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MERCEDES LLANO
BUROCRACIA: IMAGINARIO
COLECTIVO
https://vimeo.com/20096332
¿QUÉ ES LA FUNCIÓN PÚBLICA?
 No toda clase de empleo público es FUNCIÓN PÚBLICA.
 Empleo público equiparable a
función pública: ante
contextos en que las instituciones formales e informales
posibilitan
existencia
y
protección
de
una
administración profesional.
 ¿Administración profesional? Oszlak (2003) PERSONAL
con aptitudes, actitudes y valores para desempeño eficaz y
eficiente. Garantizan la profesionalidad y la objetividad
de los servidores públicos/su conducta respetuosa de la
institucionalidad democrática/ apego a principios de
igualdad, mérito y capacidad
 Definición FUNCIÓN PÚBLICA.| Todo sistema de articulación de empleo
público mediante el que determinados países garantizan, con enfoques, sistemas
e instrumentos diversos, ciertos elementos básicos para la existencia de
administraciones públicas profesionales. (PROPÓSITO/ NO FORMATO)
 Notas de la FUNCIÓN PÚBLICA
1- Administración dirigida por la política y no patrimonializada por la política.
Esfera de imparcialidad (interés público). Partidos no conformarla
discrecionalmente. Instrumental de protección del empleo frente a prácticas
clientelares
2- Existencia de normas + eficacia práctica
3- Pueden incluir uno o más tipos de relación de empleo.
 ESPECIFICIDAD ARREGLOS INSTITUCIONALES: burocracia profesional:
imparcialidad + eficacia= interés general
 NOCIÓN ADOPTADA EN LA CARTA IBEROAMERICANA DE LA
FUNCIÓN PÚBLICA (2003)
ORIGEN: ¿POR QUÉ Y PARA QUÉ NACE LA FUNCIÓN
PÚBLICA? (Longo, 2005)
S XVIII- SXX- Europa y USA
SISTEMAS DE
PATRONAZGO
S
E
G
U
R
I
D
A
D
J
U
R
Í
D
I
C
A
SISTEMAS
MERITOCRÁTICOS
(Ej.: SXVIII Prusia, SXIX
Reino Unido, SXIX USA)
Regímenes
constitucionales
SXVIII
Empleado público de
servidor de la corona a
funcionario del Estado
Reconocimiento igualdad
ante la ley para acceder a
cargos públicos
Declaración de los Derechos del Hombre y el Ciudadano 1789= proclamó la
igualdad de los ciudadanos para ser admitidos a “toda clase de dignidades, puestos
y empleos públicos, según su capacidad y sin otra distinción que la de sus virtudes
y sus talentos
E
F
I
C
A
C
I
A
 Servicios civiles “jóvenes” vs. longevidad sistemas
de patronazgo
SERVICIO CIVIL
PRODUCTO PROCESO DE
INSTITUCIONALIZACIÓN
LENTO, FRÁGIL Y
CONFLICTIVO
¿PRODUCTO DE UN
MOMENTO LEGITIMADOR
ÚNICO?
PERSISTENCIA
PATRONAZGO
Instrumento de
PODER
Herramienta para
GESTIONAR
FLEXIBLEMENTE
¿LOS SERVICIOS CIVILES DESPLAZARON PLENAMENTE AL
PATRONAZGO?
EL PATRONAZGO NUNCA FUE DESTERRADO: todos los sistemas políticos se reconocen
cuotas de cargos de confianza en los segmentos directivos (Peters y Pierre, 2004;
Grindle, 2012).
Tasa de
designaciones
políticas
Democracias avanzadas: SC institucionalizado +
pequeña cuota de cargos de confianza
Servicio civil formalizado con baja cuota de puestos
políticos pero extensión INFORMAL del
patronazgo hacia posiciones escalafonarias
Ej. Latinoamérica (con matices)
Sistemas menos desarrollados: no hay distinción
entre política y administración
Neutralidad política: no aceptada ni apreciada
Ej: sistemas comunistas, spoils system americano y
sistema de cesantías español SXIX
Promedio
regional: 3%
Guatemala
(17,76%), Brasil
(9,52%) y Bolivia
(9%).
VALORES
RELATIVOS
Fuente:
(Iacoviello, 2006)
FRONTERAS VARIABLES ENTRE POLÍTICA Y
ADMINISTRACIÓN
LÍNEA DIVISORIA
FORMAL
Influencia de la confianza
y desconfianza, de las
lealtades y de las redes
PRÁCTICAS
INFORMALES
VALORES DEMOCRÁTICOS
TENSIÓN
Imperativo:control político de la
burocracia
Excesivo dominio político:
VALORES REPUBLICANOS
CRISIS EFECTIVIDAD
Presiones: sistema meritocrático/esfera
neutralidad
Excesivo involucramiento burocrático:
CRISIS DE LEGITIMIDAD
¿RAZÓN DE SER DE LA FUNCIÓN PÚBLICA?
• Garantizar competencia técnica/expertise
EFICACIA
SEGURIDAD
JURÍDICA
• Reaseguros: requerimientos de profesionalidad y capacidad
(mérito)
• Evitar control de segmento político sobre la burocracia y abusos del
patronazgo/Contrapeso para evitar ABUSO PODER
• Reaseguros/garantías: imparcialidad, igualdad en el acceso,
competencia abierta, selección meritocrática
SEGURIDAD + EFICACIA= PRINCIPIOS BÁSICOS DEL SERVICIO CIVIL
¿Qué ARREGLOS INSTITUCIONALES protegen SEGURIDAD JURÍDICA y EFICACIA?
Fuente: Longo (2005)
¿IMPACTO DEL SERVICIO CIVIL SOBRE SISTEMA POLÍTICO Y
ADMINISTRATIVO?
 Condición NECESARIA para consecución de un mejor estado
 Actor decisivo en el diseño e implementación de las políticas públicas
 Relación positiva entre burocracias meritocrática y distintas variables:







eficacia gubernamental
reducción de los niveles de corrupción
disminución de la pobreza
desarrollo económico sustentable
mayores niveles de confianza ciudadana en el gobierno
consolidación del sistema democrático
la vigencia del estado de derecho
Modelos de función pública en
democracias desarrolladas
(Longo, 2005)
 ¿Uno o múltiples modelos? Diversidad de arreglos
institucionales
 Agrupación en base a tres cortes transversales:
1) sistemas de acceso
2)
organización de la carrera profesional
3) la administración del sistema de gestión de recursos
humanos
1) Sistemas de acceso
Igualdad y
mérito
MODELO FRANCÉS
CONCURSOS: 1) plazas vacantes, 2)
tribunal independiente, 3) clasificación
por orden de mérito, 4) respeto
clasificación
Instrumentos de
selección
ESCUELAS DE FUNCIONARIOS
MODELO ALEMAÁN
Garantías adicionales para preservar
igualdad y mérito (sistemas de carrera)
Sistema de selección por etapas, que
combina teoría y práctica. Dos instancias
de selección para habilitarlos para el
desempeño como funcionarios
Capacitación
teórico-práctica
MODELO BRITÁNICO
Comisión independiente
Mínimo común SFP: obligación de
publicar vacantes
Concursos abiertos
Entrevistas sin privilegiar formación
universitaria/certificación
Amplia libertad para seleccionar
(sistemas de empleo)
Holanda, Dinamarca , Suecia
Profesionalidad e
independencia
Comisión
2) Carrera
diferenciador
como
(Fuente: Longo, 2005 y Martínez Puón, 2011)
Sistemas
de empleo
Países nórdicos,
elemento
Sistema de
carrera
Cubrir necesidades
de personal a corto
plazo
Organizado por
estructuras
jerárquicas
Reclutamiento para
puesto específico
Reclutamiento para
grupo más amplio
que habilite a
desempeñar distintos
puestos
Sistema abierto
Sistema abierto para
categoría inicial y
cerrado para niveles
superiores
Suecia y Holanda
Empleo contractual:
para cubrir funciones
o sectores
Francia, Reino Unido, y
España
Jerárquica
No se garantiza
estabilidad
Estabilidad
Horizontal
4) Administración del sistema
Institucionalidad del servicio civil
CENTRALIZADA
(Francia, España)
Alta centralización y
delegación limitada en materia
de GRH
SISTEMAS DE CARRERA
DESCENTRALIZADA
(Suecia, Holanda, Australia)
SISTEMAS DE EMPLEO
TENDENCIA
¿SITUACIÓN EN AMÉRICA LATINA?
 En CASI TODOS países no cesan presiones por politizar: PERO en AL ha limitado a plena
institucionalización de los servicios civiles
 Patronazgo no ha sido REEMPLAZADO por servicio civil (bases legales)
 BUROCRACIA
CLÁSICA INACABADA=
preburocráticas= BUROPATOLOGÍAS
normas
burocráticas
+
prácticas
 BRECHA entre normas y práctica PRINCIPAL DEBILIDAD de servicios civiles
latinoamericanos (Longo, 2006; Ramió y Salvador, 2005; Oszlak, 1997; Iacoviello, 2006: )
 ¿Por qué no se consolida servicio civil? Hipótesis Shefter (1977) arraigo patronazgo:
democracia de masas antecedió consolidación de sistemas de función pública
 Desde sus orígenes Partidos Políticos usaron burocracia para construir MAQUINARIAS e
impidieron emergencia servicio civil
 Actualmente el descrédito + disminución activismo voluntario= dependencia EXCLUSIVA
del estado
Baja institucionalización de los servicios civiles
Índice de Desarrollo del Servicio Civil (BID, 2014)
60-100 DESARROLLO ALTO:
•mayor presencia de los criterios de
mérito y de flexibilidad
•entidades rectoras con capacidad
política, técnica y de coordinación
• aplicación general de la norma
40-59 DESARROLLO MEDIO:
Coexistencia segmentos profesionales y
politización
•mayor extensión del mérito
•órgano rector más robusto
•mayor aplicación de la norma y
políticas (bolsones de discrecionalidad)
0-39 DESARROLLO BAJO:
•elevada discrecionalidad,
•baja presencia mérito
•problemas atracción personal
•baja aplicación normativa
HONDURAS
ECUADOR
BOLIVIA
GUATEMALA
PARAGUAY
PERU
2011/2013
PANAMA
NICARAGUA
2004
EL SALVADOR
PROMEDIO
REP
DOMINICANA
MÉXICO
COLOMBIA
URUGUAY
COSTA RICA
BRASIL
Evolución del Índice de Desarrollo del Servicio Civil por país
2004 vs. 2011/2013
CHILE
80
70
60
50
40
30
20
10
0
16
La escalera a la profesionalización (BID, 2014)
EFECTIVIDAD
•Gestión del rendimiento
•Incentivos a la eficacia y eficiencia
GARANTÍAS
•Reclutamiento abierto
•Selección por mérito
•Límites a la intromisión política
ORDENACIÓN
•Normas
•Estructuras
•Sistemas de información
CHILE Y BRASIL: PROFESIONALIZACIÓN POR DISTINTAS VÍAS
CHILE



2003 = escándalo de corrupción: Ley de Nuevo Trato
Reforma 2 pisos: creación SADP y perfeccionamiento carrera
Profesionalización FRANJA DIRECTIVA: potencial influencia sobre desempeño burocracia
DESCENTRALIZACI
ÓN PRH
•SADP= mecanismos competitivos para ingreso y criterios de
confianza para remoción
•Equilibrio MÉRITO (concurso público y abierto)
•y GOBERNABILIDAD (elección entre 3-5 cargos, desvinculación
discrecional, órgano de selección políticamente transversal)
•Mecanismo de LEGITIMACIÓN=extensión horizontal y vertical
•COBERTURA: aumento 170%- 3100 a 831
•Perfeccionamiento concursabilidad carrera funcionaria pero
RITMO LENTO y CURSO DISTINTO
•Política implícita SUSTITUCIÓN sistema carrera por sistema de
empleo
•Carrera ESTANCADA (2%) e incremento contrata (74%)
•Baja provisión cargos planta y ESFUERZOS concentrados en
profesionalización contrata (50% acceso por mecanismos
competitivos)
Fuente: Cortázar Velarde (2011) y Llano (2013, 2014)
Segmentos
directivos
Puestos no directivos
CHILE Y BRASIL: PROFESIONALIZACIÓN POR DISTINTAS VÍAS
BRASIL

Fines ´80 reforma orientada a consolidar BUROCRACIA CLÁSICA, ´90 neogerencialismo y ´00
afianzamiento sistema burocrático
CENTRALIZACIÓN
PRH
•Cargos de confianza/comisionados: selección no
sujeta a aplicación sistemas competitivos
•Margen de discrecionalidad AMPLIO y
CRECIENTE= 16 % a 19% (2004-9)
•Cupos para funcionarios de carrera
•Acceso meritocrático generalizado para cargos
PLANTA y TEMPORARIOS
•Sistema
de
carrera
CONSOLIDADO=
intensificación concursabilidad
Segmentos
directivos
Puestos no directivos
RUTAS ALTERNATIVAS
 CHILE
: sistema de ingreso es progresivamente
meritocrático en los segmentos directivos, mientras que
a nivel no directivo persisten bolsones discrecionalidad,
aunque esta tendencia se revierte a partir de la progresiva
aplicación de sistemas competitivos para el acceso a los
cargos eventuales (sistema empleo)
 BRASIL: existe un robusto sistema meritocrático para el
acceso a cargos no jerárquicos altamente institucionalizado
que se contrapone con la persistencia de mecanismos no
competitivos para el acceso a cargos de un creciente
segmento ejecutivos
CONSENSOS LATINOAMERICANOS
SOBRE NOTAS SERVICIO CIVIL
 Carta Iberoamericana de la Función Pública. V Conferencia




Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y
Reforma del Estado. Santa Cruz de la Sierra, Bolivia, 26-27 de
junio de 2003.
Profesionalización función pública como condición para un
mejor estado. Garantizar posesión de atributos por parte agentes
(capacidad, honestidad, mérito, vocación de servicio, adhesión
valores democráticos etc.)
EFICACIA SC requiere contextualización de los sistemas:
idiosincrasia, cultura, tradición, historia, entorno institucional
Objetivo: establecer un marco de referencia genérico para
diseño de sistemas de función pública que deberá adaptarse a
variables contextuales. No vinculante.
Instrumento para orientación de las reformas
CRITERIOS ORIENTADORES CIFP
 - la preeminencia de las personas para el buen funcionamiento de los








servicios públicos
- la profesionalidad de los recursos humanos
- estabilidad del empleo público
- la flexibilidad en la organización y gestión del empleo público, necesaria
para adaptarse
- la responsabilidad de los empleados por el trabajo desarrollado y los
resultados del mismo.
- la observancia de los principios éticos del servicio público, la honradez, la
transparencia
- el protagonismo de los directivos públicos
- la promoción de la comunicación, la participación, el diálogo, la transacción
y el consenso orientado al interés general, como instrumentos de relación
entre los empleadores públicos y su personal, a fin de lograr el clima
laboral más favorable
- el impulso de las políticas activas para favorecer la igualdad de género, la
protección e integración de las minorías
DIAGNÓSTICO SERVICIO CIVIL
 Francisco Longo= modelo de diagnóstico
 Todo SGRH debe incorporar atributos




esenciales
complementarios: MÉRITO + FLEXIBILIDAD
FLEXIBILIDAD sin mérito conduce a patrimonializar la
administración y mérito sin flexibilidad tiende a la rigidez,
ineficiencia
RAZÓN DE SER de un marco normativo de FUNCIÓN
PÚBLICA:
SEGURIDAD
JURÍDICA
(requisito
imparcialidad
y
transparencia)
+
EFICACIA
(profesionalidad y capacidad)
Función pública: trasciende el marco jurídico=
funcionamiento efectivo
Modelo de GRH: reconocimiento valor estratégico del
factor humano en la AP
MODELO DE GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS:
diagnósticos de disfuncionalidades
 Sistema integrado de gestión, cuya finalidad básica o
razón de ser es la adecuación de las personas a la
estrategia de una organización o sistema
multiorganizativo, para la producción de resultados
acordes a las finalidades perseguidas”
ANALIZAR FACTORES DEL CONTEXTO. ADECUACIÓN DEL SGRH AL
ENTORNO
FACTORES
INTERNOS
ESTRUCTURA
CULTURA
ORGANIZACIONAL
FACTORES
EXTERNOS
MARCO JURÍDICO
MERCADO LABORAL
EFICICACIA DE SGRH DEPENDE DE ADECUACIÓN AL
ENTORNO
Características SGRH
 COHERENCIA ESTRATÉGICA: SGRH CONECTADO A
ESTRATEGIA
 SGRH: CONCEBIDO COMO SISTEMA INTEGRADO +
DESPLIEGA COMPONENTES+ OPERAN
INTERCONECTADOS + VICULADO A LA ESTRATEGIA
 7 SUBSISTEMAS
 REQUISITOS para que funcione como SISTEMA
INTEGRADO:
- operativos
- interconectados
- deriven de la estrategia
SUBSISTEMAS DE LA GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS
ESTRATEGIA
Planificación
Organización
:
del trabajo
Gestión
empleo
Diseño de Incorporación
Movilidad
puestos
del
Gestión
delGestión
de
rendimiento
compensación
Planificación
Retribución monetaria
y no monetaria
Gestión del Desarrollo
Promoción y carrera
Evaluación
Desvinculación
Aprendizaje ind. y col.
Definición de
perfiles
Gestión de las relaciones humanas y sociales
Clima laboral
la
relaciones laborales
PUNTOS CRÍTICOS
Políticas sociales
SUBSISTEMA DE LA GESTIÓN DE LA
COMPENSACIÓN
 Objetivo: incluye la gestión del conjunto de
compensaciones
retributivas
(salariales
y
extrasalariales) y no retributivas que la organización
satisface a sus empleados, en concepto de
contraprestación por la contribución de éstos a los
fines de la organización, que se expresa mediante su
trabajo.
 Relación con otros subsistemas: Gestión del
rendimiento. Información para aplicar retribuciones
variables
Subsistema de gestión de la
compensación (puntos críticos)
 Existencia de una estrategia de compensación
 Equidad interna
 Las personas perciben que reciben compensaciones acordes a su contribución
 Las personas perciben que las compensaciones que reciben los demás
empleados son equitativas, comparadas a las que reciben ellos mismos
 El abanico salarial tiene una amplitud razonable
 Equidad externa
 Estructura de las retribuciones es adecuada para atraer, motivar y retener a
personas dotadas de las competencias necesarias
 Los costes salariales no son excesivos, en relación con los del mercado.
 Eficacia de las políticas de compensación
 Los mecanismos de retribución utilizados estimulan en las personas el
esfuerzo, el rendimiento individual o grupal
¿IMPACTO del servicio civil sobre el FORTALECIMIENTO
DEMOCRÁTICO y DESARROLLO ECONÓMICO?
 Grado de institucionalización de las burocracias
meritocráticas = ÍNDICE DE MÉRITO (BID)= mide el
grado de protección efectiva que el sistema ofrece
frente a la arbitrariedad, la captura política o
clientelista y las diferentes modalidades de búsqueda
de beneficios privados
 Factores=
DESARROLLO
ECONÓMICO,
EL
TAMAÑO BUROCRÁTICO, IMPARCIALIDAD, NIVEL
DE CORRUPCIÓN, DESEMPEÑO BUROCRÁTICO
IMPACTO MÉRITO SOBRE
DESARROLLO ECONÓMICO
GRÁFICO: RELACIÓN ENTRE EL ÍNDICE DE MÉRITO Y EL PBI PER CÁPITA (EN US$ A PRECIOS
 Burocracia meritocrática
ACTUALES)
como precondición para
bienestar
económico
(Rauch y Evans) y
patronazgo factor que
desalienta el desarrollo
(Prats)
 Correlación positiva entre
Mérito y PBI per cápita
FUENTE: Iacoviello y Strazza (2014: 48) y Banco Mundial.
*Correlación de Pearson 0,594 y p-valor= 0,009.
IMPACTO MÉRITO SOBRE TAMAÑO
DE LA BUROCRACIA
Gráfico: RELACIÓN ENTRE ÍNDICE DE MÉRITO Y LA NÓMINA SALARIAL DEL GOBIERNO CENTRAL
SOBRE EL PBI
 Politización asociada a
expansión
volumen
aparato estatal
 No hay relación entre
mérito y
tamaño
(cantidad de empleados)
 PERO hay asociación
indirecta entre mérito y
tamaño
(gasto
en
personal/PBI)
 Mayor
institucionalización del
mérito MENOR peso de
la nómina salarial/PBI
FUENTE: Elaboración propia en base a Iacoviello y Strazza (2014: 48) y DATAGOV (2010),
Iturburu (2014), Strazza (2014), Strazza (2014a), Llano (2014), Llano (2014a), Iacoviello (2014),
Strazza (2012), Strazza (2012a), Iturburu (2012), Iturburu (2012a), Iturburu (2012b).
Correlación entre Índice de Mérito y Nómina salarial del gobierno central sobre el PBI (países
unitarios y federales) = Pearson -0,589 y p-valor 0,010.
Correlación entre Índice de Mérito y Nómina salarial del gobierno central sobre el PBI (sin países
federales)= Pearson -0,556 y p-valor 0,039.
IMPACTO MÉRITO/POLITIZACIÓN
SOBRE IGUALDAD DE TRATO
 Patronazgo asociado a baja penetración territorial del
sistema legal
 Aplicación intermitente y diferenciada de la norma
 Agentes se privatizan: imperio arbitrio, abuso del
poder, uso ventajas del cargo (O´Donnell, 2008;
O´Donnell, 2007)
 Trato privilegiado y exclusivo a amigos del poder
hostil a sectores marginados
y
Burocracias más politizadas son
menos imparciales
 A
mayor
desarrollo de la
burocracia,
los
niveles
de
imparcialidad
aumentan
*Correlación de Pearson 0,655 y p-valor=0,004
FUENTE: Elaboración propia en base a Iacoviello y Strazza (2014: 48) y a Teorell, Dahlström y Dahlberg (2011)
en The Quality of Government Institute (QGI, 2014).
IMPACTO MÉRITO/POLITIZACIÓN SOBRE EL
NIVEL DE CORRUPCIÓN
 Cargos de patronazgo: habilitación para manejo
discrecional de recursos en BENEFICIO PERSONAL y
PARTIDISTA (agravado por IMPUNIDAD)
 Resultado: corrupción sistémica
GRÁFICO N°4: RELACIÓN ENTRE EL ÍNDICE DE MÉRITO Y EL ÍNDICE DE PERCEPCIÓN DE LA
CORRUPCIÓN
 A menor
desarrollo del
índice de
mérito mayor
nivel de
corrupción
*Correlación de Pearson 0,629 y p-valor=0,005.
FUENTE: Elaboración propia en base a Iacoviello y Strazza (2014: 48) y Transparency International
2013.
IMPACTO
MÉRITO
SOBRE
DESEMPEÑO GUBERNAMENTAL
GRÁFICO: RELACIÓN ENTRE EL ÍNDICE DE MÉRITO Y LA EFECTIVIDAD DEL
GOBIERNO
FUENTE: Elaboración propia en base a Iacoviello y Strazza (2014: 48) y Banco Mundial
*Correlación de Pearson 0,536 y p-valor=0,022.
¿Por qué es relevante la
institucionalización del SERVICIO
CIVIL?
 BUROCRACIAS POLITIZADAS tienden tanto a ser
más corruptas, arbitrarias, ineficaces y costosas
como a limitar la competencia electoral y el
desarrollo económico.
¿Consecuencias politización sobre empleados?
(Scialpi)
MODALIDADES DE VIOLENCIA INSTITUCIONAL
Violencia legal
verificación
de
fácil




Violencia ilegal
verificación
de
fácil







de difícil

Violencia ilegal de difícil
verificación




Violencia legal
verificación
Inequidades
remunerativas
(coexistencia
de
escalafones)
Asignación clientelar, corporativa o amiguista
Concursos espurios
Personal contratado como trabajadores autónomos/
relación de dependencia encubierta. (sin obra social,
aguinaldo, jubilación, vacaciones)
Recortes salariales practicados por decreto
Violación de las normas vigentes
Ausencia de pronunciamiento administrativo frente a
los reclamos o recursos presentados por los agentes
Infrautilización de las capacidades individuales
Cosificación del empleado
Hacinamiento laboral y Condiciones y medio ambiente
de trabajo degradantes
Carencia e inadecuación de mobiliario, útiles y
soportes materiales básicos para el trabajo
Nombramiento, por decreto de no idóneos en cargos
directivos o de gran responsabilidad y en planta
permanente
Acoso sexual a las mujeres
Restricción de información pública
No difusión de becas de estudio
Amenazas