración al empezar con la definición de un espacio gubernamental propio
dedicado a la gestión del medio ambiente.
Sus atribuciones no fueron suficientes para influir y promover la transformación de
los procesos de producción y la tecnología de la planta industrial del país; además
de carecer de estrategias específicas de acción para coordinarse con el resto de
las dependencias y organismos gubernamentales. Por otro lado, el objetivo de
integralidad de la política ambiental se desvaneció debido a la dispersión de las
responsabilidades de planeación y ejecución de los programas al interior de la
SEDUE y la asignación de atribuciones relacionadas con la gestión de los
recursos hidráulicos permanecieron a cargo de la SARH.
El objetivo principal de la Ley Federal de Protección Ambiental fue la regulación de
los problemas ambientales más complejos y de alcance económico y social
involucrados en la generación, evaluación, prevención y control de la
contaminación. Esta ley estableció como instrumentos principales de política
ambiental los siguientes:
1. Se introdujo el término de ordenamiento ecológico73 como un proceso de
programación de uso del territorio nacional.
72
Diario Oficial de la Federación, 11 de enero de 1982.
Los antecedentes jurídicos del ordenamiento ecológico se encuentra en la Ley General de Asentamientos
Humanos promulgada en 1976. De acuerdo con el artículo 4° de la LFPA, el ordenamiento ecológico se
define como: el proceso de planeación dirigido a evaluar y programar el uso del suelo en el territorio nacional,
de acuerdo con las características potenciales y de aptitud, tomando en cuenta los recursos naturales, las
73
76
2. Se creó la figura de Evaluación del Impacto Ambiental para proyectos
turísticos, industriales, urbanos y todos aquellos que en un momento dado
pudieran representar un riesgo en el equilibrio ecológico.
3. Se establecieron las Áreas Naturales Protegidas como instrumento estratégico
de las políticas de protección y conservación de los ecosistema.
Se fortaleció la intervención del Estado en la planeación del desarrollo económico
a partir de las reformas constitucionales y la promulgación de la Ley de Planeación
en 1983. Estos instrumentos jurídicos otorgan al gobierno federal la dirección del
Sistema Nacional de Planeación Democrática74 como el instrumento estatal para
influir en el desarrollo económico y social del país. Asimismo se introdujeron
cambios constitucionales que concedieron a los municipios facultades mínimas
para conducir proyectos y manejar sus ecosistemas en los términos que indicaran
las leyes estatales en la materia75.
La gestión realizada por la SEDUE fue objeto de fuertes críticas por parte de las
instituciones locales de gobierno e incluso por la naciente sociedad civil que la
señaló por la ineficacia de sus resultados, los cuales en gran parte se debieron a
problemas internos de organización ocasionados por falta de personal capacitado,
recursos financieros suficientes y por su incapacidad para cumplir con la función
de normar el aprovechamiento racional de los recursos naturales en las diferentes
regiones de México (Navarro y Rosales, 1992).
En 1987 se reformó la Constitución en su artículo 73, concediendo facultades al
Congreso para legislar sobre la concurrencia del gobierno federal, estados y
municipios en materia de protección, preservación y restauración del medio
ambiente. Esta reforma, sumada a las experiencias anteriores dieron origen a la
tercera ley en materia ambiental en México que sustituyó a la LFPA: Ley General
del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LEEGEPA)76 . A partir de
entonces, esta ley ha sido la base de la política ambiental con atribuciones
generales en materia de planificación y coordinación para el gobierno federal.
Es necesario resaltar la importancia política que se imprime en el concepto de
desarrollo durante ese periodo y la creciente presión social que se va generando
sobre los problemas ambientales dando origen al surgimiento de diversas
organizaciones no gubernamentales (ONGs) con objetivos conservacionistas y
ecológicos, cuyas acciones se caracterizan básicamente por la denuncia de los
abusos del modelo económico sobre el ambiente y el reclamo de un Estado capaz
de ejercer su papel como protector de los recursos naturales.
actividades económicas y sociales, y la distribución de la población, en el marco de una política de
conservación y protección de los sistemas ecológicos .(Diario Oficial de la Federación, 27 de enero de 19849.
74
La Ley de Planeación se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 5 de enero de 1983.
75
Reformas Constitucionales al artículo 115 de 1983.
76
Diario Oficial de la Federación, enero, 1988.
77
3.2.3 Evolución del Sector Hidráulico.
El manejo centralizado de los recursos hídricos, considerados propiedad del
Estado, inicia con la reforma del artículo 72 de la Constitución en 1908. La reforma
introdujo la facultad del gobierno federal para otorgar concesiones a particulares
para acceder al agua superficial (ríos y lagunas) dentro del territorio nacional
(Sánchez, 1998).
Esta tendencia se formalizó en el texto del mismo artículo, en la Constitución de
1917 y, tres años más tarde, bajo la administración de Plutarco Elías Calles, se
puso en marcha el programa de Distritos de Irrigación77 a cargo de la Comisión
Nacional de Irrigación encargada del diseño, construcción y administración de su
infraestructura hidráulica. Sin embargo, esta organización dejaba dispersas
muchas de las responsabilidades en materia de agua en el resto de las
dependencia y entidades e incluso en algunas unidades administrativas del sector
público.
Con el propósito de corregir esta dispersión y asegurar un control político de las
acciones en materia de agua, la Ley de Secretarías y Departamentos de Estado
del 1° de enero de 1947, la Comisión ascendió al rango de Secretaría de Estado,
transformándose en la Secretaría de Recursos Hidráulicos y heredando las
funciones y atribuciones para la creación de infraestructura hidráulica y su
operación, con excepción de los asuntos relacionados con los distritos de riego y
la conservación de suelos, los cuales se trasladaron a la Secretaría de Agricultura
y Ganadería.
Influenciados por el diseño institucional para la administración del agua en
Estados Unidos, entre 1947 y 1950 se establecieron autoridades de cuenca en las
principales cuencas del país como el Papaloapan, Tepalcatepec, Fuerte y Grijalva.
El objetivo fue el desarrollo de cuencas hidrológicas basado en la experiencia de
gestión descentralizada de Tennessy Vally.
En la cuenca Lerma Chapala se formó una comisión similar pero con menor
autonomía de gestión y recursos limitados. Su creación coincidió con el periodo de
sequía de finales de los cuarenta que derivó en la disminución drástica del nivel de
agua en el Lago de Chapala.
Esta situación llevó a la creación de la Comisión de Estudio Lerma Chapala
Santiago que funcionó tanto como una comisión de investigación sobre los
recursos de la cuenca como autoridad para el manejo del agua (Wester, Melville y
Ramos Osorio, 2001). Las dificultades políticas entre los gobiernos de los estados
y su dependencia de las decisiones centrales obstaculizaron la gestión de los
recursos desde un punto de vista de eficiencia técnica y, aunado al incremento de
lluvia a finales de los años setenta, el gobierno federal optó por disminuir la
importancia política de esta instancia.
77
Ley de Irrigación de 1926.
78
Mestre (1997) presenta un estudio que evalúa el desempeño de la gestión de
estos organismos de cuenca como agencias con poca interacción entre los
usuarios y otras dependencias, pero que, en algunos casos ganaron tanto poder
que llegaron a desafiar la autoridad de gobiernos estatales e incluso la del
gobierno federal.
En 1976, con el inicio de la administración del Presidente José López Portillo se
decide la disolución de las autoridades de cuenca y, dada la interrelación de las
políticas agrícola e hidráulica, la reforma administrativa impulsada por este
gobierno, fusionó las atribuciones de ambas dependencias en la Secretaría de
Agricultura y Recursos Hidráulicos78 . Bajo este esquema la creación de
infraestructura (diseño, planeación y construcción) para transportar el agua
(acueductos) para uso urbano e industrial y agrícola quedó a cargo de la SARH en
tanto que la administración del recurso se reubicó en la Secretaría de
Asentamientos Humanos y Obras Públicas79.
Las diferentes funciones y atribuciones de la nueva dependencia fuero adquiriendo
un peso sobre la toma de decisiones cada vez mayor, tanto en la política sectorial
como nacional, el cual puede explicarse por la gran cantidad de recursos
financieros, de infraestructura y de personal técnico capacitado, así como la
comprensión de las atribuciones sobre el diseño e implementación de las
principales políticas nacionales en materia de agua, agricultura, bosques y
desarrollo rural.
Años más tarde, con el inicio de la administración del Presidente Carlos Salinas de
Gortari en 1989, se determinó la necesidad de despolitizar la gestión del agua
mediante la transformación de la Subsecretaría de Recursos Hidráulicos en la
Comisión Nacional de Agua (CNA)80 . Estas reformas se justificaron en la
especialidad y tecnicidad que debían caracterizar a la administración de los
recursos hidráulicos, así como la necesidad de una mayor autonomía y
concentración en la toma de decisiones. La CNA se constituyó como un órgano
desconcentrado adscrito a la nueva Secretaría de Agricultura y Ganadería, con
facultades para atender y resolver lo relativo a la gestión del agua a nivel nacional.
Finalmente en 1995 como resultado de las reformas administrativas del sector
ambiental, la CNA fue adscrita a la SEMARNAP como órgano desconcentrado
pero con gran independencia de ésta tanto en lo relacionado con su presupuesto
como en la definición de sus políticas. Así, este organismo se erigió como la única
autoridad federal en materia de administración del agua. Entre sus atribuciones
destacan la responsabilidad de la protección y manejo de las cuencas
hidrológicas, la vigilancia en el cumplimiento de las normas emitidas sobre
descargas de agua residuales contaminadas en cuerpos de agua autorizados y la
78
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal del 22 de diciembre de 1976.
Estas funciones se descentralizan a los municipios como resultado de las reformas constitucionales al
artículo 115 en 1983.
80
Diario Oficial de la Federación, 16 de enero de 1989.
79
79
regulación y operación de los mecanismos para tratamiento del agua. Esta entidad
participa, incluso, en el diseño de la política fiscal relacionada con las tarifas y los
derechos del agua.
Para realizar sus funciones, la CNA instaló 13 Gerencias Regionales que
coinciden con las principales cuencas hidrológicas del país. De acuerdo con la Ley
de Aguas Nacionales de 1993, su principal función es enlazar los esfuerzos
nacionales de obra hidráulica con los sistemas de oferta, distribución y usos de
agua, a partir de los Consejos de Cuenca como espacios de concertación y
coordinación entre autoridades y usuarios, a cargo de la Comisión.
Los Consejos de Cuenca representan un canal formal de participación de la
sociedad organizada a través de la representación de los intereses de los
usuarios, de los municipios, gobiernos estatales, y de diferentes dependencias del
gobierno federal. De los Consejos instalados hasta la fecha, el Consejo de Cuenca
Lerma Chapala se instaló el 13 de abril de 1989, siendo el primero, y por lo tanto,
al que se le adjudica mayor experiencia en el manejo y administración del agua81;
el Consejo de Cuenca del Valle de México quedó instalado el 16 de agosto de
1995. De acuerdo con lo establecido en el artículo 15 del Reglamento de la Ley de
Aguas Nacionales, Los Consejos de Cuenca se integran como indica el siguiente
cuadro:
Cuadro N° 1
Integración de los Consejos de Cuenca. CNA.
Presidente
Secretario Técnico
Vocales Usuarios
Director General de la Comisión Nacional del Agua o Voto de calidad en caso
representante
de empate.
Tiene voz pero no tiene
voto.
Proporciona
Designado por el Director General
información
requerida
para
las
discusiones,
actas de sesiones y otras
tareas.
Un representante de los usuarios de la cuenca por cada tipo
de uso de agua. El número de representantes de los
usuarios deberá ser cuando menos paritario con el resto de
los integrantes del Consejo.
Voz y voto
Durarán en su cargo el tiempo que el propio Consejo
disponga en sus reglas de organización y funcionamiento.
Son elegidos de entre organizaciones usuarias de la cuenca
acreditados por la CNA.
Titulares de los gobiernos estatales que forman parte de la
Invitados
cuenca o representantes nombrados por el propio gobierno Voz y voto
estatal.
Titulares de las entidades y dependencias del gobierno
federal o estatal, de los ayuntamientos, así como otras Voz, pero sin derecho a
Invitados
organizaciones, instituciones o representantes de la voto
sociedad
cuya
participación
contribuya
al mejor
funcionamiento del Consejo.
Reglamento de la Ley de Aguas Nacionales, Diario Oficial de la Federación, 10 de diciembre de 1997.
81
Nos referimos aquí al primer Acuerdo de Coordinación firmado por la Federación y el gobierno de los
estados de la cuenca Lerma Chapala para asegurar su distribución más equitativa del agua y del cual surge el
Consejo Consultivo que había sido creado para la evaluación de los avances y el seguimiento de los
compromisos adquiridos. Posteriormente, en el marco de la promulgación de la Ley de Aguas Nacionales en
diciembre de 1992, toma la forma del Consejo de Cuenca Lerma Chapala el 28 de enero de 1993.
80
Dado que las principales funciones sobre la gestión de los recursos hidráulicos en
México están concentradas en la CNA, esta entidad adquiere un papel relevante
derivado de sus atribuciones legales, su independencia presupuestal y del nivel de
especialización de la información que genera. Estas condiciones organizacionales
ocasionan la debilidad de la SEMARNAT, como cabeza de sector, y del resto de
las entidades, ya que, si bien su nivel jerárquico es menor al de la Secretaría, la
autonomía técnica y operativa de gestión le otorgan un amplio nivel de
independencia en sus decisiones.
De acuerdo con este esquema, México sigue un modelo de administración
centralizada de los derechos de propiedad sobre el agua con un organismo
facultado para asignar permisos y/o concesiones de uso. De acuerdo con algunos
teóricos, este tipo de modelo responde a la preponderancia de los intereses
políticos sobre los de tipo económico, sin embargo, otros lo consideran como un
modelo eficiente en relación a la necesidad e internalizar los efectos producidos
por la singularidad del recurso agua (Roemer, 1994).
Siendo el Estado mexicano propietario exclusivo del agua y el gobierno federal su
único administrador, las decisiones sobre los recursos hidrológicos se han
caracterizado más por atender intereses políticos del gobierno federal82 que por
indicadores de eficiencia económica, utilidad social y de sustentabilidad ambiental.
3.3 Las Negociaciones Comerciales y su efecto en el Sector Ambiental
(1990-1994).
En la década de los noventa México incursiona cada vez más en el mercado
mundial a través de su ingreso a diversos organismos internacionales y su
participación activa en diversos foros. En este proceso, la aceptación de México se
condicionó al cumplimiento de compromisos en materia ambiental que lo obligaron
a reformar la estructura del sector ambiental para fortalecer sus políticas y
disminuir la incertidumbre en las transacciones comerciales.
Como resultado de estos compromisos internacionales México ha realizado
diversas acciones en materia ambiental en busca de un modelo de desarrollo
sustentable, mismas que han impactado tanto en las políticas como en la
organización del propio sector ambiental. Entre otras, podemos mencionar la
creación de una agencia ambiental a nivel federal, la existencia de un marco legal
y la aplicación de programas y proyectos para la gestión ambiental. Sin embargo,
aún se encuentran muy lejos de alcanzar un crecimiento económico bajo criterios
de sustentabilidad (OCDE, 1998).
82
Los modelos administrativos que han sido adoptados en el pasado y su actual carácter centralizado
demuestra la preeminencia de las consideraciones políticas del agua para el país sobre las de tipo económico
(Roemer, 2000).
81
En esta sección presentaremos algunos momentos de este proceso para tratar de
argumentar que muchos de los cambios promovidos por el gobierno federal son el
resultado del contexto internacional en el que México empezó a jugar un rol más
importante y finalizamos con la creación de la SEMARNAP como uno de los
principales cambios institucionales y administrativos que se dieron en este
periodo.
En 1987 se presentó ante la Asamblea General de las Naciones Unidas el informe
titulado “Nuestro Futuro Común”, elaborado por la Comisión Brundtland (Comisión
Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo), en el que se destacó la necesidad de
tratar los problemas ecológicos desde un enfoque global y multifacético. Se
enfatizó la necesidad de cambiar las prácticas de consumo y de integración
comercial para evitar una era de inaceptables niveles de marginación humana.
Esta comisión se pronunció por el crecimiento económico pero desde una
perspectiva ecológica adoptando el concepto de desarrollo sustentable83 como un
objetivo necesario al que deberían dirigirse todos los países tanto industrializados
como en desarrollo. El concepto de desarrollo sustentable fue recogido por la
legislación ambiental mexicana al promulgarse la Ley de Equilibrio Ecológico y
Protección Ambiental en 1988.
En junio de 1992 se realizó la Conferencia sobre Medio Ambiente y Desarrollo, en
Río de Janeiro, que emitió la Declaración de Río, firmada por los jefes de Estado
de 179 países miembros de las Naciones Unidas y dio lugar a la formulación de
una serie de documentos para inducir a los países firmantes a adoptar importantes
acuerdos en materia ambiental.
El más importante de ellos denominado Agenda 21, está compuesto de
recomendaciones en todas las áreas de interés, destinadas a fortalecer las
políticas ambientales y a poner en marcha los procesos socioeconómicos
necesarios para asegurar las condiciones de sustentabilidad promovidas por la
política internacional ambiental.
En el marco de esta conferencia, México asumió importantes compromisos para
hacer efectiva la voluntad de los decretos sobre Áreas Naturales protegidas que
habían quedado en el papel durante 50 años y se reforzaron los programas para el
ordenamiento ecológico del territorio nacional (SEMARNAP, 2000). Asimismo, se
ratificó el Protocolo de Montreal y se suscribieron los Convenios de Cambio
Climático (1993) y de Protección a la Diversidad Biológica, los cuales fueron
ratificados al firmar el Protocolo de Kioto en el 2000.
83
La adopción del concepto “desarrollo sustentable” implicó un cambio en el modo de concebir el
crecimiento económico. “Por desarrollo sustentable...debe entenderse una estrategia a nivel global, regional,
nacional y local, que permita entregar en forma progresiva a las generaciones venideras la posibilidad de
mejorar su capacidad de vida, mediante la producción, el consumo, sin destrucción de los recursos naturales
renovables del planeta, y con protección de la biodiversidad. Si continuamos destruyendo los renovables, los
bosques, por ejemplo, entonces vamos a conducirnos a umbrales de los cuales no vamos a regresar nunca”
(Urquidi, 2002; Dourojeanni, 1993).
82
•
Para dar cumplimiento a estos compromisos, desde 1992, el gobierno
federal y el sector industrial definieron un programa para reducir en un 90%
(arriba de lo obligado por la OCDE) la emisión de este contaminante para el
año 2000.
•
Como emisor de CO2 México ocupaba el 14° lugar de los países emisores
por el uso de sustancias que agotan la capa de ozono.
De hecho, el Programa Nacional del Medio Ambiente 1990-1994 ya contemplaba
las acciones ambientales del gobierno federal para el mediano plazo. Este
documento presentó el diagnóstico, lo objetivos, las estrategias y las acciones de
la comunidad nacional, especificando su obligatoriedad para el sector público y la
necesidad de coordinación entre los sectores y entre los tres niveles de gobierno,
así como la inducción de los sectores privado y social. Los incentivos a la
participación social, como el fortalecimiento de las reglas y la creación de espacios
adecuados para la concertación de las políticas ambientales, es uno de los puntos
que más se ha promovido por las organizaciones internacionales.
Otro evento de gran importancia para la política ambiental de México fue su
adhesión a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
(OCDE), para lo cual tuvo que presentar compatibilidad de la legislación mexicana
con los códigos, decisiones y otros instrumentos de la OCDE84. Una vez aceptado
en esta organización, México debe acatar los dos tipos de deliberaciones del
Consejo: Decisiones y Recomendaciones, las primeras son obligatorias para todos
los países miembros, las segundas son expresiones de voluntad política pero cuyo
cumplimiento es cuestionado por las autoridades y el resto de los países
miembros.
Cabe señalar que, al 30 de noviembre de 1992 se encontraban vigentes 38
decisiones y 109 recomendaciones (Blanco, 1994), la mayoría de ellas en las
áreas sobre medio ambiente, agricultura, energía nuclear, inversión internacional y
empresas multinacionales. Con estos datos puede deducirse la determinante
influencia de esta organización en el diseño de las instituciones y políticas
ambientales nacionales.
La adopción de este tipo de políticas no es totalmente gratuita, en tanto que
responde a la promoción de esquemas de financiamiento que se generan a favor
de los países en desarrollo, con el fin de promover la instrumentación de
programas y proyectos a favor del medio ambiente. De acuerdo con estos datos
del Banco Mundial, México aparece como el país más beneficiado por este tipo de
recursos condicionados a su inversión en gestión ambiental (OCDE, 1998); del
84
Los países que desean ingresar a esta organización deben presentar análisis que confirmen la
compatibilidad de su legislación con los condicionamientos institucionales señalados por la OCDE y, en caso
de no contar con las condiciones favorables para cambiar su marco institucional debe declara las reservas
correspondientes. Vigentes 38 decisiones y 109 recomendaciones, la mayoría de ellas en las áreas de medio
ambiente, agricultura, energía nuclear, inversión internacional y empresas multinacionales.
83
mismo modo, durante el periodo 1992-1995, el gobierno federal ha recibido
aproximadamente 61 millones de dólares provenientes de diferentes
organizaciones y países industrializados (Estados Unidos, Canadá, Inglaterra,
Japón y Alemania, entre otros)85.
Finalmente, uno de los compromisos internacionales contraídos por México
durante este periodo con fuertes efectos sobre el marco institucional del sector
ambiental fue establecido a partir de la firma del Tratado de Libre Comercio de
América del Norte (TLCAN) y el acuerdo paralelo sobre medio ambiente, Convenio
sobre Cooperación Ambiental de América del Norte (CCA).
En primer lugar, este convenio estableció que en caso de haber incompatibilidad
entre acuerdos comerciales y compromisos contraídos por acuerdos ambientales,
éstos prevalecerán sobre los primeros, haciendo especial referencia a los
acuerdos de Montreal y Basilea, entre otros. En segundo lugar, con relación a la
inversión privada establece que ninguno de los países podrá relajar o derogar sus
medidas de protección ambiental como un medio para atraer o retener la inversión
nacional o extranjera. Finalmente, existe el compromiso explícito de cada país de
realizar acciones orientadas a la creación de sistemas de información en materia
ambiental; a la educación, investigación y el desarrollo tecnológico, a promover el
uso de la evaluación del impacto ambiental y a fomentar el uso de instrumentos
económicos para el logro efectivo de los objetivos en materia de medio ambiente
(Blanco, 1994).
En términos generales, estos acuerdos buscan fortalecer un marco institucional
mínimo en materia ambiental con el propósito de evitar prácticas desleales de
comercio que permitan decisiones que funcionen como subsidios a los productos
que forman parte del TLCAN y, por otro lado, generar certidumbre para incentivar
la inversión de los actores reduciendo al mínimo la posibilidad de conflictos
generados por cambios constantes a la legislación ambiental.
85
Como punto de referencia, el gasto ambiental de las zonas fronterizas para México durante 1996 fue de 58
millones de dólares, invertidos en agua, ejecución de leyes, naturaleza y otros rubros. Por su parte, el mismo
gasto de la Agencia de Protección Ambiental (EPA) de Estados Unidos fue de 184 millones de dólares.
84
Año
1985
1986
1987
1989
1992
1992
1992
1993
1993
2000
2000
CUADRO N° 2
Cronograma de Adhesión a Organismos y Acuerdos Internacionales
Organismos y Acuerdos
Observaciones
Convención de Viena
Establecer medidas para la
protección de la capa de
ozono.
Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT)
Participación activa en las
negociaciones multilaterales
de la Ronda Uruguay.
Protocolo de Montreal
Establecer medidas sobre las
sustancias que agotan la capa
de ozono. Este acuerdo tuvo
enmiendas durante los años
1990 y 1992.
Convención de Basilea
Establecer medidas mínimas
para el control de movimientos
transfronterizos de residuos
peligrosos y su eliminación.
Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y Agenda 21 y Convenciones
Desarrollo en Río de Janeiro “Cumbre de la Tierra”
sobre el cambio climático y la
biodiversidad.
Plan Ambiental Integrado Fronterizo
Estados Unidos-México.
Acuerdo Bilateral de Cooperación Internacional
Canadá
Tratado de Libre Comercio y Convenio sobre Cooperación Ambiental en Estados
Unidos-MéxicoAmérica del Norte
Canadá.
Acuerdo sobre el Establecimiento de la Comisión de Cooperación
Ecológica Fronteriza y el Banco de Desarrollo de América del Norte.
Convenio Marco Sobre Cambio Climático.
Estabilización de los gases
Conferencia de Río, Protocolo de Kioto
invernadero de la atmósfera
disminuyendo las emisiones
de gases tales como el dióxido
de carbono generado como
subproducto de la utilización
de combustible para obtener
energía.
Convenio de la Diversidad Biológica,
Búsqueda de medios para
Conferencia de Río, Protocolo de Kioto.
preservar la variedad de
especies
vivientes
y
el
aprovechamiento
de
la
biodiversidad.
SEMARNAT. INE. 2003.
Los principales efectos de la política exterior sobre el sector ambiental se
reflejaron tanto en el marco institucional como en la modificación y surgimiento de
nuevas estructuras: la transformación de la SEDUE en la Secretaría de Desarrollo
Social en 1992 y posteriormente, en 1995, la creación de la Secretaría del Medio
Ambiente, Recursos Naturales y Pesca; incluso en el terreno de los resultados, se
experimentaron significativos avances en materia de conservación y protección
ambiental (OCDE, 1998).
El primero de estos cambios implicó la necesidad de atender los problemas
ambientales en el marco de las políticas sociales y no únicamente como resultado
de los problemas generados por el crecimiento urbano y el desarrollo del sector
industrial. La nueva Secretaría de Desarrollo Social tuvo el poder de formular,
administrar y evaluar la política general sobre el desarrollo social, integrando los
temas ambientales como parte de las políticas de alcance nacional.
85
Para ello, SEDESOL contó con la asistencia de dos entidades con autonomía
técnica y operativa (órganos desconcentrados): el Instituto Nacional de Ecología
(INE) y la Procuraduría Federal de Protección Ambiental (PROFEPA)86. El INE
creado en 1992, fue responsable del diseño, aplicación y evaluación de políticas,
instrumentos y programas de protección al ambiente, en coordinación con las
dependencias y las entidades de la administración pública federal, con los
gobiernos estatales y municipales, y con la participación de los sectores social y
privado. De esta manera, este organismo se convirtió en la autoridad normativa y
reguladora en materia ambiental en México.
Si bien estos cambios permitieron la consecución de algunos objetivos
ambientales que por años habían quedado en el papel, el impulso a la política
ambiental quedó velado por la importancia que cobró el Programa Nacional de
Solidaridad a cargo de la SEDESOL y el rol político que mantuvo durante toda la
administración salinista (1988-1994).
En este mismo año y como resultado de los convenios establecidos en la
Conferencia de Río se creó la Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de
la Biodiversidad (CONABIO) como un reconocimiento a la necesidad de atender
los problemas relacionados con la conservación de la diversidad biológica,
dedicada principalmente a: 1) conformar y mantener actualizado el Sistema
Nacional de Información sobre Biodiversidad (SNIB); 2) apoyar proyectos y
estudios sobre el conocimiento y uso de la biodiversidad; 3) brindar asesoría a
dependencias gubernamentales y a otros sectores; 4) realizar proyectos
especiales; y 5) difundir el conocimiento sobre la riqueza biológica.
CONABIO es una comisión intersecretarial permanente constituida por Acuerdo
del Ejecutivo Federal87. Su financiamiento proviene de un fideicomiso denominado
“Fondo para la Biodiversidad” alimentado con recursos federales o donativos
privados nacionales y extranjeros. Está dirigido por una Coordinación Nacional
como órgano de gobierno en el que participan las siguientes Secretarías de
Estado: SER, ENERGÍA, ECONOMÍA, SHCP, SAGARPA, SEP, SA, SECTUR,
SEDESOL Y SEMARNAP88.
Dos años después (y a un año de haberse firmado el TLCAN), el 28 de diciembre
de 1994, la sección ambiental de la SEDESOL se escinde para formar la
Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP). Su
creación se justifica ante la necesidad de articular en una sola institución de orden
federal, la responsabilidad de formular y vigilar el cumplimiento de compromisos
86
La PROFEPA se crea el 4 de junio de 1992 como un órgano administrativo desconcentrado de SEDESOL
se le otorga autonomía técnica y operativa para funcionar como agencia de inspección y cumplimiento
ambiental. Su adscripción a SEMARNAP ocurre el 28 de diciembre de 1994.
87
Diario Oficial de la Federación, 16 de marzo de 1992.
88
http://www.conabio.gob.mx, consultada 2 de abril de 2003.
86
internacionales y de las leyes y normas en materia ambiental y, así como para
inducir el aprovechamiento racional de los recursos naturales renovables.
La adscripción de los órganos desconcentrados para la gestión de los recursos
hidráulicos (CNA) y forestales, el INE y la PROFEPA buscó la consolidación de
mecanismos formales para la coordinación del sector ambiental. Asimismo, al
elevar el rango de las autoridades ambientales a nivel de Secretaría de Estado se
buscó crear una estructura organizacional que facilitara el establecimiento de
acuerdos de coordinación con las cabezas de los sectores económico, agrícola y
energético.
Como resultado se establecen programas de coordinación empresarial entre la
Secretaría de Comercio y Fomento Industrial (SECOFI) y la Confederación de
Cámaras Industriales de la República Mexicana (CONCAMIN): Programa
Producción Más Limpia y Programa de Protección Ambiental y Competitividad
Industrial. Asimismo, se ponen en marcha los programas PROCAMPO y
PROCEDE con diversos instrumentos que promueven el cuidado ambiental por
parte de propietarios y agricultores. Finalmente, por parte del sector energético
paraestatal, PEMEX y CFE inician trabajos para diseñar políticas de protección del
ambiente desde sus ámbitos de acción.
La SEMARNAP dispuso 31 delegaciones federales en los estados como instancia
jerárquicamente subordinadas que actuaron como agencia coordinadoras
atendiendo las relaciones intergubernamentales en materia de planeación e
instrumentación de las políticas federales a nivel regional y local, pero sin ninguna
atribución relacionada con la gestión de los recursos hidráulicos. Estas estructuras
dependen directamente del presupuesto que les asigna anualmente la secretaría.
En concordancia con las estrategias de la SEMARNAP, pero como una
recomendación emanada de la Agenda 2189, en abril de 1995, se integró el Consejo
Consultivo Nacional para el Desarrollo Sustentable y cuatro consejos consultivos
regionales. Estos órganos colegiados están compuestos por representantes del
sector empresarial, social, sector académico y sector gubernamental y tienen
como propósito la generación de consensos previos a la definición de la política
ambiental en términos del diseño, aplicación y evaluación de las estrategias e
instrumentos de política.
Como resultado del trabajo conjunto entre los poderes Legislativo y Ejecutivo
federales –realizado a través de la Comisión de Ecología y Medio Ambiente de la
Cámara de Diputados, y la Comisión de Medio Ambiente y Recursos Naturales de
la Cámara de Senadores, por un lado, y de la SEMARNAP, por el otro- y los
sectores social y privado, a través de los consejos consultivos, en diciembre de
1996 se publicaron importantes reformas de la LGEEPA, cuyo propósito fue
89
Página web de National Conuncils for Sustaintable Development Report (NCSD) consultada el 9 de mayo
de 2003, http://www.ncsdnetwork.or/ncsd report.htm
87
establecer la nueva orientación de la política ambiental en México tomando como
base el concepto de desarrollo sustentable.
Estas reformas establecieron las bases para llevar a cabo un proceso de
descentralización de los asuntos ambientales a favor de los gobiernos estatales y
municipales y ampliar la participación social en la gestión ambiental,
especialmente mediante su inclusión en la toma de decisiones, el acceso a la
información ambiental y el derecho al ejercicio de acciones para impugnar los
actos de autoridad.
La creación de la SEMARNAP fue el resultado de diversas modificaciones al
interior de la administración pública federal, entre las que destaca:
•
•
•
Desaparece la Secretaría de Pesca90 y sus funciones se trasladan a la
Subsecretaría de Pesca de la nueva dependencia.
Las funciones de gestión de recursos naturales que pertenecían a la SARH
y SEDESOL se trasladan a la Subsecretaría de Recursos Naturales de la
nueva SEMARNAP.
Se asignan a la SEMARNAP los siguientes órganos desconcentrados:
Instituto Nacional de Ecología. Instituto Nacional de la Pesca, la Comisión
Nacional del Agua, el Instituto Mexicano de Tecnología del Agua91, LA
Comisión para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad y la Procuraduría
Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA).
La política de desarrollo neoliberal instrumentada en este periodo (1990-1995).
Tuvo como objetivo estratégico la privatización de los recursos naturales o, en su
defecto, una especificación institucionalizada de los derechos de propiedad sobre
éstos, con el fin de favorecer el cambio en los incentivos que habían prevalecido
sobre las políticas económicas en México durante las décadas anteriores. Así,
podemos mencionar, los siguientes cambios al marco institucional que fueron
delimitando la configuración organizacional del sector y su relación con las
dependencias económicas de la Administración Pública Federal durante el periodo
1990 y 1995 (Téllez, 1994).
90
Cabe señalar que, antes de la creación de la Secretaría de Medio Ambiente, existió la Secretaría de Pesca (
-1994) como entidad independiente cuyo objetivo fue la realización de las actividades conducentes a mejorar
el recurso y la conservación de especies acuícolas, el control de maleza acuática y la capacitación sobre
reproducción de las especies. Desde el plano normativo, le correspondía la determinación de los periodos de
veda, reglamentación del arte o técnica de pesca, establecimiento, autorización y control de los programas
acuícolas a nivel nacional.
91
El IMTA se crea el 7 de agosto de 1986, como un órgano desconcentrado de la Secretaría de Agricultura y
Recursos Hidráulicos (SARH), con el objeto de desarrollar la tecnología y formar los recursos humanos
calificados necesarios para asegurar el aprovechamiento y manejo racionales e integrales del agua. Más tarde,
el 28 de diciembre de 1994, el IMTA pasa a formar parte de la SEMARNAP como órgano desconcentrado. A
partir del 30 de octubre de 2001, el IMTA se convierte en organismo descentralizado del gobierno federal,
con personalidad jurídica y patrimonio propios y coordinados sectorialmente a la SEMARNAT.
88
•
•
•
En diciembre de 1992 se promulga la Ley Forestal siguiendo el paradigma
del manejo sustentable de recursos y aprovechando riqueza económica de
bosques y selvas en beneficio de los propietarios y poseedores.
Se promulga la Ley de Aguas Nacionales (1993) con claros ajustes en torno
a la seguridad jurídica del agua, mayor participación de los usuarios y la
concentración de las funciones de gestión (cantidad y calidad) en una sola
autoridad federal.
Se reforma la Ley General de Asentamientos Humanos92 con el fin de
reforzar el proceso de planeación integral entre desarrollo urbano, obra
pública y recursos naturales, así como la concurrencia de los tres niveles de
gobierno.
3.4 La Nueva Estructura Funcional y Ocupacional
Al finalizar el año 2000 dio inicio la administración del Presidente Vicente Fox y,
con el propósito de delimitar la organización de la dependencia, promovió una
gestión funcional capaz de facilitar la implementación de la política nacional sobre
protección ambiental y que respondiera a la creciente expectativa nacional e
internacional sobre la protección de los recursos naturales, logrando incidir en las
causas de la contaminación, la pérdida de ecosistemas y la conservación de la
biodiversidad.
La nueva SEMARNAT reformó el marco institucional y propuso una nueva
estructura considerando el papel de la política ambiental en un nivel de política de
Estado. Se espera que al revalorar la importancia del medio ambiente, ésta sea
tratada como un tema transversal inserto en las agendas de los diferentes
sectores de la economía del país.
Los principales cambios en la estructura de la SEMARNAT fue la desaparición de
la Subsecretaría de Pesca y el traslado de sus funciones a la Secretaría de
Agricultura, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación. Se complementa la
Subsecretaría de Planeación con responsabilidades de Política Ambiental y la de
Recursos Naturales adquiere funciones de protección y conservación. Finalmente
se crea la Subsecretaría de Fomento y Normatividad Ambiental. El Reglamento
Interno otorga a estas nuevas subsecretarías funciones básicamente normativas y
de regulación pero sin disminuir en lo formal, sus atribuciones sobre la gestión
ambiental (Ver Anexo n°.1).
Se reforma el Reglamento Interior de SEMARNAT93 para crear las Coordinaciones
Regionales de Cuenca como órganos desconcentrados adscritos a la
92
93
Diario Oficial de la Federación 21 de julio de 1993.
Poder Ejecutivo, Diario Oficial de la Federación, 21 de enero de 2003.
89
dependencia, los cuales sustituirán a las actuales Delegaciones Federales94 (Ver
Organigrama n° 4). Estas coordinaciones serán instancias administrativas que
además de las funciones que han venido realizando las Delegaciones Federales,
se les otorgará un poder de gestión, financiamiento, control y coordinación limitado
por el área geográfica y política determinada para cada instancia. La única
Coordinación Regional de Cuenca que ha sido creada hasta la fecha, es la del
Valle de México95 (Anexo No. 7).
Como resultado directo de las experiencias de los años noventa y siguiendo las
recomendaciones de los organismos internacionales sobre descentralización, se
crean nuevas entidades para aplicar los instrumentos de política ambiental:
Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas (CONANP) y la Comisión
Nacional Forestal (CONAFOR).
La primera fue producto de la importancia internacional que retomó el uso de las
Áreas Naturales Protegidas como instrumentos de política ecológica en el país. Su
Estructura pasa de una Dirección de área con reducido presupuesto y un rol
básicamente normativo, a convertirse en una unidad coordinadora dentro del
Instituto Nacional de Ecología con capacidad operativa directa. Posteriormente, en
el año 2000, se crea la Comisión Nacional de áreas Naturales Protegidas
(CONANP) como órgano desconcentrado de la Secretaría, con el reto de
consolidar e institucionalizar las políticas de conservación y protección que el
rápido crecimiento reciente le imponen. A pesar de las necesidades del
crecimiento provocado por el rezago acumulado, los resultados de la aplicación de
este instrumento y su capacidad en términos de presupuesto empieza a aparecer
como un problema menos grave en el entorno nacional96.
La Comisión Nacional Forestal se crea sustentada en la importancia de los
recursos forestales en México y la preocupación del gobierno por reformar los
incentivos económicos de los actores. El impulso administrativo refleja fuertes
intereses sobre la política forestal al pasar de una Dirección General en la
Subsecretaría de Recursos Naturales de la SEMARNAP a la creación de la
Comisión Nacional Forestal (CONAFOR) en abril de 2001. Se trata de un
organismo descentralizado cuyo objeto es desarrollar, favorecer e impulsar las
actividades productivas, de conservación y restauración en materia forestal, así
como participar en la formulación e instrumentación de los planes y programas
para el desarrollo forestal sustentable97.
94
El 31 de marzo de 2003, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Acuerdo que establece la
creación de la Coordinación Regional de la Cuenca del Valle de México y la Comisión Intrasectorial del
Medio Ambiente y Recursos Naturales del Valle de México.
95
Poder Ejecutivo, Diario Oficial de la Federación, 31 de marzo de 2003.
96
Actualmente la CONANP administra 148 Áreas Naturales Protegidas que representan más de 17 millones
de hectáreas.
97
Para la instrumentación de las políticas forestales, la CONAFOR divide el territorio nacional en 13
regiones y establece Direcciones Regionales para la atención de asuntos locales. Las regiones empatan con las
de la CNA pero su estructura se mantiene paralela.
90
Destaca la creación de la Unidad Coordinadora de Participación Social, en el
mismo nivel jerárquico que la de Asuntos Internacionales, como una necesidad de
establecer un puente institucionalizado de coordinación entre la sociedad civil,
cuyo conocimiento, conciencia y compromiso sobre los temas ambientales ha
alcanzado un alto nivel de consolidación con relación a las décadas pasadas. Sin
embargo, es rescatable el hecho de que, más explícitamente que en
administraciones anteriores, se mantenga como estrategia básica durante el
periodo 2001-2006, la creación de un piso básico para “la generación de una
cultura ecológica a partir del conocimiento y la conciencia sobre los efectos de la
acción transformadora del hombre en el medio natural” (Poder Ejecutivo, 2001)98.
Si bien se mantienen los diferentes instrumentos de política ambiental, tales como
el ordenamiento ecológico, evaluación del impacto ambiental, instrumentos
económicos e instrumentos normativos, el reconocimiento de la necesidad de una
cultura ecológica base, indica la carencia de ésta y demuestra que a pesar de ser
un país con una significativa red de instituciones ambientales, las políticas
ambientales no han traspasado los intereses y la cultura de la propia sociedad.
A pesar de los diferentes esfuerzos de las autoridades ambientales y las reformas
realizadas, tanto en el marco institucional como en la estructura organizacional del
sector, las recomendaciones de la OCED (1998) señalan que muchas de las
funciones de gestión ambiental y protección ecológica aún se encuentran
dispersas en varias dependencias gubernamentales (Secretarías de Agricultura,
Reforma Agraria, de Desarrollo Social y en la Comisión Nacional de Agua, la
Compañía Federal de Electricidad y PEMEX, entre otras). Además señalan que en
la práctica, la SEMARNAT no ha recibido la facultad, ni política, ni
económicamente para realizar una coordinación eficaz de estas dependencias,
como en algún momento fue imaginado o concebido.
La SEMARNAT se ha visto acotada por la acción de dos instancias de aplicación
de la política de ajuste económico: la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y
la Secretaría de Economía (antes Secretaría de Comercio y Fomento Industrial).
Por otro lado, las crisis económicas que ha vivido el país a partir de enero de 1995
y los consecuentes recortes de presupuesto durante los siguientes años han
dificultado el financiamiento de los proyectos de gestión ambiental.
Es evidente que las objeciones de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público con
respecto a las políticas que ponen en riego el balance de ingresos y egresos
nacionales, tienden a prevalecer en las negociaciones políticas. Del mismo modo,
la preocupación predominante por la competitividad internacional de la Secretaría
de Economía ha tenido una voz determinante en el mismo sentido.
98
Estas estrategias incluyen tanto los programas de descentralización y la coordinación y de Consejos
Consultivos Regionales para el Desarrollo Sustentable, como la creación del Centro de Educación y
Capacitación para el Desarrollo Sustentable.
91
Los proyectos de privatización de PEMEX y de la Comisión Federal de
Electricidad como recomendaciones de la OCED como iniciativas
gubernamentales han enfrentado límites políticos y sociales, especialmente bajo el
argumento de la defensa de la energía barata. La oposición a estos proyectos se
fortalece ante las experiencias recientes de privatización de la banca y la
compañía telefónica nacional, en donde se han detectado acciones perversas e
ineficiencia.
En el siguiente capítulo analizaremos la influencia que ejerce el diseño de la
estructura organizacional y la coordinación institucional en el sector ambiental.
92
Organigrama No. 1
Estructura de la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y
Pesca
(1994-2000)
Secretario
Subsecretaría
de
Planeación
Subsecretaría
De Recursos
Naturales
Subsecretaría
De Pesca
Oficialía
Mayor
Unidad de
Asuntos
Internacionales
Unidad de Análisis
Económico
Social
Unidad de
Controladoras
Interna
Delegaciones
Federales y
Coordinaciones
Regionales
Órganos Administrativos
Desconcentrados
Comisión
Nacional
del Agua
Instituto
Mexicano de
Tecnológico
del Agua
Instituto
Nacional de
Ecología
Procuraduría
Federal de
Protección
Ambiental
Reglamento Interior de la SEMARNAP, Diario Oficial de la
Federación, 8 de Julio de 1996
93
Organigrama No. 2
Estructura de la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales
(2001)
Secretario
Subsecretaría de
Planeación y
Política Ambiental
Subsecretaría de
Gestión para la
Protección
Ambiental
Subsecretaría de
Fomento y
Normatividad
Ambiental
Unidad
Coordinadora de
Participación
Social y
Transparencia
Oficialía
Mayor
Unidad Coordinadora
De Asuntos
Internacionales
Coordinación
General Jurídica
Coordinación General
De Comunicación
Social
Coordinación
General Jurídica
Delegaciones
Federales y
Coordinaciones
Regionales
Órganos Administrativos
Desconcentrados
Procuraduría
Federal de
Protección
Ambiental
Comisión
Nacional
de Áreas
Naturales
Protegidas
Instituto
Nacional de
Ecología
Órganos Descentralizados
Comisión
Nacional de
Agua
Comisión
Nacional
Forestal
Instituto
Mexicano de
Tecnología
del Agua
Reglamento Interior de la SEMARNAP, Diario Oficial de la
Federación, Enero, 2003
94
Organigrama No. 3
Estructura de la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales
(2003)
Secretario
Subsecretaría de
Planeación y
Política Ambiental
Dirección General
de Planeación y
Evaluación
Dirección General
de Estadística e
Información
Ambiental
Dirección General
de Política
Ambiental e
Integración
Regional y Social
Dirección General
de Informática y
Telecomunicaciones
Subsecretaría de
Gestión para la
Protección
Ambiental
Subsecretaría de
Fomento y
Normatividad
Ambiental
Dirección General
de Gestión integral
de Materiales y
Actividades
Riesgosas
Dirección General
del Sector Primario
y Recursos
Naturales
Renovables
Dirección General
de Impacto y
Riesgo Ambiental
Dirección General
de Industria
Dirección General
de Gestión
Forestal y de
Suelo
Dirección General
de Vida Silvestre
Dirección General
de
Fomento
Ambiental Urbano
y Turístico
Oficialía
Mayor
Unidad
Coordinadora de
Participación y
Transparencia
Social
Unidad
Coordinadora
de Asuntos
Internacionales
Coordinación
General
Jurídica
Dirección General
de Desarrollo
Humano y
Organización
Coordinación
General
De Comunicación
Social
Dirección General
de Programación
y Presupuesto
Coordinación
General de
Delegaciones y
Coordinaciones
Regionales
Dirección General
de Recursos
Materiales,
Inmuebles y
Servicios
Centro de
Educación y
Capacitación para
el Desarrollo
Sustentable
Dirección General
de Energía y
Actividades
Extractivas
Dirección General
de Zona Federal
Marítimo Terrestre
y Ambientales
Costeros
Órgano Interno
de Control
Dirección General
de la Calidad del
Aire y Reg. de
Emisiones de
Trasf. De
Contaminantes
Órganos Administrativos
Desconcentrados
Delegaciones
Federales
Coordinaciones
Regionales
Comisión
Nacional de
Agua
Instituto
Nacional de
Ecología
Procuraduría
Federal de
Protección al
Ambiente
Comisión
Nacional de
Áreas Naturales
Protegidas
Órganos Descentralizados
Instituto
Mexicano de
Tecnología del
Agua
Comisión
Nacional
Forestal
Reglamento Interior de la SEMARNAP, Diario Oficial de la
Federación, 23 de Enero, 2003
95
Organigrama No. 4
Estructura de la Delegación Federal del
Estado de México
Delegación Federal
Unidad Jurídica
Departamento de Educación Ambiental
Subdelegación de Gestión para la Protección
Ambiental y Recursos Naturales
Unidad de Gestión
Ambiental
Departamento de
Impacto y Riesgo
Ambiental
Unidad de Aprovechamiento
y Restauración de Recursos
Naturales
Departamento de
Recursos Naturales
y Vida Silvestre
Subdelegación de Planeación y
Fomento Sectorial
Unidad de Planeación
y Política Ambiental
Unidad de Informatividad
y Fomento
Departamento de Ordenamiento
Territorial y Política Regional
Departamento de Estadística e
Informática Ambiental
Departamento de
Manejo Integral de
Contaminantes
Departamento de Tecnología y
Sistemas
Gabinete de Apoyo
Servicio Profesional de
Carrera
Libre Designación Directa
Oficina Regional de
Texcoco
SEMARNAT. 2005.
Oficina Regional de
Zumpango
96
Capítulo IV
Influencia de la Estructura Organizacional y la Coordinación Institucional
4.1 El Sector Ambiental
4.1.1 Antecedentes
En este documento se analizará al sector ambiental como la organización que
tiene bajo su responsabilidad, el diseño, elaboración e implementación de la
política ambiental en México. Esta importante organización se encuentra integrada
por las siguientes instituciones (ver Anexo 1): La Secretaría de Medio Ambiente y
Recursos Naturales, como cabeza de sector y de la que dependen
administrativamente 31 Delegaciones Federales localizadas en las respectivas
entidades federales y 4 organismos desconcentrados: INE, PROFEPA, CONANP
y CNA99, además de 2 organismos descentralizados: CONAFOR y el IMTA.
En suma, son siete organizaciones que asumen la política ambiental de la nación,
la SEMARNAT, representa la cabeza de sector administrativo y cada una de las
restantes organizaciones tiene objetivos específicos muy diferenciados entre sí, es
quizá por ello que resulta complejo que converjan los intereses generales del
sector en su conjunto.
Es indiscutible que la consolidación del sector y sobre todo del marco jurídico en
materia ambiental ha presentado una evolución satisfactoria en el transcurso de su
historia, sin embargo no puede pasar desapercibido, que su estructura,
conformada por un conjunto de organizaciones e instituciones, mantienen en
común su reciente creación por lo que requieren fortalecer las bases legales que
condicionan su presencia sustentada en la búsqueda de la eficacia y la eficiencia
en el desarrollo de su gestión100. Esta juventud de la organización es una de las
causas que explican su bajo nivel de institucionalización y sus constantes
reformas en los años de1982,1989,1994,2000.
Son diversos los factores que han obstaculizado el proceso de institucionalización
del sector ambiental, como la búsqueda de identidad propia y su bajo grado de
institucionalización que se ve reflejado en las decisiones económicas del país y en
especial de promover el ejercicio del desarrollo sustentable. Además, otros
factores que se originan desde el nacimiento mismo del sector resultante de
99
La CNA es un órgano desconcentrado de la SEMARNAT que guarda un estatus respecto a ella, dados sus
orígenes y particularidades que la hacen diferenciarse de sus semejantes administrativos. Más adelante se
podrá observar a través del marco legal y del ejercicio de sus funciones, una autonomía que cae más dentro de
un órgano descentralizado que uno de naturaleza desconcentrado, en cuanto a la disposición del presupuesto,
su infraestructura y la especificación de sus funciones.
100
Cabrero (1995) señala tres tipos de problemas que se presentan en los procesos de cambio en la
modernización administrativa: los de eficiencia, de eficacia y de legitimidad. La legitimidad incide en el
cambio de las formas de interrelación y participación entre la sociedad y el estado.
97
diversas presiones nacionales e internacionales para dirigir a la nación hacia el
desarrollo sustentable y por consiguiente a mantener un adecuado nivel de
crecimiento económico.
Por lo que se pretende explicar en este apartado los problemas de estructura del
sector ambiental, para luego pasar a describir el diseño organizacional actual. Esta
fase permitirá tener conocimiento de los antecedentes del sector y ver su
influencia dentro del entorno político-administrativo que en el presente
experimentan sus organismos y los principales actores.
4.1.2 El Principio de Dualidad
David Arellano (1994:6-7) indica que las organizaciones gubernamentales
presentan una lógica dual, la mayoría de las veces contradictoria, ya que, “...por
un lado, deben responder a una lógica global externa, relativamente explícita, que
es su referente existencial” dónde se le concede a la organización, la misión,
objetivos y recursos, y por otra parte debe prestar atención a una lógica interna,
con su particular contexto, condiciones concretas, así como grupos de personas
que utilizan las estructuras y los espacios coyunturales.
Ello significa que las organizaciones gubernamentales nacen por un mandato
externo predeterminado y los resultados se establecen, sin tomar en cuenta cuáles
fueron las condiciones específicas que dieron lugar a la existencia de cada
organización. Se parte del hecho de que los instrumentos y los recursos que les
son conferidos a las organizaciones públicas son suficientes para lograr su misión,
misma que deberá ser cumplida o intentar cumplirse aún cuando las condiciones
internas y externas sean adversas.
Bajo esta línea de pensamiento, se tiene en primer término que las organizaciones
que en el presente integran al sector ambiental se originan de un decreto con fines
y objetivos predeterminados de forma externa, sea desde el Poder Ejecutivo, o
bien desde el Poder Legislativo y en donde confluyen intereses de apostadores
que no representaban los intereses de la sociedad en el momento mismo de su
creación.
Los primeros apostadores o stakeholders fueron los organismos internacionales,
que desde la década de los setenta propugnaron por el compromiso de México
para desarrollar una política ambiental a nivel nacional mediante la firma de los
principales tratados comerciales101. Por otra parte también las organizaciones no
gubernamentales emergen como apostadores con sus propios intereses respecto
al medio ambiente con una débil y modesta participación en sus inicios, y que ha
tendido a incrementarse a lo largo del tiempo.
101
Incorporación a la Ronda Uruguay en 1989, ingreso a la Organización para la Cooperación Económica y el
Desarrollo (OECD), en 1994 y la firma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (1994).
98
Los bienes públicos ambientales contienen ciertas restricciones en cuanto al
aprovechamiento de los recursos naturales, así como cambios en los modelos de
consumo y de producción, sin embargo los objetivos ambientales han tenido poco
apoyo tanto de la sociedad en su conjunto como del sector privado.
Sobre la dualidad de las organizaciones públicas, en el caso del sector, es sencillo
identificar la incompatibilidad que se presentan entre sus objetivos generales y los
medios que consecuentemente se les han asignado para realizarlos. Tales
diferencias se derivan de que los resultados que se esperaban, basados en las
leyes y las normas que se crearon, no tomaron en cuenta las condiciones mínimas
indispensables para la presencia de un sector ambiental eficaz y eficiente, capaz
de promover la integralidad y la transversalidad de las políticas públicas.
Una vez que han sido creadas y han alcanzado cierto nivel de legitimación e
institucionalización, cada una de las organizaciones que conforman el sector han
ido adquiriendo una lógica propia, que resulta de enfrentar su propia complejidad
interna y su contexto externo, desarrollando capacidades y esfuerzos para su
sobrevivencia, tal como sucede con cualquier otra organización que, en búsqueda
de mantenerse a sí misma, toda organización buscará en todo momento justificar
su legitimidad y eficacia, a pesar de la escasez de sus recursos (Arellano, 2000).
4.1.3 Las Organizaciones Gubernamentales
Las teorías clásicas de la administración pública han estudiado a las
organizaciones gubernamentales como instrumentos a los cuáles sólo es
necesario asignar objetivos para que estos sean realizados por la burocracia. Esta
forma errónea de ver a las organizaciones públicas hace suponer respuestas
automáticas y mecánicas, mismas que, la mayoría de las veces quedan muy por
debajo de las expectativas deseadas (Olsen, 1976). De ellos se deriva un segundo
problema en el diseño e implementación de la política ambiental en la mayoría de
los países en desarrollo (Dourojeanni, 2000), este ha repercutido en el ejercicio de
las atribuciones del sector ambiental desde sus orígenes hasta el momento
presente.
Se trata de la natural contradicción que existe entre los objetivos que le han sido
asignados por el marco legal y que le determinan, por un lado, la tarea de regular
el aprovechamiento de los recursos naturales para alcanzar el desarrollo
sustentable y, al mismo tiempo, impulsar la coordinación con los sectores
productivos correspondientes para que la introducción de criterios ambientales no
impliquen obstáculos para el crecimiento económico del país102.
Con ello se pretende indicar que el funcionario que fue electo, en la mayoría de las
ocasiones toma la decisión sobre los objetivos y el diseño de las políticas públicas
102
Programa Nacional de Medio Ambiente y Recursos Naturales, 2001-2006, Sección 3, SEMARNAT,
Presidencia de la República.
99
que regularmente no considera las capacidades organizacionales internas de la
institución respectiva, y tampoco establece la calidad esperada que sobre la
coordinación debiera buscarse con otras organizaciones públicas del mismo o
bien, de diferente nivel de gobierno; ambas son condiciones imperativas para la
implementación de la política pública.
Ante ésta diversificación de objetivos, la regulación se ve limitada, en un entorno
que durante aproximadamente veinte años, se prefirieron los asuntos económicos
así como la satisfacción de las demandas sociales en relación a los tópicos
ambientales, con evidentes beneficios para la inversión nacional y extranjera, la
creación de mercados y la estabilidad tanto económica como social de la nación.
De esta manera y en teoría el sector debe actuar como un agente regulador del
uso de los recursos naturales de los sectores productivos, incluido el propio sector
público, pero en los hechos, las atribuciones que le corresponden, inclusive en
base a su marco jurídico, desgraciadamente han sido ignoradas o relegadas a
segundos términos ante el riesgo de confrontaciones políticas y económicas
derivadas por la ausencia de coordinación con las diversas instituciones públicas
de los distintos niveles de gobierno y los actores del sector productivo103.
Los objetivos del sector ambiental se ven reducidos por las limitaciones políticas y
la insuficiencia de sus recursos, posponiendo los mecanismos de un desarrollo
sustentable que necesitan las acciones económicas y sociales del país. Ante
estas condiciones los objetivos divergen: el sector ambiental en materia de
conservación y protección ambiental y por otra parte, la dominación de intereses
de los sectores productivos; ambos con lógicas diferentes.
Esta situación, puede ser análoga desde el punto de vista internacional que
experimentó México, consistente en la creación del sector ambiental mediante
presiones externas por parte de sus nuevos socios comerciales y su contraparte,
que hubiera surgido como resultado de una demanda ciudadana104.
El enfoque mecanicista de las organizaciones, como máquinas o instrumentos, ha
provocado la formulación de políticas contrarias a los planes, programas o bien
políticas de otras entidades o sectores, así como también la falta de seguimiento
durante el proceso de implementación de la política en cuanto a sus atribuciones y
sus capacidades organizacionales. Con ello, se retrasan las actividades de
regulación y de fluidez en el proceso de implementación de las políticas originando
barreras que obstaculizan los resultados que se esperan.
103
El relajamiento de la aplicación de las normas ambientales se ve justificada en los sectores industrial,
agrícola y urbano para evitar conflictos políticos e inestabilidad económica.
104
North Douglas (1990) señala que la eficiencia de las instituciones no depende de la voluntad de los actores
que las diseñan, sino en la capacidad de negociación de quienes tienen el interés y el poder de crearlas.
100
4.1.4 Diseño Institucional Compartido
Por más de veinte años el sector ambiental osciló entre acciones de conservación
y protección ambiental por una parte, y por la otra, con las de fomento y
producción de sectores como: salud, desarrollo urbano y obras públicas, industria
pesquera, industria forestal y sector hidráulico.
Desde que se originan las primeras atribuciones sobre protección y conservación
del medio ambiente, son asignadas a estructuras organizacionales de manera
complementaria105. En 1972 se estableció en el sector salud, posteriormente se
incorporó como una unidad administrativa en la Secretaría de Asentamientos
Humanos y Obras Públicas (SAHOP), en 1976. Luego ante la creación de la
Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (SEDUE), en 1982; la política
ambiental se desplaza al rango de Subsecretaría, compartiendo con dicho sector
la atención y el ejercicio presupuestal.
Para 1992, las atribuciones ambientales se integran en la recién SEDESOL, en
donde se crean el Instituto Nacional de Ecología (INE) y la Procuraduría Federal
de Protección al Ambiente (PROFEPA)106 con el fin de desarrollar una mayor
especialización en la gestión ambiental. La administración salinista despliega el
Programa Solidaridad con gran impacto económico, político y social que disminuye
la importancia sobre los temas ambientales.
Los pocos recursos y la poca coordinación de esos órganos desconcentrados,
sumados a la insuficiencia en cuanto capacidad, experiencia, presupuesto, apoyo
político y demandas sociales, impidieron dar cumplimiento a los objetivos
indicados por la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección Ambiental
(LGEEPA) de 1988, los que avalaban su marco legal y la existencia de estas dos
organizaciones.
Más adelante se eleva al rango de Secretaría de Estado, pero se consideran
insuficientes las atribuciones de gestión ambiental y se incluyen como áreas de
atención a la industria pesquera, la industria forestal y la administración de
parques nacionales que había pasado de la antigua Secretaría de Asentamientos
Humanos y Obras Públicas (SAHOP) a la Secretaría de Agricultura, Ganadería y
Desarrollo Rural (SAGAR).
Tales actividades se congregan en la nueva Secretaría de Medio Ambiente,
Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP) en 1994 y se adscribe a ésta la
Comisión Nacional del Agua (CNA) que formaba parte del sector agropecuario.
105
La Subsecretaría para el mejoramiento del ambiente se crea en 1972, en la Secretaría de Salud; en tanto
que las Áreas Naturales Protegidas estaban asignadas a la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras
Públicas, misma que además asumía las atribuciones de agua en zonas urbanas y de infraestructura; y lo
relacionado con la creación, operación y mantenimiento se encontraba en la Secretaría de Agricultura y
Recursos Hidráulicos.
106
Serra (1994) señala que la PROFEPA nace por la presión de las negociaciones en la firma del Tratado de
Libre Comercio y la entrada de México como miembro de la OCDE.
101
La adscripción se realiza como un órgano desconcentrado, pero con una gran
independencia en la toma de decisiones, resultante de la magnitud de su
presupuesto, del tamaño de su estructura, la especialización de sus funciones y la
importancia de sus atribuciones como, entregar agua a organismos operadores
locales por medio de la ampliación de la infraestructura hidráulica, supervisión de
distritos de riego y la administración de concesiones. Cabe mencionar que en esta
readscripción administrativa no se cambiaron los objetivos, atribuciones y
procesos de la CNA con relación a las actividades ambientales de su nuevo
superior administrativo.
Ante tales antecedentes y bajo el escenario de un diseño compartido, la entidad
como una organización en proceso de adaptación no concluida, muestre
escisiones en los años recientes, intentando definir su capacidad y espacio de
gestión, del cual tenemos:
•
•
•
•
En el año 2000, el área de pesca se envía a la SAGARPA, la que ahora
concentra la mayoría de las actividades productivas del sector primario107.
En el 2001, se crea la Comisión Nacional Forestal (CONAFOR) como
organismo descentralizado, que continúa perteneciendo al sector ambiental,
se le concede autonomía, presupuesto y personalidad jurídica para el
desempeño de sus funciones, sobre todo aquellas que se relacionan con el
fomento de la producción forestal108
La administración de las áreas naturales protegidas se asignan a la
CONANP, organismo desconcentrado cuyo propósito es responsabilizar a
una única autoridad (aún con muy pocos recursos) para mejorar la gestión y
el manejo de las áreas naturales protegidas federales.
Las políticas se agua se mantienen encomendadas a la CNA, con un
importante nivel de independencia en su gestión y con un enfoque más bien
hidráulico con atención marginal de la problemática ambiental del sector.
El sector Ambiental que inició como una unidad administrativa, en la actualidad
realiza diferentes actividades en seis diferentes organizaciones109. En el siguiente
apartado se estudiarán las continuas modificaciones del diseño del sector, que
obedecen a una etapa de adaptación no concluida, y refleja la falta de
institucionalización social y política en su conjunto; desde su interior busca los
medios o diseños más adecuados para el cumplimiento de los objetivos de la
política ambiental110.
107
Sólo faltarían las actividades que tienen que ver con la extracción de minerales.
En relación a la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, las atribuciones de regulación en materia
forestal se concentran en la SEMARNAT como cabeza de sector.
109
La Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales como cabeza de sector, Comisión Nacional del
Agua, Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, Comisión Nacional Forestal, Instituto Nacional de
Ecología, Instituto Mexicano de Tecnología del Agua.
110
Aún cuando se percibe un proceso de decisión racional y lineal, los componentes que van dirigiendo cada
decisión interna suelen resultar muy complejos.
108
102
Atendiendo los estudios de Child (1990) sostiene que toda organización presenta
fuerzas centrífugas que se hacen manifiestas a través de las partes que la
integran, en busca de mantener y fortalecer su propia trayectoria. Por lo que el
diseño de una estructura organizacional contiene arreglos estructurales y
funcionales apropiados para distribuir el trabajo y el manejo de la información y
además debe especificar y definir los elementos que induzcan a la coordinación e
integración de las partes de la organización.
El diseño institucional compartido realizado en el sector ambiental desde los años
setenta, propiciaba por una parte, la generación y la aplicación de una regulación
dirigida de manera especial a la conservación y protección de los ecosistemas, y
por la otra, el fomento de los diversos sectores productivos. Ambas atribuciones
presentaban tendencias con direcciones contrarias, dando lugar al surgimiento de
conflictos de intereses hacia el interior del sector, dado que los compromisos
contraídos en fomento con los sectores productivos, inhibieron las acciones de
regulación, en su elaboración así como en la aplicación de la normatividad.
Un criterio básico en la división del trabajo, tanto para organizaciones públicas
como privadas, es la de evitar que una sola instancia albergue las funciones de
juez y parte en las actividades de la organización, pues de lo contrario se
generarán vicios que producen dinámicas contrarias que terminan por diluir los
esfuerzos de la organización en su conjunto (Del Castillo , 1996).
El sector ambiental tiene el propósito de regular el aprovechamiento de los
recursos naturales y también debe ejercer el papel de productor de los bienes y
servicios ambientales así como entregar resultados en relación al fomento de
diversos sectores productivos. El diseño ha propiciado que como órgano regulador
sea “capturado” por los intereses propios del sector, en cuanto a que regula,
maneja y fomenta; en tanto las autoridades ambientales se les presenta la
disyuntiva de los objetivos de regulación sobre los de fomento o viceversa, o bien,
elegir un equilibrio ineficaz tanto ambiental como productivo. Este desgaste, diluye
la capacidad de las autoridades ambientales para aportar criterios y mecanismos
ambientales, en la toma de decisiones de las políticas de los demás sectores.
Selznick (1949) argumenta que al colocar los objetivos de fomento de un sector en
una agencia gubernamental necesariamente se corre el riesgo de que los
objetivos se diversifiquen como resultado de las dinámicas internas en donde el
incremento de presupuesto o de personas como un medio para alcanzar los fines,
se convierta en un fin en sí mismo.
De tal manera, si lo que se persigue es constituir una instancia que en esencia
actúe como reguladora de los diversos sectores productivos, debe separarse de
las funciones operativas y productivas del sector, diseñando estructuras
autónomas y cuya responsabilidad recaiga en la operación y vigilancia del
cumplimiento de las normas.
103
Dadas estas condiciones, las desavenencias administrativas del sector forestal, el
fortalecimiento de la autonomía del sector hidráulico y la reordenación de las
funciones del sector pesquero en la SAGARPA, abre la posibilidad de la
emancipación de la SEMARNAT para orientarse al ámbito de regulación y
monitoreo de los sectores productivos del país.
El proceso de descentralización requiere, en este caso, de atribuciones de
vigilancia y recursos para asegurar al sector, los mecanismos tanto de monitoreo
como de sanciones para lograr la obligatoriedad del cumplimiento sobre la
legislación ambiental.
Además, la complejidad del sector ambiental en su conjunto, la alerta en cuanto a
la dinámica y la complejidad misma del entorno, así como a los niveles de
diferenciación que se va produciendo en las diferentes funciones para tomar en
cuenta los mecanismos de integración entre las unidades laborales (Lawrence y
Lorsch, 1977; Child, 1990). Tal problema se explicará en el siguiente apartado por
significar dos fuerzas contrarias: la diferenciación y la interdependencia como
fuentes de intereses organizacionales.
4.1.5 El Cambio Organizacional como Proceso de Adaptación
Las organizaciones se definen como constructos sociales integradas por
individuos, y por tal motivo sus componentes no pueden ser estáticos. La dinámica
interna favorece diversos tipos de cambio en los diferentes niveles de un
organismo. El cambio que ocurre en las organizaciones gubernamentales suele
deberse a diversas situaciones, uno, como producto de un cambio planeado, dos,
como resultado de un proceso de adaptación, y tres, como un proceso azaroso o
coyuntural.
En el sector ambiental, los cambios de la estructura organizacional, obedecen a
procesos de adaptación interna que son efecto de la aplicación de decisiones y
estrategias de los actores involucrados para cubrir sus propios intereses, es
entendible que el logro de objetivos en cuanto a nuevos cargos, nuevas
responsabilidades, delimitación de las mismas, ejercicio del flujo presupuestal, se
esgrima como justificación de las reformas y los cambios para incrementar el
desempeño organizacional en la búsqueda de los objetivos planeados.
La Teoría de la Organización ha analizado estas situaciones, mismas que se han
descrito en anteriores apartados, sustentadas en diversas corrientes. Retomando,
la teoría de la contingencia, la que afirma que las organizaciones cambian
constantemente su estructura y proceso (y objetivos) tomando como fundamento
las condiciones que prevalecen en el contexto. Investigaciones de Kats y Kahn
(1986) que tienen que ver con la teoría de sistemas, establecen que éstos tienen
un proceso de evolución que provoca cambios en las organizaciones, de forma
especial, los llamados sistemas abiertos que son altamente permeables a su
entorno. Pfeffer y Salanscik (1978), aportan el elemento de sobrevivencia de la
104
organización a partir de los cambios permanentes de sus objetivos para allegarse
de recursos. Existen otras escuelas, como la de la ecología poblacional que
manejan fundamentos similares.
Los cambios constantes de la estructura organizacional del sector ambiental se
puede explicar como resultado de una etapa de adaptación que no se ha
concluido, además de la falta de legitimidad política y social para dar cumplimiento
a los objetivos que avalan su creación.
Bajo estas condiciones de cambios continuos y permanentes, es muy difícil y
complicado el diseño de políticas ambientales que de manera global e integral y
con los respectivos mecanismos de evaluación puedan realizarse estudios
confiables, en cuanto a los diversos programas sectoriales de los últimos años. El
aprendizaje organizacional y la innovación que se generan al interior de la
organización no son suficientes para generar esos mecanismos de
retroalimentación.
La fluidez sobre la concepción del desarrollo sustentable se desplaza en las
instituciones y en los actores con resultados prometedores para hacer coincidir los
criterios ambientales y puedan influir en los procesos de toma de decisiones, en
un entorno de estabilidad económica y política.
La coordinación interinstitucional requiere no sólo funciones sobre el diseño de
políticas publicas, también necesita atender la etapa de implementación en donde
se considere la participación de las diversas organizaciones que contribuyan a la
aplicación de los programas.
Se han mencionado algunas de las problemáticas que afectan la funcionalidad del
sector ambiental en relación con los niveles de gobierno, con el sector productivo y
la sociedad, sin embargo no todo recae en la falta de coordinación
interinstitucional a nivel federal. Si volteamos la mirada al interior del sector, se
generan también problemas que obstruyen el funcionamiento de la coordinación
de las diversas instancias que forman parte de la gestión ambiental.
En el siguiente apartado, se procederá a realizar un análisis sobre el diseño de la
estructura organizacional del sector ambiental con un enfoque que permitirá
identificar las relaciones que se establecen entre las organizaciones que
conforman el sector y los problemas de coordinación más importantes que facilitan
o impiden el logro de los objetivos .
4.2 La Institución y su Diseño
Cabrero (1995) indica que al realizar un estudio organizacional se pueden
identificar diferentes niveles de análisis. La eficiencia es un primer nivel de análisis
que depende del diseño estructural de una organización, de su normatividad,
funciones, estructuras organizacionales, recursos y procedimientos. Un segundo
105
nivel implica el análisis de la eficacia del sector, el cual depende más de los
procesos decisorios, las estructuras de poder, la coordinación interna y el juego de
intereses que existe entre los actores.
En líneas anteriores se ha hecho referencia a la estructura y a las funciones del
sector. Ahora procederemos al segundo nivel de análisis teniendo como objeto de
estudio a la eficacia para lograr resultados de manera conjunta mediante las
acciones coordinadas de cada una de las partes que la integran. Dado lo cual, el
sector se explicará bajo un enfoque de diseño organizacional que mostrará las
redes de interrelación que se establecen entre las unidades que la componen.
El enfoque facilita estudiar a las organizaciones del sector público por la alta
relación que prevalece entre ellas. Asimismo permite la claridad necesaria de las
relaciones que existen entre los elementos internos y externos, y donde se pueden
producir diferentes combinaciones que originan distintos tipos de diseños
organizacionales. Otra ventaja que ofrece este enfoque, consiste en observar las
fuerzas económicas, sociales y políticas que confluyen en la evolución y la
sobrevivencia de la misma organización. Explica la forma correcta e incorrecta de
diseñar una organización. La estructura refleja la situación que tiene la
organización, como su edad, tamaño, tipo de sistema de producción, nivel de
complejidad y la dinámica de su ambiente.
A continuación se describen las características
organizacionales estudiadas por Mintzberg:
de
seis
estructuras
Organización Empresarial: la estructura es orgánica, flexible, opera en un
ambiente dinámico, con frecuencia se trata de empresas nuevas. Existe poca
formalización y mínima estandarización. La estructura es ligera, sencilla, formada
por pocos ejecutivos que dirigen a un grupo de operadores. Es centralizada
horizontal y verticalmente.
Organización Máquina: la estructura es altamente especializada, las unidades
operativas son amplias y las actividades rutinarias; el poder de decisión está
centralizado, la comunicación formalizada en todos los niveles de la organización,
enfatizan el control. Son organizaciones que funcionan como máquinas bien
integradas y reglamentadas. Se encuentran en entornos sencillos y estables; son
empresas grandes y forman parte de la producción masiva. La descentralización
es de tipo horizontal limitada.
Organización Profesional: las actividades dependen de profesionales capacitados,
personas altamente especializadas con control sobre su trabajo. La estructura es
horizontal y altamente descentralizada, el poder desciende en diversas decisiones
tanto operativas como estratégicas. Por lo general se encuentran en situaciones
complejas, pero estables. De ella forman parte universidades, hospitales y
despachos especializados.
106
Organización Innovadora (Adhocracia): es una estructura orgánica y la
coordinación está en función del personal experto, quienes se encuentran
agrupados en unidades pero responden en grupos hacia el mercado. Tiene poca
formalización, se encuentra en ambientes dinámicos y complejos y en general en
empresas jóvenes. La descentralización es selectiva. Existen dos tipos de
adhocracias: las administrativas y las operativas. Las primeras, por ejemplo se
encuentran en industrias de la biotecnología, dado que es compleja y cambia
constantemente. En la operativa, resuelven los problemas directamente con el
cliente, como por ejemplo, las agencias de publicidad y las empresas de asesores.
Organización Misionera: su estructura es dominada por la ideología, se mantiene
unida por las normas de adoctrinamiento, por lo que la división de trabajo es difusa
con una mínima especialización en los puestos. Utiliza muy poco la planeación y el
control, su tecnoestructura es mínima. No son organizaciones muy grandes y
tienden a la descentralización, por ejemplo, las órdenes religiosas.
Organización Política: es una organización que no tiene una parte que predomine,
no posee mecanismos de coordinación que destaquen, ni alguna forma estable de
centralización o descentralización. Se caracteriza por un comportamiento desunido
en sus componentes y suele adoptar diversas formas, algunas son permanentes y
otras sólo temporales, ejemplos de ello, es un monopolio, o los niveles de
competencia que confrontan las unidades de mercadotecnia y producción.
Considerando al sector ambiental como una sola organización y sustentada en la
propuesta de Mintzberg (1983) se estudiará en este apartado los atributos o
partes111 del sector con los que se tratará de definir los mecanismos esenciales
para la coordinación del trabajo ante la complejidad del contexto en que se
encuentra insertado el sector.
4.2.1 Entorno Interno
El sector ambiental es representado por la SEMARNAT como cabeza de sector y
seis dependencias sectorizadas consistentes en: cuatro organismos
desconcentrados y dos descentralizados. Cada una de ellas tienen bajo su
responsabilidad diferentes funciones que deben ser cumplidas en base a los
medios que se les han asignado con el fin de lograr el objetivo general , que es el
manejo y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales.
Al sector ambiental se le puede conceptualizar como una estructura orgánica, que
ha mantenido una constante redefinición de tareas, con mecanismos de control
que se establecen en base a las redes de trabajo de los actores. La SEMARNAT,
es la cabeza de sector, coordina y controla y bajo su responsabilidad está la
formulación e implementación de la política ambiental.
111
Los atributos de una organización son cinco, la base operativa, el ápice o cabeza estratégica, la línea
media, la tecnoestructura, el staff o servicio de apoyo y la ideología.
107
El organigrama como elemento gráfico permite formarse una imagen de la forma
de cómo está integrada, pero no nos puede proporcionar las funciones de cada
una de sus áreas, de la dinámica red de interrelaciones, así como de las fuerzas
políticas en su interior.
De acuerdo a los estudios de Mintzberg (1983) se presenta el diseño del sector
(esquema n° 1), que en relación a la tipología que describe el autor, se define
como una organización diversificada, compuesta por un conjunto de unidades
semiautónomas denominadas divisiones, acopladas por una estructura
administrativa que las coordina y controla denominada central. Tal diseño parte de
la idea de un sistema de descentralización limitada, en especial para los directivos
de cada división, pero con una tendencia clara de solucionar la estructura de cada
división a partir de sistemas verticales y jerárquicos (configuración maquinal) como
consecuencia del tipo de control jerárquico que se ejerce en su interior
Diseño del Sector Ambiental en México
(Organización Diversificada)
Ápice o cabeza estratégica
Tecnoestructura
SEMARNAT
Línea Media
(Divisiones)
CNA
INE
Delegaciones
CONAFOR
PROFEPA
CONANP
Gerencias
Regionales
Gerencias
Estatales
Gerencias
Regionales
Delegaciones
Base Operativa
Direcciones
Regionales
IMT
A
Esquema Nº 1. Adaptado por la autora en base a la estructura diversificada de Mintzberg (1983).
108
El ápice estratégico está integrado por los dirigentes principales que supervisan toda la organización, que
tienen bajo su cargo lograr el cumplimiento de la misión y de satisfacer las necesidades de los que controlan o
tienen una importante influencia en la organización que va desde el contexto externo, como propietarios,
accionistas o miembros del congreso, cuando son organizaciones públicas.
La línea media que en términos generales se encuentra entre el ápice estratégico y los operadores con
autoridad jerárquica sobre éstos últimos.
La base operativa que son los operadores o personas que realizan el trabajo, quienes producen resultados y
prestan servicios directamente.
La tecnoestructura, analistas o asesores, fuera de una línea de autoridad, jerárquica-administrativa,
realizan funciones de investigación sobre temas que favorecen decisiones más informadas.
El staff o servicios de apoyo que son los encargados de suministrar a la organización de servicios como
mensajería, cafetería, mantenimiento, comunicación social, asesoría legal, etc.
La ideología es un halo intangible que rodea a la organización compuesto de las creencias que la distinguen
de otras organizaciones, es la vida de la estructura, la fuerza integradora y cooperadora que enfrenta a la
política como la fuerza competitiva y centrífuga de toda organización.
Adecuando este esquema, el ápice estratégico de la organización, es la
SEMARNAT –secretario y subsecretarios-; la tecnoestructura corresponde a los
institutos de investigación; la línea media se representa por los directivos de cada
dependencia. En cuanto al staff o servicio de apoyo está ubicado al interior de
cada una de las divisiones y, la base operativa se encuentra referida a los
procesos de estructuras de máquinas, o bien operativas al interior de cada una de
las divisiones.
El citado diseño se sustenta por la diversidad y la diferenciación de productos que
generan cada una de las divisiones que integran al sector ambiental, en forma de
bienes públicos ambientales así como por las estrategias bajo la facultad del área
central.
Este tipo de diseño entra en conflicto entre la libertad hacia cada una de las
divisiones y el requerimiento organizacional de establecer controles sobre sus
rendimientos. Además de que el ápice estratégico-la SEMARNAT- genere
estrategias que deben concordar con las decisiones y acciones de las divisiones
para poder realizar los objetivos propuestos a nivel nacional, con todas las
implicaciones que conllevan sus diferencias de administración que confrontan
cada una de ellas.
Desde otro ángulo, se tienen a los organismos concentrados en funciones muy
específicas:
1. La CNA se ocupa de los asuntos relacionados con la política hidráulica en
todo el territorio nacional, así como su implementación.
2. La CONAFOR para facilitar e impulsar las actividades productivas, de
conservación y restauración en materia forestal y bajo su dirección se
otorgan los recursos necesarios para mejorar el aprovechamiento
sustentable de los recursos forestales del país, mediante planes y
109
3.
4.
5.
6.
programas específicos. La SEMARNAT mantiene las atribuciones de
regulación.
La CONANP es la instancia especializada en el manejo de las áreas
naturales protegidas y representa uno de los mecanismos de la política
ambiental encauzada a la conservación de los ecosistemas naturales.
La PROFEPA representa el organismo de monitoreo y controlador del
sector para vigilar la aplicación de las leyes en materia ambiental.
Las Delegaciones Federales de la SEMARNAT son las encargadas de
realizar prioritariamente las funciones de gestión ambiental.
Por último, el INE y el IMTA, acordes a sus fines, son los generadores de
información hacia cada una de las áreas del sector para fundamentar las
tomas de decisiones. El INE, sustenta sus proyectos de investigación en
base a los requerimientos de SEMARNAT112 ; el IMTA atiende en esencia
las necesidades de la CNA.
Existen factores que actúan como fuentes de poder y de autoridad que se
distribuyen al interior del sector, éstos están en función de: la importancia de su
proyecto de trabajo, la independencia de sus decisiones, y de la cantidad de
recursos asignados para el cumplimiento de sus objetivos.
Con ello, es posible explicar la jerarquía administrativa de la CNA, responsable del
recurso hidráulico: es un organismo de mayor autonomía en el proceso decisorio
en relación con sus similares como PROFEPA, CONANP, INE, ETC.; posee una
importante capacidad para crear mecanismos de colaboración tanto al interior del
sector como a los diversos órdenes de gobierno y hasta a los mismos usuarios
dado el poder que la caracteriza en forma de recursos, proveedora de información
altamente especializada, su nivel de especialización, experiencia, etc., y también
por la legitimidad de su autoridad113 .
Las ventajas de este diseño en la estructura interna del sector es que facilita la
definición de las responsabilidades, favorece la especialización y la capacitación
del personal y orienta la designación de los recursos en base a sus prioridades.
Pero, este diseño interfiere con las acciones de innovación, impacta
negativamente en los sistemas de control y coordinación y da lugar a roces
políticos que se desprenden de la gran variedad de intereses, además de un
ambiente competitivo originado en su interior por las atribuciones y los recursos.
112
El artículo 3 del Reglamento Interno de la Secretaría, establece, que los órganos desconcentrados, para el
ejercicio de sus atribuciones deben trabajar de forma coordinada, se apoyarán entre sí y proporcionarán la
información, datos y cooperación técnica que les sea requerida. Ello implica que el INE como órgano
desconcentrado puede establecer proyectos de investigación con la SEMARNAT y con el resto de los
organismos desconcentrados del sector ambiental.
113
Simon (1976) menciona, en este sentido la legitimidad está en función no sólo de la fuente formal de
legitimidad sino también de factores como la experiencia, el conocimiento y la antigüedad de quien es
envestido por el cargo de autoridad
110
4.2.2 Entorno Externo
El entorno o contexto del sector ambiental como organización consiste en una
serie de acciones que realizan actores de diversas esferas políticas, económicas y
sociales que impactan al sector desde un ámbito nacional e internacional. El
entorno externo es una variable capaz de afectar la estructura, procesos y
objetivos de cualquier organización. La complejidad de las interrelaciones que se
establecen y las condicionantes ambientales obligan a realizar ajustes
estructurales para poder adaptarse a su entorno. Escuelas que han referido al
entorno como un eje explicativo del desarrollo de las organizaciones son: de la
contingencia estructura, de la ecología organizacional y la de dependencia de
recursos, a las que se hizo referencia en apartados anteriores.
Los continuos cambios del contexto suelen producir transformaciones en el sector
como organización. Cuando se incrementa la complejidad del entorno y se
diversifican las demandas ambientales y políticas, el sector ha incorporado cada
vez más una estructura orgánica, esto significa la redefinición continua de tareas,
la descentralización de funciones verticales y horizontales y propiciado nuevas
redes de autoridad-comunicación-control. Asimismo y como resultado de la
demanda por ciertos productos ambientales ha contribuido a elevar el nivel de
competitividad al interior del sector y en donde los principales actores asumen la
sobrevivencia de su propio nicho.
Bajo otra perspectiva, los cambios políticos del país con otro estilo de
administración ha permitido el reacomodo de fuerzas entre los diversos sectores
federales que favorece la participación de las autoridades ambientales. Con la
dirección de estrategias internas el sector ambiental puede tener la posibilidad de
influir en los procesos decisorios del país mediante políticas ambientales que
salpiquen a los restantes sectores.
Otro factor del entorno que incide en el sector son el conjunto de intereses que
mueven a los apostadores o stakenholders (el ejecutivo federal, senadores,
diputados, gobernadores estatales, organismos internacionales, ONG’s, por citar
algunos) que tienen que ver con la organización114. Dichos actores ejercen
influencia al interior de la organización en cuanto a la toma de decisiones y al
ejercicio del poder.
Cuando los apostadores convergen con los mismos intereses , la colaboración
fluye y se comparten funciones en una misma estructura; pero cuando las
coaliciones externas de apostadores no comparten sus intereses se originarán
114
El empleo del término stakenholder está tomado de la literatura anglosajona económica que define al
accionista que decide invertir para la creación de una empresa. Pero desde el punto de vista organizacional o
sociológico, dicho término es usado para identificar a los “apostadores” sociales o bien políticos que impulsan
la creación y mantenimiento de las organizaciones públicas.
111
coaliciones internas politizadas que se inclinarán más sobre una cierta
alternativa115.
También puede ocurrir, que los apostadores sean indiferentes para propiciar la
amplitud de facultades al sector, entonces se debilita la institucionalidad del sector,
se rezaga su actuación, su capacidad de influencia decisoria, limitando el
desarrollo sustentable como imperativo jurídico.
En lo que se refiere a la coordinación con los otros sectores del gobierno federal
ha estado tan débil y limitada que ha dado lugar a una baja integración de las
políticas ambientales y productivas. Como por ejemplo los programas de
PROCAMPO que ha originado incentivos que promueven el cambio de uso de la
tierra ( de bosque a agricultura y ganadería).
Existen sectores con los que se mantienen preocupantes problemas para
coordinar la elaboración de políticas y programas ambientales que son el sector de
energía eléctrica (CFE) y el sector de hidrocarburos (PEMEX) que aún con el
propósito de afectar lo menos posible al ambiente, generan importantes costos
sociales en materia de contaminación.
Otra problemática tiene que ver con el desarrollo urbano, donde se han limitado
las políticas ambientales. Los mecanismos para impedir los asentamientos
irregulares, en especial en zonas consideradas de alto riesgo, prácticamente se
desconocen, el tratamiento para desechos sólidos que se ubican en el orden
municipal no figura una instancia que obligue al cumplimiento de las normas
oficiales. De igual manera se presentan problemas en la coordinación de los
distintos niveles de gobierno para solucionar la contaminación de los cuerpos de
agua, afectados por la descarga de aguas residuales de uso industrial y
doméstico. No hay programas para financiar plantas de tratamiento de agua y
tampoco se aplican los procesos de regulación116.
Así, en el contexto externo del sector ambiental, pululan fuerzas dictadas por los
discursos federalistas que abrazan la idea de la descentralización así como
nuevas formas de interrelación entre los tres niveles de gobierno y por otra parte el
estilo centralizador que señala el poco interés y atención que le prestan éstos a los
problemas ambientales, ocasionado por la falta de experiencia y de incentivos
políticos y sociales.
En esta nueva administración , por vez primera se ha logrado la participación de
la SEMARNAT como miembro del Gabinete Económico que, a pesar de los
intereses contrarios particulares de estos sectores, ha conseguido imponer, al
115
Estos procesos se observan en la toma de decisiones que se basan en la opinión pública, antes que en el
conocimiento y la experiencia técnica y especializada.
116
La Norma 001, en teoría obliga a los municipios que tienen una población mayor a los treinta mil
habitantes, a disponer de una planta tratadora de agua para canalizar sus aguas residuales de uso doméstico e
industrial a cuerpos de agua; no existe severidad, ni instrumentos que puedan ser aplicados para su
cumplimiento.
112
menos en algunos casos, los criterios ambientales a las políticas de crecimiento
económico117.
Ante estas nuevas condiciones se vuelve necesario fortalecer el poder formal
mediante el incremento de presupuesto para los programas ambientales, el marco
jurídico, tomar acciones efectivas sobre leyes ambientales; y también vía informal,
propiciando convenios y participaciones para insertarlos en la agenda pública para
su atención.
La literatura de la escuela orgánica refiere a la incertidumbre como un elemento
constantemente presente sobre todo en lo político y lo económico, por tal motivo
es conveniente que el sector mantenga un estado de alerta para enfrentar los
diversos acontecimientos de su entorno y poder asumir posiciones estratégicas al
respecto. Esos acontecimientos pueden ser desde un pobre crecimiento
económico hasta una reducción significativa del presupuesto o la disminución del
precio del petróleo, entre otros.
Es probable que la ingerencia de la incertidumbre política obedezca entre otras
condicionantes a la falta de una cultura y educación ambiental de la población en
general pues al no percatarse y confrontar de manera directa los daños
ambientales no se interesa por el hábitat. Esto ocasiona la falta de participación y
acción como elementos de presión social sobre las estructuras gubernamentales.
En este sentido las ONGs que promueven al ambiente son de las principales
apostadoras para favorecer la gestión ambiental.
4.3 Asignación Presupuestal
El monto que sobre presupuesto asignan a las organizaciones públicas, es un
indicador para evaluar la importancia que cada administración dedica a los
diversos bienes públicos que proporciona a la sociedad como salud, energía
pública, seguridad pública y recientemente a los bienes ambientales.
El presupuesto ambiental asignado al ramo administrativo de Medio Ambiente y
Recursos Naturales identifica un ascenso desde su creación hasta 1999. En 1999
la disminución es de alrededor dos mil millones de pesos. En los años posteriores
la tendencia es decreciente, hasta su modificación en el 2003; esto se ilustra en la
siguiente gráfica (n°1):
117
Conferencia en el Colegio de México sobre el avance de la Política Ambiental en México por el Ing.
Rodolfo Lacy Tamayo, Coordinador de Asesores del Secretario de Medio Ambiente y Recursos Naturales
(2000,2003).
113
DINAMICA DEL PRESUPUESTO DE SEMARNAT 1995-2003
(Base=2002)
20,000
18,000
16,000
14,000
12,000
10,000
8,000
P recios corrientes
6,000
P recios reales
4,000
2,000
0
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
F UE NT E : P res upues to de E gres os de la F ederación 1995-2003.
Pero es necesario analizar el presupuesto asignado a la entidad ambiental en
relación al gasto para la gestión y la protección ambiental. Las erogaciones
señalan que durante el año de 2003, el 71% del presupuesto total asignado a
SEMARNAT se le otorgó a la CNA y, el 29% restante, alrededor del 37% se
distribuyó entre la CONAFOR (su objetivo primero, es fomentar la producción
forestal) y los institutos de investigación INE e IMTA; lo que nos lleva a concluir
que sólo 17.6% del total se le destina a la gestión pública ambiental
Bajo éstos términos se puede inferir que la asignación presupuestal es pequeña
para ejercer acciones en la gestión y la protección ambiental. Asimismo , el
problema se torna más severo al atenderlo hacia su interior, donde el gasto
corriente, es superior a los gastos de capital: 96% vs. 4% en el 2001. Ello explica
que la mayoría de los recursos se canalizan al gasto corriente ( pago de nómina,
servicios generales, etc.) y es mínimo el monto que se utiliza para la inversión
financiera y física.
Para destacar las acciones presupuestarias asignadas a la SEMARNAT y como
órgano desconcentrado del sector, a la CNA, se presenta la siguiente gráfica (n°
2), para mostrar la distribución del total del ramo, donde la asignación
presupuestal de la CNA
se perfila incrementalmente en detrimento del
presupuesto asignado a la SEMARNAT. Así la explicación del aumento en el
ejercicio fiscal de 2003, responde a los incrementos hacia la CNA y no al sector
ambiental.
114
EVOLUCIÓN DEL PRESUPUESTO AMBIENTAL Y TRANSFERENCIAS
A LA CNA
100%
90%
80%
39%
45%
49%
61%
55%
51%
36%
29%
64%
71%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
1999
2000
CNA
2001
2002
2003
S E MAR NAT y dependencias del s ector
F UENT E: Anális is de la Cuenta Pública, 1999-2003, S ubs ecretarí a de Egres os , S ecretarí a de Hacienda y Crédito Públio
Por lo tanto, se puede concluir que el monto al ramo administrativo de Medio
Ambiente y Recursos Naturales ha aumentado por la ampliación del presupuesto
otorgado a la CNA en los dos últimos años. La asignación que se destina a la
SEMARNAT, se encuentra por debajo de lo que se destina a las dependencia del
sector social, y se sitúa ligeramente por arriba de los ramos de turismo y de la
reforma agraria con el 0.62% del presupuesto total por ramo administrativo. La
gráfica (n° 3), que aparece a continuación permite comparar a través del tiempo la
asignación presupuestal de los ramos administrativos que conforman el sector
social: salud, desarrollo agropecuario, ambiente y desarrollo social118. Se puede
observar que el sector salud presenta una tendencia decreciente a partir de 1997,
en los otros sectores no hay una constante de asignación presupuestal. Por otra
parte sobresale el sector agropecuario al incrementar su presupuesto (único ramo)
y alcanzar en su asignación hasta tres puntos porcentuales a partir de la presente
administración. Para concluir, SEMARNAT tiene un pequeño incremento en el
2003 (5.17%). Los programas de desarrollo social se incrementaron ligeramente
en la administración actual, hoy recibe el 5.64% del presupuesto, por ramo
administrativo.
118
No figura el sector educativo dado que el porcentaje que representa anualmente al presupuesto total por
ramo administrativo es en promedio del 32%, por lo que al incorporarse dificulta apreciar el comportamiento
de otros sectpres.
115
COMPARATIVO PORCENTUAL DE LOS PRESUPUESTOS DE LAS
DEPENDENCIAS DEL SECTOR SOCIAL
1995-2003
16%
14%
12%
10%
8%
6%
4%
2%
0%
1995
1996
Sagarpa
1997
1998
Salud
1999
2000
Semarnap
2001
2002
2003
Sedesol
F UE NT E : P res upues tos de E gres os de la F ederación. E jercicios 1995-2003.
No incluye pres upues to del R amo de E ducación P ública
Ante esta perspectiva financiera de la entidad , podemos inferir la escasa
importancia que conceden a los aspectos ambientales en la agenda política,
económica y social del país, concretamente de la presente administración pública
federal, además de vislumbrar estrategias que permitan canalizar de manera más
efectiva, el manejo de los recursos presupuestales derramados en programas que
sustenten mecanismos de coordinación y control para asegurar el cumplimiento de
los objetivos propuestos.
4.4 La Cuenca como Unidad de Gestión Ambiental en México
Los teóricos de las ciencias sociales han otorgado, recientemente, una atención
considerable al problema del diseño de instituciones que aseguren que individuos
que procuran sus propios intereses maximicen el bienestar de determinados
mandantes, tales como el gobierno, o estén al servicio de sus intereses119 El
término “instituciones” se refiere a las normas que abarcan cuestiones tales como
los procedimientos de toma de decisiones, la transmisión de bienes, los procesos
de negociación o los sistemas electorales120.
119
120
Brennan y Buchanan (1985);citado por Robert Goodin (1996), Compilador.
Brennan y Buchanan (1985);citado por Robert Goodin (1996), Compilador.
116
El principal interés de ésta literatura es la idea de explorar las implicaciones
generales cuando no están dadas las condiciones requeridas para la solución de
una alternativa en el proceso de la toma de decisiones de la organización: la
cuenca como unidad de gestión ambiental.
Según los especialistas en el tema, existen diferentes tipos y niveles de decisión
(Simon, 1965; Cabrero 1995)121. En este apartado abordaremos el nivel de
decisión ejecutivo o de coordinación, el cual implica el conjunto de decisiones que
se toma en referencia a programas específicos que involucran a todas las partes
de la organización y delimitan políticas institucionales, las cuales funcionan como
premisas decisorias o criterios de decisión, respecto a la funcionalidad global para
la organización (Cabrero, 1995).
Aún cuando la toma de decisiones se explica como un proceso racional y
ordenado, definido por una intencionalidad, consciente entre los medios y los
fines, en un contexto lineal, en el que el decisor está en libertad de elegir
racionalmente, la mejor alternativa de entre todas las factibles soluciones; ello no
necesariamente está de acorde a la realidad. Como concepto, implica un esquema
ideal. Si agregamos la esfera de la ambigüedad que es un elemento que se
encuentra presente en el contexto y que actúa en las diversas interrelaciones de
los actores y de los propios problemas, puede ser entendida la complejidad
resultante de los procesos de decisión, dado que dificultan que acciones se
derivan de ciertas decisiones.
En el sector ambiental se encuentran un conjunto de instrumentos que funcionan
como ejes articuladores para la toma de decisiones sobre las acciones
coordinadas entre las organizaciones que lo integran. De entre esos instrumentos,
tenemos el marco institucional del sector conformado por un conjunto de leyes,
normas y reglamentos que sirven como marco de referencia formal para la toma
de decisión de los actores; los programas intersectoriales e intrasectoriales
promueven la definición de las premisas así como la búsqueda de los objetivos
que especifican, pero también tienen la función de imprimir el sello de la
administración en turno122:
121
Simon (1965:45-49) indica que las decisiones se dividen en programadas y no programadas. Las
programadas son las que se llevan de forma rutinaria, sistemática o mecánica. Se caracterizan por estar en el
nivel operativo, son a corto plazo y generalmente cuantificables. Las no programadas son las que se dirigen al
desarrollo de planes de acción para resolver problemas nuevos: delinear estrategias y políticas importantes
para la organización. Cabrero (1995.85-86) establece diferencias en tres niveles de decisión: 1) operativo, es
que las decisiones se toman en base a un marco valorativo o de procedimientos previamente especificado y el
decisor se circunscribe al ámbito de su capacidad técnica; 2) ejecutivo y de coordinación, cuando se trata de
decisiones que se toman en el marco de programas específicos que delimitan políticas institucionales como
criterios o premisas de decisión y 3) estratégicos, que incluye decisiones situadas en el horizonte de largo
plazo y afectan el devenir y la evolución de una organización. Su principal referente es el impacto a futuro a
partir de proyecciones del comportamiento de la organización y su entorno.
122
Las decisiones de reforma pretenden la eficacia organizativa, dentro de ese espacio se manifiestan
rivalidades y roces de los grupos de trabajo, los estilos de liderazgo y la lucha por el poder que hay al interior
de la organización.
117
a) El Plan Nacional de Desarrollo.
b) El Programa Nacional de Medio Ambiente y Recursos Naturales.
c) El Programa para Promover el Desarrollo Sustentable en el Gobierno
Federal.
d) La Cruzada Nacional para los Bosques y el Agua.
e) La Cruzada Nacional por un México Limpio.
La adopción de la cuenca como unidad de gestión ambiental en México, objeto de
nuestro estudio, puede resultar útil para analizar el proceso de toma de decisiones
y los instrumentos de comunicación entre las diversas organizaciones que integran
al sector ambiental.
En principio y tomando como base el diagnóstico y los objetivos rectores
contemplados por el PND, el Programa Nacional de Medio Ambiente y Recursos
Naturales, incorpora el Manejo Integral de Cuencas como un instrumento para lograr
alcanzar el manejo articulado de los recursos naturales, prestando especial
atención al agua y a los bosques, pero también como un impulsor para avanzar en
el proceso de descentralización dentro de un marco de federalismo y de
participación de la sociedad.
El Programa Cruzada Nacional por los Bosques y Aguas pretende rescatar a este
binomio, mediante la función de la cuenca hidrológica como unidad de manejo de
los recursos, bajo los siguientes objetivos:
1. Promover un manejo sustentable del agua, los bosques y el suelo, a partir de la cuenca
como unidad básica de manejo.
2. Promover alianzas públicas y privadas para atender los asuntos críticos de la conservación
del agua y de los bosques.
3. Promover la colaboración entre las diferentes instancias y órdenes de gobierno del país y la
colaboración internacional.
4. Lograr una gran alianza nacional-institucional y con la población para sanear y recuperar los
cuerpos de agua y las superficies forestales del país.
5. Relacionar al bosque y al agua en acciones integrales que a la vez refuercen la visión de su
ciclo común (binomio Agua-Bosque).
6. Actuar prioritariamente en las zonas críticas ambientales del país en conjunto con la
Comisión Nacional del Agua (CNA), Comisión Nacional Forestal (CONAFOR), la
Procuraduría Federal de Protección Ambiental (PROFEPA), y la Comisión Nacional de
Áreas Naturales Protegidas.
7. Que la población adquiera una nueva cultura ambiental y contribuya a alcanzar un
desarrollo sustentable con la colaboración del Centro de Capacitación para el Desarrollo
Sustentable, la Unidad Coordinadora de Participación Social, el área de Cultura Forestal de
la CONAFOR, así como la Unidad Coordinadora de Comunicación Social.
118
La CNA es la única instancia que tiene antecedentes del uso de la cuenca como
unidad de gestión sobre el manejo de los recursos hidráulicos. Tal programa
asociado con los anteriores instrumentos y el marco legal, representan algunos de
los instrumentos que podrían sustentar a los niveles tanto de decisión ejecutiva
como de coordinación en las instituciones que integran al sector. Bajo esta línea
de pensamiento, se han hecho esfuerzos para crear y modificar diversas
estructuras organizacionales hacia el interior de algunas de esas instituciones para
contribuir en la búsqueda del principal objetivo: el manejo integral de cuencas
descrito por los programas nacionales.
Sólo, que cada uno de esos cambios provoca la modificación del status quo de los
actores implicados y como consecuencia presenta resistencias para romper con
las inercias institucionales y administrativas; las situaciones se agudizan cuando
se generan los cambios con programas institucionales simultáneos con los
programas sectoriales.
Para citar algunos de esos cambios, tenemos la creación de la CONAFOR en el
año 2001123; un organismo especializado en los bosques que adopta una
organización regional parecida a la utilizada por la CNA, con quien plantean
proyectos conjuntos y la cuenca como la unidad de gestión hidráulica y forestal; la
creación de la Coordinación Regional de la Cuenca del Valle de México, la
contracción de las funciones y atribuciones de los Delegados Federales, a partir
de la creación de las coordinaciones regionales que se sigan creando, la Dirección
de Manejo Integral de Cuenca con espacios especializados para el desarrollo de
proyectos de investigación en el Instituto Nacional de Ecología (INE) y la
asignación de presupuesto a esos estudios realizados por investigadores del
Instituto Mexicano de Tecnología del Agua (IMTA).
Si bien todos esos cambios y acciones han sido encaminados a lograr que la
unidad de gestión sea la cuenca hídrica como un medio para propiciar el manejo
(planeación y gestión) de los recursos de manera integral (PNMARN, 2000:76); sin
embargo, a tres años de haber sido iniciada la administración no se ha podido
materializar.
El manejo integral de cuencas es un instrumento de gestión y planeación
ambiental que es útil, pero requiere de incentivos que propicien e impulsen la
participación y colaboración de los actores sociales y económicos de la cuenca
para la toma de decisiones, se integren consejos de desarrollo sustentable al
interior de la cuenca y se aseguren los cambios institucionales indispensables
para manejar bajo la concepción de integración a todos los componentes.
123
En materia forestal uno de los problemas constantes eran los cambios continuos de las políticas públicas. A
fin de asegurar la continuidad y contrarrestar esos efectos, en abril de 2001 desaparece la Dirección General
Forestal de la Subsecretaría de Recursos Naturales y se crea la Comisión Nacional Forestal como organismo
descentralizado y bajo cuya custodia quedan todos los programas federales de conservación, producción,
protección y fomento en materia forestal. La SEMARNAT conserva las atribuciones de regulación.
119
Ante esto, los planes y programas están dirigidos a la reorganización del sector
ambiental en el nivel federal a partir de la unidad de cuencas, lo que lleva a la
transformación de las actuales oficinas administrativas de la SEMARNAT, la
PROFEPA y la CONANP que se ubican actualmente en cada estado, por una
nueva estructura administrativa organizada por cuencas (PNMARN,2001).
Los cambios, lógicamente impactan la vida de la organización y a los actores ,
quienes asumen una actitud de defensa de sus privilegios y funciones adquiridas
en su posición, pretendiendo asegurar los cambios institucionales para su
particular beneficio; en este sentido, se cumple lo expuesto en anteriores
apartados de que los objetivos de la organización son aceptados por sus
integrantes en la medida en que su cumplimiento satisface los suyos, o en su
defecto, no están en oposición.
Las reformas en el sector ambiental requieren de aprovechar las experiencias de
su personal y recursos para incrementar la capacidad de aprendizaje
organizacional. También, crear arreglos institucionales que incentiven a las
organizaciones del sector para contar con una mejor coordinación entre ellas en
base a su especialización y experiencia para resolver los distintos problemas que
se presentan en cada región.
El Manejo Integral de Cuencas nace de una decisión como un instrumento de
política ambiental para hacer confluir las voluntades políticas para que tanto los
programas federales como locales se sumen en decisiones en donde converjan el
ordenamiento ecológico, el impacto ambiental, el tratamiento de residuos
peligrosos y no peligrosos, la conservación y manejo de los recursos naturales y
manejo integral de cuencas hidrológicas, el tratamiento de aguas residuales, entre
otras.
El PNMARN actúa como un instrumento de coordinación que jerarquiza la
atención de las áreas, mismas que requieren de la concentración de los esfuerzos
y recursos en una parte determinada. Para construir esto, se rescataron
experiencias institucionales que permitieran detectar territorios del país que
respondieran a prioridades; estas se basaron en tres aspectos: a) la importancia
ambiental (problemática/oportunidad); b) importancia socioeconómica; y c)
criterios de selección.
Con base en lo anterior se identificaron 13 cuencas hidrológicas de prioridad
ambiental (mapa n° 2, Cuencas Hidrológicas), las cuales deberán utilizarse en la
planeación de acciones de los programas, proyectos y acciones del sector medio
ambiente y recursos naturales, así como en la vinculación con otras instancias y
órdenes de gobierno y la sociedad en general (PNMARN, 2000).
120
La SEMARNAT define la integralidad de la nueva política ambiental en relación a
la correspondencia y complementariedad de los distintos programas institucionales
del sector partiendo del hecho de que cada una de las organizaciones que la
integran procederá con estrategias específicas atendiendo a la prioridad de las
diversas regiones, sus objetivos y los recursos propios.
Es evidente que no está al tanto de la lógica interna con la que procede cada una
de ellas, sus compromisos y las características de su contexto. De lo que se
puede derivar problemas provocados por un diseño institucional insuficiente, una
escasa cultura organizacional, compromisos contraídos en administraciones
anteriores bajo promesas de un cierto servicio público y de manera especial los
recursos de los que dispone cada una de las organizaciones para satisfacer sus
prioridades, capitalizar oportunidades, avance de sus proyectos, por citar algunos.
La perspectiva que adopta tal enfoque refiere a las organizaciones que conforman
al sector como instrumentos que de manera mecánica, están en condiciones de
atender las prioridades que les son indicadas en el exterior; pero, no se identifica
cualquier otro mecanismo de coordinación que asegure y refuerce la coordinación
entre los actores para llevar a cabo acciones conjuntas que induzca su adhesión a
programas intrasectoriales.
Como puede observarse en el sector ambiental, cada una de sus instituciones
mantiene un conjunto de objetivos muy diferenciados entre sí; es necesario la
incorporación de mecanismos rígidos que no queden circunscritos a una tarea de
escritorio o a la capacidad de poder de convocatoria de una unidad administrativa
que no por ello reúne a los actores involucrados en este proceso de reforma, como
sucede en la reorganización del sector por cuencas.
El capitulo cinco está dedicado al diagnóstico de la gestión ambiental en la cuenca
del valle de México.
121
Capítulo V
Diagnóstico de la Gestión Ambiental en
La Cuenca del Valle de México
5.1 Gestión Ambiental
5.1.1 La Coordinación Gubernamental
En este apartado se presentarán algunos elementos sociales y políticos que
deben ser tomados en consideración para atender los problemas ambientales bajo
un enfoque de manejo integral de cuencas, sirviéndonos para ello como caso de
estudio la Cuenca del Valle de México.
Para tales efectos, se definirá el enfoque de cuencas como una unidad de gestión
de los recursos naturales y los cambios institucionales indispensables, para lograr
el acercamiento de los diversos actores para concentrar esfuerzos hacia un solo
proyecto ambiental que propicie un adecuado desarrollo sustentable124 de la
región.
El Manejo Integral de Cuencas125 se define como un proceso iterativo de
decisiones sobre los usos y las modificaciones a los recursos naturales dentro de
una cuenca. Este proceso provee la oportunidad de hacer un balance entre los
diferentes usos que se le pueden dar a los recursos naturales y los impactos que
éstos tienen en el largo plazo para la sustentabilidad de los recursos. Este
esquema, implica la formulación e implementación de las políticas públicas que
involucran a los recursos naturales y humanos que existen en la cuenca. De ahí
que se requiera de la aplicación de diseños interdisciplinarios que deriven en el
desarrollo integral de la cuenca a partir de un uso sustentable de los recursos
naturales (SEMARNAT,2003).
La cuenca como unidad de gestión ambiental se orienta hacia la creación de
instancias y espacios de negociación entre los actores económicos, sociales e
institucionales que participan en el uso y aprovechamiento de los recursos
naturales que se encuentran en una misma cuenca.
124
El desarrollo sustentable, es un término que aparece oficialmente en 1987 en el Informe “Nuestro Futuro
Común” realizado por la Comisión Mundial sobre Desarrollo y Medio Ambiente (conocida también como la
Comisión Brundtland) definiéndolo como el modelo de desarrollo que permite la satisfacción de las
necesidades de la presente generación, sin comprometer la viabilidad de las futuras generaciones para
satisfacer sus propias necesidades. Sin embargo, durante la década de los noventa se plantea el modelo como
opción para resolver simultáneamente las grandes problemáticas de la sociedad que padece en la actualidad:
pobreza, marginación,, bajo crecimiento económico y deterioro ambiental (INEGI. Estado de México.2004)
125
El Programa Nacional de Medio Ambiente y Recursos Naturales (2001-2006) incorpora este instrumento
para facilitar la integración de las políticas ambientales.
122
En este sentido, en México únicamente la Comisión Nacional de Agua (CNA), ha
realizado esfuerzos y acciones que se cristalizan en la organización del territorio
nacional mediante regiones por cuencas126 como base de su estructura
administrativa, representadas por las Gerencias Regionales, y por otra en la
creación de los Consejos de Cuenca que bajo su dirección y poder de
convocatoria propicia un espacio de coordinación y concertación entre las
instancias federales y estatales y los usuarios del agua de la región.
Estos Consejos son un canal formal para que la sociedad organizada participe
representando los intereses de los usuarios, además de las autoridades del agua
de los gobiernos estatales y de diversas dependencias del gobierno federal. El
Consejo de la Cuenca del Valle de México se instaló el 16 de agosto de 1995.
La gestión de recursos hidráulicos están atribuidos a la Comisión Nacional del
Agua, esta instancia ejerce una importante influencia dadas sus facultades legales
y la relativa independencia del ejercicio y manejo presupuestal, así como de su
legendaria información de tipo técnica especializada.
La SEMARNAT , cabeza del sector, muestra atribuciones reales menores en
cuanto a la gestión de recursos e infraestructura hidráulica. La Comisión Nacional
del Agua, aún cuando su posición jerárquica es menor en relación a la Secretaría,
su gran tradición hidráulica, la ha dotado de una autonomía tanto técnica como
operativa en su gestión que le concede un amplio margen de independencia en
sus decisiones.
Los Consejos de Cuenca se tornan en espacios donde convergen las propuestas
que portan los diversos actores involucrados. Continuando con la idea de la
gestión ambiental del agua, uno de los objetivos de los Consejos de Cuenca, que
se indica en la Ley de Aguas Nacionales, en esencia, el artículo 13 dice, es la
“formulación y ejecución conjunta de programas y acciones para la preservación
de los recursos de la cuenca”. Pero, en la agenda de los Consejos de Cuenca,
aparecen problemas, como la calidad del agua y su distribución, y los asuntos que
tienen que ver con la sustentabilidad de la cuenca así como sus recursos
naturales, han sido relegados a segundos planos.
Por otra parte, la ausencia de participación dentro de los procesos decisorios de
los delegados estatales de la SEMARNAT y sus respectivas entidades se ve
reflejada en las acciones que sólo presentan impactos al interior de sus propias
jurisdicciones, desarticulando las necesidades que como sistema ecológico
contiene la cuenca.
126
Concretamente en la gestión de los recursos hidráulicos. La cuenca hidrológica es el territorio donde las
aguas fluyen al mar a través de una red de cauces que convergen en uno principal, o bien, el territorio donde
las aguas forman una unidad autónoma o diferenciada de otras, aún sin que desemboquen en el mar. La
cuenca junto con los acuíferos constituyen la unidad de gestión de los recursos hídricos (INEGI. Estado de
México).
123
Existen también los Consejos Regionales para el Desarrollo Sustentable y
consisten en organismos de consulta y cuentan con la participación de entidades y
dependencias gubernamentales, así como de instituciones académicas,
organizaciones sociales y también empresariales.
Una de sus principales funciones consiste en asesorar, evaluar y establecer
seguimiento a la política ambiental. Estos Consejos están contenidos en un
Sistema Nacional de Participación Ciudadana, como resultado de la Agenda 21127,
la cual se observa en la legislación estatal y en la LGEEPA. La actuación de este
organismo no ha trascendido en la gestión de la cuenca.
En el orden municipal, tanto las autoridades estatales como representantes de la
CNA se han coordinado para mejorar la calidad del agua, impulsar el tratamiento
de aguas residuales, así como colaborar en el saneamiento de cuerpos de agua128
que están dentro de su jurisdicción. Tal sistema de coordinación, sin embargo, no
es muy frecuente y además privilegia algunas regiones.
Surgen también diferencias entre las capacidades de un municipio y otro, que
interfieren para el cumplimiento de acuerdos.
Por ejemplo, según cálculos, en el Estado de México existen 33,114
establecimientos potenciales que pudieran generar 1.4000.000 toneladas anuales
de residuos peligrosos, de los cuales se han reportado a la Delegación un
promedio aproximado de 113,456 toneladas anuales (40%), cantidad que es
regulada, y por tanto no ingresa a los sistemas ambientales como contaminantes
(SEMARNAT. Delegación Estatal,2003).
México carece de experiencias en materia de gestión ambiental integral de cuenca
y por consiguiente no hay una estructura adecuada.
Por ello, para que una cuenca hidrológica se le considere como unidad de gestión
ambiental129 debe ser entendida como el territorio donde se produce una estrecha
interdependencia entre los sistemas bio - físicos y el sistema socioeconómico,
formado por los habitantes de las cuencas, lo que genera la necesidad de
establecer mecanismos de gobernabilidad (SEMARNAT, 2004). En este sentido, la
cuenca es el espacio donde los actores que interactúan dentro de un marco
institucional, valoran las diversas alternativas para dar solución a problemas
comunes con la intención de satisfacer necesidades e intereses específicos, a
127
La Agenda 21 es un documento que se formuló en la Conferencia Cumbre de la Tierra, Río de Janeiro en
1995, con el propósito fundamental de mejorar las condiciones de vida de la población en el mundo, disminuir
la desigualdad y la pobreza, procurar la conservación del ambiente, disminuir la contaminación, etc. Con ella
se establece un Consejo Nacional y cinco Consejos Regionales.
128
Los cuerpos de agua consisten en grandes concentraciones de agua localizadas en forma natural o artificial,
como son los lagos, lagunas, presas y bordos (INEGI. Estado de México.2004).
129
La gestión ambiental implica el proceso de implementación de las políticas públicas a través de
organizaciones públicas, así como la participación de la sociedad que garantizan la conservación de los
recursos naturales y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población en las cuencas.
124
efecto de que logren compatibilizar los intereses de los actores de sus diversas
zonas funcionales y las actividades productivas.
Es necesario que los incentivos institucionales, orienten las decisiones y acciones
de cada ámbito de gobierno hacia la cuenca, como unidad de gestión.
Bajo esa perspectiva, se requiere analizar los tropiezos de carácter institucional
para llevar a cabo un Manejo Integrado de Cuencas, en función de las acciones de
gobierno y de las relaciones intergubernamentales que deberían darse entre los
niveles de gobierno, en donde el territorio parcial o total, es parte de una cuenca.
Para ello, procederemos a estudiar, las disposiciones legales en materia
ambiental.
5.1.2 Disposiciones Jurídicas como Mecanismos de Coordinación
Uno de los principales retos organizacionales que afronta el sector ambiental a
nivel federal es la existencia de una gran cantidad de material legislativo. El
siguiente cuadro muestra la evolución reciente de la legislación sectorial (INE).
Año
Cuadro N°3
Evolución del Sector Ambiental en México
1946 Ley de Conservación de Suelo y Agua
1971 Ley Federal para Prevenir y Controlar la Contaminación Ambiental
1976 Ley General de Asentamientos Humanos
1982 Ley Federal de Protección al Ambiente
1987 Ley General de Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LEEGEPA)
1992 Ley Forestal
1992 Ley Agraria (nueva que afecta el ordenamiento territorial)
1993 Ley de Aguas Nacionales
Instituto Nacional de Ecología. Evolución del Sector Ambiental en México. 1995.
La problemática contiene dos ámbitos: los múltiples organismos sectoriales y las
numerosas disposiciones jurídicas; éstos trascienden del nivel federal al estatal y
al municipal.
A su vez, los estados y municipios aún cuando se rigen dentro del marco jurídico
federal, tienen la alternativa de crear un conjunto de leyes que responden a sus
propias necesidades y a las particularidades que caracterizan a su territorio .Estas
diferencias en las apreciaciones de convivencia, de desarrollo y fomento
económico (industrial, agrícola, ganadero, forestal, de servicios, etc.), la
participación del Producto Interno Bruto (PIB) de la nación, entre otros, requiere de
la definición de competencias y la determinación de los mecanismos de
coordinación entre los diversos niveles de gobierno. Por ello, y en función de la
aplicación de la normatividad que existe en la Región, se detectan bajos niveles de
cumplimiento de leyes y reglamentos (Instituto Nacional de Ecología).
125
A continuación se explicarán las facultades y obligaciones de los diferentes niveles
de gobierno, tomando como caso concreto los estados que componen la Cuenca
del Valle de México y sus municipios. Este ejercicio permitirá conocer cuales son
las competencias que el marco jurídico les confiere a cada uno de ellos, para
enfrentar sus problemas ambientales específicos y la forma en que se han
organizado para resolver problemas que comparten entre dos o más
jurisdicciones.
5.1.2.1 Competencia de los Actores
Las relaciones intergubernamentales pueden ser analizadas
perspectivas: las relaciones verticales y las relaciones horizontales.
desde
dos
Las primeras surgen de las acciones del gobierno federal al estatal y de éstas a
sus municipios, acordes al cumplimiento de atribuciones definidas por el marco
jurídico. Las segundas se generan a través de la coordinación conjunta sobre
problemas específicos que involucran a uno o más estados, o bien, entre los
municipios de un mismo estado.
Las relaciones verticales se fundamentan por la definición de atribuciones para
cada nivel de gobierno y las resultantes de su incumplimiento. Las relaciones
horizontales se explican por las acciones decididas de forma conjunta con en
propósito de actuar en dos o más niveles de gobierno.
5.1.2.2
Relaciones Lineales de la Gestión Ambiental en el Marco de las
Atribuciones Ambientales
Las relaciones lineales tienen su marco legal en la Constitución de los Estados
Unidos Mexicanos, en los artículos 27, 73 fracción VII y 115, que establecen que
la propiedad de los recursos naturales en México recae en el Estado y por lo tanto
le corresponde su manejo y aprovechamiento al gobierno federal, como su primera
instancia. Por otra parte, existe un marco de distribución legal sobre las funciones
y atribuciones en materia ambiental, entre el gobierno federal, los gobiernos
estatales y los municipales, definido por las siguientes leyes:
•
•
•
•
•
•
•
•
Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección Ambiental
Ley General de Asentamientos Humanos
Ley General de Bienes Nacionales
Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos (por
publicarse)
Ley Agraria
Ley de Desarrollo Sustentable Forestal
Ley de Desarrollo Rural Sustentable
Ley de Vida Silvestre
126
•
Ley de Aguas Nacionales
Cada ley delimita las funciones para cada nivel de gobierno y establece la facultad
para generar mecanismos de coordinación a través de convenios específicos que
acuerden entre ellos para atender las responsabilidades que les corresponde
asumir.
Las atribuciones en materia ambiental en los tres niveles de gobierno están
definidas por la LGEEPA (Ver Anexo 2). Este ordenamiento faculta a los gobiernos
estatales y municipales para diseñar su propia política ambiental en función de sus
necesidades y condiciones específicas. Sin embargo, en el nivel estatal cuentan
con un conjunto de incentivos orientados al fomento del desarrollo económico, que
son contrarios a las necesidades de conservación, restauración y protección del
medio ambiente.
Los municipios históricamente han asumido un papel de subordinación hacia los
gobiernos estatales, lo cual dificulta la creación de espacios que permitan adoptar
actitudes propositivas y de efectos decisorios en la política ambiental; aunado a
que tienen que atender necesidades prioritarias que demanda un gobierno urbano,
así como para cumplir con las obligaciones que se derivan del desarrollo
sustentable que les asigna la ley. Es la situación que prevalece en gran parte de
los municipios en México, existen excepciones en los municipios del estado de
México (conurbados) y el Distrito Federal, que presentan mayor desarrollo en
comparación a otros.
Existen algunas confusiones sobre la asignación de atribuciones
correspondientes a las instancias, federal, estatal y municipal como resultado del
amplio margen de interpretación en la LGEEPA sobre las responsabilidades
específicas de cada nivel de gobierno (Arriaga, 2003).
En las reformas que se dieron en 1996 a la LGEEPA, se abrió la probabilidad de
trasladar a los gobiernos estatales, bajo ciertas condiciones, los instrumentos
ambientales de gestión, que se encontraban como responsabilidad específica del
gobierno federal. Ese traslado gradual de funciones a través del Programa de
Desarrollo Institucional Ambiental (PDIA), es en esencia la descentralización
funcional que permite acercar las decisiones en materia ambiental a los gobiernos
estatales, sin embargo no va respaldado por un traslado de recursos ni autoridad,
dado que los estados son los responsables de su cumplimiento ante el gobierno
federal y en su oportunidad, este puede revocar la aplicación del instrumento por
el uso indebido que se haga de él.
En el siguiente apartado se describe la distribución de atribuciones federales,
estatales y municipales que se derivan de la LGEEPA en materia ambiental y uso
y aprovechamiento de recursos naturales. El propósito principal es establecer las
competencias de cada nivel de gobierno y los principales problemas que enfrentan
ante la aplicación de sus propias atribuciones, para luego procurar explicar, en el
marco de las relaciones horizontales, los obstáculos en la solución de las
127
problemáticas regionales y la aplicación de instrumentos de política ambiental
federal.
5.1.2.2.1 Federales
El gobierno federal mexicano en esta administración (2000-2006) ha impulsado la
descentralización de la gestión en materia ambiental, específicamente hacia los
gobiernos estatales. Pero hasta el momento actual el nivel central ha conservado
las atribuciones indispensables para el diseño de la política ambiental nacional y la
aplicación de sus principales instrumentos: Áreas Naturales Protegidas (ANP),
Ordenamiento Ecológico Territorial (OET), Manifestación de Impacto Ambiental
(MIA) y las Normas Oficiales Mexicanas (NOM). Parece ser que la intención es
actuar como una instancia reguladora en materia ambiental, con la facultad de
emitir pautas y modalidades de la gestión ambiental en los recursos naturales en
la gestión ambiental de los estados. Bajo su responsabilidad se genera el diseño
de políticas globales en el ámbito forestal, protección y conservación de
ecosistemas en áreas prioritarias del país y en el uso y aprovechamiento del agua.
Dentro de sus atribuciones, se encuentran la definición de la política ambiental a
nivel internacional, con la aplicación de los instrumentos de política ambiental, la
regulación del aprovechamiento sustentable de los recursos naturales (agua,
bosques, biodiversidad, minerales, etc.) y la vigilancia y control del cumplimiento
de las disposiciones legales en relación a las actividades productivas generadoras
de contaminación atmosférica y medio ambiente, y finalmente atender la
coordinación de las acciones ambientales que afecten el equilibrio de dos o más
entidades.
El gobierno federal asume la regulación del aprovechamiento sustentable, la
protección y preservación de las aguas nacionales, la biodiversidad, la fauna y
demás recursos naturales de su competencia. Se le confiere la facultad de
intervenir en la solución de controversias interestatales, la formulación y ejecución
de programas de ordenamiento ecológico territorial y la evaluación del impacto
ambiental en determinadas actividades (Artículo 28, LGEEPA), así como prestar
atención a la regulación de contaminación atmosférica, y actuar en consecuencia
con medidas preventivas y de control .
5.1.2.2.2 Estatales
El interés de los gobiernos estatales se genera en su territorio, base de su
potencial para el desarrollo económico regional, sean zonas urbanas o bien,
rurales. Su función prioritaria es proporcionar los servicios públicos de amplio
alcance. La LGEEPA le concede atribuciones de control y prevención del impacto
ambiental originado por el sector industrial del estado, debido a que tal impacto se
extiende más allá de los límites municipales, Además les confiere la facultad de
128
legislar sobre las funciones municipales vinculadas con la contaminación de la
atmósfera y los residuos sólidos no peligrosos.
Los cuatro estados cuentan con leyes ambientales que han incorporado los
cambios del ámbito legal federal. No hay variaciones importantes en relación a su
contenido (Ver Anexo 3).
De acuerdo al Programa de Desarrollo Institucional Ambiental (PDIA) , arriba
citado, afectará en su momento, las competencias asignadas a los estados, según
las funciones que se vayan trasladando de la Secretaría a los gobiernos locales. El
objetivo de este programa de fortalecimiento institucional es la descentralización
de las atribuciones que señala el artículo 12 de la LGEEPA. De los estados que
presentaron la solicitud respectiva se encuentran tres de las cuatro entidades que
componen la cuenca: Hidalgo, Estado de México y Tlaxcala; y sólo el Estado de
México ha recibido de manera formal las atribuciones en cuanto a las funciones de
inspección y vigilancia forestal con fecha 13 de mayo de 2003 (SEMARNAT,
2003).
Función
Cuadro N° 4
Estados en procesos de fortalecimiento institucional para descentralización por demanda
Cuenca del Valle de México
Otros estados
Evaluación y resolución del manifiesto
de impacto ambiental, modalidad
particular
Hidalgo
Aguascalientes, Baja California,
Campeche, Coahuila, Guerrero,
Guanajuato ,Jalisco, Michoacán,
Morelos, Nayarit, Puebla ,Quintana
Roo, San Luis Potosí, Sonora,
Tabasco, Tamaulipas, Yucatán
Aviso de modificación del registro de
unidades de manejo para la
conservación de vida silvestre (UMA)
Hidalgo
Baja California, Campeche,
Coahuila, Nayarit, Sonora,
Tamaulipas.
Registro de UMAS
Estado de México
Hidalgo
Aguascalientes, Baja California,
Campeche ,Coahuila ,Chihuahua,
Guanajuato, Guerrero, Nayarit ,Puebla
Quintana Roo, Sonora, Tabasco,
Tamaulipas, Veracruz, Yucatán
Licencia de caza deportiva
Estado de México
Hidalgo
Aguascalientes, Baja California,
Campeche, Coahuila, Chihuahua,
Guanajuato, Nuevo León, Nayarit,
Puebla, Quintana Roo, Sonora,
Tabasco, Tamaulipas, Veracruz,
Yucatán
Autorización para la importación y
exportación de residuos peligrosos
Hidalgo
Coahuila, Sonora
Licencia Ambiental Única
Estado de México
Hidalgo
Tlaxcala
Aguascalientes, Baja California,
Campeche, Coahuila, Jalisco,
Quintana Roo, Sonora, Tabasco,
Yucatán
Aviso de aprovechamiento de
recursos no maderables con
fines comerciales
Estado de México
Tlaxcala
Aguascalientes, Campeche,
Chihuahua, Coahuila, Colima,
Michoacán, Nayarit, San Luis
Potosí, Sinaloa, Sonora, Veracruz,
Yucatán
129
Detección, prevención y combate
de incendios forestales
Estado de México
Aguascalientes, Coahuila, Michoacán,
Puebla
Cambio de utilización de terrenos
forestales
Estado de México
Tlaxcala
Aguascalientes, Baja California,
Campeche, Chihuahua, Coahuila,
Colima. Michoacán, Nayarit, Sonora,
Veracruz
Solicitud de permiso para el uso
Ninguno
Guerreo, Nayarit, Quintana Roo,
y aprovechamiento transitorio
Sinaloa, Sonora, Veracruz
_________________________________________________________________________________________
Fuente: http://trámites.semarnat.gob.mx/html/gestion/mapas2/aviso modif umasmap.gif
Las relaciones en este nivel de gobierno con el municipal , aún cuando existe
independencia de los municipios en el país –en particular, los urbanos- se
caracterizan por la subordinación de estos, al gobierno estatal antes que mantener
relaciones de coordinación como gobiernos autónomos.
Hasta ahora, las únicas acciones coordinadas ( y objeto de conflictos) entre los
gobiernos estatales por temas ambientales se han registrado entre los gobiernos
del Estado de México, Hidalgo y el Distrito Federal para efectos de la distribución
del agua, específicamente, se ha creado el Consejo de Cuenca del Valle de
México, en el que se llevan a cabo sesiones para lograr acuerdos entre los
miembros de la cuenca, sobre todo , la importación de agua proveniente del
Estado de México para el Distrito federal , y en lo que se refiere a las aguas
residuales de la Zona Metropolitana de la Ciudad de México (ZMCM) hacia el
estado de Hidalgo. Sin embargo no se han reflejado en otras acciones hacia el
medio ambiente
5.1.2.2.3 Municipales
El municipio es el menor nivel de gobierno e históricamente representa la base de
la organización territorial de la nación. Es el gobierno que se encuentra más
cercano a los ciudadanos, lo que le permite estar al tanto de lo relacionado con las
cuestiones urbanas y la prestación de servicios públicos.
El artículo 115 de la Constitución define aquellos servicios públicos que son
competencia exclusiva de los municipios y elimina las atribuciones concurrentes
de los estados, a menos que exista una solicitud expresa por parte de los
municipios. Por otra parte, especifica que en materia de zonificación y uso de
suelo y ordenamiento ecológico territorial en el ámbito de su jurisdicción, los
municipios deben actuar en función de las leyes estatales existentes, mismas, que
en términos generales contemplan la intervención estatal en el ejercicio de dichas
atribuciones. Por ejemplo, en el Estado de México, el Código Administrativo ( es
un documento que comprende la política urbana y ambiental municipal) establece
que los planes de desarrollo urbano de los centros de población deben ser
aprobados por la Secretaría de Desarrollo Urbano en primera instancia, y luego
por la Legislatura Estatal, para que su aplicación sea obligatoria para el municipio.
130
El rezago que tiene la administración municipal es resultante de las limitantes
financieras, técnicas y de personal. La mayor parte de los municipios, incluyendo
los más desarrollados y poblados, enfrentan severas dificultades en el
cumplimiento de las atribuciones asignadas por el marco jurídico federal y estatal
(gestión de planeación, servicios, educación, social, etc). Son pocos los municipios
que se allegan de recursos necesarios para atender sus principales problemas
ambientales-urbanos.
Cabe mencionar que algunos aspectos de las atribuciones de los municipios
pueden variar en relación al marco legal estatal respectivo, sin embargo las
variantes entre dichos marcos jurídicos han sido pocas; en general han seguido el
modelo establecido por la Constitución y las leyes federales.
5.1.3 La Cuenca y la Coordinación Institucional
Este estudio pretende analizar las relaciones intergubernamentales que se
generan a partir de las políticas públicas ambientales que requieren de
coordinación y cooperación para el logro de los objetivos trazados. De manera
general, se ha establecido que el actual marco institucional no genera estructuras
ni incentivos encaminados a la gestión ambiental en cuanto a la cuenca como
unidad de gestión. Se hizo referencia a las pocas experiencias que tiene México
para el Manejo Integrado de Cuencas, concretamente, en la conservación, uso y
aprovechamiento de un solo recurso natural: el agua.
Para el Manejo Integrado de Cuencas, los principales actores gubernamentales lo
integran: el gobierno federal, cuya representación es la cabeza de sector de la
SEMARNAT, quien es responsable de la elaboración y diseño de las políticas
ambientales a nivel regional, los órganos desconcentrados y descentralizados del
citado sector, los gobiernos de los cuatro estados, con el ánimo de estrechar
relaciones para coordinar acciones que beneficien al medio ambiente y aquellos
que incorporan en el entorno urbano, a los municipios que se localizan dentro de
la región que está delimitada por el parteaguas natural de la cuenca.
La administración de la cuenca hidrográfica130 o hidrológica como una sola unidad
se deriva en que los procesos de las partes altas de la cuenca, tienen
repercusiones en la parte baja, como resultado del flujo unidireccional del agua.
Las políticas ambientales en los cuatro estados que integran la cuenca, se han
orientado más hacia el interior de cada entidad, atendiendo la solución de
130
Unidad natural definida por la divisoria de las aguas en un territorio dado. Esta divisoria geográfica es
conocida también como “parteaguas”. Este en teoría es una línea imaginaria que une los puntos de máximo
valor de altura, relativa entre dos laderas adyacentes, pero de exposición opuesta. Al interior de las cuencas se
pueden delimitar subcuencas de orden inferior. La divisorias que limitan las subcuencas se conocen como
“parteaguas” secundario (INE. Dirección en Manejo Integrado de Cuencas, 2004).
131
problemas urgentes, antes que procurar percibir la funcionalidad total natural de
los ecosistemas, a excepción del Estado de México y el Distrito Federal, quienes
mantienen conflictos, en especial por el recurso agua.
Si se toma como ejemplo el siguiente cuadro de la obra de Ramakrishna (1997),
de su obra “Estrategias de extensión para el manejo integrado de cuencas
hidrográficas. Conceptos y Experiencias”; adaptado a la cuenca, cada estado, de
acuerdo a su ubicación podría atender las funciones en relación a su potencial
geográfico.
Cuadro N° 5
Estrategias de Extensión para el Manejo Integrado de Cuencas (MIC)
ESTADO
Producto
Interno
Bruto
PIB (%)
No. de
Municipios
México
10.1
56/122
Hidalgo
1.3
39/84
Tlaxcala
0.6
4/60
Uso Actual
-Bosque Natural
-Reforestación y
conservación
-Industrialización
-Servicios
-Urbanización
-Agricultura
-Agricultura
-Ganadería
-Bosque y Selva
-Industrial
-Urbanización
-Agricultura
-Bosque natural
-Ganadería (caprino)
-Industrialización
Uso Ideal
(Hipotético)
-Bosque natural
-Reforestación y
conservación
-Regeneración del
bosque
-Bosque natural
-Regeneración del
bosque
-Reforestación
-Sistemas de
cultivo
-Ganadería
-Cultivos
extensivos e
intensivos
-Sistemas
cultivo
-Cultivos
extensivos
intensivos
-Servicios (comercio)
-Industrialización
-Urbanización
-Agricultura
de
e
-Bosque natural
-Reforestación y
Distrito
22.5
16
conservación
Federal
Delegaciones
-Servicios
Políticas
(comercio)
-Industria menos
contaminante
(maquiladoras,
alimentos,
productos
de
papel, maquinaria
y equipo)
-Agricultura
Adaptado por la autora, de la obra de Ramakrishna (1997) sobre Estrategias de Extensión para el Manejo Integrado de
Cuencas. Datos estimados con base en el Banco de Información económica. Sistema de Cuentas Nacionales de México
(2001). La ubicación de la Región se encuentra arriba de los 2000 metros sobre el nivel del mar y se localiza en el Alto
Pánuco.
132
El Estado de México, las partes altas del estado de Tlaxcala y la zona sur del Valle
de México, en teoría deben asegurar la captación inicial de las aguas así como el
suministro a las zonas inferiores en el transcurso del año. Tales territorios
debieran observar la conservación y regeneración de bosques. Los bosques en las
cabeceras de las cuencas cumplen una función de regulación, al controlar la
cantidad y temporalidad de la emisión del agua, al igual que brindar protección a
los suelos y no ser objeto de erosión, reflejada ésta, en los procesos de
sedimentación y degradación de los ríos y la disminución de la fertilidad de las
laderas.
Continuando con esta línea de pensamiento, se presentan condiciones que dan
lugar a impactos negativos al interior y al exterior de la Cuenca del Valle de
México. La Cuenca del río Pánuco generada en el Estado de México en su zona
oriente, es la que presenta la mayor problemática ambiental, tanto a nivel estatal
como nacional. En el caso de la Zona Metropolitana del Valle Cuautitlán-Texcoco,
la falta de infraestructura para el tratamiento y reuso del agua, ha provocado que
ríos tan importantes como el Cuautitlán, De los Remedios, Tlalnepantla de Baz, De
la Compañía y Teotihuacan; los emisores oriente y poniente; el drenaje profundo y
las presas de Guadalupe, Zumpango, Concepción y Madín, se conviertan en
conductores de aguas negras de origen doméstico, industrial y agropecuario.
Cerca del 80% del agua de esta cuenca es de mala calidad para usarse en el
abastecimiento de agua potable, con fines recreativos o en la conservación de la
flora y la fauna. Sólo un 25% es de regular calidad para uso agrícola o industrial.
Esta situación produce, no sólo un impacto ambiental negativo, sino que también
representa un gran riesgo para la salud de la población (SEMARNAT. Cuencas
Hidrográficas).
Por otra parte, el estado de Hidalgo recibe grandes volúmenes de aguas negras
provenientes del Valle de México y son utilizadas para irrigar una considerable
cantidad de hectáreas en el distrito de Tula131, ubicado en la porción suroeste del
estado y que se abastece de los ríos, San Luis, Tepeji, El Salto y Tula. Asimismo
en esta cuenca, la Cuenca Río Moctezuma, existen obras de almacenamiento,
como la presa Endhó, situada en el municipio de Tula que cuenta con una
capacidad total de almacenamiento de 183.000.000 de metros cúbicos que irrigan
más de 42.000 hectáreas. En este almacenamiento se concentran las aguas
negras del Distrito Federal132. También es necesario mencionar que el Estado de
México realiza importantes acciones de extracción de agua para cubrir la demanda
del Distrito Federal, misma que produce la disminución de niveles de agua
necesarios para la sobrevivencia del ecosistema conformado por la cuenca.
131
En México, desde hace más de cien años, la reutilización del agua residual sin tratar en riego agrícola, ha
sido una práctica común. Uno de los distritos pioneros es esa práctica es el 03 Tula, en el estado de Hidalgo,
donde hasta la fecha, el agua residual generada por la Zona Metropolitana de la Ciudad de México, es
utilizada para el riego agrícola (CNA. Estadísticas del Agua en México.20049.
132
INEGI. Regiones Hidrológicas. 2004.
133
La zona metropolitana de la ciudad de México, está conformada por 27 municipios
del Estado de México y las 16 Delegaciones Políticas del Distrito Federal.
En la Región XIII Aguas del Valle de México y Sistema Cutzamala, se identifica
una problemática muy singular con relación al manejo de los recursos hidráulicos,
no sólo en el contexto nacional sino en el internacional, ya que en la zona
metropolitana se localiza la mayor concentración humana ubicada arriba de los
dos mil metros sobre el nivel del mar y su abastecimiento de agua representa un
claro ejemplo de la vulnerabilidad del equilibrio 133ambiental ante la creciente
demanda. En esta Región que ocupa menos del 1% del territorio nacional, habita
el 20% de la población del país (a) que generó en el año 2000 el 34.5% (b) del PIB
nacional.
La ciudad de México y su área conurbada se han distinguido por ser el centro
principal de influencia económica y política del país, además de la importante
concentración poblacional que contiene.
La cuenca Aguas del Valle de México y Sistema Cutzamala, abarca del Estado de
Hidalgo 39 municipios de los 84 que lo conforman. La principal actividad es
agropecuaria, sustentadas algunas de esas superficies, por el uso de la
tecnología. Le sigue la actividad industrial en lo que respecta a la producción
cementera (Tula y Huichapan), fábricas textiles (Tepeji), lácteos (Pachuca y
Tizayuca) y minerales metálicos (Pachuca).
De la subregión Valle de México134 salen 1 588 hm. cúbicos anuales, de los cuales
escurren a la Región IX Golfo Norte135 947 hm cúbicos anuales. Esto significa que
el escurrimiento natural que proviene del río Tula (afluente del Alto Pánuco) y que
conduce aguas residuales del Valle de México se canaliza a la Región IX Golfo
Norte.
5.1.4
Sistema Hidrológico
La Cuenca del Valle de México se encuentra en la región centro del país. La
Región comprende una superficie administrativa de 16 392 kilómetros cuadrados,
en cuatro estados: México (39.5%), Hidalgo (48.4%), Distrito Federal (9.1%) y
133
a) Programa Hidráulico 2002-2006.CN; b) INEGI. Sistema de Cuentas Nacionales de México.
El río Moctezuma originado al noereste de la ciudad de México, penetra al estado de Hidalgo por el
municipio de Tepejí del Río ahí recibe el nombre de río Tula. En ese recorrido recoge aguas de varios
afluentes hasta llegar a los límites con el estado de Querétaro. Ahí se unen los caudales de los ríos San Juan y
Tecozautla, sitio en el que cambia su nombre por el de río Moctezuma (Programa Hidráulico Regional 20022006. CNA).
135
La Región IX Golfo Norte se localiza en la vertiente del Golfo de México. Está integrada por 154
municipios de 8 entidades federativas: Hidalgo (40), San Luis Potosí (36), Tamaulipas (30), Veracruz (23),
Querétaro (14), Guanajuato (5), Estado de México (5), Nuevo León (81). A esta zona se le denomina la
subregión Pánuco y abarca el 67% de la superficie total de la Región. El bajo Pánuco abarca un gran sector de
Tamaulipas, San Luis Potosí y Veracruz (Ibid.)
134
134
Tlaxcala (3.0) que se encuentran dentro de la Región136. En ella residen alrededor
de 20.86 millones de habitantes, repartidos en 2 627 localidades, distribuidas
principalmente en el Distrito Federal y el estado de Hidalgo. La ubicación
geográfica, se presenta en el Mapa n° 3, la región está subdividida en dos
subregiones: la del Valle de México y la de Tula y el esquema n°2 de balance
hidrológico, aparecen a continuación:
136
Programa Hidráulico 2002-2006. CNA.
135
Como se hizo referencia en el apartado anterior, la SEMARNAT incorporó el
esquema de división territorial por Regiones Administrativas de la Comisión
Nacional del Agua (CNA), de entre ellas la Región XIII Aguas del Valle de México
y Sistema Cutzamala, corresponde a la Cuenca del Valle de México para efectos
de establecer el proyecto sobre la Coordinación de la Cuenca del Valle de México.
El suelo de la Región presenta variaciones como las zonas de los valles y las
montañas que dan lugar a diversos climas, de ellos el que predomina es el
templado.
La Región se divide en dos subregiones: la del Valle de México y la de Tula. La
primera tiene una precipitación media anual de 692 mm. La segunda, es de 536
mm; éstas son inferiores a la media nacional que es de 772 mm; los datos se
pueden observar en el siguiente cuadro:
Cuadro N° 6
Escurrimiento, recarga e importaciones por subregión de planeación
Subregión
Escurrimiento
Recarga de Aguas
Importaciones de
virgen
Subterráneas
otras regiones
(hm_/año)
(hm_/año)
(hm_/año)
Valle de México
864
788
623
Tula
850
336
--Total Región
1 714
1 124
623
Programa Hidráulico 2002-2006.CNA.
La cuenca abarca desde su nacimiento en la Sierra de Chichinautzin, en el sur del
Distrito Federal, hasta el túnel de Tequisquiac en el Estado de México. Esta
cuenca no tiene una línea de drenaje general debido a que originalmente la
mayoría de los ríos descargaban en los lagos y en la actualidad son entubados
hacia el sistema de drenaje artificial. Del volumen de lluvia dentro de la subregión
Valle de México se tiene un escurrimiento medio anual de 864 hectómetros
cúbicos.
La cuenca del río Tula se encuentra en los estados de México (porción oriental) e
Hidalgo (porción sureste) con un flujo resultante en dirección sur-norte, con el
afluente artificial de la subregión Valle de México, a través del Emisor Central y de
los túneles de Tequisquiac que confluyen directamente sobre los ríos El Salto y El
Salado, respectivamente. Comprende la cuenca que se forma desde el túnel
Tequisquiac hasta la confluencia de los ríos Moctezuma y Tula, en el estado de
Hidalgo. De acuerdo a su sistema de drenaje, se subdivide en las subcuencas de
El Salado, El Salto y Alfayucan. En esta subregión se tiene un volumen de
escurrimiento medio superficial anual de 850 hectómetros cúbicos137 Por lo que el
escurrimiento anual total de la Región XIII al interior de la cuenca es de 1 714
hectómetros cúbicos.
137
Programa Hidráulico 2002-2006. CNA.
136
La Región cuenta con 14 acuíferos, 7 en la subregión del Valle de México y 7 en la
subregión Tula; su fuente de recarga es básicamente la precipitación pluvial. Estos
acuíferos son los más grandes, los de mayor capacidad de recarga y
almacenamiento de en la Región, como podrá apreciarse en los siguientes
cuadros n° 7 y 8 y el mapa n°4:
CNA.2003.
Debido a la incapacidad de las fuentes superficiales y subterráneas de agua para
satisfacer la creciente demanda de agua en la ZMCM , en esta región se tiene un
componente de importación que proviene de fuentes superficiales del río
Cutzamala y del acuífero del Valle de Lerma por un volumen de aproximadamente
623 hectómetros cúbicos anuales138.
138
Ibid.
137
CNA. 2003.
Dada la sobreexplotación de los acuíferos, la reserva de agua subterránea está
disminuyendo a un ritmo de 6 kilómetros cuadrados por año139.
Cabe mencionar que el acuífero de la Zona Metropolitana de la Ciudad de México
(ZMCM) las fugas de agua que existen en las redes de agua potable y de drenaje
139
Estadísticas. CNA.
138
contribuyen a su recarga. La superficies de recarga más importantes se ubican en
las zonas limítrofes del Valle de México, hacia el oriente y el sur.
Existen 106 almacenamientos integrados por lagos y embalses cuya capacidad
total es de 646.7 millones de metros cúbicos. Las presas son utilizadas
principalmente para el riego, y siguiendo en importancia, para el control de
avenidas, abastecimiento de agua potable, generación de energía eléctrica y
aguas subterráneas.
En resumen, para la Región, de fuentes subterráneas internas se dispone de un
caudal de 48.82 m3/s; las aguas superficiales de la propia región contribuyen con
un gasto medio de 2.40m3/s y la aportación de las fuentes externas, Lerma y
Cutzamala es de 19.32 m3/s lo que representa que el 27.4% del suministro total
de agua para uso doméstico proviene de cuencas vecinas140.
La Región tiene un volumen de recarga de 1 124 Hectómetros cúbicos al año, lo
que representa la disponibilidad de agua subterránea. En el Valle de México, la
extracción alcanza los 2 071 hectómetros cúbicos anuales, mientras que la
recarga es de 788 hectómetros cúbicos anuales141.
Cuencas Hidrológicas de la Región XIII
Aguas del Valle de México y Sistema Cutzamala
Región
Cuadro N° 9
Cuenca Hidrológica. Estado de Hidalgo.
Cuenca
% de la Superficie Estatal
Pánuco
Río Moctezuma
INEGI. Carta Hidrológica de Aguas Superficiales.
95.51
En el estado las corrientes son escasas debido al clima y a la topografía. En esta
cuenca, la presa Endhó ubicada en el municipio de Tula, almacena 183 000 000
de metros cúbicos que irrigan más de 42 000 hectáreas. En este almacenamiento
se concentran las aguas negras, provenientes del Distrito Federal. Por otro lado, el
estado recibe de la Cuenca río Balsas 5.5 metros cúbicos por segundo de agua
subterránea que comparte con el Distrito Federal142.
140
Gerencia Regional deAguas del Valle de México.El Recurso Hidráulico.CNA.
Programa Hidráulico 2002-2006. CNA.
142
INEGI. Regiones Hidrológicas.2004.
141
139
Cuadro N° 10
Cuenca Hidrológica. Estado de México.
Región
Cuenca
Pánuco
Río Moctezuma
% de la Superficie Estatal
35.45
INEGI. Carta Hidrológica de Aguas Superficiales.
En este estado, se originan los tres principales sistemas hidrológicos del país: la
Cuenca Aguas del Valle de México y Sistema Cutzamala (río Pánuco), que se
localiza al nororiente de la entidad, y las Cuencas de los ríos Lerma y Balsas. De
la cuenca río Lerma provienen aguas subterráneas hacia los municipios
conurbados de la ciudad de México quienes reciben un volumen de 16.7%. De la
cuenca río Balsas se conducen aguas superficiales al Valle de México de
alrededor del 30.8% de un caudal de15.6 metros cúbicos por segundo, también de
esta cuenca proviene el río Cutzamala, que alimenta a la ZMCM143.
De los municipios conurbados se genera la mayor cantidad de aguas residuales
del estado, sumadas a las que provienen del Distrito Federal, alcanzan poco más
de 45 metros cúbicos por segundo que requieren ser desalojadas y tratadas.
Además del Macrocircuito de Distribución, del cual la primera parte, abastecerá de
agua a 2 millones de habitantes que viven en la ZMCM, los municipios de
Huixquilucan, Naucalpan, Atizapán, Nicolás Romero, Tlanepantla, Coacalco,
Ecatepec, Tecámac, Acolman, Texcoco, Chicoloapan, Ixtapaluca y Valle de
México (SEMARNAT,2003).
Región
Pánuco
Cuadro N° 11
Cuenca Hidrológica. Estado de Tlaxcala
Cuenca
% de la Superficie Estatal
Río Moctezuma
18.21
INEGI. Carta Hidrológica de Aguas Superficiales.
La cuenca del río Moctezuma está ubicada al noroeste de Tlaxcala, en los límites
con el estado de Hidalgo. En esta zona se encuentran los cuatro municipios que
forman parte de la Región Pánuco: Calpulalpan donde existe un asentamiento
industrial que produce descargas contaminantes, Benito Juárez, Nanacamilpa de
Mariano Arista y Sanctórum de Lázaro Cárdenas. Las aguas superficiales se
utilizan para la agricultura; las aguas subterráneas abastecen al uso urbano,
143
Ibid.
140
industrial y de servicios. En realidad los recursos hídricos son escasos y las aguas
subterráneas son su principal fuente de abastecimiento144.
Región
Cuadro N° 12
Cuencas Hidrológicas. Distrito Federal
Cuenca
% de la Superficie Estatal
Pánuco
Río Moctezuma
94.90
Lerma-Santiago
Río Lerma-Toluca
(agua subterránea)
0.50
Balsas
Río Balsas-Mezcala
(agua superficial)
4.60
Sistema Cutzamala
INEGI. Carta Hidrológica de Aguas Superficiales.
La Región hidrológica Pánuco, es la que ocupa la mayor parte del territorio del
Distrito Federal, incluye sólo la cuenca río Moctezuma y abarca toda el área de la
ciudad de México. La subcuenca del Valle de México al contar con una presa
aporta más del 40% de agua que se envía a la ciudad de México a través del
Sistema Cutzamala145. El río Lerma-Toluca abastece dos pequeñas zonas al oeste
del Distrito Federal; las corrientes de agua del río Balsas-Mezcala se presentan al
sur y suroeste del Distrito Federal.
La transferencia de caudales que aporta el Estado de México es de alrededor de
23 metros cúbicos por segundo a la ZMCM, incluido el Distrito Federal146. Cabe
mencionar que las fugas en la conducción o en la red de distribución se pierde el
40%, sin embargo, ésta actúa a su vez, como fuente de recarga.
En la Cuenca Valle de México-Pánuco se concentra el 75.7% de la población total
de la Región XIII Aguas del Valle de México y Sistema Cutzamala, que asciende a
20.86 millones de habitantes.
En el siguiente cuadro (n° 13) se puede apreciar de manera resumida las
superficies de la región por cuenca y estado:
144
Ibid.
Gobierno del Estado de México; SEMARNAT.2004.
146
Ibid.
145
141
CNA. 2003.
5.1.5 Usos del Agua e Infraestructura
El desarrollo económico y social al interior de la cuenca, se hace posible gracias al
uso que se le da al agua. De acuerdo a las características que presenta la Región,
expresa lo siguiente:
•
•
•
El principal uso se orienta al sector agropecuario, luego le sigue el uso
público-urbano y doméstico y finalmente el uso de la industria
autoabastecida.
La zona en donde se canaliza el mayor consumo de agua para las
actividades agrícolas se localiza en la cuenca del Alto Pánuco, que
corresponde al Estado de México.
La zona donde se canaliza el mayor consumo de agua público-urbano
doméstico se ubica en la Zona Metropolitana de la Ciudad de México.
Se distinguen en términos generales dos tipos de usos de agua:
•
•
Usos fuera del cuerpo de agua o usos consutivos, en los cuales el agua es
transportada a su lugar de uso y la totalidad o parte de ella no regresa al
cuerpo de agua.
Usos en el cuerpo de agua o usos no-consutivos, en los cuales el agua se
utiliza en el mismo cuerpo de agua o con un desvío mínimo, como en el
caso de las plantas hidroeléctricas.
A continuación se describen los diversos usos de agua:
Uso agropecuario.
En este rubro se incluyen los usos agrícola, pecuario, acuacultura, múltiples y
otros definidos en el artículo 2 del Reglamento de la Ley de Aguas Nacionales.
Cabe aclarar que los usos pecuario, etc., sólo representan el 6.3% del volumen
empleado en este rubro.
142
Región
XIII Aguas del Valle de
México y Sistema
Cutzamala
Cuadro N° 14
Uso Agropecuario
Agua superficial
Agua subterránea
(hm cúbicos anual) (hm cúbicos anual)
1 924
316
Total Nacional
38 259
17 811
Gerencia del Registro Público de Derechos de Agua. SGAA. CNA.
Total
2 240
56 070
Uso abastecimiento público.
Se incluyen los usos público-urbano y doméstico definidos en el artículo 2 del
Reglamento de Aguas Nacionales. El uso doméstico sólo representa el 0.4 del
volumen de agua empleada en este rubro. Aquí se incluyen todas las industrias y
servicios que toman agua de las redes municipales de agua potable.
Región
XIII Aguas del Valle
de México y
Sistema Cutzamala
Cuadro N° 15
Uso de Abastecimiento Público
Agua superficial
Agua subterránea
(hm cúbicos anual)
(hm cúbicos anual)
389
1 547
Total Nacional
3 348
6 285
Gerencia del Registro Público de Derechos de Agua. SGAA. CNA.
Total
1 936
9 636
Cuadro N° 16
Cobertura de Agua Potable y Alcantarillado por entidad federativa
147
(Porcentaje de la población que cuenta con los servicios)
Entidad Federativa
Agua Potable
Alcantarillado
Población
2000
2000
2003 (millones)
Distrito Federal
97.9
98.1
8.81
Hidalgo
83.9
64
2.36
Estado de México
92.8
84.9
14.33
Tlaxcala
96.3
81.9
1.05
Total Nacional
87.8
76.2
104.78
INEGI (2), 2000; INEGI (3), 2003.
147
De acuerdo con el artículo 115 de la Constitución Mexicana, la responsabilidad de prestar los servicios de
agua potable, alcantarillado y saneamiento, recae en los municipios. Esta responsabilidad la tenía la
federación y se transmitió a los municipios en 1981; en 1999 se reformó el artículo 115 para agregar el
tratamiento y disposición de aguas residuales (Estadísticas del Agua en México, CNA. 2004).
143
Uso industria autoabastecida.
Se incluyen los uso industrial, agroindustrial, servicios y generación de energía
eléctrica (excepto hidroeléctricas) así como el uso de comercios definido en el
Registro Público de Derechos de Agua.
Cuadro N° 17
Uso Industria Abastecida
Región
Agua superficial
(hm cúbicos anual)
Agua subterránea
(hm cúbicos anual)
Total
XIII Aguas del Valle de México
y Sistema Cutzamala
44
241
285
Total Nacional
5 335
1 605
6 940
Volumen de agua concesionado. Gerencia del Registro Público de Derechos de Agua. SGAA.
CNA.
Uso en hidroeléctricas.
Los volúmenes de agua empleados para la generación de energía hidroeléctrica
en la región administrativa (usos en el cuerpo de agua) es de los menores
comparados con otras regiones.
Cuadro N° 18
Uso en Hidroeléctricas
Región
1999
2000
2001
XIII Aguas del Valle de México y Sistema
Cutzamala
33
38
42
Total Nacional
153 270
165 844
128 848
Energía hidroeléctrica producida
(GWh)
33 713
33 075
28 425
Gerencia de Recaudación. SGAA. CNA; CFE (1);CFE (2); y CFE(3). 2002.
Estadísticas del Agua en México. 2004. Volumen de agua empleado (hm.cúbicos).
2002
50
120 982
24 862
Reuso del agua residual no municipal.
En el país desde hace poco más de cien años, se ha reutilizado el agua residual
sin tratar en riego agrícola. El Distrito de Riego 03 Tula, en el estado de Hidalgo,
es uno de los primeros en practicarlo. Hasta éstas fechas las aguas residuales
generadas por la ZMCM es utilizada para riego agrícola.
En cuanto al reuso industrial, data de 1955 en la ciudad de Monterrey con la
empresa Agua Industrial de Monterrey, que al presente distribuye agua de reuso a
diversas industrias de esa ciudad (Comisión Nacional del Agua).
144
Cuadro N° 19
Volumen de reuso de agua residual (estimaciones al año 2002) ( metros cúbicos/ s)
Agua residual Agua residual Reuso
Reuso
Descarga a cuerpo
Región
generada
tratada
directo indirecto
receptor
XIII Aguas del Valle de
6.3
1.2
0.0
Y Sistema Cutzamala
Total Nacional
171.3
26.2
6.3
Gerencia de Saneamiento y Calidad del Agua. SGT. CNA.
6.3
0.0
156.0
9.0
Uso en Distritos de Riego148.
Nombre
Cuadro N° 20
Uso en Distritos de Riego
Entidad Federativa
Tula
Hidalgo
Superficie Total
(miles de hectáreas)
49.5
Atalayucan
Hidalgo
30.8
Ajacuba
Hidalgo
8.5
La Concepción
Estado de México
1.0
Chiconautla
Estado de México
4.5
Gerencia de Distritos y Unidades de Riego. SGIH. CNA.
(Situación al 1° de octubre de 2003).
Uso en Unidades de Riego.
Cuadro N° 21
Uso en Unidades de Riego
Región Administrativa
Unidades de Riego
(número)
Superficie Total
(miles de hectáreas)
XIII Aguas del Valle de México y Sistema
Cutzamala
732
89.7
Total Nacional
39 492
2 956.3
Coordinación de Uso Eficiente del Agua y la Energía Eléctrica. SGIH. CNA. 1998. 2003.
Uso de Acueductos.
Cuadro N° 22
Uso de Acueductos
Acueducto
Sistema
Cutzamala149
Longitud Caudal de
Año de
Regíón
(km)
Diseño
Terminación Administrativa
(L/s)
162
19 000
1993
IV,
XIII
Uso
Abastece a la Zona Metropolitana
de la Ciudad de México con agua
de las presas Valle de Bravo, Villa
Victoria y El Bosque, entre otras.
Opera
CNA
Unidad de Agua Potable y Saneamiento. SGIHU. CNA. 2004.
148
Se desconoce la precisión de la superficie de las unidades de riego, además de que el volumen de agua
superficial utilizado en los distritos de riego ha disminuido en los últimos años (Estadísticas del Agua en
México.2004)
149
El Sistema Cutzamala, abastece a la ciudad de México, es uno de los sistemas de suministro de agua
potable más grandes del mundo, no solo por la cantidad de agua que transporta (aproximadamente 480 hm. ,
cúbicos anualmente) sino por el desnivel (940 m) que se vence. El sistema está integrado por 7 presas y 6
estaciones de bombeo (Estadísticas del Agua en México.2004).
145
Plantas potabilizadoras.
Entidad Federativa
Distrito Federal
Hidalgo
Estado de México
Tlaxcala
Total Nacional
Cuadro N° 23
Plantas Potabilizadoras
Número de Plantas
Capacidad Instalada
en operación
(m cúbicos/s)
29
3
9
0
439
3.27
0.18
25.51
0
122.24
Caudal Potabilizado
(m cúbicos/s)
2.30
0.13
15.94
0
81.80
CNA. 2003.
Plantas de Tratamiento de Aguas Residuales Municipales150 en operación (a
diciembre de 2002).
Cuadro N° 24
Plantas de tratamiento de Aguas Residuales Municipales en Operación
(a diciembre de 2002)
Entidad Federativa
Distrito Federal
Hidalgo
Estado de México
Tlaxcala
Total Nacional
CNA. 2003
Número de Plantas
en Operación
28
11
52
31
1077
Capacidad
Instalada
(m cúbicos/s)
7.03
0.10
6.62
0.92
79.73
Caudal Tratado
(m cúbicos/s)
3.65
0.07
4.55
0.60
56.14
Plantas de Tratamiento de Aguas Residuales Industriales ( a diciembre de 2002).
Cuadro N° 25
Plantas de Tratamiento de Aguas Residuales Industriales
( a diciembre de 2002)
Entidad
Número Total Plantas en Capacidad Instalada
Caudal Tratado
Federativa
de Plantas
Operación
(m cúbicos/s)
(m cúbicos/s)
Distrito Federal
3
3
0.03
0.03
Hidalgo
47
47
1.66
1.02
Estado de México
127
126
1.30
1.03
Tlaxcala
70
70
0.22
0.28
Total Nacional
1527
1448
34.30
26.23
CNA. 2003.
15 0
Los principales procesos de tratamiento de agua residual son: lodos activados (39.5%); tanque imoff
(0.8%); zanja de oxidación (3.5%); filtros biológicos (3.8%); lagunas aereadas (7.7%); lagunas de
estabilización (18.3%); otros (27.0%). (CNA.2003).
146
Los giros industriales con mayores descargas contaminantes a los cuerpos
receptores se muestran en la siguiente tabla, tomada para una referencia regional
aunque los datos obtenidos son a nivel nacional:
Cuadro N° 26
Volumen de Descarga de Aguas Residuales Industriales, 2002.
Giro Industrial
Descarga de aguas residuales
Materia orgánica generada
(m cúbicos/s)
(miles de t/año)
Acuacultura
67.6
7
Azúcar
45.9
1 750
Petrolera
11.4
1 186
Servicios
10.3
183
Química
6.9
406
Celulosa y Papel
5.5
108
Agropecuaria
Alimenticia
3.2
3.0
1 063
193
Cerveza y Malta
1.6
272
Minera
0.8
56
Textil
0.7
14
Destilería y Vitivinicultura
0.4
230
Beneficio de Café
0.3
32
Curtiduría
0.1
9
Otros Giros*
12.9
795
CNA. 2003.
* Incluye giros no considerados en el listado de giros industriales (manufactura, acabado de metales,
metalmecánica).
Para alcanzar niveles de calidad de los recursos hidráulicos, a partir del 6 de
enero de 1997 entró en vigor la Norma Oficial Mexicana NOM-001-ECOL-1996
que establece los límites máximos permisibles de contaminantes en las descargas
de aguas residuales en aguas y bienes nacionales, misma que es de observancia
obligatoria para los responsables de dichas descargas en todo el país (Comisión
Nacional del Agua).
5.1.6
Elementos Socioeconómicos
La población urbana inició su acelerado crecimiento a principios del siglo pasado
debido al desplazamiento rural hacia la capital del país. En 1900 había
aproximadamente 471 mil habitantes que representaba el 4% del total de la nación
que era de 11 millones 775 mil pobladores. El fenómeno de crecimiento se volvió
explosivo a partir de 1950, comprendiendo a los 27 municipios del Estado de
México, conurbados al Distrito Federal, formando lo que se conoce como Zona
147
Metropolitana de la Ciudad de México (ZMCM), en la que se concentra el 18.5%
del total nacional que era de 81 millones 133 mil 800 habitantes151.
En las décadas de los años 40 a los 60 la tasa poblacional fue del 5.05% anual.
De acuerdo al XI Censo General de Población y Vivienda de 1990, en la ZMCM la
población era de 15 millones 47 mil 685 habitantes, lo que implicó un incremento
anual de 2.72 %, en comparación a los datos de 1970.
En cuanto al aumento demográfico de los municipios más importantes del Estado
de México que rodean a la cuenca del ex-Lago de Texcoco, ha sido explosivo y
anárquico. En las dos últimas décadas, algunos municipios como Ecatepec y
Netzahualcóyotl alcanzaron tasas de crecimiento de 7.48% y 7.69%
respectivamente. Este crecimiento poblacional es resultado de la inmigración de
núcleos campesinos a la zona conurbada con la consecuente proliferación de
asentamientos irregulares, tugurios y cinturones de miseria que se acentúan por la
escasez de vivienda y servicios generales y baldíos152. Cabe destacar que la
población económicamente activa se concentra en el sector terciario en el que
obtienen percepciones menores al salario mínimo.
Entre 1985 y 1990 la dinámica poblacional sufrió un retroceso al reducirse la tasa
de crecimiento tanto para el Distrito Federal como para los municipios conurbados
de la ZMCM, lo que provocó una fuerte emigración de la población, acelerada en
buena medida por los sismos ocurridos en 1985153. El conteo de 1995 para la
Región determinó 18.4 millones de habitantes y la población para el 2001, era de
19.8 millones de habitantes154.
La concentración de la población en la capital del país y su zona conurbada es
consecuencia entre otras razones del esquema centralizado de desarrollo que se
adoptó en el siglo pasado. Con ello se produjo la instalación de industrias y se
concentró el mercado de bienes y servicios, lo que generó fuentes de empleo para
la ZMCM. El importante desarrollo productivo, aunado a la concentración de la
población y la riqueza, se refleja en el Producto Interno Bruto (PIB) que se genera
en la Región de la Cuenca del Valle de México del 34.5% del PIB nacional, del
cual el Distrito Federal aportó el 22.5%, el Estado de México el 10.1%, el estado
de Hidalgo 1.3% y el estado de Tlaxcala 0.6%155.
La siguiente tabla, muestra algunos de los datos actuales, de tipo geográfico y
socioeconómico de las entidades federativas que conforman la cuenca:
151
Cruickshank, Gerardo (1995). “Proyecto Lago de Texcoco, Rescate Hidroecológico”. CNA. México.
Elaborado por la Dirección General de Estadística e Informática. Dirección de Información Sectorial.
SEMARNAT, junio de 1999.
152
Ibid.
153
Programa Hidráulico 2002-2004.CNA.
15 4
INEGI. XII Censo Nacional de Población y Vivienda.2000.
155
INEGI. Sistema de Cuentas. Banco de Información Económica “Gobiernos Estatales”.2001.
148
Cuadro N° 27
Datos Actuales de tipo Geográfico y Socioeconómico de la Entidades que conforman la Cuenca.
Entidad
Ext. Territorial
Población
Densidad Poblacional
PIB
Municipios
(miles km cuadrados)
(Dic-2003)
(hab/km cuadrados)
(porcentaje)
número
Distrito Federal
1.5
8.81
5 873
22.5
16
Hidalgo
20.9
2.36
113
1.3
84/39
Estado de México
22.3
14.33
643
10.1
124/56
Tlaxcala
4.0
1.05
263
0.6
60/4
Total Nacional
1 959 2
104. 78
53
100
2 446
Subdirección General de Programación. CNA con base a INEGI (2),2000; INEGI (3),2001; INEGI (5),2000; y CONAPO
(2),2003. Datos estimados con base en el Banco de Información Económica. Sistema de Cuentas Nacionales de México,
2001. INEGI. Incluye las 16 Delegaciones del Distrito Federal. Información a noviembre de 2003. Elaborado por la autora.
En cuanto al sistema económico de la Región156, ésta ha experimentado continuas
reestructuraciones sobre las actividades productivas, en especial la ZMCM. Al
generarse las políticas de desconcentración, las industrias se vieron afectadas
ante el nuevo esquema económico, dando lugar en las dos últimas décadas, a la
disminución de la participación de la Población Económicamente Activa (PEA) en
el sector secundario, específicamente en la industria manufacturera y la
producción. Sin embargo, tal disminución produjo un incremento en las actividades
comerciales y de servicios que se incluyen el sector terciario.
Por otra parte, el giro económico que asume el país en el periodo 1989-1993
propició la apertura de los mercados internacionales, la inversión extranjera con
altos rendimientos a corto plazo, el inicio de la reconversión industrial y la
reducción de la base fiscal, entre otras.
De acuerdo a INEGI, en el XII Censo General de Población y Vivienda de 2000, la
población ocupada dentro de la Región es del 98%, de la población
económicamente activa total. De los cuales, el 2% labora en el sector primario
(agricultura y ganadería), 29% en el secundario ( en particular, la industria
manufacturera y de la construcción) y el 69% en el terciario, como principales
actividades, el comercio, servicios financieros y bancarios, restaurantes y hoteles.
El sector primario ocupa sólo el 1.2% de la población ocupada en la Subregión
Valle de México, mientras que la Subregión Tula ocupa el 22%. En ambas
subregiones, el sector terciario predomina, con el 69% del total de la Subregión
Valle de México y el 41% en la Subregión Tula.
En relación al nivel de ingresos en la Región y en función a la ocupación que
realizan en los diversos ámbitos económicos, se tienen los siguientes datos: el
12.4% de la Población Económicamente Activa (PEA) recibe menos de un salario
156
Esta región que ocupa menos del 1% del territorio nacional, habita el 20% de la población del país, que
generó en el año 2000 el 34.5% del PIB nacional. En el Distrito Federal, el 39.97% de habitantes se ubica en
las Delegaciones de Iztapalapa y Gustavo A. Madero; en Hidalgo el 10.96% de habitantes se encuentra en el
municipio de Pachuca de Soto; en el estado de México, el 21.72% de los habitantes se ubican en los
municipios de Ecatepec de Morelos y Nezahualcóyotl; y el 7.61% de habitantes se asienta en la ciudad de
Tlaxcala (INEGI. XII Censo General de Población y Vivienda de 2000).
149
mínimo; 36.6% recibe de 1 a 2 salarios mínimos; el 35.5% recibe de 3 a 5 salarios
mínimos, y el resto, 15.5% percibe más de 5 salarios mínimos.
Los datos de la Región, se muestran a continuación:
Cuadro N° 28
Datos Geográficos y Socioeconómicos de la Región Administrativa XIII
Extensión Territorial
Continental
(miles de km cuadrados)
Población a Dic. 2003
(millones)
Densidad Poblacional
2003
(hab/km cuadrado)
PIB
(%)
Total de
Municipios
16.4
20.6
1 272
34.5
115
CNA con base en INEGI (2),2000; INEGI (3),2001; INEGI (5),2001 y CONAPO (2),2003. Información a
noviembre de 2003. Incluye las 16 Delegaciones Políticas.
Asimismo, y en base a la clasificación que establece el INEGI para esta Región,
se tienen los siguientes grados de marginación: 56 municipios con grado de
marginación Muy Bajo (MB); 37 municipios, Bajo (B); 14 municipios Medio (M); y 8
municipios con Alto Grado de marginación (A).
En el siguiente apartado se explicará el habitat que caracteriza a la Cuenca del
Valle de México.
5.1.7 Riqueza Biológica y Áreas Naturales Protegidas
La Cuenca del Valle de México se encuentra rodeada de elevadas montañas en
sus tres lados: la Sierra de Chichinautzin y el Ajusco ( estado de Morelos, de
México y el Distrito Federal) en el sur; al oriente la Sierra de Nevada (estado de
Puebla, México y Morelos) y las Sierras de las Cruces hacia el poniente.
La zona sur de la cuenca se encuentra en la porción central del eje neovolcánico
transversal, donde convergen dos grandes regiones biogeográficas del continente
americano: la neártica y la neotropical. Esta posición favorece la presencia de una
alta diversidad biológica.
Se estima que alrededor del 2% de la biodiversidad del planeta se concentra en la
Cuenca del Valle de México; se calculan alrededor de 3 mil especies de plantas;
350 especies de vertebrados terrestres; el 30% de los mamíferos del país y el 10%
de las aves, que conviven con más de 20 millones de habitantes de la Zona
Metropolitana de la Ciudad de México (ZMCM). Debido a estas condiciones, la
Cuenca del Valle de México, particularmente al sur de la ciudad de México, está
considerada como una de las regiones prioritarias de Desarrollo Regional
150
Sustentable (Programas de Desarrollo Sustentable (PRODERS)) de la
SEMARNAT y la Comisión Nacional de Biodiversidad (CONABIO), 2000, quien
definió a la región como prioritaria para su conservación.
Dicha zona, constituye la principal fuente de recarga de los mantos acuíferos de la
Cuenca del Valle de México, donde se obtienen recursos alimenticios como los
cereales y los productos animales, recursos forestales diversificados que propician
un conjunto de bienes y servicios a los pobladores rurales de la localidad, al igual
que a los de la ciudad de México. Calculan que alrededor del 60% del agua que se
consume en esta área, depende de la recarga de los mantos acuíferos de las
regiones boscosas que la rodean.
Aunada a la riqueza biológica del sur de la Cuenca del Valle de México, existe
también una gran heterogeneidad cultural. En esta región conviven grupos
indígenas autóctonos, campesinos, mestizos y pobladores netamente urbanos. La
demanda ambiental rebasa por mucho a la oferta de los recursos naturales. Esta
situación favorece la disminución paulatina de las zonas naturales que son
reemplazadas por pavimento y concreto (CONABIO).
Ello, es producto del incremento de asentamientos humanos en esta zona, de los
que ya se ha hecho referencia, que repercute sobre las organizaciones internas
tanto de los ejidos como de las comunidades. Un importante número de núcleos
agrarios han sido incorporados a la mancha urbana, de los cuales se tienen 46
comunidades agrarias.
Con la intención de frenar el avance de la urbanización, se toma la decisión en la
esfera gubernamental de restringir el uso del suelo y se crea el área de
Conservación Ecológica del Distrito Federal,( publicado en el Diario Oficial de la
Federación el 18 de junio de 1987) con una superficie de 86, 804 hectáreas,
constituye el 59% de su territorio; es catalogado como suelo de conservación dado
que alberga ecosistemas naturales, tierras para uso agropecuario, áreas naturales
protegidas, poblaciones rurales, zonas culturales y arqueológicas. Tal zona se
conforma por el total de la superficie de las Delegaciones del sur-poniente del
Distrito Federal. Estas comprenden las siguientes Delegaciones: Cuajimalpa,
Milpa Alta, Xochimilco y Tláhuac; también una porción del sur de Iztapalapa y del
lado norte de Gustavo A. Madero; se considera Zona Rural o Suelo de
Conservación.
Las hectáreas de pastos-bosques en dichas Delegaciones se muestran en el
siguiente cuadro:
151
Cuadro N° 29
Hectáreas de pastos-bosques en Delegaciones
del Distrito Federal
Delegación
Hectáreas
Tlalpan
Milpa Alta
9 874
7 550
Cuajimalpa
Magdalena Contreras
3 829
3 503
Gustavo A. Madero
Álvaro Obregón
Dato no disponible
Dato no disponible
Comisión Nacional de áreas Naturales Protegidas, 2000.
En cuanto a las Áreas Verdes Urbanas de la ciudad de México que comprende
una superficie de 821 kilómetros cuadrados, las áreas verdes están conformadas
por bosques urbanos como el Bosque de Chapultepec, el Bosque de San Juan de
Aragón y el Bosque de las Fuentes Brotantes de Tlalpan; parques deportivos y
recreativos como el Deportivo Oceanía y otros; el Jardín Botánico de Cactáceas
de la UNAM, el invernadero Faustino Miranda de Plantas Tropicales de la UNAM;
los Viveros Bajo y Alto de la UNAM, los Viveros de Coyoacán; algunos centros
educativos, como las instalaciones de la UNAM y el Politécnico, que cuentan con
amplios espacios.
En relación al régimen de tenencia de la tierra dentro del suelo de conservación, el
82% pertenece a ejidos y comunidades agrarias y el 18% restante corresponde a
propiedades públicas y privadas (Gobierno del Distrito Federal,2004).
Por otra parte, los usos principales de los ecosistemas montañosos de la región
sur de la Cuenca del Valle de México son: los sistemas de rotación, policultivos y
sistemas de producción en terrazas. En el presente se aprovechan 66 especies de
hongos; 193 de plantas; 4 de anfibios; 7 de reptiles; 31 de aves y 18 de
mamíferos; la mayor parte de ellos son para alimentación (CONABIO).
En 8 Delegaciones del sur del Distrito Federal, señala la CONABIO, que aún se
encuentran bosques de pino, pino-encino, oyamel, matorrales y pastizales. De
entre ellos sobresalen por su riqueza biológica: Cuajimalpa de Morelos,
Magdalena Contreras, Milpa Alta, Álvaro Obregón y Tlalpan.
El suelo de conservación representa una fuente de oxígeno y captador de agua,
una barrera para los contaminantes, captura el bióxido de carbono, evita la erosión
del suelo, conserva la flora y fauna de la región y ofrece maderas, alimentos, así
como plantas medicinales.
También la CONABIO indica que en el Distrito Federal las zonas más importantes
de aves, se encuentran en los bosques templados de Milpa Alta, la Cima al sur del
poblado Parres, la Reserva Forestal del Volcán Pelado y el Parque Nacional
Cumbres del Ajusco, en la Delegación Tlalpan; el parque cultural y recreativo
Desierto de los Leones en la Delegación Cuajimalpa y la Cañada de Contreras, los
152
Dinamos y los bosques ejidales de San Miguel Totolapan, en la Delegación
Magdalena Contreras. Además de que confluyen un gran número de mariposas,
como es el caso de las 13 especies que habitan la zona de los Dinamos en la
Delegación Magdalena Contreras.
Las Áreas Naturales Protegidas (ANP) son entendidas como la protección legal a
determinadas áreas, consideradas representativas de un instrumento vital para
proteger un sistema natural, conservar su biodiversidad y mantener los servicios
ambientales que éstas proporcionan (Ver Anexo 4).
A nivel federal, las áreas Naturales Protegidas (ANP) se clasifican en 6 categorías,
que se muestran en el siguiente cuadro:
Número
34
65
4
2
26
17
Total:148
Cuadro N° 30
Clasificación de las Áreas Naturales Protegidas a Nivel Federal
Categoría
Superficie en hectáreas
Reservas de la Biosfera
10 479 534
Parques Nacionales
1 397 163
Monumentos Naturales
14 093
Área de Protección de Recursos Naturales
39 724
Áreas de Protección de Flora y Fauna
5 371 930
Santuarios
689
6
17 303 133
Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas (CONANP),2000.
Las Áreas de Conservación Ecológica se localizan principalmente en las
Delegaciones Álvaro Obregón, Cuajimalpa, Tlalpan, Xochimilco y Milpa Alta.
También hay en Coyoacán, Iztapalapa y Gustavo A. Madero; se enlistan a
continuación:
a.
b.
c.
d.
e.
f.
g.
h.
San Pedro Actopan
San Andrés Totoltepec
San Nicolás Totolapan
San Mateo Tlaltenango
Xochimilco
Reserva Ecológica del Pedregal
Milpa Alta
San Miguel Topilejo
En la Delegación Gustavo A. Madero se ubica la Sierra de Guadalupe y las
Barrancas del Poniente, éstas al igual que Santa Fe, Lomas de Tarango y San
Jerónimo eran sujetas a la explotación minera.
De manera general, los datos nos hablan de una nueva ruralidad integrada a la
ciudad. La preservación de espacios campesinos, muestra una resistencia a la
153
modernización, como puede observarse en las fiestas, labores productivas,
mayordomías y ejidos y comunidades.
Los recursos forestales en el Distrito Federal se han reducido un 25% de lo que
originalmente se tenía. Tal pérdida ha afectado la calidad del aire, la humedad y
modificaciones significativas del clima de la ciudad. Como resultado de la erosión,
tala inmoderada y la extensión de amplias zonas pavimentadas sobre los suelos
permeables, ha disminuido la recarga de los mantos acuíferos, además de los
riesgos que implican las altas edificaciones, en un suelo lacustre, ante los sismos
y los hundimientos.
El 13 de junio de 1990 se creó PROBOSQUE (Protectora de bosques del Estado
de México) con los objetivos de protección, conservación, fomento y vigilancia. Sin
embargo la tala clandestina es uno de los problemas más graves de la zona; la
tala clandestina profesional se encuentra equipada con motosierras, camiones y
metralletas; la semi-profesional y la tala hormiga (ocote y obtención de carbón), es
practicada por diversos núcleos de la población.
Otros problemas que también afronta es la tenencia de la tierra, los incendios
forestales y el cambio de uso de suelo ( en particular la Zona Metropolitana de la
Ciudad de México y los municipios conurbados como Valle de Chalco,
Chimalhuacán y Temamatla), que limitan con el parque nacional o su área de
influencia. Esto, derivado de crecimiento desmesurado de la población. Son una
parte del problema, en general los municipios y asentamientos de los estados de
Puebla y Morelos que colindan con el parque nacional, representan un riesgo a los
ecosistemas y pone en riesgo la captación de la precipitación pluvial que sirve
para proporcionar agua a los estados de Puebla, Tlaxcala, México, Morelos y el
Distrito Federal (ANP. Estado de México,2003).
A continuación se explicará la problemática ambiental resultante del desarrollo
económico.
5.1.8
La Actividad Económica y los Problemas Ambientales
La Región presenta una importante actividad económica pero el costo generado
ha significado la degradación ambiental. Los problemas ambientales que enfrenta
la Región son dados principalmente por la brecha que existe entre la oferta y la
demanda del agua potable, la creciente contaminación originada por las
actividades agrícolas e industriales, así como el aumento de la erosión que se
extiende de norte a sur en el territorio nacional; además de la sobreexplotación de
los acuíferos y el hundimiento del suelo.
De los problemas que tiene la cuenca sobre sus recursos naturales, tenemos los
siguientes:
154
•
•
•
•
•
•
La creciente escasez de agua y el incremento en los costos para poder
tener acceso a ella, aunado al persistente crecimiento de la población y al
crecimiento económico que ha incidido, provocando variaciones en el clima.
La acentuada y grave contaminación de aguas de uso agropecuario,
industrial y urbano157.
El crecimiento demográfico que demanda
condiciones sociales,
económicas y tecnológicas.
El deterioro y la deforestación de los bosques en las partes altas de la
cuenca que repercute en la generación de agua y en la recarga de los
acuíferos.
El deterioro y pérdida de los suelos.
La pérdida de biodiversidad y especies endémicas.
El deterioro obedece fundamentalmente a la falta de una adecuada planeación
urbana y al mal manejo y uso de los recursos naturales. Desde hace algunas
décadas, las comunidades vegetales han sido objeto de una severa
transformación, que se refleja en la pérdida de ésta Región del 25% de esa
cobertura natural en tan solo 7 años (1993-2000). Ello, coloca en una situación de
riesgo a la biodiversidad, la fertilidad del suelo, la pureza del aire y expone la
recarga de los acuíferos158 (SEMARNAT).
Además de que la generación de residuos sólidos rebasa la capacidad de los
basureros159. Por ejemplo, en la ciudad de México se producen diariamente 19
850 toneladas de residuos sólidos, cantidad equiparable al peso de 862 vagones
del metro. Esto ha provocado la creación de tiraderos clandestinos, como en el
Estado de México que se encuentran abandonadas a cielo abierto 15 mil
toneladas de 84 mil de basura que se generan al día. Por ello el titular de la
SEMARNAT, Alberto Cárdenas Jiménez, durante la puesta en marcha de una
planta recicladora de envases, en el Estado de México, hizo un llamado a la
ciudadanía para “sumar voluntades y manos, a fin de combatir el incalculable
pasivo ambiental acumulado por años de mala disposición de basura en el
país”160.
En la Región existen 19 sitios definidos como relleno sanitario, con una superficie
total de 257. 67 hectáreas, así como 61. 59 hectáreas en 38 tiraderos al aire libre
(SEMARNAT,2004).
157
De acuerdo a la evaluación de la calidad del agua, el Alto Pánuco (sobre el cual se encuentra la Cuenca
del Valle de México) junto con las cuencas de Lerma, Alto Balsas y Bajo Bravo, constituyen las cuencas con
mayor grado de contaminación del agua superficial (Regiones Hidrológicas. CNA).
158
El acuífero es un lecho subterráneo o capa de tierra, como la arena, grava o piedra porosa que almacena
agua, misma que es extraída para su uso, aprovechamiento y explotación. Los acuíferos junto con las cuencas
constituyen la unión de gestión de los recursos hídricos (INEGI. Estado de México.2004).
159
Una de las innovaciones del Censo General de Población y Vivienda 2000 de INEGI, fue captar cómo los
mexicanos eliminan la basura generada en casi 22 millones de viviendas: el 66% usa el servicio de
recolección domiciliario; 24% la quema o la entierra; 3.4% la deposita en contenedores y grietas; el resto la
tira en las calles, baldíos, lagos, ríos y mares.
160
Excélsior, p. 15; Universal, P, 6-c y 13-A; 3 de marzo,2004.
155
Adicionalmente, esos residuos expelen líquidos que contienen alrededor de un 3%
de metales pesados que contaminan los suelos así como las aguas subterráneas,
exponiendo la salud de la población a enfermedades como el cáncer, las
deformaciones congénitas y hasta el retraso mental (SEMARNAT,2004).
Otro grave problema, lo constituye la contaminación del aire. Las emisiones de
vehículos automotores y de la industria, han convertido a la Zona Metropolitana de
la Ciudad de México (ZMCM)161 en la región más contaminada del país. Los
niveles de partículas suspendidas en el aire como el bióxido de hidrógeno y el
ozono, son alarmantes, dado que inciden en problemas de salud pública,
principalmente de enfermedades en las vías respiratorias , ejemplos de ellas
tenemos el asma, enfisema pulmonar, bronquitis y alergias. Por si fuera poco la
contaminación atmosférica ha deteriorado la cobertura forestal de la Cuenca de
México (SEMARNAT, 2004)162.
Asimismo, el manejo del agua en la Cuenca del Valle de México, no es el
adecuado. En este sentido, los acuíferos son objeto de sobreexplotación, en 1 283
millones de metros cúbicos al año (cantidad suficiente para satisfacer las
necesidades anuales de más de 13 millones de personas), aunque sólo abastecen
el 70% de la demanda. En el Distrito Federal y el Estado de México se reparan al
mes un promedio de 3 mil fugas; sin embargo se estima una pérdida del 40% en
las redes de distribución de la Zona Metropolitana de la Ciudad de México.
Además, sólo el 10% de las aguas residuales son tratadas y recicladas
(SEMARNAT, 2004).
La necesidad de adoptar decisiones integrales en el manejo de agua, permitiría
evitar conflictos entre estados, como los ya mencionados entre el Estado de
México y el Distrito Federal163.
Los problemas mencionados son generados por el acelerado crecimiento de la
población y por los modelos sustentables de producción y consumo. Es por ésta
grave situación que la Cuenca del Valle de México requiere del Manejo Integral de
Cuencas (MIC), bajo una perspectiva integral, participativa y adaptativa. Bajo esta
perspectiva, procederemos a explicar el estado que guarda la Coordinación
Regional de la Cuenca del Valle de México, en las siguientes líneas.
161
El territorio del Distrito Federal se encuentra ubicado en el suroeste del Valle de México, la ciudad de
México ocupa aproximadamente la mitad del territorio. Esta ha crecido hacia el norte y abarca parcialmente la
superficie de 27 municipios del estado de México; a este conjunto se le conoce como Zona Metropolitana de
la Ciudad de México (ZMCM) (INEGI.2004).
162
Destacan las áreas de mayor pobreza de la región, como el estado de Hidalgo, sujeta a convertir la frontera
forestal en actividades agropecuarias, así como importantes presiones demográficas. Se ha identificado al
estado de Querétaro como crítico pues está vinculado a presiones de deforestación sobre su única región
forestal significativa: la Sierra Gorda, algo que es preocupante pues acaba de ser decretada reserva de la
biosfera (Gerencia Regional de Aguas del Valle de México. El Recurso Hidráulico. CNA).
163
El estado de México aporta casi 23 metros cúbicos por segundo de agua a la ZMCM, incluido el Distrito
Federal (Gobierno del estado de México,2004).
156
5.1.9
La Coordinación Regional: Estructura, Funciones y Gestión
A efecto de dar cumplimiento al Programa Sectorial de Medio Ambiente y
Recursos Naturales 2001-2006, se establece como una de sus estrategias para
facilitar la adecuada gestión de los recursos naturales en el país, la creación de la
Coordinación Regional de la Cuenca del Valle de México (CCM), con un enfoque
integral acorde a los ecosistemas que forman parte de la Región y la cuenca,
tomando en consideración la interrelación que existe entre agua, aire, suelo,
recursos forestales y los componentes de la diversidad biológica164
Representa la primera Coordinación Regional de entre 13 que se tienen
planeadas. Esta Coordinación implementará el Manejo Integral en toda la cuenca.
Su ámbito de competencia incluye un total de 115 municipios; 56 del Estado de
México; 39 de Hidalgo ; 4 de Tlaxcala y las 16 Delegaciones Políticas del Distrito
Federal. La Coordinación tendrá una oficina central, ubicada en Naucalpan,
Estado de México y representaciones territoriales en cada uno de los estados que
la conforman.
Estas acciones se derivan de el reordenamiento (que a nivel mundial ejerce una
importante influencia) de la representación federal territorial, teniendo como base a
las cuencas hidrológicas, dado que establece el orden para facilitar la gestión
respectiva por la íntima relación que guardan entre sí los factores que determinan
el equilibrio ecológico. Es por ello que la SEMARNAT propone cambiar sus
delegaciones estatales por los llamados “ Organismos de Cuenca”, en función de
las 13 grandes cuencas en las que se encuentra regionalizado el país y que se
describen en el mapa tomado del Programa Nacional Hidráulico 2000-2006165,el
cual se mostró anteriormente.
El Reglamento Interior de la SEMARNAT, especifica, que es facultad del titular de
la Secretaría, crear Comisiones Intrasectoriales con el objeto de construir un
instrumento de coordinación sectorial en un ámbito territorial determinado, para
atender los asuntos que se requieran por materia o circunscripción territorial
conformada por representantes de las unidades administrativas centrales, los
órganos desconcentrados y las entidades sectorizadas de la Secretaría
(SEMARNAT).
Sin embargo, la SEMARNAT, cuenta con precedentes de administraciones
anteriores que han hecho de la descentralización, un proceso de amplio espectro,
es decir, han designado a tantas autoridades en los estados que actúan
directamente en cuestiones ambientales, y que en lugar de facilitar la coordinación
de la implementación de las políticas, el proceso se torna más complejo. Además
164
Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales. Decreto que establece la Coordinación Regional del
Valle de México de fecha 31 de marzo de 2003.
165
La Secretaría toma la división de cuencas que tiene la Comisión Nacional del Agua para sustentar la
creación de los organismos de cuenca, así como las representaciones territoriales.
157
de que en la estructura organizacional de la SEMARNAT se establece otra
estructura, sobrepuesta a ella, consistente en la Coordinación Regional de la
Cuenca del Valle de México, recién instaurada, que nace sin los recursos mínimos
necesarios para su funcionamiento.
Esta acción se genera, conforme al Plan Nacional de Medio Ambiente 2001-2006
de la actual administración, lo que significa que han transcurrido dos años para
insertarla en el sector ambiental con las carencias y deficiencias implicadas.
Estructura
En cada una de las cuencas habrá un Coordinador Regional que tendrá como
unidades subalternas:
•
•
•
•
•
Una Subcoordinación de Planeación Regional
Una Subcoordinación de Gestión
Una Unidad Administrativa
Una Unidad Jurídica
Representaciones Territoriales en cada uno de los estados de influencia
El Programa Nacional Hidráulico 2000-2006 muestra la división por cuencas del
territorio nacional. En este mapa (n°5) se puede apreciar que la mayoría de los
estados pertenecen a dos, e inclusive hasta tres cuencas.
158
Funciones
La Coordinación de Cuenca asumirá las funciones siguientes:
•
•
•
•
Fungir como Secretario Técnico de la Comisión Intrasectorial de la Cuenca
(CIC)
Proveer administrativamente el cumplimiento de los acuerdos de la CIC
Instrumentar el establecimiento de mecanismos de coordinación
intrasectorial
Coordinar a las Representaciones Territoriales que pertenecen a la
coordinación
A su vez, las Representaciones Territoriales tienen como función:
•
•
Instrumentar y Ejecutar los Programas de la Coordinación de la Cuenca
Orientar y vigilar la aplicación de instrumentos normativos y de fomento
Gestión
De las atribuciones de la Coordinación de Cuenca se deriva que actuará como
Secretariado Técnico de las Comisiones Intrasectoriales de Cuenca, instancias de
coordinación, deliberación y establecimiento de políticas para la cuenca con la
participación de:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
El Titular de la Secretaría a nivel federal (funge como Presidente)
La Procuraduría Federal de Medio Ambiente
La Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas
El Instituto Nacional de Ecología
El Coordinador General de Delegaciones y Coordinaciones Regionales
El Coordinador General Jurídico de la SEMARNAT
El Coordinador Regional de la propia cuenca
Las Delegaciones de la SEMARNAT en los Estados
La Comisión Nacional Forestal
El Instituto Mexicano de Tecnología del Agua
En cuanto a la integración y contenido de las reuniones no se encuentran
definidas en los decretos de creación de los organismos de cuenca, y más aún, la
creación de nuevos organismos está teniendo lugar cuando las existentes no
están operando en la práctica, ni están dotadas de personal, de acuerdo como lo
establece su decreto de creación ( Instituto Nacional de Ecología,1995).
159
5.2
Diseño Metodológico
El tipo de investigación realizada en el estudio es de carácter descriptiva. El
ámbito de estudio está referido a la organización pública, representada por la
SEMARNAT, en la figura de la Cuenca del Valle de México, a través de las
Delegaciones Federales (existe una en cada estado) y sobre las cuales es creada
una nueva estructura para impulsar un Proyecto Piloto designado como la
Coordinación Regional de la Cuenca del Valle de México.
La Cuenca del Valle de México se encuentra en la región central del país. Está
integrada por el Distrito Federal y parte de los estados de México, Hidalgo y
Tlaxcala. Abarca las 16 Delegaciones Políticas de Distrito Federal; 56 municipios
del Estado de México; 39 municipios de Hidalgo y 4 municipios de Tlaxcala.
El Proyecto Piloto pretende establecer la gestión de los recursos naturales, bajo
un enfoque integral, de acuerdo a los ecosistemas que caracterizan a la Región
así como las cuencas existentes, tomando en cuenta la interrelación entre agua,
aire, suelo, recursos forestales y los componentes de la biodiversidad. La
Coordinación Regional de la Cuenca del Valle de México actuará de manera
funcional y transversal para fortalecer las funciones de planeación y gestión
ambiental. Los objetivos propuestos son: 1. Establecer el enfoque de manejo
integrado de cuencas para revertir el deterioro ambiental y mejorar la calidad de
vida; 2. Organizar y guiar los esquemas de ocupación del territorio y el
aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y 3. Enfatizará el papel de
las diferentes zonas de la Cuenca de México como proveedora de bienes y
servicios ambientales demandadas por la sociedad.
La información recabada fue proporcionada por representantes federales estatales
que conforman a dicha cuenca. Se realizaron cuatro entrevistas, todas ellas
dirigidas a los mencionados funcionarios públicos de la SEMARNAT.
5.2.1 Procedimiento de la Investigación
Los pasos que se siguieron en la investigación, son descritos a continuación:
•
El primer aspecto abordado en la investigación fue la revisión y análisis de
la información sobre el tema, la que puede apreciarse en el presente
estudio; sustentada en el acopio de la bibliografía respectiva. Esto permitió
el diseño de la estructura del trabajo.
•
Las variables que son objeto de estudio se desprenden del postulado de
Mintzberg (1997) en cuanto a que la estructura de una organización se
constituye por la división del trabajo y la coordinación. Por lo tanto se
estudiaron dos variables independientes: la estructura y la coordinación,
dirigidas hacia una variable dependiente, consistente en el cumplimiento de
160
los objetivos organizacionales sobre política ambiental en la Cuenca de
México.
•
Una vez que se establecieron los parámetros, se consideró más
conveniente, diseñar una Guía de Entrevistas (Ver Anexo No. 8), como
instrumento de evaluación, aplicada de manera conjunta con la técnica de
entrevista semiabierta.
•
A efecto de validar el instrumento de evaluación, se canalizó a especialistas
y expertos de la SEMARNAT.
•
Se aplicaron cuatro entrevistas que se realizaron en el Distrito Federal,
Estado de México, Hidalgo y Tlaxcala, lo cual posibilitó establecer un
diálogo directo y amplio entre la persona entrevistada y el encuestador. La
técnica de entrevista semiabierta permite focalizar el objeto de la entrevista
así como activar mecanismos de asociación, evocación, la expresión de
actitudes, creencias y emociones a través de la libertad del discurso del
entrevistado.
•
El procesamiento de la información se trabajó manualmente, mediante
operaciones estadísticas simples.
•
Los resultados obtenidos se presentan en el apartado respectivo, mismos
que corresponden al periodo comprendido de 2000 a 2004.
•
Finalmente, se realizó el análisis de los objetivos y del marco de referencia,
constrastando la información con los resultados del estudio para establecer
las conclusiones y la propuesta que se generaron en esta investigación.
5.2.2 Limitaciones
Las limitaciones a las que estuvo expuesto el estudio en su desarrollo son
diversas, unas de carácter personal y otras propias del proceso de la
investigación, destacan las siguientes:
•
El acceso a las Delegaciones Federales Estatales se llevó a cabo a través
del Coordinador General de Delegaciones, Ing. Héctor González Reza, de
la SEMARNAT, a quien se le informó del propósito del estudio y se le hizo
llegar el instrumento de evaluación.
•
La disponibilidad de los Delegados Federales Estatales que conforman la
Cuenca de México; aún cuando aceptaron la entrevista ésta fue canalizada
hacia los mandos subordinados en los que recae directamente la ejecución
y operación de la gestión ambiental.
161
•
5.2.3
La programación de las citas para cada entidad, se establecieron en
tiempos y en concordancia con los entrevistados y su confirmación.
Conceptos Básicos
El diseño de la estructura de los parámetros, tiene como origen el postulado
básico que propone Henry Mintzberg sobre la estructura organizacional, en el
sentido de que ésta debe reflejar la situación de la organización, es decir, su edad,
tamaño, el tipo de sistema de producción, el grado de complejidad y el dinamismo
de su ambiente.
Incluye la definición de la estructura de la organización, consistente en la suma de
las distintas maneras en que el trabajo es dividido en labores diferentes para
después lograr la coordinación entre tales tareas. La estructura se constituye por
dos requisitos básicos y opuestos entre sí: la división del trabajo y la coordinación
(Mintzberg, 1997). Su contribución abarca los aspectos prácticos de los procesos
organizacionales, así como el análisis de sus conceptos teóricos, descritos en
anteriores apartados. También responden a las aportaciones de diversos
investigadores que integran este estudio.
Postulados básicos empleados:
I. Estructura
Grado en que se plantea de manera clara la división del
trabajo y la coordinación
1. Evolución
Transformación de los objetivos institucionales y los
intereses que predominaron en el contexto sociopolítico
nacional e internacional, que influyeron en las estructuras
organizacionales del sector ambiental
2. Marco Normativo
(Control)
Las organizaciones como espacios sociales donde se
reproducen reglas y acuerdos institucionalizados en la
sociedad en que se inserta
3. Tamaño
Número de integrantes de una organización
4. Recursos
Requerimientos humanos, materiales y financieros, para
realizar los planes/actividades, en base a la tecnología y
el diseño laboral que implican las tareas que debe cumplir
el personal
II. Coordinación
Integración de las aportaciones de las unidades
funcionales, en relación con la estructura, tareas y metas
162
1. Jerarquía y
Relaciones de
Subordinación
Ordenación de los puestos, acorde a las actividades que
se realizan y las relaciones de subordinación existentes
2. Relaciones Inter.
e Intra Sectoriales
(Autonomía de
Decisiones)
La política ambiental como resultado de la interacción
entre diversos actores sociales y la interdependencia
entre organizaciones
3. Plan Común
La acción gubernamental como resultado de múltiples
interrelaciones entre organizaciones y su interdependencia
III. Objetivos
Los objetivos establecen que es lo que se va a lograr y
cuando serán alcanzados los resultados. Los objetivos
implican desde los valores que pretende incorporar la
organización a sus miembros y que para tales efectos
rijan, pasando por objetivos organizacionales de
naturaleza general deseada por ésta y las directrices hacia
las cuales se perfilan otros objetivos permanentes y que
definen las tareas especificas para cada unidad
organizacional, basada en la programación de actividades
de cada subunidad hasta abarcar las metas primordiales,
como la dirección general, se les denomina objetivos
estratégicos
5.2.4 Operacionalización de Variables
Los conceptos básicos, descritos anteriormente corresponden a las variables que
se analizaron y operacionalizaron (Ver Anexo 5), para especificar las categorías,
los indicadores y las dimensiones que permitieron establecer los parámetros, para
determinar la influencia que presenta la estructura organizacional y la coordinación
institucional en el cumplimiento de los objetivos organizacionales sobre política
ambiental. También se adiciona los items, que conformaron el instrumento de
acopio de la información (Ver Anexo 6). El cuadro n° 32 muestra las variables, las
categorías de las variables y los indicadores que integran la Guía de Entrevista
aplicada en este estudio.
163
Cuadro N° 31
Variables, Categorías de las Variables e Indicadores
Variable
Categoría
I. Estructura
Indicadores
Impacto del diseño organizacional en el
cumplimiento de los objetivos
1. Evolución
Grado
en
que
la
estructura
organizacional
respondió
a
la
consecución de los objetivos ambientales
que justificaron su creación
2. Marco Normativo
(Control)
Grado en que son percibidas las normas,
de acuerdo a las actividades regulativas
(incentivos-sanción); normativas (valores,
legitimidad, rol social) y cognoscitivas
(metas, rituales, historia)
3. Tamaño
Grado de formalización del trabajo,
especialización, profesionalización de la
carrera, descentralización y recursos
discrecionales
4. Recursos
Conjunto de esfuerzos individuales que
se coordinan para cumplir los objetivos
de la organización, sustentados en los
recursos materiales y financieros
Mecanismos y tácticas de integración
para conseguir un esfuerzo conjunto
II. Coordinación
1. Jerarquía y Relaciones de Ubicación precisa y clara de cada
persona de la organización en relación
Subordinación
con los demás
2. Relaciones
Intersectoriales e
Intrasectoriales (Autonomía
de Decisiones)
Mayor coordinación en todos los niveles:
municipal, estatal y federal, para cumplir
un conjunto de objetivos que exigen
negociaciones bilaterales y multilaterales
Plan Común
Grado percibido de colaboración de
múltiples
organizaciones
para
la
implementación de la política ambiental
5.2.5 Instrumento y Técnica de Obtención de Información
El planteamiento metodológico de base para la investigación, se orientó
fundamentalmente a la obtención de información mediante entrevistas personales,
que facilitaran un auténtico diálogo entre el entrevistado y el encuestador.
En un análisis previo, se desechó el método de cuestionario, para no correr el
riesgo, sobre todo por tratarse de los mandos superiores y medios de las
organizaciones, de que un cuestionario no llegue a su destino por razones
políticas, procedimientos burocráticos, o bien, respondido por algún auxiliar del
164
individuo, objeto de estudio, dados los compromisos de trabajo, que en la mayoría
de las ocasiones, rebasa a los directivos.
Ante tales eventualidades, se consideró que pudiera resultar más conveniente
diseñar una Guía de Entrevista a realizar de manera personal, lo cual, permitió
establecer un intercambio directo y amplio entre el individuo entrevistado y el
encuestador.
Así, la Guía de Entrevista tiene la propiedad de no representar un mecanismo
rígido que recabe información; contiene preguntas directas que son de carácter
abierto y preguntas estratificadas, para centrar la atención del funcionario sobre
asuntos particulares que caracterizan a la información prioritaria del estudio. Con
ello se pretendió, más que obtener un dato, crear las condiciones necesarias para
una disertación por parte del entrevistado.
El apoyo de una técnica de entrevista semiabierta brinda la posibilidad de focalizar
el objeto de la entrevista, además de activar diversos mecanismos como la
asociación, evocación, actitudes, creencias, valores y sentimientos que se
reflejaron en la libertad del discurso del entrevistado.
Por ello, y para un estudio de esta naturaleza, es de vital importancia tomar en
cuenta que el funcionario público, normalmente se desenvuelve en el ámbito
político del aparato estatal, ligado a compromisos, bajo una continua observancia
de su propio rol político y marco ideológico, y como consecuencia opte por una
actitud cautelosa, para evitar incursionar en terrenos que lo puedan confrontar.
Con esto no se pretende decir que se nieguen a comentar algunas situaciones,
sino por el contrario, puedan abordarlas abiertamente y de manera sincera
mediante el equivalente del discurso oficial.
5.2.6. Estructura del Instrumento de Captura de Información
El diseño elaborado para la captura de información es la Guía de Entrevista para
Funcionarios Públicos de la SEMARNAT.
La Guía de Entrevista se construyó en dos fases. La primera aborda siete
aspectos de estudio que se muestran en el siguiente cuadro:
Cuadro N° 32
Primera Estructura del Instrumento de Captura de Información
Aspecto
N° de Preguntas
I. Datos del Funcionario Encuestado
6
II. Estudios
1
III. Características del Perfil del Funcionario Público
9
IV. Ámbito de Responsabilidad
1
V. Gestión
6
VI. Coordinación
8
VII. Formulación y Ejecución de Planes y Programas
5
Total
35
165
Categoría
1.
2.
Evolución
Marco Normativo
(Control)
Cuadro N° 33
Segunda Estructura del Instrumento de Captura de Información
Variable Independiente: Estructura
Aspecto
Pregunta N° Tipo de Pregunta
III. Características del Perfil
Del Funcionario Público
1
2
3
A
A
A
VI. Coordinación
21
A
IV. Ámbito de
Responsabilidad
10
C
16
C
29
A
III. Características del Perfil
Del Funcionario Público
4
6
9
C
C
C
3
III. Características del Perfil
Del Funcionario Público
5
7
8
A
C
C
4
14
C
V. Gestión
VII. Formulación y Ejecución
de Planes y Programas
3.
Tamaño
4. Recursos
Opción de
Respuesta
4
V. Gestión
3
Total 14
La segunda fase se realizó para
facilitar el análisis de las variables
independientes: la estructura y la coordinación en relación a la variable
dependiente. Se describen en los cuadros 33, 34 y 35.
166
Cuadro N° 34
Segunda Estructura del Instrumento de Captura de Información
Variable Independiente: Coordinación
Categoría
1. Jerarquía y Relaciones
de Subordinación
Aspecto
VI. Coordinación
Pregunta N°
17
18
22
23
24
Tipo de Pregunta
C
C
C
C
A
Opciones
5
2. Relaciones Inter. e Intra
Sectoriales
(Autonomía de Decisiones)
V. Gestión
11
12
13
15
C
C
A
C
4
3. Plan Común
VI. Coordinación
19
20
A
A
6
VII. Formulación y Ejecución
De Planes y Programas
25
26
27
28
A
A
A
A
Total 15
•
Cuadro N° 35
Segunda Estructura del Instrumento de Captura de Información
Variable Dependiente: Cumplimiento de los Objetivos Organizacionales sobre Política Pública Ambiental
Establecer el enfoque de manejo integrado de cuencas para revertir el deterioro ambiental y mejorar la calidad de
vida.
•
Organizar y guiar los esquemas de ocupación del territorio y el aprovechamiento sustentable de los recursos
naturales.
•
Enfatizará el papel de las diferentes zonas de la Cuenca de México como proveedora de bienes y servicios
ambientales demandados por la sociedad.
5.2.7 Análisis de la Información
Los datos obtenidos se procesaron en base a frecuencias y porcentajes; se
manejaron exclusivamente procesos estadísticos simples.
5.3 Análisis de Resultados y Alcance del Diagnóstico
Se presentan los resultados que se obtuvieron de la aplicación del instrumento de
evaluación. El primer apartado menciona las instituciones homólogas del sector
ambiental y aborda la profesionalización de carrera del funcionario público de la
SEMARNAT.
167
El segundo plantea el análisis de las variables independientes: la estructura y la
coordinación. Cada una de estas variables muestra cuadros comparativos que
facilitan la observación de semejanzas y diferencias que comparten los estados
que conforman la Cuenca de México; además de la problemática que enfrentan en
función de las características propias de cada territorio de la Región.
5.3.1
Instituciones Homólogas a la Secretaría de Medio Ambiente y
Recursos Naturales.
Cuadro N° 36
Instituciones Homólogas a la SEMARNAT
Estado
Institución
Distrito Federal
Secretaría del Medio Ambiente del D.F.
México
Secretaría de Ecología
Hidalgo
Consejo Estatal de Ecología
Tlaxcala
Coordinación General de Ecología
5.3.2
Profesionalización de la Carrera del Funcionario Público de la
Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales.
5.3.2.1 Trayectoria.
El primer aspecto de la investigación fue el análisis de la trayectoria profesional,
donde se buscó información sobre la antigüedad en relación a tres variantes: en el
cargo, en la institución y en el sector público.
En el cuadro n° 37 se muestran las tendencias en antigüedad que los funcionarios
públicos encuestados tienen en el sector público, así como la Delegación Estatal
que representan, el cargo que desempeñan, y la edad.
Estado
Distrito Federal
Edad
Años
48
México
52
Hidalgo
55
Tlaxcala
40
Cuadro N° 37
I. Datos del Funcionario Encuestado
Cargo
Antigüedad en Antigüedad en la
el Cargo
Institución
Subdirector de
4 meses
4 meses
Operaciones
Jefe de Ordenamiento
2 años
4 años
Territorial y Política
Ambiental
Subdirector de Gestión
2 meses
6 años
Para la Protección
Ambiental y los Recursos
Naturales
Jefe de Unidad de
Gestión Ambiental
1 año, 8 meses
1 año, 8 meses
Antigüedad en el
Sector Público
4 meses
27 años
28 años
1 año, 8 meses
168
•
Antigüedad en el cargo
Puede observarse una alta movilidad en los cargos, dado que los cuatro
funcionarios tienen menos de cinco años en él. Este dato da la idea de la
movilidad interna que caracteriza a la organización y por otra parte, permite
inferir las probabilidades de ascenso en el sector. La alta rotación hasta dos
años, explica la dificultad para realizar proyectos a mediano y largo plazo.
•
Antigüedad en la Institución
Respecto a la antigüedad en la institución, se observa como máximo hasta
seis años. Tal dato es preocupante porque señala la falta de estabilidad de
los cuadros directivos que se da dentro del sector público mexicano.
El problema de la rotación de cuadros ha incidido, aparte de ineficiencias en
la gestión, en la imposibilidad de establecer procesos de identidad con la
organización. Las grandes corporaciones transnacionales han basado en el
proceso de identidad de sus directivos gran parte del éxito organizacional y
de la capacidad de consolidación y crecimiento de las empresas, incluso
existe una sofisticada manifestación de símbolos, imágenes, metas y
creencias que las corporaciones se preocupan por mantener, producir y
reproducir. Un proceso de identidad requiere la cohesión de los valores
individuales y los organizacionales, mecanismo que requiere tiempo y
duración. Con permanencias reducidas en diversas organizaciones, surgen
fenómenos de desimplicación y se refuerzan valores relacionados a los
intereses personales (Cabrero Enrique, 1990).
•
Antigüedad en el Sector Público
Los datos refieren que dos de los funcionarios cuentan con una
considerable antigüedad en el sector, lo que implica el conocimiento sobre
la demanda del sector público, su compleja estructura y la funcionalidad de
la administración. No sucede lo mismo con los otros dos funcionarios que
tienen menos de dos años de antigüedad.
5.3.2.2
Formación
El siguiente elemento que se estudió, consiste en las características de
escolaridad de los funcionarios entrevistados. Como se muestra en el cuadro n° 38
todos tienen nivel de licenciatura y sólo uno de ellos cuenta con maestría.
169
Cuadro N° 38
Nivel de Escolaridad de los Funcionarios Públicos
Estado
Distrito Federal
México
Hidalgo
Tlaxcala
Grado Académico
Licenciatura
Licenciatura
Maestría
Licenciatura
Institución de Procedencia
Pública Nacional
Pública Nacional
Pública Nacional
Pública Nacional
Las licenciaturas corresponden a Ingeniería, Geografía, Economía e Ingeniería
Química, respectivamente. La maestría es en administración pública, con
especialidad en Desarrollo Regional.
Podemos inferir que el grado de escolaridad no es una variable que determine el
nivel de decisión que se ocupa en el sector público.
Con el propósito de ampliar la información sobre niveles de escolaridad se solicitó
información sobre el grado académico de los subordinados que colaboran
directamente con los funcionarios públicos. Los datos se muestran en el cuadro
n°39.
Cuadro N° 39
Nivel de Escolaridad de los Subordinados
Estado
Licenciatura
Carrera Técnica
o Inconclusa
Distrito Federal
17
30
México
1
Hidalgo
5
5
Tlaxcala
2
1
Total de
Personal
47
1
10
3
Las licenciaturas que prevalecen son Ingeniería (Agrícola, Civil, Industrial),
Biólogos y Agrónomos. Como dato adicional, se encontró que las instituciones de
origen en la formación profesional de los funcionarios públicos entrevistados
corresponden a las públicas. En cuanto a sus subordinados, de nivel licenciatura,
más del 95 por ciento, también proceden de instituciones públicas.
5.4 Análisis de las Variables Independientes
5.4.1 Variable Independiente: Estructura
5.4.1.1 Evolución
170
5.4.1.1.1 Logro de los Objetivos
Cuadro N° 40
Variable Independiente: Estructura
1. Evolución
Logro de los Objetivos
Estado
Si, en General
Distrito Federal
México
Hidalgo
Tlaxcala
Porcentaje Total
25
25
Si, pero no en
la coordinación
25
25
75
25
Total
25
25
25
25
100
Tres de los funcionarios expresan que la institución está adaptada para el logro de
los objetivos, debido a que se sustentan a la regulación y aplicación de la ley. Otro
de los funcionarios explica, que no existe una política de desarrollo regional para
el estado, ni instrumentos de coordinación y tampoco se cuenta con
representaciones de organismos como CONABIO, INE; además no hay
correspondencia y las áreas están desarticuladas.
Por otra parte, en la Delegación Federal del Estado de México, se realizó un
importante adelgazamiento institucional, resultado de la creación de CONAFOR y
que modifica su estructura organizacional. El presupuesto antes asignado a la
citada Delegación se le cede a CONAFOR, lo que implica también una pérdida de
poder y de influencia política. Ello circunscribe su actividad al trámite de permisos
sobre impacto ambiental.
5.4.1.1.2 Modificación de los Objetivos
Cuadro N° 41
Variable Independiente: Estructura
1. Evolución
Modificación de los Objetivos
Estado
Distrito Federal
Sí
25
Total
25
México
Hidalgo
Tlaxcala
25
25
25
25
25
25
Porcentaje Total
100
100
El 100 por ciento está de acuerdo en que se han modificado los objetivos en el
sector ambiental dado que pasó de una concepción ecologista, que actuaba de
forma paralela, a un desarrollo sustentable en que se ejercen acciones integrales.
Las leyes y mecanismos que destacan son: impactos ambientales, ordenamiento
territorial y ecológico, cultura ambiental, manejo a través de microcuencas, leyes
forestales y leyes de residuos peligrosos.
171
5.4.1.1.3 Descentralización
Cuadro N°42
Variable Independiente: Estructura
1. Evolución
Descentralización: Coordinación Regional
de la Cuenca del Valle de México
Estado
Si
No
Total
Distrito Federal
25
25
México
25
25
Hidalgo
25
25
Tlaxcala
25
25
Porcentaje Total
50
50
100
La Coordinación Regional de la Cuenca del Valle de México fue establecida
(D.O.F. 31 de marzo de 2003) físicamente, sin embargo, después de alrededor de
10 meses, se absorbió en la Coordinación General de Cuencas, Distrito Federal,
por razones presupuestales. Este dato central, confirma la hipótesis formulada en
el presente estudio.
Existe la presencia de mecanismos de coordinación que permiten operar
funcionalmente, aún sin la representación de una Coordinación Regional. Esta
coordinación, como dato interesante se triangula mediante la Comisión Nacional
del Agua (CNA) a través del Gerente Regional hacia los Delegados Federales y
los gobiernos de los estados respectivos.
Podemos concluir en esta categoría, que el sector ambiental se encuentra
adaptado para el logro de sus objetivos, muestra flexibilidad organizacional al
incorporar mecanismos novedosos como el Ordenamiento Territorial (OT), la
Cultura Ambiental y el Manejo Integral de Cuencas (MIC). Sin embargo presenta
una alta movilidad estructural y deficiencias no sólo presupuestales, sino también
de mecanismos e instrumentos de coordinación que permitan la articulación en
materia de coordinación ambiental. Prevalece una estructura diversificada.
En cuanto a la Coordinación Regional de la Cuenca de México, aunque tuvo
presencia física, operacionalmente no actuó. La absorbió la Coordinación General
de Cuencas y Coordinaciones Regionales del Distrito Federal. Por lo tanto, se
acepta la hipótesis formulada en este estudio.
5.4.1.2 Marco Normativo (Control)
5.4.1.2.1 Ámbito de Responsabilidad
172
Cuadro N° 43
Variable Independiente: Estructura
2. Marco Normativo (Control)
Ámbito de Responsabilidad
Estado/Elementos
Leyes y Reglamentos
Los usos actuales de los Recursos Naturales
Plan Nacional de Desarrollo
Programa Nacional de Medio Ambiente
Experiencia del Personal
El Presupuesto
Los Altos Funcionarios
El Gobierno Estatal
D.F.
2
1
1
1
2
2
4
3
Edo Mex
2
1
3
2
3
4
4
4
Hidalgo
1
1
2
2
1
3
2
2
Tlaxcala
1
2
3
3
4
4
4
2
La Cuenca de México abarca sólo 4 municipios de Tlaxcala, lo que explica la baja
importancia que le conceden a esta cuenca, reflejada en una alta desarticulación,
aún cuando se ajustan al marco normativo.
El Estado de México muestra alta tendencia hacia el ejercicio de la normatividad,
probablemente como resultado del adelgazamiento estructural ya explicado. El
Distrito Federal e Hidalgo, también actúan con elevada normatividad. Este último
expresa mayor permeabilidad hacia su ámbito de responsabilidad en cuanto a la
influencia de altos funcionarios, opuesto al Distrito Federal, en el que es bajo.
En cuanto a la sociedad de la Región, la SEMARNAT mantiene la atención y
solución de peticiones hacia ella .Los mecanismos legales, la presión sobre los
legisladores y los partidos políticos ejercen una relativa influencia en los cuatro
estados.
En lo que respecta a la población ajena a la zona, el Distrito Federal, Estado de
México e Hidalgo no tienen ningún contacto con habitantes de otras cuencas, por
lo que se infiere que estas acuden a su respetiva demarcación. El caso de
Tlaxcala es diferente, dado que su fuente de abastecimiento principal es la
Cuenca Balsas.
Los grupos que se benefician con su explotación: industriales; el sector industrial
representa a un sector de la población que requiere atención, por representar la
producción de la Región. La presión de los legisladores y los partidos políticos
influyen muy poco en la normatividad de los estados de México, Hidalgo y
Tlaxcala. En tanto que el Distrito Federal se encuentra más expuesto a las
presiones de los legisladores y los partidos políticos, por ser un territorio de alta
concentración económica y social.
En la zona Urbana, las particularidades de las actividades de la Delegación Estatal
del Estado de México, no entran en contacto con ella; en tanto que el Distrito
Federal es directo el contacto y frecuente, se infiere por la alta densidad
poblacional. Por su parte, Tlaxcala expresa frecuentes controles sobre los
mecanismos legales y la comunicación directa con las autoridades. De manera
173
esporádica es la ingerencia de los legisladores y los Partidos políticos; similar
actuación que comparte con Hidalgo.
En el sector primario, los controles normativos son altos para su regulación, en
especial el Distrito Federal. La influencia en la normatividad por parte de los
partidos políticos y legisladores, es esporádica.
5.4.1.2.2 Evaluación de la Gestión Integral.
Suelo
Agua
Cuadro N° 44
Variable Independiente: Estructura
2. Marco Normativo (Control)
Evaluación de la Gestión Integral de la Cuenca de México
Estado/Elementos
D.F. Edo. Mex.
Hidalgo
2
1
1
1
1
1
Tlaxcala
1
1
Flora
Fauna
1
1
1
1
2
2
2
2
Aire
Recursos Humanos
Tecnología
1
2
1
1
2
3
1
3
2
2
1
2
Capacidad Instalada
Aspectos Legales
Estructura de Financiamiento
Rentabilidad
1
1
1
2
3
4
2
2
2
2
2
3
2
2
2
1
Procesos Comerciales
Segmentación por Regiones
1
2
2
2
4
3
2
2
Prevención de Desastres Naturales
Seguimiento y Control
1
1
1
2
1
2
2
2
Consejos, Comisiones y Comités de Cuenca
Usuarios
1
1
1
2
2
1
2
1
En la gestión integral se evalúan cada uno de los elementos descritos que
conforman la cuenca. El Estado de México e Hidalgo indican algunos elementos
como poco importantes en la Región. Ello obedece sin duda, a la modificación
estructural realizada en el Estado de México y los procesos comerciales en
Hidalgo.
174
5.4.1.2.3 Mecanismos de Monitoreo: Federal, Estatal y Municipal.
Estado/Nivel
Gobierno
Federal
Cuadro N° 45
Variable Independiente: Estructura
2. Marco Normativo (Control)
Mecanismos de Monitoreo en los Tres Niveles de Gobierno
D.F.
Edo. Mex.
Hidalgo
de
-SEMARNAT
-Dirección de
Impacto Ambiental
-Cámara de Diputados
- PROFEPA
-ANP
Estatal
-SEMARNAT a través
de las Delegaciones
Federales
Municipal
-SEMARNAT a través
de sus Delegaciones
Federales
-Quejas
-Denuncias
-Supervisión
-Información
cruzada con
el gobierno
del estado
-Quejas
-Denuncias
-Supervisión
Tlaxcala
-Comité
Federación
Sectorial
-CONAFOR
-CONANP
-PROFEPA
-CONAGUA
-COPLADEHI
-Estudios o Reportes Técnicos
-Trabajos de Investigación
Inspecciones
-Reconocimientos
-Prensa
-COPLADEMUN
-Solicitudes
-Denuncias
-Peticiones
-Denuncias
-Evaluación de Estudios
-Prensa
La SEMARNAT, a través de sus organismos descentralizados, desconcentrados y
en particular las Delegaciones Federales, monitorea al gobierno estatal y
municipal, mientras que la SEMARNAT es monitoreada por la Cámara de
Diputados.
El Marco Normativo (Control) prevalece en la Cuenca de México. Este responde a
las características y necesidades de cada estado, así como a los cambios
realizados al interior de la estructura organizacional de las Delegaciones
Federales. La estructura organizacional es diversificada.
5.4.1.3 Tamaño
5.4.1.3.1 Número de Personas en la Institución,
Responsabilidad y Mercado que atiende
Estado
Distrito Federal
Estado de México
Hidalgo
Tlaxcala
Cuadro N° 46
Variable Independiente: Estructura
3. Tamaño
N° de Personas N° de Personas en su
En la Institución Área de Responsabilidad
Más de 351
47
51 a 100
1
51 a 100
10
Hasta 50
3
en
el
Área
de
Mercado que Atiende
Nacional
Estatal
Estatal
Estatal
175
Las organizaciones grandes, como es el caso de la SEMARNAT, tiene en
proporción mayor número de personal administrativo. Esto puede observarse en el
Distrito Federal que registra mayor cantidad de personal, dado también que
atiende al mercado nacional. Los otros estados atienden un mercado estatal y su
tamaño va en proporción al número total de municipios que conforman la Cuenca
de México; Tlaxcala presenta el menor tamaño debido a que abarca sólo 4 de sus
municipios.
Los indicadores del tamaño son: grado de formalización del trabajo,
especialización, profesionalización de la carrera, descentralización y recursos
discrecionales.
Las organizaciones grandes son más especializadas y cuentan con mayor número
de personal administrativo. Cuando crecen se diversifican y luego se
divisionalizan; es la estructura que adoptan los gobiernos cuando crecen. La
administración central, les confiere a sus administradores, autonomía para
después controlar sus resultados mediante controles de planeación y desempeño,
característica de la estructura diversificada.
5.4.1.4 Recursos
5.4.1.4.1 Recursos destinados a los Temas Ambientales
Cuadro N° 47
Variable Independiente: Estructura
4. Recursos
Recursos destinados a los Temas Ambientales
Nivel de Gobierno
Federal
Estatal
Municipal
Estado
D.F. M H T D.F. M H T D.F M H
Políticas y Programas
1
1 1 2 1
1 1 2 1 1
1
Financieros
1
2 3 1 1
2 3 2 1 2
3
Humanos
1
2 2 3 1
2 2 2 1 2
2
Materiales
1
2 3 3 1
2 3 2 1 2
2
T
3
3
2
2
El mercado que atiende el Distrito Federal es nacional, organiza y coordina para el
logro de los objetivos ; expresa que mantiene cubiertos los diversos recursos; no
ocurre así, en el caso de Hidalgo y Tlaxcala. El primero, esporádicamente cuenta
con recursos financieros y materiales. El segundo, deficiencias de personal y
materiales. En especial observan que a nivel municipal tienen insuficiencias
financieras y sobre políticas y programas. El Estado de México recibe recursos.
Los tres últimos estados, atienden a nivel estatal.
176
5.4.1.4.2 Áreas de Especialización de las Delegaciones Federales Estatales
Cuadro N° 48
Variable Independiente: Estructura
4. Recursos
Área de Especialización de las Delegaciones
Federales Estatales
Estado/áreas
D.F. México Hidalgo Tlaxcala
Estratégica
2
1
6
Financiera
7
4
7
7
Administrativa
5
3
6
2
Presupuestaria
4
5
5
Recursos Humanos
8
8
8
Planeación
3
2
2
3
Coordinación
1
4
4
Comercialización
9
9
Evaluación y Control
6
1
3
1
El Distrito Federal e Hidalgo, privilegian las actividades en materia de coordinación
y estratégica, luego la planeación, evaluación y control. El Estado de México y
Tlaxcala se inclinan por la evaluación y control, le siguen la planeación y aspectos
administrativos. En cuanto a la preparación que poseen los subordinados en su
desempeño laboral: Distrito Federal; el nivel es aceptable. Estado de México:
aceptable el personal de base-confianza, el personal sindicalizado no cuenta con
la preparación necesaria. Hidalgo: el personal de confianza es aceptable. El
personal de base tiene insuficiente preparación. Tlaxcala: tanto el personal de
confianza como de base tienen un nivel aceptable.
La estructura organizacional que caracteriza a cada Delegación Federal muestra
las actividades primordiales que realizan. El adelgazamiento organizacional del
que fue objeto, el Estado de México, reorientó sus tareas laborales hacia
actividades normativas, como la evaluación y el control. Las Delegaciones
Federales de Hidalgo y Tlaxcala, reportan deficiencias financieras, humanas y
materiales. El Distrito Federal realiza principalmente funciones de coordinación,
planeación y estratégicas. Esto implica que las citadas Delegaciones operan en el
logro de los objetivos de las políticas ambientales dentro de su jurisdicción y con
limitaciones financieras, humanas y materiales.
5.4.2 Variable Independiente: Coordinación
5.4.2.1 Jerarquía y Relaciones de Subordinación
5.4.2.1.1 Funciones Prioritarias que realiza con los Gobiernos Estatales
177
Cuadro N° 49
Variable Independiente: Coordinación
1. Jerarquía y Relaciones de Subordinación
Funciones prioritarias que realiza con los Gobiernos Estatales
Estado/Funciones
D.F.
México Hidalgo
Elaboración de Diagnósticos de la Problemática Local
1
1
1
Ejecución de Planes y Programas
1
2
1
Aplicar Disposiciones Jurídico-Administrativas
1
1
1
Concertación Intersectorial de Proyectos y Programas
1
2
1
Coordinación con el Sector Privado
2
2
2
Control y Evaluación del Aprovechamiento de los
1
2
1
Recursos Naturales
Apoyar a los Organismos Desconcentrados de la Secretaría
1
2
2
en la ejecución de Programas
Tlaxcala
1
2
1
2
2
1
2
Las Delegaciones Federales de la SEMARNAT, mantienen estrecho contacto con
los gobiernos de los estados respectivos.
5.4.2.1.2 Gestión Ambiental y Coordinación
Cuadro N° 50
Variable Independiente: Coordinación
1.Jerarquía y Relaciones de Subordinación
Gestión Ambiental y Coordinación
Estados/Órganos
D.F. México Hidalgo Tlaxcala
Consejos de Cuenca
1
2
3
2
Comisiones de Cuenca
1
2
3
2
Comités de Cuenca
1
2
3
2
Comités Técnicos de Aguas
1
2
3
2
Grupos Especializados de Trabajo
1
2
3
3
Grupos de Expertos
1
2
3
3
Grupos de Seguimiento y Evaluación
1
2
3
2
Organizaciones No Gubernamentales
1
2
3
3
Instituto Nacional de Ecología
1
1
2
2
Comisión Nacional de Áreas Naturales
1
1
2
2
Protegidas
Procuraduría Federal de Protección Ambiental
1
1
2
2
Comisión Nacional del Agua
1
1
2
2
Coordinación Regional
1
1
3
2
Delegaciones Federales
1
1
1
2
Usuarios Locales
1
1
2
3
Usuarios Regionales
1
1
2
3
El Distrito Federal y el Estado de México expresan una permanente coordinación
con los organismos mencionados. Hidalgo mantiene coordinación con los órganos
desconcentrados y descentralizados de la SEMARNAT, al igual que con las
Delegaciones Federales y los usuarios locales y regionales. Tlaxcala se coordina
con tales organismos, a excepción de los grupos mencionados, las ONGs,
usuarios locales y regionales.
178
5.4.2.1.3 Colaboración en la Gestión Ambiental entre la Delegación Federal,
La Coordinación Regional y la Comisión Nacional del Agua
Cuadro N° 51
Variable Independiente: Coordinación
1. Jerqarquía y Relaciones de Subordinación
Colaboración en la Gestión Ambiental entre la Delegación Federal, la
Coordinación Regional y la CNA
Estados/Tipo de Colaboración
D.F México Hidalgo Tlaxcala
Voluntad Política para Cooperar
1
2
1
1
Toma de Decisiones Conjunta
1
2
1
1
Seguimiento y Evaluación de Funciones
1
2
1
2
Integración por Grupos de Trabajo
1
2
1
2
Identidad y Unión de Grupos de Trabajo
1
2
1
2
Solución a las Demandas Regionales
1
2
1
3
En el Distrito Federal e Hidalgo existe alta colaboración, así como para el Estado
de México y Tlaxcala, aún cuando ésta última enfatiza la baja solución a las
demandas regionales.
5.4.2.1.4 Aceptación Estatal para la creación de la Coordinación Regional de
la Cuenca del Valle de México
Cuadro N° 52
Variable Independiente:Coordinación
1. Jerarquía y Relaciones de Subordinación
Aceptación Estatal para la creación de la Coordinación
Regional de la Cuenca del Valle de México
Estado
D.F. México Hidalgo Tlaxcala
Aceptación
1
2
1
2
La aceptación es alta en el Distrito Federal e Hidalgo; media, en el Estado de
México y Tlaxcala. Los razonamientos mencionados son los siguientes: el Distrito
Federal comenta que la SEMARNAT ha firmado convenios con cada uno de los
estados; se buscan partidas presupuestales en cada municipio, estado y el
gobierno federal, para aportar proporcionalmente recursos financieros para la
mejora del ambiente (aportando,25 centavos; 50 centavos y 1 peso; en el
respectivo orden). Hidalgo está abierto y enfatiza que se requiere de instrumentos
adecuados para la Coordinación Regional, dado que existe desarticulación en la
organización.
Por su parte el Estado de México, argumenta que es poca la coordinación y no
hay continuidad en los proyectos y programas; el manejo integral de cuencas no
se ha materializado y es necesaria la creación del desarrollo rural orientado hacia
el desarrollo sustentables. Finalmente Tlaxcala, considera la dificultad en el
manejo de resoluciones si éstas tienen que enviarse al Distrito Federal.
179
La coordinación que mantienen los Delegados Estatales en la Cuenca de México
es alta respecto a la CNA y a los gobiernos estatales. Existe una cercana
colaboración entre el Distrito Federal y el Estado de México. Hidalgo refiere alta
desarticulación con los órganos especializados, y alta coordinación con la
SEMARNAT. En tanto que Tlaxcala, la coordinación es baja con las ONGs, grupos
de trabajo, de expertos y usuarios locales y regionales.
La aceptación de la que fue objeto la Coordinación Regional de la Cuenca de
México osciló entre alta y media. Sin embargo, durante el breve ejercicio de ésta,
nunca se materializaron acciones. Manifestaron que la creación de la estructura es
más bien de carácter centralizado y que recae en la cabeza del sector ambiental
tal decisión, en base a pláticas sostenidas con el gobernador de cada entidad.
5.4.2.2 Relaciones
Decisiones)
Intersectoriales
e
Intrasectoriales
(Autonomía
de
5.4.2.2.1 Capacidad de Gestión y Decisión Ambiental
Cuadro N° 53
Variables Independiente: Coordinación
2. Relaciones Inter. e Intrasectoriales (Autonomía de Decisiones)
Capacidad de Gestión y Decisión Ambiental
Nivel
Federal
Estatal
Municipal
Coordinación
Delegaciones
Regional
Federales
Estado/Gestión
D.F. M H T
D.F. M H T D.F. M H T
D.F. M H T
D.F. M H T
Política
1
1 1 2
Financiera
1
1 2 1
1
2 2 2
Administrativa
Políticas
Programas
Recursos
Financieros
Recursos
Humanos
Recursos
Materiales
y
1
1 12
1
212
-
-- -
1
1 1 1
1
123
1
323
-
-- -
1
2 2 2
1
123
1
323
-
-- -
1
2 2 2
1
123
1
323
-
-- -
1
2 2 2
En el ámbito estatal, el Distrito Federal tiene alta capacidad en los cuatro rubros, lo
que puede deberse a la centralización que detenta; en los restantes estados se
diversifica entre alta y media. En el ámbito estatal, se reitera la posición del Distrito
Federal, adhiriéndosele el Estado de México; va de media a poca en los otros dos
estados. En el orden municipal, se reitera la posición del Distrito Federal; en los
restantes estados difiere de media a poca. En cuanto a la coordinación regional,
la respuesta es omitida por la desaparición de esta. En relación a la capacidad de
gestión de los delegados federales, se reitera la postura del Distrito Federal, se
suman los otros estados en el rubro de Políticas y Programas y consideran la
capacidad de gestión como media en los restantes rubros.
180
5.4.2.2.2 Importancia del Agua
Para los tres niveles de gobierno, el agua es un recurso vital para el desarrollo del
sector productivo y el consumo de la población. Con excepción de Tlaxcala,
considerando que la Cuenca de México, sólo abarca a cuatro de sus municipios.
5.4.2.2.3 Usos del Agua
Los usos principales son: agrícola, doméstico e industrial.
La relación intersectorial e intrasectorial muestra la centralización del nivel federal
resultante de la adopción de la estructura diversificada adoptada. La capacidad de
gestión parte de las políticas y programas establecidos y disminuye conforme
desciende a los siguientes órdenes de gobierno, donde las acciones ambientales
son deficientes por los escasos recursos financieros, humanos y materiales, en
particular el Estado de México, Hidalgo y Tlaxcala.
Como se hizo mención con anterioridad, la Coordinación Regional de la Cuenca
de México, se absorbió por la Dirección General de Cuencas y Coordinaciones
Regionales en el Distrito Federal.
Como dato interesante, la presencia operativa y funcional de coordinación existe y
es realizada a través de la Comisión Nacional del Agua, mediante la Coordinación
de Cuencas Hidrológicas que se encuentra dividida en tres coordinaciones
administrativas, siendo la del Valle de México la que se coordina con los
Delegados Federales de la SEMARNAT y los gobiernos de los estados
respectivos.
5.4.2.3
Plan Común
5.4.2.3.1 Principales Sectores del Gobierno Federal, Estatal y Municipal que
Ejecutan Conjuntamente los Proyectos y Programas Ambientales
181
Cuadro N° 54
Variable Independiente: Coordinación
3. Plan Común
Principales Sectores del Gobierno, Federal, Estatal y Municipal que Ejecutan Conjuntamente los
Proyectos y Programas Ambientales
Estado/Niveles
Distrito
México
Hidalgo
Tlaxcala
de Gobierno
Federal
Federal
-SEMARNAT -SEMARNAT
-SEMARNAT
-SEMARNAT
-ANP
-INE
-PROFEPA
-PROFEPA
-PROFEPA
-PROFEPA
-CONAFOR
-CONABIO
-CONAFOR
-CNA
-CNA
-CNA
-CNA
Estatal
-Comisión de -Secretaría
de -Secretaria de
-Coordinación Gral de
Aguas
Ecología
Agricultura
Ecología
-Probosque
-Secretaría de
-Secretaría de Obras y
-CAE
Desarrollo
Desarrollo
-SEDAGRO
Social
Urbano
Municipal
-Tesorería
-Regeduría
de -Unidades de
-Unidades
de
Gestión
(Agua)
Ecología y
Gestión
Ambiental
Agropecuario
Ambiental
5.4.2.3.2 Ejecución de Planes y Programas
Estado
Distrito Federal
Estado de México
Hidalgo
Tlaxcala
Cuadro N° 55
Variable Independiente: Coordinación
3. Plan Común
Ejecución de Planes y Programas
Planes y Programas
Programas Estratégicos
-Para detener y revertir la contaminación del aire, agua y suelo 2002-2006.
-Para detener y revertir la pérdida del capital natural
-Para conservar los ecosistemas y la biodiversidad
-Para promover el desarrollo sustentable en el gobierno federal
-Cruzada Nacional para los bosques y el agua
-Educación Ambiental
-Recuperación de la Cuenca Lerma-Chapala
-Por un México Limpio
-Corredor Biológico Hermosillo-Fuentesueles; semidesierto
-Huasteca-Huasalugo, Progamas Integrales; trópico-hímedo
-Microcuenca de Pachuca
-Laguna de Tecocomulco
-Protección a la Vida Silvestre
-Áreas Naturales Protegidas
-Recuperación de Suelos Erosionados
-Monitoreo Atmosférico
-Ordenamiento Ecológico
-Programa Malinche
-Incendios Forestales
El Plan Ecológico requiere para su recuperación más de 100 años, tienen distintos
grados de avance que van de 6 a 25 años.
182
5.4.2.3.3 Principales Programas Ejecutados en los últimos tres años
Cuadro N° 56
Variable Independiente: Coordinación
3. Plan Común
Principales Programas Ejecutados en los últimos tres años
Estado
Distrito
Federal
Programas
-Programa Nacional Hidráulico
-Cruzada por los Bosques y el Agua
-Ordenamiento Ecológico
-Programas Estratégicos (Ver CUADRO XXVI)
Estado de -Cruzada por los Bosques y el Agua
México
-Educación Ambiental
-Recuperación de la Cuenca Lerma-Chapala
-Ordenamiento Ecológico
Hidalgo
-Ordenamiento Ecológico Región Tula-Tepeji
-Corredor Biológico Hermosillo-Fuentesueles;
semidesierto
-Huasteca-Huasalungo. Programas Integrales;
trópico-húmedo
-Microcuenca de Pachuca
-Laguna de Tecocomulco
Tlaxcala
-Protección a la Vida Silvestre
-Áreas Naturales Protegidas
-Recuperación de Suelos Erosionados
-Monitoreo Atmosférico
-Programa Malinche
-Ordenamiento Ecológico
5.4.2.3.4 Proyectos y Programas que requiere cada Estado
Cuadro N° 57
Variable Independiente: Coordinación
3. Plan Común
Proyectos y Programas que requiere cada Estado
Estado
Proyectos y Programas
Distrito
-Deterioro Ambiental
Federal
-Programas Hidráulicos
-Ciclos Hidrológicos
-Mejoramiento de la Calidad del Aire
Estado
de -Ubicación de Basureros
México
-Control de crecimiento de la mancha
urbana con los programas respectivos
Hidalgo
-Conservación del Agua
-Conservación del Suelo
-Mejoramiento de la Calidad del Aire
Tlaxcala
-Recuperación de Suelos Forestales
-Saneamiento de Cuerpos de Agua
-Plantas de Tratamiento de Agua
183
5.4.2.3.5 Demandas más frecuentes de la Población
Cuadro N° 58
Variable Independiente: Coordinación
3. Plan Común
Demandas más frecuentes de la Población
Estado
Demandas
Distrito -Detener el deterioro ecológico
Federal - La Basura
-Residuos Peligrosos y Orgánicos
Estado -Uso adecuado del Suelo(características
de
del suelo que determina su uso)
México -Uso Sustentable del Suelo
Hidalgo -Asuntos Forestales
-Reforestación y Conservación
Tlaxcala -Saneamiento del Agua
-La Basura
-Protección de Áreas Verdes
Los planes y programas son de carácter nacional y persiguen, en términos
generales un mismo objetivo que consiste en la protección del medio ambiente y el
dictado de políticas ambientales para revertir el deterioro ecológico y sentar las
bases para un desarrollo sustentable, cuyo propósito es proteger los recursos
naturales.
La organización eje, es la SEMARNAT y sus equivalentes en los estados, a través
de sus organismos desconcentrados y descentralizados, destacando en particular,
a la Comisión Nacional del Agua y la representación estatal (CAE) y municipal.
Cada estado impulsa los planes y programas que les son prioritarios, de acuerdo a
las características naturales y de desarrollo económico que presenta su territorio.
Por lo tanto, cada estado requiere de proyectos y programas que sumados a los
establecidos permitan resolver los principales problemas que les aquejan a cada
uno de ellos, como por ejemplo la ubicación de basureros y la conservación del
agua.
Sin embargo, el problema central es el crecimiento de la mancha urbana en la
Cuenca de México, quienes demandan cada vez, más uso del suelo, agua,
reforestación, áreas verdes, entre otros servicios, a sus respectivos gobiernos y
hacia el gobierno federal.
184
Capítulo VI
Conclusiones, Recomendaciones y Líneas de Investigación para
Trabajos Futuros
6.1 Conclusiones
El estudio del sector ambiental se identifica como una estructura de
organizaciones e instituciones jóvenes que forman parte de la administración
pública federal. Como organización joven se encuentra en constante cambio tanto
en sus objetivos como en su estructura.
Como organización única se basa en tres supuestos de las organizaciones
gubernamentales: no es un monolito, sus decisiones y acciones se definen por su
complejidad y su entorno; y estas decisiones y acciones están relacionadas con el
resto de las organizaciones gubernamentales.
En el sector ambiental encontramos numerosos objetivos que se le han atribuido,
pero los recursos asignados son escasos. El marco legal determina el
aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y la necesidad de
mantener un crecimiento económico acorde a la alternativa de desarrollo del país,
tema polémico puesto que requiere de un tratamiento multidisciplinario para
resolver problemas específicos, en particular aquellos que se relacionan con el
cumplimiento de la política ambiental con las de fomento productivo y crecimiento
económico.
Las funciones que como agente regulador del uso de los recursos naturales por
los sectores productivos, incluido el sector público, le competen para la aplicación
de la ley, se ven relegadas o ignoradas ante la posibilidad de problemas políticos y
económicos, causados por la falta de coordinación entre las instituciones públicas
en los diferentes niveles de gobierno y los actores del sector productivo.
Los arreglos institucionales que han ocurrido desde su creación hasta el año 2000
en que ha compartido espacio de interés, poder y presupuesto con otras esferas
de la política social del país han derivado en que emerja como una Secretaría de
Estado. En este proceso de adaptación, el sector ambiental se caracteriza por una
constante evolución que resulta en cambios internos sobre todo por contener
sistemas abiertos altamente influenciados por su entorno. Los actores han
comprendido que requieren intervenir en la elaboración de las políticas
económicas y sociales de los restantes sectores que participan en la economía
nacional para estar en la posibilidad de asegurar el crecimiento económico hacia
la protección y conservación de los recursos naturales de la nación.
En cuanto al análisis del sector ambiental, se concluye que consiste en una
organización diversificada integrada por la Secretaría de Medio Ambiente y
185
Recursos Naturales como cabeza de sector y seis divisiones altamente
diferenciadas, con un nivel de descentralización limitada, diferente para cada
división e independiente de su jerarquía administrativa.
El diseño diversificado implica serias dificultades para mantener los sistemas de
control y coordinación hacia el interior de la organización dado que responden a la
alta diferenciación que existe en cada una de sus divisiones. Tal situación, obliga a
establecer mecanismos de control rígidos que permita a las divisiones participar
en acciones conjuntas y faciliten la implementación de las políticas ambientales.
En este sentido, debe fortalecer su capacidad de gestión e interactuar entre la
federación, estados y municipios, los sectores productivos y la sociedad de
manera que facilite la ejecución de planes y programas de ordenamiento ecológico
territorial y la perturbación de los sistemas se realice sobre criterios de
sustentabilidad. Tomar en cuenta también, que la política ambiental se traduce en
altos costos en su implementación y se incrementan ante el gran número de
actores que tienen que ser persuadidos para lograr su aceptación.
En los últimos años se ha fortalecido la idea de que la administración de los
recursos ambientales asuma la estructura de cuenca. La cuenca implica la
participación federal, estatal y municipal, del sector productivo y de la sociedad a
fin de preservar los recursos naturales, y encausarlos hacia un desarrollo
sustentable. Con estos antecedentes y ante la problemática ambiental que
presenta la Cuenca del Valle de México, la Secretaría de Medio Ambiente y
Recursos Naturales decide instaurar un nuevo esquema de gestión ambiental
basado en el Manejo Integral de Cuencas; en una primer etapa se ha decidido por
crear la Coordinación Regional de la Cuenca de México. La nueva estructura la
inserta sobre las Delegaciones Federales Estatales, las que pretende sustituir por
esta; las actividades laborales que realizan son básicamente normativas de
carácter regulatorio, sustentadas en mecanismos de evaluación y control, como
por ejemplo, el uso de suelo, impactos ambientales, entre otros. La propuesta de
acción es dirigida hacia el agua, aire, residuos peligrosos y conservación; para
vincular las políticas ambientales con el manejo de bosques, aguas, suelos y
biodiversidad. La intención de la coordinación es llevar a cabo un manejo integral
de cuenca. Su ámbito de competencia incluye un total de 99 municipios: 56 del
estado de México; 39 de Hidalgo; 4 de Tlaxcala y las 16 Delegaciones del Distrito
Federal, lo que da un total de 115 municipios.
La Coordinación Regional de la Cuenca del Valle de México nace con carencias
financieras, humanas y de coordinación y control (organizacionales) que produce
disfuncionalidad en la gestión de esta Secretaría. Como organismo existe
alrededor de 10 meses; se impulsó como proyecto piloto el 31 de marzo de 2003.
Finalmente se absorbió en la Coordinación General de Delegaciones y
Coordinaciones Regionales ubicada en el Distrito Federal.
Al estudiar la política ambiental desde su perspectiva organizacional pretendimos
destacar la definición de sus competencias, la falta de incentivos contenidos en
186
ella para realizar acciones coordinadas que favorezcan al medio ambiente y la
importancia de la plataforma institucional para facilitar las relaciones de
coordinación y colaboración entre la federación, estados y municipios. Estos
elementos permiten tener conocimiento sobre el origen y ubicación de aquellos
obstáculos que en el ámbito institucional altere el desarrollo de las relaciones
intergubernamentales en la implementación de la política ambiental.
La alta movilidad que presentan los cuadros directivos impide establecer procesos
de identidad que consoliden la cohesión de los valores individuales y los
organizacionales; se traduce en la dificultad para realizar proyectos a mediano y
largo plazo. Esta situación produce desimplicación y refuerza valores asociados a
los intereses personales.
En cuanto a la profesionalización de la carrera, los entrevistados cuentan con
estudios de licenciatura en ingeniería, geografía y economía y solo uno de ellos
tiene grado de maestría. Esto indica que el grado de escolaridad no es una
variable que determine el nivel de decisión que se ocupa en el sector público.
Tanto ellos como la mayor parte de los subordinados proceden de instituciones
educativas públicas.
La instrumentación ambiental requiere de acciones coordinadas entre la
federación, estados y municipios; en la práctica cada uno de ellos enfrenta de
manera independiente y de acuerdo a sus capacidades, los problemas
ambientales que se producen dentro de su jurisdicción. Esto es resultado de un
marco institucional que no se encuentra acompañado de un efectivo mecanismo
de coacción para hacer cumplir a cada gobierno, sus responsabilidades y
obligaciones.
Desde el enfoque institucional, el sistema de gestión ambiental, entendiendo a la
cuenca como una unidad de gestión, proporciona la pauta para que las decisiones
se tomen de manera conjunta entre los estados que forman parte de la cuenca y
hacer posible que se realicen acciones coordinadas para promover el desarrollo
sustentable de la Región. La tarea más importante es lograr que las autoridades
gubernamentales reconozcan que sus jurisdicciones político-administrativas
forman parte de un ecosistema contenido en una región definida como cuenca de
la cual toman sus recursos y tanto su supervivencia social y económica están en
función del grado de conservación de los mismos.
Aunado a ello, es necesario e indispensable establecer requerimientos en el
personal apegados a la profesionalización de la carrera del servidor público.
Finalmente, cabe destacar que existe presencia operativa y funcional de
coordinación y es realizada a través de la Comisión Nacional del Agua mediante la
Coordinación de Cuencas Hidrológicas que se encuentra ramificada en
Coordinaciones Administrativas, siendo la del Valle de México la que se coordina
con los Delegados Federales Estatales del sector ambiental y los gobiernos de los
estados y municipios respectivos.
187
El principal reto que enfrenta la Cuenca del Valle de México, es el crecimiento de
la mancha urbana, quienes demandan cada vez más, uso del suelo, agua,
reforestación, áreas verdes, entre otros servicios, a sus respectivos gobiernos y
hacia el gobierno federal.
6.2
Recomendaciones
El Manejo Integral de Cuencas (MIC) es un instrumento que requiere de la
coordinación no sólo de los organismos del sector. La participación de los distintos
actores públicos y privados es necesaria para que pueda tener éxito su aplicación.
El compromiso de los diferentes actores para realizar acciones conjuntas de
manera coordinada, no es una actitud espontánea y voluntaria dado que se
encuentra determinada por el entramado institucional en el que se desenvuelven
los actores, así como de sus propios recursos e intereses.
Si la intención del gobierno federal es la introducción del MIC desde el nivel
federal para la gestión ambiental de la cuenca del Valle de México, este debe
buscar un diseño organizacional que además de la coordinación intrasectorial
(SEMARNAT-CNA-CONAFOR), le permita promover la coordinación entre los
niveles de gobierno (federal-estatal y municipal) que se ven involucrados en la
gestión ambiental y construir un liderazgo capaz de influir en el diseño de las
políticas públicas sectoriales del gobierno federal que tienen impacto en el medio
ambiente.
Es necesario pensar primero, en una división por cuencas única que sea aceptada
y reconocida tanto por las organizaciones gubernamentales del sector ambiental a
nivel federal como por las unidades de gobierno estatal y municipal. Segundo,
promover entre las autoridades de gobierno la utilidad del nuevo modelo de
operación y hacerles reconocer la importancia de la función que por su ubicación
geográfica, deben cumplir para el beneficio de la cuenca.
El convencimiento que se logre de los gobiernos permitirá obtener su compromiso
y colaboración en la consecución de los objetivos promovidos desde el nivel
federal y consensar un proceso decisorio unidireccional de cada uno de los
actores con impactos favorables sobre el ambiente.
Las dos últimas etapas son importantes porque el gobierno federal requiere de la
cooperación estatal para realizar programas en su territorio, no puede ordenar o
imponerse sobre los gobiernos locales. Es recomendable que las relaciones de
coordinación se basen en mecanismos formales de coordinación utilizando los
convenios de cooperación acordados por consenso y los incentivos económicos y
políticos.
Desde el punto de vista institucional, una vez alcanzada la voluntad política de los
actores involucrados, se procedería a la creación de planes únicos de manejo
integral de cuenca que definan roles y acciones mínimas para mantener el buen
188
funcionamiento de cada cuenca con una visión regional compartida y consensada.
Asegurar la definición de responsabilidades y mecanismos de compensación
conduce a afinar la rendición de cuentas entre actores y entre éstos y la sociedad.
La creación de un espacio institucionalizado donde las decisiones se tomen de
manera conjunta entre federación, estados y municipios de la cuenca del Valle de
México hará posible discutir, evaluar y dar seguimiento a los compromisos
adquiridos. Deberá pensarse en un diseño que legitime la representación, la
continuidad en el tiempo y la capacidad de decisión dentro de un marco de
corresponsabilidad y rendición de cuentas.
Se requiere de un espacio físico adecuado para la reunión de los actores y la
discusión de ideas, apoyo técnico para la elaboración de estudios y evaluación de
proyectos orientados a ofrecer un pronóstico de las decisiones tomadas por el
grupo, facilidad de financiamiento para incentivar la participación y cooperación de
los actores y en especial en los casos en que existan prioridades para el gobierno
federal en la región. Atribuciones para presentar iniciativas sobre mecanismos
compensatorios en cuenca como los pagos por servicios ambientales o bien otros
instrumentos económicos válidos en la región, en particular cuando se trate de
agua y bosque.
La mejor estrategia de la SEMARNAT es actuar como una instancia reguladora,
coordinadora de los agentes gubernamentales, privados y sociales que ejercen
algún tipo de impacto ambiental en regiones prioritarias, para ofrecer asesoría y
apoyo técnico a gobiernos locales y con una fuerte presencia en los programas de
educación ambiental para impulsar escenarios de control social sobre la acción
gubernamental en materia ambiental.
6.3
Líneas de Investigación para Trabajos Futuros
Los resultados que arrojó el estudio mediante la aplicación del instrumento de
evaluación, permitieron obtener un Diagnóstico sobre la Gestión de Manejo
Integral de la Cuenca del Valle de México. En el análisis de este trabajo se
lograron alcanzar los objetivos planteados permitiendo formular las líneas de
investigación para trabajos futuros.
El estudio pretende aportar evidencias sobre la influencia que presenta la
estructura organizacional sobre la coordinación institucional en las organizaciones
gubernamentales y estar en posibilidad de compartir experiencias que induzcan a
la exploración y análisis del diseño organizacional y sus implicaciones en la
elaboración y la implementación de las políticas públicas.
Experiencia de Casos. Arreglos institucionales a partir de los cuales el manejo de
cuenca puede generar resultados mas o menos efectivos:
189
Construcción de Capacidades. Análisis de estado y evolución de las capacidades
culturales (educación cívica y ambiental) y el desarrollo del capital social como
elementos que propician la internalización de la importancia de los temas
ambientales y facilitan la adopción de manejo de cuenca.
Evaluación del desempeño de asociaciones de cuenca desde la perspectiva del
trabajo de colaboración (colaboration work) y teoría de juegos para definir arreglos
institucionales que aseguren la cooperación entre actores.
Esquemas de Financiamiento. Análisis y estudio de los diferentes esquemas de
financiamiento que pueden ser útiles para incentivar el trabajo en términos de
coordinación (intersectorial) y cooperación (intergubernamental).
Identificar elementos de responsabilidad compartida entre los sectores agua y
ambiente con el fin de definir fronteras y restricciones de la gestión integrada de
recursos hídricos, así como mecanismos que obliguen a los actores (enforcement)
a respetar las necesidades mínimas ambientales (responsiviness and
accountability: definición de responsabilidades y rendición de cuentas con temas
ambientales).
190
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Sánchez M., 1998, “La primera transferencia de Gestión y Administración Federal
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Desarrollo en México, El Colegio de Michoacán, México.
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University Press.
Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales
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Selltiz C, Jahoda M, Deutsch M. y Cook S., 1974, Métodos de Investigación en las
Relaciones Sociales, Editorial Ediciones Rialp, S.A., Madrid, España.
Selznick, Philip, 1949, TVA and the grass. A study on the sociology of formal
organization, Berkeley University of California Press. Los Ángeles.
SEMARNAT, 2000, Programa Nacional de Medio Ambiente y Recursos Naturales,
2000-2006, 3a sección, Presidencia de la República, México.
SEMARNAT, 31 de marzo de 2003. Acuerdo por el que se establece la
Coordinación Regional de la Cuenca del Valle de México, Diario Oficial 68 y 70.
SHCP, Subsecretaría de Egresos, Cuenta de la Hacienda Pública Federal, 19992003. Consulta el 20 de octubre de 2003, http://www.shcp.sse.gob.mx.
195
Simon, Herbert, 1949, El comportamiento administrativo, Editorial Aguilar, Buenos
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SRE, 1979, Acciones y Política en Materia Ambiental, Grupo Interdisciplinario de
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Stoner James , Freeman R. Edward, 2000, Administración , Editorial Prentice Hall,
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Urquidi, Víctor., “Los antecedentes de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo
Sustentable”, versión escrita del programa Las Relaciones Internacionales de
México trasmitido el 20 de agosto de 2002, por Radio UNAM, México.
Weber, Max, 1946, Bureaucracy, en Jan Shafritz y J, Steven Ott. Classics of
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Weimer, David and Aidan R. Vining , 1992, Policy Analysis: Concepts and practice,
Editorial Prentice Hall, Englewood Cliffs, New Jersey, USA.
LEYES Y REGLAMENTOS
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal
Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección Ambiental
Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable
Ley de Aguas Nacionales y su Reglamento
Leyes y Códigos Vigentes del Distrito Federal
Leyes y Códigos Vigentes del Estado de Hidalgo
Leyes y Códigos Vigentes del Estado de México
Leyes y Códigos Vigentes del Estado de Tlaxcala
Reglamento Interno de la Secretaria de Medio Ambiente y Recursos Naturales
196
ENTREVISTAS
Ing. Carlos Pulido Alba, Subdirector de Operaciones, Delegación Estatal de la
SEMARNAT del Distrito Federal, Ciudad de México, 10 de junio de 2004.
Geógrafo Jorge Martínez Hernández, Jefe de Ordenamiento Territorial y Política
Regional, Delegación Estatal de la SEMARNAT del Estado de México, Ciudad de
Toluca, 19 de mayo de 2004.
M. en C. Herminio Baltasar Cisneros, Subdirector de Gestión para la Protección
Ambiental y los Recursos Naturales, Delegación Estatal de la SEMARNAT en
Hidalgo, Ciudad de Pachuca, 25 de mayo de 2004.
Ing. Jorge Humberto Barrera, Jefe de la Unidad de Gestión Ambiental, Delegación
Estatal de la SEMARNAT en Tlaxcala, Ciudad de Tlaxcala, 4 de junio de 2004.
197
ANEXOS
198
Anexo N° 1. Los cambios en la estructura organizacional de la SEMARNAT (2001).
Los cambios en la estructura organizacional de la SEMARNAT tuvieron como principal propósito
conformar una dependencia con capacidades para establecer la política ambiental como un tema
transversal que pudiera influir en las agendas de los diversos sectores de la economía del país
(energía, agricultura, ganadería, pesca, industria, entre otros). Para ello, se reorganiza la
dependencia manteniendo su nivel de Secretaría de Estado y se fortalecen las funciones
normativas , en tanto que las funciones de gestión y operación se orientan hacia un proceso
gradual de descentralización y descentralización.
Los principales cambios en la estructura de la SEMARNAT fue la desaparición de la Subsecretaría
de Pesca y el traslado de sus funciones a la nueva Secretaría de Agricultura, Desarrollo Rural,
Pesca y Alimentación (SAGARPA). Se complementa la Subsecretaría de Planeación con
responsabilidades de Política Ambiental y se crea la Subsecretaría de Gestión para la protección y
conservación antes pertenecientes a la Subsecretaría de Recursos Naturales:
•
•
•
•
•
•
Impacto y Riesgo Ambiental
Gestión Integral de Materiales y Actividades Riesgosas
Calidad del Aire y Registro de Emisiones y Transferencias de Contaminantes
Zona Federal Marítimo Terrestre y Ambientes Costeros
Vida Silvestre
Gestión Forestal y de Suelos
Finalmente, se crea la Subsecretaría de Fomento y Normatividad Ambiental con atribuciones para
la formulación de proyectos legislativos y reglamentarios, competencia de la Secretaría y la
delimitación de las políticas institucionales en materia regulatoria, las normas oficiales mexicanas:
•
•
•
•
Sector Primario y Recursos Naturales Renovables
Industria
Fomento Ambiental, Urbano y Turístico
Energía y Actividades Extractivas
En este proceso las funciones operativas se descentralizaron horizontalmente hacia organismos
públicos descentralizados y las funciones de gestión se dividen entre la SEMARNAT, las
Coordinaciones Regionales y las Entidades Federativas. Se espera que con este diseño
organizacional la Secretaría fortalezca su papel normativo tanto en el sector ambiental,
manteniendo a su cargo la planeación sectorial, como en el resto de los sectores económicos del
país.
Sin embargo, bajo este diseño organizacional, se corre el riesgo de duplicar funciones y estructuras
que tienen un mismo objeto de acción y en su momento, también podrían dificultar la coordinación
de acciones estratégicas, ya sea por la diferencia en los enfoques de cada organización para
comprender el problema o como consecuencia del incremento de actores involucrados en acciones
que deben observar una secuencia determinada en el tiempo y en el espacio.
Finalmente, si bien la dependencia conservó su estructura de primer nivel manteniendo tres
subsecretarías y un oficial mayor, en el siguiente nivel inferior, se crearon tres unidades
administrativas y cinco direcciones generales ( incluyendo la sustitución de las cuatro plazas que
se traslada a la SAGARPA). En este sentido, se asignan cuatro nuevas direcciones en la
Subsecretaría de Gestión para la Protección Ambiental y cuatro en la de Fomento y Normatividad.
199
Anexo N° 2 Distribución de competencias en Política Ambiental, por nivel de gobierno (artículos 5, 7 y 8 de la
Ley General de Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente)
Atribuciones de la Federación
Frcc Objeto de la norma
Actividad atribuida
I
Política Ambiental Nacional
Formulación y Conducción
II
Instrumentos de la política ambiental previstos en la LGEEPA Su aplicación, en los términos en ella
establecidos
Preservación y restauración del equilibrio ecológico y la Regulación
protección al ambiente que se realicen en bienes y zonas de
jurisdicción federal
III Los asuntos que afecten el equilibrio ecológico en:
Atención
El territorio nacional o
•
Las zonas sujetas a la soberanía y jurisdicción de la
•
nación, originados en el territorio o zonas sujetas a la
soberanía o jurisdicción de otros estados
Zonas que estén más allá de la jurisdicción de
•
cualquier Estado
IV Asuntos Que, originados en el territorio nacional o las zonas Atención
sujetas a la soberanía o jurisdicción de la nación afecten el
equilibrio ecológico del territorio o de las zonas sujetas a la
soberanía o jurisdicción de otros Estados, o a las zonas que
estén más allá de la jurisdicción de cualquier Estado
V
Normas Oficiales Mexicanas
La expedición y vigilancia de su
cumplimiento,
en
las
materias
previstas en la LGEEPA
VI Actividades consideradas como altamente riesgosas
Regulación y control
Materiales y residuos peligrosos
Regulación y control de la generación,
manejo y disposición final
VII Emergencias y contingencias ambientales
La participación en la prevención y el
control, conforme a las políticas y
programas de protección civil que al
efecto se establezcan
VIII Áreas Naturales Protegidas de competencia federal
Establecimiento,
regulación,
administración y vigilancia
IX Programas de Ordenamiento Ecológico General del Territorio Formulación, aplicación y evaluación
y los Programas de Ordenamiento Ecológico Marino
de los que se refiere el artículo 19 BIS
de la LGEEPA
X
La evaluación del impacto ambiental de las obras o En su caso, la expedición de las
actividades a que se refiere el artículo 28 de la LGEEPA
autorizaciones correspondientes
XI Aguas nacionales, biodiversidad, fauna y demás recursos La regulación el aprovechamiento
naturales de su competencia
sustentable, su protección y la
preservación
XII Contaminación de la atmósfera proveniente de todo tipo de Regulación
fuentes emisoras
En zonas o en caso (sic) de fuentes fijas y móviles de Prevención y control
jurisdicción federal
XIII Aplicación de tecnologías, equipos y procesos que reduzcan El fomento, en coordinación con las
las emisiones y descargas contaminantes provenientes de autoridades de los Estados, el Distrito
cualquier tipo de fuente
Federal y los Municipios
Aprovechamiento sustentable de los energéticos
Establecimiento de las disposiciones
que deberán observarse
XIV La exploración, explotación y beneficio de los minerales, La regulación de las actividades
substancias y demás recursos del subsuelo que corresponden relacionadas en lo relativo a los
a la nación
efectos que dichas actividades puedan
generar sobre el equilibrio ecológico y
el ambiente
200
XV
XVI
Ruido, vibraciones, energía térmica, lumínica, radiaciones
electromagnéticas y olores perjudiciales para el equilibrio
ecológico y el ambiente
Participación de la sociedad en materia ambiental
XVII Sistema Nacional de Información Ambiental y de Recursos
Naturales
XVIII Recomendaciones a autoridades Federales, Estatales y
Municipales
XIX
XX
XXI
Cumplimiento de la LGEEPA y los demás ordenamientos que
de ella se deriven
Asuntos que afecten al equilibrio ecológico de dos o más
entidades federativas
Las demás actividades que la LGEEPA u otras disposiciones
legales atribuyan a la federación
La regulación de la prevención de la
contaminación ambiental originada por
estas causas
Promoción, de conformidad con lo
dispuesto en la LGEEPA
Integración y puesta a disposición al
público en los términos de la LGEEPA
Su emisión, con el propósito de
promover el cumplimiento de la
legislación ambiental
Vigilancia y promoción en el ámbito de
su competencia
Atención
Facultades de los Estados
Frcc. Objeto de la norma
Conducta atribuida
I
Política Ambiental Estatal
Formulación, conducción y evaluación
II
Instrumentos de política ambiental local
Su aplicación
Equilibrio ecológico y protección al ambiente
Su preservación, restauración, siempre y
cuando se realice en bienes y zonas de
jurisdicción estatal, en las materias que no
están expresamente atribuidas a la
Federación
III Contaminación Atmosférica generada por fuentes fijas Prevención y control, cuando no sean de
que funcionen como establecimientos industriales y por competencia Federal
fuentes móviles
IV Actividades que no sean consideradas altamente Regulación, de conformidad con lo
riesgosas
dispuesto en el artículo 149 de la presente
Ley
V
Áreas Naturales Protegidas previstas en la legislación Establecimiento, regulación, administración
local
y vigilancia, con la participación de los
gobiernos municipales
VI Residuos sólidos e industriales que no estén La regulación de los sistemas de
considerados como peligrosos
recolección, transporte, almacenamiento,
manejo, tratamiento y disposición final, de
conformidad con lo dispuesto por el artículo
137 de la LGEEPA
VII Ruido, vibraciones, energía térmica, radiaciones La prevención y el control de la
electromagnéticas y olores perjudiciales al equilibrio contaminación generada por la emisión de
ecológico o al ambiente provenientes de fuentes fijas que cualquiera de estos elementos, cuando no
funcionen como establecimientos industriales, o en su sean de competencia federal
caso de fuentes móviles
VIII Aguas de jurisdicción estatal y aguas nacionales que La
regulación
del
aprovechamiento
tengan asignadas
sustentable y la prevención y control de la
contaminación
IX Programas de Ordenamiento Ecológico del Territorio a Formulación, expedición y ejecución, con la
que se refiere el artículo 20 Bis 2 de la LGEEPA
participación de los municipios respectivos
X
Aprovechamiento de las substancias no reservadas a la La prevención y el control de la
Federación, que constituyan depósitos de naturaleza contaminación generada
similar a los componentes de los terrenos, tales como
rocas o productos de su descomposición que sólo puedan
utilizarse para la fabricación de materiales para la
construcción u ornamento de obras
XI Asuntos que afecten el equilibrio ecológico o el ambiente Atención
de dos o más municipios
XII Emergencias y contingencias ambientales
La participación en las actividades
201
correspondientes, conforme a las políticas y
programas de protección civil que al efecto
se establezcan
XIII Normas oficiales mexicanas expedidas por la Federación Vigilancia de su cumplimiento, en las
materias y supuestos a que se refieren las
fracciones III, VI y VII del mismo artículo 7
de la LGEEPA (contaminación atmosférica,
residuos sólidos y ruido, vibraciones, etc.)
XIV Política estatal de información y difusión en materia Su conducción
ambiental
XV Participación de la sociedad en materia ambiental
Su promoción, de conformidad con lo
dispuesto en la LGEEPA
XVI Evaluación del impacto ambiental de las obras o En su caso, la expedición de las
actividades que no se encuentren expresamente autorizaciones
correspondientes,
de
reservadas a la federación por la LGEEPA
conformidad con lo dispuesto por el artículo
35 Bis 2 de la LGEEPA
XVII Equilibrio ecológico y protección al ambiente que les El ejercicio de las funciones que en materia
trasfiera la Federación
de
preservación
les
transfiera
la
Federación, conforme a lo dispuesto en el
artículo 11 de la LGEEPA
XVIII Programa estatal de Protección al ambiente
Formulación, ejecución y evaluación del
mismo
XIX Recomendaciones a las autoridades competentes en La emisión de dichas recomendaciones con
materia ambiental
el propósito de promover el cumplimiento
de la legislación ambiental
XX Asuntos que afecten el equilibrio ecológico de dos o más La atención coordinada con la Federación
entidades federativas
cuando así lo consideren conveniente las
Entidades Federativas respectivas
XXI Demás asuntos que en materia de preservación del La atención de los mismos
equilibrio ecológico y protección al ambiente les concede
esta Ley u otros ordenamientos en concordancia con ella
y no estén otorgados expresamente a la federación
Facultades de los Municipios
Frcc. Objeto de la norma
Facultad otorgada
I
Política Ambiental Municipal
Formulación, conducción y evaluación
II
Instrumentos de política ambiental previstos en las leyes La aplicación, en la materia
locales
III Contaminación Atmosférica generada por fuentes fijas La aplicación de las disposiciones jurídicas
que funciones como establecimientos mercantiles o de en materia de prevención y control de dicha
servicios y de fuentes móviles que no sean consideradas contaminación, con la participación que de
de jurisdicción federal
acuerdo con la legislación estatal
corresponda al gobierno del estado
IV Residuos sólidos e industriales que no estén La aplicación de las disposiciones jurídicas
considerados peligrosos
relativas a la prevención y control de los
efectos sobre el ambiente ocasionados por
la generación, transporte, almacenamiento,
manejo, tratamiento y disposición final de
dichos residuos, de conformidad con lo
dispuesto por el artículo 137 de la LGEEPA
V
Zonas de preservación ecológica de los centros de Creación y administración
población, parques urbanos, jardines públicos y demás
áreas análogas previstas por la legislación local
VI Ruido, vibraciones, energía térmica, radiaciones La aplicación de las disposiciones jurídicas
electromagnéticas y lumínica y olores perjudiciales para relativas a la prevención y control de la
el equilibrio ecológico y el ambiente, proveniente de contaminación generada por cualquiera de
fuentes fijas que funcionen como establecimientos éstos elementos
mercantiles y de servicios
Ruido, vibraciones, energía térmica, radiaciones La aplicación del cumplimiento de las
202
VII
electromagnéticas y lumínica y olores perjudiciales para
el equilibrio ecológico y el ambiente, proveniente de
fuentes móviles excepto las que conforme a la LGEEPA
sean consideradas de jurisdicción federal
La contaminación de las aguas que se descarguen en los
sistemas de drenaje y alcantarillado de los centros de
población, así como las aguas nacionales que tengan
asignadas
disposiciones que, en su caso, resulten
aplicables a la contaminación generada por
los elementos mencionados
La aplicación de las disposiciones jurídicas
en materia de prevención y control de
contaminación con la participación que
conforme a la legislación local en la materia
que corresponda a los gobiernos de los
estados
VIII Programas de Ordenamiento Ecológico local del territorio Su formulación y expedición en los términos
al que se refiere el artículo 20 Bis 4 de la LGEEPA
previstos en la LGEEPA
Uso y cambio de uso de suelo establecidos en dichos Control y vigilancia
programas
IX Efectos derivados de los servicios de alcantarillado, La preservación y restauración del equilibrio
limpia, mercados, centrales de abasto, panteones, y la protección al ambiente, siempre y
rastros, tránsito y transportes locales en los centros de cuando no se trate de facultades otorgadas
población
a la Federación o a los Estados de la
LGEEPA
X
Asuntos Que afecten el equilibrio ecológico de dos o más
municipios y que generen efectos ambientales en su
circunscripción territorial
XI Emergencias y contingencias ambientales
La participación en dichos eventos
conforme a las políticas y programas de
protección civil que al efecto se establezcan
XII Normas Oficiales Mexicanas expedidas por la Federación La vigilancia del cumplimiento de las
mismas, en las materias y supuestos a que
se refieren las fracciones III, IV, VI Y VII del
artículo 8 de la LGEEPA (contaminación
atmosférica. Residuos sólidos, ruido,
vibraciones, etc.. y aguas)
XIII Política municipal de información y difusión en materia Formulación y conducción de dicha política
ambiental
XIV Evaluación del impacto ambiental de obras o actividades La participación en la evaluación, cuando
de competencia estatal
las mismas se realicen en el ámbito de su
circunscripción territorial
XV Programa municipal de protección al ambiente
La formulación y ejecución del, y
XVI Los demás asuntos que en materia de preservación del La atención de dichos asuntos
equilibrio ecológico y protección al ambiente les conceda
la LGEEPA u otros ordenamientos en concordancia con
ella y que no estén otorgados expresamente a la
Federación o a los Estados
Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección Ambiental, Diario Oficial de la Federación, 25 de febrero de
2003.
203
Anexo N° 3 Legislación Estatal en materia ambiental.
Legislación Ambiental de los Gobiernos Federales en la Cuenca del Valle de México
Constitución
Política de los
Estados Unidos
Mexicanos
Preservación
y Protección
Ambiental
Distrito Federal
Estado de México
Hidalgo
Constitución Política
del Estado
Constitución Política
del Estado
Constitución Política
del Estado
Tlaxcala
Constitución Política
del Estado
•
Ley Ambiental
•
Ley de Protección
al ambiente
•
Ley del Equilibrio
Ecológico
y
Protección
al
Medio Ambiente
•
Ley
de
Ecología
y
Protección al
Ambiente
Flora y Fauna
•
Ley de protección
a los Animales
•
Ley Protectora de
Animales
•
Reglamento
de
Tenencia y trato
digno
a
los
animales
•
Ley
de
Protección a
los Animales
Agua
•
Ley de Aguas
•
•
Ley del Agua
Ley que crea el
organismo
descentralizado
denominado
Comisión del Agua
•
Ley Estatal
Agua
Alcantarillado
de
y
•
Ley
Aguas
Desarrollo
Urbano
•
Ley de Desarrollo
Urbano
•
Ley de Información
e
Investigación
Geográfica,
Estadística
y
Catastral.
Ley que crea el
organismo público
descentralizado de
carácter
estatal
“Comisión para la
regularización del
suelo”
Ley que crea el
organismo público
descentralizado de
carácter
estatal
“Instituto de Acción
Urbana
e
Integración Social”
Ley
para
la
creación
de
municipios
Ley
de
Obras
Públicas
•
Ley
de
Asentamientos
Humanos
y
Desarrollo Urbano
•
Ley
de
Asentamient
os Humanos
Ley
de
Fraccionami
entos,
lotificaciones
División
y
fusión
de
áreas
y
predios
Ley
de
Obras
Públicas
Nueva Ley de
Obras Públicas
Reglamento de la
Ley
de
Obras
Públicas
•
•
•
•
Obras Públicas
•
Ley de
Públicas
Obras
•
•
•
•
•
de
Ley
de
Obras
Públicas
204
Desarrollo Rural
•
•
Comité Directivo
del Distrito de
Desarrollo Rural
Xochimilco
Reglamento para
la ubicación de
los establos en la
ciudad de México
y
Delegaciones
colindantes
Reglamento de la
Ley
Agrícola
y
Forestal*
Reglamento de la
Ley de Fomento
Ganadero*
Reglamento
de
Fomento
y
Desarrollo
Agropecuario,
Acuícola y Forestal*
•
•
•
Ley de Desarrollo
Rural (desarrollo
agropecuario,
fauna y pesquero,
así
como
desarrollo rural del
estado)*
•
Ley
ganadera
Ley Agrícola
Ley
de
Apicultura
Ley
de
Asociaciones
y
Federacione
s agrícolas,
ganaderas e
industriales
Ley que crea
el Patronato
ProIndustrializac
ión
del
maguey
•
•
•
•
•
Planeación
•
Participación
Ciudadana
Delito
Ambiental
Ley
Planeación
Desarrollo
*El estado se caracteriza por
una
población
*Las Leyes se derogaron; tener
mayoritariamente
rural
prevalece en Reglamentos
(52%), a la población urbana
(48%)
•
•
de
Ley de Planeación
Ley Estatal de
del
del
Estado
de
Planeación para el
México
y
Desarrollo
del
Municipios
Estado
si
•
Código Penal
si
•
Código Penal
Ley
de
Planeación
•
si
•
Código Penal
si
•
Elaborado por la autora.
205
Código
Penal
Anexo N° 4. Áreas Naturales Protegidas Federales. Parques Nacionales de la Cuenca del Valle de México.
Áreas Naturales Protegidas Federales. Parques Nacionales de la Cuenca del Valle de México.
Areas Naturales
Protegidas
Cerro de la
Estrella
Cumbres del
Ajusco
Decreto
24-agosto-1938
Superficie
(hectáreas)
1,100
Ubicación
Municipios
Ecosistemas
Distrito Federal
Iztapalapa
Bosque artificial de
eucaliptos y cedros
Bosque de pino,
oyamel y páramo de
altura
Bosque de oyamel,
pino, encino y garrya
Bosque artificial de
eucalipto y cedro
Reforestación inducida
23-septiembre-1936
920
Distrito Federal
Tlalpan
Desierto de los
Leones
El Tepeyac
27-noviembre-1917
1, 529
Distrito Federal
18- febrero-1937
1, 500
Distrito Federal
Fuentes
Brotantes de
Tlalpan
El Histórico de
Coyoacán
28-septiembre-1936
129
Distrito Federal
Cuajimalpa y
Álvaro Obregón
Gustavo A.
Madero
Tlalpan
26-septiembre-1938
584
Distrito Federal
Coyoacán
Lomas de
Padierna
22-abril-1938
670
Distrito Federal
El Tepozteco
22-enero-1937
23, 259
Magdalena
Contreras y
Álvaro Obregon
Morelos:
Tepoztlan
D.F.: Milpa Alta
Tenancingo
Desierto del
10- octubre- 1942
Carmen o
Nixcongo
Insurgente Miguel 18- septiembre- 1936
Hidalgo Y Costilla
“La Marquesa”
Morelos y D.F.
529
Estado de
México
1, 580
Estado de
México
Estado de
México
Estado de
México
Los Remedios
15- abril- 1938
400
Molino de Flores
Nezahualcóyotl
5- noviembre- 1937
49
Sacromonte
29- agosto-1939
45
Zoquiapan y
Anexas
13- marzo- 1937
Tula
27- mayo- 1981
Los Mármoles
(Barranca de San
Vicente y Cerro
de Cangando)
Xicoténcatl
8- septiembre- 1936
23, 150
17- noviembre- 1937
680
México:
Ocoyoacac y
Huixquilican
D.F. : Cuajimalpa
Naucalpan de
Juárez
Texcoco
Estado de
México
Amecameca
19, 418
Estado de
México
100
Estado de
Hidalgo
Tlalmanalco,
Chalco e
Ixtapaluca
Tula de Allende
Estado de
Hidalgo
Estado de
Tlaxcala
Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas (CONANP).2003.
Jacala de
Ledesma,
Zimapan y
Nicolás Flores
Tlaxcala
Reforestación de
cedros, eucaliptos y
otros
Reforestación de
cedros
Bosque de pino,
oyamel, encino, selva
baja, caducifolia
Bosque de pino, encino
y cedro
Bosque de oyamel y
pino
Bosque artificial de
eucalipto
Ahuehuetes, bosque
artificial de eucalipto,
pirul, casuarina y fresno
Bosque artificial de
encino, eucalipto,
fresno y cedro
Bosque de pinos,
teocote y gramíneas
Bosque de pino, encino
y matorral xerófilo
Bosque de pino, encino
y matorral xerófilo
Reforestación
ornamental
206
ANEXO N° 5. OPERACIONALIZACIÓN DE LAS VARIABLES INDEPENDIENTES
VARIABLE
V.I. ESTRUCTURA
DEFINICIÓN OPERACIONAL
INDICADOR
DIMENSIÓN
Grado en que se plantea de manera Arreglo
formal
de
las Impacto del diseño organizacional Proporcionar y mantener el
clara, la división del trabajo y la funciones distribuidas entre en el cumplimiento de los orden organizado en forma de
coordinación
los individuos en base a la objetivos
estabilidad y durabilidad
estratificación jerárquica de
autoridad y de capacidad de
toma de decisiones
1. EVOLUCIÓN
Transformación
de
los
objetivos institucionales y los
intereses que predominaron en
el
contexto
sociopolítico
nacional e internacional, que
influyeron en las estructuras
organizacionales del sector
ambiental
Análisis de las reformas
promovidas por las diferentes
administraciones en el marco
jurídico existente, entendido
como el conjunto de leyes,
reglamentos,
decretos,
acuerdos
y
convenios
internacionales, mediante el
cual cada administración se
propuso
atender
los
problemas ambientales
Grado en que la estructura
organizacional respondió a la
consecución de los objetivos
ambientales que justificaron su
creación
Efectos
de
la
acción
gubernamental a través de sus
estructuras en relación a la
gestión pública de los recursos
naturales en la Región de la
Cuenca del Valle de México
Conjunto de reglas sociales
que dan orden, significado y
sentido a la interacción de los
individuos
Grado en que son percibidas las Control de las violaciones a los
normas de acuerdo a las arreglos sociales y la aplicación
actividades
regulativas de penalizaciones
(incentivos-sanción); normativas
(valores, legitimidad, rol social); y
cognoscitivas (metas, rituales,
historia)
2. MARCO NORMATIVO
(Control)
Las organizaciones como espacios
sociales donde se reproducen reglas
y acuerdos institucionalizados en la
sociedad en que se inserta
207
OPERACIONALIZACIÓN DE LAS VARIABLES INDEPENDIENTES
VARIABLE
3. TAMAÑO
DEFINICIÓN OPERACIONAL
Número de integrantes de una El
incremento del tamaño
organización
ocasiona una mayor división del
trabajo y el incremento de
empleados dificulta el control de
personal
INDICADOR
DIMENSIÓN
Grado de formalización del Problemas de Coordinación y
trabajo,
especialización, Control
profesionalización de la carrera,
descentralización
y recursos
discrecionales
4. RECURSOS
Requerimientos
humanos,
materiales y financieros para
realizar los planes/actividades, en
base a la tecnología y al diseño
laboral que implican las tareas
que debe cumplir el personal
Conjunto
de
elementos
disponibles: humanos, materiales
y financieros para resolver una
necesidad o realizar un proyecto
Conjunto
de
esfuerzos
individuales que se coordinan
para cumplir los objetivos de la
organización sustentados en los
recursos materiales y financieros
Los recursos como fuente de
conflictos: actividades laborales
interdependientes,
metas
distintas,
duplicación
de
funciones, recursos compartidos,
diferencias en la formación y en
la percepción
208
OPERACIONALIZACIÓN DE LAS VARIABLES INDEPENDIENTES
VARIABLE
II.COORDINACIÓN
DEFINICIÓN OPERACIONAL
Integración de las aportaciones
de las unidades funcionales en
relación con la estructura, tareas
y metas
INDICADOR
DIMENSIÓN
Grado percibido en la regulación Mecanismos y tácticas de Pérdida de control, generación de
del comportamiento para lograr el integración para conseguir un conflictos, separación de la
consenso de los diferentes esfuerzo coordinado
autoridad y la competencia, y
intereses individuales con los que
descuido
de
las
se persigue la política pública
responsabilidades
1.JERARQUÍA Y RELACIONES
DE SUBORDINACIÓN
Ordenación de los puestos
acorde a las actividades que se
realizan y las relaciones de
subordinación existentes
Orden de los puestos de acuerdo Ubicación precisa y clara de Control del comportamiento de
al grado de autoridad (derecho a cada persona de la organización los integrantes de la organización
decidir) concedido a cada uno de en relación con las demás
ellos
2.RELACIONES INTER E INTRA
SECTORIALES
(AUTONOMÍA DE DECISIONES)
La política ambiental
resultado de la interacción
diversos actores sociales
interdependencia
organizaciones
como
entre
y la
entre
Complejidad
de
la
acción
gubernamental que involucra
actores de diferentes niveles de
decisión
y
de
distintas
organizaciones que influyen en
la implementación de la política
ambiental
Mayor coordinación en todos los Cooperación y Conflicto
niveles: local, regional y nacional,
para cumplir un conjunto de
objetivos
que
exigen
negociaciones
bilaterales
y
multilaterales
209
OPERACIONALIZACIÓN DE LAS VARIABLES INDEPENDIENTES
VARIABLE
3. PLAN COMÚN
La acción gubernamental como
resultado de múltiples interrelaciones
entre
organizaciones
y
su
interdependencia
DEFINICIÓN OPERACIONAL
La acción pública involucra
varias unidades organizativas
que tienen sus propios objetivos
e
intereses
y
distintas
capacidades
de
influencia
(Multilateral)
INDICADOR
DIMENSIÓN
Grado
percibido
de Coordinación y Control
colaboración
de
múltiples
organizaciones
para
la
implementación de la política
ambiental
210
ANEXO Nº 6. INDICADORES - ITEMS - PARÁMETROS
INDICADORES
V.I. ESTRUCTURA
ITEM
1. EVOLUCIÓN
III. CARACTERÍSTICAS DEL PERFIL
DEL FUNCIONARIO PÚBLICO
VI. COORDINACIÓN
2. MARCO NORMATIVO (CONTROL)
IV. ÁMBITO DE RESPONSABILIDAD
-
Leyes y Reglamentos
Los usos actuales de los Recursos
Naturales
Plan Nacional de Desarrollo
Programa Nacional de Medio
Ambiente y Recursos Naturales
Experiencia del Personal de la
SEMARNAT, Delegación, Secretaría
Estatal
El Presupuesto
Los Altos Funcionarios
El Gobierno Estatal
1.En el Estado, cuál es la Institución
equivalente a la Secretaría del Medio
Ambiente
y
Recursos
Naturales
(SEMARNAT)
2.Considera Ud. que la Institución está
adaptada para el logro de sus objetivos
3.Considera Ud. que los objetivos de la
Institución se han modificado con el tiempo
PARÁMETROS
*Los ítems abiertos se codificaron de
acuerdo a las respuestas emitidas por los
entrevistados
Item abierto. Nombre de la Institución
Item abierto. El rango es de 1 al 2 (son dos
los elementos). Se mide por porcentaje.
Item abierto. Único rango. Se mide por
porcentaje.
21. Considera Ud. que la Institución se Item abierto. El rango es de 1 al 2 (son dos
encuentra
preparada
para
la elementos), Se mide por porcentaje.
descentralización de la gestión pública
mediante la coordinación regional de cuenca.
10. Identifique con un número del 1 al 4 ( 1. El rango es de 8-32 (son ocho los
Siempre,
2.
Frecuentemente, elementos)
3.Esporádicamente, 4. Nunca ), la influencia También se mide por frecuencia y porcentaje
que tienen los siguientes elementos para
determinar las actividades en las que Ud.
tiene responsabilidad
211
-
La sociedad de cada lugar a través
de:
Comunicación directa con las autoridades
Mecanismos legales (amparos, demandas)
Presión sobre los legisladores
Partidos Políticos
-
El rango es de 5-20 (son cuatro los
elementos).
También se mide por frecuencia y porcentaje
La población ajena a la zona en
cuestión
Comunicación directa con las autoridades
Mecanismos legales ( amparos, demandas)
Presión sobre los legisladores
Partidos Políticos
-Los grupos que se benefician de
explotación de los recursos naturales:
la
Industriales
Zona Urbana
Sector Primario
Comunicación directa con las autoridades
Mecanismos legales (amparos, demandas)
Presión sobre los legisladores
Partidos Políticos
212
VI. GESTIÓN
- Suelo
- Agua
- Flora
- Fauna
- Aire
- Recursos humanos
- Tecnología
- Capacidad instalada
- Aspectos legales
- Estructura de financiamiento
- Rentabilidad
- Procesos comerciales
- Segmentación por Regiones
- Prevención de desastres naturales
- Seguimiento y control
- Consejos, Comisiones y Comités de
Cuenca
- Usuarios
VII. FORMULACIÓN DE PLANES
Y PROGRAMAS
- El Estado
- Estados
- Municipios
16. Anote un número del 1 al 4 (1. Muy Se mide por frecuencia y porcentaje. El más
Importante,
2.
Importante,
3.
Poco alto valor es para 1, con 17; 34 para 2; 51
Importante, 4. Sin Importancia) en los para 3; y 68 para 4.
siguientes elementos que se toman en
cuenta para evaluar la gestión integral de la
Cuenca del Valle de México
29. Cuáles son los mecanismos de monitoreo Item abierto. Categoría que indica jerarquía.
1
empleados por los siguientes niveles de Federal
Estatal
2
gobierno:
Municipal 3
Se mide por frecuencia.
213
3. TAMAÑO
I.
CARACTERÍSTICAS
DEL 4. Número de personas que trabajan en la Item cuantitativo
PERFIL DEL FUNCIONARIO Institución:
PÚBLICO
-
Hasta 50 personas
51 a 100 personas
101 a 350 personas
Más de 351 personas
-
Hasta 10 personas
11 a 20 personas
21 a 50 personas
Más de 51 personas
-
Local (Municipal)
Estatal
Regional
Nacional
6. Número de personas que colaboran Igual al anterior
directamente con Ud. en la Administración
de su área de responsabilidad
9. Mercado que atiende
Categorías que indican jerarquía:
Nacional
1
Regional
2
Estatal
3
Local (Municipal)
4
4. RECURSOS
II.
CARACTERÍSTICAS
DEL 5. Considera que el personal que labora con Item abierto. El rango es de 1 al 4 (son
PERFIL DEL FUNCIONARIO Ud. tiene la preparación para cumplir con las cuatro los elementos). Se mide por
funciones que le son encomendadas
frecuencia.
PÚBLICO
-
Preparación
-
Nivel Académico
Licenciatura
Maestría
Doctorado
7. Formación y nivel académico del personal Categorías que indican jerarquía:
anteriormente mencionado
Doctorado
1
Maestría
2
Licenciatura
3
214
-
Área de Especialización
Estratégica
Financiera
Administrativa
Presupuestaria
Recursos Humanos
Planeación
Coordinación
Comercialización
Evaluación y Control
Otras
8.De acuerdo al orden de importancia
indique con un número del 1 al 9 , las áreas
de especialización que Ud. considera son las
principales para el personal de esta
Institución
El rango es de 1 al 9. Los elementos
muestran el perfil laboral deseado en la
consecución
de
los
objetivos
organizacionales
14. Anote un número del 1 al 4 (1. Siempre,
2. Frecuentemente, 3. Esporádicamente, 4.
Nunca) a la acción gubernamental para
destinar los siguientes recursos a los temas
ambientales, en especial, el agua.
Categorías que indican jerarquía:
Federal
1
Estatal
2
Municipal
3
El rango es de 4 – 16 (son cuatro los
elementos). También se mide por frecuencia
y porcentaje
V. GESTIÓN
Acción: Federal, Estatal y Municipal
-
Políticas y Programas
Financieros
Humanos
Materiales
215
INDICADOR
V.I. COORDINACIÓN
1. JERARQUÍA Y RELACIONES
DE SU BORDINACIÓN
-
-
Elaboración de diagnósticos de la
problemática local o regional
Ejecución de planes y programas
Aplicar las disposiciones de carácter
jurídico-administrativo (licencias,
permisos, revocaciones, etc)
Concertación intersectorial de los
proyectos y programas de
conservación ambiental y desarrollo
sustentable
Coordinación con el sector privado
en base a los convenios de
concertación
Control y evaluación de los
aprovechamientos de los recursos
forestales
Apoyar a los órganos
desconcentrados de la Secretaría en
la ejecución de los programas
Otros
Consejos de Cuenca
Comisiones de Cuenca
Comités de Cuenca
Comités Técnicos de Aguas
Subterráneas (COTAS)
Grupos Especializados de trabajo
Grupos de Expertos
ITEM
PARÁMETRO
17. Identifique con un número del 1 al 4 ( 1. El rango es de 7 – 28 (son siete los
Siempre,
2Frecuentemente,
3. elementos)
Esporádicamente, 4.Nunca) a las funciones También se mide por frecuencia y porcentaje
prioritarias que realiza con los gobiernos
estatales.
18. Anote un número del 1 al 4 (1. Siempre, El rango es de 16 – 24 (son dieciséis los
2. Frecuentemente, 3. Esporádicamente, 4. elementos)
Nunca) de acuerdo a la coordinación que También se mide por porcentaje y frecuencia
establece para la gestión ambiental con los
siguientes órganos:
216
-
Grupos de seguimiento y evaluación
Organizaciones no Gubernamentales
Instituto Nacional de Ecología
Comisión
Nacional
de
Áreas
Protegidas
Procuraduría Federal de Protección
al Ambiente
Comisión Nacional del Agua
Coordinador Regional
Delegados Federales
Usuarios Locales
Usuarios Regionales
Otros
Voluntad política para cooperar
Toma de decisiones conjuntas
Seguimiento y evaluación de las
funciones
Integración por grupos de trabajo
Identidad y unión de los grupos de
trabajo
Solución a las demandas regionales
22. Asigne un número del 1 al 4 ( Muy Alta, El rango es de 6 – 24 (son seis los
2. Alta, 3. Poca, 4. Ninguna) al ambiente de elementos)
colaboración que prevalece en la gestión También se mide por frecuencia y porcentaje
ambiental entre el Delegado Federal, (el
Coordinador Regional de Cuenca) y la
Comisión Nacional del Agua.
23. Anote un número del 1 al 4 (1. Alta, 2. El rango es de 4 – 16 (son cuatro los
Hidalgo
Media, 3. Baja, 4. Ninguna) a la aceptación elementos)
Tlaxcala
estatal y al Distrito Federal que Ud. También se mide por frecuencia y porcentaje
Estado de México
Distrito Federal. 16 Delegaciones considere por la creación de la Coordinación
Regional por Cuenca, que retome las
Políticas
funciones de la Delegación y adquiera otras
para coordinar a los estados de una cuenca
24. Es esto positivo
Item abierto. El rango es de 1 a 4 (son cuatro
los elementos). Se mide por frecuencia.
217
1. RELACIONES INTER E INTRA
SECTORIALES
(AUTONOMÍA DE DECISIONES)
III.
-
GESTIÓN
Federal
En relación a:
- Política
- Financiera
- Administrativa
11. Asigne un número del 1 al 4( 1. Alta, 2.
Media, 3. Poca, 4. Ninguna) a las siguientes
instancias gubernamentales, de acuerdo a
su capacidad de gestión y decisión
ambiental
Categorías que indican jerarquía:
Federal
1
Estados
2
Municipios
3
Coordinador Regional
4
Delegados Federales
5
El rango es de 5 – 20 (son cinco los
elementos).
También se mide por frecuencia y
porcentaje.
12.Identifique con un número del 1 al 4 ( 1.
Muy Importante, 2. Importante, 3. Poco
Importante, 4. Sin Importancia) a la
importancia que tiene el agua en los
siguientes niveles de gobierno
Categorías que indican jerarquía.
Federal
1
Estatal
2
Municipal
3
El rango es de 3 – 12 (son tres los
elementos).
También se mide por frecuencia y
porcentaje.
- Los Estados
- Los Municipios
- El Coordinador Regional
- Los Delegados Federales
En relación a:
2. Políticas y programas
- Recursos Financieros
- Recursos Humanos
- Recursos Materiales
-
Federal
Estatal
Municipal
13.Qué importancia tiene para el estado
respectivo, la Cuenca del Valle de México
Item abierto. El rango es de 1 al 2 (son dos
los elementos). Se mide por frecuencia.
218
-
Agrícola
Industrial
Doméstico
Navegación
Generación de energía eléctrica
Pesca
Turismo
15. De acuerdo al orden de importancia,
asigne un número del 1 al 7 a los sectores
que se consideran en la selección del uso
del agua.
El rango es de 1 al 7. Los elementos
muestran la consecución de los objetivos
organizacionales. Se mide por frecuencia y
porcentaje.
3. PLAN COMÚN
IV.
Los proyectos y
ambiental:
- Federal
- Estatal
- Municipal
COORDINACIÓN
programas
en
materia 19. Cuáles son los principales sectores del Item abierto. El rango es de 1 al 5 (son cinco
gobierno federal y estatal que ejecutan de los elementos). Organismos
manera conjunta
Desconcentrados (1);Organismos
Descentralizados (2); Hacienda (3);
SEDAGRO (4); SEDESOL (5).
Colaboración para la ejecución de planes y
20. De las instituciones anteriormente
programas ambientales.
mencionadas, cuáles de ellas considera Ud., Item abierto. El rango es de 1 a 3 (son tres
- Federal
existe
los elementos). Se mide por frecuencia.
- Estatal
- Municipal
219
VII.
Años:
-
FORMULACIÓN Y
EJECUCIÓN DE
PLANES Y PROGRAMAS
1
3
6
12
25
Últimos tres años
25.Ejecución de Planes y Programas
Item cuantitativo
26. De los programas ejecutados en los Item abierto. El rango es de 1 al 4 (son
últimos tres años, cuáles considera Ud. los dieciséis los elementos). Se mide por
más importante
frecuencia.
27. Que tipo de proyectos y programas Item abierto. El rango es de 1 al 10 (son diez
considera Ud. que requiere el Estado
los elementos). Se mide por frecuencia.
Cuáles son las demandas más frecuentes de 28. Dentro de su ámbito de actuación,
la población
Item abierto. El rango es de 1 al 9 (son
nueve los elementos). Se mide por
frecuencia.
220
ANEXO Nº 7. ACUERDO POR EL QUE SE ESTABLECE LA COORDINACIÓN REGIONAL DE LA CUENCA DEL VALLE DE MÉXICO
CUMPLIMIENTO DE LOS OBJETIVOS
1. Establecer mecanismos que propicien una mejor organización administrativa y faciliten la coordinación y planeación bajo una
perspectiva de integralidad.
2. Construir mecanismos de coordinación del sector ambiental que tienen distinta naturaleza jurídica, regulada por diversos
ordenamientos legales y realizan actividades dentro de dicha región.
3. Elevar el impacto y la eficiencia de los recursos para resolver demandas de la población.
4. Gestión integral de los recursos naturales, agua, aire, suelo, recursos forestales, ecosistemas.
5. Transformación de las oficinas administrativas que están en cada entidad federativa, con una estructura administrativa por regiones
o cuencas integradas.
6. Fortalecer el federalismo para las regiones desarrolladas y lograr que las menos desarrolladas, mejoren sus condiciones.
7. De acuerdo a la Ley Orgánica Federal de la Administración Pública, contar con organismos desconcentrados que les estarán
jerárquicamente subordinados, que tendrán facultades para resolver sobre la materia y dentro del ámbito territorial de acuerdo a las
disposiciones legales aplicables.
8. Las dependencias coordinarán y ejercerán el control sobre las entidades que pertenezcan a su sector en cuanto a la evaluación de
resultados y operación, en los términos que fije el ejecutivo federal y las leyes.
9. Que el titular de la Secretaría cuenta con atribuciones para constituir coordinaciones por regiones hidrográficas determinadas por
uno o varios ecosistemas o cuencas.
10. Se requiere construir un modelo organizativo para definir la presencia de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales
con el objeto de reorganizarse para que sus representantes territoriales confluyan en el apoyo de una nueva estructura
administrativa.
11. Que es necesario establecer una coordinación regional que de manera funcional y transversal fortalezca las funciones de
planeación y gestión ambiental para revertir la pérdida del capital natural y frenar la contaminación de los sistemas que garantizan
la vida de la región.
12. Es facultad del titular de la Secretaría crear comisiones intrasectoriales, a efecto de construir un instrumento de coordinación
sectorial, en un ámbito territorial determinado para atender los asuntos que se requieran por materia o circunscripción territorial
determinado para atender los asuntos que se requieran por materia o circunscripción territorial conformada por representantes de
1
las unidades administrativas centrales, órganos desconcentrados y las entidades sectorizadas de la Secretaría .
1
SEMARNAT. ACUERDO por el que se establece la Coordinación Regional de la Cuenca del Valle de México, así como la Comisión Intrasectorial de
Medio Ambiente y Recursos Naturales de la Región del Valle de México. 31 de Marzo de 2003.
221
Artículo Segundo.
Fracción V. Representaciones territoriales en el Distrito Federal y en los estados de México, Hidalgo y Tlaxcala.
Asimismo, contará con los recursos humanos y financieros que las necesidades del servicio requieran, con base al presupuesto
autorizado.
Artículo Cuarto. El titular de la Coordinación Regional de la Cuenca del Valle de México, respecto a su ámbito territorial de competencia,
tendrá las atribuciones establecidas en los artículos 19, 37, 38 y 39 del Reglamento Interior de la SEMARNAT, las que le confieren las
disposiciones legales y reglamentarias aplicables, las que le sean delegadas.
Artículo Quinto.
La Coordinación Regional de la Cuenca del Valle de México para el ejercicio de sus funciones contará con
representaciones territoriales en el Distrito Federal y en los estados de México, Hidalgo y Tlaxcala, las cuales
actuarán dentro de la circunscripción territorial establecida en el artículo primero del presente acuerdo.
Artículo Séptimo.
Las Delegaciones federales de esta Secretaría en los estados de Hidalgo, estado de México y Tlaxcala continuarán ejerciendo las
atribuciones conferidas en el artículo 39 del Reglamento Interior, respecto de los municipios de las entidad federativa que
corresponda, que se encuentren fuera de la demarcación a que se refiere el artículo primero del presente acuerdo.
Artículo Sexto.
Las unidades administrativas a nivel central, las delegaciones federales de esta Secretaría en los estados de México, Hidalgo y Tlaxcala, continuarán
conociendo los asuntos de su competencia en las delegaciones y municipios que mencionan en el artículo primero de este Acuerdo, hasta en tanto se
publiquen en el Diario Oficial de la Federación, los avisos para informar al público en general, las modificaciones derivadas de los instrumentos,
2
mecanismos, programa s y disposiciones, así como los trámites, actos de autoridad que aplicará la Coordinación Regional, a que se refiere el artículo
tercero transitorio de este instrumento, mismos que podrán ser publicados en los periódicos o gacetas oficiales de los estados y del Distrito Federal y en la
Gaceta Ecológica para una mayor difusión2.
2
Idem.
222
223
ANEXO N° 8. GUÍA DE ENTREVISTAS PARA FUNCIONARIOS PÚBLICOS
DE LA SECRETARÍA DE MEDIO AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES (SEMARNAT)
Número de Encuesta:_________________
Nombre de la Institución:______________________________________________
Estado, Ciudad:_____________________________________________________
I.
DATOS DEL FUNCIONARIO ENCUESTADO
Sexo:
(M) (F)
Edad:____________
Cargo: __________________________________________________________
Antigüedad en el Cargo:_____________________________________________
Antigüedad en la Institución:__________________________________________
Antigüedad en el Sector Público:_______________________________________
II.
ESTUDIOS
Máximo grado de estudios:____________________________________________
__________________________________________________________________
223
III.
CARACTERÍSTICAS DEL PERFIL DEL FUNCIONARIO PÚBLICO
1. ¿En el Estado, cuál es la Institución equivalente a la Secretaria del
Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT)?
2. ¿Considera Ud. que la Institución está adaptada para el logro de sus
objetivos?
3. ¿Considera Ud. que los objetivos de la Institución se han modificado
con el tiempo?
4. Número de personas que trabajan en la Institución.
224
Hasta 50 personas
51 a 100 personas
(
(
)
)
101 a 350 personas
Más de 351 personas
(
(
)
)
5. ¿Considera que el personal que labora con Ud. tiene la preparación
para cumplir con las funciones que le son encomendadas?
6. Número de personas que colaboran directamente con Ud. en la
Administración de su área de responsabilidad.
Hasta 10 personas
11 a 20 personas
(
(
)
)
21 a 50 personas
(
Más de 51 personas (
)
)
7. Formación y nivel académico del personal anteriormente mencionado.
Estudios
Licenciatura:
Maestría
Doctorado
Otros:
Especialidad
Institución
225
8. De acuerdo al orden de importancia indique con un número del 1 al 9
Las áreas de especialización que Ud. considera son las principales para el
personal de esta Institución.
Estratégica
Financiera
Administrativa
Presupuestaria
(
(
(
(
)
)
)
)
Recursos Humanos ( )
Planeación
( )
Coordinación
( )
Comercialización
( )
Evaluación y Control ( )
Otras:____________________________________________________
_________________________________________________________
_________________________________________________________
9. Mercado que atiende.
Local
Estatal
(
(
)
)
Regional
Nacional
(
(
)
)
IV. ÁMBITO DE RESPONSABILIDAD
10. Identifique con un número del 1 al 4, la influencia que tienen los
siguientes elementos para determinar las actividades en las que Ud.
tiene responsabilidad,
Leyes y Reglamentos
( )
Experiencia del Personal
( )
Los usos actuales de
( )
de la SEMARNAT, Delegación,
los recursos naturales
Secretaría Estatal
Plan Nacional de
El Presupuesto
( )
Desarrollo
( )
Los Altos funcionarios
( )
Programa Nacional de
( )
El Gobierno Estatal
( )
Medio Ambiente y RN
Otros:_______________________________________________________
____________________________________________________________
226
La sociedad de cada lugar a través de:
Comunicación directa con las autoridades
Mecanismos legales (amparos, demandas)
Presión sobre los legisladores
Partidos políticos
(
(
(
(
)
)
)
)
(
(
(
(
)
)
)
)
La población ajena a la zona en cuestión:
Comunicación directa
Mecanismos legales (amparos, demandas)
Presión sobre los legisladores
Partidos políticos
Los grupos que se benefician de la explotación de los recursos
naturales:
Industriales:
Comunicación directa con las autoridades
Mecanismos legales (amparos, demandas)
Presión sobre los legisladores:
Partidos políticos:
(
(
(
(
)
)
)
)
(
(
(
(
)
)
)
)
Zona Urbana:
Comunicación directa con las autoridades
Mecanismos legales (amparos, demandas)
Presión sobre los legisladores
Partidos políticos
Sector Primario:
Comunicación con las autoridades
Mecanismos legales
Presión sobre los legisladores
Partidos políticos
1. Siempre
(
(
(
(
)
)
)
)
2. Frecuentemente 3. Esporádicamente 4. Nunca
227
V.
GESTIÓN
11. Asigne un número del 1 al 4 a las siguientes instancias gubernamentales,
de acuerdo a su capacidad de gestión y decisión ambiental.
Federal:
(
(
(
Política
Financiera
Administrativa
)
)
)
Los Estados:
Los Municipios:
Políticas y programas
Recursos financieros:
Recursos humanos
Recursos materiales
(
(
(
(
)
)
)
)
El Coordinador Regional
Políticas y programas
Recursos financieros
Recursos humanos
Recursos materiales
1. Alta
2. Media
(
(
(
(
)
)
)
)
Los Delegados Federales
(
(
(
(
)
)
)
)
3. Poca
(
(
(
(
)
)
)
)
4. Ninguna
12. Identifique con un número del 1 al 4 a la importancia que tiene el agua en los
siguientes niveles de gobierno:
Federal
(
1. Muy Importante
)
Estatal
2. Importante
(
)
3. Poco Importante
Municipal (
)
4. Sin importancia
228
13. ¿Qué importancia tiene para el estado respectivo, la Cuenca del Valle
de México?
14. Anote un número del 1 al 4, a la acción gubernamental para destinar los
siguientes recursos a los temas ambientales, en especial, el agua.
Acción
Federal
Políticas y Programas
Financieros
Humanos
Materiales
(
(
(
(
1. Siempre
)
)
)
)
2. Frecuentemente
Estatal
(
(
(
(
)
)
)
)
3. Esporádicamente
Municipal
(
(
(
(
)
)
)
)
4. Nunca
15. De acuerdo al orden de importancia, asigne un número del 1 al 7 a los
sectores que se consideran en la selección del uso del agua.
Agrícola
( )
Generación de energía eléctrica
( )
Industrial
( )
Pesca
( )
Doméstico
( )
Turismo
( )
Navegación
( )
Otros:__________________________________________________________________
229
16. Anote un número del 1 al 4 en los siguientes elementos que se toman
en cuenta para evaluar la gestión integral de la Cuenca del Valle de
México.
Suelo
( )
Estructura de financiamiento
( )
Agua
( )
Rentabilidad
( )
Flora
( )
Procesos comerciales
( )
Fauna
( )
Segmentación por Regiones
( )
Aire
( )
Prevención de desastres naturales ( )
Recursos humanos
( )
Seguimiento y control
( )
Tecnología
( )
Consejos, Comisiones y Comités
( )
Capacidad instalada
( )
de Cuenca
Aspectos legales
( )
Usuarios
( )
Otros:_________________________________________________________________
______________________________________________________________________
1. Muy Importante
2. Importante
3. Poco Importante
4. Sin Importancia
VI. COORDINACIÓN
17. Identifique con un número del 1 al 4 a las funciones prioritarias que
realiza con los gobiernos estatales:
Elaboración de diagnósticos de la problemática local o regional
(
Ejecución de planes y programas
(
Aplicar las disposiciones de carácter jurídico-administrativo
(
(licencias, permisos, revocaciones, etc.)
Concertación intersectorial de los proyectos y programas
(
de conservación ambiental y desarrollo sustentable
Coordinación con el sector privado en base a los convenios de concertación (
Control y evaluación de los aprovechamientos de los recursos forestales
(
Apoyar a los órganos desconcentrados de la Secretaría en la ejecución
(
de los programas
Otros:___________________________________________________________
________________________________________________________________
1. Siempre
2. Frecuentemente
3. Esporádicamente
)
)
)
)
)
)
)
4. Nunca
230
18. Anote un número del 1 al 4 de acuerdo a la coordinación que establece
para la gestión ambiental con los siguientes órganos:
Instituto Nacional de Ecología ( )
Comisión Nacional de Áreas
( )
Protegidas
Procuraduría Federal de
(
)
Protección al Ambiente
)
Comisión Nacional del Agua ( )
)
Coordinador Regional
( )
)
Delegados Federales
( )
)
Usuarios locales
( )
Usuarios regionales
( )
Otros:____________________________________________________________
__________________________________________________________________
Consejos de Cuenca
(
Comisiones de Cuenca
(
Comités de Cuenca
(
Comités Técnicos de Aguas
(
Subterráneas (COTAS)
Grupos especializados de trabajo
(
Grupos de Expertos
(
Grupos de seguimiento y evaluación (
Organizaciones no Gubernamentales (
1. Siempre
2. Frecuentemente
)
)
)
)
3. Esporádicamente
4. Nunca
19. ¿Cuáles son los principales sectores del gobierno federal y estatal que
ejecutan de manera conjunta los proyectos y programas en materia
ambiental?
Federal
Estatal
Municipal
231
20. De las Instituciones anteriormente mencionadas, ¿ cuáles de ellas,
considera Ud. , existe colaboración para la ejecución de planes y
programas ambientales?
Federal
Estatal
Municipal
21. ¿Considera Ud. que la Institución se encuentra preparada para la
descentralización de la gestión pública mediante la coordinación regional
de cuenca?
22. Asigne un número del 1 al 4 al ambiente de colaboración que prevalece en
la gestión ambiental entre el Delegado Federal, (el Coordinador Regional
de Cuenca) y la Comisión Nacional del Agua.
Voluntad política para cooperar
(
)
Toma de decisiones conjuntas
(
)
Seguimiento y evaluación de
Las funciones
(
)
Integración por grupos
(
de trabajo
Identidad y unión de los (
grupos de trabajo
Solución a las demandas (
regionales
)
)
)
1. Muy Alta 2. Alta 3. Poca 4. Ninguna
232
23. Anote un número del 1 al 4 a la aceptación estatal y al Distrito Federal que Ud.
considere por la creación de la Coordinación Regional por Cuenca, que retome
las funciones de la Delegación y adquiera otras para coordinar a los estados
de una cuenca.
Hidalgo
(
)
Estado de México
(
)
Tlaxcala
(
)
Distrito Federal
16 Delegaciones Políticas (
)
1. Alta
2. Media
3. Baja
4. Ninguna
24. ¿ Es esto positivo?
VII. FORMULACIÓN Y EJECUCIÓN DE
PLANES Y PROGRAMAS
25. Ejecución de Planes y Programas.
Años
Ejecución de Planes y Programas
1
3
6
12
25
Total de Proyectos
Programas Ejecutados
Programas no Ejecutados
26. De los programas ejecutados en los últimos tres años, ¿cuáles considera Ud. los
más importantes?
233
27. ¿Qué tipo de proyectos y programas considera Ud. que requiere el Estado?
28. Dentro de su ámbito de actuación ¿cuáles son las demandas más
frecuentes de la población?
29. ¿Cuáles son los mecanismos de monitoreo empleados por los siguientes
niveles de gobierno?
Federal
Estatal
Municipal
234