ORDENAMIENTO TERRITORIAL PARA LA INDUSTRIA EXTRACTIVA

Transcripción

Resumen de Políticas
Área: Desarrollo Económico
Tema: Industrias Extractivas y Uso del Suelo
Los países de América Latina han empezado a utilizar
herramientas de ordenamiento territorial para
manejar conflictos de intereses por el uso del
territorio en un contexto de alta actividad
extractiva. El avance de cinco países
(Brasil, Chile, Colombia, México y Perú)
ofrece interesantes lecciones para
otras regiones.
ORDENAMIENTO
TERRITORIAL PARA LA
INDUSTRIA EXTRACTIVA
RESUMEN
Debido a los potenciales impactos negativos, se cree que las
industrias extractivas representan una amenaza para medios
de vida tradicionales como la agricultura o la ganadería, e
incluso para sectores económicos con mayor valor agregado
y orientado a los servicios como el turismo. La contraposición
de opiniones sobre el uso del territorio también puede generar
conflictos sociales. Este resumen presenta al ordenamiento
territorial como una herramienta para mitigar estos riesgos,
describe sus pasos básicos, analiza la experiencia de cinco
países latinoamericanos que están aplicando esta metodología,
e identifica lecciones que pueden ser útiles para otros países.
EL RETO DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL
El ordenamiento territorial es una herramienta que sirve para organizar múltiples demandas de acceso
al territorio minimizando la probabilidad de competencia y conflicto. Su principal objetivo es priorizar las
actividades económicas dentro de un territorio garantizando el uso sostenible de los recursos naturales,
lo cual se logra a través del equilibrio adecuado entre objetivos económicos, ambientales y sociales.
El ordenamiento territorial no necesariamente prohíbe las actividades extractivas sino que establece dónde no deben
realizarse (ej. en reservas naturales) y dónde pueden ejecutarse bajo ciertas condiciones. Si bien las restricciones
en el uso del territorio pueden limitar las oportunidades de desarrollo de la industria extractiva, establecer reglas
claras puede ser un importante incentivo pues reduce el riesgo percibido de una inversión1, por lo cual se puede atraer
exploración a zonas donde hay menor probabilidad de que ocurran impactos ambientales y culturales negativos 2.
La tierra es un recurso finito y como tal suele ser motivo de competencia y conflicto, lo cual definitivamente ha sucedido
en América Latina (ver cuadro). El ordenamiento territorial facilita una estrategia para prevenir y manejar los conflictos.
Postigo, W. 2006. La Zonificación Ecológica Económica y la Prevención de los Conflictos Mineros . Economía y Sociedad 61(1) 63-71.
Arranz, J.C. 2008. Los Proyectos de Ordenación Minero-Ambiental Realizados por el IGME. Seminario: Evaluación y Recuperación Ambiental de Espacios
Mineros. Centro de Formación de la AECID Santa Cruz de la Sierra, Bolivia, 14-17 de octubre de 2008.
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ÁREA: DESARROLLO ECONÓMICO | TEMA: INDUSTRIAS EXTRACTIVAS Y USO DEL SUELO
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en cuanto a las prioridades de desarrollo económico.
COMPETENCIA Y CONFLICTO POR LA
TIERRA EN AMÉRICA LATINA
Hay numerosos ejemplos de competencia por el
territorio que han originado conflictos en América
Latina. En la comunidad de Tambogrande en el norte
de Perú la producción agrícola para la exportación es
la principal actividad económica, a pesar de que el 40%
del territorio se destina a la minería. En el año 2000, un
proyecto minero desató la ira de los agricultores locales
pues alegaban que afectaría sus sistemas de irrigación.
En 2006, se aprobó el proyecto minero binacional
Pascua Lama ubicado en la frontera entre Chile y
Argentina; grupos de la sociedad civil protestaron
enérgicamente por dos aspectos contenciosos del
proyecto: 1) El proyecto se ubicaba cerca de glaciares
y por lo tanto cerca de importantes fuentes de agua. 2)
El proyecto se adueñaba de territorios indígenas. Un
factor que complicaba la situación era que los derechos
de propiedad de la comunidad indígena Diaguita no
estaban claramente establecidos pues habían sido
anulados durante la dictadura de Pinochet.
Estos ejemplos demuestran por qué las demandas en
pugna por el territorio deben evaluarse dentro de un
marco adecuado –como el que facilita el ordenamiento
territorial– sobre la base de principios de consenso y
resolución de conflictos. Los conflictos son complejos,
muchas veces engendrados por temas históricos y
percepciones de desigualdad. El ordenamiento territorial
proporciona un marco claro que puede ser útil.
Fuentes: Mining Watch Canada. 21 de diciembre de 2005. Barrick Gold Faces
Determined Opposition at Pascua Lama and Veladero. Mining Watch Canada
en linea. Haarstadt, H. 2005. Globalized Power and Resistance: A Peruvian
Case Study Demonstrating Embeddedness in Spatial Scales. University of
Bergen, Bergen.
No obstante, implementar el ordenamiento territorial no
es fácil. Los gobiernos necesitan diversas capacidades y
recursos, por ejemplo: un centro de documentación con
información de calidad fácilmente accesible, recursos
financieros, personal calificado, lineamientos, cooperación
y coordinación interinstitucional, procedimientos de
implementación y seguimiento. La complejidad y la
especificidad contextual de la planificación territorial
requieren de una visión a largo plazo acerca del desarrollo a
nivel subregional y nacional para facilitar la toma de decisiones
Los países de América Latina han avanzado en el proceso de
ordenamiento territorial, como se observa en este informe.
Asimismo, hay importantes iniciativas en marcha en África
Central y África del Sur, donde países como Tanzania vienen
implementando el ordenamiento territorial desde inicios de
los años setenta.
Los países ricos en recursos naturales pueden beneficiarse
estableciendo normas para el acceso y uso de sus recursos
evitando conflictos socioambientales y promoviendo
un crecimiento más sostenible. La experiencia de
América Latina ofrece lecciones interesantes para
países de otras regiones también ricas en recursos.
ORDENAMIENTO TERRITORIAL: LA EXPERIENCIA
DE AMÉRICA LATINA
Los países de América Latina han tenido algunos logros
en cuanto a planificación territorial, aunque en diferentes
grados. A continuación se describen los principales pasos
del ordenamiento territorial para luego analizar cómo se ha
desarrollado este proceso en cinco países de América Latina.
Si bien no se trata de una muestra exhaustiva, estos países
fueron seleccionados porque ilustran las diferentes etapas del
ordenamiento territorial, desde la formulación inicial hasta la
implementación con enfoque en las industrias extractivas.
Etapas del proceso de ordenamiento territorial
El ordenamiento territorial es una herramienta que sirve
para gestionar las actividades económicas dentro de un
territorio. Un plan tan complejo como este requiere mucho
tiempo e involucra varias etapas. El proceso se divide en
dos fases (formulación e implementación), cada una de las
cuales consta de varias actividades. El Gráfico 1 ilustra todo
el proceso.
La formulación de un plan territorial requiere de un análisis
amplio del uso actual de un territorio y de las principales
oportunidades y limitaciones para su desarrollo, para lo
cual es necesario recopilar y analizar gran cantidad de
información. Una vez concluido el diagnóstico inicial, se debe
realizar un estudio de alcance sobre impactos sociales y
opinión pública a través de procesos participativos.
Esta información sirve para construir diferentes escenarios
de uso del territorio a partir de los cuales se puede seleccionar
2
¿QUÉ ES LA ZONIFICACIÓN ECOLÓGICA ECONÓMICA?
La Organización de las Naciones Unidas para
la Alimentación y la Agricultura (FAO) define la
Zonificación Ecológica Económica (ZEE) como un
enfoque para el ordenamiento territorial que enfatiza
factores físicos y socioeconómicos. La razón por la
cual se toman en cuenta los factores socioeconómicos
es porque las personas son potenciales usuarios
del territorio, por lo cual deberían tener la facultad
de participar en las decisiones sobre su uso. A partir
del análisis de los factores físicos y socioeconómicos
es posible identificar actividades y fortalezas, así
como áreas que requieren atención especial. Es
una herramienta útil para completar la etapa de
diagnóstico del ordenamiento territorial.
Fuente: FAO. 1996. Agro-Ecological Zoning Guidelines. Chapter 5 EcologicalEconomic Zoning. FAO, Roma.
la mejor opción según criterios de sostenibilidad. Esto puede
ser algo complejo ya que el escenario más sostenible no
siempre es el más rentable. En ciertos casos, la dinámica
social podría alterarse de manera drástica si se afecta una
actividad como la agricultura.
Después de elaborar el plan territorial, es necesario identificar
los instrumentos para el desarrollo de programas e iniciativas
que permitan lograr los resultados deseados. Esto debe
realizarse siguiendo una hoja de ruta claramente definida.
Sin embargo, ahí no termina la implementación; el siguiente
paso es establecer mecanismos de monitoreo que permitan
identificar y corregir errores para mejorar el proceso actual.
Situación del ordenamiento territorial en América Latina
Crear e implementar herramientas de planificación territorial
no es una tarea fácil o rápida. Los países de América Latina aún
deben completar dichos procesos, pero varios de ellos están bien
encaminados. Un desafío que enfrentan los países de América
Latina que dependen de la industria extractiva para el desarrollo
económico es cómo integrar la planificación territorial en las
políticas y prácticas. Antes de la Cumbre de Río, donde se presentó
por primera vez el ordenamiento territorial como herramienta para
el desarrollo sostenible, pocos países habían respondido a este
desafío de manera efectiva. En la actualidad, algunos países han
avanzado más que otros, como se observa en el Gráfico 1.
Colombia estableció el ordenamiento territorial en 1991 a través de
su Constitución, aunque el proceso comenzó a inicios de los años
cincuenta con una ley que establecía la planificación urbana en los
gobiernos distritales.Para el 2007, el 96,9% de las municipalidades
habían invertido en la gestión de riesgos para el ordenamiento
territorial y el año pasado el gobierno anunció la implementación de
una Comisión de Ordenamiento Territorial encargada del monitoreo.
Brasil es un caso distinto. La Zonificación Ecológica Económica
(ver cuadro), se ha completado en cada región del país y
están desarrollando los instrumentos necesarios para su
implementación. Brasil ha implementado el ordenamiento
territorial del nivel local hacia el nivel nacional.
En Perú, casi todas las regiones han mostrado voluntad política para
iniciar el proceso de ordenamiento territorial. No obstante, en 2010
solo 35,2% de los gobiernos regionales habían ejecutado la ZEE
(representado con color gris oscuro en el Gráfico 1).Algunos distritos
(13,7%) han avanzado más y han desarrollado instrumentos
de planificación territorial (representado con color gris claro
en el Gráfico 1). Ha sido un proceso desorganizado y no se han
completado todas las etapas (es por ello que Perú es el único país
representado con dos tonalidades distintas en el Gráfico 1). Si bien
Perú ha avanzado en varias etapas del ordenamiento territorial,
muchos de estos avances han sido solo parciales.
El Gobierno de Perú recientemente decidió volver a centralizar el
proceso del ordenamiento territorial con el fin de establecer un
diálogo con el sector privado, al cual ve en contra de este proceso
porque considera que la ZEE es una restricción para nuevas
inversiones privadas.
Por otro lado, Chile es un caso interesante. El gobierno primero
aplicó un enfoque centralizado dirigido solo a zonas urbanas, pero
ahora está adoptando un modelo descentralizado pues el modelo
centralizado no cubrió las expectativas del gobierno. Este proceso
se inició en 2011 con la implementación de planes regionales
de ordenamiento territorial con el apoyo del gobierno central. El
gobierno recientemente concluyó un diagnóstico territorial a nivel
nacional y en el primer semestre del 2011 14 de las 15 regiones
habían empezado a elaborar sus propios planes territoriales.
3
En términos generales, es común pensar que la planificación del uso del suelo podría plantear riesgos para el valor a largo plazo de las empresas
dentro del sector de la industria extractiva. Para conocer un ejemplo de Canadá, ver: De Cordova, M., Bonham, J. 2009. Lines in the Sands: Oil Sands Sector
Benchmarking. Northwest and Ethical Investments.
3
Gráfico 1: Avance del ordenamiento territorial en América Latina
Fase
Etapa
Seguimiento y control
de calidad
Fase 2:
Implementación
Ejecución
Aprobación y Adopción
Instrumentos
Subetapa
Progreso
Monitoreo
Ejecución del proyecto
Elaboración del proyecto
96,90%
Programas, proyectos
y acciones
13,70%
Seleccionar una
alternativa preferida
Prospectiva
Fase 1:
Formulación
Analizar los efectos
de las alternativas
Formular alternativas
Evaluación
87,10%
100%
35,20%
Realizar estudio
de alcance
93,30%
Síntesis
Diagnóstico
Análisis
Preparación
Brasil
Chile
Colombia México
Perú
Nota: Las barras indican la etapa más alta establecida por el gobierno. Los porcentajes se refieren al porcentaje de entidades gubernamentales que han implementado dicha
fase. De esta manera, el gráfico ilustra no solo la política de un país en cuanto a planificación territorial, sino también en qué medida se ha desarrollado el proceso en la práctica.
Elaboración propia. Fases extraídas de: Guía Metodológica para la Formulación del Plan de Ordenamiento Territorial Municipal. Instituto Geográfico Agustín Codazzi, Bogotá.
Fuentes: Castillo, M. 2007. Borrador de la Memoria del Taller Subregional Andino Ordenamiento Territorial y Gestión del Riesgo. Junio 20-22, 2007. Comunidad Andina, Lima.
Morales,M.Mayo 3,2011. Brasil Financiará Estudios de Zonificación Ecológica y Económica de Ucayali. Diario Ímpetu,Pucallpa. Sánchez,MT. et al.2008. Análisis Comparativo de
la Primera y la Segunda Generación de Guías Metodológicas para la Elaboración de Programas Estatales de Ordenamiento Territorial (PEOT). En: Salinas,M.E. El Ordenamiento
Territorial: Perspectivas Internacionales. Universidad de Guadalajara, Guadalajara. Sitio web del Gobierno de Chile, Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo.
Ministerio del Ambiente,Perú,Julio 5,2010.PPT Presentación: Procesos de Ordenamiento Territorial en el País. Ministerio del Ambiente,Lima. Instituto Nacional de Estadísticas
e Informática (Inei ). 2010. Registro Nacional de Municipalidades, RENAMU 2010. Inei, Lima.
Aunque técnicamente Chile está detrás de Perú en cuanto a
completar el proceso de ordenamiento territorial, su enfoque
descentralizado está teniendo mejores resultados. Por este
motivo, Chile es un ejemplo interesante de cómo un país puede
volver a encaminarse después de un intento inicial fallido.
El ordenamiento territorial no está aislado de factores políticos,
económicos y sociales, por lo cual es difícil demostrar vínculos
causales directos. Dicho esto, hay pocas dudas de que un enfoque
deliberativo más inclusivo y de largo plazo de planificación
territorial sea un paso en la dirección correcta.
En México, las regiones vienen implementando el ordenamiento
territorial desde 1995; muchas todavía están en la etapa de diseño y
otras están más avanzadas. A nivel nacional y subnacional, México
ya casi ha concluido la etapa de formulación (27 de 31 estados han
concluido sus planes de ordenamiento territorial).Sin embargo,
no se ha avanzado a nivel local ya que la legislación mexicana no
establece que los gobiernos subnacionales deban implementar
estos planes.
Si bien muchos países de América Latina aún deben concluir el
proceso de ordenamiento territorial, es posible sacar algunas
conclusiones e identificar las principales lecciones aprendidas.
¿QUÉ SE PUEDE APRENDER DE LA EXPERIENCIA
DE AMÉRICA LATINA?
La efectividad y los impactos a largo plazo de estos mecanismos
en el medio ambiente, la sociedad y el desarrollo económico,
incluso en las industrias extractivas, son difíciles de determinar.
Inversión extranjera directa en el sector extractivo en el
contexto del ordenamiento territorial
El ordenamiento territorial no parece ser una barrera para
atraer IED, más bien podría reducir el riesgo de la inversión
al permitir identificar qué actividades económicas podrían
ser aprobadas en ciertas zonas, promoviendo así actividades
extractivas en zonas permitidas. Por ejemplo, en Colombia,
donde el ordenamiento territorial está más avanzado, ha
habido una significativa IED en el sector minero. A pesar de
que Colombia carece del potencial minero de otros países de
la región como Chile y Perú ha logrado aumentar la IED que
4
recibe en este sector. Según el Banco Central de Colombia,
en el periodo 2005-2010 Colombia recibió el triple de IED que
en el periodo 2000-2004, lo cual demuestra que un efectivo
ordenamiento territorial no desalienta la IED sino que puede
contribuir a que aumente.
La importancia de la política
En el caso de Colombia, un sólido compromiso político y el
establecimiento del marco legal adecuado han contribuido a
la implementación del ordenamiento territorial en cada distrito
del país.
El marco legal es importante pero también es necesario contar
con suficientes recursos financieros. Si el ordenamiento
territorial se incorpora en la legislación nacional, tal como
se incorporó en la Constitución de Colombia, será más fácil
asegurar estos recursos financieros en los presupuestos del
sector público. Por ejemplo, en Perú la ley de ZEE se estableció
en 2004, pero no se han asignado suficientes recursos
financieros para la implementación de herramientas de
planificación territorial, por consiguiente, se ha avanzado poco.
Este retraso y debilidad política tienen consecuencias. En
Perú, algunas autoridades y comunidades locales están
tratando de vetar proyectos propuestos en sus zonas. En
Cajamarca, la información sobre la ubicación de inversiones
mineras no se incluyó en la ZEE, lo cual permitió que
organizaciones conservacionistas y gobiernos locales
usaran la herramienta para oponerse al ingreso de proyectos
mineros. En consecuencia, la ZEE no solo falló en mitigar y
prevenir conflictos sociales, como sucedió recientemente con
el controvertido proyecto Conga, sino que su uso más bien ha
aumentado el conflicto. Este es uno de los motivos por el cual el
gobierno decidió empezar de nuevo el proceso.
Mientras más compleja es la labor más capacidad requiere
Para implementar con éxito el ordenamiento territorial es
necesario contar con diversas capacidades gubernamentales.
La colaboración interinstitucional es fundamental para
identificar sinergias que permitan acelerar el proceso. México y
Colombia, por ejemplo, han creado instituciones independientes
encargadas de la planificación territorial y de coordinar con otras
instituciones públicas y organizaciones civiles. Por otro lado,
Chile no cuenta con un organismo gubernamental como este, por
lo cual la implementación del ordenamiento territorial es más
susceptible a maniobras políticas y económicas.
En América Latina, como en otras regiones, muchos países
carecen de instituciones públicas que tengan sólidas
capacidades técnicas y que sean eficientes desde el punto de
vista financiero, características necesarias para un efectivo
ordenamiento territorial. Algunos organismos gubernamentales
han elaborado información útil para la planificación
territorial pero esto no necesariamente ha dado lugar a una
implementación exitosa. Cuando los gobiernos trabajan con
mayor colaboración, se generan sinergias durante el proceso de
recojo de información.
El diálogo entre los planificadores y los funcionarios
gubernamentales encargados del monitoreo ambiental a veces
no existe, por lo cual podrían ignorarse importantes aspectos
ambientales. Por ejemplo, si bien la EIA es una exigencia para
los proyectos extractivos en todos los países ricos en recursos
de la región, esta no necesariamente se incluye en el proceso de
ordenamiento territorial. En Colombia, la EIA se aprueba más rápido
porque se incorpora información sobre oportunidades y amenazas
relacionadas con el desarrollo de ciertos proyectos extractivos.
Escuchar al pueblo
Es importante integrar el ordenamiento territorial en
los procesos participativos para que los intereses de los
diferentes sectores de la sociedad estén representados en
los procesos de toma de decisión y para que las actividades
económicas correspondan con los planes de desarrollo.
Uno de los retos de un esquema centralizado es que los
planificadores trabajan alejados de las regiones en cuestión, por
lo cual generalmente no hay un proceso participativo. Chile tiene
un alto desempeño en cuanto a participación ciudadana en la
planificación territorial. El Gobierno de Chile ha migrado de un
esquema centralizado a un modelo más regional con mayores
niveles de participación de las poblaciones locales. Asimismo,
todos los lineamientos del ordenamiento territorial enfatizan la
importancia de la participación local en todo el proceso.
5
FACTORES
CONTEXTUALES
QUE POSIBILITAN EL
ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN
AMÉRICA LATINA
La principal característica del ordenamiento territorial tal como
se ha desarrollado en América Latina es que se trata de un
proceso de aprendizaje. El establecimiento de derechos de
propiedad sobre los recursos naturales claramente definidos,
la creación de sistemas de gestión ambiental y herramientas de
control ciudadano son algunos de los factores que determinan
este proceso.
El ordenamiento territorial no se puede lograr sin definir
claramente los derechos de propiedad. Si no está claro a
quién pertenece la tierra o quién tiene derechos sobre tales
recursos, es sumamente difícil definir cómo se utilizará el
territorio de acuerdo a un plan territorial. Asimismo, si los
límites de los derechos de propiedad no están definidos o están
superpuestos, pueden surgir conflictos sociales. Por ejemplo,
en el caso de la región amazónica brasileña, una investigación
indica que en un entorno de riesgo donde hay pocos títulos
legales y donde es costoso aplicar legalmente los derechos
de propiedad, la deforestación a causa de la minería ilegal y
LECCIONES APRENDIDAS
4
la explotación forestal se convierten en una opción racional,
así se hayan definido o no las prioridades de ordenamiento
territorial. En este caso, un 10% de incremento en la seguridad
de la tenencia de la tierra redujo a 7% la tasa de deforestación.
La implementación de los sistemas nacionales de ordenamiento
territorial se inició en la época de la Cumbre de Río en 1992.
Durante las dos siguientes décadas, los países de América Latina
han estado desarrollando mejores marcos institucionales para
la implementación de sistemas de gestión ambiental.
La decisión de cómo organizar un territorio es un tema
importante para el desarrollo sostenible. Por este motivo,
los formuladores de políticas, el sector privado y la sociedad
civil están abordando estos temas con más seriedad.
La participación de la sociedad civil ha sido clave en el
fortalecimiento del rol de los gobiernos subnacionales. Todo
esto ha generado no solo más participación, sino también el
desarrollo de capacidades.
Araujo, C. et al. 2008. Property Rights and Deforestation in the Brazilian Amazon. Etudes et Documents. CERDI, Clermont-Ferrand.
1
2
El ordenamiento territorial no ha alejado
la IED, por el contrario, ha reducido el
riesgo para potenciales inversionistas.
Un marco legal adecuado con un firme
compromiso político y capacidad
institucional para incorporar la
planificación territorial en los planes
nacionales es fundamental para
impulsar las políticas territoriales
y lograr buenos resultados. La
coordinación interinstitucional
y la designación de organismos
específicos para la planificación
territorial han determinado el éxito en
algunos países.
3
Algunos países han integrado a
múltiples actores en el proceso
de planificación y el enfoque
descentralizado ha facilitado este
proceso.
CONTÁCTESE CON GRADE
PROGRAMA ELLA
Para conocer más acerca de las políticas de ordenamiento territorial
en el sector extractivo de América Latina, contacte al autor: Manuel
Glave, PhD, Investigador Principal, [email protected]
Para más información sobre políticas de inversión en la industria
extractiva en América Latina, consulte la Guía ELLA, que contiene
una lista de todos los materiales disponibles en este tema. Para más
información sobre otros temas de desarrollo, consulte otros Temas ELLA.
Con el apoyo de:
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