di Alejandro Pérez Hualde (Profesor titular ordinario

di Alejandro Pérez Hualde (Profesor titular ordinario

PRESUPUESTO: “SUBESTIMACIÓN” Y FEDERALISMO
(HOMENAJE AL DR. PEDRO JOSÉ FRÍAS)*
di
Alejandro Pérez Hualde
(Profesor titular ordinario de Derecho Administrativo II en la Universidad Nacional de Cuyo
y titular de Derecho Administrativo Económico de la Universidad de Mendoza)
13 giugno 2012
Sommario: 1. Federalismo debilitado. 2. La subestimación presupuestaria como instrumento.
3. La respuesta política municipal como nuevo dato objetivo. 4. La propuesta federal: la
concertación.
ELEGÍA DE LA PATRIA1
De hierro, no de oro, fue la aurora.
La forjaron un puerto y un desierto,
Unos cuantos señores y el abierto
Ámbito elemental de ayer y ahora.
Vino después la guerra con el godo.
Siempre el valor y siempre la victoria.
El Brasil y el tirano. Aquella historia
Desenfrenada. El todo por el todo.
Cifras rojas de los aniversarios,
Pompas de mármol, arduos monumentos,
Pompas de la palabra, parlamentos,
Centenarios y sesquicentenarios,
Son la ceniza apenas, la soflama2
De los vestigios de una antigua llama.
*
Articolo sottoposto a referaggio.
Jorge Luis Borges, Obras completas, tomo 3, 1975-1985, Emecé Editores, Buenos Aires, 1989, p. 129.
2
Significado, según el diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, es: “llama tenue o
reverberación del fuego”; también: “bochorno o ardor que suele subir al rostro por accidente, o por enojo,
vergüenza, etc”; también: “expresión artificiosa con que alguien intenta engañar o chasquear”; y, finalmente,
un sentido despectivo: “discurso, alocución, perorata”. Cabe preguntarnos, tal vez, si no lo fue por los cuatro a
la vez, cuál habrá sido el sentido exacto preferido por el autor del poema; aunque –en caso alguno- nos limitaría
el que sea de nuestra preferencia.
1
federalismi.it n. 12/2012
1. Federalismo debilitado.
“Lección que por fin aprendí: ¡cómo cambian las cosas los años!”3.
La situación de nuestro federalismo fiscal es inseparable del estado crítico en que se encuentra
inmersa nuestra forma de gobierno constitucional (art. 1 CN). No sólo está en cuestión nuestra
forma republicana sino también la representativa y también el federalismo que nuestra Carta
Magna define.
Hemos dedicado al tema varios ensayos. En los primeros nos avocamos a la tarea de precisar
con el mayor detalle posible cuáles son las causas y los procedimientos lesivos al régimen
federal; especialmente aquellos donde, frecuentemente, el culpable lo encontramos en la
voracidad del centralismo concentrado en sus poderes, que –desde el punto de vista
estrictamente geográfico- no necesariamente del todo acertado, es el puerto de Buenos Aires.
Últimamente, nuestro esfuerzo –sin desdecirnos de lo anterior- lo hemos enfocado hacia la
determinación de aquellas políticas provinciales que no sólo colaboran, sino que hacen
posible, el fenómeno centralizador4.
Si partimos del concepto técnico político de que “un régimen federal es cuando una
constitución divide el poder político entre un gobierno central y varios gobiernos locales
3
Del tango “Como dos extraños”, de Pedro Laurenz y José María Contursi, 1940.
Ver nuestro Coparticipación federal de impuestos en la constitución Nacional, Depalma, prólogo de Enrique G.
Bulit Goñi, Buenos Aires, 1999; y nuestros ensayos: La coparticipación federal: hacia un federalismo
concertado, en "Cuadernos de Federalismo" nº XII, publicación anual de la Academia Nacional de Derecho y
Ciencias Sociales de Córdoba, 1998; Incumplimiento del Estado nacional en la liquidación y acreditación de
fondos de la coparticipación federal pertenecientes a las provincias, en Cuaderno de Federalismo n° XV,
Instituto de Federalismo, Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba, Córdoba, abril de
2002; Coparticipación federal: el sistema en crisis, en “Defensa de la Constitución. Garantismo y controles.
Libro en reconocimiento al Dr. Germán J. Bidart Campos”, coord. Víctor Bazán, Ediar, Buenos Aires, 2003; El
modelo económico de la Constitución Argentina y la “reforma del Estado”, Suplemento de Jurisprudencia
Argentina por los 150 años de la Constitución Nacional, Lexis Nexis Jurisprudencia Argentina, tomo 2003-II,
fascículo n° 5, Buenos Aires, 2003; Federalismo fiscal, en La descentralización del poder en el estado
contemporáneo, Asociación Argentina de Derecho Constitucional, director Antonio María Hernández, Córdoba,
2005; y en el extranjero: La costituzione economica e il decentramento político nella costituzione della
repubblica Argentina, en Luisa Cassetti e César Landa, Governo dell’economia e federalismo. L’esperienza
sudamericana, G. Giappichelli Editore, Torino, 2005; Las facultades legislativas del Poder Ejecutivo y su
impacto en el régimen federal, en Memorias. VI Foro Iberomericano de Derecho Administrativo. VIII Jornadas
de Derecho Constitucional y Administrativo, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2007;
Descentralización administrativa, en El Derecho Administrativo y la modernización del Estado Peruano,
ponencias presentadas en el Tercer Congreso Nacional de Derecho Administrativo en Lima, 2008, organizado
por Pontificia Universidad Católica del Perú, Asociación Peruana de Derecho Administrativo, Grijley, Lima,
2008, p. 619-642; La Reforma constitucional de 1994 y la falta de vocación federal de las provincias, en La Ley
2010-A, p. 1177-1191; también en la www.federalismi.it revista telemática del “Osservatorio sul federalismo e i
processi di governo”, de Roma, Italia, el 29 de diciembre de 2010; Servicios públicos en el constitucionalismo
provincial, en Instituto de Federalismo, Director Antonio M. Hernández, Aspectos jurídicos e institucionales del
federalismo argentino, Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba, Córdoba, 2010 (p. 235262); Las autonomías provincial y municipal y el desdoblamiento de las elecciones, en revista La Ley del 1 de
abril de 2011, p. 1, Buenos Aires, 2011; y Cuestiones federales que plantea la presencia de los “organismos”
independientes en la Constitución Argentina, en Retos de la organización administrativa contemporánea, Corte
suprema de Justicia, Sección Publicaciones, X Foro Iberoamericano de Derecho Administrativo, El Salvador,
2011, p. 107-152.
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dando a cada uno de ellos importantes funciones”5, fácilmente concluimos en que nuestra
constitución Nacional estableció una forma federal y que ella se encuentra vigente en nuestro
sistema político.
Nuestra forma de Estado debe ser federal, según la constitución.
Existe coincidencia doctrinaria en nuestro país a la hora de sostener que la raíz del
federalismo argentino se encuentra en los orígenes de nuestra historia Nacional y que el
mismo encarnó el reclamo del interior postergado por mayor nivel de participación en los
temas nacionales. También es tradicional reconocer en la constitución de los Estados Unidos
de Norteamérica el modelo muy parcialmente perseguido. ¿Es ése hoy el contenido del
federalismo argentino?
Así como el mundo registra pocos sistemas federales, también es cierto que todos ellos son
distintos. Pero algo en lo que seguramente coinciden todos es en la necesidad de enfrentar la
realidad marcada por los frecuentes –tal vez permanentes- intentos, a veces exitosos a veces
no, del respectivo sistema central en procura de incrementar su poder de decisión, y de
disposición, sobre los recursos –siempre escasos- en su favor.
En la medida en que el régimen federal constituye una forma de división del poder, “división
vertical” –entre el “Gobierno federal” y los “Gobiernos de provincia”6-, implica lógica y
necesariamente una tensión de poder por la ocupación del espacio político. Es en este marco
donde se desarrolla la puja por la distribución de los recursos económicos imprescindibles
para el cumplimiento de los fines de los gobiernos.
Este espacio de confrontación ha contenido, de un modo no violento, la saga de la prolongada
guerra civil que envolvió a los argentinos en la primera mitad del siglo XIX que enfrentó a las
provincias contra el centralismo del puerto de Buenos Aires y que culminó en ese verdadero
pacto político que significó la Constitución de 1853/60; un acuerdo transaccional que implicó
concesiones de ambas partes y que se plasmó en una forma tan federal como “lo establece la
presente constitución”, es decir: federal, pero con numerosas notas unitarias, constituyendo
así una respuesta propia.
5
Edward Corwin, La constitución, Bibliográfica Argentina, 1968, p. 31.
Así se denominan textual y respectivamente los dos títulos que la Constitución dedica al poder político, en su
Segunda parte, bajo el concepto de “Autoridades de la Nación”.
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La Constitución adoptó dimensiones de “producto político”, de “instrumento político” y se
convirtió en una “síntesis superadora de facciones” en ese momento crucial de nuestra
historia7.
Este origen transaccional está presente en los discursos de la Convención Constituyente
cuando el convencional por Mendoza, don Martín Zapata, en la sesión del 22 de abril de
1853, recordó que “Todas nuestras guerras civiles de cuarenta años, no son más que la
expresión de estos dos hechos: dominación o influencias unas veces justas, y otras injustas
del poder de Buenos Aires sobre las provincias, y resistencia, unas veces justa y otras injusta
por parte de éstas”8.
Desde el origen mismo, y muy especialmente después de la batalla de “Pavón”, el liderazgo
de Buenos Aires fue indudable y fue ahí donde se concentró la conducción de ese tiempo que
representó el diseño de nuestro estado Nacional. Pero ello no se reflejó en una captación
abusiva de los recursos económicos del conjunto por parte del Puerto; eso vino después.
Solapadamente, al principio, y desembozadamente desde los años ’30 del siglo XX, el
centralismo avanzó notablemente sobre los recursos provinciales. Unas veces mediante leyes,
como la del impuesto “provisorio” a las rentas –hoy vigente todavía y a punto de cumplir
ochenta años-, otras mediante interpretaciones jurisprudenciales de la Corte Suprema –como
la que atribuyó carácter “concurrente” a los impuestos indirectos-, el centralismo incrementó
su espacio sin pausa en los sucesivos gobiernos democráticos y, más decisiva y
contundentemente, en los militares “de facto”, durante todo el siglo XX.
Sobre el fin del siglo, la oportunidad de replanteo que significó la Reforma constitucional de
1994, que se propuso expresamente “atenuar el presidencialismo” y “fortalecer el
federalismo”, fue un rotundo fracaso9. Y ello ocurrió como consecuencia directa del texto
mismo elaborado en sus arduas sesiones.
Cada instrumento tendiente a “atenuar” el poder presidencial y a “fortalecer” el federalismo,
fueron prolijamente atados a trámites complejos y fácilmente dilatables en el tiempo, sujetos a
reglamentaciones que no fueran viables sin la voluntad necesariamente concurrente del mismo
presidente, en el primer caso, o el consenso del mismo poder central, en el segundo; es decir,
7
Enrique G. Bulit Goñi, El programa constitucional como directiva para el legislador y como límite para el
ejercicio del poder tributario, en Horacio García Belsunce, coordinador, Estudios de Derecho Constitucional
Tributario en homenaje al prof. Dr. Juan Carlos Luqui, Depalma, Buenos Aires, 1994, p. 50.
8
Ver Dardo Pérez Guilhou, Las provincias y la Organización nacional 1852-1853, Facultad de Filosofía y Letras
de la Universidad Nacional de Cuyo, Mendoza, 2003.
9
A los pocos años de la Convención de 1994 sostuvimos una posición optimista acerca del régimen de
coparticipación intentado, sobre la base de la filosofía inspiradora de la Convención; hoy a casi dieciocho años
de ella, es insostenible cualquier defensa que pretenda reivindicar lo actuado por la Convención. El resultado
está a la vista.
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de los destinatarios perjudicados directos por las medidas de atenuación o de fortalecimiento.
También se contempló el sometimiento a plazos cuyo incumplimiento careció de efectos
jurídicos, como es el caso del dictado de la “ley convenio” que establece la cláusula
transitoria SEXTA de la Constitución para antes de 1996 (¡!).
Por el contrario, fueron exitosas las cláusulas tendientes a la licuación efectiva del poder
federal. La eliminación del Colegio Electoral y la instalación de la elección directa de
presidente de la Nación; la atadura del senador Nacional al partido político mediante el
aumento a tres de la representación, no ya de cada provincia sino –ahora- dos del partido
mayoritario y uno del minoritario locales, “ha afectado la esencia del sistema federal,
desplazando el poder del pueblo y de las provincias en favor de los partidos políticos y de la
Provincia de Buenos Aires”… pues “ambos aspectos eran esenciales al sistema federal”10
Con igual efecto destructivo de la forma federal, enrolamos también a la habilitación de
“decisiones de carácter legislativo que dicta el Poder Ejecutivo” –como son los decretos
delegados, de necesidad y urgencia y la promulgación parcial de leyes-, sin participación
federal necesaria alguna –ni a nivel de comisión-, que ha posibilitado el instituto de la
“emergencia” que hoy podemos calificar ya de estado “permanente” en nuestra Argentina.
Y en el espacio correspondiente al federalismo fiscal el fracaso de la Convención es mayor
aún. El régimen de coparticipación puso al alcance del centralismo la totalidad de las fuentes
tributarias provinciales pero preservó la nacional fuera del alcance.
Así se logró la introducción de todos los recursos en la masa coparticipable sin incluir, ni –al
menos- limitar de algún modo, los derechos de importación y exportación que percibe la
Nación; lo que ha permitido su avance incontrolado hasta el punto de desplazar las otras
fuentes integrantes de la masa coparticipable en beneficio exclusivo del poder central.
A ello se sumó la sujeción del dictado de la “ley convenio” a una, presuntamente necesaria11
–seguramente imposible-, unanimidad de las provincias que ha paralizado el esquema
constitucional de la coparticipación en un punto que deja en el capricho del centralismo el
tamaño efectivo de los recursos a coparticipar. De hecho, coinciden las fuentes en estimar en
sólo un veinticuatro porciento la parte que hoy llega efectivamente al conjunto de provincias.
Y frente a este avance, ¿cuál es la actitud de las provincias?
10
Julio César Rivera, La desnaturalización del pensamiento de Alberdi, en La Ley, revista del 12 de marzo de
2004, p. 1.
11
Luego de una inicial interpretación es ese mismo sentido (Coparticipación federal de impuestos en la
constitución Nacional, ob. cit., año 1999), hemos revisado esa opinión y sostenido luego una posición contraria a
esta exigencia (La Reforma constitucional de 1994 y la falta de vocación federal de las provincias, ob. cit., año
2010).
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Ya nos preguntamos en otra oportunidad: ¿tienen las provincias “vocación”12 federal? ¿Se
sienten llamadas a ejercer los derechos y a asumir los compromisos propios del régimen
federal? ¿O se trata de una simple invocación de una fórmula técnico-política que ofrece
ventajas cuando se trata de levantar banderas y reclamos meramente locales e individuales?
Es evidente la falta de vocación federal de parte de nuestra dirigencia provincial en general
que responde, lamentablemente, a una carencia de consenso real de sus pueblos representados.
Y ello se debe a la falta de cultura política sobre las virtudes de esta forma federal de
distribución territorial del poder. De este modo es que cada una de las decisiones nacionales
que, mes a mes, erosionan progresivamente el sistema federal cuenta con un respaldo notorio
de mayorías provinciales.
El ámbito del Senado de la Nación entraña para el sistema el núcleo mismo del federalismo
posible en nuestro régimen constitucional. Es allí donde las provincias nos encontramos con
la Nación en igualdad de representación; si no encontramos en ese sitio vestigios del régimen
comprometido, difícilmente lo encontraremos en otros espacios.
Si quienes tienen la investidura de senadores de la Nación, en representación de su provincia,
no “sienten” compromiso con el sistema y la ponen por debajo de banderas partidarias
centralistas, ya de nadie se puede esperar algo más prometedor para un federalismo aun
considerado en sus versiones más posibles y razonables, como el de “concertación”
propuesto por Frías.
Son emblemáticas las votaciones favorables del Senado de la Nación a la sanción, o a la
subsistencia, de leyes como el Código Aduanero que delega en un ministro del Poder
Ejecutivo Nacional la determinación de las retenciones a la exportación e importación, la que
establece un régimen ilusorio de revisión de los DNU (Ley 26122), la que otorga
súperpoderes a un Jefe de Gabinete del mismo PEN (Ley 26124), las que postergan
indefinidamente declaraciones de emergencia desde hacen más de diez años para que el
mismo PEN sostenga sus facultades extraordinarias, etc.
Resulta evidente que el centralismo ha avanzado en la misma medida en que las dirigencias
provinciales se han desinteresado de los temas federales o han priorizado otros intereses de
tipo partidario o económico local coyuntural. Es más, podemos decir que todo espacio, no
digamos abandonado sino sólo debilitado, en la atención de las provincias ha sido ocupado
inmediatamente por el centralismo.
12
“Vocación” que proviene del latín, quiere decir “llamado”, en nuestro caso utilizaremos su acepción posible
como “inclinación a cualquier estado”, según el diccionario de la Real Academia de la Lengua.
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Es emblemática demostración de la impotencia del conjunto provincial la imposibilidad de
revertir el desplazamiento del 15 % de la masa coparticipable a favor de la Nación (ANSeS)
que había sido justificada en el déficit de financiamiento que produciría la creación de las hoy
ya desaparecidas, junto con la “justificación” misma aludida, AFJP.
Cuando nos referimos a las dirigencias provinciales involucramos en el concepto tanto a los
gobernantes efectivos, como a los partidos políticos, a los gremios, a las organizaciones
empresarias, universitarias, culturales, religiosas, sociales, deportivas, mediáticas,… a todas;
hasta los movimientos estudiantiles universitarios reconocen alineamientos nacionales cuya
cabeza se encuentra en Buenos Aires y es desde allí donde se ejerce la conducción.
El sistema de centralización ha evolucionado de tal modo que hoy la Nación arrastra con más
del setenta y cinco (75%) por ciento de los recursos efectivos del conjunto Nacional, ahoga
las economías provinciales, las endeuda –luego- para “ayudarlas” a enfrentar tan insólita
situación, y –con ello- domestica a los gobiernos provinciales de todos los partidos y los
alinea en las políticas nacionales no siempre compartidas por todos.
2. La subestimación presupuestaria como instrumento.
“¿Qué ves?... ¿Qué ves cuando me ves?... cuando la mentira es la verdad!”13
El debate producido en el Senado de la Nación en los días 21 y 22 de diciembre último, sobre
el presupuesto Nacional, y las leyes de prórroga de la emergencia Nacional y del impuesto a
los débitos y créditos bancarios, no hace más que confirmar estas aseveraciones que
desearíamos no tener que formular.
Por las razones indicadas nos toca insistir en algunos de nuestros conceptos sobre puntos
políticos que son los que se encuentran en todos los casos atrás de cada retraso en el
federalismo fiscal considerándolo como expresión que engloba el estado actual de la
distribución real del poder, y –por ello- de los recursos económicos que produce, nuestro
conjunto Nacional.
El reciente debate en el Senado de la Nación del presupuesto nacional para 2012, la prórroga
–una vez más- de la Ley de Emergencia 25561, que data de enero de 2002 –y que incluye en
su texto una delegación legislativa amplia-, y la –también- prórroga de la vigencia del
13
Obra ¿Qué ves? del conjunto “Divididos”, letra y música de Arnedo, Mollo y Gil Solá, 1993.
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impuesto a los débitos y créditos bancarios14 ha puesto en evidencia la persistencia de la
degradación pronunciada de los principios que inspiran nuestro federalismo.
También reaviva la convicción de que se insiste en la marcada y generalizada posición de que
las soluciones nacionales imponen la necesidad de un grado adecuado de “gobernabilidad” y
que ésta exige la transferencia de facultades parlamentarias, comprendiendo –entre ellas- las
propias del instrumento federal por excelencia que es el Senado de la Nación, a favor del
Poder Ejecutivo Nacional.
Esquema simple: cuanta menos república y cuanto menos federalismo, más gobernabilidad.
Nos hace acordar –pues es muy parecido- al sostén argumental que acompañaba a los
sucesivos golpes militares de la segunda mitad del siglo XX.
Nos señala Frías: “Se busca la gobernabilidad, que es más difícil que antes. Pero la
gobernabilidad ya no depende en Occidente del carisma del gobernante, sino de la
interacción entre órganos públicos y privados. Sólo la concertación permite instalar políticas
de Estado, que son las que se siguen en gobiernos sucesivos, aunque sean de distinto signo
político”15.
En el mencionado debate, sobre la “ley de leyes”, el senador Cabanchik16 afirma –con notable
franqueza y claridad-, que “el presupuesto, que contiene efectivamente una concentración de
decisiones e instrumentos en manos del Ejecutivo, más de lo que la división de poderes en
una concepción republicana como nuestra Constitución aconseja, efectivamente muestra que
en la Argentina la gobernabilidad está asociada a un esquema que este presupuesto continúa
y consagra; y es el que la población en su mayoría –argentinos y argentinas– han votado el
23 de octubre pasado y vienen haciéndolo desde hace años. Yo diría que el presupuesto en su
confección hace honor a la exigencia de gobernabilidad”… “Me parece que esto hace a la
condición de gobernabilidad de la Argentina. Debemos evolucionar y cambiar esto, pero por
ahora es lo que tenemos. No obstante, todos tendríamos que hacer un esfuerzo para que esta
gobernabilidad se acerque cada vez más al diseño republicano que tenemos consagrado en la
Constitución”.
Esa “concentración de decisiones e instrumentos” mencionada por el senador Nacional se
refiere, entre otras, al resultado drástico para el sistema jurídico argentino de diseño y control
14
Leyes 26728, 26729 y 26730, respectivamente, sancionadas el 22 de diciembre de 2011.
Pedro J. Frías, Unitarismo fiscal, en Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba, Instituto
de Federalismo, director Antonio María Hernández, Aspectos fiscales y económicos del federalismo argentino,
Córdoba, 2008, p. 45. Aclara el autor, respecto del título de su ensayo, que: “Contrariado, cambio el título de
federalismo fiscal, por unitarismo porque es la realidad que vivimos”.
16
Senador Nacional por la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, de la Alianza Coalición Cívica, en Versión
taquigráfica de la sesión extraordinaria del 21 y 22 de diciembre de 2011, p. 109.
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de cuentas producido por la suma de: “DNU”, más “súperpoderes”, más “subestimación” de
ingresos –sobre todo- de tasa de inflación.
1. “DNU”: es la facultad del Presidente de dictar decretos de necesidad y urgencia,
conforme al art. 99 inc. 3 CN, excepcional –según el texto constitucional- pero
plenamente “ordinarizada” por el Congreso de la Nación mediante el dictado de la
Ley 26122 que implementó un sistema ilusorio de control que sólo habilita la
revocación del DNU en el supuesto, ahora sí excepcional, en que se logre el voto de la
mayoría absoluta de ambas cámaras del Congreso;
2. “súperpoderes”: se refiere a las facultades otorgadas, por el art. 37 17 de la Ley de
Administración Financiera de la Nación, reformado por la Ley 26124, al Jefe de
Gabinete para modificar los destinos de las partidas presupuestarias con el solo límite
constituido por el monto total del presupuesto y por la veda de cambios en los fondos
reservados y de inteligencia;
3. “subestimación”: es una previsión intencionadamente menor de los ingresos y de la
tasa de inflación para el período presupuestado; esta segunda provoca necesariamente
otra subestimación de los ingresos en recursos, ya que ellos se moverán conforme a la
inflación real del año –en especial el IVA-.
El mecanismo de funcionamiento del sistema consiste en un crecimiento notorio de los
ingresos respecto de los montos presupuestados con lo cual “aparecen” excedentes fuera de
presupuesto y fuera de control; esos ingresos “extra” llevan a la urgente necesidad del
Presidente, por “DNU” –obviamente-, de incrementar el monto total del presupuesto, y
entonces sí, el Jefe de Gabinete, a través del ejercicio de los “súperpoderes”, procede a la
asignación de los montos “excedentes” hacia los destinos deseados, sin control alguno.
Este procedimiento perverso es denunciado por los senadores en el debate parlamentario. Lo
describe someramente el senador Rodríguez Saá18 cuando detalla que “este combo, este cóctel
entre súperpoderes, delegación de facultades, atribuciones de la Jefatura de Gabinete y el
17
Dice el art. 37: “La reglamentación establecerá los alcances y mecanismos para efectuar las modificaciones a
la ley de presupuesto general que resulten necesarios durante su ejecución. Quedan reservadas al Congreso
Nacional las decisiones que afecten el monto total del presupuesto y el monto del endeudamiento previsto. El
Jefe de Gabinete de Ministros puede disponer las reestructuraciones presupuestarias que considere necesarias
dentro del total aprobado por cada ley de presupuesto, quedando comprendidas las modificaciones que
involucren a gastos corrientes, gastos de capital, aplicaciones financieras y distribución de las finalidades. A
tales fines, exceptúese al Jefe de Gabinete de Ministros de lo establecido en el artículo 15 de la Ley N° 25.917.
El incremento de las partidas que refieran gastos reservados y de inteligencia sólo podrá disponerse por el
Congreso de la Nación.
18
Senador Nacional por San Luis, de Alianza Compromiso Federal, en Versión taquigráfica de la sesión
extraordinaria del 21 y 22 de diciembre de 2011, p. 129.
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artículo 37 de la Ley de Administración Financiera –que permite cambiar todo o
prácticamente todo–, sumado al sistema de los DNU en la forma en que son utilizados,
permite modificar todo lo que está planteado. Entonces, discutir si tal partida tiene 10 pesos
o no la tiene, si tiene más o tiene menos, tiene una relativa importancia, porque esa partida la
pueden utilizar así o de otra forma, como en definitiva se decida en el Poder Ejecutivo”.
Por su parte, desde posiciones oficialistas se reconoce este proceder, en el marco de las
necesidades exigidas por la “gobernabilidad”, cuando el senador Cabanchik sostiene que
“los distintos gobiernos han tenido que ver con un mayor o menor cumplimiento de la
gobernabilidad, que es una exigencia que cualquier gobierno debe satisfacer y creo que el
actual lo está haciendo. Para ello usa efectivamente la discrecionalidad de la Jefatura de
Gabinete de Ministros, a fin de mover partidas presupuestarias, y la delegación de
determinados instrumentos”.
También se determina el monto real del “excedente” producto directo de la “subestimación”;
así lo hace el senador Romero19 cuando afirma: “En el 2004 hubo un excedente de 19 mil
millones de pesos; en el 2005 de 12 mil millones de pesos; en el 2006 de 16 mil millones de
pesos; en el 2007 de 30 mil millones de pesos; en el 2008 de 29 mil millones; en el 2009 fue
al revés, se quedaron cortos y les faltaron 23 mil millones de pesos –fue uno de los años de
las crisis cíclicas internacionales–¸ en el 2010 de 50 mil millones de pesos y en el 2011 de 34
mil millones de pesos. Esto quiere decir que, en esta serie de 2004 a 2011, el Estado dispuso
de 150 mil millones de pesos20 que no figuraron en ningún proyecto de presupuesto”.
Para dar una idea más precisa de la importancia del monto, podemos decir que el total
equivale a más de QUINCE (15) VECES el presupuesto total de la provincia de Mendoza
para el año 2011; o que tomados al valor promedio del dólar norteamericano en ese mismo
lapso, el excedente se ubica entre los CUARENTA y los CINCUENTA MIL MILLONES DE
DÓLARES.
También aporta lo suyo la senadora Estenssoro21 cuando afirma que “El gobierno insiste en
enviar al Congreso presupuestos con premisas erróneas, por no decir falsas, para contar,
como lo ha hecho en todos estos años, con excedentes presupuestarios que están por afuera
del control parlamentario”… y luego insiste22 con precisión: “O sea que el hecho de que
sigamos hablando de una inflación mentirosa hace que este debate que tenemos acá, en el
19
Senador Nacional por Salta, de la Alianza Partido Justicialista – Frente Justicialista para la Victoria; en
Versión taquigráfica de la sesión extraordinaria del 21 y 22 de diciembre de 2011, p. 75.
20
La senadora Montero estima la suma de 141 mil millones sólo para el período 2008-2011.
21
Senadora Nacional por la Ciudad Autónoma de buenos Aires, Alianza Coalición Cívica, en Versión
taquigráfica de la sesión extraordinaria del 21 y 22 de diciembre de 2011, p. 103.
22
En p. 104.
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10
Congreso, carezca casi de sentido”; y la senadora Montero23: “en este mismo presupuesto
que ustedes nos envían y con relación al de 2011, se ratifica que tuvieron una diferencia de
50 mil millones entre lo que calcularon y lo que ejecutaron”.
Debemos destacar que en esta cuenta comprensiva de los últimos años debe computarse el
año 2011 en que no hubo presupuesto votado por el Congreso Nacional. Ello obligó al
Gobierno a desarrollar el año sobre la base del presupuesto 2010, por aplicación estricta del
art. 27 de la Ley de Administración Financiera de la Nación. Esta situación, lejos de
perjudicar al Gobierno, le otorgó un magnífico margen en la medida en que los “excedentes”
fueron muy superiores a los pretendidos y deseados y ello posibilitó un desempeño por afuera
del control realmente extraordinario y que el senador salteño Romero estima en 34 mil
millones. En conclusión, podemos decir que la oposición le hizo el “gran favor” al Gobierno
de no votarle el presupuesto 2011, nada menos que en un año electoral donde se perseguía la
reelección del propia Presidente.
Desde la posición oficial, el senador Aníbal Fernández24 aclara lo que ya es obvio en el
razonamiento gubernamental: “el presupuesto lo arma la presidenta de la Nación porque es
ella la que fue elegida y es ella quien marca las pautas”. Pero, desde la oposición, el senador
Cano25 le recuerda un discurso de la misma Presidente de la Nación, cuando fue senadora
Nacional por Santa Cruz, donde sostuvo textualmente: “Pido en primer lugar autorización de
este cuerpo para abstenerme de la votación, porque sigo creyendo que no se puede votar de
acuerdo al color partidario que esté en la Casa Rosada, porque yo no vine a esta banca a
representar al que está en la Casa Rosada sino que vengo a representar en esta institución y
en el caso puntual a los hombres y mujeres radicales, peronistas, frepasistas e independientes
que quedaron en Santa Cruz, en el país profundo, como me gusta decir. También se podría
decir que hace diez días voté a favor de la derogación de los poderes especiales, que no
aprobé cuando era diputada pero no porque eran ellos sino porque creo que uno de los temas
esenciales de la representación política en la Argentina, del prestigio del Parlamento y del
desprestigio que hoy tienen las instituciones del pueblo es, precisamente, que no nos sienten
representantes de los intereses de los ciudadanos. Sienten que representamos los intereses de
un partido, de un sector o de una casta. Darle mucha legalidad y legitimidad al presidente
que tenemos hoy en la República Argentina no solamente por la crisis sino por las
23
Senadora Nacional por Mendoza, de Alianza Frente Cívico Federal UCR – CONFE; en Versión taquigráfica
de la sesión extraordinaria del 21 y 22 de diciembre de 2011, p. 67.
24
Senador Nacional por la provincia de Buenos Aires, de la Alianza Frente para la Victoria; en Versión
taquigráfica de la sesión extraordinaria del 21 y 22 de diciembre de 2011, p. 128.
25
Senador Nacional por Tucumán, del Frente Acuerdo Cívico y Social; en Versión taquigráfica de la sesión
extraordinaria del 21 y 22 de diciembre de 2011, p. 103.
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circunstancias especiales en que le toca asumir… También podría decir que no colocar en
manos de un funcionario los intereses que nosotros tenemos que representar y por los que
tenemos que velar va a hacer también a la legitimidad de las instituciones”.
Las consecuencias del sistema adoptado también son expuestas en el debate; el senador
Petcoff Naidenoff26 señala que “Cuando me refiero a la materia federal, en materia de
recursos, nos tenemos que referir a esta herramienta de la que ha hecho uso el gobierno de
concentrar recursos con una caja muy fuerte y también disciplinar gobernadores en más de
una ocasión. Y con esta distribución –que nada tiene que ver con la ley 23.548, que se
sancionó en 1998, ni con el piso del 34 por ciento–, quiero decirles que hoy, en verdad, a
diferencia de lo que sostiene el oficialismo, el manejo discrecional es tan fuerte que los
niveles de coparticipación no alcanzan siquiera al 24 por ciento”.
El tono del debate y la evidente impotencia de los senadores no hacen más que reflejar la
imposibilidad de formular las provincias una respuesta política que permita recuperar los
parámetros mínimos que exige la forma constitucional para continuar considerándonos un
país federal.
Esta constatación parece facilitar argumentación a quienes “basándose en un crudo
sociologismo, en la realidad vigente que responde a la forma y estilo del ejercicio del poder
central, sostienen que ha fenecido todo federalismo y hemos constituido –y constituimos por
lo menos en la actualidad- un Estado prácticamente unitario y como tal puede ser declarado
formalmente en una próxima convención constituyente, pues de nada habrían valido los
intentos descentralizadores, inclusive las viejas normas de la reforma de 1960 y las nuevas de
la reforma de 1994”27.
3. La respuesta política municipal como nuevo dato objetivo.
Nuestra realidad política de estos tiempos también nos ha mostrado el surgimiento de un
nuevo protagonismo: el del municipio como sujeto de una nueva actitud política. La fuerza de
lo local, decididamente impulsada por la impotencia de la provincia frente a la imposición del
centralismo y como consecuencia –también- de una globalización que pone en evidencia la
insuficiencia de respuesta del Estado Nación frente a sus requerimientos, nos coloca ante la
necesidad de una reformulación del esquema federal.
26
Senador Nacional por Formosa, de la Unión Cívica Radical; en Versión taquigráfica de la sesión
extraordinaria del 21 y 22 de diciembre de 2011, p. 133.
27
Dardo Pérez Guilhou, Sarmiento y la preexistencia de la Nación, en EDCO, t. 2003, p. 673; el autor se refiere,
y cita, a Jorge Reinaldo Vanossi, Situación actual del federalismo, Buenos Aires, Depalma, 1964, p. 20.
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La controversia suscitada entre el Gobierno Nacional y los intereses del campo en el año 2009
y el actual debate sobre la minería a cielo abierto, son muestras significativas de un panorama
que pone de manifiesto la fuerte presencia del municipio y de las ciudades que encabezan los
reclamos. Pasan por encima de sus provincias –aun con éstas en contra de sus reclamos- y se
convierten en los portavoces políticos de los requerimientos locales.
Así conocemos los argentinos que existen localidades como Gualeguaychú, Chajarí, Venado
Tuerto, Las Parejas, Pergamino, Arrecifes, Justo Daract, Santa Isabel, Rafaela, Sunchales,
Reconquista, Río Cuarto, Villa María, Chilecito, Tinogasta, Aimogasta, Andalgalá, Tunuyán,
Tupungato, etc., y –en muchos casos- no sabemos en qué provincia se ubica cada una de ellas.
Los planteos atraviesan transversalmente gobiernos provinciales, partidos y banderas
partidarias sin distinción. No alcanzan a esos rincones –aunque en algunos casos lo intentanlas verticalidades partidarias.
La proximidad indudable con los temas, con los intereses, con los problemas y con los
padecimientos de su gente, llevó al municipio a levantar las consignas que ya no son
políticamente posibles para las provincias en general.
A esa realidad sociológica, de un municipio consciente de su protagonismo, se suma, y – a la
vez – dota de contenido real, la realidad jurídica de su autonomía reconocida por la
Constitución desde 1994 en su art. 123.
Frente a un panorama trágico, desde el punto de vista institucional, como es la opción
lamentable de la provincia por convertirse sólo en sujeto de una mera descentralización
administrativa28, en sustitución de la autonomía política que le costó tanta sangre hace 170
años, el municipio se recrea en ese ámbito de reciente autonomía y la exige y la ejerce con
renovados bríos que hoy la provincia ya no tiene o que, por ahora, no la muestra entre sus
prioridades.
Pero este fenómeno, sin dudas positivo, no reconstruye el federalismo si no motoriza, a la vez,
una respuesta federal. El surgimiento del protagonismo del municipio, puede ser la base de
sustentación de una nueva respuesta federal desde el ámbito provincial. No la encarna por sí
solo; por su sola aparición y presencia activa. Sigue siendo un planteo local, normalmente
excluyente de la realidad total de la Nación. Sigue siendo mera “consigna”, que es mera
28
Ver Frías, Unitarismo…, ob. cit., p. 46, dice: “¿Y las provincias? Conservan la autonomía administrativa,
pero no la política, que les permite protagonizar el presente y el futuro”. También nuestro ensayo
Descentralización administrativa, en El Derecho Administrativo y la modernización del Estado Peruano,
ponencias presentadas en el Tercer Congreso Nacional de Derecho Administrativo en Lima, 2008, organizado
por Pontificia Universidad Católica del Perú, Asociación Peruana de Derecho Administrativo, Grijley, Lima,
2008, p. 619-642.
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“orden que una persona u organismo dirigente da a los subordinados o afiliados” y no
propuesta ni –mucho menos- diálogo imprescindible para arribar a acuerdo alguno.
4. La propuesta federal: la concertación.
“Renaceré, renaceré, renaceré,
y una gran voz extraterrestre me dará
la fuerza antigua y dolorosa de la Fe,
para volver, para crecer, para luchar”29.
Hace varios años Pedro José Frías planteó esta posibilidad que constituye una invitación a
elaborar una actitud renovadora del particular federalismo que nuestra Carta Magna asumió
con realismo. Sobre ella pretendió fundarse en forma explícita la Reforma de 1994. Pero lo
fue sólo en el discurso.
La concertación, que viene de “concierto”, que es una “composición musical para diversos
instrumentos en que uno o varios llevan la parte principal”30, necesita de partitura que
comprenda, y asigne su rol, a todos los integrantes de la orquesta.
¡Y las provincias sólo elaboramos y ofrecemos las individuales del instrumento que
consideramos que nos ha tocado ejecutar! Por más virtuosa y extraordinaria que sea, carece de
utilidad a la hora del concierto, donde tocamos todos. Carecemos de propuesta integradora,
imprescindible para una verdadera “concertación”.
Entonces, el centralismo sólo nos ofrece “solistas”, a los que debemos acompañar –pocas
veces- todos. Pues suelen ser partituras únicamente para acompañamiento de cuerdas, o sólo
de bronces, o sólo “de cámara”, y ahí es donde una parte de la orquesta debe salir, pues
carece de partitura, y esperar atrás de las bambalinas de la política argentina hasta que otro
“solista”, también impuesto por el centralismo, requiera de otro acompañamiento orquestal,
generalmente –también- “de cámara”.
No habrá propuesta federal si los reclamos siguen siendo individuales, de región o de sector;
siempre dispuesto a transar una respuesta, también individual, de región o de sector, a lo que
el centralismo siempre está dispuesto y presto a satisfacer si con ello neutraliza cualquier
cambio en la partitura del concierto; que sigue siendo para “solista” y orquesta “de cámara”
–es decir- pequeña. No cambia el resultado el hecho de que el reclamo sea altisonante,
estridente, valiente, vehemente. Sigue siendo una propuesta individual, de fácil satisfacción
para el centralismo; y, por ello, muchas veces alentada por él.
29
30
Del tango Preludio para el año 3001 (Renaceré), Astor Piazzola y Horacio Ferrer.
Es una de las acepciones según la edición 22º del Diccionario de la Real Academia Española.
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Es oportuno recordar las palabras de Bartolomé Mitre, pronunciadas en la Convención
Constituyente de Buenos Aires de 1854, cuando –separada de la Confederación Argentina
constituida en 1853- se proponía su declaración de soberanía individual: “Hay, señores, un
pacto, un derecho, una ley anterior y superior a toda constitución, a esta constitución, así
como a cualquiera otra que nos demos más adelante. Hay, señores, una Nación preexistente,
y esa Nación es nuestra patria, la patria de los argentinos”31.
31
Discurso “Una Nación preexistente”, del 4 de marzo de 1854; en Grandes discursos de la historia argentina,
selección y prólogo de Luciano Privitellio y Luis Alberto Romero, Aguilar, Buenos Aires, 2000, p. 81.
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