Fronteras seguras... ¿y ordenadas?

Grupo Coppan SC
Análisis Seguridad y Política Exterior
Marzo 7, 2006
Fronteras seguras……… ¿y ordenadas?
El pasado viernes (3/03) se reunieron en la ciudad fronteriza de Brownsville,
Texas, los secretarios de Gobernación y de Seguridad Pública de México, y el
Secretario de Seguridad Interior de Estados Unidos y suscribieron un Plan de
Acción para Combatir la Violencia e Incrementar la Seguridad Pública en la
Frontera. Pocos días antes (27/02), se reunieron en el Palacio de Bucareli, el
Secretario de Gobernación de México y sus homólogos de Guatemala y
Belice, primera ocasión en que las tres naciones independientes se reúnen a
conversar sobre la seguridad en sus fronteras, con un enfoque regional y con
afán de cooperación. ¿En qué medida ésta reuniones contribuyen al interés
nacional de México?
Respuestas acordes con los tiempos
Después de los eventos terroristas en territorio estadounidense en septiembre de
2001, la seguridad se convirtió en el tema más importante de la agenda
internacional de Estados Unidos. Para México el impacto más importante de este
viraje fue la forma repentina en que el tema de la migración, prioritario para
México, se apartó de la mesa de negociaciones –a dónde finalmente había logrado
llegar- y para no volverse a incorporar.
Los últimos cinco años han sido difíciles en la relación con Estados Unidos. Ellos han
buscado una mayor cooperación de México en los temas de seguridad, en particular
en la frontera; pero al mismo tiempo han reducido la relación con sus vecinos a sus
preocupaciones de seguridad. Canadá no ha estado exento de esta tendencia.
También ajustaron su estructura institucional, y los principales temas de frontera
quedaron en la esfera del Departamento de Seguridad Interior (DHS), manejado por
policías y operadores de la seguridad, que no por diplomáticos.
El discurso antiterrorista y en pro de la seguridad encontró suficiente eco entre la
opinión pública y el Congreso estadounidenses, y no obstante la gran encrucijada
en que se ha convertido la intervención militar en Irak, la inercia sigue
favoreciendo la asignación de recursos diplomáticos, financiaros y militares a la
cruzada por la democracia en el mundo musulmán, con un notorio descuido de la
política hemisférica, descuido que inicia en sus propias fronteras.
México ha dedicado recursos y esfuerzos sin precedente a la seguridad de sus
fronteras. Sin embargo, en un ambiente como el antes descrito, estos esfuerzos no
han logrado convertirse en simiente de una relación político-diplomático más
estrecha entre los dos países. El ejecutivo en Estados Unidos no parece ocuparse de
que esto sea así. Los ocupantes del Capitolio, entretenidos en mil y un temas,
tampoco parecen haberlo entendido así. Más aún, los congresistas más activos en
las políticas con México parecen más preocupados por lo que no se ha hecho –como
poner más barreras y aislar a Estados Unidos del resto del mundo- que por
fortalecer una dinámica de cooperación en aras de la seguridad de los dos países,
fortalecer la Alianza para la Seguridad y la Prosperidad de América del Norte
(ASPAN) y el espacio económico compartido.
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La cooperación en temas de seguridad es delicada y costosa. Implica la
construcción de relaciones de confianza, sólidas y duraderas. Requiere atención
continua y sistemática. Exige altos niveles de coordinación institucional entre
dependencias de cada país, y entre dependencias de los dos países. Requiere de
espacios compartidos de planeación, asignación y canalización de recursos. El
alcance de objetivos comunes, en situación de asimetría, requiere de inversión
proporcional de recursos. Requiere de la aceptación explícita del principio de la
responsabilidad compartida.
A pesar del esfuerzo realizado por México, no ha existido la inercia favorable para
que este se traduzca en mayores niveles de cooperación entre las dos naciones.
Prueba de ello es que el tema de la seguridad en la frontera se ha mantenido más
como un tema de tensión, que como un pilar para fortalecer la relación. La mejor
prueba de ello ha sido el casi total abandono por parte del ejecutivo y del Congreso
estadounidense del tema que más preocupa a México: la migración.
La seguridad como base de la cooperación
La inercia positiva a la que hacemos referencia no se ha logrado generar. No hemos
pasado al círculo virtuoso en el que a un mayor esfuerzo en seguridad produce
mayores niveles de cooperación, mejor entendimiento entre los dos países y
mayores márgenes para avanzar en otros temas. Por el contrario, la idea que
prevalece en el Capitolio es que México no hace lo suficiente en materia de
seguridad; peor aún, que la seguridad en sus fronteras depende casi
exclusivamente de lo que hagan ellos en forma unilateral, y no de lo que se haga
con México. Nada más lejano del principio de responsabilidad compartida.
México no actúa en el ámbito de la seguridad con el mero propósito de atenuar las
preocupaciones estadounidenses. México tiene su propia agenda de seguridad
fronteriza y la mejor prueba de ello es que el GANSEF (Grupo de Alto Nivel para la
Seguridad Fronteriza), el principal instrumento de cooperación con nuestros
vecinos del sur en esta materia, se empezó negociar con Guatemala en marzo del
2001, seis meses antes de los atentados terroristas.
El 7 de septiembre de 2001 el presidente Fox estuvo en Washington. La relación no
podía estar mejor. Por primera vez desde el acuerdo Bracero funcionarios de los
dos países se reunían en forma regular para discutir la agenda migratoria. Pasados
los atentados terroristas, un grupo de expertos en México se reunía para evaluar el
futuro de la negociación migratoria. Conclusión unánime: cualquier negociación en
el ámbito migratorio a partir de ese momento habría de pasar primero por el
ámbito de la seguridad. Esto implicaba una reformulación de la estrategia con
Estados Unidos: intensificar la cooperación en materia de seguridad se convertía en
precondición para retomar el tema migratorio. Esta estrategia no ha dado hasta
ahora los frutos esperados. Quizás no se preveía que el tema de la seguridad
obnubilara la necesidad de trabajar en los otros temas de la agenda bilateral.
Las instituciones mexicanas de seguridad e inteligencia no son infalibles. Los
esfuerzos de los últimos cinco años se han hecho con recursos escasos y en continua
lucha por erradicar vicios del pasado. México ha hecho su esfuerzo con sus propios
medios, sin el reconocimiento político esperado en Estados Unidos, sin los efectos
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de mayor cooperación deseados y, sobre todo, sin poderse beneficiar de las
inercias positivas que provoca la verdadera cooperación internacional.
A México le preocupa tener fronteras seguras, pero también ordenadas, lo que
significa flujos legales y seguros para los migrantes económicos; profundizar los
programas de seguridad pública en sus fronteras; intensificar los operativos para
prevenir el paso de drogas por el sur y el trasiego de armas y municiones por el
norte. Implica también una visión de los “perímetros de seguridad” acorde con sus
intereses. Implica esquemas de seguridad internacional efectivos y eficientes.
La histórica vecindad con Estados Unidos nos ha enseñado que la verdadera
cooperación no se teje con complacer al vecino o someterse a sus designios. Esto
no solamente por un espíritu nacionalista o de defensa de la soberanía, que como
argumento resulta hoy en día insuficiente, sino porque las experiencias exitosas de
cooperación internacional muestran que los frutos de esta cooperación sólo se
logran cuando existen intereses comunes y compromisos y responsabilidad
compartidos. En un aspecto México ha fallado, y ha sido en su incapacidad de
persuadir y convencer a nuestros interlocutores en Washington, de que la
verdadera cooperación tiene otros matices. Nuestra diplomacia no se ha adecuado
a las exigencias de la nueva era.
Los acuerdos más recientes
Tanto la reunión trilateral con Guatemala y Belize, como la reunión de Brownsville,
fueron iniciativas mexicanas concertadas con las contrapartes. A pesar de las
dificultades para avanzar en estos arenosos temas, México no puede –ni debedescuidar la seguridad de sus fronteras. Los tiempos difíciles han llevado a la
construcción paulatina de una visión de seguridad de fronteras de más amplios
horizontes; estrechamente vinculada con la migración, que requiere de una visión
regional y de esquemas efectivos de cooperación, tanto con nuestro vecino del
norte, como con nuestros vecinos del sur.
Con Guatemala y Belize existen hoy en día sendos Grupos de Alto Nivel de
Seguridad Fronteriza, cada uno con subgrupos de trabajo para terrorismo, crimen
organizado, delitos vinculados con la migración (tráfico de indocumentados),
tráfico ilícito de mercancías y seguridad pública fronteriza. En la citada reunión de
Bucareli se acordaron mecanismos de alerta temprana (COBART) con ambos países.
Quizás lo más importante, se sentaron bases para avanzar hacia la cooperación
trilateral en materia de seguridad y fronteras, no obstante existir un diferendo
fronterizo entre nuestros dos vecinos, que no se ha resuelto desde que Belize se
conviertió en país independiente en 1981.
Con Estados Unidos se acordó un Plan de Acción para Combatir la Violencia e
Incrementar la Seguridad Pública en la Frontera, con protocolos operativos piloto
que en unos días estarán funcionando en Nogales y Nuevo Laredo. A Estados Unidos
le preocupan las agresiones a sus agentes en la frontera; a México le preocupa la
violencia sobre sus migrantes y el continuo flujo de armas y municiones
provenientes de Estados Unidos, que han llevado la violencia fronteriza a niveles
preocupantes. El nuevo acuerdo debe, ante todo, servir para crear confianza entre
autoridades, construir espacios eficaces de respuestas coordinadas a situaciones de
violencia y avanzar en la seguridad de todos aquellos que viven, trabajan o
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transitan por la frontera, independientemente de su calidad migratoria, como
quedó explícitamente acordado en dicho Plan.
Mayor compromiso, más recursos comprometidos, expectativas de mejores
resultados. Todo ello ayuda al interés de México y forma parte de la visión
mexicana de sus “perímetros de seguridad”, que ciertamente va más allá de la
construcción de barreras. La seguridad fronteriza se logra a través de puentes
efectivos de cooperación, no con la construcción bardas. Sin duda estos esfuerzos
deben ser acompañados de una diplomacia más eficiente que logre traducirse en
puntos a favor en una negociación política más amplia con Estados Unidos que
genere verdaderos círculos virtuosos de cooperación.
Migración: la asignatura pendiente
Los mayores esfuerzos en materia de seguridad sin duda le han redituado a México.
México cuenta ahora con una visión más clara de lo que deben ser sus políticas de
seguridad de fronteras, hacia donde dirigir esfuerzos y cuáles deben ser sus
prioridades. Falta ahora encontrar la fórmula para avanzar en paralelo en otras
agendas igualmente importantes con el exterior, en particular con Estados Unidos.
En política no existe la fatalidad. No podemos partir del hecho de que mientras los
paradigmas de seguridad dominen la agenda política estadounidense no hay nada
que hacer; no podemos sentarnos a esperar a que los vientos cambien a nuestro
favor mientras presenciamos el flujo histórico más intenso de emigración mexicana
indocumentada a Estados Unidos. Nos ha llevado tiempo, pero también hemos
aprendido esa lección.
Después de varios años de frustración y de espera, actores gubernamentales y no
gubernamentales en México han reconocido la necesidad de una política migratoria
acorde con nuestra condición de país de origen, tránsito y destino. Existe ya la
convicción de que México debe contar con una política de Estado explícita, y con
la estrategia y las líneas de acción necesarias para instrumentarla.
En octubre de 2005 se dio a conocer el documento “México frente al fenómeno
migratorio”, expresión conjunta de legisladores, poder ejecutivo, expertos y
organizaciones sociales, que contiene principios y recomendaciones para una
política migratoria mexicana. Tanto el ejecutivo como los legisladores se han
preocupado por compartir con sus contrapartes en Estados Unidos y Centroamérica
los contendidos de esta posición mexicana. En febrero (16/02), el Congreso Mexicano
adoptó dicho pronunciamiento como un documento oficial del poder legislativo. A
finales de febrero, en la Interparlamentaria México-Estados Unidos, los legisladores
mexicanos enfatizaron la vinculación entre seguridad y migración.
En Estados Unidos ha iniciado el debate formal sobre una reforma migratoria (02/03),
pendiente por lo menos desde enero del 2004. Los términos del debate distan de
ser los idóneos para México. Un Programa de Trabajadores Temporales ciertamente
podría beneficiar a México, y desde 2005 las agencias del ejecutivo mexicano,
responsables de este tema, se preparan para esa eventualidad. Sin embargo, en
paralelo la propuesta de un PTT, están las iniciativas sin precedente para controlar
las fronteras y la migración indocumentada; el tercer gran tema, la regularización
de los que ya se encuentran allá, podría paralizar cualquier avance de reforma.
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México tiene una influencia muy limitada en ese debate, pero sus resultados serán
cruciales para el 10% de su población que se encuentra en ese país y para los que
se siguen trasladando, cientos de miles cada año. México ha propugnado por flujos
legales, seguros y ordenados para los migrantes, tanto los que van al norte como
los que provienen del sur, lo que entre otros múltiple beneficios permitirá la
despresurización de las fronteras en el tema de la seguridad; se ha ocupado por
mejorar la seguridad en sus fronteras; ha intentado, sin mucho éxito, convencer a
sus interlocutores en Estados Unidos de la necesidad de un enfoque más integral
para migración, seguridad y fronteras. Los escenarios inmediatos no son fáciles,
pero eso sólo debe servir para fortalecer la voluntad de los mexicanos de seguir
avanzando en la dirección correcta.