LA SITUACIÓN DE LAS PROVINCIAS, DESCENTRALIZACIÓN

LA SITUACIÓN DE LAS PROVINCIAS, DESCENTRALIZACIÓN

INSTITUTO NACIONAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
LA SITUACIÓN DE LAS PROVINCIAS,
DESCENTRALIZACIÓN FISCAL Y COPARTICIPACIÓN
FEDERAL
Dr. Alberto Ricardo Dalla Via y Dr. Pablo María Garat
1. El Federalismo fiscal y el régimen de coparticipación a partir de la Reforma Constitucional de 1994
2. Mesa Redonda: La situación de las provincias, descentralización fiscal y
coparticipación federal
EL FEDERALISMO FISCAL Y EL RÉGIMEN DE COPARTICIPACIÓN A
PARTIR DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE 1994
Dr. Alberto Ricardo Dalla Via y Dr. Pablo María Garat
La descentralización en el Estado federal
La descentralización es un principio que interesa tanto a la sociedad civil como al Estado, en tanto la misma significa una distribución del poder que acerca la decisión del
gobierno al nivel donde ella va a tener aplicación directa.
Los individuos y los grupos adquieren la sensación de ser sujetos significativos en la
constitución de su propio destino, aunque no sean los únicos, y esto se está revelando a
la luz de investigaciones empíricas como una cuestión muy importante: la autoconfianza
colectiva es un recurso psicosocial de enorme valor.
La idea de un desarrollo generado de manera endógena es inseparable de la descentralización, si bien tan tajante afirmación no puede hacerse con respecto al mero crecimiento
económico.
Los organismos internacionales, como el Banco Mundial y las Naciones Unidas a través
de su Comisión Económica para América Latina recomiendan las estrategias de descentralización territorial como un capítulo de las reformas del Estado a operarse en los
países de la región (Latinoamérica) 1.
El objetivo de un Estado menos burocrático y más eficiente aparece así acompañado de
la idea de acercar gastos y recursos a ciudadanos y contribuyentes favoreciendo la inmediatez y el control.
En particular, la descentralización fiscal puede mejorar la eficiencia en la asignación de
recursos en el sector público "al permitir una estrecha correspondencia entre los servicios públicos y la multiplicidad de preferencias individuales, y promover la responsabilidad y la equidad mediante una vinculación clara de los beneficios de los servicios y
sus costos" , como lo destaca el informe del Banco Mundial de 1988 (pags. 182 y 183).
Admitida la conveniencia de descentralizar, se plantean dos cuestiones de singular relevancia: la primera es hasta dónde es eficiente la descentralización (límites) y la segunda es en qué contexto o en que modelo político-institucional (unitario o federal) se
realiza el proceso de descentralización. Aunque parezcan dos temas distintos, se relacionan desde el punto de vista funcional.
A la primera cuestión podría responderse que un alto grado de descentralización puede
mejorar la prestación y la gestión de servicios públicos a nivel local, acercando el gasto
al contribuyente; pero que al mismo tiempo esa relativa mejora de eficiencia en la gestión podría plantear problemas de política macroeconómica en la aparición de efectos
cíclicos en la política fiscal.
Puede responderse a esa objeción con una discusión sobre el concepto de eficiencia,
separando el análisis económico del análisis político y social. Desde Max Weber a John
Rawls, distintos autores han señalado que la organización de la comunidad política puede perseguir distintas ideas o valores de eficiencia que se proyecten más allá del mero
crecimiento económico.
Esto dependerá, entre otras cosas, de las distintas concepciones que se tengan de la libertad y de la justicia y de la aptitud del mercado y de las fuerzas económicas para alcanzarlos.
En cuanto a la segunda cuestión, en las recomendaciones de los organismos internacionales no suelen hacerse diferencias fundamentales entre los estados unitarios y los federales por entenderse que si bien presentan características jurídico-institucionales
distintas, tanto unos como otros presentan problemas comunes y se han ido acercando.
Sin dejar de reconocer como válida esa observación, especialmente en lo referido al alto
grado de concentración que ha sufrido nuestro sistema de estado federal en los últimos
años, y admitiendo la importancia que tiene la descentralización política y económica en
términos de eficiencia -como nos proponemos demostrar- , nos parece importante empezar diciendo que no hay que confundir descentralización con federalismo, si por descentralización se entiende delegar o transferir poder de decisión desde un gobierno
central a los gobiernos sub-nacionales.
Una de las características del Estado federal suele ser la preexistencia de soberanía en
los estados miembros que, a través de la constitución, delegaron facultades en el gobierno federal. Desde ese punto de vista no son propiamente federales, por ejemplo, los sistemas de Canadá, Sudáfrica o Venezuela, toda vez que enumeran una lista de derechos
propios de las provincias o estados miembros, quedando a favor del Estado central los
poderes residuales.
1
BANCO MUNDIAL. Informe sobre el Desarrollo Mundial 1997 "El Estado en un Mundo en Transformación". CEPAL/GTZ "Descentralización Fiscal en América Latina". Nuevos Desafíos y Krause-Junk.
7
El Estado unitario es más proclive a las formas autocráticas de gobierno, en tanto supone concentración del poder estatal en un mismo centro geográfico, en tanto que el federalismo supone una forma de control "vertical" sobre el poder. Bajo esta idea, la
desconcentración territorial del poder estatal sería más proclive al funcionamiento del
sistema democrático en tanto hay una participación más directa por parte de los habitantes en los problemas de su comunidad 2.
Resulta un dato interesante para destacar que el paradigma del federalismo, representado por el modelo adoptado en la constitución norteamericana de 1787, respondió a un
proceso de concentración en lo político y en lo económico, destinado a conformar una
"unión más perfecta" a partir de estados independientes preexistentes y un sólo mercado
en lo económico.
La comparación con el modelo federal de los Estados Unidos sirve para demostrar que,
más allá de la forma de estado adoptada, dentro del propio modelo federal pueden existir diferencias de grado hacia una mayor o menor concentración o centralización de funciones. En ese sentido, el federalismo de la Argentina y el federalismo de los Estados
Unidos se distinguen por diferentes niveles o grados de descentralización, que en gran
medida se explican por sus antecedentes 3.
Las tensiones centralistas y anticentralistas se encuentran en el juego de las mismas instituciones diseñadas por nuestra Constitución Nacional, que establece el principio de la
delegación de competencias originarias desde la periferia hacia el centro (art. 121) siguiendo el modelo de la enmienda X de la constitución estadounidense.
Pero al mismo tiempo, se preocupó por el fortalecimiento del gobierno federal, al que
había que dotar de las mayores facultades que fuera posible, conforme lo aconsejado por
Alberdi, para quien había que fortalecer al ejecutivo y al gobierno central a través de las
rentas, porque sin rentas no habría Estado, ni gobierno, ni nación 4.
El pensamiento alberdiano encierra cierta contradicción entre las facultades originarias
de las provincias para recaudar impuestos internos, limitando la recaudación federal a
los derechos al comercio exterior y a los impuestos directos -excepcionales- por tiempo
determinado (ex art. 67 incs. 1 y 2 Const. Nac., conc. arts. 4 y 121 Const. Nac.) y el rol
centralista y promotor del estado central, destinado a ser la maquinaria impulsora del
progreso y la ilustración (ex art. 67 inc. 16, actual art. 75 inc. 18 Const. Nac.), aunque
respetando los principios liberales de la iniciativa individual en materia económica.
Esas tensiones se fueron resolviendo con el tiempo en una actitud fortalecedora del fisco
nacional en desmedro de los fiscos provinciales. Si bien nos referiremos a ello más
adelante, uno de los aspectos que requerirían de un estudio más cuidadoso es determinar
hasta que punto el gobierno federal realizó una apropiación ilegítima de la renta, sobrepasando límites vedados por el orden público constitucional y hasta qué punto esa actitud se debió a un abandono por parte de las provincias de ejercer facultades que les son
propias.
2
La idea de controles "verticales" y "horizontales" fue formulada por KARL LOWESTEIN en su "Teoría
de la Constitución", publicada por Ariel. Barcelona.
3
Véase CARMAGNANI, Marcelo (coompilador), "Los federalismos latinoamericanos. México, Brasil,
Argentina", Fondo de Cultura Económica, México.
4
ALBERDI, Juan Bautista, "Sistema económico y rentístico de la Confederación Argentina según su
Constitución de 1853", Ed. Luz del Día, 1953.
8
Algunos rasgos de nuestro sistema institucional contribuyeron a la centralización, como
el carácter hegemónico de nuestro modelo presidencialista, el carácter nacional de los
principales partidos políticos y el frecuente recurrir a medidas como el estado de sitio o
la intervención federal, rasgo al que contribuyeron -aún más- las reiteradas emergencias
en lo económico y social 5.
Todos estos rasgos confluyen para que se afirme que nuestro sistema conforma en realidad un "unitarismo solapado", donde deben también computarse las consecuencias negativas de las frecuentes interrupciones constitucionales por golpes de estado y
gobiernos de facto que recurrieron a estilos de gobierno centralizados con una directa
dependencia de las provincias al poder central en estructuras de carácter jerárquico.
Ahora bien, en el caso de nuestro país, la República Argentina, y conforme a nuestro
modelo constitucional la descentralización, antes que delegar poder de decisión, implica reconocer derecho a la decisión, conforme surge tanto de los antecedentes históricos
como de los fundamentos de orden público que dieron origen al nacimiento del Estado
en 1853 y que se han reafirmado en la reforma constitucional de 1994.
El fortalecimiento del federalismo
Se observa un proceso de afirmación del federalismo, conforme la tendencia institucional observable desde la recuperación democrática en 1983, a la reforma de la Constitución Nacional y las diferentes reformas de las constituciones provinciales. Esa tendencia
se ve animada por un cambio conceptual desde el federalismo de confrontación hacia el
federalismo cooperativo que encuentra su cauce en la reforma constitucional de 1994,
uno de cuyos objetivos fue, precisamente, el de "fortalecerlo" 6.
Así, podemos enumerar suscintamente el nuevo contenido de la organización federal en
la Constitución Nacional, a partir de la reforma de 1994:
1) Se reconoció a los municipios el derecho a la autonomía precisando que ella abarca
los aspectos institucionales, políticos, administrativo, económico y financiero, estableciendo que el alcance y contenido de dicha autonomía sería reglado por las constituciones provinciales.
Este principio ya había sido desarrollado por el ciclo constituyente provincial entre 1985
y 1994. En casi todos los casos se les reconocieron, en materia tributaria, facultades
originarias para establecer impuestos, además de tasas y contribuciones, siempre que
ello no se superpusiera con el ejercicio del poder tributario del gobierno federal o las
provincias.
El requisito de compatibilidad de los tributos municipales con los que resultaren del
ejercicio de sus respectivas competencias por el gobierno federal y los gobiernos de
provincia se encuentra previsto expresamente en las constituciones de Córdoba (art.
188); Corrientes (art.. 164); Chaco (art. 187); Entre Ríos (art. 187); Neuquén (art. 204);
Río Negro (art. 231); Santiago del Estero (art. 216 punto 8) y Tierra del Fuego, Antárti5
Sobre las características de nuestro sistema político puede verse NINO, Carlos S., "La constitución de
la democracia deliberativa", Grijalbo, Barcelona, 1997.
6
Véase la ley 24.309 declarativa de la necesidad de la reforma constitucional.
9
da e Islas del Atlántico Sur (art. 179 punto 2).
Además, la debida compatibilidad resulta implícita en los textos constitucionales de las
provincias de Buenos Aires, Santa Fé, Mendoza y Tucumán, que no contemplan todavía
(al igual que Entre Ríos) la autonomía municipal, por lo que tampoco reconocen un
poder tributario municipal de origen. En prácticamente todos los casos se les reconoce
también el derecho a participar del producido de los tributos provinciales y nacionales
que sean coparticipados a las provincias.
2) Se ha incorporado formalmente a la Ciudad de Buenos Aires como sujeto de las relaciones del régimen federal. Goza de una autonomía de grado superior a la municipal
(puesto que sólo resulta limitada por la Constitución Nacional) pero distinta a la de las
provincias, en razón de la reserva de competencias del gobierno federal en su territorio,
mientras éste sea el de la Capital de la Nación.
En lo que a este análisis interesa en particular, debemos señalar que el artículo 75 inc. 2
incorpora a la Ciudad de Buenos Aires formalmente como partícipe del régimen de
coparticipación federal, siendo esta una diferencia sustantiva con el régimen constitucional anterior que guardaba silencio al respecto.
3) Por el artículo 124 de la Constitución Nacional se establece que "las provincias podrán crear regiones para el desarrollo económico y social y establecer órganos para el
cumplimiento de sus fines".
Los antecedentes comparados, especialmente los modelos regionalistas adoptados en
Italia y España, sumados a la crisis de nuestro federalismo, han incentivado las propuestas de incorporación del regionalismo a nuestro sistema institucional. La formación
de acuerdos regionales como el Nuevo Cuyo y el NOA , sobre la base de regiones históricas, han ido también ejerciendo presión "desde abajo" para que esas tendencias se
concreten. No menos parecidas, aunque más lejanas en su institucionalización aparecen
regiones con profunda identidad geográfica, cultural e histórica como la Patagonia, Cuyo y la Mesopotamia 7.
De tal modo, antes de la reforma se sugería que la constitución debía recoger la región,
no como una nueva colectividad territorial, sino como un nivel de decisión adjetivo que
debería servir a la mejor integración del país pero no constituir un nuevo nivel de gobierno. La región es la nueva oportunidad de un acercamiento de escala entre la Provincia y la Nación y permitirá dar a la política nacional la triple dimensión del país como
totalidad 8.
7
La regionalización del país fue objeto de distintos trabajos o propuestas: durante los años 1961 y 1962,
el Consejo Federal de Inversiones y el Instituto Torcuato Di Tella realizaron estudios sobre la estructura
económica regional del país, teniendo como objetivo básico alcanzar una división del territorio en regiones económicas adecuadas. En el año 1963 el CFI publicó el documento "Bases para el desarrollo regional argentino" en el que se utilizaba el criterio de "región plan" o de administración del desarrollo,
determinándose siete regiones: I.Patagonia; II.Comahue; III.Centro; IV.Cuyo; V.Noroeste; VI.Noreste;
VII.Pampeana. También se han llevado a cabo experiencias a nivel provincial e interprovincial, como la
Corporación Norpatagónica en 1958 y la Comisión para el estudio del desarrollo integral de la zona de
influencia de los ríos Neuquén, Limay y Negro, que influyó en la delimitación de criterios prioritarios
para la región del Comahue. Se destacan, asimismo la primera y segunda conferencias de gobernadores
llevadas a cabo entre agosto de 1958 y febrero de 1959 en la Provincia de Santa Fe, donde se analizaron
las situaciones provinciales dentro del contexto federal. Finalmente, cabe citar los dictámenes de la Comisión asesora para la reforma institucional que concluyera en la reforma provisoria de 1972 y los "Dictámenes" sobre la reforma constitucional elaborados por el Consejo para la Consolidación de la Democracia
durante la Presidencia del Dr. Alfonsín.
8
FRIAS. Pedro J., en CONSEJO PARA LA CONSOLIDACION DE LA DEMOCRACIA, "Dictamen
10
Las propuestas que pretenden partir del concepto de región para operar un proceso de
descentralización desde el centro -valga la redundancia- o intentar una redistribución o
reordenamiento "sucursalizado" del país partiendo de la idea de distribución racionalizada de los recursos y funciones, contrarían un concepto constitucional que ha consagrado la posibilidad del regionalismo como fenómeno endógeno o autóctono.
Sin embargo, la posibilidad de desarrollo y existencia de un nuevo nivel intermedio es
un dato interesante para el rediseño del sistema federal fiscal.
4) El mismo artículo 124 introducido en la Constitución Nacional por la reforma de
1994 reconoce la tendencia afianzada en la legislación y la jurisprudencia acerca del
dominio originario de las provincias sobre los recursos naturales de sus territorios. Se
trata de otra ratificación sobre los poderes no delegados por las provincias a la Nación y
que, por ende tiene fundamento en el principio de reparto del art. 121 C.N. que sigue
similares lineamientos a los de la enmienda X de la Constitución de los Estados Unidos.
Esta ratificación formal de tal derecho de las Provincias dota de mayor certidumbre al
ejercicio de sus competencias en materia tributaria, especialmente sobre actividades
como las del sector hidrocarburífero, de la hidroelectricidad o el turístico, respecto de
los cuales se han suscitado no pocos conflictos.
5) La afirmación del principio de legalidad en materia tributaria se manifiesta en la
prohibición expresa del dictado de reglamentos de necesidad y urgencia en materia penal, tributaria, régimen electoral o de partidos políticos (art. 99 inc. 3) como así también
en la prohibición expresa de la delegación legislativa (art. 76 C.N.)
Una derivación particular es la relativa a la ley que establezca el régimen de coparticipación federal, la que "no podrá ser reglamentada" (art. 75 inc. 2 C.N.)
6) Por el artículo 75 inciso 24 la reforma ha introducido una cláusula destinada especialmente a reglar las relaciones de la Nación con los países vecinos en el marco de los
procesos de integración.
Por ella se reconoce al gobierno federal la facultad de delegar competencias y jurisdicción en organizaciones supraestatales, en condiciones de reciprocidad e igualdad y
siempre que ello forme parte de un tratado de integración, aprobado por el Congreso de
la Nación. Se encuentra comprendida la materia tributaria.
La experiencia comparada en materia de integración demuestra que son dos las técnicas
más usuales para que la misma se produzca. La primera es la práctica de la unificación
legislativa, que requiere niveles de avance muy importantes en el proceso integrador, y,
sobre todo, la existencia de órganos comunitarios comunes con potestad para dictar una
normativa común.
En cambio es más frecuente la técnica de la "armonización" de las legislaciones, de
forma tal que sigan ciertos parámetros que se consideren adecuados. En la Unión Europea, el proceso de armonización ha sido apuntalado por la emisión de directivas que los
estados-parte han ido implementando para alcanzar los objetivos propuestos. En Europa,
Preliminar sobre la Reforma Constitucional", EUDEBA, 1986, cap. IV, "Federalismo", pág. 70.
11
la tarea de armonización fiscal requirió de muchos años para acordarla y concluyó en la
adopción de un arancel externo común y en la aplicación de un sistema tributario comunitario sobre la base del IVA (Impuesto al Valor Añadido).
Las estructuras tributarias varían. Uruguay presenta un sistema unitario; Argentina un
sistema federal con alto grado de centralización por la utilización de sistemas de coparticipación, en tanto que Brasil tiene un sistema federal de alta descentralización de recursos en los estados y Paraguay, por su parte, resulta de difícil mensura por el tamaño
de su economía informal.
Pero el impacto de los tratados internacionales sobre el sistema federal fiscal no se agota
en el tema de la integración regional sino que también se visualiza en los principios que
se derivan de los distintos tratados de derechos humanos que han adquirido "jerarquía
constitucional" a partir de la reforma (art. 75 inc. 22) como la Convención Americana
de Derechos del Hombre (ley 23.054) y el Pacto de Derechos Civiles y Políticos de la
Organización de las Naciones Unidas (ley 23.313) de donde adquieren operatividad
principios como la prohibición de la prisión por deudas, el derecho a ser oído que contraría el "solve et repete" y el principio del "ne bis in idem".
No menos importante resulta la cláusula del propio artículo 124 C.N. que permite a las
provincias "...celebrar convenios internacionales en tanto no sean incompatibles con la
política exterior de la Nación y no afecten las facultades delegadas al gobierno federal o
al crédito publico de la Nación ; con conocimiento del Congreso Nacional..."
Creemos que la ambigüedad y las dudas que suscita esta parte de la norma justifican su
reglamentación por ley, reglamentación que debería contemplar el marco de condiciones para el endeudamiento provincial a fin de no afectar el crédito público de la Nación.
Aunque algunas estimaciones sostienen que el total del endeudamiento de las provincias
rondaría los 5.000 millones de pesos, tal monto no es determinante en el volumen total
de la deuda nacional.
Resulta incongruente que, siendo la política exterior una competencia del gobierno
federal puedan las provincias celebrar convenios internacionales con una mera puesta en
conocimiento al Congreso. Es menester una adecuada coordinación y reglamentación
legal de este importante principio para que no produzcan efectos distorsivos
En tal sentido, la Corte Suprema de los Estados Unidos ha tenido oportunidad de señalar
que "... los acuerdos que los estados locales no pueden celebrar son aquéllos que puedan
poner en conflicto los poderes que los estados, al adoptar la Constitución, han delegado
en el gobierno general, o que asumen el libre y pleno ejercicio de la autoridad federal...." 9
7) Al establecer las atribuciones del Congreso de la Nación, en el artículo 75, la reforma
ha mantenido alguna de las facultades legislativas del gobierno federal, con implicancias en la materia tributaria, pero ha modificado otras.
Se han mantenido las de los incisos 12, 13 y 18, referidas respectivamente al dictado de
la legislación de fondo; a la facultad de reglar el comercio internacional e interprovincial y a la llamada "cláusula del progreso" merced a la cual ha podido el Congreso Federal establecer exenciones de tributos locales a determinadas actividades con propósito
de interés nacional.
9
U.S. "Union Railroad Co. vs. East Tennesse Railroad" y "Virginia vs. Tennesse". CEPAL, cit., pág. 118.
12
Quizás en estos dos últimos casos hubiera sido conveniente recoger la evolución de la
jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, que permite deslindar con precisión
competencias federales y provinciales. De todos modos, la misma parece suficientemente afianzada, como para garantizar el respeto a ese deslinde.
En el caso del inciso 19, se ha incorporado un nuevo mandato que antes se encontraba
implícito en el texto constitucional. Se dice allí que, corresponde al Congreso
"...Proveer al crecimiento armónico de la Nación y al poblamiento de su territorio;
promover políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo
de provincias y regiones. Para estas iniciativas, el senado será Cámara de origen..."
Esta disposición hace referencia directa a otra que es anterior, la del inciso 2, por lo que
se establece que la distribución de los recursos que formen la masa del régimen de coparticipación, "...será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio
nacional..."
Por último, la reforma recoge la importante evolución de la jurisprudencia de la Corte
Suprema en materia de facultades de las provincias en los establecimientos de utilidad
nacional sitos dentro de su territorio.
Así es como se ha modificado el antiguo artículo 67 inciso 27, actual artículo 75 inciso
30, para precisar el alcance de la facultad exclusiva de legislación del gobierno federal
en tales sitios, determinándose que "...Las autoridades provinciales y municipales conservarán los poderes de policía e imposición sobre estos establecimientos en tanto no
interfieran en el cumplimiento de aquellos fines..."
El sistema federal fiscal en la práctica
La Nación y las provincias tienen facultades concurrentes en materia de impuestos indirectos; sin embargo en la práctica el Estado federal legisla y recolecta los tributos de
mayor potencial recaudatorio acentuándose un desequilibrio en la asignación de ingresos.
Los gobiernos provinciales tienen competencia sobre el impuesto a los ingresos brutos en Chubut y Neuquén corresponden a los municipios-, el impuesto de sellos (suprimido
en muchas jurisdicciones) ,el impuesto inmobiliario y las patentes.
La recaudación es muy baja con respecto a los dos últimos en tanto los gobiernos provinciales han preferido en general no asumir políticas duras de recaudación fiscal aplicándose valuaciones fiscales y no reales sobre las propiedades. En cuanto a los
municipios, a pesar de su declamada autonomía, la recaudación se limita a tasas y tarifas
a usuarios.
Creemos que un tema pendiente es la actualización del sistema de separación de fuentes
en impuestos "directos e indirectos" que se encuentra superada en la práctica tributaria
por el carácter trasladable que exhiben casi todos los tributos (aún el inmobiliario es
"propter rem").
En ese sentido, fue una cuenta pendiente de la reforma constitucional no revisar el sistema básico de atribuciones antes de avocarse a incorporar la coparticipación que, por el
contrario, puede convertirse en un factor de centralización fiscal como lo ha demostrado
nuestra práctica y como amenaza el inciso 3 del artículo 75 C.N.
13
En ese sentido pensamos que estuvo ausente la discusión sobre la conveniencia de
adoptar otro criterio como lo han hecho algunas propuestas en el sentido de considerar
las manifestaciones globales de capacidad contributiva o la división de los impuestos en
"personales" y "reales".
Pero la contracara de esta decripción sobre los ingresos se encuentra -justamente- en el
gasto, toda vez que las transferencias de ingresos a las provincias en los últimos años no
han sido proporcionales a las cuantiosas transferencias de servicios, gastos y funciones,
sobre todo en materia de gasto social.
En rigor no corresponde hablar de "transferencias" en el marco de un sistema de coparticipación en un Estado federal en el que se reintegra el producido de impuestos cuya
titularidad corresponde a quien recibe la "transferencia", ni mucho menos en el pago de
regalías energéticas o de recursos naturales propios; sin embargo es frecuente en la literatura especializada recurrir a esa denominación atento a que las mismas revisten un
contenido redistributivo en un sistema de solidaridad y equidad fiscal.
Desde principios de los anos ´80 se inició una traspaso hacia las provincias de funciones
vinculadas al área social . En 1991 el 48 % del gasto total correspondió al gobierno federal, 39, 5% a los gobiernos provinciales y 11,5 % a los gobiernos municipales. En
cambio los ingresos fueron de 82 %, 14 % y 4,1 %, respectivamente 10.
Federalismo eficiente y subsidiariedad fiscal.
Corresponde ahora pasar a analizar si el federalismo constituye en el modelo de economía de mercado un sistema eficiente de distribución y percepción de gastos y recursos
en el territorio toda vez que, desde una perspectiva macroeconómica, parecería que una
gestión y recaudación centralizada presentaría ventajas de escala económica en cuanto a
los hechos imponibles sobre los que debe recaer la tributación y en cuanto a la posibilidad de una administración coordinada de carácter anticíclico.
Por otra parte, los niveles de endeudamiento provincial que afectan la administración
financiera parecerían aconsejar la coordinación de la política macroeconómica a partir
de la fijación de límites a los gobiernos locales.
La eficiencia de una u otra postura en realidad está directamente relacionada con el tipo
de bienes que se trate, teniendo muy en cuenta que la importancia de tales bienes y, por
lo tanto, el grado ideal de descentralización está sujeto a variación conforme a las distintas sociedades y modelos institucionales.
Hay funciones que resulta conveniente mantener en cabeza del gobierno federal, como
las referidas a las políticas macroeconómicas y de distribución del ingreso (equidad) y
la atención de determinados bienes que requieren de fuertes economías de escala, como
la defensa o las relaciones exteriores. En cambio, para otros bienes resulta conveniente
la descentralización en tanto pueden obtenerse ganancias de bienestar que resultan del
respeto por las preferencias locales.
El manejo de la política macroeconómica por parte del gobierno central, con miras a
lograr la estabilidad del empleo, la producción y los precios se encuentra justificado por
las propias distorsiones que podrían resultar de un criterio inverso, como sería el caso en
que los distintos estados o provincias pudieran emitir moneda, dando lugar a graves
riesgos de emisión inflacionaria.
10
CEPAL, cit. Pag. 118.
14
Un tema particularmente discutido es si el uso del crédito debe concentrase en el nivel
central del gobierno como parte de una política macroeconómica anticíclica, o si deben
considerarse como opciones financieras disponibles para los gobiernos locales en tanto
el Estado federal no asuma responsabilidades en operaciones de salvataje financiero.
Nosotros pensamos que el tema debe ser analizado a la luz del nuevo artículo 124 de la
Constitución, que permite a las provincias celebrar convenios internacionales en los que
quedarían incluídas las operaciones financieras de crédito, pero que tienen la limitación
de no afectar la política exterior de la Nación ni la responsabilidad internacional que es,
en definitiva, del Estado federal.
Otro tema relevante es la defensa del mercado interior que compete al gobierno central,
previendo acciones que impidan el libre flujo de mercaderías en todo el territorio, así
como la asignación eficiente de recursos, como ocurriría si se desencadenara una "guerra fiscal" entre jurisdicciones a través de impuestos o desgravaciones para atraer radicación de capital.
En ese sentido es menester recordar que más allá de la adopción de la forma federal de
estado, la Argentina, siguiendo a la constitución de los Estados Unidos, conformó al
territorio nacional como un sólo mercado diseñando todo un modelo al respecto que
incluyó la libre circulación interior de bienes y mercaderías, autorizando sólo la existencia de aduanas nacionales (arts. 9 , 10 y 11 C.N.)
En la defensa de ese mercado se inscriben también algunos nuevos derechos constitucionales cuya protección es asignada al Congreso de la Nación sin desmedro de las jurisdicciones locales, como los presupuestos mínimos en materia ambiental (art. 41 C.N.)
y los derechos de los usuarios y consumidores (art. 42 C.N.)
Pero desde un punto de vista económico, la competencia interjurisdiccional, -u "horizontal" en la terminología de Lowestein- entre distintos niveles de gobierno conduce a
una asignación eficiente de los recursos 11.
Tanto en la formulación de Tiebout como en la escuela de la Public Choice, donde destacan Stiegler, Buchanan, Tullock y Becker, entre otros, la competencia interjurisdiccional es visualizada como un mecanismo que promueve la asignación eficiente de los
recursos, al tiempo que constituye un freno o control significativo a la concentración
discrecional del poder estatal 12.
El objetivo de la escuela de la Public Choice es ofrecer una teoría económica de la política, extendiendo la idea formulada por Gary Becker de la unidad del comportamiento
humano, de donde las personas que participan en los procesos de decisión colectiva
(votantes, políticos, etc) son las mismas personas que intervienen en el mercado.
Los electores premiarán o castigarán a una autoridad reeligiéndola según evalúen su
actitud y eficiencia administrativa y serán al mismo tiempo más responsables de sus
propias decisiones. Desde otro punto de vista, la eficiencia se ve favorecida en tanto
cada comunidad elegirá el esquema ingreso-gasto más conveniente 13.
También el denominado "teorema de la descentralización" de Oates pretende demostrar
11
PORTO, Alberto, "Federalismo fiscal en la Argentina. Evolución y perspectivas"; El federalismo fiscal
a partir de la reforma constitucional, Criterios tributarios, pág. 349.
12
BUCHANAN, James M. y TULLOCK, Gordon, "Derechos de propiedad y Democracia", Colegio de
Economistas de Madrid, Celeste Ediciones,1995.
13
MERCADO PACHECO, Pedro, "El Análisis Económico del Derecho. Una reconstrucción teórica",
Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1994.
15
que con iguales costos para los distintos niveles de gobierno, el suministro de un bien
público por los gobiernos subnacionales promueve una mayor eficiencia del gasto público, puesto que permite un mayor ajuste entre las preferencias de los consumidores y
las cantidades ofrecidas de dicho bien. En este sentido y en ausencia de economías de
escala por la existencia de costos distintos, dicho teorema permitiría decidir sobre las
competencias y los recursos que le correspondería a cada nivel de gobierno conforme al
criterio de optimización de Pareto 14.
La competencia interjurisdiccional puede generar un sistema de asignación eficiente
pero inequitativo. Es en este ámbito donde cobra su dimensión el principio de subsidiariedad fiscal, que puede explicitarse como un correctivo de externalidades mediante la
aplicación de determinados principios y, principalmente, a través de las transferencias
desde los niveles superiores de gobierno.
El principio de subsidiariedad del Estado, entendido como aquél en que el Estado solo
debe asumir aquéllas actividades que la actividad privada no pueda prestar se traslada a
la subsidiariedad fiscal entendiendo que el Estado central (en nuestro caso el gobierno
federal) sólo debe atender las prestaciones que no puedan atenderse a nivel de las unidades políticas menores.
Recomienda que la provisión de un bien público local sea hecho por el nivel de gobierno más cercano posible a las respectivas comunidades y, en esencia, postula que corresponde al nivel central de gobierno brindar lo que el nivel subnacional no puede otorgar.
La Constitución Argentina de 1853 adoptó el sistema de separación de fuentes, en tanto
la reforma constitucional de 1994, sin derogar ni reformar el sistema anterior, introdujo
el mecanismo de la coparticipación federal de impuestos, conforme se venía realizando
en nuestra práctica desde hace varias décadas, como consecuencia de las deformaciones
y desvíos acaecidos sobre el sistema original de la constitución.
Podríamos afirmar que en un contexto de federalismo fiscal como el argentino, la descentralización se manifestaría con un reforzamiento de la asignación con recursos propios a nivel municipal y provincial, según surja de cada constitución local en orden a lo
dispuesto por los arts. 5 y 123 de la Constitución reformada en 1994. La propuesta debería contemplar, por ende, una correcta y clara asignación de los impuestos directos en
cada provincia, estableciendo un orden prioridades de abajo hacia arriba en el rediseño
del federalismo fiscal.
El juego entre el sistema originario de atribución de fuentes y el sistema de coparticipación aparece también como un juego o dialéctica entre descentralización y subsidiariedad fiscal, cuyos límites, es decir, hasta donde llega uno y otro deberán analizarse no
sólo a la luz de las conveniencias de eficiencia del sistema, sino también de los límites
del propio sistema institucional.
La coordinación fiscal en nuestro Estado federal
Como bien señala Albert de Rovira i Mola
15
, catedrático barcelonés, conviene distin-
14
AGHON, Gabriel, "Descentralización fiscal en América Latina. Un análisis comparativo".
CEPAL/GTZ.
15
Albert De Rovira i Mola, en "La coordinación financiera estatal, autonómica y local", Barcelona, 1984,
Escola d' Administración Pública de Catalunya.
16
guir la coordinación financiera ; la fiscal ; la tributaria y la impositiva.
Así, enseña que ".... la coordinación financiera -concepto el más amplio y onnicomprensivo- a de referirse a todas las relaciones recíprocas entre las haciendas estatal, autonómica y local en materia de presupuesto, de ingresos y de gastos. La coordinación
tributaria ha de referirse solamente a la estructura, contenido y aplicación de todos los
tributos. La coordinación impositiva ha de referirse únicamente a la estructura, contenido y aplicación de los impuestos. La coordinación fiscal, pues, con ámbito intermedio
entre la coordinación financiera y la tributaria, ha de referirse a todos los ingresos, esto
es tributarios y no tributarios."
El autor, define a la coordinación como "... el conjunto de técnicas que tienden a armonizar las estructuras, las actuaciones y los intereses de los sistemas fiscales del Estado,
de las Comunidades Autónomas y de las Entidades Locales" y explica que "Aludo a
estructuras porque la coordinación ha de ser, en primer lugar, normativa...Menciono las
actuaciones porque la coordinación ha de existir también en la aplicación del sistema
fiscal por la respectiva Administración, en colaboración o cooperación con los demás. Y
me refiero a los intereses porque ... estos intereses deben ser comunes y no contrapuestos".
Por último en el pensamiento de este autor, los sistemas de coordinación fiscal "basculan entre la autonomía y el centralismo", o entre los sistemas de "separación de fuentes"
y los de "transferencias". Particularmente, vincula a los mecanismos de coparticipación
con los sistemas de transferencia.
Recordemos que el especialista que citamos desarrolla su análisis respecto de España,
un "Estado de Autonomías" pero estado unitario al fin, con alto grado de descentralización administrativa y la particularidad constitucional del reconocimiento de los derechos
históricos forales de las provincias vascongadas y navarras.
El claro y preciso encuadre de De Rovira i Mola nos permite plantear varios interrogantes :
a) ¿Es la coordinación fiscal aplicable a los estados federales ? ¿En caso afirmativo
"quid" de la separación de fuentes ?y ¿ con qué características ?
b) Si, aún así, la coherencia se mantiene, ¿cómo se evita que la coparticipación, por
ejemplo, como mecanismo de coordinación, provoque el deslizamiento desde la "autonomía" (separación de fuentes) al "centralismo" (sistema de transferencias o asignaciones) ?
Obviamente, estos interrogantes no se justifican en un estado unitario con alto grado de
descentralización, ya que en ellos la coordinación fiscal no sólo es deseable sino necesaria.
El problema consiste en que ella no es trasladable, sin más, a un Estado federal sin admitir, al menos, cierta mutación del orden de competencias o distribución de poderes
propio de tal sistema. Así, creemos que en un régimen de estado federal el nombre de la
coordinación posible es el de "concertación" o "cooperación". ¿Y cuál es la diferencia
entre estos y aquella ?
Muy claramente : la que va de ser beneficiario del ejercicio de una facultad ajena por su
titular, a ser titular de esa misma facultad. O lo que es igual, la que va de un régimen
tutelado (en definitiva esto es el régimen unitario respecto de los niveles subnacionales)
17
a un régimen de plena libertad y responsabilidad con subsidiariedad (que es la esencia
del régimen federal).
Lo que no resulta admisible -y menos en materia financiera- es pretender los beneficios
del régimen federal con la responsabilidad limitada (para los gobiernos locales), del
régimen unitario.
Todo esto es aplicable a nuestra realidad y organización constitucional.
Constituimos formalmente un estado federal, con separación de fuentes y concurrencia
en forma ordinaria y permanente desde 1853 a 1994 y con separación de fuentes y concurrencia con coparticipación de contribuciones indirectas en forma ordinaria y permanente y coparticipación de contribuciones directas en forma extraordinaria y transitoria,
desde ese año.
No hemos adoptado la coordinación fiscal, por acuerdos interjurisdiccionales, salvo
excepciones, y sí ha habido avances inconstitucionales del gobierno federal sobre las
provincias en materia de ingresos. Avances que se pretendieron moderar, como lo hemos anticipado, primero con una "coparticipación" unilateral, y luego consentida, siempre dudosamente constitucional hasta 1994. En materia de regalías hidrocarburíferas la
recuperación de sus fuentes por parte de las provincias se encuentra pendiente.
En materia de coordinación tributaria e impositiva, lo que se ha dado es el "pactismo"
(modo formal de la concertación) de la ley convenio 23548 y los "pactos fiscales" de
1992 y 1993, establecidos para evitar la superposición y garantizar la armonización tributaria, de manera explícita, y para compensar los desajustes financieros de todos los
niveles (por exceso de gasto o defecto de administración tributaria), de manera implícita.
Es decir que en nuestro país el proceso de "desfederalización" no pudo, como veremos,
ser revertido a través de una estricta coordinación fiscal sino, en todo caso, moderado en
sus graves consecuencias institucionales a través de la concertación en el ejercicio de las
facultades tributarias constitucionales.
Pero es que, además, en nuestro país nunca se asumió, por todos los niveles de gobierno, el sentido propio de un régimen federal: la libertad con responsabilidad.
En un régimen federal este es el verdadero concepto de correspondencia fiscal.
Después de asumido ello es que puede hablarse de justicia, equidad, solidaridad y cooperación.
Por ello, como señalábamos en la primera parte, federalismo sólo se identifica con descentralización en tanto esta suponga reconocer derecho a la decisión antes que delegar
poder de decisión.
Y también por ello el federalismo es aplicación constante del principio de subsidiariedad en sus dos sentidos: como respeto de la libertad del nivel más pequeño (lo que
constituye verdaderamente acercar la decisión al destinatario de ella) y como acción
subsidiaria (solidaria) cuando ese nivel, por causas objetivas no puede ejercer plena y
eficazmente sus libertades y facultades (para atender las necesidades a su cargo).
Esto no es hacer filosofía con ocasión de la materia fiscal (lo que de todos modos no
viene mal) sino tratar de proponer un razonamiento básico : si el régimen de coparticipación es sólo una "muleta" de un Estado federal "centralizado", en vías de "descentralización", terminará siendo, en el mejor de los casos, un eficiente sistema de asignación
por transferencias, pero nunca un régimen de concertación (coordinación) que respete la
18
libertad con responsabilidad de provincias y municipios, propia de tal estado.
Y esto tampoco es declamativo, ya que la consecuencia de ello, en materia financiera,
será la imposibilidad de lograr que los gobiernos provinciales y municipales asuman
definitivamente sus competencias y se hagan cargo de asegurarse los recursos necesarios a través de una mejor administración tributaria.
Por el contrario, se presupuestará mal, se comprometerá el gasto público más allá de los
recursos y se recargará sobre la administración tributaria nacional (que hoy no es estrictamente federal) la responsabilidad del ingreso.
Por ello, insistimos en que el camino para la recuperación y fortalecimiento de nuestra
organización federal, desde la perspectiva financiera, no comienza por garantizar que a
todos nos irá bien (tentación programática y a veces demagógica), sino por asegurar los
medios concretos para el ejercicio de las libertades o autonomías provinciales y municipales, asumiendo horizontal y verticalmente el compromiso de la subsidiaridad y solidaridad por la redistribución de recursos para que se alcance por dicha vía, cuando ello
fuere objetivamente necesario, lo que la Constitución Nacional denomina "un grado
equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional".
Esta debería ser la base para la discusión de un nuevo modelo de federalismo fiscal a
partir de nuestra situación actual y el marco de la reforma constitucional de 1994.
Evolución de la coordinación fiscal desde 1853. Características.
Si bien algo hemos anticipado al respecto en los puntos anteriores, desarrollaremos este
en particular.
En la primera época de la organización constitucional, y hasta fines del siglo XIX, el
gobierno federal respetó la cláusula del artículo 4° de la Constitución Nacional, recurriendo para atender sus necesidades fiscales al producido de los derechos aduaneros, la
explotación y venta de las tierras públicas y el empréstito externo.
Así, entre 1853 y 1891, hay un primer período de clara separación de fuentes que se
modifica cuando, por la crisis económica de 1890/91, el gobierno federal aplica impuestos internos en todo el territorio nacional.
Se manifiesta a partir de allí un predominio del sistema de concurrencia de fuentes hasta
la crisis mundial de 1929/30 que lleva al gobierno federal a apropiarse de fuentes invocando el artículo 67 inc. 2 de la Constitución Nacional, asumiendo no sólo la facultad de
las provincias en materia de impuestos directos, sino también competencias, funciones y
la prestación de servicios que correspondían a aquéllas, consolidándose un proceso creciente de centralización.
A partir de 1935 se sancionaron unilateralmente por el Congreso de la Nación regímenes de coparticipación con la finalidad de moderar el abuso del gobierno federal en materia de ejercicio de poderes no delegados.
Es decir que la coparticipación no se adoptó por primera vez como mecanismo de coordinación financiera, ni como instrumento para la distribución o redistribución de tributos propios de las provincias y del gobierno federal, sino como un mecanismo asignador
y de compensación por la detracción de recursos tributarios que el gobierno federal
efectuaba en detrimento de las provincias.
Entre 1935 y 1973, tanto los gobiernos constitucionales como los de facto mantuvieron
el sesgo centralista y agudizaron el proceso de desfederalización, más allá de la materia
19
fiscal.
En 1973, la ley 20.221 trató de transformar a la coparticipación en un mecanismo de
coordinación tributaria con efectos redistributivos, para lo cual adoptó el sistema de
distribución secundaria en base a parámetros que tenían en cuenta la situación de las
provincias menos desarrolladas.
Sin embargo, esta ley consolidó el avance del gobierno federal sobre las contribuciones
directas, con lo cual pareció agudizarse la mutación desde el sistema de separación y
concurrencia de fuentes hacia el de coparticipación con tendencia al de asignaciones
incondicionadas y condicionadas (éstas últimas bajo la forma de impuestos con afectación específica, o transferencias de la misma naturaleza).
En 1984, al vencer el régimen de la ley 20221, efectivamente, bajo la forma de convenios financieros transitorios, se admite un sistema de asignaciones durante 1985, 86 y
87.
A partir del 1° de enero de 1988 rige un acuerdo federal fiscal que, bajo la forma de ley
convenio, organiza el sistema de coparticipación federal pero admitiendo, ahora "de
iure" el avance del Gobierno Federal sobre facultades tributarias de las provincias y un
criterio de "porcentajes fijos" en lugar de los parámetros de la ley 20.221, tornando el
régimen menos racional.
A partir de 1989, ocurre un fenómeno singular: el gobierno federal inicia un proceso de
devolución de competencias a las provincias en materias propias de ellas como la salud,
la educación, el transporte, etc., pero no renuncia al ejercicio de facultades tributarias
en materia de contribuciones directas, ni propicia la vuelta a un sistema de separación
de fuentes y concurrencia de fuentes.
Las provincias admiten esto y sólo reclaman que la "transferencia" de servicios sea
acompañada de la " transferencia" de recursos para atenderla. Esto era razonar como si
el nuestro fuera un régimen unitario con descentralización administrativa y sistema de
asignaciones condicionadas.
Las urgencias monetarias del déficit fiscal del gobierno federal, atribuído al déficit previsional y al crecimiento de la deuda externa, pretendieron justificar la violación reiterada de la ley 23548 que, en 1992, llevó la relación de la distribución primaria del
48,5% para el gobierno federal y el 51,5% para las provincias a un 58% y un 42,6%
respectivamente en forma aproximada. (Las diferencias corresponden al Fondo de
Aportes del Tesoro Nacional). Esta crisis fiscal y política se resolvió, provisoriamente,
con el Acuerdo Fiscal Federal del 12 de agosto de 1992 y el Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento del 12 de agosto de 1993.
Sin embargo, las provincias temían nuevas violaciones al sistema, a partir del crecimiento de las que se proyectaban como las dos funciones principales del presupuesto
nacional: el sistema previsional y el servicio de la deuda externa, por lo cual, en lugar de
reclamar, definitivamente, la reasunción de las competencias que les correspondían conforme a la Constitución de 1853/60, tanto en materia de servicios como tributarias, admitieron definitivamente el sistema de coparticipación con garantía constitucional.
Complementariamente, la evolución del derecho público provincial fué receptando crecientemente la doctrina de la autonomía municipal, extendida al campo tributario. Ello
incluso hasta el exceso de multiplicar los impuestos locales bajo el ropaje de tasas or
retribución se servicios, en lugar de mejorar la "perfomance" en materia de, por ejemplo
la recaudación del impuesto inmobiliario o el establecido sobre la radicación de auto-
20
motores.
Así, mientras las provincias pretendían poner un freno al avance de los requerimientos
del Tesoro Nacional mediante la "constitucionalización" de la coparticipación, los municipios pugnaban por el reconocimiento de sus potestades tributarias como derecho
originario y no derivado.
La convención de 1994, receptó estas cuestiones y el consenso en torno a ellas, y así
consagró la autonomía municipal, aún en su aspecto tributario, en el nuevo artículo 123°
y el sistema de coparticipación federal en el nuevo artículo 75 inc. 2. Sin embargo, como veremos, dejó la puerta abierta a la detracción del mismo a través de la facultad reconocida al Gobierno Federal por el inciso 3. del mismo artículo para "establecer
asignaciones específicas de recursos coparticipables" .
Con ello, la posibilidad de nuevos conflictos y desequilibrios quedan abiertas.
Pero, aún más, la falta de acuerdos políticos para la reforma del régimen de la ley
23.548, el incremento de los dos factores de riesgo de todo equilibrio a alcanzar: el
gasto previsional y el servicio de la deuda, más la indefinición respecto de cómo atender
los derechos del nuevo sujeto de la relación federal, la Ciudad de Buenos Aires, llevaron
el debate al plano de las prórrogas reiteradas del "status" alcanzado: por una parte, el
mantenimiento del régimen del impuesto a las ganancias en favor del gobierno federal,
que obtiene así la permanencia de un tributo excepcional y, a cambio de ello, la "garantía" a las provincias del "piso" de coparticipación alcanzado en el Acuerdo Federal
Fiscal de 1992.
Esto acredita varios supuestos :
a) A pesar de que la reforma constitucional de 1994 ratificó el carácter excepcional de la
recurrencia a las contribuciones directas por parte del gobierno federal, el sistema parece dirigirse en dirección contraria.
b) Para las Provincias parece más seguro garantizarse una asignación bajo forma de
"piso coparticipable" que apostar a un nuevo esquema de administración tributaria.
c) El déficit previsional y el crecimiento de la deuda impiden al gobierno federal todo
acuerdo con las provincias que no asegure la atención de estas funciones presupuestarias
a su cargo.
Hoy, jurídicamente, el régimen se apoya precariamente en dos normas:
i) el artículo 15° de la ley 23.548 que establece la prórroga automática de su vigencia
"ante la inexistencia de un régimen sustitutivo del presente".
ii) las leyes 24.699 y 24.919 que, conforme a lo expuesto, prorrogan el cumplimiento de
las cláusulas del Pacto para la producción, el Empleo y el Crecimiento hasta el 31 de
diciembre de 1998 y el régimen de la ley 20.228 de impuesto a las ganancias (T.O.
1997) hasta el 31 de diciembre del 2.000.
Pensamos que se seguirá prorrogando el régimen actual tanto como cuatro cuestiones (al
menos) no sean resueltas:
a) quién, cómo y con qué recursos atiende el gasto previsional nacional.
b) quién, cómo y con qué recursos atiende el servicio de la deuda externa.
c) qué competencias asume la Ciudad de Buenos Aires y cómo coparticipa del régimen
21
del artículo 75 inc. 2) tanto ella como la Provincia de Tierra del Fuego.
d) como se evita la detracción unilateral de la futura masa coparticipable acordada, vía
el establecimiento de asignaciones específicas por parte del Congreso de la Nación .
Resuelto esto, se podrá abordar otra cuestión decisiva, previa o al menos concomitante
con la discusión del régimen del régimen de coparticipación federal : la reforma del
sistema impositivo nacional, provincial y municipal.
Recién acordada esta reforma podrá discutirse con posibilidades de consenso un nuevo
régimen de coparticipación federal, puesto que mal podrá debatirse la distribución sin
tener claro qué es lo que se distribuye lo que supone, a la vez, resolver como mínimo las
cuestiones apuntadas.
Entonces sí, podrán considerarse aspectos sustantivos como la composición de la masa
coparticipable ; la distribución primaria y secundaria ; las garantías del régimen ; la
cuestión del equilibrio regional ; la participación de los municipios en el régimen y, aún,
como sería deseable, un sistema federal de administración tributaria que asegure la eficacia y eficiencia en la gestión de los recursos.
Esta ha sido, sintéticamente la historia de los intentos de coordinación (concertación)
tributaria y su evolución desde 1853 hasta la fecha.
Estos, creemos, son también los pasos lógicos a seguir para alcanzar un sistema equilibrado de coparticipación y cumplir el mandato constitucional.
Pero hay, además, un procedimiento y un contenido de la ley convenio que debemos
analizar a fin de efectuar algunos aportes para el debate sobre la materia.
La distribución de competencias en materia tributaria y el régimen de coparticipación federal a partir de la Reforma Constitucional de 1994
Además de las modificaciones, con implicancia en la materia tributaria, que hemos analizado hasta aquí, la reforma de 1994 introdujo cambios sustantivos y dispositivos en las
normas del texto constitucional que regulan específicamente la distribución de competencias en este campo.
En primer lugar, como hemos visto si bien se mantiene la organización federal formal y
la distribución de competencias entre dos niveles gubernamentales: el gobierno federal
y los gobiernos de provincia, se introduce el reconocimiento expreso de la autonomía
municipal, con lo cual se admite un tercer nivel de gobierno con las competencias que le
reconozca la respectiva constitución provincial en materia institucional, político, administrativo, económico y, particularmente para lo que nos interesa aquí, en materia financiera.
Por otra parte, se han introducido modificaciones en el régimen de distribución de competencias tributarias entre el gobierno federal y los gobiernos de provincias.
Así, el nuevo artículo 75 (antes artículo 67) dispone: "Corresponde al Congreso:
1. Legislar en materia aduanera. Establecer los derechos de importación y exportación,
los cuales, así como las avaluaciones sobre las que recaigan, serán uniformes en toda la
Nación.
2. Imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias. Imponer contribuciones directas, por tiempo determinado, proporcionalmente iguales en
todo el territorio de la Nación, siempre que la defensa, seguridad común y bien general
22
del Estado lo exijan. Las contribuciones previstas en este inciso, con excepción de la
parte o el total de las que tengan asignación específica son coparticipables.
Una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, instituirá
regímenes de coparticipación de estas contribuciones, garantizando la automaticidad en
la remisión de los fondos.
La distribución entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre estas,
se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de
ellas contemplando criterios objetivos de reparto ; será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de
oportunidades en todo el territorio nacional.
La ley convenio tendrá como Cámara de origen el Senado y deberá ser sancionada con
la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, no podrá ser modificada unilateralmente ni reglamentada y será aprobada por las provincias.
No habrá transferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignación de recursos, aprobada por ley del Congreso cuando correspondiere y por la provincia interesada o la ciudad de Buenos Aires en su caso.
Un organismo fiscal federal tendrá a su cargo el control y fiscalización de la ejecución
de lo establecido en este inciso, según lo determine la ley, la que deberá asegurar la representación de todas las provincias y la ciudad de Buenos Aires en su composición.
3. Establecer y modificar asignaciones específicas de recursos coparticipables, por
tiempo determinado por ley especial aprobada por la mayoría absoluta de la totalidad de
los miembros de cada Cámara.
19....Proveer al crecimiento armónico de la Nación y al poblamiento de su territorio;
promover políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo
de provincias y regiones. Para estas iniciativas el Senado será cámara de origen..."
Conforme a la nueva estructura normativa constitucional, tenemos que:
Se mantiene:
a) La configuración del Tesoro Nacional en los términos dispuestos por los artículos 4°
y 75° inc. 1° de la Constitución Nacional.
b) La distinción entre contribuciones directas e indirectas.
c) La competencia exclusiva del gobierno federal para imponer contribuciones indirectas externas (derechos aduaneros), bajo el requisito de la uniformidad.
d) La competencia excepcional del gobierno federal para imponer contribuciones directas con los mismos requisitos del texto anterior.
Se introduce:
a) Expresamente la competencia concurrente del gobierno federal para imponer contribuciones indirectas internas, lo que se encontraba implícito en el texto anterior según
jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia.
b) Imperativamente el sistema de coparticipación, como mecanismo de coordinación
financiera en materia de contribuciones indirectas internas y directas establecidas temporalmente por el gobierno federal.
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c) La competencia del gobierno federal, para afectar específicamente, en forma total o
parcial, los recursos coparticipables, por tiempo determinado.
d) Los criterios de distribución de los recursos coparticipables:
i) De correspondencia entre las competencias, servicios y funciones y los recursos.
ii) De equidad, solidaridad y prioridad para el logro de un grado equivalente de desarrollo en todo el territorio nacional.
e) El reconocimiento de la autonomía municipal, y la consecuente admisión de un poder
tributario originario de los municipios con los límites y alcances que determine cada
constitución provincial.
Como vemos, más allá de la ratificación expresa de las competencias del gobierno federal para imponer contribuciones indirectas internas y del reconocimiento explícito de la
autonomía municipal, ambas cuestiones admitidas por el derecho judicial antes de 1994,
la reforma introduce dos cambios trascendentes desde la perspectiva del federalismo
fiscal :
i) Adopta la coparticipación como el mecanismo constitucional obligatorio de coordinación financiera en materia de contribuciones indirectas y directas transitorias impuestas
por el gobierno federal. Este sistema de coordinación, además, incorpora formalmente a
la ciudad de Buenos Aires, junto con las provincias.
ii) Crea una nueva fuente de recursos exclusiva del gobierno federal al permitirle establecer asignaciones unilaterales, totales o parciales, de los recursos coparticipables,
condicionadas por un plazo y una afectación específica determinados por ley especial
del Congreso de la Nación, aprobada por mayoría especial.
Analizaremos ahora el régimen de coparticipación, establecido por la Constitución.
Al efecto distinguiremos los aspectos sustantivos y dispositivos, contenidos en el artículo 75° ya citado y trataremos de efectuar algunos aportes al debate respecto de los
mismos.
La Constitución establece que el instrumento formal por el cual se instituirá el sistema
de coparticipación federal, será el de la ley convenio.
Creemos que se recepciona así formalmente en el texto constitucional la vigencia de
este tipo de norma, admitida por la costumbre, que se estructura mediante una convergencia de voluntades legislativas con origen en dos niveles (ley nacional y acto legislativo provincial), en una escala jerárquica implícita en el orden de prelación del artículo
31°, inmediatamente por encima de la ley nacional.
De lo expuesto se sigue que este tipo de ley solamente puede ser modificada por otra de
idéntica naturaleza lo cual, como veremos más adelante, podría acarrear alguna posibilidad de conflicto de normas a futuro.
Por otra parte, observamos que el texto se refiere en singular a dicha ley y en plural a
los regímenes de coparticipación que instituye.
Atendiendo a la práctica y costumbre legislativa hasta 1994, con la existencia de diversos regímenes y más de una ley convenio en materia tributaria, pareciera que el constituyente a querido admitir la posibilidad de la pluralidad de regímenes pero en el marco
de una sola ley convenio la que a su vez, sin ser reglamentada pueda complementarse
con otras normas de carácter tributario específico.
Veamos ahora, los elementos sustantivos que deberá contener esta ley.
24
Contenido
En primer término, surge del texto, que hay tres sujetos beneficiarios y obligados del o
los regímenes de coparticipación que se instituyan.
En efecto se distingue ahora el gobierno federal ( "La Nación" en términos de la Constitución) por una parte, y los gobiernos de provincia ("las provincias") y la Ciudad de
Buenos Aires por la otra.
Se ratifica así la inclusión de la Ciudad de Buenos Aires como nuevo sujeto de la relación federal, que participa junto con las provincias en la distribución de los recursos
coparticipables (primaria y secundaria) ; constituye miembro obligado del organismo
fiscal federal al que luego nos referiremos ; es beneficiario de la regla por la que no se
pueden transferir obligaciones de gastos sin resignación de recursos y correspondiente
conformidad y, por último, participa a través de sus legisladores nacionales en el tratamiento parlamentario de la ley convenio.
Sin embargo, a pesar de estas coincidencias con la situación de las provincias, como
veremos luego, la Constitución no incluye a la Ciudad de Buenos Aires como participe
obligado en dos momentos del trámite previsto para la sanción de la ley convenio, a
saber: la celebración de los acuerdos políticos previos entre la Nación y las rovincias, y
la "aprobación" posterior que éstas deben realizar para completar la estructura formal
que permite el perfeccionamiento de dicha norma.
Finalmente con respecto a los sujetos beneficiados y obligados del o los regímenes instituidos por la ley convenio, debemos mencionar a los municipios, incluidos en el actual régimen transitorio.
Al respecto debemos señalar que, atento a que las constituciones provinciales contemplan la obligación de participar a los municipios en una porción de los recursos coparticipables de origen federal, es probable que se los mantenga formalmente dentro de la
futura ley convenio.
Dado que ello implicará seguramente obligaciones a cargo de los municipios en materia
tributaria, particularmente respecto de la armonización con los niveles superiores, y a
partir del actual reconocimiento de la autonomía municipal en el mismo texto constitucional, surge el interrogante: ¿pueden las provincias obligarse por sus municipios autónomos?
Pensamos que la respuesta es afirmativa en tanto ello se produzca sin afectar la esfera
de autonomía en materia tributaria que cada constitución provincial reconozca a sus
municipios.
Pero además aun cuando ese ámbito de autonomía constitucional sea invadido por el
contrato federal tributario no se afectarán efectivamente los derechos de los municipios
mientras éstos consientan tal estado de cosas tácitamente, sea por acción (recibir los
fondos distribuidos o cumplir las obligaciones que le son impuestas) o por omisión
(abstenerse de cumplir las obligaciones a su cargo).
En segundo lugar los recursos que se distribuyen son exclusivamente :
a) Las contribuciones indirectas internas que se establezcan por ley del Congreso de la
Nación.
b) Las contribuciones directas que se establezcan por ley del Congreso de la Nación, por
tiempo determinado, proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nación y con
25
destino de ley para sostener la defensa, la seguridad o el bienestar general del Estado
federal.
Se excluyen por lo tanto del sistema obligatorio de coparticipación.
a) Las contribuciones indirectas externas (derechos aduaneros).
b) Las contribuciones obligatoriamente coparticipables, en el todo o la parte que haya
recibido por ley nacional, y con las condiciones ya citadas, el carácter de asignación
específica y estrictamente por el plazo que se haya determinado.
c) Las contribuciones provinciales y municipales.
En tercer lugar del texto constitucional surge claramente que los recursos coparticipables por la ley convenio, se distribuirán en las dos etapas ya conocidas: primaria y secundaria.
A los fines de dicha distribución se establecen dos pautas generales:
i) Deberán adoptarse criterios objetivos de reparto que expresen una relación directa
entre las competencias, servicios y funciones a cargo del gobierno federal, los gobiernos
de provincias y la Ciudad de Buenos Aires y los recursos coparticipables a recibir.
El texto no lo dice expresamente, pero entendemos que al referirse a competencias, la
Constitución se refiere a las que corresponden formalmente a cada nivel de gobierno,
conforme a sus mismas disposiciones, lo que exigirá, en este caso un acuerdo político
federal que reconozca, formalmente, y en materia de competencias concurrentes, lo que
corresponde a cada jurisdicción.
Al respecto, pareciera conveniente, en materia de provisión de los servicios públicos,
recurrir a la regla de la divisibilidad o indivisibilidad para reconocerlos como competencia propia de los niveles provinciales o nacionales respectivamente.
ii) La distribución deberá además contemplar parámetros que aseguren un reparto equitativo, solidario que otorgue prioridad al logro de tres objetivos programáticos: grado
equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidad en todo el territorio
nacional.
Al adoptar el sistema de parámetros, en lugar de porcentajes fijos, pareciera que el texto
incorpora los mecanismos anteriores a la ley 23.548.
De lo expuesto podría concluirse que la Constitución promueve un federalismo fiscal
cooperativo y solidario con garantía de equidad.
Para lograr una distribución de los recursos que establece como coparticipables, en orden a aquella finalidad manda a adoptar tanto los llamados "criterios devolutivos" como
los "redistributivos", combinados en la forma determinada por los acuerdos entre la Nación y las provincias, previos al tratamiento legislativo de la ley convenio.
Asimismo, al establecer que no habrá transferencia de competencias, servicios y funciones sin la respectiva reasignación de recursos y la correspondiente aprobación de los
gobiernos comprometidos en ella, fija una norma general operativa antes y después de
sancionada la ley convenio.
Además, para el período anterior a la sanción de la ley convenio, la reforma establece en
la Disposición Transitoria Sexta, que no podrá modificarse la distribución de competencias, servicios y funciones vigentes a la sanción de la misma, sin la aprobación de la
26
provincia interesada (y en caso afirmativo con la consiguiente reasignación de recursos,
acotamos).
Complementariamente, y en materia de recursos, la misma disposición transitoria establece que no podrá modificarse, en desmedro de las provincias, la distribución vigente
al momento de la sanción de la reforma, hasta tanto se dicte el nuevo régimen de coparticipación.
De esto último resulta que antes de la sanción de la ley convenio sólo podría admitirse
una merma para el gobierno federal en la distribución de los recursos que se efectúe
bajo cualquier régimen vigente al momento de sancionarse la reforma.
Finalmente debemos señalar que el contenido de la ley convenio deberá garantizar la
automaticidad como mecanismo de remisión de los fondos a distribuir.
Aunque no se lo menciona se supone admitido que dicha remisión deberá consignarse
expresamente en el texto como "diaria y gratuita", conforme a la costumbre establecida
entre nosotros.
Veamos ahora el procedimiento o trámite previsto por el texto constitucional para la
sanción de la ley convenio.
Procedimiento
De la lectura del artículo 75, inc. 2 se desprende que el procedimiento para la sanción de
la "ley convenio" sería el siguiente :
1°) Celebración de acuerdos entre la Nación y las provincias que, por lo menos,convengan la materia referida a los regímenes de coparticipación de las contribuciones a que se refiere el primer párrafo del inciso bajo examen (contribuciones
indirectas y directas).
2°) Ingreso en el Senado de la Nación de, al menos, un proyecto de ley convenio que
contemple como "base" tales acuerdos.
3°) Aprobación legislativa por la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de
cada cámara.
4°) aprobación por las provincias.
Consideremos este proceso en particular :
*Acuerdos previos :
Nos parece que no hay duda en que si bien la Constitución no ha delegado la facultad
legislativa del Congreso Nacional en lo que le corresponde en este trámite, su intervención en el mismo requiere de uno o varios acuerdos formales previos entre la Nación y
las provincias, que constituyan la base material del o los proyectos legislativos que formalmente se traten.
Ya habíamos anticipado que el texto constitucional no incluye formalmente, en estos
acuerdos, a la Ciudad de Buenos Aires.
* Cámara de origen.
El texto constitucional establece una excepción al principio del artículo 52 por el cual
el trámite parlamentario de las leyes sobre contribuciones debe iniciarse exclusivamente
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por la Cámara de Diputados.
Así se determina que la ley convenio tendrá como cámara de origen el Senado de la
Nación.
Entendemos que tal principio también deberá respetarse toda vez que al crearse o modificarse un tributo de naturaleza coparticipable, se modifique el contenido de la ley convenio.
* Mayoría especial.
Para la aprobación de la ley convenio en el Congreso de la Nación, se establece claramente que deberá contarse con el voto favorable de la mayoría computado sobre la totalidad de los miembros que componen cada cámara.
* Prohibición de modificación unilateral o de reglamentación.
El artículo 75° inciso 2, expresa que la ley convenio " no podrá ser modificada unilateralmente ni reglamentada".
En primer lugar esto ratifica la existencia de un rango nuevo de leyes, superior a la ley
nacional, aunque sin definirlo expresamente, dentro del orden de prelación del artículo
31°.
La cuestión de la modificación unilateral, plantea una dificultad muy concreta en materia de asignaciones específicas.
Al referirse a la facultad del gobierno federal para establecerlas, el artículo 75° inciso 3
dice que deberá recurrirse a una ley especial aprobada por una mayoría agravada.
Se trata de interpretar si esa ley especial es una ley convenio modificatoria que, además
de los otros requisitos establecidos para esta norma, requiere de una mayoría especial
para su aprobación en el Congreso de la Nación, o bien si se trata lisa y llanamente de
una excepción a la prohibición de modificación unilateral.
En este último caso, solo podría reglamentarse el ejercicio de tal facultad por el gobierno federal en materia de asignaciones específicas en la misma ley convenio que, por el
orden de prelación, resulta de una jerarquía superior a la ley nacional. Esto evitaría el
conflicto seguro a futuro, que se derivaría de una modificación unilateral del delicado
equilibrio que se alcance en el nuevo régimen de coparticipación, mediante el mecanismo de la detracción de recursos de la masa coparticipable vía el establecimiento de
asignaciones específicas fuera del procedimiento de la ley convenio.
En cuanto a la prohibición de reglamentación, esto es definitivo. La única vía abierta de
"reglamentación" federal es a través de la interpretación que del texto realice, en un caso concreto, el órgano constitucional habilitado para ello (Organismo Fiscal Federal, en
sede administrativa, o la Corte Suprema de Justicia), con el alcance de este tipo de pronunciamientos jurisprudenciales.
* Aprobación por las provincias.
El artículo bajo estudio establece que, para perfeccionarse como ley convenio ésta requiere, luego de su aprobación en el Congreso de la Nación, de la "aprobación por las
provincias".
Al respecto debemos considerar en primer lugar que, si bien la Constitución no exige la
aprobación unánime, ésta resulta necesaria y conveniente en orden a la unidad y armonización federal en la materia.
28
Por otra parte, el texto no incluye a la Ciudad de Buenos Aires, como tampoco lo hacía
al momento de requerir los acuerdos previos "entre la Nación y las provincias".
De ello se desprenden dos consecuencias: por un lado, luego de su aprobación por las
provincias, la ley convenio tendrá plena vigencia para la ciudad de Buenos Aires, aunque su legislatura no haya aprobado la misma. Por otro, la sola aprobación de la ley
convenio por la ciudad de Buenos Aires, si existiera, no perfecciona a dicha norma, como tal, respecto de las provincias.
Finalmente, en cuanto al mecanismo de aprobación por las provincias, entendemos que
ello debe producirse por resolución o ley de la legislatura local.
Control y fiscalización del sistema.
El artículo 75° inciso 2, "in fine" establece que un organismo fiscal federal tendrá a su
cargo el control y fiscalización de la ejecución de todo lo dispuesto en el mismo inciso.
Tal función del control y fiscalización -que no comprende explícitamente en el texto
constitucional, pero sí en la práctica y tradición de su antecesora: la Comisión Federal
de Impuestos, la de actuar como tribunal administrativo- es abarcativa de todas las materias contenidas en el inciso de referencia, sea respecto de la imposición de las contribuciones allí citadas como de todo lo referido al sistema de coparticipación federal en él
previsto.
Asimismo, a pesar del silencio del texto, que solo se refiere a "asegurar la representación de todas las provincias y la Ciudad de Buenos Aires" en la composición del organismo, entendemos que la inclusión de la representación del gobierno federal es
necesaria y conveniente.
Finalmente, el texto no obliga a que la creación y organización del organismo fiscal
federal se efectúe dentro de la ley convenio, por lo cual ello podría ocurrir por el dictado
de otra norma.
La agenda institucional: aspectos político y jurídicos
Al finalizar este análisis del federalismo fiscal, desde un enfoque jurídico, a partir de la
reforma constitucional de 1994, creemos oportuno efectuar algunas reflexiones más.
En primer lugar, resulta evidente el esfuerzo de los convencionales constituyentes por
reflejar el consenso político y social en materia de federalismo fiscal.
Sin embargo, la Constitución establece un marco de reglas para la vida nacional, que no
sustituye a la vida misma.
En esta materia, la realidad se ha encargado de señalárnoslo, aún antes de 1994. Así hay
nuevos elementos que enriquecen o hacen más complejo el debate en torno a un acuerdo
fiscal federal:
La convertibilidad y estabilidad monetaria.
29
La privatización de los servicios públicos.
La cuestión de la deuda pública.
La cuestión previsional.
El reconocimiento de dos nuevas jurisdicciones locales (la Provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur y la Ciudad de Buenos Aires).
Por otra parte hay consenso en interpretar que la sociedad en su conjunto, demanda respuestas en esta materia, a dos grandes interrogantes: ¿Cómo se proveen mas y mejores
bienes y servicios públicos y con qué grado de presión tributaria? y ¿cómo se alcanza la
"igualdad de oportunidades" en todo el territorio nacional a que hace referencia el texto
constitucional?
En definitiva, tanto por razones políticas como jurídicas, o económico-financieras,
plantear hoy el debate en torno del federalismo fiscal, supone algo más que discutir un
nuevo régimen de coparticipación.
Supone admitir la propuesta constitucional del '94 de promover un federalismo cooperativo y solidario, con garantía de equidad, antes que un mero aglomerado de localismos
dispersos.
El federalismo es expresión de las libertades locales, armonizadas en la unidad del bien
común nacional.
Estas libertades, como toda libertad, necesitan de los medios y recursos para poderse
ejercer.
Este orden de los conceptos, nos parece, debiera ser el que caracterice a la agenda institucional federal para los próximos tiempos.
Buenos Aires, 12 de junio de 1998.
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Situación de las provincias, descentralización fiscal y coparticipación federal
Esta actividad ha sido convocada en el marco de tareas conjuntas de cooperación que
está realizando el Instituto Nacional de la Administración Pública (I.N.A.P.) con la Universidad de Belgrano (UB), en este caso a través de una serie de programas que se realizan con el Instituto y el área de estudios e investigaciones a cargo de la Directora
Nacional de Estudios y Documentación, Lic. Virginia Franganillo y de la Directora de
Estudios e Investigaciones, Lic. Nélida Redondo, del INAP.
Se encuentran en este panel el Decano de la Escuela de Economía y Negocios Internacionales, Dr. Juan Pazzi y, especialmente invitados, el Senador Nacional por la Provincia de San Juan, del Partido Justicialista (P.J.), Sr. Gioja, que preside la Comisión sobre
Coparticipación Federal y el Senador Nacional por la Provincia de Río Negro, Sr. Gagliardi, de la Unión Cívica Radical (U.C.R.).
Hubiéramos querido que el marco pluralista se completara con la presencia de otros
senadores de los partidos nacionales y provinciales. Lamentablemente, situaciones relacionadas con viajes, en el caso del senador Antonio Cafiero, o debidas a las reuniones
del bloque de labor parlamentaria que se realizan hoy mismo, no han permitido que el
senador Genoud y el senador Romero Feris, que iban a estar presentes y se han excusado a último momento por este motivo, nos pudieran acompañar.
La idea es que después de la participación de los senadores podamos comenzar el debate. Para este fin hemos convocado a tres especialistas destacados en la materia: el Dr.
Pablo Garat, de la Fundación Civilidad, quien ha sido Vicepresidente de la Comisión
Federal de Impuestos y es asesor en la Comisión de Coparticipación del Senado de la
Nación; el Dr. Mariano Tomassi, director del Centro de Estudios Institucionales; y finalmente la Dra. Catalina García Vizcaíno, quien actualmente ocupa la dirección de la
Carrera de Postgrado en Especialización Impositiva en esta misma casa.
He dejado para el final, porque así va a ser el orden de la exposición, al Dr. Ricardo
Morato, que es director ejecutivo académico del INAP. Al terminar esta frondosa sesión
va a hacer las menciones de cierre y de síntesis de la reunión.
Como sé que lo que ustedes quieren es escuchar a los panelistas, voy a pedirle al Dr.
Garat que tenga la amabilidad de ayudarnos a coordinar el panel en la fase de las preguntas.
En primer lugar el Dr. Pazzi va a hacer una breve introducción, a continuación oiremos
las exposiciones de los señores senadores y finalmente será el turno de la participación
de los comentaristas.
Dr. Juan Alberto Pazzi
Buenas noches. Ha sido un honor para mí la invitación a participar de esta mesa. Hoy el
tema tributario tiene una importancia fundamental, probablemente como la ha tenido
siempre para la comunidad. Cuando hablamos de tributación hoy, pensamos en la comunidad y pensamos en el Estado en sus distintos niveles. Pensamos en la comunidad
porque la comunidad jamás se involucró tanto como en estos momentos en la problemática nacional y en particular en la problemática tributaria. La apertura a la opinión de
distintas entidades representativas y el quehacer del periodismo ha llevado a un amplio
debate a temas puntuales de la problemática tributaria.
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Quienes de alguna manera hemos estado ligados por mucho tiempo a la tributación,
siempre hemos pensado en su importancia como instrumento de la política económica
desafortunadamente olvidado, y también hemos pensado en un aspecto de su propia
existencia que es la recaudación para subvenir a los gastos del Estado.
Actualmente, debido a la globalización, cuando hablamos de tributación sabemos que el
país está compitiendo con otros países. En la medida en que disputa capitales, disputa
consecuentemente inversiones, y esta es una limitación que no existía antes.
Cuando se habla de una reforma fiscal o se habla de un sistema tributario para el país, se
tiene que pensar también qué va a significar esto desde la definición de modelo económico que se tiene y, en consecuencia, de la concepción que la comunidad tiene de sus
propios objetivos.
Cuando se tocan temas tan relevantes como es la situación de las provincias, el régimen
de coparticipación federal, la descentralización fiscal, en realidad se están tocando a la
vez otros temas fundamentales, que van desde el rol del Estado y el comportamiento de
la economía hasta la situación particular que viven las provincias.
Las provincias tienen problemas dentro de nuestro sistema político federal. Tienen una
particular historia que comienza con el nacimiento de la Confederación Argentina, en la
cual las provincias cedieron parte de sus atributos para que existiese la confederación,
mientras conservaban todo el poder no delegado. ¿Qué pasó desde entonces hasta ahora? ¿Qué poderes no delegados conservan? Actualmente las provincias sufren consecuencias de políticas de las que a veces no participan. Las definiciones económicas
afectan a las provincias y estas tienen el problema de sus propias economías, que en
nuestro país son de características especiales.
Si uno toma el modelo de los EE.UU. y lo compara con el argentino, notará que hay una
dispar situación geográfica, una dispar distribución de la población y también una dispar
distribución de la riqueza. Un buen ejemplo de esta distribución dispar es el que da la
provincia de Salta. Salta está a 1.600 km. del puerto de Buenos Aires y a 400 km. de
Antofagasta, por lo que tiene que pasar necesariamente por territorio chileno. Buena
parte de la riqueza de Salta es minera, un área en la que los chilenos están muy interesados y fuertemente desarrollados. ¿Cuáles son las condiciones de acceso al Pacífico?
Acceder al Pacífico significa el acceso al comercio internacional, por la forma en que
está distribuido el mundo hoy.
Pero alejémonos un poco de la situación particular de las provincias. Más allá de los
problemas económicos y de los problemas de finanzas, hay otros que son de orden estrictamente tributario. Últimamente hemos oído hablar de distintos tipos de soluciones y
propuestas. A veces los argentinos queremos hacer los problemas complejos, simples. Y
esto no es más que una expresión de deseos. Los problemas complejos son complejos y
necesitan soluciones complejas. Hacer lo complejo simple es una frase muy bonita pero
alejada de la realidad. El problema de hoy es complejo.
Un nuevo régimen de participación tributaria significa muchas cosas. El régimen de
coparticipación está incluido en la Constitución, luego de la reforma del año ‘94. Pero
hay una serie de factores de los que de alguna manera se está debatiendo en el tema de
la mesa como, por ejemplo, el federalismo fiscal.
¿Qué es el federalismo fiscal? ¿Se contrapone o no a un régimen de coparticipación?
Porque el régimen de coparticipación en principio lleva implícita la idea de que las provincias no deberían aplicar gravámenes similares si se están beneficiando de la coparticipación. Ahora bien, he tratado de ver si dentro de la Constitución reformada figura
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esta limitación que probablemente haga a la esencia del régimen de la coparticipación.
Ustedes saben que en materia de distribución del poder de imposición a nivel nacional y
provincial, nuestra Constitución no es precisa. Prácticamente tanto la Nación como las
provincias pueden aplicar contribuciones directas e indirectas. Más allá del problema de
definir cuál contribución es directa y cuál indirecta de acuerdo al concepto moderno de
contribuciones, de gravar manifestaciones ciertas o inciertas de riqueza, las contribuciones directas las puede imponer la Nación. Estamos percibiendo, después de muchos
años, el impuesto a las ganancias. Las contribuciones directas las aplica por tiempo determinado la Nación en casos de necesidad financiera. Es decir que las contribuciones
directas les pertenecen a las provincias, pero las puede percibir también la Nación.
En el caso de las contribuciones indirectas, tanto la Nación como las provincias tienen
facultades concurrentes. Y allí hay impuestos tan importantes como los impuestos a los
consumos, sean generales o particulares. ¿Cómo va a ser de ahora en más el ejercicio de
las facultades tributarias de las provincias? Las provincias, de acuerdo a cómo sea el
régimen de coparticipación, ¿van a dictar gravámenes similares a los aplicados por la
Nación? Más allá de la problemática de si esto es posible desde un punto de vista técnico.
La Nación suele hacer responsable a las provincias de su situación financiera, desconociendo la raíz del problema económico y preguntando: "¿por qué las provincias no cobran sus impuestos? ¿Por qué no hacen hincapié en el impuesto inmobiliario o en el
impuesto a los ingresos brutos?". Esto sin entrar en la problemática surgida después de
la firma del Pacto Fiscal Federal, con el que se ha buscado de alguna manera una simplificación en materia tributaria. Pero una simplificación a costa de las provincias, que
estas no han podido seguir.
El tema entonces queda planteado. Pequeña tarea les espera a nuestros representantes;
que Dios los ayude.
Senador José Luis Gioja
Buenas tardes. En primer lugar quiero agradecer a las autoridades de la Universidad de
Belgrano y de este Instituto del Nuevo Estado, que depende de la misma, por esta iniciativa y por poder compartir este hermoso panel con las personalidades que están aquí
reunidas. Quiero agradecer también la idea de promover el debate sobre este tema que,
como lo decía muy bien el Dr. Pazzi, no es una cuestión menor sino uno de los grandes
debates que sin duda tiene la sociedad argentina.
La Ley de Coparticipación como parte de la cuestión federal es como dije uno de los
temas pendientes del país, que cruza horizontalmente tanto la problemática política como económica y social. Asimismo tiene un proceso de promulgación muy arduo ya que
según reza el precepto constitucional y en línea con las características básicas del modelo federal moderno, esto debe resolverse por consenso.
Es una ley que regula la distribución de fondos que son limitados: los que se asignan a
una unidad se les quita a otra. Lo que en la jerga técnica se llama un "juego de suma
cero". Esto hace que se deba proceder con extrema cautela si no se quiere entrar en un
terreno que genere situaciones de encrespamiento en los diferentes actores de la ley,
alejando así la posibilidad de promulgar este instrumento esencial para las relaciones
fiscales entre la Nación y las provincias. Siempre digo que uno de los temas más com-
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plejos que hay que resolver en los cuerpos colegiados es la discusión relativa a la distribución de fondos.
A mí me tocó, como diputado nacional, a través de una iniciativa de mi partido, aprobar
una ley que también está relacionada con esta problemática: la ley del FONAVI (Fondo
Nacional de la Vivienda). Y realmente fue una discusión ardua porque en estos temas
cada parte interesada, cada representante de las provincias o de la Nación, busca los
mejores argumentos para defender su posición.
Creo que esta introducción tiene que ver con nuestro apoyo irrestricto a la iniciativa de
promover este debate. Así como hoy lo hace la UB, el mes pasado lo hizo la Jefatura de
Gabinete de Ministros y también lo hacen otras instituciones, centros académicos, empresariales y de investigación. Tal como lo ha hecho y lo seguirá haciendo la propia
Comisión de Coparticipación Federal de Impuestos del Senado de la Nación, que desde
su creación hace dos años como cámara de origen de la nueva ley, viene bregando para
consensuar un proyecto nuevo y definitivo entre los principales actores de esta temática.
Antes de abordar el temario, queremos ubicarnos correctamente en el escenario macroeconómico que nos marca el ejercicio del federalismo en nuestro país. Tenemos dos
campos bien diferenciados.
Uno, el gobierno nacional, que maneja los principales instrumentos de la política económica. Son sus responsabilidades la política monetaria, el tipo de cambio, el comercio
exterior, la deuda pública nacional, la relación con los órganos de crédito internacional
y también los instrumentos más potentes de la política fiscal, como el presupuesto nacional, los principales impuestos y la política previsional y de seguridad social.
El otro, el de las provincias, que hasta comienzos del año ’91, ante una situación económica nacional de alta inestabilidad de precios con la consecuente caída de los mismos
y fuga de capitales, debió ajustar su política fiscal concentrándose sólo en mantener la
prestación de los servicios básicos que tenía a su cargo: que se dictaran las clases, que
los hospitales pudieran atender la creciente demanda, que funcionaran los comedores
escolares, que se administrase justicia, que se garantizara la seguridad pública, que la
acción social directa llegara a los más necesitados. Es obvio que en esas circunstancias
son escasos los recursos para incrementar la inversión pública, o para iniciar planes que
apunten a una reforma del Estado tendiente a mejorar la eficiencia y la eficacia en la
prestación de los servicios. No obstante este contexto desfavorable, las provincias han
realizado un tremendo esfuerzo por sanear sus finanzas, convirtiendo en un sofisma
aquella frase tan repetida de que las provincias no han hecho su ajuste. Tal es así que los
déficit del conjunto de las provincias se ubicaban en el año ‘95 cerca de los 4.000 millones de pesos, para el año ‘96 esta cifra rondaba los 2.000 millones de pesos, durante
el año ‘97 bajó a 1.000 millones de pesos y durante el año ‘98, siempre considerando a
las provincias en forma conjunta, presentarán las cuentas casi equilibradas.
Como se puede apreciar ya estamos ingresando en los temas que nos solicitaba el temario, que a mi juicio están relacionados entre sí. Nótese que durante el último trienio se
ha privatizado o están en proceso de concretarlo diecisiete bancos provinciales. Se han
privatizado, licitado y están con leyes sancionadas y marcos regulatorios dos empresas
distribuidoras de agua y quince empresas distribuidoras de energía eléctrica, en cada
una de las provincias. También se han transferido al orden nacional diez cajas de jubilaciones provinciales para cumplir con el Pacto Fiscal II, traspaso que, valga la aclaración,
revestía el carácter de voluntario.
34
Es cierto que en este período los recursos de origen nacional han tenido un notable repunte, producto del acompañamiento del conjunto de la población que cumple con sus
obligaciones impositivas. Pero también es cierto que la tributación propia de las provincias ha crecido en el mismo sentido, y esto es más notable porque proviene de economías regionales que todavía no han recibido beneficios crediticios o impositivos como
otros sectores de la economía.
Por lo anterior y como una primera y rápida conclusión, proponemos que para la discusión del nuevo régimen de coparticipación federal nos concentremos en la definición de
una distribución de recursos entre la Nación y el conjunto de las provincias que reconozca las mayores responsabilidades que éstas han asumido en materia de gasto social,
y que se tenga en cuenta el carácter creciente que el mismo tendrá en los próximos años.
En una rápida mirada del mapa de descentralización fiscal observamos que el gasto consolidado del sector público se distribuye en un 55% del orden nacional, un 36% del
conjunto de las provincias y un 9% correspondiente a los municipios.
Cuando miramos hacia el sector de los recursos, observamos que la nación concentra el
85% y que las provincias y los municipios representan el 15% restante. Aún cuando en
el primer caso por el régimen de coparticipación federal una parte de esos recursos se
transfieren a las provincias, éstas no tienen la potestad recaudatoria.
Es obvio, entonces, que un análisis de cualquier tipo nos indicará que deberíamos descentralizar el recurso. No hay dudas de que debemos trabajar en este sentido. Concordando con ello deberíamos corregir el alto grado regresivo de nuestro sistema tributario.
En cualquier país comparable con el nuestro el Impuesto a las Ganancias representa
entre un 5 y un 10% del Producto Bruto Interno (PBI). En el caso de la Argentina este
porcentaje es levemente superior al 2%.
Ya estamos llegando al punto central de esta convocatoria que es la coparticipación federal. Quiero hacer hincapié en dos términos que no deberíamos dejar de lado en cualquier análisis futuro, que son la equidad y la solidaridad. Sobre el primer concepto,
conforme al texto constitucional y referido a la coparticipación federal, hay una gran
corriente de opinión que dice que este vocablo debe asociarse a lo devolutivo. Otras
corrientes nos indican que se lo debe asociar a lo distributivo. Sin querer zanjar en esta
disputa conceptual de larga data, creo que debemos analizarla a la luz de lo que nos dice
nuestra Constitución, que en su letra, en el art. 75, inciso segundo, al término equitativo
le sigue inmediatamente el de solidario. Por lo tanto me inclino a pensar que esta última
palabra le está marcando al término equidad un camino concreto.
En cualquier régimen de coparticipación federal seguramente tendremos que utilizar el
parámetro población, que incluye lo devolutivo en el aporte que se hace por la actividad
económica que realizan las personas. Este parámetro es equitativo ya que distribuye lo
recaudado en forma igualitaria a la generación del impuesto por la actividad económica
que realizan los hombres, tanto respecto a la producción como al consumo. Pero a este
parámetro debemos necesariamente completarlo con otros que atiendan a la otra premisa constitucional, que es la solidaridad.
Y aquí, las necesidades básicas insatisfechas juegan sin duda un rol fundamental porque
están midiendo concretamente el estado en que nuestra población vive. Habrá que medir
también cómo nuestra población se educa, cuál es el índice de deserción escolar, cuál el
de mortalidad infantil y tratar de igualar las oportunidades en todo el territorio nacional,
nivelando siempre para arriba, para mejor. Éste es un modo de que el régimen sea solidario. También habrá que medir y corregir cómo está dispersa o concentrada nuestra
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población, contemplando en forma especial los casos de provincias que poseen zonas de
frontera, para poder compensar los costos diferenciales a que están sometidas.
En definitiva, si tomamos a la coparticipación federal como una verdadera herramienta
de política económica y observamos que en nuestro país hoy predominan las desarmonías regionales, resultará necesario tomar los parámetros que cité anteriormente a fin de
compatibilizar la inequidad existente.
Decía antes que a partir del año ‘91 hubo un notable repunte en las transferencias de
coparticipación federal al conjunto de las provincias. Una de las causas de este repunte
fue la puesta en práctica del plan de convertibilidad; la otra, la implementación de la ley
23.548 a partir de 1988, que le otorgó a las provincias, aunque en forma tardía, el 8,16%
de la distribución primaria, reconociendo así el costo de las transferencias realizadas
durante el último gobierno militar, que sin ningún tipo de financiamiento había cambiado autoritariamente las reglas de juego, generando así un nuevo punto de equilibrio en
la relación Nación-provincias. La Nación participaba con el 41,95% y las provincias con
el 57,05%, quedando el restante 1% como aporte al Tesoro Nacional. Este 1% se distribuía en función de las situaciones de emergencia que se presentaran, ya sea para la Nación como las provincias. Pero la alegría duró poco. Como consecuencia de la firma de
los pactos fiscales I y II, y por las detracciones especiales aplicadas a impuestos coparticipables casi en su mayoría con destino a la seguridad social, se provocó la desnaturalización de aquel acuerdo político, con claro perjuicio para las provincias.
Aquí querría detenerme un poco para explicar nuestra adhesión a los pactos fiscales. Me
tocó intervenir como diputado nacional en la ratificación de los mismos, y en ellos se
puso de manifiesto la actitud solidaria del conjunto de las provincias para ayudar a paliar una responsabilidad de neto corte nacional, que fue la situación de emergencia que
atravesaban los jubilados. Pero del mismo modo en que manifesté mi adhesión, pongo
ahora el mayor énfasis para que esta situación, que se dijo entonces era de emergencia,
culmine con el dictado de una nueva ley de coparticipación federal. Como hombre del
interior, escucho a diario las demandas de mis coprovincianos; creo que este es el momento oportuno de volver hacia el punto inicial de equilibrio que brindó el marco de la
normativa 23.548, que tendría que estar actualmente vigente.
El aporte solidario que hoy realizan las provincias representa según una estimación para
el ejercicio fiscal ‘98 una cifra cercana a los 4.700 millones de pesos. Para dar una idea
de la magnitud de esta cifra, excede holgadamente a la que gastan en concepto de inversión real para toda la obra pública el conjunto de las provincias de la Argentina, cuya
cifra es de 3.800 millones de pesos, aproximadamente. Tal situación invierte los porcentajes de la ley 23.548 y nos indica que, en realidad, la Nación participa de los impuestos con un 54% contra un 45% para el conjunto de las provincias y el 1% de aportes
para el Tesoro Nacional.
Creo que a propósito he dejado para el cierre el tema, por demás controvertido en la
actualidad, de la relación entre el gasto previsional y la coparticipación federal.
Sinceramente, no veo la manera de poder relacionarlos, ya que la coparticipación federal es un sistema de distribución del producto de los impuestos, cuyos legítimos dueños
y por lo tanto únicos socios son la Nación y las provincias. Esto no significa que las
provincias intenten desentenderse del grave problema social que atraviesan los jubilados. Pero como ya dijimos, para el año ‘98 el aporte a la seguridad social se estima en
una cifra cercana a los 4.700 millones de pesos. Y este aporte, pesos más, pesos menos,
es el que se ha dado en forma continua desde la firma del primer pacto fiscal en agosto
de 1992. No desconocemos que los jubilados están distribuidos en todo el territorio na36
cional. En mi provincia alcanzan una proporción del 7% de la población. Pero el Poder
Ejecutivo Nacional no puede ni debe desconocer que al otro 93% de activos nuestros
gobiernos provinciales deben proveerlos de educación, salud, justicia, seguridad e infraestructura, entre otras cosas, y que la prestación de estas funciones y servicios se ha
ido deteriorando desde el año ‘92 por el drenaje de fondos derivados desde las provincias hacia las arcas de la Nación.
En definitiva, lo que estoy proponiendo es que en la próxima ley de coparticipación
federal la masa de los fondos a distribuir no sea objeto de detracción alguna en concepto
de pre-coparticipación. He pensado, también, que este cambio que propongo tendría que
ser gradual, para no desfinanciar bruscamente el presupuesto nacional. Pero con la misma prudencia con la que afirmo lo anterior digo que debe ser impostergable. Hay una
deuda interna que debemos intentar saldar y creo que esta es la forma y ahora es la
oportunidad.
Por otro lado, estas apreciaciones coinciden con una propuesta de la Comisión Federal
de Impuestos, organismo integrado por representantes de cada una de las provincias y
por la Nación, que es el ente de fiscalización y asesoramiento de la actual ley de coparticipación federal. Es un cuerpo eminentemente técnico, especializado tanto en lo jurídico como en lo económico-financiero, que ha recomendado poner fin a la detracción de
los impuestos coparticipados. Y creo que esta interpretación nos exime de mayores comentarios. Aparte, quiero consignar que si la evasión previsional es del 44%, lo que
equivale a casi 5.000 millones de pesos anuales, y esta sí es una responsabilidad de la
administración central, no hay derecho a castigar a los habitantes de las provincias por
la ineficiencia recaudatoria a nivel nacional.
Para finalizar, algunas consideraciones.
Es cierto que el camino para arribar a un consenso que diseñe el futuro régimen de coparticipación no luce del todo llano. También es cierto que el único acuerdo existente
entre las personas que hablan de este tema es que el actual sistema no le gusta a nadie
por las distorsiones y las deformaciones que tiene. Por lo tanto urge la necesidad de
cambiarlo.
Estoy convencido de que la mejor ley de coparticipación no será la que esté mejor dotada técnicamente, sino la que logre el mayor grado de consenso entre sus participantes.
El sistema de coparticipación federal recibió como aval importante su inclusión en el
texto constitucional, lo que se logró gracias al empeño puesto por los constituyentes,
quienes reafirmando el principio federalista reconocieron al Senado de la Nación como
cámara de origen de la futura ley, fundamentalmente debido a su representatividad.
Creo que tenemos cerca la oportunidad y no debemos desaprovecharla.
Muchas gracias.
Senador Nacional Edgardo Gagliardi
Buenas tardes. Quiero agradecer a la Universidad de Belgrano por habernos invitado
para compartir algunas de las inquietudes que genera este tema tan complejo que, como
dijo el doctor Gioja, no tiene soluciones simples pero se pueden simplificar. Lógicamente no hay soluciones simples, pero en este momento todo el sistema impositivo y el
de coparticipación ha pasado a ser extremadamente complejo.
Yo, como político, estoy más allá de lo técnico, como decía el senador Gioja. No me
importa que la ley de coparticipación futura no sea técnicamente exacta, pero tiene que
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tener una relación con la realidad, que es justamente lo que estamos discutiendo cada
una de las provincias.
No debemos olvidar que para analizar el sistema de coparticipación primero tenemos
que empezar por algo que acá todavía no se dijo y es que el sistema impositivo en una
forma global es el que está mal. Si no sabemos qué es lo que vamos a distribuir y si seguimos con parches continuos por necesidades de caja, no podremos llegar a obtener
una ley de coparticipación medianamente justa.
Esto no es un discurso de la oposición, porque acá estoy, tengo que ser opositor en el
Senado de la Nación y oficialista en mi provincia. Por lo tanto, tengo una dualidad, no
en el discurso, que tiene que ser el mismo.
Al analizar por qué estamos así en este momento, se habló de los pactos fiscales, a los
cuales la provincia de Río Negro en su momento se opuso y finalmente tuvo que ceder
por necesidades de caja, adhiriéndose al mismo y resignando a su vez sus propios derechos impositivos. Entonces cayó el federalismo, no solamente por una cuestión de centralización tributaria nacional sino por recortes a las provincias en sus propias
facultades. Se las obligaba a determinadas desgravaciones en el nivel primario o de producción y a no gravar los sistemas de energía. Y eso, a su vez, por efecto cascada, llevó
a las provincias a apretar a sus municipios para poder equilibrar las cuentas.
Aquello que yo creo que tenemos que discutir está en la Cámara de Diputados de la Nación. Son las famosas reformas impositivas, que siguen siendo en mi opinión personal
una serie de partes, que se modifican, se suben, o se bajan según las necesidades. Analicemos ese sistema, veamos cómo podemos simplificarlo.
Pero está la otra pata de la mesa, que se introdujo a partir de la ley de convertibilidad y
del traspaso de las cajas de jubilaciones de las provincias a la Nación, por imposición
del ministro de Economía de aquel momento, Dr. Domingo Cavallo. La mayoría de las
cajas se transfirieron, otras no.
Las cifras están a la vista, no se ha hecho un estudio serio de la incidencia del traspaso
de las cajas de jubilaciones a la Nación. Moraleja: seguimos teniendo déficit y creamos
nuevos impuestos para paliarlo. Y se introduce una tercera persona dentro de la relación
Nación-provincia. Ahora es Nación-provincia-sistema previsional. Es una relación tripartita que evidentemente no está evaluada en su justa dimensión. Entonces origina esa
crítica, que no es simple crítica, de ir teniendo impuestos con la famosa precoparticipación donde se va detrayendo a un impuesto determinado porcentaje, se le
resta a las provincias ese derecho genuino de acceder a los ingresos por redistribución
de la nación.
Es decir que el sistema previsional y el sistema impositivo son los que tendrían que ser
solucionados medianamente, antes de sacar la ley de coparticipación. No una serie de
pre-coparticipaciones, de IVA, de determinados impuestos o de seguir creando nuevos
impuestos con fines específicos, como el monotributo que en el día de mañana me comunicó el senador oficialista se va a tratar en el Senado y en el cual tenemos diferencias. No por el monotributo en sí mismo, que simplifica una parte impositiva por lo
menos para la pequeña y mediana empresa y los pequeños comerciantes, sino en cuanto
a la distribución de ese monotributo. Pido perdón por esta disgresión pero tuvo que ser
de tipo político y no técnico.
¿Cómo se llega a cubrir las necesidades de caja que tiene la Nación? En esto coincido
con el senador Gioja, cuando se pronunció sobre las políticas nacionales, en las cuales
no tienen decisión las provincias afectadas. Ese es el nudo. Una necesidad nacional se
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traslada por efecto cascada a las provincias. Esta provincia no tuvo ni voz ni voto en
esas determinaciones.
Quisiera preguntar a ustedes: aparte de esta cuestión del sistema previsional ¿qué hacemos con las cajas previsionales que aun no han sido transferidas? Van a seguir engrosando ese déficit. ¿Vamos a seguir aumentando los porcentajes de detracción para
solucionarlo? ¿Existe la voluntad de esas provincias para transferir las cajas de jubilación?
Dejo flotando estas inquietudes porque la necesidad de la Nación de financiamiento
previsional es producto de las fallas del diseño financiero. Evidentemente hay una falla
en el diseño de los traspasos de jubilaciones, agravado por la rebaja de los aportes patronales. Entonces, hay una transferencia. Lo que se rebaja teóricamente para producir
nuevos empleos o rebajar el costo laboral, como normalmente se está diciendo, se transfiere a un impuesto. Pero ¿a qué impuesto? Actualmente existe una serie de impuestos
que van a cubrir ese agujero negro que se está produciendo por la rebaja. Lo sacamos de
acá pero lo va a pagar el resto de la población; eso es lo complicado.
Cuando tengamos un solo impuesto, el impuesto previsional que sea sobre las ventas,
sobre los capitales, sobre los patrimonios, que quede claro que eso va a ser lo que solucione el problema del desfasaje jubilatorio. Porque de lo contrario ese dinamismo del
déficit va a seguir produciendo que cualquier ley de coparticipación que votemos sea
provisoria. Y nosotros necesitamos una ley permanente dentro de la dinámica de las
modificaciones que deben hacerse en el futuro. Porque por otro lado yo mencioné los
distintos pactos fiscales en su momento, como el pacto fiscal I o el pacto fiscal II, donde
las provincias veían que dentro de sus necesidades de caja se le estaba asegurando algo
y tuvieron que tomarlo.
El senador Gioja mencionó algunos déficit. Yo tengo la información periodística del
domingo 1 de marzo de 1998, según la cual las provincias deben 15.309 millones de
pesos equivalentes al 50% de los recursos anuales totales disponibles. Mi provincia, Río
Negro, en su momento debía entre 500 y 600 millones de pesos, puede parecer poco, sin
embargo equivale a un presupuesto anual, o sea que es mucho.
Pero ¿qué pasa? Esos 15 mil millones de pesos que deben las provincias, de acuerdo a la
misma información oficial, sabemos que desde la sanción de la ley de convertibilidad
hasta la fecha, como consecuencia de esas detracciones de pre-coparticipaciones, ha
habido una transferencia desde las provincias hacia la Nación del orden de los 13.000
millones de pesos.
Vale decir que las provincias teóricamente hoy no deberían nada si en su momento hubieran recibido justamente aquello que les correspondía por las leyes normales. Está es
la falla que yo invoco, y que tenemos que corregir. Debemos obtener la ley de coparticipación, pero antes hay que sanear los sistemas impositivo y previsional, porque de lo
contrario no iremos a parar a buen puerto.
Porque las provincias han hecho su esfuerzo, tal como el senador Gioja lo mencionó; se
han adaptado. El plan Provincias I, el Plan Provincias II, a los que se han adherido las
mayorías de las provincias para el perfeccionamiento de sus sistemas impositivos, para
la reconversión del estado, ha sido un esfuerzo. ¿Cuál fue el otro? La transferencia de
servicios de la Nación hacia las provincias. Otro ingrediente más que tenemos. Se les
transfirieron gastos u obligaciones y se les recortaron ingresos. Si ese es el federalismo
fiscal que nosotros queremos, evidentemente vamos por mal camino.
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Pero creo que tal vez tengamos coincidencias, más allá de las diferencias políticas. Y es
que si nosotros no tomamos las cosas para aclararlas no vamos a llegar a ningún sistema
de ley de coparticipación. Actualmente dentro del sistema tenemos una desprolijidad;
porque de acuerdo a las necesidades coyunturales de la Nación se dictan distintas leyes
que confluyen en una intrincada maraña, a veces de marchas y contramarchas, en gravámenes que son modificados, sustituidos o eliminados en corto tiempo. En un año en
el Senado de la Nación se modificaron para arriba y para abajo determinados gravámenes. Entonces, cuando se bajaron, ¿era lo lógico? O ahora que se subieron, como en el
caso de las bebidas cola y los objetos suntuarios, fueron para arriba y para abajo. Pero
¿fue por algo técnico o científico, como hubiera correspondido? Yo entiendo que no. En
mi opinión todos los impuestos, incluso los aduaneros, deben ser coparticipables.
Empecemos con un borrón y cuenta nueva, para entrar a simplificar. Que se empiece a
ver cuál es la masa total de los recursos, para a partir de ese momento hacer la distribución. No es una cuestión de porcentajes, de decir el 0,5% se le va a rebajar, porque a
cada gobernador le va a dar una taquicardia. Tal vez le suba en pesos pero le baje un
céntimo del porcentaje que le corresponde, entonces ahí directamente no va a haber solución. Empecemos con un borrón y cuenta nueva, eliminemos todas aquellas detracciones que se hicieron de coparticipación.
La eliminación de esas pre-coparticipaciones creo que debe ser una meta en la cual más
allá de las banderas políticas debemos coincidir todos, porque de lo contrario no será un
sistema impositivo sano aquel que vaya sacando de acuerdo a las necesidades del patrón
nacional.
La eliminación, así, no como cuestión política, del Fondo del Conurbano Bonaerense,
también debe ser otra de las medidas que deben tomarse dentro de una ley de coparticipación, porque de lo contrario empiezan los regionalismos lógicos de cada uno. Yo soy
patagónico, nosotros también queremos un Fondo de Reparación Histórica, porque tenemos más que sobrados derechos para pedirlo en función de que los recursos nacionales que se aprovechan en todo el país provienen de nuestra zona, ya sean el gas, el
petróleo, etc. Pueden decir que existen las regalías petrolíferas, gasíferas e hídricas, pero
son recursos no renovables, después va a pasar lo que pasó en Cutral-Có y lo que va a
pasar en aquellos lugares que viven con una economía ficticia en función de esos recursos no renovables.
La eliminación de las detracciones y la creación de un fondo regional para economías
regionales, puede funcionar mejor que los ATN y cualquier otro tipo de distribución.
Algo serio y que permita impulsar esas dicotomías que tenemos en las provincias.
¿Qué es lo que queremos nosotros? Yo quiero que un chico de La Quiaca tenga la misma atención que tienen aquí, al lado del Obelisco. Porque todos somos argentinos, de lo
contrario va a haber argentinos de primera, de segunda, de tercera, según el lugar geográfico donde estén viviendo. Esta es la sensibilidad social que tiene que tener una ley
de coparticipación: ir moderando las desigualdades que tenemos los argentinos según el
lugar geográfico. Para ello en esa distribución secundaria, una vez que determinemos la
primaria, es donde debemos fijarnos.
El tema ha sido magníficamente expuesto en la introducción del Dr. Pazzi y en las intervenciones de los señores senadores, mostrándonos los marcos donde se está planteando este debate. Creo que todos tenemos inquietudes en este tema y los invitamos a
formular sus preguntas por escrito.
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Ahora para avivar el debate vamos a darle lugar a una breve intervención de los tres
comentaristas que nos acompañan. Invito a la Dra. Catalina García Vizcaíno, posteriormente al Dr. Mariano Tomassi y finalmente al Dr. Pablo Garat a realizar sus comentarios.
Dra. Catalina García Vizcaíno
Han sido magníficas las exposiciones de los senadores y la introducción del Dr. Pazzi.
Ha habido muchos puntos aquí de los que he tomado nota, voy a tratar de ser lo más
breve posible.
El senador Gioja nos habla de la complejidad de este tema de coparticipación, de distribución, que yo muchas veces didácticamente en las clases lo trato de asimilar como una
gran torta de la que cada uno quiere la porción mayor. Desde luego que no se alcanza a
distribuir por la escasez de nuestra economía, la escasez de los fondos que provienen de
la recaudación tributaria. Obviamente, no hay para todos. Y, ¿cómo es que se logra esa
porción mayor? Desde luego por vía de las negociaciones políticas, muchas veces por la
preponderancia de ciertos regionalismos.
Yo pienso que lo fundamental en todo esto es tener en cuenta el bien común. Dejar un
poco de lado el regionalismo y entender qué es lo más importante con relación a esta
distribución de la coparticipación.
La reforma de 1994 nos habla claramente en el art. 75, inc.2, donde dice que la atribución del Congreso de establecer contribuciones indirectas, que debemos entender son las
internas porque los derechos aduaneros son de resorte exclusivo de la Nación, es facultad concurrente, dice, entre la Nación y las provincias. Esto ya venía de la concurrencia
de facultades, que tiene gran proyección desde el siglo pasado, desde los pronunciamientos de la Corte Suprema. Contrario era a ello, justamente quien tenía un papel protagónico en el Congreso, que era el ministro de Economía Terry. Cuando se discutió la
prórroga de los impuestos internos a los consumos él fue contrario a la concurrencia de
facultades. El decía que el día en que se declare la concurrencia de facultades sería mejor declarar disuelta la Nación.
En rigor la concurrencia no es ningún sistema de coordinación de niveles de gobierno,
porque ¿qué significa? Que tanto la nación como las provincias, y hoy tendríamos que
agregar también la Ciudad de Buenos Aires, tienen facultades para imponer todos los
tributos que quieran.
Yo pienso que esto de la concurrencia que establece primero el art.75, inc.2, para luego
seguir con el mecanismo de la ley-convenio, es una suerte de reaseguro para las provincias. Luego dice que la ley convenio establecerá los modos de distribución tanto de las
contribuciones directas como de las contribuciones indirectas, salvo las que tengan
asignaciones específicas, es decir el todo o parte de estas asignaciones específicas.
Esto, ¿qué significa?. La ley convenio tiene por origen a la Nación y tiene que ser aprobada esa propuesta de la Nación por las legislaturas provinciales, que a su vez se tienen
que obligar a no sancionar, no establecer tributos análogos a los nacionales, tanto las
provincias como las municipalidades.
Sabemos que las municipalidades tienen muchas veces la particularidad de municipalizar tributos provinciales. Por ejemplo, el impuesto sobre los ingresos brutos que lo
transforman en las famosas tasas de inspección, seguridad, higiene, etc. El impuesto
inmobiliario provincial lo municipalizan en las famosas tasas de alumbrado, barrido y
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limpieza. Estos son tributos típicamente locales, cuando los tributos de base amplia,
tributos nacionales por antonomasia, que son los coparticipables, las provincias que
adhieren a la propuesta no tendrían que establecerlos dentro del marco de sus jurisdicciones.
A esta ley convenio por la cual se instituye el régimen de coparticipación, la llamamos
ley-convenio porque la coparticipación también podría establecerse por ley unilateral.
Nosotros tenemos ejemplos en nuestra historia: la ley 12.143 de impuesto a las ventas,
por la cual la Nación unilateralmente estableció mecanismos de distribución; la ley
12.147 que prorrogó el entonces impuesto a los réditos también la estableció la Nación.
La primera ley convenio de la cual tenemos conocimiento en nuestro país es la ley
12.139, un poco anterior, ya que comenzó a regir el 1º de enero del 35 y que se refirió a
impuestos internos. Ahí sí hubo una propuesta de la Nación y una aceptación de las provincias.
Ahora bien, ¿qué pasa con esta ley convenio, cuáles son los impuestos, o cuáles, vamos
a decir, son los recursos tributarios que debe tomar dentro de esa gran masa, dentro de
esa torta? Aquí sobrevienen varios problemas. Uno de ellos es si los derechos aduaneros
tienen que estar comprendidos o no dentro de la masa coparticipable. La Constitución
no se refiere a esto. Fíjense que el art.75, inc.1 es el que habla de las atribuciones del
Congreso de la Nación en materia de derechos de importación y exportación. Y cuando
se refiere a la ley convenio, la Constitución lo hace en el art.75, inc.2, colocando nada
más que las contribuciones directas: "que por tiempo determinado, etc., siempre que la
defensa y la seguridad común y general del Estado lo exijan...". Acá se aplica el principio francés de que no hay nada que dure tanto como lo transitorio. En este caso tenemos
la vieja ley de impuesto a la renta, antes era réditos, ganancias, que se va prorrogando y
que es de resorte de la Nación, por vía temporaria. Es decir, sería de resorte de las provincias, pero es un tributo de base amplia. Las provincias no se encuentran en las mejores condiciones para su recaudación.
¿Cuáles son los tributos coparticipables? Parece que los derechos de importación y exportación no están incluidos en ellos. Si bien es interesante lo que recién decía el senador Gagliardi, que tendrían que estar incluidos, ocurre que hay una razón de orden
histórico, que nos remite a cuando la provincia de Buenos Aires se había separado de la
confederación en el siglo pasado y había aceptado la Constitución del año 1853. El informe que había sido elaborado justamente decía que los derechos aduaneros que había
percibido entonces habían sido para conjugar los gastos de la deuda pública. Por eso es
que quedó como algo propio del resorte nacional que no puede ser distribuido a las provincias, si bien tenemos que aclarar que la ley 22.548 de manera un poco indirecta coloca estos recursos aduaneros cuando establece un piso de coparticipación que no puede
ser inferior al 34% de todos los recursos nacionales. Acá se nos plantean otros problemas, como saber cuáles son sólo recursos tributarios nacionales, si incluimos por ejemplo las contribuciones parafiscales, etc.
Ley-convenio: nos dice la Constitución que los tributos con asignaciones específicas no
van a ser coparticipables. Aquí hay una especie de agujero negro dentro de la Constitución, porque de acuerdo al inc.3º es atribución del Congreso establecer asignaciones
específicas, pero ahí no se establecen los requisitos de la ley de coparticipación federal.
Si bien establece un requisito por el cual las asignaciones específicas tienen que ser por
tiempo determinado, en rigor podríamos decir que son regímenes de coparticipación
satélites del régimen de coparticipación general, pero que no tienen los recaudos fuertes
de la ley de coparticipación en la que, por ejemplo, la Cámara de origen tiene que ser el
Senado; no dice eso en cuanto a los recursos del inc.3º.
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Actualmente tenemos una ley de coparticipación que es como un régimen transitorio al
prever la posibilidad de que de no dictarse un nuevo régimen se debe seguir aplicando.
En este caso tenemos la cuestión de que no es el único régimen que distribuye recursos,
porque cada uno o la gran mayoría de los impuestos en el orden nacional establece específicamente asignaciones. Hay veces en que las leyes, por ejemplo la Ley 24.699 que
prorroga el pacto fiscal del 12 de agosto del año 1993, establecen inclusive la suspensión de algunas asignaciones específicas para volcarlas al régimen general de coparticipación, como ocurre en el caso de lo recaudado por el impuesto sobre los bienes
personales.
Como podemos ver, esto es muy cambiante, y probablemente los cambios se deben a las
situaciones conyunturales de caja, como le gusta decir al Senador Gagliardi. Permanentemente hay marchas y contramarchas; cualquiera que analice la distribución del impuesto a las ganancias en los últimos tiempos, por ejemplo, podrá ver la gran cantidad
de modificaciones que ha habido en lo que hace a la distribución de ese recurso que es
asignación específica en materia de coparticipación.
La ley-convenio de coparticipación establece ciertos requisitos, uno de ellos es que la
distribución debe basarse en criterios objetivos de repartos. Aquí viene la pregunta.
¿Qué son los criterios objetivos? ¿Son porcentajes como los que actualmente podemos
destacar dentro de la Ley 23.548, sin perjuicio de la infinidad de parches que ha tenido
por medio de los pactos fiscales, los regímenes de los que hemos hablado, etc.? ¿O son
parámetros como los que tenía la antigua Ley 20.221 Ley de Coparticipación, que sustituyó algunas leyes-convenio como lo fueron la 14.060 del impuesto sustitutivo al gravamen a la transmisión gratuita, la Ley 14.390 de impuestos internos, la Ley 14.788
materia del antiguo impuesto a los réditos, ganancias eventuales, etc.?
La Ley 20.221 rigió entre el 1 de enero de 1973 y el 31 de diciembre de 1984.
Fíjense ustedes que desde el año ’85 no tuvimos régimen de coparticipación, y sin embargo ¿qué hicieron las provincias? ¿Reasumieron sus facultades? No, esperaron como
un maná que de la Nación le vinieran los fondos y ¿por qué se dio esto? ¿Porque las
provincias sufren deficiencias para recaudar? No, porque el dinamismo de la riqueza es
tan grande que los tributos de base amplia parecen estar mejor en manos de la Nación,
sin perjuicio del reparto equitativo y solidario que debe haber en las provincias.
Criterios objetivos de reparto: ¿qué es esto, porcentajes o índices? Aquí viene un primer
problema. Sin porcentajes, esto llevaría a que la ley-convenio sea susceptible de permanentes modificaciones. ¿Por qué? Por las negociaciones políticas, la cuestión de establecer porcentajes rígidos parece que en el tiempo no tiene un signo de permanencia. Otra
cuestión importante: si son parámetros, esos parámetros pueden ser cambiados. De qué
manera, ese es un primer problema muy importante que van a tener que resolver los
legisladores.
Segunda cuestión: dice que la distribución será equitativa, solidaria y además dará prioridad a un grado equivalente de desarrollo de calidad de vida y de igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.
El Senador Gioja dijo, muy correctamente, cuáles eran los criterios con los que se habían definido las palabras “equitativo” y “solidario”. Algunos dicen que “equitativo”
tiene nada más que un sentido devolutivo. Allí donde se paga más tributo y más coparticipación correspondería, esto sería injusto. Porque a continuación, como bien dijo el
senador, viene la palabra solidario que ahora sí tiene el sentido de lo redistribuido, del
principio de subsidiareidad de la Doctrina Social de la Iglesia tan bien ha explicado por
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el Dr. Pedro J. Frías en su trabajo sobre federalismo. Principio de subsidiareidad donde
la Nación no tiene que hacer aquello que las provincias pueden lograr de mejor manera,
y además tiene que sostenerlas. Una excelente redistribución que tienda a volcarse al
gasto social, a eliminar desigualdades.
Y cuando se habla de prioridad en el grado de desarrollo, ¿a qué desarrollo se refiere?
Al desarrollo económico fundamentalmente, a las obras públicas, por ejemplo, calidad
de vida, viviendas, salud, etc. Por igualdad de oportunidades se comprende tanto a la
educación como a la salud. Estos son en cierta manera los parámetros que tiene esta leyconvenio, y es un trabajo bastante arduo el que van a tener los legisladores para conjugar todos estos parámetros con las necesidades de la población y con las presiones que
desde luego puede haber desde el punto de vista de los regionalismos.
No sé si tengo tiempo para analizar un poco más lo que han dicho aquí los distinguidos
senadores. Por ejemplo, se ha hablado de un escenario macroeconómico. El senador
Gioja habló del que tiene la ley de coparticipación, en la que por un lado el gobierno
nacional maneja los principales instrumentos, como la deuda pública y la emisión de
moneda, y por el otro tiene que subvenir las necesidades de las provincias.
A todo esto, algunos dirán: no está nombrando a la Ciudad de Buenos Aires. ¿La acordamos como provincia o la colocamos como un ente? Fíjense que cuando la ley dice:
“previo acuerdo entre la Nación y las provincias” no se nombra a la Ciudad de Buenos
Aires. Luego sí cuando nos habla de la distribución entre Nación, provincias, Ciudad de
Buenos Aires.
Otra cuestión importante es la situación de las provincias que tienen una deuda que
arrastran desde hace tiempo. En estos momentos se tiende al equilibrio fiscal, pero tenemos que notar que hay una deuda que conjugar.
Todos estos son factores que van tener en cuenta los legisladores, y desde luego vamos
a pedir la ayuda de Dios para que surja la ley más sabia que se pueda promulgar.
Dr. Mariano Tomassi
Muchas gracias, quiero empezar por agradecer a la Universidad de Belgrano y al Instituto Nacional de Administración Pública por la invitación a participar en tan prestigiosa
mesa.
En los pocos minutos que tengo voy a tratar de hacer una apretada síntesis de algunas
discusiones que desarrollamos en el foro técnico que hemos reunido en el Centro de
Estudios para el Desarrollo Institucional, hace aproximadamente un año. Debo decir que
en la mayoría de las cuestiones va a haber coincidencias. Voy a resaltar algunos de los
puntos que los expositores previos han tocado.
Comenzaré por una de las pocas disidencias que tengo con algo que se haya dicho anteriormente. Me voy a tomar la libertad de disentir con el senador Gioja, quien dijo que la
reformulación del sistema de coparticipación de impuestos o más generalmente la reformulación de las instituciones fiscales argentinas eran un juego de suma cero.
A pesar de que mi disciplina de origen es la economía, que se supone es la ciencia pesimista, voy a ser optimista en mi lectura. En la interpretación de mucha gente que ha
venido siguiendo las discusiones, si se quiere técnicas en un sentido amplio, incluyendo
factores políticos, institucionales, incentivos, hay un amplio consenso en que nuestro
sistema fiscal federal actual es altamente ineficiente. Eso da un poco de espacio para el
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optimismo, pues con un diseño institucional adecuado, en manos de nuestros senadores
y diputados, podrían llegar importantes mejoras en los distintos objetivos que el sistema
tiene que lograr. Por eso en cierto modo encaramos esta tarea con una dosis de optimismo, ya que a pesar de que en el corto plazo parece que un centavo que gana un actor lo
pierde otro, creo que si se mejora el diseño en el largo plazo puede dar ganancias para
todos los actores correspondientes.
Brevemente, como todo el mundo, empiezo tomando el art. 75 de la Constitución Nacional reformada. A lo que la doctora recién expresaba voy a agregar otro de los párrafos, que de acuerdo a mi punto de vista puede ser importante en términos de diseño
institucional: es el que habla de la creación de un organismo fiscal federal. Desde una
visión ligeramente optimista veo a este organismo como uno de los mecanismos para
lograr algunas de las cuestiones que se plantearon, tal como la flexibilidad que dinámicamente tendría que tener un nuevo régimen que a la vez sea durable.
Muy brevemente diré cuáles son los puntos en los que estamos pensando cuando discutimos la posibilidad de diseñar un organismo fiscal federal que trate de permitir el logro
de los objetivos que plantea la Constitución. Voy a mencionar cinco puntos; creo que el
primero va a ser poco popular en esta mesa, los otros cuatro probablemente tengan más
aceptación.
El primero es que habría que hacer el intento, y existen experiencias internacionales, por
ejemplo el caso australiano, de tratar de separar ciertas decisiones netamente políticas
de los derechos adquiridos por los distintos actores, en este caso de las jurisdicciones
(separarlas de lo que podríamos llamar el análisis técnico), que sólo compete a los legisladores.
Hay un gran número de detalles técnicos que se podrían separar de la discusión, se podrían manejar con criterios informativos que hoy no están existiendo. A la vez, esos
criterios informativos tendrían que ser generados por cuerpos técnicos que no fueran
sospechosos. Por ejemplo, si el Ministerio de Economía hace una estimación y les dice a
los legisladores provinciales y a los gobernadores: “con este ajuste impositivo vamos a
generar tantos recursos, por lo cual ustedes nos tienen que precoparticipar ahora una
cierta suma, porque después va haber un crecimiento de la recaudación”, creo que la
sospecha sería la actitud lógica, sobretodo mirando la histórica manera de funcionar de
la Argentina. Desde el punto de vista de las autoridades provinciales o de los legisladores provinciales, es normal pedir montones de garantías porque muchas veces no se ha
cumplido con lo pactado o se han hecho sobreestimaciones o subestimaciones de los
costos y beneficios, o existieron distintos cambios en la política económica.
Por lo tanto la propuesta en la que estamos tratando de colaborar es la de crear un organismo fiscal federal que sea verdaderamente federal, y que las autoridades provinciales
sientan que allí se está generando la información que ellos necesitan para discutir adecuadamente este tema. Un organismo fiscal con fuertes capacidades técnicas, que no sea
controlado, como hoy sucede con la información, por el Gobierno Nacional.
El segundo aspecto consiste en algo que ciertamente los dos senadores mencionaron:
una definición amplia de las instituciones fiscales federales. No la coparticipación definida estrechamente sino dentro de un marco mucho más amplio.
El tercer punto: es muy importante que el nuevo régimen, a diferencia de lo que sucedió
en el pasado, tenga una fuerte durabilidad institucional. Creo que el escenario ideal es
que el nuevo régimen que se genere sea un régimen permanente, que sólo mediante otro
costosísimo proceso institucional como ser otra ley-convenio pueda ser modificado.
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Pero sería insensato pretender que de aquí a la eternidad vayamos a tener un número
mágico que nos diga cuánto hay que darle a cada jurisdicción, por lo cual de nuevo hay
que crear los mecanismos que den la flexibilidad dinámica, pero sin empezar a rediscutir la lucha política o el reparto de la torta cada año, sino en base a una discusión sustentada en ciertos criterios. A medida que pasa el tiempo se van teniendo más
informaciones y, de hecho, va habiendo tanto cambios tecnológicos como decisiones
políticas, tales como las descentralizaciones o priorizar ciertas necesidades públicas
sobre otras, como se mencionaban en el ejemplo de la previsión social versus otras necesidades como la salud o la educación.
Pero, reitero, que los mecanismos no sean la discusión política por la torta, sino una
discusión de prioridades y dentro de esas prioridades, en base a ciertas estimaciones
técnicas, se realicen las propuestas de cambios necesarios al mecanismo de coparticipación para acomodar estas demandas. Luego, las instancias políticas tendrían la decisión
final acerca de si estas propuestas les parecen válidas o se mantiene la situación existente al momento.
Por último, quiero destacar también otro aspecto que esto debería tener. Ya lo dije antes
pero lo quiero enfatizar: es un aspecto fuertemente federal, que ha sido lo que ha estado
faltando, en la práctica, en toda esta historia de las relaciones entre la Nación y las provincias.
Hay algunos aspectos que no voy a mencionar, simplemente les paso los títulos, que
hacen a las funciones que dentro de un marco que dicte la nueva ley de coparticipación
federal debería cumplir este organismo federal:
Ø La fiscalización de la administración del régimen.
Ø El cómputo regular de los indicadores sobre los que se basa la coparticipación. De
nuevo me hago eco de la lectura del artículo 75, párrafo 2, sobre cómo ir determinando
el tipo de indicadores que satisfagan estas demandas de objetivos.
Ø Los estudios que lleven a adoptar a través del tiempo indicadores más apropiados y
más ajustados de necesidades y capacidades fiscales para fundamentar la distribución.
Cuarto punto: consiste en evaluar y generar propuestas sobre políticas que modifiquen
el sistema fiscal federal de atribuciones y gastos e impuestos. Nuevamente, esta es una
decisión política que habría que separar del análisis técnico.
Y, como quinto punto, algo que quizás no se mencionó suficientemente acá, pero que
creo entra en la definición amplia de las instituciones fiscales federales: la cuestión macroeconómica.
El problema macroeconómico no es un problema del gobierno nacional, sino del país, y
por lo tanto hace falta, en mi opinión, que las autoridades provinciales tengan a través
de ciertos mecanismos institucionales una voz y un voto más fuerte del que tienen hoy
en las definiciones de la política económica. Algunos de los temas a los que me estoy
refiriendo hacen a la coordinación del crédito público. Esto se podría intentar a través de
un organismo de características no centralistas, que no diga sólo: “la Nación tiene que
evitar que las provincias se endeuden, etc.”, sino también: “las provincias tienen que
evitar que la Nación se endeude mal, etc.”
Finalmente, lo más preocupante desde el punto de vista macroeconómico y social son
los mecanismos por los cuales se asiste a las provincias que sufren crisis financieras.
Muchas gracias.
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Dr. Pablo Garat
Voy a tratar de respetar estrictamente el rol que se me ha asignado, cuidando no ocupar
más tiempo que el que me fue concedido. Y voy hacer un comentario político sobre un
tema estrictamente político, como es el del federalismo fiscal, siempre en función de las
exposiciones políticas que hemos escuchado por parte de los señores senadores y del
señor decano, quien también ha hecho sobre esta materia un comentario de neto corte
político, entendiendo la palabra política en su más amplio sentido, ese sentido arquitectónico que permanentemente se quiere reivindicar tanto fuera como dentro de la Universidad.
Digo que este es un tema político porque la Constitución lo dice cuando divide el trámite de la nueva ley de coparticipación en tres tramos: un tramo que requiere acuerdos
entre los gobernadores y el gobierno federal; un segundo tramo que comienza en el Senado y concluye en la Cámara de Diputados; por último lo devuelve al terreno netamente político de la discusión interprovincial, donde cada provincia debe tener su
debate. Si a través de una forma, podrá ser una ley provincial o una resolución de la
legislatura, se adhiere al régimen que en definitiva propone la ley-convenio, quiere decir
que hay un fuerte sesgo político más que técnico o jurídico en el debate en torno al nuevo régimen de coparticipación federal. Por eso me parece importante destacar lo que al
respecto nos han señalado los señores senadores y el Dr. Pazzi.
En definitiva, me parece que se está tratando de responder a dos preguntas que están
instaladas en la comunidad, la comunidad a la que hizo referencia el Dr. Pazzi en primer
lugar, que son:
1º, Con qué nivel de presión tributaria se van atender más y mejor mis necesidades,
cuántos impuestos voy a pagar y qué van hacer con esos impuestos.
2º, Cómo se va a alcanzar la igualdad de oportunidades que demanda la Constitución a
través de una ley.
Porque en definitiva pareciera que la ley va a ser una varita mágica que va a permitir
lograr la igualdad de oportunidades en todo el territorio de la Nación, y este es un desafío político más que jurídico. Después los abogados tendremos que ir en colaboración de
los senadores y diputados a dar la mejor forma para que aquí la técnica legislativa ayude
a evitar picardías y malas interpretaciones a posteriori, lo que también constituye un
problema político. A estas preguntas que hace la comunidad, que los senadores de alguna manera han resumido, deben responder primero los gobernadores junto con el gobierno federal en un debate político; luego los diputados tratando de ajustar y dar la
forma legislativa; finalmente cada provincia en particular, cuando adhiera o no a este
régimen.
Primero habrá que discutir si la reforma tributaria es previa o concomitante con la reforma de la ley de coparticipación. Este es un debate ya instalado, los senadores lo han
planteado claramente, el contador también y todavía no tiene respuesta. ¿Discutiremos
primero el nuevo régimen impositivo para recién después discutir la coparticipación o lo
haremos al mismo tiempo? Hay una provincia, la provincia de Buenos Aires, que no es
poca cosa, que ha planteado lisa y llanamente que debe discutirse al mismo tiempo ambas cosas. Otras provincias han seguido ese camino, no todas lo han manifestado, este
es un tema que hay que resolver.
La otra gran pregunta es si la ley de coparticipación debe ser posterior a que le aseguremos al gobierno federal que sus funciones principales son el presupuesto, los servicios
de la deuda y la cuestión previsional o este es un problema ajeno a las provincias y que
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se arregle el gobierno federal como pueda.
La segunda cuestión que han planteado los senadores es la de la cuestión previsional.
Sin embargo en el futuro el crecimiento geométrico no será el del gasto previsional sino
el de los servicios de la deuda, y esto hay que plantearlo porque no es un problema de
un gobierno sino que de todo el país y debe ser asumido conjuntamente, primero desde
el punto de vista político.
En tercer lugar hay otra pregunta que acá está instalada y es cuántas competencias quedan para el nivel provincial y municipal y cuántas para la Nación y en función de eso
cómo se distribuyen los recursos. Porque bien se señalaba que hay hoy un 55% de responsabilidad o de funciones de gastos en el nivel nacional pero hay un 85% de recaudación. Evidentemente esto no es parejo porque justamente hace pensar que más que un
sistema de coparticipación tenemos un sistema de asignaciones globales, es decir, que la
Nación recauda todo y después asigna, por ahora incondicionadamente pero no sabemos
si mañana puede tener condicionamientos.
Y por último queda una pregunta, que es si el sistema de coparticipación es o deber ser
el sistema por el cual se asegure el equilibrio regional, o es solamente un instrumento
más de política económica para esto. Si es el más importante y por lo tanto esto de los
criterios distributivos, devolutivos, redistributivos, esto de alcanzar la equidad y la solidaridad solamente puede darse a partir de la ley de coparticipación o también junto a
otros instrumentos de política legislativas federales, nacionales, provinciales y municipales.
Creo que estas son las grandes preguntas que los senadores y el Dr. Pazzi han instalado
acá y que resumen de alguna manera el desafío político al cual después los abogados,
contadores y especialistas en materia fiscal deberemos tratar de contribuir a que tengan
su mejor forma.
Para terminar, quiero dar una opinión y tocar un tema técnico. Si después de resolver
todas estas preguntas, después de ponerse de acuerdo los gobernadores y el gobierno
federal, de acordar los senadores y los diputados un texto definitivo de la ley-convenio,
después de adherir las 23 provincias a este texto, por vía del inc.3º, una mayoría ocasional a través del establecimiento de asignaciones específicas voltea todo este delicado
equilibrio, ¿qué pasa? ¿Se equivocaron los constituyentes del ‘94? ¿Dejaron abierta una
puerta por la cuál se van a escapar años de esfuerzos?
Yo creo que no, y mi opinión es que la ley-convenio es, gracias a los constituyentes del
’94, una nueva norma de jerarquía superior a las leyes nacionales, que por lo tanto en el
orden de prelación del Art. 31 está por encima de la leyes nacionales y que por lo tanto
puede reglamentar el ejercicio de las facultades legislativas para el dictado de leyes nacionales, y entonces puede contemplar restricciones al ejercicio de las facultades del
Art. 65, Inc. 3. ¿Para qué? Para que ninguna ley nacional, aún con la mayoría absoluta
que ahí se establece, pueda modificar por un juego parlamentario, transitoria como es la
composición de la Cámara en cada momento, un delicado equilibrio que se alcanzó con
un consenso muy difícil de lograr.
Este es un tema, sí, muy técnico, pero debe ser debatido y lo estamos planteando en
distintos foros para que ahí los especialistas digan definitivamente si estamos, en la leyconvenio, frente a un nuevo tipo de norma, que no es una ley nacional sino una norma
compleja producto de la voluntad legislativa del gobierno federal a través de su órgano,
pero también de los gobiernos provinciales a través de sus propios órganos y entonces
es un acto legislativo complejo, distinto al que hasta ahora estaba previsto en el Art. 31
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de la Constitución Nacional.
Bueno, este fue mi aporte al debate. Nada más, salvo esperar las preguntas que ustedes
quieran hacer para terminar este debate, que espero nos enriquezca a todos. Muchas
gracias.
Preguntas
P. La primera pregunta es para el Senador Gioja. Si bien es muy larga, en realidad
se refiere al mismo tema. Tiene que ver con realizar dentro de cada provincia un
relevamiento de la clases pasiva y con un análisis del sistema previsional y jubilatorio en general. ¿Es conveniente o no establecer regímenes específicos de jubilaciones? ¿Se deben eliminar los regímenes especiales?
Senador Gioja: Indudablemente, el régimen previsional es uno de los agujeros negros
fiscales que tiene la Argentina. Recién se preguntaba el señor Gagliardi qué haríamos
con las provincias que no habían adherido o entregado sus cajas al sistema nacional. Yo
creo que finalmente van a terminar por adherirse, por lo que es el sistema hoy, por lo
que son la administración nacional y la seguridad social hoy. Tanto en las legislaciones
provinciales como en la nacional los regímenes especiales se han eliminado, especialmente los más delicados, los más urticantes, que eran los regímenes especiales que ha
habido, las jubilaciones de privilegio y demás. Creo que se han eliminado en casi todas
las provincias, no recuerdo que quede en alguna. La Nación también las ha eliminado.
Hay un régimen único para las provincias que han cedido sus cajas y para la Nación. Se
intentó que el sistema sea mucho más justo, eliminando cualquier tipo de privilegio o de
cuestiones que tengan que ver con marcar diferencias y demás, pensando en recaudar
mejor y pensando por supuesto en igualar los aportes y lo que percibe cada uno de los
jubilados en la Argentina.
Cuando nosotros decimos, y lo afirmamos con mucha fuerza, que creemos que no hay
relación entre los socios naturales en la distribución primaria de la coparticipación que
deben hacer la Nación y las provincias y el sistema previsional, no es porque creamos
que las provincias quieran desentenderse del asunto y decir: “No es un problema nuestro”. De ninguna manera. Lo que decimos es que la política previsional nacional la maneja sin duda la Nación y las provincias son una especie de convidadas de piedras en
esto. La Nación baja o sube aportes en función de necesidades que tiene para generar
más empleo. Puede o no estar acertada, en esto las provincias no opinan, la posibilidad
de endeudarse también la tiene la Nación. Las provincias por ahí tienen que decir que sí,
y van a decir que sí o van a consentir, van a tener que dar parte de sus recursos para esto
sin tener que participar. Además, la recaudación previsional es responsabilidad exclusiva de la Nación y hay comprobada evasión en la recaudación. Por lo tanto creo que,
compartiendo lo que decía aquí el doctor, la esperanza que nos queda a todos es la de
que podamos disminuir la evasión, recaudar mejor, eliminar los vestigios de regímenes
especiales, de privilegios que queden y hacer más justo lo que los jubilados perciben.
Creo que con el tiempo la inequidad va ir disminuyendo, porque en la medida en que la
capitalización vaya entrando en vigencia y el reparto vaya desapareciendo también va ir
disminuyendo el déficit, entonces creo que nos vamos a ir acercando más a lo ideal y las
provincias van a poder contar con más y mejores recursos.
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Senador Gagliardi: Si se me permite un segundo, quisiera aclarar algo relativo al mismo tema. A veces, cuando se habla de regímenes especiales, pareciera que se involucra
el tan mentado concepto de las jubilaciones de privilegio. Como patagónico, quiero decir que los patagónicos hemos tenido sistemas especiales de jubilación. ¿Por qué? Justamente, para poblar la Patagonia. Veamos mi caso, por ejemplo. Yo soy marplatense y
llegué a Río Negro en virtud de las facilidades que me daban para ejercer mi profesión o
la docencia. Vale decir que de los regímenes especiales fueron derogados en mi provincia aquellos que involucraban jubilaciones anticipadas, sin límites de edad para jubilarse, sin cantidad de años de aportes, sistemas especiales de retiros. Todo ese sistema que
tuvo su origen en la provincialización de los territorios patagónicos fue eliminado y las
cajas transferidas a la Nación dentro del sistema.
Quería aclarar esto porque a veces cuando se habla de jubilaciones de privilegio o regímenes especiales parece que fuera una cosa misteriosa. En algunas provincias puede
haber sido así, pero en otras existió un sistema demográfico.
Ya que está en uso de la palabra, Senador, hay una pregunta para usted. La pregunta tiene que ver, según entiendo, con la autonomía provincial y la autogestión,
porque se formula en los siguientes términos:
¿No considera que cada provincia debe asumir el carácter de estado y asumir la
problemática de la producción por riqueza provincial, seguridad social y previsional y luego analizar la conveniencia de una reformulación impositiva con la coparticipación?
Senador Gagliardi: Bueno, si hablamos de autonomía tenemos que remontarnos a lo
que yo mencioné. La provincia a la cual represento se opuso en su momento a la firma
de los pactos fiscales, que fueron cercenamientos de las autonomías provinciales.
Asimismo, en su momento el gobernador Horacio Massacessi convocó a un plebiscito
respecto a las transferencias de las cajas de jubilación a la Nación, con un altísimo porcentaje de votos por la no transferencia. Posteriormente tuvo que transferirla porque no
le quedaba otra alternativa y el déficit que estaban generando esos sistemas especiales
hacía que no pudiéramos soportar nosotros el déficit.
Las economías regionales o provinciales se refuerzan con los recursos propios de las
provincias. Nosotros tenemos casos específicos de los sectores frutícolas, laneros, de
promoción, que en su momento fue a través del Banco Provincia. Luego, dentro de las
imposiciones nacionales, también fue transferido el Banco Provincia de Río Negro a la
Nación y no nos quedó ese sistema financiero como para reforzar.
Creo que la pregunta es un poco larga, pero se refería a las autonomías. Las autonomías
las estamos reforzando en función de vivir de lo nuestro, y vivir de lo nuestro es justamente tener el derecho de esa ley de coparticipación en la proporción que le corresponde a cada una de las provincias.
Hay una última pregunta que está dirigida al panel en general, para quien quiera
responderla:
¿Cómo se entiende la futura ley de coparticipación, respecto de la globalización y
la competitividad, hablando específicamente del caso de Brasil?
Senador Gioja: La verdad es que no entiendo. Yo creo, y en esto hay una coincidencia
de todos los que estamos acá, que la actual ley 23.548 de coparticipación está absolutamente desvirtuada, que no sirve y que hay que hacer algo nuevo.
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No es fácil crear una nueva ley. Yo no quiero ser pesimista, pero por lo que dijo la doctora García Vizcaíno, que le pidió a Dios que nos ilumine, no creo que esto pueda ser
fácil. Es un tema mayor, una discusión más que importante.
Creo que los tiempos nos están apurando un poco y que la decisión política del Poder
Ejecutivo Nacional es hacer un anteproyecto y mandarlo al Poder Legislativo para empezar la discusión. Esta discusión sin duda tiene tres patas principales: las provincias,
con sus gobernadores a la cabeza; el Poder Ejecutivo con sus autoridades específicas; el
Poder Legislativo. Es una ley-convenio. Es decir, una ley que no sólo la aprueba el Parlamento Nacional sino que también la aprueban los parlamentos provinciales.
Reitero lo que dije al terminar mis palabras: quizás la mejor ley no sea la que técnicamente esté mejor hecha sino la que tenga más consenso, por lo menos la que tenga consenso. Porque además en la Constitución dice que hace falta el consenso de todos. Una
sola jurisdicción que no acepte o que no adhiera ya es un problema, y haría falta empezar a repasar los números.
El de la Provincia de Buenos Aires no es un tema menor, el Senador recién decía que
había que eliminar el Fondo del Conurbano Bonaerense. Yo le pregunto: ¿cómo? Creo
que tenemos que hablar de transformarlo en índices, en números, a ver cómo y quién
pondría el número que iríamos a poner. ¿La Nación, las provincias, quién?
Sin duda, todos estos debates nos vienen muy bien, todo lo que se pueda decir es bueno
y creo, como conclusión, que lo que ustedes también puedan aportar desde todos lados
sirve, porque estamos hablando nada más y nada menos que del futuro, tanto de la Nación como de las provincias.
Hay provincias que indudablemente no se financian, no son viables. Pero, bueno, está la
soberanía, está el concepto de país, porque si repartiéramos con el criterio devolutivo
del cual hablábamos antes, Buenos Aires y la Capital Federal se llevarían todo. ¿Qué
hacemos con la Patagonia, qué hacemos con mi provincia, que hacemos con la Rioja,
qué hacemos con provincias donde las recaudaciones provinciales deben estar en el orden del 7 u 8%. En mi provincia debemos estar en el 16% de lo que recibe la recaudación provincial y somos parte del país, somos parte de la Argentina. El país es uno y
creo que la Constitución es muy sabia cuando habla de equidad, de solidaridad, cuando
habla de corregir desequilibrios. Como muy bien dijo la Dra. García Vizcaíno, son todos
factores a tener en cuenta.
Creo que también es sabio y muy federal el criterio de los constituyentes de decir que el
debate comience en el Senado, porque allí cada provincia tiene tres votos, y no son más
que tres. De este modo no es posible imponer el número; cada provincia, desde la más
pequeña a la más grande, tiene el mismo número de representantes. Me parece también
muy sabio que la discusión original sea en el Senado porque es la que le va a dar forma
a esta discusión y a lo que va a ser la futura ley, que debe ser lo más ajustada posible a
lo que dice la Constitución y a la realidad política.
Gracias, senador. Antes de darle la palabra de cierre al Dr. Morato queda por decir que
hemos escuchado no solamente las brillantes exposiciones de los señores senadores
después de la introducción del Dr. Pazzi, sino que además hemos escuchado inteligentes
reflexiones que nos han dejado con las ganas de seguir discutiendo y hablando de este
tema. Cada una de las preguntas, además, ha planteado temas de por sí casi independientes, lo que demuestra que esto no puede agotarse en una charla porque no es un tema teórico solamente sino que estamos discutiendo nada más y nada menos que la
vigencia del federalismo argentino y tal vez gran parte de la viabilidad de nuestro mo-
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delo económico.
Hace dos años en el Instituto promovimos un primer debate, en ese caso de especialistas. Creíamos que en el año 1996 íbamos a tener ley de coparticipación como lo mencionaba la disposición transitoria de la Constitución. A medida que los años se van
volviendo más políticos, por ejemplo pensamos en el ‘99, las cuestiones van a ser más
álgidas desde el punto de vista electoral y de la competencia política. Creemos que es en
los años de relativa calma donde estas cuestiones se pueden discutir. Tal vez tengamos
que pensar en hacer más frecuentemente estas reuniones.
En esta sala hemos tenido además de los honorables expositores que nos han acompañado, a distinguidas personalidades y estudiosos del tema que han estado siguiéndolo
desde el Auditorio. Lo he visto al Dr. Roccatagliata, que es un destacado estudioso del
problema regional. El Dr. Benito Garzón, que es Profesor Titular de Derecho Constitucional en la Universidad de Tucumán, me ha pedido que terminada esta reunión les haga
entrega a todos ustedes de un trabajo elaborado en la región del NOA con una propuesta
sobre esta cuestión. Sé que ha venido especialmente porque él hace años que sigue estos
debates, no sólo escuchando sino proponiendo y aquí está con nosotros. Hace unos momentos, el Dr. Orsay, que es Presidente del Departamento de Legislación de la Unión
Industrial Argentina, cuando se retiraba me decía lo importante y lo inquieto que tiene
este mismo tema al sector empresario en general, que no es ajeno a toda esta cuestión.
Por lo tanto, tal vez el compromiso sea que de acuerdo a lo que hemos hablado con el
INAP, podamos seguir en estos temas. Existe la idea de poder reunir en una publicación
los debates pasados y los actuales, y esperamos poder volver a llamarlos en otras convocatorias.
Aunque no está en el programa, invito al Dr. Garzón a comentar brevemente el trabajo
que presenta a esta mesa.
Dr. Benito Garzón
Muchas gracias. Señores senadores, profesores, distinguidos concurrentes; he escuchado
con atención y lógicamente con la pasión propia de quien lleva en esto mucho tiempo de
dedicación tratando de ser portavoz de un sector del país que no tiene la representación,
que no tiene la posibilidad, no tiene el escenario que se tiene en Buenos Aires.
Este trabajo se hizo hace dos años y es un compendio de un seminario que se hizo sobre
coparticipación y desarrollo regional en Tucumán, a instancias de la Universidad de
Tucumán. Evidentemente es interdisciplinario. Acá hay economistas, hay juristas, hay
sociólogos y hay expertos en ordenamiento territorial. De allí que hay algunos mapas en
torno a lo que sería la posibilidad de unir esos dos elementos que nos dio la reforma del
‘94. Como en alguna medida este tema no fue tocado, necesitaría unos pocos minutos
para explicar cómo de ese seminario salieron tres proyectos de ley, dos de los cuales
están en el anexo del Congreso Nacional. Proyectos de ley que tienen estado parlamentario y fueron presentados por la senadora Orijela del Valle Rivas, de Tucumán. Es un
aporte, una visión más de esto. Y esencialmente el punto de vista que queríamos compatibilizar es que no lo hemos considerado nunca como una autonomía específica de la
Constitución y de nuestro régimen político el régimen de coparticipación federal.
El régimen de coparticipación federal, si no se lo entiende con la facultad de las provincias de crear regiones, creo que no se lo va a entender bien. Nosotros fuimos asesores de
la Comisión de Federalismo en la reforma del ‘94 en Santa Fe y tuvimos la oportunidad
precisamente de señalar que la creación de regiones tenía como correlato fundamental
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un sistema de coparticipación que permitiera el desarrollo regional. ¿Y por qué las regiones? Porque este país está así, es una realidad que nos duele pero es así, totalmente
divorciado. Con un centro rico y una periferia pobre. Y una vez pensamos que los constituyentes tomaron la fórmula política, tocar el federalismo en la Constitución, porque
esa era una preocupación fundamental del poder constituyente. Lo hizo a través de esas
dos nuevas instituciones: la coparticipación federal, pero como instrumento de la regionalización, como instrumento de crear grandes regiones como alguna vez fueron en esta
historia anterior a 1810: mayores unidades. No voy a entrar a hacer la historia del federalismo argentino, que ha tenido una historia sangrienta que terminó con esa enorme
cobertura jurídica que es nuestra constitución de 1853.
Consecuentemente, para no cansar en la exposición y la atención de ustedes, las dos
vigas maestras son las siguientes: en primer lugar extraer de los fondos de coparticipación federal un porcentaje importante, un porcentaje que signifique la posibilidad de
cumplir con el mandato constitucional que dice exactamente: “dar prioridad a un grado
de desarrollo equivalente en calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional”. ¿Cómo lograr esto? Nuestra idea es: extrayendo de los fondos de Coparticipación Federal un porcentaje importante pero no para que lo maneje la Nación
que hará la aeroísla, o hará cualquier cosa. No para que lo manejen las provincias que
todavía llevan apenas sus cuentas corrientes, sino para ser gestionados por órganos regionales. Las provincias y los constituyentes lo quisieron así: las regiones únicamente
pueden ser creadas por voluntad de las propias provincias. Es una facultad exclusiva y
excluyente.
En consecuencia, que las provincias creen regiones, y de este modo sí induciríamos la
creación de las regiones NOA, NEA, Cuyo, Litoral, en base a que la posibilidad de utilización de esos fondos y esos recursos puedan hacerlo por órganos regionales. Los
cuales ya fueron diseñados en el Tratado de Integración del Norte, que no fue firmado.
Una Junta de Gobernadores, un Parlamento del NOA y sobretodo una comisión técnica
permanente o como se la quiera llamar, que tendría a su cargo los estudios de factibilidad, proyectos de inversión y la parte tecnológica. Con esos elementos creemos que la
historia de este país puede cambiar.
La segunda viga maestra que hemos concretado en estos proyectos de ley, es un estatuto
para provincias y regiones que se encuentren debajo de un cierto nivel mínimo del 60%
del Producto Bruto promedio. Esto no lo hemos inventado nosotros. Está en Estados
Unidos, está en Alemania, está en la Unión Europea. Estas naciones, estos grandes
complejos y comunidades no admiten que haya provincias como en la Argentina que
sean extremadamente pobres y estén bajo la línea de la pobreza, debajo de las NBI.
En ese caso el Estado Nacional va a un financiamiento, va a un incentivo financiero
pero no para cubrir necesidades asistenciales mínimas sino para desarrollo social productivo. Así, con esta ley más la ley de financiamiento que no está acá pero que me
comprometo a hacerle llegar al Dr. Dalla Via, que también tiene estado parlamentario,
el financiamiento para la regionalización y microrregionalización vendría a completar
todo este panorama que está como proyecto de ley, como anexo de esta publicación.
Finalmente, para responder al tema de la globalización yo diría que la única alternativa
para que no nos triture es tener un país fuerte, y un país fuerte se tiene con regiones
fuertes, no con un hinterland16 en el centro portuario y el resto pobre. Ahí sí Brasil o
Chile nos van a comer. Yo creo que la única alternativa para resistir una globalización y
16
Hinterland: interior del país en alemán, en el sentido de centro de un país o núcleo (nota del editor)
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aprovecharse de ella y hacer un crecimiento grande de toda la nación es a través del
desarrollo regional. Muchas gracias.
Dr. Ricardo Morato
Obviamente me queda agradecer a todo el panel. Agradecer a todos los presentes. Y, en
nombre del Instituto Nacional de la Administración Pública, hacer una pequeña reflexión.
Celebro el hecho de que hayamos firmado este convenio con la Universidad de Belgrano, que ha dado la oportunidad de que podamos tener una jornada como esta donde pudimos debatir, aunque sea en breve y apretada síntesis, un tema tan trascendente como
la administración y distribución de nuestros recursos tributarios.
Esto me lleva a pensar que podríamos hacer una segunda parte de este panel, donde podríamos oficiar nosotros como anfitriones. En ese caso los estaríamos invitando y vamos a ver bien nuestra agenda y nuestro calendario, pero pensamos hacerlo
probablemente en poco tiempo.
Para esa ocasión, y me permito una breve disgresión en mi carácter de dirigente político
de la Capital Federal, creo que vamos a contar con algún disertante que nos represente
porque en este sentido algo también tenemos para decir.
Les recuerdo que hay grandes zonas de la Capital Federal que también tienen NBI y
creo que en este sentido, en el tema estricto de la coparticipación fuimos bastante maltratados. Ahora que tenemos autonomía vamos también a hacer valer nuestros derechos,
obviamente teniendo en cuenta los criterios de equidad y solidaridad que tan bien expresaron los disertantes.
Así que les agradezco mucho y nos vamos a ver próximamente, sin lugar a dudas.
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