4o CONGRESSO INTERNACIONAL GOVERNO, GESTÃO E

Transcripción

PROFISSIONALIZAÇÃO EM ÂMBITO LOCAL FRENTE AOS
GRANDES DESAFIOS DE NOSSO TEMPO
EJE TEMÁTICO 2 FORTALECIMIENTO DEL GOBIERNO MUNICIPAL
CAPACIDADES DEL GOBIERNO MUNICIPAL
EVALUACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA MEDIANTE EL CUMPLIMIENTO DE LOS
OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO (ODM) MUNICIPALIZABLES EN EL
ESTADO DE PUEBLA, MÉXICO.
Edmundo Perroni Rocha1
Adrés Cruz Hernández2
Urania Ventura Javier3
RESUMEN
Argumentación a desarrollar
Identificar la capacidad de gestión de los gobiernos municipales del estado de
Puebla mediante el grado de avance y de distancia de los Objetivos de Desarrollo del
Milenio (ODM) municipalizables, con la finalidad de conocer las carencias y logros de las
politicas instrumentadas. Asimismo diseñar estrategias efectivas de políticas para cumplir
las metas establecidas para el año 2015.
Sustento teórico
El trabajo investigativo se fundamenta en Candia (2011), que mediante el
Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social /Comisión
Económica para América Latina y el Caribe (ILPES/CEPAL), desarrolla un enfoque
1
Profesor investigador de la Facultad de Administración de la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla
(BUAP), México. Maestria en Administración Pública por el Instituto Nacional de Administración Pública, con
estudios de Doctorado en Administración Pública en el Instituto de Administración Pública del Estado de
Puebla, México. Forma parte de un grupo de investigadores en la línea de investigación: Instituciones y
Desarrollo local,
en la Facultad de Administración de la BUAP, correo electrónico:
[email protected]
2
Profesor investigador de la Facultad de Administración de la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla
(BUAP), México. Maestría en Gobierno y Administración por la Facultad de Administración de la BUAP.
Forma parte de un grupo de investigadores en la línea de investigación: Instituciones y Desarrollo Local, en la
Facultad de Administración de la BUAP, correo electrónico: [email protected]
3
Profesora investigadora de la Facultad de Administración de la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla
(BUAP), México. Maestría en Dirección de Empresas por el Instituto Universitario de Puebla. Realiza estudios
de Doctorado en Investigación Educativa en la Universidad de Puebla. Forma parte de un grupo de
investigadores en la línea de investigación: Instituciones y Desarrollo Local, en la Facultad de Administración
de la BUAP, correo electrónico: [email protected]
1
metodológico para la elaboración de indicadores, para la realización del diagnóstico sobre
el cumplimiento de los ODM, en el ámbito municipal.
Se identificarán los índices de grado de avance y el de distancia, a través de
los indicadores municipalizables de los ODM, para conocer logros y metas de las estrategias
de políticas instrumentadas.
Importancia
Construir un diagnóstico sobre el desarrollo económico y social municipal e
identificar la capacidad de gestión mediante los logros y carencias en estos aspectos,
asimismo diseñar programas específicos, para canalizar recursos y esfuerzos efectivos para
el desarrollo municipal y particularmente para las zonas de mayor atraso. Con la finalidad
de disminuir la brecha en el desarrollo de las regiones del estado.
Disponer información a nivel municipal sobre la heterogeneidad territorial,
para la focalización de las políticas sociales y fortalecer la capacidad de gestión de los
gobiernos municipales, en el desarrollo económico y social.
Originalidad
Los informes nacionales sobre el cumplimiento de los ODM, carecen de
información para identificar la asimetría en el desarrollo municipal.
Inexistencia de estudios de esta naturaleza, que permitan conocer el grado
de avance y el de distancia en el cumplimiento de los ODM, en las instancias municipales
del estado de Puebla, México.
PALABRAS CLAVE: índice de distancia, grado de avance, gestión pública, evaluación
de políticas.
2
1
INTRODUCCIÓN
La administración pública municipal mexicana es la instancia de mayor
carencia de elementos de una administración efectiva con excepción de los municipios
metropolitanos que disponen de mejor capital humano y consolidación institucional. La
gestión pública municipal tiene un rango desde valoración efectiva hasta la improvisación
en función
de variados factores, entre otros,
como consolidación institucional, capital
humano profesionalizado, rezago social, presupuesto insuficiente, políticas ineficientes,
carencia de evaluación de resultados.
La Reforma del Estado instrumentada en el país en las últimas décadas, ha
significado para los municipios del país dos trascendentales reformas de los años 1983 y
1999, en las cuales adquirieron atribuciones mayores en el marco del proceso de
descentralización lo cual no se ha traducido en los municipios del estado de Puebla de una
mayor capacidad de gestión.
La estructura del trabajo está organizada con los apartados siguientes
introducción, sustento teórico, escenario de estudio, argumentación teórica, resultados,
lineamientos de política y estrategias
en la
construcción de
gobiernos municipales
efectivos en la procuración del desarrollo, acciones imprescindibles, conclusión.
2
SUSTENTO TEÓRICO
Los Objetivos de Desarrollo del Milenio son propósitos de desarrollo en los
rubros social y económico. La importancia de estos aspectos constituyen lineamientos de
suma importancia para identificar el comportamiento del gobierno municipal y su
administración.
En el años 2000, la Organización de Naciones consideró importante para el
bienestar de los individuos del mundo adoptar ocho objetivos sobre desarrollo, para ser
evaluados en el año 2015. Objetivos que disponen de 21 metas, 60
posibilitar y conocer los avances en su cumplimiento, tabla 1.
3
indicadores para
Tabla 1: Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM)
Fuente: Elaboración propia con fundamento en (Candia, 2011: 9-11).
Esta resolución reviste enorme importancia que posibilita unificación y
orientación sobre bienestar mínimo para los integrantes de las sociedades contemporáneas.
Los Estados Unidos Mexicanos ratificó dichos acuerdos en consecuencia se
adquiere el compromiso de su cumplimiento. En el año 2010 crea el Comité Técnico
Especializado del sistema de información de los ODM, para la coordinación interinstitucional
para el seguimiento de las acciones encaminadas a cumplir estos compromisos de
desarrollo. Se han emitidos informes referentes al cumplimiento de las metas establecidas
en un escenario nacional y los avances de las diferentes entidades federativas que forma la
Unión Federal Nacional. Reportes que no contienen información para conocer su avance en
el ámbito territorial municipal.
Los objetivos de desarrollo del milenio se formularon y estructuraron para un
escenario macro nacional lo que imposibilita identificar su desarrollo en la mencionada
instancia de gobierno y administración.
Candia, (2011), desarrolla un enfoque metodológico para identificar los
indicadores medibles en el espacio territorial municipal. Su metodología la podemos
sintetizar en los siguientes puntos.
1. Identificar los ODM y sus indicadores medibles en el ámbito estructurados en un lógica
nacional, lo que impide conocer disparidades regionales, en la demarcación territorial,
política administrativa.
2. Mediante la información censal del año 2000 y 2010
comparación para obtener el índice de grados de avance.
4
se identifica el proceso de
3. En relación al índice de grados de distancia, el proceso de comparación se realiza con la
información censal de 2010 y las metas establecidas de los ODM que son medibles en el
ámbito municipal.
4. La metodología establece categorizaciones en el cumplimiento de los ODM, en el orden
municipal.
a) Tres, para identificar grado de avance: Alto, Bajo Medio.
b) Cinco, para identificar grado de distancia: Cerca, Lejos, Medio, Muy cerca, Muy lejos.
La información utilizada corresponde a 7 indicadores que fueron considerados,
los cuales se estructuran en la siguiente tabla 2.
Tabla 2: Indicadores según meta considerados para la construcción de los índices de
grado de avance y distancia en el cumplimiento de los ODM a nivel municipal
Fuente: Elaboración propia con fundamento en (Candia, 2011: 20).
Con este enfoque metodológico para conocer la instrumentación de los
objetivos de desarrollo del milenio es factible identificar en el ámbito municipal el
5
cumplimiento de las metas de desarrollo del milenio e identificar la heterogeneidad
estructural territorial en el ámbito municipal. Resulta muy útil para los estados de América
Latina, considerando que en éstos existe enorme heterogeneidad estructural territorial;
diferencias acentuadas en su desarrollo interno (Comisión Económica para América Latina y
el Caribe (CEPAL), 2012).
3
ESCENARIO DE ESTUDIO
El estado de Puebla, con una división territorial, política y
administrativa
(Artículo 115, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 1917) cuenta con 217
municipios, con una población total de 5 millones 780 mil, representando el 5.1% de la
población total del país. El 48% son hombres y 52% mujeres, el 31% es
población es
infantil, con 27% de jóvenes, 37% de adultos, el 5% restante adultos mayores, del total de
su población 72% vive en zona urbana, 28% en zona rural.
Representa la quinta entidad federativa en número de población. El municipio
de Puebla, donde residen los poderes gubernamentales estatales, capital del estado, está
ubicado en el lugar cuarto en población (Gobierno del estado de Puebla, 2013).
En el país están catalogadas 56 zonas metropolitanas. El estado de Puebla
forma parte con 18 municipios de la zona metropolitana denominada: Puebla-Tlaxcala, es la
cuarta zona metropolitana más poblada del país, después de la zonas metropolitanas del
Valle de México, Guadalajara y Monterrey (INEGI, 2010).
De 125 municipios con el menor Índice de Desarrollo Humano (IDH) y mayor
marginación de México, en el estado de Puebla se ubican 9 municipios que concentran a 95
mil habitantes con bajo nivel de bienestar económico (Consejo Nacional de Población
(CONAPO), 2000).
4
RESULTADOS
En nuestro análisis sobre los municipios del estado de Puebla identificamos
la situación siguiente. Considerando en particular los índices grado de avance y de distancia
por municipio de sus 217, encontramos que existe una enorme diferenciación entre sus
ámbitos territoriales municipales -heterogeneidad estructural-, de grave situación para su
población, respecto a carencias en su desarrollo económico y social.
6
Con fundamento en el mapa de grado de avance,
gráfico
1,
la
categorización obtenida, corresponde a 61 municipios Alto, 28.11%, 93 municipios Medio,
42.86% y 63 municipios Bajo, 29.01%, gráfico 2.
Gráfico 2: Grado de avance según municipios del estado
de Puebla en el cumplimiento de los Objetivos
de Desarrollo del Milenio
Puebla
Fuente: Elaboración propia con fundamento en la base de datos de la línea de investigación:
Instituciones y Desarrollo Local del grupo de investigadores de la Facultad de
Administración de la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla (BUAP), Puebla,
Gráfico 2: Porcentaje de municipios del estado de Puebla
según grado de avance en el cumplimiento de
los Objetivos de Desarrollo del Milenio
Fuente: Elaboración propia con fundamento en la base de datos de la línea
de investigación: Instituciones y Desarrollo Local del grupo de investigadores
de la Facultad de Administración de la BUAP, México.
7
Como se puede apreciar los municipios del estado de Puebla, entre la
categorización Bajo y Medio suman 156, cifra que representa el 71.9% en situación precaria
de desarrollo económico y social, gráfico 2.
En relación al índice de distancia en el cumplimiento de las metas
establecidas en los ODM municipalizables, el panorama es el siguiente, gráfico 3.
Gráfico 3: Índice de distancia según municipios Del Estado de Puebla en
el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio
Instituciones y Desarrollo Local del grupo de investigadores de la Facultad de
Administración de la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla (BUAP), Puebla,
Fuente: Elaboración propia con fundamento en la base de datos de la línea de
investigación: Instituciones y Desarrollo Local del grupo de investigadores de la
Facultad de Administración de la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla
(BUAP), Puebla, Puebla, México.
En relación al índice de distancia de cumplimiento de las metas de los ODM,
corresponde a 64 municipios que representa 29.9% de atención prioritaria, gráfico número 4.
8
Gráfico 4: Porcentaje de municipios del estado de Puebla según
índice de distancia al cumplimiento de las metas de los
Objetivos de Desarrollo del Milenio
Instituciones y Desarrollo Local del grupo de investigadores de la Facultad de Administración de la
BUAP, México.
En un panorama integral general en el gráfico 5, se muestra la situación del
índice de grado de avance de los 217 municipios del estado. Se aprecia mayor
heterogeneidad en el índice de grado de avance bajo, en relación al índice de grado medio.
En relación al índice de grado medio con el alto, se aprecia menor disparidad estructural.
Gráfico 5
Fuente: Elaboración propia con fundamento en la base de datos de la línea de investigación: Instituciones y
Desarrollo Local del grupo de investigadores de la Facultad de Administración de la BUAP, México.
9
Si el análisis lo realizamos en sólo en los 18 municipios los que integran la
zona metropolitana Puebla-Tlaxcala, gráfico 6, se identifica una incidencia mayor en el
índice de grado de avance bajo, con 11 municipios, donde se encuentra el municipio de
Puebla. 6 con índice de grado de avance medio y tan sólo 1 en índice de grado de avance
alto.
Gráfico 6
En el gráfico 7, se muestra la clasificación de los 2017 municipios del estado
con el índice de grado de distancia, como se aprecia
88 de ellos se encuentra en la
categorización de grado medio, y 65 se colocan en un preocupante grado de distancia lejos
y muy lejos.
En el gráfico 8 se muestra la distribución porcentual del total de municipios del
estado de Puebla, en relación al índice de grado de distancia en relación al cumplimiento de
las metas de los ODM en el ámbito municipal.
10
Gráfico 7
Gráfico 8
11
5
LINEAMIENTOS DE POLÍTICA Y ESTRATEGIAS EN LA CONSTRUCCIÓN DE
GOBIERNOS
MUNICIPALES
EFECTIVOS
EN
LA
PROCURACIÓN
DEL
DESARROLLO
El ayuntamiento que conforme a nuestra legislación nacional es el gobierno
en la instancia gubernamental municipal del poder público estatal y responsable de la
administración municipal (Artículo 115, Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, 1917), tiene un enorme reto en cuanto instrumentar políticas con una visión
estratégica endógena sostenible para garantizar el bienestar de las actuales y futuras
generaciones. El gobierno y administración municipal efectivo, es imprescindible en la
consecución del desarrollo endógeno sostenible.
Comprendiendo como desarrollo endógeno sostenible de un territorio como
las condiciones prevalecientes a nivel espacial con el objetivo de mejorar las condiciones
de vida de la población. Con fundamento
del uso y aprovechamiento de la base de los
recursos, principalmente naturales, que logren potenciar las actividades económicas y
fortalecer los vínculos con otros espacios o escalas de comercio.
Las políticas para el fomento de
territorial en ningún aspecto
actividades económicas en el espacio
deben ir en detrimento de la base de recursos naturales. La
disponibilidad de ellos debe ir en aumento con la finalidad de garantizar medios de sustento
para las generaciones actuales y futuras.
La sostenibilidad de estos recursos en el largo plazo es posible, sí a nivel
territorial existe un marco normativo e institucional que regule el acceso, otorgue derechos y
garantice la resiliencia de los recursos.
La disponibilidad de la base de recursos desde lo local es determinante para
posibilitar el desarrollo endógeno del territorio. Se imprime un dinamismo y naturaleza
peculiar entre espacios locales. Debe reconocerse la actuación de los actores estratégicos,
reconocer su
espacio y construir agenda de la acción pública, -considerando que es la
conformación de estrategias de política mediante la discusión y acuerdo entre los actores de
un determinado espacio territorial, donde el gobierno es un de estos actores- para el
desarrollo a fin de fortalecer las capacidades de los gobiernos locales y sus vínculos con la
ciudadana, instituciones educativas, organizaciones no gubernamentales, agrupaciones de
12
trabajadores, sector privado empresarial, con la finalidad de potenciar
las capacidades de
innovación y sinergia de los actores.
De entre los diferentes actores en el escenario local municipal, la instancia
gubernamental y administrativa municipal está destinada a jugar un papel central,
determinante para la movilización y orientación en el desarrollo. La administración de la
sociedad, es responsabilidad de la administración pública, en este caso municipal.
En este proceso los gobiernos municipales y sus administraciones son
facilitadores de la acción de los diferentes actores para potenciar sus habilidades,
fortalecimiento del capital humano, promoción de inversiones privadas y públicas y que la
acción pública concrete la agenda estratégica para el desarrollo, todos estos elementos
permiten establecer alianzas estratégicas para garantizar un desarrollo endógeno sostenible.
Los gobiernos municipales, sus administraciones deben estructurar una
gobernanza democrática, para tal efecto procurar la generación de objetivos de política
claramente definidos y acordados con los diferentes actores, las diferentes decisiones y
procesos sujetos revisión por los diferentes actores, lograr la eficiencia y eficacia para
generar servicios públicos y la conducción de los procesos e instrumentación de políticas,
respuestas oportunas a la expectativa de la sociedad, visión de largo plazo, de prospectiva,
aplicación de las disposiciones normativas de manera igual para todos los actores.
6
ACCIONES IMPRESCINDIBLES
Con la situación en los municipios del estado de Puebla con los indicadores
analizados requieren la focalización de esfuerzos para disminuir el índice de distancia en el
cumplimiento de la metas de los ODM, que implica un nivel de desarrollo económico y social
mínimo pero indispensable para lograr bienestar de la población.
La necesidad de definir una agenda para el desarrollo regional, es porque
existen desequilibrios entre espacios territoriales que explican la existencia de actividades
modernas y tradicionales en algunos espacios locales municipales,
presencia de
actividades ligadas al comercio internacional y los flujos de capital internacional, lo que ha
motivado invertir en infraestructura productiva, sin lograr encadenamientos productivos con
otros sectores de acuerdo a las potencialidades del territorio que tiene menor desarrollo.
13
La promoción de las acciones endógenas del desarrollo corresponden en un
primer momento a los gobiernos y administraciones municipales, actor más estructurado y
más organizado en el territorio y población municipal.
Las administraciones municipales son potenciales del desarrollo endógeno
sostenible. Para tal efecto es conveniente el fortalecimiento de las capacidades de gestión
de estas instancias de gobierno y administración.
Necesariamente pasa por la profesionalización de la función pública,
estableciendo el servicio profesional de carrera y el establecimiento de un modelo de
administración con base en resultados.
Ante la heterogeneidad estructural en los municipios de estado de Puebla, es
evidente que se requieren de acciones públicas y la participación de los diferentes actores
para impulsar un desarrollo endógeno del territorio, pero esto no es posible si no existe una
agenda definida de acción pública, una planificación estratégica, articulación de actores y
confianza institucional para potenciar las actividades económicas a nivel territorial municipal.
Acciones públicas fundamentadas en la planificación estratégica del
desarrollo endógeno sostenible, con la finalidad de lograr en los espacios locales que los
actores del desarrollo regional se articulen.
En el escenario actual la participación en algunos municipios es incipiente y
en otros no existen mecanismo de participación.
Considero importante estructurar una estrategia de propuesta de desarrollo
endógeno sostenible con fundamento en procesos de gobierno y orientación de políticas:
Definición de agenda de desarrollo producto de la acción pública, con visión estratégica que
garantice el acceso con igualdad de condiciones para salvaguardar los derechos
económicos, sociales y políticos de la sociedad, construcción de un gobierno abierto y con
mayores capacidades de gestión, respeto y protección de la base de recursos naturales en
el fomento las actividades económicas, la generación de normas jurídicas y creación de
mecanismos de participación de todos los actores.
Bajo estas condiciones políticas, sociales, económicas y ambientales será
posible detonar el desarrollo endógeno sostenible en los diferentes municipios del estado de
Puebla y hacer posible el cumplimiento en el estado de manera homogénea las metas de
los Objetivos de Desarrollo del Milenio para el año 2015.
La gestión pública exitosa es aquella que logra un impacto en la realización
del desarrollo, mediante políticas focalizadas que consideren de manera fundamental a las
localidades en su categoría de rurales o bien urbanas, gráfico 9, asimismo la consideración
14
de la dinámica demográfica grafico 10, factores claves en la necesidad de dotación de los
servicios públicos.
La gestión pública representa la culminación de los esfuerzos de la acción del
Estado en la realización de sus finalidades, por tanto es imprescindible realizarla de manera
efectiva para el bienestar de la población.
Gráfico 9
Gráfico 10
15
7
CONCLUSIÓN
La información disponible del proceso investigativo nos hace comprender que
es preciso concluir con los siguientes elementos sintetizados en los puntos siguientes
1. Existe una enorme heterogeneidad estructural en el desarrollo económico y social en los
municipios del estado de Puebla.
2. Los municipios metropolitanos presentan un atraso considerable en el cumplimiento de
las metas establecidas para el año 2015.
3. Se requiere urgente atención en los municipios con índice de grado de avance Medio y
Bajo e índice de grado de distancia Lejos y Muy lejos, particularmente los metropolitanos
donde habitan la mayoría de la población del estado.
4. Se requiere desplegar el desarrollo regional endógeno sostenible.
5. La administración pública municipal tiene la urgente necesidad de aumentar su capacidad
de gestión realizando acciones de gobierno para disponer de un gobierno y
administración efectivo, asimismo instrumentar políticas para lograr el desarrollo
económico y social.
6. En colaboración con los órdenes de gobierno y administración estatal y federal, el
gobierno municipal debe desarrollar programas específicos para incentivar el desarrollo
económico y social,
especialmente en los municipios de precaria situación, con la
finalidad de homogeneizar el avance en el desarrollo territorial.
7. Se requiere incidir prontamente en los municipios de mayor precariedad económica y
social para estar en condiciones de cubrir las metas de los ODM en el ámbito municipal
en el estado.
Las acciones de gobierno y de política municipal con incidencia efectiva
económica y social implica un cambio estructural y profundizar el alcance de la ciudadanía
para la sociedad poblana.
Las carencias económicas y sociales son parte de ausencia de libertad del
individuo e insuficiencia de ciudadanía.
16
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