1 Políticas ´Open Door´ y de Colaboración en el Gobierno Local con

1 Políticas ´Open Door´ y de Colaboración en el Gobierno Local con

Políticas ´Open Door´ y de Colaboración en el Gobierno Local con la Sociedad Civil
Organizada. El Caso de la Ciudad de Buenos Aires
Alejandro M. Liberman
Libertad y Progreso
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Resumen
Un marco de apertura confluye en las democracias representativas locales. En el encuentro
entre el gobierno local y la sociedad civil organizada la voluntad para construir
conjuntamente políticas públicas de mediano y largo plazo para tender puentes y mejorar la
calidad de vida de sus ciudadanos provoca una metamorfosis de la democracia local que
intentaremos exhibir a través de la experiencia recogida en la ciudad de Buenos Aires.
Esta conjunción institucional constituye un propicio espacio de mediaciones que incluye la
participación y la toma de decisiones efectivas en un conjunto de actores especializados que
modifican los hábitos de las democracias representativas.
Nota biográfica
Consultor. Secretario General de Ciudadanos para el Cambio. Representante ante el
Consejo de Planeamiento Estratégico – gobierno de la ciudad de Buenos Aires por Libertad
y Progreso. Conferencista y capacitador. Miembro de GIGAPP, IPSA, LASA, CLAD,
IAPSS, entre otros. Becario en la UIM y la Fundación Friedrich Naumann. Twitter:
https://twitter.com/ale_li007. Autor del Blog: http://govandcivilsociety.blogspot.com.ar
Palabras clave
Ciudad de Buenos Aires – gobierno local y sociedad civil – colaboración – co-producción
en políticas públicas.
1
1. Introducción
Hay una anécdota que recoge Noveck, en una de las conferencias organizadas por Ted.com,
en 2012 resulta muy atractiva para comenzar nuestro documento. La Casa Blanca, edificio
de estilo neoclásico con una superficie aproximada de 5.000 metros cuadrados, comenzó a
construirse a fines del siglo XVIII. Nos recuerda la oradora que ese recinto era de puertas
abiertas; allí los vecinos entraban y salían libremente.
A medida que pasaron los años el gobierno y los edificios; esto es, lo principal y los
accesorios se fueron pertrechando con más y más medidas de encerramiento que los
tornaron casi inaccesibles, cuya justificación se ha basado en construcciones materiales y
simbólicas centralizadas como una manera de entender el poder.
El diseño de las instituciones recogieron el guante. Organigramas complejos y de entrada
única, donde la interfaz con el público era casi inexistente. La burocracia transformada en
burocratización, la cual, privilegiaba el cumplimiento de la norma coincidente con esa
“ideología” centralizadora acogía el “secretismo1” que se rebela ante los instrumentos que
crearon a aquella”. Pasado y presente se reivindican y refuerzan plenamente, apoyándose en
la ingeniería técnica o la tecnocracia, una manera de reclutar una elite cuya actividad
implica una curiosa manera de interpretar y oficiar el poder que lo procesa por fuera de la
moralidad y el sentido común (Raltson S., 1992:133). Basta con remontarse a la democracia
de los antiguos, más precisamente donde los atenienses tendían a limitar cualquier
dependencia de los “expertos” (Sinclair, 1988:75).
Y aquí la propuesta ambiciosa y relevante: una civilización creciente y saludable usa el
lenguaje como una herramienta diaria para mantener la maquinaria social en marcha en un
constante proceso de descentralización del poder. El papel de las elites responsables y
alfabetas es impulsar y reforzar esa comunicación bilateral para hacer virar la historia hacia
una nueva ruta que conduzca: a) a abrir al gobierno, a sostener la supervisión y, c) a crear
gobierno. Apertura, supervisión y creación, en un contexto paradójico en que la nación
moderna, tal como sostienen Barnet y Cavanagh (1994:19), parece cada vez una institución
del pasado.
1
Según la Real Academia Española, secretismo nos refiere al “modo de actuar en secreto
con
respecto
a
asuntos
que
debieran
manifestarse”.
Enlace:
http://buscon.rae.es/drae/srv/search?val=secretismo 22-7-2015.
2
A través del ejercicio de exhibir el caso exitoso del Consejo de Planeamiento Estratégico de
la ciudad de Buenos Aires, suponemos ofrecer algunas herramientas para seguir sopesando
las nuevas experiencias regionales en materia de colaboración y conversación.
2. El diseño institucional para la colaboración
No es por casualidad que pensamos en incluir las palabras “open door” para desarrollar
nuestra experiencia, introducida en la política de puertas abiertas en las relaciones
exteriores entre Estados Unidos y China a principios del siglo XX basadas en los principios
de la cooperación e interdependencia entre países. Así, en 1899, John Hay, Secretario de
Estado bajo del presidente McKinley, propuso una política de puertas abiertas hacia China
para todos los países. En lo que más tarde se llamaría el "Open Door Note", refería a un
mensaje defendiendo la política de puertas abiertas de Hay. Bajo esta política, ningún país
ganaría dominio en China, y los intercambios comerciales serían libres y abiertos a todas
partes. El gobierno chino tendría libertad para regular el comercio y crear tarifas sin dar
ninguna ventaja especial para cualquier gobierno. Además es un término que en la
actualidad es utilizado como una política para la gerencia en las empresas, en el sentido de
fomentar un flujo abierto de la comunicación, para obtener acceso rápido a las situaciones o
informaciones importantes o simplemente suceden y mantener relaciones de trabajo más
estrechas con los empleados (Quast, 2013; Chierotti, 2014).
Una definición de “open door policy” que nos acerca a nuestro desarrollo lo hallamos en el
diccionario Macmillan, más precisamente en la segunda acepción que nos refiere: “a
decision by someone in authority to make themselves available at all times for anyone who
wants to talk to them” (una decisión de alguien con autoridad para hacerse disponible en
todo momento para cualquier persona que quiera hablar con ellos).
En definitiva este modelo puede ser aplicado en contextos internacionales y domésticos,
ayudando a extender teorías positivas en cuanto al diseño de instituciones que a la vez
proporcionan ideas para generar una visión de cuándo la transparencia es deseable
(Stasavage, 2004).
Una de las primeras preguntas se sostiene en saber cómo es que hubo la voluntad política
consensuada en crear un mecanismo de entrada, de converssación y participación a las
3
organizaciones de la sociedad civil para pensar las políticas públicas a mediano y largo
plazo y plasmarlas luego en un plan estratégico.
Una ciudad en cuyo origen fue planteada a partir de la matriz centralista política,
económica y territorialmente ungido en el virreinato del Río de la Plata, en el último tercio
del siglo XVIII. Desde allí hasta mediados de la década del noventa del siglo XX. Es más,
desde la federalización hasta la reforma constitucional ocurrida en 1994, el jefe de gobierno
local era elegido por el ejecutivo nacional ejerciendo el poder desde una especie barrera en
forma de espiral centrípeta en una de las urbes más importantes de la Argentina.
Ningún cambio que transita por un cultura política centralista, sujeta al personalismo y a la
concentración del poder, puede modificar su statu quo bruscamente, razón por la cual
parados en 2015 a 21 años de la reforma matriz de la constitución, nos da pie a pensar en un
proceso de reciente data con los respectivos acomodamientos.
Veamos para qué se demanda acceso:
Cuadro I.
Para qué se demanda el acceso*
Sociedad civil
Información gubernamental
Información pública
Mecanismos de justicia
+Para monitorear al gobierno y la
+Para incrementar la influencia
+Para garantizar la aplicación
actividad privada a través de la
de las organizaciones de la
de las leyes ambientales.
información colectada por el
sociedad civil.
+Para reforzar el acceso a la
gobierno.
+Para asegurar la
información y participación.
+Para acceder y formular políticas y
imparcialidad de las
+Para resolver disputas.
prácticas.
decisiones.
+Para educar al ciudadano acerca
+Para fomentar la mayor “voz”
de la existencia de las políticas y
y la equidad de los grupos
prácticas.
menos representados.
4
Sector Privado
+Para identificar posibles recursos
+Para aumentar la influencia
+Para garantizar la aplicación
financieros, humanos, tecnológicos
del sector privado.
justa de las leyes y
y naturales.
+Para reducir el riesgo de los
reglamentos por los
+Para obtener información sobre el
proyectos de las consecuencias
funcionarios
mercado.
de bajo aprobación pública
+Para buscar la
+Para asegurar prácticas justas de
compensación por los daños
contratación.
causados al ecosistema.
+Para gestionar el riesgo ambiental
+Para garantizar una
y humano.
interpretación coherente y
predecible de las leyes.
*Fuente: Foti (2008:15)
3. El Consejo de Planeamiento Estratégico
En la inteligencia de dotar de protagonismo a la sociedad civil organizada (SCO), los
mecanismos previstos en la constitución de la ciudad de Buenos Aires, concebidos a
mediados de la década de los noventa, prometieron una alianza virtuosa, innovadora y
complementaria de la democracia tradicional representativa2.
La línea argumentativa que queremos sostener alienta a promover la democracia
participativa, no como un mero instrumento teórico o en respuesta a un determinada moda
o modelo ideológico. En cambio, nos aproximamos a sostener a la democracia participativa
en el sentido de mensurar la evidencia empírica, que ocurre en el campo de los consensos
efectivos, reflexivos y especializados, el quehacer cotidiano y el trabajo mancomunado de
los actores involucrados. En los hechos, a través de estas acciones se intentan obtener los
outputs que favorezcan la mejora de la calidad de vida de los ciudadanos. Para ello, y para
el caso presentado en la ciudad de Buenos Aires, el órgano de atracción concurre en el seno
del Consejo de Planeamiento Estratégico (Consejo) que asocia a más de un centenar de
organizaciones de la sociedad civil dispuestas a emprender acciones de colaboración junto
con el gobierno de la Ciudad en relación a ciertas políticas públicas de índole estratégica
sustraídas de las contiendas electorales y la política partidaria, sustancia de la polarización
y el señalamiento de la lógica binaria excluyente.
La red contiene actores, temas y resultados. Las mediaciones entre el gobierno y las
organizaciones provenientes de las más diversas actividades y extracciones sociales e
2
Destacamos que la innovación se puede transmitir a través de la cultura.
5
ideológicas, se suceden a través de un marco dialógico, acuerdos clave previstos en el Plan
Estratégico para el desenvolvimiento del ciclo (co)productor o (co)creador de las
posteriores políticas públicas a seguir (aunque la terminología y el estudio de los
mecanismos de la llamada co-creación, co-producción, co-implementación, co-decisión, coconstrucción se encuentra en pleno estado de revisión y de debate académico).
Esta conformación del espacio, es decir, espacios dialógico y físico insuflan una zona
estratégicamente crucial y otorgan una inmejorable oportunidad para legitimar las acciones
de gobierno con el apalancamiento generado por la participación de las organizaciones de
la sociedad civil (OSC); y aún más, éstas pueden en particular definir normas e intereses
independientemente del estado (Baiocchi & Heller & Silva, 2011: 35).
El espacio del diálogo que conforma redes entre los actores del gobierno local y las OSC,
interacciones que nutren las ideas, los aprendizajes, los procesos y los productos, que a su
vez utilizan diferentes espacios físicos para desarrollar sus actividades cotidianas.
Sin embargo hay muchas cuestiones que aún merecen someterse a discusión más profunda
en el sentido de avanzar sobre esta alianza colaborativa dentro de la democracia
representativa en cuanto a las propuestas, al diseño, a la construcción, a la medición a
través de indicadores y al control de las políticas públicas, entre otras, que abren una brecha
entre las intenciones y los resultados de aquellas.
Amerita señalar que nuestro documento lo presentamos, a través de un proyecto urbano
medioambiental de reciente data, como un caso testigo en acuerdo a la creación formal del
propio sistema participativo, a los logros y los desafíos de este mecanismo de injerencia
real en las políticas públicas de mediano y largo plazo en el ámbito local dentro del
complejo fenómeno urbano de alcance global.
4. Representación y participación. Complementos inescindibles de la
democracia moderna.
“El recuento de votos, una parte muy apreciada del proceso de fragmentación del siglo
XVIII, en un ambiente de velocidades eléctricas instantáneas se ha convertido rápidamente
en una forma engorrosa e ineficaz de evaluación social” (McLuhan & Fiore, 1988: 22).
6
La democracia representativa instalada en las repúblicas modernas ha implicado a los
ciudadanos en las cuestiones del estado al que pertenecían al promover el ejercicio de la
participación electoral en cuanto al derecho y/u obligación del voto legitimando una
autoridad apoderada que viene a solucionar el fallo del “autogobierno” (véase la sugerente
propuesta de Benegas Linch (h.), 1993). Esta sustitución decisional y su correspondiente
distribución del poder resultó necesaria en el modelo de poder representativo para sostener
adecuados equilibrios entre él y un sometimiento pleno a la ley que asegure la pax social a
la luz de la sistematización de un catálogo –en stricto sensu- de premios y castigos. Aquí se
trata el aspecto político, el cual se concibe atendiendo a la organización y regulación de los
mismos ciudadanos; es decir cómo gobernarse para ellos mismos (Birkland, 2015:5).
La instalación de una fuente complementaria, no excluyente y decisional la encontramos en
la democracia participativa que cabalga a sazón del método de la representación clásica
cuya manda constitucional se traduce en la organización del sistema de gobierno. No se
trata, por tanto, de intercambiar posiciones de poder, sino es decidir o tomar parte de la
decisión, porque el objeto de la política es la decisión, lo demás, tal cual lo afirma Milner
(2013, 65), es silencio.
El ejercicio de la participación formal ha marcado una transformación significativa en las
democracias traducida en el reconocimiento de actores provenientes de la ciudadanía que
ya no solo se sustenta con la elección de sus representantes de manera periódica
reconociendo el sesgo eminentemente emotivo, sino que se aggiorna y fortalece en base a
la idea de la civitas continuum rationae, es decir a una actividad cívica de índole pública y
de surveillance racionales.
Las características propias de la representación implican actos de delegación, un mandato
político que prospera a través del ejercicio de la libertad de elección periódica de los
ciudadanos a través de un catálogo clausus de candidatos pertenecientes a diferentes
partidos políticos (alianzas, frentes, coaliciones, etc.), que mediante mecanismos de
propaganda, competencia, aptitudes, sesgos ideológicos, opiniones y creencias, entre otros
recursos persuasorios, materiales y simbólicos pretenden acceder al gobierno por un
período dado.
El mismísimo acto electivo, materializado en el escrutinio ciudadano, realizado de manera
corriente, implica una voluntad otorgada que nace de un instante eminentemente emotivo
7
dada la oferta de candidatos, que Prins (2011) lo reseña como una tendencia actual diciendo
que, siendo la emotividad intensa, pasajera y muy cambiante no sería terreno apto para el
crecimiento de las ideas, que requieren de hábitos reflexivos adquiridos con tiempo,
continuidad y paciencia. Si los estados emotivos se modifican frecuentemente, las ideas que
allí arraiguen cambiarán al ritmo de las emociones.
Caplan (2008: 2) plantea en su libro la idea central es que los votantes son peores que los
ignorantes; afirma éste que los votantes son, en una palabra irracionales y votan en
consecuencia. Los economistas y los psicólogos cognitivos generalmente suponen que todo
el mundo "procesa la información" en lo mejor de su capacidad. Sin embargo, el sentido
común nos dice que la emoción y la ideología, no sólo los hechos o su "procesamiento" poderosamente dominan el juicio humano. Empero las críticas del propio sistema de
representación Barber (2006: 127-128) nos recuerda la máxima de Rousseau cuando
advierte en el Contrato Social que “en el momento en que una persona permite que la
representen, pierde su libertad”, porque la libertad y la ciudadanía se implican
recíprocamente, se sustentan mutuamente.
Por último, la representación es incompatible con la igualdad y con la justicia social. Para
la primera, el escritor católico francés del siglo XIX, Louis Veulliot en primera persona
expresó que “cuando voto, mi igualdad cae dentro de la urna electoral; con mi votación
desaparece a la vez” (Michels, 1949: 39). Finalmente, Barber (2006: 128) sostiene que la
representación resulta incompatible con la justicia social porque usurpa la autonomía
personal y la autosuficiencia que todo el orden moral necesita, ya que incapacita a la
comunidad como instrumento de justicia autorregulador y destruye la posibilidad de un
público participativo en el que la idea de justicia pública pueda efectivamente arraigar.
El cambio meridiano que ocurre con la complementariedad innovadora de las democracias,
plantea un cambio actitudinal refrendado por la norma. Si la representación asegura una
cierta estabilidad política cobijada en las instituciones republicanas, la participación refleja
un acto o una serie de actividades que se establecen entre participantes-ciudadanos
provenientes de la esfera privada que se intersecan con la órbita pública con instituciones
diseñadas sin las estructuras y las regulaciones estrictas. La temporalidad en el ejercicio de
la delegación ya no importa, pues de lo que aquí se refiere tiende a colaborar (o rechazar) y
también para la supervisión o control de las acciones del gobierno. En esta senda,
8
Rosanvallon (2007, 178) resume a la democracia actual en una de rechazo y otra de
proyecto, que según el autor la primera tiende a sustituir a la segunda a través de un doble
fenómeno de sanción y revocación denominada por él “soberanía negativa del pueblo”, una
especie de resistencia y obstrucción dentro de los campos políticos y sociales
(manifestaciones callejeras, movimientos de opinión, etc.) medidas en la capacidad de
bloqueo de los diferentes actores (veto players).
Más allá del extenso análisis del sociólogo francés, nosotros ponemos el énfasis en la nueva
modalidad que cabalga sobre la democracia representativa y extraemos de aquel autor lo
que para él supone ser, el pasaje de una política de ideas a una política de la desconfianza,
donde a partir de esta nueva categoría negativa aparecen recogidos en las nuevas
constituciones democráticas ciertos mecanismos de participación ciudadana no coincidentes
con las mayorías electorales que despliegan categorías innovadoras puestas en el centro del
debate de las actuales democracias.
Para Sabsay (2005: 142) atribuye estos cambios suponiendo un movimiento hacia el
tránsito desde una democracia representativa hacia una de tipo participativo constituye uno
de los fenómenos más característicos de la evolución del constitucionalismo y, a
continuación se agrega que la primera apertura se da ya en el siglo XIX y consiste en la
institucionalización del sufragio para decidir, que se concreta a través de distintos institutos,
todos los cuales integran las denominadas formas de democracia semidirecta.
Para sosegar o apaciguar la singular soberanía negativa, imprecisa, eventual y hostil, la
innovación institucional que presentamos, desde la perspectiva local, atiende en cierto
modo las nuevas demandas no satisfechas que proponen los gobiernos representativos,
siendo una modalidad superadora dentro de las democracias.
Uno de los interrogantes planteados desde esta concepción complementaria y solapada trata
de dilucidar qué mediación ciudadana nos acerca a la democracia de proyectos, en una
palabra de colaboración, supeditada a la actividad de ciertos colectivos involucrados con las
materias y con el territorio desde la inteligencia de construir espacios dialógicos mixtos
entre el gobierno y –para nuestro caso- de las organizaciones de la sociedad civil para
mejorar la calidad de vida de los ciudadanos mientras se diseñan y desarrollan políticas
públicas que trasciendan el corto plazo y que superan el antagonismo dentro del conflicto.
9
5. La matriz dialógica entre la sociedad civil organizada y el gobierno. La
ciudad de Buenos Aires.
Innovación institucional y planeamiento estratégico constituyen dos escenarios que se
nutren para la derivación de un conjunto de presupuestos interrelacionados, que se resumen
en:
a) La vinculación mediada entre el gobierno y los ciudadanos (para nuestro caso las
organizaciones de la sociedad civil) creada por la constitución local (ver Cuadro II);
b) La construcción (planeación) de políticas públicas a mediano y largo plazo
plasmada en el Plan Estratégico periódico y consensuado;
c) Los resultados (outputs) operados a partir de la participación de los colectivos (a
través de las iniciativas, declaraciones, recomendaciones) cuya implementación es
realizada por el gobierno (ver Cuadro III);
d) La medición como herramienta de evaluación de las políticas públicas;
e) El control permanente sobre los mismatches procedimentales y sobre los resultados.
Cuadro II.
Artículo 19 Constitución Local*
Carácter consultivo
Competencia
genérica
Iniciativa legislativa (ratificada por la Ley Nº 310-GCBA-2000, Título IV, Art. 10).
Competencia
particular
Presidencia
vicepresidencia
y
Jefe de Gobierno (Poder Ejecutivo) y un miembro de las organizaciones de la
sociedad civil (elegida por votación a mano alzada).
(bipartita)
Integración
Instituciones y organizaciones representativas, del trabajo, la producción, religiosas,
culturales, educativas y los partidos políticos, articula su interacción con la sociedad
civil que participan de manera gratuita (honoraria).
Finalidad
Proponer
periódicamente
planes
estratégicos
consensuados
que
ofrezcan
fundamentos para las políticas de Estado, expresando los denominadores comunes
del conjunto de la sociedad.
*Adaptación realizada por el autor
En palabras de Brinkerhoff (2007:61), en sentido amplio, las alianzas de colaboración entre
el Estado y las organizaciones de la sociedad civil pueden ser definidas como interacciones
10
intersectoriales cuyo propósito es lograr objetivos convergentes a través del ejercicio de
esfuerzos combinados de ambos grupos de actores, pero donde los respectivos roles y
responsabilidades de los protagonistas involucrados son diferentes. Nos apoyamos en la
definición de este autor, en el sentido de otorgarle a esta relación de pares más y/o mejores
resultados que si, en cambio, estos actúan de manera independiente.
Esta definición sugiere una serie de factores que los acuerdos necesitan para contribuir a
alcanzar efectivamente la implementación de las políticas. Ellos incluyen la especificación
de objetivos y el grado de convergencia, los mecanismos para combinar esfuerzos y
gestionar la cooperación, la asignación apropiada de roles y responsabilidades y, la
capacidad para cumplir esos roles y responsabilidades.
La implicación entre la vinculación, la construcción, los resultados, la medición y el control
los haremos operativos a partir del caso de la ciudad de Buenos Aires entre el Consejo de
Planeamiento Estratégico y el gobierno local.
Este caso testigo, fundado en la constitución local de 1996 (precedidos por el mandato que
otorga la reforma constitucional a nivel nacional de 1994) representa una experiencia
innovadora de democracia participativa dentro del contexto de la democracia representativa
que va más allá de un catálogo de mecanismos de participación ciudadana con participantes
individuales e innominados, sino que aquí se crea un órgano de conformación mixta entre
el gobierno local y OSC involucrados en un Consejo. Cada una de las partes que lo
componen se vinculan y fusionan en el instante de la generación de consensos clave, para
facilitar el discurso entre diferentes actores, en acuerdo a la propuesta periódica más amplia
de los planes estratégicos que ofrecen los fundamentos para la elaboración de políticas
públicas de estado en la ciudad de Buenos Aires (ver Tabla III). Los presupuestos sujetos a
la mediación y los mecanismos de decision-making nos remiten a pensar y construir
consensos en cuestiones estratégicas de más largo aliento (cuya pauta genérica se plasma en
los planes estratégicos), en donde su temporalidad supera el corto plazo (que suelen ser
atendidas en los planes de acción de gobierno).
Estos procesos de mediación que ocurren dentro del seno del Consejo, se traducen en
mecanismos dialógicos y de colaboración, que combinan expertise técnica, toma de
decisiones racionales, valores públicos y preferencias (Renn & Blättel-Mink & Kastenholz,
1997), características distintivas de lo que ocurre en las democracias electorales, y el
11
ingrediente de la invisibilidad de las mediaciones, los dota de una técnica que dificulta la
medición aunque, sin embargo, productora de resultados mensurables de mayor proximidad
y tangibilidad.
Cuadro IV.
Interacciones entre el Gobierno Local y la Sociedad Civil Organizada.
Desde…
Norma de origen
SOCIEDAD CIVIL (ley 14-12-
Mediación
GOB. LOCAL
1999)
(caja negra)
Constitución nacional y local
Constitución nacional y
local
Tipo de órgano
Consultivo
Transmisión o
Político
traducción de
demandas
y
complementos
de
las
políticas
públicas
Producto
Planes estratégicos consensuados
Proyectos de ley
Articulación
Políticas
públicas
y
corto-mediano
gestión corto y mediano
y largo plazo
plazo
Articulación
con el poder
legislativo
local
Recomendaciones
Ejecutivo local
al
Poder
Colaboración
Algunas cuestiones sobre el enfoque de nuestro documento nos darán el sustento necesario
para avanzar en nuestro caso. Los casos de estudio en relación a los procesos de policymaking constituyen uno de los métodos más importantes del análisis de la ciencia política
(Lowi, 1964), que a nuestro entender no solo se circunscribe a la ciencia política, sino que,
se han extendido y complementado a y con otras áreas del conocimiento.
El concepto de políticas públicas nos encuentra ubicados entre las acciones de gobierno y
las intenciones que determinan esas acciones, la lucha en el gobierno sobre quién obtiene
12
qué (Cochran, 1999) y a partir de ello, deciden qué hacer o qué no hacer (Dye, 1992) o, las
decisiones políticas para implementar programas para el logro de metas sociales (Cochran
& Malone, 1995). Dicho de manera más simple, la política pública es la suma de las
actividades del gobierno ya sea actuando de manera directa o a través de sus agentes que
tienen una influencia en la vida de los ciudadanos (Peters, 1999).
Birkland (2015, 9) define una policy como manifestación por parte del gobierno -a
cualquier nivel- de lo que pretende hacer con un problema público, cuyo medio para
hacerlo se refleja en una ley, una regulación, una decisión o una combinación de aquellas.
La participación pública se traduce en una práctica que involucra cierto número de
miembros en la configuración de la agenda, en la toma de decisiones y actividades de
formación de políticas de organizaciones/instituciones responsables para el desarrollo de
esas políticas (Rowe & Frewer, 2005: 253). La participación es para Barber (2006: 67), por
su propia naturaleza, una actividad pública cuyo propósito es producir un sentido de lo
público. La participación significa participar en el discurso público y participar en la acción
pública en nombre de crear cosas públicas, res publica. El lenguaje del consenso es el del
“yo”. “Estoy de acuerdo” o “en desacuerdo”. El lenguaje de la participación es el del
“nosotros”: “¿Podemos?” o “¿Es bueno para nosotros?”
Según Villar (2003) las OSC, como otros actores de la sociedad civil, son organizaciones
privadas que participan en el espacio público. Organizaciones privadas que producen bienes
públicos y que participan en la deliberación pública. Este doble carácter público-privado de
las OSC es lo que por un lado contribuye a explicar sus potenciales, flexibilidad y eficacia
en la arena de las políticas públicas, pero a su vez es lo que les genera inmensos retos y no
pocos cuestionamientos. El tipo de relación que las OSC establecen con el gobierno y con
sus constituyentes, así como el proceso de creación de legitimidad y de credibilidad a los
ojos de los diferentes públicos involucrados en el proceso de influencia, son algunos de los
factores que están en juego para que la participación de las OSC en las políticas públicas
tenga o no un efecto democratizador y de fortalecimiento de la sociedad civil.
6. El caso del Plan Verde para la ciudad de Buenos Aires
“En el 2016 la ciudad autónoma de Buenos Aires será una democracia participativa que
con equidad y respeto por la diversidad garantice la calidad de vida y el desarrollo de las
13
potencialidades de sus habitantes. Integrada al área metropolitana, al país, a la región y al
mundo, afianzará su pasado y se proyectará al futuro como una urbe multicultural.
Sustentada en el trabajo, la creatividad y el desarrollo productivo será una ciudad
construida por y para su gente”.
(Visión del Plan Estratégico 2010-2016)
Va de Perogrullo que la problemática del medio ambiente está la agenda prioritaria de los
países, aunque su primer antecedente internacional se dio en la Cumbre de Estocolmo de
1972 (Ver: http://www.ayto-toledo.org/medioambiente/a21/estocolmo.pdf 12-7-2015). La
Cumbre realizada en 1992 en Río de Janeiro, denominada Agenda 21 refirió a un proceso
que persigue la implementación de estrategias integrales de sostenibilidad local que
permitan un equilibrio dinámico urbano, conjugando lo social, lo económico y lo ambiental
a través de un programa estratégico a medio y largo plazo, en el que se tienen en cuenta a
todos los agentes sociales y económicos interesados en la gestión eficiente del medio
urbano.
Los principios de la Agenda 21 Local son los siguientes:

Integración de los objetivos de Desarrollo Sostenible en la Administración Local,
sus políticas y actividades de gestión.

Sensibilización y educación en temas de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible.

Acceso público a la información medioambiental. Consulta pública.

Participación y colaboración con agentes sociales: empresas, ONGs, ciudades
hermanadas, etc.

Medición, seguimiento y presentación de informes sobre los avances hacia la
sostenibilidad para comprobar que las soluciones se adecuan a los problemas
detectados inicialmente.
Esta iniciativa de alcance mundial fue receptada por el gobierno de la ciudad de Buenos
Aires, en resumidas cuentas y más precisamente en el llamado Plan Buenos Aires Verde
como una política pública para los próximos 20 años caracterizada por la acción de
aumentar los espacios verdes públicos y de circulación peatonal, con el objetivo primario
que el 96% de los ciudadanos estén a no más de 350 metros de un área verde (Ver:
14
http://www.buenosaires.gob.ar/noticias/una-ciudad-mas-verde-es-una-ciudad-mas-abiertamoderna-y-saludable 12-7-2015).
Los plexos normativos locales, de alguna manera, recogieron tales directrices, en donde una
de las características centrales que a nosotros nos interesa señalar, se relaciona con el
abordaje cooperativo entre dos colectivos: uno, el gobierno que torna las definiciones de la
constitución en operativas bajo la anuencia de organizaciones de la sociedad civil.
En cuanto al tratamiento del tema medioambiental, el Plan Urbano Ambiental supedita para
su elaboración la participación interdisciplinaria de entidades académicas, profesionales y
comunitarias. Por el otro, a solicitud del poder ejecutivo local, se le requirió al Consejo la
posibilidad de obtener un proyecto de ley debidamente fundamentado, para su posterior
tratamiento en la legislatura local, en ocasión de incluir a las OSC pertenecientes al
Consejo y así generar una política pública conjuntamente con el gobierno local. El proyecto
de ley emanado del Consejo de Planeamiento Estratégico donde se definen los lineamientos
para la “Ciudad Ambiental” y una “Ciudad Accesible” (coincidentes con los ejes
estratégicos 2 y 3 del Plan Estratégico 2010-2016), en cuyo seno, las organizaciones de la
sociedad civil, repartidas en dimensiones de trabajo, lograron los consensos necesarios para
aprobar aquel en la Asamblea General celebrada al cierre de nuestro documento (tenemos
que destacar que dentro del Plan, elaborado en 2009, ya se admitía la definición de políticas
de gestión participativa de los espacios verdes tendientes a su preservación, incremento y
equidad en el marco de un sistema metropolitano. Es más, se presumía prioritario la
definición de corredores verdes, la realización de una calificación del espacio público como
parte de un sistema de grandes parques para la ciudad metropolitana, en concatenación con
el incremento de los metros cuadrados destinados a áreas verdes).
Cuadro III.
Plan Verde. Convergencia y Cooperación entre Medio y Metas
(adaptada sobre Najam, 1999).
METAS
Convergencia
Divergencia
Convergencia
Cooperación (Proyecto
Cooptación
(Plan Verde: propuesta
de Ley aprobado en I
15
MEDIOS
del Ejecutivo aceptada
Asamblea Ordinaria del
para su tratamiento por
15-7-2015)
el Consejo)
Divergencia
Complementariedad
Confrontación
7. Conclusiones
En un primer momento nos detuvimos a debatir acerca de la democracia y sus vertientes
contemporáneas donde aparece la revalorización de la participación de distintos actores que
se incorporan a la vida pública.
En nuestro caso, hemos avanzado aun más en destacar la actuación de organizaciones de la
sociedad civil incorporadas a un cuerpo heterogéneo y especializado cuyo interés incluye la
preparación de planes estratégicos consensuados donde, a partir de ellos, se implementen
ciertas políticas públicas de mediano y largo plazo que tienden a mejorar la calidad de vida
de la gente con la apertura del gobierno para enlazar la conversación y el encuentro.
Además de ser un cuerpo en donde interactúan el gobierno local y las organizaciones de la
sociedad civil, pusimos de relieve que las interacciones y las mediaciones que ocurren en él
son de difícil medición para abordarla integralmente, y que merecen ser estudiadas en
sucesivas aproximaciones investigativas.
En síntesis, quisimos en esta ocasión reflexionar sobre la democracia actual y exhibir una
aplicación factual ocurrida contemporáneamente en el ámbito local de la ciudad de Buenos
Aires. Allí pudimos mostrar que los debates académicos en torno a la democracia
participativa y los nuevos protagonistas que se involucran dentro de las políticas públicas
“a puertas abiertas” nos encuentra en un estado de transición que necesita de las pertinentes
mediciones y evaluaciones para poder sostener apropiadamente y poder así legitimar
concienzudamente a la herramienta de la participación como un medio para lograr que el
compromiso y la responsabilidad de los actores implicados aseguren mejores y mayores
niveles de vida sustentables.
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