Descentralización y Participación democrática en Montevideo: los

Transcripción

Descentralización
y Participación democrática
en Montevideo
los Concejos Vecinales y un aporte
sobre la cuestión metropolitana
Defensor del Vecino de Montevideo
ÍNDICE GENERAL
Ps.Social. Fernando W. Rodríguez Herrera
Juan Carlos Gómez 1472. CP. 11000
Tel: 08001616 – 29161616
[email protected]
www.defensordelvecino.gub.uy
Diseño y ejecución del proyecto:
Este proyecto fue elaborado y desarrollado en forma conjunta por el Instituto de Desarrollo Local (IDEL) de la Universidad Católica de Uruguay ; el Centre for Research on Direct
Democracy (C2D) de la Universidad de Zurich; el Instituto de Ciencia Política de la Facultad
de Ciencias Sociales de la Universidad de la República (UdelaR), el Plan Cuenca del Arroyo
Carrasco y la Defensoría del Vecino de Montevideo.
Autores:
Paula Ferla - Instituto de Desarrollo Local (IDEL) - Universidad Católica de Uruguay
Alejandra Marzuca - Instituto de Desarrollo Local (IDEL) - Universidad Católica de Uruguay
Alicia Veneziano - Instituto de Ciencia Política - Facultad de Ciencias Sociales (UdelaR)
Yanina Welp - Centre for Research on Direct Democracy - Universidad de Zurich
Comentarios y aportes:
Camilo Álvarez - el Plan Cuenca del Arroyo Carrasco
José Arocena, - Instituto de Desarrollo Local (IDEL) - Universidad Católica de Uruguay
Alejandro Casas - Defensoría del Vecino de Montevideo
Marianela Fernández - Defensoría del Vecino de Montevideo
Fernando Rodríguez - Defensoría del Vecino de Montevideo
Uwe Serdült - Centre for Research on Direct Democracy - Universidad de Zurich
Índice de tablas y mapas 7
Prólogo9
1. Introducción 13
1.1.Caso Montevideo 13
1.2 Caso Canelones 14
1.3 Plan del libro 15
2. El enfoque teórico16
2.1 Descentralización
16
2.2 Participación y gobernanza
18
2.3 Las redes19
3. Evolución de la descentralización participativa en Uruguay
21
4. Diseño de investigación
28
5. Montevideo: presentación y análisis de resultados
42
6. Canelones: presentación y análisis de resultados
85
3.1 La reconfiguración del escenario político
3.2 Las nuevas instituciones de la descentralización participativa
3.3 Los cambios normativos para promover la descentralización
4.1. Protocolo de investigación: Montevideo
4.2 Protocolo de investigación: Canelones
23
25
26
29
38
5.1 Trayectoria de los Concejos Vecinales
42
5.2 Características de los Concejos Vecinales
47
5.3 Funcionamiento interno del Concejo Vecinal
53
5.4 Relación del Concejo con los actores político-administrativos locales y centrales 58
5.5 Inserción del Concejo en el tejido local 63
5.6 Grado de representatividad del Concejo 64
5.7 Tipo de logros del Concejo Vecinal 65
5.8 Una perspectiva desde el análisis de redes 68
5.9 Lectura general de los resultados
71
5.10 Analizando las hipótesis a la luz de los resultados 73
6.1 Proceso de descentralización en Canelones
6.2 Gestión metropolitana de servicios 86
99
7. Conclusiones107
7.1 Elementos a tener en cuenta
7.2 Comentarios finales 8. Bibliografía
109
111
115
9. Anexos121
Índice De Tablas Y Mapas
Esquema 1 ............................................................................................................................................ 77
Esquema 2 ............................................................................................................................................ 82
Mapa 1: División territorial administrativa de Montevideo ...................................................................32
Mapa 2: Variación porcentual de la población en Montevideo, según CCZ ..........................................34
Mapa 3: Departamento de Canelones, localidades de Barros Blancos, Paso Carrasco y Toledo .......... 40
Tabla 1: Selección de eventos que impulsaron la descentralización participativa ................................ 22
Tabla 2: Incidencia en políticas públicas ............................................................................................... 29
Tabla 3: Representatividad de los Concejos ...........................................................................................30
Tabla 4: Distribución de la población de Montevideo por zona ............................................................ 33
Tabla 5: Participación de la población en elecciones a concejales vecinales ........................................ 35
Tabla 6: Variación de la población y evolución de la participación electoral en los CV estudiados ...... 36
Tabla 7: Detalle de entrevistas individuales realizadas en Montevideo ................................................37
Tabla 8: Detalle de cuestionarios individuales realizados en Montevideo ............................................37
Tabla 9: Detalle de entrevistas individuales realizadas en Canelones ...................................................41
Tabla 10: Participación en el Plenario y comisiones ..............................................................................50
Tabla 11: Renovación de miembros del CV ........................................................................................... 50
Tabla 12: Procedencia de Concejales .................................................................................................... 51
Tabla 13: Composición de los CV ...........................................................................................................52
Tabla 14: Nivel de eficiencia del CV ....................................................................................................... 54
Tabla 15: Capacidad de resolución de conflictos del CV ........................................................................55
Tabla 16: Grado de desarrollo de visión global de los CV ..................................................................... 56
Tabla 17: Nivel de autonomía ................................................................................................................57
Tabla 18: Síntesis: funcionamiento de los CV estudiados ...................................................................... 58
Tabla 19: Valoración de la relación del CV con la Junta Local ................................................................60
Tabla 20: Dinámica de la articulación entre el CV y el área social del CCZ ............................................60
Tabla 21: Síntesis: relación del CV con actores político-administrativos ............................................... 61
Tabla 22: Valoración del CV sobre la predisposición del Ejecutivo Departamental para incorporarlo
en su gestión ......................................................................................................................................... 62
Tabla 23: Dinámica de la articulación con el Legislativo Departamental .............................................. 62
Tabla 24: Síntesis: relacionamiento con actores político centrales ..................................................... 63
Tabla 25: Grado de inserción en el tejido local .................................................................................... 64
Tabla 26: Grado de representatividad del Concejo ............................................................................... 65
Tabla 27: Logros del CV: Asesoramiento ................................................................................................67
Tabla 28: Logros del CV: Propuesta ........................................................................................................68
Tabla 29: Síntesis: tipos de logros del CV ...............................................................................................68
Tabla 30: Percepción sobre el prestigio de las instituciones presentes en el territorio .........................69
Tabla 31: Percepción sobre las instituciones que influyen en la definición de políticas públicas que
afectan al barrio .....................................................................................................................................70
Tabla 32: Lectura general de resultados ................................................................................................71
Tabla 33: Síntesis: funcionamiento interno y relacionamiento con actores político-administrativos locales 72
Tabla 34: Posibilidad de incidir en la definición de las políticas públicas .............................................. 74
Tabla 35: Síntesis de características de los CV y tipos de logros ........................................................... 75
Tabla 36: Representatividad del Concejo Vecinal ................................................................................. 78
Tabla 37: Síntesis de la reflexión sobre el proceso de descentralización en Canelones ........................98
Tabla 38: Servicios públicos por localidad ..............................................................................................101
Tabla 39: Problemas comunes por zona ................................................................................................105
7
Prólogo
Para la Defensoría del Vecino de Montevideo, la investigación que presentamos
ha sido una experiencia que ha enriquecido su accionar en dos áreas fundamentales.
Por un lado ha fortalecido la impronta institucional de desarrollar proyectos en
articulación con diversidad de actores. En este trayecto hemos complementado miradas
y aprendizajes con tres universidades (dos nacionales y una del exterior), y un proyecto
metropolitano ejecutado por la administración pública (Intendencias de Canelones y
Montevideo).
Por otro lado aportó a la línea institucional estratégica, de contribuir a profundizar
y ensanchar los escenarios de la democracia en Montevideo, ya que estamos convencidos
que los Concejos Vecinales y su trabajo son una herramienta para lograrlo. Para las
instituciones promotoras de la investigación, sus resultados no configuran un producto
final ni cerrado, sino que son un insumo importante que ponemos a disposición de
todos los actores interesados en ser parte del proyecto de un Montevideo y una zona
metropolitana más democráticos y solidarios.
En el contexto de condicionamientos y oportunidades, se destaca que tanto la
descentralización como la participación ciudadana son elementos que están incorporados
a la lógica de la construcción de la democracia en el Departamento, y todo lo que se
haga en este sentido deberá tomar en cuenta ese punto de partida y los acumulados
realizados.
Durante estos veinte años de proceso descentralizador en Montevideo, se ha ido
conformando una red de actores sociales que configuran una expresión de la democracia
participativa. Esta expresión ciudadana intenta fortalecerse y articularse, con identidad
propia, con las expresiones institucionales de la democracia representativa a través de
su vínculo con la Junta Departamental, con el Ejecutivo Departamental y ahora, en esta
nueva etapa, con los Municipios, los cuales tienen expresión nacional.
Por este camino, y no sin dificultades, creemos que se va construyendo una nueva
expresión de la democracia, más moderna, más hábil a la hora de generar respuestas, y
por ende que brinda mayores garantías sobre derechos ciudadanos tales como: participar
en las cuestiones generales que a todos/as nos involucran, acceder a una administración
eficiente y transparente y a la información pública, entre otros.
8
9
En este contexto, las expresiones ciudadanas de democracia participativa y aún las
de democracia directa, insertas en un sistema democrático en el marco de un Estado de
derecho, lejos de debilitar la expresión histórica y fundamental de la representatividad
democrática, se sitúan como una clara oportunidad para fortalecerla, profundizando y
ensanchando la democracia como un derecho humano fundamental.
La fortaleza de las instituciones de la democracia en Uruguay configura una
garantía de derechos necesaria pero no suficiente. La consolidación de la fortaleza
ciudadana a la hora de ejercer contralor y participar en los espacios de construcción
de las políticas públicas, con identidad propia y sin sustituir en nada la responsabilidad
otorgada democráticamente a los representantes, complementa y afianza el sistema
democrático.
Es en dicho escenario en donde se desarrolla el rol político de la sociedad civil,
rol que es político en términos de la perspectiva de las políticas públicas que deben ser
reflejo de los consensos y acuerdos entre los distintos actores del sistema político y de la
sociedad civil, y que configuran el compromiso con la ciudadanía en término de proyecto
de ciudad, de departamento o de región de largo plazo.
Roles distintos y complementarios entre el sistema político y la sociedad civil,
que se retroalimentan desde identidades propias y generan las mejores posibilidades de
construcción de políticas públicas estatales. Se busca con ello que dichas políticas sean
la principal herramienta para la protección de los derechos ciudadanos y el ejercicio
pleno de las obligaciones del Estado, en cuanto a las tres dimensiones en que aquellas se
expresan, es decir en el respeto, garantía y satisfacción de derechos humanos.
Confiamos que el material será de beneficio para los actores locales, políticos
y sociales, para la Administración departamental, para los legisladores y legisladoras
departamentales y para las instituciones que hemos participado de esta investigación.
Agradecemos asimismo el tiempo y la experiencia aportados por los vecinos, actores
sociales y políticos, técnicos y funcionarios entrevistados, que permitieron la realización
de este trabajo.
Solo nos resta, antes de presentar el trabajo, expresar una vez más nuestro firme
compromiso con los derechos ciudadanos y la total disposición de continuar trabajando,
cada vez más atentos a las oportunidades que surgen de las organizaciones sociales como
expresión de compromiso con la construcción de ciudadanía. Con ello pretendemos ser
un actor facilitador y articulador de las interacciones al servicio de la garantía de los
derechos de todas las personas, como un camino válido para defender la calidad y la
dignidad de la vida como fundamento central de los esfuerzos de las instituciones del
Estado y de la sociedad civil.
Fernando Rodríguez Herrera
Defensor del Vecino de Montevideo
10
11
1. Introducción
A partir del interés inicial de la Defensoría del Vecino de Montevideo en colaborar
con la profundización del proceso de descentralización departamental y mejorar la
calidad de la democracia, se propuso una experiencia de investigación-acción que tiende
a la construcción de una mirada crítica.
El proyecto se ubica en el marco de la cooperación entre la Defensoría del Vecino
de Montevideo, la Fundación Avina y el Centre for Research on Direct Democracy (C2DUniversidad de Zurich, Suiza), inserto en el proyecto regional “Democracia en América
Latina: Experiencias innovadoras a nivel Local”. A esta cooperación se suman el proyecto
Cuenca del Arroyo Carrasco llevado adelante por las Intendencias de Montevideo y
Canelones con el apoyo de la OPP y la Unión Europea, el Instituto de Estudios del Desarrollo
Regional y Local (IDEL) de la Universidad Católica del Uruguay, y el Instituto de Ciencia
Política de la Universidad de la República. Estas instituciones comparten el interés por
generar conocimiento aplicado sobre los ámbitos de democracia participativa, en busca
de nuevos catalizadores para reflexionar sobre esta dimensión de la descentralización
como forma de organización gubernamental.
Si bien la investigación tiene como núcleo central el análisis del funcionamiento
de los Concejos Vecinales de Montevideo en tanto ámbitos de participación ciudadana,
también se ocupa por generar un aporte a la reflexión sobre la gestión metropolitana
desde los espacios locales, y es en este marco que se suma un análisis de la experiencia
descentralizadora del departamento de Canelones.
En esta publicación se recogen los fundamentos, el diseño y los resultados de la
investigación considerando ambos territorios.
1.1 Caso Montevideo
El proceso de descentralización que el departamento de Montevideo ha
desarrollado en los últimos 20 años transita por un espacio de evaluación y redefinición
social e institucional signado por la instalación del nivel de gobierno municipal en todo
el país.
La premisa que guía el trabajo entiende que los órganos de gobierno local ofrecen
la posibilidad de construcción de una mirada integrada del gobierno departamental. Por
lo tanto, este es un momento particularmente propicio para analizar el funcionamiento
12
13
de los Concejos Vecinales, ya que las pistas y pautas que permitan mejorar su desempeño
son un interesante insumo para nutrir tanto las discusiones en torno al rumbo de este
proceso, como las acciones a corto y mediano plazo que puedan desarrollarse.
Se propone entonces un estudio de los Concejos Vecinales en tanto mecanismos
de articulación entre el gobierno y la sociedad, con el doble objetivo de que los resultados
permitan fortalecer la relación entre ambos actores y proyectar alternativas para el
fortalecimiento de las relaciones entre los Concejos Vecinales y la ciudadanía en pos de
la profundización de la incidencia de los ciudadanos en las cuestiones públicas.
1.2 Caso Canelones
En el año 2006 las Intendencias de Montevideo, Canelones y San José, en
conjunto con el Gobierno Nacional firmaron el acuerdo para conformar la “Agenda
Metropolitana”, una instancia dependiente de la Presidencia de la República. Así se
comienza a implementar un programa interinstitucional para avanzar en el desarrollo
local sustentable del área metropolitana en forma articulada e integral.
1.3 Plan del libro
Este libro recoge los resultados de la investigación y se divide siete segmentos.
Luego de esta parte introductoria, el segmento “El enfoque teórico” hace un recorrido
por el debate que ha generado la implementación de la descentralización participativa,
prestando especial atención a los paradigmas que recientemente han predominado
en torno al discurso descentralizador, la reforma del Estado, las definiciones de
democracia participativa, redes y gobernancia. En el tercer apartado “Evolución de la
descentralización participativa en Uruguay” se identifican y describen –someramente- los
cambios políticos, institucionales y normativos que han dado forma a la descentralización
participativa en Uruguay, con especial atención a Montevideo y Canelones. Luego se
detalla el “Diseño de la investigación” considerando las preguntas, hipótesis, variables
y la metodología de relevamiento utilizada. Lo s apartados cinco y seis, se destinan a
presentar los resultados de las dos fases de la investigación (primero Montevideo y
luego Canelones 2). Finalmente el segmento final recoge las principales conclusiones del
estudio y a partir de ella avanza sobre un listado de recomendaciones.
Esta nueva realidad se comienza a atender desde varios ámbitos; uno de ellos
es el programa Uruguay Integra de la OPP, del que surge el Proyecto Cuenca del Arroyo
Carrasco11, co-gestionado por las Intendencias de Montevideo y Canelones, y al cual se
suman como socios los Ministerios de Desarrollo Social; Ganadería, Agricultura y Pesca;
Salud Pública; Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente y la Administración
Nacional de Educación Pública.
Desde el Proyecto se considera necesario el apoyo al proceso de conformación
del nuevo nivel de gobierno, y a la construcción de herramientas para que la sociedad
pueda apropiarse de esta nueva legislación.
Se espera que los resultados de esta investigación puedan ser una contribución
para el desarrollo de mejores procesos de participación, y de integración de los
ciudadanos a la vida política, social y cultural de su entorno. Por su parte, se busca
aportar reflexiones acerca de las complejidades que se abren al incorporar el análisis y la
acción con perspectiva metropolitana y se aspira a que el proyecto sea de utilidad para
la construcción de localidades más participativas, democráticas y solidarias. Asimismo,
se espera que la aproximación al proceso de descentralización de Canelones permita
acumular análisis y reflexión sobre la experiencia canaria, y que en alguna medida sirva
de insumo en su futuro desarrollo.
1 El Proyecto Cuenca del Arroyo Carrasco abarca un territorio de 205km2 integrado por las localidades canarias
(del departamento de Canelones) de Paso Carrasco, Colonia Nicolich, Barros Blancos, Suárez y Toledo, y las
jurisdicciones montevideanas de los comunales 8, 9 y 10. A su vez, el territorio abarca el arroyo Carrasco, el
Toledo, el Manga, la cañada de la Chacarita y las Canteras. Viven más de 300 mil personas que presentan altos
índices de vulnerabilidad social, económica y cultural a pesar de que en el territorio descrito se genera el 11%
de las exportaciones del país.
14
2 El trabajo de campo estuvo a cargo de las Licenciadas Paula Ferla y Alejandra Marzuca del IDEL.
15
2. El enfoque teórico
La introducción teórica pretende dar cuenta de las principales definiciones de
los conceptos utilizados en esta investigación. Las instancias estudiadas en Montevideo
y Canelones presentan aspectos que se refieren a procesos de descentralización, a
formas de participación y a la generación de sistemas de actores ligados por vínculos
que pueden considerarse redes sociales. En ese sentido, se abordarán brevemente las
siguientes categorías analíticas: Descentralización; Participación y gobernanza; Redes
sociales.
2.1 Descentralización
La discusión sobre centralización y descentralización del Estado está presente
desde los orígenes de nuestros países latinoamericanos. Dos formas de entender la
organización política del territorio -unitarios y federales- se confrontaron durante
varias décadas después de los procesos independentistas. Sin embargo, a mediados del
siglo XX, no se cuestionaba el estado centralizado, funcional al modelo económico de
sustitución de importaciones3. Recién a principios de los setenta diversas situaciones
comenzaron a debilitar aquel acuerdo: la crisis del modelo de desarrollo, la economía
que no lograba satisfacer las expectativas de la población y los regímenes autocráticos
que dominaban la escena política regional.
2.1.1 Las reformas estructurales de los noventa y la crisis
del Estado
La “crisis de la deuda” en 1982 se ha señalado como el punto final de un modelo
centrado en el proteccionismo, la intervención estatal y el gasto público. En los años
siguientes, en particular en la década de los noventa, este modelo fue sometido a
importantes reformas estructurales, que intentaron terminar con el proteccionismo,
disminuir el peso del Estado sobre la sociedad y reorientar el gasto público. Esto se
hizo siguiendo las recetas del Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial.
Dichas transformaciones afectaron al Estado, a las organizaciones sociales, a las formas
de organización empresarial y a los movimientos sociales.
3 Industrialización dirigida al mercado interno, dado el contexto de guerra y post-guerra en Europa. El Estado
asume un rol interventor en la economía y empresarial, así como asistencial en materia de políticas sociales.
16
Los efectos de estos cambios en los individuos fueron la pérdida de las
referencias tradicionales y de las adhesiones básicas, generándose así una búsqueda de
modelos alternativos. Los procesos mencionados se relacionan también con la creciente
globalización y el avance de la tecnología, que dificulta que un actor aislado controle los
procesos y la velocidad a la que transcurren.
En este contexto, la descentralización aparece como una alternativa que
permitiría incrementar la eficiencia, gracias a un aumento de la autonomía en la gestión
de los bienes públicos locales, mejorando así las prestaciones al acercar la decisión al
ciudadano o al cliente –según el paradigma en que nos ubiquemos.
2.1.2 La definición de descentralización
Los factores que permiten definir la noción de descentralización son:
• La transferencia de poder de decisión
• La transferencia de competencias, atribuciones y funciones
• La transferencia de recursos
Se puede decir que estamos frente a procesos de descentralización cuando estos
tres tipos de transferencia se producen del nivel central a los niveles subnacionales
y locales. Cuando estas formas de transferencia no se dan o existen parcialmente,
el proceso se puede denominar de desconcentración. Por ejemplo, puede haber
transferencia de funciones, manteniendo a nivel central el poder de decisión. También
es frecuente que se produzcan transferencias de competencias, que no se acompañan
con transferencia de recursos.
Importa también precisar los fundamentos ideológicos de las definiciones en
materia de descentralización. Esta palabra ha sido usada en sentidos muy diferentes
según el marco ideológico en el que se formula. Hay distintas formas de clasificar estas
opciones; ejemplifiquemos con dos de ellas:
a) Una de las concepciones ha sido denominada por algunos autores “neoconservadora” en oposición a otra que ha sido llamada “social-demócrata”. Esta
oposición se da en la época de las transiciones a la democracia en el sur de Europa (70s)
y en América Latina (80s). En el primer caso, la descentralización persigue la eficiencia
tecnocrática, la reducción de la intervención del Estado y la liberación de la iniciativa
privada como forma de potenciar la innovación y la creatividad empresarial. La posición
“social-demócrata” en tanto, está de acuerdo en una crítica del Estado excesivamente
intervencionista, dándole más bien un carácter regulador, afirma la relevancia de
la iniciativa originada en la sociedad civil y destaca la importancia de restaurar el
protagonismo ciudadano, frente a burocracias centrales alejadas de las diferentes
realidades.
17
b) Otros autores prefieren una fórmula más genérica para referirse a la
oposición entre estas formas de concebir la descentralización. Mencionan por un lado
una concepción “tecnocrática y neoliberal” opuesta a otra que busca una “gestión
democrática y participativa”. La primera plantea la descentralización como un mecanismo
de reestructuración de los aparatos estatales para atender la demanda social. Predomina
en esta concepción la relevancia del aporte técnico sobre la expresión del sistema local
de actores. Como la que hemos denominado “neoconservadora”, en esta forma de
pensar la descentralización se privilegia el mercado y la competencia entre diferentes
iniciativas. La llamada “concepción democratizadora”, plantea una “gestión democrática
y participativa”, considerando la descentralización como una herramienta que permite
sustituir el predominio de la tecnocracia para darle más protagonismo a la sociedad en
el diseño e implementación de políticas públicas. Para ello habrá que buscar acuerdos
con el sistema político-administrativo, abriendo canales y buscando mecanismos de
participación social.
2.2 Participación y gobernanza
paradigma, adquirir un nuevo papel articulador de intereses, con una nueva relación con
sus bases, y como portadores de proyectos político-estratégicos. Proyectos que, junto a
actores sociales, orientan al Estado y la sociedad hacia lo público.
2.2.2 Gobernanza
Vinculado a la descentralización y a la democracia, debemos considerar otro
concepto fundamental: el de gobernanza. La gobernanza es una forma de conducción
social que incluye una dimensión representativa -como forma de intermediación de
intereses- pero también una forma de prestación de servicios que se implementan a
través de redes de organizaciones o actores sociales.
Esta forma de conducción social puede favorecer una mejor adaptación a las
preferencias de los ciudadanos dando flexibilidad y agilidad a la gestión del Estado, ante
la diversificación y multiplicación de las preferencias. El concepto de gobernanza se
muestra como un instrumento fundamental para entender la eficacia de las instituciones
en función de las redes sociales sedimentadas a lo largo de la historia.
2.2.1 La democracia participativa
El concepto de democracia participativa en lo territorial lo comienza a plantear
Jordi Borja (1986). Se ha tenido a veces una visión asamblearia de este tipo de
democracia entendiéndola como democracia directa. Más allá de esta tendencia que
tuvo una influencia importante durante los ochenta, la democracia participativa tendió
a analizarse y desarrollarse como una propuesta de incorporación de los movimientos
sociales a las instancias de decisión política.
Así se reedita una discusión que se ha dado en varios momentos históricos
pero que cobra mucha importancia en esta etapa y es la que enfrenta “democracia
representativa” y “democracia participativa”. De una visión bastante utópica de esta
última y de sus posibilidades de implementación, se pasó de la idealización del municipio
como una “gran escuela de ciudadanos” a la del municipio como “autogobierno” donde
se “ensayan” formas de democracia directa. Más allá de estas maneras de entender
la participación política, actualmente las dos formas de democracia son consideradas
necesarias y complementarias.
La democracia en general, con esta nueva visión, se revaloriza con la expansión de
lo público4 con la cooperación del Sector Público no Estatal en el diseño e implementación
del Estado así como su reestructuración o reforma. Los partidos deberían, según este
4 Lo público entendido como lo que es de todos y nos incumbe a todos, ya no está solamente en manos del
Estado sino en una serie de actores sociales (organizaciones, ONGs, asociaciones, redes, etc.) que tienen fines
públicos aunque no estén en el aparato Estatal y tampoco en el mercado ya que no tienen como fines el lucro
(Sector Público no Estatal)
18
2.3 Las redes
2.3.1 ¿Que son las redes?
La gobernanza implica la existencia de redes sociales y de políticas. El gobierno
multinivel donde los actores supranacionales, nacionales, subnacionales y locales
interactúan en redes altamente complejas para producir resultados políticos, es una
expresión de esta vinculación entre gobernanza y redes. El gobierno multinivel también
se puede ver como el espacio donde se desarrollan las redes intergubernamentales
(relaciones entre gobiernos a distintos niveles territoriales).
El objetivo de las redes es formular o llevar a cabo decisiones colectivas en torno
a determinados temas compartidos, lo que implica una corresponsabilidad y puede
significar la disolución de la red una vez resuelto el problema. Podemos decir que todas
las redes tienen tres características básicas:
1. Son una interacción entre actores y/o organizaciones formales e informales.
2. Se basan en intereses, proyectos o acciones comunes.
3. Presentan una cierta regularidad en sus interacciones.
Las redes van más allá de los mecanismos organizacionales clásicos. Tienen
un carácter flexible y poco jerárquico, lo que facilita las relaciones de confianza que
19
constituyen la base para la generación de “capital social”5 y de procesos horizontales
y pluralistas. En esta acepción, son redes sociales o de ciudadanos las que incluyen la
lucha por los derechos civiles, políticos, sociales.
Esta breve revisión pretende identificar elementos centrales presentes en
las nuevas redes de gestión vinculadas a la democracia participativa para analizar los
procesos desarrollados en Montevideo y Canelones. La descentralización ha dado lugar
a la distribución de la autoridad política y administrativa, generando nuevas formas
de organización social y política. Esto ha planteado problemas de acción colectiva y de
coordinación de políticas públicas, lo que representa un desafío para la gestión estatal
que se propone la participación ciudadana en una gestión innovadora e incluyente.
2.3.2 Los tipos de redes
Según las distintas escuelas, existen diversas formas de clasificar las redes. Si
se tiene en cuenta la relación Estado-sociedad, se definirá una tipología que toma en
cuenta las redes intragubernamentales e intergubernamentales (al interior del Estado)
y las sociogubernamentales (Estado y sociedad). Estas redes están orientadas a la
formulación de políticas en los distintos campos del acontecer social. Parece claro que
si en estos sistemas de relaciones existen auténticas redes, ya no será solamente la
Administración -o el gobierno- la que defina las políticas, sino que éstas se elaborarán
en redes multi-nivel con intervención de un complejo conjunto de actores estatales,
públicos no estatales y privados.
Otras clasificaciones parten de la consideración de la riqueza de colectivos
comprendidos en las redes. En este sentido las llamadas “redes globales” se generan
porque un conjunto de grupos e individuos se orientan a tratar un problema determinado.
Una red global existe en un proceso permanente de simplificación-complejización. La
aparición y desaparición de colectivos son fenómenos constantes en una red. Cuanto
más pobre se vuelva una red en colectivos, más se aproxima a la simplificación y
eventualmente a su desaparición. Algunos autores identifican la simplificación de una
red con su deslocalización.
3. Evolución de la descentralización
participativa en Uruguay
Los gobiernos subnacionales en Uruguay han tenido históricamente una función
jerárquica secundaria, con escasas competencias y una autonomía restringida desde
el punto de vista presupuestario y administrativo. La concentración de los recursos
en el nivel nacional, pese a la brecha entre las competencias legales y las tareas que
efectivamente asumen los Gobiernos Departamentales6, la debilidad del Congreso de
Intendentes7 para constituirse como ámbito de coordinación interdepartamental en
materia de políticas públicas, y la antigüedad y vetustez de los mecanismos legales que
consagran las normas y rigen la vida municipal (Ley Orgánica Municipal8 de 1935), dan
cuenta de la organización centralista del Estado uruguayo. Sin embargo, los últimos veinte
años evidencian un proceso de cambio. Con el fin de situar el contexto en que se inscribe
la investigación “Descentralización y Participación en Montevideo. Los Concejos Vecinales
y un aporte sobre la gestión metropolitana” identificamos a continuación los hitos que
marcan este proceso (en algunos de los cuales profundizaremos posteriormente).
Una cronología de este tipo muestra transformaciones del orden político,
institucional y normativo. Con la llegada del Frente Amplio a la Intendencia de
Montevideo en 1990; al gobierno nacional en las elecciones de 2004, y a otras siete
intendencias del país en 20059, se marca un punto de inflexión en la distribución del
poder a partir de la reconfiguración del sistema de partidos marcando así el primer hito
político relevante. Asimismo, principalmente asociado al proyecto de gobierno de la
izquierda, se promueven diferentes espacios de participación que jerarquizan el rol de
la ciudadanía; en el caso de Montevideo se destacan los foros ciudadanos, la creación
de los Concejos Vecinales y la implementación de los presupuestos participativos, de
los cuales posteriormente se desarrollan modelos particulares en las Intendencias de
Canelones, Cerro Largo, Maldonado, Paysandú, Florida, Rivera, Rocha y Salto (bajo
gobiernos de los tres principales partidos del sistema político10).
6 Hasta la entrada en vigencia del nuevo marco normativo sobre descentralización en 2010, los diecinueve
gobiernos de segundo orden preceptivo se denominaban “Intendencia Municipal de…”
7 El Congreso de Intendentes se reconoce constitucionalmente en la reforma de 1997 que le asigna carácter
de organismo público y estatal, pero su funcionamiento data de 1943.
8 Ley N º 9.515
9 Canelones, Florida, Maldonado, Paysandú, Rocha, Salto, Treinta y Tres.
5 El capital social significa que existen redes individuales y de asociaciones que se corporizan en situaciones
horizontales en la sociedad de participación cívica acumuladas a través de la historia (Putnam, 1996).
20
10 Las intendencias de Canelones, Florida, Maldonado, Paysandú, Rocha y Salto implementan presupuestos
participativos en el marco de gobiernos del Frente Amplio, mientras que la de Cerro Largo lo hace bajo la
administración del Partido Nacional y la de Rivera desde el único gobierno departamental que conservaba el
Partido Colorado en el período 2005-2010.
21
Desde la perspectiva institucional se observan reformas en los organigramas de las
Intendencias donde aparecen direcciones y divisiones -en los ejecutivos departamentalesencargadas de la Descentralización, además de que se crean y/o integran Juntas Locales.
En el caso de Montevideo éstas se conciben como el componente político local11 que se
complementa con el aporte social de los Concejos Vecinales que, tanto en uno como en
otro caso, se replican para las 18 zonas administrativas en las que subdivide su territorio.
La situación en el resto del país a nivel local muestra variaciones que van desde Juntas
Locales comunes sin integración política hasta juntas autónomas y electivas12. Abriendo
la nueva etapa en 2010, en todo el país se crean 89 municipios para los que se eligen
autoridades.
Tabla 1: Selección de eventos que impulsaron la descentralización participativa (Montevideo y Canelones)
Tipo de eventos
1990. División administrativa del departamento de Montevideo en 18 zonas,
creación de los CCZ (Centros Comunales Zonales), de la figura del Coordinador
Zonal, y del Departamento de Actividades Descentralizadas (luego de
Descentralización)
1993. Creación e instalación de las Juntas Locales (y Comisiones Delegadas) y
los Concejos Vecinales
Institucionales
2010. Creación de 29 Municipios y elección de Gobiernos Municipales en el
Departamento de Canelones
2010. Creación de 8 Municipios y elección de Gobiernos Municipales en el
departamento de Montevideo.
Fechas y descripción
1993. Decreto 28119 de creación de los Concejos Vecinales (modificado en
1995, 1998 y 2010)
1989. Primer triunfo electoral del Frente Amplio en el departamento de
1990 y sig.: Asambleas ciudadanas y comisiones temáticas.
1992, 1996, 2001, 2005, 2008. Foros Ciudadanos.
2000-2010. Planes Estratégicos de Desarrollo Zonal (PLAEDEZ)
Desde 1993 Elecciones de Consejos Vecinales cada dos años
Políticos
Plan Quinquenal, desde 1990, con participación consultiva de los vecinos y
organizaciones sociales
Participación
ciudadana
Fines 90 – 2010. Participación de los Concejos Vecinales en la definición de los
Compromisos de Gestión y balance de gestión anual y quinquenal en reuniones
con Gabinete municipal que se procesaban internamente en la IMM
2006-2010: Presupuesto Participativo (Fuente 1, con montos de dinero
asignado por la IMM a cada CCZ con participación de vecinos por proyectos
presentados, organizaciones y Concejos Vecinales y votación directa, y Fuente 2
(igual al sistema anterior ) con diálogo en Asambleas abiertas con Intendente y
equipo de gobierno en cada zona
2010. Elecciones de 8 Municipios en Montevideo y 29 en Canelones.
Realización de Cabildos Abiertos en Municipios de Montevideo
11 Las Juntas Locales como institución estaban previstas en la Ley orgánica Municipal, pero su creación y
especialmente la ampliación de sus atribuciones y electividad de sus autoridades excluía a las capitales
departamentales. Este fue un factor de peso en el diseño de la propuesta del Frente Amplio para Montevideo.
12 Durante el período 2009-2010, por ejemplo la Intendencia de Canelones designa los miembros de sus 29
juntas locales, mientras la Intendencia de Treinta y Tres convoca e integra 4 de las 6 creadas.
13 Este cuadro incorpora eventos que van más allá del período en el que se desarrolló la investigación.
22
2003. Marco normativo e instalación (2006) del Defensor del Vecino de
Montevideo
2006. Integración de 29 Juntas Locales en Canelones
13
Cambios en Montevideo
los elencos
partidarios 2005. Primer triunfo de la izquierda en Canelones
en los
gobiernos 2010: Elección de 89 Municipios en todo el país
1995. Creación de las Divisiones Regionales en Montevideo
Normativos
1997. Reforma Constitucional actualmente vigente
2009. Ley 18567 de Descentralización Política y Participación Ciudadana
2009: Decreto 33209 de creación de los Municipios en Montevideo (modificado
en 2010)
Finalmente, en el ámbito normativo se identifican cambios de rango nacional
y departamental. En el primer caso son puntos clave la Reforma Constitucional de
1997 y la reglamentación de sus cambios a partir de la creación de leyes (como la de
Descentralización Política y Participación Ciudadana de 2009 que crea el nivel municipal),
mientras que los avances normativos de la órbita departamental se vinculan a los
diferentes decretos que regulan los cambios que introducen las Intendencias14.
3.1 La reconfiguración del escenario político
La llegada del Frente Amplio (FA) al gobierno de la ciudad de Montevideo en
1990 trajo profundas consecuencias no sólo para la organización político territorial de
la ciudad sino también, en el mediano plazo, para la del país. La descentralización era
un tema pendiente, y contaba con cierto consenso promovido desde la misma agenda
de transformaciones compartida por los países latinoamericanos. El FA convirtió este
14 En Montevideo, los Concejos Vecinales fueron creados por los decretos y modificaciones posteriores:
Decreto Nº 26.019 del 1/7/93, modificado por el Decreto Nº 26.893 del 1/11/95, modificado por el decreto
Nº 28.119 del 22/7/98 y por el Decreto 33.478 del 1/7/2010. Los límites de las zonas fueron creados por
decreto 26.017 del 12 de julio de 1993, que se fue modificando hasta la división definitiva que rige en la
actualidad, con los decretos: 26.143 del 19 de octubre de 1993; 26.344 del 6 de junio de 1994; y 26.577 del
10 de noviembre de 1994. Finalmente, se crearon los ocho Municipios en Montevideo por decreto N º 33.209,
del 17 de diciembre de 2009.
23
tema en el eje de su campaña para alcanzar el gobierno departamental15. El candidato a
ocupar el poder Ejecutivo departamental, Tabaré Vázquez, puso un fuerte énfasis en la
descentralización participativa como una estrategia para mejorar la gestión y renovar la
democracia. Por eso no fue sorprendente que a trece días de asumir como Intendente
firmara un decreto iniciando el proceso de descentralización con la creación de los 18
distritos que dieron forma a los Centros Comunales Zonales (CCZ). Poco tiempo después
se creaba la Junta Local (autoridad ejecutiva) y el Concejo Vecinal (órgano consultivo)
en cada zona. Este diseño institucional permaneció con pocas variaciones hasta la
implementación de la nueva ley de descentralización en las elecciones de 2010.
La participación ciudadana ha tenido un rol destacado en los distintos espacios
creados, tanto en los más institucionalizados como en los más abiertos a la participación
y el debate general. Los planes quinquenales o la agenda Montevideo contaron con la
participación de miles de ciudadanos y centenares de organizaciones; el presupuesto
participativo ha reunido en cada convocatoria un rango que va de los 50 mil a los
80 mil votantes; centenares de asambleas fueron organizadas en los cuatro foros
ciudadanos realizados hasta el momento. Los 18 Concejos vecinales han funcionado
ininterrumpidamente desde 1993.
El Frente Amplio llegó al gobierno de Canelones, más recientemente, en 2005.
El Intendente nombró las autoridades de las 29 Juntas Locales en el año 200616, y creó
una “Junta Virtual” (la número 30) para los oriundos del Departamento que residen en
el exterior17. Así, la capacidad de crear una Junta Local en una capital departamental,
incluida con la reforma constitucional de 1997, es ejercida por primera vez en otro
departamento además de Montevideo. La heterogeneidad del Departamento hace
que el desarrollo de estas Juntas sea desigual y variado, dependiendo de la región o
micro-región en la cual se encuentre18, así como de la población y el desarrollo de las
organizaciones sociales en cada una. Por dar un ejemplo de esta diversidad, algunas
Juntas Locales tenían 1800 habitantes y otras 150.000. En este período también se crean
los Centros Cívicos, unidades administrativas concebidas con el objetivo de acercar las
oficinas y servicios del Estado a la población.
15 Entre los numerosos estudios que dan cuenta del proceso podemos destacar Veneziano (2005), Rebellato
y Ubilla (1999), Laurnaga (2000), Claramunt (2000), Chavez y Goldfrank (1999), Calvetti y AAVV (1997), Pérez
Piera (1995), Rivoir (2001), Pergamino, et. Al (1995), Bergamino, Caruso y Portillo (2001).
16 Cabe aclarar que ya existían funcionando en el departamento 24 Juntas Locales y 2 oficinas recaudadoras,
creadas en gobiernos anteriores.
17 Aunque la Junta 30 no tiene jurisdicción territorial, a sus miembros se les asigna la función de mantener
relaciones internacionales, tomando como modelo al Departamento Número 20 de la Cancillería de la
República (Oroño 2010).
18 En el período 2005-2010 la administración ordenó la gestión mediante una lógica territorial basada en
microrregiones, creadas según la vocación económica-productiva que posee cada localidad (“Hacia la
microrregionalización, Primera Aproximación”, colección aportes, Centro de Estudios Estratégicos Canarios)
24
3.2 Las nuevas instituciones de la
descentralización participativa
En los primeros años del proceso descentralizador iniciado en Montevideo, a
la voluntad política de la izquierda en el gobierno del departamento, se le enfrentó la
oposición de los partidos tradicionales. Esos primeros años estuvieron signados por los
intentos de bloqueo de los partidos hasta entonces dominantes en el escenario político
uruguayo y las estrategias legales que fue creando la Intendencia para consolidar
los CCZ. Pero a la vez, este es el momento en que se inician las negociaciones entre
partidos que derivarían en la creación de la Comisión Mixta de Descentralización (1991)
con miembros del gobierno del departamento, de los partidos y de expertos en el
tema (Sierra y Charbonnier, 1993). El proceso de negociación culminó con un diseño
institucional que combinó tres figuras locales que se replicaron para los 18 distritos: el
CCZ, la Junta Local y el Concejo Vecinal. Este modelo, producto de la negociación y el
consenso entre partidos, permitió el avance del proceso pero también lo condicionó,
otorgando un rol predominante a los partidos políticos en la configuración de las nuevas
instituciones (Veneziano 2005, Goldfrank 2002, Chávez 2005, Schneider y Welp 2011).
El CCZ es la estructura desconcentrada de prestación de servicios de la Intendencia
a nivel local; la figura de la Junta Local es el órgano político, al cual se le asigna la tarea
de programar obras y servicios para la zona, con competencias ejecutivas Al igual que en
la mayoría de los casos del resto del país hasta la entrada en vigencia de la ley nacional
de descentralización en 2010, los cinco miembros de la Junta (Presidente y cuatro
ediles locales) eran designados por el Intendente; sin embargo se buscaba reflejar la
proporcionalidad partidaria al tener en cuenta el porcentaje de votos obtenido por los
partidos en el distrito19. Este esquema se completaba con la figura del Secretario de la
Junta Local- con un cargo rentado y de confianza política del Intendente - que oficiaba
de nexo entre la estructura y los órganos descentralizados y el aparato central de la IM.
El Concejo Vecinal se crea como organismo consultivo y deliberante de participación
ciudadana, compuesto por entre 25 y 40 miembros honorarios directamente elegidos
por la ciudadanía. Los Concejos pueden cumplir funciones de asesoramiento, iniciativa
y colaboración en la gestión20. En el diseño institucional se preveía que se relacionaran
fluidamente con las Juntas Locales, el Departamento de Descentralización de la IM y
la Junta Departamental, aportando la visión de vecinos y sociedad civil organizada en
la gestión local. Se espera que sean “los portavoces de las necesidades, demandas y
propuestas del barrio ante las autoridades nacionales y municipales”21. Dentro de sus
funciones se encuentra la colaboración en la elaboración del presupuesto municipal,
proponiendo prioridades de gastos e inversiones, el control y la evaluación de la gestión,
19 El FA estableció que la designación de los tres miembros que le correspondieron surgiera de la votación
local de sus afiliados y adherentes para cada uno de los distritos.
20 www.juntamvd.gub.uy
21 www.montevideo.gub.uy
25
la organización y promoción de actividades culturales, sociales y deportivas. Por su
parte, el Presidente de la Junta Local ejerce la superintendencia del CCZ y la Junta actúa
contando con el asesoramiento del Concejo Vecinal. Esta reforma incluyó la creación
del Departamento de Descentralización que fue uno de los principales instrumentos
institucionales responsables de promover la participación de la ciudadanía.
Desde el momento de su instalación hasta el período anterior a la elección de los
Gobiernos Municipales en 2010 (que es el que cubre el trabajo de campo), este esquema
tripartito ha venido asumiendo un proceso de mayor complejización, por ejemplo con la
consolidación de una estructura de dirección administrativa y de gestión, pero también
asumiendo algunas de las funciones tradicionales asignadas a un gobierno departamental
(vialidad, alumbrado, saneamiento, arbolado, limpieza, espacios públicos, planificación
urbana, regulación de las actividades industriales, comerciales, etc.), y en áreas de
actuación emergentes (servicios de salud, educación inicial, de asistencia social, en
materia cultural y deportiva, etc.).
3.3 Los cambios normativos para promover la
descentralización
La reforma constitucional de 1997 introdujo cambios significativos referidos a los
gobiernos departamentales, avanzando en la definición del aumento de las autonomías
municipales y de los gobiernos locales, por ejemplo separando temporalmente las
elecciones municipales de las nacionales (art. 50 y 262, disposición transitoria “y”).
Sin embargo, Veneziano ha calificado el modelo propuesto por esta reforma como de
“descentralización-centralizada” (2005:56). La autora señala que mientras las élites
políticas no fueron capaces de crear el marco legal que plasme las normas constitucionales
descentralizadoras, se ha producido un proceso de municipalización de hecho.
generales su autonomía era restringida tanto en lo que hace a la disposición de recursos propios
como debido a su dependencia de los gobiernos departamentales.
En el año 2008 el Poder Ejecutivo presenta el proyecto de Ley de Descentralización
Política y Participación Ciudadana que ya se había discutido entre los partidos y en el Congreso
de Intendentes. La mayor novedad de esta ley, finalmente aprobada en 2009, es la creación de
un tercer escalón de gobierno, el propiamente municipal, concebido ya no a nivel departamental
sino a nivel local. Sin embargo esta nueva ley fue acompañada de tres modificaciones22, lo que
reflejó el proceso de discusión política y pautó los desafíos que trae su implementación. Esto dio
lugar en el año 2010 a la elección de 89 Municipios a nivel nacional, presididos por un Alcalde.
Las Juntas Locales anteriormente integradas se constituyeron en Municipios. Se priorizó el
criterio de la conformación de Municipios en las poblaciones de más de 5.000 habitantes en
todo el país, en un proceso gradual que abarcará a las zonas de más de 2.000 habitantes.
En Montevideo se crearon 8 Municipios. En las elecciones de abril de 2010 en todos
los casos triunfó por mayoría absoluta o relativa el Frente Amplio, asumiendo los cargos de
alcalde/sa. La conformación de los Municipios dio lugar a la redefinición de las zonas y los
CCZ en Montevideo, que pasaron a depender de los Municipios. Lo mismo sucedió con los
Concejos Vecinales que pasaron a vincularse con el Municipio correspondiente. En el 2010
se procesó una nueva modificación del Decreto sobre los Concejos Vecinales, vinculado a los
cambios generados con la creación de los Municipios, donde aquellos mantienen las funciones
anteriores. El Decreto votado en Montevideo previó, entre otros aspectos, la realización de
Cabildos Abiertos para la elaboración de las prioridades presupuestales de cada territorio, lo
que es un paso previo a la votación del Presupuesto Departamental y al Presupuesto de cada
Municipio en la Junta Departamental de Montevideo. En dichos Cabildos participa el Gobierno
Municipal, los Concejos Vecinales y los vecinos y organizaciones sociales de cada zona.
La situación institucional, tanto antes como después de la reforma constitucional,
muestra un panorama de debilidad local, aunque heterogéneo (De Barbieri et. Al 2010).
Previo a la instauración de los Municipios en el 2010, de las casi 130 Juntas Locales
creadas en el país, solo tres (San Carlos, Bella Unión, Río Branco), tenían el doble carácter
de autonomía en sus funciones (con cierto respaldo económico) y electividad de sus
autoridades (representantes de los partidos políticos). En la mayoría de los casos, las
Juntas Locales eran organismos tendientes a la desconcentración de los servicios, cuya
gestión estaba bajo la figura del secretario. Por lo general, los secretarios de Junta eran
cargos de confianza del Intendente que cesaban con su gestión, sin embargo en algunos
departamentos los Secretarios de Junta eran funcionarios administrativos de carrera.
También podían estar integradas por los ediles locales, que también son designados por
el Intendente. Existía además un tercer tipo de Juntas locales, que son las autónomas, no
electivas, que tenían más funciones (y de acuerdo a su ley de creación) más recursos, pero
al igual que las comunes podían o no estar integradas. De todas maneras, en términos
26
22 Ley 18.567 y sus posteriores ajustes en 2010, las leyes 18.644,18.653, 18.659.
27
4.1. Protocolo de investigación: Montevideo
4. Diseño de investigación
Tal como muestra la extensa bibliografía relevada, el proceso de descentralización
participativa de Montevideo, por ser la experiencia más extensa y pionera que tiene el
país, ha sido objeto de numerosos estudios que fundamentalmente se han centrado en
analizar el diseño institucional, la evolución política y las tensiones entre las distintas
instituciones de representación y participación ciudadana creados.
Esta fase es la más extensa de la investigación en cuanto a la cantidad de
dimensiones, variables que agrupa, y actores involucrados, siendo también la que
insumió mayor cantidad de tiempo en el desarrollo del trabajo de campo. A su vez, es
la etapa que tiene un mayor nivel de estructuración en su esquema de relevamiento y
propuesta de análisis dado que busca responder un conjunto de preguntas y propone un
sistema de hipótesis (mientras las otras tienen un carácter exploratorio).
4.1.1 Objetivos
•
Es indudable que en los últimos años las políticas descentralizadoras llevadas
adelante en Uruguay han generado un impacto político e institucional con la apertura
a nuevos actores y la creación de instituciones participativas. Sin embargo, mientras se
incrementó la desconcentración de servicios y se consolidaron los aspectos jurídicos y
políticos de la descentralización, es todavía un desafío del presente debatir en torno a
los logros de la participación ciudadana y sus perspectivas de cara al futuro.
La mayoría de los estudios sobre la descentralización de Montevideo no
identifican diferencias de gestión entre los distintos distritos del Departamento (Centros
Comunales Zonales) o la capacidad que tienen los Concejos Vecinales (CV) para
incidir en las políticas públicas locales y para conseguir el aval y reconocimiento de la
ciudadanía. Esta investigación pretende arrojar luz sobre las áreas de incidencia pública
y representación ciudadana de los espacios instituidos de participación vecinal que crea
el formato montevideano en el marco de su proceso descentralizador.
A su vez, el estudio referido a Canelones pretende rescatar la mirada de los
actores locales y centrales involucrados en el proceso de descentralización. Asimismo
se indaga en las percepciones al respecto de la presencia de servicios públicos en el
territorio y se identifican las complejidades que se abren al incorporar la perspectiva
metropolitana al análisis.
El objetivo general de esta investigación es: aportar a los procesos de
democratización del Estado y de la sociedad a partir de la identificación de elementos
que permitan mejorar los espacios de articulación entre el gobierno y la sociedad civil.
En lo que refiere a los objetivos específicos, el tipo de información relevada y
las formas de tratamiento, las investigaciones de Montevideo y Canelones suponen
esquemas particulares, por lo cual fueron concebidas y organizadas como dos fases
diferentes aunque complementarias.
•
Analizar las condiciones que favorecen que los Concejos Vecinales tengan
incidencia en las políticas públicas que afectan a su territorio.
Establecer los factores que contribuyen a que los Concejos Vecinales
representen los intereses y demandas de la ciudadanía.
4.1.2 Preguntas orientadoras
•
•
¿Bajo qué condiciones los Concejos Vecinales inciden en las políticas públicas
con impacto territorial?
¿Qué elementos permiten que los Concejos Vecinales representen los
intereses, necesidades y/o demandas de la ciudadanía?
4.1.3 Sistema de hipótesis
Hipótesis 1: Las posibilidades de que los Concejos Vecinales incidan en las
políticas públicas que afectan al territorio son mayores en la medida en que:
1. tengan un funcionamiento interno consolidado;
2. desarrollen un relacionamiento sinérgico con los actores políticoadministrativos locales y centrales;
3. representen en un grado alto los intereses y demandas de la ciudadanía.
Posibilidades de incidir en políticas públicas locales
Más · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·· · · Menos .
Funcionamiento interno del Concejo vecinal
Consolidado
Desarrollo intermedio
Debilitado
Relacionamiento con actores políticoadministrativos locales
Sinérgico
Parcialmente articulado
Desarticulado
Relacionamiento con autoridades centrales
Sinérgico
Parcialmente articulado
Desarticulado
Alta
Media
Baja
Representatividad del Concejo
Tabla 2: Incidencia en políticas públicas
28
29
Hipótesis 2: Las posibilidades de que los Concejos Vecinales representen a la
ciudadanía son mayores en la medida en que se encuentren insertos en el tejido local.
Posibilidades de representatividad de los Concejos Vecinales
Más · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · Menos.
Inserción de los CV en el tejido social
Alta
Media
Baja
b) Relación con los actores político –administrativos locales y centrales
Es la forma y valoración de los mecanismos a través de los cuales el Concejo
interactúa con los diferentes actores político-administrativos en el marco de sus
competencias.
Variables de referencia:
Tabla 3: Representatividad de los Concejos
Ambas hipótesis se consideran como parte de un sistema. Al suponer que un
grado alto de representación de intereses de la ciudadanía otorga mayor respaldo y
poder al Concejo para ser tenido en cuenta por su contraparte en el gobierno, parece
pertinente establecer una vinculación entre la incidencia de los Concejos en las políticas
públicas y las posibilidades de representación de la ciudadanía.
4.1.4 Variables y dimensiones
Hipótesis 1: Variable Dependiente
a) Incidencia del Concejo Vecinal en las políticas públicas que afectan al territorio.
Entendida como el grado y modo en el cual la actividad del Concejo imprime
un diferencial en el contenido y/o ejecución tanto de la reglamentación como de los
programas gubernamentales que se desarrollan y afectan el territorio local de su
referencia. Esto implica considerar:
a.1 Percepción del Concejo sobre la existencia y tipo de logros de la gestión.
a.2 Evaluación de los actores político-administrativos sobre la gestión del Concejo.
a.3 Evaluación de la sociedad civil organizada al respecto de la gestión del Concejo.
c) Percepción sobre el grado en el cual el Concejo representa los intereses y
demandas de la ciudadanía.
Es la evaluación de la capacidad del Concejo Vecinal para captar los intereses y
demandas de los ciudadanos e integrarlos a su gestión.
c.1 Valoración sobre el grado de representatividad del Concejo
Hipótesis 2: Variable Dependiente
a) Percepción sobre el grado en el cual el Concejo representa los intereses y
demandas de la ciudadanía.
Es la evaluación de la capacidad del Concejo Vecinal para captar los intereses y
demandas de los ciudadanos e integrarlos a su gestión.
Hipótesis 1: Variables Independientes
a.1 Valoración sobre el grado de representatividad del Concejo
a) Funcionamiento interno del Concejo Vecinal
Hipótesis 2: Variable Independiente
Son aquellos elementos que refieren a la modalidad y estructura de la organización
interna del Concejo y a las capacidades o habilidades asociadas tanto a la resolución de
los conflictos que surgen en el desarrollo de sus funciones como a la toma de decisiones.
a.1 Nivel de eficiencia de la organización
a.2 Capacidad de resolución de conflictos.
a.3 Grado de desarrollo de visión global.
a.4 Nivel de autonomía.
30
b.1 Tipo de relación con la Junta Local
b.2 Dinámica de la articulación entre el Concejo y el área social del CCZ23
b.3 Dinámica de la relación con el legislativo departamental
b.4 Valoración del Concejo sobre la predisposición del Ejecutivo Departamental
para incorporarlo en su gestión
a) Inserción del Concejo en el tejido local
Es la forma y frecuencia en la que el Concejo se relacione con vecinos y
organizaciones de la sociedad civil local.
23 En cuanto a la vinculación del Concejo con el servicio del CCZ se optó por priorizar la articulación con el área
social debido a su relacionamiento relativamente estable con el Concejo y por ser parte de las competencias
del área.
31
1996
a.1 Forma de vinculación Concejo - comunidad local
a.2 Pertenencia de los concejales a colectivos o/y organizaciones sociales
a.3 Valoración de concejales y actores de la sociedad civil sobre su
relacionamiento
4.1.5 Selección de los casos de estudio
El estudio se focaliza en los Concejos Vecinales 1, 3, 8, 9, 13 y 17. Estos casos
pertenecen a las tres grandes regiones de Montevideo: centro (1 y 3), este (8 y 9) y
oeste (13 y 17). Como muestra el mapa 1, los casos reflejan zonas urbanas, suburbanas
y rurales, así como también céntricas y costeras. La tabla 4 muestra la distribución de
la población montevideana, por zona, según los censos de 1996 y 2004, destacando los
casos seleccionados para el estudio.
Zona
Población
1
2
2004
%
Población
%
53145
4%
47003
4%
97711
7%
95449
7%
3
75761
6%
67876
5%
4
61239
5%
56281
4%
5
130787
10%
129175
10%
6
103860
8%
91757
7%
7
54195
4%
52146
4%
8
55972
4%
53920
4%
9
129190
10%
136690
10%
10
57935
4%
67533
5%
11
86467
6%
90675
7%
12
58429
4%
61216
5%
13
86677
6%
83041
6%
14
92264
7%
88033
7%
15
47189
4%
42589
3%
16
39348
3%
34990
3%
17
80340
6%
86839
7%
18
34330
3%
40215
3%
Total
1344839
100%
1325428
100%
Tabla 4: Distribución de la población de Montevideo por zona (1996-2004)
Fuente: elaborado en base a Censo 2004 Montevideo. Disponible en
http://www.montevideo.gub.uy/institucional/estadisticas/biblioteca/censo-2004-montevideo-y-ccz
Mapa 1: División territorial administrativa del departamento de
Montevideo (18 CCZ)
Fuente: http://www.chasque.net/vecinet/vecicomu.htm
32
De acuerdo con datos del Censo 2004 - Fase 1 (ver mapa 2) la variación porcentual
de la población en el período inter-censal por zona, agrupa a nuestros casos de estudio
en tres situaciones: las zonas 1 y 3 varían en un porcentaje menor de – 5%, las 8 y 13
varían entre – 5% y 0%, mientras que las zonas 9 y 17 varían por encima del 0%. En
estos términos las zonas 1, 3, 8 y 13 reducen su población (en mayor o menor medida)
mientras que la 9 y 17 la aumentan.
33
Mapa 2: Variación porcentual de la población en Montevideo, según CCZ
Fuente: www.montevideo.gub.uy
34
100%
3%
2.179
4%
2.947
4%
2.938
5%
4.650
4%
4.470
5%
4.212
6%
3.852
18
74.123
7%
4.897
7%
5.355
7%
5.070
8%
8.167
7%
7.582
8%
6.657
12%
8.000
17
100%
3%
2375
3%
2.484
3%
2.601
3%
2.682
3%
2.682
3%
2.076
3%
1.820
16
74.363
3%
2.114
4%
2.622
4%
3.099
5%
4.621
6%
6.137
4%
3.351
4%
2.605
15
100%
7%
5.413
8%
5.604
7%
5.170
7%
6.991
6%
6.490
7%
6.083
8%
5.645
14
76.643
9%
6.405
9%
6.322
7%
5.549
7%
7.209
6%
6.717
7%
5.988
8%
5.465
13
100%
7%
4.820
4%
3.190
5%
4.151
5%
4.968
6%
6.294
6%
5.266
8%
5.624
12
100.552
7%
5.164
6%
4.772
7%
5.115
7%
7.541
7%
7.793
7%
5.800
8%
5.179
11
100%
7%
5.436
8%
5.953
5%
3.997
6%
5.835
7%
7.024
8%
6.544
4%
2.785
10
106.909
8%
6.226
6%
4.188
9%
6.970
8%
8.375
12%
12.472
11%
8.802
9%
6.378
9
100%
6%
4.178
5%
3.538
5%
3.776
4%
4.421
5%
4.833
3%
2.386
4%
2.926
8
82.496
7%
5.501
7%
5.548
4%
3.156
3%
2.920
3%
2.997
3%
2.263
4%
2.506
7
100%
5%
3.369
6%
4.184
6%
4.924
6%
5.774
8%
8.022
7%
5.436
6%
3.813
6
68.558
4%
2.971
7%
4.940
7%
5.389
8%
7.852
5%
5.872
6%
5.200
5%
3.145
5
TOTAL
3%
2.551
4%
2.889
4%
2.711
4%
4.078
3%
2.884
3%
2.643
2%
6%
4.809
5%
3.635
6%
4.270
5%
4.971
5%
5.158
5%
4.295
5%
3.451
3
1.548
5%
3.579
5%
3.551
5%
4.094
4%
4.469
4%
3.842
4%
3.146
3%
2.337
2
4
3%
2.136
4%
2.641
5%
3.663
5%
5.028
5%
5.640
3%
2.348
2%
1.479
1
%
votos
%
votos
%
votos
%
2008*
votos
2006*
%
2004
votos
2001
%
1998
votos
1995
%
1993
votos
ZONA
Finalmente, en la tabla Nº 5 se presenta la evolución, por zona y por año, de la
adhesión ciudadana a las instancias de votación para la integración de los Concejos.
Tabla 5: Participación de la población en elecciones a concejales
*Las elecciones de los Concejos se realizan conjuntamente con la votación del Presupuesto Participativo
Fuente: elaboración propia, en base a datos de la Unidad de participación y planificación. Intendencia de
Montevideo
35
La tendencia general, vista a través de los resultados totales de cada votación,
muestra un crecimiento sostenido en las tres primeras elecciones. La elección de 2001
marca un punto de inflexión y las tres instancias posteriores consiguen sistemáticamente
menos adhesión aunque todavía se encuentran por encima del menor resultado,
obtenido en la votación de 1993. Los casos estudiados -en líneas generales- continúan
esta tendencia global, aunque algunos se presentan más estables que otros. El concejo 3
es el que presenta menor variación en el peso porcentual de su electorado (diferencia de
un solo punto entre el porcentaje más bajo y el más elevado), mientras que el concejo 9
es quien tiene mayor variación (seis puntos de diferencia). Para cuatro de los seis casos
(1, 3, 8 y 9) la mayor cantidad de adhesiones se registra en las votaciones de 1998,
mientras que las votaciones mínimas presentan mayor dispersión (1993, 1995, 2006 y
2008)
b) Entrevistas semi-estructuradas, individuales y grupales
La elaboración de los cuestionarios de entrevista24 consideró para todos los casos
las tres dimensiones centrales de la investigación: funcionamiento interno del Concejo
Vecinal, relacionamiento del Concejo Vecinal con actores político-administrativos locales
y centrales y representatividad de los intereses y demandas de la ciudadanía. Además
los Concejos 8 y 9 también fueron consultados al respecto de los problemas comunes
en la zona limítrofe entre Montevideo y Canelones. La duración promedio de las
entrevistas fue de 1 hora. Los criterios de selección para los entrevistados, consideraron:
sexo (hombres y mujeres) experiencia (Concejales para los que era su primer período y
Concejales con más de dos períodos de permanencia) procedencia de diversas zonas. El
siguiente cuadro da cuenta de la cantidad de entrevistas realizadas:
Resumiendo el panorama de los seis Concejos estudiados a través de las variables
que los caracterizan, obtenemos como resultado:
Concejos vecinales seleccionados
Concejales/as
15
Equipo social de los CCZ
6
Juntas locales (secretarios/as y presiedentes/as)
6
Área de Descentralización de la IMM
1
1
3
8
9
13
17
Comisiones barriales, ONGs, referentes locales
16
Zona
Centro
Centro
Este
Este
Oeste
Oeste
TOTAL
44
Población 2004
47.003
67.876
53.920
136.690
83.041
86.839
Porcentaje de población 2004
4%
5%
4%
10%
6%
7%
Variación inter censal 1996 – 2004
Menos
de -5%
Menos
de -5%
Entre
-5% y 0%
Más de
0%
Entre -5%
y 0%
Más de
0%
5640
5158
4833
12472
7209
8167
-1998
-1998
-1998
-1998
-2001
-2001
Mayor participación en elecciones
(votos y año)
Menor participación en elecciones
(votos y año)
1479
3451
2386
4188
5465
4897
-1993
-1993
-1995
-2006
-1993
-2008
Tabla 7: Detalle de entrevistas individuales realizadas en Montevideo
c)Cuestionarios individuales
Complementando las instancias de entrevista se solicitó a los participantes que
completaran un cuestionario25 que buscó establecer cuáles, desde su percepción, son
las instituciones más prestigiosas en el territorio, así como las que tienen incidencia en
la definición de políticas públicas que afectan a la zona y con cuáles de ellas el Concejo
coordinó o colaboró en el último año. La siguiente tabla da cuenta de la información
relevada, por grupos:
Tabla 6: Variación de la población y evolución de la participación electoral en los CV estudiados
4.1.6. Metodología de relevamiento de la información
La aproximación a estos casos se realizó combinando:
Concejales/as
61
Equipo social de los CCZ
11
Juntas locales (secretarios/as y presiedentes/as)
11
Comisiones barriales, ONGs, referentes locales
12
TOTAL
95
Tabla 8: Detalle de cuestionarios individuales realizados en Montevideo
a) Relevamiento de información secundaria.
d) Talleres de análisis y de devolución
Se consideraron investigaciones y estudios de caso al respecto de los Concejos
Vecinales. A su vez, se revisó la legislación vigente y los proyectos en curso (nacionales y
departamentales) vinculados a los órganos locales de la descentralización.
Se propuso la realización de un taller de análisis con cada Concejo para conocer
las opiniones y percepciones de los concejales acerca de las dimensiones de interés. Sin
24 Ver Anexo II
25 Ver Anexo III
36
37
embargo esta instancia pudo realizarse en cinco de los seis casos (no pudo concretarse
en el Concejo 1). Finalizado el trabajo de campo se realizó un taller de devolución de
los resultados primarios, con el doble objetivo de validarlos y recoger nuevos insumos a
partir de la reflexión colectiva.
4.2 Protocolo de investigación: Canelones
Esta fase tiene un perfil exploratorio por lo cual plantea objetivos y preguntas
orientadoras aunque no desarrolla hipótesis de trabajo.
4.2.1 Objetivos
•
•
•
Sistematizar la experiencia de Canelones en materia de descentralización y
participación ciudadana durante el período 2005-2010, a partir del estudio
del proceso en el área de la Cuenca del arroyo Carrasco.
Relevar la percepción de referentes locales (sociales y políticos) acerca de
variaciones en la adecuación de un conjunto de servicios públicos para dar
respuestas a las demandas de la dinámica metropolitana en el área de la
Cuenca del arroyo Carrasco.
Recuperar la perspectiva de los actores socio-políticos locales al respecto de
problemas comunes en las zonas limítrofes entre Montevideo – Canelones y
las posibilidades para una gestión metropolitana de los mismos.
servicios a través de las Juntas Locales, como en los avances al respecto de transferencia
de poder a los ámbitos locales y la apertura hacia la participación ciudadana.
Bajo la segunda dimensión se agrupan los aspectos relacionados con la adecuación
de los servicios públicos del Estado (nacional y departamental) a las necesidades de
las dinámicas metropolitanas, buscando identificar los cambios, sus valoraciones, los
desafíos pendientes y las problemáticas comunes que requieren atención integrada
entre la administración montevideana y la canaria.
a) Proceso de descentralización en Canelones
Variables relacionadas:
a.1 Características del proceso de descentralización y participación ciudadana.
a.2 Aspectos de descentralización del modo de gestión (roles y potestades de las
juntas locales en referencia a la prestación de servicios).
a.3 Descentralización del sistema de decisiones (transferencia de responsabilidades
y toma de decisiones desde las autoridades departamentales a las locales).
a.4 Participación ciudadana (involucramiento de la ciudadanía en el proceso de
proceso de toma de decisiones).
b) Adecuación de los servicios públicos del Estado a las necesidades de las
dinámicas metropolitanas
4.2.2 Preguntas orientadoras
•
•
•
•
¿Cuáles son los aspectos que han definido el proceso de descentralización de
Canelones durante el período 2005 – 2010?
Al respecto de los servicios que existen en el territorio, ¿en qué áreas ha
habido cambios en los últimos diez años, cuáles son las valoraciones de los
cambios, y cuáles son las áreas problemáticas que requieren atención?
¿Cuáles son los problemas comunes en las zonas limítrofes entre Montevideo
– Canelones que se identifican desde lo local?
¿Cuáles son las potencialidades y debilidades para una gestión metropolitana
de los asuntos públicos locales?
4.2.3 Dimensiones y variables
De acuerdo a los objetivos planteados y considerando el carácter exploratorio
de este estudio, se atienden dos dimensiones estrechamente vinculadas. En primer
término, el proceso de descentralización en Canelones, enfocando en la evaluación de los
referentes locales acerca de los pasos que se han dado tanto en la desconcentración de
38
b.1 Cambios en la adecuación de los servicios nacionales y departamentales presentes en el territorio en las áreas de: transporte, salud, recolección de residuos,
educación y cultura.
b.2 Valoración de los cambios y fundamentación.
b.3 Identificación de áreas problemáticas que requieren atención local,
departamental, nacional, metropolitana.
c) Problemas comunes en las zonas limítrofes de Montevideo – Canelones
c.1 Opinión sobre los asuntos públicos locales en los cuales es necesaria una gestión integrada.
c.2 Potencialidades y debilidades para la gestión metropolitana de los asuntos públicos locales.
39
4.2.4 Selección de los casos de estudio
El departamento de Canelones, con 531.77026 habitantes es el segundo más
poblado del país (luego de Montevideo) y tiene cuarenta y seis centros poblados
(ciudades, pueblos, villas). El estudio se focaliza en las Juntas Locales (hoy municipios)
de: Toledo (4.028 hab.), Barros Blancos (13.553 hab.) y Paso Carrasco (15.028 hab.). Las
mismas se han seleccionado considerando los siguientes criterios:
•Pertenencia a cada una de las Sub-Cuencas: Alta, Media, Baja.
Para el Proyecto Cuenca del Arroyo Carrasco es fundamental la representación
de las tres microcuencas de Canelones para obtener las visiones y la percepción que los
vecinos y gobiernos locales tienen de su comunidad. En la Cuenca Alta se encuentran las
localidades de Suárez y Toledo en Canelones y la zona del Comunal 10 en Montevideo.
La Cuenca Media está conformada por Barros Blancos en Canelones y la jurisdicción del
CCZ 9 en Montevideo. Mientras que la Cuenca Baja se estructura en torno a Nicolich y
Paso Carrasco en Canelones y a la jurisdicción de la zona 8 en Montevideo.
•Situación del desarrollo urbano por ejes de movilidad.
Otro punto de selección de las zonas tiene que ver con los ejes estructuradores
de la Cuenca del arroyo Carrasco. Se consideran ejes estructuradores a las rutas y/o
calles importantes que delimitan el territorio de la Cuenca y que generan núcleos
26 Estimaciones a 2011 www.ine.gub.uy
de población de mayor o menor tamaño. En este sentido, es importante contar
con observaciones de los principales estructuradores que además varían entre
sí, dependiendo de sus principales actividades y de la dimensión demográfica.
•Desarrollo de la gestión descentralizada en el último período.
Por último, el desarrollo del proceso de descentralización en este período varió
en cada localidad dependiendo de los problemas urgentes a solucionar. Es por esto que
se hace necesario tener un panorama concreto de las distintas localidades.
4.2.5. Metodología de relevamiento de la información
La metodología utilizada se ajusta al perfil exploratorio de esta investigación y
combina dos herramientas para el relevamiento y ajuste de los resultados obtenidos:
a) Relevamiento de información secundaria acerca del proceso descentralizador
de Canelones a partir de la consulta de informes y documentos.
b) Entrevistas individuales y/o grupales.
La elaboración del cuestionario de entrevista27 consideró las tres dimensiones
sobre las que la investigación abordó la experiencia de Canelones: proceso de
descentralización en el período 2005-2010, adecuación de los servicios públicos a las
necesidades de la zona en una perspectiva de 10 años y problemas comunes en la zona
limítrofe entre Montevideo y Canelones. La duración promedio de las entrevistas fue de
1 hora. El siguiente cuadro da cuenta de la cantidad de entrevistas realizadas:
Juntas Locales (secretarios/as y presidentes)
3
Equipo social de las Juntas Locales
1
Área de Descentralización de la Intendencia de
Canelones
3
Organizaciones sociales y referentes locales
8
TOTAL
21
Tabla 9: Detalle de entrevistas individuales realizadas en Canelones
Mapa 3: Departamento de Canelones, localidades de Barros Blancos, Paso Carrasco y Toledo
40
27 Ver Anexo IV
41
5. Montevideo: presentación y
análisis de resultados
Este capítulo -que recopila los resultados de la investigación- comienza por una
descripción de las distintitas etapas vividas por los Concejos, para luego identificar
cómo se componen y destacar algunas de sus características. Seguidamente se
describe el funcionamiento interno de los Concejos, su relación con los actores
político-administrativos locales y centrales y el grado de inserción que tienen los
Concejos estudiados en el tejido local. Luego se aborda la valoración sobre el grado de
representatividad del Concejo y la caracterización del tipo de incidencia que éste tiene
en las políticas públicas que afectan a su territorio. Cerrando la etapa de descripción
de resultados se incluye un apartado donde, desde la perspectiva del análisis de redes,
se genera una imagen sobre las instituciones más prestigiosas, las que tienen mayor
influencia en las políticas que impactan en la zona y las que se relacionan con el Concejo
en el último año. La última parte del capítulo se dedica a sintetizar los resultados y
analizarlos a la luz de las hipótesis que guían la investigación.
La información que aquí se presenta se ha construido en base a las percepciones
de los distintos actores al respecto de los tópicos abordados en las instancias de consulta
y reflexión, así como a partir de los datos recabados en los cuestionarios individuales
aplicados a los entrevistados28.
Desde la percepción de los entrevistados, en esta etapa se destaca la presencia de
una importante cantidad de vecinos interesados en postularse para la integración de los
Concejos, y un igualmente alto nivel en la retención o permanencia de los concejales en
el ejercicio de sus funciones durante el período. A su vez, este primer momento también
se caracteriza por la participación asidua de los concejales en las diferentes instancias
del Concejo, destacándose incluso la presencia de miembros suplentes que se integran
al trabajo, aún sin ser requeridos desde su calidad de tales.
Asimismo, se les atribuye a estos primeros Concejos un importante respaldo
de organizaciones sociales de base territorial, que se refleja en la postulación de
representantes de diversas organizaciones para integrar el Concejo.
Se interpreta que a través de este tipo de respaldo los Concejos se nutrían de
personas cuyo perfil favorecía la incorporación de una visión global que permitía abordar
las problemáticas de la zona de una forma más integrada, reduciendo el espacio para el
surgimiento de conflictos en base a reclamos propios de visiones particularistas. Este
tipo de visiones, por lo general, se adjudican a los concejales que resultan electos a partir
de su postulación con diez firmas de vecinos.
Entre las explicaciones del volumen de interesados, permanencia y respaldo en
la integración de estos primeros Concejos se destaca el alto nivel de expectativas con
respecto a las posibilidades de participación en la decisión de asuntos públicos locales
que genera para los vecinos y organizaciones el proceso de descentralización impulsado
por la Intendencia de Montevideo a partir de la década de los 90. En virtud de esta
suerte de efervescencia inicial es que denominamos a esta etapa “fundacional”.
•
5.1 Trayectoria de los Concejos Vecinales
5.1.1 Etapas de los Concejos
En general, existe acuerdo en torno a que los Concejos Vecinales atravesaron
dos etapas o momentos desde su instalación hasta la fecha. Debido a características
que pasamos a detallar, denominamos la primera etapa “fundacional” y la segunda “de
implementación”.
•
Etapa fundacional
Comienza con la diagramación del proceso de descentralización en Montevideo
y se extiende durante los primeros períodos que siguen al estreno del mecanismo de
elección para la integración de los Concejos.
Etapa de implementación
Al momento fundacional lo continúa la etapa de implementación o estabilización
del funcionamiento de los Concejos, que se caracteriza por un marcado descenso en la
cantidad de interesados en convertirse en concejales así como en el nivel de retención
de los concejales en sus funciones durante el período.
Una situación recurrente que se identifica como problema, es que muchos de los
concejales que son electos no asumen sus cargos, por lo tanto ingresan concejales con
bajos niveles de votación.
Con respecto al origen de los postulantes, existe acuerdo en torno al aumento de
la cantidad de vecinos promovidos por diez firmas y una consecuente disminución de los
representantes de organizaciones.
28 Por detalle de los entrevistados ver capítulo metodológico, fase Montevideo.
42
43
Las explicaciones de las diferencias con respecto a la etapa anterior, tienden a
señalar la disminución de las motivaciones de vecinos y organizaciones para integrar el
Concejo, lo cual se asocia a dos cuestiones:
•
•
Desgaste de los interesados en participar debido a la valoración de una
distancia crítica entre el margen esperado de acción desde el Concejo y el
margen de acción real: entre lo “que se espera poder hacer desde el Concejo
y lo que realmente el Concejo puede y hace”29.
Consolidación de una oferta local de respuestas públicas a temas y problemas
de la zona que anteriormente requerían de una importante movilización de
actores.
Por otra parte, con el transcurrir de los períodos de gobierno y el consecuente
movimiento en los cargos políticos (ejecutivos y legislativos) departamentales y locales,
se destaca que los Concejos han sido una puerta de entrada que muchos han utilizado
para acceder a la carrera política y que el propio partido de gobierno ha tomado como
semillero de candidatos.
La evaluación de los impactos que esta situación ha tenido tanto sobre el
funcionamiento del Concejo como sobre la cultura de gobierno (la forma de hacer de la
Intendencia) se encuentran divididas. Para algunos el hecho de que los Concejos sean
utilizados como plataforma de proyección política ha tenido repercusiones positivas en
la medida que ha contribuido a que el aparato de gobierno incorpore personalidades en
cargos de decisión más propensas a captar y comprender las demandas, necesidades
y tiempos de los vecinos. Sin embargo, otros señalan que el espacio del Concejo se
desvaloriza al considerarse sólo como un medio o una instancia de paso, a la vez que
contribuye a la partidización de las discusiones donde en muchos casos se pierde de
vista el bienestar de la zona y los vecinos al predominar intereses político partidarios en
la argumentación de las resoluciones del Concejo.
En líneas generales todos los Concejos atravesaron estas dos etapas. Sin
embargo, los efectos de desgaste de la segunda etapa muestran situaciones más dañinas
o mejor amortiguadas dependiendo del caso.
Estas diferencias se observan en la autoevaluación sobre el manejo de la
“situación de crisis” que supone la baja en el nivel de participación y la distancia entre
las expectativas y las realizaciones. De esta forma identificamos Concejos que por los
efectos de este desgaste han atravesado importantes crisis, mientras que en otros
las consecuencias de esas crisis han sido mejor resueltas. Actualmente los niveles de
participación y retención parecen haber llegado a un punto de equilibrio ya que la
mayoría de los Concejos consultados tienen una franja de participación permanente en
comisiones y/o plenario que oscila entre las 10 y 20 personas.
29 Palabras de un entrevistado
44
En los casos que se registran efectos del desgaste más agudos estos números se
ubican con valores más bajos (C; E; F) mientras que los que han tenido menos conflictos
de este tipo refieren a valores más elevados (A; B; D)30.
5.1.2 Hitos que marcan la acción de los Concejos
En el transcurso de las entrevistas se destacan momentos, elementos, decisiones
o ámbitos que repercuten en el accionar de los Concejos. El siguiente listado detalla los
aspectos que han recogido mayores acuerdos.
•
Candidaturas respaldadas por la firma de diez vecinos
Entre los entrevistados parece extendida la idea de que la postulación de
candidaturas con el respaldo de diez vecinos incide negativamente en el desempeño del
Concejo, ya que en muchos casos se entiende que la mejor integración es aquella que
está respaldada por representantes de organizaciones sociales locales.
Se considera que de esta forma se obtienen mejores resultados en la actuación
del Concejo debido a que estos concejales deben rendir cuentas a su organización y a
que, por lo general, las organizaciones velan por intereses más amplios y sostenidos
en el tiempo. Resulta interesante problematizar al respecto de los fundamentos que
respaldan estos argumentos y por tanto serán retomados al referirnos al funcionamiento
interno y los problemas vinculados a la representatividad.
•
Definición de prioridades de gestión
Un tema que sobrevuela todas las entrevistas y está asociado a lo que definimos
como “el dilema del rol” y tiene que ver con la posibilidad real que tienen los Concejos
de incidir directamente en la distribución o tratamiento de los recursos a nivel local,
en definitiva: de incidir en las políticas que afectan al territorio. En este sentido, los
entrevistados entienden que es altamente positiva la posibilidad de definir un orden de
prioridades, así sea dentro de un margen muy acotado de recursos y temas, ya que de
esta forma su trabajo cristaliza en resultados concretos.
•
Participación de representantes del Concejo en los espacios del Plan
Estratégico para el Desarrollo Zonal (PLAEDEZ) y en el Equipo de Planificación
Zonal (EPZ)
30 La información se presenta con letras que refieren a cada uno de los casos estudiados y no con el número
del Concejo correspondiente. Si bien la información de cada caso fue enviada a los Concejos analizados, se optó
por esta forma de presentación de resultados dado que se trata de aportar a la construcción de conocimiento
más allá de los casos particulares.
45
Al igual que en el caso anterior, la participación en estos espacios de coordinación,
articulación y trabajo, también tiene una valoración positiva ya que desde allí se generan
líneas de acción donde se recoge la voz del Concejo, a la vez que supone una oportunidad
para que miembros del Concejo, la Junta Local, el equipo social, la dirección del Servicio
del CCZ y representantes técnicos de algunas áreas como arquitectura compartan
visiones, información, necesidades y proyectos.
•
Voto ciudadano del presupuesto participativo
En Montevideo la primera experiencia de presupuesto participativo tuvo a los
Concejos como protagonistas, ya que fueron ellos quienes decidieron el destino de los
recursos que estaban a disposición en esa oportunidad.
El estreno de la votación directa de los ciudadanos para la segunda fuente de
recursos, dejó a muchos concejales con la impresión de que esta nueva forma no los
tenía en cuenta como representantes sociales. Sin embargo, en algunos casos este
cambio se evalúa positivamente al visualizarse como un impulso para desarrollar nuevas
estrategias que les permiten canalizar sus propuestas vía presupuesto participativo.
•
Incidencia en la determinación del recorrido local que realiza el Intendente
en forma anual
Nuevamente, la posibilidad de decidir a este respecto es percibida como una
jerarquización del espacio del Concejo y de su trabajo. Se evalúa como un logro relevante
dado que es una herramienta que los concejales utilizan para trasladar directamente al
Intendente sus propuestas y demandas.
•
Dotación de boletos para concejales
Otro tema sobre el que existe un importante acuerdo es la valoración positiva
que merece la asignación de una dotación mensual de boletos de transporte urbano que
entrega la Intendencia a los concejales. Se entiende que esto es un apoyo fundamental
al momento de realizar su tarea y que ha sido producto de una larga reivindicación desde
los Concejos.
•
Instauración de la figura del Defensor del Vecino
En todos los casos estudiados se hace referencia al malestar que generó la
creación de esta figura, particularmente por el hecho de que la Junta Departamental no
tomara en cuenta la oposición que obtuvo en la instancia de consulta que se realizó a
los Concejos. Los principales argumentos para oponerse a la creación de la Defensoría
refieren a la superposición de tareas -que los Concejales entienden que existe- entre
su campo de acción como Concejo y el de esta figura. Asimismo entienden que existe
un desbalance en el acceso a recursos económicos y relacionales (contactos, acceso
46
a autoridades) que tienen uno y otros, lo que va en detrimento de su trabajo como
concejales.
Las posturas adoptadas posteriormente en el relacionamiento con la Defensoría
del Vecino varían desde quienes mantienen su oposición y lo manifiestan al mantener
distancia con la Defensoría, hasta quienes entienden que una vez instaurada la figura
deben buscar la forma de coordinar esfuerzos y servirse de las posibilidades que abre
para el Concejo31.
•
Implementación del nuevo esquema de gobiernos municipales
Existe cierta coincidencia en la incertidumbre en torno a los efectos que tendrá
sobre los Concejos la implementación del nuevo esquema de descentralización con la
instalación de gobiernos municipales. La mayoría de los concejales actuales han discutido
al respecto del proyecto y especialmente del lugar que ocuparán.
El tema ha tenido tratamiento y resultados diferentes dependiendo del Concejo.
Algunos casos han realizado devoluciones tanto a la Ejecutivo como al Legislativo
Departamental que incluyen propuestas de modificación, mientras otros han quedado
ligados a un estudio general del proyecto apuntando básicamente a conocer su contenido
y posibles efectos.
5.2 Características de los Concejos Vecinales
A continuación proponemos caracterizar a los Concejos en base una descripción
de su forma de organización, el nivel de participación de concejales en las diferentes
instancias del Concejo, el grado de renovación de sus miembros, la procedencia de los
concejales y sus características socio-demográficas. La información que se detalla a
continuación surge tanto de las percepciones de los distintos actores al respecto de los
tópicos abordados en las instancias de entrevistas, como de los datos recabados a través
de cuestionarios individuales32.
5.2.1 Forma de organización
Los Concejos estudiados presentan una organización estándar, es decir que
se organizan en base a un ámbito de resolución o toma de decisiones, denominado
31 Es importante destacar que todos los Concejos que participaron en el estudio brindaron su tiempo y
compromiso con la investigación, independientemente de su postura al respecto de la figura de la Defensoría,
no obstante, los entrevistados mencionaron que algunos miembros del Concejo decidieron no participar en
las instancias del consulta propuestas por el estudio debido a que se encontraba respaldado por la Defensoría.
32 Para el Concejo E sólo se tomaron en consideración las percepciones de los entrevistados recabadas en las
entrevistas, lo cual puede lesionar la validez de la información
47
plenario (con frecuencia mensual o quincenal); un espacio de articulación y coordinación
ejecutiva, identificado como la mesa (de frecuencia semanal); y comisiones temáticas
(de frecuencia quincenal o semanal) para el abordaje concreto de los distintos asuntos
de trabajo.
El plenario es considerado el órgano soberano de decisión. Allí se comparte la
información de las comisiones (acciones, resultados, planificación), se plantean dudas,
se exponen problemas, se debate y se resuelve a través del voto. El recorrido de los
temas que se tratan en el Concejo se inicia en el plenario, luego la mesa (basada en lo
que éste resuelve) ejecuta y deriva las propuestas a las comisiones correspondientes.
La mesa es el órgano de planificación, orientación y coordinación. Recibe y solicita
información, prepara el orden del día del plenario, debate sobre temas pendientes,
colectiviza la información hacia el plenario o a las comisiones, coordina el plenario y las
actividades a seguir.
Los Concejos difieren en los criterios de integración de la mesa. En algunos casos
esto se resuelve a través del voto en el plenario considerando la experiencia o el perfil
de los concejales (Concejo A y F), y resulta en la elección de presidente y secretario. En
otros casos se integra por los concejales más votados de cada subzona, siendo rotativa
la participación por un período de tiempo variable (3, 6 o 12 meses) en función de que
haya interesados en asumir las responsabilidades que implica ser miembro de la mesa
(Concejos B, C, D, E). Algunos de estos Concejos eligen presidente y secretario, y otros
sólo un secretario o coordinador (concejal electo con mayor cantidad de votos). En
general se valora positivamente el carácter rotativo, ya que de esta forma se amplía
considerablemente la cantidad de concejales que pueden acceder y se evitan inercias
y acostumbramiento en su funcionamiento. Sin embargo, debido a ausencias de los
miembros, a problemas para sostener la representación de todas las subzonas, o a la
falta de interesados en asumir, es difícil mantener esta rotación en la práctica.
Tanto la cantidad como los temas de las comisiones se votan al inicio del período.
Éstas son integradas por concejales a la vez que están abiertas a la participación de
vecinos. Las cuestiones más concretas que requieren la atención del Concejo así como
las propuestas específicas, son abordadas desde las comisiones. Sus tareas implican
recoger información, recorrer la zona para conocer cómo se expresa la temática,
ponerse en contacto con organizaciones o con determinados vecinos y elaborar formas
de colaboración.
En general, abarcan las siguientes temáticas: asuntos o políticas sociales,
cultura (deportes y recreación), género, salud, trabajo, medio ambiente, vivienda y
asentamientos, adultos mayores, derechos humanos, seguridad ciudadana, obras
y servicios (alumbrado, vialidad, tránsito, transporte, saneamiento), convenios,
comunicación (prensa y propaganda)
48
5.2.2 Percepción sobre el nivel de participación de los
concejales en el plenario y las comisiones
En todos los casos, el nivel de participación de los concejales en el plenario y
en las comisiones resulta un punto en que los entrevistados hacen énfasis ya que un
nivel bajo de participación se percibe como fuente de debilidad para el funcionamiento
del órgano. Más allá de que el nivel de participación se valore como adecuado o no,
se destaca el compromiso e interés de quienes sí participan, que en general asumen
muchas áreas de trabajo, participando simultáneamente en varias comisiones. Este
aspecto se enfatiza particularmente ya que la integración del Concejo es una actividad
honoraria que demanda tiempo y dedicación.
De los seis casos estudiados, en dos se identifica un nivel de participación alto, en
otros dos se sitúa en un nivel medio, mientras que en los dos restantes se califica como
bajo. Por lo tanto, existe una gran diversidad en este aspecto.
En los Concejos en que existe un nivel de participación alto en el plenario, se
identifica un grupo que permite tener mayoría, que es activo y estable. En estos casos,
se valora el buen clima y se considera al espacio como ámbito de decisión y resolución.
Por su parte, en los Concejos en donde el nivel de participación es bajo, en
general, tienen lugar algunas de las siguientes cuestiones: concejales que luego de
electos no asumen; concejales que dejan de participar por diversas razones (conflictos,
organización ineficiente, desgaste, falta de logros agravada por expectativas de resultados
puntuales); o el número de concejales que participa es fluctuante de sesión a sesión, lo
que demuestra compromisos desiguales. Como estrategia para mitigar el bajo nivel de
participación, en la mayoría de los casos, se han modificado los mínimos para llegar al
quórum que habilita a sesionar y resolver.
En algunos Concejos, la participación en el plenario se evalúa como más alta que
en las comisiones. Como explicaciones se señala la falta de tiempo de los concejales
que se encuentran sobrecargados con las tareas inherentes al Concejo y priorizan al
plenario por ser un espacio de decisión, o que las comisiones, al contrario del plenario,
funcionan mal lo cual no motiva a la participación. En el primer caso (Concejo A) la
capacidad de retención del plenario (a diferencia de las comisiones) puede explicarse
por la relación entre “costos y beneficios” que implica la participación en los distintos
ámbitos. En otras palabras, participar en el plenario insume menor cantidad de tiempo
que participar en las comisiones, y el primero, además de ser valorado por su buen
clima, al estar jerarquizado como ámbito de decisión, también es reconocido por su nivel
de ejecutividad. En el segundo caso (Concejo C), se visualiza que algunas comisiones
funcionan de modo deficiente.
49
En otros casos la participación es mayor en las comisiones que en el plenario.
Por un lado, el plenario se visualiza como ámbito de conflictos y, por otro, se valora que
en las comisiones se puedan abordar y trabajar cuestiones concretas, tangibles. Por lo
tanto, en estos Concejos se valora el espacio de trabajo de las comisiones a diferencia
del plenario. El trabajo en comisiones, al ofrecer la posibilidad de lograr productos
visibles, resulta gratificante, a lo que se suma la motivación que proviene de visualizar
que funcionan bien y trabajan todos los concejales en un clima de buen relacionamiento.
A
B
C
D
E
F
Plenario
Alto
Alto
Medio
Medio
Bajo
Bajo
Comisiones
Medio
Alto
Bajo
Alto
Medio
Bajo
Tabla 10: Participación en el Plenario y comisiones (percepción)
5.2.3 Grado de renovación de los miembros del Concejo en
el último año
Una lectura general de los datos indica que si bien el porcentaje de concejales con
experiencia previa es importante (45%), la mayoría de los concejales desempeñan este
cargo por primera vez (55%).
Al comparar los Concejos observamos que también al respecto de esta variable
existen diferencias que los agrupan por pares. Los casos C y F tienen una renovación
mayoritaria (más de la mitad de los participantes no tiene experiencia previa); los
casos A y E muestran una renovación parcial (la mitad tiene experiencia previa y la otra
mitad no); y finalmente en los casos B y D la renovación es minoritaria (la mayoría tiene
experiencia previa).
La permanencia de concejales en reiterados períodos se destaca como un
aspecto que incide positivamente en la actuación del Concejo, asociado al traspaso de
experiencia, la acumulación de aprendizajes al respecto de las tareas, la continuidad de
la gestión, y el conocimiento adquirido de la zona que trasladan al nuevo colectivo. Esta
permanencia puede asociarse con cierta motivación (producto de distintas fuentes que
analizaremos más adelante) para continuar siendo concejal.
Por su parte, el integrar a concejales que lo son por primera vez, se señala como
necesario para introducir frescura y renovar tanto las temáticas como las formas de
hacer del órgano.
A
B
C
D
E
F
Parcial
Minoritaria
Mayoritaria
Minoritaria
Parcial
Mayoritaria
Tabla 11: Renovación de miembros del CV
50
5.2.4 Percepción sobre la procedencia de los concejales
El primer aspecto a señalar al respecto de esta variable es que los concejales de
los casos estudiados, provienen en su mayoría de organizaciones que forman el tejido
asociativo local, aunque su participación en el CV no haya sido en tanto representantes.
Las diferencias están dadas por la incidencia de esta forma de vinculación con el Concejo
en el total del cuerpo, siendo en dos Concejos la forma predominante de integración,
mientras que en otros tres la forma de vinculación es tanto por promoción de vecinos no
organizados como de organizaciones.
Tanto en el Concejo A como en el C, se tiene la percepción de que en los últimos
años han disminuido los concejales representantes de organizaciones sociales y ha
crecido la cantidad de concejales promovidos por firmas de vecinos.
A
B
C
D
E
F
Organizaciones
Organizaciones
Mixta
s/d
Mixta
Mixta
Tabla 12: Procedencia de Concejales
5.2.5 Características socio-demográficas de los Concejales
Vecinales
Como se adelantó, la información que se presenta a continuación surge de los
datos recabados en los cuestionarios individuales que se aplicaron a los concejales tanto
en las entrevistas como en los talleres. Se asume como supuesto de trabajo que los
concejales que concurrieron a las instancias de taller representan en gran medida al
total del colectivo que habitualmente participan de cada Concejo.
En este apartado se manejan datos para cinco de los seis Concejos que han
participado del estudio, ya que al no poder concretarse la instancia de taller para el caso
E33, el volumen de información recabada lo posiciona en una situación comparativamente
diferente.
La composición de los Concejos se caracteriza según: sexo, edad, nivel educativo
y ocupación de los concejales.
En primer lugar, al comparar la información recopilada para cada Concejo
encontramos composiciones heterogéneas, esto es, no todos presentan la misma
33 Como se ha detallado en el segmento referido a la metodología, la propuesta de trabajo fue igual en todos
los casos. No obstante uno de los Concejos no logró disponer de una fecha para realizar el taller, por lo cual la
información obtenida se basa solamente en la batería de entrevistas a concejales, representantes de la Junta
Local, miembros del equipo social del Centro Comunal y referentes de organizaciones sociales de la zona.
51
distribución en las variables sexo, edad, nivel de educación y ocupación. Asimismo
algunos Concejos presentan una composición más definida al respecto de las variables,
mientras que otros arrojan composiciones más variadas.
Sin embargo, presentan ciertas similitudes:
•
•
En cuatro Concejos la mayoría de los concejales son hombres, el nivel de
formación predominante es secundaria, los participantes en su mayoría se
encuentran en actividad.
En los cinco Concejos (de los que se dispone información) existe un número
muy bajo de participantes con menos de 40 años.
Tomando el total de participantes de los Concejos Vecinales estudiados podemos
observar que más del 50% son hombres: 42% mujeres y 58% hombres. Al respecto de
las edades, los participantes se distribuyen de forma similar entre adultos de entre 40
y 60 años (43%) y adultos de más de 60 (45%), siendo pocos los concejales menores de
40 años (9%).
5.3 Funcionamiento interno del Concejo Vecinal
Los datos que se presentan a continuación surgen de la percepción o valoración
de los diferentes actores entrevistados y se basan en escalas que consideran situaciones
de máxima, intermedia y mínima34.
El funcionamiento interno se evalúa a partir del nivel de eficiencia de la
organización, la capacidad de resolución de conflictos del Concejo, el grado de desarrollo
de visión global en la toma de decisiones, y el nivel de autonomía. A partir de la
combinación de los valores de estas variables, el funcionamiento interno podrá definirse
como: consolidado, de desarrollo intermedio o debilitado.
5.3.1 Nivel de eficiencia de la organización
Esta variable refiere:
•
Al grado de organización del Concejo para el desempeño de las tareas: la
existencia de reglas de funcionamiento, la cantidad de comisiones que
funcionan, el nivel de articulación entre los diferentes ámbitos (plenario,
mesa, comisiones).
•
A la valoración de su funcionamiento: evaluación sobre el desempeño de los
distintos espacios, valoración sobre la capacidad de comunicación, reflexión
y propuesta, y acerca de la capacidad de los concejales para comprometerse
con las actividades.
El 49% de los concejales acredita como máximo nivel educativo el secundario.
El resto de los participantes se distribuye casi de igual forma entre aquellos que tienen
primaria completa (23%) y aquellos que tienen formación terciaria (26%).
Por último, la mayoría de los concejales están en actividad: 66% son activos y
34% son pasivos.
Sexo
Edad
Nivel educativo
Ocupación
A
Predominio parcial
hombres (63%)
Predominio parcial adultos
mayores (50%)
Predominio parcial
secundaria (50%)
Activo (80%)
B
Predominio parcia
hombres (57%)
Mayoritariamente
integrado por adultos (54%)
Predominio parcial
terciaria (43%)
Activo (64%)
C
Predominio parcial
hombres (60%)
Predominio parcial adultos
(47%)
Mayoría secundaria
(53%)
Activo (67%)
D
Predominio parcial
mujeres (58%)
Mayoritariamente
integrado por adultos (59%)
Predominio parcial
secundaria (50%)
Activo (92%)
F
Mayoritariamente
hombres (79%)
Mayoritariamente
integrado por adultos
mayores (69%)
Mayoría secundaria
(64%)
Predominio
parcial pasivo
(57%)
Si bien, como se estableció al inicio del apartado anterior, los Concejos estudiados
presentan una organización estándar, poseen diferencias en lo que respecta al nivel de
eficiencia de su organización: en dos Concejos éste se define como alto (A; B), en tres
como medio (C; D; E) y en uno como bajo (F).
Aquellos cuyo nivel de eficiencia se valora como alto se caracterizan por un
funcionamiento ordenado, metódico y articulado de sus distintos ámbitos (mesa,
plenario, comisiones), por la presencia de un número importante de comisiones, que
a su vez, son valoradas positivamente por su buen funcionamiento, y por manifestar
capacidad de reflexión, propuesta y concreción. Por su parte, los concejales señalan
importantes niveles de compromiso con la tarea.
Tabla 13: Composición de los CV (sexo, edad, nivel educativo, ocupación)
34 Para la presentación de los datos se utiliza una doble referencia que asocia una escala cromática con los
valores de las variables, dando como resultado la siguiente distribución: Alto (color verde); Medio (color
amarillo); Bajo (color rojo). En algunas tablas aparece el color naranja que simboliza la presencia de un valor
medio con matices de bajo. Por último, algunos valores altos presentan un color más apagado que indica un
valor alto pero no tan definido.
52
53
Los Concejos a los que se les asigna un valor medio presentan un funcionamiento
que combina tanto elementos positivos como negativos. Detentan un funcionamiento
dispar de sus ámbitos (se considera que el plenario tiene un mejor desempeño que las
comisiones -o viceversa-) o se identifican algunas de las siguientes situaciones: existen
problemas de comunicación en y entre los distintos ámbitos, las comisiones funcionan
de forma irregular, los niveles de compromiso con la tarea son desiguales, y en ocasiones
existen discusiones que resienten la consecución de acuerdos y los niveles de resolución.
liderazgos son constructivos; se resuelve por acuerdo; manifiestan capacidad de trabajo
en equipo y para solucionar los problemas internos que emergen.
Por su parte, en los Concejos que presentan un nivel de eficiencia bajo el
funcionamiento es caracterizado como desordenado y caótico por la falta de metodología
de trabajo y de objetivos claros, se evidencia la ausencia de comunicación entre los
espacios, por ejemplo, entre la mesa y las comisiones o entre éstas y el plenario. A su
vez, las comisiones presentan debilidades: son pocas, participa un número reducido de
concejales y vecinos, funcionan con irregularidad y escaso dinamismo, así como también
se señalan dificultades de comunicación entre los miembros (dispersión, interrupciones,
reiteración, dificultades para escuchar, monopolización de la palabra) y un “exceso” de
discusión, lo que hace que se evalúe como deficiente la capacidad resolutiva. En estos
casos, se considera que los desajustes en el funcionamiento afectan negativamente las
motivaciones para sostener la participación.
Por último, los Concejos a los que se asigna una capacidad baja, se caracterizan
por presentar problemas para integrar a los nuevos concejales; el relacionamiento entre
concejales está pautado por la desconfianza, los problemas de comunicación y de trato
(insultos, imposición de puntos de vista, falta de respeto llegando incluso a registrarse
algunos episodios violentos); la presencia de concejales con personalidades fuertes; las
dificultades para llegar a acuerdos; y por interferencias provocadas por diferencias en las
preferencias partidarias.
A
B
C
D
E
F
Alto
Alto
Medio
Medio
Medio
Bajo
Tabla 14: Nivel de eficiencia del CV
5.3.2 Capacidad de resolución de conflictos
Esta variable refiere a la capacidad del Concejo de integrar a todos los miembros,
la calidad del relacionamiento entre los concejales (tipo de trato, comunicación), el
tipo de liderazgo predominante, la forma para la toma de decisiones, la capacidad de
trabajo en equipo y de solución de los problemas internos que surgen en la práctica y la
capacidad de llegar a acuerdos frente a la diferencia de opiniones.
Al analizar los datos encontramos una distribución similar a la identificada para la
variable anterior: dos Concejos presentan una capacidad alta de resolución de conflictos
(A; B), otros dos una capacidad media (C; D) y los dos restantes se caracterizan por una
capacidad baja (E; F).
En los Concejos donde la capacidad es alta existe predisposición a incluir a los
concejales nuevos; el relacionamiento entre los concejales es bueno, ya que la tarea
se enmarca en un clima de buen trato, respeto, diálogo y buena comunicación; los
54
Por su parte, los Concejos que se definen como de capacidad media para resolver
los conflictos es porque presentan diferencias en esta variable según nos refiramos a las
comisiones o el plenario, o bien porque combinan algunos aspectos positivos y otros
más negativos.
Como consecuencia de los valores que asume esta variable se puede producir
tanto un ambiente de entusiasmo y motivación como un ambiente desestimulante
para la tarea de concejal. En otras palabras, una capacidad de resolución de conflictos
alta resulta dinamizadora de la tarea como concejal, mientras que una capacidad baja
paraliza el trabajo del órgano. Como fue mencionado, esto mismo se aplica al nivel de
eficiencia del Concejo.
A
B
C
D
E
F
Alta
Alta
Media
Media
Baja
Baja
Tabla 15: Capacidad de resolución de conflictos del CV
5.3.3 Grado de desarrollo de visión global en la toma de
decisiones
Esta variable refiere al criterio que predomina en la toma de decisiones del Concejo
y varía desde una mirada amplia que considera a la zona en su conjunto, priorizando a
partir de criterios de solidaridad (desarrollo alto de visión global), hasta la priorización
en función de intereses más particularistas (bajo desarrollo de visión global).
Si bien en todos los Concejos estudiados conviven ambas lógicas, es posible
identificar que en algunos casos una visión predomina sobre la otra. Es importante
destacar que no existen casos puros al respecto de esta variable, siendo un punto de
permanente tensión para todos los Concejos. Este aspecto constituye un elemento crítico
para que el Concejo pueda desarrollar su rol de representante social de los vecinos y es
especialmente determinante para que ese rol se consolide ante las autoridades políticas.
55
Se identifican algunos factores que actúan como impulsos y otros que constituyen
frenos para la construcción de una visión global del Concejo. Al respecto de los primeros
se señala el hecho de conocer la realidad zonal como producto de la participación en el
Concejo. A este conocimiento del territorio contribuyen los talleres que tienen lugar al
inicio del período, realizados en general por el equipo social del CCZ. En este sentido,
el apoyo del área social no sólo al inicio, sino en el proceso, aparece como un aspecto
dinamizador para la construcción de dicha visión. Por otra parte, la experiencia de la
militancia social (trayectoria de trabajo barrial y participación en múltiples espacios de
promoción y resolución de problemas locales) previa de los miembros del Concejo, en
algunos casos, contribuye a este respecto.
Por su parte, participar en función de intereses particulares, no conocer la zona en
su globalidad y el ser electo por subzona o como representante de alguna organización
social, constituyen frenos para el desarrollo de visión global. El último aspecto se
convierte en un freno ya que el vecino u organización que propuso o votó por el concejal,
una vez electo le reclama por aquellos planteos o expectativas iniciales por las cuales lo
promovió. Esto genera una presión que el concejal traslada al ámbito colectivo. En este
sentido, resulta clave que los concejales impulsen el desarrollo de una mirada global
en los vecinos, lo cual contribuye a la hora de rendir cuentas de su actuación como
concejales y obtener legitimidad.
En los casos de estudio, cuatro de los Concejos muestran predominio de la visión
global mientras que en los otros dos, predomina una visión más particularista (E y F). Sin
embargo, los primeros tienen matices que los diferencian, siendo más claro el desarrollo
de visión global para los Concejos A y B, mientras que los Concejos C y D se ubicarían en
un valor medio.
Los Concejos que presentan un desarrollo alto de visión global se orientan
por una concepción de zona, toman decisiones a partir de una reflexión y evaluación
de lo más necesario/urgente para todo su territorio de referencia y no sólo a partir
de demandas iniciales propias de cada concejal. Por lo tanto, estos Concejos logran
establecer intereses comunes. A su vez, en estos Concejos existen esfuerzos explícitos
para la construcción de visión global.
Por su parte, aquellos en los cuales existe un bajo desarrollo de visión global,
en general, la toma de decisiones se realiza considerando intereses particulares. El
cuerpo no ha logrado generar esa visión global, los concejales una vez electos mantienen
las demandas por las que han sido promovidos. Por lo tanto, la lógica que prima es
la de los concejales individuales que defienden planteos en tanto representantes de
determinadas subzonas, organizaciones, etc.
A
B
C
D
E
F
Alto
Alto
Medio
Medio
Bajo
Bajo
Tabla 16: Grado de desarrollo de visión global de los CV
56
5.3.4 Nivel de autonomía
Hace referencia al origen de los temas de agenda, pudiendo ser mayormente el
propio Concejo el que define y fija sus objetivos, o que éstos provengan de demandas
de la estructura municipal. Como consecuencia, según el origen de los temas, la IMM
resultará casi en el único interlocutor del Concejo Vecinal o éste abordará temas que
requerirán articular con diversos organismos públicos y privados.
Se destaca que todos los Concejos señalan como una tensión para su labor a las
múltiples demandas y directivas que reciben de la IMM (actualmente IM) (reuniones,
firma de expedientes, cronogramas, pedidos, tareas, consultas) que, a su vez, se espera
se satisfagan en tiempos que son propios de la gestión pero no de un órgano autónomo
y honorario. Los Concejos varían en función del éxito con que enfrentan dicha demanda,
que en palabras de los entrevistados refiere al “grado de municipalización del Concejo”.
Los casos de estudio muestran que dos Concejos presentan un nivel de autonomía
alto (A y B), dos un nivel medio (C y D), y los otros dos bajo (E y F).
En aquellos que tienen un alto nivel de autonomía la agenda trasciende la
demanda de la estructura municipal y departamental. El Concejo se ha fijado sus propios
objetivos, ha elegido temas de su interés para abordar y ha generado propuestas. Frente
a consultas defiende posturas propias y el logro de autonomía frente a la estructura
municipal forma parte de los temas de reflexión.
Aquellos Concejos con un nivel de autonomía medio presentan dos tendencias
que conviven. Si bien el trabajo del Concejo está pautado por las demandas de la IMM,
en algunas comisiones existe mayor capacidad de impulsar temas de interés propios,
a lo que se suma que el Concejo presenta cierta reflexión acerca de la importancia de
autonomizarse de la gestión municipal.
En los Concejos con un valor bajo la agenda se conforma a partir de las demandas
de la estructura departamental y local. Existen dificultades para proponerse objetivos,
los ritmos, tiempos y temas son pautados por las demandas de la IMM, todo lo cual
interfiere con la planificación propia del Concejo.
A
B
C
D
E
F
Alto
Alto
Medio
Medio
Bajo
Bajo
Tabla 17: Nivel de autonomía
5.3.5 Síntesis: Funcionamiento interno del Concejo Vecinal
La siguiente tabla muestra los valores finales de funcionamiento interno para
cada uno de los Concejos en base a los resultados que arrojan las diferentes variables
de referencia.
57
Los seis casos observados se distribuyen por pares ocupando cada uno de los
valores previstos en la escala.
A
B
C
D
E
F
Nivel de eficiencia
Alto
Alto
Medio
Medio
Medio
Bajo
Capacidad de
resolución de
conflictos
Alta
Alta
Media
Media
Baja
Baja
Grado de desarrollo de
visión global
Alto
Alto
Medio
Medio
Bajo
Bajo
Nivel de Autonomía
Alto
Alto
Medio
Medio
Bajo
Bajo
Funcionamiento
interno del Concejo
Vecinal
Consolidado
Consolidado
Desarrollo
intermedio
Desarrollo
intermedio
Debilitado
Debilitado
Tabla 18: Síntesis: funcionamiento de los CV estudiados
5.4 Relación del Concejo con los actores político administrativos locales y centrales
La caracterización de la relación del Concejo con los actores político-administrativos
locales y centrales como sinérgica, parcialmente integrada o desarticulada se realiza en
base a la evaluación de los siguientes ítems: relacionamiento con la Junta Local, dinámica
de la articulación entre el Concejo y el área social del CCZ, valoración del Concejo Vecinal
sobre la predisposición del Ejecutivo Departamental para incorporarlo en su gestión, y
dinámica de la relación con el legislativo departamental.
5.4.1 Relacionamiento del Concejo con actores políticoadministrativos locales
a) Valoración de la relación con la Junta Local
Refiere a la forma, la frecuencia y la valoración de la interacción del Concejo con
la Junta Local en el marco de sus competencias.
58
planificación conjunta (participación de la Junta en espacios del Concejo y viceversa,
encuentros entre la Mesa y el secretario, EPZ, etc.). El relacionamiento es sistemático y
fluido, se identifican canales de comunicación definidos y éstos se mantienen abiertos.
En estos casos, existe predisposición de ambos actores para trabajar en forma
coordinada. La Junta está dispuesta a incorporar al Concejo en la gestión a través
de la consulta y receptividad de las perspectivas y propuestas, así como el Concejo
busca la forma de articular con el actor político. Se considera que si los miembros de
ambos cuerpos buscan la colaboración en vez de la confrontación se facilita el buen
relacionamiento. En general, el hecho de que el presidente y/o el secretario de la Junta
hayan sido concejales se valora como un potenciador de la predisposición de la Junta de
considerar al Concejo ya que los miembros de ésta conocen los problemas, expectativas
y ritmos del Concejo. La relación se basa en la confianza y se evalúa como muy buena. Se
caracteriza como una relación de colaboración desde ambos espacios ya que se perciben
como partes de un todo integrado que articula buscando armonizar las distintas visiones
y necesidades pero considerando los perfiles, objetivos, potestades y márgenes de
acción de cada uno. En síntesis, se visualiza que la relación fortalece el trabajo y hace
complementarias las funciones de cada parte, que son esencialmente diferentes.
En los casos en que la relación es buena el relacionamiento se restringe a pocas
instancias o ámbitos, pero cuando tiene lugar se califica como bueno. Se mantienen
abiertos los canales de comunicación y circula la información entre ambos. Se considera
que desde la Junta existe apertura a los planteos y opiniones del Concejo.
En el caso en que la relación entre el Concejo y la Junta es regular desde el
Concejo se tiene la sensación de que no se cuenta con el apoyo de la Junta debido a que
se le consulta en pocas oportunidades, frente a un abanico restringido de temas y a que,
en algunas ocasiones, luego de consultarlo no se toma en cuenta su asesoramiento o sus
propuestas. Por su parte, los canales de comunicación están mayormente cerrados, no
circula la información en tiempo y forma, y no hay muchos espacios de interacción. Se
percibe cierta rivalidad entre las partes, que se ha plasmado en algunos enfrentamientos
puntuales que reflejan una pugna por el poder de decidir. Como consecuencia, se valora
negativamente la relación. Los signos de mejora pasan por la introducción de cambios
en la circulación de información y por la generación de mayores espacios de trabajo
conjunto.
En los casos de estudio, tres Concejos detentan una relación muy buena con la
Junta Local (A; B; C), dos presentan una relación buena (D; E), y por último, uno presenta
una relación regular pero con tendencia a la mejora (F).
Más allá de la valoración de la relación, en todos los casos la cantidad, el tipo y
la frecuencia de la circulación de información desde la Junta hacia el Concejo resulta
un tema crítico ya que afecta las posibilidades del colectivo social de aportar, resolver,
pronunciarse, proponer. En definitiva afecta directamente el margen y el tipo de acción
que puede desarrollar el Concejo.
En aquellos casos en los que la relación con el órgano político local es muy
buena se produce intercambio de información y existen instancias de coordinación y
Por otra parte, las características personales, la forma en que los miembros de
la Junta y el secretario político conciben el rol del Concejo, así como el hecho de haber
59
sido concejales o militantes sociales parecen incidir en la voluntad de la Junta local de
incorporar al Concejo en su gestión.
A
B
C
D
E
F
Muy buena
Muy buena
Muy buena
Buena
Buena
Regular
Tabla 19: Valoración de la relación del CV con la Junta Local
situaciones extremas, el caso A presenta el valor más positivo mientras que el F se sitúa
en el valor más negativo de la escala prevista.
Para la asignación de los valores finales de esta variable se ha ponderado la
valoración de la relación con la Junta Local por encima de la dinámica de articulación
entre el Concejo Vecinal y el área social del CCZ, ya que desde la perspectiva de este
estudio la primera puede tener mayor afectación sobre la incidencia que desarrolle el
Concejo en las políticas públicas.
b) Dinámica de la articulación entre el Concejo Vecinal y el área social del CCZ
Esta variable refiere a la frecuencia, instancias y contenidos de la articulación
entre el Concejo Vecinal y el área social del CCZ.
Si bien, en todos los casos en general se percibe que la relación entre el Concejo
y el área social del CCZ es buena, aparecen diferencias en cuanto a lo que denominamos
la dinámica de esta relación. En definitiva las variaciones están asociadas a la frecuencia,
las instancias y los contenidos de esta articulación. Así, en tres de los casos la articulación
se percibe como fluida (A; D; E), en dos como limitada (B y C) y en uno como distante (E).
En aquellos casos en que la relación se define como fluida se identifica el apoyo
del área social en los diferentes espacios, iniciativas y tareas del Concejo, existen canales
de información visibles y bien evaluados, y el Concejo manifiesta sentirse apoyado.
B
C
D
E
F
Valoración de relación
con la Junta Local
Muy
buena
Muy
buena
Muy
buena
Buena
Buena
Regular
Dinámica de la
articulación entre el
Concejo Vecinal y el
área social del CCZ
Fluida
Limitada
Limitada
Fluida
Fluida
Distante
Relacionamiento
del Concejo con
actores políticoadministrativos locales
Sinérgico
Tendencia
a la
sinergia
Tendencia
a la
sinergia
Parcialmente
articulado
Parcialmente
articulado
Desarticulado
Tabla 21: Síntesis: relación del CV con otros actores político-administrativos
5.4.2 Relacionamiento con actores políticos centrales
En los Concejos en que la articulación se valora como limitada existe un
relacionamiento en algunas instancias del Concejo y frente a demandas concretas.
a) Valoración del Concejo Vecinal de la predisposición del Ejecutivo
Departamental para incorporarlo en su gestión
Por su parte los Concejos en que la articulación se caracteriza como distante ambos
actores se relacionan al inicio del período de ejercicio del Concejo y luego solamente
por consultas e informaciones específicas. En estos casos, en alguna medida el Concejo
siente que debe despegarse del equipo social y esto es lo que marca la distancia.
Se ha medido la predisposición del Ejecutivo Departamental a incorporar
al Concejo en su gestión a través de la opinión del Concejo acerca de la fluidez del
vínculo entre el nivel central y local, y del nivel de respuesta e inclusión de los pedidos,
propuestas, reclamos del Concejo en la gestión.
A
B
C
D
E
F
Fluida
Limitada
Limitada
Fluida
Fluida
Distante
Tabla 20: Dinámica de la articulación entre el CV y el área social del CCZ
c) Síntesis: Relacionamiento del Concejo con actores político-administrativos
locales
Como se observa en la siguiente tabla el relacionamiento de los Concejos con
los actores político-administrativos locales muestra diferentes situaciones, aunque en
general (5 de los 6 casos) se ubican en valores mayormente positivos. En lo que refiere a
60
A
En los casos de estudio, más allá de algunos matices, los seis Concejos realizan
una valoración media de la predisposición del ejecutivo departamental para incorporarlo
en su gestión.
Una valoración alta tendría lugar en aquellos casos en que el Concejo evaluara
a la relación como fluida, en la medida en que existieran instancias de encuentro y la
percepción de alta disponibilidad del Intendente y los Directores de ir a la zona, así
como que el Concejo considerara que se le brinda información, se le consulta sobre los
asuntos locales, se incorporan sus propuestas, se le rinden cuentas, y se cumplen los
compromisos en tiempo y forma. Una valoración baja implicaría la situación opuesta en
todos los aspectos señalados.
61
Por su parte, una valoración media hace referencia a una relación esporádica,
donde los encuentros se limitan a instancias puntuales, por ejemplo la visita del
Intendente a la zona o un vínculo desparejo con los directores.
Como se observa en la tabla que resume los resultados de ambas variables, la
relación de los Concejos con los actores políticos centrales (ejecutivo y legislativo) es
igual para todos los casos y muestra un relacionamiento parcialmente articulado.
Se identifica en algunos directores una baja disponibilidad de concurrir a la zona
ya que sus visitas se realizan casi exclusivamente ante la solicitud del Concejo, mientras
que otros directores concurren y responden a los planteos del Concejo Vecinal. A su
vez, se señala que existen dificultades en la relación central – local que están dadas por
la percepción de un bajo nivel de consulta al Concejo al respecto de las decisiones que
afectan al territorio, la falta de respuesta o demora de las mismas y los “verticalazos”.
Por último, se señala que las trabas burocráticas en ocasiones no permiten cumplir en
tiempo y forma con los compromisos que se asumen frente a los vecinos, lo cual resta
credibilidad a la gestión.
A
B
C
D
E
F
Valoración
del CV:
predisposición
del Ejecutivo
Departamental
para
incorporarlo en
su gestión
Media
Media
Media
Media
Media
Media
Dinámica de la
articulación con
el legislativo
departamental
Limitada
Limitada
Limitada
Limitada
Limitada
Limitada
Relacionamiento
del Concejo
con los actores
políticos
centrales
Parcialmente
articulado
Parcialmente
articulado
Parcialmente
articulado
Parcialmente
articulado
Parcialmente
articulado
Parcialmente
articulado
A
B
C
D
E
F
Media
Media
Media
Media
Media
Media
Tabla 22: Valoración del CV sobre la predisposición del Ejecutivo Departamental para incorporarlo en su
gestión
Tabla 24: Síntesis relacionamiento con actores político centrales
b) Dinámica de la articulación con el legislativo departamental
Esta variable refiere a la fluidez del relacionamiento entre la Junta Departamental
y el Concejo Vecinal (frecuencia, instancias y contenidos) y puede definirse como fluida,
limitada o distante.
En los casos de estudio, más allá de la escasa información al respecto, la dinámica
de la articulación de los seis Concejos con el legislativo departamental se califica como
limitada. Esto significa que se considera que el relacionamiento es escaso y se limita a
algunos momentos puntuales, como por ejemplo el cambio de presidencia de la Junta
y la consulta a los Concejos frente al nuevo esquema de descentralización municipal
(Comuna en Debate). Sin embargo, aparecen algunos matices en la valoración más
neutra, positiva o negativa de la predisposición de incluir las opiniones luego de la
consulta.
A
B
C
D
E
F
Limitada
Limitada
Limitada
Limitada
Limitada
Limitada
Tabla 23: Dinámica de la articulación con el Legislativo Departamental
c) Síntesis: Relacionamiento con actores políticos centrales
62
5.5 Inserción del Concejo en el tejido local
El mayor o menor grado de inserción depende de la forma y frecuencia con
que el Concejo se relaciona con vecinos y organizaciones de la sociedad civil local, de
la valoración de ambos sobre su relacionamiento así como de la pertenencia de los
concejales a colectivos o/y organizaciones.
5.5.1 Evaluación sobre el grado de inserción del Concejo
en el tejido local
En los casos de estudio, de acuerdo a la información relevada, cuatro Concejos
pueden ser clasificados con un grado de inserción medio-bajo (A; B; C; D) mientras que
los otros dos se sitúan con un grado de inserción bajo (E; F).
Una evaluación alta sobre el grado de inserción del Concejo en el tejido local
tendría lugar en los casos en que se considerara al relacionamiento con organizaciones y
vecinos como fluido. Esta situación sería posible en la medida en que desde el Concejo
existieran estrategias colectivas para vincularse sistemáticamente con la comunidad
(por ejemplo, concejos abiertos-descentralizados) y por su parte, las organizaciones y
vecinos acudieran con frecuencia al Concejo. Esto último implicaría que el Concejo fuera
63
reconocido por la comunidad como un órgano legítimo y valorado por su función. Por
último, para que la evaluación fuera alta sería necesario que los concejales sostuvieran
su participación en organizaciones, nutriendo ambos espacios a partir de su doble
pertenencia.
En contraposición, se evalúa que el Concejo tiene un bajo grado de inserción en el
tejido local cuando no se visualizan estrategias para la vinculación sistemática ni ámbitos
de trabajo con inserción local y por lo tanto la comunicación con las organizaciones
es escasa y los vecinos se acercan poco al Concejo. El relacionamiento se desarrolla
casi exclusivamente a través de estrategias individuales de los concejales a partir de
la participación en organizaciones o redes, no teniendo una participación activa en
cuestiones del barrio. En estos casos se reconoce a los concejales como referentes pero
no se visualiza al Concejo como órgano relevante del quehacer local. En este sentido, el
Concejo padece de forma más aguda cierta crisis de legitimidad. Por último, se señalan
problemas para sostener la vinculación con las organizaciones de referencia y algunas
fallas para que los concejales que participan en diversos ámbitos en tanto delegados del
Concejo puedan cumplir con su rol de tales.
En los casos de estudio no se encuentra una valoración media típica, que implicaría
la combinatoria intermedia de factores, sino que se encuentran inclinados a la baja. En
los casos de los Concejos A, B, C y D se reconocen ciertos obstáculos para el desarrollo de
un vínculo sistemático con la comunidad. Algunos de ellos han implementado estrategias
puntuales para relacionarse con organizaciones y vecinos, pero no es una práctica
habitual. Por lo tanto, si bien no es posible afirmar que como cuerpo el Concejo se
relacione fluidamente con la sociedad civil, en algunas comisiones puede identificarse un
trabajo inserto en la comunidad. En estos casos, la vinculación del Concejo y la sociedad
civil tiene lugar primordialmente a través de estrategias individuales de los concejales.
Por otra parte, las organizaciones y vecinos acuden de forma puntual al Concejo. El
Concejo se considera un ámbito visible y que tiene buena receptividad de los planteos y
propuestas. Si bien algunos concejales sostienen su participación en organizaciones una
vez electos, otros no lo logran. Incluso en los casos en que lo logran, la doble pertenencia
conlleva contradicciones y tensiones para la construcción de visión global.
A
B
C
D
E
F
Medio
Medio
Medio
Medio
Bajo
Bajo
Tabla 25: Grado de inserción en el tejido local
5.6 Grado de representatividad del Concejo
Esta variable constituye la valoración del grado en que el Concejo Vecinal capta
los intereses y demandas de los ciudadanos y los integra a su gestión.
64
5.6.1 Valoración del grado de representatividad del
Concejo
El grado de representatividad en todos los casos de estudio se valora como medio.
En algunos Concejos no hay acuerdo entre los entrevistados al respecto, por lo que este
valor surge del promedio de las opiniones, mientras que en otros casos, la percepción
generalizada concibe al Concejo como medianamente representativo.
En este sentido, algunas referencias apuntan que el Concejo es representativo ya
que sus miembros han sido electos por los vecinos (algunos con caudales importantes de
votos) o porque son parte de organizaciones y proceden de diferentes barrios. Mientras
que otras voces señalan que el Concejo no es tan representativo como desearían ya
que los concejales que participan son pocos en comparación con la población del zonal
y han sido electos con pocos votos si se toma como referencia la población. En algunos
casos, se señala que existen subzonas subrepresentadas o sin representación, y que no
se conoce a la zona en su totalidad por lo que el Concejo no sería representativo de todo
el zonal.
La evaluación de que los vecinos, en general, no conocen al Concejo o a los
concejales se considera un indicador de problemas de representatividad. También
se percibe que el hecho de ser presentado como concejal por firmas de los vecinos,
implica menor representatividad que el serlo por una organización. Por último, se señala
que una forma de forma de trabajo con predominio de visiones particulares afecta la
representatividad del Concejo.
A
B
C
D
E
F
Medio
Medio
Medio
Medio
Medio
Medio
Tabla 26: Grado de representatividad del CV
5.7 Tipo de logros del Concejo Vecinal
Esta variable se construye a partir de la percepción del Concejo sobre la existencia
y tipo de logros de su gestión, y la evaluación que realizan tanto los actores políticoinstitucionales como los representantes de organizaciones de la sociedad civil de la
gestión del Concejo. En este estudio, consideramos como “incidencia del Concejo” a los
logros que provocan algún impacto en las políticas públicas locales y que los entrevistados
identifican como productos del trabajo del Concejo en sus diferentes ámbitos (plenario,
comisiones, mesa, espacios de articulación con actores municipales y extra municipales).
65
Al preguntar a los entrevistados por los logros, aparecen referencias que señalan
al fortalecimiento del Concejo como un logro y otras que identifican como logros a
acciones de incidencia en la gestión de los asuntos locales a través del asesoramiento
o bien de la propuesta. En este apartado nos referiremos a estos dos últimos tipos de
logros ya que son aquellos que suponen al Concejo actuando sobre las políticas públicas.
Una mirada global sobre los resultados obtenidos nos indica que las respuestas más
frecuentes refieren a logros en materia de asesoramiento.
En muchos casos, para los entrevistados fue difícil establecer logros exclusivamente
atribuibles al Concejo ya que en general se consideran producto de la acción coordinada
de varios espacios o instituciones, particularmente el Concejo y la Junta Local.
5.7.1 Asesoramiento para la toma de decisiones
•
Aspectos vinculados a la política de descentralización
Considerando que la investigación se realiza en la etapa de discusión del proyecto
de decreto sobre implementación de los gobiernos municipales, la mitad de los Concejos
consultados destacan directamente como un logro su participación en esta discusión (A;
B; C).
A
B
C
D
E*
F
Obras y servicios públicos
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Programas sociales y culturales
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
No
No
No
* En este caso no se realizó el taller de reflexión por lo cual el listado de logros se genera solamente a partir
de la información recogida en las entrevistas.
Tabla 27: Logros del CV: Asesoramiento
Consiste en diferentes formas de asesorar a representantes del gobierno a nivel
local y departamental en cuestiones que influyen en la forma que adquieren programas,
propuestas u otro tipo de decisiones que parten del gobierno hacia la zona. Así, las
iniciativas que surgen desde la Intendencia se incorporan como temas de agenda del
Concejo que formula una opinión para adecuar las propuestas a la realidad zonal.
El asesoramiento se viabiliza mediante la participación en espacios de articulación
del servicio, la Junta y el Concejo (por ejemplo los PLAEDEZ, los EPZ, los EGL35), el
traslado de necesidades y demandas zonales a la Junta, el apoyo, aval y seguimiento
de expedientes, la elaboración de un listado de prioridades a ser atendidas en la zona,
la identificación de espacios de referencia locales y de potenciales beneficiarios de los
diferentes programas y planes de la Intendencia.
Los logros que se ubican dentro de estos parámetros, se agrupan en torno a tres
temas y tienen las siguientes referencias:
•
En el asesoramiento al respecto de obras y servicios públicos los temas más
recurrentes son: mantenimiento de calles, barrido, mantenimiento y mejoramiento
del alumbrado público, definición de puntos de señalización vial y saneamiento,
acondicionamiento de espacios públicos y tratamiento de basurales (A; B; C; D; E; F).
•
Dentro de los programas sociales en los que se indica que los Concejos tienen
participación desde el asesoramiento, se destacan los temas de cultura, regularización y
realojo de asentamientos, planes de vivienda, género y salud (A; B; C; D; E; F).
Como se observa en la tabla anterior, la mayoría de los casos estudiados,
identifican al menos un logro en materia de obras públicas y programas sociales. Si
bien se encuentran algunas diferencias al identificar individualmente estos logros, en
materia de asesoramiento la principal diferencia se encuentra entre aquellos Concejos
que consideran un logro el tratamiento del decreto departamental para la creación de
municipios y los que no hacen referencia alguna al respecto.
5.7.2 Formulación de propuestas
Las acciones que se orientan a incidir en la gestión pública departamental y
local a través de la formulación de propuestas engloban aquellos logros del Concejo
que como resultado de procesos de trabajo de grupo (plenario, comisiones, etc.) han
producido alternativas para la atención de temas locales, marcando un despegue de
la “oferta” que surge desde la gestión política departamental. Esta forma de incidencia
tiene como resultado la incorporación de puntos de interés del Concejo en la agenda de
gobierno local.
A partir de la información obtenida estas propuestas se formulan y canalizan a
través de la articulación del Concejo predominantemente con el gobierno departamental
o local (desde los espacios de las comisiones temáticas o utilizando el presupuesto
participativo) o bien como producto de la articulación con otros actores, donde la
Intendencia (si participa) tiene un rol marginal (se destacan: redes interinstitucionales,
mesas y coordinadoras barriales).
•
Producto de la articulación predominantemente con el gobierno
departamental
35 Equipo de Gestión Local
66
67
Los temas más frecuentes de las propuestas refieren a las áreas de: trabajo,
género, medio ambiente y salud.
•
Producto de la articulación predominantemente con interlocutores extra
gobierno departamental
Por su parte, los temas sobre los que se identifican propuestas en los espacios de
articulación con interlocutores ajenos a la Intendencia son: salud, educación y vivienda.
A
B
C
D
E
F
Producto de la articulación predominantemente con la
Intendencia
Si
Si
Si
Si
No
No
Producto de la articulación predominantemente con
interlocutores extra intendencia
Si
Si
Si
Si
No
No
Tabla 28: Logros del CV: Propuesta
Como se observa en el cuadro anterior sólo cuatro Concejos identifican logros del
tipo de propuestas (A; B; C; D). La siguiente tabla resume los resultados diferenciando
los tipos de incidencia e indicando solamente su presencia o no en cada Concejo, por lo
tanto no consideramos aquí la cantidad de logros que se identifican por categoría.
TIPOS DE LOGROS
A
B
C
D
E
F
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
No
No
No
Producto de la articulación predominantemente con la
Intendencia
Si
Si
Si
Si
No
No
Producto de la articulación predominantemente con
interlocutores extra intendencia
Si
Si
Si
Si
No
No
Tabla 29: Síntesis: tipos de logros del CV
5.8 Una perspectiva desde el análisis de redes
Este segmento se elaboró en base a la información obtenida de los cuestionarios
individuales que respondieron Concejales, secretarios y presidentes de las Juntas Locales,
de los equipos sociales de los Centros Comunales y representantes de organizaciones
con y sin relación directa con el Concejo Vecinal36. A partir de una lista de instituciones
y actores, los consultados identifican las instituciones que gozan de mayor prestigio,
36 Por mayor información ver apartado metodológico.
68
las que tienen más influencia sobre la definición de políticas que afectan al barrio y
aquellas con que se relacionó el Concejo en el último año. Por “relación” se entiende la
interacción directa, coordinación o colaboración para la realización de tareas específicas.
La información obtenida se analizó atribuyendo un valor muy alto, alto, medio,
bajo y muy bajo para las mencionadas variables. Dicho valor es resultado de la cantidad
de respuestas recibidas por cada institución dividida por el total de los actores que
respondieron el cuestionario en cada Concejo37. Para los valores de prestigio e influencia
no se tomaron en cuenta las respuestas que implicaban la propia mención (autoidentificación) para los casos del Concejo Vecinal y la Junta Local, con el fin de poder
visualizar cómo se ubicaban dichos órganos a partir de las respuestas de los otros actores.
A continuación se presentan dos tablas que resumen los resultados obtenidos
por las variables de prestigio e influencia para todos los casos analizados. En ambos
casos se utiliza una escala de cinco categorías: muy alto, alto, medio, bajo y muy bajo.
A
B
C
D
E
F
Instituciones de gobierno
Alto
Muy alto
Muy alto
Muy alto
Medio
Alto
Concejo Vecinal
Muy bajo
Muy bajo
Muy bajo
Muy bajo
Muy bajo
Bajo
Sindicatos y partidos políticos
Bajo
Muy bajo
Muy bajo
Medio
Medio
Medio
Organizaciones con enclave local
Medio
Medio
Bajo
Muy bajo
Medio
Alto
Sector económico
Muy bajo
Muy bajo
Muy bajo
Muy bajo
Muy bajo
Muy bajo
Tabla 30: Percepción sobre el prestigio de las instituciones presentes en el territorio
(por Concejo y grupo de actores)
Los datos indican dos tendencias generales en materia de prestigio institucional.
La primera refiere a que a las instituciones de gobierno se les asigna un valor por lo
menos alto en casi todos los casos (solo uno aparece con valoración media). La segunda
tendencia general refiere a que tanto el CV como el sector económico son las dos
instituciones o grupos de instituciones que tienen menor prestigio. Por otra parte, la
mayor variedad de respuestas se encuentra en organizaciones con enclave local seguidas
por sindicatos y partidos políticos, dado que allí se registran una amplia gama de valores.
37 Es importante destacar que el volumen de información obtenida no se distribuye equitativamente entre
los Concejos estudiados, por lo cual a fin de equilibrar los cálculos se decidió que la cantidad de respuestas
que recibiera cada institución se dividiría entre el total de los actores que respondieron el cuestionario para
ese Concejo
69
A
B
C
D
E
F
Instituciones de gobierno
Alto
Muy alto
Alto
Alto
Alto
Alto
Concejo Vecinal
Medio
Muy
bajo
Muy bajo
Muy bajo
Muy bajo
Muy bajo
Sindicatos y partidos políticos
Muy bajo
Muy
bajo
Muy bajo
Muy bajo
Bajo
Medio
Organizaciones con enclave local
Muy bajo
Bajo
Bajo
Bajo
Bajo
Muy bajo
Sector económico
Muy bajo
Muy
bajo
Muy bajo
Muy bajo
Muy bajo
Muy bajo
Tabla 31: Percepción sobre las instituciones que influyen en la definición de políticas públicas que afectan al
barrio (por Concejo y por grupo de actores)
En cuanto a la percepción de la influencia que tienen las distintas instituciones en
las políticas públicas que afectan al barrio, es posible señalar que se repite la tendencia
de que las instituciones de gobierno (Intendencia, Junta Departamental, Junta Local) son
las que recogen los valores más elevados. Para el resto de los grupos de instituciones,
con dos excepciones, se percibe una influencia baja o muy baja. Nuestras excepciones
están dadas en el caso A donde se le atribuye influencia media al CV y el caso E que
califica en términos equivalentes la influencia de sindicatos y partidos políticos.
Desde el enfoque de redes se puede ver que tanto el prestigio como la influencia
del CV son bajos. Esto confirma con una metodología diferente, investigaciones previas
sobre el Concejo Vecinal, así como los propios resultados de la presente investigación.
Otros puntos a destacar refieren a que el sector económico es el menos prestigioso,
la mayor influencia se le reconoce al sector de gobierno. Asimismo, si desagregamos
entre las instituciones de gobierno, podemos observar que el mayor reconocimiento
de influencia lo tiene la Intendencia y que existe cierta variación (por grupo de actores)
entre el prestigio que se les asigna a las Juntas Locales.
Este análisis también ha registrado la red de actores en la que se inserta el
Concejo. La misma se determina a partir de las instituciones con las que el Concejo ha
coordinado o colaborado en el último año. Desde esta perspectiva podemos decir que
en todos los casos los Concejos han coordinado con las instituciones que se reconocen
como más prestigiosas e influyentes en el último año. Sin embargo, la intensidad de ese
relacionamiento (dada por la cantidad de actores que la señalan) presenta variaciones,
que indican relaciones más intensas o más débiles38.
5.9 Lectura general de los resultados
En los capítulos iniciales de esta publicación, particularmente en el apartado
referido al diseño de la investigación, planteamos dos preguntas que han orientado el
trabajo, siendo el principal objetivo de este capítulo la recopilación de la información
necesaria para elaborar alternativas de respuesta.
En este sentido los apartados anteriores mostraron un panorama de los diferentes
casos de estudio que nos permitió caracterizar el funcionamiento interno de los Concejos,
el tipo de relación que éstos tienen con los actores político- administrativos locales y
centrales, el grado de inserción de los Concejos en el tejido local, así como valorar su
grado de representatividad. Finalmente se organizaron las referencias relevadas sobre
logros de la acción de los Concejos con el propósito de identificar las formas, los temas
y los resultados de su trabajo.
Corresponde en este punto realizar una lectura general de los resultados
obtenidos hasta el momento. La tabla Nº 32 muestra los valores de las seis variables
principales observadas para cada uno de los casos de estudio.
A
B
C
D
E
F
Funcionamiento
interno del
Concejo Vecinal
Consolidado
Consolidado
Desarrollo
intermedio
Desarrollo
intermedio
Debilitado
Debilitado
Relacionamiento
del Concejo con
actores políticoadministrativos
locales
Sinérgico
Tendencia a la
sinergia
Tendencia a la
sinergia
Parcialmente
articulado
Parcialmente
articulado
Desarticulado
Relacionamiento
del Concejo
con los actores
políticos centrales
Parcialmente
articulado
Parcialmente
articulado
Parcialmente
articulado
Parcialmente
articulado
Parcialmente
articulado
Parcialmente
articulado
Grado de
inserción del
Concejo en el
tejido local
Medio
Medio
Medio
Medio
Bajo
Bajo
Grado de
representatividad
del Concejo
Medio
Medio
Medio
Medio
Medio
Medio
Tipo de logros
Asesoramiento
/ Propuesta
Asesoramiento
/ Propuesta
Asesoramiento
/ Propuesta
Asesoramiento
/ Propuesta
Asesoramiento
Asesoramiento
Tabla 32: Lectura general de resultados
38 Para un mayor detalle al respecto de estos resultados, ver en Anexo V, segmento dedicado a redes.
70
En una primera observación se destaca que los casos seleccionados presentan
semejanzas en diferencias el desempeño, la forma de trabajo y los resultados de los
Concejos muestran variaciones.
71
Estas concordancias y divergencias se observan en la mayoría de las variables
seleccionadas. De las seis variables resumen, sólo “relacionamiento del Concejo con los
actores políticos centrales” y “grado de representatividad del Concejo”39, presentan para
todos los casos valores constantes que se sitúan en las categorías intermedias de sus
escalas.
Por su parte las variables sobre “funcionamiento interno del Concejo Vecinal” y
“relacionamiento del Concejo con los actores político-administrativos locales” recogen
toda la gama de la escala prevista e incluyen algunos matices intermedios.
Como muestra la tabla Nº 33 los resultados de las cuatro variables observadas
para caracterizar el funcionamiento interno del Concejo Vecinal permiten agrupar los
casos por pares, formando tres grupos (A-B; C-D; E-F).
Por su parte, en lo que hace al relacionamiento del Concejo con los actores políticoadministrativos locales aparecen tanto cambios como continuidades en la integración de
los tres grupos anteriores. Encontramos dos casos en los que la valoración de la relación
con la Junta Local tiene un valor más positivo (B y C) que la articulación con el área social,
y otros dos en donde esta situación se invierte (D y E).
A
B
C
D
E
F
Funcionamiento interno
Nivel de eficiencia
Alto
Alto
Medio
Medio
Medio
Bajo
Capacidad de resolución de conflictos
Alta
Alta
Media
Media
Baja
Baja
Grado de desarrollo de visión global
Alto
Alto
Medio
Medio
Bajo
Bajo
Nivel de autonomía
Alto
Alto
Medio
Medio
Bajo
Bajo
Relacionamiento del Concejo con actores político-administrativos locales
Valoración de relación con la Junta Local
Muy
buena
Muy
buena
Muy
buena
Buena
Buena
Regular
Dinámica de la articulación entre el
Concejo Vecinal y el área social del CCZ
Fluida
Limitada
Limitada
Fluida
Fluida
Distante
Tabla 33: Síntesis: funcionamiento interno y relacionamiento con actores político-administrativos locales
Continuando con la lectura de los resultados (tabla Nº 32), al respecto del
“grado de inserción del Concejo en el tejido local” tal como se expuso en el capítulo
correspondiente, no se identificaron casos que puedan situarse en el valor más elevado
de la escala a la vez que aparecen algunas diferencias que ubican a cuatro de los casos
en mejores condiciones. Sin embargo, en líneas generales todos los Concejos muestran
dificultades para desarrollar y mantener una estrategia de inserción en el tejido local,
por lo tanto las diferencias pueden ser consideradas apenas matices en el marco de una
situación problemática compartida.
39 También podría incluirse aquí la inserción en el tejido local que presenta para todos los casos valores mediobajos y bajos.
72
Sobre los “tipos de logros” que se atribuyen en alguna medida a la acción del
Concejo, los resultados indican que en cuatro casos aparecen referencias tanto en
materia de asesoramiento como de propuesta, mientras que los otros dos casos
identifican solamente logros del tipo asesoramiento.
Bajo el supuesto de que las variables que presentan valores constantes
(intermedios) afectan en la misma medida a todos los casos, un análisis integral de los
resultados muestra que los casos de estudio podrían subdividirse en tres grupos con las
siguientes características:
1) A y B: si bien se registra un matiz en los valores del relacionamiento del Concejo
con actores político administrativos-locales, en términos generales ambos Concejos
presentan situaciones muy similares recogiendo los valores más positivos de las variables
observadas. A su vez, identifican logros tanto de asesoramiento como de propuesta.
2) C y D: estos casos registran los valores intermedios, aunque el Concejo C
presenta matices comparativamente más positivos en su relacionamiento con actores
político –administrativos locales y más negativos en materia de funcionamiento interno.
Sin embargo, en ambos casos se identifican logros tanto de asesoramiento como de
propuesta.
3) E y F: ambos Concejos recogen mayoritariamente los valores más bajos de las
escalas previstas para casi todas las variables de estudio aunque, comparativamente el
caso E registra un mejor desempeño de la variable relacionamiento con actores políticoadministrativos locales. A su vez, estos casos identifican logros sólo de asesoramiento.
5.10 Analizando las hipótesis a la luz de los
resultados
Establecer las condiciones que afectan la incidencia de los Concejos Vecinales en
las políticas públicas locales ha sido el objetivo central de este estudio. En este apartado,
pondremos a consideración el sistema de hipótesis contrastándolo con los resultados
obtenidos.
a) Incidencia de los Concejos Vecinales
La incidencia de los Concejos Vecinales se ha entendido como el modo en que
su actividad imprime un diferencial en el contenido y/o la forma en la que se diseñan
y/o ejecutan tanto la reglamentación (marco normativo departamental y local) como
los programas gubernamentales que se desarrollan y afectan el territorio local de
referencia40. Considerando el margen de acción y las potestades de los Concejos, se
40 Si bien la cantidad de logros podría ser otro indicador que contribuyera en esta diferenciación, esta
investigación no prevé mecanismos de cuantificación.
73
determinó que puede encontrárselos incidiendo en los asuntos públicos locales a partir
de la formulación de sugerencias (asesoramiento) o bien a través de la elaboración de
alternativas (propuestas).
Las condiciones que afectan el margen de incidencia de los Concejos están
asociadas a:
i)su funcionamiento interno
ii) el relacionamiento con los actores político–administrativos locales y centrales, y
iii) el grado en que representan los intereses y demandas de la ciudadanía.
La primera hipótesis señala entonces, que las posibilidades de que los Concejos
incidan en los asuntos públicos locales son mayores cuando se obtienen los valores
más positivos en estas variables tal y como se presentó en el cuadro que retomamos a
continuación:
Posibilidades de incidir en políticas públicas locales
Más
Menos
Funcionamiento interno del
Concejo Vecinal
Consolidado
Desarrollo intermedio
Debilitado
Relacionamiento con actores
político-administrativos locales
Sinérgico
Parcialmente
articulado
Desarticulado
Relacionamiento con autoridades
centrales
Sinérgico
Parcialmente
articulado
Desarticulado
Alta
Media
Baja
Tabla 34: Posibilidad de incidir en la definición de las políticas públicas
Al medir la incidencia a partir de los logros que se atribuyen a los Concejos debemos
considerar que el esquema de gobierno departamental, en el marco de la política de
descentralización impulsada por el partido al frente del gobierno, asigna un conjunto de
tareas a los Concejos que aseguran cierto margen de incidencia en la cuestión pública.
En este sentido, los Concejos pueden cumplir funciones de asesoramiento, iniciativa y
colaboración en la gestión41. Sin embargo, el estudio muestra con claridad que los tipos de
logros y por tanto los tipos de incidencia, no tienen las mismas características para todos
los casos seleccionados. Las mayores diferencias se encuentran entre la identificación de
los logros que hemos denominado de asesoramiento y los de propuesta. En el marco de
los primeros se ubican aquellos asuntos propios de la gestión local en los que el Concejo
emite opinión. Por su parte, los logros asociados a propuestas son cualitativamente
diferentes dado que la iniciativa, propuesta u acción no parte del gobierno sino que es una
oportunidad o posibilidad que tiene el Concejo cuya capitalización supone proactividad
de su parte.
41 www.juntamvd.gub.uy
74
Como ya fue señalado, todos los Concejos identifican logros en materia de
asesoramiento, mientras que no sucede lo mismo con los logros de propuesta. Los
Concejos que presentan ambos tipos de logros son los que obtienen mejores resultados
en los valores de las variables estudiadas (A; B; C; D), mientras que los casos que indican
logros solamente en materia de asesoramiento son aquellos que registran los valores
más bajos (E; F). Esto se refleja en los resultados que se muestran en la tabla Nº35.
A
B
C
D
E
F
Funcionamiento
interno del
Concejo Vecinal
Consolidado
Consolidado
Desarrollo
intermedio
matices de
debilitado
Desarrollo
intermedio
Debilitado
Debilitado
Relacionamiento
del Concejo con
actores políticoadministrativos
locales
Sinérgico
Tendencia a la
sinergia
Tendencia a la
sinergia
Parcialmente
articulado
Parcialmente
articulado
Desarticulado
Relación del
Concejo con los
actores políticos
centrales
Parcialmente
articulado
Parcialmente
articulado
Parcialmente
articulado
Parcialmente
articulado
Parcialmente
articulado
Parcialmente
articulado
Grado de
representatividad
del Concejo
Medio
Medio
Medio
Medio
Medio
Medio
Tipo de logros
Asesoramiento
/ Propuesta
Asesoramiento
/ Propuesta
Asesoramiento
/ Propuesta
Asesoramiento
/ Propuesta
Asesoramiento
Asesoramiento
Tabla 35: Síntesis de características de los CV y tipos de logros
Veamos entonces la naturaleza de las condiciones que afectan el tipo de incidencia
de los Concejos Vecinales en las políticas públicas locales buscando explicaciones para
las variaciones.
Como punto de partida, cabe señalar que tanto para asesorar como para
proponer, la contraparte del Concejo (la Junta Local y las autoridades políticas centrales)
juega un rol determinante dado que es a quien se asesora o bien a quien se propone, en
la mayoría de los casos. Por tanto, se ha observado que el relacionamiento del Concejo
con las autoridades políticas locales y centrales resulta una variable central ya que
las condiciones de esta relación viabilizan u obstaculizan la incidencia del Concejo en
la gestión pública local, la cual a su vez afecta directamente las expectativas de los
concejales.
Corresponde observar entonces cuáles son las características de la relación entre
los Concejos y sus interlocutores de gobierno. Los resultados muestran una articulación
parcial en el relacionamiento de todos los Concejos estudiados con los actores políticos
centrales. Por lo tanto, como se indicó anteriormente, esta variable afecta en igual
medida a todos los casos.
75
Sin embargo, cuando observamos la relación de los Concejos con los actores
político-administrativos locales, encontramos diferencias significativas. Los dos casos
que identifican solamente logros de asesoramiento muestran un relacionamiento
desarticulado o parcialmente articulado mientras que para los cuatro casos que registran
logros de asesoramiento y propuesta, esta relación es sinérgica o con tendencia a la
sinergia.
Por lo tanto, la valoración de la relación con los interlocutores del gobierno a nivel
local parece ser una de las condiciones que podría explicar las diferencias en los tipos
de incidencia de los Concejos. En la medida en que entre el Concejo, la Junta Local y el
equipo social del CCZ, existe una relación articulada, la cantidad y temas de consulta,
así como el clima para la generación, aceptación y acompañamiento de propuestas del
Concejo parece ser más favorable.
De las otras dos variables observadas, la que muestra diferencias entre los
valores de los casos es la que refiere al funcionamiento interno ya que el grado de
representatividad del Concejo se sitúa para todos los casos en valores medios (lo
cual nos ocupará más adelante al referirnos a la explicación de la segunda hipótesis).
Encontramos de este modo, que los casos que registran los dos tipos de logros tienen un
valor al menos intermedio referido a su funcionamiento interno, mientras que los casos
que identifican solamente logros de asesoramiento se muestran debilitados.
Es posible establecer una relación entre los tipos de logros y el funcionamiento
interno de los Concejos, dado que si bien el gobierno prevé espacios para que el Concejo
asesore, la formulación de propuestas depende particularmente de la iniciativa del
Concejo. Para que esto suceda, observamos que es importante que los aspectos
vinculados al funcionamiento interno del Concejo muestren signos de una forma
de trabajo consolidada. En la medida que el colectivo se encuentra bien organizado,
desarrolla mecanismos efectivos para la resolución de conflictos, se preocupa por
construir una visión global de la zona e incorpora temas propios en su agenda de trabajo,
crecen las posibilidades de que pueda destinar tiempo y energía a la elaboración de
propuestas y a su vez, es más probable que cuente con las herramientas internas para
viabilizar esas iniciativas.
Entonces, las condiciones que pueden explicar la variación entre los tipos de
incidencia de los Concejos son el relacionamiento con los actores político- administrativos
locales y su funcionamiento interno. A partir de los datos obtenidos en las entrevistas es
posible reinterpretar este resultado y señalar que, especialmente el relacionamiento del
Concejo con los actores políticos locales es la variable clave para interpretar el tipo de
incidencia de los Concejos. Sin embargo, ambas variables guardan estrecha vinculación,
ya que esta relación está fuertemente influenciada por la evaluación que se realiza
sobre el funcionamiento interno del Concejo. En este sentido, parece ser determinante
la imagen que proyecta el Concejo ya que si se lo visualiza como un órgano eficiente,
capaz de resolver conflictos emergentes así como de orientarse en base a una visión
global del territorio y con cierta autonomía de trabajo, existe una mayor predisposición
de la Junta Local para incluir tanto su asesoramiento como sus propuestas.
76
Finalmente, considerando los elementos que afectan las variaciones en los tipos
de incidencia de los Concejos, encontramos que -desde el marco que les conceden sus
potestades- los resultados de la acción de estos espacios pueden mostrarlos tendientes
a la proactividad o la reactividad. Los Concejos que tienen mejor relación con la Junta
y mejores condiciones de funcionamiento interno, se muestran más propensos a
desarrollar un tipo de trabajo proactivo en base a la formulación de propuestas; mientras
que los que se encuentran más distanciados de la Junta y cuyo funcionamiento interno
es mayormente desarticulado muestran una forma de trabajo reactiva ya que logran
elaborar respuestas principalmente ante demandas de la gestión pero no así generar y
acompañar propuestas o alternativas propias.
Por otra parte, los resultados obligan a señalar aciertos y errores con respecto
a la adecuación de esta primera hipótesis. El acierto ha sido la inclusión de estas
dos variables, prediciendo correctamente la combinatoria de valores que explican
las diferencias en los tipos de incidencia. No obstante, la hipótesis falla al no haber
considerado un sistema de ponderación en la relación entre las variables ya que, como se
ha demostrado, el relacionamiento con los actores políticos locales y el funcionamiento
interno parecen ser determinantes y guardan entre ellas cierta relación explicativa.
A su vez, el estudio muestra que el relacionamiento con los actores políticos
centrales y el grado de representación de los intereses y demandas de la ciudadanía no
serían variables asociadas a las variaciones de estos tipos de incidencia, sin embargo
no hay argumentos suficientes que permitan dejar de contemplarlas como elementos
constitutivos de la incidencia. Estas consideraciones se recogen en el esquema 1:
Relacionamiento del Concejo
con actores políticos centrales
Representación de intereses y
demandas de la ciudadanía
INCIDENCIA DE LOS CONSEJOS EN
LAS POLÍTICAS PÚBLICAS LOCALES
PROACTIVA
Sinérgico
REACTIVA
Relacionamiento del Concejo
con actores político administrativos centrales
Consolidado
Desarticulado
Debilitado
Funcionamiento interno
del Consejo
77
b) Representatividad de los intereses, necesidades y/o demandas de la
ciudadanía
Se partió del supuesto de que un grado alto de inserción del Concejo en el
tejido local es un elemento que aumenta las posibilidades de que capte los intereses
y demandas de los ciudadanos y los integre a su gestión, en definitiva de que sea un
órgano representativo.
Hipótesis 2
Inserción del Concejo en el
tejido local
Alta
Media
Baja
Alta
Media
Baja
Tabla 36: Representatividad del Concejo Vecinal
En los párrafos siguientes señalaremos los principales obstáculos que se
identifican para la inserción de los Concejos en el tejido local, y para el ejercicio de su
función de representación social. Posteriormente visualizaremos la relación entre ambas
variables.
Al respecto de la inserción del Concejo en el tejido local, más allá de que los casos
de estudio presentan ciertos matices (cuatro Concejos presentan un grado de inserción
medio bajo y dos bajo), en todos los Concejos el relacionamiento con la sociedad civil es
un tema crítico, y los obstáculos y tensiones que enfrentan son comunes. En definitiva,
ningún Concejo presenta un grado de inserción alto siendo ésta un área sensible y
problemática.
En todos los casos se visualiza que el Concejo orienta la mayor parte de su trabajo
hacia las tareas de gestión interna, lo cual va en detrimento del trabajo de interlocución
con vecinos y organizaciones sociales. Presentan entonces cierto distanciamiento de las
organizaciones sociales existentes (incluso de aquellas a las que pertenecen), así como
problemas para fomentar la organización y participación de la comunidad, y promover
la capacidad de visión global en los vecinos. En palabras de un entrevistado, al Concejo
“(…) le ha costado ser una correa de transmisión: el barrio en el concejo y el concejo
en el barrio”. Por otro lado, se señala como problema que los vecinos, en general, no
conocen lo que es el Concejo, cuáles son sus funciones, cuáles son los temas que aborda,
los logros que tiene y quiénes son los concejales. Por último, los Concejos enfrentan
cuestionamientos a su legitimidad y utilidad. Destacamos tres factores que, en opinión
de los entrevistados, interfieren en la relación entre el Concejo y la sociedad local:
•
Escasa participación de vecinos y organizaciones en el Concejo
Se evalúa que la participación de los vecinos y organizaciones en el Concejo es
escasa y esporádica. Se considera que utilizan básicamente tres formas de participación;
78
la principal es la instancia de votación para la integración de los Concejos, seguida con
una amplia diferencia, por la integración de algunos vecinos como miembros de las
comisiones de trabajo del Concejo y finalmente las situaciones puntuales en las que
el Concejo recibe a vecinos y/u organizaciones en el Plenario para tratar problemáticas
específicas.
Desde la perspectiva de algunos entrevistados, en aquellas zonas donde los
problemas están más resueltos, hay menor participación y la relación es más puntual,
mientras que en donde se identifican más necesidades, existen mayores motivaciones
para relacionarse con el Concejo. A su vez, señalan que cuando las demandas se
satisfacen finaliza la participación. En este sentido, se entiende que el relacionamiento
con los vecinos depende del tipo y la situación de las necesidades de la zona.
Se destaca que en algunos casos los vecinos consideran que no tienen que
participar porque para eso están los concejales.
•
Dinámica de funcionamiento que presiona hacia el trabajo interno
El distanciamiento entre ambos actores es explicado en parte por la dinámica
de trabajo que se adquiere una vez que el Concejo comienza sus funciones. El
funcionamiento de los diferentes espacios del Concejo demanda a los concejales una
importante dedicación semanal al requerir su participación en comisiones temáticas,
plenarios, talleres, reuniones, la realización de gestiones, etc. De esta forma, al asumir
este tipo de compromisos para responder en gran medida a agendas internas que
provienen de la Intendencia, los miembros del Concejo se distancian de los vecinos e
incluso en muchos casos de sus propias organizaciones de referencia. Si bien aparecen
referencias a espacios sistemáticos de relacionamiento entre Concejales y vecinos
o incluso esfuerzos de algunos Concejos para relacionarse desde el colectivo con la
comunidad, estas son situaciones puntuales y en la mayoría de los casos esporádicas.
Otras explicaciones apuntan a que la baja en la cantidad de comisiones barriales
que se ha experimentado en los últimos años y los pocos referentes de organizaciones
que son miembros del Concejo, ha afectado el desarrollo de estrategias colectivas de
relacionamiento.
•
Desajuste entre las expectativas de los vecinos y el margen de acción del
Concejo
Finalmente, se percibe que la comprensión que realiza la sociedad civil acerca
del rol del Concejo es problemática para la relación entre ambos. Se entiende que para
los vecinos es difícil captar que el rol de asesoramiento, propuesta y control que tiene el
Concejo no le otorga poder de gestión o decisión directa sobre el destino de recursos.
A su vez, cuando se logra identificar que el Concejo no decide, en algunos casos este
espacio pierde interés como interlocutor de los vecinos que dirigen sus planteos al
servicio (CCZ) o la Junta Local.
79
En general los reclamos y demandas que los vecinos trasladan al Concejo
refieren a la mejora de los servicios municipales (locomoción, poda, calles, basura,
alumbrado, semáforos, cebras, lomos de burro, saneamiento, refugios, contaminación,
mantenimiento de parques, asentamientos, vivienda). Los concejales, en muchos casos
reciben estos planteos y, dado que mayormente son identificados como integrantes
del aparato de la Intendencia, el nivel, tipo y forma de respuesta que ofrece la IM a
los planteos de los ciudadanos, afecta directamente la relación entre el Concejo y los
vecinos, especialmente desde la perspectiva de éstos últimos. En la medida en que la
sociedad civil espera que el Concejo obtenga resultados en áreas vinculadas a la gestión
municipal, y dado que el Concejo no tiene potestad para resolver ni gestionar al respecto,
se genera un problema que afecta la relación entre ambos.
En definitiva, la relación Concejo – sociedad civil está mediada por el desempeño
de la gestión de la IM. Un claro ejemplo es que el volumen de recursos que la Intendencia
destina a las zonas para determinadas obras genera conflictos con los vecinos, ya que
se entiende que es un monto bajo y que por lo tanto deja poco margen de acción en
zonas donde hay muchas cuestiones que se entienden prioritarias. Del mismo modo,
la relación problemática con algunos directores de la Intendencia (falta de respuesta,
tardanza, no consideración del Concejo para las decisiones) repercute en la relación
entre concejales y vecinos, ya que reclaman a los concejales información que éstos no
manejan, piden cuentas por los compromisos que los directores han asumido y no se
cumplen, o se quejan por la demora en los resultados, lo cual genera descreimiento en
el Concejo.
Estas distorsiones en la imagen de las potestades y la ubicación del Concejo,
suponen dificultades para que los vecinos visualicen al Concejo como un referente de
peso, lo que atenta contra un posible buen relacionamiento entre ambos.
Como contraparte, los concejales consideran que cuando se les permite incidir
en las decisiones es posible tener en cuenta los reclamos de los vecinos y de esta forma
generar confianza en el espacio. A su vez la participación en la toma de decisiones es
percibida como fuente de logros de la acción del Concejo.
Observando ahora los resultados al respecto del grado de representatividad, en
todos los casos de estudio éste muestra valores medios. En busca de explicaciones, se
destaca que uno de los problemas centrales para el ejercicio de la representación vecinal
es el carácter voluntario tanto de los interesados en ocupar los cargos de concejales,
como de los vecinos para concurrir a la instancia electoral y pronunciarse al respecto.
Si bien el voto resulta ser una fuente de legitimidad muy potente y ampliamente
valorada, se visualizan algunos problemas asociados al universo de referencia al
que representan los concejales electos. En este sentido, el ejercicio de la función de
representación social de todo el zonal enfrenta cuatro cuestionamientos centrales:
80
•
Doble desbalance
Surgen voces que argumentan que la relación actual entre votantes y concejales
electos, y habitantes de la zona y concejales electos, no arroja valores que permitan
situar el espacio del Concejo como un ámbito representativo de la población del zonal.
Así, algunas opiniones señalan que el Concejo no es tan representativo como desearían
ya que los concejales que participan son pocos en comparación con la población del
zonal. Del mismo modo se valora como escasa la cantidad de vecinos que concurren a
votar.
•
Concejales electos vs. concejales participantes
Parece ser frecuente que las personas que obtienen mayor cantidad de votos no
siempre asumen como concejales o mantienen su participación, obligando así a cubrir
cargos con suplentes o concejales que obtuvieron menor adhesión en las votaciones.
Esto también lesiona la representatividad.
•
Sobre y sub representación de las subzonas
Al momento de caracterizar la composición del Concejo según la procedencia
geográfica de sus miembros se evidencian desbalances en la presencia de las subzonas,
por lo cual se entiende que en un principio esto afecta el desarrollo de una mirada
integral por parte del colectivo del Concejo que considere toda la zona.
•
Cuestionamientos al respaldo social
Se recogen argumentos que relacionan directamente la representatividad del
Concejo con su integración según los concejales que participan hayan sido promovidos
por una organización social o bien su postulación fuera aceptada en base al respaldo
de las firmas de vecinos. Se percibe que el hecho de ser presentado por firmas de los
vecinos, implicaría menor representatividad que el serlo por una organización. Como
hemos visto en otros segmentos de este documento, el respaldo social medido en estos
términos es una preocupación recurrente.
Luego de estas precisiones podemos concluir que los Concejos estudiados
presentan debilidades tanto en la inserción en el tejido local como para la representación
ya que para ambas variables los valores predominantes son medios.
Si bien es posible afirmar que uno de los factores que contribuye a que los
Concejos Vecinales representen los intereses y necesidades de la ciudadanía es el grado
y la forma de inserción en el tejido local, aparecen otros elementos que juegan en la
valoración de la representatividad del Concejo.
Al respecto de la primer variable, un punto destacado es que las respuestas que
genera el Concejo, en algunos casos, tienden a estar “divorciadas” de la visión de los
vecinos y esto responde tanto a las dificultades que enfrentan para generar canales
81
efectivos de comunicación con la comunidad, como a la asimetría de información
institucional que comienza a generarse entre vecinos y concejales una vez éstos resultan
electos. Por otro lado, el hecho de que los vecinos, en general, no conozcan al Concejo o
los concejales se considera un indicador de problemas para la representatividad.
En relación con los nuevos elementos que intervienen en la representatividad del
Concejo se destacan: postulación voluntaria como candidato a concejal, participación
voluntaria en la elección de concejales, el nivel de respaldo de los ciudadanos en la
elección (votantes/concejales en relación a población), la procedencia de los concejales
(firmas de vecinos o representantes de organización), la heterogeneidad en su
composición (concejales procedentes de todas las subzonas, representantes de diversas
organizaciones y diferentes edades entre otros), el conocimiento de la zona y la actitud
o forma de trabajo del colectivo (particularista o global).
Estos elementos, podrían estar asociados a la inserción del Concejo en el tejido
social, ya que una mayor inserción redundaría en un mayor interés de vecinos en
presentarse tanto para integrar el Concejo como para votar. Pero también se relacionan
a los problemas que señalamos para la inserción ya que si un Concejo no es visualizado
como legítimo porque no brinda respuestas, es difícil que despierte interés en vecinos y
organizaciones diversas de integrarlo. En definitiva podemos sostener que los problemas
para la inserción del Concejo en el tejido local afectan, aunque no exclusivamente, las
posibilidades de representación.
De este modo, observamos que nuestra hipótesis se comprueba, aunque resulta
insuficiente por no considerar los problemas para la inserción en tanto factores
explicativos de la representatividad. En el esquema 2 se identifican los elementos que
intervienen en la valoración que se realiza sobre la representatividad del Concejo.
Postulación voluntaria como
candidato a consejal
Respaldo ciudadano en
elecciones vecinales
Procedencia de los Consejales
que participan efectivamente
VALORACIÓN SOBRE EL GRADO DE
REPRESENTATIVIDAD DEL CONCEJO
Cantidad de Concejales
que participan
efectivamente
Dinámica de
funcionamiento
hacia lo interno
Inserción en el tejido local
Ausencia de estrategias
para vincularse con la
comunidad
Desajuste de
expectativas en los
vecinos
Esquema 2. Nota: Los colores agrupan los factores según su naturaleza.
82
Actitud y forma de
trabajo
Escasa
participación de
vecinos y
organizaciones
c) Dilema asociado al rol de los
Concejos Vecinales
La investigación ha puesto de
manifiesto que existen un conjunto de
tensiones asociadas a la construcción del rol
del Concejo Vecinal ya que se evidencia un
“rol definido”, otro “rol esperado” y un “rol
real” que guardan diferencias entre sí. Sin
embargo estos tres tipos de roles coexisten,
tienen un ensamble imperfecto y debido a
esto se constituyen como un dilema.
Figura 1: El dilema de los tres roles
• ROL DEFINIDO: refiere al conjunto de funciones mínimamente compartidas
que se le asignan al Concejo al enunciar sus objetivos. Este rol es el que establece
el marco normativo vigente.
•ROL ESPERADO: está asociado al lugar que se espera que ocupe el Concejo. Estas
definiciones enfatizan, según los distintos actores, diferentes dimensiones, ya que
en general los concejales y vecinos muestran una elevada expectativa en relación
al poder de decisión mientras que los miembros de las Juntas Locales esperan que
los Concejos se atengan a su perfil social, actuando como representantes sociales.
Por su parte, en los equipos sociales también se identifican expectativas vinculadas
al perfil social, al valorar el rol de promotor de la participación social del Concejo.
•ROL REAL: se construye a partir de la valoración de los logros de la acción
del Concejo. Guarda estrecha relación con el resultado de la articulación entre
los actores del nivel local (Concejo - Junta Local – CCZ). En este sentido, parece
ser determinante la predisposición de los órganos de gobierno a incorporar al
Concejo en su acción y, a su vez, en ello influye la valoración que realizan los
actores políticos locales del grado de representatividad del Concejo y de la
eficiencia de su funcionamiento interno. En especial, la valoración de la capacidad
del Concejo de actuar en pos de una visión global cobra particular relevancia para
el actor político.
Esta situación afecta directamente la relación entre las expectativas y las
posibilidades de acción que tiene el Concejo pautando en mayor o menor medida
una existencia en crisis, que en los casos más agravados genera la frustración de los
participantes y por tanto influye en el desarrollo de sus posibilidades de acción.
A los efectos de mitigar estas distorsiones se considera pertinente problematizar
y analizar el rol del Concejo con los involucrados en la descentralización, esto es actores
políticos, técnicos, funcionarios, concejales, así como vecinos y organizaciones sociales
locales. Esto podría ser un primer paso, relevante sobre todo frente al nuevo escenario
83
de gobiernos locales, que necesariamente debe estar acompañado de acciones con el
objetivo de mejorar algunas de las debilidades descritas en los apartados anteriores de
este trabajo.
Han quedado evidenciadas las dificultades que implica construir un rol de
asesoramiento y propuesta en un marco donde las competencias de los órganos locales
se visualizan como limitadas. A este respecto podría ser interesante repensar los temas
de trabajo, la estructura de los Concejos, y las formas de relación con sociedad civil que
fortalezcan este rol.
6. Canelones: presentación y análisis
de resultados
Este capítulo recoge la investigación realizada en el departamento de Canelones,
en el área de la Cuenca del arroyo Carrasco, con el objetivo de recopilar el proceso de
descentralización que tuvo lugar en el período 2005-2010 y avanzar en la comprensión
de las necesidades y demandas en materia de servicios públicos y su vinculación con la
dinámica metropolitana.
El capítulo se organiza en dos partes. En la primera se reconstruye la experiencia
de descentralización del departamento de Canelones, destacando los fundamentos
que la impulsaron, sus elementos constitutivos y la evaluación que realizan algunos de
los principales actores involucrados en el proceso. Esta sección se cierra con algunas
reflexiones sobre la base de la experiencia de Canelones, que pretenden arrojar luz
sobre algunos de los desafíos que enfrentará gobierno de tercer nivel, que Uruguay
estrenó en mayo de 2010.
La segunda parte se subdivide en dos segmentos. El primero recopila las opiniones
acerca de la adecuación de un conjunto de servicios públicos relevantes a las demandas
de la dinámica metropolitana en el área canaria de la Cuenca del arroyo Carrasco y su
evolución durante los últimos diez años. A su vez, señala las áreas problemáticas que,
desde el punto de vista de los entrevistados, aún requieren atención local, departamental
y/o nacional. El segundo segmento identifica los problemas comunes a las zonas
limítrofes de Montevideo y Canelones en la Cuenca del arroyo Carrasco, identificadas por
los actores socio-políticos locales. A este respecto, se incluye un detalle de los asuntos
públicos locales en los cuales se considera necesaria una gestión integrada, donde se
hace referencia a las potencialidades y debilidades que se visualizan para abordarlos
desde una perspectiva metropolitana.
La información sobre Canelones ha sido construida en base a las percepciones de
los entrevistados: actores políticos, técnicos y referentes sociales de las localidades de
Barros Blancos, Paso Carrasco y Toledo. Mientras que en las dimensiones de análisis que
se comparten con Montevideo la información ha sido recabada en los Comunales de las
zonas limítrofes con Canelones (Nº 8 y 9), así como también a partir de la entrevista con
la Dirección de Descentralización de la Intendencia de Montevideo42.
42 Este trabajo supuso un total de 21 entrevistas en Canelones y 15 en Montevideo. Dado que el trabajo de
campo se organizó de acuerdo al cronograma general de la investigación, las primeras entrevistas en realizarse
fueron las de Montevideo, en el período noviembre 2009 - febrero 2010, mientras que las de Canelones
tuvieron lugar entre febrero y abril de 2010. (Por más detalles ver capítulo metodológico).
84
85
6.1 Proceso de descentralización en Canelones
6.1.1 Fundamentos
El proyecto de descentralización en Canelones fue impulsado y conducido por
el gobierno departamental como parte del programa político del Frente Amplio, que
asumió su primer período en Canelones en junio de 2005. A su vez, tuvo como telón
de fondo la discusión promovida desde el gobierno nacional en torno al nuevo marco
normativo local43.
La ingeniería del proceso en Canelones partió del estudio de la experiencia
montevideana y buscó explícitamente generar una estructura propia. Las autoridades
departamentales consultadas para esta investigación, explican que su preocupación
estaba enfocada en generar un modelo de la descentralización que considerara tanto
las particularidades demográficas, identitarias y territoriales del departamento canario
como la experiencia acumulada por las Juntas Locales.
No obstante los tres elementos centrales que afectaron el diseño y la
implementación de este proyecto en Canelones fueron: las transiciones políticas que
supusieron los cambios de gobierno a nivel departamental y nacional (rotación de
partidos), el amplio margen de incertidumbre en torno al futuro del nivel local debido a
la discusión parlamentaria sobre la nueva normativa44, y el papel predominante de los
partidos en todos los aspectos de la vida política del país (lo que ha sido definido como
partidocentrismo).
A partir de las entrevistas es posible establecer que el proceso estuvo liderado por
el Intendente Departamental, Dr. Marcos Carámbula45. Los entrevistados pertenecientes
al equipo de gobierno entienden que la convicción del Intendente en la idea de
descentralización se refleja en:
•
•
•
la inmediata activación administrativa de las Juntas Locales (designación de
secretarios administrativos y creación de nuevas oficinas en 2005);
la posterior integración política de las Juntas (designación de ediles locales
considerando la proporcionalidad partidaria en 2006);
el respaldo y seguimiento que la Intendencia de Canelones dio al proceso
nacional de discusión de la ley de descentralización y participación ciudadana
(evidenciado en la promoción y acompañamiento de espacios de reflexión
sobre la nueva normativa, que cristalizan en sugerencias y comentarios sobre
el texto que se discutía en el Parlamento).
43 Leyes: 18,567; 18,644; 18,653; 18.659
44 Formalmente se inició con el ingreso del primer borrador del proyecto de ley a la Comisión de Asuntos
Municipales y Descentralización de la Cámara de Representantes, en marzo de 2008 y terminó con la
aprobación de las cuatro leyes entre setiembre de 2009 y abril de 2010.
45 Electo en mayo de 2005, para el período 2005-2010. Reelecto en 2010, en período hasta 2015.
86
Por otra parte, además de los fundamentos político-ideológicos para descentralizar
el gobierno, se entiende que los cambios que conlleva este proceso también responden
a las demandas de los vecinos, quienes –según los entrevistados- además de servicios
más próximos, quieren tener mayores oportunidades de participar en el gobierno desde
ámbitos locales.
6.1.2 Aspectos destacados y elementos constitutivos
Considerando el período 2005-2010, los diversos actores involucrados en el
proceso de descentralización que han sido consultados dan cuenta de una serie de
pasos, hitos o momentos que se destacan como parte de su desarrollo.
Como primer punto se menciona el acceso del Frente Amplio al gobierno
departamental en junio de 2005 y en el mismo año la designación de los secretarios
políticos (cargos de confianza del Intendente) como referentes de las 29 localidades.
Por lo tanto en este primer momento la estrategia propuesta por el gobierno se basó en
retomar la estructura que estaba funcionando hasta entonces y a partir de ella modelar
el diseño propio. Esta opción se fundamenta en que las Juntas se visualizan como ámbitos
de referencia para las comunidades locales, como órganos idóneos para oficiar de nexo
entre la Intendencia y el vecino, y poseedores de la potencialidad para identificar los
problemas locales con mayor nivel de precisión y proveer una respuesta más eficiente.
Cuando el Frente Amplio asumió el gobierno existían en el departamento 24
Juntas Locales46 y dos oficinas recaudadoras47. Estas 26 dependencias funcionaban como
centros administrativos para la localidad y su área de influencia. A partir de junio de
2006 ambas oficinas recaudadoras se transformaron en Juntas Locales y se crearon
además dos oficinas delegadas48 que, de acuerdo con las declaraciones de los referentes
departamentales, se hicieron funcionar con el reglamento de las Juntas Locales. También
se creó una nueva Junta en la ciudad de Canelones, capital del Departamento, donde no
había experiencia previa de gestión local.
La integración política de las Juntas es otro punto fuertemente destacado49. Esto
sucedió un año después de que los y las secretarios/as fueron designados. El desfajase
en las designaciones se explica por el tiempo que le insumió al equipo de gobierno
estudiar las alternativas a seguir.
46 Aguas Corrientes, Atlántida, Barros Blancos, Ciudad de la Costa, La Paz, Las Piedras, Los Cerrillos, Migues,
Pando, Parque del Plata, Paso Carrasco, Progreso, Salinas, San Antonio, San Bautista, San Jacinto, San Ramón,
Santa Lucía, Santa Rosa, Sauce, Soca, Suárez, Tala, Toledo.
47 La Floresta y Montes
48 Colonia Nicolich y Empalme Olmos
49 El antecedente de integración política de las Juntas Locales más próximo se sitúa en la administración 19901995 a cargo del Partido Nacional.
87
En primer lugar se planteó la posibilidad de presentar un proyecto ante el
Parlamento para otorgar la autonomía y electividad a las Juntas Locales. Sin embargo,
ante el inicio de la discusión para crear una ley nacional que regulara el tercer nivel de
gobierno y, especialmente, en el entendido de que al seguir ese camino la autonomía y
electividad se podría aplicar sólo en algunas localidades (aquellas que tuvieran más de
10.000 habitantes50), se optó por utilizar la normativa vigente. Esto implicó integrar las
Juntas considerando las proporcionalidades obtenidas en las elecciones departamentales
que otorgaban espacio para el Frente Amplio, el Partido Nacional y el Partido Colorado.
No obstante, este último no aceptó el ofrecimiento, lo cual supuso que fueran integradas
solamente por los otros dos partidos. A su vez, para la elección de las autoridades locales
se definió como criterio que fueran habitantes de la jurisdicción territorial de la Junta
que integrarían.
La integración de las Juntas también se demoró debido a las consultas que se
realizaron a los partidos para que proveyeran los nombres que ocuparían los cargos en
cada localidad. Cada una de las 29 Juntas requirió 5 titulares y el triple de suplentes, un
total de 580 ediles locales (honorarios).
El funcionamiento de las Juntas se rigió por el reglamento que aprobó la Junta
Departamental y que entre otras cosas establece mecanismos para la articulación
entre el secretario y los ediles51. A la figura del secretario se le asigna el ejercicio de un
rol ejecutivo que implica responsabilidad sobre los funcionarios de la Junta; mientras
que para los ediles se reserva un marco de competencias que apuntan a velar sobre
los intereses de la localidad y los posiciona jerárquicamente supeditados al gobierno
departamental.
La administración central del departamento también recibió modificaciones,
primero con la formación de una comisión asesora del Intendente (integrada por
referentes de diversos sectores del oficialismo) que luego cristalizó en la creación
de la Dirección de Descentralización. Esta Dirección tuvo las funciones de: brindar
asesoramiento al ejecutivo en materia de políticas territoriales, apoyar en la construcción
de los roles de secretarios y ediles, identificar necesidades y definir instancias de
capacitación, generar propuestas de normativa, articular entre secretarios, ediles locales
y Junta Departamental, y monitorear el desarrollo general del proceso.
Otra modificación que se lee como parte de la estrategia de descentralización es
la instauración de espacios de articulación central-local. Esto implicó por un lado, que
el Intendente y su gabinete de directores recorrieran en varias oportunidades todas las
localidades manteniendo reuniones con la Junta y con organizaciones sociales52. En el
marco de estos encuentros el gobierno departamental discutió las partidas presupuestas,
50 Solamente siete localidades tienen más de 10.000 habitantes de acuerdo al Censo de 2004.
51 El reglamento también proponía el funcionamiento de las Juntas Locales en base a comisiones temáticas.
Sin embargo en la práctica la organización de trabajo fue más flexible.
52 La información recopilada permite identificar al menos tres instancias en cada localidad a lo largo de todo
el período.
88
las necesidades de la zona y la evolución de los compromisos adquiridos. Por otro lado,
se registran referencias sobre la existencia de reuniones de reflexión al respecto del
proceso de descentralización en donde participaron tanto autoridades centrales como
locales.
Asimismo, se crearon y mantuvieron espacios de articulación frecuentes entre
el gobierno departamental y los secretarios de las juntas. En esta última modalidad,
se destacan dos tipos de reuniones: departamentales y micro-regionales. En el caso de
las primeras, todos los secretarios concurrían a la capital departamental a entrevistarse
con el Intendente, mientras que en las reuniones micro-regionales se convocaba
a los secretarios y (en algunas oportunidades) también a los presidentes de Junta.
En este segundo tipo de reuniones, la estrategia consistía en convocar a los actores,
dividiendo el territorio en regiones más pequeñas, considerando las particularidades y
problemáticas comunes. De esta forma se observa que la propuesta general consistió
en instaurar espacios de diálogo entre las autoridades departamentales y los referentes
administrativos, políticos y sociales de las localidades.
Los actores políticos centrales y locales, destacan el interés que tuvo el gobierno
en generar ámbitos para que los ciudadanos incidieran en la definición de políticas
públicas. Entienden que, programáticamente, su partido (el Frente Amplio) asocia la
descentralización con la apertura y el incentivo de espacios de participación ciudadana.
En este sentido se indica que tanto a nivel departamental como local se alentó y respaldó
la articulación entre los ediles y la sociedad local, bajo la concepción de que estos actores
políticos se encuentran en una posición privilegiada para identificar las necesidad locales
y establecer las prioridades en función del interés público. Algunos ejemplos en este
sentido están vinculados al aliento que se dio a la formación de comisiones vecinales para
que se constituyeran como interlocutores de las juntas para el planteo de propuestas y
su seguimiento; la promoción de instancias de discusión con los vecinos (organizados y
no organizados) en materia de obras a realizar en las distintas zonas de las localidades y
la formulación de proyectos cogestionados entre el gobierno y la sociedad local. En esta
última línea se destaca particularmente el programa departamental “100 Plazas” que
involucró a organizaciones de diversas localidades en la construcción y mantenimiento
de espacios de recreación en todo el Departamento.
En materia de desconcentración de servicios, se registran algunos avances
asociados al funcionamiento de las Juntas Locales, especialmente la agilización de
trámites y la posibilidad de que los vecinos accedieran a una primera ventanilla más
próxima para pagos, consultas y reclamos ante la Intendencia. A su vez, algunas
actividades de promoción en el área de la cultura y el deporte se desarrollaron en las
localidades, las cuales se visualizan como transformaciones que intentan instalar una
oferta descentralizada.
El cambio más significativo en cuanto al volumen de servicios con enclave local es
la creación de los Centros Cívicos. Estos Centros, donde se prestan servicios vinculados
89
a oficinas y dependencias tanto departamentales como nacionales, son producto de la
negociación a la interna del Estado. Comienzan a implementarse en 2007 y su objetivo
es condensar una multiplicidad53 de servicios públicos en regiones desatendidas y/o
que registran importantes deterioros de la dinámica social, por lo que se entiende se
requiere mayor y mejor presencia de instituciones públicas.
El primer Centro se instaló en Colonia Nicolich y se orientó especialmente a la
prestación de servicios de salud. Luego se inauguró el Centro de la localidad de Barros
Blancos “Salvador Allende” con una presencia institucional más amplia y que -según
los entrevistados- es tomado como modelo a nivel departamental e incluso nacional.
El tercer caso es Parque del Plata, que se vincula especialmente al cine y la cultura,
seguido de Joanicó, Toledo, San Ramón, Cerrillos y Aguas Corrientes. En un principio,
estos Centros se impulsan desde la Dirección de Descentralización pero posteriormente
se genera una unidad de gestión específica para su acompañamiento y desarrollo.
Otro aspecto administrativo que se agrega como parte del proceso
descentralizador canario es la incorporación del expediente electrónico, ya que permitió
agilizar trámites y proveer a las unidades locales, de mayor información en tiempos más
acotados permitiéndoles realizar un seguimiento más exhaustivo y documentado de la
trayectoria de sus solicitudes.
En otro orden de cosas, esta infraestructura administrativa y política que crea
y redistribuye algunos recursos en el nivel departamental y local, se acompaña de un
proceso de capacitación que, según la información obtenida, pretende dotar a los
recursos humanos de la administración con herramientas para afrontar y contribuir
en la construcción del nuevo esquema de relaciones (central-regional-local), y lograr
una gestión más eficaz y eficiente. Es así que en distintos momentos del período se
implementaron programas de capacitación en informática, manejo presupuestal, marco
normativo y gestión de políticas de los que participaron funcionarios de la Intendencia
pero también los miembros políticos de las Juntas Locales.
6.1.3 Evaluación desde la perspectiva de los entrevistados
En términos de evaluación un primer aspecto a destacar es que, particularmente
los actores políticos, identifican la presencia de una política de descentralización
impulsada por el gobierno departamental. Como da cuenta el apartado anterior, esta
política se ha orientado a crear y consolidar figuras e instituciones con anclaje local y
53 En los Centros Cívicos están presentes los diferentes organismos y programas: Ministerio de Desarrollo
Social, Ministerio de Salud Pública (Administración de los Servicios de Salud del Estado), Ministerio de Trabajo
y Seguridad Social (Centros Públicos de Empleo), Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay, Proyecto INTERIN, Ministerio de Educación y Cultura (Centro Educativo de Capacitación y Producción), Centros de Atención
Ciudadana (Ministerio de Industria, Energía y Minería, Ministerio de Economía y Finanzas –Dirección General
Impositiva-, Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, Ministerio del Interior, ANTEL, OSE, UTE, BPS, BSE,
CORREOS, Red de cobros y pagos), Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (EFIC).
90
regional, con perfil político, social y administrativo. A partir de los diferentes relatos
se deduce que la situación del proceso al finalizar el período es producto tanto de
las transformaciones que sobrevinieron a la idea original de descentralización y que
permitieron adaptarla a la realidad del Departamento, como de los cambios en la
concepción del nivel local que trajo aparejada la nueva normativa promovida desde el
gobierno nacional.
Todos los actores consultados (políticos y sociales), con mayor o menor
énfasis, coinciden en que este período se constituye como una base de experiencia de
funcionamiento a nivel local que aporta un importante cúmulo de conocimiento que será
de gran utilidad al momento de implementar el nuevo esquema municipal. Asimismo,
y particularmente desde el sector político, se entiende también que esta experiencia
ha supuesto un primer impulso para la formación de cuadros políticos locales, que
puede suponer un apoyo al momento de integrar los Concejos Municipales. Aparecen
testimonios, principalmente desde quienes han conducido la política, que subrayan la
importancia de discutir y acordar la dirección y el nivel de profundidad que se espera
que tenga esta política en el futuro, para de esta forma tener mejores parámetros para
medir los avances y ajustar el rumbo. Esto supone reflexionar en torno a preguntas del
orden de ¿qué áreas descentralizar? ¿cuál será el rol de los actores locales? ¿cómo lograr
el involucramiento de los vecinos?
Si bien en general se comparte que el proceso de descentralización ha avanzado,
se destaca que existen diferencias en los resultados así como en el camino seguido por
cada localidad. Sin embargo en todos los casos de estudio han enfrentado medianamente
los mismos problemas.
Al respecto de la evaluación acerca de la figura de la Junta Local, los entrevistados
entienden que éstas han logrado constituirse como referentes a nivel local en lo que hace
a trámites, consultas y solicitudes, favoreciendo el acceso a servicios departamentales.
Esta primera puerta de llegada o de contacto al gobierno departamental es valorada
positivamente en virtud de los logros que pueden atribuírsele como resultado de
las gestiones que las Juntas realizan ante el gobierno departamental (solicitudes de
materiales, propuestas de planes de obras, propuestas culturales), pero también por
el hecho de constituirse como referentes locales ante otro tipo de interlocutores que
operan en el territorio (Ministerios nacionales, programas internacionales, empresas o
grupos inversores).
Se identifican avances en la desconcentración de la gestión y la prestación de
servicios a través de la dinamización del funcionamiento de las juntas locales. La lectura
general muestra que el perfil de las juntas locales tendió a transitar desde una lógica
principalmente enfocada en la recaudación a una lógica de gestión que busca involucrar
a los vecinos de la zona en las acciones que emprende para mejorar las condiciones de
la localidad. Por lo tanto, los testimonios respaldan que las juntas locales han buscado
constituirse como centros de referencia, donde además de desarrollar funciones
91
administrativas se cumplen funciones de orientación y asesoramiento al vecino. Se
entiende que la capacitación de los funcionarios, la mejora del espacio físico de las juntas
y la dotación de nueva infraestructura, al igual que la implementación del expediente
electrónico son aspectos que han contribuido para generar estas transformaciones.
El relacionamiento de la Junta con los vecinos, es una preocupación para
los referentes políticos locales, ya que si bien se registran avances, se entiende que
en muchos casos no se logró transmitir o difundir en forma clara, las posibilidades y
restricciones que tienen las juntas. Algunos entrevistados mencionan que en muchos
casos las expectativas de los vecinos excedieron los límites de acción de las juntas y
por tanto un porcentaje significativo de las demandas no pudieron ser respondidas. La
definición y comunicación del margen de acción de las figuras locales es parte de la
experiencia que se espera que los nuevos Concejos Municipales recojan e incorporen
para que de esa forma logren mejores resultados en el manejo de las expectativas de los
vecinos y de los propios actores políticos y administrativos locales.
En lo que hace a la dinámica de funcionamiento de las juntas locales, es importante
destacar que principalmente los actores políticos locales entienden que la asimetría de
poder entre la figura del secretario (con competencias ejecutivas y dedicación total a la
tarea) y la de los ediles (con competencias más difusas, principalmente deliberativas y
dedicación parcial), en muchas oportunidades fue la fuente de conflictos y dificultades
para llevar adelante un trabajo armonioso y eficiente. En este marco, las características
personales de los secretarios, su comprensión de la división de roles que implica el
gobierno de las localidades en este nuevo proceso y su grado de disposición a compartir
la gestión (informando a los ediles, tomando en cuenta sus planteos) son elementos que
explican los resultados diferentes en cuanto al funcionamiento integrado o fragmentado
de las juntas locales.
La articulación entre secretarios y ediles se vio gravada por la ya mencionada
diferencia temporal en el ingreso a las funciones de unos y otros. Si bien hay una amplia
coincidencia entre los actores políticos al establecer que la integración de las juntas
locales es un elemento importante del proceso, el impacto que provocó la demora
de su instalación y el desfasaje entre el nombramiento de los secretarios y el de los
ediles, explica muchos de los obstáculos que enfrentaron durante el período. Para los
secretarios, la integración política de las juntas trajo aparejada un cambio en la lógica
de organización de su trabajo ya que comenzaron con una gestión unipersonal y luego
debieron incluir a los ediles locales. Por su parte, los ediles comenzaron el trabajo en
muchos casos sin una clara comprensión del rol, el cual se fue construyendo sobre la
marcha del proceso. El desbalance de poder en favor del secretario se constituye sobre
la base del tiempo rentado que dedica a tarea y la mayor proximidad con el Intendente y
las direcciones, al ser un cargo de confianza y esto en muchos casos se consideró como
el origen de varios conflictos en la articulación de tareas entre los ediles y los secretarios.
92
En particular, desde el lado de los ediles locales se tiende a destacar que en los
primeros años el desconocimiento de las competencias y dinámicas de su rol tanto por
parte de los actores del gobierno departamental y local, como de los vecinos, generó
desconcierto afectando el resultado de su tarea, su motivación para permanecer
en el cargo y la calidad del relacionamiento con los vecinos. Algunos ediles destacan
que tuvieron dificultades para manejar la presión que genera la proximidad con
los problemas de la localidad. Al ser ellos también vecinos de la localidad, recibir la
demanda directa de los habitantes, y desconocer los alcances de sus funciones, en
muchos casos se cometieron errores de gestión, lo cual alargó el proceso de decisión y
en ciertas ocasiones los alejó de resultados concretos. Las dificultades que encerró este
aprendizaje, conjuntamente con el limitado margen de acción de la Junta Local (que se
contraponía con sus expectativas) y la asimetría de poder ante la figura del secretario,
fueron elementos que lesionaron el interés de muchos ediles por continuar participando
en el espacio. A su vez, en variadas oportunidades se menciona como limitante para
el accionar de los ediles el hecho de que el cargo es honorario y que para dar cabal
cumplimiento de las tareas es necesario dedicar tiempo y recursos.
Desde la perspectiva de los secretarios, se entiende que las dificultades para poner
en marcha unidades locales con base administrativa y política estuvieron relacionadas
con el desconocimiento del rol del edil local en el imaginario colectivo, pero también con
el elevado nivel de expectativas que se depositó en los avances que podrían realizarse
en materia de traslado del poder de decisión. Por lo tanto, el perfil de los referentes
políticos locales, la realidad de la administración, las circunstancias nacionales y las
problemáticas locales marcaron los tiempos, ritmos y las posibilidades de su acción.
En reiteradas oportunidades la construcción de una visión compartida entre ediles y
secretario sobre el curso de acción a tomar, requirió gran esfuerzo, consumiendo energía
y tiempo de ambas partes para desarrollar una forma de relacionamiento que supuso la
búsqueda de estrategias de relacionamiento exitosas.
Al respecto del relacionamiento entre las unidades locales y el ejecutivo
departamental, principalmente desde la perspectiva de los actores políticos, se
destaca que el Intendente estuvo propenso a incorporar la dimensión local en la forma
de gobierno, al reconocer y apoyar a los referentes locales. Sin embargo, pese a esta
predisposición, se señala que no todo el gabinete de directores actuó en consecuencia y
que por ende existieron algunas direcciones centrales que fueron proclives a desarrollar
y facilitar una forma de trabajo coordinado, mientras que otras se rigieron por pautas
centralistas y sectoriales que no consideraban sus tiempos, solicitudes y necesidades.
A través de diversos testimonios, se da cuenta de que el núcleo de las tensiones
que se desarrollan entre el gobierno central y las unidades locales, se teje principalmente
en torno a la administración de los recursos y el nivel de autonomía para la ejecución
y respuesta que tienen las unidades locales. En otras palabras, las mayores tensiones
se refieren al nivel de centralización-descentralización del sistema de decisiones. En
materia presupuestal, la información indica que hubo voluntad política para considerar
93
las necesidades y sugerencias que se realizaron desde las juntas locales, sin embargo,
dado que las juntas formalmente no pueden ordenar gastos, la decisión al respecto de la
ejecución de los recursos permaneció centralizada.
En la visión de las autoridades locales, las decisiones permanecen centralizadas
aunque se considera que se hicieron esfuerzos por congeniar los planes departamentales
y las prioridades locales. En este sentido, el margen de acción que se reconoció a las
juntas locales estuvo vinculado a su participación en los planes departamentales, donde
se les habilitó para realizar sugerencias al respecto de aquellos temas que afectaban
su jurisdicción territorial. En particular, los actores políticos centrales, destacan que
las juntas realizaron un importante aporte sobre la base de su conocimiento local,
propusieron modificaciones o aceptaron dichos planes y definieron y organizaron
prioridades para abordar en el territorio.
Desde lo local se destaca como una aspiración la posibilidad de contar con mayor
autonomía para la gestión ambiental (podas, cortes de césped) y de obras (bacheo,
alumbrado). Esto se fundamenta en que se percibe que el hecho de que estas decisiones
o acciones estén centralizadas supone transitar por un camino burocrático innecesario
que provoca demoras en la prestación de servicios y para la solución de problemas que
de otra forma tendrían una rápida resolución. Sobre todo se señala que estos aspectos
son los que los vecinos toman en cuenta a la hora de evaluar la eficiencia y eficacia
del gobierno departamental y local. Pero al mismo tiempo, se percibe que el nivel de
respuesta a las demandas locales afecta la credibilidad y la imagen de los ediles en la
localidad. Esto aunque la solución no dependa de su accionar y no esté dentro de sus
competencias, lo cual alimenta el ya mencionado desfasaje entre las expectativas de los
vecinos y las posibilidades reales de la Junta.
Pese a las restricciones, los entrevistados registran avances en lo que hace
al desarrollo de capacidades locales para la definición de prioridades de gestión y la
generación de propuestas locales. Por ende la planificación a este nivel se destaca como
parte del aprendizaje que podría capitalizarse desde los nuevos gobiernos municipales.
Por otra parte, la creación de la Dirección de Descentralización identifica un sector
específico del gobierno departamental dedicado a organizar lo referente a la política de
descentralización. Algunos entrevistados lo valoran como un elemento positivo en la
medida que se constituyó como un orientador del proceso.
En lo que hace a la proximidad de la administración con los vecinos en materia
de servicios, aunque en la mayoría de los casos las demandas ante las juntas locales,
debían redirigirse a las oficinas centrales, la presencia local de unidades administrativas
que brinden asesoramiento y seguimiento es valorada positivamente por los referentes
locales entrevistados. Se entiende que el acercamiento de la administración a las
localidades, está particularmente incentivado por la instalación de los Centros Cívicos,
de los cuales se expresan evaluaciones positivas así como el deseo de profundizar y
94
extender su experiencia. Se constituyen en un ejemplo interesante de articulación
territorial de diversas políticas estatales. Pero a su vez, ofrecen un espacio de articulación
y encuentro de las organizaciones sociales de la localidad ya que pueden hacer uso de las
instalaciones e insumos.
En otro orden de temas, el involucramiento de la ciudadanía en el proceso de
toma de decisiones, se destaca como uno de los ejes de la política de descentralización
y como se menciona en el apartado anterior, son los actores políticos quienes destacan
la vinculación entre descentralización y participación ciudadana. La evaluación de los
avances en este sentido es en general positiva, asociada a la apertura de espacios de
diálogo.
Se menciona que no se formalizaron espacios de participación ciudadana,
sino que se promovió una dinámica flexible donde cada territorio pudo moldear su
experiencia según sus necesidades, dependiendo tanto de la voluntad que conjugaran
ediles y secretarios para impulsarla, como del interés de la ciudadanía en reclamar y/o
apropiarse del espacio. La forma que más se utilizó para el relacionamiento entre la
ciudadanía y los gobernantes fue la implementación de reuniones entre autoridades
locales y organizaciones sociales frente a temas puntuales. En estos casos fue frecuente
que se apoyaran en el vínculo que los une por ser vecinos de una misma localidad,
por lo que comparten espacios y trayectorias comunes, y en la utilización de espacios
preestablecidos por otras instituciones (los Servicios de Orientación, Consulta y
Articulación Territorial -SOCAT- se destacan como espacios privilegiados de articulación
local).
Sin embargo, en base a la experiencia se plantea la necesidad de discutir en torno
a los parámetros, temas, modalidades y formas de participación en el nivel local. A este
respecto se percibe que no todos los temas atraen de la misma forma a la ciudadanía y
que la continuidad de su presencia en estos espacios es difícil de sostener, evidenciándose
un tipo de participación reactiva. Se señala que los temas culturales han sido los que han
nucleado y movilizado a una mayor cantidad de vecinos (dos ejemplos en este sentido
son el carnaval y la organización de festejos vinculados a la identidad de las localidades).
Las dificultades en la implementación de los espacios de participación también
se asocian al perfil de los promotores ya que en algunos casos los secretarios y ediles
generaron una forma de trabajo participativa, mientras que otros no lo hicieron.
Asimismo, el contexto local también es un elemento a considerar, y Canelones, de
acuerdo con los testimonios recogidos, presenta una gama de situaciones que transitan
desde sociedades con un alto nivel de asociativismo, hasta otras con un elevado nivel
de dispersión.
Tanto los actores políticos como los referentes sociales entienden que es necesario
avanzar en la apertura de espacios de coordinación entre las distintas dependencias del
gobierno departamental y/o nacional. Sin embargo, algunas lecturas de los resultados
95
señalan que el mantenimiento de estos espacios enfrenta varias dificultades y que una
alternativa para su consolidación supone el desarrollo de una estrategia eficiente en la
administración del tiempo y los recursos (humanos y económicos), especialmente para
evitar la superposición de ámbitos.
Asimismo, la experiencia de la subdivisión del departamento en microrregiones
parece respaldar la idea de que una mirada territorial de los problemas y de la
administración, es una alternativa que permite organizar y planificar compartiendo
recursos para optimizar los resultados. Estas micro regiones son valoradas positivamente
como contribuciones hacia la optimización de los recursos gracias al estímulo para
el entendimiento entre localidades, el intercambio entre actores y la búsqueda de
soluciones conjuntas a problemas similares.
6.1.4 Reflexiones sobre la experiencia
En este análisis consideramos como elementos constitutivos de la política de
descentralización canaria a: los objetivos, el liderazgo, las transformaciones en la
estructura de gobierno y los actores que involucra. En los párrafos subsiguientes se
provee una descripción de estos elementos así como un detalle de los que se consideran
sus aciertos o fortalezas y sus aspectos a trabajar o debilidades.
La investigación permitió determinar que los objetivos de la política fueron:
la desconcentración de servicios, la formación de referentes locales, la transferencia
de poder de decisión a unidades territoriales más pequeñas y la promoción de la
participación ciudadana.
Estos objetivos dan cuenta de una concepción multidimensional de la
descentralización, lo cual es un acierto de la política en pos de lograr una transformación
real del sistema de relaciones y la forma de gobierno. Sin embargo, para continuar por
ese camino resulta fundamental realizar una revisión cabal de los avances que se le
pueden atribuir y, en virtud de ellos, establecer un plan donde se redefina y acuerde el
alcance y la profundidad que se le quiere dar al proceso.
La conducción de la política (liderazgo) se le atribuye al Intendente y a la Dirección
de Descentralización, quienes encontraron sus principales adeptos en las autoridades
locales. Dado que es una política promovida desde la estructura central (arriba-abajo)
es fundamental para alcanzar el éxito, en primer lugar que logre respaldo del nivel local.
Sin embargo para generar un cambio efectivo y duradero, es igualmente necesario evitar
el riesgo de que la descentralización quede focalizada en el jefe departamental y en la
Dirección de Descentralización, sin que se logre contagiar al resto de la estructura central.
En este sentido, la descentralización debe ser incorporada como una forma de hacer
transversal. También debe lograrse el respaldo de aquellos que se encuentran en medio,
96
de los que diariamente ejecutan las acciones de gobierno y toman decisiones desde
puestos intermedios ya que pueden favorecer o desestimar prácticas descentralizadoras.
Las transformaciones en la estructura del gobierno supusieron: la dinamización
de las juntas locales (integración administrativa y política) la generación de espacios de
articulación central-local, la creación de la Dirección de Descentralización, la subdivisión
del territorio en microrregiones y la creación de los Centros Cívicos.
Entre los que pueden considerarse como los principales aciertos de la experiencia
canaria, se registran la búsqueda de un equilibrio entre la estructura conocida (las juntas
locales que oficiaban de referencia para la comunidad), el apoyo en la existencia de
identidades locales y el actuar dentro de las posibilidades que habilitaba el entonces
marco normativo vigente. Este margen de acción fue manejado con el fin de dar un
tratamiento igualitario a los ciudadanos de las diferentes localidades, brindando un
mismo nivel de atención. Asimismo, estos años de gobierno y las modificaciones
implementadas habilitaron un cúmulo de experiencia que puede ser aprovechado para
el desarrollo de los municipios, particularmente considerando que las localidades que
tuvieron juntas locales ahora pasan a tener Concejos Municipales.
En otro orden de cosas, la transformación de la estructura central y el proceso de
desarrollo de capacidades para la gestión local aparecen como fortalezas que facilitaron
otro tipo de cambios. Dentro de éstos se destacan el trabajo para la construcción de
un gobierno más próximo a los ciudadanos en términos de oportunidades de acceso a
servicios, y de representación política a través de la presencia de autoridades locales que
velaran por el interés de la zona.
Los elementos a trabajar tienen que ver con la consolidación de la estructura
política de los órganos locales y la descentralización de decisiones de modo que se pueda
hablar de la presencia de gobiernos locales instalados y con el protagonismo suficiente
como para definir, expresar y negociar el rumbo que consideren más acertado.
El desafío en este sentido es la construcción de los roles y la articulación de las
figuras locales. Esto implica a su vez, discutir y reflexionar sobre los alcances y potestades
de los órganos locales diferenciando y complementando la actividad administrativa y
la actividad política-decisoria. Esto supone generar una imagen clara al respecto, que
pueda ser compartida con el conjunto de la sociedad civil local.
Otro desafío que está presente es la ampliación del margen de autonomía que se
transfiere a los espacios locales a través de la construcción de nuevas relaciones entre
lo central y lo local. Por lo tanto, el traslado de un mayor nivel de decisión y su respaldo
en recursos definiendo las responsabilidades para el nivel local, implica también que el
espacio departamental deba repensarse.
97
Por otra parte, los actores que se involucran a consecuencia de las distintas acciones
de la política son: el Intendente, el gabinete de directores, los ediles departamentales,
los funcionarios técnicos y administrativos, los referentes políticos locales (secretarios y
ediles), las organizaciones y asociaciones de vecinos, y los ciudadanos.
A partir de la lectura que se ha realizado del proceso se evidencia que, en mayor
o menor medida, se han involucrado todos los actores presentes en el territorio y eso es
definitivamente un acierto. Entre los aspectos a trabajar puede destacarse la necesidad
de atender la sintonía entre la concepción de un gobierno descentralizado y el desarrollo
de un esquema de relaciones de poder que la respalde. El logro de esta sintonía está
principalmente asociado a transformaciones en la forma de hacer, la incorporación
de pautas horizontales e inclusivas en todas las áreas del gobierno, aunque esto no
necesariamente deba darse en igual medida. El desafío sería entonces, no sólo involucrar
a todos los actores del territorio sino que éstos sean protagonistas con la posibilidad de
incidir.
La siguiente tabla recoge las principales nociones de esta reflexión final.
ELEMENTOS DE
LA POLÍTICA
ACIERTOS
ASPECTOS A TRABAJAR
Objetivos
Descentralización como proceso
multidimensional.
Discusión y acuerdo sobre el nivel de
profundidad de la política.
Liderazgo
Ejercido por figuras que tienen el poder y
la legitimidad para proponer y ejecutar las
trans-formaciones que supone descentralizar.
Apoyo desde las localidades.
Resultados visibles y valorados
positivamente en materia de
desconcentración de servicios.
Cambios en el organigrama.
Transformaciones
en la estructura
Autoridades locales que velan por el interés
local y ofician de interlocutores con el nivel
de gobierno departamental.
Acumulación de experiencia para el nuevo
esquema de des-centralización vigente
desde mayo de 2010.
Actores
involucrados
Multiplicidad de actores presen-tes en el
territorio.
Mayor respaldo de mandos medios.
Incorporación transversal de la descentralización en toda la estructura de
gobierno.
Acordar qué tipo y cantidad de poder
quiere transferirse al nivel local y
mediante qué procesos o productos se
llevará acabo la transferencia.
Acordar nuevos roles locales y departamentales y sus formas de articulación.
Consonancia entre la concepción de
un gobierno descentralizado y las
relaciones de poder que respalda.
Tabla 37: Síntesis de la reflexión sobre el proceso de descentralización en Canelones.
98
6.2 Gestión metropolitana de servicios
El crecimiento acelerado de las grandes ciudades ha generado nuevos desafíos
a la gestión de los servicios públicos. Este crecimiento atraviesa territorios planteando
nuevos problemas sociales, económicos y medioambientales ligados a la expansión de
viviendas y el surgimiento de necesidades asociadas, principalmente transporte, salud
y educación. La descentralización complejiza una gestión coordinada de esas “zonas
grises”, cuya jurisdicción corresponde a más de un gobierno. Montevideo y Canelones
presentan este escenario, que será analizado a continuación a partir de la percepción de
los actores.
6.2.1 Adecuación de los servicios públicos del Estado a las
necesidades de las dinámicas metropolitanas del área canaria
de la Cuenca del arroyo Carrasco.
En este apartado se recogen las percepciones acerca de la adecuación de los
servicios públicos nacionales y departamentales vinculados al transporte, la salud, la
educación y la cultura a las necesidades de las dinámicas metropolitanas de la zona,
buscando identificar los cambios, sus valoraciones y los desafíos pendientes.
Los entrevistados de las tres localidades (Barros Blancos, Paso Carrasco y Toledo)
comparten la percepción de que en general, en los últimos años se han gestado cambios
positivos que implican un mayor acceso y una mejora en la calidad de algunos servicios
pero que aún existen necesidades insatisfechas.
En este sentido, se considera que durante un proceso de varios años (que registra
momentos de mayor intensidad), las zonas próximas a Montevideo han ganado población
debido a fenómenos migratorios internos54. Esto ha complejizado y diversificado las
demandas del territorio, sin embargo los cambios que requiere la prestación de servicios
no se han acompasado al ritmo de las necesidades. En definitiva, los entrevistados
perciben que el crecimiento de las localidades tiene lugar sin planificación y que todavía
no se ha desarrollado un abordaje integrado que permita gestionar la zona y responder
a las necesidades que presenta en tanto área metropolitana.
De la consulta surge un amplio acuerdo en torno a que uno de los principales
problemas de las localidades está dado por la ausencia de conectividad de transporte
transversal en el Departamento. Como consecuencia, en general resulta más práctico,
rápido y menos costoso ir a Montevideo para hacer uso de los servicios.
54 En las localidades estudiadas, los datos del Instituto Nacional de Estadística referentes a los censos de
1996 y 2004 (respectivamente) arrojan las siguientes cifras: Barros Blancos 13.464/13.559; Paso Carrasco
12.174/15.028; Toledo 3.487/4.028.
99
Más allá de las dificultades que se identifican, es justamente en materia de
transporte intra e interdepartamental en donde se reconocen los avances más positivos.
Particularmente en las entrevistas de Paso Carrasco y Barros Blancos, se destacan una
serie de mejoras para la calidad de vida de los habitantes de la zona como resultado de
la implementación del boleto metropolitano (desde enero de 2009), la extensión del
recorrido en Canelones de líneas montevideanas con el costo del boleto urbano (desde
noviembre de 2006), y la creación de líneas locales y de recorridos internos que permiten
conectar diferentes puntos de las localidades. Algunas de estas medidas se destacan
como avances de los gobiernos departamentales en la comprensión de las dinámicas
metropolitanas de las localidades, por ejemplo, respondiendo a la necesidad de traslado
diario a Montevideo de gran parte de la población por razones laborales.
En el resto de las áreas consultadas (salud, educación y oferta cultural) también se
comparte la percepción de que los servicios se ajustan en mayor medida que hace diez
años a las necesidades de la población pero que aún requieren mejoras. Como aspectos
positivos se destaca la apertura de nuevas policlínicas zonales, la firma de convenios con
la Facultad de Medicina y mutualistas que han permitido una mejor cobertura a nivel
regional, y la creación de nuevos centros educativos (CAIF, escuelas, liceos y UTU).
los entrevistados es la convicción de que las necesidades y problemáticas apuntadas
involucran diferentes jurisdicciones y por consiguiente la búsqueda de soluciones debe
abordarse de forma articulada entre los niveles local, departamental y nacional.
6.2.2 Adecuación de los servicios públicos del Estado a las
necesidades de las dinámicas metropolitanas, por localidad.
El siguiente cuadro sintetiza, en la perspectiva de los entrevistados, la evolución
de la adecuación de los servicios públicos a las necesidades para cada localidad y la
situación local actual de cada área temática. Como ha quedado de manifiesto en el ítem
anterior existen muchas similitudes entre las localidades y las diferencias pasan sobre
todo por el énfasis o las propuestas que surgen.
Tabla 38 : Servicios públicos por localidad
Con respecto a la oferta educativa se identifican dificultades en materia de
educación media (liceo y UTU) que se asocian a la superpoblación de los centros, la
falta de opciones de capacitación, de diversidad de horarios, así como de propuestas
alternativas al sistema formal dirigidas a adolescentes y jóvenes.
En el área cultural es en la que comparativamente se perciben menos avances y
se considera como un desafío pendiente que debe asumir el gobierno departamental.
La vivienda y la atención de problemas de seguridad ciudadana también se identifican
como desafíos a atender.
Por último, en todas las localidades consultadas se plantea como una necesidad el
poder lograr un mayor acceso a diversas oficinas públicas para la realización de trámites
que en la actualidad implican el traslado de los habitantes de esta región a Montevideo
o a otras localidades de Canelones, con las ya señaladas dificultades. En este sentido, se
valora positivamente la instalación de Centros Cívicos (los cuales ya han sido mencionados
en el apartado anterior). En particular, el Centro Cívico de Barros Blancos aparece como
un ejemplo que ha permitido acercar ciertos servicios de ministerios, entes, oficinas,
agencias estatales y dependencias departamentales a la población. Otro acuerdo entre
100
Transporte
El acceso a los servicios de salud en las tres localidades, aparece como un área
sensible para los entrevistados ya que la falta de servicios de emergencia, de ambulancias
y el hecho de que la cobertura actual no contemple los horarios en los que la población
se encuentra efectivamente en la localidad (fuera del horario laboral), son problemas
que se ven agravados por las insuficiencias que persisten en la conectividad y el costo
que supone para los vecinos movilizarse dentro del Departamento.
Barros Blancos
Paso Carrasco
Toledo
El traslado a Montevideo resulta más
rápido y barato, entonces muchas
áreas consumen sus servicios en lugar
de los de Canelones.
Los cambios más notorios y positivos
son en conectividad con Montevideo
(la mayoría de la gente de Barros
Blancos trabaja en Montevideo):
- implementación del boleto
metropolitano
- inclusión de varias líneas nuevas
(Tala – Pando)
- extensión del recorrido en Canelones
de líneas montevideanas.
Avances en conectividad local:
instalación de una línea interna que
conecta la localidad.
Pendientes:
- mejorar la accesibilidad a los buses
- construir refugios
- ampliar las calles
- mejorar la caminería
- y extender el boleto metropolitano.
Gran parte de la vida de la
localidad se desarrolla desde
Montevideo a Paso Carrasco,
pero no de forma transversal en
el propio Departamento debido
a problemas de conectividad
vinculados principalmente con
el transporte.
El transporte es una de las
áreas en donde se registran
cambios positivos:
- la creación del boleto
metropolitano,
- la ampliación del boleto
urbano de la línea 109 de la
empresa Cutcsa,
- la implementación de una
línea local nueva
- y los beneficios para jubilados.
Los mayores problemas
están asociados a la
conectividad al interior de
la zona. Este problema de la
conectividad afecta a su vez
el acceso a otros servicios,
dentro de los que ocupa
un lugar predominante el
cuidado y atención de la
salud.
Los entrevistados destacan
que tienen mayores
dificultades tanto de
horarios como de costos
para trasladarse hasta la
ciudad de Pando (que es
su centro asistencial de
referencia departamental)
que para trasladarse a
Montevideo.
101
Salud
Educación
Cultura
Otros temas
102
La población prefiere atenderse en
centros de Montevideo.
Elementos positivos: ampliación de la
oferta local con instalación de nuevas
policlínicas de la Administración de
Servicios de Salud del Estado (ASSE) y
a través del convenio con la Facultad
de Medicina.
Elementos negativos: no todas las
policlínicas funcionan en las mismas
condiciones (falta de medicamentos,
ausencia de médicos).
Pendiente: centro auxiliar en la
localidad que brinde atención 24
horas, con servicio de emergencia
y ambulancia (vieja demanda de la
población local). El centro asistencial
de referencia es el Hospital de Pando
y los vecinos que no cuentan con
locomoción propia, generalmente
recurren a la Policía para que realice
los traslados en casos de partos y
accidentes.
Se considera que la oferta educativa
ha mejorado y se han ampliado las
alternativas en todos los niveles.
Sin embargo la superpoblación, las
carencias edilicias, las ausencias
sistemáticas de los profesores, la
no existencia de un liceo nocturno,
el no tener cursos profesionales o
de oficios en la UTU y la falta de
propuestas para adolescentes y
jóvenes son problemas presentes.
6.2.3 Problemas comunes en las zonas limítrofes de
Montevideo – Canelones
El acceso a los servicios
montevideanos de salud
continúa siendo más práctico
para los vecinos de la
localidad.
Se destaca la creación de
nuevas policlínicas, pero aún
así, se entiende que el sistema
continúa desbordado.
El servicio de emergencias
móviles se menciona como
una carencia importante.
Se percibe un incremento en
la cantidad de Centros pero
tanto el Liceo como la UTU de
la zona están superpoblados.
Se destacan positivamente las
nuevas modalidades de UTU
(como la oferta de Formación
Básica Profesional) pero se
evalúa necesario contar con
mayor diversidad de opciones
de 2do Ciclo. Se señala a su
vez la necesidad de mayores
alternativas vinculadas a la
educación no formal.
Señalan avances vinculados
a la apertura de policlínicas
y en el servicio de
emergencias pero como
elementos negativos se
destaca que éstas no
contemplan los horarios
en los que la población se
encuentra efectivamente
en la localidad.
Se identifican además
del transporte y la salud,
dificultades en la prestación
de los servicios de
educación media.
Se perciben pocos avances y que por
tanto es un desafío pendiente. Si
bien se reconocen acciones desde la
dirección de Cultura de la Intendencia
así como desde el Ministerio, se
considera que la magnitud de las
mismas no es suficiente frente a las
necesidades y que debe trabajarse
para que la oferta existente sea
conocida por la población.
Se valora el desarrollo de
algunas
actividades
de
fomento de la lecto-escritura
y la promoción de actividades
literarias.
Otras
visiones
consideran que abordar este
tema de forma descentralizada
es uno de los debes de la
Intendencia canaria.
Se destaca el
funcionamiento de la
Asamblea de la Cultura
promovida desde el
gobierno nacional y
con asiento local y la
construcción del teatro
de verano con apoyo
de vecinos y varias
instituciones.
Vivienda, saneamiento y atención
de los problemas de seguridad
ciudadana.
No se identifican
La seguridad pública,
un desafío pendiente.
Necesidad de contar con
un juzgado de familia en la
localidad, por las mismas
dificultades que implica el
traslado hasta Pando.
Al respecto de este punto, se recoge la opinión de los entrevistados sobre los
asuntos públicos locales en los cuales se considera necesario un abordaje integrado
entre los gobiernos de Montevideo y Canelones. Asimismo se adjunta un detalle al
respecto de las potencialidades y debilidades que se perciben para que este abordaje
conjunto sea llevado a cabo.
Los entrevistados de ambos departamentos perciben que las características de
las localidades, las dinámicas y las problemáticas que deben enfrentar son comunes más
allá de los límites físicos y administrativos. En cuanto a las primeras, identifican que
es una zona con área rural y urbana, con una importante cantidad de población y en
crecimiento, alguna de la cual se encuentra en situación de vulnerabilidad social. A su
vez, este territorio asiste a un proceso de cambio debido a la implementación de grandes
obras de infraestructura, así como a definiciones sobre el uso del suelo que se toman
a nivel nacional y tienen un fuerte impacto a nivel local (ejemplos: anillo perimetral,
instalación de zonas francas).
Entre los entrevistados está muy extendida la percepción de que en diversas
áreas las problemáticas son compartidas, que los problemas y acciones de un lado
impactan en el otro, y por lo tanto requieren un abordaje de forma articulada. A su
vez, se considera que el trabajo conjunto permite intercambiar experiencias, compartir
miradas, alternativas de soluciones y recursos para enriquecer ambas gestiones. En
particular desde Canelones se considera que Montevideo puede aportar su experiencia
de gestión.
Al respecto de los asuntos en los cuales se visualiza como necesario un
abordaje integrado entre Montevideo y Canelones en primer lugar aparecen los temas
medioambientales. Se considera prioritario el manejo conjunto de las cuencas de
arroyos, la protección de los humedales, la prevención y generación de respuestas frente
a inundaciones, la reducción de los niveles de contaminación y la gestión de los residuos
urbanos.
A su vez, para abordar el problema del desempleo se evalúa necesario generar
políticas comunes vinculadas al desarrollo productivo de las zonas agrícolas y la
promoción del empleo diversificando las alternativas. Relacionado con este tema está
presente la necesidad de reflexionar en conjunto sobre los impactos, oportunidades y
amenazas que implica para la zona la construcción y proyección de grandes obras.
Por otro lado, se considera pertinente abordar de forma conjunta el problema de
la vivienda, los asentamientos y el acceso de la población a diversos servicios, dentro de
los que se destacan los de transporte, salud y cultura.
103
Con respecto a la situación actual de la coordinación para la gestión metropolitana
integrada entre las localidades de ambos departamentos se señalan algunos obstáculos,
aunque también se identifican algunos avances y alternativas que pueden arrojar luz en
esta búsqueda.
Comunal 8
Dentro de los primeros se menciona que este tipo de gestión integrada no está
considerada en los procedimientos de gestión y decisión y que por lo tanto, las iniciativas
entran en conflicto con las normas burocráticas y legales vigentes. Como resultado se
torna una cuestión difícil, que insume mucho tiempo.
Áreas en las que se
considera necesario
un abordaje
integrado
Vinculado a los avances, se reconoce a la voluntad política de integración
como un elemento dinamizador para el desarrollo de una gestión integrada. En este
sentido, se valoran algunos contactos a nivel político entre las juntas vecinas de ambos
departamentos y experiencias de coordinación en temas puntuales, lo que constituye
una importante base desde donde afirmarse.
Comunal 9
En otro orden de cosas, tanto los concejales, actores sociales, como los miembros
de las juntas, actores políticos, encuentran que su margen de acción para desarrollar
una gestión articulada es limitado. Los concejales consideran fundamental desarrollar un
accionar próximo entre ambos departamentos pero se encuentran con la dificultad de
que su trabajo se orienta más a problemáticas concretas que a este tipo de articulación
que requiere la construcción de una mirada global (no sólo de la localidad sino también
del área metropolitana) y a largo plazo.
6.2.4 Problemas comunes en las zonas limítrofes de
Montevideo – Canelones por zona
Los problemas que en cada localidad se entiende que son compartidos y los
cuales se considera requieren un abordaje conjunto se presentan en la siguiente tabla
que sintetiza las opiniones de los entrevistados al respecto. A su vez, se incluyen los
obstáculos y potencialidades para la gestión metropolitana. Al igual que en el ítem
anterior se identifican muchas similitudes en las opiniones de los entrevistados de
ambos departamentos.
104
Barros Blancos
A este respecto el Proyecto Cuenca del Arroyo Carrasco se visualiza como un
valioso antecedente de coordinación en el territorio, que aporta en la construcción de
una visión de zona metropolitana, en el abordaje de problemáticas específicas como
el empleo, la salud, la educación y el medio ambiente. El Proyecto puede considerase
entonces como un dinamizador del trabajo articulado de ambas localidades en temas
comunes. Sin embargo, una vez finalizado plantea el desafío de generar un espacio
específico, multiactoral y multinivel de coordinación territorial.
Debilidades para la gestión
metropolitana de los
asuntos públicos locales
Potencialidades y avances para
la gestión metropolitana de los
asuntos públicos locales
- Cuidado del medio
ambiente, problemáticas
del manejo del arroyo
Carrasco y protección
de humedales (prioritario)
- Vivienda
- Salud
-Transporte
Aún es necesario generar
un espacio de coordinación
territorial de todos los
involucrados en los asuntos, en
donde participe la sociedad civil
y las autoridades.
Avances: reuniones con la Junta Local
de Paso Carrasco desde los actores
políticos.
- Medio ambiente
(particularmente el
manejo de las cuencas de arroyos, la
contaminación y el
problema de la ba-sura)
-Lo productivo y el
empleo (vinculado al
área rural)
-Oferta para jóvenes
que no estudian y no
trabajan
- Servicios de transporte
y la accesibilidad
- Impactos de las
grandes obras de
infraestructura que
son proyectadas a nivel
nacional
Aspectos legales (tanto vacíos
legales como superpoción de
reglamentos) llevan a que las
gestiones requieran de mucho
tiempo o de múltiples trámites.
El Concejo integra los espacios de
articulación generados por el Proyecto
Cuenca, a través de concejales
designados. Se valora que desde allí se
trabaja con una visión más global de la
zona: logros al respecto de la unión de
los productores orgánicos. El Proyecto
Cuenca del Arroyo Carrasco se
visualiza como una oportunidad para
dejar sentadas las bases para seguir
articulando con Barros Blancos, con el
Centro Cívico y con las organizaciones
de la zona. Esto se considera
imperativo ya que el Proyecto finaliza.
Se reconocen algunos contactos
a nivel político entre la Junta del
Comunal 9 y la Junta de Barros
Blancos, lo que favorece que frente
al abordaje de determinados temas
comunes se tenga la base del vínculo y
conocimiento previo.
- Gestión de los cursos
de agua que son
compartidos (co-mo el
dragado y la limpieza del
arroyo Toledo)
- Desarrollo productivo
de las zonas agrícolas a
través de dotación de
maquinaria
- Asentamientos
- Salud
- Cultura y deporte
- Trasporte
Las trabas burocráticas son un
límite para la articulación ya
que desmotivan y enlentecen la
coordinación.
Para los concejales resulta
difícil abordar cuestiones que
requieren de una solución de
largo plazo ya que en muchas
oportunidades el trabajo
se orienta a problemáticas
concretas y necesidades
puntuales de los vecinos.
Señalan que el desafío es
ampliar la mirada e incorporar
en la acción una dimensión más
flexible que permita considerar
el territorio integrado.
Buen diálogo con el Zonal 9 de
Montevideo y algunas instancias de
coordinación.
El Plan Cuenca se visualiza como
un trabajo a largo plazo que ofrece
la posibilidad de integrar a las
autoridades de ambos lados.
105
Paso Carrasco
Toledo
- Generar soluciones
para los asentamientos y
la vivienda en general
- Búsqueda de
alternativas laborales
- Gestión de los residuos
urbanos, el manejo
ambiental de los cursos
de agua (en particular
las inundaciones)
- Expresiones culturales
como el carnaval
- El manejo de los cursos
de agua que comparten
ambos departamentos
- Transporte
- Salud
- Educación
Más allá de que se percibe que
hay voluntad de integración,
todavía persisten trabas
administrativas.
Algunas visiones señalan
que hasta ahora se han visto
resultados asociados a la
planificación pero no tanto
el resultado concreto de las
acciones.
Como obstáculo se señala que el
margen de movilidad que tiene
la Junta es escaso.
Ambas Intendencias tienen recursos
diferentes tanto económicos como de
experiencia en la gestión y por lo tanto
es necesario trabajar en conjunto,
compartiendo miradas y recursos
para enriquecer ambas gestiones.
En el tema cultural se señalan
algunas experiencias de coordinación
interdepartamental.
El Plan Cuenca como un reflejo
de las aspiraciones de los vecinos
de la zona al ser el primer intento
de coordinación territorial en:
producción, el empleo, la salud, la
educación, y medio ambiente.
La coordinación territorial
potenciando experiencias como
SOCAT u otros ámbitos a fin de no
superponer recursos ni esfuerzos.
Tabla 39: Problemas comunes por zona
7. Conclusiones
La investigación sobre los Concejos Vecinales de Montevideo así como la
aproximación a la experiencia de las Juntas Locales de Canelones que son parte de la
Cuenca del Arroyo Carrasco, arrojan resultados que nos desafían a reflexionar sobre el
rol de los actores políticos y sociales en la escala local.
La construcción del rol de los actores locales se da en un proceso pautado por
un conjunto de tensiones que conjugan la ubicación y los recursos que se les asignan en
su creación con las expectativas que genera su actuación. Las tensiones se manifiestan
cuando se abre una brecha entre las expectativas y las posibilidades de actuación, es
decir, cuando de espera algo que la figura (Concejo o Junta Local) no puede hacer porque
tanto sus competencias como sus recursos (económicos, humanos, experiencia) no se
lo permiten.
Esta brecha o desfasaje entre los roles esperados (expectativas) y los roles reales
(actuación) incide directamente en la evaluación que se realiza sobre la figura y esto
a su vez acota sus posibilidades de trabajo. Un actor o espacio que no cumple con las
expectativas reduce el atractivo de continuar participando entre sus propios miembros
e incide en la pérdida de legitimidad ante sus interlocutores. Cuando hablamos de los
Concejos Vecinales estas dificultades están básicamente asociadas a la construcción
de su rol de asesores, dado que esta definición deja libertad de aplicación y aporta
pocas herramientas para que el desempeño del colectivo ancle su trabajo en acciones
concretas. Por su parte, las experiencias que se recogen en las Juntas de Canelones dan
cuenta de una serie de obstáculos asociados a la falta de claridad en los límites de su
tarea así como al desconocimiento de sus competencias, que generan problemas tanto
en el relacionamiento con los vecinos como con las autoridades departamentales.
Otro elemento presente en el esquema de tensiones que se tejen en torno a
las figuras locales es la estructura sobre la que construyen su legitimidad Las tensiones
asociadas a la legitimidad se evidencian cuando alguno o todos los elementos sobre
los que se construyen muestran signos de deterioro. Los Concejos Vecinales basan su
legitimidad en la elección de sus miembros por voto ciudadano, pero también en la
procedencia de los Concejales (organizaciones o respaldo vecinal) y por ende es su
carácter representativo. No obstante, el tipo de trabajo que desarrollan al interior de sus
espacios (horizontal o vertical, integrador de las diferentes miradas e inclusivo o cerrado
y de espaldas a los vecinos y las organizaciones) también es un elemento que incide en
la evaluación que se realiza sobre cuán legítimos o representativos son los resultados del
trabajo del Concejo. Si bien el estudio no profundiza en las fuentes de legitimidad de los
106
107
actores políticos, la experiencia recogida en Canelones, nos permite establecer que la
pertenencia partidaria, el respaldo de la administración departamental y los canales de
comunicación que desarrollan los ediles o el colectivo de la Junta, son los factores que
inciden en la legitimidad de la Junta.
Finalmente, desde el punto de vista de los interlocutores, se destaca que
la ubicación, posición o espacio que ocupan los actores locales, está fuertemente
relacionada con la relación que desarrollan con los actores centrales (que en los casos
estudiados son principalmente departamentales). Más allá del margen de acción que
les asignan sus competencias, el ejercicio real y sus resultados están atados al espacio
que esté dispuesto a ceder el actor más fuerte, el que tiene el poder de decisión y los
recursos. Estas decisiones pueden ser permeables en mayor o menor medida a las
intervenciones de los actores locales y esto, en los casos estudiados, también es un
factor de tensión que está mediado por la predisposición de los actores centrales para
incorporar a los locales en su gestión, pero también en las capacidades y habilidades que
desarrollen los actores locales.
Con estos elementos sobre la mesa y considerando el contexto actual, la
investigación arroja insumos tanto para repensar la figura de los Concejos Vecinales,
como para contribuir en el desarrollo de los gobiernos locales.
En primer término, dado que los Concejos se mantienen, ahora siendo
interlocutores de los municipios, es recomendable integrar y compartir experiencias de
buenas prácticas en materia de funcionamiento interno y relacionamiento con actores
políticos (locales y centrales), sociales y vecinos; fomentando un proceso de reflexión que
instale la discusión sobre qué tipo de figura social es la más adecuada y deseable para
continuar este camino y permita separar los elementos que la experiencia indica que
deben retomarse de los que es necesario reformular. En esta línea se estará aportando
a fortalecer el sistema democrático concebido como la interacción y articulación entre
las expresiones de democracia representativa, democracia participativa, y democracia
directa.
En segundo lugar, asociado a la experiencia recogida en Canelones y de cara a
la profundización de políticas departamentales de descentralización, es necesario que
quienes impulsan estas políticas generen acuerdos sobre el nivel de profundidad que
tendrán, definan con mayor claridad las responsabilidades que se les asignan a los
diferentes actores, y establezcan estrategias para involucrar a los mandos medios y los
funcionarios que son quienes ejecutan diariamente. Es especialmente relevante que
se definan mecanismos para reconfigurar las relaciones entre los actores locales y los
departamentales, de modo que cada uno consolide su espacio en función del desarrollo
de cometidos complementarios, evitando la superposición y la competencia por los
recursos.
108
Como un aporte al primer punto, la recopilación de buenas prácticas, el siguiente
apartado señala elementos a tener cuenta para el buen funcionamiento interno de los
Concejos. Finalmente, el último apartado señala algunas recomendaciones de trabajo
para profundizar en la artículación y mejora del Concejo vecinal en tanto institución
participativa.
7.1 Elementos a tener en cuenta
7.1.1 Factores asociados a la incidencia pro-activa
Dado que el interés de esta investigación ha sido identificar las condiciones que
afectan la incidencia de los Concejos Vecinales en los asuntos públicos locales, y bajo
el entendido de que la incidencia pro-activa es el tipo más deseable dentro del margen
de acción que tienen los Concejos, comenzamos este apartado de síntesis detallando
aquellos elementos que contribuyen a generar el marco apropiado para que ésta se
desarrolle.
Elementos que contribuyen a la que el Concejo Vecinal tenga
un funcionamiento interno consolidado
Fomento y cuidado de un clima de respeto y buen trato
Reglas claras para el funcionamiento
Comunicación y diálogo entre los miembros del Concejo
Articulación de los diferentes espacios del Concejo
Utilización de mecanismos de resolución por la vía de acuerdos
Desarrollo y cuidado de la capacidad de trabajo en equipo
Elaboración de una agenda de trabajo del Concejo que incorpore
puntos más allá de las demandas del gobierno
109
Toma de decisiones en función de una mirada amplia que considere a
la zona en su conjunto, priorizando a partir de criterios de solidaridad
y de la evaluación de lo más necesario/urgente para todo su territorio
de referencia
Elementos que contribuyen a la que el Concejo Vecinal
sea representativo
Colectivo heterogéneo: presencia tanto de concejales con experiencia
como de otros que desarrollen su primera experiencia, integración
proveniente de diferentes subzonas y de distintas organizaciones.
Presencia de liderazgos constructivos
Participación sostenida de concejales electos
Interés de los ciudadanos de presentarse como concejales
Condiciones que favorecen el relacionamiento sinérgico entre el
Concejo Vecinal y los actores político-administrativos locales
Respaldo ciudadano en la elección de los concejales
Comunicación fluida entre el Concejo, la Junta Local y el área social del
CCZ
Forma de trabajo basada en el conocimiento de la zona y orientada
hacia los vecinos con visión global
Existencia de instancias efectivas de coordinación y planificación entre
el Concejo y el órgano político local
Relacionamiento fluido del Concejo con organizaciones y vecinos
Predisposición y fomento de la colaboración entre las partes, basada en
la confianza mutua
Desarrollo de estrategias colectivas para vincularse sistemáticamente
con la comunidad
Reconocimiento de campos de acción y funciones diferentes aunque
complementarias
Concejales con participación en organizaciones
Conocimiento e interés de las organizaciones y vecinos de acudir al CV
Intervenciones del Concejo (asesoramiento y/o propuestas) como
producto de un trabajo ordenado, grupal y basado en la visión global de
los problemas que afectan a la zona
Reconocimiento del Concejo como un órgano legítimo y valorado por
su función
Receptividad por parte de la Junta a los planteos que realiza el Concejo
(en donde las características personales de los integrantes de la Junta,
la experiencia previa de ser concejal y la concepción del rol del Concejo
influyen en la receptividad)
Apoyo del área social en diferentes espacios, iniciativas y tareas del
Concejo
7.2 Comentarios finales
•
7.1.2 Factores asociados a la representatividad
En la misma línea que las consideraciones anteriores se detallan a continuación
algunos elementos asociados a la representatividad de los Concejos y que pueden
arrojar luz sobre este tema.
110
Esta propuesta permitió analizar la importancia que tienen los distintos
factores (funcionamiento interno, relacionamiento sinérgico con actores
político – administrativo y representatividad) en los niveles de incidencia de
los Concejos Vecinales en las Políticas Públicas locales y departamentales.
Estos factores han podido ser ponderados por los propios actores, lo que
permite perfilar una propuesta para el fortalecimiento de los Concejos
Vecinales que integre estas diferencias.
111
•
En vista de que existen diferentes niveles de desarrollo en los diferentes
Concejos Vecinales, una futura propuesta de fortalecimiento debería
potenciar las fortalezas que se detectan en algunos de ellos e intentar
mejorar las debilidades que en esos mismos factores se visualizan en
otros Concejos. En este sentido, sería recomendable integrar y compartir
experiencias sobre las buenas prácticas que han desarrollado aquellos CV
que han logrado mejores niveles en términos.
•
Respecto a las tensiones en el Rol de los Concejales Vecinales, parece ser
necesario avanzar hacia la legitimación real de la figura instalada, con
especial interés en el nuevo marco de la descentralización. Interesante
puede resultar que a partir de los hallazgos de esta investigación se pueda
instalar esta discusión a nivel de todos los actores de la descentralización.
Discusión que pude tener eje en el desarrollo conceptual y operativo de lo
que podría considerarse el “rol político de la sociedad civil”. Rol enmarcado
en el fortalecimiento de las capacidades de la sociedad civil (Concejo Vecinal),
para incidir en las políticas públicas aportando desde un lugar distinto y
complementario al rol de la Administración Pública y al de los actores del
sistema político.
En esta línea de reflexión se estará aportando a fortalecer el sistema democrático
concebido como la interacción y articulación entre las expresiones de democracia
representativa, democracia participativa, y democracia directa.
112
113
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118
119
9. Anexos
ANEXO 1: CUADROS COMPLEMENTARIOS SOBRE PROCESO DESCENTRALIZACIÓN A
NIVEL NACIONAL .............................................................................................................121
Programas y proyectos favorables a la descentralización (parte 1) ...........................122
Programas y proyectos favorables a la descentralización (parte 2) ...........................123
ANEXO II: CUESTIONARIO DE ENTREVISTA (VERSIÓN GENERAL-MONTEVIDEO) 124
ANEXO III: CUESTIONARIOS INDIVIDUALES ...............................................................127
ANEXO IV: CUESTIONARIO DE ENTREVISTA (VERSIÓN GENERAL- CANELONES) 128
ANEXO V: REDES ................................................................................................................ 131
Configuración de la red del Concejo en base a la variable prestigio .........................131
Configuración de la red del Concejo en base a la variable influencia .......................137
ANEXO 1: CUADROS COMPLEMENTARIOS SOBRE
PROCESO DESCENTRALIZACIÓN A NIVEL NACIONAL
Marco institucional y normativo que impulsa la descentralización
Organización
Ley de descentralización y Participación Ciudadana
OPP
Ley de Empresas Mixtas - público - privadas
Reglamento
Ley de Creación de Centros de Acercamiento a la Ciudadanía
OPP
Ley de Ordenamiento Territorial
DINOT
Política Nacional de Espacio Costero
DINOT
Ley de Presupesto 2005 - 2009 introduce cambios en régimen de transferencias del
Artículo 214 de la Constitución
MEF - Congreso
de Intendentes
DE BARBIERI, M., en base a Información preliminar de Planes y Programas (Programa Uruguay Integra,
2008), Diagnósticos Intitucionales de Gobiernos Departamentales (CPP UDM BID, 2006)
120
121
Programas y proyectos favorables a la descentralización (parte 1)
Iniciativas de apoyo al desarrollo desde el nivel nacional - internacional
Cooperación gobierno nacional con Intendencias favorable propuestas de desarrollo local -regional
Cooperación gobierno nacional con Intendencias favorable propuestas de desarrollo local -regional
Experiencia acumulada Agenda Metropolitana (Montevideo, Canelones y San José) para desarrollo
regional
Experiencia acumulada Agenda Metropolitana (Montevideo, Canelones y San José) para desarrollo
regional
Programas de Apoyo a Pymes, Emprendedores
CND BID
Programa para mejora de condiciones familia rural URUGUAY RURAL
MGAP FIDA
Programas de apoyo a sector ganadero PRONADEGA
MGAP BID
Programa de desarrollo sustentable PPR
MGAP BM
Apoyo a Competitividad a través de recursos para formulación de proyectos
Apoyo a evaluaciones de impacto ambiental, control ambiental, fortalecimiento
de SNAP
Programa de desarrollo rural y social en áreas rurales del norte del país
FONADEP OPP
PRODENOR - UE/
Gobiernos
DINAPYME: PACPyme -
Política de Apoyo a Cluster
PACC DIPRODE
Apoyo al sector productivo
Microfinanzas - DIPRODE
PASP – DIPRODE
Relacionamiento favorable de cooperación internacional con gobierno nacional y departamental en
materia de programas de desarrollo
Políticas nacionales de apoyo al fortalecimiento institucional de los gobiernos
departamentales a través del Programa de Desarrollo y Gestión Municipal
OPP- BID
Política estatal de apoyo a Intendencias para realizar plan de ordenamiento
territorial
DINOT
Programas de apoyo técnico a los Gobiernos Departamentales para el desarrollo
sustentable
MVOTMA, FREPLATA,
ECOPLATA
Apoyo a escuelas de contexto crítico y CAIF en todo el país INFAMILIA
MIDES - BID - UNICEF -
Programas de apoyo a Infraestructura con las Intendencias Programa de
Desarrollo y Gestión Municipal IV, Fondo de Desarrollo del Interior, Convenio
Caminería Rural
OPP – BID
DIPRODE MTOP
Campaña nacional: toma de conciencia sobre el cumplimiento de las obligaciones fiscales lo que colabora
en el incremento de la recaudación Departamental.
Programa de Cohesión Social y Desarrollo URUGUAY INTEGRA
Programas de apoyo al desarrollo de Agencia Española de Cooperación al
Desarrollo (AECI), Agencia Japonesa de Cooperación Internacional (JICA),
Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional (ACDI), Cooperación de los
Comunidades Autónomas del Estado Español, FIDA, FAO
Programa de Movimiento para la Erradicación de la Vivienda Insalubre Rural
MEVIR
AECI – JICA
ACDI - FIDA –FAO
UE
DE BARBIERI, M., en base a Información preliminar de Planes y Programas (Programa Uruguay Integra, 2008), Diagnósticos
Institucionales de Gobiernos Departamentales (OPP UDM BID, 2006)
DINAMA
Política de Apoyo a Cluster
Apoyo a emprendimientos productivos
Presidencia – UE
Programas y proyectos favorables a la descentralización (parte 2)
Iniciativas de desarrollo institucional y capital humano en el segundo nivel de
gobierno
Aplicación mecanismos de atención al cliente ya probados por otros organismos del sector público
Aplicación de sistemas externos de cobro de tributos y pagos de cuentas, sistemas privados que
permitirían mejorar la atención y descongestionar la afluencia de público.
Creciente desarrollo de las TIC’s (tecnologías de información y comunicación),
Convenios Intendencias con Centros MEC y Centros CASI en barrios y pequeñas
localidades
MEC ANTEL
Información disponible de la Dirección General de Registro de la Propiedad, en particular de la
seccional inmobiliaria y de la mobiliaria, por la titularidad de los bienes inmuebles y de los vehículos
automotores.
Iniciativas de captación de recursos disponibles a nivel nacional e internacional, dadas las limitaciones
para la creación o modificación de los tributos en el ámbito departamental y posterior sistema de
recaudación.
Programa de capacitación aplicada a la mejora de gestión de todos los Gobiernos
Departamentales PROYECTAR, PLANIFICAR, COMUNICAR
CNI- OPP – BID
Estudio de recursos previstos en el art. 301 de la Constitución, respecto a la emisión de deuda pública
departamental y préstamos internacionales.
Convenios Intendencias con distintas asociaciones para el reciclado de basura
Proyecto de Fortalecimiento de Gobiernos Departamentales
AECID - OPP - CNI –
PNUD
Programa de mejora de calidad de vida y hábitat en asentamientos de todo el
país PIAI
MVOTMA BID
Apoyo al desarrollo turístico, mejora de infraestructura, valorización de
productos turísticos, otros.
Análisis en algún Gobierno Departamental de la experiencia acumulada respecto de la figura del “defensor
del pueblo o del vecino”.
MINTURD
Programa de Articulación de Redes Territoriales ART (PNUD ART AECID y
Agencias del Sistema de Naciones Unidas - Cooperación Descentralizada)
Convenios Intendencias con instituciones de formación terciaria (UCUDAL, POLITÉCNICO CONOSUR,
CLAEH, UNIVERSITARIO PUNTA DEL ESTE)
ART – PUNUD
Asesoramiento en políticas de servicio civil
Programa de apoyo al empleo en todos los departamentos Projoven, Promujer,
Trabajador rural
122
Iniciativas de apoyo al desarrollo desde el nivel nacional - internacional
ONSC
Convenios de apoyo a policlínicas rurales, urbanas y unidades de asistencia básica
ASSE MSP
DE BARBIERI, M., en base a Información preliminar de Planes y Programas (Programa Uruguay Integra, 2008), Diagnósticos
Institucionales de Gobiernos Departamentales (OPP UDM BID, 2006)
MTSS DINAE JUNAE
123
ANEXO II: CUESTIONARIO DE ENTREVISTA (VERSIÓN
GENERAL-MONTEVIDEO)
ASPECTOS GENERALES DEL CONCEJO
1. ¿Puede identificar diferentes etapas o momentos en el CV desde que es Concejal? ¿A
qué responden estos cambios?
2. ¿Cómo definiría al Concejo? ¿Qué elementos lo caracterizan?
FUNCIONAMIENTO INTERNO DEL CONCEJO VECINAL
3. Modalidad de trabajo
- ¿Cuáles son los principales objetivos del Concejo?
- ¿Qué tareas realizan como Concejo?
- ¿Cómo se organizan para realizar sus tareas? (forma organizativa, frecuencia de
reuniones, división interna de tareas, etc.)
- Las reuniones: ¿son abiertas a los vecinos y asociaciones? Si la respuesta es si:
¿siempre/cuándo? ¿los vecinos y asociaciones tienen voz o sólo pueden asistir?
- ¿Hay mecanismos extraordinarios para convocar reuniones?.
- ¿Cuáles son los temas prioritarios para el trabajo del Concejo?.
- ¿Qué mecanismos tienen para discutir propuestas? (¿quienes proponen?)
- Cantidad de miembros del Concejo y porcentaje que participa activamente.
- Recursos disponibles para la gestión.
- Prioridades de la gestión.
4. Calidad del relacionamiento interno:
- ¿Cómo es el proceso de toma de decisiones?
- ¿Cuáles son las debilidades internas que encuentran para la gestión?
- ¿Cuáles son sus fortalezas para la gestión?
- ¿Cuáles son las principales fuentes de conflicto interno?
- ¿Cómo enfrentan sus conflictos? y ¿qué consecuencias tienen sobre el
funcionamiento como colectivo? ¿qué pasa cuando no hay acuerdo? ¿cuáles son los
mecanismos previstos para resolver conflictos?
RELACIONAMIENTO CONCEJO VECINAL CON OTROS ACTORES
5. Ejecutivo departamental (Intendente y direcciones), Junta Departamental y juntas
locales:
- ¿De qué forma se relacionan con la Junta Local, el área social, el Intendente, las
direcciones departamentales, la Junta Departamental? (modalidad, cantidad de
encuentros, temas de trabajo en conjunto)
- Tipo de demandas y propuestas del Concejo a los diferentes actores político –
institucionales
- Temas de trabajo en conjunto
- ¿Cuáles son las principales fuentes de conflicto con estos actores?
- Percepción sobre los factores facilitadores y los obstáculos presentes
para la incorporación de sus demandas y propuestas a las acciones (planes
124
quinquenales, compromisos de gestión, modificación del marco legal institucional,
descentralización, etc.)
- ¿Cómo enfrentan sus conflictos? y ¿qué consecuencias tienen?
- Debilidades y fortalezas para la articulación
6. Sociedad Civil
- Valoración del CV sobre su inserción en el tejido local (características y motivos)
- ¿Con qué organizaciones, instituciones y vecinos se relaciona el CV?
- ¿De qué forma se relacionan con las organizaciones sociales? (estrategias, tipo y
cantidad de encuentros)
- ¿Cuáles son las demandas prioritarias de la sociedad civil al Concejo? ¿Cómo llegan
al Concejo las demandas de los ciudadanos?
- Temas de trabajo en conjunto
- ¿Cuáles son las principales fuentes de conflicto? ¿Cómo enfrentan sus conflictos? y
¿qué consecuencias tienen?
- Debilidades y fortalezas para la articulación
CARACTERÍSTICAS DEL TEJIDO ASOCIATIVO LOCAL
7. Organizaciones presentes en el territorio
- ¿Cuántas organizaciones hay en la zona?
- ¿Qué tipo de organizaciones hay en la zona?
8. Articulación entre organizaciones
- ¿Qué modalidades de articulación hay entre las organizaciones de la zona? (tipos,
formas, ámbitos, quienes convocan, etc.)
- ¿El Concejo tiene alguna participación en estas instancias?
9. ¿Qué debilidades y fortalezas considera que tienen las organizaciones sociales para
contribuir en el abordaje de las problemáticas locales?
REPRESENTACIÓN DE LA CIUDADANÍA
10. ¿En qué medida cree que el Concejo incorpora las demandas y propuestas de la
ciudadanía en sus acciones? ¿por qué?
11. ¿Cree que el Concejo representa a los vecinos de la zona? Debilidades y fortalezas
para la representación
INCIDENCIA DEL CONCEJO VECINAL EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS QUE
AFECTAN AL TERRITORIO
12. ¿Considera que hay logros en la gestión del Concejo?
- En caso de respuesta afirmativa
- ¿De qué tipo son?
- ¿Cuáles son los motivos del éxito?
- ¿Qué obstáculos y facilitadores estuvieron presentes?
- En caso de respuesta negativa
- ¿Qué motivos encuentra para que no haya logros del Concejo?
13. ¿Cuáles son las tres últimas resoluciones del Concejo / o las tres más relevantes
desde que se inició la actividad del actual Concejo?
- ¿Cuál fue el camino para obtener esos logros?:
125
- ¿Quién la planteó el problema/propuesta/tema?
- ¿Cómo se gestionó?
- ¿Hubo reuniones con los vecinos?
- ¿Participaron las asociaciones?
- ¿Cuáles fueron las posiciones de los distintos actores?
- ¿Cuánto tiempo llevó?
- ¿Cuál fue el producto final?
14. ¿Hubo casos/problemáticas/gestiones en las que no se logró ningún acuerdo? ¿Cuál
fue el proceso?
15. ¿Qué percepción tiene sobre la evaluación que hace la sociedad civil organizada al
respecto de la gestión del Concejo Vecinal?
16. ¿Qué percepción tiene sobre la evaluación que hacen los actores políticos
institucionales sobre la gestión del Concejo Vecinal?
GESTIÓN METROPOLITANA: PROBLEMAS COMUNES EN LAS ZONAS
LIMÍTROFES
17. ¿Identifica algún asunto público local para el cual sea necesario un trabajo de
articulación con el departamento de Canelones?
18. ¿Qué puede hacerse desde el Concejo?
19. ¿Qué potencialidades y debilidades identifica para la gestión metropolitana de los
asuntos públicos locales?
ANEXO III: CUESTIONARIOS INDIVIDUALES
IDENTIFICACION Y TRAYECTORIA DEL ENTREVISTADO
- Edad: __ __
- Sexo: M / F
- Barrio:
- Formación (Primaria, Secundaria, UTU, Universitaria, otros)
-Ocupación:
- Experiencia como concejal (tiempo de desempeño en la función):
- Motivaciones e incentivos para la participación en el Concejo:
- Pertenencia a colectivos y/u organizaciones sociales (asociaciones, clubes, sindicatos,
partidos políticos, iglesias, etc.)
INSTITUCIONES Y
ASOCIACIONES
Cuáles de las
siguientes instituciones
tienen más prestigio
(reconocimiento,
renombre)
Cuáles de las siguientes
instituciones tienen
más influencia sobre la
definición de políticas
que afectan al barrio
Con qué organizaciones
colabora o ha
colaborado el Concejo
Vecinal en el último
año
Intendencia
Junta Departamental
Junta Local
Concejo Vecinal
Sindicatos
Partidos políticos
Instituciones educativas
Clubes sociales y
deportivos
Asociaciones de interés
Grupos de auto-ayuda
Organizaciones sociales,
culturales
Organizaciones
Ecologistas
Asociaciones de jóvenes
Organizaciones religiosas
Comisiones vecinales
Comisiones de Fomento
Cooperativas
Asociaciones de
empresarios
Empresas
Redes territoriales
126
127
ANEXO IV: CUESTIONARIO DE ENTREVISTA (VERSIÓN
GENERAL- CANELONES)
IDENTIFICACION Y TRAYECTORIA DEL ENTREVISTADO
- Nombre:
-Edad:
- Sexo: M / F
- Lugar de residencia:
- Formación (Primaria, Secundaria, UTU, Universitaria, otros)
-Ocupación:
- Pertenencia a colectivos y/u organizaciones sociales (asociaciones, clubes, sindicatos,
partidos políticos, iglesias, etc.)
- Experiencia (años) como edil/técnico dentro de la institución/miembro de la
organización.
PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN CANELONES
a.Características generales sobre el proceso de descentralización y participación
ciudadana en Canelones 2005 - 2009
- ¿Cómo entiende/comprende la descentralización?
- ¿Considera que en esta administración se ha profundizado la descentralización del
departamento de Canelones? En qué fundamenta su respuesta
- ¿Cuáles son los principales lineamientos/directivas/principios/fundamentos del
proceso de descentralización durante esta administración?
- ¿En su opinión con qué objetivo se impulsa la descentralización en esta
administración?
- ¿Cómo se entiende/comprende la descentralización?
- Identifique los pasos y/o acciones concretas que se han dado en ese sentido
considerando:
- planificación de las acciones
- actores involucrados (roles asignados y asumidos)
- quién o quiénes las impulsaron
- quién o quiénes apoyaron o se opusieron
- elementos facilitadores/obstaculizadores del proceso
- ¿Qué evaluación realiza de los logros en función de los objetivos?
b. Aspectos del proceso referidos a la transferencia de poder al nivel local
- ¿Cuáles son los principales objetivos de las juntas locales?
- ¿Identifica variaciones en los roles y potestades de las juntas locales, en relación al
período anterior?
- ¿Se han transferido mayores competencias, responsabilidades y recursos a
las juntas locales? Ejemplos.
- Cambio en la cantidad de servicios que prestan las juntas locales (trámites,
información)
- Homogeneidad de situaciones (¿en todas las juntas se pueden realizar los
mismos trámites y de la misma forma? En caso de respuesta negativa ¿a qué
se debe?)
128
- ¿Cuáles son los principales logros de las juntas locales en este período? ¿A qué se
deben?
- ¿Cuáles son las principales fortalezas para el accionar de la Junta?
- ¿Cuáles son las principales dificultades (¿financieras, de recursos humanos, de
organización, de naturaleza técnica?) a las que se han enfrentado las juntas locales en
este período? ¿A qué se debe?
- ¿Cómo evalúa las capacidades de las juntas locales para hacer frente a los nuevos
desafíos de gobierno en el marco de la implementación de los municipios en materia
de planificación, elaboración de presupuestos, toma de decisiones, articulación con el
nivel departamental y los actores sociales?
- ¿Existen mecanismos o instancias de coordinación entre el gobierno departamental
y las juntas/actores locales?
- ¿En qué aspectos de la gestión local o departamental inciden/deciden las juntas?
Identifique prácticas efectivas de apertura a la participación de las JL en la definición
de prioridades de gobierno, políticas públicas.
- ¿Cuáles son los principales motivos de tensión entre su junta local /las juntas y el
gobierno departamental?
c.Aspectos del proceso referidos a la participación ciudadana
- ¿Qué importancia diría Ud. que esta administración le asigna a la participación
ciudadana en la gestión del gobierno?
- ¿Cuáles son las principales características de la relación entre las juntas y la sociedad
local?
- ¿Existen espacios institucionalizados de encuentro?
- ¿Son permanentes, transitorios, esporádicos?
- Nivel de participación abierto
- Quienes participan y quienes no
- Temas, actores
- Dificultades y fortalezas de los espacios/instancias/mecanismos de
participación
- Identifica algún resultado concreto de la participación ciudadana
- ¿Cuáles son las principales o más frecuentes demandas/planteos/quejas o
propuestas más frecuentes de los vecinos de la Junta o de la Intendencia?
ADECUACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS DEL ESTADO A LAS
NECESIDADES DE LAS DINÁMICAS METROPOLITANAS
a.Cambios y valoración
- ¿Considera que los servicios actuales en las áreas de…
- Transporte (caminería, líneas, terminales)
- Salud (primaria, especializada)
- Educación (preescolar, primaria, secundaria, terciaria – universitaria y no
universitaria- formación profesional de otro tipo)
- Cultura (esparcimiento, actividades de promoción de identidad, talleres o
clases de danza, canto, teatro, pintura, expresión artística, música)
…se ajustan a las necesidades de la población de la zona? ¿Por qué?
- ¿Cómo era esta situación hace diez años? (mejor, igual, peor)
ANEXO V: REDES
- ¿Cree que han habido cambios en los últimos diez años en estas áreas? ¿Cuáles? ¿A
qué se deben?
Junta Local
Junta Departamental
Asociaciones de empresarios
Organizaciones sociales
Cooperativas
Intendencia
Sindicatos
Clubes sociales y deportivos
Organizaciones ecologistas
Partidos políticos
Empresas
c.Potencialidades para la gestión metropolitana de los servicios
- Actualmente, ¿identifica algunos asuntos/problemas u oportunidades que sean
comunes en el área de la Cuenca y que requieran necesariamente un abordaje
conjunto entre ambos departamentos?
- ¿En qué temas considera que es posible que las Intendencias de Canelones y
Montevideo coordinen para llevar adelante la prestación de servicios? (seleccionar
por tipo de servicio y enumerar)
- ¿Qué puede hacerse desde las Juntas locales?
CASO A
Concejo Vecinal
Configuración de la red del Concejo en base a la variable
prestigio
Redes territoriales
b.Áreas que requieren cambios
- ¿Existen servicios o áreas que sean problemáticos y requieran cambios? ¿Cuáles y
por qué?
- ¿Quién cree usted que debería hacerse cargo de estos cambios?
131
132
Cooperativas
Intendencia
Junta Departamental
Junta Local
Concejo Vecinal
Junta Departamental
Sindicatos
Partidos políticos
Redes territoriales
Intendencia
Junta Local
Concejo Vecinal
Sindicatos
Partidos políticos
Redes territoriales
Empresas
Empresas
Cooperativas
CASO B
CASO C
133
134
Intendencia
Junta Departamental
Partidos políticos
Sindicatos
Empresas
Redes territoriales
Cooperativas
Empresas
Cooperativas
Junta Local
Intendencia
Concejo Vecinal
Junta Departamental
Junta Local
Concejo Vecinal
Sindicatos
Partidos políticos
Redes territoriales
CASO D
CASO E
135
136
Junta Departamental
Junta Local
Junta Departamental
Intendencia
Junta Local
Concejo Vecinal
Sindicatos
CASO A
Cooperativas
Sindicatos
Partidos políticos
Concejo Vecinal
Partidos políticos
Redes territoriales
Empresas
Empresas
Cooperativas
Intendencia
Redes territoriales
CASO F
Configuración de la red del Concejo en base a la
variable influencia
137
138
Intendencia
Junta Departamental
Junta Local
Concejo Vecinal
Junta Departamental
Cooperativas
Intendencia
Sindicatos
Partidos políticos
Redes territoriales
Junta Local
Concejo Vecinal
Sindicatos
Partidos políticos
Redes territoriales
Empresas
Empresas
Cooperativas
CASO B
CASO C
139
140
Intendencia
Junta Departamental
Partidos políticos
Sindicatos
Cooperativas
Empresas
Redes territoriales
Empresas
Cooperativas
Junta Departamental
Junta Local
Intendencia
Concejo Vecinal
Junta Local
Concejo Vecinal
Sindicatos
Partidos políticos
Redes territoriales
CASO D
CASO E
141
142
Empresas
Junta Departamental
Cooperativas
Junta Local
Concejo Vecinal
Sindicatos
Partidos políticos
Intendencia
Redes territoriales
CASO F
143
144

Descentralización y Participación democrática en Montevideo: los

Transcripción

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