la ampliación de la ue: repercusiones para el

Transcripción

LA QUINTA AMPLIACIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA
LA AMPLIACIÓN DE LA UE: REPERCUSIONES
PARA EL PRESUPUESTO COMUNITARIO
Ana María de la Fuente Santorcuato*
La negociación de las cuestiones financieras y presupuestarias de la ampliación concluyó en
el Consejo Europeo de Copenhague, celebrado en diciembre de 2002, en el que se alcanzó un
acuerdo global sobre los recursos a destinar a los nuevos Estados miembros durante el período 2004-2006. En este trabajo se consideran los aspectos más relevantes de los debates, se
analizan los acuerdos alcanzados para cada una de las categorías de gasto y se evalúan las
implicaciones presupuestarias para los Quince de los compromisos alcanzados.
Palabras clave: integración europea, presupuesto comunitario, fondos estructurales, UE.
Clasificación JEL: E60, F02.
1.
Introducción
La negociación de los aspectos presupuestarios de
la ampliación se ha desarrollado en un contexto de
austeridad más marcada que en ampliaciones anteriores, lo que tiene su justificación en los delicados
momentos que están atravesando las economías de algunos Estados miembros lo que les dificulta cumplir
en materia de déficit presupuestario con los requisitos
del Pacto de Estabilidad y Crecimiento.
La ampliación, que está prevista para el 1 de
mayo de 2004, incorporará diez nuevos miembros a la
Unión Europea (Chipre, República Checa, Estonia,
Hungría, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, Eslova-
* Subdirectora General de Relaciones Presupuestarias con la Unión
Europea. Dirección General de Presupuestos. Ministerio de Hacienda.
quia y Eslovenia), supondrá un incremento de la Renta Nacional Bruta comunitaria (RNB) de un 4,6
por 100, un aumento de la población comunitaria del
20 por 100 e incorporará nueve lenguas adicionales a
las once existentes en la actualidad.
El acuerdo global en materia presupuestaria para
la ampliación se alcanzó en el Consejo Europeo de Copenhague, celebrado en diciembre de 2002, donde se
fijó una compensación para asegurar a los diez países
que en los tres primeros años de la adhesión serían receptores netos de fondos comunitarios.
Los compromisos alcanzados se refieren solamente
a los años 2004-2006, período que resta de las Perspectivas Financieras 2000-2006, con la excepción del
acuerdo alcanzado sobre el gasto agrario, que llega a
2013. Los créditos correspondientes a los actuales
Estados miembros están asegurados hasta 2006 y, por
lo tanto, no se han visto afectados por las cuantías
AGOSTO-SEPTIEMBRE 2003 NÚMERO 809
27
asignadas a los nuevos. Tampoco se ha aumentado el
límite de los recursos propios del presupuesto, que se
sitúa en el 1,24 por 100 de la Renta Nacional Bruta
(RNB) comunitaria, de acuerdo con el objetivo de austeridad fijado al principio de los debates por los países
contribuyentes netos al presupuesto.
En la negociación de las próximas Perspectivas Financieras, post-2006, se deberán tomar decisiones de
gran trascendencia presupuestaria como son el futuro
de la política regional, el volumen de recursos a destinar a la misma y objetivos que deberá cumplir, el tamaño del presupuesto y el sistema de ingresos, etcétera. Todas estas decisiones podrán suponer importantes cambios en las posiciones presupuestarias de los
Estados miembros frente a la UE.
A continuación se describen los aspectos más destacables del desarrollo de las negociaciones, con el detalle de los acuerdos alcanzados para cada una de las categorías de gasto.
2.
Desarrollo de las negociaciones
La negociación de la ampliación se estructuró en 31
capítulos de los que destacamos, por sus implicaciones
presupuestarias, el capítulo 7 «Agricultura», el 21
«Política regional y coordinación de instrumentos estructurales» y el 29 «Disposiciones financieras y presupuestarias».
Capítulo 7: Agricultura
Dentro del capítulo agrario el asunto más controvertido resultó ser el de las Ayudas Directas a los productores de los nuevos Estados miembros.
Las Ayudas Directas son las recogidas en el reglamento 1259/99 del Consejo, que se fueron introduciendo paulatinamente con las reformas agrarias de 1992
y 1999; estas reformas tenían como objetivo reducir
los precios de apoyo y compensar a los agricultores
con ayudas parcialmente disociadas de la producción.
Las Ayudas Directas consisten fundamentalmente en
ayudas por superficie y por cabeza de ganado aunque
también incluyen ayudas a la producción. En la
UE-15 las Ayudas Directas representan aproximadamente el 65 por 100 del gasto agrario; el resto comprende las denominadas Medidas de Mercado: restituciones a la exportación, gastos de almacenamiento y
otras medidas de menor cuantía.
Durante la negociación de la ampliación, algunos de
los países, contribuyentes netos al presupuesto comunitario que se oponen al mantenimiento de la PAC actual, mantuvieron posiciones muy firmes en contra de
que se concedieran estas Ayudas a los nuevos miembros apoyándose en dos argumentos:
a) Las Ayudas Directas se implantaron con el objetivo de compensar a los agricultores por la disminución de renta derivada de la reducción de precios agrarios y los agricultores de los nuevos miembros no han
sufrido esta pérdida.
b) El coste presupuestario de aplicar a los nuevos
Estados miembros la PAC en su configuración actual
sería inasumible para el presupuesto comunitario.
Respecto al primer argumento cabe responder que
las Ayudas Directas han ido perdiendo el carácter
compensatorio con que nacieron y ahora responden a
una nueva orientación de la política agraria en la que
la ayuda va dirigida al productor y no al producto, entre otras razones, para adaptarse a las directrices fijadas en las negociaciones en la Organización Mundial
del Comercio.
Lo que pretenden, en definitiva, los detractores de
la PAC actual, es que las Ayudas Directas también
vayan reduciéndose progresivamente en los actuales
miembros.
España recibe en torno al 15 por 100 del total de
Ayudas Directas, porcentaje muy superior a su apor-
28
tación al presupuesto comunitario que se aproxima al
8 por 100, por ello es una firme defensora del mantenimiento de las Ayudas Directas y apoyó que se les
concedieran a los candidatos.
Capítulo 21: Política regional y coordinación
de instrumentos estructurales
En términos generales, las negociaciones del capítulo regional resultaron poco controvertidas. No obstante, dos asuntos fueron objeto de largas discusiones.
El primero se refiere al reparto por Estados miembros
de la cuantía global de ayudas estructurales y el segundo a la elegibilidad para las ayudas. Respecto al
segundo hubo que decidir que media debía de aplicarse para definir la elegibilidad tanto al Fondo de Cohesión —que va destinado a países con renta per cápita
inferior al 90 por 100 de la media comunitaria— como
al Objetivo 1 —destinado a regiones con renta per cápita inferior al 75 por 100 de la media comunitaria.
Finalmente se optó por tomar como referencia para
definir la elegibilidad de los nuevos la media de
UE-15.
Capítulo 29: Disposiciones financieras
y presupuestarias
En el capítulo de Disposiciones Financieras y Presupuestarias los países candidatos, ante la posibilidad de tener un saldo presupuestario negativo frente a la UE en los primeros años de la adhesión, solicitaron un período transitorio de incorporación
gradual al sistema de ingresos, tal como se había establecido con ocasión de la adhesión de España y
Portugal.
El Consejo se opuso a una minoración de los ingresos y optó por una compensación vía gasto, con reflejo
en las Perspectivas Financieras, por considerarlo
más conforme con los principios de transparencia y
disciplina presupuestaria. En la época del ingreso de
España y Portugal, 1986, la Comunidad Europea no
contaba con un marco de Perspectivas Financieras.
Los acuerdos finales sobre las cuestiones presupuestarias y financieras de la ampliación se tomaron en los Consejos Europeos de Bruselas y de Copenhague.
3.
Acuerdos alcanzados en los Consejos
Europeos de Bruselas y de Copenhague
Consejo Europeo de Bruselas de octubre 2002
En el Consejo Europeo de Bruselas se cerró el capítulo agrario de la ampliación, tomándose dos acuerdos
importantes: la concesión de Ayudas Directas a los
agricultores de los nuevos Estados miembros y el establecimiento de un límite para el gasto agrario durante el período 2007-2013.
En materia de Ayudas Directas se acordó que, sin
perjuicio de futuras decisiones sobre la PAC después
de 2006, se introducirán Ayudas Directas a los agricultores de los nuevos Estados miembros, de manera
paulatina de acuerdo con los siguientes porcentajes
del nivel de dichos pagos en la Unión: un 25 por 100
en 2004, un 30 por 100 en 2005, un 35 por 100 en
2006, un 40 por 100 en 2007 y, posteriormente, con incrementos del 10 por 100 a fin de garantizar que los
nuevos Estados miembros alcancen en 2013 el nivel
de ayuda que se aplique en esa fecha en los quince actuales.
En lo que se refiere a la envolvente del gasto agrario, se acordó que, durante el período 2007-2013 el
gasto agrario, en términos nominales, de la categoría
1A, es decir sin incluir el desarrollo rural, debería
mantenerse por debajo de la cifra de 2006 incrementada en un 1 por 100 anual.
29
Esto supone una congelación, en términos nominales, del gasto agrario. En efecto, los créditos adicionales a los que da lugar la aplicación del incremento del
1 por 100, coinciden con la cuantía de créditos suplementarios necesarios para la incorporación gradual al
sistema de Ayudas Directas. El resto del gasto agrario
se mantiene constante en términos nominales, o lo
que es lo mismo, en términos reales el gasto agrario
irá disminuyendo en el período 2007-2013 en el mismo porcentaje que aumenten los precios.
Conviene resaltar que si bien el objetivo de las negociaciones era tomar decisiones en materia presupuestaria para el período de validez de las actuales
Perspectivas Financieras, en Bruselas se han alcanzado acuerdos que se prolongan hasta el año 2013.
Dado que durante los debates algunos países habían manifestado posiciones muy firmes a favor de
ir reduciendo el peso del gasto agrario en el presupuesto comunitario, el acuerdo finalmente alcanzado en Bruselas de mantenimiento del mismo se valora muy positivamente por constituir una buena
base para la negociación de las próximas Perspectivas Financieras.
El acuerdo tomado en Bruselas para el gasto agrario se refiere a la envolvente financiera pero no al contenido de la política, que estará en función de los resultados que se alcancen sobre la reforma de la PAC
que el Consejo está debatiendo en estos momentos.
Consejo Europeo de Copenhague
de diciembre 2002
En el Consejo Europeo de Copenhague, celebrado
en diciembre 2002, se cerraron los demás elementos
del denominado «paquete presupuestario» de la ampliación, para el período que resta de las actuales
Perspectivas Financieras, según se recoge en el Cuadro 1.
4.
Análisis de los Acuerdos de Copenhague
por categoría de gasto
En Copenhague se acordó destinar a los diez países
un importe de 40.854 millones de euros para el conjunto del período 2004-2006. Esta cuantía supone un
aumento del 14,94 por 100 respecto a la prevista para
los Quince en el mismo período. Se comentan, a continuación, los compromisos para cada una de las categorías de gasto de las Perspectivas Financieras.
Categoría 1: Agricultura
Se incluyen en esta categoría de gastos las actuaciones llevadas a cabo por el Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agraria, sección Garantía (FEOGAGarantía) en aplicación de la Política Agraria Común
(PAC). Dentro de la misma se distinguen dos subcategorías de gasto:
La subcategoría 1A, denominada también primer pilar de la PAC, recoge la política tradicional de precios y
mercados y se subdivide, a su vez en Ayudas Directas,
a las que ya se ha hecho referencia, y Medidas de Mercado, integradas por las restituciones a la exportación,
los gastos de almacenamiento y otras actuaciones.
La subcategoría 1B, gastos de desarrollo rural,
constituye el segundo pilar de la PAC y tiene como objetivo establecer un marco coherente y duradero que
garantice el futuro de las zonas rurales.
Las medidas del primer pilar se financian en exclusiva por la UE mientras que las ayudas para el desarrollo rural se financian conjuntamente por la UE y el
Estado miembro.
Los créditos acordados para los Diez, durante el período 2004-2006 ascienden a 9.791 millones de euros
lo que supone un aumento del 7,75 por 100 de los créditos previstos para los Quince en el mismo período.
De ellos, 4.691 millones corresponden al primer pilar
30
CUADRO 1
ACUERDO DE COPENHAGUE PARA LA UE-10
(Millones de euros a precios de 1999)
Créditos de compromiso por categorías
de gasto de las Perspectivas Financieras
2004
2005
2006
Total
%
UE-10/
UE-15
1.
Agricultura. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1A. PAC excepto desarrollo rural . . . . .
1B. Desarrollo rural . . . . . . . . . . . . . .
1.897
327
1.570
3.747
2.032
1.715
4.147
2.322
1.825
9.791
4.681
5.110
7,75
2.
Acciones estructurales . . . . . . . . . . . . . .
Fondos Estructurales . . . . . . . . . . . . . . .
Fondo de Cohesión . . . . . . . . . . . . . . .
6.070
3.453
2.617
6.907
4.755
2.152
8.770
5.948
2.822
21.747
14.156
7.591
24,61
3.
Políticas internas. . . . . . . .
Políticas existentes. . . . . . .
Seguridad nuclear . . . . . .
Fortalecimiento institucional
Medidas Schengen . . . . . .
.
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.
1.457
846
125
200
286
1.428
881
125
120
302
1.372
916
125
60
271
4.257
2.643
375
380
859
21,89
5.
Gastos administrativos. . . . . . . . . . . . . .
503
558
612
1.673
11,15
8.
Compensaciones. . . . . . . . . . . . . . . . . .
Compensación presupuestaria temporal. .
Compensación de flujos de efectivo. . . . .
1.273
262
1.011
1.173
429
744
940
296
644
3.386
987
2.399
Total . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
11.200
13.813
15.841
40.854
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14,94
FUENTE: Consejo Europeo de Copenhague, diciembre 2002. Conclusiones de la Presidencia.
de la agricultura y 5.110 millones a las medidas de desarrollo rural. Esta proporción es muy distinta a la de
UE-15, en que sólo se destina a desarrollo rural el 10
por 100 de los créditos de la categoría 1, por dos razones: a) en los nuevos miembros todo el desarrollo rural se financia con el FEOGA-Garantía y se incluye en
la categoría 1 de las Perspectivas Financieras, mientras que en los Quince, el desarrollo rural en regiones
Objetivo 1 se financia con el FEOGA-Orientación y se
recoge en la categoría 2 «Acciones Estructurales» de
las Perspectivas Financieras y b) las medidas del primer pilar son objeto de un período transitorio de aplicación gradual en los diez nuevos.
En materia de Ayudas Directas, para que los
agricultores de los nuevos miembros no se vean
perjudicados, en especial aquellos que antes de la
adhesión disfrutaban de ayudas superiores a las
ahora permitidas, se ha acordado permitir a los
nuevos Estados miembros que complementen con
ayuda nacional o con fondos recibidos de la UE
para desarrollo rural:
— Hasta una cuantía igual al 55 por 100 del nivel
comunitario en el año 2004, al 60 por 100 en 2005 y
al 65 por 100 en 2006. A partir de 2007 los nuevos
miembros podrán completar los pagos con 30 puntos
porcentuales por encima del nivel aplicable ese año.
31
— Hasta la cuantía global de la ayuda directa que
el agricultor hubiera tenido derecho a recibir, para
cada producto, en el nuevo Estado miembro en 2003
en virtud de un régimen nacional similar incrementado en diez puntos porcentuales.
En ningún caso el pago superará el 100 por 100 del
nivel comunitario.
Además, para facilitar la absorción de fondos por
los nuevos Estados miembros se ha introducido una
cláusula que establece que éstos podrán, bajo unas determinadas condiciones, sustituir el sistema de Ayudas Directas por un pago único por superficie, que se
abonará una vez al año.
En lo referente al segundo pilar de la agricultura, el
desarrollo rural, se ha previsto que las medidas de desarrollo rural en determinadas regiones Objetivo 1,
tengan una mayor tasa de financiación comunitaria
que podría ascender al 80 por 100 —frente al 75
por 100 que se aplica con carácter general—.
Además, con el fin de reflejar mejor las necesidades
de los diez Estados, se han previsto nuevas medidas
de desarrollo rural como son ayudas a explotaciones
de subsistencia, ayudas a los agricultores para que alcancen los niveles estándar comunitarios, etcétera.
El acuerdo alcanzado en materia agraria, satisface,
en líneas generales, las expectativas de los nuevos
miembros con dos salvedades. La primera es que se considera demasiado largo el período transitorio de diez
años hasta la integración plena en el sistema de Ayudas
Directas y la segunda se refiere a que la posibilidad de
completar las Ayudas Directas con ayudas nacionales,
que todos los agricultores exigirán, representará un esfuerzo importante para sus finanzas internas.
Categoría 2: Acciones estructurales
En la categoría 2 Acciones Estructurales se incluyen
todas aquellas actuaciones tendentes a reducir los de-
sequilibrios regionales y sectoriales y a lograr una mayor cohesión económica. Es la política redistributiva
por excelencia de la Unión Europea y va dirigida, fundamentalmente, a los países menos prósperos.
Los instrumentos para llevar a cabo esta política son
los Fondos Estructurales —FEOGA-Orientación, Fondo
Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), Fondo Social
Europeo (FSE) e Instrumento Financiero de Orientación Pesquera (IFOP)— y el Fondo de Cohesión.
La actuación de los Fondos Estructurales se centra
en la consecución de tres Objetivos: el Objetivo 1 que
tiene como misión promover el desarrollo y el ajuste
estructural de las regiones menos desarrolladas siendo elegibles al mismo las regiones con renta per cápita
inferior al 75 por 100 de la media comunitaria; el
Objetivo 2 destinado a la reconversión económica y social y el Objetivo 3 que tiene como finalidad la adaptación y modernización de las políticas y sistemas de
educación, formación y empleo.
Los Fondos Estructurales financian también las denominadas Iniciativas Comunitarias que se agrupan en
cuatro tipos de acciones: INTERREG, para promover la
cooperación transfronteriza, transnacional e interregional; LEADER para fomentar el desarrollo rural; EQUAL
para desarrollar los recursos humanos, y URBAN para la
rehabilitación económica y social de ciudades y barrios en
crisis y promover el desarrollo urbano duradero.
Las Acciones Estructurales se financian conjuntamente entre la Unión Europea y el Estado miembro.
Como norma general, la Comunidad Europea financia
el 75 por 100 en actuaciones que se llevan a cabo en
regiones Objetivo 1, el 50 por 100 en el resto de actuaciones de los Fondos Estructurales y el 85 por 100 en
los proyectos del Fondo de Cohesión.
En Copenhague se han acordado créditos para las
actuaciones de carácter estructural en los nuevos
Estados miembros por importe de 21.747 millones de
euros lo que supone un aumento del 24,61 por 100 res-
32
pecto a los créditos previstos para este trienio para los
Quince. Se trata, como era de esperar, de la política
que ha experimentado un incremento mayor.
En el capítulo de política estructural no se han previsto períodos transitorios.
Del total de créditos asignados, el 65 por 100 corresponden a Fondos Estructurales y el 35 por 100 al
Fondo de Cohesión. Esta distribución es muy distinta a la existente en los Quince, en los que el Fondo de
Cohesión representa solamente el 8 por 100 de las
ayudas estructurales (en torno al 17 por 100 en los
cuatro países cohesión, España, Grecia, Irlanda y
Portugal).
Dos razones aconsejan una mayor participación del
Fondo de Cohesión en los Diez: la primera que la tasa
de cofinanciación comunitaria es más elevada lo que
exige menor esfuerzo financiero a estos países y la segunda que el Fondo de Cohesión tiene normas de gestión idénticas a las del instrumento preadhesión
ISPA, que se aplica en estos países desde el año 2000,
experiencia que puede ser de suma utilidad y contribuir a mejorar la capacidad de absorción.
El Tratado de Adhesión establece que los nuevos
Estados miembros serán elegibles, a partir del 1 de
enero de 2004, para los gastos de los Fondos Estructurales. No obstante, en el marco del presupuesto de ese
ejercicio, no podrá contraerse ningún compromiso financiero antes de que se haya producido la adhesión
del Estado correspondiente.
La Comisión ha determinado la elegibilidad para los
Fondos Estructurales y el Fondo de Cohesión de los diez
nuevos miembros, desde la fecha de la adhesión hasta el
31 de diciembre de 2006 de la siguiente manera:
· Objetivo 1. Son elegibles a este Objetivo, las regiones con PIB per cápita en paridades de poder adquisitivo inferior al 75 por 100 de la media comunitaria, tomando en consideración 1997-1999 como años
de referencia. Todas las regiones de los nuevos Esta-
dos miembros son Objetivo 1 a excepción de Praga,
Bratislava y Chipre.
· Objetivo 2. Será elegible para Objetivo 2 el 31
por 100 de la población de las regiones Objetivo 1.
Los techos de población han sido fijados por la Comisión en 370.000 habitantes en la República Checa,
213.000 habitantes en Chipre y 192.000 habitantes en
Eslovaquia.
· Objetivo 3. De acuerdo con el acervo, todas las regiones no cubiertas por el Objetivo 1 serán elegibles
para ayudas por el Objetivo 3.
· Iniciativas comunitarias. Los diez nuevos miembros serán elegibles a las ayudas de los programas de
las iniciativas comunitarias INTERREG Y EQUAL.
A efectos de simplificación, los programas de Iniciativas Comunitarias «LEADER+» y URBAN no se aplicarán a los nuevos miembros en el período
2004-2006, dado el corto espacio que queda del período de programación. No obstante, si se identifican actuaciones y proyectos elegibles para estas iniciativas
se integrarán en los correspondientes documentos de
programación.
· Fondo de Cohesión. La elegibilidad para el Fondo
de Cohesión de los nuevos miembros desde la fecha de
la adhesión hasta el 31 de diciembre de 2006 se determinó sobre la base de los últimos datos disponibles de
renta per capita en paridades de poder adquisitivo, tomando como años de referencia 1998-2000. Los diez
Estados son elegibles al Fondo de Cohesión.
La distribución de los Fondos Estructurales es la siguiente:
93,49 por 100 a Objetivo 1
4,58 por 100 a Iniciativas Comunitarias
0,27 por 100 a Asistencia técnica.
La distribución por Estado miembro es la que aparece en el Cuadro 2.
33
CUADRO 2
FONDOS ESTRUCTURALES POR ESTADO MIEMBRO
IFOP
fuera Obj. 1
Países
República Checa
Estonia . . . . . . .
Chipre . . . . . . .
Letonia . . . . . . .
Lituania . . . . . .
Hungría . . . . . .
Malta . . . . . . . .
Polonia . . . . . . .
Eslovenia . . . . .
Eslovaquia. . . . .
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Total . . . . . . . . . . . . . . .
Objetivo 1
Objetivo 2
Objetivo 3
EQUAL
INTERREG
Total
1.286,4
328,6
63,3
52,2
60,9
9,4
3,8
13,5
19,9
60,9
2,1
196,1
21,0
36,8
1.491,2
341,6
52,8
574,8
822,5
1.853,1
59,1
7.635,3
236,8
1.050,3
424,4
14.117,5
24,9
19,5
554,2
792,1
1.765,4
55,9
7.320,7
210,1
920,9
33,0
39,9
28,4
3,6
1,6
7,1
10,5
26,8
1,1
118,5
5,7
19,7
13.234,3
121,2
111,6
223,0
3,0
3,0
FUENTE: Tratado y Acta de Adhesión a la UE de los diez Estados candidatos. Anexo II.
Para el Fondo de Cohesión se han establecido las siguientes bandas indicativas de la distribución por países (véase Cuadro 3).
En la primera columna del Cuadro 4, se detallan las
Ayudas Estructurales por Estado miembro en porcentaje del PIB y en la segunda el PIB per cápita en paridades de poder adquisitivo, siendo la media de UE-15
igual a 100. A efectos comparativos, se han incluido
datos de los actuales países cohesión, Grecia, Portugal, España e Irlanda (véase Cuadro 4).
En líneas generales, se observa una relación inversa entre la prosperidad relativa y el volumen de Acciones Estructurales asignado a cada Estado miembro
en porcentaje del PIB. Así, los países con mayor renta
per cápita del grupo de los nuevos, Chipre y Eslovenia, son los que menores Fondos reciben en términos
relativos (para Malta no se dispone de datos) y los países menos prósperos, Letonia, Lituania, Polonia y
Estonia, son los que mayores cuantías reciben en proporción al PIB. Conviene resaltar que la mayor parte
de los nuevos miembros están todavía muy por debajo
del límite del 4 por 100 del PIB que fija la normativa
para las Acciones Estructurales y que existe, por lo
tanto, mucho margen para aumentarlas en el próximo
período de programación.
Las cuantías asignadas a los nuevos están en relación con su capacidad de absorción que no es elevada
en los primeros años de la adhesión ya que es preciso
llevar a cado una serie de adaptaciones administrativas y técnicas para la correcta gestión de los proyectos y programas. Esta dificultad ya ha quedado patente pues dos países, Polonia y República Checa,
han solicitado reducir por importe de 1.000 millones
de euros el primero y 100 millones el segundo, la
asignación inicial de Fondos Estructurales y obtener
a cambio una ayuda excepcional sin contrapartida
34
CUADRO 3
CUADRO 4
DISTRIBUCIÓN INDICATIVA
DEL FONDO DE COHESIÓN
ACCIONES ESTRUCTURALES
(En % del PIB)
Países
República Checa .
Estonia. . . . . . . .
Chipre . . . . . . . .
Letonia . . . . . . .
Lituania . . . . . . .
Hungría . . . . . . .
Malta. . . . . . . . .
Polonia . . . . . . .
Eslovenia . . . . . .
Eslovaquia . . . . .
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% mín
% máx
9,76
2,88
0,43
5,07
6,15
11,58
0,16
45,65
1,72
5,71
12,28
4,39
0,84
7,08
8,17
14,61
0,36
52,72
2,73
7,72
FUENTE: Tratado y Acta de Adhesión a la UE de los diez Estados candidatos. Anexo II.
por el mismo importe, como se verá al hablar de las
compensaciones.
El gran debate sobre la política estructural se producirá cuando se negocie el futuro marco financiero y las
decisiones que se tomen sobre esta política tendrán
una incidencia muy importante en las posiciones presupuestarias de los Estados miembros frente a la UE.
Categoría 3: Políticas internas
En esta categoría de gastos se incluyen Investigación y Desarrollo Tecnológico (I+D), Acciones sociales
(Educación, Formación, etcétera), Energía, Medio ambiente, Mercado interior, Empleo, Redes transeuropeas, y otras medidas estructurales distintas de los
Fondos Estructurales y del Fondo de Cohesión.
En Copenhague se ha previsto un importe de
4.257 millones de euros para políticas internas en
los nuevos miembros en el trienio 2004-2006, lo que
supone un incremento del 22 por 100 en las dotacio-
Estado miembro
AAEE/PIB
(%)
PIBpcPPA
UE-15=100
República Checa
Estonia . . . . . . .
Chipre . . . . . . .
Letonia . . . . . . .
Lituania . . . . . .
Hungría . . . . . .
Malta . . . . . . . .
Polonia. . . . . . .
Eslovenia . . . . .
Eslovaquia . . . .
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1,2
2,7
0,3
3,3
3,1
1,4
0,6
2,0
0,5
1,7
56
40
76
31
36
50
:
39
67
46
Grecia .
Portugal
España.
Irlanda .
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2,4
2,6
1,1
0,4
68
68
82
115
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FUENTE: Comisión Europea y elaboración propia.
nes previstas para los Quince en ese mismo período
de tiempo.
De esta cantidad, 2.643 millones de euros se destinarán a las políticas internas tradicionales y, el resto,
a una serie de actuaciones específicas en los nuevos
Estados miembros como son:
· Seguridad nuclear. Se ha previsto una ayuda financiera comunitaria de 285 millones de euros durante el período 2004-2006, para el desmantelamiento de
la Central nuclear de Ignalina en Lituania, y otra de
90 millones para el cierre de la central nuclear de
Bohunice en Eslovaquia. Estos importes se suman a
las cuantías que destinan esos dos países a tales fines
y continuarán después de 2006.
· Fortalecimiento institucional. Se ha creado un
«mecanismo de transición» con el fin de desarrollar e
impulsar la capacidad administrativa de los nuevos
35
Estados miembros para aplicar y ejecutar la legislación comunitaria y fomentar el intercambio de mejores prácticas entre homólogos. Para ello, se ha consignado un importe de 380 millones de euros para el período 2004-2006.
· Medidas Schengen. Los nuevos miembros deberán de cumplir una serie de normas en materia de seguridad de sus fronteras, antes de convertirse en
miembros de la zona Schengen, lo que obligará a actuaciones, especialmente en materia de control. Se ha
creado un mecanismo financiero temporal con el fin
de ayudar a los nuevos miembros a emprender estas
acciones. Las ayudas Schengen serán financiadas
conjuntamente por la UE y el Estado miembro y se
distribuirán entre éstos de acuerdo con la longitud de
las fronteras. El importe total asciende a 858,3 millones de euros con el siguiente reparto por países: Polonia 280 millones de euros, Hungría 147,8 millones, Lituania 135,7 millones, Eslovenia 106,9 millones, Letonia 71,1 millones, Estonia 68,7 millones y Eslovaquia
47,8 millones.
Categoría 5: Gastos administrativos
La Categoría 5 de las Perspectivas Financieras incluye los gastos administrativos de todas las Instituciones comunitarias. En Copenhague se han previsto
créditos por importe de 1.673 millones de euros para
el gasto administrativo derivado de la ampliación en
los años 2004-2006, lo que supone un incremento del
11,2 por 100 respecto a los gastos administrativos de
los Quince en el mismo período.
A primera vista este incremento puede parecer pequeño si se tiene en cuenta que con la ampliación, la
población ha aumentado el 20 por 100 y el número de
lenguas de trabajo casi se ha duplicado, elementos,
ambos, que tienen una gran incidencia en el gasto administrativo. El contar con nueve lenguas de trabajo
adicionales es un gran reto que dará lugar a importantes incrementos en los costes de interpretación,
traducción, y publicación.
Sin embargo, dos factores justifican que el incremento no haya sido tan elevado:
En primer lugar, parte del gasto administrativo de
la ampliación se ha podido adelantar a ejercicios anteriores. Así, los trabajos previos para la publicación del
acervo en el Diario Oficial de la Unión Europea, que
debe de finalizar en 2004, ya comenzaron en el año
2002 contando los presupuestos de 2002 y 2003 con
créditos para esa finalidad.
En segundo lugar, las iniciativas emprendidas por
la Comisión para reducir el gasto administrativo como
son la cooperación institucional para la utilización en
común por diversas instituciones de determinados
servicios, las mejoras de productividad, la reforma del
estatuto del personal, etcétera, ha dado sus frutos y se
ha podido constatar la existencia de un importante
margen por debajo del techo de las Perspectivas Financieras de la UE-15 para los años 2004-2006, margen que podrá ser utilizado para financiar los gastos
relacionados con la ampliación.
Categoría 8: Compensaciones
Se trata de una nueva categoría de gasto, creada
con motivo de la ampliación, y que recoge dos tipos de
compensaciones acordadas en Copenhague.
· La Compensación presupuestaria temporal,
que tiene como finalidad garantizar a los nuevos
países que, en el período 2004-2006, no experimentarán un deterioro de su posición presupuestaria
frente a la UE en comparación con la de 2003 en que
son perceptores de ayudas preadhesión. Las cuantías asignadas a los cuatro países que tenían riesgo
de ver empeorada su situación son: 389 millones de
euros para la República Checa, 300 millones para
36
Chipre, 166 millones para Malta y 131 millones
para Eslovenia.
· La Compensación de flujos de efectivo, con un importe de 2.399 millones de euros que a su vez se desglosa en:
— Un importe de 1.299 millones de euros destinados a mejorar, en términos generales, la posición presupuestaria. Los diez Estados son beneficiarios de
esta compensación de acuerdo con la siguiente distribución: Polonia 443 millones de euros, Hungría 211,2
millones, Lituania 47,4 millones, Eslovenia 101,1 millones, Letonia 26,3 millones, Estonia 21,6 millones,
Eslovaquia 85,9 millones, Chipre 37,8 millones, República Checa 257,8 millones y Malta 66,5 millones.
— Una cuantía de 1.100 millones —de los cuales
1.000 millones para Polonia y 100 millones para la
República Checa— importe que se ha reducido del inicialmente asignado de Fondos Estructurales a estos
dos países y que se ponen a disposición de los mismos
como un instrumento excepcional en los años 2005 y
2006.
Categorías de gasto que no se han modificado
Existen tres categorías de gasto de las Perspectivas
Financieras cuyos importes no han sufrido modificaciones con motivo de la ampliación.
· La Categoría 4: Acciones Exteriores incluye la
ayuda alimentaria y humanitaria, la cooperación con
los países en vías de desarrollo de Asia, América Latina, África Austral y Sudáfrica, con los países de la
cuenca mediterránea, con los países de Europa Central y Oriental y Asia Central, excepto los países candidatos a la adhesión, la región de los Balcanes, los
Acuerdos Internacionales de Pesca, la Política Exterior y de Seguridad Común y otros.
La actuación de la UE en este ámbito no se ha modificado con motivo de la ampliación.
· La Categoría 6: Reservas comprende la monetaria —sólo hasta 2002—, la de ayuda de urgencia y la
de garantía de préstamos y no se ha modificado con
ocasión de la ampliación.
· En la Categoría 7: Estrategia preadhesión, se incluye el instrumento agrícola preadhesión (SAPARD),
el estructural (ISPA) y PHARE instrumento que tiene, entre otras, la finalidad de reforzar la capacidad
administrativa e institucional. A partir de 2004, a
causa de la ampliación, solamente quedan Bulgaria y
Rumania del grupo inicial de países candidatos incluidos en esta rúbrica a los que se añadirá Turquía. El
mantenimiento de los gastos en esta categoría, unido
a una reducción del número de países beneficiarios,
permitirá dar un importante impulso a la preparación
para la adhesión en los tres países mencionados.
5.
Perspectivas Financieras 2000-2006
para la UE-25
Las Perspectivas Financieras, a las que se ha venido
haciendo referencia, consisten en un mecanismo de programación plurianual con que cuenta la Unión Europea
y que enmarca el procedimiento presupuestario anual
fijando límites a los créditos de compromiso de cada una
de las categorías en que se clasifica el gasto comunitario
así como un techo global para los créditos de pago1.
El debate entre las instituciones comunitarias sobre
las prioridades presupuestarias se efectúa sobre la base
de la clasificación del gasto de las Perspectivas Financieras que los agrupa por grandes sectores de gasto.
1 Los créditos de compromiso representan el límite de las obligaciones
jurídicas asumibles en un ejercicio determinado y que serán satisfechos
en ese mismo ejercicio o en otros posteriores. Los créditos de pago
representan el límite de los pagos que se pueden efectuar en un ejercicio
determinado para cumplir obligaciones asumidas en ese mismo ejercicio
o en ejercicios anteriores.
37
Las actuales Perspectivas Financieras cubren el período 2000-2006 y son el reflejo de los acuerdos tomados en el Consejo Europeo de Berlín, celebrado en
marzo de 1999, y refrendado posteriormente por el
Parlamento Europeo, mediante la firma del Acuerdo
Interinstitucional sobre la disciplina presupuestaria y
la mejora del procedimiento presupuestario el 6 de
mayo de 1999. Este respaldo del Parlamento era necesario para validar los acuerdos del Consejo ya que el
poder presupuestario es compartido por ambas instituciones.
En Berlín, se adoptaron las Perspectivas Financieras para la Europa de los Quince así como un cuadro
indicativo para una Europa ampliada, bajo el supuesto de que en 2002 se incorporarían seis nuevos Estados a la UE —República Checa, Polonia, Hungría,
Estonia, Eslovenia y Chipre—.
En el transcurso de las negociaciones cambió el escenario de la ampliación ya que iban a ser diez, en lugar de seis, los países a adherirse y se incorporarían
en 2004 en lugar de hacerlo en 2002. No obstante, el
Consejo fijó como objetivo que los acuerdos que finalmente se alcanzaran para los diez debían de respetar
los límites de gasto previstos en Berlín para una ampliación de seis.
Una vez alcanzado en Copenhague el acuerdo global sobre las cuestiones financieras y presupuestarias de la ampliación, se procedió a la adaptación de
las Perspectivas Financieras UE-15 para incorporar
estos gastos; además, se elevó el límite de la categoría 3 «Políticas Internas» en 480 millones de euros en
el período 2004-2006, condición exigida por el Parlamento Europeo para aprobar el nuevo marco financiero, importe que se destinará a todos los Estados
miembros, sin discriminación entre los antiguos y los
nuevos.
Estas Perspectivas Financieras para UE-25, constituyen el marco presupuestario al que deberán atenerse
los presupuestos de 2004, 2005 y 2006. La austeridad
presupuestaria a la que se ha hecho mención queda patente al observar que el total de créditos, tanto para
compromisos como para pagos, en porcentaje de la
Renta Nacional Bruta (RNB) se mantiene en un nivel
similar al de los años anteriores a la ampliación.
6.
Contribuciones al Presupuesto Comunitario
El sistema de financiación del presupuesto comunitario está regulado por la Decisión del Consejo de 29
de septiembre de 2000, sobre el sistema de recursos
propios de las Comunidades Europeas.
Los recursos propios están constituidos por los recursos propios tradicionales —fundamentalmente derechos de aduana—, el recurso IVA y el recurso RNB
(Renta Nacional Bruta). La participación de estos recursos en el total, en el año 2004, será del 11 por 100,
14 por 100 y 75 por 100 respectivamente. Asimismo el
Reino Unido recibe una compensación por el importante desequilibrio presupuestario que tiene con la
UE, cuyo importe se deduce de la aportación teórica
del Reino Unido por recurso IVA y se añade a la de los
restantes Estados miembros, proporcionalmente a su
RNB. Alemania, Austria, Suecia y Países Bajos financian solamente el 25 por 100 de lo que les corresponde
en este primer reparto y el otro 75 por 100 se vuelve a
añadir a los diez países restantes.
Los nuevos Estados miembros participarán plenamente de la financiación del presupuesto comunitario, incluida la compensación británica, desde la
adhesión. No obstante, en el año 2004 las aportaciones de los nuevos Estados miembros se adaptarán
para tener en cuenta que la adhesión se produce el 1
de mayo de 2004. Por esta razón, en el año 2004 se
harán cargo aproximadamente del 3,3 por 100 del
presupuesto de ingresos y en los años siguientes del
5 por 100.
38
CUADRO 5
PERSPECTIVAS FINANCIERAS UE-25 ADAPTADAS EN FUNCIÓN DE LA AMPLIACIÓN
Créditos para compromisos
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
1.
Agricultura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1A. PAC excepto desarrollo rural. . . . . . . . . . . . . . .
1B. Medidas de desarrollo rural y complementarias . .
40.920
36.620
4.300
42.800
38.480
4.320
43.900
39.570
4.330
43.770
39.430
4.340
44.657
38.737
5.920
45.677
39.602
6.075
45.807
39.612
6.195
2.
Acciones estructurales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Fondos Estructurales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Fondo de Cohesión. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
32.045
29.430
2.615
31.455
28.840
2.615
30.865
28.250
2.615
30.285
27.670
2.615
35.665
30.533
5.132
36.502
31.835
4.667
37.940
32.608
5.332
3.
4.
5.
Políticas internas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Acciones exteriores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Administración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5.930
4.550
4.560
6.040
4.560
4.600
6.150
4.570
4.700
6.260
4.580
4.800
7.877
4.590
5.403
8.098
4.600
5.558
8.212
4.610
5.712
6.
Reservas . . . . . . . . . . . . . . . . .
Reserva monetaria . . . . . . . . . .
Reserva de ayuda de emergencia
Reserva de garantía . . . . . . . . .
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900
500
200
200
900
500
200
200
650
250
200
200
400
400
400
400
200
200
200
200
200
200
200
200
7.
Estrategia de preadhesión . . . . . . . . .
Agricultura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Instrumento estructural de preadhesión.
PHARE (países candidatos) . . . . . . . . .
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3.120
520
1.040
1.560
3.120
520
1.040
1.560
3.120
520
1.040
1.560
3.120
520
1.040
1.560
3.120
3.120
3.120
8.
Compensaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.273
1.173
940
Total de créditos para compromisos . . . . . . . . . . . . . . .
92.025
93.475
93.955
93.215
102.985
105.128
106.741
Límite máximo de créditos para compromisos en % RNB.
Total de créditos para pagos . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Límite máximo de créditos para pagos en % RNB SEC . .
Margen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Límite máximo de recursos propios . . . . . . . . . . . . . . .
1,10%
89.600
1,07%
0,17%
1,24%
1,10%
91.110
1,08%
0,16%
1,24%
1,11%
94.220
1,11%
0,13%
1,24%
1,08%
94.880
1,10%
0,14%
1,24%
1,10%
100.800
1,08%
0,16%
1,24%
1,10%
101.600
1,06%
0,18%
1,24%
1,09%
103.840
1,06%
0,18%
1,24%
.
.
.
.
.
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FUENTE: COM (2003) 185 final.
7.
Coste de la Ampliación para la UE-15
El impacto de la ampliación en el presupuesto, en el
conjunto del período 2004-2006, se traduce en un aumento de los créditos de compromiso de 40.854 millones de euros, un aumento de los créditos de pago de
34.550 millones y unas aportaciones teóricas de los
Diez al presupuesto de 13.609 millones de euros, todo
ello a precios de 1999. Por lo tanto, el incremento neto
del gasto —créditos de pago menos aportaciones—
será de 20.941 millones de euros, lo que constituye el
coste presupuestario de la ampliación para los Quince
39
en el trienio 2004-2006. A España le correspondería
financiar aproximadamente el 8,56 por 100 de esta
cuantía, es decir, 1.793 millones de euros en los tres
años.
Conviene, señalar que estos cálculos se han realizado sobre la base de que los créditos del presupuesto
coincidirán con el límite de las Perspectivas Financieras; se trata por lo tanto de una hipótesis maximalista
ya que el presupuesto permanece siempre por debajo
de ese límite.
8.
Perspectivas Financieras post-2006
La Comisión tiene previsto presentar la propuesta
de Perspectivas Financieras post-2006 a finales de
2003 y se conocerá entonces su posición sobre una serie de elementos del marco financiero que están todavía sin determinar como son:
· La duración de las Perspectivas Financieras. Hay
posiciones favorables a un período más corto, de cinco
años, y otras opiniones que defienden mantener la duración actual de siete años. España, ha venido apoyando períodos largos ya que dan más seguridad al
programador, al inversor y a las autoridades presupuestarias nacionales que cuentan con un marco de
referencia más duradero.
· El futuro de la política estructural. En este ámbito habrá que tomar decisiones de gran trascendencia tales como: a) el volumen global de recursos a destinar a la cohesión; la Comisión, al igual que España
y otros países, se ha manifestado favorable a dedicar
a esta política el 0,45 por 100 del PIB comunitario
(porcentaje algo superior a lo que se destinará a
Acciones Estructurales en 2006); los contribuyentes
netos son partidarios de sumas más modestas; b) los
objetivos que deberá perseguir en el futuro esta política; c) la distribución de los recursos entre los nuevos y los antiguos países miembros: una amplia ma-
yoría de países están dispuestos a hacer un gran esfuerzo cohesión con los nuevos asignándoles un importe equivalente al 4 por 100 de su PIB; d) los períodos transitorios para reducir de manera paulatina
las ayudas (phasing-out) en caso de pérdida de elegibilidad.
Las decisiones que se tomen en materia de política
estructural tendrán una incidencia importante sobre
la posición acreedora o deudora de los países frente a
la UE en un futuro.
· Los recursos propios y el tamaño del presupuesto. En este campo habrá que decidir si se mantiene el
actual limite de los recursos propios en el 1,24
por 100 de la Renta Nacional Bruta, apoyado por una
amplia mayoría de países; si se modifica el actual sistema de recursos propios introduciendo nuevos elementos, etcétera.
Es de esperar que no se tome ninguna decisión trascendental con anterioridad al 1 de mayo de 2004, para
que los nuevos participen en las discusiones como
miembros de pleno derecho.
9.
Recapitulación
En el Consejo Europeo de Copenhague de diciembre
de 2002 se adoptó un acuerdo global sobre las cuestiones financieras y presupuestarias de la ampliación
para el período 2004-2006. El compromiso constituye
un buen punto de equilibrio, ya que responde a las expectativas de los nuevos miembros a la vez que respeta los límites para el gasto de la ampliación adoptado
en el Consejo Europeo de Berlín de marzo 1999.
El asunto más delicado de la negociación fue la concesión de Ayudas Directas a los agricultores de los
nuevos Estados miembros a la que se oponían varios
de los actuales. Finalmente, se otorgaron estas ayudas, si bien con un período transitorio de integración
paulatina en el sistema hasta alcanzar, en 2013, el
40
100 por 100 del nivel de ayudas que entonces tengan
los actuales miembros.
En términos netos, es decir deduciendo del gasto
para la ampliación la contribución que los nuevos
miembros efectúan a las arcas comunitarias, el gasto
ha aumentado un 7,7 por 100, incremento reducido si
se tiene en cuenta que se adhieren diez países que incorporan un 20 por 100 más de población a la Unión y
que tienen una renta por cápita muy inferior a la media de los Quince, por lo que recibirán importantes recursos del presupuesto.
El gran debate presupuestario se dará con ocasión
de la negociación del futuro marco financiero en el que
habrá una redefinición de las principales políticas comunitarias que afectará no solamente a los recursos
que recibirán los nuevos miembros, sino también a los
que corresponderán a los actuales. Las consecuencias
presupuestarias pueden ser importantes y suponer
un cambio en la posición presupuestaria de algunos
países frente a la UE.
Referencias bibliográficas
[1] Acuerdo interinstitucional, de 6 de mayo de 1999, entre el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión sobre la
disciplina presupuestaria y la mejora del procedimiento
presupuestario. DOCE C-172.
[2] Anteproyecto de Presupuesto General de las Comunidades Europeas para el ejercicio 2004. 30 abril 2003. Comisión Europea.
[3] Conclusiones de la Presidencia. Consejo Europeo de
Bruselas de 24 y 25 de octubre de 2002. SN 300/02.
[4] Conclusiones de la Presidencia. Consejo Europeo de
Copenhague de 12 y 13 de diciembre 2002. SN 400/02.
[5] Decisión del Consejo de 29 de septiembre de 2000 sobre
el sistema de recursos propios de las Comunidades Europeas
(2000/597/CE, EURATOM).
[6] Documento 15524/1/02 REV 1 LÍMITE ELARG 418 del
Consejo al Consejo europeo de Copenhague de 11 de diciembre.
[7] Documento 21000/02, de 13 de diciembre 2002 sobre
acuerdo global final.
[8] Reglamento (CE) número 1.260/1999 del Consejo, de
21 de junio de 1999, por el que se establecen disposiciones
generales sobre los Fondos Estructurales.
[9] Tratado y Acta de Adhesión a la Unión Europea de los
diez Estados candidatos.
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la ampliación de la ue: repercusiones para el

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