Análisis Económico Legal PL que modifica la Ley nª 19.496 sobre

Transcripción

ANÁLISIS ECONÓMICO Y LEGAL DEL PROYECTO DE LEY QUE REGULA EL
COBRO DE ESTACIONAMIENTOS PÚBLICOS Y PRIVADOS
Hermann Consultores
Jorge Hermann Anguita - Economista
Alejandro Arriagada Ríos - Abogado
Diciembre 2014
www.hermannconsultores.cl
Teléfono: (+56 2) 223795194
Av. Presidente Kennedy 5757 - oficina 406
Santiago - Chile
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Índice
1) Resumen Ejecutivo....................................................................................................................................... 4
2) Introducción. .................................................................................................................................................. 9
3) La teoría económica. ................................................................................................................................. 10
3.1) La tragedia de los comunes y el estacionamiento. ........................................................ 10
3.2) El concepto del estacionamiento gratuito en el tiempo. ............................................. 12
4) Los datos. ....................................................................................................................................................... 14
4.1) El parque vehicular en el mundo y Chile. ...................................................................... 14
4.2) El precio de los estacionamientos en el mundo. ........................................................... 17
5) La gestión de la demanda........................................................................................................................ 19
5.1) Medidas de gestión de demanda. .................................................................................... 20
5.1.1) Precios de combustible ......................................................................................................................20
5.1.2) Cobros por propiedad: ......................................................................................................................20
5.1.3) Cobros por uso: .....................................................................................................................................20
5.1.4) Restricciones regulatorias ...............................................................................................................20
5.1.5) Autos compartidos:............................................................................................................................. 21
5.1.6) Restricciones ambientales: .............................................................................................................. 21
6) Los estacionamientos del Gran Santiago en la práctica. .......................................................... 21
6.1) La ubicación de los estacionamientos. ........................................................................... 21
6.2) El precio de los estacionamientos. ................................................................................. 25
6.3) El desarrollo de los centros comerciales en el Gran Santiago. .................................... 26
6.4) El precio de los estacionamientos en los centros comerciales. .................................. 28
7) El uso del automóvil por quintil de ingreso. ...................................................................................31
8) La gratuidad del estacionamiento por compras en el local. .................................................... 33
9) Aspectos constitucionales y legales sobre el proyecto de ley que establece gratuidad
en el cobro por estacionamientos. ............................................................................................................34
9.1) Aspectos Constitucionales Básicos del Derecho de Propiedad. ........................................34
9.2) Características del Derecho de Dominio. .................................................................................... 36
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9.3) La exigencia de los centros comerciales de tener estacionamientos es de carácter
legal. ....................................................................................................................................................................... 38
9.4) El Uso comercial de los estacionamientos desde la perspectiva del derecho
urbanístico no impone ningún tipo de limitación o restricción al derecho de dominio
consagrado en la CPR. ................................................................................................................................... 39
9.5) El proyecto de ley que establece la gratuidad de estacionamientos afecta garantías
constitucionales consagradas en nuestra Carta Fundamental. ................................................. 40
9.6) Como se produce la afectación del derecho de propiedad consagrado
constitucionalmente. ...................................................................................................................................... 41
9.7) La limitación al derecho de propiedad propuesta en el proyecto de ley no contiene
elementos de motivación ni considera las razones relativas a como la función social de
la propiedad permite que se justifique legislar sobre esta afectación. .................................... 42
9.8) Esta limitación al dominio produce una afectación del derecho de dominio en su
esencia. ..................................................................................................................................................................43
10) Conclusiones. .............................................................................................................................................47
10.1) Conclusiones económicas del Proyecto de Ley. ......................................................................47
10.1.1) La gratuidad de estacionamientos perjudica a los consumidores, porque todos
terminan pagando por ésta, tanto quienes utilizan un automóvil como aquellos que no
lo tienen. ...............................................................................................................................................................47
10.1.2) La gratuidad genera una falta crónica de estacionamientos y una gestión
ineficientes de éstos. .......................................................................................................................................47
10.1.3) La gratuidad genera congestiones, aumentando el tráfico vehicular en las vías
cercanas a los locales comerciales. ...........................................................................................................48
10.1.4) La gratuidad es una medida no amigable con el medio ambiente. ..............................48
10.1.5) La gratuidad es regresiva, pues se beneficia a los sectores de más altos ingresos
en el país...............................................................................................................................................................48
10.1.6) El cobro por estacionamientos en los centros comerciales son los más bajos de la
zona donde se ubican. ................................................................................................................................... 49
10.1.7) La gratuidad perjudica el desarrollo eficiente del sistema de transporte de la
ciudad. .................................................................................................................................................................. 49
10.1.8) El uso de la boleta como forma de no pago por el uso del estacionamiento es
inviable operacionalmente...........................................................................................................................50
10.2) Conclusiones Jurídicas u Constitucionales. .............................................................................50
10.2.1) Infracción al Principio de Igualdad ante la Ley del art. 19 No. 2 de la CPR. ............51
10.2.2) Infracción al Principio de Igualdad antes las cargas públicas del art. 19 No. 20 de
la CPR. ...................................................................................................................................................................51
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10.2.3) Infracción al derecho a desarrollar una actividad económica del 19 No. 21 de la
CPR. .......................................................................................................................................................................52
10.2.4) Infracción al derecho a no sufrir discriminación arbitraria en una actividad
económica del 19 No. 22 de la CPR..........................................................................................................52
10.2.5) Derecho de Propiedad del Art. 19 No. 24 y No Afectación de los Derechos en su
Esencia del Art. 19 No. 26 ambos de la CPR. ....................................................................................... 53
11) Bibliografía. .................................................................................................................................................. 55
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1) Resumen Ejecutivo.
Con fecha 17 de noviembre de 2014 los diputados señores Fuad Chahín Valenzuela,
Marcelo Chávez Velásquez, Aldo Cornejo González, Sergio Espejo Yaksic, Iván Flores
García, Pablo Lorenzini Basso, Víctor Torres Jeldes y Matías Walker Prieto presentaron
en la Cámara de Diputados un proyecto de ley que establece normas sobre protección de
los derechos de los consumidores, con el objeto de regular el cobro del servicio de
parquímetros y estacionamientos en los lugares que indica (Boletín N° 9729-03).
La normativa propuesta permite que en los estacionamientos de clínicas u hospitales,
centros comerciales, malls, strip centers, supermercados y otros similares, se procederá a
seguir determinados parámetros para el cobro por el uso de los estacionamientos
disponible en dichos centros de atención de salud y comerciales.
El proyecto se encuentra en estudio en la Cámara de Diputados, en la Comisión de
Economía de dicha Corporación, en su primer trámite constitucional y fue votada en
forma favorable la idea de legislar en general sobre el tema propuesto.
Del informe que se presenta se puede concluir que:
1.1) Consideraciones económicas.
terminan pagando por ésta, tanto quienes utilizan un automóvil como aquellos que
no lo tienen. En los estacionamientos que son gratuitos, el costo recae en toda la
población (este caso los clientes de centros comerciales).
La evidencia empírica señala que en un comienzo, las inmobiliarias pagan por los
estacionamientos, que luego traspasa el costo a los arrendatarios, quienes, a su turno, lo
traspasan a sus clientes.
Al traspasarse el costo del estacionamiento a toda la sociedad, se genera un enorme
subsidio a los automovilistas, y por lo tanto aumenta la demanda por vehículos y zonas
de estacionamiento.
ineficientes de éstos. Los estacionamientos se pueden gestionar eficientemente por
medio de una tarifa, lo que permite a los consumidores disminuir la búsqueda por un
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estacionamiento libre, reduciendo la congestión vehicular y la contaminación. El
desarrollo comercial se potencia porque los conductores se estacionan, compran algo y
dejan el lugar rápidamente, permitiendo que otros clientes puedan utilizar el
estacionamiento para los mismos fines.
1.1.3) La gratuidad es una medida no amigable con el medio ambiente. Los estudios
muestran que un 30% de la congestión vehicular se debe a los automovilistas que buscan
un estacionamiento libre. La gratuidad por el tiempo indicado en el proyecto de ley sólo
aumentará este porcentaje.
en el país. El 70% de los estacionamientos públicos y privados en el Gran Santiago se
ubican en las comunas de Santiago, Las Condes y Providencia. Por su parte, los centros
comerciales tienden a concentrarse en los estratos socioeconómicos de más altos ingresos
de la población (ABC1 y C2). El cobro de estacionamientos ocurre principalmente en el
sector oriente porque tiene un mayor poder adquisitivo y su sensibilidad al precio del
estacionamiento es menor en relación a otras zonas.
La razón sobre porque los centros comerciales cobran por los estacionamientos se debe
a que están ubicados en zonas con densidad alta de comercio, marcada concentración de
oficinas al alrededor y los grupos socioeconómicos de altos ingresos presentes son poco
sensibles al precio del estacionamientos.
1.1.5) El cobro por estacionamientos en los centros comerciales son los más bajos de
la zona donde se ubican. El número de centros comerciales y similares es cerca de 100
en Chile y los establecimientos que cobran por los estacionamientos son 29, equivalente
al 30% del total. Igualmente, los centros comerciales en el Gran Santiago son 32 y las
entidades que cobran son 13, representando el 40% del total.
El 70% de los centros comerciales en Chile no cobran.
En una comparación de precios entre los estacionamientos públicos y privados, junto con
los centros comerciales, se encuentra que los últimos tienen precios más bajos que el
resto de estacionamientos.
ciudad. Los estacionamientos son una herramienta relevante de planificación y diseño
urbano. La existencia de estacionamientos gratuitos o a bajo precio genera que las
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personas tengan el incentivo a utilizarlos libremente generando rivalidad en su uso y una
tendencia mayor utilización del automóvil. Por lo anterior, se genera un costo social y
medioambiental.
La solución urbanística tradicional frente al fenómeno de la falta de estacionamientos es
obligar legalmente a que los proyectos inmobiliarios tengan un cierto número mínimo de
estacionamientos. Las normas de estacionamiento mínimos limita los esfuerzos para
crear un sistema de transporte equilibrado y sostenible, creando un ciclo que a mayor
medida que hay más estacionamientos disponibles, mayor es el uso del automóvil como
medio de transporte.
inviable operacionalmente. La aplicación operacional es compleja debido a la casuística
que impone y a que los comercios que arriendan locales dentro de los centros comerciales
son de alta heterogeneidad. En efecto, actualmente los sistemas de cobro de los
estacionamientos son completamente automáticos, sin la presencia de personas
operadores, con altos grados de seguridad y servicios adicionales vinculados al uso, por
lo cual la aplicación tecnología resulta inviable para reconocer la inmensidad de
diferentes boletas de las tiendas y la hora en que se efectuó la compra.
1.2) Consideraciones Jurídicas y Constitucionales.
1.2.1) Infracción al Principio de Igualdad ante la Ley del art. 19 No. 2 y ante las cargas
públicas del art. 19 No. 20 de la CPR. El proyecto de ley otorga un trato diverso a
quienes se encuentran en una situación fáctica y jurídica similar. En efecto, el contrato
de estacionamiento es siempre accesorio o causal. El Proyecto de Ley asume lo anterior
respecto de los malls, pero esta condición también está presente en los estacionamientos
anexos a centros urbanos, comerciales o de oficinas y en todos estos casos, desde la
óptica del consumidor, el estacionamiento es sólo un medio instrumental de satisfacer
una necesidad diferente, como puede ser un requerimiento en materia de consumo o la
estadía en una oficina por un tiempo determinado. Ningún consumidor estaciona por el
mero hecho de estacionar, sino que en su conducta siempre existe una causa diferente
como es, en el caso de los malls o calles públicas o de los estacionamientos cercanos a los
centros de las grandes ciudades del país, satisfacer una necesidad de consumo.
Por otra parte la restricción en materia de cobro del nuevo artículo 15 Bis, no se aplicaría
a los “bienes nacionales de uso público”, situación que no es más que otra manifestación
de la discriminación que se produce de aprobarse este proyecto de ley.
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Por otra parte, es una carga pública toda obligación que no constituya pagar impuestos
y que se le exige soportar a un particular en virtud de una ley o reglamento. En el caso de
este proyecto de ley al no permitir el goce en plenitud del derecho de dominio sobre el
estacionamiento e imponer la obligación parcial de gratuidad en beneficio de los dueños
de automóviles que quieren realizar actos de consumo, se obliga por ley a soportar un
detrimento patrimonial que supone no poder explotar un negocio lícito en iguales
condiciones a otros particulares y al sistema público concesionado, que explotan la
misma actividad económica.
1.2.2) Infracción al derecho a desarrollar una actividad económica del 19 No. 21 de la
CPR. El proyecto restringe la libertad en el ejercicio de una actividad lícita, como es el
arrendamiento de estacionamientos, además interviene la manera de ejercer dicha
actividad estableciendo normas para la determinación del precio a cobrar. En Chile no
existe un sistema de fijación de precios para actividades libres y lícitas, salvo en mercados
regulados como luz eléctrica y agua potable ni tampoco existen fallas de mercado que
corregir por vía de este proyecto de ley.
económica del 19 No. 22 de la CPR. En efecto, dicha norma dispone: “La no
discriminación arbitraria en el trato que deben dar el Estado y sus organismos en materia
económica...”.
Tanto la medida que busca liberar del pago por el servicio de estacionamiento por la
primera media hora como aquella que lo permite por 90 minutos adicionales en el caso
de exhibirse un consumo, constituyen una regulación tarifaria que sólo es jurídicamente
aceptable cuando existe un monopolio, ya sea natural o legal. Es evidente que, respecto
del servicio de estacionamientos, no existe un mercado concentrado que habilite al
legislador para llegar a regular la tarifa o limitar el modo en que el precio puede ser
libremente acordado entre las partes contratantes, de conformidad a las reglas generales
de la libre competencia.
1.2.4) Derecho de Propiedad del Art. 19 No. 24 y No Afectación de los Derechos en
su Esencia del Art. 19 No. 26 ambos de la CPR. El Artículo 15 Bis del Proyecto también
implicaría una violación al derecho de propiedad, garantizado en el Artículo 19, No 24,
de la Constitución, el cual dispone: “Artículo 19. La Constitución asegura a todas las personas:
24o. El derecho de propiedad en sus diversas especies sobre toda clase de bienes corporales o
incorporales...”.
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Como se ha señalado, los centros comerciales, al igual que todo edificio que se construya,
debe contar, de conformidad a la normativa urbanística aplicable, con una dotación
mínima de estacionamientos, la cual se determina de acuerdo al plan regulador
respectivo. No obstante la existencia de la obligación legal de contar con
estacionamientos, no debe olvidarse que éstos conservan su naturaleza de bienes
privados y, por lo tanto, su propietario tiene sobre ellos todos los atributos del dominio,
pudiendo usar, gozar y disponer de ellos libremente.
Como establece la misma Constitución si ha de establecerse una limitación u
obligaciones estas sólo pueden derivarse de la función social de la misma, estableciéndose
en forma expresa que ésta comprende única y exclusivamente: (i) los intereses generales
de la nación; (ii) la seguridad nacional; (iii) la utilidad y la salubridad públicas; y (iv) la
conservación del patrimonio ambiental. Como se puede apreciar, los derechos de los
consumidores dueños de vehículos motorizados, que desean estacionar gratis para
efectuar actos de consumo, sin perjuicio de su importancia, no pueden ser subsumidos
en ninguna de las causales que justifican una limitación del dominio como la que propone
el proyecto.
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2) Introducción.
El proyecto de ley propone, que mediante la aprobación de un artículo único, agregar a la
ley del Consumidor, Ley No. 19.496 sobre protección de los derechos de los
consumidores, dos artículos nuevos números 15 BIS y 15 TER en el párrafo tercero de la
ley, denominado “Obligaciones del Proveedor”.
El nuevo artículo 15 Bis propuesto contempla que en los estacionamientos de clínicas u
hospitales, centros comerciales, malls, strip centers, supermercados y otros similares, se
procederá a seguir los parámetros que se enumera adelante para el cobro por el uso de los
estacionamientos que formen parte del proyecto que haya sido aprobado por la
respectiva dirección de obras municipales en la recepción que habilita su
funcionamiento.
2.1) La primera media hora de uso en dichos estacionamientos será gratuita, y no podrá
condicionarse de forma alguna el ejercicio de este derecho establecido en la presente ley.
2.2) A partir de la primera media hora y hasta las dos horas de permanencia en estas
dependencias, el usuario quedará liberado del pago, presentando una boleta debidamente
emitida por alguno de los proveedores de bienes o servicios presentes en la edificación
principal o anexa al centro comercial que sirven a los estacionamientos.
2.3) El cobro, una vez pasadas las dos horas de estadía del automóvil en el
estacionamiento deberá ser cobrado por minuto, quedando prohibido el cargo por rangos
o tramos de tiempo, sin poder el prestador del servicio redondear la tarifa al alza.
Por su parte el artículo 15 TER dispone que para el cobro del servicio de estacionamiento
en parquímetros establecidos en la vía pública, el proveedor o concesionario del servicio
deberá cobrar por minuto, no estándoles permitido exigir al usuario el pago por rangos o
tramos de El presente informe se referirá a los aspectos económicos y jurídicos que
impactan en el proyecto propuesto y como de ser aprobado generará externalidades
negativas, así como la infracción a preceptos constitucionales basales de nuestra
legislación nacional.
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3) La teoría económica.
3.1) La tragedia de los comunes y el estacionamiento.
En el comienzo del análisis sobre la gratuidad de los estacionamientos, es necesario
señalar cuales son las principales características de un bien público y porque la génesis
del concepto de estacionamiento gratuito comenzó en la vía pública.
Un bien público es aquel que una vez producido una determinada cantidad, éste puede
ser consumido simultáneamente por toda la sociedad y no existe rivalidad en el consumo.
Es decir, el consumo de ese bien por parte de un individuo no disminuye la cantidad
disponible del mismo para el resto de la sociedad.
La principal diferencia entre un bien público y privado es la no rivalidad en el consumo,
es decir cuando un individuo consume el bien, no entorpece el consumo del mismo por
parte de otro. Así, un bien privado lo será cuando cada unidad puede ser consumida por
un solo individuo y un bien público será tal cuando todos los individuos pueden
consumir simultáneamente del mismo bien.
Sin embargo, el consumo sin rivalidad es una situación excepcional. En la práctica,
existen varios casos de bienes públicos que a partir de un cierto número de
consumidores, comienza a existir una rivalidad en el consumo. Estos bienes se
denominan bienes públicos impuros y corresponde a un estado intermedio entre un bien
público puro y privado. Por ejemplo: una calle o avenida en una ciudad puede ser
utilizada por dos o más conductores, sin que ello disminuya la correcta circulación de los
automóviles, pero a medida que una mayor cantidad de conductores utilizan la calle o
avenida, provoca que la velocidad de circulación comienza a disminuir –tráfico- y
aumenta la probabilidad de un accidente debido a la disminución de la seguridad vial.
Un bien público es no excluible cuando no se puede impedir el consumo a quien no paga
por él. Por contraste, un bien público es excluible cuando es posible excluir del consumo
del bien a quien no paga. Por ejemplo: un bien público excluible es una autopista, ya que
para poder ser utilizada se debe pagar peaje con el objetivo de evitar la circulación de
automovilista que no pagan. Por otra parte, el alumbrado público es un bien público no
excluible, ya que es difícil impedir que alguien disfrute de la luz de los faroles al mismo
tiempo que se dicho servicio se pone a disposición de otra persona que está en ese mismo
momento en la calle.
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Por lo tanto, los estacionamientos en la vía públicas son bienes públicos impuros con la
posibilidad de excluir su consumo por medio de un cobro a un cierto grupo de la
sociedad.
En vista de lo anterior, una aplicación interesante es la denominada “Tragedia de los
Comunes” de Hardin (1968) situación en la cual varios individuos, motivados sólo por el
interés personal y actuando de manera independiente y racional, terminan por destruir
un recurso limitado que comparten, siendo conscientes de que su interés es contrario a
que suceda la destrucción. La compleja relación entre libertad y responsabilidad, entre
bien privado y bien público, puede aplicarse al estudio de los estacionamientos.
El ejemplo entregado por Hardin, especie de metáfora, es la siguiente:
Una comunidad posee un campo o terreno, disponible para cualquiera sin costo alguno,
para que sus animales puedan pastar apaciblemente. Luego, cada pastor de la comunidad
inevitablemente intentará aprovechar el campo aumentando la cantidad propia de
animales con el objeto de aumentar sus ingresos, sin tener en cuenta los efectos nocivos
del exceso de pastoreo sobre el campo compartido en comunidad. Por lo cual, a medida
que una mayor cantidad de pastores realizan la misma acción en el tiempo, implicará que
el bien común o público –campo- será devastado a causa del exceso de pastoreo y se
convertirá en tierra improductiva.
En base a la tragedia de los comunes, Shoup (2011) hace una perfecta analogía entre el
pastoreo en comunidad y el uso de estacionamientos señalando que:
Un estacionamiento gratuito es un patrimonio común de la calle: al igual que el ganado
compite en la búsqueda del escaso pasto, los conductores compiten en la búsqueda de los
escasos estacionamientos. Los conductores pierden tiempo, gastan combustible,
congestionan el tráfico y contaminan el aire, mientras buscan un estacionamiento libre,
y después que lo encuentran no tienen ningún incentivo para economizar en cuánto
tiempo se estacionan.
Por consiguiente, el concepto de estacionamiento gratuito es un buen ejemplo sobre la
“tragedia de los comunes” donde nadie posee el bien y cada uno puede utilizarlo.
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3.2) El concepto del estacionamiento gratuito en el tiempo.
La noción del estacionamiento gratuito comienza con el uso del automóvil. A comienzos
del siglo XX, solo los hogares ricos tenían un automóvil y utilizaban los estacionamientos
en la vía pública libremente donde antiguamente ataban sus caballos y carruajes.
No obstante, cuando el uso del automóvil comienza a masificarse en 1920, comienza a
generarse una rivalidad en el uso de los estacionamientos gratuitos. Por lo cual, los
planificadores urbanos de Estados Unidos, nación hoy en día con el mayor número de
vehículos por habitante, plantearon dos soluciones frente a la escases de
estacionamientos que estaba emergiendo debido al explosivo aumento del parque
automotriz.
En primer lugar, se estableció cobrar una tarifa por el uso de los estacionamientos en la
vía pública por medio del invento del parquímetro. El primer parquímetro en la calle fue
introducido en el centro de la ciudad de Oklahoma en el año 1935, a instancias del dueño
de una tienda por departamentos que pretendía que los estacionamientos estuvieran
disponibles para los potenciales compradores. Ya en el año 1955, todas las ciudades
importantes de Estados Unidos tenían sistemas de parquímetros en los centros de
negocios y en zonas comerciales.
Pero, a pesar del invento, las ciudades no tenían los estacionamientos suficientes para
que todos los automovilistas pudieran aparcar. Dicha situación, comenzó a generar
congestión en la calles a medida que los automovilistas buscaban más espacios libres en
la vía pública. En Shoup (2011) se muestra, que un 30% de la congestión vehicular se debe
a los automovilistas que busca un estacionamiento libre.
En segundo lugar, se comenzó a exigir en las ordenanzas municipales que se fueron
dictando debido al fuerte desarrollo inmobiliario de Estados Unidos, que los nuevos
edificios debían contar con estacionamientos obligatorios. Así, en el año 1916, la ciudad
de New York fue la primera que impuso una ordenanza municipal al respecto. En
consecuencia, casi todas las ciudades de Estados Unidos tuvieron algún tipo de requisito
de estacionamientos mínimos en los edificios en 1960, lo que influyó en el uso de la tierra
urbana y suburbana en adelante.
La obligatoriedad de una cierta cantidad estacionamientos en los edificios privados,
permitió solucionar el problema de escases de los estacionamientos gratuitos en las
calles. Pero, la solución no tardó en crear nuevos problemas a medida que aumentó las
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tasas de motorización de las ciudades. El sesgo histórico hacia el automóvil y los
requisitos mínimos de estacionamiento que existían al inicio de la provisión de
estacionamientos, suelen generar la asunción que todos los visitantes que llegan a
distintos lugares por medio del automóvil tienen un estacionamiento gratuito que los
espera. La realidad de las políticas públicas en el mundo entero dice hoy otra cosa.
En vista de que, la población comenzó a utilizar el automóvil para todo tipo de labores
tales como trabajar, comprar y pasear, los nuevos edificios comenzaron a proporcionar
una mayor cantidad de estacionamientos para satisfacer la mayor demanda por
estacionamientos gratuitos.
En los estacionamientos que son gratuitos, el costo recae en toda la población, incluso en
los que no tienen automóviles. En un comienzo, las inmobiliarias pagan por los
estacionamientos, que luego traspasa a los arrendatarios, quienes lo traspasan a sus
clientes, y así sucesivamente, hasta que el costo del estacionamiento se trasmite por toda
la economía.
Así, cuando un individuo compra en una tienda, come en un restaurante o ve una película,
está pagando por el estacionamiento gratuito indirectamente debido a que su costo está
incluido en el precio de los productos, la comida, boleto del teatro y demás bienes y
servicios. Es decir, el consumidor no paga por el estacionamiento como automovilista,
pero en su rol como consumidor si lo hace; incluso las personas que no tienen un
automóvil tienen que pagar por el estacionamiento gratuito subsidiando al usuario de
automóvil.
En síntesis, el estacionamiento gratuito en un edificio privado genera que todos paguen
por su uso, cuyo costo se traspasa en los precios de otros bienes y servicios, situación que
no permite racionar o pagar menos por el estacionamiento por parte del consumidor.
Lo anterior permite afirmar que la tarificación o cobro por los estacionamientos es
correcta por tres motivos:
Primero, los estacionamientos se pueden gestionar eficientemente lo que permite a los
consumidores encontrar un estacionamiento fácilmente y utilizarlo por el tiempo
estrictamente necesario. Al respecto, en la literatura se señala que un eficaz modelo de
tarificación de estacionamientos debe conseguir a lo máximo una tasa de ocupación del
85% para que sea expedito el encuentro de un estacionamiento libre. Lo que mejora la
calidad de servicio a los clientes y el estándar de satisfacción.
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Segundo, el sistema de transporte será más expedito porque al disminuir la búsqueda a
la redonda por un estacionamiento libre, se reduce la congestión vehicular y la
contaminación, junto con aumentar el tiempo disponible de los individuos para otras
actividades distintas que la búsqueda de estacionamientos.
Tercero, se potencia el desarrollo comercial, porque los conductores se estacionan,
compran algo y dejan el lugar rápidamente, permitiendo que otros clientes puedan
utilizar el estacionamiento para los mismos fines.
4) Los datos.
4.1) El parque vehicular en el mundo y Chile.
En vista de que los estacionamientos son importantes para la sociedad como un todo, en
esta sección se mostrará cuán grande es el parque automotriz de los países con altos
ingresos en relación a los países con bajos ingresos, lo cual implica un desafío complejo
en realizar una eficiente gestión de la demanda del automóvil en los países emergentes,
incluido Chile, en el futuro.
La tasa de vehículos per cápita o motorización mide la cantidad de vehículos por
habitante en un lugar en particular. Los vehículos incluyen automóviles, autobuses y
vehículos de carga, excluyendo las motos. En el gráfico 1, se comparan la tasa de
motorización para un grupo de 100 países que tienen datos en el año 2011.
En particular, se observa que Estados Unidos tiene la mayor cifra con 786 vehículos por
cada 1.000 habitantes en el 2011. Luego, Islandia y Luxemburgo tienen una tasa de
vehículos per cápita alrededor de 740, Malta, Nueva Zelandia y Australia en torno a 700
; Italia y Puerto Rico por cerca de 670, entre otros.
El caso de Estados Unidos ha sido bastante analizado por la literatura y los factores que
explican su alta cifra son el rápido crecimiento de la población a partir de la década del
1950 (baby boomers), bajo precio de la gasolina, ingresos altos y abundante tierra para
desarrollos inmobiliarios entre otras. Por el contrario, los países que tienen una menor
tasa de motorización a nivel mundial son Bangladesh, Rwanda, Myanmar, Nepal, Sierra
Leona y Burkina Faso con cifras menores a 10 vehículos por cada 1.000 habitantes.
Lo anterior, corrobora la evidencia empírica sobre la existencia de una relación positiva
entre tasa de motorización y el nivel de ingreso de cada país.
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Gráfico 1: Tasa de vehículos per cápita en el mundo 2011
(Vehículos por cada 1.000 habitantes)
EE.UU.
Islandia
Luxemburgo
Malta
N. Zelandia
Australia
Italia
Puerto Rico
Lituania
España
Noruega
Islas Caimán
Japón
Alemania
Austria
Portugal
Francia
Grecia
Suiza
Eslovenia
Bélgica
Islas Feroe
Polonia
Finlandia
Kuwait
Países Bajos
Chipre
Suecia
Reino Unido
R.Checa
Estonia
Irlanda
Dinamarca
Bermudas
Bulgaria
Eslovacaquia
Croacia
Malasia
Corea
Brunei
Bahrein
Hungría
Belarús
Letonia
Israel
Montenegro
Suriname
México
Serbia
Kazajstán
Rumania
Uruguay
Bos. y Herz.
Chile
Costa Rica
Ucrania
Seychelles
Fiji
Jamaica
Jordania
Mauricio
Tailandia
Macedonia
Botswana
Moldova
Georgia
Sudáfrica
Turquía
Singapur
Kosovo
Panamá
Túnez
Argelia
Albania
Namibia
Azerbaiyán
El Salvador
Marruecos
Hong Kong
Siria
Ecuador
Guatemala
Indonesia
China
Perú
Nicaragua
Sri Lanka
Filipinas
Afganistán
Maldivas
Kenya
Pakistán
Mozambique
Burkina Faso
Sierra Leona
Nepal
Myanmar
Rwanda
0
50
100 150 200 250 300 350 400 450 500 550 600 650 700 750 800 850
Fuente: Banco Mundial. Vehículos incluye automóviles, autobuses y vehículos de carga, excluye motos.
Adicionalmente, en el caso de Chile se observa que la tasa de vehículos per cápita
aumentó un 5,8% promedio entre los años 2005 y 2013. A su vez, el número de vehículos
alcanzó a 4.168.980 en el año 2013 y el mayor aumento fue por cerca de 315.000 vehículos
en el año 2012.
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Gráfico 2: Tasa de vehículos per cápita en Chile
236
223
207
193
151
2005
159
2006
167
2007
177
182
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Fuente: INE
A nivel regional, se observa una alta heterogeneidad en la tasa de vehículos per cápita.
Cabe destacar que la mayor cifra de automóviles se encuentra en las regiones más
extremas del país tales como Magallanes con 365 vehículos por cada 1.000 habitantes,
Arica con 358 y Tarapacá con 333 en el 2013. Las principales explicaciones son la calidad
y eficiencia del transporte público, nivel de ingreso, congestión vehicular, no existencia
de Impuesto al Valor Agregado y la distancia recorrida entre localidades o comunas.
16
HERMANN CONSULTORES
Gráfico 3: Tasa de vehículos per cápita por región en el 2013
365
358
333
290
272
265
260
243
240
237
233
214
201
189
177
Fuente: INE
4.2) El precio de los estacionamientos en el mundo.
En los países europeos se observa que el precio del transporte público es inferior al precio
de un estacionamiento en la vía pública con el objeto de incentivar el uso del transporte
público, las cuales son fijados por las autoridades locales.
Por el contrario, en la ciudades de América Latina se observa que el valor del transporte
público en algunas ciudades es mucho mayor que el valor del estacionamiento, lo cual
genera una desincentivo al uso de transporte público y una mayor tendencia a usar el
automóvil, siendo este un claro ejemplo de falta de “gestión de la demanda” del automóvil.
17
HERMANN CONSULTORES
Gráfico 4: Precio de estacionamiento versus pasaje de transporte público
Fuente: BID.
A su vez, existe evidencia acerca de que el precio del estacionamiento por horas aumenta
con el tamaño de la ciudad y con la ubicación de éstos al interior de la misma. En
particular, existen varias ciudades europeas que tienen sistemas de zonas, de acuerdo a
la demanda, en varias áreas de la ciudad, con precios de los estacionamientos más altos a
medida que aumenta la importancia del destino.
18
HERMANN CONSULTORES
Igualmente, el precio del estacionamiento en la vía pública en varios países europeos es
más alto que el estacionamiento privado en un edificio, siendo un incentivo que limita la
búsqueda de un estacionamiento en la vía pública con la consecuente disminución del
tráfico vehicular por un estacionamiento privado más barato.
Lo anterior, es una muestra de la importancia de desarrollar un plan de gestión de la
demanda como política pública por parte de los gobiernos de América Latina y
especialmente Chile.
5) La gestión de la demanda.
Los estacionamientos son una herramienta relevante de planificación y diseño urbano.
La existencia de estacionamientos gratuitos o a bajo precio genera que las personas
tengan el incentivo a utilizarlos libremente generando rivalidad en su uso y una mayor
utilización del automóvil. Por lo cual, se genera un costo social y medioambiental.
Si bien, cada individuo puede estar actuando racionalmente, el resultado colectivo puede
resultar irracional: La evidencia indica aumento de la congestión vehicular, mayor
consumo de gasolina, pérdida de tiempo, expansión urbana, mayor polución, aumento de
distancias recorridas y la búsqueda de estacionamiento incide en un mayor tráfico en la
calles.
A pesar de que los conductores perciben a los estacionamientos como un bien libre,
alguien debió pagarlo porque su costo es importante, el cual es traspasado
indirectamente a los consumidores, inversores, trabajadores, residentes y
contribuyentes. Incluso las personas que no son propietarios de un automóvil tienen que
pagar indirectamente por un estacionamiento gratuito o a bajo precio.
La solución típica a la falta de estacionamientos es obligar legalmente a que los proyectos
inmobiliarios tengan un cierto número mínimo de estacionamientos. Las normas de
estacionamiento mínimos limita los esfuerzos para crear un sistema de transporte
equilibrado y sostenible, creando un ciclo en que a medida que hay más estacionamientos
disponibles, mayor es el uso del automóvil como medio de transporte. La política pública
de los estacionamientos mínimos no toma en cuenta que es importante desviar el uso del
automóvil hacia medios alternativos de transporte más eficientes que disminuyen las
externalidades negativas, los costos financieros, sociales y ambientales.
19
HERMANN CONSULTORES
La gestión de la demanda es una forma de abordar dichos costo a través de herramientas
que limiten el uso del automóvil y la demanda por estacionamiento. Por ejemplo: en los
países desarrollados son conscientes de la necesidad de reducir el uso del automóvil tales
como Estados Unidos, Inglaterra, Alemania, Francia, entre otros.
5.1) Medidas de gestión de demanda.
En el documento del BID (2011), se señala que una gestión de la demanda del automóvil
tiene como principal objetivo tratar de solucionar los crecientes problemas de la
congestión y los asociados a ella, pero no a través de la forma habitual con una mayor
oferta vial y mayor cantidad de estacionamientos, sino que a través de la administración
eficiente de los viajes y formas de transporte disponibles en la ciudad. A continuación, se
hará referencia a una serie de aspectos que deben ser tomados en consideración para
realiza una eficiente gestión de la demanda por automóvil.
5.1.1) Precios de combustible: en muchas economías emergentes el precio de la gasolina
es subsidiado o se cobra un bajo impuesto que no alcanza a compensar las externalidades
negativas del automóvil tales como congestión, contaminación y accidentes, lo cual
fomenta el uso del automóvil y los recorridos más largos. En consecuencia, es importante
que el precio de la gasolina refleje su verdadero valor, para que exista un uso eficiente del
automóvil.
5.1.2) Cobros por propiedad: buscar equilibrar los verdaderos costos del uso del
automóvil y limitar el número de vehículos en circulación. Por ejemplo, la última reforma
tributaria de Chile incorporó un impuesto “verde” sobre los automóviles nuevos, que
corresponde a un impuesto variable según el nivel de emisión de contaminantes locales
(Óxidos de Nitrógeno, NOx) y el nivel de rendimiento de los vehículos.
5.1.3) Cobros por uso: busca el uso eficiente de las vías y zonas más congestionadas de
la capital. El peaje urbano es una forma de racionalizar el uso de las vías en el centro de
la ciudad y zonas congestionadas en periodos punta durante el día. Por ejemplo: el
primer peaje urbano de Chile fue aplicado con la autopista Costanera Norte en el 2006,
así como El Cobro por Congestión de Londres del 2003 fue establecido para solucionar
los problemas de congestión del tráfico en el centro de la ciudad.
5.1.4) Restricciones regulatorias: busca reducir el uso del automóvil a través de
regulaciones por medio de programas de restricción vehicular por patente para permitir
un uso más eficiente y equitativo del sistema de transporte urbano, junto con disminuir
20
HERMANN CONSULTORES
la contaminación atmosférica provocada por los vehículos. Por ejemplo: en Chile se
comenzó a utilizar este tipo de regulación en 1986 con el objeto disminuir los altos niveles
de contaminación atmosférica.
5.1.5) Autos compartidos: es un sistema de uso del automóvil basado en que múltiples
usuarios usan de forma individual una flota colectiva de automóviles. El auto compartido
genera un ahorro en los costos incurridos en el uso del vehículo y hace que el usuario sea
consciente del costo real de desplazarse en vehículo con un uso más racional de éste.
5.1.6) Restricciones ambientales: el objetivo es realizar un cobro según el nivel de
emisiones del automóvil. Por ejemplo, en Alemania existen áreas dentro de la ciudad en
que solo pueden circular vehículos que cumplan un cierto estándar de emisión de
contaminantes.
6) Los estacionamientos del Gran Santiago en la práctica.
6.1) La ubicación de los estacionamientos.
En esta sección se analizará la ubicación de los estacionamientos tanto en la vía pública
como en inmuebles privados. La fuente de información está basada en datos de la empresa
MapCity de septiembre 2014.
En el mercado de los estacionamientos existen actores del sector público y privado,
regidos por las normas de libertad de precio. El sistema público funciona a través de
concesiones a privados de estacionamientos en la vía pública. En el sistema privado
existen distintas modalidades de explotación de estacionamientos:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
Edificio de estacionamiento
Estacionamientos subterráneos.
Plazas de estacionamiento.
Centros Comerciales.
Clínicas.
Universidades.
Cines.
Terminales de transporte aéreo y terrestre.
La muestra está compuesta por 200 estacionamientos distribuidos dentro de las comunas
del Gran Santiago. En particular, se observa que el 70% de los estacionamientos se ubican
21
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en las comunas de Santiago con un 41%, Las Condes con un 17% y Providencia con un
13%, lo cual se debe a la alta concentración de locales comerciales y oficinas en dichas
comunas, ver gráfico 5.
Gráfico 5: Estacionamientos por comuna, septiembre del 2014
(% sobre el total)
Lo Barnechea, Otros, 7.0%
2.0%
Maipú, 3.0%
Estación
Central, 3.0%
Recoleta, 4.0%
Santiago,
41.0%
Vitacura, 4.0%
Huechuraba,
5.0%
Ñuñoa, 5.0%
Providencia,
13.0%
Las Condes,
17.0%
Fuente: MapCity
Además, en el gráfico 6 se muestra la distribución de los estacionamientos dentro del
Gran Santiago, donde las zonas más obscuras representan una mayor concentración de
estacionamientos en relación a las zonas más claras.
Cabe señalar, que los estacionamientos se aglutinan efectivamente en las zonas de la
capital que más afluencia de público presentan y esto es consecuencia de una mayor
cantidad de comercio establecido y oficinas principalmente.
22
HERMANN CONSULTORES
Gráfico 6: Mapa de estacionamientos por comuna, septiembre del 2014
Fuente: MapCity.
Adicionalmente, los datos de MapCity demuestran que existe una relación positiva entre
la localización de los estacionamientos y las zonas comerciales dentro de la capital. Por
lo cual, existe una mayor cantidad de estacionamientos públicos y privados en las
comunas de Santiago, Providencia y Las Condes dado el evidente desarrollo comercial
por medio del comercio detallista, Strip Centers y Centros Comerciales.
23
HERMANN CONSULTORES
Gráfico 7: Mapa de estacionamientos y zonas comerciales por comuna, sept. 2014
Fuente: MapCity
Cabe destacar, que el informe muestra que existen principalmente tres zonas comerciales
en vías de desarrollo, marcadas en circunferencia, que presentan un potencial de
construcción de estacionamientos en el futuro.
El primer grupo es Independencia, Conchalí, Huechuraba y Quilicura, el segundo grupo
es eje de Gran Avenida con las comunas San Miguel, La Cisterna y El Bosque; y el tercer
grupo es Peñalolén y Macul.
24
HERMANN CONSULTORES
Igualmente, en el gráfico 8 se muestra que los estacionamientos se concentran en los
polos de desarrollo de oficinas en la zona centro y oriente de la capital. A su vez, en el
mapa se destaca los mismos grupos de comunas como una ocasión para la construcción
de estacionamientos dado que prácticamente no existe alguno.
Gráfico 8: Mapa de estacionamientos y zonas comerciales por comuna, sept. 2014
Fuente: MapCity
6.2) El precio de los estacionamientos.
En relación a los precios de los estacionamientos públicos y privados, la información de
MapCity muestra que el mayor valor ser encuentra en el estacionamiento privado del
25
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Teatro Municipal en la comuna de Santiago por $2.100 la hora, seguido por el
estacionamiento privado ubicado en la calle Barcelona, Providencia, por $2.000 la hora y
el Terminal San Borja, Santiago, por $1.950.
Por el contrario, los estacionamientos de menor precio son Mall Plaza Egaña, Megacenter
Las Condes y Espacio Urbano Plaza Maipú por $ 300 la hora. Les sigue, la Clínica Dávila
y el Mall Plaza Vespucio con $ 400 la hora.
A modo de referencia, el valor promedio de los estacionamientos en el Gran Santiago es
$1.151 y la mediana es $1.147, es decir la mitad de la muestra de estacionamientos tiene un
valor sobre los $1.147.
Tabla 1: Precio de los estacionamientos públicos y Privados por hora el 2014
Estadísticas
Valor ($)
Promedio
Mediana
Desv. Estándar
1.151
1.147
379
Máximo
Mínimo
2.100
300
Fuente: elaboración propia, MapCity y ODECU.
En la sección 6.1, se señaló que el 70% de los estacionamientos se ubican en las comunas
de Santiago, Las Condes y Providencia. Al respecto, el valor promedio por hora es $1.040
en Las Condes, $1.060 en Providencia y $1.380 en Santiago. Cabe señalar, que dichas
comunas presentan los precios de estacionamientos más altos del Gran Santiago.
6.3) El desarrollo de los centros comerciales en el Gran Santiago.
Por otra parte, según datos de MapCity sobre los centros comerciales en el Gran Santiago
se analiza la ubicación de los centros comerciales y su relación con la capacidad de
ingresos de los hogares medido por grupo socioeconómico según estratificación social
ABC1, C2, C3, D y E. En el gráfico 9, se muestra que los centros comerciales tienden a
concentrarse en los estratos socioeconómicos más altos de la población, ABC1 y C2.
En el libro Los Mall en Chile en 30 años, se señala que el primer centro comercial llega a
Chile como una tipología inscrita en el discurso modernizador de la economía nacional y
26
HERMANN CONSULTORES
de la sociedad con el inicio de la construcción del Parque Arauco Shopping Center en
1979 e inaugurado en 1982, el cual se ubicaba, precisamente, en un zona de altos ingresos
de la población.
Sin embargo, el aumento del poder adquisitivo de los chilenos detonó con el pasar de los
años, en un acelerado cambio en los modos y estilos de vida de la población. Las nuevas
tendencias instalaron el consumo de bienes y servicios como una de las actividades
constitutivas de su identidad, especialmente de la clase media emergente que fue saliendo
de la pobreza desde fines de los ochenta. Por lo cual, se comenzaron a desarrollar centros
comerciales en otras zonas de la capital diferentes a la zona oriente, siendo el Mall Plaza
Vespucio, ubicado en el Paradero 14 de Vicuña Mackenna, el primer centro comercial que
comenzó a atender a la población de la clase media.
Gráfico 9: Mapa de centros comerciales y grupo socioeconómico
**
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*Estacionamientos
pagados
Fuente: MapCity y elaboración propia.
27
HERMANN CONSULTORES
Por otra parte, se observa que el cobro de estacionamientos ocurre principalmente en el
sector oriente de la capital la cual tiene un mayor poder adquisitivo y su sensibilidad al
precio es menor en relación a otras zonas de la capital de menor poder adquisitivo. Los
centros comerciales estacionamientos pagados en están marcadas con un asterisco en el
mapa.
Por consiguiente, la razón sobre porque los centros comerciales cobran por los
estacionamientos se debe a que se encuentra ubicados en zonas con densidad alta de
comercio, marcada concentración de oficinas al alrededor y los grupos socioeconómicos
de altos ingresos presentes son poco sensibles al precio del estacionamientos (elasticidad
precio de la demanda por estacionamiento es inelástica).
6.4) El precio de los estacionamientos en los centros comerciales.
En esta sección se analizará el precio que cobran los centros comerciales por el uso de sus
estacionamientos, ubicados principalmente en la zona centro y oriente de la capital,
junto con una comparación del precio de los estacionamientos en la vía pública.
A modo de referencia, el número de centros comerciales y similares es cerca de 100 en
Chile y los establecimientos que cobran por los estacionamientos son 29, equivalente al
30% del total. Igualmente, los centros comerciales en el Gran Santiago son 32 y las
entidades que cobran son 13, representando el 40% del total.
En una comparación de precio entre los estacionamientos públicos y privados, junto con
resto de los estacionamientos, ver gráfico 10, 11 y 12.
28
HERMANN CONSULTORES
Gráfico 10: Precio estacionamientos públicos y privados por hora en Santiago y
Estación Central 2014
Santiago46
Estación Central6
Santiago45
Santiago44
Santiago43
Santiago42
Santiago41
Santiago40
Santiago39
Santiago38
Santiago37
Santiago36
Santiago35
Santiago34
Santiago33
Santiago32
Santiago31
Santiago30
Santiago29
Santiago28
Santiago27
Santiago26
Santiago25
Santiago24
Santiago23
Santiago22
Mall Arauco Estación
Estación Central5
Estación Central4
Santiago21
Santiago20
Santiago19
Santiago18
Santiago17
Estación Central3
Santiago16
Santiago15
Estación Central2
Santiago14
Santiago13
Santiago12
Santiago11
Santiago10
Santiago9
Mall VIVO El Centro
Santiago8
Santiago7
Santiago6
Estación Central1
Santiago5
Santiago4
Santiago3
Mall Plaza Alameda
Santiago2
Santiago1
0
500
1000
29
1500
2000
2500
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Gráfico 11: Precio estacionamientos públicos y privados por hora en Providencia y
Ñuñoa 2014
Providencia33
Providencia32
Ñuñoa8
Providencia31
Providencia30
Providencia29
Providencia28
Nuñoa7
Providencia27
Providencia26
Nuñoa6
Providencia25
Providencia24
Providencia23
Providencia22
Providencia21
Providencia20
Providencia19
Providencia18
Providencia17
Providencia16
Providencia15
Providencia14
Providencia13
Providencia12
Providencia11
Providencia10
Providencia9
Providencia8
Providencia7
Providencia6
Providencia5
Providencia4
Ñuñoa5
Ñuñoa4
Providencia3
Providencia2
Providencia1
Ñuñoa3
Ñuñoa2
Ñuñoa1
Costanera Center
Mall Plaza Egaña
0
500
1000
30
1500
2000
2500
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Gráfico 12: Precio estacionamientos públicos y privados por hora en Las Condes
2014
Las Condes25
Las Condes24
Las Condes23
Las Condes22
Las Condes21
Las Condes20
Las Condes19
Las Condes18
Las Condes17
Las Condes16
Las Condes15
Las Condes14
Las Condes13
Las Condes12
Las Condes11
Las Condes10
Las Condes9
Las Condes8
Las Condes7
Las Condes6
Las Condes5
Las Condes4
Las Condes3
Las Condes2
Las Condes1
Mall Sport
Mall Parque Arauco
Alto Las Condes
Megacenter
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
1800
7) El uso del automóvil por quintil de ingreso.
En esta sección se analizara que proporción de los hogares por quintil de ingreso posee
una mayor cantidad de automóviles según la Encuesta de Caracterización
Socioeconómica (Casen). Los hogares que declararon tener un vehículo particular eran
alrededor de 615.000 en el año 1990, equivalente a un 19,3% de los hogares. A su vez, la
encuesta Casen del año 2011 mostró que los hogares que tenían un automóvil eran
31
HERMANN CONSULTORES
1.637.000 hogares, igual a un 33% de las familias chilenas. Es decir, uno de cada cinco
hogares tenía un vehículo en el año 1990, mientras que uno de cada tres tenía un vehículo
en el año 2011.
En concreto, el primer quintil pasó de un 4% en 1990 a un 12% en 2011. En el segundo
quintil aumento desde un 5,9% a un 19,3%. En el tercer quintil subió de 12,1% a un 26%.
En el cuarto quintil el alza fue de 21,4% a 41%, y en el quinto fue de 53,2% a 65,6%, ver
gráfico 13.
Gráfico 13: Porcentaje de hogares que declaran tener un vehículo particular según
quintil de ingreso
65.6%
53.2%
41.0%
26.0%
21.4%
19.3%
12.1%
12.0%
5.9%
4.0%
I
II
III
1990
IV
V
2011
Fuente: Casen
Por lo tanto, este importante cambio obedece a dos razones: primero, el desarrollo
económico del país influyó positivamente en el ingreso de todos los quintiles. Segundo,
existe un efecto de menores precios en el mercado automotriz debido a una mayor
competencia, marcas provenientes de chinas y mayor acceso al crédito, entre otros.
No obstante, a pesar de las razones anteriores, el V Quintil de ingreso más rico sigue
siendo el más preponderante en la tenencia de un automóvil en el país.
32
HERMANN CONSULTORES
8) La gratuidad del estacionamiento por compras en el local.
En esta sección se analizará si es conveniente aplicar una gratuidad en el precio del
estacionamiento por realizar compras en el local. Al respecto, se puede señalar dos
aspectos que hacen inviable dicha aplicación.
Primero, tal como se señaló en la sección 3, cuando los estacionamientos que son
gratuitos, el costo recae en toda la población, incluso en los que no tienen automóviles.
En un comienzo, la inmobiliaria paga por los estacionamientos, que luego traspasa a los
arrendatarios, quienes lo traspasan a sus clientes, y así sucesivamente, hasta que el costo
del estacionamiento se trasmite por toda la economía.
Segundo, La aplicación operacional es compleja debido a que los comercios que arriendan
los locales dentro de los centros comerciales suponen una alta heterogeneidad, pudiendo
encontrarse desde una gran empresa, cadena de tiendas por departamento, pasando por
prestadores de salud, servicios públicos, hasta una pequeña empresa como locales de
zurcido y reparación de vestimenta.
Actualmente, los sistemas de cobro de los estacionamientos son completamente
automáticos, sin la presencia de un individuo, con altos grados de seguridad, por lo cual
la aplicación tecnología resulta inviable para reconocer la inmensidad de diferentes
boletas de las tiendas y la hora en que se realizó la compra.
Además, la grandes empresas comerciales tiene boleta electrónica aprobada por el
Servicio de Impuestos Internos (SII) y el comercio más pequeño tiene la boleta de papel
habitual.
A modo de ejemplo, las empresas usuarias de boleta electrónica eran 1.010 en el 2013, las
cuales son grandes empresas. A su vez, en el gráfico 14 se observa que alrededor del 83%
de las boletas emitidas en el país son manuales o papel y tan solo el 17% es boleta
electrónica en el 2013.
33
HERMANN CONSULTORES
Gráfico 14: Boletas emitidas por tipo en el 2013
(% sobre el total)
85%
83%
84%
83%
83%
84%
83%
84%
82%
84%
81%
83%
15%
17%
16%
17%
17%
16%
17%
16%
18%
16%
19%
17%
Electrónica
Manuales
Fuente: Servicio de Impuestos Internos.
Por lo cual, impulsar un potencial sistema lector de boletas significará que el comercio
pequeño deba asumir los costos económicos y de tiempo, junto con realizar el trámite en
el SII para emitir boletas electrónicas.
9) Aspectos Constitucionales y Legales sobre el proyecto de ley que establece
gratuidad en el cobro por estacionamientos.
9.1) Aspectos Constitucionales Básicos del Derecho de Propiedad.
Nuestra Constitución Política de La República garantiza el derecho de propiedad en
todas sus formas y de sus atributos (Uso, Goce y Disposición)
Nuestra Constitución Política de la República (en adelante CPR), en su Capítulo III,
denominado “De los derechos y deberes constitucionales”, consagra los principios cardinales
relativos a la garantía del derecho de propiedad.
Específicamente, en el artículo 19 números 23 y 24, que se refieren, respectivamente, al
derecho “a la propiedad” y de la protección del titular de éste.
34
HERMANN CONSULTORES
En términos sintácticos podemos señalar que:
1.
La Constitución consagra la libertad para adquirir el dominio de toda clase de
bienes, excepto aquellos que la naturaleza ha hecho comunes a todos los hombres o que
deban pertenecer a la nación toda y la ley lo declare así (esto se refiere a las cosas que e
encuentra fuera del dominio del hombre). Sólo por ley que quórum calificado y cuando
así lo exija el interés nacional puede establecer limitaciones o requisitos para la
adquisición del dominio de algunos bienes.
2.
La Constitución asegura a todas las personas el derecho de propiedad en sus
diversas especies sobre toda clase de bienes corporales o incorporales.
3.
Sólo la ley puede establecer los modos de adquirir la propiedad, de usar, gozar y
disponer de ella.
4.
Sólo la ley puede establecer las limitaciones y obligaciones que deriven de la
función social de la propiedad. Esta función social comprende cuanto exijan: (i) los
intereses generales de la nación; (ii) la seguridad nacional; (iii) la utilidad pública; (iv) la
salubridad pública; y (v) la conservación del patrimonio ambiental.
5.
Nadie puede, en caso alguno, ser privado de su propiedad, del bien sobre que recae
o de alguno de los atributos o facultades esenciales del dominio, sino: (i) en virtud de una
ley general o especial que autorice la expropiación; (ii) que dicha expropiación tenga por
causa la utilidad pública o el interés nacional; (iii) que dicha causa haya sido calificada
por el legislador.
Los estacionamientos son bienes corporales inmuebles y respeto de ellos se puede señalar
que en nuestra carta fundamental no existe un régimen especial de propiedad al que se
encuentre adscrito el dominio de los estacionamientos urbanos ni limitación alguna de
naturaleza legal que afecte a alguno de los atributos del dominio sobre este tipo de bienes
ni menos su explotación comercial.
El dominio que sobre ellos recae no difiere en naturaleza al del dominio que tiene el dueño
de un departamento que lo explota en arrendamiento o el que puede tener una
inmobiliaria o una comunidad hereditaria o cualquier otro poseedor inscrito que
legítimamente explote comercial o civilmente estacionamientos.
35
HERMANN CONSULTORES
En consecuencia es un bien privado, no público y cuyo derecho se encuentra amparado
por la garantía del derecho de propiedad del 19 número 24 de nuestra Constitución
Política de la República.
9.2) Características del Derecho de Dominio.
El derecho de dominio presenta las siguientes características: es un derecho real,
absoluto, independiente, exclusivo y de carácter perpetuo.
9.2.1) Derecho real: es el derecho real por excelencia (arts. 577 y 582 del Código Civil, en
adelante CC).
9.2.2) Derecho absoluto: Significa que el dueño puede ejercitar sobre la cosa todas las
facultades posibles y que tiene un poder soberano para usar, gozar y disponer de ella a su
arbitrio, sin que nadie pueda impedírselo.
La concepción tradicional de que el dominio importa un poder arbitrario ilimitado, una
potestad que permite al dueño hacer o no hacer en aquello que le pertenece cuanto le
plazca, según el solo dictado de su voluntad o arbitrio se ha morigerado debido al
fenómeno de constitucionalización del derecho de propiedad, en cuanto a que el
ordenamiento jurídico concede facultades exclusivas dentro de los límites de lo que la
doctrina denomina la función social de la propiedad que se analizará más adelante, pero
que en términos simple se refiere a supeditar el derecho individual al interés colectivo
cuando concurren circunstancias especialmente tratadas en la carta fundamental. Esto
límites, denominados intrínsecos son inmanentes a la propiedad, y determinan su
contenido normal.
El concepto de arbitrariedad comprendida en la definición del art. 582 del CC que en
principio parece estar desprovista de contenido social, se observa que el complemento de
la definición “no siendo contra ley o contra derecho ajeno”, permite conducir al intérprete
hacia el concepto que propone el derecho civil constitucionalizado. Así, la jurisprudencia
y el legislador, quedan facultados para determinar el sentido de la institución mediante
estas limitaciones y, de ese modo, que cumpla adecuadamente su función social.
En síntesis, podemos señalar que si bien nuestra legislación reconoce el carácter absoluto
del dominio, el poder soberano del propietario, ello debe entenderse dentro de los límites
intrínsecos del dominio: la ley y el derecho ajeno. Sin perjuicio de lo anterior, la
jurisprudencia y el legislador han quedado ampliamente facultados para conducir la
36
HERMANN CONSULTORES
institución mediante estas limitaciones, que posibilitan interpretaciones que permite
cumplir adecuadamente su función social.
9.2.3) Derecho Independiente: Se señala igualmente que es un derecho “independiente”,
en cuanto no presupone la existencia de otro derecho real que le dé sentido a su
existencia.
En tal sentido, se compara el dominio con otros derechos reales que carecen de la
generalidad del dominio, otorgando al titular sólo algunas facultades especiales, como el
uso y goce, las que además son dependientes, pues presuponen la existencia de un
dominio radicado en otra persona.
9.2.4) Derecho exclusivo: el titular es el único facultado para usar, gozar y disponer de
la cosa, y por ende, para impedir la intromisión de cualquiera otra persona. En otras
palabras, el derecho de dominio se atribuye a un titular en forma privativa, de manera que
no puede haber dos o más propietarios sobre una misma cosa con poderes absolutos.
La exclusividad del dominio no obsta a que puedan existir sobre la cosa otros derechos
reales junto al primero, sin que este, por la existencia de dichos derechos, se
desnaturalice. En este caso, sólo ocurre que los otros derechos reales limitan la libertad
de acción del propietario como la Servidumbre Activa, Prensa e hipoteca.
En virtud de esta característica, el dueño está dotado de la llamada “facultad de excluir”,
por la cual puede impedir a los demás el uso y goce de la cosa de que es propietario, estos
atributos son los que le permiten al dueño de un estacionamientos disponer de él, escoger
a su arrendatario, fijar el precio por dicho contrato y en definitiva explotarlos civil o
comercialmente.
Existen algunas excepciones a esta facultad: a. Servidumbre de tránsito; b) El que tiene
el dueño o administrador de una cosa, para entrar transitoriamente a una propiedad
ajena, a ejecutar algún acto relativo a la utilización de aquél objeto. Por ejemplo, para
recoger frutos caídos en el predio vecino, para reparar un muro, etc. Los arts. 620 y 943
del CC.
Estos casos se vinculan a la noción de “función social” del dominio y contribuyen a definir
la verdadera dimensión del derecho de propiedad.
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9.2.5) Derecho perpetuo: el dominio es perpetuo, en cuanto no está sujeto a limitación
de tiempo y puede durar tanto como la cosa; en sí mismo no lleva una razón de caducidad
y subsiste independientemente del ejercicio que se pueda hacer de él. Por tanto, el
propietario no pierde su derecho por no usar la cosa de que es dueño ni tampoco porque
un tercero, sin la voluntad del dueño o contra ella, ejerza actos de dominio. El propietario
sólo pierde su derecho si deja poseer la cosa por el tercero durante el tiempo requerido
por la ley para que éste adquiera el dominio de ella por prescripción (art. 2517 del CC).
El proyecto de ley en análisis supone elevar el derecho personal que hoy nace de un
contrato de estacionamiento al nivel de un derecho constitucional equivalente al
dominio.
9.3) La exigencia de los centros comerciales de tener estacionamientos es de carácter
legal.
La existencia de estacionamientos como su utilización son materias reguladas por la Ley
General de Urbanismo y Construcciones (en adelante LGUC) y corresponden al
concepto de “normas urbanísticas”, establecidas en el Art. 116 inciso 6 de la LGUC. “Se
entenderá por normas urbanísticas aquellas contenidas en esta ley, su Ordenanza
General y en los instrumentos de planificación territorial, en lo relativo a usos de suelo y
estacionamientos como se enunciará”.
La aplicación de las disposiciones de la ley se encuentran reglamentadas en la Ordenanza
General de Urbanismo y Construcciones (en adelante OGUC).
9.3.1) El Art. 2.1.24. de la OGUC. Corresponde al Plan Regulador en el ámbito de acción
que le es propio definir el uso de suelo de cada zona. Se establecen 6 tipos de uso de suelo,
a saber: residencial, de equipamiento, actividades productivas, infraestructura, espacio
público y área verde.
9.3.2) El Art. 2.1.33. de la OGUC. Se refiere a las clases del tipo de uso de suelo de
equipamiento: Científico, comercio, culto y cultura, deporte, educación, esparcimiento,
salud, seguridad, servicios y social.
La clase de equipamiento de servicio, que corresponden a establecimientos destinados
principalmente a actividades que involucren la prestación de servicios públicos y
privados, tales como, centros médicos, dentales, notarias, administradoras de fondos de
pensiones, bancos, entre otros, y la reparación de objetos diversos.
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Los dos últimos incisos de este artículo, señalan: “Los servicios artesanales y los
profesionales, se entenderán siempre incluidos en cualquier uso de suelo destinado a
equipamiento. Asimismo, los demás servicios se entenderán también incluidos en
cualquier tipo de equipamiento salvo prohibición expresa del instrumento de
planificación territorial respectivo.
Cuando un proyecto contemple actividades de dos o más tipos de equipamiento se
admitirán todas ellas si al menos dos tercios de la superficie edificada con tal destino
fuere compatible con uso de suelo contemplado en el instrumento de planificación
territorial y las demás actividades no estuvieren expresamente prohibidas en el mismo.”.
9.3.4) El Art. 2.4.1. inciso 1 de la OGUC. El dispositivo establece que “todo edificio que
se construya deberá proyectarse con una dotación mínima de estacionamientos de
acuerdo a lo que fije el instrumento de planificación territorial respectivo”.
La obligación que impone la norma es cumplir con una cantidad mínima por lo que se
admite que los proyectos contemplen una cantidad superior, sin restricción.
9.3.5) El Art. 2.4.2. inciso 1 de la OGUC. “Los estacionamientos subterráneos en predios
de dominio privado serán considerados como una actividad complementaria a cualquier
uso de suelo sin restricción respecto de su localización, salvo que se trate de zonas en que
estén expresamente prohibidos en el plan regulador comunal o seccional”.
9.4) El Uso comercial de los estacionamientos desde la perspectiva del derecho
urbanístico no impone ningún tipo de limitación o restricción al derecho de dominio
consagrado en la CPR.
Como se dijo en párrafos anteriores, en derecho privado se puede hacer todo aquello que
no está expresamente prohibido. En la especie, no hay norma legal ni reglamentaria que
prohíba expresamente desarrollar una actividad económica con la dotación mínima ni
máxima de estacionamientos conforme exige la LGUC y su OGUC.
En efecto, la LGUC y la OGUC no establecen prohibición alguna respecto al cobro por
el uso (arriendo por horas, días, meses o años) de estacionamientos, limitando dicha
actividad comercial, como cualquier otra, a la obtención de la patente respectiva, para
cuyo otorgamiento es requisito que la actividad sea “concordante con el uso de suelo
dispuesto en los planes reguladores” (Art. 57 y 58 de la LGUC).
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La LGUC es especialmente estricta en la materia, entregando a las Municipalidades la
responsabilidad de autorizar las actividades que pueden o no desarrollarse en la
respectiva comuna, de acuerdo a los usos de suelo establecidos en el Plan Regulador. Tal
labor recae tanto en la Dirección de Obras Municipales como en el respectivo
Departamento de Rentas Municipales. El Art. 58 de la LGUC establece: “Igualmente, el
otorgamiento de patentes municipales será concordante con dicho uso del suelo. Las
patentes, no regidas por normas especiales diversas, requerirán el informe previo
favorable de la Dirección de Obras Municipales. El otorgamiento de patentes que
vulneren el uso del suelo establecido en la planificación urbana acarreará la caducidad
automática de éstas, y será causal de destitución del funcionario o autoridad municipal
que las hubiere otorgado.”
En el caso de los centros comerciales, por disposición de la OGUC, la “prestación de
servicios” está siempre permitida, es parte de la definición de “Centro Comercial” que
dispone el artículo 1.1.2. de la OGUC: “Centro comercial”: edificación en uno o más
niveles, pisos o plantas, destinada a servir de mercado para la compraventa de
mercaderías diversas o prestación de servicios, conformada por una agrupación de locales
acogidos o no al régimen de copropiedad inmobiliaria y los mercados de abastos.
Como se aprecia, no existen limitaciones ni obligaciones ni cargas públicas especiales al
dueño de un estacionamiento respecto de su uso, goce y disposición que las que emanan
de la LGUC y de la OGUC y de la posibilidad de ejercer una actividad lícita respecto de
ellos.
9.5) El proyecto de ley que establece la gratuidad de estacionamientos afecta
garantías constitucionales consagradas en nuestra Carta Fundamental.
El proyecto de ley en análisis propone una limitación a dos de los atributos
fundamentales del dominio del dueño de los estacionamientos el USO, esto es a poder
destinar el bien para el objeto que fue adquirido, esto es servirse del bien como en derecho
corresponde, siempre respetando la ley y el derecho ajeno; y el GOCE de obtener los
frutos que el bien le pueda proporcionar al dueño. Esto en razón de que el proyecto de
ley evita que se pueda destinar los estacionamientos para ser estacionamiento pagado y
además impide que se pueda cobrar por su arrendamiento en los términos expuestos en
el proyecto.
Lo anterior supone una afectación basal al derecho de propiedad de los dueños de
estacionamientos de centros comerciales, en atención que limita sus atributos y establece
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una carga pública desigual respecto de otros dueños de estacionamientos -personas
naturales o jurídicas- que exploten estacionamientos en lugares distintos de centros
comerciales, lo que infracciona la garantía de igualdad ante la ley (consagrado en el
artículo 19 No. 2 de la CPR, el principio de proporcionalidad o igualdad antes las cargas
públicas (consagrado en el artículo 19 No. 20 de la CPR, la libertad de ejercer una
actividad económica lícita (consagrado en el artículo 19 No. 21 de la CPR), el derecho a
la no discriminación en materia económica (consagrado en el artículo 19 No. 22 de la
CPR) y el derecho de propiedad (consagrado en el artículo 19 No. 24 de la CPR) al no
permitir divisar como la función social de la propiedad pudiese habilitar a afectar el
dominio de un titular de un derecho como este.
9.6) Como se produce la afectación del derecho de propiedad consagrado
constitucionalmente.
El artículo 19 No. 24, inciso primero, de la Constitución Política asegura a todas las
personas: “El derecho de propiedad en sus diversas especies sobre toda clase de bienes
corporales o incorporales". Así, la Carta Fundamental reconoce el derecho de propiedad
en sus diversas especies sobre toda clase de bienes corporales e incorporales.
Agrega, su inciso segundo, que: "Sólo la ley puede establecer el modo de adquirir la
propiedad, de usar, gozar y disponer de ella y las limitaciones y obligaciones que deriven
de su función social. Esta comprende cuanto exijan los intereses generales de la Nación,
la seguridad nacional, la utilidad y salubridad públicas y la conservación del patrimonio
ambiental.";
En efecto, este inciso citado configura las limitaciones y obligaciones fundadas en la
función social de la propiedad, cuyas causales han sido señaladas específicamente por el
legislador, a saber, los intereses generales de la Nación, la seguridad nacional, la utilidad
y salubridad pública y la conservación del patrimonio ambiental.
Nuestro Tribunal Constitucional (en adelante TC) ha señalado que "la función social de
la propiedad significa que ésta tiene un valor individual y social por lo que debe estar al
servicio de la persona y de la sociedad. El dominio además de conferir derechos, impone
deberes y responsabilidades a su titular. Estos deberes y responsabilidades que buscan
armonizar los intereses del dueño con los de la sociedad constituyen la función social de
la propiedad” (STC No. 2299 Considerando 7). Asimismo ha precisado que "las
limitaciones suponen el establecimiento de determinadas cargas al ejercicio de un
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derecho, dejándolo subsistente en sus facultades esenciales." (STC roles Nos. 245-246,
considerandos 22 y 25).
Como se deprende de lo revisado en el párrafo anterior, para proceder a limitar un
derecho, como el derecho de propiedad, es necesario atender la función social de éste.
Se ha entendido que este interés, dado que el derecho de propiedad se encuentra
consagrado por el legislador constitucional, debe ser colectivo y de toda la nación; debe
estar orientado a la satisfacción de un fin beneficioso de la sociedad toda. Por ejemplo en
el caso de la expropiación de un terreno para la construcción de una ruta, aparejada de la
correspondiente indemnización en atención a la privación del dominio que esta conlleva.
Como resulta de este caso citado, es claramente apreciable que el interés particular del
dueño cede al interés colectivo de toda la nación, pues nadie podría discutir que la
construcción de una carretera o ruta no es beneficiosa para el país.
En esto la doctrina y la práctica constitucional se encuentran conteste, que para que se
produzca una lesión a sobre un atributo del dominio, como la que plantea el proyecto,
debe previamente, determinarse si nos encontramos frente a una privación o a una
limitación u obligación, lo que exige considerar la naturaleza de la regulación, su objeto
preferente y el alcance o incidencia limitativa sobre el derecho de propiedad.
Lo anterior no es baladí, pues en ninguna parte del proyecto de ley ni en su motivación
ni en su articulado se repara en cómo este llega a afectar el derecho de dominio de los
dueños de los estacionamientos y tampoco reflexiona sobre si la limitación propuesta
podría afectar a particulares en el futuro.
9.7) La limitación al derecho de propiedad propuesta en el proyecto de ley no
contiene elementos de motivación ni considera las razones relativas a como la
función social de la propiedad permite que se justifique legislar sobre esta
afectación.
La imposición de limitaciones u obligaciones en razón de la función social de la propiedad
no puede fundarse en el mero capricho del legislador, quien sería el único llamado a
establecerlas y además no puede implicar que las limitaciones y obligaciones que se
imponen a la propiedad se transformen en una privación del derecho, del bien sobre el
que recae o de alguno de sus atributos esenciales, en virtud de lo dispuesto en el inciso
tercero del articulo 19 N° 24° de la Carta Fundamental. Todo lo anterior excederla el
parámetro constitucional. Este exceso de poder no se compensa con dinero ni con
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indemnizaciones ad-hoc, sin perjuicio de que genere responsabilidad pecuniaria. ( STC
Rol N° 943, considerando 16).
La limitación al dominio no puede ser un mero arbitrio del legislador, no tiene una
justificación por sí misma, sino que debe delimitar el ejercicio del derecho de propiedad
de conformidad a un recto cumplimiento de su función social. (STC roles N°s 245-246,
considerando 22).
9.8) Esta limitación al dominio produce una afectación del derecho de dominio en
su esencia.
El legislador está sometido a los límites que le impone el artículo 19 numeral 26 de la
Constitución Política de la República.
El TC ha dicho que: "Mientras privación supone despojar a uno de una cosa que poseía,
siendo su fundamento el interés nacional y la utilidad pública, limitar importa el
establecimiento de determinadas cargas al ejercicio de un derecho, dejándolo subsistente
en sus facultades esenciales, siendo su fundamento la función social que debe cumplir la
propiedad. " (STC Rol N° 2299).
El proyecto no presenta un adecuado análisis de fondo de la materia que quiere
reglamentar, pues al platear limitar el derecho de dominio de los dueños de
estacionamientos y no considera los limites formales y de fondo que tiene el legislador
para afectar este derecho.
En este sentido el TC ha sido claro que para que una limitación del derecho de propiedad
sea irreprochable, en ejercicio de la función social de la propiedad debe seguirse el
siguiente parámetro que permite balancear los derechos en juegos:
a.
El adecuado equilibrio entre derecho de propiedad privada y otros
derechos fundamentales que puedan estar comprometidos en el conflicto
concreto de que se trata, envolviendo estos últimos un claro interés social que
supera el mero interés individual del propietario privado. Así ocurriría, por
ejemplo, si se encuentran en contraposición el derecho de propiedad y el derecho
a vivir en un medio ambiente libre de contaminación, derecho este último que
permite establecer limitaciones legitimas al derecho de propiedad privada en
razón de la conservación del patrimonio ambiental.
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Sin embargo, al analizar el proyecto de ley en comento no se ve como se armoniza
el derecho de propiedad consagrado constitucionalmente con el derecho de
dueños de vehículos motorizados que necesitan estacionar gratuitamente para
ejecutar actos de consumo, el cual no resulta ser un derecho fundamental
consagrado en nuestra carta fundamental, por importante que sea el derecho de
consumidor. No existe colisión de derechos fundamentales como para considerar
limitar el derecho de propiedad por medio de la norma que se propone.
b.
El principio de igualdad, pues la carga que se impone al propietario privado
que sufre una limitación a su derecho no debe ser exclusiva ni excluyente de las
limitaciones que puedan sufrir otros propietarios que se encuentren en la misma
situación en atención a la entidad o naturaleza de la razón involucrada en el
ejercicio de la función social de la propiedad.
Esto quiere decir que toda persona debe ser sometida a las mismas cargas públicas
al tenor de lo consagrado en el 19 No. 20 de la Constitución política de la
República en lo relativo a la igual repartición de éstas.
Debe efectuarse un test de proporcionalidad entre los derechos en colisión, esto
es derecho del dueño de un automóvil para estacionar gratis en un centro
comercial para realizar actos de consumo y el derecho de propiedad, consagrado
en la CPR del dueño de estacionamientos que los destina a su arrendamientos por
fracciones de minutos, horas, días, meses y años.
El TC sobre el particular ha señalado que las cargas públicas han sido entendidas
como todas las prestaciones de carácter personal y todas las obligaciones de
carácter patrimonial que no sean jurídicamente tributos, que la ley impone a la
generalidad de las personas para el cumplimiento de determinados fines, ética y
jurídicamente lícitos, queridos por el legislador, debiendo ser repartidas entre
todos los llamados a soportarlas, de manera igualitaria y equitativa. Por lo que la
igualdad ante las cargas públicas que asegura la Constitución es, pues, una
aplicación del principio de igualdad ante la ley. (STC Rol N° 790, considerando
38).
Este proyecto sólo afecta a propietarios de estacionamientos quienes explotan
estacionamientos vinculados a centros comerciales, generando una abismante
asimetría regulatoria respecto de otras personas naturales o jurídicas que
explotan o arriendan estacionamientos. V.gr. edificios de estacionamientos
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dedicados a explotación
de
estacionamientos públicos, etc.
estos,
estacionamientos
subterráneos,
c.
El principio de proporcionalidad, pues el gravamen o detrimento especialmente económico- que se deriva de la limitación que se impone no debe
ser de tal naturaleza que haga desaparecer el derecho o deje sin posibilidad de
concretar el ejercicio de sus atributos, pues, en tal caso, se estarla frente a una
expropiación en los términos regulados por el inciso tercero del articulo 19 No 24°
de la CPR. “Una limitación a la propiedad es proporcional cuando impone al
dueño una obligación indispensable para la satisfacción de una finalidad de
interés público. La proporcionalidad del medio empleado aparece de manifiesto si
opera cuando no existan alternativas disponibles, sólo para fines determinados y
previa intervención de la autoridad, con audiencia del afectado, y existe una
instancia de reclamo ante los tribunales de justicia." (STC Rol N° 1215,
considerando 28).
Nuestro TC ha señalado que: …” legitimar cualquiera regulación o limitación, sin
considerar su impacto sobre la propiedad, desnaturalizaría la protección de este
derecho fundamental ("la limitación tiene sus límites", para usar una expresión ya
clásica del derecho anglosajón). El carácter esencial de lo privado en virtud de la
regulación es un parámetro siempre útil para hacer la distinción y debe utilizarse
aunque se determine que prima facie, se trata de una regulación.”. STC Rol N° 505,
considerandos 22 y 23).
Así podemos señalar respecto del derecho de propiedad, que la CPR establece que
el bien común debe alcanzarse con pleno respeto a los derechos y garantías que
esta Constitución establece, según señala las Bases de la Institucionalidad en su
artículo 1º inciso 4º y que a las leyes no les basta invocar algún interés colectivo o
universal, como excusa para ignorar o preterir los derechos que "asegura"
efectivamente el texto fundamental (artículo 19) (STC Rol No. 2299). Es por esto
que se ha entendido que la privación del dominio no sólo acontece cuando se quita
o despoja al dueño de suyo, en su totalidad, sino también cuando al titular -aun
conservando nominativamente tal carácter- se le desposee, parcialmente, de
alguno de los atributos o facultades esenciales que caracterizan la propiedad.
(STC Rol No. 334, considerando 19)
Es pertinente considerar que en relación al derecho de propiedad que consagra el 19 No.
24 de la CPR no obstante que el legislador puede regular su ejercicio ("establecer el modo
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de adquirir la propiedad, de usar, gozar y disponer de ella"), así como imponer ciertas
restricciones y cargas ("limitaciones y obligaciones que deriven de su función social"),
carece -sin embargo- de una potestad de configuración que le permita delimitar el
contenido sustancial del derecho de dominio, desde el momento en que la tarea de definir
sus facultades inmanentes fue asumida por el propio constituyente y no el legislador
común.
Así, “siendo el pleno goce de la propiedad la regla general y las limitaciones a su ejercicio
las necesitadas de justificación expresa, por eso en las Sesiones Nos. 162 y 163 de la
Comisión de Estudio de la Nueva Constitución prevaleció la idea de que para imponerlas
no bastaban invocaciones abstractas al bien común general ni apelaciones a la función
social de manera puramente apodíctica, sino que era menester contemplar ciertas
causales taxativas que sirvieran al legislador para concretarlas y al juez constitucional
para controlarlas” . (STC Rol No. 2299).
Es por lo dicho en el párrafo anterior que sólo se puede limitar la propiedad “en cuanto
exijan los intereses generales de la Nación, la seguridad nacional, la utilidad y la
salubridad públicas y la conservación del patrimonio ambiental".
Lo dicho se vincula la "seguridad jurídica" que brinda el artículo 19 No. 26, de la CPR, en
que, junto con volver a señalar que la ley es la única fuente creadora de nuevas
limitaciones, se reitera que tal establecimiento solo resulta procedente en los eventos que
son autorizados por el mismo texto fundamental. Esto se señala en las sesiones No. 212 y
213 de la Comisión de Estudios para la Nueva Constitución, y expresada en definitiva
como garantía en los siguientes términos: "Que los preceptos legales que por mandato de
la Constitución regulen o complementen las garantías que ésta establece o que las
limiten en los casos en que ella lo autorizar no podrán afectar los derechos en su esencia,
ni imponer condiciones, tributos o requisitos que impidan su libre ejercicio".
El hacer gratis un bien que en su esencia es privado supone su publicación para quien
quiera ocuparlo, lo que termina por afectar esta garantía constitucional.
La publicación se refiere a la reserva expresa que hace el ordenamiento jurídico al Estado
de una actividad o de la titularidad de ciertos bienes que antes era privados pasan a ser
públicos. V.Gr. La política de un solo hijo en China es determinado por el Estado, antes
era entregado a la voluntad de los privados.
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10) Conclusiones.
10.1) Conclusiones económicas del Proyecto de Ley.
En base a la información señalada en los capítulos 3 a 8 del presente informe, se puede
señalar, a modo de resumen, las principales implicancias económicas de Proyecto de Ley
sobre gratuidad de los estacionamientos:
terminan pagando por ésta, tanto quienes utilizan un automóvil como aquellos que
no lo tienen.
En los estacionamientos que son gratuitos, el costo recae en toda la población, incluso en
los que no tienen automóviles. La evidencia empírica señala que en un comienzo, la
inmobiliaria paga por los estacionamientos, que luego traspasa a los arrendatarios,
quienes, a su turno, lo traspasan a sus clientes, y así sucesivamente, hasta que el costo del
estacionamiento se trasmite por toda la economía.
Al traspasar el costo del estacionamiento a toda la sociedad, se genera un enorme
subsidio a los automovilistas, y por lo tanto aumenta la demanda por vehículos y zonas
de estacionamiento.
ineficientes de éstos.
Los estacionamientos se pueden gestionar eficientemente por medio de una tarifa, lo que
permite a los consumidores encontrar un estacionamiento fácilmente y utilizarlo por el
tiempo estrictamente necesario.
El sistema de transporte será más expedito porque al disminuir la búsqueda por un
estacionamiento libre, se reduce la congestión vehicular y la contaminación, junto con
aumentar el tiempo disponible para los consumidores.
El desarrollo comercial se potencia porque los conductores se estacionan, compran algo
y dejan el lugar rápidamente, permitiendo que otros clientes puedan utilizar el
estacionamiento para los mismos fines.
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10.1.3) La gratuidad genera congestiones, aumentando el tráfico vehicular en las vías
cercanas a los locales comerciales.
La congestión en la calles se produce a medida que los automovilistas buscan o esperan
por un espacio libre de estacionamiento, pero dada la gratuidad de estos implica que la
probabilidad de encontrar uno disponible disminuye debido al uso ineficiente por parte
de los individuos.
10.1.4) La gratuidad es una medida no amigable con el medio ambiente.
Los estudios muestran que un 30% de la congestión vehicular se debe a los automovilistas
que busca un estacionamiento libre. El mayor tráfico genera más contaminación por
emisión de material particulado, disminuye la velocidad del tránsito, mayor consumo de
gasolina, pérdida de tiempo del individuo y aumenta la probabilidad de colisión de
vehículos.
en el país.
El 70% de los estacionamientos públicos y privados en el Gran Santiago se ubican en las
comunas de Santiago, Las Condes y Providencia.
Los centros comerciales tienden a concentrarse en los estratos socioeconómicos de más
altos ingresos de la población (ABC1 y C2). El cobro de estacionamientos ocurre
principalmente en el sector oriente de la capital que tiene un mayor poder adquisitivo y
su sensibilidad al precio del estacionamiento es menor en relación a otras zonas de la
capital de menor poder adquisitivo.
La razón sobre porque los centros comerciales cobran por los estacionamientos se debe
a que están ubicados en zonas con densidad alta de comercio, marcada concentración de
oficinas al alrededor y los grupos socioeconómicos de altos ingresos presentes son poco
sensibles al precio del estacionamientos.
Además, los hogares de los quintiles de ingreso más ricos de la población tienen una
mayor proporción de automóviles en el 2011. En concreto, en el primer quintil un 12% de
los hogares tiene un vehículo, en el segundo quintil un 19,3%, en el tercer quintil un 26%,
en el cuarto quintil un 41% y en el quinto un 65,6%.
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10.1.6) El cobro por estacionamientos en los centros comerciales son los más bajos de
la zona donde se ubican.
El número de centros comerciales y similares es cerca de 100 en Chile y los
establecimientos que cobran por los estacionamientos son 29, equivalente al 30% del
total. Igualmente, los centros comerciales en el Gran Santiago son 32 y las entidades que
cobran son 13, representando el 40% del total.
En una comparación de precios entre los estacionamientos públicos y privados, junto con
resto de estacionamientos.
En relación a los precios de los estacionamientos públicos y privados, la información de
MapCity muestra que el mayor valor ser encuentra en el estacionamiento privado del
Teatro Municipal en la comuna de Santiago por $2.100 la hora, seguido por el
estacionamiento privado ubicado en la calle Barcelona, Providencia, por $2.000 la hora y
el Terminal San Borja, Santiago, por $1.950.
Por el contrario, los estacionamientos de menor precio son Mall Plaza Egaña, Megacenter
Las Condes y Espacio Urbano Plaza Maipú por $ 300 la hora. Les sigue, la Clínica Dávila
y el Mall Plaza Vespucio con $ 400 la hora.
ciudad.
Los estacionamientos son un tema relevante en la planificación y diseño urbano. La
existencia de estacionamientos gratuitos o a bajo precio genera que las personas tengan
el incentivo a utilizarlos libremente generando rivalidad en su uso y un mayor uso del
automóvil. Por lo cual, se genera un costo social y medioambiental.
La solución urbanística común a la falta de estacionamientos es obligar legalmente a que
los proyectos inmobiliarios tengan un cierto número mínimo de estacionamientos. Las
normas de estacionamiento mínimos limita los esfuerzos para crear un sistema de
transporte equilibrado y sostenible, creando un ciclo en que a medida que hay más
estacionamientos disponibles, mayor es el uso del automóvil como medio de transporte.
La gestión de la demanda es una forma de abordar dichos costo a través de herramientas
que limiten el uso del automóvil y la demanda por estacionamiento, fomentando la
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administración eficiente de los viajes y otras formas de transporte disponibles en la
ciudad tales como transporte público, vehículos de menor tamaño como motocicletas,
bicicleta y caminatas.
inviable operacionalmente.
La aplicación operacional es compleja debido a que el comercio que arrienda los locales
dentro de los centros comerciales suponen una alta heterogeneidad, pudiendo
encontrarse desde una gran empresa, cadena de tiendas por departamento, pasando por
prestadores de salud, servicios públicos, hasta una pequeña empresa como locales de
zurcido y reparación de vestimenta.
En efecto, actualmente, los sistemas de cobro de los estacionamientos son
completamente automáticos, sin la presencia de un individuo, con altos grados de
seguridad, por lo cual la aplicación tecnología resulta inviable para reconocer la
inmensidad de diferentes boletas de las tiendas y la hora en que se realizó la compra.
Además, la grandes empresas comerciales tiene boleta electrónica y el comercio más
pequeño tiene la boleta de papel habitual. Por lo cual, impulsar un potencial sistema
lector de boletas significará que el comercio pequeño deba asumir los costos monetarios
y de tiempo, junto con realizar el trámite en el SII para emitir boletas electrónicas. Es
decir, esta medida perjudicaría al comercio pequeño del país.
10.2) Conclusiones Jurídicas y Constitucionales.
En definitiva podemos concluir que existe una afectación basal al derecho de propiedad
de los dueños de estacionamientos de centros comerciales, supermercados y similares en
atención que afecta gravemente a uno de sus atributos como es el goce del bien y además
establece una carga pública desigual respecto de otros dueños de estacionamientos, cuya
explotación no esté vinculada a los centros comerciales, lo que infracciona la garantía de
igualdad ante la ley, el principio de proporcionalidad, la libertad de ejercer una actividad
económica y el derecho de propiedad al no permitir divisar como la función social de la
propiedad pudiese habilitar a afectar el dominio de un titular de un derecho como este,
garantizado en la Constitución Política de la República, en adelante CPR.
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10.2.1) Infracción al Principio de Igualdad ante la Ley del art. 19 No. 2 de la CPR.
Esto se produce pues el proyecto de ley otorga un trato diverso a quienes se encuentran
en una situación fáctica y jurídica similar, haciendo una diferencia expresa entre centros
comerciales y similares con otros tipos de explotación se servicios de estacionamientos,
como por ejemplo los estacionamientos de la moneda, el del aeropuerto que es accesorio
al contrato de transporte aéreo y el terrestre para dejar o tomar pasajeros, edificios de
estacionamientos dedicados a ese fin que arrienda por horas, días, meses y años, etc.
10.2.2) Infracción al Principio de Igualdad antes las cargas públicas del art. 19 No. 20
de la CPR.
Es una carga pública toda obligación, que no constituya pagar impuestos, que se le exige
soportar a un particular en virtud de una ley o reglamento. En el caso de este proyecto de
ley al no permitir el goce en plenitud del derecho de dominio sobre el estacionamiento e
imponer la obligación de gratuidad en beneficio de los dueños de automóviles que
quieren estacionar gratis para realizar actos de consumo, se obliga por ley a soportar el
detrimento patrimonial que supone no poder explotar el negocio lícito que supone el
arrendamiento de estacionamientos en condiciones diferentes a otros particulares que
explotan la misma actividad como son los parquímetros en la vía pública,
estacionamientos subterráneos, aeropuertos, terminales de transporte multimodal etc.
El contrato de estacionamiento es siempre la causa de otro acto posterior. El Proyecto de
Ley asume como premisa el supuesto de que el consumidor estaciona para efectuar un
acto de consumo en el centro comercial, pero esta condición también está presente en los
estacionamientos anexos a centros urbanos, comerciales o de oficinas y en todos estos
casos, desde la óptica del consumidor, el estacionamiento es sólo una medio instrumental
de satisfacer una necesidad diferente, como puede ser un requerimiento en materia de
consumo o la estadía en una oficina por un tiempo determinado o realizar un trámite en
un servicio público. Ningún consumidor estaciona por el mero hecho de aparcar su
vehículo, sino que en su conducta siempre existe una causa diferente como es, en el caso
de los malls o calles públicas o de los estacionamientos cercanos a los centros de las
grandes ciudades del país, satisfacer una necesidad de consumo u otra equivalente.
Si la causa que inspira a los consumidores a estacionar sus vehículos es la misma en el
centro de Santiago que en el Parque Arauco, entonces… ¿Qué razón existe para imponer
una restricción en el desarrollo de esta actividad económica lícita, sin que paralelamente
igual restricción no se imponga a otros operadores del servicio de estacionamiento?.
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Por otra parte la restricción en materia de cobro del nuevo artículo 15 Bis, no se aplicaría
a los “bienes nacionales de uso público”, sino que está dirigida a persona a la determina
del “Concesionario” quien en virtud de un contrato de concesión o similar, adquiere el
derecho a explotar estacionamientos, por regla general públicos (municipales en calles,
plazas, playas), situación que no es más que otra manifestación de la discriminación que
se produce de aprobarse este proyecto de ley.
10.2.3) Infracción al derecho a desarrollar una actividad económica del 19 No. 21 de
la CPR.
El proyecto restringe la libertad en el ejercicio de una actividad lícita, como es el
arrendamiento de estacionamientos, además interviene la manera de ejercer dicha
actividad estableciendo normas para la determinación del precio a cobrar. En Chile no
existe un sistema de fijación de precios para actividades libres y lícitas, salvo en mercados
regulados como luz eléctrica y agua potable, entre otros.
económica del 19 No. 22 de la CPR.
En efecto, dicha norma dispone: “La no discriminación arbitraria en el trato que deben
dar el Estado y sus organismos en materia económica...”.
Tanto la medida que busca liberar del pago por el servicio de estacionamiento por la
primera media hora como aquella que lo permite por 90 minutos adicionales en el caso
de exhibirse un consumo, constituyen una regulación tarifaria que, sólo es jurídicamente
aceptable cuando existe un monopolio, ya sea natural o legal, cuya falta de regulación
afectaría perjudicialmente al mercado, incluyendo, por cierto, a los consumidores. Es
evidente que, respecto del servicio de estacionamientos, no existe un mercado
concentrado que habilite al legislador para llegar a regular la tarifa o limitar el modo en
que el precio puede ser libremente acordado entre las partes contratantes, de
conformidad a las reglas generales de la libre competencia.
En virtud de lo anterior, es posible afirmar categóricamente que no existen razones para
que un órgano público pueda inmiscuirse en el funcionamiento de un mercado que no
presenta características que justifiquen una intervención del Estado, como la que se
pretende en virtud del presente Proyecto.
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10.2.5) Derecho de Propiedad del Art. 19 No. 24 y No Afectación de los Derechos en
su Esencia del Art. 19 No. 26 ambos de la CPR.
El Artículo 15 Bis del Proyecto también implicaría una violación al derecho de propiedad,
garantizado en el Artículo 19, No 24, de la Constitución, el cual dispone: “Artículo 19. La
Constitución asegura a todas las personas: 24o. El derecho de propiedad en sus diversas
especies sobre toda clase de bienes corporales o incorporales...”.
Como se ha señalado, los centros comerciales, al igual que todo edificio que se construya,
debe contar, de conformidad a la normativa urbanística aplicable, con una dotación
mínima de estacionamientos, la cual se determina de acuerdo al plan regulador
respectivo. No obstante la existencia de la obligación legal de contar con
estacionamientos, no debe olvidarse que éstos conservan su naturaleza de bienes
privados y, por lo tanto, su propietario tiene sobre ellos todos los atributos del dominio,
pudiendo usar, gozar y disponer de ellos libremente.
El Tribunal Constitucional ha estimado que “no solo produce privación del dominio
cuando se despoja a su dueño totalmente de él o de uno de sus atributos o facultades
esenciales, sino, también, cuando ello se hace parcialmente o mediante el empleo de
regulaciones que le impidan libremente ejercer su derecho o uno de sus atributos
mencionados”.
De conformidad con lo antes expuesto, es posible concluir que mediante la regulación
propuesta, estaríamos en presencia de violación al derecho de propiedad, pues se
establece una carga, más allá de lo razonable, limitando el dominio de que gozan los
titulares de los estacionamientos al afectar gravemente uno de los atributos esenciales
del dominio como es la facultad de gozar del bien.
Como establece la misma Constitución si ha de establecerse una limitación u
obligaciones estas sólo pueden derivarse de la función social de la misma, estableciéndose
en forma expresa que ésta comprende única y exclusivamente: (i) los intereses generales
de la nación; (ii) la seguridad nacional; (iii) la utilidad y la salubridad públicas; y (iv) la
conservación del patrimonio ambiental. Como se puede apreciar, los derechos de los
consumidores dueños de vehículos motorizados, que desean estacionar gratis para
efectuar actos de consumo, sin perjuicio de su importancia, no pueden ser subsumidos
en ninguna de las causales que justifican una limitación del dominio como la que propone
el proyecto.
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Al analizarse el proyecto de ley en comento no se ve como se armoniza el derecho de
propiedad consagrado constitucionalmente con el derecho de dueños de vehículos
motorizados que necesitan estacionar gratuitamente para ejecutar actos de consumo, el
cual no resulta ser un derecho fundamental consagrado en nuestra carta fundamental.
No existe colisión de derechos fundamentales como para considerar limitar el derecho de
propiedad por medio de la norma que se propone.
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11) Bibliografía.
BID, “Guía Práctica Estacionamiento y Políticas de Reducción de Congestión en América
Latina”, 2013.
GIZ, “Gestión de Estacionamientos: Una Contribución haca Ciudades más Amables”,
2011.
Institute for Transportation and Development Policy, “U.S. Parking Policies: An
Overview of Management Strategies”, 2010.
MapCity, “Participación Geográfica de los Malls: Santiago y Lima”.
MapCity, “Estacionamientos en el Gran Santiago”, septiembre 2014.
ODECU, “Estudio Sobre Tarifas de Estacionamientos en Vías Públicas de la Región
Metropolitana”, diciembre del 2014.
Shoup, D., “Free Parking or Free Markets”, 2011
Shoup, D. “The High Cost of Free Parking”, 2011.
Shoup,D. y Pierce, G., “Getting the Prices Right” 2013.
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Análisis Económico Legal PL que modifica la Ley nª 19.496 sobre

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