La Seguridad Pública en Veracruz... Un reto alcanzable

Transcripción

Ricardo García Guzmán
LA Seguridad
pública EN
VERACRUZ...
UN RETO
ALCANZABLE
LA SEGURIDAD PÚBLICA EN VERACRUZ...
UN RETO ALCANZABLE
ISBN: 978-607-9026-21-9
©Instituto Nacional de Administración Pública, A.C.
Km. 14.5 Carretera México-Toluca No. 2151
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Raúl Ortiz Mena
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Álvaro Rodríguez Reyes
Jesús Rodríguez y Rodríguez
Raúl Salinas Lozano
Andrés Serra Rojas
Catalina Sierra Casasús
Ricardo Torres Gaitán
Rafael Urrutia Millán
Gustavo R. Velasco Adalid
ÍNDICE
Pág.
PRESENTACIÓN ..........................................................................13
Agradecimientos ............................................................................. 15
INTRODUCCIÓN ....................................................................... 21
PRINCIPALES CATEGORÍAS DE ANÁLISIS
RELACIONADAS CON LOS SERVICIOS PÚBLICOS,
LA SEGURIDAD PÚBLICA Y EL MARCO JURÍDICO
DE LA SEGURIDAD PÚBLICA EN MÉXICO ........................ 25
El Marco Teórico de los Servicios Públicos y
la Seguridad Pública ....................................................................... 27
Los servicios públicos: concepto, importancia,
naturaleza y tipología ........................................................................ 28
Concepto de servicio público ............................................................. 28
Importancia de los servicios públicos .................................................. 30
Naturaleza de los servicios públicos: su gratuidad .............................. 31
Tipología de los servicios públicos ...................................................... 33
La Seguridad Nacional, la Seguridad Ciudadana y
la Seguridad Pública ......................................................................... 34
La Seguridad Nacional .................................................................. 34
La Seguridad Ciudadana .............................................................. 36
La Seguridad Pública .................................................................... 38
La Seguridad Pública: sociedad y desarrollo ...................................... 40
La inversión social en Seguridad Pública ........................................... 43
La profesionalización policial como destino de
la inversión pública ........................................................................... 47
¿Cómo entender la formación curricular del policía .......................... 48
La Calidad Policial: Percepción ciudadana, confianza social
y Estado de Derecho ......................................................................... 49
Del Capital Humano en el servicio policial al Capital Social
para el desarrollo y el bienestar ............................................................. 53
El Marco Jurídico de la Seguridad Pública en México .................. 58
El Artículo 21 Constitucional ............................................................ 58
La Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública ............... 59
El Consejo Nacional de Seguridad Pública ........................................ 61
Importancia .................................................................................. 61
Retos del Consejo Nacional de Seguridad Pública ............................. 62
Perspectivas del Consejo Nacional de Seguridad Pública ..................... 64
El Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 ......................................... 65
El Programa Sectorial de Seguridad Pública 2007-2012 .................... 67
La Constitución Política del Estado de
Veracruz de Ignacio de la Llave .......................................................... 68
El Plan Veracruzano de Desarrollo 2011-2016 .................................. 69
Hacia un nuevo modelo policial a nivel federal .................................. 70
LA POLICÍA EN MÉXICO: UNA
PERSPECTIVA HISTÓRICA ...................................................... 73
Orígenes y evolución de la Policía en México ..................................... 77
El Ministerio Público Federal de 1908 a la Constitución de 1917 ...... 79
La Policía Mexicana en 1934 ............................................................. 80
El Ministerio Público de 1941 a las Leyes Orgánicas
de la Procuraduría General de la República (PGR) ............................ 81
La Dirección Federal de Seguridad (DFS) 1947 ................................ 83
La Dirección General de Investigaciones Políticas y
Sociales (DGIPS)1967 .................................................................... 84
La Dirección General de Investigación y Seguridad Nacional (1985).. 85
El Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN) 1989 ...... 85
La Investigación y la Inteligencia Nacional: características,
fines, retos y desafíos .......................................................................... 86
Funciones, estructura y presupuesto del CISEN ................................ 86
Estructura ..................................................................................... 88
Presupuesto ................................................................................... 90
Agendas y requerimientos de inteligencia: Planeación
operativa, recolección de información, difusión y explotación ............ 90
Recolección ......................................................................................... 91
Procesamiento .................................................................................... 91
Difusión .............................................................................................. 92
Explotación ........................................................................................ 92
La Agencia Federal de Investigación (AFI) 2003 ............................... 92
Las expectativas de modernización de la policía mexicana .................. 94
El Estado de Veracruz: geografía y población .................................... 95
Marco Nacional de Referencia .......................................................... 95
Marco Estatal de Referencia ............................................................ 117
Antecedentes .................................................................................... 117
Situación actual .......................................................................... 123
La estructura de la Seguridad Pública en Veracruz ........................... 125
Retos y Perspectivas de la Seguridad Pública
en el Estado de Veracruz ................................................................. 127
El estado de fuerzas en el ámbito nacional ...................................... 129
Elementos de una Política de Estado en materia de
Seguridad Pública ............................................................................. 130
¿Política Pública Gubernamental o una Política de Estado? .............. 134
Integralidad de la Política de Estado ............................................... 137
Desarrollo de una Política de Estado en materia de
Seguridad Pública y la situación actual en el Estado de Veracruz ...... 141
LA SOCIEDAD VERACRUZANA EN EL MARCO
DE LA SEGURIDAD PÚBLICA: DIAGNÓSTICO Y
DISEÑO DE LA PROPUESTA ................................................. 157
La estructura de la Seguridad Pública en Veracruz ........................... 159
Los elementos del desarrollo policial ............................................... 160
La estructura funcional jerárquica ................................................ 160
Profesionalización y organización académica ................................... 161
La Carrera Policial ..................................................................... 162
La capacitación deseable en materia policial ...................................... 163
La Carrera Policial y la Profesionalización ..................................... 164
La profesionalización del Sector de Seguridad Pública en Veracruz .... 166
El Instituto de Formación Profesional de la Procuraduría
General de Justicia del Estado de Veracruz ..................................... 167
El Programa de Capacitación y Evaluación de los
Servidores Públicos de las Dependencias, Entidades y
Organismos de la Administración Pública Estatal ............................ 169
Decreto por el que se establece el Programa de Capacitación y
Evaluación de los Servidores Públicos de las Dependencias,
Organismos y Entidades de la Administración Pública del
Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave ....................................... 178
Propuesta de una Política de Estado en materia
de Seguridad Pública ...................................................................... 182
Requerimientos para la implantación de la propuesta
de modelo: de orden técnico, jurídico y administrativo .................... 190
Requerimientos Técnicos ................................................................... 191
Aspectos Jurídicos para la Política del Estado ..................................... 191
El componente administrativo para la Política de Estado
en Seguridad Pública .................................................................... 194
La Constitución Política del Estado de
Veracruz de Ignacio de la Llave ......................................................... 195
La Ley 553 del Sistema Estatal de Seguridad Pública
para el Estado de Veracruz .............................................................. 202
La Ley del Servicio Público de Carrera en la
Administración Pública Centralizada del Estado de
Veracruz de Ignacio de la Llave ....................................................... 281
La Ley de la Comisión Estatal de Derechos Humanos
para el Estado de Veracruz Llave. (LCEDHEV) ............................. 299
La Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública
para el Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave ............................ 312
Consideraciones Generales .............................................................. 345
Las Instituciones de Seguridad Pública en Veracruz ......................... 348
El Consejo Estatal de Seguridad Pública ......................................... 348
CONCLUSIONES ....................................................................... 353
FUENTES DE CONSULTA ....................................................... 359
PRESENTACIÓN
El Instituto Nacional de Administración Pública, INAP, promueve el estudio, análisis e investigación del quehacer de la
Administración Pública de nuestro país en los tres órdenes de
gobierno. Así, este libro de Ricardo García Guzmán, La Seguridad Pública en Veracruz… un Reto Alcanzable, da cuenta
de esta tarea institucional.
Uno de los fines del Estado, es la Seguridad y Paz Social.
Para lograr el mismo, es necesario contar con un sistema de
Seguridad Pública efectivo, basado en modelos innovadores,
desarrollados con base en las necesidades de la localidad y con
una sociedad corresponsable en el sistema, a fin de coadyuvar al
logro de este fin.
En nuestro país el tema de la Seguridad Pública se ha vuelto
primordial en la agenda, no sólo del Gobierno Federal,
sino también de los gobiernos de las entidades federativas,
quienes han desarrollado diversos sistemas para mejorar las
13
LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ... UN RETO ALCANZABLE
percepciones sociales respecto al tema. Este libro da cuenta de
un nuevo modelo, propuesto para uno de los estados que han
experimentado con mayores éxitos al respecto.
Durante el desarrollo de la obra, García Guzmán, realiza un
recorrido entre los modelos de seguridad existentes, analiza la
historia de la función policial en nuestro país, hasta aterrizar
en el estado de Veracruz, sujeto de análisis de la obra. Cabe
resaltar, que el autor de la obra conoce bien el tema, no sólo
académicamente, sino también en la práctica al haber sido
diputado local y presidente del Congreso del Estado; presidente
municipal de su natal Pánuco y, en dos ocasiones, presidente del
Instituto de Administración Pública de la entidad.
El modelo propuesto por el autor, pasa por un amplio análisis
de las funciones policiales y de coordinación que existen entre
los tres niveles de gobierno, situación que le permite proponer cambios, no sólo en las estructuras y funciones de las
corporaciones de seguridad pública, sino también al entramado
legal bajo el cual se desenvuelven cada una de ellas.
El INAP, se congratula por la edición y publicación de la obra
de nuestro asociado, Ricardo García Guzmán, misma que estamos seguros contribuirá a generar un mayor debate sobre
cómo resolver uno de los grandes retos para los gobiernos: la
Seguridad Pública.
José R. Castelazo
Presidente
14
A Nora, columna vertebral de la hermosa
familia que hemos construido. Su comprensión, amor y apoyo en momentos claves de
mi vida han sido determinantes para seguir
adelante.
Al Diputado Ricardo y al Licenciado
Rodrigo García Escalante. Más que mis hijos
mis mejores amigos y asesores de cabecera.
Compartir cotidianamente sus retos, sus
anhelos y sus preocupaciones ha sido un
privilegio que me brinda la vida.
A Rodriguín, Renata, Adita y a Ricardito.
El paraíso y los momentos más bellos los
seguiré viviendo con ustedes.
15
A la maestra María Francisca Guzmán de
García. Diariamente madre, estoy contigo y
con mi padre, con todos mis sentidos, alma,
mente y corazón.
17
AGRADECIMIENTOS
Mi gratitud perenne para mis compañeros
y amigos del INAP, Institución que ha sido
clave en mi formación académica y en la cual
siempre he encontrado la mano amiga para
desarrollar mis proyectos.
Gracias, respetado y querido Maestro José R.
Castelazo.
Gracias Maestros Rommel Rosas, Eduardo
Topete y Sergio Sandoval.
Gracias a todos y cada uno de los distinguidos
integrantes del INAP.
Gracias también al Licenciado Alejandro
Uscanga Villalba y al Lic. Marco Antonio
Lobato Arcos.
19
INTRODUCCIÓN
Ante el evidente incremento de los índices de inseguridad en
nuestro País en los últimos años y la derivación de este fenómeno
social hacia las Entidades federativas en donde, Veracruz no es
la excepción, se hace imprescindible preguntarnos ¿cuáles deben
ser las medidas para combatir esta circunstancia? y ¿quiénes
deben llevarlas a cabo?
En los últimos años se han endurecido las políticas en materia
de seguridad para contrarrestar el incremento en los índices
de violencia delincuencial que han vulnerado las estructuras
gubernamentales.
En el caso de Veracruz, por sus características geográficas entre
las que se cuentan vías de comunicación marítimas y terrestres
cuyas colindancias se presentan con distintas entidades del centro
del País, así como también contar con una geografía accidentada
de difícil acceso para los cuerpos de seguridad y su cercanía de
la costa este de los Estados Unidos, han sido circunstancias que
han confluido para que se encienda la alerta ante un potencial
mayor problema en materia de seguridad pública.
21
En este orden de ideas, es preciso señalar que el presente trabajo
de investigación tiene como objetivo constituirse en nuestra
aportación para contribuir a las acciones que el Doctor Javier
Duarte de Ochoa, Gobernador Constitucional del Estado de
Veracruz, ha emprendido en la materia. Como él mismo lo ha
señalado:
“La historia de muchos países demuestra que cuando apostaron por
mejores policías, se produjo un círculo virtuoso a favor de la seguridad.
Al contar con policías más eficientes, más seguros y orgullosos de sí
mismos, se ganaron la confianza de la ciudadanía”.* “… Contar
con policías dignos y confiables es el gran reto de la seguridad en
Veracruz… **
Los veracruzanos estamos convencidos de que el patrimonio
histórico, holístico y cultural del Estado es mucho más grande
que cualquier contingencia a superar.
Bajo estas premisas y tomando en consideración que Veracruz,
al igual que México, se encuentra protegido y regido por un
cuerpo importante de legislación en la materia, la investigación
se encamina a fortalecer el Estado de Derecho como una de las
estrategias planteadas.
*
Discurso pronunciado por el Dr. Javier Duarte de Ochoa, Gobernador del Estado de
Veracruz, en el marco de la Primera Sesión Ordinaria del Consejo Estatal de Seguridad
Pública, en la Sala de Banderas de Palacio de Gobierno. Viernes 25 de marzo de 2011.
Xalapa, Veracruz. México.
**Fragmento del discurso pronunciado por el Dr, Javier Duarte de Ochoa, Gobernador del
Estado de Veracruz, en la Clausura del Curso de Formación Inicial del Nuevo Modelo
Policial. Martes 28 de agosto de 2012, Academia de Policía, El Lencero, Emiliano Zapata
Veracruz., México, en Diario de Xalapa del 29 de agosto de 2012, pág. 9ª, Año LXIX,
No. 24689.
22
RICARDO GARC¸A GUZM˘N
INTRODUCCIŁN
Aquí proponemos la construcción de una Política de Estado
que le brinde certidumbre laboral, jurídica y económica a los
cuerpos policiacos e incentive la competitividad de los mismos.
Una Política de Estado que se constituya en la base de un
proyecto de Nación integral y transversal.
La integralidad en la mirada del poder público y la globalidad
de elementos incluidos en el ejercicio del poder, en el diseño
y en la aplicación de la propuesta requieren ciertamente una
perspectiva holística.
Con esta idea se pretende establecer la construcción de una
política que incorpore los elementos de tipo técnico, financiero,
jurídico, político y administrativos que permitan su viabilidad.
Sabemos que las reformas a la administración pública no
deben ser esfuerzos aislados, sino integrados en la orientación
estratégica del gobierno. En otras palabras, deben quedar
alineadas con los objetivos generales del buen gobierno.
Esa es la pretensión.
Ricardo García Guzmán
23
PRINCIPALES CATEGORÍAS DE
ANÁLISIS RELACIONADAS CON LOS SERVICIOS
PÚBLICOS, LA SEGURIDAD PÚBLICA Y
EL MARCO JURÍDICO DE LA SEGURIDAD
PÚBLICA EN MÉXICO
25
PRINCIPALES CATEGORÍAS DE ANÁLISIS
RELACIONADAS CON LOS SERVICIOS PÚBLICOS,
LA SEGURIDAD PÚBLICA Y EL MARCO JURÍDICO
DE LA SEGURIDAD PÚBLICA EN MÉXICO
El Marco Teórico de los Servicios Públicos y la Seguridad
Pública
El Doctor Javier Duarte de Ochoa, Gobernador Constitucional
del Estado de Veracruz, sostiene un binomio fundamental en la
salvaguarda de los intereses ciudadanos: «una policía de calidad
asegura un círculo virtuoso que privilegia la seguridad». En base
a ello, si definimos la eficiencia policial1 como la combinación
de actitudes, conocimientos, valores y metodologías de acción,
constituye por sí misma una base sobre la que se construye
un componente importante de la confianza ciudadana en sus
instituciones y en la gobernabilidad del Estado.2 Por esta razón,
1
2
Sobre la eficiencia policial, sugiero revisar la obra de la consultora Leticia Salomón, presentada por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. El desempeño policial y
la satisfacción de la ciudadanía. PNUD. Tegucigalpa, Honduras. Febrero de 2004. http://
pdba.georgetown.edu/Security/citizensecurity/honduras/documentos/desempeno.pdf
(25 de octubre de 2011).
V. SILVA, J. Francisco. Concepto Moderno de Estado. Kessinger Publishing, USA. 2010.
27
se mira conveniente en esta obra sostener que la inversión pública en capital humano3 policial deviene necesariamente en un
componente fundamental de una política social centrada en la
construcción de una sociedad segura; y una sociedad segura
es, a su vez, la base de una sociedad que está en condiciones
de marchar hacia el progreso. Si Veracruz anhela un estatus
de progreso debe, en consecuencia, instaurar un esquema
estratégico de eficiencia policial que garantice la confianza
ciudadana, entendida ésta como un elemento del capital social
productivo del Estado de Veracruz.
Los servicios públicos: concepto, importancia, naturaleza y
tipología
Concepto de servicio público
Los servicios públicos en toda sociedad y economía se hallan
fuertemente relacionados con la estructura y funcionalidad
del sector público. El sector público comprende una parte
sustancial que ocupa los recursos económicos de una sociedad,
la cual contribuye a su financiamiento para recibir, a cambio
—los denominados ‘pagos fiscales4’— servicios públicos que
contribuyan a satisfacer las necesidades de los individuos
socialmente agregados.
3
4
En el sentido de Gary S. Becker, en A The Theoretical and Empirical Analysis, With Special
Reference to Education. University of Chicago Press, 3a. Edición. 1993.
El pago es la forma más común de extinguir los créditos fiscales, cumpliendo con la
entrega de la cosa o cantidad debida. Una de las funciones del derecho fiscal es regular la
forma en que el Estado obtiene, de los particulares, los recursos (económicos) necesarios
para cubrir los gastos públicos. FERNÁNDEZ MARTÍNEZ, Refugio. Derecho fiscal.
McGraw-Hill, México. 1998, pág. 288.
28
PRINCIPALES CATEGOR¸AS DE AN˘LISIS
El sector público incluye todas las Dependencias y Entidades del
gobierno y empresas de participación estatal mayoritarias que
constituyen también lo que denominamos el Estado. En este
sentido, el sector público es la estructura formal —la autoridad
formal— que permite tomar decisiones que trascienden a los
grupos sociales, privados y al propio mercado. La importancia
del sector público se expresa en el volumen y cuantía de los
ingresos y los egresos públicos en las economías contemporáneas
y, en las economías industrializadas, tal volumen financiero ha
llegado a ser, como bien dice José Ayala5, el 50% del Producto
Interno Bruto (PIB).
La razón de ser del sector público es canalizar y articular
la responsabilidad política del Estado frente a la sociedad:
proporcionarle los servicios públicos que ésta demanda.
Definimos un servicio público como el conjunto de prestaciones
reservadas al Estado y a la órbita de su administración pública
—el sector público— y cuya finalidad es cubrir las prestaciones
fundamentales a sus ciudadanos.6 Un servicio público debe
satisfacer las necesidades de la comunidad y regularmente
cumple funciones diversas e interrelacionadas, tales como las
económicas y las sociales.
5
6
AYALA ESPINO, José. Economía del Sector Público Mexicano. Facultad de Economía,
UNAM. México. 1999, pág. 25.
El Servicio público es “toda actividad técnica destinada a satisfacer una necesidad de
carácter general, cuyo cumplimiento uniforme y continuo deba ser permanentemente
asegurado, regulado y controlado por los gobernantes, con sujeción a un mutable régimen jurídico exorbitante del derecho privado, ya por medio de la Administración pública,
bien mediante particulares facultados para ello por autoridad competente, en beneficio
indiscriminado de toda persona”. Citando a Jorge Fernández Ruiz, Mauricio Yanome
Yesaki, en El concepto de Servicio público y su régimen jurídico en México. Instituto de Investigaciones jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México. http://www.
bibliojuridica.org/libros/6/2544/31.pdf (18 de noviembre de 2011).
29
Importancia de los servicios públicos
León Duguit7 —un jurista francés especializado en derecho
público— sustentaba, hacia principios del siglo XX, el criterio de
que cuando el Estado proporciona educación, salud, transporte,
no ejerce un poder de mando propiamente dicho; aún cuando
estas actividades están regidas por un sistema de derecho público,
ya que al decir de Duguit, el fundamento teórico del Estado no
es la soberanía, sino la noción de servicio público.
La importancia de los servicios públicos se apoya en la tesis de
que un Estado social y políticamente responsable —no liberal
en extremo— se asume como una comunidad o corporación
de servicios públicos cuyos agentes son los gobernantes. Por
lo tanto, se comprende que las funciones del Estado son todas
aquellas actividades que los gobernantes ejercen para crear,
organizar y asegurar el funcionamiento ininterrumpido de
los servicios públicos. Consecuentemente, se concluye que
para la doctrina francesa —representada por León Duguit—
administración pública y servicios públicos son una y la misma
cosa.8
7
8
DUGUIT, León. Souveraineté et liberté: leçons faites à l’Université Columbia. New York,
USA. 1920.
Sugiero revisar a Joseph Raz, en El Estado de Derecho y su virtud. Estado de derecho. Concepto, fundamentos y democratización. Miguel Carbonell, Wistano Orozco y Rodolfo
Vázquez (Coords). UNAM-ITAM-Siglo XXI Editores. México, 2002, págs. 15-36.
30
Naturaleza de los servicios públicos: su gratuidad
Las características de los servicios públicos definen también
su naturaleza esencial. No es posible deslindar los elementos
constitutivos de la noción de servicio público al margen del
derecho, que finalmente es quien estructura al Estado. Hoy
día, tanto los juristas como los sociólogos, los politólogos y los
economistas discuten en relación a la naturaleza de Estado y sus
relaciones con la sociedad. Cada tratadista, desde la perspectiva
de su enfoque, aporta elementos de análisis que complementan
la construcción de los conceptos y las unidades de análisis
para la toma de decisiones estatales, ya para definir políticas
gubernamentales, de Estado o bien políticas públicas.
Conviene resaltar aquí que las acciones públicas se incrustan en
diferentes áreas de la sociedad y la economía, lo cual complica
dilucidar la naturaleza de los servicios públicos. Por ejemplo,
algunas actividades del Estado son estratégicas —sus acciones
mínimas: mantenimiento del orden, la seguridad nacional,
la defensa—; otras son exclusivas —lo que solo el gobierno
puede realizar—, servicios como el cobro de impuestos, la
seguridad pública, la regulación, la educación básica; actividades
competitivas, con las que el sector público compite con el
privado: hospitales, educación media y superior. Finalmente,
las actividades de mercado, con las que el gobierno obtiene
beneficios, rentabilidad y competencia en el mismo.9
9
AYALA ESPINO, op. cit., pág. 36.
31
En este contexto, algunas de las características de los servicios
públicos —actividades del Estado— son las siguientes10:
10
1. Todo servicio público debe suministrarse en el marco de la
racionalidad que la administración dispone; esto es, debe
ser planeado, coordinado, dirigido, controlado y evaluado
en términos de su impacto en la sociedad.
2. Un servicio público no es eventual, es permanente e
ininterrumpido, regular y continuo de modo que pueda
satisfacer las necesidades de las comunidades por encima
de los intereses políticos de quienes los prestan.
3. Todo servicio público es ajeno a fines de lucro tanto de
personas como de dependencias o entidades públicas o
privadas que los proporcionan.
4. Todo servicio público es proporcionado por una dependencia o entidad, pero puede ser prestado por particulares
Para el investigador Freddy Alberto Mora Bastidas, de la Universidad de los Andes,
las características fundamentales del servicio público son: i.- continuidad (Prestación
inmediata del servicio, sin interrupción); ii.- mutabilidad (el alcance del concepto interés
puede variar, se puede adaptar al cambio del criterio de interés y la Administración puede
modificar la organización o el funcionamiento); iii.- igualdad (la prestación del servicio
cumple condiciones, todos se encuentran sometidos a las mismas normas, las personas
accesan a la prestación del servicio o cargos ofertados); iv.- obligatoriedad (Existe un deber
de la administración de prestar el servicio, sólo se puede suspender o retirarlo por causa
legal); y v.- desinterés (no tiene fines de lucro, puede ser prestado sin costos, imponerse una
tasa por la prestación, o el importe puede cubrir costos y beneficios). Sugiero revisar la
obra: MORA BASTIDAS, Freddy Alberto. Servicio público. http://webdelprofesor.ula.ve/
economia/fremoba/docs/diplomado_dcho_administrati_iii.pdf (15 de octubre de 2011).
Por otro lado, Alberto Ibarra Mares, en Introducción a las Finanzas Públicas, expone tres
características básicas de los servicios públicos: Necesidad (decisión por parte del Estado
de declarar servicio público a determinada actividad que se traduce en una exigencia de
tipo colectivo por la compleja organización del individuo en sociedad, y su esencia es
que no se debe prestar a lucro); Entidad (se prestará a través de un organismo ya sea
centralizado, descentralizado o concesionado y que en todo momento estará sujeto a leyes
que cuiden la correcta satisfacción del servicio y no se desvíe la esencia y filosofía en el
interés colectivo; la entidad deberá contar con los medios económicos adecuados que
garanticen la prestación en forma regular y eficiente); y Sociabilidad (debe ser impersonal
y general hacia la población que lo requiera, sin importar clase social, religión, sexo,
ideas políticas, etc.). Fundación Universitaria Tecnológico de Comfenalco. Cartagena
de Indias, Colombia, diciembre de 2009. http://www.eumed.net/libros/2010a/665/
CARACTERISTICAS%20DE%20LOS%20SERVICIOS%20PUBLICOS.htm (15 de
octubre de 2011).
32
bajo autorización, supervisión y fiscalización del Estado,
de conformidad con las leyes vigentes en el país.
De esto se puede explicar la naturaleza de los servicios públicos:
su gratuidad, su carácter general e ininterrumpido, su naturaleza
estatal y política y sobre todo la necesidad de garantizar su
eficiencia para cumplir con los fines del Estado. La capacidad
del Estado para cumplir con una prestación eficiente y eficaz de
sus servicios públicos define también la pertinencia del Estado
y su gobernabilidad.
Tipología de los servicios públicos
Los tipos de servicios públicos —sus modos de clasificación—
devienen de las áreas de la economía en las que discurren,
que son también las áreas de actividad social. Pero también
acudimos aquí a los criterios tradicionales que el derecho público
proporciona. La doctrina asume los siguientes tipos:
1. Servicios esenciales y no esenciales. Esenciales son los
que, de no prestarse, pondrían en peligro la existencia del
Estado: policía, educación, salud. No esenciales son los
excluidos de los esenciales.
2. Permanentes y esporádicos. Permanentes son los prestados
de modo regular; esporádicos son los contingentes para
satisfacer una necesidad colectiva transitoria.
3. Por el origen del órgano público o de la administración
pública que los presta: nacionales, estatales, municipales y
concurrentes.
33
4. Descentralizados o centralizados.
5. Por su naturaleza: servicios administrativos, fiscales,
industriales, turismo, etc.
6. Directos o concesionados.
La Seguridad Nacional, la Seguridad Ciudadana y la
Seguridad Pública
La Seguridad Nacional
La noción de seguridad nacional refiere la idea de relativa calma
y estabilidad que una sociedad —Estado Nación— requiere para
desarrollar sus actividades económicas, productivas y cotidianas
en paz. Tal estado de calma y estabilidad son en cierta forma
predictivas, aunque sujetas a riesgos endógenos y exógenos.
Hasta antes del advenimiento del crimen organizado en
México y países de la periferia, la seguridad nacional era una
función de la no intromisión armada o tecnológica de algunos
agentes externos que pudieran perturbar la calma, la paz y la
estabilidad de la sociedad y del Estado. Hoy día, la seguridad
nacional puede ser alterada —como de hecho lo está siendo
en México— por actores internos cuya conducta delictiva ha
obligado al Estado a reaccionar militarmente en su contra. El
gobierno mexicano, en las circunstancias que hoy día vive la
sociedad, ha canalizado sus recursos y estrategias para recuperar
una seguridad nacional lacerada por el narcotráfico y sus grupos delincuenciales, acudiendo al aparato militar para preservar
una paz que se ve fuertemente amenazada. La defensa nacional
—Ejército y Marina— ha invadido las calles y la privacidad de
34
los ciudadanos para buscar resarcir las acciones que la policía
federal no ha sabido o podido conseguir.
En medio de los efectos y secuelas quizá del mundo globalizado,
es contundente la crisis que evidencian los Estados-Nación,
al no poder solucionar, como lo afirma el Doctor Hernández
Campillo, sus propias problemáticas. Hoy mismo, más de una
docena de estados enfrentan los problemas del desempleo y
deficiencias en sus esquemas, si los hay, de planificación para el
desarrollo11.
Aún más, hoy día, son tema de vanguardia las críticas hacia las
políticas económicas que lejos de llevar al progreso y desarrollo
sostenido, tienen sumidos a los Estados en altos índices de
desempleo, desigualdad en la distribución de la riqueza y en
otros casos, una creciente e imparable pobreza extrema.
Los efectos de transnacionalización no son ajenos a los países
del siglo XXI; los intercambios económicos y financieros,
trascienden las fronteras nacionales alterando las estructuras
internas, poniendo en riesgo las bases sociales. No hay Estado
que enfrente problemas de inseguridad y violencia que esté
desvinculado de la realidad global, trastocando el concepto de
soberanía12.
Desde la óptica de Hernández Campillo, desde su enfoque
sistémico de soberanía, la adaptación al cambio transnacional,
global, significa un reto para los Estados, ajustando líneas de
11
HERNÁNDEZ CAMPILLO, José Alfredo. Soberanía y globalización. Un enfoque sistémico.
Porrúa, México. 2008, págs. 117-119.
12
Ídem.
35
acción económicas y rutas de crecimiento y desarrollo; y para el
caso que nos ocupa, diseñar, perfeccionar y aplicar las mejores
estrategias en materia de seguridad pública, consolidando una
política facilitadora del Estado de Derecho13.
Por otro lado, y amén de las guerras clásicas, es preciso ubicar
la seguridad nacional14 no solo ante el crimen organizado, sino
también en torno de otras amenazas más difusas a la seguridad
nacional, tales como el terrorismo, los riesgos medioambientales,
los fenómenos sociales de escala global como las migraciones
eventuales, permanentes o incluso masivas y, por supuesto,
las acciones delictivas de los grupos criminales asociados al
narcotráfico.
La Seguridad Ciudadana
La seguridad nacional —la del Estado— debe distinguirse de la
seguridad humana —la de las personas— y del orden público,
definido como seguridad ciudadana. Empero, lo que toda
política de seguridad nacional debe anhelar es la procuración
de un ambiente tal de paz social que las personas puedan llevar
adelante sus vidas cotidianas con libertad y confianza.
La seguridad pública y la seguridad ciudadana no pueden
deslindarse una de otra, pues ambas son concurrentes con el
orden público y ambas definen el clima de paz que un país
requiere para propiciar su crecimiento y su desarrollo económico
y social.
13
Robustézcase la postura del Doctor Hernández Campillo, con la obra de José Gerardo
Polina León. La seguridad pública entre la racionalidad y el caos. Porrúa. México, 2007.
14
Sobre seguridad nacional, sugiero revisar la obra de Ana María Salazar. Seguridad Nacional
Hoy. El reto de las democracias. Nuevo Siglo, Aguilar, México, 2002.
36
En México, afirma Benito Andrés Juárez Armenta15, se interpreta
a la seguridad como una situación de certidumbre frente a
amenazas potenciales que atentan contra la protección de la
nación y de sus instituciones. El término Seguridad Nacional
ha extendido su dominio a partir de las transformaciones del
sistema de seguridad internacional donde predomina el poder
económico y transnacional. Esto se ve reflejado en el artículo
3º de la Ley de Seguridad Nacional16, que define a la Seguridad
Nacional como:
Las acciones destinadas de manera inmediata y directa a
mantener la integridad, estabilidad y permanencia del Estado
Mexicano.
La seguridad ciudadana, en contra parte, se define como la
seguridad de las personas, de los individuos. No es la seguridad
del Estado —la cual admite todo a partir de “la razón de
Estado”— sino la paz social como elemento determinante de la
convivencia humana.
Es otras palabras, la seguridad social es la seguridad de las
personas, es la seguridad humana.17 El Estado mexicano no
posee una definición de seguridad humana como tal; empero,
15
JUÁREZ ARMENTA, Benito Andrés. “Seguridad humana”, en: Razón áurea, Scientia
et Arts. Abril 29, 2011. http://pergamo.cicese.mx/wordpress/2011/04/29/seguridadhumana/ (12 de noviembre de 2011).
16
Ley de Seguridad Nacional, del 31 de enero de 2005.
17
Seguridad social es “Un instrumento de Estado que ofrece en la medida de sus posibilidades económicas, resolver la problemática emergente de la población en materia de
salud, trabajo, educación, vivienda y bienestar social en general”. DÍAZ LIMÓN, José.
La Seguridad Social en México. Un enfoque histórico. Revista de la Escuela Libre de Derecho de Puebla. No. 2. Instituto de Investigaciones jurídicas-UNAM. http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/revjurdp/cont/2/art/art2.pdf (4 de diciembre de 2011).
págs. 39-59.
37
la Constitución y el Plan Nacional de Desarrollo18 contienen
principios claros que reflejan un interés del Estado por propiciar
el desarrollo de los individuos —las personas— como entes
esenciales de la actividad del Estado.
Nuestra Constitución, en su apartado de las garantías individuales, hace una vasta enumeración de los derechos civiles,
políticos, sociales y culturales orientados al bienestar y desarrollo humano. Educación, salud, empleo, seguridad jurídica,
igualdad, vivienda, medio ambiente, entre muchos otros
derechos y garantías —servicios públicos— en los que subyace
no exclusivamente la viabilidad de la integridad del individuo y
su desarrollo, sino también se puede encontrar la certidumbre
a futuro que mediante su ejercicio pleno se logra prevenir
amenazas sociales venideras que alcanzarían repercutir no sólo
en la vulnerabilidad del bienestar del individuo, sino en el
debilitamiento del Estado de Derecho y en el resquebrajamiento
del sistema democrático garante de las libertades individuales.
La Seguridad Pública
El Estado mexicano confronta hoy importantes desafíos;
empero, el narcotráfico19 y la delincuencia organizada20 son sus
18
Ver artículos 25 y 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
“El narcotráfico es la parte de la economía criminal más importante, cuya lógica se funda
en las enormes ganancias que se originan entre la siembra, cosecha, procesamiento,
transporte y distribución en los mercados de los consumidores”. Palabras del C. Procurador
General de la República en la Consulta Nacional para el Combate al Narcotráfico.
Palacio Legislativo de San Lázaro, México, D. F., 14 de agosto de 1995. Vid. Moreno
Hernández, Moisés. Política criminal y Reforma penal. CEPOLCRIM, México, 1999, pág.
309. Revisar a René González de la Vega. Política criminológica mexicana. Porrúa, México,
2000.
20
MACEDO DE LA CONCHA, Rafael. Delincuencia organizada. INACIPE, México,
2003.
19
38
mayores retos, puesto que los homicidios relacionados con la
batalla contra el crimen organizado se han disparado, según se
observa:
• Más de 15.000 en 2010,
• prácticamente el doble que en 2009 y
• casi el triple que en 2008.
Fuente: ESCALANTE GONZALBO, Fernando. Homicidios 2008-2009.21
En el 2012, los homicidios suman más de 60 mil.
El problema es que el enemigo y culpable de la violencia
urbana que se busca combatir es invisible y se confunde en la
población civil, cuenta con capacidad financiera que le da
poder para corromper autoridades, abastecerse logísticamente
21
ESCALANTE GONZALBO, Fernando. Homicidios 2008-2009. La muerte tiene permiso.
En Nexos. México. 3 de enero de 2011. http://www.nexos.com.mx/?P=leerarticulo&Ar
ticle=1943189 4 de diciembre de 2011.
39
con armamentos y pertrechos que únicamente los ejércitos
poderosos del mundo poseen, atacan a las fuerzas armadas
igualando su poder de fuego, asesinan a políticos y policías.
Lo que ha provocado terror en la sociedad y esto impacta en
los campos del poder poniendo en riesgo la seguridad interior,
sobre todo en ésta que se lleva principalmente en áreas urbanas.
La seguridad pública, por lo tanto, se ha convertido en un factor
sustancial de la actividad del Estado. Se trata de un servicio
público estratégico para garantizar la seguridad ciudadana y la
propia seguridad del Estado.
La Seguridad Pública: sociedad y desarrollo
La Seguridad Pública (en adelante SP) constituye, en primer
término, un servicio público que el Estado debe contemplar
como un elemento fundamental de su política social. Hoy
en día, dadas las condiciones que se viven en México —en la
perspectiva del denominado crimen organizado— no es posible
contemplar una política social aislada del factor implícito de la
seguridad ciudadana en sus bienes y personas. Ni la convivencia
social, ni la inversión pública y privada tendrían frutos loables
en el crecimiento y desarrollo de la economía, sin una política
sólida y bien fundada que construya un servicio público con
seguridad eficiente, eficaz y confiable. El fortalecimiento de las
competencias policiales22 representa, en una política así definida,
un pilar nodal del Estado de Derecho.
22
Se asume aquí el concepto de competencia en el marco teórico del Capital Humano.
Competencias son “conocimientos, capacidades y actitudes adecuados para una
determinada situación, son fundamentales para todo individuo en una sociedad basada
en el conocimiento”. En EUROPA. Competencias clave para el aprendizaje permanente.
http://europa.eu/legislation_summaries/education_training_youth/lifelong_learning/
c11090_es.htm (2 de diciembre de 2011).
40
La SP sugiere que los ciudadanos, y en general todos los actores
sociales de una región o demarcación política determinada,
puedan convivir juntos en armonía en la plenitud del respeto
de los derechos individuales del otro, y en este escenario,
es el Estado el garante por excelencia de la SP y, a la vez, el
máximo responsable a la hora de evitar las alteraciones al orden
social, cualesquiera que sean los orígenes de tales arrebatos, ya
políticos o ya delincuenciales del orden común o bien de la hoy
denominada delincuencia organizada.
Es en este sentido que la SP constituye un servicio social universal,
en tanto que debe alcanzar a todas las personas y a todos los
actores sociales, en la medida en que, además de personas,
representan un papel esencial en la construcción de la sociedad
y de la economía. Los alcances de la SP, como se dijo, refieren
la totalidad del universo social y la integridad del concepto
humano, moral y jurídico de la persona: su vida, su integridad
física y sus bienes.23 Naturalmente, cuando hablamos aquí de
la SP se tiene que referir, por necesidad, sus dos componentes
esenciales: las fuerzas de seguridad y el Poder Judicial.
La cohesión social —su construcción y consolidación como
tal— y sus posibilidades de desarrollo, están estrechamente
vinculadas al crecimiento y desarrollo económico —oferta de
plazas de trabajo, salud, educación y justicia— y sin duda es la
23
La persona como sujeto social y político capacitada para sentir necesidades morales, tanto
con relación a su cuerpo como respecto a su espíritu, y que, por ello, tiene también derecho
a satisfacer esta doble clase de necesidad. La categoría o dignidad de la persona humana
lleva consigo este derecho que es correlativo de aquellas necesidades y obligaciones.
http://www.filosofia.mx/index.php?/foros/viewthread/316/#132 (15 de noviembre de
2011).
41
SP el servicio estatal que define y asegura las condiciones bajo las
cuales el edificio social se puede mantener firme y compacto.24
Hoy, las sociedades en abstracto ya no existen, ni como objeto de
estudio ni como meros referentes sociológicos.25 Hoy en día son
las grandes ciudades, las medianas y las pequeñas poblaciones,
las zonas rurales, las fábricas y el campo los que sufren problemas
derivados de la delincuencia común, así como las emergentes
formas del crimen organizado, sin duda asociado a esquemas de
corrupción y a formas de debilidad del Estado en términos de
inteligencia policial y política, así como en fortalezas asociadas a
la capacitación y a la dotación de recursos financieros suficientes
para los equipamientos físicos que garanticen competencia y
competitividad de las fuerzas de SP para enfrentar a las fuerzas
criminales.
Por supuesto, el crimen organizado es una virulenta fuerza que
debilita la fortaleza del Estado y las bases de la organización
social y, consecuentemente, la credibilidad ciudadana en sus
Instituciones y en sus gobernantes. Pero no se puede mirar
de soslayo la masividad de los centros poblacionales y sus
complejidades urbanas, las que contribuyen perversamente al
perjuicio de miles, quizá millones, de habitantes de una urbe
que —escudados en el anonimato— pueden delinquir mucho
más que los individuos que habitan poblaciones de menor
envergadura poblacional.
24
PASCUAL ESTEVE, J. María y Julia Pascual Guiteras. Cohesión social y gobernanza
democrática: Para unas regiones y ciudades más inclusivas. Junta de Andalucía. Consejería
de Gobernación. 2009. http://www.aeryc.org/correspondencia/documents2010/documents/MaquetaLibroCohesionSocial.pdf (10 de octubre de 2011).
25
La “cohesión social” se entiende como un componente esencial de la “gobernanza”.
PASCUAL ESTEVE. Op. cit.
42
El Estado de Veracruz, por su ubicación, por su geografía y
distribución poblacional en centros urbanos diversificados y
distantes, conforma un escenario más dúctil y atractivo para el
crimen común y para el organizado y ofrece, en este sentido, el
mejor de los argumentos para sostener la necesidad de construir
una política social que refuerce la capacidad del Estado para
garantizar la SP con fuerza y vigor.26
La inversión social en Seguridad Pública
La SP mantiene una relación funcional directa con la eficacia
de la policía y con el funcionamiento del aparato judicial. Pero,
por otro lado, la SP no puede desentenderse tampoco del
conjunto de las políticas estatales, ni de las condiciones sociales
de una región, no solo asociadas a la población —su tamaño
y densidad territorial— sino a sus niveles de pobreza. No es
este documento el mejor espacio para discutir el impacto de
la pobreza en la inseguridad, aunque no puede desdeñarse la
correlación estadística entre las tasas de pobreza y la ocurrencia
de los delitos. Por supuesto, tampoco es este el espacio idóneo
para analizar la otra faceta del asunto: que la riqueza, por si sola,
tampoco constituye un elemento capaz de acotar la incidencia
de las formas del delito. Empero, los perfiles de la emergente delincuencia organizada evidentemente escapan a los añejos
debates que discuten las relaciones entre pobreza y delincuencia;
es evidente que el crimen organizado responde más a una lógica
mercantil de gran dimensión que estimula, promueve y sostiene
el negocio derivado del narcotráfico otorgándole una fortaleza
26
Ver INEGI. http://cuentame.inegi.org.mx/monografias/informacion/ver/default.aspx?tema=me&e=30 (18 de septiembre de 2011).
43
que pone en riesgo la fortaleza del Estado para garantizar la SP
y la misma gobernabilidad.27
Es en este sentido que las fuerzas de SP —los servicios policiales— deben ser objeto de fuertes dotaciones de inversión
pública que construyan sus fortalezas, definidas no solo en equipamiento, sino sobre todo en capacidades y habilidades —las
hoy denominadas competencias profesionales—, pues solo así
podrán actuar por sí mismas, según la Constitución Federal
dispone, a efecto de no verse desplazadas por el Ejército o la
Armada de México. Y es también en este sentido en el que, en
este libro, se proponen los perfiles y la definición de una política
pública que integre todos los elementos que deberían constituir
una fuerza policial profesional para garantizar la credibilidad
y la confianza ciudadanas para consolidar el bienestar de las
poblaciones del Estado de Veracruz.
Las dotaciones financieras en SP tienen varios destinos: uno es el
equipamiento físico de las fuerzas policiales —armas, pertrechos
e Inteligencia para la prevención, seguimiento y detección de
los criminales— y, por otro lado, la construcción del capital
humano policial: capacitación, educación en valores y desarrollo
de competencias policiales para la investigación y la operación
policial. Entendemos que el verdadero valor de las fuerzas de SP
no radica en la rápida y oportuna aprehensión de delincuentes,
sino, sobre todo, en la prevención de la comisión de los delitos.
Las acciones posteriores, aunque necesarias, deberían ocurrir
como un mal no deseado.
27
ECKSTEIN, Susan. El Estado y la pobreza urbana en México. Siglo XXI Editores, Madrid,
España. 1999.
44
Sin embargo, no es posible concebir el ciclo completo de la SP si
no se persigue a los delincuentes hasta ponerlos en manos de la
justicia, que será la encargada de establecer las penas y castigos
consecuentes conforme a la Ley.
Así como la salud, la educación y las comunicaciones, la SP es
una necesidad social y un servicio esencial de Estado, puesto que
es la seguridad, precisamente, lo que le define y justifica como
ente soberano y político. Ninguna necesidad tendríamos los
ciudadanos del Estado, si no fuera por su capacidad de garantizar
el cumplimiento de la ley y del orden para evitar, a toda costa, la
impunidad que es una muestra de la incompetencia absoluta del
Estado para cumplir su cometido.28
El marco teórico que define los linderos dentro de los cuales se
mueve el concepto de SP ha sido discutido por varios juristas e
investigadores. Sergio García Ramírez define la SP como29:
“Una cualidad de los espacios públicos y privados que se
caracteriza por excelencia por la inexistencia de amenazas que
socaven o supriman los bienes y derechos de las personas y
en la que existen condiciones propicias para la convivencia
pacífica y el desarrollo individual y colectivo de la sociedad”.
El autor sostiene que la construcción de esta “cualidad” implica
la participación de múltiples recursos que deberían provenir
28
ÁVILA, Marcelo Antonio en La lucha contra la impunidad como garantía del Estado de
Derecho. Serie III. Impunidad y Verdad. Koaga Roñeeta. http://www.derechos.org/
koaga/iii/avila.html (10 de noviembre de 2011).
29
GARCÍA RAMÍREZ, Sergio. En torno a la seguridad pública. Desarrollo penal y evolución
del delito, en Los desafíos de la seguridad pública en México. Pedro José Peñaloza y Mario
A. Garza Salinas (Coords.), Universidad Iberoamericana, UNAM, PGR, México, 2002,
pág. 81.
45
tanto de la sociedad como del Estado. Sin embargo, lo que
observamos en los hechos es que los gobiernos estatales no
han puesto la mira en la prioritaria y cada vez más estratégica
necesidad de financiar con mayor amplitud las acciones para SP.
Un financiamiento amplio en este sector de la actividad estatal es
condición necesaria para consolidar una política pública sólida
y eficaz, no sólo para la prevención de los delitos, sino para su
seguimiento y castigo.
Por esta razón, la inversión en SP no tiene un carácter meramente
financiero, sino esencialmente social. Tal inversión, mirada de
forma integral, debe articularse —como dice García Ramírez—
tanto con recursos sociales como con recursos estatales. Bien
sostiene, por su parte, Jorge Carpizo, cuando afirma lo siguiente.
“La cuestión de seguridad y justicia en democracia no es un
asunto sencillo ni simple. Su agenda debe ser contemplada
de manera integral; es decir, no es posible tratar de resolver
un problema tan complejo atacando una parte del mismo
(…) Es un problema transversal, que afecta los más diversos
ángulos de la sociedad y del Estado”.30
Resulta evidente que la intervención estatal en este asunto de la
seguridad y la justicia, en un marco de sociedad y democracia,
no es asunto de resolución meramente jurídica o exclusivamente
policíaca, sino de una visión estatal holística que rebasa a las
políticas públicas y que reclama la definición de una política de
Estado de largo alcance. Una política de Estado, por su propia
30
CARPIZO, Jorge. Conferencia Internacional Seguridad y Justicia en Democracia. Hacia
una Política de Estado en los albores del tercer milenio. Junio 10, 2011. http://www.insyde.
org.mx/images/discurso_carpizo_conferencia_unam_junio2011.pdf (25 de noviembre
de 2011).
46
naturaleza, es una de carácter estratégico «no coyuntural» que
pretende influir y generar los marcos de acción para los grandes
agregados sociales de un país en plazos que trascienden el
tiempo actual, sus circunstancias y devenires circunstanciales.
Una política de Estado es una visión de proyecto de Estado.
La profesionalización policial como destino de la inversión
pública
Seguridad, confianza —credibilidad ciudadana— y rendición
de cuentas son los ingredientes que pueden conducir a las
fuerzas policiales hacia la eficacia en SP. Pero cada una de
estas cualidades se alimenta de capacitación para el desarrollo
de competencias profesionales en los servicios policiales. Por
tanto, es la profesionalización lo que constituye el eje central
de una política de Estado en este sector de la actividad estatal.
Si bien la Ley del Sistema de Seguridad Pública contiene las
herramientas conceptuales necesarias para construir un nuevo
modelo policiaco, lo cierto es que este nuevo modelo, si bien es
necesario, no es por sí mismo suficiente para construir las bases
de una seguridad pública nacional como se ha venido definiendo
aquí.31 Se insiste pues, no en diseños coyunturales de políticas
públicas, sino en serios avances hacia la construcción social de
una política de Estado en este sector de la vida nacional.
Los espectros profesionales de la SP son amplios y diversos. En
principio, la fuerza policial no debe ser una fuerza castrense,
ni debe tener tampoco perfiles militarizados, antes al contrario,
una fuerza policial debería ser un servicio civil al servicio de la
31
Carpizo, op. cit.
47
sociedad y emanado de la propia sociedad. Desde el ingreso
hasta la especialización en los servicios policiales, pasando por
la educación continua o capacitación permanente, el policía
profesional debe asumirse como un servidor público civil al
servicio de la sociedad civil.
¿Cómo entender la formación curricular del policía?
Postular una definición de la profesionalización del policía no
está muy lejos de proponer un concepto de profesión como
servicio civil de carrera, como se le denominó hasta hace unos
años a la profesionalización del servidor público. En principio,
habría que entender, antes que todo, que la SP no es un asunto de
persecuciones policíacas, ni de montaje de retenes o de operativos
como puntos de control, sino sobre todo, la profesionalización
policial debería ser entendida de modos más amplios y complejos.
Un policía profesional debería ser concebido como un servidor
público capaz de diseñar tareas de investigación sobre el estudio
de la violencia en general y del crimen organizado en particular,
las formas avanzadas de la investigación con base en servicios de
inteligencia, el análisis y el diagnóstico de estrategias preventivas;
además, la profesionalización no se ubica solamente en el policía
de calle o de barrio, sino sobre todo, en los funcionarios o ejecutivos públicos que comandan las fuerzas del orden público.
En consecuencia, debemos entender como profesionalización
policial el conjunto de esfuerzos y acciones gubernamentales
para la formación de agentes civiles dedicados a la prevención,
seguimiento, investigación y captura de los actores delincuenciales
que potencialmente colocan en peligro a la sociedad en sus
48
personas y bienes. Esta profesionalización debe ser destino de
fondos públicos que la fortalezcan en los elementos estratégicos
que definen su eficacia en una sociedad convulsionada por la
erosión del narco crimen y la violencia que suscita.
La Calidad Policial: Percepción ciudadana, confianza social
y Estado de Derecho
El asunto de la calidad policial no puede dejarse en manos
de encuestadores, ni tampoco constreñirse a percepciones
ciudadanas.
Si bien el trabajo de las encuestas de opinión y de percepción
sobre asuntos de interés público —especialmente si estos son controversiales— son útiles en tanto que aportan elementos de juicio
que orientan las acciones gubernamentales, el riesgo que ello contrae, no obstante, es que los gobernantes asuman que gobernar
es un asunto de complacer la opinión pública y que el éxito de
los gobernantes depende de los índices de popularidad. En este
sentido, la calidad de los servicios policiales podría pasar a ser
un negocio electoral, y no una cuestión de urgente prioridad
estratégica.
Pero, por otro lado, en los asuntos de la administración
pública —en particular de los gobiernos modernos— es
característicamente reconocido que «lo que no se puede medir,
no se puede someter a mejora continua». En consecuencia,
parece indispensable acudir a procedimientos de medición de
actitudes, motivaciones y percepciones para captar la forma
en cómo los ciudadanos conciben las acciones del Estado en
49
materia de implantación y manejo de las políticas públicas. De
esta manera, las encuestas permiten conocer la opinión de los
«clientes-ciudadanos» sobre la calidad de vida de sus ciudades,
barrios y el mantenimiento de sus calles, la gestión de sus alcaldes,
gobernadores y representantes populares y el comportamiento
de los encargados de la seguridad pública, los policías, agentes
de tránsito y otros actores destacados de la gestión pública.
Las encuestas permiten conocer la percepción de los ciudadanos
respecto de la SP y la eficacia de los policías y detectar la
preocupación ciudadana sobre las inspecciones, los controles,
el grado de conocimiento que tienen las personas sobre sus
policías, sus problemas y acciones de desempeño.32
En este sentido, es un hecho que los ciudadanos no parecen tener
una opinión muy favorable acerca del comportamiento de la
fuerza pública y la policía en particular. Por ello es indispensable
que los gobiernos establezcan programas de capacitación
y profesionalización, lo cual sólo será posible a partir de la
homologación de procedimientos y la formación especializada
para que sus integrantes se conduzcan éticamente.
Los componentes de la calidad policial se relacionan con
muchos aspectos; algunos de ellos no tan visibles a los ojos
del ciudadano común y corriente. Por ejemplo, poco se sabe
acerca de los procedimientos para reclutar y seleccionar a los
elementos policíacos y los mecanismos posteriores relacionados
32
En las condiciones actuales, cualquier encuesta que pretendiera medir las percepciones y
las actitudes de los ciudadanos de cara a la eficiencia policial —desempeño y honradez—
sería oficiosa por la simple razón de que no se podría esperar de ella algo que negase lo
que la vox populi, grita.
50
con la inducción, la capacitación y las compensaciones salariales,
sus prestaciones laborales, la seguridad social de los policías y
sus familias, los mecanismos de promoción, permanencia, entre
otros aspectos que el ciudadano parece no reconocer.
La calidad de desempeño de las personas en sus puestos de
trabajo no puede deslindarse de estos aspectos esenciales de toda
política laboral y de administración de personal. No se descartan
también otros factores que inciden en la calidad de los policías.
Tales son:
• Los estilos de dirección y liderazgo de sus jefes.
• Los programas de motivación y reconocimiento.
• Las estrategias de educación en valores, actitudes y otros
detalles técnicos del desempeño policial.
• Los programas de capacitación y entrenamiento en
armamento, seguridad personal y de vida.
• Aplicación de exámenes toxicológicos a los servidores
públicos de confianza.33
• Exámenes de control de confianza.
Por lo regular, es ampliamente aceptado el bajo reconocimiento
social que los policías tienen por parte de los ciudadanos. A
menudo el trabajo de policía es mirado de soslayo por la
población, precisamente porque la función policíaca no goza
del prestigio que debiera tener ante la sociedad.
33
Decreto que ordena la realización de exámenes toxicológicos a los servidores públicos
de confianza de la administración pública centralizada y paraestatal del Estado de
Veracruz por disposición expresa del C. Gobernador del Estado. (Gaceta Oficial número
extraordinario 174 del 28 de mayo de 2012).
51
Entre otras razones, tales percepciones establecidas respecto de
la profesión policíaca, contribuyen a que los climas de confianza
de los habitantes de una ciudad, municipio o región no aprecien
el desempeño policíaco simplemente porque éste “no existe”.
Por estas razones, el Estado de Derecho no parece tener el
andamiaje suficiente más allá del o de los discursos oficiales y
meramente retóricos.
Entonces, bajo esta perspectiva de nulidad y pobreza que
conforman los perfiles de percepción del quehacer policíaco, se
hace necesaria una sólida estrategia por parte del gobierno, en
particular del Gobierno del Estado de Veracruz, para acrecentar
los posicionamientos estratégicos de las autoridades del aparato
judicial entero, empezando por lo que el ciudadano ve en sus
calles: el policía.
En consecuencia, aquí se plantea que un Estado de Derecho
no deviene únicamente de las leyes, de las tradiciones jurídicas,
sociales y culturales de los pueblos, sino esencialmente de
las formas en cómo los gobiernos cultivan y alientan a los
integrantes de las fuerzas de seguridad. Después de todo, como
ya se ha asentado aquí, es la fuerza pública orientada a la SP el
factor básico que justifica la existencia del Estado, entendido no
solamente como autoridad, sino ante todo como clase social que
ejerce el poder de la dominación y que se halla, en todo caso,
capacitado para eventualmente ejercer legal y legítimamente la
violencia.
52
Del Capital Humano en el servicio policial al Capital Social
para el desarrollo y el bienestar
En esta tesis sostenemos que los procesos de formación de las
fuerzas del aparato judicial —fuerza pública y justicia— son
también procesos de inversión en capital humano. Entendemos
por capital humano —en la línea de Gary Stanley Becker—, el
aumento en la capacidad de desempeño de los trabajadores de
una organización para que puedan desempeñar con mejores
estándares sus tareas.34 Estos inventarios de capacidades
provienen del entrenamiento, la educación y los niveles de
expertis que conforman el conocimiento y las habilidades que
potencializan a los individuos.
Gary Becker —economista estadounidense premiado con el
Nobel por sus estudios sobre el capital humano— inició sus
estudios con poco reconocimiento de sus pares economistas; no
obstante, sus observaciones sobre las sociedades del conocimiento
apuntalaron variables no solo asociadas a los saberes para el
desempeño laboral, sino otros componentes como la salud y la
calidad de los hábitos de trabajo. Para Becker, el capital humano
es vital para lograr la productividad de las economías modernas
toda vez que esta productividad se basa en la creación, difusión
y utilización del saber. El conocimiento, en las sociedades
del conocimiento, ya no es patrimonio exclusivo de las clases
privilegiadas y de las universidades, sino que se crea en las empresas, los laboratorios y se difunde por medio de las familias,
los centros educativos y los puestos de trabajo. Las teorías de
Becker sustentan una estrecha vinculación entre los centros
34
G. Becker, op. cit.
53
generadores del conocimiento —incluidas las universidades— y
las empresas productoras de bienes y servicios y apuntaladores
de la productividad de las economías.
¿En qué sentido debemos hablar de capital humano en materia
policíaca?
La idea la venimos sugiriendo desde las primeras páginas de
esta disertación; además, Gary S. Becker describe en líneas
evidentes los componentes del capital humano. Por lo tanto,
aquí adelantamos los componentes constitutivos del capital
humano para la formación de una política pública contribuyente
a la construcción de una fuerza policíaca eficaz.
1. En el Gobierno del Estado de Veracruz, más que un
programa aislado de formación profesional de la SP,
deben sentarse las bases para construir una «sociedad del
conocimiento» en la que habiten los actores centrales de la
seguridad pública.
2. Tal sociedad del conocimiento tiene como columnas
la formación inicial para la etapa de ingreso del policía.
Luego, la capacitación continua que forme y actualice
al policía; finalmente, la formación para el posgrado
centrada en la investigación y los servicios de Inteligencia.
3. Los programas de compensaciones, seguridad social y
estímulos al mérito, al desempeño y el reconocimiento
social del policía.
Si el policía tiene razones suficientes para ejercer su labor con
calidad —a partir de las expectativas ciudadanas establecidas como
54
requisitos de desempeño— entonces tendrá consecuentemente
calificaciones notorias por parte de la sociedad que lo valorará y
evaluará por su desempeño en mejor forma.
Como consecuencia del capital humano, la sociedad podrá
edificar un capital social sustentado en la confianza, la
credibilidad, las percepciones y los posicionamientos traducidos
como «buena imagen» del policía.35 La accountability, como
herramienta para la rendición de cuentas, constituye sin duda un
ingrediente central de la confianza ciudadana, pero sobre todo
de una sociedad democrática y liberal. Las fuerzas de la SP no
escapan a la rendición de cuentas, y con ella, a la construcción
de su certeza y credibilidad.36 Se asume aquí el término
“accountability” como sinónimo de responsabilidad, esto es,
de dar cuenta, responder por, dar cumplimiento básicamente a
nivel de gestión pública. Estamos postulando aquí que el capital
social es una función del capital humano, aunque reconocemos
que puede formarse desde otros ángulos.37 Entendemos por
capital social, en la perspectiva de la sociología, el sustratum que
facilita, promueve y en su caso consuma la cooperación entre al
menos dos partes o sectores de una sociedad. Sin embargo, esta
colaboración solidaria bien puede devenir negativa y perjudicial
para una sociedad o país, como es el caso de lo que puede ocurrir
entre grupos de organizaciones delictivas, como los cárteles del
narcotráfico entre cuyos miembros se han venido construyendo
extensas redes colaborativas al margen de la ley.
35
BURT, Ronald S. Structural Holes versus Network Closure as Social Capital. University of
Chicago and European d’Administration d’Affaires (INSEAD). 2000.
36
Biblioteca del Congreso Nacional de Chile. Rendición de cuentas o accountability: una
máxima democrática. Junio de 2008. En http://www.bcn.cl/carpeta_temas_profundidad/
rendicion-de-cuentas-accountability (14 de octubre de 2011).
37
BURT, Ronald S. The Network Structure of Social Capital. University of Chicago and
European d’Administration d’Affaires (INSEAD). 2000.
55
El capital social es un activo facturado por la sociabilidad
de los grupos que conforman una nación y que permiten el
colaboracionismo entre sus agregados sociales —grupos,
organizaciones, sectores, empresas, partidos políticos, etc.—
y se halla claramente definido o conformado por las redes
sociales, la confianza mutua, la credibilidad y el Estado de
Derecho, como garante de la aplicación de normas efectivas
que son respetadas y cumplidas por todos los actores de la
sociedad, desde los líderes del gobierno hasta el más modesto
ciudadano de “a pie”.
Ablanedo Terrazas se pregunta ¿cómo es que una comunidad
llega a convertirse en eso, en un espacio común, donde las
personas se ayudan entre sí, colaboran para alcanzar metas
compartidas, se comunican, acompañan, interactúan?38 Esto es,
¿qué es lo que hace a una sociedad y no solo un aglomerado
de individualidades? El eminente sociólogo francés Pierre
Bourdieu, define el habitus39 como la generación de prácticas
limitadas por las condiciones sociales que las soporta y, por otro
lado, sostiene que el habitus es la forma en cómo las estructuras
sociales se graban en nuestro cuerpo y en nuestra mente y
forman las estructuras de nuestra subjetividad.
El habitus en una sociedad claramente proviene de esquemas
de percepción y de valoraciones históricas que los individuos
construyen de sus propias estructuras sociales. Son, al decir del
38
ABLANEDO TERRAZAS, Ineri, et. al., Encuesta nacional sobre filantropía y sociedad
civil (ENAFI): Capital Social en México. CEPI-Working paper-ITAM. México. Mayo de
2008. http://interamericanos.itam.mx/working_papers/Layton_CapitalSocial.pdf (15 de
noviembre de 2011).
39
SAFA BARRAZA, Patricia. El concepto de habitus de Pierre Bourdieu y el estudio de las
culturas populares en México. Revista de la Universidad de Guadalajara, Dosier. Pierre
Bourdieu en ocho perspectivas. Un homenaje, n° 24, verano de 2002. N.E. http://www.
cge.udg.mx/revistaudg/rug24/bourdieu3.html (2 de diciembre de 2011).
56
sociólogo francés, “las estructuras estructuradas” y las “estructuras
estructurantes” las que forman el poder simbólico que se va
consolidando, a su vez, como un poder de dominación en la
sociedad.
Aquí postulamos que el capital social es justamente un habitus
que se ha venido construyendo durante años y que en los
años recientes —frente a los esquemas de corrupción y de
ineficiencia gubernamental— ha formado una sólida cultura de
“incredulidad” y de ausencia de confianza de la sociedad mexicana
(el pueblo) en sus gobernantes y en sus instituciones. Estamos,
entonces, ante un capital social deprimido cuyo habitus a su vez
no ayuda a lograr los mejores climas de colaboracionismo social.
Frente a un capital social deprimente y deprimido, los discursos
oficiales de gobernantes y representantes populares —diputados
y senadores— no convencen a los actores sociales; y éstos, a su
vez, se constituyen en estructuras estructurantes que transmiten
sus poderes simbólicos no solo de unos grupos sociales a otros,
sino de una generación de mexicanos a otra. Así, el capital social
en México —Veracruz no es la excepción— se observa agotado,
al menos el capital social positivo, el cual va dejando márgenes
de operación cada vez más amplios a las representaciones del
capital social negativo, el que favorece la operación de los grupos
delincuenciales frente a una fuerza pública que no garantiza la
prevención de conductas delictivas y la eliminación inteligente
de las asociaciones del narcotráfico en forma efectiva.
Por tanto, aquí se sugiere que la educación (la formación del
capital humano) es la mejor —cuando no la única— opción
57
para construir un capital social que contribuya a formas de
sociabilidad entendida, o definida, como la capacidad social para
realizar trabajos conjuntos para elevar el bienestar y la armonía
de los ciudadanos.40
El Marco Jurídico de la Seguridad Pública en México
El Artículo 21 Constitucional
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el
Artículo 21, ubica a la seguridad pública como una función a
cargo de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los
Municipios. Por su parte, la Ley reglamentaria de este precepto
constitucional41 señala que: “Las autoridades competentes
alcanzarán los fines de la seguridad pública mediante la
prevención, persecución y sanción de las infracciones y delitos,
así como la reinserción social del delincuente y del menor
infractor”42. Esta misma ley reglamentaria señala al Estado en
su conjunto (no precisa los órganos encargados) le corresponde
combatir las causas de los delitos y fomentar el respeto a la
legalidad.
La comisión de la LIX Legislatura de la Cámara de Diputados
no cuenta con una definición específica sobre el tema; no
obstante, el Congreso mexicano está facultado por el Artículo
73 de la Ley Fundamental para expedir leyes que establezcan
40
Se entiende que, además de la educación, también están los esfuerzos para crear y
consolidar un sistema económico capaz de generar y sostener el empleo, la seguridad y
las formas de la justicia social.
41
Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública. Del 2 de enero de 2009.
42
http://inafed.gob.mx/wb/ELOCAL/ELOC_La_seguridad_publica_municipal (25 de octubre de 2011).
58
las bases de coordinación en materia de seguridad pública entre la
Federación, los Estados y los Municipios, así como para regular
a las Instituciones de seguridad pública en el ámbito federal.
Así, el ámbito de actuación de las políticas federales en materia
de seguridad pública está delimitado a la coordinación entre los
tres niveles de gobierno para la prevención y combate del delito
con pleno respeto a las garantías individuales y a la reinserción
social de los presuntos delincuentes e infractores de la Ley.
La Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública
Esta Ley reglamentaria del 21 constitucional en materia de SP
es importante para contextualizar las acciones de formación
del capital humano policial. El artículo 5 define conceptos
esenciales para instrumentar y operar las acciones estratégicas
en materia de formación del capital humano policíaco. Por
ejemplo, establece las academias y les define como instituciones
dedicadas a la formación, capacitación y profesionalización
policial. De esta manera, desde enero de 2009 —con su última
reforma en 2010— la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública sienta las bases de la profesionalización policial,
concepto hasta entonces sólo ubicado en la formación del
servicio civil de carrera en diversas áreas de la administración
pública federal.
La Ley contempla, además, otros esquemas igualmente vitales
para armar una estrategia nacional en materia de SP. Por ejemplo,
establece los principios de la inteligencia al definir la figura de
las “Bases de Datos Criminalísticas y de Personal” incluyendo
59
información no solo de los criminales, sino del personal policíaco,
huellas dactilares, vehículos, teléfonos celulares, sentenciados y
en general toda la información que pueda disponerse mediante
la investigación y la inteligencia.
Otra idea central es la conformación de la Carrera Ministerial,
así como el Servicio Profesional de Carrera Pericial, el Servicio
Profesional de Carrera Policial, la estructuración del Consejo
Nacional de Seguridad Pública, los Institutos para la formación
y actualización especializada de aspirantes y servidores públicos
de las funciones ministeriales, periciales y de la denominada
policía ministerial.
La Ley cita un Programa Rector para orientar la profesionalización de los servidores públicos, el Registro Nacional de Personal
de las Instituciones de Seguridad Pública, la conformación
de la Secretaría de Seguridad Pública del Gobierno Federal,
el Secretariado Ejecutivo y el Sistema Nacional de Seguridad
Pública.
En particular, corresponde —según la Ley que se cita— a la
Conferencia Nacional de Procuración de Justicia, en virtud
del artículo 25 fracción IV, “Formular el Programa Rector
de Profesionalización de las Instituciones de Procuración
de Justicia”. Y el artículo 29, fracción II, especifica de
manera puntual la “Promoción, capacitación, actualización y
especialización de los miembros de las Instituciones Policiales,
conforme al Programa Rector de Profesionalización”.
Es decir, el Estado mexicano vislumbra, con la Ley reglamentaria
del 21 Constitucional, una nueva visión para orientar la política
60
pública en materia de Seguridad Pública nacional cuyo eje
rector es la formación y consolidación de lo que aquí llamamos
el capital humano policial como base para sentar la estructura
del capital social, un capital colaboracionista centrado en la
confianza, la certidumbre y la valoración adecuada de la imagen
del policía entendido como un servidor público profesional,
honrado y educado en los valores de la civilidad y del derecho.
El Consejo Nacional de Seguridad Pública
Importancia
El capítulo II de la Ley General del Sistema
Nacional de Seguridad Pública43, la cual es Ley
Reglamentaria del artículo 21 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia
de Seguridad Pública, establece que el Consejo Nacional de
Seguridad Pública (artículo 12), se integrará por:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
43
El Presidente de la República.
El Secretario de Gobernación.
El Secretario de la Defensa Nacional.
El Secretario de Marina.
El Secretario de Seguridad Pública.
El Procurador General de la República.
Los Gobernadores de los Estados.
El Jefe del Gobierno del Distrito Federal.
El Secretario Ejecutivo del Sistema.
Publicada en el Diario Oficial de la Federación, el 2 de enero de 2009.
61
Los sectores de la sociedad civil y el Presidente de la Comisión
Nacional de Derechos Humanos son asistentes al Consejo en
calidad de honorarios. Las atribuciones del CNSP, más allá de
los que el discurso jurídico especifica, son la coordinación de las
diferentes instituciones federales y estatales que integran el sector
de la SP con el fin de articular estrategias integrales de acción
para enfrentar los retos esenciales que el Estado confronta.
La importancia del CNSP se define por sí misma, pero sobre
todo, por el hecho de buscar una eficaz articulación de la política
gubernamental para enfrentar los retos y grandes desafíos que el
país tiene ante sí, merced a los emergentes actores que hoy día
perturban la seguridad nacional —la del Estado— y la seguridad
de los ciudadanos, la seguridad social.
Retos del Consejo Nacional de Seguridad Pública
Si bien el Plan Nacional de Desarrollo, la Agenda Nacional
de Riesgos —que plasma las amenazas y riesgos del Estado
62
mexicano—, así como el documento «México Visión 2030»
intentan identificar las estrategias a seguir para conseguir los
objetivos de desarrollo integral de la Nación, lo cierto es que el
Estado como tal carece de una agenda nacional para la seguridad.
Esto es, una política de Estado.
En las condiciones actuales, los principales desafíos del Estado
nacional son los siguientes:
•
•
•
•
•
•
•
•
Riesgos derivados de la salud.
Deterioro del medio ambiente.
Desastres naturales.
Agotamiento de los recursos estratégicos.
Narcotráfico.
Delincuencia organizada.
Pobreza extrema.
Exclusión social.
Adicionalmente, el Plan Nacional de Desarrollo presenta como
riesgos y desafíos en materia de seguridad del Estado:
•
•
•
•
•
Delincuencia organizada.
Narcotráfico.
Grupos armados.
Terrorismo.
Vulnerabilidades fronterizas.
Si estos desafíos no son contrarrestados correcta y rápidamente
será imposible revertir los procesos trayendo riesgos que podrían
empeorar dicha coyuntura, provocando:
63
1. Conflictos políticos y sociales.
2. Pérdida de cohesión social.
3. Dinámicas migratorias.
4. Pandemias y epidemias.
5. Medio ambiente y calentamiento global.
6. Desequilibrio en el desarrollo nacional.
Por ello, los desafíos del Estado mexicano son también los
desafíos del CNSP.
Perspectivas del Consejo Nacional de Seguridad Pública
La ausencia de una Política de Estado en materia de seguridad
pública y social —humana— no garantizaría algunos de los
factores de éxito del CNSP. Uno de ellos es la continuidad de
un sexenio a otro, lo cual podría impedir —pese a la Ley de la
materia— y del propio artículo 21 constitucional, que el Consejo
lograse implementar algunos de los programas estratégicos para
fundar las bases de una protección ciudadana ejemplar. Por
ejemplo, la instauración de aparatos policiales profesionales
sustentados en el nuevo modelo policial que se pretende para el
país y los Estados de la federación.
El Capítulo III de la Ley refiere las Academias e Institutos
responsabilizados de aplicar los Programas Rectores de
Profesionalización, bajo cuyo contenido están, entre otros:
1. Los procedimientos de homologación del Sistema.
2. La capacitación en materia de investigación científica y
técnica a los servidores públicos.
64
3. La proposición de las etapas, niveles de escolaridad y
grados académicos de la profesionalización.
4. Aplicar las estrategias de profesionalización de los
aspirantes y servidores públicos.
5. Proponer los contenidos curriculares de profesionalización
del Programa Rector.
6. Diagnosticar las necesidades de capacitación de servidores
públicos.
7. Realizar convenios con instituciones educativas para la
capacitación policial.
Un proyecto como el que se pretende —en materia de
instauración del nuevo modelo policial— requiere largos
plazos, ya que ante todo es preciso modificar las culturas de
las instituciones policiales, no solo mediante la capacitación
técnica, sino a través de la implantación de valores, principios y
modelos éticos que profesionalicen en conocimientos y en actitud
a los policías y demás servidores públicos involucrados con la
seguridad.
El Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
El actual Gobierno Federal, en el Eje 1, dedicado al “Estado
de Derecho y seguridad” del Plan Nacional de Desarrollo44,
sostiene:
El progreso de toda nación se funda en la justicia efectiva
que brinda el Estado de Derecho. El desarrollo humano
precisa del respeto irrestricto de la ley, porque es mediante
44
Presidencia de la República. Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012.
65
su aplicación que las personas pueden acceder a mejores
oportunidades de vida, participar libre y responsablemente
de la democracia y disfrutar de una vida y un patrimonio
seguros. Ningún Estado democrático puede lograrse sin la
plena vigencia de la legalidad.
Nadie parece negar que el Estado de Derecho y la legalidad
construyan las mejores bases para la consolidación de un capital
social sustentado en la confianza, la convivencia armónica de la
sociedad para coadyuvar al desarrollo del país. Un capital social
apuntalado por el Estado de Derecho es cimiento del crecimiento
y del desarrollo de la economía al disminuir los costos de
transacción y al crear las condiciones idóneas para atraer las
inversiones que generan empleos competitivos y de calidad. Los
estatus de bienestar —calidad de vida de las personas— reducen
las brechas de la desigualdad y de la injusticia.
El Estado de Derecho no se concibe sin un capital social capaz de
construir los espacios que permitan el hábitat donde la confianza,
la certidumbre y la percepción de seguridad sean los alicientes
de la tranquilidad y la paz. Pero un hábitat así concebido es
imposible sin un gobierno confiable, eficaz y honesto capaz de
lograr seguridad pública y eficiencia policial, como garantes del
sosiego social. Leyes modernas, suficientes, claras y sencillas
que normen de manera efectiva la convivencia social; leyes que
se cumplan y se hagan cumplir en el marco de una cultura de
legalidad difundida entre todos.
No obstante, los Planes Nacionales de Desarrollo, tal como los
concibe la Ley de Planeación, no son sino meras indicaciones
66
dentro de las cuales deben actuar gobernantes y gobernados,
actores de la administración pública y otros agentes políticos,
principalmente los legisladores.
Como el propio Plan indica, se requieren leyes eficaces para que
el marco de la acción gubernamental sea creíble y pase a formar
parte de los elementos que definen el capital social.
El Programa Sectorial de Seguridad Pública 2007-2012
La Secretaría de Seguridad Pública diseñó el Programa de
Seguridad Pública 2007-2012, según las líneas de acción y
orientación del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012. Este
documento descansa en la Estrategia Nacional de Prevención del
Delito y Combate a la Delincuencia establecida por el Ejecutivo
Federal en marzo de 2007.
El Programa Sectorial de Seguridad Pública45 se apoya en dos
columnas o ejes:
1. Combatir la delincuencia.
2. Corregir conductas sociales que propicien la comisión de
los delitos.
La finalidad de estos lineamientos centrales del Programa es
restablecer el sentido original de la seguridad pública que es
proteger a las personas en su integridad física, sus bienes y sus
derechos; esto es: servir a la sociedad resguardando sus libertades
y el orden público.
45
Programa Sectorial de Seguridad Pública 2007-2012. Publicado en el Diario Oficial de la
Federación, (28/01/2008).
67
Con estos principios como ejes de acción debe trabajar la
Secretaría de Seguridad Pública durante el periodo que
comprende el sexenio del Presidente Felipe Calderón Hinojosa.
La Constitución Política del Estado de Veracruz de Ignacio
de la Llave
El Estado de Veracruz tiene una composición pluricultural
y multiétnica que se sustenta esencialmente en los pueblos
indígenas. Una composición social así definida no solo exige
servicios públicos diversos en materia educativa y de salud, sino
también en comunicaciones y seguridad pública.
La fracción IV del artículo 49 constitucional46 dispone que son
facultades del Ejecutivo Estatal: “Velar por la conservación del
orden, tranquilidad y seguridad del Estado, disponiendo al efecto
de las corporaciones policiales estatales, y de las municipales en
aquellos casos que juzgue como de fuerza mayor o alteración
grave del orden público; así como impedir los abusos de la
fuerza pública a su cargo en contra de ciudadanos, haciendo
efectiva la responsabilidad en que aquélla incurriera”.
El precepto constitucional no precisa el sentido del “orden,
tranquilidad y seguridad del Estado”; evidentemente, se refiere
al ente estatal, no precisamente a la sociedad, aunque ésta se
halle implícita. La fracción XII del mismo artículo refiere el uso
de la fuerza pública —con acuerdo político del Congreso— en
caso de alteración extrema del orden público.
46
Constitución Política del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave. Del 3 de febrero del 2000.
68
El artículo 18 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado
de Veracruz de Ignacio de la Llave 47 define las funciones de la
Secretaría de Seguridad Pública y establece las prerrogativas del
Secretario en términos muy comunes y con lenguajes jurídicos
igualmente comunes. Empero, reproduce ya el esquema de
la Ley nacional de la materia: establece el Consejo Estatal de
Seguridad Pública y al Secretario Ejecutivo del Sistema Estatal
de Seguridad Pública, así como de su Consejo Estatal.
El Plan Veracruzano de Desarrollo 2011-2016
En materia de seguridad, el Plan Estatal refiere una “seguridad
pública para vivir tranquilos” y parte de la premisa política de
que la seguridad constituye un elemento central en las relaciones
gobierno-sociedad. Luego de presentar cuadros estadísticos que
precisan los delitos del fuero común denunciados ante el MP,
el Plan refiere los órganos colegiados de profesionalización del
aparato policial, especialmente en lo que se refiere al servicio
civil de carrera en este ámbito. Lo destacable del Plan es que
presenta a la seguridad como un componente básico de la
agenda de desarrollo del Estado de Veracruz.
El Plan establece ocho objetivos estratégicos en materia de
seguridad:
1. Fortalecer la Secretaría de Seguridad Pública.
2. Combatir preventivamente la comisión de delitos.
3. Rescatar y vigilar los lugares públicos.
47
Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave. Gaceta
Oficial (19/05/2000).
69
4. Promover la vinculación social para la corresponsabilidad
ciudadana.
5. Promover el desarrollo integral de las instituciones de
seguridad pública.
6. Incrementar la coordinación y cooperación con los actores
sociales.
7. Optimizar el uso de los recursos materiales de la seguridad
pública.
8. Reformar el sistema penitenciario.
El Plan Estatal no se halla lejos del Plan Nacional, lo complementa
y puede decirse, como es de esperarse, que contribuye a sus
logros. Lo relevante, para los efectos de esta obra, es que rescata
la profesionalización del aparato policial para la seguridad del
Estado.
Hacia un nuevo modelo policial a nivel federal
El nuevo modelo policial en el ámbito federal busca los siguientes
objetivos generales:
1. Contar con policías con perfil de investigación.
2. Operar con métodos, procesos y procedimientos
homologados.
3. Operar con un enfoque desarrollado de prevención del
delito.
4. Incrementar la participación ciudadana con la policía
como estrategia previsora de la comisión de los delitos.
5. Profesionalizar a la policía por medio de una carrera
policial y un proyecto de vida.
70
6. Modernizar los sistemas de operación y vigilancia de los
centros penitenciarios en los tres órdenes de gobierno.
Estos objetivos evidencian el deseo del Gobierno Federal
de articular acciones homogéneas y profesionalizantes que
transformen la policía en los tres niveles del gobierno mexicano.
La acreditación, la certificación, la homologación, la revaloración
del policía, la carrera profesional, entre otros, son los elementos
que definen el nuevo modelo para reconstruir la acción de los
policías en México.
El Estado de Veracruz tiene ante sí un reto no solo de carácter
presupuestal, sino de diseño de política pública para llevar adelante
un Programa de Modernización de sus Cuerpos Policíacos en
armonía y coordinación con los grandes lineamientos federales.
71
LA POLICÍA EN MÉXICO:
UNA PERSPECTIVA HISTÓRICA
73
LA POLICÍA EN MÉXICO: UNA PERSPECTIVA HISTÓRICA
En este capítulo se pretende ubicar el papel y la función del
aparato policial mexicano en el marco de la sociedad, el gobierno
y la emergencia del problema de la inseguridad, como fenómeno
multifactorial de nada fácil definición y explicación. Se hará una
sucinta revisión de cómo la policía mexicana ha evolucionado
desde 1908, hasta la última década del siglo.
El asunto de la inseguridad en México se ha convertido en
un tópico de análisis de académicos de todas las disciplinas,
desde la ciencia política, el derecho, la economía, la sociología,
la filosofía, la ética y desde luego la administración pública
y sus ciencias concurrentes. Los factores que inciden en la
inseguridad, la violencia y el crimen organizado son múltiples y
justamente requieren una visión multidisciplinaria para obtener
un diagnóstico holístico que permita evaluaciones y soluciones
igualmente integrales. Atacar el problema desde una perspectiva
exclusivamente policíaca constituye, sin duda, un enfoque
minimalista, y por ende, reduccionista. Empero, la inseguridad
y sus ingredientes requieren una mirada divergente —de
abanico— que permita identificar sus raíces, sus orígenes y sus
75
causas pues, de otro modo, toda propuesta de solución —desde
una política ya sea pública, gubernamental o de Estado— sería
ciertamente insuficiente por parcial y simplista48.
Por otro lado, el tema policíaco no puede mirarse de soslayo,
ya que constituye uno de los ejes centrales de la acción
gubernamental, y ciertamente, una de sus escasas variables
controlables para incidir en el problema y debe contemplarse
con madurez y con bases sólidas de análisis que permitan
abordar el problema de la inseguridad, no como dice Romero
Apis, cuando afirma que estamos ante un problema tan grave
que:
… podamos actuar orillados por el temor, que es mal
consejero; por la irreflexión, que es mala promotora; por
el protagonismo, que es mal socio; por la imitación, que es
mala amiga o por el interés, que es mal amo.49
En efecto, se considera que ante la violencia procreada por
el crimen organizado, imitar modelos extranjeros podría no
constituir la clave para el caso mexicano y si evidenciar, en cambio,
una actitud gubernamental desesperada ante la gravedad del
asunto. En todo caso, un análisis de la acción policíaca mexicana
—en una perspectiva histórica— es de utilidad para efectos de
ubicación de las conductas gubernamentales en el contexto del
problema.
48
Sobre el sentimiento de inseguridad, sugiero revisar la obra de José María Rico y Laura
Chinchilla. Seguridad ciudadana en América Latina. Siglo XXI Editores. México. 2002,
pág. 20.
49
ROMERO APIS, José Elías. La Inseguridad Pública en México. Los desafíos de la
Seguridad Pública en México. Pedro José Peñaloza y Mario A. Garza Salinas (Coords.)
IIJ-UNAM. México. 2002, págs. 275-285.
76
LA POLIC¸A EN MÉXICO
Orígenes y evolución de la Policía en México
La organización de la Policía en México —sus objetivos
fundamentales y sus antecedentes— se encuentran íntimamente
ligados con la evolución histórica del Ministerio Público
(MP) y del Procedimiento Penal, así como del procedimiento
administrativo que impone sanciones por la violación a los
Reglamentos de Policía y Gobierno. Asimismo, en las diferentes
Constituciones, Leyes y Reglamentos creados en el devenir
histórico de México, la Institución de la Policía Judicial ha
definido su participación como auxiliar del MP, garante de la
Procuración de Justicia del Estado mexicano. Esto es, aquí lo
que observamos es una policía surgida desde la perspectiva
de la investigación de los hechos delictivos —función esencial
del MP— y no de la vigilancia o intervención persecutoria de
criminales. Es la procuración de la justicia la naturaleza básica
de la Policía Judicial, y más como una función preventiva que
como una acción persecutora.
Esto es, la Policía Judicial investiga los crímenes, los delitos
y las contravenciones reuniendo las pruebas —la evidencia
científica— que le permita armar expediente acusatorio para
consignar a los autores a los tribunales competentes. Esto es lo
que establece la Ley del 17 de noviembre de 190850. Es decir,
en pleno México porfiriano, se observa en esta normatividad la
influencia de España y Francia en la conformación del espíritu
funcional en la construcción de la institución judicial policíaca,
50
Promulgada el día 27 del mismo mes y año. http://www.pgr.gob.mx/combate%20a%20
la%20delincuencia/Documentos/Agencia%20Federal%20de%20Investigacion/cronologia-afi.pdf (8 de septiembre de 2011).
77
así como del MP. Pareciera ser que, respecto de la organización
jurídica del aparato judicial mexicano, lo accesorio ha seguido
siempre la suerte del principal; esto es, la estructura de la
Policía ha seguido a la del Ministerio Público, de tal suerte que
la mecánica operativa de ambas instituciones se encuentran
estrechamente ligadas.
Del México porfiriano al México contemporáneo se hace
necesario puntualizar, respecto de la investigación delictiva, que
se han definido y construido nuevos esquemas que teóricamente
han permitido al gobierno desarrollar cada vez mejor esta
función investigadora ministerial, y es así como ha surgido la
Policía Federal Ministerial bajo principios que revolucionan, al
menos en el papel, su filosofía y marco de actuación: legalidad,
eficiencia, profesionalismo, honradez y adhesión a los derechos
humanos.
Es decir, el legislador ha creado los marcos jurídicos y normativos
desde la perspectiva de una política gubernamental que, en los
finales del siglo XX, quiso responder al gravísimo problema de
la inseguridad sembrado en la sociedad mexicana más como
una consecuencia de la emergencia del crimen organizado, que
como resultado de la complejidad de la sociedad.
Será útil la contextualización —como se dice en este capítulo—
de los marcos constitucionales y normativos particulares que
refieren de modo directo la estructuración funcional y operativa
de la Policía Judicial Federal, la Agencia Federal de Investigación
y la propia Policía Federal Ministerial.
78
El Ministerio Público Federal de 1908 a la Constitución de
1917
En 1908 se emitió la Ley Orgánica del Ministerio Público
Federal, así como la reglamentación de sus funciones.51 Este
documento, de apenas tres títulos con sus respectivos capítulos52,
fue firmado el 16 de diciembre de 1908 para empezar a regir
en febrero de 1909. Es curioso que contenga apenas una sola
referencia a la Policía Judicial (PJ), la que indica que el MP podrá
solicitar a la PJ órdenes de aprehensión en delitos flagrantes. Es
curioso también advertir que la Institución del MP data de una
reforma que al artículo 21 de la Constitución de 1857, hace el
constituyente de 1917. Esta reforma no solo constituye el MP,
sino también la PJ. Dice:
“Donde cita el Ministerio Público con la Policía Judicial
represiva a su disposición, quitará a los Presidentes Municipales y a la Policía Común la posibilidad que hasta hoy han
tenido de aprehender a cuantas personas juzgan sospechosas,
sin más méritos que su criterio particular”.53
Bajo esa prescripción, la autoridad administrativa ejercerá
entonces las funciones de la Policía Judicial que le impongan las
leyes, quedando subordinada al Ministerio Público en lo que se
refiere exclusivamente al desempeño de dichas funciones.
51
16 de diciembre de 1908. http://www.pgr.gob.mx/que%20es%20pgr/historia.asp (14 de
octubre de 2011).
52
Incluye 43 artículos y uno transitorio.
53
http://www.pgr.gob.mx/Combate%20a%20la%20Delincuencia/Documentos/
Agencia%20Federal%20de%20Investigacion/cronologia-afi.pdf (8 de septiembre de
2011).
79
Ya para 1919, con la Ley de Organización del Ministerio Público
Federal y la Reglamentación de sus funciones54, se hacen más
referencias a la PJ indicando que ésta estará subordinada al
MP y que éste tendrá a su cargo, además, la “Policía Común”
pudiendo dictar las órdenes de aprehensión que el mismo
funcionario transmita a los elementos de policía citados.
La Policía Mexicana en 1934
Para 1934 existe ya una Ley Reglamentaria del artículo 102
constitucional que es emitida el 29 de agosto de ese año. El
libro preliminar, título I, señala como una obligación del MP
investigar por sí o por medio de la Policía Judicial Federal (PJF)
los delitos federales, expresando en el artículo 2 que el Ministerio
Público Federal (MPF) tendrá bajo su mando y autoridad a la
PJF y a todos los que a ésta auxilien en sus funciones, entre
los cuales cita a los cónsules y vicecónsules mexicanos en el
extranjero; los capitanes y patrones de embarcaciones mexicanas;
los administradores de aduanas y los resguardos aduanales, los
capitanes de puerto; los demás policías de carácter federal y las
policías preventivas y judiciales de las entidades federativas y de
los municipios.
Aquí lo que se observa es un avance más significativo hacia
el desarrollo de las funciones policíacas; empero, no deja de
evidenciarse también una perspectiva meramente reactiva; esto
es, la PJF actúa merced a los pedimentos del MP y sólo para
efectos de presentar a los culpables de un delito ante la autoridad
54
1° de agosto de 1919. http://www.pgr.gob.mx/combate%20a%20la%20delincuencia/
Documentos/Agencia%20Federal%20de%20Investigacion/cronologia-afi.pdf (8 de septiembre de 2011).
80
juzgadora. Se mira en este enfoque un énfasis en la persecución
del delito común, el que ocurre en cualquier sociedad.
Naturalmente, no hay un esquema funcional que contemple
las nuevas formas de la delincuencia en sus emergentes figuras
derivadas de los grandes negocios del narcotráfico. La violencia,
la inseguridad y el crimen organizado no encajan, naturalmente,
en la visión del legislador.
El Ministerio Público de 1941 a las Leyes Orgánicas de la
Procuraduría General de la República (PGR)
La Ley Orgánica del Ministerio Público Federal de 1941,
Reglamentaria del 102 constitucional, no introduce en lo general
novedades en cuanto a la estructuración orgánica y funcional del
MP y la PJF, y solo redefine el carácter subsidiario del aparato
judicial al ministerial. Sin embargo, el artículo 32 de esta Ley
faculta al Procurador la designación de otros empleados del
MP para que desempeñen funciones de PJ, siempre acatando
las instrucciones ministeriales. Ya se contempla de modo más
específico la estructura de organización de la PJ, según indica
el artículo 35 y además define los requisitos que debe cumplir
un candidato a agente de la PJ. El artículo 37 de esta Ley indica
cómo se prepara la institución policial y, por último, el 38
refiere lo que es el laboratorio científico de investigaciones técnico
policíacas de los delitos.
En todo este proceso evolutivo de lo que es la Policía mexicana,
destacan en esta Ley dos disposiciones fundamentales:
1. La especificación de los requisitos que debe cumplir un
candidato al puesto de Agente de la PJ. Al mismo tiempo
81
que señala requisitos se vislumbra también un proceso de
selección que, bien o no fundado, ya constituye un avance
significativo en la conformación del cuerpo policíaco.
2. La institución de un área de formación y capacitación
para la investigación científica de los delitos y sus actores,
denominado Laboratorio científico para la investigación
policíaca.
Estos dos elementos representan un cambio trascendental en la
estructura del aparato policíaco y judicial porque avizoran los
prolegómenos de la profesionalización en el marco de un nuevo
modelo policial.
Una nueva Ley Orgánica del Ministerio Público es expedida
durante el sexenio del Presidente Luis Echeverría Álvarez.55
Otra más en 1983, sin introducir cambios significativos en la
estructura administrativa y funcional del aparato ministerial
y judicial policíaco, excepto la precisión de tres requisitos
adicionales para ser agente de la PJ.
1. Uno, la acreditación completa de los requisitos establecidos.
2. Aprobar los exámenes correspondientes para los puestos.
3. Participar en los concursos de oposición para acceder a los
puestos ministeriales.
55
27 de diciembre de 1974. http://www.pgr.gob.mx/combate%20a%20la%20delincuencia/
Documentos/Agencia%20Federal%20de%20Investigacion/cronologia-afi.pdf (8 de septiembre de 2011).
82
Por otro lado, esta reglamentación dispone ya la sujeción de
los miembros del MP y de la PJ a la observancia ciudadana, en
los términos previstos por la Ley de Responsabilidades de los
Servidores Públicos.56
En 1987, la Procuraduría General de la República recibe
nuevas reformas a su estructura; se destacan las referentes a la
coordinación entre las autoridades federales y locales con el fin
de integrar un sistema nacional que fortalezca el funcionamiento
y mejoramiento de la procuración de la justicia en el país. La
reforma propone una mayor intervención de los Estados en el
combate al narcotráfico, así como una mayor desconcentración
territorial y funcional de la que se tenía en la Procuraduría
General de la República (PGR). El reglamento anterior ya
disponía una unidad al interior de la PGR tendiente a combatir
el narcotráfico y otras contravenciones asociadas al mismo.
La Dirección Federal de Seguridad (DFS) 1947
Los Servicios de Inteligencia en México se inician en 1918
cuando se constituye la Sección Primera de la Secretaría de
Gobernación, siendo Presidente el constitucionalista Venustiano
Carranza.57 Esta Sección Primera habría de convertirse en el
Departamento Confidencial, en pleno mandato del Presidente
Emilio Portes Gil durante 1929. Los agentes de esta área eran
de dos clases: los llamados agentes de investigación política y la
56
Artículo 30. http://www.pgr.gob.mx/combate%20a%20la%20delincuencia/Documentos/Agencia%20Federal%20de%20Investigacion/cronologia-afi.pdf (8 de septiembre de
2011).
57
Ver con detalle: http://www.cisen.gob.mx/site/espanol/resenaHist.html (10 de noviembre
de 2011).
83
policía administrativa. Diez años después, el Presidente Lázaro
Cárdenas del Río transformó el Departamento Confidencial en
la Oficina de Información Política para proveer de información
confidencial a los altos funcionarios de la Secretaría de
Gobernación.
La Dirección General de Investigaciones Políticas y Sociales
(DGIPS) 1967
Durante la Segunda Guerra Mundial, la oficina creada por
Cárdenas cambió su nombre al de Departamento de Investigación
Política y Social (DIPS), hacia 1942, cuyas funciones se ubicaron
en la atención de los problemas políticos de orden interno. No
fue sino con el advenimiento de la guerra que se introdujo el
servicio de investigación a extranjeros, para salvaguardar la
seguridad interna del país ante las amenazas del espionaje alemán,
principalmente. Ya durante la posguerra —la denominada Guerra
Fría, 1947— fue creada la Dirección Federal de Seguridad
(DFS), subsistiendo la DIPS, y dependiendo directamente de la
Presidencia de la República pero, con el Presidente Adolfo Ruiz
Cortines, regresó al seno de la Secretaría de Gobernación.
La DFS se abocó principalmente a la vigilancia, análisis e
información de los hechos relacionados con la seguridad de la
Nación y, en su caso, notificarlos al Ministerio Público Federal.
También funcionó como agencia de seguridad de funcionarios
extranjeros en territorio nacional. La DIPS fue transformada en
la Dirección General de Investigaciones Políticas y Sociales, en
1967.
84
La Dirección General de Investigación y Seguridad Nacional
(1985)
El Presidente Miguel de la Madrid (1985) disolvió la DFS
creando la Dirección General de Investigación y Seguridad
Nacional (DGISEN), la cual fue producto de una seria reflexión
sobre el papel que juegan los servicios de inteligencia creando
así un nuevo modelo de investigación acorde con las “nuevas
circunstancias” políticas que entonces vivía el país.
El Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN)
1989
Entre los años 1989 y 2009 México vivió bajo la vigilancia
del Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN),
durante la presidencia de Carlos Salinas de Gortari, siendo el
General Jorge Carrillo Olea su primer Director.
Las nuevas condiciones de la democracia mexicana hicieron que
en 2004, con el primer presidente no priista en “Los Pinos”
(Vicente Fox), se reformaran los esquemas bajo los cuales
debía ser concebida la seguridad nacional, pues el Senado de la
República legisló en la materia y dispuso el papel del Ejecutivo
Federal en la misma. La Ley de Seguridad Nacional definió con
claridad la naturaleza, los alcances y los controles de la Seguridad
Nacional y dentro de los cuales debía moverse el CISEN
estableciendo con toda precisión los niveles de participación y
corresponsabilidad de los tres poderes de la Unión en materia
de Seguridad de la Nación.
85
La Investigación y la Inteligencia Nacional: características,
fines, retos y desafíos
Las condiciones generales de gobierno para una sociedad
compleja, diversa y heterogénea imponen la necesidad de
investigar los procesos de formación de liderazgos, así como
de focos de peligro para la seguridad del Estado y de la propia
ciudadanía. De esta suerte, la denominada Agenda de Inteligencia
para la Seguridad Nacional, incluye factores estratégicos de
riesgo, entre los cuales se citan los grupos armados, el crimen
organizado, la seguridad pública, el terrorismo, la transición
y reforma del Estado, los movimientos sociales y el entorno
internacional.
Claramente, la Agenda Nacional no parece incluir otros aspectos
que ponen en evidencia la vulnerabilidad de la estabilidad
social, tales como el cambio climático y sus consecuencias en
catástrofes naturales, los terremotos, las epidemias y los procesos
migratorios inconvenientes para las comunidades fronterizas.
Funciones, estructura y presupuesto del CISEN
En términos de estructura el CISEN es un órgano administrativo
desconcentrado de la Secretaría de Gobernación con autonomía
técnica, operativa y de gasto, y que es definido como un órgano
de inteligencia civil al servicio del Estado, un organismo de
la modernidad democrática en México. Para cumplir con esta
filosofía, el CISEN debe desempeñar las siguientes funciones:58
58
Ver. http://www.cisen.gob.mx/site/pdfs/marco_normativo/Ley_seg_nal.pdf (10 de noviembre de 2011).
86
1. Operar un sistema de investigación e información
que contribuya a preservar la integridad, estabilidad y
permanencia del Estado Mexicano.
2. Recabar y procesar la información generada por el
sistema a que se refiere la fracción anterior; determinar
su tendencia, valor, significado e interpretación específica
y formular las conclusiones que se deriven (generar
inteligencia) de las evaluaciones correspondientes, con el
propósito de salvaguardar la seguridad del país.
3. Preparar estudios de carácter político, económico, social
y demás que se relacionen con sus atribuciones, así como
aquellos que sean necesarios para alertar sobre los riesgos
y amenazas a la seguridad nacional, así como Realizar
encuestas de opinión pública sobre asuntos de interés
nacional.
4. Elaborar los lineamientos generales del plan estratégico
y una agenda de riesgos y someterlos a la aprobación del
Consejo del organismo.
5. Proponer y, en su caso, coordinar medidas de prevención,
disuasión, contención y desactivación de amenazas y
riesgos que pretendan vulnerar el territorio, la soberanía,
las instituciones nacionales, la gobernabilidad democrática
o el Estado de Derecho.
6. Establecer coordinación y cooperación interinstitucional
con las diversas dependencias de la Administración Pública
Federal, autoridades federales, de las entidades federativas
y municipales o delegacionales, en apego estricto a sus
respectivos ámbitos de competencia.
7. Fortalecer los sistemas de cooperación internacional, con
el objeto de identificar posibles riesgos a la soberanía y
seguridad nacionales;
87
8. Adquirir, administrar y desarrollar tecnología especializada para la investigación y difusión confiable de las
comunicaciones del Gobierno Federal en materia de
seguridad nacional, así como para la protección de esas
comunicaciones y de la información que posea.
Estructura
Para cumplir con estas funciones, el CISEN se halla estructurado
del siguiente modo:
• Dirección del CISEN. Trabaja directamente con el
Presidente de la República y se coordina con el Secretario
de Gobernación y con el Gabinete de Seguridad Nacional,
atiende protocolariamente a los servicios de inteligencia de
otros países y supervisa la marcha general de la institución,
entre otras funciones.
• Secretaría General. Controla la estructura interna de la
institución, nombra a los delegados en los Estados de
la República donde el CISEN tiene representación, y
lleva la coordinación cotidiana con la Presidencia de la
República y la Secretaría de Gobernación; cuenta con 14
departamentos.
• Secretaría General Adjunta. Controla 11 representaciones
que el CISEN tiene en varios países: Canadá, Colombia,
Cuba, España, Estados Unidos, El Salvador y Venezuela.
Tiene a cargo cuatro coordinaciones.
• Centro de Desarrollo de Recursos Humanos, dedicado
al reclutamiento, selección, capacitación, inducción y
entrenamiento profesional de los agentes encargados de la
88
recopilación, análisis y procesamiento de la información
política.
• Dirección de Investigaciones. Caracterizada por ser una de
las Direcciones más importantes e impenetrables; cuenta
con el manejo de las 31 delegaciones y el control de las
“fuentes vivas” (Agentes) indispensables para el trabajo
de inteligencia; controla los agentes diseminados en las
diferentes esferas de la vida nacional, en organizaciones
subversivas que informan sobre los incidentes de una
marcha o reunión, así como de otros vitales aspectos de la
seguridad nacional.
• Dirección de Análisis Estratégico. La Información
Generada por los Agentes y otras direcciones es transmitida
en bruto a esta dirección donde es procesada. Esta área
produce monografías temáticas e informes detallados.
Cuenta con 2 direcciones, 3 subdirecciones y 1 unidad. En
la Subdirección de Análisis de Subversión da seguimiento
a grupos armados como el EZLN, el EPR, el ERPI y
otros grupos subversivos.
• Dirección de Contra Inteligencia. Es la encargada de
llevar a cabo investigaciones criminales y realizar diversos
operativos; también se ocupa de proteger la integridad
física del personal, documentos, bienes e instalaciones.
Tiene a su cargo vigilar a los extranjeros que puedan
representar una amenaza a la seguridad nacional (datos
aproximados revelan que la CIA tiene unos 50 agentes
en México, los rusos 33 y los cubanos 13). También da
seguimiento a extranjeros sospechosos por diferentes
razones, y por ende tiene oficinas en algunos aeropuertos
y flujos migratorios; está a cargo de 4 subdirecciones.
89
• Otras áreas estructurales del CISEN son la Dirección de
Administración y Servicios, la de Servicios Técnicos y la
Contraloría Interna.
Presupuesto
El Centro dispone de unas modernas instalaciones situadas
en Camino Real a Contreras 35, México, D.F., y cuenta con
32 delegaciones estatales. Cuenta con unos 2700 miembros,
profesionales, técnicos, analistas.
Para el año 2011, los Diputados de la LXI Legislatura aprobaron
a la Seguridad Pública un presupuesto de 117.5 millones de
pesos para las funciones de la Seguridad Pública.
En lo que corresponde a la Seguridad Nacional, en lo que
va del actual sexenio, el CISEN ha tenido un aumento en su
presupuesto de 102.73%, al pasar de 1,114 millones en el
2007 a 2,259 millones de pesos programados para el 2011.59
El Gobierno Federal concede una importancia fundamental
a la Seguridad Nacional, sobre todo en momentos en los que
el crimen organizado, más que los grupos armados, se han
convertido en un acicate de la conciencia nacional y de la
seguridad del Estado y de la población.
Agendas y requerimientos de inteligencia: Planeación
operativa, recolección de información, difusión y explotación
La planeación operativa del CISEN analiza y detalla las preguntas
derivadas de la agenda o de los requerimientos, para:
59
Ver http://eleconomista.com.mx/sociedad/2010/12/28/lo-que-va-sexenio-cisen-duplicasus-recursos (21 de octubre de 2011).
90
1. Comprenderlas cabalmente, y
2. Dar orden a la labor de contestación de cada una de ellas. A
partir de las preguntas más elementales, se trata de ubicar
la fuente de información en la que pudiera encontrarse la
respuesta buscada. Esa labor de análisis se expresa en un
“plan de recolección”.
Recolección
Consiste en obtener los datos requeridos para contestar las
preguntas planteadas. Entre las fuentes más usuales para el
trabajo de inteligencia se encuentran los diarios, revistas,
anuarios, diccionarios, almanaques, directorios —libros en
general—, registros públicos, emisiones de radio, emisiones de
televisión, Internet, entrevistas y en general, cualquier medio
para hacerse de conocimiento, utilizado por científicos, tales
como economistas, sociólogos, antropólogos, psicólogos,
politólogos, historiadores, etc.
Es importante destacar que el artículo 31 de la Ley de Seguridad
Nacional establece que al ejercer atribuciones propias de la
producción de inteligencia, se podrá hacer uso de cualquier
método de recolección de información sin afectar en ningún
caso las garantías individuales ni los derechos humanos.
Procesamiento
Consiste en revisar, catalogar, cotejar, depurar y ordenar la
información obtenida en la fase de recolección. Con base en
el conjunto de datos resultante de esas operaciones, se realizan
operaciones cognitivas complejas para establecer diferencias,
91
similitudes, regularidades, coyunturas y tendencias, que permitan
entender profundamente la dinámica a que están sujetos los
fenómenos bajo estudio y a partir de ello, construir escenarios.
Así, la esencia del procesamiento consiste en analizar y sintetizar.
Su resultado se expresa en un producto de inteligencia útil para
orientar la toma de decisiones de los actores gubernamentales.
Difusión
Consiste en hacer llegar de manera oportuna y segura un
producto de inteligencia específico al usuario que lo requiere.
Explotación
Significa tomar una decisión con base en el conocimiento
especializado que entraña un producto de inteligencia. Por lo
tanto, esta fase del ciclo corresponde ejercerla al usuario, que es
el destinatario de la información de inteligencia.
La Agencia Federal de Investigación (AFI) 2003
El Reglamento de la Ley Orgánica de la PGR60, en el capítulo
octavo, refiere la creación de la Agencia Federal de Investigación,
en sustitución nominal de la Policía Judicial Federal. Esta
nueva entidad federal tiene como función principal la ejecución
de los mandamientos ministeriales y judiciales, conforme al
mandamiento constitucional, artículo 21.
La Agencia (AFI) tiene la función sustancial de investigar y
perseguir los delitos federales y conexos y las que originalmente
60
Publicado en el Diario Oficial de la Federación, (25/06/2003).
92
correspondían a la PJF. Empero, hay una novedad en su
constitución orgánica: la de diseñar las estrategias y los
mecanismos de control que garanticen que sus miembros actúan
con pleno respeto a las garantías individuales y a los derechos
humanos, apegándose a los principios de legalidad, eficiencia,
profesionalismo, honradez e imparcialidad que señalan los
artículos 21 y 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos.
Algunas novedades significativas de esta propuesta son:
1. La vigilancia del cuidado de los derechos humanos y
las garantías individuales de los ciudadanos sometidos a
investigación.
2. La propuesta del Servicio Civil de Carrera de Procuración
de Justicia Federal incluyendo las políticas, los criterios y
los programas para el ingreso, desarrollo y terminación
del Servicio de Carrera de los agentes de la policía.
3. El paso de una policía reactiva, a una policía investigadora
basada en métodos científicos para garantizar su eficiencia
de operación.
La propuesta de creación de la AFI es una política pública que
responde a la necesidad de evolucionar el esquema que venía
operando la Policía Judicial Federal como policía reactiva, para
dar paso a una policía investigadora basada en métodos y procedimientos específicos que garanticen eficiencia y eficacia en
su desempeño. La operación de la AFI delinea las políticas y estrategias que en materia de seguridad pública y procuración de
justicia normarán la actuación del gobierno. Su cumplimiento
93
—se dice— permitirá enfrentar a la delincuencia, abatiendo los
niveles de inseguridad y corrupción preservando el Estado de
Derecho.
De esta manera, la reestructuración orgánico funcional de la
Dirección General de Planeación de la Policía Judicial Federal
se propone crear una Procuraduría General de la República apta
para dar cuenta a la sociedad mexicana de resultados positivos
en su atribución elemental, que es la de procurar justicia. Así, la
estructura organizacional de la Agencia Federal de Investigación
está diseñada para contrarrestar los efectos negativos de la
delincuencia a partir de la eficaz investigación y persecución de
los delitos, dando cuenta cabal de su función en términos de
eficacia y certeza jurídica, profesionalidad en el servicio, calidad
en los procesos, plena legalidad en las operaciones e investigación
científica de los delitos, y total respeto a los derechos.
Las expectativas de modernización de la policía mexicana
Hemos revisado, con brevedad descriptiva, los pasos y
evoluciones de la policía mexicana y hemos constatado que se
encuentran íntimamente ligados a la evolución histórica del
Ministerio Público (MP), así como del Procedimiento Penal y
del procedimiento administrativo que impone sanciones por la
violación a los Reglamentos de Policía y Gobierno. La tradición
europea —española y francesa— ha dejado profunda huella en
la concepción y semblanza de los esquemas de estructuración
jurídica y funcional de las dependencias y entidades que
conforman el aparato policial mexicano.
94
En las páginas siguientes, se revisarán los lineamientos básicos
de lo que podría ser un diagnóstico de la seguridad pública en
los tiempos que vivimos en México, definida tal seguridad como
una variable de la procuración de la justicia.
El Estado de Veracruz: geografía y población
El estado de Veracruz se encuentra ubicado en la porción este
de la República Mexicana. Se caracteriza por ser una extensión
de tierra larga y estrecha con un litoral de 704 kilómetros frente
al Golfo de México.
Veracruz es un Estado privilegiado por la naturaleza, toda
vez que cuenta con una diversidad de escenarios naturales y
culturales que lo distinguen como uno de los más importantes
en la República Mexicana.
Veracruz cuenta con una población total de más de siete y medio
millones de habitantes, de los cuales cerca de cuatro millones
son mujeres y más de tres y medio son hombres.
El Estado cuenta con 5 zonas metropolitanas que agrupan la
mayoría de la densidad poblacional, entre las que se encuentra el
Puerto de Veracruz, Coatzacoalcos, Xalapa, la cual es la capital
del Estado, así como Poza Rica al Norte y Minatitlán en el Sur.
Marco Nacional de Referencia
En el análisis de la situación que advierte la Seguridad Pública
en Veracruz, resulta de gran utilidad contar con un marco de
95
referencia mayor, para facilitar la comprensión, tanto de los
avances reales que se han obtenido en su desarrollo, como de
los requerimientos y limitaciones que existen al respecto.
Sobre el particular resulta de gran utilidad hacer referencia
al trabajo realizado por el Instituto para la Seguridad y la
Democracia A.C. (INSYDE), sobre la Militarización de la
Seguridad Pública en México, con la participación, en Mesa
Debate, del Gral. EM(r) Luis Garfias, Erubiel Tirado, Pablo
Moloeznik, Manuel Piqueras y Héctor Iván Sáenz Meza, el
pasado 27 de abril del 2006, en la Ciudad de México61. Así en
la parte introductoria se señala que: “En América Latina se ha
avanzado en la separación de las Fuerzas Armadas y los órganos
de seguridad pública. Cada vez existe un mayor consenso sobre
el tema: se debe separar la agenda de la defensa nacional de
la seguridad interna, pues pertenecen a ámbitos separados y
obedecen a lógicas distintas. Las Fuerzas Armadas se rigen por
una lógica de guerra. Su función implica un fuerte uso de la
fuerza que es difícil de limitar y que, por tanto, es inadecuado
para lidiar con conflictos internos. En contraste, los organismos
encargados de la seguridad pública se avocan a la prevención
y persecución del delito, por lo que requieren de un modo de
actuación de distinta naturaleza, respetuoso de las garantías
individuales”.
Para Manuel Piqueras en “México, ante la creciente demanda
de seguridad y la incipiente reforma a los cuerpos policiales, el
tema de la militarización de la seguridad pública es estratégico.
La necesidad de mantener estos ámbitos separados encuentra
61
http://www.insyde.org.mx/images/13_SCT_Militarizacion_SP_listo-3.pdf (30 de octubre de 2011).
96
cada vez más eco a nivel nacional e internacional, en organismos
como la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Éste
no es un tema puramente académico, sino que obedece a la
necesidad de trazar un rumbo adecuado para el desarrollo de los
cuerpos encargados de garantizar la seguridad de la ciudadanía
con respeto a los derechos humanos”.
Y por lo que se refiere a la Militarización señalada, Pablo
Moloeznik afirma que: “La militarización de la seguridad
pública no es una novedad, sino una constante histórica en toda
América Latina. Por esta razón, los procesos de reforma militar
en nuestro continente abordan el problema mediante una clara
diferenciación entre seguridad externa, en manos del Ejército,
e interna, encargada a las llamadas “fuerzas intermedias” y a
los cuerpos policiales. Se reconoce, entonces, que las Fuerzas
Armadas tienen una función distinta de la seguridad pública.
Desafortunadamente, el proceso que se observa en México es
de sentido inverso”.
En ese mismo evento Jaime García Covarrubias sostuvo que
al analizar cualquier cuerpo depositario de la fuerza estatal,
examinando la razón por la que fue constituido, su marco
normativo y sus capacidades para responder a las misiones que
les encomienda el poder público, se pueden identificar “cuatro
misiones de las Fuerzas Armadas:
a) Convencionales: entendidas como la resolución de las
amenazas tradicionales o un eventual ataque militar. Se
derivan del derecho a la legítima defensa, consagrado en
la Carta de la ONU;
97
b) No convencionales: incluyen las denominadas nuevas
amenazas, como el terrorismo y el narcotráfico;
c) Compromisos estratégicos: se corresponden con los
compromisos que asume el país, tanto con sus aliados,
como con la comunidad internacional. Su significado es
la necesaria vinculación o nexo entre la política exterior y
la política de defensa. Un ejemplo es la participación con
cascos azules; y
d) De desarrollo nacional: responden al papel subsidiario del
Estado, tratándose del dominio de la política económica
basada en el mercado.
Citando a la concepción del sociólogo alemán Max Weber,
señala que: “El Estado posee el monopolio del uso de la
fuerza legítima. “En este orden de ideas, cada País jerarquiza
estas misiones en un ejercicio de soberanía y de acuerdo con
su particular situación y amenazas. Algunos, que tienen que
enfrentar amenazas externas, concentran sus recursos en las
misiones convencionales; mientras que países que viven en paz
pueden dedicar sus Fuerzas Armadas al desarrollo social”.62
También se afirmó que el crecimiento de la inseguridad pública
no parece tener freno y que ante ese grave problema, una posible
solución podría ser la militarización parcial de los cuerpos
policiales. Empero, reconociendo que un proceso exitoso de
militarización no es sencillo de realizar, sobre todo cuando en
nuestras sociedades se está enfatizando la importancia de los
derechos humanos.
62
http://www.insyde.org.mx/images/13_SCT_Militarizacion_SP_listo-3.pdf (30 de octubre de 2011).
98
Situación que requiere un uso cuidadoso de la fuerza; sin que
ello derive en una abdicación del derecho y la obligación del
Estado para usar la fuerza cuando es requerida.
La provocación flagrante y violenta deriva en el uso necesario de
aparatos represivos. Las fuerzas públicas reaccionan, como es su
deber; pero la provocación y la violencia escalan y el resultado
es funesto. La ciudadanía debe entender que la provocación
aceptable tiene límites, los cuales no pueden ser franqueados sin
consecuencias.
Con relación a los cuerpos de seguridad en México, el
investigador García Covarrubias, precisa que: “La Constitución
Mexicana define tres categorías de seguridad. A cada una de éstas
le corresponde un tipo particular de uso de la fuerza, encarnado
en su instrumento coercitivo correspondiente”:
a) Categoría de seguridad:
1. Seguridad Nacional;
2. Seguridad Interior;
3. Seguridad Pública
b) Instrumento coercitivo asociado.
1. Fuerzas Armadas: Ejército, Fuerza Aérea y Armada;
2. Fuerzas de Seguridad: policía militarizada;
3. Fuerzas Policiales: policía preventiva y judicial.
Además, y en relación a la seguridad pública y los cuerpos
policiales, también sostiene que existen más de 385 mil
elementos, en los cuerpos policiales en México, concentrados en
las policías estatales y municipales.
99
Empero las policías federales representan un porcentaje mínimo,
situación que hace palpable que el problema con la policía no es
de cantidad, sino de calidad. Dicho personal se distribuye de la
siguiente manera:
PERSONAL POLICIAL EN LA
REPÚBLICA MEXICANA
FEDERALES
Policía Federal Preventiva:
Agentes Federales de
Investigaciones:
ESTATALES
15,261
Preventivos:
289
Judiciales:
168,423
MUNICIPALES
TOTAL
26,000
133,625
385,588
Asimismo afirma que, en México, el número de policías por
habitantes es mayor que el de países desarrollados y que el de
los países con los modelos policiales más exitosos, como puede
apreciarse en la siguiente tabla que muestra los “Policías por
cada 100 mil habitantes”:
MÉXICO
ESPAÑA
ALEMANIA
CHILE
315
312
262
240
EE UU
ARGENTINA
CANADÁ
ITALIA
258
208
188
169
Con relación a la Seguridad Nacional y las Fuerzas Armadas
es necesario tener presente que en el Programa Sectorial de la
Defensa63, se les encomiendan muy diversas misiones; lo mismo
garantizar la seguridad nacional que luchar contra el narcotráfico
63
SEDENA. Programa Sectorial de Defensa Nacional 2007-2012. http://www.sedena.
gob.mx/pdf/psdn.pdf (19 de noviembre de 2011).
100
y realizar obras sociales, entre otras muchas. La propia Secretaría
de la Defensa Nacional señala que: “Las Fuerzas Armadas,
dentro del estricto cumplimiento de sus misiones generales,
contribuyen con las autoridades civiles responsables, en la
atención de las grandes tareas nacionales para enfrentar con
oportunidad y eficiencia al narcotráfico, al crimen organizado, a
los desastres naturales, el deterioro ambiental, así como apoyar
a las fuerzas de seguridad pública y aportar su contingente para
garantizar los sistemas estratégicos del país y en obras sociales
para mejorar las condiciones de las poblaciones marginadas”.
García Covarrubias concluye que si el Ejército y la Fuerza Aérea
en México no son una máquina de guerra, entonces no se
encuentran en condiciones de enfrentar una agresión militar y,
por tanto, de cumplir su misión convencional; y, por otro lado,
concentran sus recursos en actividades que salen de su ámbito
natural de acción. Todo lo cual califica de indeseable.
Para el Instituto para la Seguridad y la Democracia, el proceso
de militarización de la seguridad pública en México refleja la
creciente participación directa de los militares en operaciones
de naturaleza policial o parapolicial. Esto no es nuevo, pero
la tendencia se ha acentuado últimamente, sobre todo por la
presencia de varios factores que lo han propiciado:
1. “La Policía Federal Preventiva fue concebida como una
fuerza de reacción rápida, dedicada a mantener el orden
interno y la paz social. Esta fuerza federal de apoyo está
dirigida y conformada completamente por elementos
de la tercera brigada de policía militar, miembros de las
101
2.
3.
4.
5.
Fuerzas Armadas prestados a la Secretaría de Seguridad
Pública mediante un convenio. Son militares uniformados
como policías.
El Consejo Nacional de Seguridad Pública, dentro del
cual la Secretaría de la Defensa Nacional y la Secretaría
de Marina son miembros y representa la máxima instancia
de decisión del Sistema Nacional de Seguridad Pública,
responsable de coordinar los esfuerzos en la materia.
La Suprema Corte de Justicia de la Nación, ha emitido
diversas tesis que permiten que los militares participen
en acciones de naturaleza policial, “en acciones civiles a
favor de la seguridad pública, en auxilio de las autoridades
civiles”. Dado que cinco tesis emitidas en el mismo
sentido crean jurisprudencia, ello equivale a una virtual
legalización de la participación de militares en actividades
que no les competen.
El Gabinete de Seguridad Pública. En virtud de un acuerdo
del Poder Ejecutivo se crea dicho Gabinete. Una de sus
funciones es establecer, diseñar y supervisar la ejecución
de una política criminal del Estado mexicano. El Gabinete
incluye a la Secretaría de Marina y de la Defensa.
El aumento de los militares en puestos claves. El proceso
de militarización de la seguridad pública es un proceso
que muestra el acceso de los militares en las direcciones
generales de seguridad pública. Un alto porcentaje de los
titulares de dichas direcciones en las entidades federativas
y los municipios, incluso en las instituciones encargadas
de la selección y formación de policías, son militares. El
proceso de militarización, entonces, se observa desde la
misma formación de cuadros.
102
6. El Sistema Nacional de Protección Civil. Las Fuerzas
Armadas de México, en particular la SEDENA, coordinan
el sistema de protección civil”.
Las conclusiones a las que llegó este Instituto fueron
premonitorias de los cambios que han emprendido para resolver
los problemas de la policía en México. Por ello es útil recordar
los planteamientos que hicieron en el evento citado:
“La seguridad pública es un componente de la seguridad
nacional, como la seguridad exterior y la seguridad interior.
El ámbito de la seguridad pública debería estar circunscrito a
la policía civil, que es el tipo de órgano natural para encarar
esta responsabilidad. Pero la flagrante ineficacia de las policías,
sumidas en la corrupción y la falta de profesionalismo y
limitadas por la carencia de incentivos y salarios suficientes, ha
llevado a una militarización inadecuada. Se han gastado grandes
sumas de dinero para abordar el problema, pero con muy
pocos resultados”…Hay una excesiva división de funciones. “Es
sabido que la subdivisión de funciones acarrea problemas de
mando y eficiencia. En la Ciudad de México contamos con tres
cuerpos de policía: la preventiva, la bancaria y la auxiliar. En
este contexto está justificado preguntar por el sentido de esta
división. El hecho es que detrás de cada cuerpo policíaco hay
enormes intereses y negocios. Un ejemplo de esto es la policía
bancaria e industrial, que abiertamente cobra a particulares
por un servicio que debería ser público”… “Dada la estructura
federal de nuestro país, hay una atomización de los cuerpos
policiales en estados y municipios. Existen más de trescientos
mil policías, pero no queda claro qué hacen y dónde están.
103
En este contexto, la situación de la seguridad pública parece
requerir la creación de una policía nacional, que permita la
centralización de recursos y mandos y, por tanto, logre mayor
eficiencia. Se podría reducir considerablemente el número de
efectivos, lo que implicaría, también, menores costos. Ejemplos
de la efectividad de las policías centrales hay varios: la Guardia Civil española, los carabineros de Chile y Argentina, la
Guardia Civil venezolana. Pero la centralización no es sencilla.
Para lograr esto sería necesario convencer a los estados, que son
libres y soberanos, de la necesidad de entregar el control de las
policías y modificar la Constitución”. Sería hasta la presente
Administración Federal que se emprendería la reorganización
general de todas esas fuerzas, con resultados heterogéneos y con
muy diferentes grados de colaboración y participación de las
autoridades estatales y municipales. Se advierte que resultará
necesario invertir varios años más en desarrollar este esfuerzo sin
interrupción antes de arribar a un escenario de plena calificación
y eficiencia de esas fuerzas policiales, para poder hablar de la
suspensión y transformación del proceso de militarización que
se ha señalado.
Otro tema de interés es el relativo a la falta de preparación y la
franca inadecuación de muchos de los elementos de los cuerpos
policiales para ejecutar su función. Ser policía en México no
es una vocación. Los policías no tienen el entrenamiento y
el equipo que requieren para actuar eficazmente ante una
eventualidad. Muchos de los policías son jóvenes y señoritas
que, a pesar de portar armas de fuego, no están preparados para
usarlas adecuadamente y asumir las consecuencias de su uso. Tal
104
situación genera riesgos innecesarios y concretos que pueden
ser evitados.
Dicha problemática, para el Instituto para la Seguridad y la
Democracia, se agudiza cuando se relaciona el tema de la
seguridad con el de la militarización, considerando que: “Una
posible solución a estos problemas es una militarización bien
entendida. La carrera militar exige una vocación. Quienes
deciden seguirla aceptan códigos estrictos de honor y disciplina.
Sus integrantes reciben entrenamiento intenso y sus acciones
quedan sujetas a la Ley Militar, mucho más rigurosa. Existe,
además, un control estricto de las armas y municiones. Se sabe
dónde están, pues se lleva un registro y protocolos para su
almacenamiento y disposición. En las policías, cada quien hace
lo que quiere con las armas. De este modo, el policía militarizado
responde con eficiencia y efectividad a su mandato, sin incurrir
en los riesgos asociados a una policía poco ordenada, poco
profesional y mal organizada”.
Incluso, prosigue, “no debe verse la militarización de las
fuerzas a las que se les encomienda la seguridad pública como
un proceso necesariamente negativo. Una militarización
bien realizada puede ser muy útil para resolver problemas
de inseguridad. En todo el mundo se han utilizado unidades
paramilitares para abordar estos problemas. Un ejemplo es la
benemérita Guardia Civil Española, una institución centenaria
que dispone de fuerzas de mar y tierra y se encuentra en manos
de los civiles. Este cuerpo cuenta con altos niveles de preparación
de sus elementos y aprobación popular, lo que le permite
complementar de manera armónica y eficiente la función de la
105
policía”… “Si queremos lograr un proceso exitoso es preciso
aprender de las experiencias de otros países, sin caer en la
implementación ciega de esquemas importados, que no toman
en cuenta las especificidades y carencias de nuestro país. Por
ejemplo, es notorio el caso de Paraguay. Las policías preventivas
de las ciudades están integradas por conscriptos, que prestan
su servicio como policías de manera gratuita. Si este esquema
se aplicara, se multiplicaría la cantidad de efectivos disponibles
para combatir la inseguridad y se contaría con un batallón de
emergencia, listo para resolver crisis”.
En una de las conclusiones más severas del INSYDE, se
sostiene que existe un mal uso de las Fuerzas Armadas: “La
ineficacia de las policías ha llevado, también, al uso indebido
de las Fuerzas Armadas. Es importante distinguir entre la
utilización del Ejército en tareas que no le corresponden y la
militarización adecuada de algunos cuerpos policiales…” “Un
ejemplo es la participación de las Fuerzas Armadas en la lucha
contra el narcotráfico. La participación directa del Ejército en
la persecución de delitos contra la salud es cara, poco efectiva
y tiende a la corrupción de los mandos del Ejército. Este tipo
de tareas debería recaer sobre los cuerpos policiales, aunque
algunos de éstos requieran disciplina, entrenamiento y control
de corte militar para cumplir su cometido”… “Otro ejemplo
de mal uso de las Fuerzas Armadas es el del Estado Mayor
Presidencial, un cuerpo creado a finales del siglo XIX, integrado
por ingenieros formados en el Colegio Militar. En un principio,
estaba constituido por no más de veinte elementos. Hoy en
día, tan sólo el cuerpo de Guardias Presidenciales, dedicado a la
tarea de velar por la seguridad del Presidente, está conformado
106
por más de cinco mil hombres. Se dedican a cuidar a la familia
de funcionarios públicos de alto nivel, pero también cumplen
funciones de escoltas, criados, guardaespaldas y mensajeros.
Esto es una utilización indigna e ineficiente de elementos de las
Fuerzas Armadas”.
Por otra parte y por la persistencia de los problemas que
señala el investigador Erubiel Tirado, en su participación en
ese evento, conviene recordar lo que sostuvo: “recientemente
se ha presenciado un esquema de continuidad acrítica en la
formulación de la política de seguridad pública. Sigue teniendo,
a pesar de una tímida intención de matizar la militarización de
la PFP al inicio de la gestión foxista, un componente castrense
exacerbado que, con la aplicación generalizada del modelo
en los gobiernos estatales, podría representar un riesgo a la
gobernabilidad del país”. “Si bien es cierto que los incidentes
represivos protagonizados por fuerzas especiales de organismos
de seguridad pública estatal, en principio no tienen un
componente militarizado en lo que a sus elementos y mandos
se refiere, se puede observar un comportamiento influido por
prácticas y entrenamiento militar. Esta situación se encuentra
entremezclada y agravada con la evidente falta de profesionalismo
de los agentes de seguridad y la impronta natural de una práctica
represiva. Mención aparte merece la intervención omisa de otras
instituciones de seguridad, como la propia PFP, y la presencia a
distancia de las Fuerzas Armadas en el contexto de un conflicto
social-laboral”.
Para Erubiel Tirado, “La militarización policial en México ha
sido la respuesta del Estado ante la incapacidad de satisfacer
107
las necesidades de seguridad pública. Se debe a un entramado
estatal en el que, de forma deliberada, se da cauce institucional y legal a la participación del Ejército en la materia. En
este sentido se puede explicar la decisión de la Suprema Corte
de Justicia, justo antes de la creación del Sistema Nacional de
Seguridad Pública y de la PFP, que establece que el uso de las
Fuerzas Armadas en tareas que no les son connaturales no viola
la Constitución. Como suele ocurrir con las simplificaciones legales, las soluciones que parten de decisiones como las de la
Suprema Corte, aplicadas a realidades complejas, suelen ser
insuficientes y nacen condenadas…”. “La militarización en
nuestro país existe, es creciente y no está dando resultados. Su
actuación es disfrazada y no permite la rendición de cuentas, la
fiscalización de gastos. No queda claro qué tantas más facultades
se le pueden dar al Ejército”.
Para Pablo Moloeznik el proceso de militarización existe y se ha
incrementado, especialmente a partir de ese sexenio. “El Ejército
ha penetrado en la Procuraduría General de la República, a
través del nombramiento (en ese entonces) de su propio titular.
El colocar gente de las Fuerzas Armadas en puestos claves,
naturalmente puebla de militares los mandos medios y eso es lo
que ha sucedido”.
El principal rezago de la militarización es la ingobernabilidad
que genera, si atendemos la advertencia de los estudiosos, y
tomando como punto nodal la confianza ciudadana en las
instituciones que, en el caso de México, muestra un preocupante
déficit, especialmente en lo que a seguridad pública se refiere.
Al respecto, se puede observar cierta contradicción. Por un lado,
108
se puede observar un importante descrédito de las instituciones
policiales; por el otro, un aprecio, definido casi en términos
históricos, hacia las Fuerzas Armadas. Pero el resultado de la
militarización, a la luz de las observaciones de los criminólogos,
no ha sido positivo. La inseguridad sigue siendo un problema y
se multiplican los casos de escalamiento de la violencia y abusos
de autoridad.
Hay que recordar que los militares están formados en torno de
misiones específicas que son diferentes de las de los policías.
En una democracia, la capacidad de mediación es fundamental
y debe ser connatural a las instituciones policíacas. Esto no se
observa en las actividades de las corporaciones de seguridad
pública militarizadas o de formación profesional eminentemente
castrense. Sin embargo, la opinión de la ciudadanía sobre
la posibilidad de involucrar en mayor medida a las Fuerzas
Armadas en materia de seguridad pública sigue siendo positiva.
Frente a esta contradicción en la opinión pública, la participación
ciudadana real en el ámbito de la seguridad sigue siendo un
tema pendiente. Cuando se analiza el diseño institucional y legal
del Sistema Nacional de Seguridad Pública y sus equivalentes
locales, es común encontrar componentes que pretenden
satisfacer las inquietudes de la sociedad civil. Pero se le da
un enfoque corporativo a la participación, que se ve limitada
a representantes de grupos de interés, nacionales y locales.
Es preciso superar el esquema clientelar y de legitimación
gubernamental con la aparente incorporación de intereses de
los ciudadanos en materia de seguridad.
109
En sentido opuesto el Gral. EM(r) Luis Garfias opinó durante
el debate que: “No hay una militarización de la policía. Hay
algunos militares en algunas dependencias policíacas, integrados
con el afán de dar cierta estructura militar a las fuerzas del
orden público, como la Policía Federal Preventiva; pero estos
militares se subordinan a una autoridad civil, no al revés. Los
policías no están sujetos a la ley militar. Por esta razón, en
sentido estricto no existe la militarización. Al contrario. Está
expresamente prohibido, por el artículo 28 del Reglamento de
Deberes Militares, que un militar funja como policía. Por otro
lado, el artículo 174 de la Ley Orgánica faculta al Presidente
para conceder licencia especial a militares que van a comisiones
civiles, sin goce de haberes.
La idea de militarizar las policías, como se ha hecho en Chile,
España y Brasil, es evitar problemas de disciplina, lo que implica
reducir los riesgos y aumentar la efectividad. Hoy en día, los
ciudadanos tienen miedo a la policía. Una militarización en
forma aseguraría que no haya extorsión y, por ende, generaría
mayor confianza, una confianza similar a la que se tiene hoy
en las Fuerzas Armadas. En el Ejército hay mucha menos
corrupción que en la vida civil. Además, la formación castrense
no está peleada con conciliación. Tampoco habría un problema
de derechos humanos. Incluso se podría decir que una mayor
disciplina, como la que es propia del militar, no permite que las
cosas se salgan de las manos y se produzcan excesos, como los
vistos en Michoacán”.
En relación con las misiones planteadas por la Secretaría de la
Defensa se señaló que corresponde a la primera la protección
110
de la Seguridad Nacional y a las misiones convencionales. La
segunda, identificada como Seguridad Interior, coincide con las
misiones no convencionales, pero incluye, también, el apoyo a
la Seguridad Pública. Las misiones restantes son identificables
con las de desarrollo nacional. Empero se destacó que existe una
importante laguna jurídica: no está definido qué es la Seguridad
Interior. Existen leyes que definen la Seguridad Nacional (la
Ley de Seguridad Nacional), y la Seguridad Pública (el artículo
tercero de la Ley General que establece las bases del Sistema
Nacional de Seguridad Pública).
En cuanto al establecimiento de prioridades de esas misiones,
se pueden colegir, del análisis del discurso institucional y de
las comunicaciones oficiales, las siguientes: el combate al
narcotráfico y a la delincuencia organizada; la defensa de la
integridad, independencia y soberanía de la Nación; la garantía
de la Seguridad Interior; la realización de acciones cívicas y
obras sociales que tiendan al progreso de la Nación; auxiliar
a la población civil en caso de necesidades públicas; el Plan
DN-III-E, auxilio de la población civil en caso de desastres
naturales; la defensa exterior; el apoyo a la Seguridad Pública;
la reforestación; la Educación, el Servicio Militar Nacional; el
apoyo al Deporte; la labor social; campañas diversas; el Plan
Acuario; etc.
Por otra parte y sobre el tema del fuero el Gral. EM(r) Luis
Garfias planteó que: “Hay que aclarar que el fuero militar sólo
implica que los militares que cometen un delito militar no
deben ser juzgados por tribunales civiles. No existe excepción
de obligaciones o ventaja alguna. En todo caso, la ley a la que
111
se sujetan los miembros de las Fuerzas Armadas es mucho
más efectiva y estricta. Los delitos militares se castigan con
mucha más severidad. Por esta razón, la ley genera disciplina
y, por tanto, no es prudente anularla. Incluso, se podría decir
que eso es lo que hace falta en cuerpos de seguridad: mayor
disciplina”… “Se debe señalar que, muy a menudo, se utiliza al
Ejército para violar las garantías individuales de la población: se
establecen retenes, se allanan casas y se priva a individuos de su
libertad. Un soldado debe obedecer órdenes, especialmente las
que vienen del Presidente, que es el jefe de las Fuerzas Armadas.
Pero se responsabiliza y se usa al Ejército como chivo expiatorio.
El artículo 29 de la Constitución provee la posibilidad de
suspender las garantías individuales, pero nunca se ha utilizado.
Las órdenes, más allá de su justificación, son violar las garantías,
pero hacerlo ilegalmente, por debajo del agua. Ocurre de hecho,
pero no se hace de derecho”.
Desde otra perspectiva Pablo Moloeznik sostuvo que “El
inminente proceso de militarización ha cobrado fuerza debido
al miedo a la criminalidad que existe en la sociedad. El discurso
de “mano dura” es muy popular, por lo que resulta redituable
electoralmente. Por esta razón, hay que ser prudentes en
aproximación a la opinión pública. El sentimiento de indefensión
tiende a que se acepten medidas duras, espectaculares y sin el
debido análisis. El manejo del tema de la seguridad pública
en las actuales plataformas electorales de los candidatos a la
presidencia es, en este sentido, lamentable”… “Entendemos
que las actuales políticas públicas en materia de seguridad han
fracasado y que es necesario un cambio, que sólo puede surgir
mediante la articulación de distintos actores sociales. Es preciso
112
un mayor trabajo por parte de expertos, capaces de abordar los
problemas técnicos, la presión de la sociedad civil organizada, y
firme voluntad política. Hay que entender a las policías como
el “brazo armado” del sistema de justicia. Si se quiere que
funcionen bien y termine la impunidad, es preciso abordar el
sistema entero, desde los jueces y el Ministerio Público”.
También sobre la militarización opinó Manuel Piqueras que…
“es un tema que es indispensable discutir. Hay que colocar
correctamente el caso de México en el contexto internacional.
Es un caso distinto de muchos de los vistos en Latinoamérica.
No se enfrenta a algo como Sendero Luminoso, ni a niveles
de violencia estatal como los de Argentina. Pero, en todo caso,
hay consensos en los que no conviene retroceder: es necesario
separar la defensa de la seguridad pública, separar la estrategia
de disuasión de la de confrontación. El Ejército se maneja con
una lógica de guerra que parece inadecuada para la función
policial. Otro consenso existe alrededor del respeto a los
derechos humanos, del que se deriva la restricción y reducción
del uso de la fuerza”... “Es necesario promover y lanzar reformas
constitucionales en ambos campos: defensa y seguridad pública.
Desgraciadamente, esto no figura en la agenda política. Ése
es el reto de la sociedad civil organizada: llevar estos debates
a la agenda pública. Al hacerlo, es preciso no caer en el uso
desmesurado de modelos, que tiende a homogeneizar los
contextos, los análisis y las soluciones a los problemas.
Desde la visión del INSYDE, hay que resaltar que las instituciones
policiales y las militares tienen puntos de contacto. Ambas son
depositarias del monopolio del uso de la fuerza legítima. Pero
113
existe una diferencia en la intensidad y los métodos de este uso.
Los cuerpos militares y de seguridad pública se basan en la
jerarquía, la disciplina y la obediencia. Pero la profesión policial
y la profesión militar son diferentes. La milicia tiene un perfil
particular, un funcionamiento y una lógica distinta y acorde con
su función. Los militares están formados para la guerra, para
combatir a un enemigo. Éste no es el caso de la policía. De
esto deriva una tensión permanente entre la formación de los
militares y las funciones de carácter policial que se ven forzados
a asumir. Por esta razón, el argumento final, el último recurso
del Estado, es militar.
Asimismo considera que se puede pensar en procesos de
militarización bien llevados, mediante la creación de cuerpos
como la Guardia Civil Española y los carabineros de Chile,
entendidos como herramientas para restablecer el orden público
y la paz social. Un ejemplo es la Policía Federal Preventiva, que
es, desde su formación, una policía militarizada. Pero el nombre
de la institución es algo confuso. No es una policía preventiva,
sino disuasiva y reactiva. No hay, además, una línea clara o un
modelo policial en México, sin doctrina policial propia, con
cuerpos que se dedican a la seguridad interior más que a la
pública. Se adoptan modelos de otras realidades, acríticamente.
Tampoco hay modelos de prevención y los Consejos
Ciudadanos son sólo consejos de notables. Es fundamental
generar una doctrina y un modelo policial propios. Hay que
respetar, también, la especificidad de cada ámbito de actuación
de la policía. Por ejemplo, la policía municipal debería ser de
proximidad, estar orientada a la prevención y no portar armas
letales. En más del 90% de los casos, la acción del policía no es
114
perseguir delincuentes, por lo que no se necesitan armas letales.
Pero el desordenado proceso de militarización de los cuerpos
de seguridad pública ha fomentado el uso de armas propias del
Ejército, fusiles de asalto y municiones de guerra, por ejemplo,
no aptas para la policía y discordantes con su función.
A casi una década de la definición de una política pública
orientada hacia la dureza y la represión y alejada del respeto a
garantías ciudadanas, concluye el Instituto para la Seguridad y
la Democracia, “resulta obligado para los tomadores de decisión
hacer un alto en el camino y recapitular sobre los errores y
aciertos de estas acciones a lo largo y ancho del país y evitar
la tendencia a la simulación observable en las administraciones
recientes…” “existe un aprecio al Ejército y una percepción de
inseguridad que hace socialmente plausible la militarización
de los cuerpos policíacos. El proceso de militarización de la
policía, entonces, se enmarca en la idea de que no hay otra
posibilidad ante la ineficiencia y corrupción asociada al combate
contra la inseguridad”... “Se entiende que las Fuerzas Armadas
son el último bastión del uso legítimo de la fuerza y… que la
militarización es temporal, pero la experiencia histórica nos
dice que no suele ser así. No ha sido así. Las instituciones
demuestran, comúnmente, resistencia al cambio” Por ello
la interrogante es: ¿Por qué insistir en un sistema que ya ha
mostrado su agotamiento y sus riesgos?
En este orden de ideas y tomando como referencia el ámbito
internacional, también podemos considerar que existen otras
circunstancias que pueden contribuir a la mejora de la seguridad
pública en México. Así pues, con la debida proporción guardada,
115
existen lecciones que podemos tomar de la experiencia de otros
países, tales como el de Colombia, en donde en primer lugar
tendríamos que hablar de un liderazgo político, de la seriedad
para asumir compromisos y de la firmeza para atajar los
problemas de manera integral. Su tesis era simple: no se podía
negociar con aquellos grupos que estaban fuera de la Ley.
Se debió fortalecer el Estado de Derecho, pero vinculado a
la actividad económica, se diversificó el comercio exterior, se
promovió la industria exportadora, se ampliaron los intercambios
con la Comunidad Europea, China y Sudamérica. Se fortaleció
el tejido social emprendiéndose a nivel municipal políticas de
recuperación de los espacios públicos, en donde se invirtió en
electricidad, cultura, deporte y urbanismo, bajo el concepto de
que las calles vacías fomentan el crimen. Se logró un acuerdo de
corresponsabilidad con los medios: dar a la violencia cabida, si,
pero en la nota roja, donde pertenecía.
Se trabajó la restitución de la imagen pública del país para fomentar el turismo, que se basó en un slogan genial: “Colombia:
El único riesgo es que te quieras quedar”.
Este ejemplo nos puede dar una idea de que lo que implica una
mejora de la Seguridad Pública en México, la cual debe tener
un carácter integral que involucre varios elementos y circunstancias, en donde no pueden faltar la educación y la salud. Es
precisamente la Seguridad Pública un elemento que se ha convertido en un factor sustancial de la actividad del Estado, a tal
grado de concebirse como un servicio público estratégico”.
116
Marco Estatal de Referencia
Antecedentes
De conformidad con los datos del Censo Nacional de Población
de 2010, se reporta para el Estado de Veracruz de Ignacio de
la Llave, una población económicamente activa de 2´959, 974
personas, así como 2´829, 539 de personas de 5 y más años
con primaria, también en 2010. Sin embargo esta cifra casi se
duplica cuando nos referimos a la población derechohabiente
a servicios de salud, que ascendió a 4´484,837 personas, en
ese mismo año. Por lo que se refiere a los datos de seguridad
pública se reportó que se cometieron 78,435 delitos registrados
en averiguaciones previas del fuero común, en 2009.
Además, de acuerdo con José Alfredo Zavaleta Betancourt,
investigador destacado en la materia, fueron sentenciadas a
cumplir condenas del fuero común 4,404 personas, en 2008.
En cambio 812 personas fueron sentenciadas a cumplir condena
del fuero federal, en ese mismo año. La tasa de sentenciados a
cumplir condena, por cada 1,000 fue de 1.1 y la tasa de personas
con sentencia condenatoria, fue de 91.4 en 2009. La tasa de
sentenciados a cumplir condena (por cada 1,000 habitantes de
18 años y más) en 2008 fue de 1.1. y la tasa de reclusos (por
cada 10,000 habitantes de 18 años y más), ascendió en 2005 a
18.8. Por otra parte la capacidad de los Centros de Readaptación
Social, en 2009 ascendió a 7,917 personas. Finalmente, los
accidentes de tránsito terrestres en zonas urbanas y suburbanas,
en 2009 ascendieron a 9,270 casos, y el porcentaje de accidentes
de tránsito terrestre fatales, ascendió, en 2008, a la cifra de 65.
117
Para controlar la delincuencia se propuso por el Gobierno
del Estado, el 31 de mayo de 2005, un Acuerdo para la
Gobernabilidad y el Desarrollo, que hacía referencia a la
necesidad de modernizar las instituciones policíacas y judiciales;
particularmente proponía: “rediseñar el sistema de Seguridad
Pública para combatir a la delincuencia organizada…elaborar
programas específicos de seguridad pública. Establecer mecanismos de coordinación entre las distintas policías privilegiando
acciones preventivas”.
Al propio tiempo en el Plan Estatal de Desarrollo, del 30 de
marzo de 2005, se promovía instrumentar una estrategia
de “cero tolerancia frente a la delincuencia, en especial al
narcotráfico y al narcomenudeo” así como “la tipificación de
nuevos delitos, mayor severidad de penas, una seguridad pública
eficaz”. Posteriormente con la readecuación de ese Plan, tres
años después de la instalación de ese gobierno, se informaron
como parte de la lucha frontal contra la delincuencia en el
Estado, que se registraron 18,772 delitos, de los cuales 16,455
correspondieron a delitos del fuero común y 2,317 a delitos del
fuero federal y que se intervino como probables responsables
de una conducta delictiva a 9,767 personas por la supuesta
comisión de delitos del fuero común y a 3,339 personas por
su probable responsabilidad en la comisión de ilícitos del fuero
federal.
Por otra parte, conviene referirnos a la firma del Acuerdo Nacional
por la Seguridad, la Justicia y la Legalidad del 25 de agosto
de 2008, en el cual se advierte la necesidad de la coordinación
intergubernamental por encima de cualquier diferencia política
118
o ideológica. De igual forma que “la participación ciudadana
es fundamental para derrotar al crimen organizado y para
consolidar instituciones públicas, efectivas y transparentes
que rindan cuentas”. Incluso el 23 de septiembre de 2008 el
Gobierno firmó con dirigentes de los partidos políticos el Pacto
por la Seguridad de los Veracruzanos; en el cual se insistía en: a)
la depuración de las policías; b) la instalación de un Observatorio
Ciudadano, “plural, representativo…con la participación de la
sociedad civil, el sistema de denuncias contra la corrupción y
la mala actuación de los servidores públicos”; c) la creación del
Centro Estatal de evaluación y Confianza, y d) la revisión de las
leyes de seguridad pública.
La estrategia que adoptó el gobierno anterior, en materia
de seguridad pública, que fue la de continuar el proceso de
militarización pasiva iniciado en el periodo 1998-2004. Los altos
mandos de la Secretaría de Seguridad Pública fueron militares
retirados. La Secretaría de Seguridad Pública fue blindada con
mandos militares en los principales cargos. Prácticamente, todos
los delegados regionales y coordinadores de las policías intermunicipales fueron militares retirados y con licencia. En general,
las policías en el Estado están siendo cada vez más complejas.
El sistema policíaco ha requerido de las reformas a la Ley de
Seguridad Pública de 2004, aprobadas sin debate parlamentario
y la recién creada nueva Ley de Seguridad Pública de 2009 la
cual decretó la institucionalización del Observatorio Ciudadano
de la Seguridad en Veracruz. La institucionalización de la SSPE
y del Sistema Nacional de Seguridad Pública, requirió de un
incremento de los agentes y de su continua capacitación.
119
En Veracruz hay 66 empresas privadas que ocupan a 1882
elementos. Las policías intermunicipales cuentan con 3155
elementos distribuidos de la siguiente forma, 781 en la PIXBT,
802 en la PIVB, 497 en la PIPTC y 1075 en la PICMC. Empero,
el problema más complejo para los militares y el Gobernador, ha
sido el conflicto por la gestión de las policías intermunicipales.
Los conflictos de los mandos militares de la Secretaría de
Seguridad Pública con los policías intermunicipales, han sido
cada vez mayores. En retrospectiva, las policías intermunicipales
pueden observarse como instituciones débiles que experimentan
una crisis de su modelo organizacional. El deterioro institucional
de las policías intermunicipales se evidencia en los vínculos de
algunos de sus integrantes con la delincuencia organizada. El
problema es de antaño. Las intermunicipales nacieron ilegales,
sin base jurídica y sin reglamento interno. La base jurídica de éstas
era el SNSP, pero no existía en 1994 en la Constitución estatal
ni en los municipios una ley que legalizara la asociación de los
municipios para la prestación de servicios. Ese vacío legal fue la
causa de un proceso de desinstitucionalización prolongado que
no detuvo ni los mandos militares ni las inversiones constantes
en infraestructura y capacitación.
Por otro lado y en relación a la participación y la consulta
ciudadana, a pesar de que reiteradamente se le señala como
un eje central de la planeación estatal, ello ha perdido fuerza
y ha dejado de ser persuasivo, a juzgar por las paradojas de la
participación ciudadana en Veracruz, sujeta a la regla de que
los ciudadanos participen para no asignarles tareas relevantes.
Si bien el gobierno del Estado manifiesta en sus publicaciones
institucionales que aquéllas son elementos claves para el diseño
120
de sus propuestas de desarrollo, gobernabilidad y seguridad
eficaz, en los hechos tal intervención aún es limitada.
El plan sectorial de la materia, de la administración anterior, se
diseñó con base en un Foro, que se implantó desde el inicio de
esa gubernatura, con 25 programas de participación ciudadana.
En Veracruz se formaron 212 comités de consulta y participación
ciudadana de seguridad pública que involucraron hasta 32,248
veracruzanos. Sin embargo tales comités, en los hechos, han
tenido una dinámica precaria y casi inexistente. La participación
ciudadana gubernamentalizada se reduce a las consultas de
puertas abiertas, impulsadas por las instituciones estatales y
municipales. En el campo civil, las organizaciones sociales sólo
apenas recientemente han integrado a su agenda ciudadana el
tema de la seguridad y pública y realizan un monitoreo sobre
la transparencia y acceso a la información de la Procuraduría
General de Justicia Estatal y la Secretaría de Seguridad Pública.
En este contexto se ha diseñado, mediante convenio entre la
PGJE y la Universidad Veracruzana un Observatorio Ciudadano
de Seguridad, cuyo riesgo principal consiste en convertirse
en un Observatorio Universitario o en un Observatorio de
Seguridad Ciudadana pero no en un Observatorio Ciudadano
de la Seguridad.
En la última comparecencia ante el Congreso Federal, el
Secretario de Seguridad Pública, Genaro García Luna propuso
la concentración de las policías municipales en las policías
estatales, bajo el mando de los gobernadores, una vez que
desaparecieron las UMAN y se le brindan atribuciones a los
ministerios públicos estatales para combatir el narcomenudeo.
121
La propuesta ha tenido una amplia aceptación. En el Poder
Judicial los magistrados han expresado su preocupación por
los riesgos personales del encargo. En Veracruz, el gobierno
anterior sostuvo que: “La homologación salarial prometida a
las policías municipales previa a la entrega del quinto informe es
un mecanismo que prepara la concentración de éstas en un sólo
mando en el estado (se) acepta la concentración policíaca pero
(se) añade que debe acompañarse de la creación de la Guardia
nacional, vieja consigna priista alternativa a la propuesta panista
de una Policía Nacional”.
Esta decisión, aún no implantada cabalmente en Veracruz, es
una modalidad más de la transferencia de las responsabilidades
entre el gobierno federal y estatal. Para el ICESI, “ha sido
inusitado que el gobierno federal, el cual había impulsado hasta
ahora el apoyo directo a los municipios mediante un subsidio,
ahora propone delegar la responsabilidad a los gobiernos estatales de los costos políticos y electorales de las policías infiltradas
y desinstitucionalizadas que existen en los municipios”. “Las
experiencias de metropolización de la policía tal como se han
logrado en Jalisco o malogrado en Tamaulipas y Puebla, deben
reinventarse mediante un balance crítico de sus logros y límites.
La atención del gobierno federal de metropolización de las
zonas urbanas del país mediante un fondo metropolitano debe
articular la política social y de desarrollo urbano al combate
de la delincuencia. Un modelo metropolitano basado en un
consejo por aglomeración o zona metropolitana para una policía
metropolitana con integrantes de los tres niveles de gobierno es
un buen principio de la renovación del viejo federalismo y el
principio del fin de las competencias perversas del ciclo reciente
122
de los gobiernos divididos. La policía nacional no puede ser
sólo federal pero tampoco puede construirse sin su presencia en
las zonas metropolitanas”.
Posteriormente, en fecha reciente, se realizó en Veracruz la
Primera Reunión Regional de Secretarios de Seguridad Pública
el 20 de julio de 2011, con la participación de los estados
de Chiapas, Hidalgo, Tabasco, Oaxaca, Puebla, Campeche,
Tamaulipas, Yucatán, Quintana Roo, Tlaxcala, San Luis Potosí
y el propio Veracruz, con el objetivo de concretar un convenio
de colaboración de operaciones. Además para establecer y
consolidar mecanismos que permitan intercambiar información
y fortalecer las acciones de seguridad entre las entidades
participantes. Todo lo cual permitirá consolidar los esquemas
actuales en materia de seguridad e inteligencia para mejorar
los esquemas de combate a la delincuencia. Entre los temas
abordados destacan los de la policía acreditable, prevención
del delito, capacitación del personal, desarrollo del centro de
evaluación. Se considera que con los resultados de esa Reunión
Regional se facilitará consolidar los vínculos interestatales para
reforzar el tema de la seguridad pública en todo el sur-sureste
mexicano.
Situación Actual
No obstante que en Veracruz, como bien asienta el Gobernador
Javier Duarte de Ochoa en su Plan Veracruzano de Desarrollo
2011-2016, se “goza de un ambiente de seguridad que se refleja
en inversiones y en derrama turística…, no se encuentra exento
123
de los efectos que causan grupos transgresores de la ley”. Sin
embargo, el servicio policial veracruzano ha mejorado.
A más de un año del Gobierno de Javier Duarte, se ha
implementado una estrategia integral para dignificar a los
cuerpos de policía del estado, basada en 7 ejes64:
•
•
•
•
Incentivos al desempeño.
Servicio de carrera dentro de la institución.
Programas permanentes de capacitación.
Reforzamos la calidad educativa y el cuerpo docente de la
Academia de Policía incorporando profesores con nivel de
maestría y doctorado.
• Fortalecemos las capacidades de inteligencia y operativas.
• Adquirimos equipos y tecnologías de punta, tales
como, nuevos sistemas de reconocimiento de placas
de automóviles con reporte de robo y esquemas de
comunicación eficaces para una pronta atención a los
reportes de auxilio de la población.
• Nuevos uniformes.
Aunado a esto ya existe un seguro de pensión para los deudos de
policías caídos en el cumplimiento de su deber; medida que ya ha
sido fructífera en otras entidades del país. Ya desde el gobierno
anterior, existen las bases de lo que será el Servicio Policial de
Carrera de las Instituciones Policiales Estatales de conformidad
con la Ley de Seguridad Pública del Estado de Veracruz de
Ignacio de la Llave y de acuerdo con los lineamientos emitidos
64
Mensaje del Secretario de Seguridad Pública: Lic. Arturo Bermúez Zurita (Tomado de
la página electrónica: http://www.veracruz.gob.mx/seguridad/seccretaria-2/mensaje-delsecretario/, 10 de agosto de 2012).
124
por el Sistema Nacional de Seguridad Pública. La propuesta
acusa ya un claro vínculo de coordinación con el aparato policial
nacional.
La estructura de la Seguridad Pública en Veracruz
Es evidente que la integración, desarrollo y funcionamiento
del Servicio Policial de Carrera constituye hoy día uno
de los instrumentos más importantes para conseguir la
profesionalización integral de los miembros de las instituciones
policiales del Estado y contribuirá, sin duda, a mejorar la
eficiencia del servicio y a promover una cultura de seguridad
pública que se traduzca en niveles de mayor confianza y
credibilidad de la ciudadanía.
En Veracruz, la Secretaría de Seguridad Pública es una
dependencia del Ejecutivo Estatal debidamente reglamentada
por la Ley Orgánica de la Administración Pública Estatal. En
el Gobierno del Dr. Javier Duarte de Ochoa, la carrera policial
es un elemento sustancial para la formación de los integrantes
de las instituciones policiales, pues ello permite cumplir con
los principios de actuación y desempeño, permitiendo a su
vez, hacer valer los requisitos y procedimientos de selección,
ingreso, formación, capacitación, adiestramiento, desarrollo,
actualización, permanencia, promoción y separación del
servicio, así como su evaluación en términos de su desempeño.
Son dos los elementos esenciales del desarrollo policial: Uno,
que corresponde a la estructura funcional jerárquica. En efecto,
el desarrollo policial en Veracruz (en términos de sentar las
125
bases del diseño de una Política de Estado) deberá sentar sus
bases precisamente en el Servicio Policial de Carrera de las
Instituciones Policiales Estatales, de conformidad con la Ley
de Seguridad Pública del Estado de Veracruz de Ignacio de la
Llave y de acuerdo con los lineamientos emitidos por el Sistema
Nacional de Seguridad Pública. No podría asumirse otra
estructura que la que la propia ley plantea. Otro, que concierne
a la profesionalización y organización académica. Debe tenerse
presente que la estructura de organización planteada por el
Reglamento del Servicio Policial de Carrera del Estado de
Veracruz, establece las siguientes figuras de orden, mando y
estructura:
1) Nivel estratégico, integrado por el Secretario de Seguridad
Pública, el Subsecretario de Seguridad Pública “A” el
Subsecretario de Seguridad Pública “B” y el Secretario
Ejecutivo del Consejo Estatal de Seguridad.
2) Un nivel técnico, integrado por los Comisarios y los
Inspectores, y
3) Un nivel táctico, compuesto por los Oficiales y un nivel
operativo, integrado por los policías.
La parte académica está compuesta por las siguientes figuras de
mando, coordinación y estructura:





Una Comisión del Servicio Policial de Carrera.
La Secretaría de Seguridad Pública.
La Ley de Seguridad Pública para el Estado de Veracruz.
La Academia Estatal de Policía.
El Consejo Estatal de Seguridad Pública.
126
 La Secretaria Ejecutiva del Consejo Estatal de Seguridad
Pública.
 El Servicio Policial de Carrera.
Retos y Perspectivas de la Seguridad Pública en el Estado
de Veracruz
La seguridad pública en México y en Veracruz se deterioró en
unos cincuenta años y lo hizo de modo progresivo y acumulativo y no en uno de carácter instantáneo. La inseguridad pública
en México se caracteriza hoy día por los siguientes rasgos, en
palabras de José Elías Romero Apis65:
a Ha incorporado nuevas tecnologías en comunicaciones,
armamentos, transporte y niveles de operación.
b Ha incrementado los niveles de violencia y crueldad.
c Ha tornado sus acciones en abiertos desafíos a la autoridad
constituida.
d Se ha organizado en formas más amplias y sofisticadas.
e Se ha vuelto más virulenta para la sociedad en su conjunto.
A la violencia delincuencial se le han señalado varias causas u
orígenes, probablemente no menos de medio centenar de ellas.
Se han mencionado las frustraciones ancestrales, la composición
étnica de la población, la predisposición congénita, las
condiciones geográficas, las alteraciones climatológicas y otras
más de carácter económico como el desarrollo económico
desigual, el desempleo, el subempleo, la pobreza, la ausencia de
expectativas profesionales, la insuficiencia retributiva del salario
65
PDF, documento “La Seguridad Pública en México”. Circulación abierta en Internet.
127
o los nuevos patrones de consumo. Los sociólogos, por su parte,
han aportado sugerencias asociadas a la deficiente planeación
urbana, la sobrepoblación y la mala canalización del ocio o bien
la disgregación y la disfuncionalidad familiar.
En el orden político y administrativo del Estado se tiene a la
corrupción, la incompetencia policial, el abandono presupuestal,
la ineficiencia administrativa, la falta de voluntad política para
el combate a la delincuencia, la insuficiencia de centros de
readaptación social, la benevolencia de las penas, la deficiente
legislación, la legislación tortuosa y complicada que favorece la
corrupción de abogados, jueces y ministros.
También se han señalado causas de carácter educativo y cultural;
por ejemplo, son comunes las opiniones que señalan el bajo nivel
educativo de la población en México, la cultura de la impunidad,
la crisis de valores, la promoción de la violencia a través de los
medios de comunicación, en especial la televisión y el cine, y no
faltan las sugerencias apocalípticas del fin de los tiempos.
No obstante, merced a tantos puntos de vista provenientes desde
la psicología, la criminalística, la sociología, la antropología, la
economía y el derecho, lo cierto es que no existe un diagnóstico
global y preciso que apunte a una explicación única y satisfactoria
de las causas de la delincuencia en el mundo. Consecuentemente,
tampoco se tienen elementos metodológicos y científicos que
abonen un diagnóstico certero sobre el asunto y se condena a
los gobernantes a diseñar políticas públicas, gubernamentales y
de Estado sobre la base de premisas provenientes de hipótesis
128
apriorísticas, erráticas, mutantes y subjetivas que conducen a la
toma de decisiones similares, con un desgaste de tiempo y de
recursos públicos.
Habrá que distinguir aquí dos situaciones: una, la de la
delincuencia común e histórica; otra, la derivada del narcotráfico,
claramente proveniente del enorme potencial de ganancias
aviesas que genera el gran negocio del consumo de drogas en
los mercados de los Estados Unidos y Europa. En este sentido,
quizá la mayor errática visible del sexenio del presidente Felipe
Calderón, ha sido el abordaje del asunto de la delincuencia y del
narcotráfico desde una perspectiva policíaca y exclusivamente
ministerial —policías y ladrones— olvidando que se trata de
un problema cuya complejidad es mucho más trascendente y
en el que la gendarmería y la soldadesca es solo una respuesta
reactiva, pero nunca será una solución definitiva.
Sin duda, el fenómeno delictivo, incluyendo al narcotráfico, es
estructural (no coyuntural) y debe ser abordado no con políticas
gubernamentales cortoplacistas y efectistas, sino con una Política
de Estado que involucre todas las variables, todos sus ángulos y
aristas y todos los factores verticales y transversales que recorren
el fenómeno. Por tanto, la solución, o el abordaje del asunto,
debe ser integral y holístico.
El estado de fuerzas en el ámbito nacional
Algunos datos sobre este importante tema son los siguientes:
129
ESTADO DE FUERZAS A NIVEL NACIONAL66
ENTIDAD
FEDERATIVA
TOTAL DE
POBLACIÓN
POLICÍAS POR CADA
100 MIL HABITANTES
Baja California
3, 155, 070
248
Chiapas
4, 796, 580
280
Chihuahua
3, 406, 465
263
Distrito Federal
8, 851, 080
1, 061
Guanajuato
5, 486, 372
209
Jalisco
7, 350, 682
265
Michoacán
4, 351, 037
253
Nuevo León
4, 653, 458
225
Oaxaca
3, 801, 962
277
Puebla
5, 779, 829
218
Tamaulipas
3, 268, 554
184
Veracruz
7, 643, 194
256
Datos del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública,
septiembre del 2011.
De modo que no es solo la investigación, sino la vigilancia la
que es insuficiente para el tamaño del problema que vive el país,
sobre todo a raíz de la explosión del narcotráfico en el sexenio
del presidente Felipe Calderón Hinojosa.
Elementos de una Política de Estado en materia de Seguridad
Pública
A este respecto el Dr. José Narro Robles, Rector de la Universidad Nacional Autónoma de México, refiere una propuesta
66
Datos solo para entidades con más de 3 millones de habitantes. El total reportado de la
fuerza a nivel nacional es de 397 mil 664 operativos. http://www.secretariadoejecutivosnsp.
gob.mx/es/SecretariadoEjecutivo/Estado_de_Fuerza_de_las_Corporaciones_Policiales_
Estatales (30 de octubre de 2011).
130
para la construcción de una Política de Estado para la seguridad
y la justicia en democracia.67 Es evidente que el país enfrenta
una crisis de violencia que requiere estrategias sólidas para
enfrentarla; empero, estas estrategias no pueden generarse desde
una postura verticalista que no tome en cuenta las opiniones
y posturas diversas de la sociedad. Si bien es conveniente
considerar las bases de construcción de una política pública en
materia de seguridad (los consensos sociales) lo cierto es que
debe avanzarse hacia la configuración de una Política de Estado
que garantice una actitud definida y permanente del Estado
mexicano frente a la seguridad nacional y la seguridad de los
ciudadanos.
Lo anterior supone una toma de decisiones amplia e incluyente
que sea capaz de construir, como dice el Dr. Narro, “un pacto
político y social de base amplia” que sea capaz de permitir
y reorientar a las instituciones de seguridad y justicia para
enfrentar la crisis de violencia aludida. En su Ética social laica
contra el crimen, el propio Dr. Narro sostuvo que la sociedad
mexicana, como tal, no puede mantenerse al margen ni ajena “a
la situación de inseguridad e injusticia que amenaza a nuestra
población”.68
Respecto del papel que juegan y deben jugar los académicos
universitarios en la solución a los problemas de inseguridad
de México, el Dr. Raúl Carrancá y Rivas ha dicho que la
UNAM, “en su condición de conciencia moral e intelectual de
la República, garante de la educación pública e impulsora del
progreso intelectual y científico en el país, ha hecho más que
67
68
Discurso en la antigua Escuela de Medicina, México DF, agosto 8 de 2011. http://www.
forojuridico.org.mx/Foro_Juridico/Propuesta_UNAM.html (2 de diciembre de 2011).
http://www.aspabuap.buap.mx/opinion/29.08.11.pdf (2 de diciembre de 2011).
131
bien en manifestarse en estos momentos tan dramáticos por los
que atravesamos”.69 Esta postura claramente revela que no solo
es el gobierno y los actores políticos los que deben involucrarse
en los problemas sociales de México, sino que los intelectuales
(desde la academia y la investigación científica) tienen un foro
estratégico para atender las realidades políticas y sociales del
país. El conjunto de la sociedad también lo tiene.
Una agenda así contiene varios elementos vitales y estratégicos
para la sociedad mexicana y para el futuro del país. Los jóvenes
sin ocupación ni estudio deben ser el “centro de la agenda en
materia de prevención del delito”70 y para ello es preciso crear
espacios y foros para que ellos se expresen y se reinserten al
sistema escolar. La propuesta del doctor Narro propone crear
también un Programa Nacional de Fortalecimiento Institucional
que incluya mecanismos de rendición de cuentas y que sume
estructuras innovadoras de auditoría ciudadana. La Seguridad
Pública, sostiene el rector de la UNAM, debe ser capaz de
integrar a representantes ciudadanos al Consejo Nacional de
Seguridad Pública y crear una “Auditoría Civil de las Policías”.
Debe establecerse, asimismo, un registro nacional de víctimas
y fortalecer los mecanismos de reparación de daños para sus
familiares. La presión preventiva, solo para delitos graves y
las medidas cautelares en los procedimientos penales deben
revisarse a fondo.
Algunos de los elementos que hoy día reflejan el estado actual de
la situación respecto de cómo el Estado confronta la inseguridad
69
http://politicaderecho.blogspot.com/2011/08/la-unam-no-es-sorda-ni-muda.html
(jueves 11 de octubre de 2011).
70
Ver documento en: http://www.unam.mx/contenidoEstatico/archivo/files/pdfs/propuesta_s.pdf (24 de noviembre de 2011).
132
conformada por la delincuencia común, pero sobre todo por la
denominada organizada71, son los siguientes:
I.
II.
Los actores políticos;
Los sectores relevantes (fragmentados) y sus
consecuencias en la prevención y persecución del
delito (igualmente quebrantadas);
III. Esquema de policías inviable. Es necesario lograr un
mando único.
IV.
Altos rangos de corrupción e impunidad;
V.
Políticas inoperantes, desintegradas, frente a la falta de
oferta ocupacional;
VI. Condiciones económicas y sociales;
VII. Carencia de programas que eviten y eliminen, desde
las bases sociales, las adicciones a drogas, enervantes y
alcohol, el desempleo y las migraciones, la prostitución
y el tráfico de personas;
VIII. Los actores gubernamentales enfatizan discursos de
confrontación persecutoria (más amenazantes que
efectivos);
IX. Discursos oficiales, dirigidos a deslegitimar al oponente
político;
X.
Carencia de políticas efectivas contra el lavado de dinero y evasiones, vinculadas con el narcotráfico y el
crimen organizado, y
XI. Carencia de programas que permitan financiar necesidades crecientes de recursos para apoyar los aparatos
federales, estatales y locales de las fuerzas del orden
policial.
71
GONZÁLEZ DE LA VEGA, Política criminal… pág. 31.
133
¿Política Pública Gubernamental o una Política de Estado?
En relación a si la atención de la Seguridad Pública demanda
una Política Pública Gubernamental o una Política de Estado,
deberán hacerse las siguientes precisiones: Es necesario plantear
que en el país y en el estado, no estamos urgidos de políticas
públicas regularmente diseñadas para atender problemas focales
en grupos sociales que demandan o reclaman soluciones a sus
problemáticas locales y particulares. Tampoco postulamos aquí
los formatos de las políticas gubernamentales, las que ciertamente
emanan de las prerrogativas y facultades constitucionales del
Estado que devienen de modo vertical y autoritario, en perfecta
sintonía con la naturaleza del poder público. Lo que se postula
en este estudio, en cambio, es la construcción de una Política de
Estado que fije una postura no coyuntural, no sexenal, sino de
largo plazo y que consecuentemente sea capaz de rebasar partidos
políticos, grupos de poder y sexenios federales. Una Política
de Estado en materia de seguridad pública, o para atender la
inseguridad, sería la base de un Proyecto de Nación integral y
trasversal que recorra todas las áreas de la administración pública
mexicana. La integralidad en la mirada del poder público y la
globalidad de elementos incluidos en el ejercicio del poder y
en el diseño y en la aplicación de la Política de Estado requiere
ciertamente una perspectiva holística72.
72
Sobre la construcción de escenarios que permitan diseñar estrategias en materia de
inseguridad y construir nuevas estructuras en materia de criminalidad, revísese la obra
de Fernando Tenorio Tagle. Ciudades Seguras I. Cultura, Sistema Penal y Criminalidad.
UAM-CONACYT-FCE. México. 2002; y Ciudades seguras III. El sistema de justicia penal
en la ciudad de México. UAM-CONACYT-FCE. México. 2002. Asimismo, considérese a
René González de la Vega, en las obras: Política criminológica mexicana. Porrúa. México.
2ª ed., Porrúa. México, 2000. Y en la obra. Políticas públicas en materia de criminalidad.
Teoría de los escenarios 2000-2030. Porrúa. México. 2001.
134
De esta manera, un modelo así concebido (integral y holístico)
debería ser construido a partir de diversos requerimientos
técnicos, financieros, jurídicos, políticos y administrativos:
Así por ejemplo, en materia de requerimientos técnicos para la
implantación de una Política de Estado en materia de seguridad
pública en Veracruz, demandaría la realización inmediata de un
diagnóstico amplio e integral de la realidad actual del Estado
y la sociedad en materia de inseguridad. Esto es, el diseño e
implantación de una Política de Estado en materia de Seguridad
Pública (como lo es en educación, salud o en cualquier otro
ramo de la Administración Pública) requiere de un diagnóstico
amplio que contemplara todos los aspectos involucrados en la
configuración del problema y que fuera capaz de dimensionar el
auténtico y real tamaño del reto que plantea al gobierno y a la
sociedad la inseguridad pública.
Al efecto, será necesario identificar con objetividad y precisión
las fortalezas y las debilidades del sistema gubernamental,
político y cultural que hoy por hoy definen la forma en cómo se
aborda la inseguridad, la criminalidad y la justicia en el Estado
mexicano. Anteriormente se describieron las realidades que,
en la perspectiva de este trabajo, perfilan la fisonomía central y
periférica de la relación «seguridad-inseguridad-gobierno» y a
partir de ellas, cuando menos, podrían vislumbrarse los rasgos
de fortaleza y debilidad del sistema, así como las oportunidades
más realistas para proponer las líneas generales de estructura y
acción de una Política de Estado en la materia.
En dicho contexto, no deberían el gobierno y los actores involucrados (actores políticos, sociales, económicos, empresariales,
135
financieros y sociedad civil) dar un paso hacia la construcción
de la Política de Estado, sin una evaluación objetiva y fidedigna,
certera, precisa y confiable del estado de la situación para derivar
de ella las opciones más adecuadas para diseñar e implantar
tal Política, en materia de Seguridad Pública. Un fracaso en
la materia tendría repercusiones fatales en todos los órdenes
de la vida social y política del país. Por ello, el diagnóstico
tendría como principal virtud la de ofrecer las mejores formas y
estrategias para cambiar radicalmente la problemática que vive la
sociedad mexicana frente al crimen organizado y la delincuencia
derivada, directa e indirectamente, del narcotráfico.
El diagnóstico de la situación actual arrojará, con toda
seguridad, la necesidad de asumir un enfoque holístico y a la
vez transversal que sea capaz de recorrer todos los elementos
involucrados en el problema, como se describió anteriormente.
Cualesquiera que sean las opciones estratégicas para incidir en
la solución del problema de inseguridad pública en México, así
como la evaluación que se haga de ellas, será indispensable que
éstas sean capaces de involucrar todos los elementos preventivos
(proactivos) y también los de seguimiento (reactivos) que
atraviesan horizontal y verticalmente el asunto. Educación,
empleo, financiamiento del gasto público (la política fiscal),
medios de comunicación, credibilidad de la justicia, capacitación
y profesionalización de las policías, reestructuración del sistema
para lograr el mando unificado, despolitización del sistema,
entre otros.
136
Integralidad de la Política de Estado
Cualquier acción aislada, y sobre todo desvinculada de una
visión integradora y transversal, carecería no solo de legitimidad,
funcionalidad y eficacia para abordar integralmente las opciones
de solución incluidas en la concepción y diseño de la Política de
Estado en materia de seguridad pública. Por ello, esta Política
de Estado debe ser capaz de incluir todos los factores sociales,
económicos, administrativos, políticos y financieros que se
contemplan.
Por otra parte y en relación a los fundamentos jurídicos para una
Política de Estado, debe considerarse la existencia de una sólida
base Constitucional. Asimismo que el tema de la Reforma del
Estado, que de suyo es asunto político, es también financiero
y a la vez técnico. El Estado debe funcionar con los soportes
de tecnicidad administrativa, funcional y operacional tales que
permita que sus fines sociales, políticos y económicos sean
cumplidos con eficiencia, eficacia, economía y oportunidad. La
legitimidad y la viabilidad de los proyectos de Estado emanan de
la credibilidad y la confianza de los ciudadanos, y para lograrlas,
es preciso que el Estado —como aparato administrativo y de
poder— sea flexible y eficaz.
Los servicios de seguridad pública, como también los de la
preservación de la soberanía y los de la seguridad nacional, los de
salud y educación y los de comunicaciones —por decir algunos—
fluyen con mayor soltura, si las redes de administración de la
estructura burocrática son tales, que la toma de decisiones y
137
el seguimiento de las acciones que determinan los gobernantes
son capaces de llegar a sus destinatarios con agilidad y eficacia.
Por esta razón, debe considerarse como un factor técnico, y a
la vez político, el proceso de Reforma del Estado. El proceso
que conduce a la reforma es político por cuanto requiere la
búsqueda de consensos entre la sociedad y sus actores políticos
(partidos, representantes, líderes sociales, grupos de poder
y de presión) y es técnico por cuanto al diseño de un Estado
moderno, funcional, operativo y eficiente que es capaz de
satisfacer los requerimientos del pueblo en los conceptos de la
calidad de vida, el crecimiento económico, el bienestar, la paz y
la seguridad sociales.
El componente jurídico para seguridad pública y el financiamiento del Estado, debe conceder atención especial a la transparencia y la rendición de cuentas, los procesos de reforma fiscal
(el financiamiento del Estado y su gasto público), la reforma
de la justicia penal y penitenciaria, la legislación para la comercialización, distribución y consumo de enervantes son aspectos
que deben actualizar el marco jurídico para que una política de
Estado en seguridad pública pueda acomodarse y cumplir su
cometido.
Los gobernantes deben estar obligados, por cuanto a informar
a la sociedad se refiere, en asuntos que las leyes no prohíban
en relación con la captura de delincuentes; deben informar
el origen y la aplicación de los fondos del ramo. Pero sobre
todo, el Estado debe dotar de recursos cuantiosos para lograr
enfrentar las fuerzas criminales con éxito. El equipamiento y las
138
remuneraciones salariales de las policías, el financiamiento de sus
prestaciones sociales y la carrera policial son áreas que absorben
recursos públicos que, a la fecha, no solo son escasos, sino
que en muchos casos son nulos, como es el caso de gobiernos
estatales y municipales que sencillamente no pueden enfrentar
al narcotráfico. De ahí que una reforma fiscal sea un elemento
prioritario para dotar al Estado de los fondos suficientes para
lograr objetivos en materia de seguridad pública.
La homologación de las leyes penales en los tres niveles
de gobierno debe ser una realidad. Una desarticulación de
penalidades y figuras delictivas, la variación de causales y los
tratamientos penales diferenciados en los estados de la federación
clausura, de entrada, acciones estratégicas para la uniformidad
en la captura y en el seguimiento de los delincuentes.
Por otra parte y en relación con el componente administrativo para el desarrollo de una Política de Estado en Seguridad
Pública, tiene que relacionarse con la Reforma del Estado;
ya que esta tendrá un importante efecto en el diseño y funcionamiento del Poder Ejecutivo y, por consiguiente, en los
procesos de la administración pública. La Ley Orgánica de la
Administración Pública Federal, así como las de los Estados
y las Leyes de la materia en el campo municipal, tendrán que
reorientarse para dar acomodo a las emergentes disposiciones
en asuntos de la seguridad pública. La base del éxito funcional
y operativo de la administración pública deberá sustentarse en
la integralidad de procesos y funciones, en la unicidad de enfoques y sistemas, códigos y lenguajes que tengan como eje
139
articulador a la Secretaría de Seguridad Pública, al Sistema
Nacional de Seguridad Pública y a las Procuradurías federal y
estatales.
Otro aspecto de carácter estratégico en los ejes articuladores
de la Política de Estado es, sin duda, la inserción del nuevo
modelo policial centrado en el mando unificado y en su
homologación y transversalidad a lo largo y ancho de las
autoridades del país. Realmente, ninguna política de Estado, en
este sentido, tendría éxito (amén de todos los requerimientos
aquí esbozados) si el modelo policial no lograse una integración
y una profesionalización similar al nivel de los mejores sistemas
policiales del mundo73.
La administración del modelo policial (desde la perspectiva
del Sistema Nacional de Seguridad, incluyendo a la Plataforma
México) requiere un sistema de inteligencia que sea capaz
de proveer de información relevante y estratégica para la
prevención, persecución y toma de decisiones de cara las
organizaciones delincuenciales de todos los tipos, orígenes y
operaciones a lo largo y ancho del país. La administración para la
seguridad pública requiere estrategias centradas en información
de la misma naturaleza, estratégica, y la toma de decisiones
sería imposible sin ese sistema de inteligencia profesional, tan
avanzado como los mejores del mundo.
73
MOLOEZNIK, Marcos Pablo. Apuntes críticos sobre las más recientes iniciativas de reformas legislativas del presidente Felipe Calderón Hinojosa en materia de seguridad y modelo
policial. Letras Jurídicas. Núm. 12. Primavera de 2011. Universidad de Guadalajara.
México.
140
Desarrollo de una Política de Estado en materia de Seguridad
Pública y la situación actual en el Estado de Veracruz
A este respecto el Gobernador del Estado, Dr. Javier Duarte
de Ochoa en su Plan Veracruzano de Desarrollo 2011-2016,
señala que: “La seguridad pública resulta de la acción efectiva
de las autoridades en un proceso complejo que abarca varias
actividades, todas ellas críticas y esenciales:
• Información, inteligencia, coordinación institucional y
evaluación ciudadana.
• Acciones preventivas de seguridad que comprenden la
inteligencia operativa y la acción de las fuerzas del orden
público.
• Participación ciudadana para denunciar los delitos de los
cuales son víctimas.
• Procuración eficaz de justicia.
• Reclusión y reinserción social.
• Y la acción del Poder Judicial, cuyos tribunales deben
garantizar una justicia pronta y expedita.
Asimismo indica en dicho documento que la situación actual en
el Estado está caracterizada por los siguientes perfiles:
a) Para el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de
Seguridad Pública (SESNSP) Veracruz ocupa el 15° lugar
en términos del número de denuncias presentadas ante
Agencias del Ministerio Público (AMP) en materia de
delitos del fuero común.
141
b) Del total de denuncias presentadas ante AMP en 2010,
los delitos sexuales y patrimoniales ocupan el 8° lugar; el
9° las amenazas; el 10° las lesiones y el 17° los robos y los
homicidios.
c) En narcóticos y delitos contra la salud Veracruz tuvo, en
2008, el lugar 19°, en 2009 el 15°, en 2010 el 27°. En
robos y homicidios, la entidad está en el lugar 17°.
d) En cobertura policial —y con base en 1000 habitantes—
Veracruz tiene 2.4 policías estatales, por debajo de la
media recomendada por la ONU, que es de 2.8 por cada
1000 habitantes.
Es de señalarse que el problema de la violencia derivada del
narcotráfico deviene en Veracruz, por factores exógenos y por
su situación geográfica en la costa del Golfo, es una situación
que le coloca como un territorio de obligado tránsito de
mercancía ilícita, así como de mecanismos de protección a los
delincuentes por parte de las propias redes delincuenciales.
Ante esos retos y desafíos que el Gobernador Javier Duarte de
Ochoa propone como objetivos estratégicos, para superar tal
situación, los siguientes:
a) Fortalecer la Secretaría de Seguridad Pública y combatir
la comisión de delitos mediante un enfoque preventivo y
colaboracionista gobierno-sociedad.
b) Fomentar el rescate y vigilancia de los lugares públicos
y fomentar la participación social en un esquema de
coordinación con los órganos de gobierno.
142
c) Promover el desarrollo integral de las instituciones de
seguridad pública del gobierno del Estado e incrementar
los recursos asignados a la infraestructura, equipamiento
y tecnología de punta, así como las TIC’s en el área de
seguridad pública.
d) Reformar el sistema penitenciario y los programas de
reinserción social, así como los centros de internamiento
de adolescentes.
Diversos sectores de la entidad coinciden en señalar que
las perspectivas de seguridad pública en Veracruz se miran
alentadoras merced a las estrategias que para cada objetivo
propone el Gobernador Duarte de Ochoa. Estrategias claras y
contundentes que atacan el núcleo de los factores que inciden
en la inseguridad pública que enfrenta la sociedad veracruzana
en los últimos años. Al respecto, y en principio coincidimos en
que lineamientos como éstos son los que deberán sostener una
Política de Estado en materia de Seguridad Pública para México.
143
Dr. Javier Duarte de Ochoa
Gobernador del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave
144
ENTREGA DE RECONOCIMIENTOS A POLICÍAS
Fotografías obtenidas de Internet 15 de agosto de 2012: http://www.google.com.mx/im
gres?q=DUARTE+Y+POLICIA&start=72&num=10&hl=es&biw=1813&bih=82
9&tbm=isch&tbnid=PHap9WXJXHWtPM:&imgrefurl=http://www.jornada.unam.
mx/2011/12/24/estados/026n2est&docid=qYUHQyOUYTztbM&imgurl=http://www.
jornada.unam.mx/2011/12/24/fotos/026n2est-Z.jpg&w=500&h=335&ei=ibEqUNm_
OY762AWW14GwCQ&zoom=1&iact=hc&vpx=174&vpy=252&dur=2651&hovh=1
84&hovw=274&tx=158&ty=91&sig=105025865954015757659&page=3&tbnh=14
7&tbnw=186&ndsp=40&ved=1t:429,r:16,s:72,i:56
145
PLÁTICA A CADETES: EL POLICÍA
COMO TRANSFORMADOR SOCIAL
Fotografías obtenidas de la página web de la Secretaría de Seguridad Pública (15 de agosto
de 2012): http://www.veracruz.gob.mx/seguridad/cadetes-policia-como-transformadorsocial/)
146
ENTREGA DE ARMAMENTO AL
AGRUPAMIENTO FEMENIL
de 2012): http://www.veracruz.gob.mx/seguridad/cadetes-policia-como-transformadorsocial/)
147
ACCIONES DE PREVENCIÓN DEL DELITO
de 2012): http://www.veracruz.gob.mx/seguridad/actividades-de-prevencion-del-delito-enpaso-de-ovejas-veracruz/
148
CAPACITACIÓN NUEVO MODELO POLICIAL
149
ENTRENAMIENTO TÁCTICO
150
SEMINARIO DE CAPACITACIÓN Y EVALUACIÓN
DIRIGIDO A PERSONAL DE MANDOS
SUPERIORES DE LA SECRETARÍA DE
SEGURIDAD PÚBLICA*
Dr. Eduardo Andrade Sánchez, Presidente del Congreso del Estado de Veracruz,
Mayor José N. Nava Holguín, Subsecretario de Seguridad Pública del Estado y el
Dr. Ricardo García Guzmán.
Magistrado José L. Álvarez Montero, Dr. Ricardo García Guzmán, Dr. Ignacio
Arbesú Verduzco y General Domiro R. García Reyes, Director de Operaciones de
la Secretaría de Seguridad Pública.
* Seminario realizado el 10 de julio de 2012 en las Instalaciones de la Secretaría de
Seguridad Pública en el Cuartel de San José, Xalapa Ver.
151
SEMINARIO DE CAPACITACIÓN Y EVALUACIÓN
DIRIGIDO A PERSONAL DE MANDO SUPERIOR
DE LA SECRETARÍA DE SEGURIDAD PÚBLICA*
Lic. Juan A. Nemi Dib, Director General del Sistema Estatal para el Desarrollo
Integral de la Familia (DIF), Dr. Ricardo García Guzmán y General Domiro R.
García Reyes.
El Dr. Eduardo Andrade Sánchez durante el Seminario de Capacitación
en la Secretaría de Seguridad Pública.
* Seminario realizado el 10 de julio de 2012 en las Instalaciones de la Secretaría de
Seguridad Pública en el Cuartel de San José, Xalapa Ver.
152
ENTREGA DEL PREMIO ESTATAL DE
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA*
Dr. Ricardo García Guzmán, Dr. Javier Duarte de Ochoa y Dr. Roberto Ávalos
Aguilar, Premio Nacional de Administración Pública.
Lic. Gerardo Buganza Salmerón, Secretario de Gobierno, C.P. Iván López
Fernández, Contralor General, Mtro. Rommel Rosas, Representante personal del
Presidente del INAP, Consejeros del IAP-Veracruz y Galardonados del Premio
Estatal de Administración Pública.
* Evento realizado el 09 de enero de 2012, en el Salón Juárez de Palacio de Gobierno de
Xalapa Veracruz.
153
Dr. Ricardo García Guzmán con el Dr. Javier Duarte
de Ochoa, en el evento de presentación del análisis a la
Propuesta de Reforma Fiscal 2010 en la Ciudad de Pánuco,
Ver.
154
Dr. Ricardo García Guzmán y sus hijos Rodrigo y Ricardo García Escalante.
Dr. Ricardo García Guzmán en sus oficinas del Instituto de Administración
Pública de Veracruz.
155
LA SOCIEDAD VERACRUZANA EN
EL MARCO DE LA SEGURIDAD PÚBLICA:
DIAGNÓSTICO Y DISEÑO DE LA PROPUESTA
157
LA SOCIEDAD VERACRUZANA EN EL
MARCO DE LA SEGURIDAD PÚBLICA:
DIAGNÓSTICO Y DISEÑO DE LA PROPUESTA
No obstante los grandes avances que se tienen en la materia en
Veracruz a partir del Gobierno del Dr. Javier Duarte de Ochoa, el
servicio policial veracruzano enfrenta las deficiencias de sistema
y cultura que exhiben todos los sistemas policiales mexicanos.
A más de un año del gobierno del Dr. Javier Duarte, ya existe
un seguro de pensión para los deudos de policías caídos en el
cumplimiento de su deber; lo que representa un reconocimiento
y estímulo para la difícil y riesgosa profesión policial. Ya existen
las bases de lo que será el Servicio Policial de Carrera de las
Instituciones Policiales Estatales de conformidad con la Ley
de Seguridad Pública del Estado de Veracruz de Ignacio de la
Llave y de acuerdo con los lineamientos emitidos por el Sistema
Nacional de Seguridad Pública. La propuesta acusa ya un claro
vínculo de coordinación con el aparato policial nacional.
La estructura de la Seguridad Pública en Veracruz
Es evidente que la integración, desarrollo y funcionamiento
del Servicio Policial de Carrera constituye hoy día uno de los
159
instrumentos más importantes para conseguir la profesionalización integral de los miembros de las instituciones policiales
del Estado y contribuirá, sin duda, a mejorar la eficiencia del
servicio y a promover una cultura de seguridad pública que
se traduzca en niveles de mayor confianza y credibilidad de la
ciudadanía.
En Veracruz, la Secretaría de Seguridad Pública es una dependencia del Ejecutivo Estatal debidamente reglamentada por
la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz
de Ignacio de la Llave74. En el Gobierno del Dr. Javier Duarte
de Ochoa, la carrera policial es un elemento sustancial para
la formación de los integrantes de las instituciones policiales,
pues ello permite cumplir con los principios de actuación y
desempeño, permitiendo a su vez, hacer valer los requisitos y
procedimientos de selección, ingreso, formación, capacitación,
adiestramiento, desarrollo, actualización, permanencia, promoción y separación del servicio, así como su evaluación en términos de su desempeño.
Los elementos del desarrollo policial
La estructura funcional jerárquica
El desarrollo policial en Veracruz —en términos de sentar las
bases del diseño de una Política de Estado— deberá sentar
sus bases precisamente en el Servicio Policial de Carrera de
las Instituciones Policiales Estatales, de conformidad con la
Ley de Seguridad Pública del Estado de Veracruz de Ignacio
74
Gaceta Oficial del Estado. 19 de mayo de 2000.
160
LA SOCIEDAD VERACRUZANA
de la Llave y de acuerdo con los lineamientos emitidos por el
Sistema Nacional de Seguridad Pública. No podría asumirse
otra estructura que la que la propia ley plantea.
Profesionalización y organización académica
La estructura de organización planteada por el Reglamento del
Servicio Policial de Carrera del Estado de Veracruz75, establece
las siguientes figuras de orden, mando y estructura:
1. Nivel estratégico, integrado por el Secretario de Seguridad
Pública, el Subsecretario de Seguridad Pública “A”, el
Subsecretario de Seguridad Pública “B” y el Secretario
Ejecutivo del Consejo Estatal de Seguridad.
2. Un nivel técnico, integrado por los Comisarios e
Inspectores.
3. Un nivel táctico, compuesto por los Oficiales.
4. Un nivel operativo, integrado por los policías.
La parte académica está compuesta por las siguientes figuras de
mando, coordinación y estructura76:
•
•
•
•
•
•
Una Comisión del Servicio Policial de Carrera.
La Secretaría de Seguridad Pública.
La Ley de Seguridad Pública para el Estado de Veracruz.
La Academia Estatal de Policía.
El Consejo Estatal de Seguridad Pública.
La Secretaría Ejecutiva.
75
Reglamento del Servicio Policial de Carrera del estado de Veracruz de Ignacio de la Llave.
Del 14 de marzo de 2008.
76
Artículo 2 del Reglamento del Servicio Policial de Carrera del estado de Veracruz de
Ignacio de la Llave. Del 14 de marzo de 2008.
161
• La Secretaría Ejecutiva del Consejo Estatal de Seguridad
Pública.
• El Servicio Policial de Carrera.
La Carrera Policial
Definimos aquí el proceso de Carrera
Policial como el conjunto de funciones
centradas en la Administración de
Recursos Humanos que tiene por objeto
la profesionalización de las instituciones
policiales en Veracruz por medio del diseño administrativo
de actividades que aquí proponemos y que adicionan las
específicamente dispuestas por la Ley. Esta propuesta se sustenta
en el proceso de Administración de Recursos Humanos, y son:
1. Definición de políticas de reclutamiento, selección e
ingreso del personal.
2. Políticas de contratación, compensación y prestaciones de
ley.
3. Políticas de permanencia y desarrollo de saberes, habilidades y competencias para el eficaz desempeño.
4. Políticas de promoción en la jerarquía del sistema de
Seguridad Pública.
5. Políticas de acreditación y certificación profesional.
6. Políticas de finiquito del servicio.
No solo por ser disposición expresa de la Ley77, sino por lineamientos de la administración profesional, un Servicio Policial
77
162
de Carrera en la materia, debe garantizar los principios de
legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y
respeto a los derechos humanos fundamentales.
La capacitación deseable en materia policial
El Instituto debería crear Academias especializadas en materias
tales como la investigación científica policial y pericial, criminalística y ciencias forenses, fundamentos de derecho constitucional, civil y penal, conocimiento y uso de armas de fuego,
estrategias del crimen organizado, defensa personal, tecnologías
de informática y comunicaciones de alto nivel, inteligencia
policial, análisis de estadística y bases de datos, estrategias de
reacción inmediata, protección civil, combate al secuestro,
combate urbano, observación y vigilancia, navegación marítima
y aérea, interpretación de códigos y lengua inglesa, entre otras.
163
La Carrera Policial y la Profesionalización
Un componente central de la profesionalización —en el marco
del servicio de carrera en Seguridad Pública en Veracruz— es
la Profesionalización de la Carrera Policial. La carrera policial,
según la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad
Pública citada, constituye un sistema de carácter obligatorio y
permanente78 conforme al cual se establecen los lineamientos
que contemplan los procedimientos de:79
78
79
Artículo 51, fracción I. de la LGSNSP.
164
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Planeación.
Reclutamiento.
Evaluación.
Selección.
Ingreso.
Formación.
Certificación.
Permanencia.
Promoción y reconocimiento.
Separación o baja del servicio.
Para garantizar la paz y la tranquilidad de la sociedad veracruzana,
la Ley señala que los fines de la Carrera Policial son garantizar
la estabilidad en el empleo y remuneraciones proporcionales
y equitativas al personal; promover la responsabilidad, la
honradez, la diligencia la eficiencia y eficacia en el desempeño de
las funciones en la óptima utilización de los recursos públicos;
fomentar la vocación de servicio y el sentido de pertenencia
mediante políticas adecuadas de promoción, motivación y
reconocimiento del personal80.
80
Artículo 79, LGSNSP.
165
Por otro lado, la carrera policial profesional debe ser impulsada
mediante la capacitación y la profesionalización permanente de
modo que sus integrantes desarrollen las habilidades y competencias deseables para su desempeño eficiente.
La profesionalización del Sector de Seguridad Pública en
Veracruz
En el marco de la profesionalización en Veracruz, el pasado 28 de
agosto de 2012, el Dr. Javier Duarte de Ochoa, Gobernador del
Estado, llevó a cabo la clausura del “Curso de Formación Inicial
del Nuevo Modelo Policial”, lo que significó el acrecentar los
cuerpos de Seguridad Pública bajo un esquema de confiabilidad
y capacidades probadas. Estos 326 elementos se suman a la
nueva generación de policías formados con valor y con valores81.
En palabras del Gobernador esto se traduce para el Estado en
contar con policías dignos y confiables, lo cual se ha tomado
como el gran reto de la seguridad en Veracruz. Esta acción da
cumplimiento al objetivo planteado por el Ejecutivo Estatal en
el PVD-2011-2016 respecto a la política de seguridad de que el
pueblo Veracruzano viva en apego a la ley82.
Destaca en este Nuevo Modelo de Policía Acreditable, la
preparación de nuevos Agentes de la Ley respetuosos de los
Derechos Humanos, orgullosos de portar su uniforme, dignos
81
Fragmento del discurso pronunciado por el Dr. Javier Duarte de Ochoa, Gobernador del
Estado de Veracruz, en la Clausura del “Curso de Formación Inicial del Nuevo Modelo
Policial”. Martes 28 de agosto de 2012, Academia de Policía, El Lencero, Emiliano Zapata Veracruz, México, en Diario de Xalapa del 29 de agosto de 2012, pág. 9-A, Año
LXIX, No. 24689.
82
Ídem.
166
de admiración y respeto por parte de la ciudadanía y de sus
propias familias.
Según la Ley de la materia, el servicio de carrera en las
Instituciones de Procuración de Justicia comprenderá lo relativo
a los agentes del Ministerio Público, los oficiales secretarios, la
policía ministerial y los peritos. A partir de aquí nos abocamos
a los servicios policiales. El ordenamiento legal para Veracruz
dispone la constitución de un Instituto de Formación Profesional,
el cual se detalla en el punto siguiente.
El Instituto de Formación Profesional de la Procuraduría
General de Justicia del Estado de Veracruz
Este Instituto depende directamente del C. Procurador General
de Justicia del Estado. Las funciones de este Instituto son las
siguientes, según la Ley 852, Orgánica de la Procuraduría
General de Justicia del Estado de Veracruz83:
• La formulación, regulación y desarrollo del Servicio
Público de Carrera de la Procuraduría.
• Establecimiento de los programas y requisitos del ingreso,
permanencia, capacitación, desarrollo administrativo, evaluación, promoción y ascenso de los servidores públicos
de la Procuraduría.
• Elaborar los planes y programas de estudio, así como
impartir los cursos de formación y capacitación profesional.
• Proponer convenios y acuerdos de coordinación con sus
similares nacionales y extranjeros que convengan al interés
de la profesionalización.
83
Artículo 44 Bis.
167
• Realización de estudios en materia penal.
• Promover el respeto a los derechos humanos.
• Las que establezca el reglamento y demás disposiciones
aplicables.
En Veracruz se ha considerado un elemento esencial para la
mejora en el desempeño de las corporaciones policíacas, el
mejorar la calidad de vida de ellos. En este sentido el Gobernador
del Estado ha instruido mejorar las condiciones salariales, firmar
convenios con desarrolladores de vivienda, constituyéndose
como la primera Entidad en el País en crear un programa
especial de vivienda digna para los policías y sus familias.
Así mismo, ha instruido el que se otorguen becas de estudios
para los hijos de los policías y esquemas de seguridad social,
para esto se han realizado las siguientes acciones:
• La Promulgación de la Ley para el Otorgamiento de Beneficios
a Deudos de las Instituciones de Seguridad Pública del Estado
Caídos en el Cumplimiento del Deber.
• Salarios superiores a los 9 mil pesos.
• Acceso a vivienda digna y segura.
• Becas de estudio a los hijos de los elementos.
• Atención en salud.
• Sistema de ahorro para el retiro.84
84
Mensaje del Secretario de Seguridad Pública: Lic. Arturo Bermúez Zurita (Tomado de
la página electrónica: http://www.veracruz.gob.mx/seguridad/secretaria-2/mensaje-delsecretario/, (10 de agosto de 2012).
168
El Programa de Capacitación y Evaluación de los Servidores
Públicos de las Dependencias, Entidades y Organismos de
la administración Pública Estatal
En Veracruz el Dr. Javier Duarte de Ochoa, Gobernador del
Estado asumió el compromiso establecido en materia de
capacitación y profesionalización de los servidores públicos
incluyendo en el Plan Veracruzano de Desarrollo 2011-2016,
acciones para que los integrantes del gobierno desempeñaran
sus funciones con apego estricto a las normas de probidad y
honestidad, para cumplir cabalmente con los programas y
proyectos que la sociedad demanda día con día. El gobernador
Duarte afirmó: “… por primera vez en la administración pública,
la capacitación tendrá carácter vinculante para los servidores
públicos, por lo que los planes de estudios serán creados de acuerdo con
las necesidades prácticas de formación que presente la gestión pública
en la entidad…”85
Este programa es innovador, ya que se distingue de los demás
programas instrumentados en administraciones locales pasadas,
en donde solo se llevaba a cabo el proceso de capacitación sin
evaluar el aprovechamiento de los servidores públicos. Así
mismo se distingue del ámbito federal en donde la Secretaría
de la Función Pública actualmente considera la evaluación del
desempeño en el marco del servicio civil de carrera, pero aún no
aplica en todas las secretarías de Estado y paraestatales.
85
Discurso pronunciado el 27 de Julio de 2011, durante la toma de protesta del nuevo
Consejo Directivo del Instituto de Administración Pública de Veracruz A.C., periodo
2011-2015, en la ciudad de Xalapa, Veracruz.
169
Un aspecto más de innovación de este programa es el carácter
vinculatorio de esta política pública estatal, referida a la
permanencia de los servidores públicos en sus puestos de trabajo.
Esta política pública, nace con la intención de modificar la
concepción accesoria de la capacitación en el servicio público y
establece una aplicación de carácter obligatorio para todos los
servidores públicos, clasificando el universo total en tres niveles
de responsabilidad, a saber:
 Directores generales y subdirectores;
 Jefes de departamento y de oficina, y
 Analistas especializados y administrativos.
La pretensión de este Programa es situar a Veracruz como
la primera entidad federativa en privilegiar mecanismos de
profesionalización efectiva y obligatoria para su plantilla de
servidores públicos.
El objetivo general que persigue el Programa, consiste en
devolverle a Veracruz, una vez cubierta la capacitación y
evaluación, servidores públicos con mayor consciencia de lo
que es el servicio público, así como eficientar el sentido de
pertenencia al gobierno y acendrar en los mismos un mayor
compromiso para con la institución a la cual sirven.
De igual manera se trabaja en conseguir una mayor relación
interinstitucional para alcanzar de manera integral los objetivos
y metas que se tienen trazados.
170
Este decreto fue publicado en la Gaceta Oficial del estado el 11
de noviembre de 2011, y en él se establece:
La responsabilidad del Instituto de Administración Pública de
Veracruz, como la instancia académica encargada de llevar a cabo
la capacitación y la evaluación. La coordinación entre el IAPVeracruz y la Secretaría de Finanzas y Planeación, la Contraloría
General, así como con las dependencias y entidades.
La administración pública de Veracruz cuenta con un total de
7,800 servidores públicos de confianza en el ámbito centralizado
y de 5,000 en el ámbito paraestatal, lo que hace un total de
12,800 servidores públicos.
Se trabaja para que en los próximos cuatro años de la actual
administración estatal se realice la capacitación y evaluación de
todos y cada uno de ellos.
171
Para el presente año se contempla en una primera etapa, la
capacitación de 2,172 servidores públicos de contacto directo con
los ciudadanos, pertenecientes a la administración centralizada.
Este Programa concluirá el último día del mandato del Doctor
Javier Duarte de Ochoa.
Para asumir su responsabilidad, el Instituto de Administración
Pública de Veracruz, diseñó un seminario de capacitación y
evaluación, basado en tres ejes rectores:
A) Veracruz en el contexto nacional;
B) Estructura y marco jurídico de la administración pública
de Veracruz, y
C) Planeación para el desarrollo y combate a la corrupción.
172
Ejes que a su vez, se conforman por 12 temas particulares,
sobresaliendo los siguientes:
A. Elementos Teóricos del Estado; Veracruz en el Contexto
Nacional; Introducción a la Administración; Derechos
Humanos.
B. Estructura y Marco Jurídico de la Administración Pública en
México; la Administración Pública en Veracruz; Planeación
para el Desarrollo (PVD 2011-2016); Transparencia y
Combate a la Corrupción; Programa “Adelante”.
C. Ética y Deontología del Servicio Público; Responsabilidades de los Servidores Públicos; Conducta e Imagen
del Servidor Público.
Los temas señalados desarrollan conocimientos significativos en
los servidores públicos que cursan el Seminario, respecto de las
fortalezas y debilidades que enfrenta el estado de Veracruz, desde
los puntos de vista social, cultural, demográfico, económico,
político, administrativo y jurídico, incluyendo de forma
particular el tema de los derechos humanos por su relevancia en
la relación gobierno-ciudadanía.
173
También le permiten al servidor público conocer y relacionar
la estructura de la administración pública federal y estatal
identificando los límites de su proceder con base en el principio
de la legalidad. Se abordan de forma especial los temas obligados
para todo servidor público: el combate a la corrupción y las
acciones que establece el Plan Veracruzano de Desarrollo 20112016 para cada una de las áreas que conforman la administración
pública estatal.
Una intención más del seminario es lograr sensibilizar a los
servidores públicos para que dirijan su actuación bajo criterios
éticos, así como reflexionar sobre la importancia de su encargo,
puntualizando la relevancia de cumplir con los estándares de
calidad en el servicio e identificar de manera precisa el marco
jurídico que sanciona a los servidores públicos cuando su conducta contraviene lo establecido en la ley.
Cabe destacar que estos módulos son impartidos por servidores
públicos de reconocida trayectoria académica como lo son el Dr.
Eduardo Andrade Sánchez, actual Presidente de la Mesa Directiva
del Congreso del Estado de Veracruz; el Lic. Juan Antonio Nemi
Dib, Director del Sistema Estatal para el Desarrollo Integral de
la Familia en Veracruz; el Dr. José Lorenzo Álvarez Montero,
Magistrado del Tribunal Electoral del Poder Judicial del Estado
de Veracruz; Dr. Rodolfo Chena Rivas, Director Jurídico de la
Secretaría de Gobierno; Lic. René Álvarez Márquez, Titular de
la Fiscalía Especializada en Delitos Cometidos por Servidores
Públicos de la Procuraduría General de Justicia del Estado;
Lic. Ma. Evelia López Maldonado, Coordinadora General
del Programa PEMEX-Gobierno de Veracruz de la Oficina de
174
Programa de Gobierno; Lic. Marisol A. Delgadillo Morales,
Secretaria Ejecutiva de la Comisión Estatal de Derechos
Humanos; Dr. Ignacio Arbesú Verduzco, Doctor egresado de
la Universidad de Dauphine en París, Francia; Mtro. Gerardo
García Ricardo, Asesor en la Contraloría de la Universidad
Veracruzana; Lic. Jesús Arturo Herrera, Coordinador Estatal del
“Programa Adelante” e Ing. Rubén Ricaño Escobar, Consultor
Fundador del Centro Municipalista para el Desarrollo.
El seminario se imparte durante tres fines de semana los días
viernes y sábados, con una duración total de 30 horas, al
término del cual se aplica una evaluación escrita, lo que permite
la acreditación del servidor público y su permanencia en el
servicio público.
El desarrollo de este programa dio inicio el pasado mes de marzo
y ha tenido una gran aceptación por parte de los servidores
públicos que lo han cursado, así como de sus superiores
inmediatos, ya que el resultado se ve reflejado en la actitud
altamente propositiva con que acuden de nueva cuenta a sus
sitios de trabajo y desde luego en los índices de productividad
en sus respectivas áreas.
El Decreto considera al personal de las 16 dependencias y
las más de 40 entidades veracruzanas, contándose a la fecha
con 450 participantes acreditados, que al día de hoy hacen la
diferencia de que la ciudadanía perciba un gobierno eficiente y
honesto, con mayor disposición para atender a los usuarios de
los servicios públicos.
175
En la segunda etapa se tiene programado acudir a las tres regiones
del Estado (norte, centro y sur) para capacitar a la estructura
operativa que se asienta en esas regiones, iniciando en la ciudad
de Tuxpan, Ver., en septiembre de 2012 en donde se espera un
aforo a capacitar de 500 servidores públicos pertenecientes a
diversas Dependencias y Entidades de la Administración Pública
Estatal.
Es de señalar que todo este esfuerzo se ha logrado por la excelente
coordinación entre la Secretaría de Finanzas y Planeación y
el Instituto de Administración Pública de Veracruz, A.C.,
en las personas del C.P. Gabriel Deantes Ramos, titular de la
Subsecretaría de Finanzas y Administración; el Mtro. Eduardo
Contreras Rojano, Director General de Administración y
Finanzas, así como por parte del IAP-Veracruz por los Mtros.
Alejandro Uscanga Villalba y Marco A. Lobato Arcos.
Por otro lado, es importante resaltar que el Plan Veracruzano
de Desarrollo 2011-2016, establece como el instrumento guía
de la administración al “Programa Adelante”, mediante el cual
se tiene como prioridad abatir la pobreza en los 15 municipios
con menor índice de desarrollo humano en Veracruz. A ello
obedece que el programa de capacitación incluye un módulo
especial para analizar de manera pormenorizada el desarrollo,
aplicación y alcances del “Programa Adelante” lo que permite
a los servidores públicos identificar las acciones que deben
ser atendidas de manera imperativa en tiempo y forma, para
alcanzar las metas de la agenda social del gobierno del estado.
176
Este Seminario se traduce en la acción decidida del gobierno
convertida en Política Pública por voluntad expresa del
Ejecutivo Estatal, con el objetivo de situar a Veracruz como
la primera entidad federativa en privilegiar mecanismos de
profesionalización con carácter vinculatorio al servicio público.
De manera reiterada cabe destacar la importancia de los
beneficios que se obtendrán de la capacitación derivada de
lo dispuesto en el Decreto arriba señalado, de los cuales por
mencionar algunos se encuentran los siguientes:
 Mejora en los mecanismos de inducción de servidores
públicos de nuevo ingreso.
 Funcionamiento de las dependencias y entidades de forma
coordinada y acordes con su misión y visión.
 Capacitación planificada de forma sistémica que permita
al servidor público desarrollar por etapas y de forma
ordenada su potencial laboral continua y permanente.
177
 Sistemas de evaluación metodológicos basados en registro
de datos, clasificación y seguimiento para determinar el
aprovechamiento y eficacia de la capacitación de forma
individualizada.
 Control de calidad estricto para determinar la emisión de
constancias tomando en consideración las evaluaciones.
“DECRETO POR EL QUE SE ESTABLECE EL PROGRAMA DE CAPACITACIÓN Y EVALUACIÓN DE LOS
SERVIDORES PÚBLICOS DE LAS DEPENDENCIAS,
ORGANISMOS Y ENTIDADES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DEL ESTADO DE VERACRUZ DE
IGNACIO DE LA LLAVE.86
Artículo 1. Se establece el programa de capacitación y evaluación
de los servidores públicos, como instrumento integral de la
política de mejoramiento en la operación de la administración
pública estatal, con el objetivo de orientar y desarrollar en los
servidores públicos de confianza los conocimientos, destrezas,
habilidades, valores, actitudes y aptitudes mínimos necesarios
para propiciar la calidad de la gestión gubernamental.
Artículo 2. El programa, como instrumento marco y de apoyo
a los objetivos y metas establecidos en el segundo eje rector del
Plan Veracruzano de Desarrollo 2011-2016, es de observancia
obligatoria para los servidores públicos de confianza,
pertenecientes a las dependencias, organismos y entidades del
Poder Ejecutivo del Estado.
86
(Publicado en la Gaceta Oficial del Estado No. Ext. 365, el 11 de noviembre de 2011).
178
Los servidores públicos de confianza que deberán ingresar en este
programa son aquellos que ocupen puestos de Director General
y de Área, Subdirectores, Jefes de Departamento y de Oficina,
Analistas Especializados y Administrativos, incluidos aquellos
que ocupen puestos homólogos a los antes mencionados y todos
aquellos servidores públicos que el Titular de cada dependencia,
organismo o entidad considere necesario capacitar y evaluar.
Artículo 3. El programa articulará e impulsará una política
integral de capacitación, orientada a un auténtico desarrollo de
los conocimientos, destrezas, habilidades, valores, actitudes y
aptitudes esenciales que debe poseer el trabajador al servicio del
Estado, para desempeñar exitosamente un puesto de trabajo, sin
que ello implique un cambio en su calidad como trabajador de
confianza de acuerdo a lo que establece el artículo 7 de la Ley
Estatal del Servicio Civil de Veracruz.
Artículo 4. Los Titulares de las dependencias, organismos
y entidades del Poder Ejecutivo del Estado, a través de sus
Unidades Administrativas deberán contemplar dentro de
su presupuesto la partida correspondiente a la capacitación y
evaluación de servidores públicos, a fin de que la Secretaría
de Finanzas y Planeación realice directamente las afectaciones
correspondientes para dar cobertura financiera a los programas
desarrollados por el Instituto en cumplimiento al presente
Decreto.
Artículo 5. Se establece como requisito de permanencia en el
servicio público del Estado durante la presente administración
pública, contar con la capacitación y evaluación que se menciona
179
en el presente Decreto; para aquellos casos de reciente ingreso
se deberá solicitar en un lapso no mayor a tres meses, la
capacitación y posterior evaluación.
Por otra parte, si el trabajador demuestra grado de estudios
equiparables en materia de la Capacitación y Evaluación que
refiere el presente Decreto, podrá solicitar, previa autorización de
su Superior Jerárquico, solamente la aplicación de la evaluación;
en caso de que el servidor público en mención, no apruebe dicha
evaluación, se someterá a la Capacitación correspondiente.
El resultado de la evaluación que se aplique a los servidores
públicos capacitados, deberá ser aprobatoria; en caso contrario
se aplicará una segunda y única evaluación y de presentarse la
misma circunstancia en esta segunda oportunidad se hará del
conocimiento de la Contraloría General para que, en el ámbito
de su competencia y de conformidad con lo establecido en
la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del
Estado de Veracruz-Llave, realice la valoración necesaria y
emita la recomendación correspondiente al Titular del área de
adscripción del trabajador.
Artículo 6. Las Unidades Administrativas de las dependencias,
organismos y entidades de la administración pública, se
asegurarán de firmar cartas compromiso con los servidores
públicos que se incluyan en el programa, previo al inicio de
las capacitaciones, para que se establezca la obligatoriedad de
concluirlas satisfactoriamente.
Artículo 7. El Gobierno del Estado de Veracruz de Ignacio de la
Llave, concertará un acuerdo de colaboración con el Instituto de
180
Administración Pública de Veracruz, A.C., para que éste último
sea el responsable de implementar el Programa de Capacitación
y Evaluación del Servidor Público Veracruzano.
Artículo 8. Los titulares de las dependencias, organismos y
entidades, por medio de las Unidades Administrativas realizarán
la promoción y difusión del presente Programa y deberán otorgar
las facilidades necesarias para que en el menor tiempo posible la
totalidad de sus servidores públicos se encuentren capacitados y
aprobados en su evaluación.
TRANSITORIOS
Primero. El presente Decreto entrará en vigor el día de su
publicación en la Gaceta Oficial del estado.
Segundo. Se instruye a la Contraloría General y a la Subsecretaría de Finanzas y Administración de la Secretaría de Finanzas
y Planeación, para que en representación del Gobierno del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, concerten el Acuerdo de
Colaboración correspondiente con el Instituto de Administración
Pública de Veracruz, A.C., para la implementación del Programa,
a fin de que se destinen los recursos necesarios para llevar a cabo
la capacitación y evaluación de los servidores públicos de las
dependencias, organismos y entidades que se establecen en el
presente Decreto.
Tercero. Las dependencias, organismos y entidades en
coordinación con el Instituto de Administración Pública de
Veracruz, A.C., deberán calendarizar las capacitaciones de
181
servidores públicos para iniciar el proceso que finalizará con las
evaluaciones correspondientes, a fin de dar cumplimiento cabal
al presente Decreto, debiendo emitir las reglas de operación
concernientes.
Cuarto. Este Decreto tendrá aplicación y vigencia a partir del
día de su publicación y hasta el treinta de noviembre de dos mil
dieciséis.”
Propuesta de una Política de Estado en materia de Seguridad
Pública
Ningún Estado o País puede aspirar al progreso y al desarrollo si
no cuenta con un aparato público policial que garantice el orden
social. La inseguridad se ha erigido como el principal problema
a vencer. El problema de la inseguridad es muy complejo y no
se percibe en México en el corto plazo, una solución integral,
definitiva.
José Narro Robles propone una Política de Estado para
la seguridad y la justicia en democracia.87 Ante la crisis de
violencia que enfrenta el país, se requieren estrategias sólidas
que garanticen una actitud definida y permanente del Estado
mexicano frente a la seguridad nacional y la seguridad de los
ciudadanos.
Consideramos los siguientes elementos como fundamentales
para construir una política de Estado en Seguridad Pública.
Creemos también que es necesario reflexionar sobre el estado
87
Discurso en la antigua Escuela de Medicina, México DF, agosto 8 de 2011. http://www.
forojuridico.org.mx/Foro_Juridico/Propuesta_UNAM.html (2 de diciembre de 2011).
182
actual de la situación en la materia, a partir de los elementos de
análisis aquí referidos.
Los elementos fundamentales para construir una Política de
Estado en Seguridad Pública, los siguientes:
A) Los actores políticos nacionales (gobierno en todos sus
niveles y poderes constitucionales, sociedad (ONG), partidos políticos, empresarios, sindicatos) deben reflexionar
sobre las formas actuales en cómo el Estado mexicano
enfrenta la inseguridad y resuelve los asuntos en la materia. En este punto es preciso apuntar que las acciones
gubernamentales carecen de un soporte técnico y teórico
suficiente, además de que sus prácticas institucionales no
ajustan al marco legal establecido, como tampoco a los
derechos humanos y las garantías individuales. Evidencia
de esto son las consecuencias de las acciones militares
(Ejército y Armada de México) en las comunidades.
B) Los sectores relevantes que actúan en Seguridad Pública se
hallan fragmentados y sus consecuencias en la prevención
y persecución del delito resultan igualmente quebrantadas.
Son muchas las policías y muy diversas sus atribuciones
jurisdiccionales. Por otro lado, las acciones policiales son
objetivamente reactivas y no se observan acciones proactivas centradas, por ejemplo, en la prevención. Por
otro lado, la capacitación, las condiciones laborales y los
desempeños policiales son extremadamente cuestionables,
amén de su reputación de cara a la sociedad. La ausencia
183
de un mando único dificulta en extremo la operación
policial.
C) Por su parte, Genaro García Luna, actual Secretario de
Seguridad Pública Federal, sostuvo en su comparecencia
en la Cámara de Diputados: “El esquema de policías en el
país es inviable, pues hay desfase legal entre las facultades
para combatir el delito; el modelo actual de operación
incentiva la corrupción. El 88.5% de las corporaciones de
policías municipales tienen 100 o menos elementos y el
70% cuenta con un nivel de instrucción básico”. También
sostuvo que “con la Plataforma México y sus sistemas
para procesar información, hoy se tiene 427 millones
de registros de orden criminal”. La necesidad de lograr
el mando único es evidente si, además de todo, se tiene
en cuenta que el 42% del estado de fuerza policial es
municipal y carece de facultades para combatir el delito.
En el país, refrenda García Luna, el déficit salarial mensual
es de tal suerte que hoy el Estado mexicano no cubre el
salario básico de vida de los policías. El perfil, sistemas
y equipamiento no corresponden a la realidad que hoy
enfrenta el país. 88
D)Los altos rangos de corrupción e impunidad no solo laceran
a la sociedad, sino que ponen en riesgo la credibilidad y la
legitimidad de las instituciones políticas y gubernamentales
del país. Asimismo, cuestionan severamente la capacidad
del Estado para gobernar y justificar su papel y su presencia
social. Un rasgo de la corrupción es la subordinación de
88
http://www.oem.com.mx/elsoldemexico/notas/n2265450.htm (15 de octubre de 2011).
184
las funciones de seguridad, así como las ministeriales, por
ejemplo, al interés de los gobernantes en turno, de los
partidos políticos en el poder y a los intereses electorales
de coyuntura. Esto coloca a las políticas de seguridad
pública en posición cuestionable. Muchas voces sostienen,
por ejemplo, que el Ministerio Público sea una función
independiente del Poder Ejecutivo.
E) Parece evidente que las acciones del Estado en el sector
de seguridad pública, se miran ajenas al interés de la
población en general, y en particular de los sectores más
desprotegidos por su riesgo y vulnerabilidad económica
y social. No existen políticas capaces de integrar la
prevención y el interés hacia las juventudes marginadas por
el sector educativo (sobre todo el de la educación superior,
que no los atiende), así como por el sector empleador, que
muestra clara incapacidad para colocarles en puestos de
trabajo remunerador. Estando los jóvenes sin ocupación
laboral y escolar, son presa fácil del crimen organizado, el
cual los recluta y los incorpora a las actividades delictivas
aislándolos de la posibilidad de participar en la actividad
productiva y social del país.
F) En las condiciones actuales de la economía y sociedad en
México, el 22% de los 34 millones de jóvenes mexicanos
entre los 12 y los 29 años de edad (que es el número
más alto en la historia de México) no estudia ni trabaja
de manera remunerada89 y 3.3 millones de ellos se hallan
89
http://eleconomista.com.mx/sociedad/2010/04/19/pais-que-no-empleaba-sus-jovenes
185
en la denominada pobreza extrema.90 Es evidente que los
gobiernos panistas han olvidado a la juventud, pues carece
el gobierno federal de políticas públicas que atiendan a
este vulnerable sector de la sociedad mexicana.
G) En materia de salud pública, el Estado no tiene programas
que eviten y eliminen, desde las bases sociales, las adicciones
a drogas, enervantes y alcohol, que suelen ser el núcleo
básico del creciente negocio del crimen organizado, así
como del narcotráfico nacional e internacional. Tampoco
se atienden los problemas derivados del desempleo y de
las migraciones en las zonas fronterizas que, por otro lado,
también constituyen “caldos de cultivo” que fomentan
las más diversas formas del crimen organizado, allende el
narcotráfico, por ejemplo la prostitución y el tráfico de
personas.
Por otra parte, en un análisis sobre las adicciones en
México, el Instituto de Psiquiatría de la Secretaría de
Salud ha advertido sobre las gravísimas consecuencias
neurológicas irreversibles que provoca el consumo de
las drogas sintéticas y señala que se está creando “una
generación de jóvenes adictos con severas afecciones
mentales, proclives a la violencia y a una muerte fulminante
por infarto múltiple”.91
Raquel Paredes92 sostiene que “la guerra contra las drogas
ha sido un fracaso y ahora los cárteles no solo utilizan
90
Josefina Vázquez Mota. Declaraciones en el periódico La Prensa del 23 de agosto de
2010. http://www.oem.com.mx/laprensa/notas/n1755218.htm (28 de octubre de 2011).
91
Arturo Gómez Salgado, en periódico El Sol de México, OEM, julio de 2008.
92
http://www.oem.com.mx/esto/notas/n780483.htm (22 de noviembre de 2011).
186
a México como país de paso de la droga hacia Estados
Unidos, sino que están creando un mercado interno de
consumo apoyado en el narcomenudeo, actividad que
creció 700% entre 2001 y 2007, y a la que se dedican unas
300 mil personas, incluyendo familias enteras”. Así las
cosas, el Estado mexicano carece de políticas integrales,
de gran aliento y plazo, que garanticen que la persecución
policíaca, centrada en las fuerzas armadas, pueda ser
efectiva en el combate definitivo al crimen organizado.
H) Los actores gubernamentales enfatizan discursos con
tonos de confrontación persecutoria, los que resultan
más amenazantes que efectivos. Entre tanto, la violencia
avanza y los grupos delincuenciales, motivados por el gran
negocio que representa el narcotráfico y los giros negros,
crecen hasta el punto de la sofisticación tecnológica y de
armamentos.
I) Los discursos oficiales, sin embargo, parecen estar
inspirados y claramente dirigidos a deslegitimar al
oponente político, el partido que gobernó México durante
varias décadas y en ese tono se perciben las frecuentes
alocuciones presidenciales.
J) El Estado carece de una política de trasfondo financiero
que sea capaz de intervenir el sistema para hurgar los
procesos de lavado de dinero y los ocultamientos de
terceras personas, quienes en calidad de prestanombres,
ayudan a legitimar las grandes y sorpresivas fortunas
187
originadas en el narcotráfico y en general en el crimen
organizado.
En un interesante artículo publicado en CNN México93,
se sostiene que la “inteligencia financiera del narcotráfico”
ha encontrado diversas formas de lavar dinero en
México y ante las cuales las autoridades permanecen
impasibles. Tales mecanismos van desde las transferencias
electrónicas, pasando por los movimientos en efectivo
o bien por medio de las tarjetas de prepago, y en todas
ellas las organizaciones criminales operan una compleja
red de procesos para contrabandear bienes ilícitos desde
los Estados Unidos hacia México. Si cada año ingresan al
país entre 19 mil y 29 mil millones de dólares desde los
Estados Unidos, no se explica cómo el Estado mexicano
no ha podido intervenir el sistema financiero para detectar
las operaciones de lavado de dinero abatiendo así el núcleo
del poder los narcotraficantes.
K) Por último, se ve que el Estado Mexicano carece de
un programa financiero que permita solventar —con
amplitud— las necesidades crecientes de recursos, que se
precisan para financiar los aparatos federales, estatales y
locales de las fuerzas del orden policial. Solventación que
resulta indispensable para enfrentar los enormes recursos
del crimen organizado; muchas veces superiores a los
de las instituciones gubernamentales. Si no fuera por
la presencia de las fuerzas armadas en el territorio y en
operaciones “civiles” de combate a los narcotraficantes,
93
http://www.cnnexpansion.com/economia/2010/06/07/lavado-de-dinero-narco-mexicoeu (18 de octubre de 2011).
188
no sería posible enfrentarlos con la fuerza suficiente, por
que las entidades federativas carecen de recursos para ello.
La fuerza policial de los municipios, como bien asentó
el Secretario García Luna94, resulta nula prácticamente,
además de que los cuerpos municipales, por ejemplo,
carecen de facultades para enfrentar las amenazas de los
poderosos grupos delincuenciales.
La trascendencia de examinar los avances en la consolidación de
los elementos precitados, que se vinculan con la construcción
de una política de Estado en Seguridad Pública, es que ello permite advertir el estado del arte, en materia de seguridad pública
en México. Además porque su consecución permitirá sentar las
bases de lo que sería una Política de Estado, para enfrentar la
situación de la inseguridad en México.
Sin lugar a dudas, los elementos señalados bien podrían servir
como ejes de un diagnóstico para detallar la situación actual
del Estado de Veracruz en materia de seguridad. Sin embargo,
sería difícil demostrar que los rasgos nacionales son ajenos a
las fisonomías que apuntalan la realidad veracruzana en la
materia. Consideramos aquí que la realidad nacional se refleja
en la local, y que ésta contribuye, a su vez, a la conformación
de la nacional. Hay una especie de reproducción fractal95 en las
realidades de la inseguridad en la realidad nacional. Por tanto,
se requiere de un modelo que integre la realidad nacional y que
94
95
Ibídem.
El matemático francés Benoît Mandelbrot desarrolló, en 1975 el concepto de fractal, que
proviene del vocablo latino fractus (“quebrado”). Se usa para referir las reproducciones
geométricas y, en un sentido figurado, para representar cómo los grupos sociales se
reproducen así mismos de modo iterativo en el conjunto social. http://definicion.de/
fractal/ (28 de noviembre de 2011.)
189
evite su fragmentación para buscar su funcionalidad y éxito,
una vez que se convierten en políticas estatales. Ciertamente, se
hace necesario postular aquí que lo que México y sus entidades
federativas necesitan es una Política de Estado debidamente
articulada con la participación de los 3 poderes y de los tres
órdenes de gobierno, para enfrentar el reto de la inseguridad
pública, alimentada hoy día por el crimen organizado y el
narcotráfico nacional e internacional.
Requerimientos para la implantación de la propuesta de
modelo: de orden técnico, jurídico y administrativo
A partir de los elementos señalados, se pueden establecer ejes
de diagnóstico para detallar la situación actual del Estado de
Veracruz en materia de seguridad. Sin embargo, sería difícil
demostrar que los rasgos nacionales son ajenos a las fisonomías
que apuntalan la realidad veracruzana en la materia.
La realidad nacional se refleja en la local, y ésta a su vez,
contribuye a la conformación de la nacional (reproducción
fractal96).
¿Política Pública Gubernamental o Política de Estado?
Como ya se apuntó, resultan apremiantes las políticas de largo
plazo que sean capaces de rebasar a partidos políticos, grupos de
poder y sexenios federales; políticas que sirvan de base para un
Proyecto de Nación integral y transversal.
96
Ídem.
190
El modelo así concebido, debe construirse a partir de requerimientos técnicos, financieros, jurídicos, políticos y administrativos:
Requerimientos técnicos
1. Un diagnóstico amplio e integral de la realidad actual del
Estado y la sociedad en materia de inseguridad.
2. El diseño e implantación de una Política de Estado en
seguridad pública a partir de un diagnóstico amplio
que contemplara todos los aspectos involucrados en la
configuración del problema y que dimensione el auténtico
y real tamaño del reto que plantea al gobierno y a la
sociedad la inseguridad pública.
3. Integralidad de la Política de Estado. A través de
enfoques holísticos y transversales que integren todos los
elementos involucrados en el problema, como se describió
anteriormente. Es indispensable involucrar todos los
elementos preventivos —proactivos— y de seguimiento
—reactivos— que atraviesan horizontal y verticalmente
el asunto: educación, empleo, financiamiento del gasto
público (política fiscal), medios de comunicación,
credibilidad de la justicia, capacitación y profesionalización
de las policías, reestructuración del sistema para lograr el
mando unificado, despolitización del sistema, entre otros.
Aspectos jurídicos para la Política de Estado
Una Reforma Constitucional. Si bien de suyo es asunto político, lo es también financiero y a la vez técnico. El Estado debe
191
funcionar con los soportes de tecnicidad administrativa, funcional y operacional tales que permita que sus fines sociales,
políticos y económicos sean cumplidos con eficiencia, eficacia,
economía y oportunidad. La legitimidad y la viabilidad de los
proyectos de Estado emanan de la credibilidad y la confianza de
los ciudadanos, y para lograrlas, es preciso que el Estado —como aparato administrativo y de poder— sea flexible y eficaz.
Los servicios de seguridad pública, como también los de la
preservación de la soberanía y los de la seguridad nacional, los de
salud y educación y los de comunicaciones —por decir algunos—
fluyen con mayor soltura, si las redes de administración de la
estructura burocrática son tales, que la toma de decisiones y
el seguimiento de las acciones que determinan los gobernantes
son capaces de llegar a sus destinatarios con agilidad y eficacia.
Por esta razón, debe considerarse como un factor técnico, y a
la vez político, el proceso de Reforma del Estado. El proceso
que conduce a la reforma es político por cuanto requiere la
búsqueda de consensos entre la sociedad y sus actores políticos
—partidos, representantes, líderes sociales, grupos de poder y
de presión— y es técnico por cuanto al diseño de un Estado
moderno, funcional, operativo y eficiente que es capaz de
satisfacer los requerimientos del pueblo en los conceptos de la
calidad de vida, el crecimiento económico, el bienestar, la paz y
la seguridad sociales.
1. El componente jurídico para Seguridad Pública y
el financiamiento del Estado. La profesionalización
concebida como un componente esencial de eficiencia
y competitividad del aparato policial, para lo cual es
192
necesario que se pongan en marcha programas de profesionalización con la finalidad de que los policías se
conduzcan éticamente, con mayor responsabilidad, pues
esto de las percepciones no puede dejarse en manos de los
encuestadores ni tampoco circunscribirse a lo que piense
la gente. Estaríamos dejándolos en total estado de indefensión. La transparencia y la rendición de cuentas, los
procesos de reforma fiscal —el financiamiento del Estado
y su gasto público—, la reforma de la justicia penal y
penitenciaria, la legislación para la comercialización,
distribución y consumo de enervantes son aspectos que
deben actualizar el marco jurídico para que una política de
Estado en seguridad pública pueda acomodarse y cumplir
su cometido.
Los gobernantes deben estar obligados, por cuanto a informar
a la sociedad se refiere, en asuntos que las leyes no prohíban
en relación con la captura de delincuentes; deben informar
el origen y la aplicación de los fondos del ramo. Pero sobre
todo, el Estado debe dotar de recursos cuantiosos para lograr
enfrentar las fuerzas criminales con éxito. El equipamiento y las
remuneraciones salariales de las policías, el financiamiento de sus
prestaciones sociales y la carrera policial son áreas que absorben
recursos públicos que, a la fecha, no solo son escasos, sino
que en muchos casos son nulos, como es el caso de gobiernos
estatales y municipales que sencillamente no pueden enfrentar
al narcotráfico. De ahí que una reforma fiscal sea un elemento
prioritario para dotar al Estado de los fondos suficientes
para lograr objetivos en materia de seguridad pública. La
193
homologación de las leyes penales en los tres niveles de gobierno
debe ser una realidad. Una desarticulación de penalidades y
figuras delictivas, la variación de causales y los tratamientos
penales diferenciados en los estados de la federación clausura, de
entrada, acciones estratégicas para la uniformidad en la captura
y en el seguimiento de los delincuentes.
El componente administrativo para la Política de Estado en
Seguridad Pública
La Reforma del Estado tendrá un efecto en el diseño y
funcionamiento del Poder Ejecutivo y, por consiguiente, en los
procesos de la administración pública. La Ley Orgánica de la
Administración Pública Federal, así como las de los Estados
y las Leyes de la materia en el campo municipal, tendrán que
reorientarse para dar acomodo a las emergentes disposiciones
en asuntos de la seguridad pública. La base del éxito funcional y
operativo de la administración pública deberá sustentarse en la
integralidad de procesos y funciones, en la unicidad de enfoques
y sistemas, códigos y lenguajes que tengan como eje articulador
a la Secretaría de Seguridad Pública, al Sistema Nacional de
Seguridad Pública y a las Procuradurías federal y estatales.
En este sentido y como se comentó anteriormente, la
descomposición de la seguridad pública en México no se
presentó de forma instantánea, sino que se fue manifestando de
forma gradual, paulatina y se llevó muchos años, entonces, a mi
juicio no puede ser combatida con políticas gubernamentales
cortoplacistas sino con una Política de Estado, de largo plazo.
194
Otro aspecto de carácter estratégico en los ejes articuladores de
la Política de Estado es, sin duda, la inserción del nuevo modelo
policial centrado en el mando unificado y en su homologación
y transversalidad a lo largo y ancho de las autoridades del
país. Realmente, ninguna política de Estado, en este sentido,
tendría éxito —amén de todos los requerimientos aquí esbozados— si el modelo policial no lograse una integración y
una profesionalización similar al nivel de los mejores sistemas
policiales del mundo.
La administración del modelo policial —desde la perspectiva
del Sistema Nacional de Seguridad, incluyendo a la Plataforma
México— requiere un sistema de inteligencia que sea capaz de
proveer de información relevante y estratégica para la prevención,
persecución y toma de decisiones de cara a las organizaciones
delincuenciales de todos los tipos, orígenes y operaciones a
lo largo y ancho del país. La administración para la seguridad
pública requiere estrategias centradas en información de la misma
naturaleza —estratégica— y la toma de decisiones sería imposible
sin ese sistema de inteligencia profesional, tan avanzado como los
mejores del mundo.
La Constitución Política del Estado de Veracruz de Ignacio
de la Llave
El desarrollo de un Modelo que permita consolidar en Veracruz a
la Seguridad Pública como una Política de Estado, necesariamente
tiene que sustentarse en lo dispuesto en la Constitución Política
del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave (CPEV), publicada
195
en la Gaceta Oficial el 25 de
septiembre de 1917 y con una
última reforma publicada el
20 de mayo 2011. Bajo esta
premisa la instrumentación del
Sistema Estatal de Seguridad
Pública de Veracruz (SESPEV)
está sujeta al cumplimiento de
lo dispuesto por esta Ley Fundamental en su Capítulo II,
sobre Los Derechos Humanos;
cuyo artículo 4° señala: “El
hombre y la mujer son sujetos de
iguales derechos y obligaciones
ante la ley…La libertad del hombre y la mujer no tiene más
límite que la prohibición de la ley; por tanto, toda persona tiene
el deber de acatar los ordenamientos expedidos por autoridad
competente. Las autoridades sólo tienen las atribuciones
concedidas expresamente por la ley…Los habitantes
del Estado gozarán de todas las garantías y libertades
consagradas en la Constitución y las leyes federales, los
tratados internacionales, esta Constitución y las leyes que
de ella emanen; así como aquellos que reconozca el Poder
Judicial del Estado, sin distinción alguna de origen, raza, color,
sexo, idioma, religión, opinión política, condición o actividad
social…Las autoridades del Estado, en su respectiva esfera
de atribuciones, tienen el deber de generar las condiciones
necesarias para que las personas gocen de los derechos que
establece esta Constitución; así como proteger los que se
196
reserve el pueblo de Veracruz mediante el juicio de protección
de derechos humanos. La violación de los mismos implicará
la sanción correspondiente y, en su caso, la reparación del
daño, en términos de ley…Está prohibida la pena de muerte.
En razón de que la instrumentación del SESPEV, así como su
organización y su operación general tienen que respetar los
principios de legalidad, confianza, profesionalismo, eficiencia y
transparencia que rigen la actuación de las instituciones públicas
en el Estado de Veracruz, es muy importante tener en cuenta
lo que dispone la Constitución del mismo, en su artículo 6°,
cuando señala que: “Las autoridades del Estado promoverán
las condiciones necesarias para el pleno goce de la libertad,
igualdad, seguridad y la no discriminación de las personas;
asimismo, garantizarán el derecho al honor, a la intimidad
personal y familiar y al libre desarrollo de la personalidad”… “La
ley garantizará que la mujer no sea objeto de discriminación y
que tenga los mismos derechos y obligaciones que el varón en la
vida política, social, económica y cultural del Estado. Asimismo,
promoverá que la igualdad entre hombres y mujeres se regule
también en las denominaciones correspondientes a los cargos
públicos…Los habitantes del Estado gozarán del derecho
a la información. La ley establecerá los requisitos que
determinarán la publicidad de la información en posesión
de los sujetos obligados y el procedimiento para obtenerla,
así como la acción para corregir o proteger la información
confidencial. El derecho de réplica será ejercido en los
términos dispuestos por la Ley”.
197
A lo largo de este estudio se muestra que varias de las instituciones del SESPEV que, de acuerdo con la CPEV y a la
legislación de la materia, están obligadas a instrumentar los
servicios y operar las funciones de acceso y transparencia de la
información pública, así como las de rendición de cuentas, a la
fecha muestran importantes rezagos en el acatamiento de esas
disposiciones. Tal incumplimiento no se puede considerar una
ausencia de formalismo o una carencia de orden secundario, ya
que sus consecuencias son muy importantes al estar frenando
severamente la modernización y el desarrollo de la Política de
Seguridad Pública en la entidad.
Prosiguiendo con el análisis constitucional podemos afirmar
que el desarrollo del SESPEV también guarda estrecha relación
con las facultades del Poder Legislativo del Estado, desde
el momento en que este aprueba todas las disposiciones que
inciden sobre la composición y las funciones que corresponden
a dicho Sistema.
También por su impacto en varios temas esenciales, tal y como
se advierte en el Artículo 33 de dicha Constitución, que en varias
de sus fracciones dispone que son atribuciones del Congreso:
XIII. Aprobar las leyes que contengan las bases normativas,
conforme a las cuales los ayuntamientos elaborarán y
aprobarán su presupuesto de egresos, los bandos de
policía y gobierno, así como los reglamentos, circulares
y disposiciones administrativas de observancia general
dentro de sus respectivos municipios;
198
XIX. Nombrar, con la aprobación de las dos terceras
partes de sus integrantes, a los magistrados del Poder
Judicial y al Presidente de la Comisión Estatal de
Derechos Humanos y a los consejeros del Instituto
Veracruzano de Acceso a la Información.
XX. Ratificar, con la aprobación de las dos terceras partes de
sus integrantes, el nombramiento de un miembro del
Consejo de la Judicatura y del Procurador General de
Justicia;…”.
En razón de que la máxima autoridad del SESPEV es el
Gobernador del Estado, es conveniente señalar varias de las
facultades constitucionales que se le confieren y que se relacionan
con la instrumentación y operación de ese sistema. Asimismo se
mencionan las implicaciones de tales facultades, en la siguiente
tabla:
Artículo 49 de la CPEV:
“Son
atribuciones del Gobernador del
Estado”:
“I.
Cumplir y hacer cumplir la
Constitución y las leyes federales,
los tratados internacionales, esta
Constitución y las leyes que de
ella emanen;
II.
Promulgar, publicar y ejecutar las
leyes o decretos aprobados por el
Congreso;
III.
Expedir los reglamentos necesarios para la ejecución y cumplimiento de las leyes y decretos
aprobados por el Congreso;
Diversas Implicaciones
El SESPEV se fundamenta tanto en
legislación nacional como internacional
(especialmente la emitida en materia
penal y en derechos humanos); de ahí
la importancia de que todas sus instituciones sean congruentes con dicho
marco jurídico.
El modelo de organización y funcionamiento del SESPEV, en buena medida
se regula por las disposiciones que han
sido aprobadas por dicho Congreso.
La operación del SESPEV está supeditada a lo dispuesto en los reglamentos
expedidos por el Ejecutivo, para dar
cumplimiento a las leyes y decretos
aprobados por el Congreso, en la
materia.
199
IV.
Velar por la conservación del orden, tranquilidad y seguridad del
Estado, disponiendo al efecto de
las corporaciones policiales estatales, y de las municipales en
aquellos casos que juzgue como
de fuerza mayor o alteración grave del orden público; así como
impedir los abusos de la fuerza
pública a su cargo en contra de
los ciudadanos, haciendo efectiva
la responsabilidad en que aquélla
incurriera;
XII. Disponer en caso de alteración
del orden o peligro público,
con autorización del Congreso
o, en su caso, de la Diputación
Permanente, con la aprobación
de las dos terceras partes del
total de los diputados, las medidas extraordinarias que fueren
necesarias para hacer frente a la
situación;
XXIII. Las demás que la Constitución
Federal, esta Constitución, las
leyes federales y las del Estado
le otorguen.
Esta es una de las disposiciones mayormente vinculadas con la regulación y
operación del SESPEV.
Dado que esta disposición rige
la actuación del SESPEV, en
caso de aplicación de las medidas
extraordinarias que fueren necesarias
para hacer frente a la situación que
se señala, resulta fundamental su
cumplimiento en dichos eventos.
Los casos de actuación del SESPEV,
no comprendidos en las fracciones
precitadas podrían tener su fundamento
en esta fracción.
Por otra parte y en relación con el importante papel se confiere
a la Institución del Ministerio Público en la organización y
funcionamiento del SESPEV, es pertinente señalar lo que a
este respecto dispone la Constitución Política del Estado, en su
artículo 52: “ El Ministerio Público en el Estado es el órgano
dependiente del Poder Ejecutivo, responsable de procurar
y vigilar el cumplimiento de las leyes, de acuerdo con las
disposiciones de la Constitución Federal que rigen su
actuación, y ejercer las acciones correspondientes en contra
de los infractores de la ley, así como las que tengan por objeto
la efectiva reparación del daño causado y la protección de los
200
derechos de la víctima del acto ilícito…Esta Constitución y la
ley establecerán el procedimiento mediante el cual se puedan
impugnar, por la vía jurisdiccional, las resoluciones del ministerio
público sobre la reserva de la averiguación previa, el no ejercicio
de la acción penal y su desistimiento”. En este contexto las
importantes obligaciones que se asignan a este Ministerio Público, resultan de aplicación imperativa para el propio SESPEV.
Situación que debe tomarse muy en cuenta cuando en apartados
posteriores examinemos diferentes disposiciones que aun no
se están aplicando por los servidores públicos de los niveles
directivos, técnicos y administrativos, pertenecientes al sistema
precitado.
Sobre la organización de aquélla institución el artículo 53
de la CPEV, señala en su primera parte que: “El ministerio
público del Estado estará a cargo de un Procurador General de
Justicia quien, para el ejercicio de sus funciones, contará con los
subprocuradores, agentes, policía ministerial y demás personal,
que estarán bajo su autoridad y mando directo, en los términos
que establezca la ley, la cual señalará los requisitos y, en su caso,
el procedimiento para los nombramientos, sustituciones y
remociones”. Posteriormente, además de precisar los requisitos
para ese cargo, se establece que: “El Procurador será nombrado
por el Gobernador y ratificado por el Congreso del Estado;
en sus recesos, la Diputación Permanente hará la ratificación
con carácter provisional, mientras se reúne el Congreso y da
la aprobación definitiva”. Sobre estos temas es importante
subrayar que tales elementos ya han sido incorporados en la
organización de la Procuraduría General de Justicia del Estado
y en la del propio SESPEV.
201
Resulta innegable que este marco constitucional ha sido el
cimiento fundamental de las diferentes instituciones públicas
que conforman el SESPEV, como también lo es que ya han sido
expedidas la mayor parte de las leyes y reglamentos que regulan
a dicho Sistema. Estos avances parecerían ser suficientes para
lograr un cambio cualitativo en las condiciones de Seguridad
Pública en el Estado, empero tal cambio aún no se ha logrado,
en razón de que falta instrumentar —en el SESPEV— las medidas que garanticen un adecuado cumplimiento en sus programas y un estricto control de los recursos que se les asignan
a las instituciones del mismo, con una estrecha supervisión de
las unidades y del personal de las mismas. En la mayoría de las
instituciones de ese sistema sigue siendo precario su proceso
de rendición de cuentas hacia la sociedad; por lo cual se está
generando un amplio espacio de opacidad y de discrecionalidad
en el cumplimiento de la legislación y la normatividad señaladas.
La Ley 553 del Sistema Estatal de Seguridad Pública para
el Estado de Veracruz
En este contexto tiene especial
importancia analizar la Ley del
Sistema Estatal de Seguridad
Pública para el Estado de
Veracruz de Ignacio de la Llave
(LSESPEV), publicada en la
Gaceta Oficial del Gobierno del
Estado el 24 de junio del año
2009. Sobre todo porque esta
Ley representa, en el contexto
202
de la Legislación y la Administración Pública Comparadas, uno
de los instrumentos más avanzados en su tipo.
En principio debe subrayarse que la expedición de esta Ley
responde a la imperiosa necesidad de contar con una legislación
especializada en la instrumentación de un avanzado sistema
de protección colectiva; el cual ha resultado estratégico
para afirmar la seguridad, el desarrollo socioeconómico y la
protección de la población del Estado. En congruencia con
esos propósitos, la LSESPEV tiene como objeto esencial (Art.
1°) “regular la integración, organización y funcionamiento del
Sistema Estatal de Seguridad Pública, así como establecer las
bases de coordinación en esta materia, entre el Estado y los
Municipios que lo integra”. En el mismo precepto se precisa
que sus “disposiciones son de orden público e interés social y de
observancia general en todo el territorio veracruzano”.
Por razones similares también debemos subrayar lo que señala
el artículo 3° de la LSESPEV, sobre dichas finalidades: “La
Seguridad Pública es una función a cargo de la Federación, el
Estado y los Municipios, que tiene como fines salvaguardar la
integridad y derechos de las personas, así como preservar las
libertades, el orden y la paz públicos; comprende la prevención
general y especial de los delitos, la investigación para hacerla
efectiva, la sanción de las infracciones administrativas, la investigación y la persecución de los delitos, así como la reinserción
social del individuo, en términos de esta Ley, en las respectivas
competencias establecidas en la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos y la Constitución Política del
Estado”… “El Estado desarrollará políticas en materia de
203
prevención social del delito con carácter integral, sobre las causas
que generan la comisión de delitos y conductas antisociales, así
como programas y acciones para fomentar en la sociedad valores
culturales y cívicos, que induzcan el respeto a la legalidad y a la
protección de las víctimas”.
Para facilitar el conocimiento y aplicación de esta Ley, el legislador
estableció como conceptos fundamentales de la misma, en el Art.
2°, a los siguientes: “Academias; Bases de Datos Criminalísticos
y de Personal; Carreras Ministerial, Pericial y Policial; Consejos
Estatal, Nacional y Municipales de Seguridad Pública; Centro
Estatal de Evaluación y Control de Confianza del Estado;
Instituciones de Seguridad Pública, Procuración de Justicia,
Policiales y de Seguridad Penitenciaria; Institutos; Programa
Rector; Registro Estatal y Nacional de Personal de Seguridad
Pública; Secretaría de Seguridad Pública del Estado; Secretarías
Ejecutivas; Servicios de Seguridad Privada; y Sistemas Estatal y
Nacional de Seguridad Pública”.
Desde luego todos los elementos que hasta ahora se han
señalado tienen un importante peso en la instrumentación de
una Política de Estado en materia de Seguridad Pública; empero
sólo será posible que ésta política sea eficaz hasta que se logre
que todos esos elementos estén funcionando correctamente y
que se coordinen, supervisen y controlen adecuadamente. Sin
embargo, al presente varios de ellos evidencian un precario
desempeño y su relación con los procesos de transparencia y
rendición de cuentas es incipiente.
Por otra parte y con respecto a la organización fundamental del
Sistema Estatal de Seguridad Pública (SESSP) el Art. 5° previene
204
que éste contará para “su funcionamiento y operación con las
instancias, instrumentos, políticas, acciones y servicios previstos
en la presente Ley, tendientes a cumplir los fines de la Seguridad
Pública” y que tendrá como eje primordial la coordinación entre
las instancias de la Federación, el Estado y los Municipios, en
un marco de respeto a las atribuciones. Desafortunadamente el
sistema que permitiría a la población conocer los resultados de
esa coordinación, aun no está operando y por lo mismo se tiene
un amplio margen de opacidad al respecto.
Tal opacidad riñe con la importancia que se concedió en dicha
Ley a la coordinación de las instituciones del Estado y los
Municipios citados. Baste analizar el Art. 9° de la LSESPEV,
para advertir la trascendencia del objeto que se estableció
para esta coordinación: “integrar el sistema y cumplir con sus
objetivos y fines; formular políticas integrales, sistemáticas,
continuas y evaluables, así como programas y estrategias en
materia de seguridad pública; ejecutar, dar seguimiento y evaluar
las políticas, estrategias y acciones, al través de las instancias
previstas en la ley general y esta ley; proponer, ejecutar y evaluar
los planes y programas sectoriales de procuración de justicia y
seguridad pública y demás instrumentos programáticos en la
materia; distribuir a los integrantes del sistema, actividades
específicas para el cumplimiento de los fines de la seguridad
pública; regular los procedimientos de selección, ingreso,
formación, actualización, capacitación, permanencia, evaluación, reconocimiento, certificación y registro de los servidores
públicos de las instituciones de seguridad pública del estado;
regular los sistemas disciplinarios, así como de reconocimientos,
estímulos y recompensas; determinar criterios uniformes para
205
la organización, operación y modernización tecnológica de las
instituciones de seguridad pública estatales; establecer y controlar las bases de datos criminalísticos y de personal; realizar
acciones y operativos conjuntos; participar, en términos de la
ley general y demás disposiciones aplicables, en la protección y
vigilancia de las instalaciones estratégicas del país; determinar
la participación de la comunidad y de instituciones académicas
en coadyuvancia de los procesos de evaluación de las políticas
de prevención del delito, así como de las instituciones de
seguridad pública, al través de mecanismos eficaces para esos
fines; implementar mecanismos de evaluación en la aplicación
de los fondos de ayuda federal para la seguridad pública, así
como de los recursos estatales y municipales; y fortalecer los
sistemas de seguridad social de los servidores públicos, sus familias y dependientes, e instrumentar los complementarios
a éstos. En este esquema se reserva al Sistema Estatal citado,
la coordinación del Estado y los municipios con el Sistema
Nacional de Seguridad Pública, y se instruye a ambos para que
promuevan, en el ámbito de sus respectivas competencias, la
participación de la sociedad en la planeación y supervisión de
la seguridad pública, en términos de la propia Ley. Empero,
mientras no se dé a conocer a la población los resultados y
limitaciones existentes al respecto, a través del sistema de acceso
y transparencia de la información pública gubernamental,
ésta permanecerá en el limbo y sólo unos cuantos conocerán
los avances y rezagos en la instrumentación de ese sistema de
seguridad pública, sin ninguna influencia exterior.
Por otro lado, la LSESPEV determina que las instancias de dicho
Sistema observarán lo dispuesto en las resoluciones y acuerdos
206
generales que emitan los Consejos Nacional y Estatal. Asimismo,
su coordinación, evaluación y seguimiento, se realizará con pleno
respeto a las atribuciones que las Constituciones Federal y Local
establecen para las instituciones y autoridades que integran el
Sistema Nacional (Art. 10). La propia Ley, en su artículo 6°,
reconoce como autoridades del Sistema a: el Gobernador, al
Secretario de Gobierno, al Secretario de Seguridad Pública,
al Procurador General de Justicia, a los Ayuntamientos, a los
Presidentes Municipales, a los titulares de las áreas encargadas de
la policía preventiva municipal, y otras previstas en la legislación.
Y como auxiliares de la función de Seguridad Pública estatal se
señalan, en el Art. 7° a: la Secretaría de Protección Civil; los
órganos municipales encargados de la protección civil y tránsito,
los agentes y subagentes municipales; los cuerpos de bomberos
y de rescate; el Instituto de la Policía Auxiliar y Protección
Patrimonial, las empresas de seguridad privada que operen o se
instalen en el Estado y otras previstas por la legislación. Empero
la ciudadanía tiene precario conocimiento de esas resoluciones
y acuerdos generales, ya que prevalece el esquema de opacidad
señalado.
Con respecto a la “Dirección del Sistema” el Título Segundo
de la LSESPEV, relativo al Sistema Estatal de Seguridad
Pública, señala que éste se integrará por: el Consejo Estatal de
Seguridad Pública, —como instancia superior de coordinación y
definición de políticas públicas—; los Consejos Municipales de
Seguridad Pública; las Comisiones, especiales o regionales, las
Instituciones de Seguridad Pública Estatales y Municipales; los
Comités de Participación Ciudadana, en su carácter de auxiliares
en materia de evaluación de políticas públicas; y la Secretaría
207
Ejecutiva. También previene que el Poder Judicial del Estado
contribuirá con las instancias del Sistema, en la formulación de
estudios, lineamientos e implementación de acciones que permitan alcanzar los fines de la seguridad pública. Así y a pesar
de contar con tan importantes instancias, ninguna de ellas ha
logrado (quizás tampoco lo han intentado) que el SESSP inicie
y opere su sistema de acceso y transparencia de la información
y de rendición de cuentas; el cual por mandato constitucional y
legal tiene la obligación de instalar, así como de difundirlo
en los medios que la Ley previene, para que la sociedad pueda
ejercer las funciones de supervisión que se le han conferido. Por
lo mismo, tal omisión está representando la mayor fuente de
opacidad e impunidad en la operación del SESSP.
En el marco del SESSP, la Ley que le regula faculta al Gobernador para disponer la división del territorio de la Entidad en
zonas o regiones para los fines de la propia Ley, escuchando
al Consejo Estatal de Seguridad Pública y considerando los
factores que permitan establecer, en su caso, circunscripciones
homogéneas, a las que sea posible destinar programas comunes específicos (Art. 14). También para disponer de las
corporaciones policiales estatales para velar por la conservación del orden, tranquilidad y seguridad del Estado. Además,
en términos de lo dispuesto por la Constitución Política Local,
se previene que “las policías municipales acatarán las órdenes
que el Gobernador del Estado les transmita en aquellos casos
que éste juzgue como de fuerza mayor o alteración grave del
orden público” (Art. 15). Para el nivel operativo se previene
que “El mando directo de los cuerpos de seguridad pública
recaerá en los funcionarios que señalen las normas aplicables en
cada caso”… “las corporaciones policiales estatales, municipales
208
e intermunicipales podrán coordinar sus actividades mediante
la celebración de convenios generales o específicos, como auxiliares suplementarios y de colaboración y coadyuvancia, en la
investigación y persecución de los delitos, en cuyo caso estarán
bajo el mando y dirección del Ministerio Público, en términos
de lo dispuesto por la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos y la Constitución Política del Estado”.
De igual forma podemos señalar que la falta de información
sobre cómo está operando este esquema está propiciando que
funcione con una gran discrecionalidad y sin la supervisión y
los controles que determina la Ley multicitada.
Por lo que atañe al Consejo Estatal de Seguridad Pública, en el
Art. 16 se dispone que el Consejo Estatal de Seguridad Pública
es la instancia superior encargada de la coordinación, planeación
y supervisión de las labores que realice el Sistema Estatal, y precisa que dicho Consejo se integrará por: el Gobernador —quien
lo presidirá—, el Secretario de Seguridad Pública, el Secretario
de Gobierno, el Procurador General de Justicia, el Secretario
de Finanzas y Planeación, el Contralor General, los Presidentes
Municipales de la Entidad —en los asuntos relacionados con el
ámbito territorial de su competencia—, los Representantes en
la Entidad de las siguientes instancias Federales: Secretaría de
Gobernación, la Secretaría de Seguridad Pública, la Secretaría
de la Defensa Nacional, la Secretaría de Marina, la Procuraduría
General de la República, y el Secretario Ejecutivo.
Con relación a las atribuciones del Consejo Estatal, el Art. 18 le
otorga las siguientes:
209
“I.
Establecer los instrumentos y políticas públicas integrales, sistemáticas, continuas y evaluables, tendientes
a cumplir los objetivos y fines de la Seguridad Pública;
II.
Emitir acuerdos y resoluciones generales, para el
funcionamiento del Sistema;
III.
Establecer lineamientos para la formulación de
políticas generales en materia de Seguridad Pública;
IV.
Promover la implementación de políticas en materia
de atención a víctimas del delito;
V.
Promover la efectiva coordinación de las instancias
que integran el Sistema y dar seguimiento a las acciones que para tal efecto se establezcan;
VI.
Proponer y, en su caso, acordar la creación de instancias
regionales e intermunicipales de coordinación en
materia de Seguridad Pública;
VII. Coadyuvar, en el ámbito de su competencia, en los
programas de cooperación nacional e internacional
que proponga el Consejo Nacional;
VIII. Definir los requisitos y condiciones para la prestación
por los particulares de servicios de seguridad, protección, vigilancia o custodia de personas, lugares o establecimientos, de bienes o valores, incluido su traslado,
conforme a lo dispuesto en esta Ley y demás leyes de
la materia;
IX.
Promover y alentar la cultura de la seguridad pública,
al través de programas de información, difusión y
orientación;
X.
Coadyuvar con los municipios de la Entidad, en la
celebración de convenios que tengan por objeto la
creación de cuerpos policiales intermunicipales;
210
XI.
Vigilar que los convenios que celebren los cuerpos
policiales estatales, municipales e intermunicipales
con el Ministerio Público, se lleven a cabo en términos
de lo dispuesto por las Constituciones Políticas de los
Estados Unidos Mexicanos y del Estado;
XII. Proponer al Consejo Nacional acuerdos, programas
específicos y convenios, en materia de coordinación
de acciones de seguridad pública;
XIII. Formular propuestas para los programas sectoriales
de Seguridad Pública y Procuración de Justicia, en los
términos de la Ley de la materia;
XIV. Evaluar el cumplimiento de los objetivos y metas
de los programas estatales de Seguridad Pública,
Procuración de Justicia y otros relacionados;
XV. Expedir políticas en materia de suministro, intercambio, sistematización y actualización de la
información que sobre Seguridad Pública generen las
instancias competentes;
XVI. Establecer medidas, convenios y acuerdos, bilaterales
o multilaterales, para vincular al Sistema con los de
otros Estados y la Federación;
XVII. Promover el establecimiento de unidades de consulta
y participación de la comunidad en las Instituciones
de Seguridad Pública;
XVIII. Establecer mecanismos eficaces para que la sociedad
participe en los procesos de evaluación de las políticas
de prevención del delito, así como de las instituciones
de Seguridad Pública;
XIX. Promover políticas de coordinación y colaboración
con el Poder Judicial del Estado, que tiendan al
cumplimiento de los fines del Sistema;
211
XX.
Crear comisiones y grupos de trabajo para el apoyo en
el cumplimiento de sus funciones; y
XXI. Las demás que se establezcan en otras disposiciones
normativas”.
Para regular el funcionamiento de dicho Consejo Estatal se
previene que el Presidente citado sea suplido en sus ausencias
por el Secretario de Seguridad Pública. Sólo en casos de fuerza
mayor, los demás miembros del Consejo podrán designar un
representante para suplir su ausencia, conforme lo establezcan
las disposiciones que regulen su actuación. También se faculta a
ese Consejo para invitar —con carácter honorífico y de acuerdo
a la naturaleza de los asuntos a tratar—, a dos representantes
de instituciones o de la sociedad civil, que puedan aportar
conocimientos y experiencias para el cumplimiento de
los objetivos de la seguridad pública. También de manera
permanente, se invita al Presidente de la Comisión Estatal de
Derechos Humanos.
El Consejo citado puede funcionar en Pleno o al través de las
Comisiones que previene la propia Ley. El Pleno debe reunirse,
por lo menos, cada tres meses a convocatoria de su Presidente.
El quórum, para las reuniones del Consejo, se logra con la
presencia de la mitad más uno de sus integrantes. Los acuerdos
se toman por la mayoría de los integrantes presentes, y en caso
de empate el Presidente tiene voto de calidad. También a éste
corresponde promover, en todo tiempo, la efectiva coordinación
y funcionamiento del Sistema. Además, los miembros del
Consejo pueden formular propuestas de acuerdos para el mejor
funcionamiento del Sistema. La aprobación y ejecución de las
resoluciones o acuerdos que comprendan materias o acciones
212
que incidan en los ámbitos de competencia de la Federación,
de otros Estados u otros municipios, debe plantearse ante las
autoridades competentes o, en su caso, celebrarse convenios
generales o específicos (Art. 19).
Como puede apreciarse son muy ricas las disposiciones que
regulan la integración y operación de ese Consejo Estatal.
Empero, mientras se prosiga marginando a la población de
la información relativa al efectivo desempeño de dicho Sistema y se desconozcan sus resultados y limitaciones, será nula
la aplicación de las medidas para corregir la actuación de los
servicios que éste comprende. Igualmente será imposible aplicar
medidas sancionatorias a los servidores públicos que incurran
en infracciones por el ocultamiento de la información relativa a
su desempeño real. Éste sólo será conocido por sus superiores,
quienes no han logrado avances importantes en la divulgación
de los datos sobre los avances y rezagos que tienen sobre la
instrumentación de ese sistema de seguridad pública.
Por lo que concierne a la Secretaría Ejecutiva del Sistema y del
Consejo Estatal citados, el Art. 21 dispone que: “La Secretaría
Ejecutiva es el órgano operativo del Consejo y del Sistema
Estatal de Seguridad Pública y gozará de autonomía técnica,
de gestión y presupuestal. A este órgano estará sectorizado
el Centro Estatal de Evaluación y Control de Confianza…El
Titular del Poder Ejecutivo Estatal expedirá el Reglamento
interior de la Secretaría Ejecutiva, que establecerá las unidades de
apoyo administrativo que requiera para el cumplimiento de sus
funciones, así como sus atribuciones…El Secretario Ejecutivo
será nombrado y removido libremente por el Presidente del
Consejo Estatal”. Asimismo se previene que dicha Secretaría
213
cuente con una estructura administrativa y organización que
le permita, de conformidad con los criterios técnicos y de
homologación, en su caso, emitidos por el Sistema Nacional,
la atención y seguimiento directo de los siguientes asuntos:
el Servicio Profesional de Carrera Policial, la Prevención del
Delito, la Participación Ciudadana y vinculación con los
Consejos Municipales de Seguridad Pública y los Comités de
Participación Ciudadana, la participación —en coordinación
con la Secretaría de Seguridad Pública—, en la supervisión,
verificación, ratificación, regulación y control de los servicios
de seguridad privada, la integración de un Sistema Estatal de
Información, la administración y resguardo de bases de datos
criminalísticos y de personal del Sistema, la coordinación
del Centro Estatal de Control, Comando, Comunicaciones y
Cómputo, entre otros.
Entre las principales facultades de ese Secretario Ejecutivo, se
destacan: ejecutar y dar seguimiento a los acuerdos y resoluciones
del Consejo Estatal y de su Presidente, vigilar el cumplimiento de
políticas y acciones de profesionalización, de conformidad con
el Programa Rector de Profesionalización, formular propuestas
para el Programa Rector de Profesionalización, coordinar la
realización de estudios especializados sobre las materias de
Seguridad Pública y formular recomendaciones a las instancias
de coordinación previstas en el presente ordenamiento,
celebrar convenios de coordinación, colaboración y concertación
necesarios para el cumplimiento de los fines del Sistema, de
conformidad con las disposiciones legales aplicables, verificar
el cumplimiento de las disposiciones de la Ley referida, los
convenios generales y específicos en la materia, así como los
214
demás ordenamientos aplicables e informar lo conducente
al Consejo Estatal, proponer al Consejo Estatal las políticas,
lineamientos, protocolos y acciones para el buen desempeño de
las Instituciones de Seguridad Pública, preparar la evaluación
del cumplimiento de las políticas, estrategias y acciones del
Sistema en los términos de Ley, presentar al Consejo Estatal los
informes de las Comisiones que, en su caso, se conformen, para
el seguimiento de los acuerdos y resoluciones que se propongan
por las mismas, colaborar con las instituciones de Seguridad
Pública que integran el Sistema, para fortalecer los mecanismos
de coordinación; en especial para el impulso de las carreras
ministerial, policial y pericial, gestionar ante las autoridades competentes, la ministración de los fondos de seguridad pública,
de conformidad con las disposiciones aplicables, coadyuvar
con los órganos de fiscalización competentes, proporcionando
la información con la que cuenta respecto del ejercicio de los
recursos, así como del cumplimiento de esta Ley, supervisar, en
coordinación con las demás instancias competentes, la correcta
aplicación de los recursos, etc. Consideraciones similares, a las
recientemente formuladas, pueden hacerse sobre la limitada
influencia de este Secretario Ejecutivo, en el desarrollo del
sistema de acceso y transparencia de la información y de
rendición de cuentas.
Por otra parte, en materia laboral el artículo 17 de esa Ley hace
precisiones fundamentales. Así, considera como personal de
seguridad pública y de libre designación y remoción, al personal
de confianza de las unidades administrativas del Sistema, de la
Secretaría Ejecutiva, del Centro Estatal de Evaluación y Control
de Confianza, incluso sus Titulares y de las Dependencias que
215
presten asesoría en materia operativa, técnica y jurídica a los
integrantes del Consejo Estatal. Además ordena que éstos se
sujeten a las evaluaciones de certificación y control de confianza,
de conformidad con el acuerdo respectivo. Si bien resulta claro
que este sistema precisa de un cierto grado de secrecía en su
operación, también lo es que no está aplicando ninguno de los
esquemas que la legislación estatal de acceso y transparencia
de la información y de rendición de cuentas, establece para el
tratamiento de la información susceptible de reservarse.
Con respecto a los Consejos Municipales y las Instancias de
Coordinación, el artículo 24 de la LSESPEV dispone que: “El
Estado y los municipios se coordinarán para lograr una eficiente
prestación del servicio de seguridad pública y para hacer efectivo
lo previsto en el Artículo 115, fracciones III, inciso h) y VII,
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Además se ordena al Consejo Estatal promover y convocar la
instalación del Consejo Municipal de Seguridad Pública en cada
uno de los municipios de la Entidad, así como recomendar que
su estructura e integración sea similar a la del Consejo Estatal.
También se previene que la Secretaría Ejecutiva del Consejo
Estatal acuda a sancionar la instalación de cada Consejo
Municipal de la Entidad. De igual forma que podrán establecerse
instancias intermunicipales, previa suscripción de convenio
de coordinación. En el caso de las zonas conurbadas con otra
Entidad Federativa, posibilitando que se puedan suscribir
convenios e instalar instancias regionales con la participación
de los municipios. (Art. 27). En ambos casos el encriptamiento
de la información sobre el desempeño y coordinación de estas
216
autoridades, hace muy difícil que la población pueda ejercer las
funciones de supervisión que le confiere la legislación estatal
de acceso y transparencia de la información y de rendición de
cuentas.
En el Capítulo V de la LOPGJEV, destinado a la regulación
del Consejo Interno del Ministerio Público, se le asignan como
funciones primordiales las de: proponer criterios generales en
los asuntos que determinan los Agentes del Ministerio Público,
asesorar al Procurador cuando lo requiera y proponer reformas
para hacer más eficientes las funciones de la Procuraduría. Su
organización y funcionamiento se sujeta a las bases dictadas
por el Procurador General de Justicia del Estado. Al respecto
ya se han señalado las carencias existentes en la evaluación del
desempeño de ese Ministerio Público, por la no aplicación de la
legislación estatal de acceso y transparencia de la información y
de rendición de cuentas, ya señalada.
Otro capítulo de gran importancia para los fines de este estudio
es el Sexto, relativo al “Instituto de Formación Profesional”;
constituido como un órgano desconcentrado de la Procuraduría
General de Justicia del Estado (Art. 44), precisando que su
organización y funcionamiento se regirán por las disposiciones
de la presente ley, del reglamento y las demás aplicables. Como
atribuciones esenciales del Instituto, se consignan las siguientes:
I.
Intervenir en la formulación, regulación y desarrollo
del Servicio Público de Carrera de la Procuraduría,
conforme a la ley de la materia, esta ley y demás que
resulten aplicables;
217
II. Estudiar y definir los programas y requisitos a los que
deben sujetarse el ingreso, permanencia, capacitación,
desarrollo administrativo, evaluación, promoción y
ascenso de los servidores públicos de la Procuraduría;
III. Elaborar los planes y programas de estudio e impartir los
cursos de formación y capacitación profesional;
IV. Proponer convenios y acuerdos de coordinación con
instituciones similares del país o del extranjero, que se
consideren convenientes para el desarrollo profesional
del personal de la Procuraduría;
V. Realizar estudios en materia penal;
VI. Promover el respeto a los derechos humanos; y
VII. Las que establezca el reglamento y demás disposiciones
aplicables. (Art. 44 Bis).
Empero también prevalece cierta opacidad en la evaluación del
desempeño real de este Instituto y tampoco está aplicando la
multicitada legislación estatal de acceso y transparencia de la
información y de rendición de cuentas.
Posteriormente, en el artículo 45, se regula en la LOPGJEV lo
relativo a la Agencia Veracruzana de Investigaciones, definiéndole como un órgano de dicha Procuraduría y que tiene
adscrito al personal de la policía ministerial y está bajo el mando
directo del Procurador General de Justicia. Su organización y
funcionamiento se rigen por la Ley citada, su reglamento y demás
aplicables. Para su organización fundamental se determina que
contará, como mínimo, con las áreas de inteligencia, Investigación
Policial, Análisis y Estadística, Grupos de Reacción y la Unidad
218
de Combate al Secuestro. Entre sus principales atribuciones
pueden señalarse las siguientes:
I.
Establecer, operar, mantener actualizadas con los
avances tecnológicos, y supervisar las áreas de:
a) Inteligencia Policial,
b) Análisis y Estadística;
c) Grupos de Reacción Inmediata, y
d) Unidad de Combate al Secuestro.
II.
Coordinarse con el Sistema Nacional de Seguridad y
con los de otras entidades federativas;
III.
Investigar los hechos delictuosos de que tenga
conocimiento en los términos de las disposiciones
legales aplicables;
IV.
Recabar pruebas de la existencia de los delitos y las que
tiendan a determinar la responsabilidad de quienes en
ellos participen;
V.
Hacer cumplir las órdenes que, de conformidad con
la ley aplicable, resulten de la investigación ministerial
y del procedimiento penal;
VI.
Presentar a las personas para la práctica de diligencias
ordenadas por los agentes del ministerio público;
VII. Dirigir y coordinar los grupos especializados de
investigación de los delitos que al efecto acuerde el
Procurador;
VIII. Promover la asesoría técnica en materia de
investigación policial;
IX.
Vigilar que sus funciones se realicen dentro del marco
de legalidad, con respecto a los derechos humanos;
219
X.
Controlar el armamento, municiones, vehículos, así
como aparatos de radio comunicación y equipo en
general que tenga asignados;… (Art. 45 Bis).
Es evidente que en esta materia también se requiere cierto margen de secrecía, y también lo es que dicha Agencia tampoco
está aplicando los esquemas que la legislación estatal de acceso
y transparencia de la información y de rendición de cuentas,
establece para el tratamiento de la información susceptible de
reservarse.
En otro orden de ideas debe subrayarse que en el Capítulo VIII
la LOPGJEV regula una de sus instituciones primordiales: el
Servicio Público de Carrera, precisando al respecto que: “El
ingreso, permanencia, capacitación, desarrollo administrativo,
evaluación, promoción, ascenso y separación del cargo de
los servidores públicos de la Procuraduría, se sujetará a lo
dispuesto en esta ley, la del Servicio Público de Carrera en la
Administración Pública Centralizada y demás disposiciones
aplicables”. (Art. 47).
Su funcionamiento en buena medida recae en el Comité
Dictaminador, que está integrado por:
I.
II.
III.
El Procurador General de Justicia, quien fungirá
como Presidente;
El Director General de Administración, en carácter de
Secretario;
El Subprocurador de Supervisión y Control, como
Vocal; y
220
IV.
El Contralor Interno, como Vocal. El Comité aprueba
sus acuerdos y resoluciones por mayoría de votos y, en
caso de empate, el Presidente tiene voto de calidad.
(Art. 48).
Dicho Comité tiene como funciones esenciales:
I.
II.
III.
IV.
Determinar los puestos de confianza que deban
pertenecer al Servicio Público de Carrera, en atención
a sus funciones y a las disposiciones de la presente
ley. Las resoluciones que en esta materia acuerde el
Comité se someterán a la aprobación de la Comisión
del Servicio Público de Carrera;
Efectuar las evaluaciones que se autoricen de
conformidad con lo dispuesto por la Ley del Servicio
Público de Carrera en la Administración Pública
Centralizada;
Emitir la calificación que resulte de los exámenes y
demás instrumentos de medición, derivados de los
procesos de selección y evaluación;
Remitir a la Secretaría de Finanzas y Planeación los
dictámenes con las calificaciones y demás resultados
que se obtengan en los procedimientos de selección y
evaluación;…(Art. 49).
En el mismo capítulo se ordena que: “Cesarán y dejarán de surtir
efectos en forma definitiva los nombramientos de los servidores
públicos de carrera por las causas siguientes:
221
I.
II.
III.
IV.
Renuncia;
Muerte;
Pensión o jubilación;
Calificación reprobatoria, conforme a la normatividad
aplicable, obtenida en las evaluaciones obligatorias
del desempeño en el puesto;
V.
Destitución por causas justificadas que impliquen la
pérdida de la confianza;
VI. Inhabilitación;
VII. Sentencia condenatoria definitiva por la comisión de
delito; o
VIII. Incapacidad física o mental que haga imposible la
prestación del servicio”. (Art. 50).
Con relación a las funciones de supervisión, control y sanción
de los servidores públicos y las funciones vinculadas con el
Sistema Estatal de Seguridad Pública de Veracruz, la LOPGJEV
regula en su Capítulo VII lo relativo a la Contraloría Interna,
confiriéndole como principales atribuciones las siguientes:
I.
II.
III.
Elaborar el programa anual de control y auditoría
administrativa;
Observar y vigilar el cumplimiento, por parte de
los órganos y la estructura administrativa de la
Procuraduría, de las normas de control, fiscalización y
evaluación;
Asesorar a las áreas sustantivas en la elaboración,
implementación, actualización y observancia de los
manuales de procedimientos;
222
IV.
Emitir opinión sobre el programa operativo anual y el
proyecto de presupuesto de egresos de la Procuraduría;
V.
Supervisar el cumplimiento de los lineamientos
generales, sistemas y procedimientos administrativos
de la Procuraduría;
VI.
Vigilar que las erogaciones se ajusten al presupuesto
autorizado;
VII. Recibir y atender las quejas y denuncias que se
presenten en contra de los servidores públicos de la
Procuraduría; practicar investigaciones sobre sus
actos y fincarles, en su caso, las responsabilidades
administrativas a que haya lugar;
VIII. Supervisar el desarrollo de las licitaciones;
IX.
Inspeccionar y evaluar los inventarios y almacenes;
X.
Revisar los procedimientos para el control de
inventarios, el aseguramiento y resguardo de bienes
muebles, así como para la baja y determinación de su
destino final;…(Art. 46).
No obstante los avances que muestra esa normatividad,
podríamos señalar que estas diferentes disposiciones relativas al
Servicio Público de Carrera vinculado al LOPGJEV, además de
ser repetitivas de varias de las que regulan al Servicio Público
de Carrera en la Administración Pública Centralizada, también
adolecen de no estar vinculadas con la legislación estatal de acceso
y transparencia de la información y de rendición de cuentas;
razón por la cual un número muy importante de servidores
públicos del SESPEV está actuando con un importante grado
de opacidad e impunidad, con respecto a las estrictas medidas
de supervisión y control que impone dicha legislación.
223
Finalmente el Capítulo IX de la LOPGJEV, relativo a las “Responsabilidades” dispone que: “Los servidores públicos sujetos a
proceso penal por la comisión de algún delito, serán suspendidos
desde que se dicte el auto de formal prisión o de sujeción a
proceso, hasta que se emita sentencia y ésta cause ejecutoria. Si
la sentencia es condenatoria, serán destituidos; si es absolutoria,
se les restituirá en sus derechos”. (Art. 51).
Y por lo que respecta a la responsabilidad en que incurra el
Procurador, ordena que “se sujetará a lo establecido en la
Constitución Política Local”. (Art. 52).
Como se ha expresado, la aplicación de este régimen de responsabilidades es exiguo porque el SESPEV no ha iniciado la instrumentación de las funciones y servicios a los que, de manera
inexcusable, le obliga la legislación estatal vigente, en materia
de acceso y transparencia de la información y de rendición de
cuentas.
Por la importancia que tienen para comprender cabalmente la
instrumentación del Sistema Estatal de Seguridad Pública de
Veracruz, se hace necesario señalar los artículos transitorios de
la LOPGJEV:
ARTÍCULO PRIMERO. La presente ley entrará en vigor al
día siguiente de su publicación en la Gaceta Oficial, órgano del
Gobierno del Estado.
ARTÍCULO SEGUNDO. Se abroga la Ley Orgánica del
Ministerio Público de veinte de agosto de mil novecientos
224
ochenta y tres y todas sus reformas, así como las disposiciones
que se opongan a la presente ley.
ARTÍCULO TERCERO. Los Agentes del Ministerio Público,
de la Policía Ministerial y los Peritos de la Procuraduría General
de Justicia del Estado, al momento de entrar en vigor las disposiciones relativas al Servicio Público de Carrera previsto en
esta ley Orgánica y en la Ley del Servicio Público de Carrera de
la Administración Pública Centralizada del Estado, cumplirán
con los requisitos y condiciones respectivos para incorporarse a
dicho servicio, a fin de obtener los derechos previstos en ambos
ordenamientos.
ARTÍCULO CUARTO. Para todos los efectos legales
procedentes, cualquier mención a la Dirección General de
Averiguaciones Previas que se haga en la legislación vigente en
el Estado, se entenderá que se refiere a la Dirección General de
Investigaciones Ministeriales.
ARTÍCULO QUINTO. Para todos los efectos legales
procedentes, la Dirección General de Administración a que hace
referencia esta ley sustituye a la Oficialía Mayor.
ARTÍCULO SEXTO. Los convenios celebrados por el
Procurador General de Justicia, antes de la entrada en vigor de
esta ley, tendrán plena validez.
ARTÍCULO SÉPTIMO. Dentro del término de treinta días
siguientes al inicio de la vigencia de la presente ley, deberán
expedirse los reglamentos que se requieran para su pleno
cumplimiento.
225
No obstante que este articulado transitorio fija condiciones y
plazos muy concretos para la reordenación de esa institución
del ministerio público, en la práctica resulta imposible conocer
los avances en su reordenación por la circunstancia de que la
Procuraduría General de Justicia del Estado aún no instrumenta
el portal de acceso y transparencia de su información, como
tiene la obligación legal de hacerlo. Dar a conocer públicamente
esa información reviste una gran importancia para evaluar el
desempeño de dichos ministerios públicos. La carencia de
información sobre el cumplimiento de las obligaciones a su
cargo además de generar una gran opacidad, está propiciando
condiciones de impunidad y de ejercicio de funciones públicas de
gran responsabilidad sin el suficiente control, como lo previene
la ley que regula sus funciones.
Como ha podido apreciarse la LOPGJEV, en los diferentes
artículos que se han citado, contiene la mayoría de los
importantes elementos que requiere un sólido Sistema Estatal de
Seguridad Pública. Lo mismo identifica a todas las autoridades
participantes, que sus atribuciones, objetivos y obligaciones,
así como los mecanismos de coordinación que deben aplicar.
También refiere los importantes apoyos gubernamentales que
precisa, así como su interrelación con los diversos Poderes y
Órdenes de Gobierno.
Empero, esta Ley es omisa acerca de las obligaciones de dicho
Sistema en materia de:
a) Instrumentación y operación de las funciones y
servicios de acceso y transparencia de la información
pública gubernamental;
226
b) Rendición de cuentas, y
c) Responsabilidades y sanciones por incumplimiento de
esta legislación.
Tales omisiones han originado que la sociedad tenga muy
poca influencia y control sobre la instrumentación del sistema
multicitado y sobre sus resultados. Esto, sin que las autoridades
adopten las medidas que impidan tal situación, para evitar el
contexto de opacidad institucional y marginalidad en que
se mantiene a la población. Si tales medidas se adoptaran se
podría transitar a un nuevo esquema de vigilancia sistemática
sobre el desempeño y eficacia de dicho Sistema de Seguridad
Pública y con una seria aplicación del régimen de control y de
responsabilidades (medidas que, en los hechos, no se vienen
aplicando). Sólo con la realización de esos importantes cambios
podrá instaurarse una verdadera Política de Estado en materia
de Seguridad Pública.
Sobre el particular deben señalarse las “Obligaciones y Sanciones de los Integrantes de las Instituciones de Seguridad
Pública” que se establecen en el Capítulo I del Título Tercero
de la LSESPEV; cuyo artículo 28 previene un extenso y diverso
conjunto de obligaciones y sanciones para los mismos. “Con el
objeto de garantizar el cumplimiento de los principios constitucionales de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo,
honradez y respeto a los derechos humanos”; para lo cual se
ordena que los integrantes de las instituciones de Seguridad
Pública tienen las siguientes obligaciones:
I.
Conducirse siempre con dedicación y disciplina, así
como con apego al orden jurídico y respeto a las
227
II.
III.
IV.
V.
VI.
VII.
garantías individuales y derechos humanos reconocidos en la Constitución;
Preservar la secrecía de los asuntos que por razón del
desempeño en su función conozcan, en términos de
las disposiciones aplicables;
Prestar auxilio a las personas amenazadas por algún
peligro o que hayan sido víctimas u ofendidos de
algún delito, así como brindar protección a sus bienes
y derechos. Su actuación será congruente, oportuna y
proporcional al hecho;
Cumplir sus funciones con absoluta imparcialidad y
sin discriminación alguna;
Abstenerse en todo momento de infligir o tolerar actos
de tortura, aun cuando se trate de una orden superior
o se argumenten circunstancias especiales, tales como
amenaza a la Seguridad Pública, urgencia de las
investigaciones o cualquier otra; al conocimiento de
ello, lo denunciará inmediatamente ante la autoridad
competente;
Observar un trato respetuoso con todas las personas,
debiendo abstenerse de todo acto arbitrario y de
limitar indebidamente las acciones o manifestaciones
que en ejercicio de sus derechos constitucionales y
con carácter pacífico realice la población;
Desempeñar su misión sin solicitar ni aceptar compensaciones, pagos o gratificaciones distintas a las
previstas legalmente. En particular, se opondrán
a cualquier acto de corrupción y, en caso de tener
conocimiento de alguno, deberán denunciarlo;
228
VIII. Abstenerse de ordenar o realizar la detención de persona alguna sin cumplir con los requisitos previstos en los
ordenamientos constitucionales y legales aplicables;
IX.
Velar por la vida e integridad física de las personas
detenidas;
X.
Actualizarse en el empleo de métodos de investigación
que garanticen la recopilación técnica y científica de
evidencias;
XI.
Utilizar los protocolos de investigación y de cadena de
custodia adoptados por las Instituciones de Seguridad
Pública;
XII. Participar en operativos y mecanismos de coordinación
con otras Instituciones de Seguridad Pública, así
como brindarles, en su caso, el apoyo que conforme a
derecho proceda;
XIII. Preservar, conforme a las disposiciones aplicables, las
pruebas e indicios de probables hechos delictivos o
de faltas administrativas de forma que no pierdan su
calidad probatoria y se facilite la correcta tramitación
del procedimiento correspondiente;
XIV. Abstenerse de disponer de los bienes asegurados para
beneficio propio o de terceros;
XV. Someterse a evaluaciones periódicas para acreditar
el cumplimiento de sus requisitos de permanencia,
así como obtener y mantener vigente la certificación
respectiva;
XVI. Informar al superior jerárquico, de manera inmediata,
las omisiones, actos indebidos o constitutivos de
delito, de sus subordinados o iguales en categoría
jerárquica;
229
XVII.
XVIII.
XIX.
XX.
XXI.
XXII.
XXIII.
Cumplir y hacer cumplir con diligencia las órdenes
que reciba con motivo del desempeño de sus
funciones, evitando todo acto u omisión que
produzca deficiencia en su cumplimiento;
Fomentar la disciplina, responsabilidad, decisión,
integridad, espíritu de cuerpo y profesionalismo,
en sí mismo y en el personal bajo su mando;
Inscribir las detenciones que se practiquen en el
Registro Administrativo de Detenciones, conforme
a las disposiciones aplicables;
Abstenerse de sustraer, ocultar, alterar o dañar
información o bienes en perjuicio de las
Instituciones;
Abstenerse, conforme a las disposiciones aplicables, de dar a conocer por cualquier medio a quien
no tenga derecho, documentos, registros imágenes,
constancias, estadísticas, reportes o cualquier otra
información reservada o confidencial, de la que
tenga conocimiento en ejercicio y con motivo de
su empleo, cargo o comisión;
Atender con diligencia la solicitud de informe,
queja o auxilio de la ciudadanía, o de sus propios
subordinados, excepto cuando la petición rebase su
competencia, en cuyo caso deberá turnarla al área
que corresponda;
Abstenerse de introducir a las instalaciones de sus
instituciones bebidas embriagantes, sustancias psicotrópicas, estupefacientes u otras sustancias adictivas de carácter ilegal, de uso y consumo prohibido o controlado, salvo cuando sean producto de
230
detenciones, cateos, aseguramientos u otros similares, y que previamente exista la autorización correspondiente;
XXIV.
Abstenerse de consumir, dentro o fuera del servicio,
sustancias psicotrópicas, estupefacientes u otras
sustancias adictivas de carácter ilegal, prohibidas
o controladas, salvo los casos en que el consumo
de los medicamentos controlados sea autorizado
mediante prescripción médica, avalada por los
servicios médicos de las Instituciones;
XXV.
Abstenerse de consumir en las instalaciones de
sus instituciones o en actos del servicio, bebidas
embriagantes;
XXVI. Abstenerse de realizar conductas que desacrediten
su persona o la imagen de las Instituciones, dentro
o fuera del servicio;
XXVII. No permitir que personas ajenas a sus instituciones
realicen actos inherentes a las atribuciones que
tenga encomendadas. Así mismo, no podrá hacerse
acompañar de dichas personas al realizar actos del
servicio; y
XXVIII. Los demás que establezcan las disposiciones legales
aplicables”.
La primera impresión al conocer este robusto capítulo de la
LSESPEV relativo a las obligaciones y sanciones que deben
aplicarse a los integrantes de las Instituciones de Seguridad
Pública, es que éstas deberían obtener resultados muy positivos
en su desempeño. Empero los resultados reales distan mucho
de ello, en razón de que las autoridades competentes no
231
están aplicando las medidas que se requieren para afianzar el
cumplimiento de esas obligaciones, ni tampoco las sanciones
que se precisan para lograr la adecuada instrumentación y
eficacia del Sistema Estatal de Seguridad Pública de Veracruz.
Ante esa realidad, sólo será posible instaurar una genuina Política
de Estado en materia de Seguridad Pública, cuando:
a) Se logre que todas la áreas de la Procuraduría General
de Justicia del Estado, con sus respectivos servidores
públicos, efectivamente cumplan con sus obligaciones en
materia de transparencia y rendición de cuentas;
b) Cuando informen correctamente a la sociedad sobre
el cumplimiento de sus programas, el ejercicio de sus
recursos y los rezagos pendientes;
c) Se coordinen efectivamente con el resto de las instituciones
que conforman el Sistema Estatal de Seguridad Pública, y
d) Apliquen efectivamente las sanciones que previene
la legislación a quienes infrinjan las obligaciones y
responsabilidades que impone dicho Sistema, tanto a su
personal directivo como técnico y operativo.
Por otra parte merece subrayarse que las responsabilidades
referidas no se limitan a lo dispuesto en ese precepto, ya que
en el artículo siguiente se dispone que, además, los integrantes
de las instituciones Policiales, tendrán específicamente las
obligaciones siguientes:
I.
Registrar en el Informe Policial Homologado los
datos de las actividades e investigaciones que realice;
232
II.
Remitir a la instancia que corresponda la información
recopilada, en el cumplimiento de sus misiones o en
el desempeño de sus actividades, para su análisis y
registro. Asimismo, entregar la información que le
sea solicitada por otras Instituciones de Seguridad
Pública, en los términos de las Leyes correspondientes;
III.
Apoyar a las autoridades que así se lo soliciten en la
investigación y persecución de delitos, así como en
situaciones de grave riesgo, catástrofes o desastres;
IV.
Ejecutar sin demora los mandamientos judiciales y
ministeriales;
V.
Obtener y mantener actualizado su Certificado Único
Policial;
VI.
Obedecer las órdenes de los superiores jerárquicos
o de quienes ejerzan sobre él funciones de mando
y cumplir con todas sus obligaciones, realizándolas
conforme a derecho;
VII. Responder, sobre la ejecución de las órdenes directas
que reciba, a un solo superior jerárquico, por regla
general, respetando la línea de mando;
VIII. Participar en operativos de coordinación con otras
corporaciones policiales, así como brindarles, en su
caso, el apoyo que conforme a derecho proceda;
IX.
Mantener en buen estado el armamento, material,
municiones y equipo que se le asigne con motivo de
sus funciones, haciendo uso racional de ellos sólo en
el desempeño del servicio;
X.
Abstenerse de asistir uniformado a bares, cantinas,
centros de apuestas o juegos, u otros centros de este
tipo, si no media orden expresa para el desempeño de
funciones o en casos de flagrancia;
233
XI.
Mantener en buen estado el armamento que tenga a su
cargo, tiene la ineludible responsabilidad de conocer
el funcionamiento del arma de cargo y de realizar
el desarme y arme autorizado para llevar a cabo el
mantenimiento preventivo que le permita disponer de
armamento limpio y lubricado, para evitar fallas que
redunden en detrimento de sus funciones;
XII. Abstenerse de portar armas fuera de servicio, misión
o comisión correspondiente;
XIII. Abstenerse de dañar o perder el arma que le fue
asignada;
XIV. Abstenerse de alterar o remarcar el arma que tiene
bajo su resguardo;
XV. Abstenerse de extraviar o dañar la placa credencial
que lo identifica como elemento de la Institución;
XVI. Abstenerse de vender o empeñar el arma que tiene
bajo su resguardo; así como, de portarla y usarla fuera
de los límites territoriales del Estado sin oficio de
comisión;
XVII. Portar armas que estén amparadas en la licencia oficial
colectiva del Gobierno del Estado;
XVIII. Conducirse con legalidad, eficiencia, profesionalismo
y honradez en el ejercicio de sus funciones;
XIX. Asistir de manera regular a los cursos que se impartan
para adiestramiento y actualización respecto del uso
y aprovechamiento del armamento o equipo, para el
mejor desempeño de sus funciones;
XX. Pasar las inspecciones de revisión de armamento cada
vez que sea requerido; y
XXI. Las demás que establezcan las disposiciones legales
aplicables” (Art. 29).
234
A mayor abundamiento, en el artículo 30 se dispone que:
“Cuando se haga uso de la fuerza pública se hará de manera
racional, congruente, oportuna y con pleno respeto de los
derechos humanos”. El incumplimiento de cualquiera de las
obligaciones de estos artículos dará lugar al establecimiento
de las medidas correctivas o las sanciones disciplinarias
correspondientes.
A fin de regular la operación de este personal el artículo 32 de
la LSESPEV ordena que: “Los integrantes de las instituciones
policiales deberán llenar sin demora un Informe Policial
Homologado que contendrá, cuando menos, los siguientes
datos:
I.
II.
III.
IV.
El área que lo emite;
El usuario capturista;
Los Datos Generales de registro;
Motivo, que se clasifica en:
a) Tipo de evento; y
b) Subtipo de evento.
V.
La ubicación del evento y en su caso, los caminos;
VI.
La descripción de hechos, que deberá detallar modo,
tiempo y lugar, entre otros datos;
VII. Entrevistas realizadas; y
VIII. En caso de detenciones:
a) Señalar los motivos de la detención;
b) Descripción de la persona;
c) El nombre del detenido y apodo, en su caso;
d) Descripción de su estado físico aparente;
e) Objetos que le fueron encontrados;
235
f) Autoridad a la que fue puesto a disposición; y
g) Lugar en el que fue puesto a disposición.
El informe debe ser completo, los hechos deben describirse
cronológicamente y resaltando lo importante; no deberá
contener afirmación sin el soporte de datos o hechos reales,
por lo que deberá evitar información de oídas, conjeturas o
conclusiones ajenas a la investigación”. La inobservancia de
este Informe dará lugar a lo previsto en el artículo 33: “Las
sanciones aplicables al incumplimiento de los deberes previstos
en esta Ley, serán las siguientes:
I.
II.
III.
IV.
Amonestación;
Apercibimiento por escrito;
Suspensión temporal; y
Remoción.
Para la aplicación de estas sanciones se desahogará un procedimiento administrativo al través del órgano competente de cada
institución, en el que se recibirán todas las pruebas que conduzcan a esclarecer los hechos, respetando la garantía de audiencia
del supuesto infractor. El titular de la dependencia resolverá sobre el particular”. (Art. 34).
En su actuación los integrantes de las corporaciones policiales
y del Instituto de la Policía Auxiliar y Protección Patrimonial
deben observar las normas técnicas sobre el cuidado de las
armas de fuego y abstenerse de realizar cualquier tipo de juego
o manipulación indebida. Además, sólo podrán portar las armas
236
de fuego que les hayan sido asignadas de manera individual y
que se encuentren registradas colectivamente conforme a lo
estipulado en la Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos,
exclusivamente durante el tiempo que se encuentren en
funciones”. (Arts. 44 y 45).
Posteriormente, en el Capítulo III de la LSESPEV, relativo a las
“Academias e Institutos” la Ley en comento precisa que: “Para
la aplicación de los Programas Rectores de Profesionalización,
el Estado establecerá academias e institutos que tendrán, entre
otras, las siguientes funciones:
I.
II.
III.
IV.
V.
VI.
VII.
Aplicar los procedimientos homologados del Sistema
Nacional;
Capacitar en materia de investigación científica y
técnica a los servidores públicos;
Proponer y desarrollar los programas de investigación
académica en materia ministerial, pericial y policial,
de conformidad con lo dispuesto en esta Ley y demás
disposiciones aplicables;
Proponer las etapas, niveles de escolaridad y grados
académicos de la profesionalización, previa consulta
que se efectúe a cada área sustantiva, oyendo sus
necesidades y requerimientos;
Promover y prestar servicios educativos a sus
respectivas instituciones;
Aplicar las estrategias para la profesionalización de los
aspirantes y servidores públicos;
Proponer y aplicar los contenidos de los planes
y programas para la formación de los servidores
públicos a que se refiere el Programa Rector;
237
VIII. Garantizar la equivalencia de los contenidos mínimos
de planes y programas de profesionalización;
IX.
Revalidar equivalencias de estudios de la profesionalización;
X.
Colaborar en el diseño y actualización de políticas y
normas para el reclutamiento y selección de aspirantes
y vigilar su aplicación;
XI.
Realizar los estudios para detectar las necesidades de
capacitación de los servidores públicos y proponer los
cursos correspondientes;
XII. Proponer y, en su caso, publicar las convocatorias para
el ingreso a las academias e institutos;
XIII. Tramitar los registros, autorizaciones y reconocimiento
de los planes y programas de estudio ante las
autoridades competentes;
XIV. Expedir constancias de las actividades para la
profesionalización que impartan;
XV. Proponer la celebración de convenios con Instituciones
educativas nacionales y extranjeras, públicas y
privadas, con objeto de brindar formación académica
de excelencia a los servidores públicos;
XVI. Supervisar que los aspirantes e integrantes de las
Instituciones Policiales se sujeten a los manuales de
las Academias e Institutos; y
XVII. Las demás que establezcan las disposiciones legales
aplicables.
Lo dispuesto por este Artículo aplicará sin perjuicio de otros
requisitos y políticas que se establezcan al través de los Consejos
Nacional y Estatal, en los procesos relacionales con este Capítulo,
238
y que deberán ser desglosados en el manual de organización y
procedimientos correspondiente”. (Art. 49).
Al igual que en lo previsto en el Capítulo VIII de la LOPGJEV
sobre el Servicio Público de Carrera, en el Título Cuarto de la
LSESPEV, se regula lo relativo al “Servicio de Carrera en las
Instituciones de Procuración de Justicia”, disponiendo en el
artículo 50 que: “El servicio de carrera en las instituciones de
Procuración de Justicia, comprenderá lo relativo a los agentes
del Ministerio Público, oficiales secretarios, policía ministerial
y a los peritos.
La Policía Ministerial, dependiente de la Procuraduría General
de Justicia, se sujetará a lo dispuesto en la presente Ley para las
instituciones policiales en materia de carrera policial, así como a
lo establecido en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de
Justicia y su Reglamento.
Las reglas y procesos en materia de carrera policial y régimen
disciplinario de la Policía Ministerial, serán aplicados, operados
y supervisados por las instituciones de Procuración de Justicia.
Los servidores públicos que tengan bajo su mando a agentes del
Ministerio Público, policía ministerial o peritos, no formarán
parte del servicio de carrera por ese hecho, serán nombrados
y removidos conforme a los ordenamientos legales aplicables,
se considerarán trabajadores de confianza y los efectos de su
nombramiento se podrán dar por terminados en cualquier
momento”.
239
Sobre la integración de dicho servicio la LSESPEV contiene, en
su artículo 51, sus componentes: “El servicio de carrera de las
instituciones de Procuración de Justicia comprenderá las etapas
de ingreso, desarrollo y terminación del servicio, conforme a lo
siguiente:
I.
II.
III.
El ingreso comprende los requisitos y procedimientos
de selección, formación y certificación inicial, así
como registro;
El desarrollo comprenderá los requisitos y procedimientos de formación continua y especializada, de
actualización de evaluación para la permanencia, de
evaluación del desempeño, de desarrollo y ascenso,
de dotación de estímulos y reconocimientos, de
reingreso y de certificación. De igual forma, deberá
prever medidas disciplinarias y sanciones para los
miembros del servicio de carrera; y
La terminación comprenderá las causas ordinarias y
extraordinarias de separación del servicio, así como
los procedimientos y recursos de inconformidad a los
que haya lugar, ajustándose a lo establecido por las
leyes y disposiciones aplicables”.
Y respecto de su funcionamiento establece, en el artículo 52,
que: “El Servicio de Carrera de las Instituciones de Procuración
de Justicia se organizará de conformidad con las bases siguientes:
I.
Tendrá carácter obligatorio y permanente; abarcará
los planes, programas, cursos, evaluaciones, exámenes
y concursos correspondientes a las diversas etapas que
comprende;
240
II.
Se regirá por los principios de legalidad, objetividad,
eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los
derechos humanos reconocidos en la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos y la
Constitución Política del Estado. Tendrá como
objetivos la preparación, competencia, capacidad
y superación constante del personal en tareas de
Procuración de Justicia;
III. El contenido teórico y práctico de los programas
de capacitación, actualización, especialización y
certificación fomentará que los miembros de las
Instituciones de Procuración de Justicia logren la
profesionalización y ejerzan sus atribuciones con base
en los principios y objetivos referidos y promoverán
el efectivo aprendizaje y el pleno desarrollo de los
conocimientos, habilidades destrezas y actitudes
necesarios para el desempeño del servicio público;
IV.
Contará con un sistema de rotación del personal;
V.
Determinará los perfiles, niveles jerárquicos en la
estructura y de rangos;
VI. Contará con procedimientos disciplinarios, sustentados en principios de justicia y con pleno respeto a
los derechos humanos;
VII. Buscará el desarrollo, ascenso y dotación de estímulos,
con base en el mérito y la eficiencia en el desempeño
de sus funciones;
VIII. Buscará generar el sentido de pertenencia institucional;
IX. Contendrá las normas para el registro y el reconocimiento de los certificados del personal; y
241
X.
Contendrá las normas para el registro de las incidencias
del personal”.
Para la incorporación a este servicio la LSESPEV establece
un meticuloso procedimiento, en el Capítulo II del Título IV,
relativo al “Ingreso al Servicio de Carrera en las Instituciones
de Procuración de Justicia”, fijando que: “El ingreso al Servicio
de Carrera se hará por convocatoria pública. Los aspirantes a
ingresar a las Instituciones de Procuración de Justicia deberán
cumplir, cuando menos, con los requisitos siguientes:
A. Agente del Ministerio Público:
I.
II.
III.
IV.
V.
Ser ciudadano mexicano por nacimiento, en pleno
ejercicio de sus derechos;
Contar con título de licenciado en derecho expedido y
registrado legalmente, con la correspondiente cédula
profesional;
En su caso, tener acreditado el Servicio Militar Nacional;
Ser de notoria buena conducta, no haber sido
condenado por sentencia irrevocable como responsable
de un delito doloso, ni estar sujeto a proceso penal;
No estar suspendido ni haber sido destituido o
inhabilitado por resolución firme como servidor
público, ni estar sujeto a procedimiento de responsabilidad administrativa federal o local, en los términos
de las normas aplicables;
242
VI.
VII.
No hacer uso de sustancias psicotrópicas, de estupefacientes u otras que produzcan efectos similares, ni
padecer alcoholismo;
Aprobar el curso de ingreso, formación inicial o básica;
y Presentar y aprobar las evaluaciones de control de
confianza previstas en las disposiciones aplicables.
B. Peritos:
I.
II.
III.
IV.
V.
VI.
VII.
Ser ciudadano mexicano por nacimiento y en pleno
ejercicio de sus derechos;
Acreditar que ha concluido, por lo menos, los estudios
correspondientes a la enseñanza media superior o
equivalente;
Tener título legalmente expedido y registrado por
autoridad competente que lo faculte para ejercer la
ciencia, técnica, arte o disciplina de que se trate, o
acreditar plenamente los conocimientos correspondientes a la disciplina sobre la que deba dictaminar
cuando de acuerdo con las normas aplicables no
necesite título o cédula profesional para su ejercicio;
En su caso, tener acreditado el Servicio Militar
Nacional;
Aprobar el curso de ingreso, formación inicial o
básica;
Ser de notoria buena conducta, no haber sido condenado por sentencia irrevocable por delito doloso, ni
estar sujeto a proceso penal;
No estar suspendido ni haber sido destituido o
inhabilitado por resolución firme como servidor
243
público, ni estar sujeto a procedimiento de responsabilidad administrativa federal o local, en los términos
de las normas aplicables;
VIII. No hacer uso de sustancias psicotrópicas, de estupefacientes u otras que produzcan efectos similares, ni
padecer alcoholismo; y
IX.
Presentar y aprobar las evaluaciones de control de
confianza.
Lo dispuesto por este Artículo aplicará sin perjuicio de otros
requisitos que establezcan disposiciones estatales o federales, en
sus respectivos ámbitos de competencia. (Art. 53).
A estos requisitos debe agregarse el previsto en el artículo 54,
que señala: “Los aspirantes a ingresar al Servicio de Carrera de
las instituciones de Procuración de Justicia deberán cumplir
con los estudios de formación inicial. Previo al ingreso de los
aspirantes a los cursos de formación inicial, deberán consultarse
sus antecedentes en el Registro Nacional y, en su caso, en los
registros de las instituciones de Procuración de Justicia de la
Entidad y del Centro Estatal de Evaluación y Control de
Confianza”.
Las disposiciones de la LSESPEV son muy estrictas con
respecto a la permanencia del personal en el Servicio; lo cual
puede constatarse en lo asentado en su Capítulo III, relativo
al “Desarrollo del Servicio de Carrera en las Instituciones de
Procuración de Justicia”, que dispone, en su artículo 55, que:
“Son requisitos de permanencia en el Ministerio Público y de
los peritos, los siguientes:
244
I.
II.
Cumplir los requisitos de ingreso durante el servicio;
Cumplir con los programas de profesionalización que
establezcan las disposiciones aplicables;
III.
Aprobar las evaluaciones que se les practiquen;
IV.
Contar con la certificación y registro actualizados a
que se refiere esta Ley;
V.
Cumplir las órdenes de rotación;
VI.
Cumplir con las obligaciones que les impongan las
leyes respectivas;
VII. No tener más de cinco procedimientos administrativos de responsabilidad con sanción o, más de dos, si
las irregularidades cometidas se consideran de graves
efectos, en perjuicio de la institución y/o de los
quejosos; y
VIII. Los demás requisitos que establezcan las disposiciones
aplicables”.
A lo cual debe adicionarse lo previsto en los artículos 56, que
precisa: “Los integrantes de las instituciones de Procuración de
Justicia deberán someterse y aprobar los procesos de evaluación
de control de confianza y del desempeño, con la periodicidad y
en los casos que establezca la normativa aplicable.
Los resultados de los procesos de evaluación y los expedientes
que se formen con los mismos serán confidenciales, excepto
en aquellos casos en que deban presentarse en procedimientos
administrativos o judiciales y se mantendrán en reserva en
los términos de las disposiciones aplicables, salvo en los casos
que señala la presente ley, y 57 que dispone: “La solicitud
de reincorporación al servicio de carrera se analizará y, en
245
su caso, se concederá, siempre que el motivo de la baja haya
sido por causas distintas al incumplimiento a los requisitos de
permanencia o al seguimiento de un proceso de responsabilidad
administrativa o penal, local o federal”.
Con respecto a la terminación del Servicio de Carrera cabe
destacar lo contenido en el Capítulo IV por cuanto hace a las
“Instituciones de Procuración de Justicia” que a la letra dice:
“La terminación del Servicio de Carrera será:
I. Ordinaria, que comprende:
a) Renuncia;
b) Muerte o incapacidad permanente para el desempeño
de las funciones; y
c) Jubilación.
II. Extraordinaria, que comprende:
a) Separación por el incumplimiento de los requisitos de
ingreso y permanencia; o
b) Remoción por incurrir en causas de responsabilidad
con motivo de su encargo, ya sean administrativas o
penales. (Art. 58).
Empero, cuando los órganos jurisdiccionales determinen que
la resolución por la que se impone la separación o remoción es
injustificada, la institución respectiva sólo estará obligada a: “la
indemnización y al otorgamiento de las prestaciones a que tenga
derecho la persona removida, sin que en ningún caso proceda la
reincorporación al servicio, sea cual fuere el resultado del juicio
o medio de defensa que se haya promovido. Tal circunstancia
será inscrita en el registro correspondiente”. (Arts. 58 y 59).
246
Con respecto a la promoción del desempeño de dicho personal
la LSESPEV dispone, en su artículo 60, que: “Los servidores
públicos de las instituciones de Procuración de Justicia están
obligados a participar en las actividades de profesionalización que determine la institución respectiva, de conformidad con
lo establecido por el Programa Rector de Profesionalización”.
Y sobre la acreditación de este desempeño establece que: “Los
aspirantes a incorporarse en las instituciones de Procuración de
Justicia deberán obtener el certificado y registro correspondiente,
de conformidad con lo establecido por esta Ley y demás
disposiciones aplicables. Ninguna persona podrá ingresar o
permanecer en las instituciones de Procuración de Justicia sin
contar con el certificado y registro vigente. El certificado tendrá
por objeto acreditar que el servidor público es apto para ingresar
o permanecer en las instituciones de Procuración de Justicia y
que cuenta con los conocimientos, el perfil, las habilidades y
las aptitudes necesarias para el desempeño de su cargo”…“Los
servidores públicos de las Instituciones de Procuración de
Justicia deberán someterse a los procesos de evaluación, en los
términos de la normativa correspondiente, a fin de obtener la
revalidación de su certificado y registro. La revalidación del
certificado será requisito indispensable para su permanencia en
las Instituciones de Procuración de Justicia”... “La cancelación
del certificado de los servidores públicos de las Instituciones de
Procuración de Justicia procederá:
I.
II.
Al ser separados de su encargo por incumplir con
algunos de los requisitos de ingreso o permanencia a
que se refiere esta Ley y demás disposiciones aplicables;
Al ser removidos de su encargo;
247
III.
IV.
Por no obtener la revalidación de su certificado; y
Por las demás causas que establezcan las disposiciones
aplicables.
La Procuraduría General de Justicia del Estado, cuando cancele
algún certificado, deberá hacer la anotación respectiva en el
registro correspondiente”. (Arts. 61 a 63).
La LSESPEV confiere un amplio articulado a la regulación del
“desarrollo policial”, entendiéndolo como: “el conjunto integral
de reglas y procesos debidamente estructurados y enlazados
entre sí, que comprenden la Carrera Policial, los esquemas de
profesionalización, la certificación y el régimen disciplinario
de los integrantes de las instituciones policiales y tiene como
objeto garantizar el desarrollo institucional, la estabilidad, la
seguridad y la igualdad de oportunidades de los mismos; elevar
la profesionalización, fomentar la vocación de servicio y el
sentido de pertenencia, así como garantizar el cumplimiento
de los principios de legalidad, objetividad, eficiencia, honradez
y respeto a los derechos humanos. (Art. 64). A la vez, sujeta
las relaciones jurídicas entre las Instituciones Policiales y sus
integrantes a lo dispuesto por la fracción XIII, del apartado B,
del Artículo 123, de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, la propia Ley y demás disposiciones legales aplicables, y previene que todos los servidores públicos de las
instituciones policiales que realizan funciones administrativas y
no policiales, no pertenecen a la Carrera Policial y se consideran
trabajadores de confianza, y que los efectos de su nombramiento
se podrán dar por terminado en cualquier momento, de
conformidad con las disposiciones aplicables. (Art. 65).
248
En los siguientes artículos la LSESPEV regula los casos de
separación del cargo de los integrantes de las Instituciones
Policiales, así como los de reinstalación, restitución e
indemnización; precisando las limitaciones, el registro, los
requisitos y los presupuestos respectivos. Además, identifica las
funciones de investigación, prevención y reacción de las mismas,
establecidas para garantizar, mantener y restablecer el orden y la
paz públicos.
Al propio tiempo adscribe a las unidades de policía encargadas
de la investigación científica de los delitos en la Agencia
Veracruzana de Investigaciones dependiente de la Procuraduría
General de Justicia, y les asigna, entre otras, las siguientes
funciones:
“I.
II.
III.
Recibir las denuncias sobre hechos que puedan ser
constitutivos de delitos, actuando en todo momento
con un secretario que dará fe de sus diligencias en
estos casos, sólo cuando debido a las circunstancias del
caso aquellas no puedan ser formuladas directamente
ante el Ministerio Público, al que deberán informar
de inmediato, así como de las diligencias practicadas y
dejarán de actuar cuando esa autoridad lo determine;
Deberán verificar la información de las denuncias
que le sean presentadas, cuando éstas no sean lo
suficientemente claras o la fuente no esté identificada,
e informarán al Ministerio Público para que, en su
caso, le dé trámite legal o acuerde lo procedente;
Practicar las diligencias necesarias que permitan el
esclarecimiento de los delitos y la identidad de los
249
probables responsables y el cumplimiento de los
mandatos del Ministerio Público;
IV.
Efectuar las detenciones en los casos del Artículo 16
de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos;
V.
Participar en la investigación de los delitos, en la
detención de personas y en el aseguramiento de bienes
que el Ministerio Público considere se encuentren
relacionados con los hechos delictivos, observando las
disposiciones constitucionales y legales aplicables;
VI.
Registrar de inmediato la detención en términos de la
disposiciones aplicables, así como remitir sin demora
y por cualquier medio la información al Ministerio
Público;
VII. Poner a disposición de las autoridades competentes,
sin demora alguna, a las personas detenidas y los
bienes que se encuentren bajo su custodia, observando
en todo momento el cumplimiento de los plazos
constitucionales y legales establecidos;
VIII. Preservar el lugar de los hechos y la integridad de
los indicios, huellas o vestigios del hecho delictuoso,
así como instrumentos, objetos o productos del
delito. Las unidades de la Policía facultadas para ello,
deberán fijar, señalar, levantar, embalar y entregar la
evidencia física al Ministerio Público, conforme a las
instrucciones de éste y en términos de las disposiciones
aplicables;
IX.
Proponer al Ministerio Público que requiera a las
autoridades competentes, informes y documentos
para fines de la investigación, cuando se traten de
250
X.
XI.
XII.
aquellos que sólo puedan solicitarse por conducto de
éste;
Dejar constancia de cada una de sus actuaciones,
así como llevar un control y seguimiento de éstas.
Durante el curso de la investigación deberán elaborar
informes sobre el desarrollo de la misma, y rendirlos
al Ministerio Público, sin perjuicio de los informes
que éste le requiera;
Emitir los informes, partes policiales y demás
documentos que se generen, con los requisitos de
fondos y forma que establezcan las disposiciones
aplicables, para tal efecto se podrán apoyar en los
conocimientos que resulten necesarios;
Proporcionar atención a víctimas, ofendidos o testigos
del delito; para tal efecto deberán:
a) Prestar protección y auxilio inmediato, de
conformidad con las disposiciones legales
aplicables;
b) Procurar que reciban atención médica y psicológica
cuando sea necesaria;
c) Adoptar las medidas que se consideren necesarias
tendientes a evitar que se ponga en peligro su
integridad física y psicológica, en el ámbito de su
competencia;
d) Preservar los indicios y elementos de prueba que
la víctima y ofendido aporten en el momento de la
intervención policial y remitirlos de inmediatos al
Ministerio Público encargado del asunto para que
éste acuerde lo conducente; y
251
e) Asegurar que puedan llevar a cabo la identificación
del imputado sin riesgo para ellos;
XIII. Dar cumplimiento a las órdenes de aprehensión y
demás mandatos ministeriales y jurisdiccionales,
de que se tenga conocimiento con motivo de sus
funciones; y
XIV. Las demás que le confiaren las disposiciones
aplicables”. (Arts. 66 a 69).
Asimismo la LSESPEV establece en detalle y con rigor los
procedimientos relacionados con la operación de la Carrera
Policial y de la Profesionalización. A aquélla la define como el
“sistema de carácter obligatorio y permanente, conforme el cual
se establecen los lineamientos que definen los procedimientos
de reclutamiento, evaluación, selección, ingreso, formación,
certificación, permanencia, promoción y reconocimiento; así
como la separación o baja del servicio de los integrantes de las
instituciones policiales” (Art. 71 ), y se establecen como sus
principales fines:
I.
II.
Garantizar el desarrollo institucional y asegurar la
estabilidad en el empleo, con base en un esquema
proporcional y equitativo de remuneraciones y
prestaciones para los integrantes de las Instituciones
Policiales;
Promover la responsabilidad, honradez, diligencia,
eficiencia y eficacia en el desempeño de las funciones
y en la óptima utilización de los recursos de las
instituciones;
252
III.
IV.
Fomentar la vocación de servicio y el sentido de
pertenencia, mediante la motivación y el establecimiento de un adecuado sistema de promociones
que permita satisfacer las expectativas de desarrollo
profesional y el reconocimiento de los integrantes de
las Instituciones Policiales;
Instrumentar e impulsar la capacitación y profesionalización permanente de los integrantes de las Instituciones Policiales para asegurar la lealtad institucional
en la prestación de los servicios;… (Art. 71).
El amplio número de artículos destinados a la regulación
del Servicio Público de Carrera en el ámbito policial, se
complementa (y se complica) con las otras disposiciones que
ha expedido el Congreso del Estado, que también regulan
esta materia. Sin lugar a dudas tiene que realizarse un estudio
que permita unificar dichas disposiciones en un solo cuerpo
normativo, para evitar confusiones en la aplicación de una
legislación que no sólo se ha fragmentado, ya que también se
ha mantenido al margen de las obligaciones que deben cumplir
los servidores públicos en materia de acceso y transparencia
de la información y de rendición de cuentas. Con lo cual han
dejado de aplicarse múltiples mecanismos de supervisión sobre
su desempeño. De igual forma se sigue difiriendo la aplicación
del importante régimen de responsabilidades y sanciones que
previene dicha legislación.
Por otra parte y en relación a la organización jerárquica de las
instituciones policiales, la LSESPEV dispone que ésta contará
con las categorías de:
253
I.
II.
III.
IV.
Comisarios;
Inspectores;
Oficiales; y
Escala básica.
Asimismo señalan que en dicha Agencia se establecerán, al
menos, niveles jerárquicos equivalentes a las primeras tres
fracciones del presente Artículo, con sus respectivas categorías,
conforme al modelo policial previsto en la propia Ley.
Con respecto a la remuneración de los integrantes de las instituciones policiales se precisa que será acorde con la calidad y
riesgo de las funciones en sus rangos y puestos respectivos, así
como en las misiones que cumplan, las cuales no podrán ser
disminuidas durante el ejercicio de su encargo y deberán de garantizar un sistema de retiro digno. De igual forma, se establecen sistemas de seguros para los familiares de los policías, que
contemplen el fallecimiento y la incapacidad total o permanente
acaecida en el cumplimiento de sus funciones, para lo cual se
destinará el presupuesto necesario para cumplir con dichas obligaciones. (Art. 76).
También la LSESPEV señala que la Carrera Policial comprende
el grado policial, la antigüedad, las insignias, condecoraciones,
estímulos y reconocimientos obtenidos, el resultado de los
procesos de promoción, así como el registro de las correcciones
disciplinarias y sanciones que, en su caso, haya acumulado el
integrante, y de establecer las normas mínimas que le rigen, dispone
que tal Carrera Policial es independiente de los nombramientos
para desempeñar cargos administrativos o de dirección que el
254
integrante llegue a desempeñar en las instituciones policiales;
precisando que en ningún caso habrá inamovilidad en los cargos
administrativos y de dirección. También que los titulares de las
instituciones policiales podrán designar a los integrantes en
cargos administrativos o de dirección de la estructura orgánica
de las instituciones a su cargo; asimismo, que podrán relevarlos
libremente, respetando su grado policial y derechos inherentes a
la Carrera Policial. (Art. 77).
El extenso cúmulo de obligaciones que determina la LSESPEV
debe contrastarse con el régimen de beneficios que la misma
establece para el personal involucrado. Al respecto se dispone
que: “Las instancias responsables del Servicio de Carrera Policial
fomentarán la vocación de servicios mediante la promoción y
permanencia en las Instituciones Policiales para satisfacer las
expectativas de desarrollo profesional de sus integrantes”...
“El régimen de estímulos es el mecanismo por el cual las
instituciones policiales otorgan el reconocimiento público a sus
integrantes por actos de servicio meritorios o por su trayectoria
ejemplar, para fomentar la calidad y efectividad en el desempeño
del servicio, incrementar las posibilidades de promoción y
desarrollo de los integrantes, así como fortalecer su identidad
institucional. Todo estímulo otorgado por las instituciones será
acompañado de una constancia que acredite el otorgamiento del
mismo, la cual deberá ser integrada al expediente del elemento y
en su caso, con la autorización de portación de la condecoración
o distintivo correspondiente”. (Arts. 81 y 82).
Tanto las obligaciones como los beneficios señalados deberían
vincularse con los mecanismos que para la evaluación del
255
desempeño institucional y personal establece la legislación
estatal de acceso y transparencia de la información pública y
de rendición de cuentas. De otra forma puede incurrirse en
importantes errores al conferir tales beneficios a algún servidor
público al que se está valorando parcial e incorrectamente, por
no estarse aplicando todos los mecanismos que la legislación
previene.
También debe subrayarse que a pesar de que en el apartado
precedente la LSESPEV determina sobre la profesionalización
de los integrantes de las Instituciones Policiales, en su artículo
89, que constituye un “proceso permanente y progresivo de
formación que se integra por las etapas de formación inicial,
actualización, promoción, especialización y alta dirección,
para desarrollar al máximo sus competencias, capacidades y
habilidades”, éste resultará muy limitado, hasta en tanto no se
realice una valoración objetiva y completa de dicho personal,
aplicando también los mecanismos previstos en la legislación
estatal de acceso y transparencia de la información pública y de
rendición de cuentas, multicitada.
En el Capítulo sobre “Régimen Disciplinario” la LSESPEV
previene que: la actualización de los integrantes de las
instituciones policiales se rige por los principios previstos en
los Artículos 21, de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos y 8° de la propia Ley.
Igualmente que la disciplina comprende el aprecio de sí mismo,
la pulcritud, los buenos modales, el rechazo a los vicios, la
256
puntualidad en el servicio, la exactitud en la obediencia, el
escrupuloso respeto a las leyes y reglamentos, así como a los
derechos humanos. Y precisa que la disciplina es la base del funcionamiento y organización de las instituciones policiales, por lo
que sus integrantes deberán sujetar su conducta a la observancia
de las leyes, órdenes y jerarquías, así como a la obediencia y
alto concepto del honor, de la justicia y de ética. También que
aquélla demanda respeto y consideración mutua entre quien
ostente un mando y sus subordinados. (Art. 90).
Posteriormente señala que: “Los integrantes de las instituciones
policiales observarán el más estricto cumplimiento del deber, a
efecto de salvaguardar la integridad y los derechos de las personas,
prevenir la comisión de delitos, y preservar las libertades, el
orden y la paz públicos”… “El régimen disciplinario se ajustará
a los principios establecidos en las Constituciones Políticas
Federal y Local, y la presente Ley, y comprenderá los deberes,
las correcciones disciplinarias, las sanciones y los procedimientos
para su aplicación”. (Arts. 91 y 92).
En relación a la aplicación de las sanciones la LSESPEV explicita
los procedimientos respectivos y se precisa que se harán con
Independencia de las que correspondan por responsabilidad
civil, penal o administrativa, en que incurran los integrantes de
las Instituciones Policiales, de conformidad con la legislación
aplicable.
Por lo que concierne a la resolución de controversias que se
susciten en relación con los procedimientos de Carrera Policial
y régimen disciplinario, serán establecidos cuerpos colegiados,
257
cuya integración y funciones se regirán en el Reglamento correspondiente, atendiendo a las directrices ordenadas por esta Ley.
Al efecto se constituyen Comisiones del Servicio Profesional
de Carrera Policial y de Honor y Justicia; mismas que además
de las funciones que les sean encomendadas en el Reglamento
respectivo, se encargan de llevar un registro de datos de los
integrantes de las Instituciones Policiales, los cuales se integrarán
a la base de datos del personal de seguridad pública. En las
instituciones de Procuración de Justicia se integran instancias
equivalentes, en las que intervienen representantes de los policías
ministeriales. (Arts. 94 a 96).
Es pertinente señalar que el “Régimen Disciplinario” que
comprende la LSESPEV, no dejará de ser un esquema incompleto
hasta que se vincule, tanto con la valoración objetiva y completa
de los servidores públicos de la PGJEV, como con la aplicación de
los diferentes mecanismos que contiene la legislación estatal de
acceso y transparencia de la información pública y de rendición
de cuentas.
En otro orden de ideas y con el objeto coadyuvar en la
depuración y fortalecimiento de las instituciones que integran el
Sistema Estatal de Seguridad Pública, de acuerdo a los modelos
y protocolos de evaluación y control de confianza que se
establezcan por el Sistema Nacional de Acreditación y Control
de Confianza, se regula en el Título Sexto de la LSESPEV lo
relativo al Centro Estatal de Evaluación y Control de Confianza,
constituyéndolo como un Organismo Público Descentralizado,
con personalidad jurídica y patrimonio propio, con autonomía
258
técnica y operativa, sectorizado a la Secretaría Ejecutiva del
Sistema y del Consejo Estatal de Seguridad Pública.
El Centro se integra con los siguientes órganos:
I.
II.
III.
IV.
V.
Órgano de Gobierno, que será Junta Directiva;
Dirección General;
Comité Técnico Académico;
Órgano Interno de Control; y
Las áreas de operación que se establecen en su
Reglamento Interno. (Art. 98).
Asimismo, se determina que éste aplicará las evaluaciones a que
se refiere la Ley, tanto en los procesos de selección de aspirantes,
como en la evaluación para la permanencia, el desarrollo y la
promoción de los integrantes de las instituciones de Seguridad
Pública.
Para ello le confiere como principales facultades:
I.
II.
III.
Aplicar los procedimientos de Evaluación y de Control
de Confianza conforme a los criterios expedidos por
el Centro Nacional de Certificación y Acreditación;
Proponer lineamientos para la verificación y control
de Certificación de los Servidores Públicos;
Proponer lineamientos para la aplicación de los
exámenes médicos, toxicológicos, psicológicos,
poligráficos, socioeconómicos y demás que se
consideren necesarios, de conformidad con la
normatividad aplicable;
259
IV.
Establecer un sistema de registro y control, que
permita preservar la confidencialidad y resguardo de
expedientes;
V.
Verificar el cumplimiento de los perfiles médicos,
ético y de personalidad;
VI.
Comprobar los niveles de escolaridad de los integrantes
de las Instituciones de Seguridad Pública;
VII. Aplicar el procedimiento de certificación de los
Servidores Públicos;
VIII. Expedir y actualizar los Certificados conforme a los
formatos autorizados por el Centro Nacional de
Certificación y Acreditación del Sistema Nacional;
IX.
Informar a las autoridades competentes, sobre los
resultados de las evaluaciones que practiquen;
X.
Solicitar se efectúe el seguimiento individual de los
integrantes de las Instituciones de Seguridad Pública
evaluados, en los que se identifiquen factores de riesgo
que interfieran o pongan en riesgo el desempeño de
sus funciones;
XI.
Detectar áreas de oportunidad para establecer programas de prevención y atención que permitan solucionar la problemática identificada;
XII. Proporcionar a las Instituciones, la asesoría y apoyo
técnico que requieran sobre información de su
competencia;
XIII. Proporcionar a las autoridades competentes la información contenida en los expedientes de integrantes
de las Instituciones de Seguridad Pública y que se
requieran en procesos administrativos o judiciales,
con las reservas previstas en las leyes aplicables;
260
XIV.
Elaborar los informes de resultados para la aceptación
o rechazo de los aspirantes a ingresar a las Instituciones
de Seguridad Pública;…(Art. 99).
Asimismo la LSESPEV regula lo relativo a los certificados
del Centro y el cumplimiento de los requisitos de acreditación
que establezca el Sistema Nacional de Acreditación y Control
de Confianza, previendo la participación y regulación de
instituciones propias o distintas de dicho Centro. Sobre el
patrimonio del Centro, la Ley señala que se integra por:
I.
II.
III.
IV.
V.
Los recursos que le asigne el Congreso del Estado en
el Presupuesto de Egresos;
Las aportaciones, participaciones, subsidios o apoyos
que le otorguen los gobiernos federal, estatal y
municipales;
Las donaciones hechas en su favor y los recursos
derivados de los fideicomisos en los que se le señale
como fideicomisario;
Los ingresos que se obtengan por servicios prestados
a entidades y dependencias de los gobiernos federal,
estatal y municipal, así como empresas de seguridad
privada, y particulares, y
Los demás recursos que reciba por cualquier título
legal y que estén destinados al cumplimiento de su
objeto. (Arts. 100 y 101).
En este Título Sexto también se regula lo relativo a la Junta
Directiva, como máxima autoridad del Centro, así como su
integración. Disponiendo que estará presidida por un Director
261
General y que el titular de su Órgano Interno de Control asistirá
a las sesiones de la Junta Directiva, con voz pero sin derecho a
voto.
Además se establece que los cargos de los integrantes de la Junta
Directiva son honoríficos y que sus acuerdos y resoluciones se
toman por mayoría de votos de los miembros presentes; en caso
de empate, el Presidente de la Junta tendrá voto de calidad.
Como principales atribuciones de la misma se establecen:
I.
II.
III.
IV.
Nombrar y remover a los funcionarios del Centro, de
nivel inmediato inferior al Director General, aprobar
sus salarios y prestaciones conforme al tabulador
vigente y, en su caso, concederles licencia;
Aprobar los programas y procesos de evaluación
y pruebas de confianza, que realice el Centro, de
conformidad con las disposiciones que emitan los
Sistemas Nacional y Estatal de Seguridad Pública;
Autorizar la contratación de empresas u organismos
públicos o privados certificados, así como personal
o equipo, necesarios para realizar las funciones
y los procesos de evaluación establecidos por las
disposiciones aplicables;
Aprobar y expedir el Reglamento Interior del Centro,
así como las demás disposiciones internas y acuerdos
que le sean propuestos por el Director General del
Centro, de conformidad con lo previsto por esta Ley
las demás disposiciones aplicables;
262
V.
VI.
VII.
Aprobar el Programa Operativo Anual del Centro y
el proyecto de presupuesto que formule el Director
General;
Vigilar el cumplimiento de todos los acuerdos que se
tomen y, en su caso, tomar las medidas convenientes
para su correcto cumplimiento;
Autorizar al Director General la firma de convenios
de coordinación o contratos necesarios para el
cumplimiento del objeto y atribuciones de El Centro,
previo cumplimiento de las disposiciones aplicables;...
(Arts. 104 y 105).
Con respecto al Comité Técnico Académico del Centro se
establece que será el responsable de supervisar y proponer
los lineamientos técnicos para el funcionamiento y desarrollo
de los procesos de evaluación y control que éste realice, de
conformidad con los modelos y protocolos de evaluación y
control de confianza que se establezcan por el Sistema Nacional
de Acreditación y Control de Confianza. La integración y
atribuciones de aquél se establecen en el Reglamento Interior
del Centro. (Art. 108).
Además se previene que dicho Centro tenga un órgano interno
de control, cuyo titular será designado por la Contraloría
General del Estado, de conformidad con la normativa vigente.
(Art. 109).
No obstante lo señalado en estas importantes atribuciones y
responsabilidades, y aunque esta Ley pretende alcanzar altas
metas en la depuración y fortalecimiento de las instituciones que
263
integran el Sistema Estatal de Seguridad Pública, tal objetivo se
mantendrá muy lejano hasta que las autoridades de la PGJEV
decidan instrumentar los servicios y funciones que les ordena la
legislación estatal de acceso y transparencia de la información
pública y de rendición de cuentas.
Por otro lado y con respecto a la información sobre seguridad
pública, en el Título Séptimo de la LSESPEV se establece que:
“El Estado y los municipios están obligados a suministrar,
intercambiar, sistematizar, consultar y analizar la información
que diariamente se genere en materia de seguridad pública,
al través de los sistemas e instrumentos tecnológicos respectivos, en términos de lo previsto en la Ley General y esta
Ley…El Consejo Estatal de Seguridad Pública, a través de
la Secretaría Ejecutiva, adoptará las medidas pertinentes
para la sistematización, administración y preservación de la
información, en cumplimiento de lo señalado en el párrafo
anterior…Las instituciones de Procuración de Justicia tendrán
acceso a la información contenida en las bases de datos
criminalísticos y de personal, en el ámbito de su función de
investigación y persecución de los delitos…La información
sobre administración de justicia, podrá ser integrada a las bases
de datos criminalísticos y de personal, a través de convenios con
el Poder Judicial del Estado…El acceso a las bases de datos del
Sistema estará condicionado al cumplimiento de esta Ley, los
acuerdos generales, los convenios y demás disposiciones que de
la propia Ley emanen”. (Art. 110).
Asimismo se dispone que: “La información contenida en
las bases de datos del Sistema Estatal de Información sobre
264
Seguridad Pública, podrá ser certificada por la autoridad
respectiva y tendrá el valor probatorio que las disposiciones
legales determinen”.
Al Estado y a los municipios se les responsabiliza de realizar
los trabajos para lograr la compatibilidad de los servicios de
telecomunicaciones de la red local, con las bases de datos criminalísticos y de personal, previstas en la Ley General y esta Ley.
Además a la Secretaría Ejecutiva se le faculta para adoptar las
medidas necesarias para la homologación de los servicios. (Arts.
111 y 112).
Resulta claro que la mayoría de esta información precisa de un
manejo especial por su confiabilidad. Empero las autoridades
responsables se han mantenido al margen de las reglas que
deben aplicar para la reserva de esa información, de acuerdo a lo
que establece la legislación estatal de acceso y transparencia de
la información pública y de rendición de cuentas.
Más adelante la LSESPEV no sólo regula en detalle lo
concerniente al Registro Administrativo de Detenciones (Arts.
115 a 117), también comprende un sistema de información
especializado en el crimen, al establecer que: “El Estado y los
municipios, al través de las instancias competentes del Sistema
Estatal de Seguridad Pública, coadyuvarán en la integración y
actualización del Sistema Único de Información Criminal, en
términos de lo previsto por la Ley General”. (Art. 118).
265
Asimismo norma lo relativo al Registro Estatal del Personal de
Seguridad Pública, responsabilizándole de mantener actualizada,
de manera permanente la base de datos respectiva.
Otro de los registros que comprende es el relacionado con
el “Registro de Armamento y Equipo” responsabilizando
a las autoridades competentes del Estado y los municipios
de manifestar y coadyuvar a mantener permanentemente
actualizado dicho Registro.
El conocimiento de ese tipo de información es particularmente
importante para la ciudadanía, porque afecta directamente su
situación y porque puede involucrar transgresiones en términos
de derechos humanos.
De ahí que resulte preocupante la renuencia de los directivos de
la PGJEV a aplicar la legislación estatal de acceso y transparencia
de la información pública y de rendición de cuentas. Tal
comportamiento puede traducirse en severos casos de opacidad
e impunidad.
Con el propósito de apoyar la transparencia en el manejo de
los recursos del Sistema, la LSESPEV establece en materia de
“Responsabilidades de los Servidores Públicos” en su Título
Noveno, que: “Las responsabilidades administrativas, civiles y
penales en que incurran los servidores públicos por el manejo
o aplicación ilícita o indebida de los recursos estatales o de los
fondos provenientes de aportaciones federales destinados a la
seguridad pública, serán determinadas y sancionadas conforme
a las disposiciones legales aplicables y por las autoridades
competentes”. (Art. 131).
266
Desde otra perspectiva con referencia a la participación de
la comunidad, el Título Octavo de la LSESPEV establece
un Capítulo especializado en los “Servicios de Atención a la
Población”, disponiendo que: “El Consejo Estatal establecerá
mecanismos eficaces para que la sociedad participe en el
seguimiento, evaluación y supervisión del Sistema, en los
términos de la Ley General, esta Ley y demás ordenamientos
aplicables…Dicha participación se realizará en coadyuvancia y
corresponsabilidad con las autoridades, al través de:
I.
II.
La comunidad, tenga o no estructura organizativa; y
La sociedad civil organizada”.
Además, contará con una Secretaría Ejecutiva para impulsar las
acciones necesarias para establecer un servicio para localización
de personas y bienes. También recibirá los reportes de la
comunidad sobre las emergencias, faltas y delitos de que tenga
conocimiento. Asimismo, promoverá que los municipios del
Estado se incorporen al servicio de comunicación establecido
a nivel nacional. El servicio tendrá comunicación directa con
las instituciones de Seguridad Pública, de Salud, de Protección
Civil y las demás asistenciales públicas y privadas. (Arts. 125 y
126).
Para mejorar el servicio de Seguridad Pública las instancias
de coordinación que prevé dicha Ley deben promover la
participación de la comunidad en la evaluación de las políticas
y de las Instituciones de Seguridad Pública, así como en dar
su opinión sobre políticas en materia de Seguridad Pública
y sugerir medidas específicas y acciones concretas para dicha
función.
267
También deben realizar labores de seguimiento, proponer
reconocimientos por méritos o estímulos para los Integrantes
de las Instituciones y realizar denuncias o quejas sobre
irregularidades.
Además se previene que auxilien a las autoridades competentes
en el ejercicio de sus tareas y que participen en las actividades que
no sean confidenciales o pongan en riesgo el buen desempeño
de la función de Seguridad Pública. (Art. 127).
De manera categórica se dispone que: “Las instituciones de
Seguridad Pública deberán contar con una entidad de consulta
y participación de la comunidad, para alcanzar los propósitos
del Artículo anterior…La participación ciudadana en materia
de evaluación de políticas y de instituciones, se sujetará a los
indicadores previamente establecidos por el Consejo Estatal
sobre los siguientes temas:
I.
II.
III.
El desempeño de sus integrantes;
El servicio prestado; y
El impacto de las políticas públicas en prevención del
delito.
Los resultados de los estudios deberán ser entregados
a las instituciones de Seguridad Pública, así como
al Consejo Estatal. Estos estudios servirán para la
formulación de políticas públicas en la materia”. (Art.
128).
Con relación a la integración de los Comités de Participación
Ciudadana la LSESPEV establece que los Consejos Estatal y
268
Municipales deberán promover su integración, convocando
a los sectores social y privado interesados en colaborar con la
seguridad pública. Cada uno de esos Comités deberá vincularse
a cada una de las instituciones de Seguridad Pública.
Éstas deberán establecer políticas públicas de atención a la
víctima, previendo, al menos, los siguientes rubros:
I.
II.
III.
IV.
Atención de la denuncia en forma pronta y expedita;
Atención jurídica, médica y psicológica especializada;
Medidas de protección a la víctima; y
Otras, en los términos del Artículo 20 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos. (Arts. 129
y 130).
Lo anterior si bien refleja avances considerables en el desarrollo
de la legislación sobre la participación ciudadana, se observa que
existen avances que la PGJEV ha promovido, sin embargo es
necesario fortalecer la participación de dicha ciudadanía.
Tratándose de los “Servicios de Seguridad Privada”, la Ley
en comento regula en un extenso Título Décimo las facultades del Estado al respecto, por conducto de la Secretaría de
Seguridad Pública, en coordinación con la Secretaría Ejecutiva, responsabilizándoles de la autorización, supervisión,
verificación, ratificación, regulación y el control de los servicios
de seguridad privada, los cuales operarán en los términos de esa
Ley y demás disposiciones aplicables. Asimismo determina las
modalidades en que éstos podrán prestarse y les tipifica como
auxiliares de la función estatal y municipal de seguridad pública,
269
con la finalidad de prevenir la comisión de delitos, salvaguardar
la integridad física y el patrimonio de las personas contratantes.
A los prestadores de esos les obliga a coadyuvar con las
autoridades e Instituciones de Seguridad Pública en casos de
urgencia, desastre o cuando así lo soliciten las autoridades estatales y municipales competentes, de acuerdo a los requisitos y
condiciones que establezca la autorización respectiva. Además,
su personal está sometido a los procedimientos de evaluación y
control de confianza, en términos de lo establecido por la propia Ley.
En el mismo Título se establecen las amplias facultades de la
Secretaría en materia de seguridad privada y su atribución de
suscribir convenios o acuerdos con las autoridades municipales
o federales, con el objeto de establecer lineamientos, acuerdos y
mecanismos relacionados con los servicios de seguridad privada,
que faciliten:
I.
II.
III.
IV.
Ejercer las facultades previstas en esta Ley;
Consolidar la información que debe integrarse a las
bases de datos estatales y al Registro Nacional de
Prestadores de Servicios de Seguridad Privada;
La prevención, control, solución y toma de acciones
inmediatas a problemas derivados de la prestación del
servicio de seguridad privada; y
La verificación del cumplimiento a la normativa
estatal y federal. (Arts. 138 y 139).
Por lo que atañe a la Secretaría Ejecutiva la LSESPEV le confiere
implementar y mantener actualizado un Registro Estatal de
270
Servicios de Seguridad Privada, con la información necesaria
para la supervisión, control y vigilancia de los prestadores
de servicios, haciéndole responsable de la confidencialidad,
guarda, custodia y reserva de los documentos, información y
documentación contenidos en el Registro; en el cual asentará la
información siguiente:
“I.
II.
III.
IV.
V.
VI.
VII.
Autorización y renovaciones;
Personal administrativo;
Elementos operativos y elementos de apoyo;
Vehículos, armamento y equipo;
Infraestructura;
Capacitadores;
Accionistas, socios, gestores, representantes legales,
mandatarios y apoderados;
VIII. Sanciones impuestas; y
IX.
Otros datos que sean necesarios para el debido control
de los prestadores de servicio”.
Incluso dicha Secretaría debe publicar semestralmente una lista
de las empresas que se encuentren debidamente registradas en la
Gaceta Oficial del Estado y en los medios de difusión de mayor
circulación en el Estado.
Asimismo, deberá difundir el listado entre las cámaras y
asociaciones de comerciantes, empresarios y profesionistas
ubicadas en el Estado. (Arts. 146, 147 y 149).
En el Capítulo V se regulan en detalle las numerosas obligaciones
de los Prestadores de estos Servicios de Seguridad Privada,
271
precisando (inexplicablemente) que el “incumplimiento de las
obligaciones pactadas entre el prestador de servicios y el usuario, no será responsabilidad de la Secretaría ni del Consejo”…
y los interesados “podrán acudir ante la Procuraduría Federal
de Protección al Consumidor, con los contratos respectivos que
hubiesen firmado”. Huelga decir que esta Procuraduría carece
de toda experiencia y atribuciones para supervisar y sancionar,
en su caso, a tales servicios.
También se norma la contratación del personal, por parte de los
prestadores de servicios, quienes deberán solicitar al Secretario
Ejecutivo la verificación en el Registro Estatal y Nacional de
Personal de Seguridad Pública y Privada los antecedentes de
la persona que desea prestar sus servicios. Además aquéllos
deberán abstenerse de contratar a personas que hayan sido
dadas de baja de alguna institución de Seguridad Pública, las
fuerzas armadas o de otra empresa de seguridad privada, ya sea
por irregularidades en su conducta, por faltas de probidad en la
prestación del servicio o por haber sido sentenciadas por delito
doloso o inhabilitada por resolución judicial, con excepción de
quien acredite fehacientemente que ésta quedó sin efecto.
Además se comprende lo relativo a la capacitación y certificación
de ese personal, y las condiciones que ambas deberán atender.
Igualmente se precisan las limitaciones en dicha contratación.
Finalmente se dispone que: “Las personas físicas o morales que
presten servicios de seguridad privada, así como el personal con
que cuentan, se regirán por los principios de legalidad, eficiencia,
profesionalismo, honradez, objetividad y respeto a los derechos
humanos”. (Arts. 155 y 156).
272
Tratándose de las funciones de vigilancia, control y supervisión
sobre la prestación de los servicios de la seguridad privada, la
LSESPEV dispone que la Secretaría Ejecutiva pueda realizar las
visitas de inspección que estime necesarias, en los términos que
la misma define. (Art. 157).
En las actas de visita se hace constar:
I.
II.
Nombre, denominación o razón social del visitado;
Hora, día, mes y año en que se inicie y concluya la
diligencia;
III.
Lugar o lugares donde se practica la visita;
IV.
Los datos relativos a la orden de visita;
V.
El nombre y el cargo de la persona con la que se
entendió la diligencia;
VI.
Nombre, domicilio y documentos con que se
identificaron los testigos;
VII. Hechos u omisiones observados por el visitador
durante la diligencia;
VIII. En su caso, las observaciones del visitado en relación
a los hechos asentados en el acta; y
IX.
Nombre y firma de quienes intervinieron en la
diligencia, incluyendo los de quien o quienes la
hubiesen llevado a cabo. (Art. 160).
Al propio tiempo se establecen las obligaciones de las personas
con que se entienda la visita de inspección y que los visitadores
podrán asegurar los documentos o bienes que se consideren
importantes para tener conocimiento respecto del objeto de la
verificación que se practique al visitado, formulando el inventario
273
correspondiente y haciendo la designación del depositario. (Art.
162).
A la Secretaría —por sí o por conducto de la Secretaría Ejecutiva— le responsabiliza de realizar: las acciones necesarias
para vigilar, controlar y supervisar el funcionamiento y
operación de las empresas autorizadas, el cumplimiento de las
obligaciones que les impongan esta Ley y otros ordenamientos
legales, el mantenimiento de buenas condiciones del equipo y
el comportamiento, eficiencia y preparación o capacitación del
personal encargado de prestar dichos servicios. (Art. 164).
Sin lugar a dudas las atribuciones y responsabilidades que se
han establecido para regular los servicios de seguridad privada,
muestran que se ha logrado un avance importante en este tipo
de legislación. Empero, estos seguirán siendo limitados mientras
persista la renuencia de la PGJEV a proporcionar a la población
toda la información relacionada con el desempeño real de estos
servicios, en los términos que señala la legislación estatal de
acceso y transparencia de la información pública y de rendición
de cuentas.
Consideraciones similares pueden formularse en relación con las
sanciones que establece la LSESPEV, en su artículo 166, para
que: “Cuando las empresas de seguridad privada incurran en
incumplimiento de alguna de las obligaciones establecidas en
el presente Título o en otras disposiciones legales aplicables,
el Secretario de Seguridad Pública imponga una o más de las
sanciones siguientes:
274
I.
II.
III.
IV.
V.
Apercibimiento;
Amonestación con difusión pública de la misma;
Multa desde doscientas cincuenta a cinco mil veces el
salario mínimo diario vigente en la capital del Estado;
Suspensión temporal del registro y consecuentemente
de sus actividades, hasta por sesenta días naturales,
en tanto se corrija el incumplimiento, con difusión
pública de dicha suspensión; y
Cancelación de la autorización, con difusión pública
de ella.
Las sanciones se aplicarán atendiendo a:
I.
II.
III.
IV.
V.
VI.
La gravedad de la falta cometida;
La forma en que se afecte la prestación del servicio, así
como la seguridad y confianza de los usuarios;
La capacidad y probidad en la prestación del servicio;
La reincidencia en el incumplimiento de las
obligaciones establecidas en la presente Ley;
Las condiciones económicas del infractor; y
El monto del beneficio, daño o perjuicio económico,
derivado del incumplimiento de las obligaciones
establecidas en la presente Ley, si lo hubiere. (Art.
167).
La suspensión temporal de actividades se aplica en el caso de
reincidir por segunda ocasión en el incumplimiento de las
obligaciones señaladas, contenidas en la propia Ley. También
por abstenerse de cumplir con el pago de multa impuesta como
sanción.
275
Asimismo y en relación con la cancelación de autorizaciones
para prestar los servicios de seguridad privada, se dispone que
ésta se aplica por el Secretario de Seguridad Pública, en los
siguientes casos:
“I.
Permitir que la autorización sea utilizada por terceras
personas para operar dicha actividad;
II.
Realizar actividades adicionales o distintas a las
autorizadas por la Secretaría;
III.
Cuando exhiba documentación apócrifa o se
proporcionen informes o datos falsos a la Secretaría o
a la Secretaría Ejecutiva;
IV.
No atender las solicitudes de auxilio o colaboración
realizadas por las autoridades de Seguridad Pública;
V.
Divulgar información relacionada con el servicio
prestado;
VI.
Usar armas de fuego de procedencia ilegal o que no
estén autorizadas en la licencia oficial otorgada por la
Secretaría de la Defensa Nacional;
VII. Reincidir por tercera ocasión en el incumplimiento
de las obligaciones contenidas en la presente Ley;
cuando no se subsanen las irregularidades que hayan
motivado la suspensión temporal dentro del plazo
que dure ésta, se entenderá que se reincide por tercera
ocasión;
VIII. Oponerse a la práctica de visitas de inspección;
IX.
Por causa de utilidad pública, de interés público,
de fuerza mayor o por alteración grave del orden
público; y
X.
Las demás causas reguladas en la presente Ley y en
otros ordenamientos legales”. (Arts. 168 y 169).
276
En el caso de que una persona física o moral preste servicios
de seguridad privada sin contar con la autorización de la
Secretaría o el prestador no hubiese obtenido la renovación
correspondiente, el Secretario de Seguridad Pública ordenará
la clausura e impondrá al infractor una multa hasta por el
equivalente a cinco mil veces el salario mínimo general vigente
en la capital del Estado.
Resulta evidente que para garantizar a la sociedad que se
están aplicando objetivamente las disposiciones anteriores,
relacionadas con la operación y sanción de esos servicios de
seguridad privada, debería aplicarse correctamente la legislación
estatal de acceso y transparencia de la información pública y de
rendición de cuentas. De otra forma será fácil que se cometan
excesos e irregularidades en la sanción a ese tipo de servicios.
O bien, que éstas dejen de aplicarse a empresas de seguridad
privada que lo ameritan.
Finalmente y por lo que corresponde al “Recurso de Revocación”
la LSESPEV precisa, en su artículo 172, que “Contra las
sanciones impuestas en términos del presente Título, procede el
recurso de revocación en los términos establecidos por el Código
de Procedimientos Administrativos para el Estado de Veracruz
de Ignacio de la Llave”. También sobre el curso que ha seguido
la promoción y resolución de estos recursos debería informarse
a la población. Sin embargo esto no se realiza, a pesar de que
lo ordena la legislación estatal de acceso y transparencia de la
información pública.
A continuación se transcriben los artículos transitorios de
la LSESPEV, considerando la importancia del contenido de
277
los mismos, con respecto a los requerimientos y estrategias
vinculados con la instrumentación de un Modelo eficaz para
hacer de la Seguridad Pública en Veracruz, una Política de
Estado. Dichos artículos Transitorios son:
“Primero.- La presente Ley entrará en vigor al día siguiente de
su publicación en la Gaceta Oficial, órgano del Gobierno del
Estado, salvo lo previsto en los artículos transitorios siguientes.
Segundo.- El Ejecutivo del Estado deberá, en un plazo de tres
meses a partir de la entrada en vigor de esta Ley, instalar el
Centro Estatal de Evaluación y Control de Confianza, integrar
su Junta Directiva y nombrar al Director General. El Centro
iniciará sus funciones de manera progresiva, de conformidad
con lo dispuesto por la presente Ley y la Ley General, así como
por los lineamientos aprobados por el Consejo Nacional y el
Centro Nacional de Certificación y Acreditación.
Tercero.- Los servicios de carrera vigentes en las instituciones
de Seguridad Pública a la fecha de entrada en vigor de este
ordenamiento, deberán ajustarse a los requisitos, criterios y
procedimientos que establecen la Ley General del Sistema
Nacional de Seguridad Pública y esta Ley, en un plazo no mayor
a un año.
Cuarto.- Los servidores públicos que obtengan el certificado
y que satisfagan los requisitos de ingreso y permanencia
que se establecen por la presente Ley, la Ley General y los
ordenamientos legales federales y estatales aplicables, ingresarán
o serán homologados al servicio de carrera, en las ramas
278
ministerial, policial y pericial, según corresponda, en la jerarquía
y grado, así como antigüedad y derechos que resulten aplicables.
Quinto.- Las referencias realizadas en la presente Ley a la
reinserción social, quedarán entendidas al concepto vigente
readaptación social, en tanto entra en vigor lo dispuesto por
el párrafo segundo del artículo 18 constitucional, sujeto a la
vacancia prevista en el artículo Quinto Transitorio del Decreto
por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
publicada en el Diario Oficial de la Federación el 18 de junio
de 2008.
Sexto.- El Consejo Estatal deberá expedir las disposiciones a
que se refiere la presente Ley, en un plazo no mayor a seis meses,
a partir de la entrada en vigor del presente Decreto.
Séptimo.- El Ejecutivo Estatal deberá expedir las disposiciones
reglamentarias de esta Ley, en un plazo no mayor a seis meses a
partir de la entrada en vigor de la misma.
Octavo.- Se abroga la Ley Número 95 de Seguridad Pública del
Estado, publicada en la Gaceta Oficial Número 8 de fecha 17
de enero de 1998 y se derogan las demás disposiciones que se
opongan a la presente Ley.
Noveno.- La Secretaría de Finanzas y Planeación deberá realizar
las transferencias y adecuaciones presupuestales necesarias para
dar cumplimiento a lo previsto en el presente ordenamiento.
Los recursos humanos, materiales y financieros con que cuente
la Secretaría Ejecutiva de conformidad con la abrogada Ley
279
95 de Seguridad Pública del Estado y demás disposiciones
jurídicas aplicables, permanecerán o, en su caso, se transferirán,
a la Secretaría Ejecutiva prevista en esta Ley. Los derechos del
personal de la Secretaría Ejecutiva se respetarán conforme a la
ley aplicable.
Décimo.- Se abroga el Decreto por el que se crea el Centro
Estatal de Evaluación y Control de Confianza, publicado en la
Gaceta Oficial, órgano del Gobierno del Estado, de fecha 21 de
enero de 2009.
Undécimo.- Los prestadores de servicios de seguridad privada
que a la fecha de inicio de la vigencia de la presente Ley presten
servicios en el Estado, tendrán un plazo de tres meses para
regularizar su situación jurídica.
Duodécimo.- Se abroga la Ley número 117, que Regula
los Servicios de Seguridad que se otorgan a Instituciones y
Particulares en el Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave,
publicada en la Gaceta Oficial Número 87 de fecha 20 de julio
de 1991”.
Como puede observarse estos artículos transitorios comprenden
la mayoría de los elementos que se precisan para impulsar la
adecuada organización y funcionamiento de la Secretaría de
Seguridad Pública, incluida la PGJ en lo referente a la profesionalización de su personal. Empero, este importante objetivo
seguirá posponiéndose hasta que la Institución decida mostrar
a la ciudadanía los resultados reales que está alcanzando en el
cumplimiento de sus programas, metas y objetivos, así como
280
la forma en que está administrando los recursos que se le han
conferido.
Mientras esa Procuraduría se mantenga al margen de la legislación
que le obliga a difundir esa información la sociedad seguirá
careciendo de los instrumentos que precisa para supervisar y
promover la sanción de los servidores públicos que cometan
infracciones en su desempeño. Mientras tal situación prosiga,
continuará siendo un tema pendiente la consolidación de la
seguridad pública como una Política de Estado en Veracruz.
La Ley del Servicio Público de Carrera en la Administración
Pública Centralizada del Estado de Veracruz de Ignacio de
la Llave
Esta Ley (LSPCAPCEV) fue publicada en la Gaceta Oficial de
dicho Estado, el viernes 10 de octubre de 2003, con el objeto
de “establecer las bases de organización, funcionamiento,
control y evaluación del Servicio Público de Carrera para la
Administración Pública Centralizada del Gobierno del Estado
de Veracruz de Ignacio de la Llave conforme a los principios de
legalidad, honradez, responsabilidad, confidencialidad, eficacia
e institucionalidad”.
Con respecto a las entidades paraestatales de dicha administración, se instruye que “podrán establecer sus propios
sistemas de Servicio Público de Carrera tomando como base los
principios de la presente Ley. (Art. 1°).
También esta Ley guarda estrecha relación con el desarrollo de
una Política de Estado en materia de Seguridad Pública y por
281
lo mismo no puede entenderse sin interrelacionarla con la Ley
Orgánica de la Procuraduría General de Justicia del Estado, que
acaba de analizarse en el inciso precedente. En efecto esta última
contiene múltiples disposiciones destinadas a la regulación del
personal vinculado con las funciones de seguridad pública.
Tal y como se señaló al analizar el contenido del Título Tercero
de la LSESPEV, relativo a las “Obligaciones y Sanciones de
los Integrantes de las Instituciones de Seguridad Pública”.
También, y en coincidencia con lo previsto en el Capítulo VIII
de LOPGJEV sobre el Servicio Público de Carrera, en el Título Cuarto de la Ley Orgánica de la Procuraduría General
de Justicia del Estado de Veracruz, se regula lo relativo al
“Servicio de Carrera en las Instituciones de Procuración de
Justicia”. Razones por las cuales será necesario emprender un
esfuerzo de armonización jurídica en la materia, que impida
entrar en duplicidades o contradicciones en la aplicación o
interpretación de estas leyes. Empero, como la LOPGJEV y
la LSESPEV señalan su interrelación con la LSPCAPCEV, se
torna indispensable conocer las disposiciones fundamentales
de ésta, destacando su influencia sobre el Servicio Público de
Carrera de las instituciones de seguridad pública.
Bajo estos antecedentes esta Ley señala que: “El Servicio
Público de Carrera es un Sistema que se integra por el conjunto
de disposiciones, órganos, procesos, programas y acciones
tendentes a la profesionalización de los servidores públicos
que laboran con la calidad de trabajadores de confianza en la
Administración Pública Centralizada del Estado, de conformidad
con los lineamientos y criterios de ingreso, permanencia,
282
capacitación, desarrollo administrativo, evaluación, promoción,
ascenso y separación del cargo que establecen la presente ley y
demás leyes de la entidad”. (Art. 2°).
Esta última parte es la que da pauta a la aplicación de los otros
dos ordenamientos precitados.
Por ser la LSPCAPCEV la legislación especializada en la materia,
sus definiciones son sustanciales. De ahí la importancia de que
en ella se definan los conceptos de: Administración Pública
Centralizada; Capacitación; Catálogo; Comisión del Servicio
Público de Carrera; Comité Dictaminador; Dependencias;
Secretarías del Despacho; Inducción; Puesto; Secretaría; Sistema del Servicio Público de Carrera; y Tabulador. (Art. 3°).
Ésta también señala que: “Son sujetos del presente ordenamiento
las personas que ocupen puestos o cargos de confianza en las
dependencias de la administración pública centralizada que
desempeñen funciones de: dirección, inspección, vigilancia,
fiscalización, manejo de fondos o valores, auditoría, planeación,
supervisión, control directo de adquisiciones, responsabilidad
en autorización de ingreso, salida, alta, baja o destino de bienes y
valores de almacenes e inventarios, investigación, investigación
científica, formulación de juicios, lineamientos o criterios y
desarrollo de procesos de evaluación, tomando como base el
Catálogo y las denominaciones siguientes:
I.
II.
III.
Director General;
Director de Área;
Subdirector de Área;
283
IV.
V.
VI.
Jefe de Departamento;
Jefe de Oficina; y
Los homólogos de los puestos a que hacen referencia
las anteriores fracciones”. (Art. 4°).
Se exceptúa de lo dispuesto en este artículo a:
I.
II.
III.
IV.
Los titulares de las dependencias a que se refiere el
artículo 3 fracción VI de la propia ley;
Los titulares de subsecretarías, subprocuradurías y
oficialías mayores;
Los prestadores de servicios de apoyo técnico y
asesoría: servidores públicos que se desempeñan
como representante, secretario particular, secretario
privado, secretario técnico, secretario ejecutivo,
coordinador general o ejecutivo, coordinador de
asesores, subcoordinador, asesor o sus equivalentes;
así como integrantes de comisiones, comités, consejos
o juntas en la administración pública centralizada; y
Las personas que ocupen puestos de confianza de libre
nombramiento o remoción conforme a lo dispuesto
por el artículo 49 fracción XIV de la Constitución
Local.
Por otro lado debe destacarse que el artículo 6° de la LSPCAPCEV
tiene una incidencia especial sobre las instituciones de seguridad
pública, cuando señala que: “Para el caso de las personas que
ocupen puestos de confianza en la Secretaría de Seguridad
Pública, Secretaría de Salud y Asistencia, Secretaría de Educa-
284
ción y Cultura y en la Procuraduría General de Justicia del
Estado, sus respectivos comités dictaminadores determinarán
los puestos de confianza que deban pertenecer al Servicio Público de Carrera, en atención a la naturaleza específica de las
funciones de cada puesto y a las disposiciones que rigen la
organización y funcionamiento de dichas dependencias.
Las resoluciones que en esta materia acuerden dichos comités
deberán someterse, por conducto de la Secretaría, a la aprobación
de la Comisión. Empero, como el sistema que regula esta ley
es omiso en dar a conocer a la población los datos sobre su
verdadero desempeño, ni tampoco da a conocer la información
sobre el personal que se ve afectado por sus funciones, se genera
un clima de opacidad y de discrecionalidad, que resulta ajeno a
los importantes objetivos que fija dicha Ley.
Con respecto a los programas en materia de Servicio Público de
Carrera, la LSPCAPCEV señala que: “Conforme a los criterios
de ingreso, permanencia, capacitación, desarrollo profesional y
evaluación, comprenden las acciones de:
I.
II.
III.
IV.
Convocatoria, selección y nombramiento;
Fortalecimiento de la ética profesional;
Capacitación y desarrollo administrativo para
incentivar la productividad permanente, el desempeño
honrado, la estabilidad laboral y la consecución de
una carrera en el Servicio Público; y
Desarrollo de aptitudes, habilidades y actitudes”.
(Art. 8).
285
“Las personas que pertenezcan al Servicio Público de Carrera
podrán participar en los programas y acciones a que refiere el
artículo anterior con el propósito de:
I.
II.
Mejorar su nivel de desarrollo humano y de profesionalización mediante el ascenso o la promoción; y
Obtener reconocimientos, estímulos y recompensas,
de acuerdo con su mérito, capacidad, igualdad de
oportunidades y productividad individual”. (Art. 9).
De igual forma, el sistema omite informar a la población los
resultados que ha alcanzado en el cumplimiento de sus programas
y responsabilidades. Tampoco da a conocer la información sobre
el personal responsable de su instrumentación y del manejo
de los recursos involucrados con su realización. Todo lo cual
también genera un clima de opacidad y de discrecionalidad.
Sobre los Órganos de dicho Sistema el artículo 10 de esa Ley
dispone que: “La Comisión es el órgano coordinador del Sistema que se integra con un representante de cada una de las
dependencias de la administración pública centralizada. La representación de cada dependencia recae en el titular de la misma
o en el servidor público de mando superior que él designe” y
con respecto a sus atribuciones señala que son las siguientes:
I.
II.
Dictar, con base en las propuestas que presente la
Secretaría, las políticas en materia de Servicio Público
de Carrera;
Solicitar a las dependencias de la Administración
Pública Centralizada los informes necesarios sobre la
286
instauración, avances y cumplimiento de programas
del Servicio Público de Carrera;
III.
Atender las consultas de las dependencias de la
Administración Pública Centralizada;
IV.
Aprobar, a propuesta de la Secretaría, los proyectos de
reglamentos derivados de esta ley, para ser sometidos
a la consideración del Titular del Ejecutivo del Estado;
V.
Autorizar los procedimientos, programas, acciones y
medidas relacionados con la operación del Sistema;
VI.
Asesorar al Titular del Ejecutivo Estatal en la
aplicación de las normas, criterios, lineamientos
y procedimientos del Sistema, para asegurar su
congruencia con las metas, objetivos y prioridades del
Plan Veracruzano de Desarrollo;
VII. Revisar y evaluar periódicamente los resultados de
los programas y acciones del Servicio Público de
Carrera; y
VIII. Las demás que les confieran la presente ley y demás
leyes del Estado”…
“El titular de la Secretaría presidirá la Comisión y la
Subsecretaría que tenga a su cargo, de conformidad
con el Reglamento de la Secretaría, la ejecución de
las medidas y acciones en materia de Servicio Público
de Carrera, fungirá como Secretariado Técnico de
la misma. Corresponde a la Contraloría General la
evaluación del funcionamiento del Sistema”. (Arts. 11
y 12).
Como atribuciones de la Secretaría, el artículo 13 de la
LSPCAPCEV señala las de:
287
I.
Proponer a la Comisión las políticas y acuerdos en
materia de Servicio Público de Carrera;
II.
Diseñar y ejecutar los planes, programas, procedimientos y acciones necesarios para el funcionamiento
del Sistema;
III.
Emitir los criterios y lineamientos generales para el
funcionamiento del Sistema, escuchando la opinión
de los Comités;
IV.
Proponer a la Comisión los anteproyectos de
reglamento necesarios para el exacto cumplimiento
de la presente ley;
V.
Coordinar, autorizar, vigilar y dar seguimiento a
los procedimientos de selección, organización y
evaluación que apliquen las dependencias;
VI.
Autorizar y publicar las convocatorias para la selección
de aspirantes a ocupar un puesto en el Servicio Público
de Carrera, con opinión de la dependencia respectiva;
VII. Celebrar convenios con instituciones de educación
superior o de investigación, públicas o privadas,
colegios de profesionistas o asociaciones afines para
aplicar los programas del Servicio Público de Carrera;
VIII. Elaborar el Catálogo en coordinación con las
dependencias;
IX.
Solicitar a las dependencias los antecedentes e informes
necesarios para la operación del Sistema; y
X.
Las demás que les confieran la presente ley y demás
leyes del Estado.
No es posible conocer el real cumplimiento de esas atribuciones
en una situación en la cual dicha Secretaría permanece
288
incumpliendo sus obligaciones de difundir la información sobre
el desempeño de los servicios a su cargo, así como la relativa al
desempeño de sus servidores públicos.
La LSPCAPCEV establece su propio esquema de funcionamiento, el cual no es necesariamente coincidente con lo
establecido en la LOPGJEV y la LSESPEV en lo referente a
los títulos IV y V en sus artículos 47 al 50 y lo contenido para
la atención de sus respectivos servicios de carrera. Al respecto el
artículo 14 de la primera dispone que:
“En cada dependencia habrá un Comité que se integrará por:
I.
II.
III.
IV.
El titular de la dependencia, quien fungirá como
presidente;
El titular de la unidad administrativa de la dependencia,
en calidad de secretario;
El titular del área, órgano o centro de adscripción del
puesto correspondiente, en calidad de vocal; y
El titular de la contraloría interna, en calidad de
vocal”...
“Los comités aprobarán sus acuerdos y resoluciones por mayoría
de votos y, en caso de empate, el presidente tendrá voto de
calidad”.
A cada uno de esos comités se le confieren las funciones
siguientes:
289
I.
II.
III.
IV.
V.
Efectuar en su dependencia las evaluaciones que se
autoricen de conformidad con lo dispuesto por la
presente ley y demás normas aplicables;
Emitir la calificación resultante de los exámenes y
demás instrumentos de medición, derivados de la
selección y evaluación;
Elaborar y fundamentar los dictámenes sobre los
procedimientos de selección y evaluación y señalar los
criterios objetivos e instrumentos aplicados;
Remitir a la Secretaría los dictámenes con las
calificaciones y demás resultados obtenidos en los
procedimientos de selección y evaluación; y
Las demás que les confieran la presente ley y demás
leyes del Estado. (Art. 15).
Para evaluar correctamente el desempeño de esos comités
sería preciso que dicha Secretaría realmente informara sobre
las actividades que éstos realizan y sobre sus resultados. Ello
no es posible porque la dependencia prosigue sin difundir la
información sobre el desempeño de estos servicios a su cargo,
como lo ordena la legislación aplicable.
Por otra parte y en relación con los “Procesos” que reconoce
dicho Sistema, y que son los de:
I.
II.
III.
IV.
Ingreso al Servicio Público;
Planeación de carrera;
Profesionalización y desarrollo administrativo;
Evaluación del desempeño; y
290
V.
Separación del Servicio Público de Carrera conforme
a las causas de cesación previstas en esta ley. (Art. 17).
Debe subrayarse que resulta de gran importancia que se difundan
los datos concretos sobre la operación y resultados de cada uno
de esos procesos. De igual forma con respecto al Catálogo
General de Puestos, sobre el cual dicha Ley dispone que:
“La Secretaría elaborará el Catálogo con la participación de las
demás dependencias de la administración pública. El Catálogo
incluirá por lo menos:
I.
II.
III.
IV.
La totalidad de puestos;
La descripción de los mismos con sus perfiles y
requisitos;
Su clasificación y correlación; y
Su agrupación por niveles.
Con relación al Ingreso al Servicio Público de Carrera la Ley
citada ordena que: “La Secretaría tiene a su cargo la definición,
supervisión y vigilancia del proceso de ingreso al Servicio
Público de Carrera, el cual comprende los procedimientos de
convocatoria, selección y nombramiento de servidores públicos
de carrera”… “El objeto del proceso de ingreso es seleccionar
al mejor candidato para un puesto determinado, conforme a
criterios objetivos de evaluación basados en los perfiles de
puesto para proceder al nombramiento correspondiente, en un
esquema de igualdad de oportunidades”.
Cada uno de esos procesos es acuciosamente regulado. Así por
ejemplo en el caso de la “Selección” se señala que es un proceso
291
por el que se eligen a quiénes ocuparán los puestos vacantes o
de nueva creación en el Sistema del Servicio Público de Carrera.
Determinando que corresponderá a la Secretaría la elaboración
y a las dependencias la aplicación y calificación de las pruebas y
exámenes de carrera en los términos que señale la normatividad
respectiva; debiendo admitirse en igualdad de oportunidades
todas las personas que cubran los requisitos generales y
específicos señalados en la convocatoria.
Los requisitos específicos se establecerán en función del perfil
del puesto de que se trate, de conformidad con las características
y elementos que señale el Catálogo.
Además se señalan los requisitos generales para ingresar al
Servicio Público de Carrera. En forma similar se trata lo relativo
al nombramiento y a la inducción.
Empero, la secrecía en el manejo de esta información que ha
mostrado la Secretaría y la renuencia a aplicar la legislación que
regula el acceso y la transparencia de la información, limita la
valoración real sobre el desempeño efectivo de cada uno de esos
procesos.
Consideraciones semejantes pueden formularse en relación con
los ascensos y promociones que regula la LSPCAPCEV, cuando
establece que el primero es el movimiento de un servidor público hacia un puesto de mayor responsabilidad y nivel jerárquico
dentro de la misma dependencia donde se dispone del puesto
292
vacante o de nueva creación, y fija los requisitos que se deben
cumplir al respecto.
Sobre la “Promoción salarial” dispone que “es el otorgamiento
de una retribución económica mayor a la que percibe
normalmente el servidor público de carrera, de acuerdo con los
tabuladores autorizados, asignación presupuestal y los criterios
y lineamientos emitidos por la Secretaría”.
Observaciones similares pueden hacerse con respecto al Capítulo
de la Profesionalización y Capacitación en el Servicio Público de
Carrera, donde dicha Ley dispone que: “La profesionalización
tiene por objeto:
I.
II.
Desarrollar, complementar, perfeccionar y actualizar
los conocimientos y habilidades necesarios para el
eficiente desempeño de los servidores públicos de
carrera en sus puestos, con la especialización en las
tareas encomendadas; y
Preparar a los servidores públicos de carrera para
desempeñar funciones de mayor responsabilidad.
La Secretaría será la encargada de supervisar a las
dependencias en el cumplimiento de sus respectivos
programas de profesionalización”...y la “capacitación,
como instrumento básico de la profesionalización
considerará los aspectos siguientes:
I.
Detección de necesidades de la dependencia;
293
II.
III.
IV.
Elaboración de un programa con objetivos y metas
institucionales por alcanzar;
Tipos y modalidades para la obtención de los perfiles
establecidos; y
El establecimiento de un sistema de seguimiento y
evaluación del proceso de capacitación. (Arts. 35
y 36).
Sobre uno de los temas de mayor importancia, el “De la
Evaluación del Desempeño, Estímulos y Permanencia, la
LSPCAPCEV, establece que:
“El proceso de evaluación del desempeño tiene por objeto:
I.
II.
III.
IV.
Examinar los conocimientos y habilidades adquiridos
en el Servicio Público de Carrera;
Determinar el grado de profesionalización;
Detectar necesidades de capacitación en cada
dependencia; y
Otorgar incentivos por nivel de responsabilidad”...
“La calificación aprobatoria será condición para la
permanencia del servidor público de carrera en su
puesto, así como para su promoción o ascenso”… “La
evaluación del desempeño será bianual y tomará en
cuenta, al menos, los elementos siguientes:
I.
II.
Aportaciones a los procedimientos, planes y programas
de la administración pública centralizada;
Grado de profesionalización o capacitación alcanzado;
294
III.
IV.
V.
VI.
VII.
Calificación obtenida en anteriores evaluaciones;
Promociones y ascensos logrados con motivo de
anteriores evaluaciones;
Adopción de medidas de ahorro y uso racional de
recursos públicos, sin detrimento de la calidad en la
prestación del servicio;
La efectividad o grado de eficacia en la prestación del
servicio público; y
Cumplimiento de las metas relativas al puesto
que se ocupe”... “La Secretaría como dependencia
responsable de la administración de recursos humanos
y financieros determinará la naturaleza y mecanismos
para el otorgamiento de estímulos”... “El servidor
público de carrera permanecerá en su puesto siempre
que apruebe la evaluación del desempeño previsto por
esta ley y cumpla con sus disposiciones normativas”.
(Arts. 39 al 43).
Empero esta valoración y esa permanencia no dejaran de advertir
un grado muy importante de discrecionalidad, mientras ambos
no se relacionen con los mecanismos que previene la legislación
que regula el acceso y transparencia de la información pública,
en razón de que se está omitiendo divulgar toda aquélla que será
utilizada por la población para evaluar los servicios públicos y
a su personal, con el objeto de que se impongan los correctivos
necesarios.
En uno de sus últimos capítulos esta Ley regula, lo relativo a la
separación del servicio público. Al efecto dispone que:
295
“Cesarán y dejarán de surtir efectos en forma definitiva los
nombramientos de los servidores públicos de carrera, por las
causas siguientes:
I.
II.
III.
IV.
Renuncia;
Muerte del servidor público;
Pensión o jubilación;
Calificación reprobatoria, conforme a la normatividad
aplicable, obtenida en las evaluaciones obligatorias
del desempeño en el puesto;
V.
Destitución por causas justificadas que impliquen la
pérdida de la confianza;
VI.
Inhabilitación;
VII. Sentencia condenatoria definitiva por la comisión de
delito intencional; y
VIII. Incapacidad física o mental o inhabilidad del servidor
público que haga imposible la prestación del servicio.
La sujeción a procedimiento penal por delito intencional
producirá la suspensión del nombramiento del servidor público”.
También sobre este tema será necesario lograr una mayor
objetividad, asegurando la aplicación de los mecanismos que
previene la legislación cuyo cumplimiento se está posponiendo,
como se ha señalado.
En su capítulo final, el X de esa Ley, relativo a la “Competencia”,
se instruye que: “Los titulares de las dependencias o el servidor
público facultado conforme al reglamento interior de las mismas
y demás disposiciones aplicables, podrán declarar el cese de los
296
efectos del nombramiento cuando se pruebe fehacientemente
la actualización de alguna de las causas que señala el artículo
anterior, observando en su caso el derecho de audiencia del
servidor público.
Las resoluciones que al efecto se dicten podrán ser impugnadas
ante la Comisión, la que en forma definitiva las confirmará,
modificará o revocará”… “El Tribunal de Conciliación y
Arbitraje del Poder Judicial del Estado será competente para
conocer de las controversias que se susciten con motivo de la
aplicación de esta ley, así como de los conflictos individuales
que se generen entre las dependencias y los sujetos que la misma
prevé”.
Sobre el articulado transitorio de esta Ley debe subrayarse el
Tercero, en virtud de que: “Abroga el Acuerdo por el que se
creó la Comisión Intersecretarial del Sistema del Servicio Civil
de Carrera, publicado en la Gaceta Oficial del Estado, número
44, de fecha 13 de abril de 1999 y el Reglamento Interior
de la Comisión Intersecretarial del Servicio Civil de Carrera,
publicado en la Gaceta Oficial del Estado, número 137, de fecha
13 de noviembre de 1999”.
Así como el Cuarto, que indica: “En un plazo no mayor a treinta
días naturales, contados a partir del inicio de la vigencia de la
presente ley, deberán instalarse los órganos del Sistema”.
También del Quinto al Séptimo, porque incide en la totalidad
de ese Sistema: “A partir de la instalación de los órganos del
Sistema, la Comisión contará con un plazo de treinta días
297
naturales para proponer la expedición de los reglamentos
necesarios para la exacta observancia de la presente ley”... “En
un plazo no mayor a un año contado a partir de la entrada en
vigor de la presente ley, los órganos del Sistema aplicarán las
medidas necesarias para que todo trabajador de confianza que
ocupe algún puesto perteneciente al Servicio Público de Carrera
en términos del artículo 4 de este ordenamiento, se someta al
proceso de ingreso que dispone la presente ley”... “En tanto no
se aplique y concluya el proceso de ingreso al Servicio Público
de Carrera a que refiere el artículo anterior, ningún trabajador de
confianza podrá obtener los derechos que establece la presente
ley”.
Como puede apreciarse esta Ley y su articulado transitorio
contienen casi todo lo necesario para asegurar la adecuada
organización y funcionamiento del Servicio Público de Carrera.
Sin embargo esto no será posible hasta que dicho servicio sea
evaluado integralmente por las autoridades competentes y la
propia población. Cuando ambos tengan a su disposición los
resultados reales sobre el cumplimiento de los programas, metas
y objetivos de dicho servicio, así como la forma en que está
administrando los recursos que se le han conferido, será posible
asegurar la operación eficiente y objetiva de ese Servicio.
Empero, mientras éste se mantenga renuente a aplicar la legislación que le obliga a difundir esa información, la ciudadanía
seguirá marginada de los instrumentos que necesita para poder
supervisar o promover la sanción de los servidores públicos
infractores. En tanto siga siendo parcial la valoración de
298
este Servicio, continuará siendo un elemento rezagado en la
instrumentación de la seguridad pública y en el desarrollo de
ésta como una Política de Estado en Veracruz.
La Ley de la Comisión Estatal de Derechos Humanos para
el Estado de Veracruz Llave (LCEDHEV)
Esta disposición fue publicada
en la Gaceta Oficial del Gobierno de dicho Estado, el
viernes 27 de diciembre de
2002, como una Ley de observancia general, orden público
y aplicación en toda la entidad,
en materia de derechos humanos; respecto de toda persona que
se encuentre en la Entidad, de conformidad con lo previsto en
el artículo 67, fracción II de la Constitución Política del Estado.
El interés de examinarla deriva de las importantes reglas que
impone a la actuación de los servidores públicos de la SSP y de
la PGJ.
También se aplica la LCEDHEV cuando el peticionario o quejoso se encuentre fuera del Estado y la violación a los derechos
humanos produzca o pueda producir sus efectos dentro de
éste, en la persona o bienes de aquéllos. Por derechos humanos
entiende “el conjunto de condiciones de vida, prerrogativas y
libertades inherentes a la naturaleza y dignidad de la persona,
cuya realización efectiva resulta indispensable para el desarrollo
integral del individuo que vive en una sociedad jurídicamente
organizada; que están reconocidos y garantizados en la
299
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en los
Convenios y Tratados Internacionales, suscritos y ratificados
por el Estado Mexicano y en la Constitución Política del propio
Estado”.
La Ley referida previene la constitución de una Comisión
Estatal de Derechos Humanos, como un organismo autónomo
de Estado, con personalidad jurídica y patrimonio propios,
que goza de autonomía técnica y presupuestal y sólo puede ser
fiscalizada en términos de lo preceptuado por la Constitución
Política Local.
Tiene por objeto “la protección, vigilancia, defensa, promoción,
difusión, estudio y cualquier otro tema concerniente a los
Derechos Humanos en el Estado de Veracruz de Ignacio de la
Llave, así como garantizar a cualquier persona o grupo social
no ser sujetos a ninguna forma de discriminación o exclusión a
consecuencia de un acto de autoridad. Todos los servicios que
presta son gratuitos”. (Art. 2).
Además, se le confiere competencia en toda la entidad para
conocer y tramitar las peticiones o quejas que por presuntas
violaciones a los derechos humanos se imputen a autoridades
o servidores públicos estatales o municipales, o a ambos, por
los actos u omisiones de naturaleza administrativa en que
incurran. Cuando en un mismo hecho se involucren autoridades
o servidores públicos federales, estatales y municipales, la
competencia se surtirá en favor de la Comisión Nacional de
Derechos Humanos, salvo que puedan dividirse los hechos,
300
sin que se divida la causa, de ser así, se hará el desglose
correspondiente para su envío.
Asimismo señala que las autoridades o servidores públicos que
ejerzan actos de censura sobre las comunicaciones enviadas a
la Comisión, las escuchen o interfieran, serán sancionados
de acuerdo a las responsabilidades establecidas en las leyes
correspondientes. (Art. 3).
Entre las principales atribuciones de esta Comisión Estatal
están:
I.
II.
III.
Recibir, conocer e investigar, a solicitud de parte o de
oficio, peticiones o quejas sobre presuntas violaciones
a los derechos humanos;
Intervenir en los juicios de protección de los derechos
humanos conforme a la legislación de la materia;
Formular recomendaciones públicas autónomas, no
vinculatorias, así como denuncias y quejas ante las
autoridades respectivas, en los términos previstos en
la Constitución Política Local; igualmente, formular
recomendaciones y observaciones o sugerencias
generales a las autoridades del Estado para que
dentro del ámbito de su competencia promuevan los
cambios y modificaciones de disposiciones legales y
reglamentarias, así como de prácticas administrativas,
de manera que se generen las condiciones necesarias
para que las personas gocen de una mejor protección de
los derechos humanos que establecen la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, los tratados
e instrumentos internacionales en materia de derechos
301
humanos, que el Estado Mexicano haya firmado y
ratificado y la Constitución Política del Estado de
Veracruz de Ignacio de la Llave, de acuerdo al marco
normativo aplicable;
IV.
Hacer del conocimiento del Congreso del Estado, por
conducto de la Comisión Permanente de Derechos
Humanos y Atención a Grupos Vulnerables, y de las
autoridades que estime pertinente, el incumplimiento
reiterado de las recomendaciones, con la finalidad de
que su intervención asegure la efectividad y cumplimiento de las mismas;
V.
Turnar a las Comisiones Estatales de Derechos
Humanos, los asuntos de su competencia conforme a
la legislación aplicable;
VI.
Procurar la inmediata solución de una queja planteada,
cuando la naturaleza de ésta lo permita, por el medio
que se estime conducente;
VII. Iniciar leyes o decretos en lo relativo a la materia de su
competencia, así como proponer las reformas legales
a la autoridad competente, para una mejor protección
y defensa de los derechos humanos;
VIII. Promover el estudio, investigación, análisis y difusión
de los derechos humanos en el Estado;
IX.
Diseñar y ejecutar los programas preventivos y
operativos que en materia de los derechos humanos
se requieran;
X.
Vigilar, supervisar y exigir el respeto a los derechos
humanos en el sistema penitenciario estatal. En los
casos en que la Comisión Estatal de Derechos Humanos presuma malos tratos o tortura de los detenidos
302
solicitará el reconocimiento médico, comunicando
a las autoridades competentes los resultados de las
revisiones practicadas. Estas atribuciones se ejercerán
sin perjuicio de las que en la materia le corresponden
a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos;
XI.
Dictar las medidas precautorias o cautelares necesarias
para evitar la consumación irreparable de las presuntas
violaciones a los derechos humanos;
XII. Formular programas y proponer acciones en
coordinación con organismos públicos o privados
que impulsen, dentro de la entidad federativa, el
cumplimiento de los tratados, acuerdos y convenciones
internacionales en materia de derechos humanos,
firmados y ratificados por el Estado Mexicano; para
ello deberá elaborar y mantener actualizada una
recopilación de dichos documentos que se divulgarán
entre la sociedad y las entidades públicas;
XIII. Orientar, gestionar y otorgar el apoyo que requieran
los quejosos, ofendidos y víctimas del delito para
hacer efectivos sus derechos;
XIV. Expedir su Reglamento Interno;…” (Art. 4).
Empero no se le otorga competencia para conocer de asuntos
electorales, laborales, agrarios y jurisdiccionales en cuanto
al fondo; el conocimiento de quejas relacionadas con estas
materias sólo se admite y conoce por parte de la Comisión,
cuando se trate de actos u omisiones administrativas de carácter
procesal. Tampoco es competente respecto a consultas que
formulen las autoridades, los particulares u otras entidades
sobre interpretación de disposiciones constitucionales y legales,
303
ni en aquellos casos en que se pueda comprometer o vulnerar su
autonomía o su autoridad moral. (Art. 5).
La LCEDHEV regula en extenso las responsabilidades y
atribuciones del Presidente de la Comisión Estatal de Derechos
Humanos (Arts. 7 y 8), comprendiendo en estas últimas:
“I.
Promover de oficio el juicio de protección de los
derechos humanos cuando la violación constituya
hechos de lesa humanidad, o violaciones graves a los
derechos humanos;
II.
Representar y asesorar legalmente a la parte actora,
cuando ésta lo solicite, en los juicios sobre protección
de los derechos humanos;
III.
Ofrecer, preparar y desahogar las pruebas necesarias y
pertinentes;
IV.
Promover y contestar los incidentes;
V.
Desahogar las vistas;
VI.
Asistir e intervenir en las audiencias;
VII. Interponer los recursos ordinarios y los extraordinarios;
VIII. Promover el juicio de amparo;
IX.
Formular los alegatos;
X.
Oír y recibir las notificaciones;
XI.
Promover la ejecución de las sentencias; y
XII. Las demás que las leyes y disposiciones aplicables
determinen”.
Con relación a las Bases de Organización de dicha Comisión,
en el artículo 13 se señala que ésta se integra con un Presidente,
un Consejo Consultivo, una secretaría técnica del Consejo
304
Consultivo, una contraloría interna, una secretaría ejecutiva,
visitadurías generales, visitadurías adjuntas, visitadurías
auxiliares, direcciones, jefaturas de departamento, delegaciones,
y el personal técnico y administrativo necesario para el ejercicio
de sus atribuciones.
También que en el Reglamento se establecerá la estructura
orgánica, los requisitos para la designación de los titulares de
cada una de las áreas y las facultades de éstos, con excepción de
las que corresponden a la Presidencia, al Consejo Consultivo y a
la Contraloría Interna.
Posteriormente se define al Presidente de la Comisión como
superior jerárquico de todo el personal que presta sus servicios
en la Comisión y se señalan los diferentes requisitos que debe
reunir para su designación. Se reserva su nombramiento al
H. Congreso del Estado, mediante la expedición del decreto
respectivo, con la aprobación de las dos terceras partes de sus
integrantes. Además, durará en sus funciones cinco años, y
podrá ser designado, exclusivamente, para un segundo período.
(Arts. 15, 16 y 17).
Sobre el Consejo Consultivo de la Comisión la LCEDHEV
indica que: “Estará integrado por diez ciudadanos o ciudadanas,
cuidando que ningún género sea representado en proporción
superior al cincuenta por ciento.
Los integrantes del Consejo Consultivo deberán gozar de reconocido prestigio y probidad dentro de la sociedad del Estado,
305
por su labor en la promoción, estudio o difusión de los derechos
humanos; deberán, además, estar en pleno ejercicio de sus derechos, ser veracruzanos con residencia en la entidad durante los
dos años anteriores al día de la designación; o mexicanos por
nacimiento, con residencia mínima de cinco años en el Estado.
Los Consejeros durarán en sus funciones cinco años y podrán
ser designados, exclusivamente, para un segundo período”.
(Art. 18).
Para dicho Consejo Consultivo se establecen como facultades
esenciales las de:
“I.
II.
III.
IV.
V.
VI.
Elaborar, reformar, adicionar y, en su caso, aprobar
el Reglamento Interno de la Comisión Estatal de
Derechos Humanos, y ordenar su publicación;
Opinar sobre el proyecto del informe anual que el
Presidente de la Comisión debe dar a conocer a la
sociedad;
Designar, a propuesta del Presidente de la Comisión,
al secretario técnico del Consejo, al contralor interno
y a los integrantes de los órganos colegiados, cuya
creación sea necesaria para el cumplimiento de las
atribuciones de la Comisión;
Conocer y opinar sobre el informe del Presidente de
la Comisión respecto al ejercicio presupuestal;
Aprobar el calendario anual de actividades;
Analizar y, en su caso aprobar los asuntos que,
conforme al reglamento interior de la Comisión deba
306
conocer y los que a juicio del Presidente deban ser
tratados en el Consejo;
VII. Aprobar los ingresos por concepto de suscripciones,
cuotas de inscripción, donativos económicos o en
especie, otorgados por terceras personas nacionales
o extranjeras, en los términos que se establecen
en el artículo 24, disponiendo su destino o uso al
cumplimiento de los fines de la Comisión;
VIII. Designar, de entre los visitadores generales, al
Presidente Interino de la Comisión que cubrirá las
ausencias temporales del Presidente que excedan de
treinta días hábiles;
IX.
Si la ausencia temporal se convierte en definitiva,
o por renuncia del Presidente de la Comisión, el
Consejo designará de entre los visitadores generales
al Presidente Interino de la Comisión, hasta en
tanto el H. Congreso del Estado nombre al titular
de la Comisión que habrá de concluir el período;…”
(Art. 21).
Por otra parte, y en relación a las funciones de control sobre
dicho Consejo, en el artículo 23 la LCEDHEV se establece que:
“La Contraloría Interna tendrá las siguientes atribuciones:
I.
II.
Emitir las disposiciones, reglas, criterios, lineamientos,
bases y políticas de carácter administrativo en el
ejercicio de las atribuciones que conforme a la Ley
competen a la Comisión;
Elaborar el programa anual de control y auditoría;
307
III.
Observar y vigilar el cumplimiento, por parte de los
órganos y la estructura administrativa de la Comisión,
de las normas de control, fiscalización y evaluación;
IV.
Asesorar a las áreas sustantivas en la elaboración,
implementación, actualización y observancia de los
manuales de procedimientos;
V.
Emitir opinión sobre el programa operativo anual y el
proyecto de presupuesto de egresos de la Comisión;
VI.
Supervisar el cumplimiento de los lineamientos
generales, sistemas y procedimientos administrativos
por parte de las dependencias de la Comisión;
VII. Vigilar que las erogaciones del Organismo se ajusten
al presupuesto autorizado;
VIII. Recibir y atender las quejas y denuncias que se
presenten en contra de los servidores públicos de la
Comisión Estatal; practicar investigaciones sobre sus
actos y fincarles, en su caso, las responsabilidades a
que haya lugar;
IX.
Supervisar el desarrollo de las licitaciones;
X.
Inspeccionar y evaluar los inventarios y almacenes;
XI.
Revisar los procedimientos para el control de
inventarios, el aseguramiento y resguardo de bienes,
muebles, así como para la baja y determinación de su
destino final;
XII. Acordar con el Presidente de la Comisión los asuntos
de su competencia e informarle de aquellos que le
encomiende; y
XIII. Las demás que le otorguen las disposiciones aplicables,
así como aquellas que le confiera el Presidente de la
Comisión”. (Art. 23).
308
Con respecto a sus gestiones y principios se señala, en el artículo 25,
que: “Los procedimientos que se sigan ante la Comisión Estatal
de Derechos Humanos serán breves y sencillos. Se procurará
observar las formalidades esenciales del procedimiento y se
seguirán, además, de acuerdo con los principios de objetividad,
profesionalismo, igualdad, inmediatez, concentración, rapidez
y transparencia.
Sobre el Patrimonio de la Comisión Estatal de Derechos
Humanos, éste se destina al cumplimiento de sus atribuciones,
y se integra por:
I.
II.
III.
IV.
Los bienes muebles e inmuebles, derechos y
obligaciones de los que sea titular;
El presupuesto que anualmente le asigne el H.
Congreso del Estado;
Los donativos económicos o en especie, otorgados
por terceras personas nacionales o extranjeras, siempre
que sean de reconocida solvencia moral y se dediquen
a la promoción, difusión, divulgación, análisis, e
investigación de los derechos humanos; y
Las percepciones derivadas de suscripciones, pago de
cuotas de inscripción por la participación en cursos,
seminarios, programas de estudio y análogos.
En materia de Responsabilidades la LCEDHEV dispone que:
“El Presidente de la Comisión Estatal de Derechos Humanos será
responsable en los términos que se indican en el Título Quinto,
Capítulo Primero de la Constitución Política del Estado”…
“Los demás servidores públicos que presten sus servicios en
309
la Comisión Estatal serán responsables de las funciones que
tengan a su cargo, así como de las infracciones en que incurran
conforme a las prescripciones establecidas en el Reglamento
Interno”. (Art. 26).
Asimismo se precisa que dicho Presidente, los visitadores,
los directores y los delegados, “no podrán ser sujetos de
responsabilidad alguna por las opiniones o recomendaciones
que formulen, o por los actos que realicen en el ejercicio de
las facultades que les asigna esta Ley, su Reglamento y demás
disposiciones aplicables”. Tampoco podrán ser citados a declarar
ante ninguna autoridad por las investigaciones que estén o
hayan estado bajo su responsabilidad, excepto que los hechos
sean presuntamente constitutivos de delito. (Art. 27).
En relación con la colaboración de autoridades y servidores
públicos, en el artículo 28 de esta Ley se precisa que: “Las
autoridades y servidores públicos estatales y municipales
involucrados en asuntos de la competencia de la Comisión
Estatal de Derechos Humanos o que por razón de sus funciones
puedan proporcionar información pertinente, deberán cumplir
en sus términos con las peticiones que ésta les formule, así como
facilitar el desempeño de la misma. Serán responsables penal y
administrativamente por los actos u omisiones en que incurran
durante o con motivo de la tramitación de quejas, conforme a
las disposiciones aplicables”.
La Comisión tiene la facultad de solicitar amonestaciones
por escrito, públicas o privadas, según sea el caso, al superior
310
jerárquico de los servidores públicos que incumplan el deber
legal a que se refiere el artículo 28 de esta Ley.
Además, el Congreso del Estado puede citar a comparecer a
cualquier funcionario de la administración pública estatal y
municipal, ante la Comisión Permanente de Derechos Humanos
y Atención a Grupos Vulnerables, para que informe las razones
de su conducta, cuando la autoridad responsable no acepte o no
cumpla total o parcialmente una recomendación.
Con referencia al régimen laboral la LCEDHEV señala que:
“Todo el personal que presta sus servicios a la Comisión Estatal
de Derechos Humanos es de confianza, y en lo conducente, le
será aplicable la Ley Estatal del Servicio Civil”… “Los servidores
públicos que prestan sus servicios a la Comisión Estatal sólo
podrán desempeñar, además de las funciones establecidas por
esta Ley y disposiciones aplicables, las de docencia”. (Arts. 29
y 30).
Con relación a los funcionarios indica que: “El Presidente de la
Comisión, los visitadores, directores y delegados, en el ejercicio
de sus facultades y funciones, tienen fe pública”. (Art. 31).
Además, les faculta para plantear la inmediata solución de una
queja cuando la naturaleza de ésta lo permita, por el medio que
se estime conducente, siguiendo los lineamientos establecidos
en el Reglamento Interno. (Art. 32).
También previene que el personal de la Comisión Estatal guardará
la confidencialidad de la información y de la documentación
311
relativa a los asuntos que tengan bajo su responsabilidad, y que
para la expedición de copias literales, fotocopias certificadas o
simples a quienes las soliciten, sean o no parte en el expediente
respectivo, la Comisión observará lo previsto en la Ley de
Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de
Veracruz de Ignacio de la Llave. (Art. 33).
La Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública
para el Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave
La Ley de Transparencia y Acceso a la
Información Pública para el Estado de
Veracruz de Ignacio de la Llave (LTAIPEV)
fue publicada en la Gaceta Oficial del Gobierno
de ese Estado, el 27 de febrero de 2007, y
tiene una gran relevancia en la satisfacción de
los requerimientos y la instrumentación de las
estrategias que se vinculan con el desarrollo de
un Modelo eficaz de Seguridad Pública en Veracruz, así como
con la construcción y aplicación de una sólida Política de Estado
en la materia.
En otros términos, la aplicación de esta Ley o la renuencia a
hacerlo —por parte de los sujetos obligados— tiene una gran
relación con el éxito o freno que se tenga en el desarrollo de
una sólida Política de Estado en materia de Seguridad Pública
en Veracruz.
Como es del conocimiento general esta Ley es reglamentaria del
Artículo 6 de la Constitución Política del Estado de Veracruz
312
de Ignacio de la Llave, en materia de derecho de acceso a la
información pública. (Art. 1°).
Fundamento del cual se desprende su carácter obligatorio, así
como su exigibilidad y cumplimiento ineludible por parte de
todas las instituciones públicas del Estado y el personal de éstas.
Por lo mismo, esta Ley representa uno de los principales
instrumentos de los que dispone la Sociedad y el propio Estado,
para promover el adecuado ejercicio de las funciones de la
Administración Pública, así como la correcta administración de
los recursos públicos.
La incorporación y aplicación obligatoria de la LTAIPEV en
los órdenes federal, estatal y municipal ha venido a transformar,
de manera paulatina, las relaciones que tradicionalmente éstos
sostenían con la ciudadanía y los distintos sectores sociales.
La multiplicidad de obligaciones que a cada unió de esos
órdenes impone dicha legislación para dar cuenta a la Sociedad
sobre los avances que han alcanzado en el cumplimiento de sus
programas y responsabilidades, así como sobre la administración
de los recursos humanos, financieros, materiales y tecnológicos
que se les han encomendado, reviste la mayor importancia en la
evaluación objetiva del desempeño realizado por las diferentes
instituciones públicas.
De ahí que la observancia de esa legislación por parte de las
autoridades y los servidores públicos involucrados, resulte
esencial para conocer cuál es el grado de eficiencia, honestidad
313
y capacidad de esas instituciones y sus servidores públicos, así
como su estado real de administración.
Bajo tales premisas deben analizarse los objetivos que tiene la
LTAIPEV y que son:
I.
II.
III.
IV.
V.
VI.
Promover la máxima publicidad de los actos de los
sujetos obligados, la rendición de cuentas de los
servidores públicos hacia la sociedad y la transparencia
en la gestión pública;
Proveer lo necesario para que toda persona pueda tener
acceso a la información mediante procedimientos
sencillos, expeditos y gratuitos;
Hacer exigible el acceso a la información pública a
través de un órgano autónomo que lo garantice,
encargado de promover y difundir el ejercicio de ese
derecho y resolver sobre la negativa total o parcial a
las solicitudes de acceso;
Garantizar la protección de los datos personales en
posesión de los sujetos obligados y los derechos a la
intimidad y la privacidad de los particulares;
Coadyuvar a la mejora de la gestión pública y a la
toma de decisiones en las políticas gubernamentales,
mediante mecanismos que alienten la participación
ciudadana en el acceso a la información;
Preservar la información pública y mejorar la organización, clasificación, manejo y sistematización de
todo tipo de documentos en posesión de los sujetos
obligados por esta Ley; y
314
VII.
Promover una cultura de la transparencia y el acceso a
la información. (Art. 2°).
Como puede apreciarse, en este artículo el legislador fijó
grandes objetivos, con el propósito de orientar correctamente el
ejercicio mismo de la función pública, y con ello coadyuvar a la
consecución de los intereses más elevados de la Sociedad.
Con respecto a la naturaleza de la información pública el artículo
4° de la LTAIPEV establece que:
“1. La información generada, administrada o en posesión de
los sujetos obligados es un bien público. Toda persona tiene
derecho a obtenerla en los términos y con las excepciones
que esta Ley señala, así como a consultar documentos y
a obtener copias o reproducciones gráficas o electrónicas,
simples o certificadas. No será necesario acreditar interés
legítimo para solicitar y acceder a la información pública.
2. El acceso a la información pública es gratuito. Sólo se
cobrarán los gastos de reproducción y, en su caso, envío.
Se permitirá la consulta directa de los documentos siempre
que su naturaleza lo permita.
3. Los sujetos obligados procurarán reducir los costos por
reproducción poniendo la información a disposición de los
particulares por medios electrónicos o electromagnéticos”.
Lo anterior aún no ha sido cabalmente comprendido por aquéllas
instituciones del estado que se siguen negando a cumplir con
315
lo dispuesto por la LTAIPEV; ya que siguen en la añeja idea
patrimonialista de que son dueños de la información que obra
en sus archivos y que no tienen por qué dar cuenta a la sociedad
y a otras instituciones sobre dicha información y tampoco sobre
su desempeño.
En este contexto y ante los muy importantes objetivos y
obligaciones que se consignan en ese artículo 4° no resulta
aceptable que varias de las instituciones vinculadas con la
seguridad pública en el Estado, como es el caso del SESSP,
de la PGJEV y de la CEDHEV, sigan renuentes a establecer y
difundir sus respectivos sistemas de transparencia y acceso a la
información pública.
A mayor abundamiento debe recordarse lo dispuesto por el
artículo 5° de la Ley citada, que dispone:
“1. Son sujetos obligados de esta ley:
I.
II.
III.
IV.
El Poder Ejecutivo, sus dependencias centralizadas y
entidades paraestatales;
El Poder Legislativo, sus comisiones y órganos
administrativos, y aquellos que de manera individual
o por grupos legislativos establezcan los diputados
locales;
El Poder Judicial, sus órganos jurisdiccionales y
administrativos;
Los Ayuntamientos o Consejos Municipales, las
dependencias de la administración pública municipal
y entidades paramunicipales;
316
V.
Las entidades paramunicipales creadas por dos o más
ayuntamientos;
VI.
Los Organismos Autónomos del Estado y los que
adquieran tal carácter por mandato de ley;
VII. Los Partidos, las Agrupaciones y Asociaciones
Políticas con registro en el estado, y los que reciban
prerrogativas en la entidad; y
VIII. Las organizaciones de la sociedad civil constituidas
conforme a las leyes mexicanas que reciban recursos
públicos, por lo que concierne únicamente a las
obligaciones de transparencia previstas en el artículo
8 párrafo uno fracciones II, III, IV, V, VI, VIII, IX, X,
XI, XII, XIII, XVII, XIX, XX, XXII, XXIII; párrafos
dos y cuatro, así como los artículos 28, 29, 30, y
demás aplicables de las normas de la materia”.
Atendiendo a lo señalado en este artículo, resulta irrefutable que
dichas instituciones encuadran perfectamente en la fracción I de
ese precepto y por lo mismo carecen de argumentos jurídicos
suficientes para justificar ante los sectores público, social y
privado de la entidad, que no estén aplicando lo dispuesto en el
artículo 6° de la Constitución Política del Estado, ni tampoco la
LTAIPEV.
El incumplimiento de esos ordenamientos por parte de las instituciones citadas conlleva que en los hechos y de acuerdo a lo
que instruye esta legislación, éstas tampoco están atendiendo lo
dispuesto en el artículo 6° de la LTAIPEV, cuando ordena que
los sujetos obligados deberán:
317
“I.
Hacer transparente su gestión mediante la difusión de
la información pública que conserven, resguarden o
generen;
II.
Facilitar a los particulares el acceso a la información
contenida en la rendición de cuentas una vez cumplidas
las formalidades establecidas en la ley por los sujetos
obligados;
III.
Proteger la información reservada y confidencial,
incluyendo los datos que, teniendo el carácter de
personales, se encuentren bajo su resguardo y deban
conservar secrecía en los términos de esta ley;
IV.
Integrar, organizar, clasificar y manejar con eficiencia
sus registros y archivos;
V.
Establecer una Unidad de Acceso a la Información
Pública y nombrar a los servidores públicos que la
integren;
VI.
Documentar todo acto que derive del ejercicio de
sus facultades, competencias o funciones, incluso los
procesos deliberativos;
VII. Capacitar a los servidores públicos en materia de
transparencia, acceso a la información y protección de
datos personales;
VIII. Permitir que los servidores públicos del Instituto,
debidamente acreditados, puedan tener acceso a toda
la información pública y a los archivos administrativos
para verificar el cumplimiento de las obligaciones que
les impone la ley;
IX.
Adoptar el INFOMEX-Veracruz como sistema
electrónico que permita de manera remota el ejercicio
del derecho de acceso a la información; y
318
X.
Cumplir las demás obligaciones contenidas en esta
Ley”.
Es muy importante subrayar que en Veracruz recientemente se
han extendido ese tipo de obligaciones a los particulares que
ejercen actos de autoridad, señalando que ellos están obligados
a entregar la información relacionada con esos actos, a través
del sujeto obligado que supervise sus actividades. Empero
la Ley aún es omisa sobre los diferentes procedimientos que
deberán aplicarse para asegurar la custodia, entrega, difusión,
preservación, etc. de la misma.
Acorde a las tendencias internacionales que se han generado en
la materia el artículo 7° de la LTAIPEV establece que:
“1. Para la interpretación de esta ley y de las solicitudes
de información pública, se privilegiará la definición
del derecho de acceso a la información, conforme a la
Declaración Universal de los Derechos Humanos, el
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, la
Convención Americana sobre los Derechos Humanos
(Pacto de San José), la Carta Democrática Interamericana
de la Organización de los Estados Americanos y los demás
instrumentos internacionales suscritos y ratificados por
el Estado mexicano, así como la interpretación que de
los mismos hayan realizado los órganos internacionales
especializados.
2. Los sujetos obligados atenderán al principio de máxima
publicidad en la gestión pública, comprendiendo el
derecho de acceso a la información como una de las
319
fuentes de desarrollo y fortalecimiento de la democracia
representativa y participativa que permite a los ciudadanos
analizar, juzgar y evaluar a sus representantes y servidores
públicos y estimula la transparencia en los actos de
gobierno”.
Empero, el acatamiento y congruencia con lo dispuesto en estas
disposiciones internacionales no puede limitarse a la expedición,
por parte del gobierno local, de la legislación respectiva; ya que
lo más importante es asegurar el adecuado cumplimiento de
dicha legislación por parte de todas las instituciones públicas o
privadas involucradas con su aplicación.
Si observamos que aún existen instituciones muy importantes
del estado que siguen renuentes a aplicar la LTAIPEV, se
comprenderá que se está muy lejos de cumplir con esos
ordenamientos y compromisos internacionales.
El Capítulo Segundo de la LTAIPEV, relativo a las “Obligaciones
de Transparencia”, sin duda es el que reviste un mayor grado de
incumplimiento por parte de diferentes sujetos obligados, entre
los que descollan las instituciones relacionadas con la seguridad
pública en la entidad.
A manera de ejemplo podemos citar lo dispuesto en el artículo
8° de la ley, que habla de las obligaciones y consecuencias de la
instrumentación o no de los reglamentos, decretos, acuerdos y
normas en lo general, que deben atenderse por parte de todos
los sujetos obligados en la administración pública estatal.
320
No resulta exagerado afirmar que este artículo 8° de la
LTAIPEV es uno de sus preceptos de mayor trascendencia, no
sólo por la riqueza de su contenido o porque el artículo resulta
aplicable a todas las instituciones públicas del Estado, en
cualquiera de sus Poderes, niveles y Órdenes de Gobierno, también porque comprende un amplio número de obligaciones,
en materia de publicidad y entrega de información, así como
de rendición de cuentas; las cuales revisten gran importancia
para la sociedad porque su cumplimiento resulta esencial en
el conocimiento y valoración del desempeño real de cada
institución.
También para asegurar la disponibilidad continua de información
que requieren los usuarios para múltiple propósitos. Por lo
mismo, el cumplimiento o incumplimiento (por parte de los
sujetos obligados) de las fracciones que les involucran, de las
cuarenta y cuatro fracciones, es un poderoso indicador del
desempeño que está teniendo cada una de las Instituciones y sus
respectivos servidores públicos.
En este contexto la correcta aplicación de este precepto por
parte de una institución pública, es un poderoso indicador de
que ésta tiene la suficiente voluntad política para transparentar
su gestión y para rendir cuentas claras a la población sobre:
a) Los resultados que se han alcanzado;
b) La situación real de los servicios a su cargo;
c) El cumplimiento de las obligaciones que se tienen, y
d) La administración de los recursos que se le han conferido.
321
También denota que la institución tiene un sólido compromiso
de servir bien a la ciudadanía; ya que a ésta le permite tener un
amplio acceso a todos los instrumentos e información necesarios
para solicitar, utilizar y evaluar sus servicios.
En resumen, dicha institución puede ser sometida en cualquier
momento a escrutinio público sin ningún temor, porque
previamente ha realizado todas las funciones que se precisan para
cumplir con sus obligaciones y con el marco legal que le norma.
También para acreditar la correcta gestión de los programas,
presupuestos y recursos que se le han asignado.
Por el contrario, cuando se detecta que alguna institución —de
cualquiera de los Poderes, niveles y Órdenes de Gobierno del
Estado— está incumpliendo, de manera parcial o total, con lo
dispuesto en el artículo que nos ocupa, la primera impresión que
origina es que la misma tiene poderosas razones para tratar de
impedir que la sociedad y el resto de la Administración Pública
puedan conocer su desempeño real. Igualmente para evitar el
tener que proporcionar sus servicios o entregar la información
que le solicitan los usuarios, bien sea sobre el cumplimiento de
las funciones institucionales, la administración de los recursos de
la misma o la información vinculada con el propio solicitante.
En todo caso dicho incumplimiento representa un severo escollo
en el conocimiento y valoración del desempeño real de cada
institución.
Lo más importante de la transparencia de la información que
publican las Instituciones vinculadas con la seguridad pública,
radica en la práctica reiterada de la rendición de cuentas que
322
trasciende al escrutinio y aprobación de la ciudadanía a las
acciones realizadas por parte del gobierno para beneficio de una
seguridad pública que cuenta con el respaldo de la satisfacción
ciudadana y que al mismo tiempo permite la legitimación de las
acciones del Estado.
La necesidad de extender este tipo de obligación explica por
qué en el artículo 10 de esa Ley también se incluyan: “Los
documentos básicos, la estructura organizativa y los informes
que presenten los partidos políticos, las agrupaciones de
ciudadanos y las asociaciones políticas estatales al Instituto
Electoral Veracruzano”, considerándole como información
pública.
Si un sector tan delicado como el que aquí se menciona ya fue
comprendido en el sistema de acceso, transparencia y rendición
de cuentas, por parte del legislador, resulta evidente que no hay
razones válidas para que otro tipo de Instituciones se rehúsen a
cumplir con la LTAIPEV.
El hecho de que la LTAIPEV establezca un amplio esquema
de obligaciones en las materias precitadas, no significa que éste
sea totalizador, ya que contiene diversos artículos destinados
a regular la “Información de Acceso Restringido” en los casos
expresamente previstos por la propia ley, por lo que toda la
que generen, guarden o custodien los sujetos obligados será
considerada, con fundamento en el principio de máxima
publicidad, como pública y de libre acceso.
323
Conforme al artículo 12 de esa ley se considera información
reservada y por lo tanto no podrá difundirse, excepto dentro de
los plazos y condiciones a que esta ley se refiere, la siguiente:
“I.
II.
III.
IV.
V.
VI.
VII.
La que comprometa la seguridad pública nacional,
estatal o municipal, o pueda afectar la integridad
territorial, la estabilidad o la permanencia de las
instituciones políticas;
Aquella cuya difusión ponga en peligro o dañe la
estabilidad financiera o económica nacional, estatal
o municipal. No se comprende en este rubro la
información relativa a la deuda pública;
La que pueda generar una ventaja indebida en
perjuicio de un tercero;
Las actuaciones y las resoluciones relativas a
procedimientos judiciales o administrativos, cuando
aún no hayan causado estado;
Las actuaciones y las resoluciones relativas a los
procedimientos de responsabilidad de los servidores
públicos, salvo cuando exista resolución definitiva,
administrativa o jurisdiccional;
Las opiniones, estudios, recomendaciones o puntos
de vista que formen parte de un proyecto de trabajo
de los sujetos obligados, cuya divulgación suponga
un riesgo para su realización o pueda ser perjudicial
al interés público, pero una vez tomada la decisión
o aprobado el proyecto, todo lo anterior será
información pública;
La contenida en las revisiones y auditorías realizadas
directa o indirectamente por los órganos de control o
324
de fiscalización estatales, hasta en tanto se presenten
ante la autoridad competente las conclusiones
respectivas y haya definitividad en los procedimientos
consecuentes;
VIII. La que pueda ocasionar serios obstáculos a las
actividades relacionadas con el cumplimiento de las
leyes y reglamentos, y a la prevención o persecución
de los delitos, incluyéndose en este rubro las
averiguaciones previas en materia de procuración de
justicia;
IX.
La que ponga en riesgo la vida, seguridad o salud de
cualquier persona; y
X.
La que por disposición expresa de otra ley vigente, al
momento de la publicación de ésta, sea considerada
reservada”…
Asimismo se establecen diversos mecanismos para la
administración, protección, condiciones de acceso, excepciones y
periodos de custodia, en relación a este tipo de información. Por
supuesto estas disposiciones en los hechos resultan inaplicables
para todas aquéllas instituciones que persisten proseguir al
margen de dicha legislación.
En otro apartado, en el Capítulo Quinto de la LTAIPEV,
relativo a la “Protección de los Datos Personales” se señalan los
derechos que corresponden al titular de esos datos personales,
tratándose de la administración, condiciones de acceso y
divulgación, modificación, protección y conservación de los
mismos. Empero, en aquéllas instituciones que siguen reacias a
325
aplicar dicha Ley se vuelve nugatoria la protección de los datos
personales de los usuarios, en grave perjuicio de sus derechos.
El Título Segundo de esa ley, relativo a “Los Órganos Responsables del Acceso a la Información” dispone la instrumentación
de las “Unidades de Acceso a la Información Pública”, como
instancias administrativas de los sujetos obligados, encargadas
de la recepción de las peticiones de información y de su trámite,
conforme a esta ley y su reglamento, previendo que en cada
sujeto obligado se constituya una Unidad de Acceso que
dependerá directamente del titular.
Obligación semejante se previene para los partidos, agrupaciones de ciudadanos, asociaciones y organizaciones políticas, y para
los ayuntamientos, que en sesión de cabildo y por mayoría de
votos de sus integrantes, nombrarán al encargado de esa Unidad.
Es evidente que en aquéllas instituciones en las cuales aun no se
aplica la LTAIPEV, se sigue postergando la instrumentación de
esas “Unidades de Acceso a la Información Pública”, en grave
perjuicio de los derechos que tienen los usuarios de los servicios
de esas instituciones remisas.
En el artículo 29 de esa Ley se establecen las atribuciones que
corresponden a las Unidades de Acceso señaladas:
“I.
II.
III.
Recabar y difundir la información de oficio a que se
refiere esta ley;
Recibir y tramitar dentro del plazo establecido en la
ley, las solicitudes de acceso a la información pública;
Entregar o negar la información requerida, fundando
y motivando su resolución en los términos de esta ley;
326
IV.
Aplicar los acuerdos que clasifiquen la información
como reservada o confidencial;
V.
Elaborar el catálogo de la información o de los
expedientes clasificados como reservados;
VI.
Diseñar procedimientos que faciliten la tramitación
y adecuada atención a las solicitudes de acceso a la
VII. Aplicar los criterios y lineamientos prescritos por la
ley y el Instituto en materia de ordenamiento, manejo,
clasificación y conservación de los documentos,
registros y archivos;
VIII. Preparar, conforme a los lineamientos del Instituto,
los formatos sugeridos para las solicitudes de acceso a
la información pública, así como para la corrección de
datos estrictamente personales;
IX.
Realizar los trámites internos necesarios para localizar
y entregar la información pública requerida;
X.
Auxiliar a los particulares en la elaboración de las
solicitudes de información, principalmente en los
casos en que éstos no sepan leer ni escribir o que así
lo soliciten, y en su caso, orientar a los particulares
sobre otros sujetos obligados que pudieran poseer la
información pública que solicitan y de la que no se
dispone;
XI.
Llevar un registro de las solicitudes de acceso a la
información pública, sus resultados y los costos
de atención de este servicio, así como los tiempos
observados para las respuestas;
XII. Difundir entre los servidores públicos los beneficios
que conlleva divulgar la información pública, los
327
deberes que deban asumirse para su buen uso y
conservación, y las responsabilidades que traería
consigo la inobservancia de esta ley; y
XIII. Las demás necesarias para garantizar y agilizar el
flujo de información entre los sujetos obligados y los
particulares”.
Cuando dichas Unidades siguen sin integrarse en las instituciones
señaladas, es evidente que se margina a los usuarios de muy
importantes servicios, como los que aquí se mencionan.
Con respecto al Instituto Veracruzano de Acceso a la Información, dicha ley lo reconoce como “un organismo autónomo
del Estado, con personalidad jurídica y patrimonio propio,
encargado de garantizar y tutelar el ejercicio del derecho de
acceso a la información y proteger los datos estrictamente
personales, conforme lo dispuesto por la Constitución Política
del Estado y esta ley”…y…“tendrá la estructura administrativa
necesaria para la gestión y el desempeño de sus atribuciones
y se conducirá bajo los principios de austeridad y disciplina
presupuestaria en todas sus actividades. Los sujetos obligados
deberán prestarle apoyo y colaboración en términos de la
normativa aplicable. (Arts. 31 y 32).
Dicho Instituto funciona como el eje rector del sistema de acceso
y transparencia de la información, para regular y supervisar a las
diferentes Instituciones obligadas. Ese Instituto cuenta con un
Consejo General que funciona de manera colegiada.
Dicho Consejo se integra por tres Consejeros que duran en el
cargo 6 años improrrogables. Cada Consejero es electo por el
328
pleno del Congreso del Estado, con el voto de las dos terceras
partes de sus integrantes, en los términos que dispone la
Constitución Política del Estado y esta ley.
Las resoluciones del Consejo General se toman por mayoría de
votos y para sesionar válidamente basta la asistencia de dos de
sus integrantes. La organización y funcionamiento del Consejo
General se precisa en el Reglamento Interior del Instituto.
El Instituto tiene, conforme al artículo 34, las siguientes
atribuciones:
“I.
II.
III.
IV.
V.
VI.
VII.
Fungir como Órgano de Gobierno y resolver los
asuntos de su competencia con la intervención que la
Ley y la normatividad aplicable otorga al Órgano de
Control Interno;
Aprobar los programas para vigilar el cumplimiento
de esta Ley;
Aprobar y evaluar los programas, operativo anual y
administrativos del Instituto;
Aprobar las medidas necesarias para favorecer el
mejor conocimiento uso y aprovechamiento de la
Garantizar la protección de la información reservada y
confidencial, dentro de los términos que señala la ley;
Aprobar las medidas para manejar con eficiencia
y probidad los recursos presupuestarios que se le
asignen;
Aprobar los informes de avance de la gestión
financiera y su respectiva cuenta pública, y entregarlos
329
al Congreso del Estado en los términos que disponga
la ley de la materia;
VIII. Aprobar las acciones para gestionar y recibir fondos y
donaciones de organismos nacionales e internacionales
para el mejor cumplimiento de sus fines;
IX.
Aprobar y evaluar los programas para capacitar y
actualizar a los servidores públicos en los temas
relativos al acceso y protección de la información
reservada y confidencial, mediante la impartición de
cursos, seminarios, talleres y cualquier otra forma
de enseñanza y entrenamiento que se considere
pertinente;
X.
Autorizar la celebración de convenios y contratos, a
efecto de promover el debido cumplimiento de esta
ley;
XI.
Proponer a las autoridades educativas competentes la
inclusión en los programas de estudio de conceptos
y contenidos, que versen sobre la transparencia
y la importancia social del derecho de acceso a la
información pública e impulsar, conjuntamente con
instituciones de educación superior, la investigación,
docencia y difusión sobre dichas materias;
XII. Conocer y resolver los recursos que se interpongan
contra los actos y resoluciones dictados por los
sujetos obligados y los servidores públicos del propio
Instituto;
XIII. Substanciar los recursos de revisión y reconsideración
en los términos de esta Ley;
XIV. Aprobar su proyecto de presupuesto anual, que
será enviado al Titular del Ejecutivo Estatal para su
integración al Presupuesto de Egresos del Estado;
330
XV.
Aprobar las recomendaciones a los sujetos obligados
para que se dé cumplimiento a esta Ley, en caso
contrario promover ante las instancias estatales y
municipales correspondientes, los procedimientos
de suspensión, destitución e inhabilitación de los
servidores públicos en los términos establecidos en la
ley de la materia;
XVI. Aprobar su reglamentación interna y los manuales e
instructivos de organización y procedimientos;
XVII. Aprobar los criterios generales de clasificación y
en su caso, los plazos para la desclasificación de la
información reservada, incluyendo la ampliación de
los períodos de reserva, tratándose de la información
que tenga tal carácter en los términos del Artículo 12
de esta Ley;
XVIII. Aprobar los lineamientos y los formatos para
la presentación de las solicitudes de acceso a la
información pública ante las unidades de Acceso,
así como para la corrección de datos estrictamente
personales;
XIX. Aprobar la designación de los servidores públicos
del Instituto que considere necesarios para su
funcionamiento; y
XX. Las demás que le confiere esta ley y las disposiciones
aplicables”.
Si bien ninguna de estas fracciones se refiere expresamente a
la supervisión de los sujetos obligados, para verificar —por
parte del Instituto— que estén cumpliendo con la aplicación
de la LTAIPEV, sobre todo con el artículo 8° de la misma, y
331
menos aún se refiere a las sanciones que podrá aplicar en
caso de incumplimiento, se considera que si éste realizara la
aplicación de las fracciones II, IV y X precitadas, tendría las
bases necesarias para obligar a todas las instituciones públicas
del Estado a aplicar dicha legislación. Incluso para reconvenir a
las instituciones renuentes a aplicar tal legislación, así como para
solicitar la intervención de los respectivos órganos de auditoría
y control, en los casos de que persistiera tal desobediencia.
Ante estos razonamientos y a la imperiosa necesidad de
consolidar una política de Estado en materia de Seguridad
Pública, resulta imprescindible lograr una mayor transparencia
en la administración y desempeño de las instituciones vinculadas con dicha materia; a fin de asegurar que efectivamente
cumplan con sus programas y las metas establecidas y que rindan
cuentas a la sociedad sobre los recursos ejercidos, los resultados
alcanzados y los temas pendientes.
Para todo ello es impostergable que el Gobierno del Estado de
Veracruz impulse de manera sustancial las acciones necesarias
que le permitan lograr una mayor fortaleza y empoderamiento
de su Instituto de Acceso a la Información. Sólo así se podrá
superar la reticencia de las instituciones que persisten en
mantenerse al margen de la LTAIPEV.
La persistencia de esos importantes casos de desacato institucional
para aplicar la legislación que les resulta obligatoria, riñe con el
espíritu de la LTAIPEV, que le confiere una gran importancia
a la “Promoción de la Cultura de Transparencia y Acceso a la
Información” en todas las instituciones públicas del Estado.
332
En efecto debe destacarse que esta Ley destina todo un
capítulo a dicho tema (el Tercero) y en él ordena al Instituto
“en colaboración con las autoridades educativas, procurar que
en los planes y programas de educación básica y media que se
impartan en el Estado, se incluyan contenidos relacionados con
la transparencia, la rendición de cuentas, la importancia social de
la información pública y el derecho de acceder a ella”. También
a promover “que las universidades e instituciones de educación
superior incluyan en sus programas y actividades docentes, de
investigación y de difusión cultural, temas relacionados con el
objeto de esta ley”. Asimismo a promover “entre la sociedad
veracruzana la cultura de la transparencia, la rendición de
cuentas, la máxima publicidad de los actos gubernamentales y
el derecho de acceso a la información pública. (Arts. 52 y 53).
Ante la persistencia de la actitud de renuencia de varias de
las Instituciones del Estado para aplicar la LTAIPEV, se estima imprescindible reforzar este tipo de programas de
Promoción de la Cultura de Transparencia y Acceso a la Información, precisamente en esas instituciones remisas, para
que sus funcionarios y servidores públicos comprendan: la
trascendencia de avanzar en la materia, la importancia que tiene
para el desarrollo económico y social de la entidad y las graves
consecuencias que puede acarrearles su incumplimiento.
En el siguiente capítulo, sobre los “Archivos Públicos” la
LTAIPEV regula el Sistema Estatal de Archivos del Estado,
para apoyar al Instituto citado en la debida organización y
manejo de los archivos y documentos en posesión de los sujetos
obligados. Para ello confiere al Instituto la elaboración de los
333
lineamientos para la catalogación, clasificación y conservación de
los documentos administrativos, así como para la organización
de esos archivos. A los sujetos obligados les ordena asegurar
el manejo adecuado de los archivos, mediante la capacitación
constante de los servidores públicos involucrados en la
prestación de los servicios relacionados con el derecho de acceso
a la información. Asimismo, a elaborar y poner a disposición
del público una guía simple de sus sistemas de clasificación y
catalogación, así como de la organización del archivo. (Arts. 54
y 55).
Sobre este tema debe subrayarse que es de la mayor importancia
que todas las instituciones del Estado procedan a reordenar
y modernizar sus acervos documentales, para apoyar su
mejor desempeño. Empero cuando la ciudadanía dispone
de importantes evidencias de que existen instituciones muy
importantes que se resisten a aplicar la LTAIPEV (como las que
no han instrumentado ni difundido sus portales electrónicos
de transparencia), se genera una preocupación adicional: que
en éstas siguen postergadas todas las acciones relacionadas
con la modernización de sus archivos públicos y con ello, la
transformación de los servicios que dicha instituciones tienen a
su cargo.
Por otro lado y con respecto al Procedimiento de Acceso a
la Información y los Recursos ante el Instituto la LTAIPEV
establece que debe asegurarse que cualquier persona, directamente o a través de su representante legal, pueda ejercer su
derecho de acceso a la información ante el sujeto obligado que
corresponda. Empero estos sólo entregarán aquella información
que se encuentre en su poder.
334
La obligación de acceso a la información se dará por cumplida
cuando se ponga los documentos o registros a disposición del
solicitante o bien se expidan las copias simples, certificadas o por
cualquier otro medio. Cuando la información no se encuentre
en los registros o archivos del sujeto obligado, su Unidad de
Acceso lo notificará al solicitante dentro del término establecido.
Tratándose de documentos que por su naturaleza, no sean
normalmente sustituibles, se proporcionarán a los solicitantes los
medios e instrumentos apropiados para su consulta, cuidando
que no se dañen los registros o archivos en que se contengan y los
documentos mismos. Respecto de documentos que contengan
información tanto pública como reservada o confidencial, las
Unidades de Acceso proporcionarán únicamente la que tenga el
carácter de pública, eliminando las partes o secciones clasificadas
como reservadas o confidenciales, a excepción de que sobre estas
últimas medie la autorización expresa de su Titular.
En tales casos, deberá señalarse qué partes o secciones fueron
eliminadas de la información proporcionada. (Arts. 56 a 58).
No es ocioso reiterar que cuando las instituciones se niegan a
difundir la información que dispone la LTAIPEV, además de
obstaculizarse el cumplimiento de un derecho fundamental de
la ciudadanía, se genera una situación de alta vulnerabilidad
para esas “Unidades de Acceso”, al propio tiempo que se hacen
muy endebles la posición y los argumentos institucionales
relacionados con el suministro o negativa de entrega de la
335
información que existe en sus acervos, ante la evidencia que
existe un incumplimiento generalizado de esa legislación.
Desde otra perspectiva y por lo que concierne al “Recurso de
Revisión”, la LTAIPEV previene que:
“1. El solicitante o su representante legal podrán interponer
un recurso de revisión ante el Instituto, en los siguientes
supuestos:
I.
II.
III.
La negativa de acceso a la información;
La declaración de inexistencia de información;
La clasificación de información como reservada o
confidencial;
IV.
La entrega de información en una modalidad distinta
a la solicitada, o en un formato incomprensible;
V.
La inconformidad de los costos o tiempos de entrega
de la información;
VI.
La información que se entregó sea incompleta o no
corresponda con la solicitud;
VII. La inconformidad con las razones que motivan una
prórroga;
VIII. La falta de respuesta a una solicitud de acceso a la
información dentro de los plazos establecidos en esta
ley;
IX.
La negativa de acceso, modificación o supresión y por
la difusión de datos personales sin consentimiento de
su titular;
X.
El tratamiento inadecuado de los datos personales; y
336
XI.
La falta de respuesta a una solicitud de acceso,
modificación o supresión de datos personales dentro
de los plazos establecidos en esta ley.
2. El plazo para interponer el recurso de revisión es de
quince días hábiles a partir de la notificación del acto
impugnado, de que se haya tenido conocimiento o se
ostente sabedor del mismo”… “El Instituto subsanará
las deficiencias de los recursos interpuestos por los
particulares” (Arts. 64 y 66).
Asimismo éste “substanciará el recurso de revisión conforme al
procedimiento” prescrito en el artículo 67. Como puede apreciarse la aplicación de este recurso conlleva el hecho de que la
Institución involucrada ya tenga avances muy importantes en
la organización y funcionamiento de sus servicios que destina a la
administración de las funciones de acceso y transparencia de la información pública gubernamental. Por supuesto, la interposición
de este recurso se hace nugatoria cuando la institución aún no
ha establecido las estructuras, ni los servicios y procedimientos
que ordena dicha Ley.
También en relación con la interposición de ese recurso de
revisión ante el Instituto, y de manera adicional, la LTAIPEV
dispone que: “la resolución que emita el Consejo General podrá:
I.
II.
Desechar el recurso por improcedente o bien
sobreseerlo;
Confirmar la decisión de la Unidad de Acceso o del
Comité de Información Pública Restringida;
337
III.
IV.
Revocar o modificar el acto o resolución impugnado
y ordenar al sujeto obligado que permita al
particular el acceso a la información solicitada o a
los datos personales; así como la reclasificación de la
información o bien la modificación de tales datos; y
Ordenar la entrega de la información al recurrente, en
caso de que proceda la afirmativa ficta, en los términos
y plazos fijados en el artículo 62.
Asimismo previene que:
1.
El recurso será desechado por improcedente cuando:
I.
II.
La información solicitada se encuentre publicada;
La información solicitada esté clasificada como de
acceso restringido;
Sea presentado fuera del plazo establecido en el
artículo 64;
Haya conocido anteriormente del recurso respectivo
y resuelto en definitiva;
Se recurra una resolución que no haya sido emitida
por una Unidad de Acceso o Comité; o
Ante los tribunales del Poder Judicial del Estado o
de la Federación se esté tramitando algún recurso o
medio de defensa interpuesto por el recurrente.
III.
IV.
V.
VI.
2.
Cuando alguna de las causales de improcedencia a que
se refiere este artículo, resulte notoria o se desprenda
del contenido del escrito inicial del recurso, el Instituto
deberá tomar las medidas necesarias para que la
338
resolución del mismo se emita en un plazo que no
exceda los cinco días hábiles contados a partir del día
siguiente a aquel en que se haya recibido. En este caso
no será necesario que se lleve a cabo las actuaciones a
que se refieren los párrafos 2 y 3 del artículo 67 de la
Ley”.
Además, el recurso será sobreseído cuando:
I.
II.
III.
IV.
V.
El recurrente se desista expresamente del recurso;
El recurrente fallezca o, tratándose de personas
morales, se extinga;
El sujeto obligado modifique o revoque, a satisfacción
del particular, el acto o resolución recurrida antes de
emitirse la resolución del Consejo;
El recurrente interponga, durante la tramitación del
recurso, el juicio de protección de Derechos Humanos, o
Admitido el recurso aparezca alguna causal de
improcedencia en los términos de la presente ley.
(Arts. 69 al 71).
Resulta evidente que este recurso está destinado a lograr la
mayor eficacia en el funcionamiento del sistema estatal de
acceso y transparencia de la información pública gubernamental.
Por lo mismo, las diferentes instituciones del Estado deben
realizar todas las acciones que estén a su alcance para asegurar
el correcto funcionamiento de este recurso. Aunque evidente,
debe destacarse que la interposición de este recurso no significa
que el promovente tenga por ello la razón, ni tampoco que
339
a la autoridad involucrada le asista la razón. Justamente este
procedimiento permitirá definir a quien se concede dicha razón;
con lo cual se resuelven en un Estado de Derecho los conflictos
y se fortalece la legitimidad en las resoluciones del Estado.
Ante estas importantes consecuencias, muy precario favor
hacen al desarrollo de una política de Estado en materia de
seguridad pública, todas aquéllas instituciones que se siguen
negando a incorporarse al sistema de acceso y transparencia de
la información pública gubernamental.
Razonamientos similares pueden formularse con respecto al
funcionamiento del “Recurso de Reconsideración”, acerca
del cual la LTAIPEV señala que: “Transcurrido un año de
que el Instituto hubiera dictado resolución definitiva que
confirme la negativa de entregar información por considerarla
de acceso restringido o de suprimir, corregir o completar
datos estrictamente personales, e independientemente de
que se hubiera recurrido a esa decisión a través del Juicio de
Protección de Derechos Humanos, y de que a consideración
del solicitante hubieran desaparecido las causas que motivaron
dicha negativa, éste podrá solicitar ante el propio Consejo
General del Instituto reconsiderar su resolución. Para atender
esta petición, el Consejo General dispondrá de un término de
45 días hábiles y su decisión no será impugnable. (Art. 74).
En uno de sus Títulos más importantes —el Cuarto— la
LTAIPEV regula lo relacionado con las “Responsabilidades y
Sanciones”, determinando que:
340
“1.
Será causa de responsabilidad administrativa de los
servidores públicos, la comisión de las siguientes
infracciones:
I.
Destruir, inutilizar, sustraer, alterar, ocultar, divulgar
o usar en forma indebida, total o parcialmente,
información pública confiada a su custodia;
II.
Actuar con negligencia culposa, dolo o mala fe, en la
tramitación de las solicitudes de acceso a la información
pública; de supresión o rectificación de información
confidencial o en la difusión de la información pública
a que se está obligado conforme a esta ley;
III. Incumplir con el deber de poner a disposición del
público las obligaciones de transparencia, señaladas
en el artículo 8 de esta ley;
IV.
Denegar indebidamente el acceso a la información
pública;
V.
Entregar indebidamente la información clasificada
como reservada o confidencial;
VI.
Clasificar dolosamente como reservada o confidencial,
la información pública que no cumpla con dichas
características en los términos de esta ley;
VII. Aportar dolosamente información pública falsa o de
manera incompleta;
VIII. Incumplir con la obligación de proporcionar la
información pública, cuya entrega haya sido ordenada por la Unidad de Acceso a la Información
Pública u otra autoridad superior, administrativa o
jurisdiccional, que sea competente en la materia;
341
IX.
X.
Demorar injustificadamente la entrega de la información pública o de la información confidencial a
quien sea su titular; o
Negar la supresión o la rectificación de datos personales a quien sea titular de los mismos, en los casos
de que así proceda conforme a lo dispuesto por esta
ley.
2.
La infracción prevista en el presente artículo
párrafo primero fracción VII o la reincidencia en
las conductas definidas en las demás fracciones de
este mismo artículo, serán consideradas como graves
para efectos de su sanción administrativa.
3.
La responsabilidad administrativa por infracciones
a esta ley, es independiente de las demás
responsabilidades que establecen otras leyes del
Estado. (Art. 75).
Como puede observarse en este Título se comprenden la
mayoría de las infracciones en la materia que ocasionan la
aplicación de responsabilidades. Si bien para el caso de las
instituciones renuentes a aplicar la LTAIPEV se les podría
encuadrar en lo previsto en las fracciones II, III, VIII Y IX,
quizás fuese conveniente promover una reforma que incluyera
una fracción específica destinada a tipificar como una infracción
grave la conducta de aquéllas instituciones que se nieguen a
cumplir con lo dispuesto en esta Ley, postergando la instalación
y funcionamiento de los servicios, así como el cumplimiento de
las obligaciones que ésta ordena.
342
Abundando sobre el tema y por lo que se refiere a la aplicación
de las sanciones, la LTAIPEV previene que: “Quienes sean
responsables de las infracciones a que se refiere el Artículo
anterior de la ley, quedarán sujetos a los procedimientos
y sanciones previstos en la ley de la materia. Esto será independiente de las responsabilidades civiles o de otra naturaleza
y de las penas a que se hagan acreedores si sus conductas
corresponden a los supuestos descritos en otros ordenamientos
civiles, administrativos o penales”… “El Consejo General, se
constituirá en coadyuvante de las autoridades competentes para
la aplicación de las sanciones administrativas, o del Ministerio
Público, tratándose de los procedimientos penales previstos en
el Código de la materia”. (Arts. 76 y 77).
No obstante el rigor de estas responsabilidades y sanciones
no se tienen conocimiento de que se hubiesen aplicado a los
servidores públicos de las instituciones que han sido renuentes a
cumplir con lo mandatado por la LTAIPEV.
Posteriormente y en relación con las medidas de apremio, el
Artículo 78 de esa ley dispone que:
1.
El Consejo General podrá aplicar de manera sucesiva
las siguientes medidas de apremio a los servidores
públicos que desacaten sus resoluciones:
I.
Apercibimiento, que deberá atenderse en un plazo de
diez días hábiles a partir de su notificación; y
Multa, que podrá establecerse en un monto de
cincuenta a quinientos días de salario mínimo general
diario vigente en el Estado.
II.
343
2.
Si una vez agotadas las medidas de apremio persistiera
el incumplimiento, el Consejo General dará aviso
al superior jerárquico para que ordene al servidor
público infractor cumplir sin demora la resolución. Si
no tuviere superior jerárquico, el requerimiento se le
hará directamente a dicho servidor público.
3.
Cuando no se cumpliere la resolución a pesar de las
medidas de apremio y el requerimiento a que se refiere
el párrafo anterior, el Consejo General procederá a dar
vista al órgano interno de control del sujeto obligado,
solicitándole su intervención y la aplicación de las
sanciones correspondientes en el marco estricto de su
responsabilidad.
La propia LTAIPEV, en su artículo 79, señala que: “Antes de la
aplicación de las medidas de apremio y las sanciones previstas en
esta ley y en la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos
para el Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, se concederá
al infractor la garantía de audiencia, conforme a lo dispuesto
por la Constitución General de la República, la Constitución
Local y el Código de Procedimientos Administrativos para el
Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave”.
Finalmente en el articulado transitorio de la ley en comento
se ordena, en su artículo cuarto que: “Los sujetos obligados
a que se refiera el artículo 5 de este ordenamiento, deberán
constituir y poner en operación sus Unidades de Acceso a la
Información Pública en un plazo que no deberá exceder de
ciento ochenta días naturales a partir de la fecha del inicio de
vigencia de esta ley.
344
Para el caso de los municipios, previa consideración de sus
características geográficas, económicas, políticas y sociales,
el Consejo General del Instituto Veracruzano de Acceso a la
Información podrá acordar se prorrogue el plazo previsto para la
instalación de las Unidades de Acceso a la Información Pública,
hasta por un término de ciento ochenta días naturales adicionales
al plazo anterior, previa solicitud fundada y motivada del
Ayuntamiento correspondiente. Al propio tiempo se instruye,
en el artículo quinto que: “Las obligaciones de transparencia
que señala el artículo 8 de esta ley, deberán publicarse a más
tardar treinta días naturales a partir de la entrada en vigor de la
misma. Para el caso de los Ayuntamientos, a los que se refiere
el segundo párrafo del artículo anterior, el plazo máximo para
publicar sus obligaciones de transparencia será de noventa días
naturales.
Lo dispuesto en estos artículos transitorios es de cumplimiento
inexcusable para todas las instituciones públicas del Estado;
empero a la fecha han transcurrido en exceso los términos que
ahí se señalan. Por lo mismo no existe justificación para que
prosigan varias instituciones actuando al margen de lo dispuesto
en la LTAIPEV.
Consideraciones Generales
Ha resultado indispensable examinar la legislación fundamental
que regula al Sistema Estatal de Seguridad Pública de Veracruz
para poder contar con una visión de conjunto al respecto.
También para ponderar los avances y limitaciones que existen en
su instrumentación, tanto a nivel central como regional. De igual
345
forma en relación al desarrollo que advierte el Sistema Nacional
de Seguridad Pública. Todo lo cual ha sido esencial para poder
determinar qué elementos deben impulsarse en la legislación
y en la Administración Pública del Estado para impulsar la
transformación de dicho Sistema, y con ello la consolidación
de la Seguridad Pública como una auténtica Política de Estado
en Veracruz. Propuesta que ha sido la razón de ser del presente
estudio.
En este contexto y en relación a las bases constitucionales que se
citaron al principio de este capítulo podemos afirmar que aunque
suficientes para sustentar el desarrollo del Sistema de Seguridad
referido, podrían enriquecerse con una reforma que enfatizara la
obligación de las autoridades del mismo a supervisar y difundir
sus programas de trabajo, el ejercicio de sus recursos y los resultados sobre el desempeño de sus servidores públicos, así como
las sanciones que les han sido aplicadas.
En resumen, establecer la obligación ineludible de las autoridades
de dicho Sistema de privilegiar sus procesos de rendición de
cuentas y de información a la sociedad y a las autoridades
competentes, conforme lo establece la legislación de la materia.
Dichas reformas también deberán reflejarse en el contenido de
la vigente Ley del Sistema Estatal de Seguridad Pública, para
evitar que buena parte de sus disposiciones sigan desvinculadas
de la legislación que regula en el Estado los procesos de acceso
y transparencia de la información pública y de rendición de
cuentas. La supervisión y control de las unidades y servidores
346
públicos del SESPEV seguirá siendo inocua mientras no se
aplique dicha legislación. De igual forma la participación de la
ciudadanía seguirá siendo casi nula mientras la aplicación de esa
legislación siga estando postergada.
Por lo que concierne a la instrumentación de la Ley del Servicio
Público de Carrera en la Administración Pública Centralizada
del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, ya hemos
señalado que resulta indispensable conciliar el contenido de
varias disposiciones que regulan a los recursos humanos del
SESPEV con el contenido de dicha Ley. Sin embargo en ambos
casos tiene que lograrse una mayor objetividad en su aplicación
en el manejo de los procesos que comprenden los sistemas de
administración de personal de las instituciones involucradas.
Si bien la Ley de la Comisión Estatal de Derechos Humanos
para el Estado de Veracruz Llave, es una de las más avanzadas
e importantes de la Entidad, su aplicación va en aumento aún
cuando existen limitaciones en la instrumentación de las demás
leyes que regulan la organización y funcionamiento del SESPEV.
Las ideas anteriores dan suficiente cuenta de la trascendencia
que guarda el adecuado conocimiento e instrumentación de
la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del
Estado, no sólo por parte de las autoridades y los servidores
públicos de todas las instituciones del Estado, también por el
lado de la ciudadanía, a fin de que ésta conozca debidamente
cuáles son sus derechos en la materia y cuáles son las vías legales
de que dispone para hacerlos exigibles.
347
Las Instituciones de Seguridad Pública en Veracruz
Las Instituciones de Seguridad Pública son instituciones
civiles (no militarizadas) en el orden de la disciplina y la
profesionalización cuyas funciones están guiadas por los
principios de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo
y honradez, así como en el más profundo respeto a los derechos
humanos reconocidos por la Constitución General de la
República y la doctrina internacional.
Las Instituciones de Seguridad Pública en Veracruz son:
•
•
•
•
Las Instituciones Policiales.
Las de Procuración de Justicia.
Las del Sistema Penitenciario.
Las dependencias encargadas de la Seguridad Pública a
nivel estatal y municipal.
El Consejo Estatal de Seguridad Pública
Para los efectos de estructuración y estrategia, la seguridad
pública en Veracruz —en el orden de la estructura Federal— está
coordinada por una instancia superior que define las políticas
públicas en la materia y que es el Consejo de Seguridad Pública
Estatal. Este Consejo coordina las estrategias de seguridad con
su similar nacional y promueve la participación de la sociedad
en la planeación y supervisión de la seguridad.
El Consejo Estatal lo preside el C. Gobernador Constitucional
del Estado de Veracruz, seguido en jerarquía por el C. Secretario
348
de Seguridad Pública, el Secretario de Gobierno y el Procurador,
como funcionarios directamente asociados al sector.97 Incluye
también al Secretario de Finanzas y Planeación y a los
Presidentes Municipales de la entidad; también se estructura
con los servidores públicos federales, en la materia.
Es importante precisar las funciones de este Consejo, entre
las cuales se hallan las de establecer las políticas públicas, así
como los instrumentos integrales, sistemáticos y continuos para
garantizar la seguridad pública. La Ley dispone, en las fracciones
del artículo 18, el detalle de sus atribuciones.
Por su parte, las Instituciones señaladas para procurar la justicia
son:
• Las Instituciones del Estado que integran el Ministerio
Público.
• La Agencia Veracruzana de Investigaciones.
• Los Servicios Periciales.
El punto central en este trabajo es el proceso de profesionalización
de las instituciones policiales en Veracruz; sin embargo, este
punto no puede desligarse de las consideraciones establecidas
en los puntos inmediatos anteriores, ya que sirven para ubicar
contextualmente la trascendencia de la profesionalización en el
marco de las políticas nacionales en la materia. En el marco de este
planteamiento, resalta por su importancia la profesionalización
de las policías.
97
Artículo 16 de la Ley.
349
¿Cuáles son los retos de la Seguridad Pública en Veracruz?,
¿Cuáles son sus perspectivas?
Sin lugar a dudas, el Gobierno de Veracruz debe comprender, en
primer término, la naturaleza compleja y estructural del asunto
de la inseguridad y la delincuencia, así como la intimidación y
el terror derivados del narcotráfico. La violencia, pues, en toda
su expresión: secuestro, crímenes masivos de amedrentamiento,
venganzas y ajustes de cuentas entre las mafias, cobro ilegal de
protección a comerciantes y empresarios, persecuciones militares
con “daños colaterales” —los operativos “exitosos”— y otras
formas que trascienden a los delitos financieros y al lavado de
dinero.
En Veracruz es una máxima tomar en consideración la atención
a la demanda de los ciudadanos. Resulta fundamental impulsar
políticas públicas que redimensionen la estrategia general
350
adecuando los casos exitosos a nivel nacional e internacional a
la dinámica que se presenta en la entidad tomando en cuenta la
organización y actuación tanto de la policía veracruzana como
del crimen organizado para que éste último no solo se mitigue
sino se erradique.
Es factor preponderante en el proceso de profesionalización
de los cuerpos policíacos es reclutar servidores públicos con
una profunda vocación de servicio, honestos y comprometidos
con su responsabilidad social, esmerándose en salvaguardar la
integridad física y patrimonial de la ciudadanía veracruzana y
con ello establecer las bases de la permanencia del Estado de
Derecho.
Un objetivo más es recuperar la confianza de la ciudadanía en
las corporaciones que los resguardan, basando esta acción en la
estrategia coordinada con el Ejército Mexicano y la Armada de
México.
El reto para Veracruz consiste en consolidar una policía que
atendiendo a sus capacidades físicas, sociales, beneficios
laborales, resultados obtenidos, etc., resulte atractiva para la
incorporación de cuadros destacados de jóvenes deseosos por
encontrar en esta profesión una forma digna de poder servir a la
sociedad en consonancia con sus familias.
351
CONCLUSIONES
353
CONCLUSIONES
En los últimos años los niveles de inseguridad se han disparado
en nuestro País, por ello, a fin de reducir al máximo los impactos
colaterales que pudieran reflejarse en Veracruz se hace necesario
contar con un diagnóstico pormenorizado y preciso de las causas
que han motivado la violencia delincuencial.
Se ha dicho mucho al respecto; señalan los eruditos en la materia
que pudieran existir no menos de medio centenar de causas u
orígenes. Hablan de la composición étnica de la población, las
condiciones geográficas, el desarrollo económico desigual, el
desempleo, la pobreza, la ausencia de expectativas profesionales
o la insuficiencia retributiva del salario.
Se han aportado al respecto sugerencias asociadas a la
sobrepoblación, el ocio o bien la disfunción familiar.
En el orden político y administrativo se mencionan a la
corrupción, la ineficiencia administrativa, la falta de voluntad
política para combatir a la delincuencia, la benevolencia de las
355
penas así como de la legislación tortuosa y complicada que
favorece la corrupción de los impartidores de justicia.
También se han señalado causas de carácter educativo y cultural,
la crisis de valores, y la promoción de la violencia a través de
los medios de comunicación, lo cierto es que no existe un
diagnóstico claro y preciso que apunte a una explicación única y
satisfactoria de las causas de la inseguridad.
A ello obedece lo que a juicio de gran parte de la población
en nuestro País significa la mayor errática visible del sexenio
del presidente Felipe Calderón, pues ha abordado el tema de la
inseguridad y de la delincuencia desde una perspectiva policíaca
olvidando que se trata de un problema cuya complejidad es
mucho más trascendente.
Perdió de vista el Presidente de la República que el fenómeno
delictivo es estructural, no coyuntural y debe ser abordado
no con políticas gubernamentales cortoplacistas y efectistas,
sino con una Política de Estado que involucre todas las variables, todos sus ángulos y aristas y todos los factores verticales y transversales que recorren el fenómeno. Perdió de vista
que la solución o el abordaje del asunto debía ser integral y
holístico.
Por ello en Veracruz debemos comprender en primer término la
naturaleza compleja y estructural del asunto de la inseguridad y
la delincuencia.
356
CONCLUSIONES
El problema de la inseguridad deviene en Veracruz por factores
exógenos y por su situación geográfica en la costa del Golfo de
México que nos coloca como un territorio de tránsito obligado
entre quienes producen mercancía ilícita y quienes la consumen.
En el Plan Veracruzano 2011-2016 se delinean con claridad
las acciones que se ha propuesto el Gobierno de Veracruz para
promover y fortalecer las instituciones de seguridad pública en
el Estado, por ello, las perspectivas en éste ámbito neurálgico
de la administración pública se aprecian alentadoras. Propone el
gobernador Duarte de Ochoa estrategias claras y contundentes
que atacan el núcleo de los factores que inciden en la seguridad
pública que enfrenta la sociedad veracruzana en los últimos
años.
En este trabajo de investigación se exponen los lineamientos
que, a nuestro juicio, deberían sostener una Política de Estado
en materia de seguridad pública, para México y desde luego,
para Veracruz.
357
FUENTES DE CONSULTA
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República. Publicado en el Diario Oficial de la Federación,
el 25 de junio de 2003.
368
FUENTES DE CONSULTA
Reglamento del Servicio Policial de Carrera del Estado de Veracruz
de Ignacio de la Llave. Del 14 de marzo de 2008.
369
LA SEGURIDAD PÐBLICA EN VERACRUZ...
UN RETO ALCANZABLE
Se terminó de imprimir en septiembre de 2012
en los talleres de Géminis Editores e impresores, S.A. de C.V.
Emma Núm. 75, Col. Nativitas, México, D.F.
E-mail: [email protected]
La edición en tiro consta de 1,000 ejemplares

La Seguridad Pública en Veracruz... Un reto alcanzable

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