dictamen - Consejo Consultivo de Castilla

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DICTAMEN Nº 53
# Nº. 53/1998, de 9 de junio.
Expediente relativo a revisión de oficio de las autorizaciones concedidas por la Dirección General
de Salud Pública a diversos establecimientos para comercializar carnes frescas en Zonas Básicas
de Salud limítrofes a aquélla en la que radique el establecimiento de producción de las mismas,
instruido por la Consejería de Sanidad.
ANTECEDENTES
La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de fecha 29 de junio de
1996 anuló la Disposición Adicional Segunda de la Orden de la Consejería de Sanidad de 1 de
marzo de 1994, sobre producción, mercado y comercialización de carnes frescas procedentes de
establecimientos en régimen de excepción permanente, cuyo tenor literal era el siguiente:
"El Director General de la Salud Pública podrá autorizar, mediante resolución motivada y por
razones debidamente justificadas y en casos excepcionales la comercialización de carnes frescas y
despojos en Zonas Básicas de Salud limítrofes a aquélla en la que radique el establecimiento de
producción de las mismas".
La Sentencia fundamenta la nulidad de dicha disposición en la vulneración de la normativa
básica estatal sobre la materia, y en concreto el Real Decreto 147/1993, de 29 de enero, de
condiciones sanitarias de producción y comercialización de carnes frescas, dictado al amparo de
la competencia que atribuye al Estado el artículo 149.1.16ª. de la Constitución y en virtud de lo
establecido en el artículo 40.2 de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad. El artículo 4
del citado Real Decreto, dispone para aquellos mataderos que no cumplan los requisitos generales
de autorización de establecimientos (contemplados en el anexo I), que las carnes procedentes de
los mismos se deberán reservar "a la venta directa al consumidor final o a minoristas situados en
el territorio de la unidad sanitaria local, ya sea en estado fresco o previa transformación y sin
necesidad de envasado previo".
Teniendo en cuenta la limitación en el ámbito de venta que impone el citado precepto respecto de
aquellos mataderos que no cumplan los requisitos generales, el Tribunal, concluye que la
Disposición Adicional Segunda de la Orden autonómica es claramente ilegal al pretender
mantener unas condiciones inferiores de salubridad ampliando el ámbito de ventas, atendiendo a
criterios de discrecionalidad y estableciendo como ámbito geográfico "Zonas Básicas de Salud
limítrofes".
A la vista del fallo contenido en la citada Sentencia del Tribunal Superior de Justicia y una vez
derogada por Orden de la Consejería de Sanidad de 3 de julio de 1997 la Disposición Adicional
Segunda de la Orden de 1 de marzo de 1994, mediante resolución del Director General de Salud
Pública de fecha 10 de febrero de 1998, se acordó iniciar expediente de revisión de oficio de las
autorizaciones concedidas por dicha Dirección a diversas empresas cárnicas en virtud de la citada
disposición adicional.
Instruido el correspondiente expediente, con fecha 20 de abril de 1998, el Instructor formula
propuesta de resolución definitiva, en las que tras considerar que las alegaciones formuladas por
los interesados en el procedimiento no desvirtúan el fundamento de la anulación de las
autorizaciones concedidas por la Dirección General de Salud Pública, concluye proponiendo la
revisión de oficio de éstas por ser anulables, de conformidad con lo establecido en los artículos 63
y 103 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
EXTRACTO DE LA DOCTRINA
Examina el Consejo en primer término los efectos de la declaración de nulidad de la Sentencia del
Tribunal Superior de Justicia respecto a la disposición concreta a la que afecta, y a los actos que
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fueron dictados en aplicación de la misma. Así, en virtud de la declaración de nulidad, el
Reglamento deviene ineficaz desde su nacimiento y lo sigue siendo durante toda su aparente
vigencia, ineficacia que puede abarcar a la totalidad de la disposición nula o sólo a alguno o
algunos de sus preceptos, como sucede en el supuesto que nos ocupa. Es decir, dicha declaración
de nulidad tiene efectos "ex tunc", proyectándose en el pasado hasta el momento en que dicha
disposición fue dictada, por lo que la declaración de nulidad sólo viene a constatar una realizada
ya existente desde tal fecha, y en consecuencia, tiene un claro efecto retroactivo.
En relación con los actos dictados al amparo de un reglamento nulo, la jurisprudencia tradicional
ha venido afirmando que la regla general debía ser su conservación al amparo del hoy derogado
artículo 120.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo. Ahora bien, una vez declarado nulo el
reglamento e ineficaz desde su promulgación por los efectos retroactivos que conlleva tal
declaración, los actos dictados durante el período en que formalmente se ha mantenido vigente,
habrá que valorarlos en Derecho como si tal Reglamento no hubiera existido y, a luz del
ordenamiento jurídico resultante, se podrá llegar a la conclusión de que tales actos son nulos de
pleno derecho, anulables, o incluso plenamente válidos.
En la regulación actual, habiendo desaparecido en la Ley de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común el denominado recurso
directo en vía administrativa contra las disposiciones de carácter general (artículo 107.3), no se
contiene en esta Ley ningún precepto similar al 120 de la derogada Ley de Procedimiento
Administrativo. No obstante, manteniéndose la posibilidad de dicho recurso en vía contenciosa,
según establece el artículo 39 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa,
no existe ninguna razón jurídica que impida suponer que los Tribunales continuarán aplicando la
jurisprudencia anterior en materia de actos de aplicación de la norma nula, sobre todo si se tiene
en cuenta que la posterior revisión de tales actos, resultante del contraste de legalidad que se haga
de los mismos a la luz del ordenamiento jurídico subsistente, ofrece una mayor seguridad jurídica
tanto para los administrados como para la propia Administración.
En cuanto al examen de los presupuestos materiales para llevar a cabo la revisión de oficio,
concluye el Consejo que, anulada la disposición reglamentaria al amparo de la cual fueron
otorgadas las autorizaciones objeto de revisión, el examen de las mismas en contraste con la
normativa subsistente que resulta de aplicación, evidencia que existe una infracción grave de la
normativa básica estatal contenida en la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad y en el
Real Decreto 147/1993, de 29 de enero. En concreto, resulta clara la finalidad protectora del
artículo 4 de dicho Real Decreto respecto a aquellos establecimientos que no cumplan los
requisitos generales, finalidad que se materializa en una restricción del ámbito de venta de los
mismos limitado a los consumidores finales o a minoristas situados en el territorio de la unidad
sanitaria local, y que al igual que el resto de los preceptos de la disposición en cuestión tiene
carácter básico.
De acuerdo con estas previsiones normativas, las autorizaciones objeto de revisión, en cuanto
permiten a sus titulares comercializar carnes frescas en Zonas Básicas de Salud limítrofes a la del
establecimiento de producción de las mismas, se encuentran en evidente contradicción con lo
establecido en la normativa básica estatal, conduciendo a unos resultados que se apartan
claramente de la finalidad querida por ésta por una doble razón: por cuanto permiten la
comercialización de productos en un ámbito geográfico de venta distinto del establecido con
carácter básico, y porque la aplicación extensiva de dicho ámbito geográfico, abarcando a Zonas
Básicas de Salud limítrofes a aquéllas donde radique el establecimiento de producción de las
carnes, no resulta congruente con el carácter restrictivo que la normativa básica estatal impone a
la comercialización de productos en estos establecimientos, habida cuenta del régimen
excepcional al que se encuentran sometidos.
Y es que en realidad, si la decisión jurisdiccional se proyectó en su día directamente sobre la
validez de la disposición adicional de la Orden materia del recurso contencioso-administrativo, el
contenido del marco básico determinante, subsistente, de obligada observación y aplicación,
incide ahora sobre las autorizaciones en trance de revisión, poniéndose la manifiesto la situación
de infracción legal grave en que incurren, por dar lugar y cobertura a un continuado y patente
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incumplimiento o relevante vulneración de la legislación aplicable.