Progresar en Libertad: Propuestas para salir de la decadencia

Transcripción

ARGENTINA ANTE EL ESCENARIO ECONÓMICO MUNDIAL (REFLEXIONES PARA EL FUTURO)
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PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
PROGRESAR EN LIBERTAD
PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
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PROGRESAR EN LIBERTAD
PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
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Etchebarne, Agustín
Progresar en libertad : propuestas para salir de la decadencia . 1a ed. - Ciudad de Buenos Aires : el autor, 2014.
352 p. : il. ; 15x22 cm.
ISBN 978-987-33-4265-3
1. Ensayo. 2. Políticas Públicas. I. Título
CDD 320.6
COLABORADORES
Aldo Abram, Delfina Agostino, Pablo Ricardo Álvarez, Jorge Ávila, Luis
Bameule, Santiago Bergadá, Iván Cachanosky, Mariano Carbajales, Francisco
Cárrega, Iván Carrino, Adolfo Casabal Elía, Candelaria de Elizalde, Roberto
Durrieu, Leonel Di Camillo, Agustín Etchebarne, Rafael Gómez Diez, Marcos
Hilding Ohlsson, Axel Jorgensen, Tamara Kievsky, Jorge N. Labanca, Martín
Lagos, Pablo Leclercq, Ezequiel Luppi, Ricardo López Murphy, Héctor Mairal,
Mercedes Manfroni, Constanza Mazzina, Claudia Mónaco, Juan Navarlatz,
Héctor Mario Rodríguez, Manuel Solanet, Guillermo Strauss, Juan Pablo Tagle,
María Tettamanti, Fundación Friedrich Naumann, Fundación Atlas.
Primera edición.
Queda hecho el depósito que establece la ley 11.723.
Libro de edición argentina.
Impreso en Argentina. Printed in Argentina.
No se permite la reproducción parcial o total, el almacenamiento, el alquiler, la transmisión
o la transformación de este libro, en cualquier forma o por cualquier medio, sea electrónico
o mecánico, mediante fotocopias, digitalización u otros métodos, sin el permiso previo y
escrito del editor. Su infracción está penada por las leyes 11.723 y 25.446.
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ÍNDICE
INTRODUCCIÓN ............................................................................................ 9
LIBERTADES EN RETROCESO. Deterioro de las libertades económicas en la Argentina y propuestas para su recomposición ........................................ 11
-Introducción .................................................................................... 13
-Tamaño del Gobierno ...................................................................... 16
-Sistema Legal y Derechos de Propiedad .......................................... 22
-Moneda Sana .................................................................................. 29
-Libertad para comerciar internacionalmente .................................. 36
-Regulación ....................................................................................... 42
-Conclusión ....................................................................................... 48
UN PROGRAMA ECONÓMICO NECESARIO PARA LA ARGENTINA ............................ 51
LA REFORMA DEL ESTADO ....................................................................... 59
REFORMA PARA UN VERDADERO FEDERALISMO FISCAL. Política de Coparticipación
Federal .................................................................................................. 81
RELACIONES LABORALES. Propuesta de políticas en materia laboral ........... 97
POLÍTICA COMERCIAL EXTERNA. Propuesta de políticas en materia de comercio
exterior ................................................................................................ 107
DEFENSA DE LA COMPETENCIA ................................................................ 119
LINEAMIENTOS GENERALES PARA UNA POLÍTICA DE JUSTICIA ............................. 127
SEGURIDAD CIUDADANA. Propuesta de políticas en materia de Seguridad ... 169
REFORMA EDUCATIVA EN ACCIÓN. Acerca de la diversidad y la libertad necesarias para afrontar los desafíos del siglo XXI.......................................... 185
8
-Introducción .................................................................................. 187
-Capítulo I: La situación actual de la educación en la Argentina. En busca de un diagnóstico ....................................................................... 192
-Capítulo II: Propuestas .................................................................. 225
-Capítulo III: ¿Cómo hacerlo posible? ............................................. 235
ESTADO DE LA EDUCACIÓN UNIVERSITARIA EN LA ARGENTINA DEL SIGLO XXI ....... 245
REFORMA DEL SISTEMA FINANCIERO. Proyecto de Ley ................................. 299
-Características generales de los mercados financieros, sus funciones
e importancia ................................................................................. 301
-Condiciones para que la actividad de los mercados financieros sea conducente, amplia y profunda ............................................................ 303
-El proyecto de Ley ......................................................................... 304
REFORMA DE LA CARTA ORGÁNICA DEL BANCO CENTRAL DE LA REPÚBLICA ARGENTINA.
Proyecto de Ley ................................................................................... 331
-Introducción .................................................................................. 333
9
INTRODUCCIÓN
Este libro recoge un conjunto seleccionado de propuestas sobre políticas
públicas elaboradas por la Fundación Libertad y Progreso. Todas ellas tienen
un sentido transformador y modifican las líneas de acción de gobierno que han
predominado en la Argentina desde hace siete décadas y que han sido lamentablemente profundizadas en los últimos diez años. Salvo intentos de cambio
que no llegaron a completarse debidamente, nuestra historia registra una persistente adhesión a esquemas populistas, estatistas e intervencionistas. Pero el
rasgo más notable del pensamiento predominante en la clase política argentina no es sólo su adhesión ideológica a esos esquemas, sino un convencimiento
de que los fracasos se deben a los pocos intentos de adoptar las reglas de la
libertad económica, la subsidiaridad del estado y la competencia interna y externa.
En el discurso mediático y en la exaltación de las tribunas, se suelen adjudicar todas las culpas a las políticas «neoliberales», sin necesidad de aclarar el
significado de este término ni de demostrar esa tremenda afirmación. Se asume además que ciertas políticas más cercanas al mercado pero teñidas de intervencionismo fueron liberales, cuando no fue así. La observación de las experiencias internacionales y de los éxitos y fracasos se hace bajo visiones
enceguecidas por prejuicios que impiden racionalizarlas. El calificativo «progresista» se aplica a quienes toman distancia del capitalismo y de la libertad
económica, y se aproximan al socialismo. El Muro de Berlín, la Cuba de Castro o el abismo de desarrollo entre las dos Coreas, no parecen suficiente prueba para definir cuáles son en el mundo los caminos del verdadero progreso en
libertad.
El resultado de estos errores colectivos no puede ser otro que la pérdida
secular de la posición relativa que nuestro país había llegado a alcanzar en el
concierto de las naciones. Además, y con mayor frecuencia que otros países,
el nuestro enfrenta crisis recurrentes con picos inflacionarios, episodios recesivos y cesaciones de pagos. Cuando esto sucede, la emergencia fiscal desata
acciones gubernamentales en búsqueda de recursos que suelen afectar los derechos de propiedad y la seguridad jurídica. Esto genera desconfianza e incertidumbre, ahuyentando las inversiones e impulsando la fuga de capitales. La
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reacción habitual del «progresismo» vernáculo es, en esas circunstancias, la
de intensificar las intervenciones, aplicando el control de cambios e importaciones e intentando el congelamientos de precios. Así se generan círculos viciosos y el estado de derecho se pone en riesgo.
Hemos elegido la exposición del Índice de Libertad Económica como primer capítulo de este libro. Pretendemos colocar al lector desde un primer momento en el meollo del problema que nuestra Fundación pretende superar.
Luego se exponen políticas en áreas que, a nuestro juicio, tienen la mayor relevancia en un proceso de transformación de la Argentina. Describimos de forma resumida la reforma del estado, la reforma laboral, la apertura externa, la
competencia, el federalismo fiscal, la reforma judicial, la seguridad y la propuesta educativa.
Hay sin duda otros temas, y nuestra Fundación cuenta con trabajos que no
se han incorporado a este primer libro pero que serán materia de otros próximos, como los temas de la pobreza, los planes sociales y las villas de emergencia (que actualmente pueden verse en la página web de nuestra organización). También debe hacerse referencia a la crisis de la infraestructura
económica, en particular en la energía y el transporte, que han merecido no
sólo nuestra atención sino de cualquiera que se haya alarmado por las gravísimas consecuencias de erróneas políticas y del déficit de inversiones en esos
dos sectores.
Deseamos contribuir con este libro a la discusión de las ideas con la esperanza de reencauzar las políticas públicas y permitir a la Argentina retornar a
las posiciones relativas que nunca debió haber abandonado.
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LIBERTADES EN RETROCESO
DETERIORO DE LAS LIBERTADES ECONÓMICAS EN LA ARGENTINA Y
PROPUESTAS PARA SU RECOMPOSICIÓN
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INTRODUCCIÓN
El presente informe se ha elaborado a partir del trabajo denominado «Economic Freedom of the World - 2013 Annual Report» preparado por Fraser Institute1. Desde 1996 esta institución lleva a cabo la investigación y publica cifras que permiten medir como en distintos países las políticas y las instituciones
apoyan la libertad económica.
Libertad económica es definida como a) elección personal; b) intercambio voluntario coordinado por mercados; c) libertad para ingresar y competir
en los mercados y d) protección de las personas y de su propiedad de la agresión por otros.
A tal fin se miden o cuantifican cuarenta y dos variables en cinco áreas: 1)
Tamaño del gobierno; 2) Sistema legal y propiedad privada; 3) Moneda sana;
4) Libertad para comerciar internacionalmente y 5) Regulación.
El trabajo de Fraser Institute a lo largo de estos años revela la existencia
de una elevada correlación entre las instituciones y políticas más consistentes
con la libertad económica y las mayores tasas de inversión, el crecimiento económico más rápido, los mayores niveles de ingresos y la más rápida reducción
de las tasas de pobreza.
ALGUNOS RESULTADOS DE LA LIBERTAD ECONÓMICA EN EL MUNDO
El índice general de libertad económica para todo el mundo subió continuamente desde 5,34 en 1980 (sobre un máximo posible de 10) hasta alcanzar
un máximo de 6,92 en 2007. Tras caer a 6,82 en 2009 como resultado de la
crisis financiera desatada el año anterior, se recuperó levemente a 6,86 en 2010
y a 6,87 en 2011, pero sin recuperar el valor de 2007.
Los países que en 2011 integran el «top ten» de libertad económica son
(ranking e índice): Hong Kong (1º; 8,97); Singapur (2º; 8,73); Nueva Zelanda
(3º; 8,49); Suiza (4º; 8,30); Emiratos (5º; 8,07); Mauricio (6º; 8,01); Finlandia
(7º; 7,98); Bahrain (8º; 7,93); Canadá (8º; 7,93); Australia (10º; 7,88).
Puede verse la versión completa en http://www.fraserinstitute.org/uploadedFiles/fraser-ca/
Content/research-news/research/publications/economic-freedom-of-the-world-2013.pdf
1
14
Los índices de libertad económica de otros países grandes y/o relevantes
para la Argentina son: (ranking e índices): Chile (11º; 7,87); Reino Unido (12º;
7,85); Estados Unidos (17º; 7,73); Alemania (19º; 7,68); Japón (33º; 7,50);
Francia (40º; 7,38); Italia (83º; 6,85); México (94º; 6,64); Rusia (101º; 6,55);
Brasil (102º; 6,51); India (111º; 6,34) y China (123º; 6,22).
Con un índice de 5,69, la Argentina ocupa la posición 137 entre los 152
países relevados, siendo los que ocupan las diez últimas posiciones: Argelia
(143º; 5,33); República Democrática del Congo (144; 5,28); Burundi (145º;
5,26); República Centroafricana (145º; 5,26); Angola (147; 5,17); Chad (148;
4,98); Zimbabwe (149º; 4,59); República del Congo (150º; 4,57); Myanmar
(151; 4,08) y Venezuela (152; 3,93).
El índice de libertad económica de los Estados Unidos retrocedió desde
el 2º puesto en 2000 (índice 8,65) al puesto 17º en 2011 (índice 7,73).
Las correlaciones mencionadas más arriba quedan de manifiesto en la siguiente tabla:
Cuartil superior
Cuartil inferior
(los 38 países con
(los 38 países con
mayor libertad económica)
menor libertad económica)
Ingreso per capita promedio
US$ 36.446
US$ 4.382
Ingreso per capita del decil
más pobre de la población
US$ 10.556
US$ 932
79,2 años
60,2 años
Esperanza media de vida
LOS RESULTADOS PARA LA ARGENTINA
Como se dijo, el valor absoluto del índice que le correspondió a la Argentina con la información de 2011 la ubica en el puesto 137 entre los 152 países
relevados. Cuando se toma un índice «encadenado» («chain linked index») para
medir su evolución a lo largo del tiempo (variando, por lo tanto, el número de
países en la muestra), la ubicación del la Argentina en 2011 mejora hasta el
puesto 112. En base a estos índices encadenados, los rankings de nuestro país,
tanto el global como los correspondientes a cada categoría, han evolucionado
de la siguiente manera:
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Ranking
global
Tamaño del
gobierno
Sistema legal
y derechos de
de propiedad
Moneda
Libertad para
comerciar inter
inter-nacionalmente
Regulación
1980
84
38
52
102
55
91
1985
103
63
62
106
88
95
1990
95
41
37
108
73
105
1995
33
7
73
63
21
44
2000
34
17
71
5
51
52
2005
100
31
104
114
86
63
2010
110
67
105
115
90
102
2011
112
79
105
98
100
99
Tras haber progresado sustancialmente en los rankings entre las décadas
de 1980 y 1990, las posiciones global y para cada categoría experimentaron
importantes retrocesos. En las siguientes secciones se analizan los porqués de
las bajas calificaciones de la Argentina, así como algunas propuestas o caminos para revertir el deterioro.
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1. TAMAÑO DEL GOBIERNO (SIZE OF GOVERNMENT)
El valor absoluto del índice que le correspondió a la Argentina en este capítulo en 2011 la ubica en el puesto 99 entre los 152 países relevados. Cuando
se toma un índice «encadenado» para medir su evolución a lo largo del tiempo
(variando, por lo tanto, el número de países en la muestra), la ubicación de la
Argentina en 2011 mejora hasta el puesto 79. El «track record» de nuestro país
en el largo plazo ha sido el siguiente: año 1980, puesto 38; año 1985, puesto
63; año 1990, puesto 41; año 1995, puesto 7; año 2000, puesto 17; año 2005,
puesto 31; año 2010, puesto 67 y año 2011, puesto 79.
Ranking
global
Tamaño del
gobierno
Sistema legal
y derechos de
de propiedad
Moneda
Libertad para
comerciar inter
inter-nacionalmente
Regulación
1980
84
38
52
102
55
91
1985
103
63
62
106
88
95
1990
95
41
37
108
73
105
1995
33
7
73
63
21
44
2000
34
17
71
5
51
52
2005
100
31
104
114
86
63
2010
110
67
105
115
90
102
2011
112
79
105
98
100
99
EL GASTO PÚBLICO Y SU EVOLUCIÓN
El retroceso experimentado por la Argentina en esta materia se relaciona
directamente con el aumento del gasto público agregado o consolidado, el que
ha mostrado un notable crecimiento desde 2003. El tamaño del estado se mide
básicamente a través del gasto público y su relación con el Producto Interno
Bruto. Aunque esta medida pueda tener limitaciones, la misma permite obtener series homogéneas en el tiempo y entre distintos países.
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Bajo cualquier medición, se observa en la Argentina un crecimiento del
gasto público muy difícil de justificar desde un enfoque de políticas racionales. Solo la ausencia de contención y de control – frente a un cuadro de populismo intensivo – puede explicar el desborde ocurrido.
Entre 2003 y 2012 el gasto público consolidado (o sea, el ejecutado por el
gobierno nacional, los gobiernos provinciales y municipales) pasó de 29,4 %
a 45,9% del Producto Interno Bruto (ver cuadro). Si se lo mide en dólares a la
cotización oficial, su evolución entre esos mismos años trepa desde US$45,2
miles de millones a US$279,6 miles de millones. Para quienes preguntan por
qué la Argentina ha perdido competitividad, en estas cifras pueden encontrar
la respuesta.
Gasto Público Consolidado (Gobierno nacional, provinciales y
municipales) como porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB)
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
30,53
30,33
30,94
34,20
33,74
35,65
29,19
29,38
28,68
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
31,96
32,62
36,01
38,30
43,19
44,50
45,61
45,90
.
El aumento del gasto del gobierno nacional alcanzó a 11,0% del PIB; el
de los gobiernos provinciales, 4,0% del PIB y el de los gobiernos municipales,
1,5%. Así se compone el aumento de 16,5% del PIB del gasto público consolidado. El cuadro que sigue a continuación expone las causas de los aumentos
del gasto en cada jurisdicción.
Incremento del Gasto Público en el periodo 2003 – 2012 por jurisdicción
y destino- como porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB) Gobierno
Nacional
Gobiernos
PProvinciales
rovinciales
Municipios
Total
Más empleados
Más Jubilados
Subsidios directos a familias
Subsidios a la energía,
transporte y empresas
re-estatizadas
0,9
3,2
2,9
2,0
0,4
1,4
1,3
0,1
4,2
3,6
4,4
4,0
0,2
0,1
4,3
Total
11,0
4,0
1,5
16,5
18
Si se toma el sector público consolidado se observa que el aumento del
gasto se debe en proporciones similares a cuatro factores determinantes: 1) más
empleados; 2) más jubilados y pensionados; 3) más subsidios directos a familias («planes sociales») y 4) más subsidios a la energía, el transporte y otras
actividades, incluyendo el déficit de las empresas re estatizadas. Este último
rubro es el que ha mostrado un crecimiento más acelerado en los últimos años.
Puede observarse que el incremento del rubro remuneraciones ha sido más
importante en el conjunto de provincias y en los municipios. El crecimiento
de la dotación de personal en el sector público consolidado fue cercano al 50%,
pasando de 2,18 millones de cargos en 2002 a 3,25 millones en 2012. El crecimiento no fue uniforme en los distintos niveles de gobierno. Los municipios
lo aumentaron en un 70%, los gobiernos provinciales en un 42% y el gobierno
nacional en un 23%. Este último porcentaje no incluye el crecimiento del empleo en bancos oficiales y en empresas del estado, empleos que al re-estatizarse empresas como Correo Argentino, Aguas y Servicios, Aerolíneas Argentinas, el sistema jubilatorio privado e YPF crecieron en un 175%..
El pago de jubilaciones y pensiones a cargo del estado aumentó significativamente debido principalmente a: 1) Una moratoria previsional que permitió que se jubilen más de tres millones de personas sin haber hecho los aportes
requeridos por la ley y 2) El aumento real de los haberes mínimos jubilatorios.
Si bien esto se compensó en parte con un retraso de los niveles medios y más
altos, el promedio creció por ser mayor la cantidad de beneficiarios en las categorías más bajas y, por otra parte, miles de beneficiarios de jubilaciones
medias y altas han obtenido sentencias judiciales que están obligando al estado a ajustar sus remuneraciones.
La estatización del sistema de jubilación privada concretada en 2008, si
bien inicialmente significó canalizar hacia el estado los fondos acumulados y
los aportes mensuales corrientes, con el transcurso del tiempo ha comenzado
a impactar sobre el gasto el pago de los haberes de quienes ahora se jubilan
por el régimen de reparto. Habiendo el gobierno nacional utilizado gran parte
del fondo expropiado para solventar su déficit, le quedará para el futuro una
importante carga adicional.
El crecimiento de los subsidios directos a familias (llamados «planes sociales») ha sido otro de los motivos del aumento del gasto público. Se trata de
subsidios dirigidos a familias y personas que inicialmente se otorgaron a quienes se encontraron en situación de pobreza e indigencia por efecto de la crisis
de 2001/2002. Más adelante estos planes se extendieron y fueron utilizados
como instrumento de captación política.
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El ítem de gasto estatal que más creció a partir del año 2002 ha sido el de
los subsidios a la energía, el transporte y otras actividades productivas, afectadas por medidas oficiales que redujeron sus propios ingresos. Simultáneamente
con la macro-devaluación de comienzos de 2002 el gobierno dispuso la pesificación y el congelamiento de las tarifas de transporte, gas, electricidad y otros.
La ecuación económica de las empresas quedó desequilibrada y tratándose de
servicios esenciales el gobierno debió subsidiarlas. La prolongación de esta
situación y el aumento posterior de sus costos agigantó la pérdida que debe
cubrir el estado, que es el causante de la situación. Los intentos de corregir el
problema aumentando las tarifas fracasaron a pesar de intentarse hacerlo solo
para los consumidores de mayor poder adquisitivo. Los ajustes han sido insuficientes y el retraso se ha ido incrementando dificultando aún más la solución.
Como se mostró en el cuadro, el monto aplicado a subsidios alcanzó en 2012
el equivalente de 4,3% del PIB.
EL GASTO PÚBLICO NO CONTABILIZADO
La contabilidad pública suele dejar de lado diversos efectos externos negativos producidos por la actuación del estado. En general imponen costos adicionales a las personas y empresas. Además, en la Argentina y en muchos otros
países, la contabilidad se realiza por lo pagado y no por lo devengado. Esto
lleva a omitir costos tan importantes como las amortizaciones, o sea la depreciación de los activos públicos. En ciertas épocas esta omisión puede ser compensada por la inclusión de la inversión pública. Pero en otras no y tenemos
elementos para pensar que así ha sido en los últimos años, cuando dicha inversión no ha alcanzado a compensar el deterioro físico o la obsolescencia tecnológica de los activos públicos.
Otros gastos no contabilizados son:
1 – Elevados gastos de administración para el cumplimiento de las obligaciones tributarias y la administración de regulaciones.
La complejidad de la estructura tributaria así como la presencia simultánea de tres jurisdicciones recaudadoras (nación, provincias y municipios) requiere tratamientos contables, declaraciones, liquidaciones y pagos que exigen plataformas administrativas y asesoramientos de alto costo. A esto se suman
los requerimientos que surgen de la regulación bancaria, el control del lavado
de dinero, las importaciones, las operaciones de cambio, las normas medioambientales, la información estadística, la bromatología e higiene, la seguri-
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dad laboral, etc. Los costos de atender estas exigencias en la Argentina son muy
altos.
2 – El consumo de capital de activos físicos del estado.
El mantenimiento insuficiente de la infraestructura, los edificios, maquinarias, automotores y demás activos estatales, puede dar lugar a un menor gasto
contabilizado. Esto ha sido claro en los últimos años en referencia a la infraestructura caminera, los ferrocarriles, el suministro de agua corriente, los edificios públicos, etc. Aunque de titularidad preponderantemente privada, el caso
más notable de consumo de capital ha sido el de las reservas convencionales
de gas y petróleo. Su disminución fue la respuesta a erróneas políticas públicas que desalentaron la inversión en exploración y desarrollo de nuevos yacimientos. Si se deja de lado la expectativa de los yacimientos no convencionales, las reservas de petróleo pasaron de 14 a 9 años entre 2000 y 2012 y las de
gas descendieron de 36 a 10 años en el mismo periodo.
3 – Ineficiencia en el uso de recursos privados como consecuencia de incentivos tributarios distorsivos.
El caso más relevante es el de los regímenes de promoción. La inducción
mediante ventajas impositivas de localizaciones industriales que no son las más
ventajosas para el país y que implican sobrecostos de producción o de transporte, tienen un doble impacto fiscal. Uno directo por los impuestos que dejan
de recaudarse. Otro indirecto por el mal uso de recursos que afectan el crecimiento y la competitividad. Por cierto que estos efectos debieran cotejarse con
la obtención de otros objetivos geoestratégicos y sociales. Esta comparación
no es usualmente realizada y cabe presumir que el costo que se paga excede
en muchos casos el beneficio supuesto, que frecuentemente es transitorio o
precario.
4 – Corrupción.
La corrupción en las obras públicas y en los servicios y compras del estado, determina siempre un gasto más elevado que el que hubiera ocurrido sin
corrupción. Los precios cotizados encubren los retornos y coimas que se deben o esperan tener que pagarse. En muchos casos los precios de las licitaciones resultan de concertaciones entre los oferentes o proveedores. Teniendo en
cuenta que el proveedor o contratista se beneficia aún pagando el sobreprecio,
el incremento del costo para el estado y los contribuyentes debe ser mayor que
el dinero entregado a manos de los funcionarios.
21
5 – Prestaciones privadas en sustitución o complementación de prestaciones públicas deficientes.
La Argentina expone relaciones cuantitativas de Gasto Público/PIB en educación, salud y seguridad, de nivel aceptable en comparaciones internacionales. Sin embargo el gasto privado en estos sectores también es muy alto si se lo
compara con otros países. Ello se debe a la mala calidad de esas prestaciones
por parte del estado. Hay una suerte de duplicación del gasto que tiene los mismos efectos que una presión tributaria más alta.
22
2. SISTEMA LEGAL Y DERECHOS DE PROPIEDAD
(LEGAL SYSTEM AND PROPERTY RIGHTS)
El valor absoluto del índice que le correspondió a la Argentina en este capítulo en 2011 la ubica en el puesto 120 entre los 152 países relevados. Cuando se toma un índice «encadenado» para medir su evolución a lo largo del tiempo (variando, por lo tanto, el número de países en la muestra), la ubicación del
la Argentina en 2011 mejora hasta el puesto 105. El «track record» de nuestro
país en el largo plazo ha sido el siguiente: año 1980, puesto 52; año 1985, puesto
puesto 104; años 2010 y 2011, puesto 105.
Ranking
global
Tamaño del
gobierno
Sistema legal
y derechos de
de propiedad
Moneda
Libertad para
comerciar inter
inter-nacionalmente
Regulación
1980
84
38
52
102
55
91
1985
103
63
62
106
88
95
1990
95
41
37
108
73
105
1995
33
7
73
63
21
44
2000
34
17
71
5
51
52
2005
100
31
104
114
86
63
2010
110
67
105
115
90
102
2011
112
79
105
98
100
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LA INDEPENDENCIA JUDICIAL
Pese a que la Constitución argentina establece un sistema de tres poderes
que deben controlarse recíprocamente (el mismo régimen de «checks and balances» del derecho norteamericano), lo que exige el respeto de la independencia del Poder Judicial por los otros dos Poderes, en la última década dicha
23
independencia fue objeto de importantes ataques tanto de parte del Poder Ejecutivo como del Legislativo.
Este último modificó en 2006 la composición inicial del Consejo de la Magistratura, órgano creado por la reforma constitucional de 1994 para intervenir en la selección y remoción de los jueces, modificando su composición para
elevar la proporción de sus miembros que responden a los poderes políticos
de turno, pese a que la Constitución exige un equilibrio entre dichos miembros y los elegidos por los jueces y los abogados. En 2013 el Congreso intentó
una nueva reforma que hubiera aumentado aún más la preponderancia de los
sectores políticos mayoritarios, pero la ley respectiva fue declarada rápidamente
inconstitucional por los tribunales.
Por su parte, el Poder Ejecutivo ha designado jueces sin respetar el orden
de mérito de los concursos y mantiene numerosos cargos judiciales sin cubrir,
obligando así a que sean ocupados por jueces interinos que no tienen la estabilidad que la Constitución prevé. En las poquísimas ocasiones en que un tribunal ha resuelto en contra del Gobierno un caso en el cual éste había manifestado un importante interés, se ha desatado una ola de críticas de altos funcionarios
y de legisladores hacia los jueces que así han decidido. Se conocen casos de
jueces federales que han sido hostigados desde el Gobierno por haber dictado
resoluciones contrarias a los deseos oficiales. Muchos de los jueces recientemente designados demuestran con sus decisiones un acompañamiento a las
medidas oficiales, mientras que los jueces con mayor antigüedad están atemorizados y no ejercen un control eficaz. Existen numerosos casos en los cuales
se han planteado ante los tribunales cuestiones jurídicas de alta importancia,
como la creación de tributos sin ley, que esperan resolución desde hace años.
El problema es aún más agudo entre los jueces federales del fuero penal, que
son quienes deben juzgar a los funcionarios públicos. Pese a las innumerables
denuncias de corrupción, no ha habido condenas ejemplificadoras. Pruebas que
en otros países hubieran servido para sancionar severamente a los acusados se
descartan por errores de procedimiento perfectamente evitables. La mayoría de
los juicios demoran más de diez años y muchos terminan por prescripción.
No es de extrañar entonces que en una encuesta entre abogados realizada
en 2005 casi el 90% de los encuestados haya opinado que la independencia
judicial no existe hoy día en la Argentina.
Esta opinión debe limitarse a las controversias en las que participa el Estado. En las que se suscitan entre los particulares, los tribunales – excepto en
algunas provincias de menor desarrollo relativo – actúan, por lo general, con
imparcialidad.
24
LAS RESTRICCIONES AL ACCESO A LA JUSTICIA
Párrafo aparte merecen las diversas normas del derecho argentino que restringen el acceso a la Justicia y que han cobrado mayor relevancia en estos últimos años debido a la conducta del Estado que se describe en este informe.
Así, por un lado existen plazos de días para impugnar las medidas oficiales
que, de no hacerlo, se reputan consentidas. Por otro, el costo de litigar – aun contra el Estado – es muy elevado. Al iniciar el juicio el actor debe pagar un impuesto del tres por ciento del valor económico del pleito, no importa cuán elevado sea
éste. Quienes carecen de fondos quedan eximidos de este impuesto pero la excepción no rige, en principio, para las empresas. A su vez, el perdedor debe cargar, por lo general, con los honorarios de los abogados de la otra parte, los que
son regulados por el Juez en base a porcentaje que fija la ley sobre el valor de la
sentencia y pueden llegar, en primera instancia solamente, al 25% de dicho valor.
Estas reglas disuaden la promoción por las empresas de juicios de alto monto.
LA DESPROTECCIÓN DEL DERECHO DE PROPIEDAD
El derecho de propiedad está garantizado por la Constitución. En general,
existe protección judicial frente a intrusiones de particulares, si bien se observan algunos casos de ocupación de tierras en el norte del país y de terrenos
baldíos y casas abandonadas en la Ciudad de Buenos Aires y su conurbano.
Los registros de propiedad inmueble son completos y otorgan seguridad a los
compradores y acreedores hipotecarios.
Sin embargo, el derecho de propiedad de las empresas está hoy crecientemente desprotegido frente a las conductas del Gobierno. Ello contrasta con los
avances observados en la protección de derechos con más repercusión política como los vinculados con el medio ambiente o los consumidores.
Dos importantes empresas controladas por accionistas extranjeros, Aerolíneas Argentinas e YPF, han sido puestas bajo control del Gobierno sin haberse pagado ninguna indemnización a sus propietarios, pese a que la Constitución exige que la expropiación sea previamente indemnizada. En el caso de
Aerolíneas Argentinas, que a partir del 2003 había sido hostigada mediante
congelamientos tarifarios y conflictos sindicales de motivación política, el Tribunal de Tasaciones, un organismo administrativo que debiera actuar técnica
e imparcialmente, determinó para la empresa un valor negativo, pese a que un
banco de inversión internacional de primera línea la había valuado en varios
25
cientos de millones de dólares. Con ello el Estado pudo tomar la posesión de
sus acciones sin ningún desembolso. En el caso de Repsol, dicho Tribunal no
se ha expedido después de un año y medio de sancionada la ley de expropiación, pese a lo cual el Estado nacional utilizó un mecanismo previsto para situaciones de urgencia para hacerse del control de la compañía, nuevamente sin
pago alguno al anterior accionista controlante. En ninguno de dichos casos ha
sido posible obtener auxilio judicial para poner coto a esta situación.
Por su parte, las principales empresas de servicios públicos tienen sus tarifas congeladas desde hace doce años, pese a que en ese lapso tanto la inflación como la devaluación de la moneda argentina superaron el 500%. Tampoco en este caso la Justicia ha tenido intervención eficaz para proteger los
derechos de los prestadores de servicios públicos obligando así a los inversores extranjeros a invocar los tratados bilaterales de protección a las inversiones y someter las cuestiones al arbitraje internacional.
Las autoridades continúan aplicando, o amenazando con aplicar, la Ley
de Abastecimiento, una ley de regulación del comercio y la industria que fue
suspendida en su mayor parte en 1991. Esta ley autoriza al Gobierno a establecer controles y congelamientos de precios, fijar márgenes de ganancia, obligar a producir o a comerciar aun a pérdida, y a intervenir y clausurar empresas. La misma ley crea delitos imprecisamente definidos como el de mantener
existencias superiores a las necesarias, obtener ganancias abusivas o crear etapas de intermediación innecesarias.
Ya sea por aplicación de esa ley o de otras normas, las empresas están expuestas en todo momento a que el Estado les designe un «interventor» por mera
decisión administrativa, lo que ha ocurrido efectivamente en varios casos. Este
funcionario en algunos casos (YPF) reemplaza al directorio, con lo cual el Estado asume de inmediato el control de la compañía, y en otros actúa con carácter de co-administrador o de supervisor de las decisiones del directorio. La
reciente modificación de la ley de regulación del mercado de capitales autoriza al órgano regulador a intervenir sociedades a pedido de sus accionistas minoritarios. Dado que el Estado nacional, a partir de la nacionalización de los
fondos de pensión adquirió paquetes minoritarios en las principales sociedades que cotizan en la bolsa de Buenos Aires, se ha creado así un mecanismo
legal para que el Estado tome el control de cualquier empresa cotizante.
Aun sin llegar a este extremo, en ejercicio de los derechos que les confieren esos paquetes accionarios, y pese a que la ley de nacionalización se lo prohibía, en la práctica el Estado designa directores en las sociedades en las que
es accionista minoritario. Estos directores tienen, de facto, la capacidad de in-
26
terferir con las políticas de la empresa, como la distribución de dividendos o
la realización de inversiones, cuando consideran que ellas contrarían las preferencias del Estado.
A ello se agrega que el país vive continuamente en situación legal de emergencia económica, la cual, declarada a principios de 2002, ha regido sin solución de continuidad desde entonces merced a prórrogas sucesivas dictadas por
el Congreso (la actual vence a fines de 2015). Esta situación habilita al Gobierno a adoptar decisiones intervencionistas sin ley del Congreso, las que generalmente son restrictivas de los derechos de los actores económicos.
Si bien este marco legal existió desde principios de 2002, durante los primeros años de la década las empresas tenían buena rentabilidad y por ello no
cuestionaban esas medidas. Al empeorar la situación económica, las políticas
intervencionistas que fuerzan conductas empresarias contrarias a las leyes del
mercado deben recurrir cada vez a medidas más extremas para ser obedecidas. Tal el férreo control de cambios instaurado desde fines de 2011 que obliga a los exportadores a vender las divisas producto de sus ventas al exterior
(en realidad les obliga a comprar pesos con esas divisas) a un tipo de cambio
artificial fijado por el Banco Central que se aparta crecientemente de los valores que resultarían de un mercado libre.
En algunos casos ha sido posible obtener auxilio judicial en forma de medidas precautorias para frenar actos oficiales que desapropiaban de sus propiedades a sus titulares en beneficio del Estado sin intervención de los tribunales. A raíz de ello, el Congreso dictó en 2013 una ley que intenta restringir la
concesión de dichas medidas contra el Estado, la que ha sido tachada de inconstitucional por reputados expertos. El tema es muy importante porque, según las reglas generales del derecho administrativo argentino, los recursos judiciales no suspenden la ejecución de los actos estatales, por lo cual, si no se
obtiene una medida precautoria, el único remedio que resta al particular damnificado es una acción de responsabilidad contra el Estado que no demora
menos de diez años y puede llegar a los veinte. No es éste un remedio efectivo. El clima de negocios en que se desenvuelven las principales empresas del
país se ha vuelto así opresivo.
INTEGRIDAD DEL SISTEMA LEGAL
El sistema legal argentino no ha sufrido cambios fundamentales en estos
últimos años. Subsisten, formalmente, las garantías constitucionales a la propiedad privada y al libre ejercicio del comercio y de la industria. La industria
27
y el comercio entre particulares continúan desenvolviéndose corrientemente
y en las controversias entre ellos los tribunales actúan por lo general con imparcialidad aunque con ciertas demoras.
La situación cambia cuando se trata de relaciones jurídicas en las que interviene el Estado. El Estado se comporta como si todo lo que él desea es ajustado a derecho y, en la práctica, generalmente se sale con la suya. Así, se observan prácticas estatales contrarias a derecho —como la falta de pago de
numerosas sentencias en favor de jubilados o el empleo de funcionarios públicos por medio de contratos continuamente renovados que privan a los contratados de sus derechos laborales— que los tribunales no pueden corregir eficazmente. Tampoco existen remedios efectivos contra la mora en decidir
trámites exigidos por las normas, lo que constituye una de las principales causas de la corrupción ante la proliferación del requisito de autorizaciones oficiales para desarrollar actividades privadas.
Han desaparecido en gran parte las diferencias entre las normas de diferente jerarquía. Medidas que debieran ser adoptadas por ley (como la creación
de impuestos) son dispuestas por decisiones del Poder Ejecutivo o aun de funcionarios dependientes del mismo. Se crean prohibiciones, o sea establecen
obligaciones, por decisiones administrativas sin base legal. Se observan así,
crecientemente, la aparición de órdenes verbales de altos funcionarios que
impiden ciertas conductas lícitas y permitidas por las normas como el pago de
dividendos al exterior o la importación o exportación de determinados productos. Si bien teóricamente los tribunales debieran remover esos obstáculos extra-jurídicos, en la práctica los interesados, debido al antes mencionado clima
opresivo en que se desenvuelven, rara vez accionan judicialmente.
LA EJECUCIÓN DE LOS CONTRATOS
Nuevamente, la situación varía según que se trate de relaciones entre particulares o aquellas en las que interviene el Estado.
En las primeras, el sistema jurídico funciona adecuadamente. En cuanto a
los contratos con el Estado, el régimen jurídico argentino (basado en el derecho administrativo francés) otorga al Estado la prerrogativa de modificar y rescindir los contratos unilateralmente por razones de conveniencia sin indemnizar el lucro cesante. Por otra parte, no existen mecanismos jurídicos eficaces
para compeler al Estado a pagar las deudas con sus contratistas.
Un reciente fallo de la Corte Suprema consideró constitucionalmente admisible la extinción anticipada de licencias y otros derechos emanados del
28
Estado, ante la sanción de un nuevo régimen general aplicable a las licencias
de radiodifusión. Si bien el fallo deja abierta la posibilidad de un reclamo judicial por los perjuicios causados, el mismo ha despertado preocupación entre
los inversores al poner en tela de juicio la estabilidad de las concesiones y demás derechos otorgados por el Estado, particularmente ante la referida demora en obtener una sentencia indemnizatoria y, más aún, cobrarla.
LA CONFIABILIDAD DE LAS POLICÍAS
Tradicionalmente, la Policía Federal Argentina y las policías de la principales provincias eran organizaciones mayormente profesionales, si bien su eficiencia fue decayendo en las últimas décadas en parte debido al dictado de leyes que favorecen la excarcelación de los procesados, particularmente aquellos
menores de edad, aun tratándose de delincuentes reincidentes.
Últimamente en los medios se ha planteado la posible complicidad de algunas policías provinciales con el narcotráfico, si bien las autoridades respectivas han tratado de ponerle coto.
LOS COSTOS DEL DELITO EN LOS NEGOCIOS
En general, la protección judicial y policial frente a los delitos cometidos
por particulares es aceptable y, salvo sectores muy limitados (seguro contra
robos de automotores, transporte de mercaderías de cierto valor) no es un factor que se comente sea tomado en cuenta para determinar el costo de hacer
negocios.
Distinto es el caso de la corrupción estatal que sí constituye un factor de
honda preocupación, particularmente en las subsidiarias de empresas extranjeras cuyas casas matrices ya sea están localizadas en países que sancionan la
corrupción en el extranjero o pueden ser alcanzadas por las leyes de dichos
países. En algunos supuestos se observa que empresas serias desisten de intervenir en ciertas actividades ante la imposibilidad de hacerlo correctamente.
29
3. MONEDA SANA (SOUND MONEY)
la Argentina en 2011 mejora hasta el puesto 98. El pobre «track record» de nuestro país en el largo plazo queda de manifiesto en los rankings de 1980 (puesto
102), 1985 (puesto 106) y 1990 (puesto 108). La posición en el ranking mejoró de manera impresionante durante la década de la convertibilidad, al bajar al
puesto 63 en 1995 y al 5to puesto en 2000, pero en 2005 ya habíamos retrocedido al puesto 114, siendo 115 y 98 las posiciones relativas de 2010 y 2011.
Ranking
global
Tamaño del
gobierno
Sistema legal
y derechos de
de propiedad
Moneda
Libertad para
comerciar inter
inter-nacionalmente
Regulación
1980
84
38
52
102
55
91
1985
103
63
62
106
88
95
1990
95
41
37
108
73
105
1995
33
7
73
63
21
44
2000
34
17
71
5
51
52
2005
100
31
104
114
86
63
2010
110
67
105
115
90
102
2011
112
79
105
98
100
99
La inflación – definida como la suba generalizada de los precios o desvalorización sistemática de la moneda – actúa como impuesto «de facto» sobre
la tenencia de dinero y/o de otros créditos o instrumentos financieros denominados en dinero, así como subsidia a quienes tienen deudas expresadas en
moneda. Experimentado de manera moderado o transitorio, es un fenómeno
30
que puede no afectar de manera inmediata la libertad económica (economic
freedom), pero cuando toma carácter endémico y magnitudes importantes más
tarde o más temprano impactará negativamente en el desempeño de la economía y derivara en medidas o políticas restrictivas de la libertad.
La carencia de una moneda estable (contracara de una inflación alta y endémica) afecta a la economía en dos planos. Por un lado priva a los ciudadanos de contar con una medida de valor que sea confiable, tanto como lo son
las medidas de volumen, peso o longitud; por otro lado distorsiona los precios relativos y su variación y volatilidad respecto de las situaciones que prevalecerían en condiciones de estabilidad.
Como impuesto «de facto», la inflación afecta relativamente más a las familias más pobres, que tienen menos información y menos acceso a medios o
alternativas para eludirlo, como serían las facilidades para acumular bienes y
posibilidad de endeudarse. Al erosionar el atractivo de mantener saldos de dinero nacional en billetes o cuentas bancarias a la vista, así como otros instrumentos financieros o de crédito (depósitos a plazo, bonos) denominados en la
moneda nacional, la ausencia de una medida de valor confiable incentiva a
la población en general a optar por la tenencia de moneda extranjera y/o la inversión en activos físicos, inmuebles o instrumentos financieros denominados
en moneda extranjera. El resultado es una menor disponibilidad de financiamiento en moneda doméstica, tanto en montos como en plazos, con respecto a
la que existiría de contarse con una unidad monetaria estable o de baja inflación.
La distorsión y volatilidad que la inflación introduce en los precios relativos aumenta el riesgo de los negocios, lo que se traduce en menores inversiones y/o en la búsqueda de privilegios – como protección aduanera, subsidios, desgravaciones – que acoten dichos riesgos. También muchas personas
tienden a concentrarse en la obtención de ganancias resultantes de arbitrajes
en un horizonte muy limitado de tiempo.
CAUSAS DE LA INFLACIÓN
En la densa historia mundial de la inflación es posible distinguir entre los
procesos de baja intensidad, aún de duración considerable (como es el caso de
la mayoría de los países desarrollados a partir de la crisis de 1930), los episodios transitorios de muy alta inflación y los casos inflación alta y, además, prolongada. Estos últimos resultan de excesos sistemáticos en la creación de di-
31
nero fiduciario de curso legal o forzoso2, una prerrogativa de los estados nacionales través de sus bancos centrales.
Una verdadera situación de «dominancia fiscal» sobre la política monetaria se traduce en la persistente sobre-emisión de dinero casi siempre destinada
a financiar desequilibrios fiscales. Quienes objetan la financiación de déficits
fiscales como causa principal de la inflación endémica, citan muchas veces
desequilibrios o situaciones oligopólicas en mercados sectoriales (exportadores de petróleo; presiones sindicales por aumentos nominales de salarios, escaseces varias, etc.) como los factores del fenómeno monetario. Es indudable
que la existencia de oligopolios y/o sindicatos monopólicos pueden crear contextos en los que los aumentos de precios adquieran cierta dinámica o inercia
propia, pero la inflación sistemática solo puede perpetuarse si existe el correspondiente acompañamiento por la creación de dinero. En ausencia de expansión monetaria, los mencionados desequilibrios o presiones oligopólicas solo
causarían cambios en la estructura de precios relativos, pero no inflación endémica.
LA INFLACIÓN EN LA ARGENTINA:
MAGNITUD Y ALGUNOS DE SUS EFECTOS HISTÓRICOS
En los años que mediaron entre las dos guerras mundiales del siglo XX
culminó el proceso de abandono de la disciplina monetaria impuesta por la obligación que tenían los bancos emisores de convertir a pedido sus emisiones en
oro o plata. A partir de entonces la cantidad de dinero fue manejada a discreción por los bancos centrales de cada estado soberano. Las razones esgrimidas
para tal cambio fueron los ciclos de abundancia y escasez de metales y los altibajos que tales ciclos provocaban en las economías nacionales, el empleo y
el comercio mundial. Pronto se vio que solo los bancos centrales de un pequeño grupo de países desarrollados se tomaron las cosas lo suficientemente en
serio como para combatir los ciclos recesivos de sus economías, sin deteriorar
o desvalorizar groseramente sus monedas. Son los emisores de las monedas
que gozaron o gozan de amplia aceptación internacional, como el dólar de los
EE.UU., la libra británica, el euro (sucesor del DM o marco alemán), el franco
suizo y el yen. En la mayoría de los países de menor desarrollo el abandono de
los patrones metálicos derivó en importantes inflaciones, siendo la Argentina,
Es dinero de curso legal aquel cuya entrega cancela definitivamente una obligación. La
expresión «curso forzoso» implica, además, la prohibición de usar otras formas de dinero.
2
32
a partir del fin de la segunda guerra mundial, uno de los países con peor «track
record». El siguiente cuadro brinda una idea de este tema.
LA CRECIENTE INESTABILIDAD MONETARIA ARGENTINA ENTRE 1945 Y 1990
Fechas
Longitud del período
Factor de multiplicación
del Índice de Precios al
Consumidor3
Tasa anual compuesta
de inflación del IPC
Tipo de cambio: Unidades
de la moneda argentina
histórica por dólar de los
EE.UU.4
Comienzo del período
Fin del período
Dic.44 – Dic.74
30 años
Dic.74 – Dic.88
14 años
Dic.88 – Mar
.91
Mar.91
2 años y 3 meses
1.263
21.939.446
1.102
26,9%
234,5%
2.149,1%
4
2.250
16.380.000.000
2.250
16.380.000.000 10.000.000.000.000
Fuente: INDEC (Instituto Nacional de Estadística y Censos)
Una consecuencia de semejante fenómeno inflacionario es el altísimo grado
de «dolarización» espontánea o «de facto» que sufre la economía argentina.
La desvalorización de la moneda nacional fue tan prolongada y severa, que
pronto fue perdiendo la fundamental función de ser reserva de valor y unidad o medida de valor creíble para denominar activos financieros y contratos a largo plazo. Como resultado, ya en la década de 1960, pero más notablemente en las de 1970 y 1980, los portafolios de inversiones de muchos
argentinos comenzaron a incluir activos externos – incluyendo dólares-billetes – en proporciones de creciente importancia y un número creciente de conRatio entre los índices de precios al consumidor correspondientes al último y primer mes del
período indicado.
4
El año 1970 atestiguó la primera eliminación de ceros de la moneda histórica de la Argentina,
el «peso moneda nacional». En esa oportunidad se le quitaron dos dígitos. Otros cuatro ceros
fueron eliminados en 1983, tres más en 1985 y los últimos cuatro en enero de 1992. Como
resultado, el cuarto signo monetario creado en los veintidós años que van desde 1970 hasta
1992 era equivalente a diez millones de millones de la moneda que había prevalecido en la
Argentina desde 1881 hasta 1970.
3
33
tratos a largo plazo fueron incluyendo cláusulas «dólar» para proteger los derechos de las partes acreedoras de pagos en moneda. Como medio de pago la
moneda nacional mantuvo su vigencia para las transacciones de bajo valor, pero
el billete de 100 dólares de los EE.UU. se hizo presente en muchos pagos de
alto valor y omnipresente en las transacciones inmobiliarias.
No fue este un proceso pacífico y sin sobresaltos. Durante las largas décadas de alta, mega e hiperinflación – tanto como en los últimos tiempos – las
autoridades trataron de desalentar (a través de prohibiciones y controles) la compra-venta y el atesoramiento de monedas extranjeras, su utilización como medio de pago y/o su empleo como denominador de activos, pasivos y contratos.
Pero la dura realidad fue forzando a los sucesivos gobiernos a legalizar gradualmente o al menos «tolerar» tales prácticas. Así, el fenómeno de la dolarización fue una mezcla de realidades «de facto» y una legislación cambiante y
adaptativa.
Desde abril de 1991 hasta diciembre de 2001 la Argentina intentó recuperar su estabilidad monetaria a través de un régimen en el que la moneda nacional era plenamente convertible a dólares a un tipo de cambio fijo, permitiendo
a su vez a personas y empresas operar cuentas bancarias y pactar contratos en
dicha moneda. Si bien los resultados en materia de inflación mejoraron espectacularmente y el Banco Central y los bancos comerciales mantuvieron elevadas reservas en dólares, los diez años de estabilidad no lograron erradicar la
cultura de dolarización. Cuando a mediados de 2001 se desató una crisis al
ponerse en duda la solvencia fiscal, crisis resultante – una vez más – de la acumulación imprudente de deuda pública, el sistema bancario sufrió un retiro de
dólares que obligó a abandonar el régimen de cambio fijo de la manera más
traumática que puede imaginarse.
Además de la dolarización, otra secuela de la larga historia de altas inflaciones es el raquitismo financiero y crediticio. La intermediación financiera
en el sistema bancario tiene una de las escalas más bajas del mundo. Aún en el
apogeo del régimen de convertibilidad el crédito bancario al sector privado
nunca superó el 24% del PIB, una cifra que en economías estables es como
mínimo el doble o triple. Tras la traumática ruptura del régimen de convertibilidad, familias y empresas emplean a los bancos de manera casi exclusiva para
cursar sus pagos, lo que se logra con una masa de dinero circulante y depósitos a la vista (agregado usualmente llamado M1) cuyo valor no llega al 10%
del PIB. Como existe además un impuesto del 0,6% sobre cada crédito y débito en cuentas bancarias, la fracción de M1 que se mantiene en dinero circulante fuera de lo bancos es inusualmente alta. Con los escasos recursos prestables
34
resultantes de este fondeo y los pocos depósitos a plazo que existen, el crédito
bancario al sector privado en la actualidad no llega al 14% del PIB.
La inflación, y muy especialmente la alta inflación o megainflación, es una
de las variables que aparece más estrechamente asociada al retraso de la Argentina. Esto puede apreciarse con claridad en el gráfico… que muestra el retraso del PIB per capita argentino vs. el obtenido por los dieciséis países más
desarrollados de occidente. La Argentina no se retrasó o lo hizo muy lentamente
con la estabilidad de precios vigente hasta los años treinta; se retrasó gradual,
pero persistentemente durante los treinta años de alta inflación (1945-1974), y
decayó abruptamente durante las etapas de megainflación (más del 100 % anual,
1975-1989) e hiperinflación (más del 50 % mensual, 1989-1990).
Argentina: Inflación y retraso de su PIB per capita
300
1,00
275
0,90
250
225
0,80
200
175
0,70
150
0,60
125
100
0,50
75
50
0,40
25
0
Inflación (% anual, eje izq.)
2009
2006
2003
2000
1997
1994
1991
1988
1985
1982
1979
1976
1973
1970
1967
1964
1961
1958
1955
1952
1949
1946
1943
1940
1937
1934
1931
1928
1925
1922
1919
1916
1913
0,30
PIB Arg/PIB países avanzados (eje der.)
Lo que está ocurriendo desde mediados de la década del 2000, con inflación creciente y recuperación relativa del PIB per cápita, pone de manifiesto
que a corto plazo no hay una relación lineal entre inflación y retraso. Como
aconteció también del siglo XX, puede ocurrir que en sus etapas iniciales la
inflación tenga un efecto de reactivación de la economía, ya que el fenómeno
desalienta el ahorro y alienta el consumo. La experiencia histórica muestra, sin
embargo, que, si la inflación persiste y no es adecuadamente tratada, tendrá
35
una tendencia alcista y, tarde o temprano, tendrá también un efecto negativo
sobre el nivel de actividad económica a través de los canales y efectos descriptos
más arriba.
Para hacer las cosas todavía más complicadas, desde comienzo de 2007 la
estimación mensual de inflación publicada por el gobierno argentino ha perdido toda credibilidad. Si bien existen diferencias entre las diversas estimaciones privadas y/o provinciales que se llevan a cabo desde entonces, existe
un consenso bastante generalizado sobre que la inflación verdadera es al menos el doble de estimada por el gobierno. Al momento de redactar este informe la inflación anual informada por el gobierno es del orden del 10%, en tanto
que las estimaciones alternativas oscilan alrededor del 24%.
QUÉ HACER
Visto su impacto negativo tanto en la distribución del ingreso, como en
los mercados de crédito y en la asignación de las inversiones, la disminución
de la inflación será un desafío prioritario para los futuros gobiernos de la Argentina. Existen muchas alternativas en materia de estrategias anti-inflacionarias. Ninguna será exitosa a largo plazo: 1) si no se apoya en una política fiscal mesurada, que limite el gasto público corriente y los salarios del
personal estatal a magnitudes financiables con los recursos resultantes de
impuestos que no distorsionen ni ahoguen al sector privado y un muy moderado recurso a los mercados de crédito; 2) si el banco central no recupera su independencia del Poder Ejecutivo y 3) si la estadística gubernamental no recupera rigor y credibilidad.
Solo a partir de estas bases y condiciones, que generarían el necesario marco de confianza, se podrán idear políticas monetarias con variadas notas de
shock o gradualismo y con los preanuncios que se juzguen necesarios para el
logro de cierta convergencia de expectativas. Estos prenuncios pueden ser complementados por políticas transitorias «ad hoc» llevada a cabo por el Poder Ejecutivo tendientes a lograr una más rápida convergencia de los ajustes nominal
de los salarios y de los precios fijados por los sectores con mayor poder oligopólico, teniéndose siempre en claro que en estas materias no existen buenos
sustitutos para la efectiva competencia en los mercados.
36
4. LIBERTAD PARA COMERCIAR INTERNACIONALMENTE
(FREEDOM TO TRADE INTERNATIONALLY)
El valor absoluto del índice que le correspondió a la Argentina en este capítulo en 2011 la ubica en el puesto 138 entre los 152 países relevados. Cuando se toma un índice «encadenado» para medir su evolución a lo largo del tiempo (variando, por lo tanto, el número de países en la muestra), la ubicación de
88; año 1990, puesto 73. Tras la vigorosa desregulación y la disminución (en
algunos hasta su eliminación) de las restricciones e impuestos aplicados tanto
a la importación como a la exportación, la posición argentina mejoró notablemente en la década de 1990, ocupando los puestos 21 en 1995 y 51 en 2000.
Pero en 2005 ya se había retrocedido hasta el puesto 86, en 2009 al puesto 88,
en 2010 a la posición 90 y en 2011 a la 100.
Ranking
global
Tamaño del
gobierno
Sistema legal
y derechos de
de propiedad
Moneda
Libertad para
comerciar inter
inter-nacionalmente
Regulación
1980
84
38
52
102
55
91
1985
103
63
62
106
88
95
1990
95
41
37
108
73
105
1995
33
7
73
63
21
44
2000
34
17
71
5
51
52
2005
100
31
104
114
86
63
2010
110
67
105
115
90
102
2011
112
79
105
98
100
99
Los impuestos y otras restricciones aplicadas a las importaciones y exportaciones (ya sea en las aduanas o en los mercados cambiarios) dejaron hace
mucho tiempo de ser una fuente significativa de recursos fiscales o cuasi-fis-
37
cales, para transformarse en instrumentos de estímulo o de penalización para
las diversas actividades productivas domésticas. Dentro de esta categoría de
políticas se deben incluir los aranceles de importación, los derechos aplicados
sobre las exportaciones, las prohibiciones y restricciones cuantitativas de cualquier naturaleza y las normas y controles a los que se someten importadores y
exportadores en el mercado de cambios o divisas., en particular cuando ellas
contienen elementos de discriminación.
Toda restricción impuesta sobre el comercio internacional de un país – por
más uniforme o generalizadamente que sea aplicada – altera los precios relativos internos y por lo tanto, la asignación de los recursos y la distribución del
ingreso. Obviamente el efecto más visible e inmediato será reducir el comercio internacional respecto a la situación que prevalecería en ausencia de la restricción. Las medidas que restringen las importaciones impactan también negativamente en las exportaciones, porque las restricciones o impuestos a las
importaciones elevan los precios y costos de producción domésticos, haciendo caer la competitividad de los exportadores. Para ilustrar este punto vale el
siguiente ejemplo extremo: En un país donde estuvieran prohibidas todas las
importaciones no habría demanda por moneda extranjera y por lo tanto, no
habrían tampoco incentivos para exportar.
Ambos fenómenos – la alteración de los precios relativos y la contracción
del comercio internacional – serán mayores cuanto mayor el nivel de las tasas
impositivas aplicadas a importaciones y exportaciones y cuanto mayor sea la
dispersión existente dentro de dicha estructura de impuestos. Una elevada protección otorgada a los insumos de una actividad en relación con la que reciben
sus productos puede resultar en una protección efectiva negativa para el capital y el trabajo (valor agregado) empleado en el sector. Inversamente, la protección efectiva al capital y al trabajo (valor agregado) en algunas actividades
puede ser mucho más alta que lo que indicarían los impuestos a la importación que protegen sus productos, si esa actividad puede adquirir sus insumos a
precios internacionales.
CAUSAS DEL PROTECCIONISMO
Entre los argumente más importantes que se esgrimen para aplicar medidas proteccionistas están: a) la conveniencia de subsidiar el nacimiento de «industrias infantiles»; b) la necesidad por razón de Estado (estratégica o política) de lograr la subsistencia de actividades que de otra manera desaparecerían
38
y c) la defensa de ciertas actividades frente a subsidios que estarían recibiendo
competidores extranjeros. En cuanto a los controles de cambios (obligación
de vender divisas impuesta a los exportadores y restricciones a la compra por
parte de importadores), suelen apuntar a mantener sobrevaluada la moneda doméstica, lo que da origen a discriminación y otras distorsiones.
Lamentablemente la persistencia de prácticas proteccionistas en los países desarrollados (moderadas en muchos casos, pero altamente discriminatorias en otros, como el caso de los alimentos) provee de argumentos a quienes
defienden su necesidad en los países en desarrollo. Pero tanto como ocurre con
la inflación, lo que puede ser defendible o menos criticable y distorsionante
cuando es moderado (como sería el caso de aranceles no mayores de 10% y de
aplicación general), se torna indefendible cuando su aplicación es desmesurada y altamente distorsionante.
Es además notable como en la mentalidad popular estas políticas se perciben con frecuencia como defendiendo los intereses del país como un todo,
perdiéndose de vista a) la manera como ellas, dentro del mismo país, benefician a determinados sectores privados en perjuicio de otros y b) como por lo
general perjudican al conjunto a través de un menor crecimiento económico.
EL PROTECCIONISMO EN LA ARGENTINA
Como en muchos otros países, la Aduana fue la principal fuente de recursos fiscales hasta bien entrado el siglo XX. Hasta 1929 aproximadamente un
tercio de las importaciones ingresaban libres de derechos, en tanto que el resto
y la mayoría de las exportaciones tributaban tasas inferiores al 20%.
La crisis mundial de 1930 provocó un colapso de los precios de los commodities agropecuarios que la Argentina exportaba. Ante la caída de 40% en
sus ventas externas, el país se unió a la oleada mundial de proteccionismo: Se
estableció un estricto control de cambios y racionamiento de las divisas y una
sobretasa de 10 puntos porcentuales sobre todas las importaciones. La carencia de divisas y el aumento del arancel crearon condiciones para la producción
doméstica en pequeña escala de muchos bienes que antes de la crisis se importaban, pero en cambio, al frustrar la depreciación de la moneda no hubo
incentivos para el surgimiento de nuevas exportaciones. Así, en poco tiempo
la magnitud del comercio exterior (exportaciones más importaciones) se contrajo desde el 25% al 15% del PIB.
Si lo que se hizo en la década de 1930 fue más o menos en línea con lo que
hicieron las principales economías del mundo (proteccionismo, bilateralismo
39
y controles de cambios), tras la segunda guerra mundial, mientras que el mundo avanzado fue gradualmente regresando al multilateralismo y liberalizando
sus cuentas corrientes externas, hasta 1955 la Argentina profundizó las recetas y distorsiones proteccionistas y cambiaras. Si bien a partir de 1956 se intentó varias veces corregir los aspectos más extremos del proteccionismo y/o
introducir subsidios que compensaran el sesgo anti-exportador del mismo, los
resultados fueron una mayor contracción del comercio exterior del país. De
hecho, en ninguno de los cuarenta años que van desde 1952 hasta 1991 la suma
de exportaciones e importaciones superó el 10% del PIB, con un promedio de
7,2%, casi un tercio del volumen relativo del comercio exterior anterior al cierre de la economía.
A partir de 1992, junto con otras importantes reformas de política económica, se eliminaron todas las restricciones cuantitativas al comercio exterior, se redujeron todos los aranceles de importaciones estableciéndose un tope máximo
de 22% y se eliminaron todos los derechos de exportación, así como la totalidad
de los controles de cambios. En un espectacular resultado, cuatro años más tarde el cociente «(exportaciones + importaciones) / PIB» llegó al 15%. No es de
extrañar, en consecuencia, la gran mejoría que en esos años experimentó la Argentina en el ranking de libertad económica para comerciar con el exterior
EL RETROCESO EXPERIMENTADO EN LOS ÚLTIMOS AÑOS
El retroceso reciente de la Argentina en estas materias comenzó con el restablecimiento de los derechos de exportación y controles de cambio en 2002.
Estas medidas, que podrían haberse justificado como excepcionales y propias
de una grave crisis económica, no solo se perpetuaron, sino que se profundizaron en los años siguientes. En 2008, el derecho máximo de exportación se
llevó del 25 al 35% y en materia de importaciones, si bien no hubo aumentos
masivos de aranceles, se instituyó un sistema de licencias o permisos previos
emitidos de manera no automática y cada vez más discrecional por la Secretaría de Comercio. A partir de 2012, el control de cambios se extendió a la venta
de divisas a los viajeros al exterior, a la remisión de utilidades y a las compras
de divisas con fines de ahorro.
El grado de discriminación introducido por esta maraña de medidas es tal
que en la actualidad (octubre de 2012) el tipo de cambio final (o sea, incluyendo derechos de importación) para una importación que deba liquidarse mediante
una compraventa de bonos en dólares, triplica al tipo de cambio final (neto de
40
derechos de exportación) que recibe un exportador de porotos de soja. Otro
efecto ha sido un gran crecimiento de la conflictividad con muchas contrapartes comerciales y la frecuente denuncia del país ante organismos como la OMC
(WTO) y otros para dirimir diferencias.
Tal como ha ocurrido con la aceleración de la inflación, el impacto negativo de las políticas proteccionistas de los últimos años en el crecimiento no
ha sido inmediato, pero, como lo muestra de manera elocuente el siguiente
grafico, existe en el largo plazo una notable asociación entre el retraso del PIB
per capita argentino (relativo al de los países avanzados) y el «cierre» de la economía medido por el cociente entre el comercio exterior y el PIB. Han sido los
altos precios internacionales obtenidos en estos años por los commodities exportados por la Argentina los que han permitido sostener el valor en dólares de
las exportaciones, pese al estancamiento de su volumen físico.
Argentina: Cierre de la economía y retraso de su PIB per capita
40%
1,00
35%
0,90
30%
0,80
25%
0,70
20%
0,60
15%
0,50
10%
0,40
5%
0%
Comercio Exterior/PIB (% eje izq.)
2009
2006
2003
2000
1997
1994
1991
1988
1985
1982
1979
1976
1973
1970
1967
1964
1961
1958
1955
1952
1949
1946
1943
1940
1937
1934
1931
1928
1925
1922
1919
1916
1913
0,30
PIB Arg/PIB países avanzados (eje der.)
QUÉ HACER
Las distorsiones que generan las exageradas medidas proteccionistas y de
control de cambios que se están aplicando desde hace al menos cinco años in-
41
hiben las inversiones en los sectores de mayor productividad, incentivándolas
en actividades ineficientes, incapaces de exportar bajo cualquier circunstancia. Contribuyen, además, a la incertidumbre sobre las reglas de juego que prevalecerán en el futuro.
Sería deseable, por lo tanto, que un futuro gobierno anunciara claramente
la voluntad de eliminar en breve plazo la totalidad de las restricciones cuantitativas y cambiarias que gravan el comercio exterior del país, reteniendo tan
solo una estructura de gravámenes «ad valorem» con alícuotas moderadas y
cuya dispersión no exceda los diez puntos porcentuales.
Una vez alcanzado este punto, la recuperación de la confianza requiere que
los inversores tengan una razonable certeza sobre la estabilidad de estas nuevas reglas de juego, para lo cual un camino que en otros países ha probado ser
eficiente es la firma de tratados de los denominados de «libre comercio» con
los principales «trading partners» del país.
42
5. REGULACIÓN (REGULATION)
puesto 62; año 2010, puesto 102 y año 2011, puesto 99.
Ranking
global
Tamaño del
gobierno
Sistema legal
y derechos de
de propiedad
Moneda
Libertad para
comerciar inter
inter-nacionalmente
Regulación
1980
84
38
52
102
55
91
1985
103
63
62
106
88
95
1990
95
41
37
108
73
105
1995
33
7
73
63
21
44
2000
34
17
71
5
51
52
2005
100
31
104
114
86
63
2010
110
67
105
115
90
102
2011
112
79
105
98
100
99
5.1. REGULACIÓN DEL MERCADO DE CRÉDITO
En esta particular materia en 2011 la Argentina quedó ubicada en el puesto 134.
La diversidad de instituciones, mercados, canales, mecanismos e instrumentos de crédito que posibilitan la utilización y aplicación (por parte de personas físicas o jurídicas) de recursos excedentes poseídos por terceros, el significativo volumen total de los recursos que se canalizan a través de estos
43
medios y los extendidos plazos, grandes montos y bajos costos que pueden obtener los demandantes de financiación, constituyen uno de los aspectos que más
claramente distinguen las economías desarrolladas de aquellas que no lo son,
o que lo son en una medida menor. En sentido contrario, la escasez (o carencia) de canales, mercados, instrumentos, el relativamente pequeño volumen de
recursos canalizados y la escasez de financiamiento accesible a largo plazo,
no solo caracterizan al subdesarrollo sino que son una de sus causas y factores. En efecto, estos rasgos (que configuran cuadros de «raquitismo financiero») impiden el acceso fluido y la rápida acumulación de capital físico y humano por parte de las personas físicas y de las empresas, que es lo mismo que
decir que retardan el crecimiento individual y del conjunto.
En países de muy bajos ingresos, el raquitismo financiero puede deberse
– al menos en parte – a las escasas posibilidades de ahorrar que tienen sus habitantes. Pero en la Argentina (como en otros países de ingresos medios en los
que la escasez, la inestabilidad y el elevado costo del financiamiento vienen
constituyendo desde hace décadas un serio obstáculo para el crecimiento), la
evidencia es incontrastable: Con un volumen de ahorro doméstico agregado
más que suficiente para financiar una razonable acumulación de capital, la causa
última o primer motor del raquitismo financiero y – consecuentemente – del
subdesarrollo de su economía, es la inestabilidad jurídica, fiscal y monetaria.
Entre los principales factores de inestabilidad y raquitismo financiero no
se halla la regulación prudencial de la banca y de los mercados de capitales, la
que no se diferencia en mucho de las vigentes en el mundo desarrollado. Cabe
en cambio mencionar:
- La persistencia de prácticas tributarias, políticas de gasto y endeudamiento público que terminan distorsionando la tasa de interés real,
los precios relativos y – en última instancia – la competitividad de las
empresas privadas.
- La ausencia de una moneda nacional que sirva de «unidad o medida
de denominación y valor» para derechos y obligaciones y el consecuente y riesgoso uso de la moneda extranjera a dichos efectos.
- La inestabilidad y volatilidad de las condiciones generales de la economía, incluyendo particularmente la inseguridad jurídica resultante de casos frecuentes de violaciones contractuales originadas en
decisiones del sector público.
- Las demoras y dificultades para ejecutar judicialmente obligaciones
y garantías, resultado de la vigencia de leyes y prácticas jurídicas
excesivamente favorables a los deudores, y
44
-
La ausencia de mercados secundarios profundos que aseguren liquidez a los instrumentos de financiación de mediano o largo plazo.
La experiencia ha mostrado claramente como estos factores (de inestabilidad)
inhiben tanto a la punta inversora/acreedora de los mercados de financiamiento, como a las partes tomadoras/deudoras:
- Para los acreedores o inversores, aquellos factores de inestabilidad operan (a través de devaluaciones, licuaciones, congelamientos, moratorias,
etc.) como una amenaza permanente sobre sus derechos e intereses, promoviendo una persistente huida de ahorros locales hacia instrumentos y
mercados externos, o bien, su inversión directa en activos físicos.
- Para los tomadores de fondos o deudores, aquellos mismos factores
de inestabilidad – a través de su impacto distorsivo sobre la tasa de
interés real, los descalces de plazos y de monedas y la «ratio» de precios «comerciables/no comerciables» o «tipo de cambio real» – ponen frecuentemente en riesgo su misma supervivencia5.
A estas cuestiones, que han caracterizado a la Argentina durante décadas,
se ha superpuesto en 2009 la eliminación del sistema jubilatorio de capitalización inaugurado en 1994. Si bien este sistema tenía aspectos que merecían ser
corregidos, constituía una base mínima de oferta de crédito a largo plazo. El
gobierno argentino prefirió liquidarlo, apropiarse de sus recursos y regresar al
sistema de reparto («pay as you go») de manera compulsiva. También se superponen los irresueltos problemas de la deuda pública en default («hold-outs»)
y el Club de París.
Además de la recreación de condiciones generales de seguridad jurídica y
moderación de las políticas fiscales y de la re-introducción de un sistema jubilatorio de capitalización, una medida que podría contribuir a la generación de
crédito a largo o mediano plazo sería la introducción de legislación que facilitara el uso de instrumentos financieros ajustados por inflación. Bien legislados y contando con un sólida medida de la variación del nivel general de precios6, los instrumentos indexados pueden actuar como sustitutos (imperfectos,
«Bienes comerciables o transables» y «bienes no comerciables o no transables» son
expresiones simplificadas que aluden (la primera) a los bienes de producción doméstica
relativamente más expuestos a la competencia con bienes producidos en otros países y (la
segunda) a los bienes de producción doméstica relativamente menos expuestos a tal
competencia.
6
Suponiendo la superación de la situación en el Instituto Nacional del Estadísticas y Censos
5
45
pero sustitutos al fin) de una moneda nacional creíble. Se deberán extremar
los cuidados para que la práctica no se extienda al sistema de precios y salarios, limitándose estrictamente al universo de las obligaciones financieras. Un
posible camino pasaría por la creación – como se hizo en Chile – de una unidad monetaria de denominación «ad hoc» restringida a créditos y obligaciones financieras.
5.2. REGULACIÓN DEL MERCADO DE TRABAJO
En 2011 en esta área la Argentina quedó ubicada en el puesto 118.
Desde antes de acceder a la presidencia de la Nación en 1946, el otorgarle
alto poder a los sindicatos de trabajadores fue una característica central del
movimiento político peronista. La legislación que desde entonces ha regulado
el accionar de los sindicatos y las relaciones entre empleados y empleadores
se inspiró en el «codigo del lavoro» que rigíó en la Italia fascista anterior a la
segunda guerra mundial. Si bien esta legislación no prohibe la existencia de
múltiples sindicatos, solo a uno por rama de actividad se le reconoce el status
legal («personería gremial») otorgándole el monopolio de negociar salarios y
condiciones de trabajo que se convierten en obligatorios para todas las firmas
y trabajadores de la actividad, estén o no estos últimos afiliados al sindicato
en cuestión. Con la misma inspiración se legisló un contrato de trabajo altamente inflexible, una nutrida cantidad de aportes y contribuciones a la seguridad social que operando como un verdadero impuesto al trabajo formal, introduce un enorme brecha entre lo que percibe el empleado (el salario de bolsillo)
y el costo para el empleador (costo laboral), un costoso régimen de indemnización por despido y una fuero judicial laboral que falla sistemáticamente a
favor de los empleados y sus sindicatos. Cabe finalmente acotar que si bien el
peronismo gobernó formalmente a la Argentina durante 35 de los últimos 68
años (1946-2012), o sea, poco más de la mitad, ninguna de las administraciones no-peronistas (militares o del partido radical que gobernaron durante 33
años) alteró de manera significativa el esquema descripto.
EVOLUCIÓN RECIENTE
Las mayores carencias de flexibilidad para los empleadores se encuentran
en las normas que regulan el empleo temporario y el costo del despido. Un estudio acerca de la protección relativa al despido en Argentina realizado por FIEL
(Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas) sobre la base
46
del índice EPL (Employment Protection Legislation) que habitualmente se
calcula para países de la OECD, muestra a la Argentina entre las economías
con mayores restricciones regulatorias en contratos temporarios (ver chart). En
los hechos no existen prácticamente mecanismos aceptados en la Argentina para
la contratación temporaria, excepto pasantías de jóvenes y otros casos de menor importancia. La justicia laboral transforma habitualmente todo reclamo por
contratos temporarios en contratos por tiempo indeterminado, por lo que la
práctica habitual es la de no utilizar estos contratos.
Turkey
Mexico
Brazil
Luxembourg
Spain
Argentina
France
Greece
Norway
Indonesia
India
Belgium
Portugal
Italy
Slovenia
Poland
Austria
China
Estonia
Finland
Korea
Hungary
Chile
Germany
Denmark
Czech Republic
Israel
Iceland
Japan
Switzerland
Netherlands
Slovak Republic
New Zealand
Russian…
Australia
Sweden
Ireland
South Africa
United States
United Kingdom
Canada
0
Subindex. Strictness of regulation
on temporary contracts (EPL Version 3)
0.5
1
1.5
2
2.5
3
3.5
4
4.5
5
En regulaciones referidas a negociación colectiva y empleo por tiempo indeterminado, Argentina tiene también un nivel elevado de regulación, pero se
encuentra en general cerca de la mitad de la tabla entre estos países. En la década del 2000 no hubo ningún avance en materia de desregulación tanto en
materia de contratación temporaria como para contratos indeterminados. Diversas normas legales aumentaron marginalmente el costo de despido, por lo
que el costo de contratación se elevó por esta componente (aumento de costo
de ruptura), así como por aumentos en otros conceptos (riesgos laborales, cuya
prima se elevó significativamente por la ampliación de la cobertura y la reducción de competencia).
47
Los aportes mandatarios sobre los salarios fueron sucesivamente elevados a los niveles existentes a comienzos de la década de 1990 (previo a la reforma del sistema de pensiones que se introdujo en 1994), en particular para
empresas «grandes», un concepto que fue abarcando cada vez más empresas
al no actualizarse los límites de facturación en un contexto de inflación.
En materia de cargas sociales (o impuestos al trabajo) cabe también mencionar que hacia 2008 se eliminó el tope sobre los salarios por los que las empresas deben abonar sus aportes, de modo que con ello aumentó el costo de
contratar trabajadores calificados por tiempo indeterminado. Para las empresas «grandes» así definidas la diferencia entre el salario neto del trabajador y
el costo para la empresa considerando sólo los impuestos y cargas generales
es de 65.4%, de modo que el tax wedge (la inversa) es de 53%: ese es el premio bruto por evadir las cargas y contribuciones. Dicho premio era del orden
de 42% a fines de los ’90 tras diversas reformas laborales. El resultado de este
costoso régimen impositivo es que entre una tercera y una cuarta parte de los
asalariados en relación de dependencia trabajan en condiciones de informalidad, lo que significa tanto para ellos como para sus empleadores un alta fuente
de inseguridad material y jurídica.
QUÉ HACER
La Argentina se debe una profundísima reforma de su legislación sindical
y laboral. La misma debe apuntar a descentralizar la negociación entre empleados y empleadores, reducir de manera considerable los impuestos al trabajo,
recrear un sistema de pensiones basado en la capitalización del ahorro, abrir
de manera significativa las posibilidades de empleo temporario y sustituir la
indemnización por despido por un sistema de seguro de desempleo. Solo así
la creación de empleos formales tendrá el dinamismo del que hoy carece.
48
CONCLUSIÓN
Todos los indicadores de libertad económica en la Argentina han experimentado graves retrocesos en lo que va del siglo XXI. La crisis de la deuda
pública y la corrida bancaria de fines de 2001 abrieron paso al gobierno que
declaró el «default». En 2002 se devaluó la moneda en proporciones sin precedentes, se legislaron masivas rupturas de contratos, se introdujo el control
de cambios y los impuestos a las exportaciones. Si las medidas de fines de 2001
y de 2002 pueden explicarse o atribuirse a la conmoción resultante de una gravísima crisis económica, lo que ocurrió desde 2003 en adelante no tiene siquiera
esa excusa. Haciendo una errónea lectura de la crisis y sus causas y alardeando de un manifiesto desprecio por los derechos individuales y los principios
de libertad consagrados en la Constitución, los gobiernos posteriores a 2002
profundizaron el intervencionismo y fueron demoliendo de manera sistemática la mayoría de las reformas en pro de la libertad económica que se habían
logrado en la década anterior.
El gasto público agregado pasó del 30% al 45% del PIB; se confiscaron
fondos jubilatorios privados y empresas que habían sido privatizadas; la independencia judicial y la protección del derecho de propiedad fueron objeto de
numerosos ataques desde los poderes ejecutivo y legislativo; el déficit fiscal y
la inflación fueron aumentando gradualmente hasta tornarse nuevamente fenómenos endémicos; las trabas e impuestos al comercio exterior, así como las
regulaciones en todos los mercados, se han multiplicado como hongos. Como
si fuera poco, estos gobiernos han desatendido áreas principales de la acción
del Estado, no habiéndose logrado ningún avance significativo en la lucha contra el delito individual, la corrupción y el crimen organizado.
Los responsables de estas políticas argumentan que en diez años (20032012) el PIB creció un 65%, a una tasa anual promedio del 5,1%. Esta comparación es engañosa por tomar como base el año 2002, en el que la economía se
hallaba sumida en una profunda recesión. Si se compara el PIB de 2012 con el
de 1998, la tasa anual de crecimiento se reduce a un modesto 2,1% anual. El
brillo superficial de la economía en esta última década solo se debe a hechos
circunstanciales, como la crisis de 2002, los altos precios que desde entonces
han obtenido los commodities exportables de la Argentina, la prevalencia de
49
tasas de interés prácticamente nulas en los países avanzados y las masivas inversiones concretadas en la década de los 90.
Con este conflictivo trasfondo, la Argentina tiene por delante el desafío
de reconstruir sus libertades económicas, comenzando por una correcta lectura de sus frustraciones históricas y estudiando con inteligencia los aciertos y
errores de otras naciones, cercanas o lejanas, que progresan a pasos agigantados armonizando el indispensable rol regulador del estado con la libertad y potencialidad del genio individual.
50
UN PROGRAMA ECONÓMICO NECESARIO PARA LA ARGENTINA
UN PROGRAMA ECONÓMICO
NECESARIO PARA LA ARGENTINA
51
52
53
Hay señales suficientemente claras de un riesgo creciente en el desempeño de nuestra economía. Si se continúa con las actuales políticas no hay posibilidad de evitar, en un plazo no lejano, una crisis probablemente caracterizada por un estrangulamiento fiscal y un desborde inflacionario. Esta tendencia
se agrava en la medida que se pretenda encontrar una solución basada en más
intervenciones directas y mayores controles. Ninguna medida antiinflacionaria que sólo consista en acuerdos de precios y salarios o en intento de control
de variables cambiarias o monetarias tendrá los efectos deseados mientras se
tenga un déficit fiscal creciente que ya supera el 4% del PBI, un gasto público
de 46% del PBI, y un alto grado de inseguridad jurídica, falta de confianza y
ausencia de acceso al crédito.
El peso es hoy una moneda no confiable. La pérdida de atributos de nuestra moneda se ha acentuado últimamente ante la reaparición de una inflación
creciente, originada en la expansión monetaria para cubrir un déficit fiscal en
aumento y en rigideces en la oferta por insuficiencia de inversiones y trabas a
las importaciones. El intento de morigerar la inflación administrando el tipo
de cambio llevó a un fuerte retraso cambiario que no logra recuperarse mediante un mayor ritmo de devaluación diaria. Frente a la fuga de capitales el
gobierno introdujo crecientes controles y limitaciones en la compraventa de
divisas. El denominado «cepo cambiario», generó un mercado paralelo que
muestra una brecha importante y sostenida respecto del oficial. Los efectos
esperables han comenzado a manifestarse: reducción del superávit comercial,
pérdida de reservas y mayores expectativas inflacionarias. El congelamiento
de precios, además de absurdo e ineficaz, agrega desconfianza por los recuerdos de lamentables episodios del pasado.
El déficit fiscal debe ser financiado principalmente con emisión al no tener el gobierno argentino acceso al crédito y al haber agotado sus propias cajas. El alto riesgo-país que impide colocar deuda, se debe no sólo a la evidencia de la insolvencia fiscal, sino también a la ruptura sistemática de reglas
internacionales y a la violación de compromisos por parte de nuestro gobierno. La forma en que se reestructuró la deuda pública fue una muestra acabada
de como se puede agredir la buena fe y la reglas de comportamiento para des-
54
truir la credibilidad de un país. De hecho el gobierno nacional continúa en default con el Club de París y con quienes no se adhirieron a los canjes ofrecidos. Además, el falseamiento del índice de precios fue otro golpe contundente
a la confianza. Nuestro país ha recibido recientemente amonestaciones y llamados de atención y está sometido a embargos y sentencias adversas en tribunales del exterior.
Concurrentemente con este destructivo comportamiento internacional, también se produjo un deterioro institucional interno que ha afectado la confianza
y la inversión nacional y extranjera. Sin que la enumeración que sigue sea exhaustiva, podemos mencionar los siguientes hechos: no se respetaron contratos
y se congelaron arbitrariamente tarifas de servicios públicos; de esta forma se
desalentó la inversión en infraestructura afectando principalmente el transporte y la energía; se potenció la corrupción; se intervinieron los mercados y se controlan precios; se falsean las estadísticas oficiales; se manipula políticamente
la designación y el sorteo de jueces, así como el desarrollo de causas judiciales;
no se cumplieron sentencias de arbitrajes internacionales; se traban exportaciones
e importaciones; se instrumentó un arbitrario y desalentante control de cambios
(el cepo cambiario); se modificó la carta orgánica del Banco Central para utilizarlo como instrumento de financiación del exceso de gasto del gobierno y no
como garante de la estabilidad monetaria; se sancionó una limitante ley de medios y además se compraron o dominaron medios de prensa; se instrumentó una
política de errados alineamientos internacionales en la región y en el mundo; se
operó sobre empresarios privados mediante órdenes verbales o telefónicas; se
modificaron leyes tributarias alterando las reglas con las que se invirtió; se utiliza un discurso oficial agresivo y de permanente confrontación; se confiscaron
los fondos de pensión privados; se expropiaron empresas sin pagarlas; se impuso en el sistema educativo y en los medios una interpretación de la historia y
del presente que pivotea sobre visiones sesgadas, usualmente ideologizadas y
contrarias a la libertad política y económica; se intentó la «democratización de
la Justicia» buscando la supresión de su independencia.
Se podría resumir diciendo que ha habido una pérdida casi catastrófica de
calidad institucional, de seguridad jurídica y de confianza internacional.
Ante la pregunta ¿Qué debe hacerse para evitar un mayor deterioro y la
ocurrencia de una crisis?, la respuesta está delineada en las consideraciones
anteriores. No hay solución ni de corto ni de largo plazo, sin un cambio estructural y profundo. Éste parece hoy incompatible con el marco ideológico y
político del oficialismo y no contaría con el apoyo de mayorías legislativas. Si
no se introducen cambios drásticos en las políticas, es probable que una situa-
55
ción de crisis modifique más adelante las resistencias a los cambios necesarios, pero a un costo económico y social mucho mayor. Probablemente, en un
marco de emergencia nacional, se superen restricciones ideológicas y se tome
ejemplo de los países exitosos.
¿QUÉ DEBE HACERSE?
Es necesario tener una moneda en la cual confíen los agentes económicos
y las personas y recrear condiciones institucionales, políticas y fiscales, compatibles con la recuperación de la confianza, la atracción de inversiones y la
recuperación del crédito internacional en condiciones apropiadas.
Actualmente la Argentina no cumple ninguna de estas condiciones.
En lo institucional deben desandarse todos los errores y desviaciones que
se mencionaron anteriormente. Particularmente consideramos que deben encararse las siguientes reformas y medidas:
- Reforma judicial: que logre efectivamente la independencia y la eficiencia del Poder Judicial. Deberá reformarse la conformación del Consejo de la
Magistratura ydel Jurado de Enjuiciamiento en el sentido de su plena independencia, constituyéndolo excluyentemente por juristas y académicos. Se deberá introducir un sistema de premios y castigos para magistrados, funcionarios
y empleados, en función de la valoración objetiva de sus servicios y la necesidad de modernizar el proceso judicial en su integridad. Debe acelerarse el proceso de cobertura de vacancias y reducir el plazo de caducidad de las denuncias contra magistrados con la posibilidad expresa que sean rechazadas cuando
los fundamentos sean comprobadamente inverosímiles. Esto evitaría que estas denuncias se utilicen como un factor de presión sobre los jueces. La reforma debe crear las condiciones e incentivos para mejorar la eficiencia en la administración de la justicia.
- Reforma previsional: recrear un sistema de capitalización, comenzando por nuevos ingresantes a la población activa y por quienes deseen realizar
aportes suplementarios voluntarios, ampliándolo en la medida de las posibilidades cuantitativas de resignar aportes al sistema de reparto. Normalización
de la deuda previsional impaga con sentencia judicial de pago. Supresión de
las apelaciones y otras trampas oficiales para demorar los pagos.
- Reforma laboral: Revisión de los cambios de los últimos años que sólo
han agregado conflictividad, encarecimiento laboral y pérdida de productividad, perjudicando a largo plazo a los propios trabajadores. Reforma de la le-
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gislación vigente para descentralizar las negociaciones salariales y de condiciones de trabajo. Privilegiar los acuerdos laborales en el menor nivel (empresa) sobre los de mayor nivel (paritarias por sector). Plena libertad de agremiación. Limitación del derecho de huelga en los servicios esenciales.
Desregulación del seguro de salud.
- Reforma impositiva y del régimen de coparticipación federal de impuestos: Reducción gradual de los derechos de exportación hasta su completa
supresión. Eliminación del impuesto al cheque y otros distorsivos. Reemplazo de la coparticipación federal vertical devolviendo potestades tributarias a
las provincias; concretamente devolver a las provincias el impuesto a las Ganancias de personas físicas, Bienes Personales, Internos y combustibles. Creación de un fondo de redistribución horizontal entre las provincias que permita
empalmar las recaudaciones en el inicio del futuro régimen, con las del actual.
Fijación de los coeficientes de redistribución de manera que el posterior mayor gasto relativo de cada provincia exija a su gobierno aumentar los propios
impuestos. De esa forma, con premios y castigos, se propenderá a gastar menos y gastar mejor. Esto puede denominarse como un sistema de coparticipación horizontal.
- Supresión gradual de subsidios y recuperación de la infraestructura
y la producción en la energía y los servicios. Normalización de las tarifas de
servicios públicos. Normalización de los contratos de concesiones y los marcos regulatorios. Supresión de intervención de los precios de la energía alineando los de petróleo, gas y derivados, con los internacionales.
- Revisión de los planes sociales: Se revisarán y reducirán gradualmente
los planes sociales, manteniendo solamente los relacionados con necesidades
sociales imperiosas y con discapacidades que no estén cubiertas por el sistema previsional y de seguridad social.
- Retorno de la Carta orgánica del Banco Central a su contenido previo a la última reforma. Supresión del control de cambios. Flotación del tipo
de cambio. Coordinación y programación de la política monetaria mediante
metas de inflación.
- Supresión de todo control de precios, con la sola excepción de las tarifas en servicios regulados con carácter de monopolio legal o real, pero
en este caso respetando reglas preestablecidas.
- Arreglo y pago de sentencias incumplidas del CIADI y otros tribunales del exterior.
- Reforma administrativa del Estado: Racionalización del organigrama
del gobierno. Supresión y fusión de unidades administrativas y de organismos.
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Digitalización y transparencia. Tercerización de servicios. Puesta en disponibilidad del personal no incluido en la nueva estructura, con sostenimiento temporal de remuneración y beneficios. Jubilación anticipada e incentivos para su
inserción en el sector privado. Acuerdo con gobiernos provinciales con incentivos para que implementen similares reformas.
- Reprivatización de empresas estatizadas y venta de participaciones
del Anses.
- Plan de mejoramiento de la seguridad y el orden público: La seguridad de los ciudadanos debe apoyarse en varios factores, entre otros en la eficacia en la aprehensión de los delincuentes, su efectivo juzgamiento y el cumplimiento efectivo de las condenas. Hacer efectivo el estado de derecho sobre
el falso postulado que no se debe criminalizar la protesta social. Uso racional
de la fuerza en el marco de la ley para suprimir cortes de calles y rutas, ocupaciones ilegales, bloqueos y violaciones al derecho de propiedad. El plan de
seguridad propuesto abarca la prevención, la función policial incluyendo la
inteligencia y cooperación interpolicial, la justicia penal, el sistema penitenciario, la seguridad privada, y la participación de la sociedad.
- Reforma del comercio exterior: Modificación gradual de derechos de
importación tendiendo a un arancel uniforme y bajo. Renegociación del Mercosur para permitirlo. Logro de acuerdos de libre comercio con un criterio de
apertura multilateral.
- Reorientación de las relaciones políticas internacionales. Finalización
de la alianza política con el eje bolivariano. Restablecimiento del diálogo y la
relación con los demás países de la región y del mundo.
- Normalización de las relaciones financieras internacionales. Aceptación y pago de las sentencias internacionales. Arreglo definitivo con los hold
out. Acuerdo de restructuración y pago de la deuda con el Club de Paris. Cumplimiento de las reglas de los organismos a los que nuestro país pertenece: G20,
FMI (Art IV) y otros.
- Finalización inmediata del falseamiento por el INDEC del índice de
precios y otras estadísticas. Arreglo de reclamos judiciales ocasionados por
el falseamiento.
El gasto público global (Nación, provincias y municipios) deberá reducirse en los 15 puntos del PBI en que creció en los últimos diez años. Esto implica volver desde el 46% actual, al 31% del PBI. Éste último es el nivel máximo
admisible para asegurar un equilibrio fiscal que sea compatible con una presión tributaria sostenible en la Argentina. Esto es posible si se llevan adelante
las medidas antes mencionadas, que apuntan a reducir el gasto burocrático y
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los subsidios. Además se deberá lograr, mediante incentivos y acuerdos, que
las provincias y municipios también lo hagan.
Una instrumentación seria y convincente de un programa integral como
el que proponemos, recuperaría rápidamente la confianza y por lo tanto el acceso al crédito en condiciones aceptables para financiar, sin emisión, un déficit fiscal decreciente en la transición. Sería además el único camino genuino
para recuperar la confianza en nuestra moneda y la estabilidad, con retorno de
capitales fugados, inversión y crecimiento, sin tener que recurrir a una dolarización o a una nueva e infructuosa convertibilidad.
El detalle ampliado de las reformas propuestas puede encontrarse en el sitio web de la Fundación Libertad y Progreso www.libertadyprogresonline.org
LA REFORMA DEL ESTADO
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La Argentina no puede aspirar a superar su crisis ni a entrar en un proceso
de desarrollo sostenido si no cuenta con un estado moderno y eficiente. Ningún país estaría en condiciones de asegurar un elevado nivel de vida a sus habitantes ni cubrir sus necesidades sociales, si una parte importante de sus recursos son empleados deficientemente. Por otro lado el gobierno es responsable
del diseño y ejecución de las políticas públicas cuyo instrumento básico es el
Estado, las que a su vez son determinantes de la organización social y del marco en que se desarrolla la actividad privada. No se puede por lo tanto aceptar
que esta institución básica presente, como en el caso argentino, una estructura
burocratizada que ha crecido innecesariamente, sujeta a reglas y procedimientos
ineficientes y con amplios espacios para la corrupción.
La Argentina tiene un nivel de gasto público muy elevado. En los últimos
diez años ha crecido desde un 30% del PBI en 2003 a un 46% en 2013. Se compara actualmente con el nivel de países europeos, sin considerar la calidad de
los servicios ni la eficiencia y eficacia del gasto. En la Argentina el estado gasta mucho y además gasta mal, particularmente en sectores claves como la educación, la salud o la seguridad. De hecho en todas esas actividades en las que
el estado debiera tener un papel esencial, se ha producido un intenso desarrollo de prestaciones privadas solventadas por los propios ciudadanos. Se pagan
impuestos para contar con esos servicios, pero quienes pueden hacerlo resuelven duplicar su gasto para proveérselos privadamente debido a la bajísima calidad de las prestaciones públicas.
Durante la década del noventa se llevaron adelante las privatizaciones de
empresas públicas como un capítulo relevante de la reforma del estado. También se avanzó en las desregulaciones aunque con menos profundidad y con
reversiones hacia el final de dicha década y particularmente durante 2002. La
reforma previsional fue también un capítulo destacado de la reforma con miras a evitar el colapso del sistema de reparto y a introducir equidad y preservar
la propiedad de los aportes. La crisis financiera, el default, la devaluación y la
pesificación de 2002 pusieron en riesgo todas aquellas reformas y más tarde
revirtieron muchas de ellas bajo la presión política de vastos sectores empeñados en volver al pasado.
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Las reformas de la década del 90 no alcanzaron al estado administrador.
Aunque hubieran sido exitosas y salvo excepciones, no alcanzaron. Persistieron las graves deficiencias de una burocracia ineficaz y no se alcanzó a lograr
solvencia fiscal. Persistió el déficit y creció sostenidamente la deuda pública
incrementando el riesgo país hasta destruir la confianza y provocar el default.
Un estado deficitario y anti competitivo era incompatible con una regla cambiaria y monetaria tan estricta como la convertibilidad. Podemos decir que el
no haber avanzado con la reforma del estado administrador y burocrático ha
sido una de las razones fundamentales de aquella crisis.
Se escucha frecuentemente referirse al alto costo de la política en la Argentina, consideración que va unida al creciente desprestigio de la clase política. Se presume también que existen múltiples canales de corrupción por los
cuales se desvían fondos públicos. Todo esto configura un marco de reclamo
social que recibirá con beneplácito todo intento de disminuir el peso del Estado y mejorar sus prestaciones.
En otros trabajo de Libertad y Progreso se exponen políticas y medidas
que encuadran dentro del concepto amplio de reforma del estado. Es el caso
de la reforma del Poder Judicial, la reforma educativa y la seguridad. En este
documento se trata propiamente la reforma administrativa del estado. Los objetivos de esta reforma son:
1. Concentrar la acción del estado en sus funciones básicas e indelegables.
2. Mejorar la calidad de los servicios que el estado proporciona a la sociedad.
3. Lograr eficiencia y efectividad del gobierno para servir a sus ciudadanos. Esto significa más y mejores servicios con el menor gasto posible.
Libertad y Progreso considera que el logro de estos objetivos además de
necesario, es también posible, tanto al nivel nacional, como en todas las provincias y municipios del país.
FRENTES DE ACCIÓN DE LA REFORMA ADMINISTRATIVA
La reforma administrativa puede exponerse como un conjunto de acciones simultáneas encaradas en dos frentes de acción.
1. Reforma de las reglas, normas laborales, métodos contables y tecnología administrativa para mejorar la eficiencia y la calidad del servicio
estatal. En su conjunto las denominaremos «medidas de eficiencia».
2. Cambio de la estructura de la organización, que denominaremos «reingeniería de la organización».
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Los procesos de reforma en Estados Unidos, Nueva Zelanda, Gran Bretaña
y Australia pusieron más énfasis en las medidas de eficiencia que en los cambios en los organigramas y estructuras de gobierno. Las reducciones del personal y del gasto en esos países, resultaron más de los aumentos de eficiencia que
de la simplificación de las estructuras. No se cree que se trate del mismo caso en
la Argentina en donde se produjo un sostenido crecimiento y ramificación de las
estructuras administrativas durante casi seis décadas, llegándose a extremos notables. Esto ocurrió tanto en el gobierno nacional como en provincias y municipios. En la Argentina el proceso de reforma debe necesariamente pasar por la
reestructuración del aparato estatal, además de las medidas de eficiencia.
Se intentó la reforma administrativa en la Argentina en 1990 y en 1996.
Los resultados fueron muy magros e insuficientes. No hubo una mejora en la
eficiencia del gobierno y por otro lado el gasto administrativo continuó aumentando. Los avances fueron parciales y para peor, hubo posteriores retrocesos.
En las provincias no se hizo prácticamente nada.
MEDIDAS DE EFICIENCIA
Este grupo de medidas comprende:
1. Reforma del régimen laboral en el sector público.
2. La introducción de un nuevo sistema de contabilidad pública y de control de gestión para ir a la gestión por resultados. Esto hará posible
introducir incentivos en los contratos individuales y en los colectivos.
3. Introducción masiva de tecnología informática en la administración,
en el régimen de compras, control de gestión y administración tributaria. (Gobierno Electrónico o «e government»).
4. Descentralización y autonomía de gestión. Creación de competencia
donde sea posible.
5. Tercerización y privatización.
MANEJO DE LOS RECURSOS HUMANOS EN LA REFORMA
Uno de los cambios fundamentales es la sustitución del concepto de carrera administrativa por el de la contratación por tiempo determinado en los
cargos con responsabilidad de conducción. El propósito es aproximarse a las
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modalidades del sector privado y aplicar mayor flexibilidad laboral. Los contratos laborales alcanzarán todos los funcionarios con responsabilidad de unidades administrativas o con personal a cargo. El concepto de carrera administrativa se preserva para aquellas áreas de gobierno que requieren
especialización. Son: fuerzas armadas; cuerpo diplomático; cuerpo judicial; y
fuerzas de seguridad. En estas áreas se sostiene también la existencia de escuelas y centros de instrucción específicos tales como las escuelas militares o
el Instituto del Servicio Exterior.
Del régimen del SINAPA (Sistema Nacional de la Profesión Administrativa) establecido por los decretos 993 y 994 de 1991, debe destacarse la relativización del principio constitucional de estabilidad del empleado público. El
SINAPA establece una evaluación anual del personal de manera que una calificación inferior a «Bueno» significa la pérdida de la estabilidad. Esta es una
cuestión fundamental ya que necesariamente una reforma requerirá una racionalización del personal. Otro aspecto importante del régimen del SINAPA es
la introducción de mecanismos de eficiencia en la selección y promoción del
personal. Si bien en ese régimen se mantuvo el concepto de carrera administrativa, se limitó sujetando la promoción o renovación periódica de cargos ejecutivos, a un proceso de concurso abierto.
La estabilidad en el empleo público constituye necesariamente un concepto
relativo. No puede anteponerse al objetivo de bien público en el caso de una
reforma del Estado que se hace necesaria para mejorar los servicios a la sociedad o para evitar un colapso por una situación fiscal desbordada. Se entiende
que la preocupación de los constituyentes debe quedar respondida con la incorporación de indemnizaciones adecuadas y justas y que además la prescindibilidad de empleados públicos debe ser resultado de la reestructuración y la
desaparición del cargo. En el ámbito internacional se ha extendido este concepto, llegándose en algunos casos como el de Nueva Zelanda a un alto grado
de flexibilización.
En esta propuesta se postula que los cargos de Director Nacional, Director General, presidentes de organismos descentralizados y todo cargo que tenga responsabilidad de conducción de unidades administrativas, sean cubiertos
por concurso y mediante contratos con una duración de cinco años. Los concursos deberán ser abiertos a postulantes no pertenecientes a la administración
pública y se valorará el desempeño en el cargo concursado en caso que el funcionario saliente se postule para la continuación.
Las condiciones de los concursos así como el contenido de los contratos
deberán ser definidos por cada ministro y deberán respetar las pautas estable-
65
cidas por la Unidad Ejecutora de Reforma Administrativa. Los contratos contendrán metas y resultados a obtener tanto por la unidad administrativa a cargo como por el desempeño del contratado. El grado de cumplimiento de esos
resultados influirá en la remuneración del funcionario y en la calificación a tener
en cuenta en el concurso para la renovación del contrato.
Por razones prácticas en la transición, la primera designación para los cargos luego de la reforma, podrá por una única vez y por un lapso máximo de dos
años, ser realizada sin el procedimiento de concurso, por cada uno de los ministros respectivos, seleccionando el nuevo funcionario entre los que están en disponibilidad, teniendo en cuenta las funciones requeridas por el nuevo cargo.
En los organismos descentralizados se propone que rija la Ley de Contrato de Trabajo o regímenes con mayor flexibilidad en el futuro.
CAMBIO EN LA CONTABILIDAD PÚBLICA
La introducción de una contabilidad pública aplicable a la medición de resultados, utilizada a su vez para la incorporación de incentivos, fue preanunciada en distintas leyes, pero solo quedó en enunciados. La Ley de Administración Financiera (1992), actualmente vigente, incluye entre sus objetivos
«desarrollar sistemas que proporcionen información oportuna y confiable sobre el comportamiento financiero del sector público nacional, útil para la dirección de las jurisdicciones y entidades y para evaluar la gestión de los responsables de cada una de las áreas administrativas» (art. 4° inc. c). Sin embargo
esta disposición no fue reglamentada y nunca se puso en práctica.
La contabilidad pública deberá introducir las reglas usuales vigentes de la
contabilidad privada. Deberá sustituirse el criterio de lo percibido por el de lo
devengado. Las pérdidas patrimoniales deberán reflejarse e incidir en el déficit. El sector público deberá presentar balances que concilien con el estado de
resultados. La «ingeniería contable» deberá erradicarse como herramienta para
disimular erogaciones o crear ingresos.
La contabilidad deberá hacer posible la medición de resultados por cada unidad administrativa y también deberá producir índices aplicables a mediciones de
eficiencia de gestión. Esto está relacionado con la aplicación del nuevo sistema
de contratos laborales con incentivos y premios por la consecución de objetivos.
La propuesta de reforma administrativa debe tener en cuenta que no son iguales las posibilidades de introducción de reformas según sea el tipo de función
administrativa. Por ejemplo, sería extremadamente complejo introducir premios
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por resultados en las áreas que diseñan, supervisan y revisan políticas públicas
(policymakers), incluida la función de legislar. Esto comprende la cúpula del
poder ejecutivo (el Presidente, los ministros, secretarios y subsecretarios) y sus
asesores, los legisladores y sus asesores, y una cantidad importante de direcciones sustantivas dentro de los ministerios. La medición de resultados para aplicar
premios o incentivos, no es prácticamente posible en los policymakers. Esto no
quiere decir que éstos no logren resultados y que inclusive puedan juzgarse como
buenos o malos. Pero este juicio es cualitativo, o bien resulta de muchas circunstancias superpuestas que no pueden independizarse y medirse, para aplicar premios que puedan inducir más eficiencia.
Por lo contrario, la gestión por resultados es perfectamente aplicable a las
áreas que administran regulaciones y a las que prestan servicios. Entran en esta
categoría, por ejemplo, todos los entes reguladores de servicios públicos, los
registros ( de la Propiedad Inmueble, automotor, propiedad industrial, etc.), la
Comisión Nacional de Valores, el Banco Central (superintendencia bancaria),
las escuelas, institutos y universidades, los hospitales, asilos, museos, bibliotecas, el Poder Judicial, las Fuerzas Armadas, la Policía, la Administración de
Finanzas Públicas (recaudación de impuestos y aduana), la ANSeS, las direcciones de apoyo de la propia administración (asuntos legales, personal, despacho, sistemas, prensa, protocolo, etc.), las obras sociales, el PAMI, Vialidad,
Parques Nacionales, y muchos otros. Estas áreas son justamente las que demandan mayor cantidad de empleo público.
GOBIERNO ELECTRÓNICO
Consideramos esencial un mayor y pleno desarrollo de la tecnología informática en la administración del gobierno.
Con ella se buscará eficacia, eficiencia, transparencia de la acción de gobierno y participación ciudadana. Nuestras iniciativas para integrar al Estado
nacional con provincias y municipios son:
9 Centros de Atención del Ciudadano: servicios del Poder Ejecutivo por
Internet, teléfono y fax
9 Integración de la información de los organismos públicos para volver
objetiva y previsible la acción estatal
9 Adopción de políticas de compra y de gestión de la tecnología derivadas de las mejores prácticas en el sector público y privado
9 Gestión del conocimiento estatal
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Con el «Proyecto Sistemas de Información y Gestión de Gobierno», se buscarán economías de escala en los procesos comunes de los organismos estatales y se integrarán jurisdicciones y agencias. Para evitar altas inversiones en
tecnología, se relevará la capacidad instalada para identificar las mejores prácticas y aprovecharlas.
LA BRECHA DIGITAL
Uno de los objetivos principales de nuestra política de gobierno electrónico será la reducción de la brecha digital. La idea de brecha digital debe tomarse desde dos perspectivas. Por un lado, facilitar el acceso equitativo de los
ciudadanos a toda la información y los servicios del gobierno, más allá de su
localización geográfica y su nivel socio económico y educativo. Por el otro,
brindará a la población conocimientos mínimos sobre el uso de tecnología para
su desarrollo cultural y su inserción en la nueva economía.
El Estado Nacional es responsable directo en la primera cuestión, por todos los servicios que brinda, e indirecto en los temas educativos y laborales
que ejecutan las provincias.
PASOS A DAR
En primer lugar, se convocará a las provincias y los municipios para el desarrollo conjunto de los Centros de Atención al Ciudadano.
Simultáneamente se propondrá una ley marco que unifique las áreas regulatorias de telecomunicaciones y medios. Tres aspectos clave de ese proyecto
serán: respeto a la propiedad, políticas regulatorias transparentes, y organismos de control independientes y creados por ley.
COMPETENCIA Y AUTONOMÍA DE GESTIÓN
Dentro de las medidas de eficiencia deben mencionarse también las de una
mayor autonomía y responsabilidad de gestión. Se trata de darle mayor autonomía de decisión a los funcionarios pero a la vez introducir mayor transparencia y competencia. Se sustituyen las reglas rígidas que históricamente se
han introducido con el objetivo de evitar la corrupción pero que sólo han logrado crearle más espacio.
La introducción de autonomía y competencia es plenamente aplicable a
unidades de servicios en grandes urbes. Es el caso de las escuelas y hospitales
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autogestionados que están incorporados en las propuestas de Libertad y Progreso en las áreas de educación y salud.
REESTRUCTURACIÓN DE LA ORGANIZACIÓN
El otro frente de la reforma administrativa es el de la modificación del actual organigrama de la Administración Nacional por un nuevo diseño más simple y eficiente.
Los criterios principales son:
• reducir el número de niveles y de unidades administrativas en cada
área de gobierno;
• disminuir la cantidad de personal y simplificar la estructura de cada
unidad, respetando pautas de mayor eficiencia y productividad;
• definir los objetivos, misiones y funciones de cada unidad administrativa de manera que no haya superposiciones, ni conflictos, ni vacíos de responsabilidad.
Se deberá verificar que el conjunto de funciones y cometidos cubra las demandas de la Constitución Nacional y las leyes vigentes. Las remuneraciones
se deben establecer de acuerdo con el mercado de trabajo para tareas y responsabilidades similares, con un criterio de eficiencia y equidad.
La reingeniería es de aplicación en todos los componentes de la administración gubernamental. La superposición de funciones y el exceso de niveles
de decisión afecta principalmente a los policymakers, a las tareas de planeamiento y a las de regulación.
a) Una nueva estructura
La estructura del gobierno nacional propuesta responde al denominado criterio de diseño «base cero». No se parte de la organización existente, sino que
se diseña otra nueva que responda al objetivo de cubrir, con criterios modernos y eficientes de administración, todas las funciones gubernamentales establecidas en la Constitución Nacional y las leyes vigentes. No debe haber superposiciones sino claridad en las líneas de decisión. El diseño base cero hace
posible superar las deformaciones acumuladas en la organización actual.
La tarea de un diseño base cero comienza por la identificación de las funciones que debe cumplir el Estado y en particular la Administración Nacional.
Las definiciones básicas están en la Constitución Nacional y en la legislación
vigente, la que incluye leyes, decretos y normas regulatorias. La identificación
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de funciones requiere además un profundo conocimiento y experiencia de la
gestión de gobierno y no puede dejarse de lado el marco filosófico con que se
concibe esa gestión. El principio rector en ese sentido, es la aplicación del principio de subsidiaridad: El Estado no realizará las funciones que pueda desarrollar el sector privado; el gobierno nacional no asumirá las funciones que
puedan tomar más eficazmente los gobiernos provinciales y el mismo criterio
entre éstos y los gobiernos municipales.
La identificación de las funciones en cada nivel de gobierno permite evitar la creación de unidades administrativas que no atiendan una función y también verificar que una misma función no sea cubierta por más de una unidad
administrativa.
La utilización del criterio base cero implica diseñar una nueva administración y no meramente modificar la existente. A la hora de instrumentar esa
reforma se logra una mejor ejecución en comparación con las reformas que sólo
persiguen eliminar o modificar componentes de una organización existente. Las
resistencias en este último caso son mayores, particularmente cuando las reformas no son integrales y simultáneas sino paso a paso. En cada paso toda la
resistencia se concentra en la unidad a suprimir y pueden impedir en los hechos que se avance en reformas necesarias y que reclaman la sociedad y el sentido común. En definitiva, la aplicación de un diseño base cero hace también
políticamente más fácil la reforma.
b) Reducción del número de niveles en la pirámide administrativa
El esquema vigente en el gobierno nacional hasta la década del 40 contaba sólo con tres niveles. Actualmente la administración nacional comprende
cinco niveles, a saber: presidente, ministro, secretario, subsecretario y director nacional. En la organización propuesta se reduce a cuatro niveles: presidente, ministro, viceministro y director nacional.
Las nuevas organizaciones administrativas tienden a disminuir el número
de niveles intentando evitar el factor de multiplicación piramidal. Cada unidad en un nivel debe justificar dos o más unidades en el nivel inmediato inferior y esto determina que cuando se incorpora un nivel adicional no se suma
sino que se multiplica el tamaño de la organización. En los últimos 50 años la
Administración Nacional produjo este efecto sucesivamente al incorporar niveles adicionales innecesarios.
El cargo de Vicepresidente no constituye un nivel por estar fuera de línea.
Por debajo de los directores nacionales podrá haber subdirectores, pero no
constituirán unidades independientes.
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c) Líneas definidas de responsabilidad en cada decisión
Las organizaciones administrativas deben tener líneas bien claras y definidas por las cuales transita cada decisión. Esto sólo puede lograrse si en cada
nivel hay un solo funcionario que sea el responsable principal de una determinada función o tema. Si esto no ocurre y existen áreas distintas a un mismo
nivel que tratan con igual responsabilidad un mismo tema, surgen conflictos
que requieren el arbitraje del nivel inmediato superior y además es imposible
deslindar responsabilidades y méritos.
La superposición de líneas de decisión es una característica de la Administración Nacional en Argentina. Esto ocurre en particular con las secretarías
de la Presidencia de la Nación, que cubren temas tratados en los ministerios
La propuesta de reforma establece que existe un solo gabinete y que cada
ministerio tiene la responsabilidad principal (entiende) en los temas de su área.
Otros ministerios pueden «intervenir» o «participar», pero el principal responsable «entiende».
Se han incorporado a la Jefatura de Gabinete las tareas de una nueva Dirección Nacional de la Función Pública y la coordinación general de la informática del Poder Ejecutivo Nacional.
d) Ramificación administrativa limitada y eficiente
Un criterio moderno de buena administración establece que de cada unidad administrativa superior no debe depender un número excesivo de unidades inferiores. Se trata de reducir la ramificación y además evitar la pérdida de
eficiencia que se produce cuando un funcionario debe conducir y controlar un
número excesivo de unidades inferiores. En esta propuesta se ha fijado un número máximo de 8 unidades dependientes de una unidad superior.
e) Funciones sustantivas y funciones de apoyo.
Las funciones sustantivas son las que hacen a la gestión del gobierno. Incluyen la formulación de políticas, el planeamiento, la elaboración de leyes,
decretos y normas de gobierno, el control y aplicación de estas leyes y las regulaciones en general, además de la administración de los servicios públicos
si los hubiere.
Las funciones de apoyo son las que atienden las necesidades de la propia
administración. Son las de asistencia jurídica, despacho de los trámites y circulación de expedientes, contabilidad, administración del personal y recursos
humanos, protocolo, prensa e informática, por mencionar las más relevantes.
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Las funciones y las responsabilidades de las unidades sustantivas son únicas y no se deben repetir en distintos ministerios. Por lo contrario, las funciones de las unidades de apoyo se repiten en cada ministerio.
Las funciones sustantivas estarán a cargo de los directores nacionales, los
que a su vez dependerán de los viceministros, y estos de los Ministros. Las funciones de apoyo estarán a cargo de las Direcciones Generales, dependientes
de un Coordinador General con rango de Viceministro.
Dado el tamaño limitado de algunos ministerios, se ha considerado que
cuenten con unidades de apoyo, o sea Direcciones Generales, en común con
otros.
f) Asesores
Los asesores no están formalmente en las líneas de decisión. Asisten con
sus conocimientos al funcionario asesorado. Puede existir conflicto entre las
opiniones de un asesor y la de un funcionario de línea ubicado por debajo del
asesorado. Este conflicto es tanto más delicado cuanto mayor es el nivel y la
representatividad de ese funcionario inferior. Por este motivo, en esta propuesta
no se incorporan asesores en la Presidencia de la Nación. Los asesores del Presidente son sus ministros.
Se propone que los ministros dispongan cada uno de cuatro cargos de asesores, fuera de línea, en asistencia a su gestión. Para cada viceministro se propone dos cargos de asesores.
g) Organismos descentralizados
Los organismos descentralizados son unidades administrativas con autonomía administrativa. En general tienen por función prestar servicios o controlar regulaciones.
Los organismos descentralizados deben contar con su propia estructura administrativa, aunque dependerán de un viceministro. Es sin duda conveniente
que sean conducidos unipersonalmente y no por órganos colegiados. La estructura de estos organismos seguirá pautas propias en cada caso, adoptando criterios propios de la actividad privada.
h) Cargos políticos y cargos de selección profesional
Los cargos políticos son aquellos cubiertos por designación discrecional
del funcionario superior, el que a su vez responde a la fuerza política o a la
confianza de quien resultó elegido por las vías constitucionales para ejercer
por un período de gobierno.
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Debe aceptarse que un gobierno cubra los cargos de confianza del más alto
nivel con funcionarios que respondan a las ideas propuestas o que tengan lealtades con el partido en el poder. Sin embargo debe limitarse la penetración de este
tipo de designaciones en la estructura administrativa a fin de darle una continuidad y profesionalidad mínimas que hacen a la esencia de un buen gobierno.
En esta propuesta se recomienda definir como cargos políticos a los de los
Ministros y Viceministros. El caso de los Directores Nacionales y de los presidentes o administradores de organismos descentralizados debe encuadrar preferiblemente en mecanismos de contratación, por concurso. Debe reconocerse sin embargo que ciertas direcciones nacionales u organismos cumplen
funciones que por su importancia y alcance político deberían reservarse a designaciones políticas. Los demás cargos se cubrirán por selección profesional
y bajo reglas que se proponen en este trabajo.
Estructura administrativa del Poder Ejecutivo Nacional
Presidente 1/
"
Vicepresidente 1/
Jefe de Gabinete Y Ministros 2/
Viceministros 2/
Coordinador General
Con Rango de Viceministro 2/
Directores Nacionales1/
Directores Generales 3/
1/
Electivo
2/
Político
3/
Organismos Descentralizados 3/
Selección por concurso
i) Reforma de las instituciones legislativas
Tanto el Poder Legislativo Nacional como las legislaturas provinciales
y los consejos deliberantes municipales, han sido blanco de fuertes críticas
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por los excesos de sus estructuras burocráticas, la ampliación innecesaria del
número de legisladores, las altas remuneraciones y gastos asociados, los abusos en viajes, designaciones de asesores u otorgamiento de pensiones graciables con criterio clientelista o familiar. No cabe duda que la reforma debe
pasar también por los poderes legislativos, no con ánimo de alterar los principios constitucionales de la representación ciudadana ni el federalismo ni
la división de poderes, sino con el propósito de lograr eficiencia y reducir el
costo de esa importante función. Parecería incluso que si se quiere recuperar
el respeto de la ciudadanía por el poder legislativo y por la política, esa reforma es necesaria.
En este trabajo se incluyen propuestas de reforma administrativa para el
Congreso Nacional consistentes en una sustancial reducción de su componente burocrático. Se considera conveniente establecer límites en el número de empleados administrativos, asesores y personal de apoyo directo, por cada legislador. Por ejemplo, que cada bloque legislativo designe asesores en un número
máximo de cinco o de la cantidad de legisladores que integren el bloque, si
esta cantidad fuere menor que cinco. Estos asesores podrán ser removidos por
decisión del jefe de bloque, sin que les corresponda indemnización alguna.
Asimismo, cada bloque legislativo podría designar hasta diez auxiliares administrativos o una cantidad igual al doble del número de legisladores del bloque si este fuera inferior a cinco. La misión de estos agentes sería la de apoyo
a las tareas del bloque y sus legisladores y el reemplazo en caso de ausencia
del secretario individual de los legisladores.
Cada legislador podría además contratar mediante la figura de contrato
eventual, un auxiliar administrativo, con funciones de secretario privado, y un
asesor. La relación laboral de estas personas debe cesar al ser removidas por el
legislador, sin que les corresponda indemnización alguna, o finalizarán en sus
funciones cuando el legislador correspondiente cese en su mandato por completarlo o por cualquier otra razón.
No se incluyen en esta propuesta modificaciones a los mecanismos de representación ni cuestiones de orden institucional que impliquen cambios ni
constitucionales, ni de división política del país o sus provincias y municipios.
Sin embargo, corresponde mencionar que existen iniciativas tales como la disminución del número de legisladores, la supresión de las cámaras de senadores en las provincias, el agrupamiento de provincias y municipios, etc. Seguramente una reforma política a fondo deberá abarcar modificaciones de este
tipo aunque no hayan sido incorporadas en este trabajo.
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j) La estructura propuesta para el Poder Ejecutivo Nacional.7
Del presidente de la Nación dependerán:
- El Jefe de Gabinete;
- Los ministerios: del Interior y Justicia, de Relaciones Exteriores y
Culto, de Economía y Trabajo, de Cultura, Educación y Tecnología,
de Salud y Acción Social, de Defensa,
Cada ministerio contendrá por debajo del Ministro, unidades administrativas en dos niveles: Viceministros; Direcciones Nacionales. En jurisdicción
de cada ministerio, estarán además los Organismos Descentralizados con dependencia de los viceministros. Habrá además en cada ministerio un Coordinador General con rango de Viceministro, que tendrá a su cargo la supervisión
de todas las direcciones generales de apoyo y la administración del ministerio.
La estructura propuesta es la siguiente:
A - Jefatura de Gabinete:
- Vicejefe de Gabinete de Ministros: Dirección Nacional Legal y Técnica,
Dirección Nacional de la Función Pública, Dirección Nacional de
Informática. Organismo: Sindicatura General de la Nación, que tendrá
dependencia funcional de la Jefatura de Gabinete, aunque contará con su
propia estructura de apoyo administrativo y legal.
- Unidad Ejecutora de la Reforma del Estado: Su duración estará limitada a
la duración del proceso de reforma, estimándose en un año.
B – Ministerio del Interior y Justicia:
- Viceministro del Interior: Dirección Nacional de Asuntos Institucionales;
Dirección Nacional de Provincias; Organismos: Dirección Nacional de
Migraciones; Archivo General de la Nación; Registro Nacional de las Personas.
- Viceministro de Justicia: Dirección Nacional de Asuntos Registrales; Dirección Nacional de Asuntos Penitenciarios, Dirección Nacional de Procuración del Tesoro de la Nación, Dirección Nacional de Escribanía General del Gobierno de la Nación, Dirección Nacional de Derechos
Humanos. Organismos: Registro de la Propiedad Automotor y Créditos
Prendarios, Registro de la Propiedad Industrial y Derechos de Autor, Boletín Oficial, Registro de Reincidencia y Estadística Criminal, Registro de
7
Ver Anexo I: Proyecto de Ley de Reforma y Modernización de la Administración Nacional
-
75
Antecedentes de Tránsito, Inspección General de Justicia; Servicio Penitenciario Federal.
Viceministro de Seguridad Interior: Organismos: Policía Federal; Gendarmería Nacional; Prefectura Naval.
Viceministro de Inteligencia de Estado.
Viceministro de Medios de Comunicación: Organismo: Servicio Oficial
de Radiodifusión.
C – Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto:
- Viceministro de Relaciones Exteriores: Dirección Nacional de Asuntos
Europeos, Dirección Nacional de Asuntos Africanos y del Medio Oriente;
Dirección Nacional de Asuntos Asiáticos y de Oceanía; Dirección Nacional de Asuntos de América del Norte, Central y Caribe; Dirección Nacional de Asuntos de América del Sur; Dirección Nacional de Organismos
Internacionales y Dirección Nacional de Relaciones Institucionales y Culturales. Organismo: Instituto del Servicio Exterior de la Nación.
- Viceministro de Relaciones Económicas Internacionales: Dirección Nacional de Promoción del Comercio Exterior, Dirección Nacional de Cooperación Económica, Dirección Nacional de Integración Económica
Americana.
- Viceministro de Culto: Dirección Nacional de Culto Católico, Dirección
Nacional de Registro Nacional de Cultos.
D – Ministerio de Economía y Trabajo:
- Viceministro de Hacienda: Dirección Nacional de Presupuesto, Dirección
Nacional de Tesorería, Dirección Nacional de Contaduría, Dirección Nacional de Crédito Público, Dirección Nacional de Programación de Inversiones Públicas, Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias, Dirección Nacional de Contrataciones y Bienes del Estado.
Organismo: Administración Federal de Ingresos Públicos; ONABE.
- Viceministro de Política Económica: Dirección Nacional de Política Macroeconómica; Dirección Nacional de Política Tributaria, Dirección Nacional de Finanzas, Dirección Nacional de Comercio Exterior. Organismos: Comisión Nacional de Valores, Superintendencia de Seguros, Instituto
Nacional de Estadística y Censos (INDEC).
- Viceministro de Industria y Comercio: Dirección Nacional de Defensa de
la Competencia y del Consumidor, Dirección Nacional de Industria, Dirección Nacional de Pequeña y Mediana Empresa; Organismos: Tribunal
76
-
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-
-
de Defensa de la Competencia; Instituto Nacional de la Propiedad Industrial; Instituto Nacional de Tecnología Industrial y Minera.
Viceministro de Agricultura y Ganadería y Pesca: Dirección Nacional de Agricultura, Dirección Nacional de Ganadería, Dirección Nacional de Pesca. Organismo: Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agropecuaria (SYCAP);
Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria y Desarrollo Pesquero.
Viceministro de Medio Ambiente y de él la Dirección Nacional de Recursos Naturales, Dirección Nacional de Control de la Contaminación. Organismos: Agencia de Protección del Medio Ambiente (APMA), Administración de Parques Nacionales.
Viceministro de Infraestructura y Servicios: Dirección Nacional de Transporte y Puertos, Dirección Nacional de Recursos Hídricos y Saneamiento, Dirección Nacional de Comunicaciones. Organismos: Dirección Nacional de Vialidad, Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios
(ETOSS), Organismo de Control de Concesiones Viales (unifica OCRABA y OCCV), Ente Nacional de Obras Hídricas y Saneamiento (ENOHSA), Organismo Regulador del Sistema Nacional de Aeropuertos (ORSNA), Comisión Nacional de Regulación del Transporte (CNRT), Comisión
Nacional de Comunicaciones (CNC), Organismo Regulador de Seguridad
de Presas (ORSEP).
Viceministro de Energía y Minería: la Dirección Nacional de Energía y
Combustibles; Dirección Nacional de Minería; Organismos: Ente Nacional Regulador de Gas (ENARGAS), Ente Nacional Regulador de Energía
(ENRE); Autoridad Regulatoria Nuclear.
Viceministro de Trabajo y Seguridad Social: Dirección Nacional de Relaciones Laborales, Dirección Nacional de Fiscalización Laboral y de la Seguridad Social, Dirección Nacional de Estadísticas y Estudios Laborales
y Previsionales. Organismos: Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSeS), Superintendencia de Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (SAFJyP); Superintendencia de Riesgos del Trabajo
(SART).
E – Ministerio de Cultura, Educación y Tecnología:
- Viceministro de Educación: Dirección Nacional de Educación General
Básica y Media, Dirección Nacional de Educación Superior, Dirección
Nacional de Educación Tecnológica. Organismos: Universidades Nacionales; Instituto para el Desarrollo de la Calidad Educativa (IDECE); Instituto de Financiamiento Educativo y Crédito; Academias Nacionales.
-
77
Viceministro de Cultura: Dirección Nacional de Coordinación de las Políticas de Desarrollo Cultural y Artístico, Dirección Nacional de Patrimonio Cultural.
Viceministro de Ciencia y Tecnología: Dirección Nacional de Coordinación de las Políticas de Desarrollo Científico y Tecnológico, Dirección
Nacional de Financiamiento para el Desarrollo Científico y Tecnológico.
F – Ministerio de Salud y Acción Social:
- Dirección Nacional de Medicina Sanitaria, Dirección Nacional de Coordinación de Servicios de Salud, Dirección Nacional de Regulación y Control; Dirección Nacional de Programas Sociales. Organismos: Instituto
Nacional Central Único de Ablación e Implante (INCUCAI), Administración Nacional de Medicamentos, Alimentos y Tecnología Médica (ANMAT), Superintendencia de Seguros de Salud (SSS); Ente de Administración del Programa de Asistencia Social (EAPAS) e Instituto de
Financiamiento de los Programas de Promoción Social (IFPS).
G – Ministerio de Defensa:
- Viceministro de Defensa: Dirección Nacional de Planeamiento para la
Defensa; Organismos: Consejo Supremo de las FF.AA., Tribunal Superior
de Honor, Consejo de Guerra Permanente, Instituto Geográfico Militar,
Registro Nacional de Armas, Auditoría General de las FF.AA., Obispado
Castrense, Subdirección Nacional del Antártico.
- Estado Mayor conjunto: Estado Mayor General de Ejército, Estado Mayor General de la Armada, Estado Mayor General de la Fuerza Aérea.
k - Unidades de apoyo
Las tareas de apoyo administrativo a la estructura de la administración centralizada en cada ministerio, estarán a cargo de las Direcciones Generales dependientes del Coordinador General con rango de Viceministro, que dependerá directamente del Ministro. Las Direcciones Generales son:
- Dirección General de Administración.
- Dirección General de Asuntos Legales.
- Dirección General de Prensa y Protocolo.
- Dirección General de Secretaría y Despacho.
- Dirección General de Informática.
Las Direcciones Generales del Ministerio del Interior y Justicia prestarán
asimismo el servicio a la Presidencia de la Nación y a la Jefatura de Gabinete.
78
INSTRUMENTACIÓN DE LA REFORMA Y TRANSICIÓN
A los efectos de instrumentar la reforma se propone crear una Unidad Ejecutora de la Reforma Administrativa (UERA) presidida por un funcionario con
rango de Viceministro y dependiente del Jefe de Gabinete de Ministros. Esta
UERA estará integrada por funcionarios designados uno por cada Ministerio.
La Unidad Ejecutora debería contratar asesoramiento especializado, para el
mejor cumplimiento de su función.
Se propone que esta Unidad Ejecutora tenga una duración de doce meses
a partir de la promulgación de la ley de reforma y que tenga por misión conducir y supervisar la instrumentación de la reforma, comprendiendo: a) La aprobación de las normas laborales y reglas que regirán en las relaciones y tareas
del personal de la Administración Nacional; b) la aprobación de los contratos
tipo para cargos de directores nacionales y generales, y responsables de unidades administrativas, con la inclusión de incentivos por cumplimiento de resultados acordes a los objetivos y metas; c) la aprobación de las dotaciones de
personal, su nivel jerárquico y remuneraciones, de los Organismos Descentralizados de la nueva estructura de la Administración Nacional, cumpliendo con
los límites presupuestarios que se fijen ; y d) las normas y procedimientos de
la contabilidad por resultados, a ser aplicada en el ámbito de la Administración Nacional.
Las tareas a) y b) podrían finalizar en un plazo corto, por ejemplo 45 días;
la tarea c) podría extenderse por 120 días y la tarea d) no debería requerir más
de 180 días.
La instrumentación de la reforma debe comenzar por la declaración en disponibilidad a la totalidad del personal de la Administración Nacional, con excepción del personal uniformado de las fuerzas armadas y de seguridad, el cuerpo diplomático, los funcionarios con cargos electivos y el personal del Poder
Judicial.
Cada uno de los nuevos Ministros deberá designar las personas para cada
cargo establecido en su nueva estructura. A esos efectos deberá seleccionar entre
el personal en disponibilidad teniendo en cuenta sus antecedentes y especialización. Una vez completadas estas designaciones así como las de Viceministros y presidentes o administradores de Organismos Descentralizados, caducarán las actuales estructuras y entrarán en vigencia las nuevas. Los funcionarios
con rango de Secretario y Subsecretario al momento de la promulgación de la
ley de reforma, así como las máximas autoridades de organismos descentrali-
79
zados que no sean designados en la nueva estructura cesarán en sus cargos a la
fecha de entrada en vigencia de la nueva estructura.
AMORTIGUACIÓN SOCIAL DE LOS EFECTOS DE LA REFORMA
El personal en disponibilidad que a la fecha de entrada en vigencia de la
nueva estructura no hubiera sido designado en la nueva, continuará cobrando
sus haberes por el plazo de seis meses si su antigüedad no superara los diez
años; por el plazo de nueve meses si su antigüedad fuera entre diez y veinte
años y por el plazo de doce meses si su antigüedad superara los veinte años8.
Vencidos dichos plazos sin que el agente hubiera sido reubicado en la nueva
estructura, percibirá una indemnización equivalente al 70% del último salario
mensual percibido, multiplicado por el número de años de antigüedad, y quedará desvinculado de la Administración Nacional.
Las empresas o cualquier tipo de empleador del sector privado que contrate a personal en disponibilidad no designado en la nueva estructura, tendrá
un crédito fiscal que podrá utilizar para cancelar cualquier obligación tributaria con el Estado Nacional, equivalente al 100% de los aportes patronales que
se devenguen por los primeros dos años de contratación, por los conceptos de
jubilación, asignaciones familiares, INSSJyP y Fondo Nacional del Empleo.
Además, el nuevo empleador tendrá un crédito fiscal de hasta 10 MOPRES
por gastos que realice en cursos de capacitación para dicho empleado.
La Unidad Ejecutora de Reforma Administrativa abrirá un registro de Organizaciones No Gubernamentales que quieran dar ocupación no remunerada
a empleados en disponibilidad durante el plazo de percepción de haberes sin
asistencia al trabajo. Pondrá a disposición de dichas entidades el listado de
personas en disponibilidad, con sus antecedentes.
REFORMAS ADMINISTRATIVAS EN LOS GOBIERNOS PROVINCIALES
Se propone que los acuerdos que el Gobierno Nacional lleve a cabo con
gobiernos provinciales, deberán condicionarse a que se realicen reformas en
la administración provincial respectiva, del mismo carácter que la dispuesta
en esta propuesta. Esta es una cuestión de fundamental importancia si se tiene
en cuenta que el gasto primario del conjunto de las provincias supera al de la
8
Artículo 11 de la Ley N° 25.164.
80
Nación y hay además suficientes evidencias de una muy baja eficiencia en el
desempeño de la mayor parte de esos gobiernos.
LA PRESIDENCIA DE LA NACIÓN Y LA JEFATURA DE GABINETE
El Presidente de la Nación ejerce el mandato constitucional de conducir el
Poder Ejecutivo Nacional, con el apoyo de sus ministros. En esta definición están abarcadas las misiones y funciones del cargo, las que engloban la totalidad
de las establecidas para sus ministros. Siendo el Presidente quien suscribe los
decretos y los proyectos de ley elevados por el Ejecutivo al Parlamento, su responsabilidad es primaria en todos los temas sustantivos que requieran su firma.
En esta propuesta de reforma se retorna al principio de que los ministros
son a su vez los únicos asesores formales del Presidente dentro de la estructura del gobierno. Por este motivo, la estructura organizativa de la Presidencia
es sumamente reducida y sólo la suficiente para el apoyo adecuado a la tarea
presidencial. El Vicepresidente utiliza esa misma estructura y la que le provee
el Senado de la Nación en su función de presidirlo.
El Presidente dispondrá de una planta propia de apoyo de 100 personas,
distribuidas en las siguientes funciones: secretaría privada; ceremonial; prensa; transporte; Casa Militar; servicios; Residencia Presidencial de Olivos.
Las funciones de apoyo de la Presidencia: Administración; Asuntos Legales e Informática, serán suministradas por las respectivas direcciones generales del Ministerio del Interior.
La seguridad del Presidente estará provista por los servicios de la Policía
Federal, más allá de las funciones de la Casa Militar, que a su vez tendrá a su
cargo las cuestiones de ceremonial militar propias del Presidente.
La Jefatura de Gabinete de Ministros tiene como responsabilidad ejercer
las atribuciones especificadas en los artículos 100 y 101 de la Constitución
Nacional y que antes de la reforma del año 1994 eran atribuciones del Presidente de la Nación. El Presidente de la Nación sigue siendo el Poder Administrador que en aspectos instrumentales opera a través del Jefe de Gabinete de
Ministros. En tal sentido, el primer inciso del artículo 99 de la Constitución
Nacional expresa «El Presidente de la Nación es el jefe supremo de la Nación,
jefe del gobierno y responsable político de la administración general del país».
Las tareas y responsabilidades que antes de la reforma de la Constitución
Nacional del año 1994 correspondían exclusivamente al Poder Ejecutivo deben
desdoblarse entre el Presidente de la Nación y el Jefe de Gabinete de Ministros.
REFORMA PARA UN VERDADERO
FEDERALISMO FISCAL
POLÍTICA DE COPARTICIPACIÓN FEDERAL
81
82
REFORMA PARA UN VERDADERO FEDERALISMO FISCAL
83
PROPUESTA PARA UNA POLÍTICA DE
COPARTICIPACIÓN FEDERAL
La propuesta de Libertad y Progreso contempla cambios referidos al sistema tributario en general y una modificación del concepto de coparticipación
federal de impuestos. Del actual sistema, en el que el gobierno nacional recauda
impuestos en un monto que excede sus necesidades y transfiere a las provincias una parte de esa recaudación, se propone evolucionar a otro en el que se
redistribuyen las potestades tributarias de manera que la Nación recaudará sólo
lo necesario para cubrir su propio gasto. Las provincias recaudarían en su conjunto lo necesario para su gasto conjunto, y para no alterar su situación actual
se introduciría un fondo de redistribución entre ellas.
Los cambios tributarios propuestos son:
1. La reducción gradual y eliminación en un plazo determinado de los
derechos de exportación (retenciones).
2. La supresión del impuesto a las Transacciones Financieras (impuesto
al cheque).
3. La eliminación del impuesto a la renta presunta.
4. La rápida eliminación del Impuesto a los Sellos en las jurisdicciones
donde aún subsiste.
5. La sustitución del Impuesto a los Ingresos Brutos (es propio de las provincias) por un impuesto a las ventas de consumo final.
6. La transferencia a las provincias de la potestad de recaudar el Impuesto
a la Transferencia de Combustibles, los Impuestos Internos, el impuesto a las Ganancias de Personas Físicas y el impuesto a los Bienes Personales. Retener para la Nación la recaudación y uso de lo obtenido,
del IVA, el impuesto a las Ganancias de personas jurídicas y los impuestos al comercio exterior.
7. la reducción al máximo de los gastos tributarios (es el monto en términos de recaudación perdida por las excepciones y regímenes promocionales).
8. Reducción de la alícuota del impuesto a los Bienes Personales al 0,5%.
84
Las medidas 6 y 7 forman parte de la reforma del régimen de Coparticipación Federal de Impuestos.
Es importante destacar que los cambios en la estructura impositiva deben
hacerse en un marco de estabilidad y en forma gradual. El eje debe centrarse
en reducir los impuestos distorsivos, pero teniendo en cuenta que hoy son importantes para mantener un superávit fiscal. O sea, su reducción y eliminación
debe ir acompañada de una reforma administrativa que logre una disminución
del gasto público por mayor eficiencia en el uso de los recursos y por el combate a la corrupción. Así, al eliminarse los impuestos que proponemos, el mantenimiento del superávit fiscal no provendría de una reducción del monto destinado a aquellos gastos esenciales del Estado que no deben reducirse. Lo que
se debe eliminar es el gasto originado en la burocracia innecesaria, en los subsidios sin justificación y en la incorrecta asignación de recursos.
Los acuerdos para la reforma constitucional de 1994 establecieron claramente un plazo hasta la finalización de 1996 para modificar el actual régimen
de coparticipación federal de impuestos. Este plazo no fue cumplido y hasta
hoy no se ha logrado ninguna reforma trascendente. La cuestión cobra una indudable importancia dada la débil situación fiscal de las provincias. Su gravedad es hoy evidente, y un compromiso de fuertes reducciones en el gasto debe
abarcar a los gobiernos provinciales y municipales. Todos ellos son parte del
país y deben apoyar la solución del problema.
La actitud de los gobernadores ha sido tradicionalmente la de presentar
un frente unido ante el gobierno nacional, resistiendo cualquier intento de reducir los fondos coparticipados. Esa misma actitud se observa en los legisladores nacionales, que frente al conflicto de intereses entre la Nación y sus provincias, privilegian su pertenencia provincial. La naturaleza del régimen actual
de coparticipación federal de impuestos es la que determina esos comportamientos y un permanente conflicto institucional. Los incentivos para actuar de
esta manera están desalineados con el interés general del país. El gobierno nacional posee escasos motivos para realizar cambios. Con el esquema actual obtiene excedentes sobre los recursos de asignación automática y así logra la
posibilidad de realizar un manejo discrecional de esos fondos, premiando a
gobernadores e intendentes afines, y castigando a los no sumisos.
En su conjunto, el gasto provincial está financiado en más de un 60% con
fondos transferidos por la Nación y más de dos tercios de las provincias reciben una proporción que excede el 70%. Para un gobernador es políticamente
más redituable acrecentar los fondos recibidos de la Nación, que ponerle más
presión tributaria a sus propios ciudadanos. De la misma manera, cualquier go-
85
bierno provincial tendrá pocos incentivos para facilitarle a la AFIP el control
de la evasión en su territorio, ya que todo impuesto nacional evadido queda en
un 100% dentro de la provincia, mientras que si es recaudado sólo vuelve en
una proporción mucho menor.
La propuesta es lograr correspondencia fiscal. Esto quiere decir que las
provincias deberán ser en su conjunto responsables de recaudar los impuestos
necesarios para cubrir la totalidad del gasto conjunto provincial. Esto es posible devolviendo potestades tributarias a los gobiernos provinciales de manera
de retener para la Nación sólo el cobro de impuestos que aporten lo que su gasto
requiere. La distribución de las potestades tributarias en los distintos niveles
de gobierno: nacional, provincial y municipal, se establece en función del carácter y la facilidad de recaudación y control de cada impuesto.
Las provincias recaudarán los impuestos que actualmente disponen, sustituyéndose el Impuesto a los Ingresos Brutos por un Impuesto a las Ventas Finales de Consumo. El Impuesto de Sellos se suprime donde aún no se lo haya
hecho. Pero además se les transfiere la potestad de recaudar el impuesto a las
Ganancias de personas físicas, el impuesto a los Bienes Personales, el impuesto
a la Transferencia de Combustibles y los Impuestos Internos. De esta forma,
el gobierno nacional retendría para sí el impuesto a las Ganancias de personas
jurídicas, el IVA y los derechos de importación.
En nuestra propuesta desaparecen gradualmente los derechos de exportación. Mientras tanto ello no suceda, los recaudará la Nación. De esta forma el
gobierno nacional recaudaría aproximadamente lo mismo que hoy le deja la
distribución de fondos de la Coparticipación Federal y lo mismo sucedería para
el conjunto consolidado de las provincias.
La correspondencia fiscal plena (cada provincia recauda lo suyo) tendría
el severo inconveniente de dejar de lado el efecto redistributivo que el actual
régimen logra al asignar los fondos mediante fórmulas que consideran las mayores necesidades de las provincias más pobres. Esto se resuelve mediante el
Fondo de Redistribución de Recursos (FRR) al cual aportarán las provincias
el producido del impuesto a los combustibles. El criterio de redistribución del
Fondo será aquel que permita que no se alteren los porcentajes que resultan de
aplicar el régimen actualmente vigente, cuando se instrumente el nuevo sistema. El cambio de la estructura impositiva no implicará por lo tanto un empeoramiento para las provincias más pobres, ya que se reemplaza la forma redistributiva de la coparticipación vertical por un sistema de redistribución
horizontal entre provincias mediante el FRR, sin variar en el empalme de regímenes la proporción de lo que recibe cada una. Pero lo importante es que los
86
porcentajes asignados a cada provincia en el inicio se mantendrán luego inalterados. Todo aumento del gasto de una provincia por encima de lo que le corresponde, tendrá que tener como contrapartida un aumento de sus propios recursos impositivos.
El endeudamiento provincial estará estrictamente regido por reglas macrofiscales que la misma ley establecerá. Esto quiere decir que si un gobernador desea ganar el rédito político de un aumento del gasto, deberá también
enfrentar el costo político de aumentar sus propios impuestos locales para no
superar su límite de endeudamiento.
Se creará la Comisión Fiscal Federal (CFF), con representación de todos
los gobiernos provinciales, para supervisar la distribución de los fondos del
FRR.
La enorme ventaja de un régimen de este tipo será la supresión del crónico conflicto Nación-provincias, el correcto alineamiento de incentivos para reducir y hacer más eficiente el gasto público, un mejor control de la evasión, y
la creación de un más efectivo control horizontal entre las provincias.
REGLAS MACROFISCALES PARA LAS PROVINCIAS
Durante los últimos años, el Sector Público Provincial (SPP) ha experimentado una creciente estrechez fiscal. El proceso se identifica con el fuerte
crecimiento del gasto público provincial.
La insolvencia fiscal del SPP implica una importante inconsistencia intertemporal, la cual es resultado de la falta de correspondencia temporal entre el
déficit y el gasto público y su fuente de financiamiento: la deuda.
Cuando se financia gasto público con deuda, se trasladan los costos de financiamiento hacia las futuras generaciones y los costos políticos hacia los gobernantes del futuro. Es decir, las generaciones presentes perciben una transferencia de recursos de parte de las generaciones futuras, que deberán afrontar
mayores impuestos o percibirán menos servicios públicos en el futuro.
La inconsistencia intertemporal se corrige con reglas macro fiscales que
se constituyen en restricciones intertemporales y permanentes sobre la política fiscal. En este sentido, deben introducirse dos reglas macrofiscales: una imponiendo un límite a la deuda pública total de cada provincia y otra estableciendo un límite al gasto público total de cada una.
La deuda pública total de cada provincia no debería superar el 70% de los
ingresos fiscales totales del año de la jurisdicción. Para los casos particulares
87
de provincias que al momento de la promulgación de la nueva Ley la relación
deuda pública provincial total/recursos provinciales totales fuera mayor al 70%,
se fijaría un período de convergencia de 4 años luego de los cuales la deuda
pública provincial total se debería ubicar por debajo del 70% de los ingresos
provinciales fiscales totales. Dicho período de convergencia sería definido a
partir del coeficiente «S» (ver anexo II) de la regla macro fiscal, el cual adoptará un valor de 0.2 para el primer año; 0.5 para el segundo año; 0.7 para el
tercer año y 1 para el cuarto año luego de la promulgación de la reforma a la
Ley de Coparticipación.
Es importante resaltar dos hechos. Primero, la regla macrofiscal de la deuda
pública provincial se establece como ratio de los ingresos totales y no del PBI
geográfico, ya que de este último no se cuenta con una disponibilidad anual de
los datos.
Segundo, el denominador de la regla (recursos provinciales totales) tenderá a crecer con la tasa de crecimiento potencial del producto, por lo cual en
el largo plazo la regla le fija al crecimiento de la deuda provincial una trayectoria vinculada al crecimiento del PBI potencial.
El gasto público total anual de cada una de las 24 jurisdicciones provinciales no podría superar el 100% de los recursos totales anuales de la jurisdicción a partir de la fecha de promulgación de la nueva Ley. De esta manera, al
fijar un gasto público provincial máximo relacionado con los recursos provinciales totales, se exige superávit fiscal. Por consiguiente se vincularía, en el
largo plazo, la trayectoria temporal del gasto público con la tasa de crecimiento del PBI potencial.
Hay que destacar que a fin de estimular una actitud anticíclica en el gasto
público provincial, se debería establecer que el gasto público total provincial
anual debe ser inferior al gasto público provincial anual del año anterior más
una proporción «Z» del gasto público permitido del año anterior que no fue
erogado (ver anexo II). En este marco, en todas las jurisdicciones con una relación deuda pública provincial / recursos totales menor al 70%, la proporción
«Z» adoptará el valor de 0.5 y su utilización anticíclica será facultad de la Comisión Fiscal Federal. Por el contrario, para todas las provincias que en el período de convergencia no cumplan con el límite impuesto a la deuda provincial, la proporción «Z» tomará el valor de 1 de manera que todo el gasto público
no erogado pero permitido del año anterior deberá ser aplicado a la cancelación de deuda pública provincial.
88
ANEXO I: LA CONSTITUCIONALIDAD DE LA REFORMA DEL RÉGIMEN DE
COPARTICIPACIÓN PROPUESTA POR LIBERTAD Y PROGRESO
Antecedentes
En 1934, la ley 12.139 unificó los impuestos internos y estableció a su respecto un régimen de coparticipación, buscando superar los problemas de superposición tributaria. Otros impuestos fueron luego sometidos a sistemas análogos. En 1973, la ley 20.221 unificó en un solo régimen a la generalidad de
los impuestos coparticipados, manteniendo su vigencia mediante sucesivas prórrogas hasta el 31-12-1984. Luego, aún sin ley, dichos impuestos siguieron
coparticipándose «por acuerdo tácito» hasta que en 1988 fue sancionada la ley
23.548, vigente hasta hoy.
En 1994, la Constitución Nacional incorporó la coparticipación a su texto
como método o instrumento para distribuir contribuciones de concurrencia provincial y nacional, pero recaudadas exclusivamente por la Nación, fijando las
pautas al respecto. La cláusula constitucional transitoria sexta dispuso que «Un
régimen de coparticipación conforme a lo dispuesto en el inc. 2 del art. 75 y la
reglamentación del organismo fiscal, serán establecidos antes de la finalización del año 1996». Este mandato constitucional permanece incumplido.
Juzgada por sus efectos, suele afirmarse que la coparticipación ha dañado
nuestro federalismo. Se sostiene que «ha creado un Estado más unitario que el
anterior, pues la Constitución de 1853-60 proporcionaba recursos financieros
a las provincias que les permitían gran autonomía en su desarrollo. Mediante
la coparticipación se instauró un régimen más centralizado que debilitó económica y financieramente aún a las provincias más ricas. Las colocó en un estado de verdadera y lamentable dependencia». (Pérez Guilhou: «Derecho Constitucional de la Reforma de 1994», Depalma, 1995, p. 49); «Las provincias se
encuentran cautivas de un régimen que acusa notorios desvíos que desnaturalizan la esencia del federalismo...». (Spisso, «Derecho Constitucional Tributario», Depalma, 2000, 26, 215).
A estas críticas se suman otras relativas a falta de equidad, favoritismo,
conflicto de intereses, politización, presiones e ilegalidades en la instrumentación y aplicación del sistema.
La necesidad de revertir la situación nos lleva a proponer la descentralización de potestades tributarias hacia las provincias, la sustitución del régimen
89
de coparticipación vigente por otro organismo de redistribución regional, el
otorgamiento de incentivos (e incluso la aplicación de sanciones) a las provincias según sea su desempeño fiscal y la puesta en vigencia de reglas macrofiscales provinciales, complementarias de la legislación nacional.
La viabilidad legal de estas políticas depende, desde luego, de que la Constitución no las excluya o prohíba. Entendemos que no lo hace. Por el contrario, coparticipar o no coparticipar impuestos, en los términos de la Constitución de 1994, se encuentra autorizado libremente y no ha devenido, en ningún
caso, obligatorio.
2. La coparticipación prevista en el art. 75, inc. 2, párrafo 1 es potestativa
y no obligatoria.
Fundamos este criterio en las siguientes razones:
a) El texto de la Constitución:
Según Dalla Vía («Derecho Constitucional Económico», Abeledo-Perrot,
1999, p. 590) «La Constitución no establece que los recursos del art. 75 inc. 2
se «deban coparticipar» sino que, por el contrario, afirma que los mismos «pueden coparticiparse» tal como lo sostiene un sector de la doctrina.
«Son coparticipables» significa «son susceptibles de coparticipación», es decir que las contribuciones «pueden o no, coparticiparse». Son palabras claras que
no establecen una regla imperativa, sino la existencia de dos posibilidades.
No se trata de semántica, sino de asumir el sentido de la Constitución según sus propios términos. Esta es la primera regla de interpretación. «Las palabras de la Constitución están allí, (en su texto), legibles y accesibles a cualquiera» y esto es «lo primero que hacen los jueces al indagar el sentido de una
norma, de la cual no pueden apartarse sino en caso de oscuridad». (Sagües «La
interpretación judicial de la Constitución», Depalma, 1998, p. 65 y s.s.).
También se ha dicho: «Las palabras que emplea la Constitución deben ser
entendidas en su sentido general y común. En ningún caso ha de suponerse que
un término constitucional es superfluo o está demás, sino que su utilización
obedeció a un designio preconcebido de los autores. (Linares Quintana, «Reglas para la interpretación constitucional», Plus Ultra, 1988, p. 65).
En consecuencia, según el texto de la Constitución, los impuestos del art.
75 inc. 2 C.N. no son de coparticipación obligada sino potestativa del Congreso Nacional.
El Dr. Bulit Goñi ha sostenido lo contrario, («La Ley», 1995-D-983). Para
él, «en primera impresión (...) las palabras «son coparticipables» indicarían que
90
la coparticipación ha sido consagrada como autorización y no como obligación», es decir que aquellos gravámenes «podrían ser coparticipables o no».
Sin embargo Bulit Goñi señala después que las expresiones usadas en otros
párrafos del inciso 2 «no dejan dudas sobre la obligatoriedad del régimen».
Señala las siguientes: «instituirá regímenes», «garantizando la automaticidad»,
«la distribución será equitativa», «la ley tendrá origen en el Senado», «no podrá ser modificada», etc.
Afirmar que para nuestra Constitución la coparticipación es potestativa no
contradice las reglas señaladas por Bulit Goñi. Dichas reglas son ciertamente
obligatorias pero sólo respecto de las contribuciones que el Congreso ha resuelto coparticipar y que, en consecuencia, deben someterse al régimen de las
leyes convenio. En cambio no se aplican a las contribuciones que no se coparticipan.
La Constitución no establece un sistema único y por completo abarcativo.
Las contribuciones del art. 75 inc. 2 serán coparticipadas, o no, en todo o en
parte, según lo resuelva el Congreso. Las provincias recuperarán, o no, el ejercicio directo de todas o parte de sus atribuciones de imposición y recaudación.
Las alternativas previstas por la Constitución surgen de una interpretación literal, objetiva y sistemática de su claro texto.
Concluye diciendo Bulit Goñi: «Entiendo que hubiese sido recomendable
que el primer párrafo del inciso 2, dijese, «serán coparticipados» en lugar de «son
coparticipables». No ha ocurrido así y la regla consagrada es explícita.
b) La congruencia entre la coparticipación potestativa y nuestra
organización federal:
El Congreso Nacional argentino sanciona sus leyes por el sistema democrático de la decisión mayoritaria, requiriéndose a veces -como en el caso- mayorías especiales. Ninguna ley, desde luego, requiere la unanimidad de los votos de todos los diputados ni de todos los senadores miembros de la Cámara
donde se encuentran igualitariamente representadas las provincias y la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires.
Nuestro federalismo, conforme a su naturaleza, se estructura en una Constitución y no en un pacto. El gobierno nacional tiene órganos que expresan la
voluntad de la Federación como totalidad. En la esfera de sus competencias,
dichos órganos poseen autoridad directa sobre los estados provinciales y sobre sus habitantes. Las provincias argentinas no son estados soberanos ni tienen poder de veto sobre las decisiones del Congreso sino que son estados miembros de una Federación.
91
Nuestra organización federal no es congruente con la obligatoriedad de la
coparticipación porque esta última deriva hacia una suerte de poder de veto de
cada autoridad provincial sobre el contenido y los efectos de las leyes del Congreso, con indeseables alternativas de gran conflictividad.
Existen algunas opiniones según las cuales las leyes de coparticipación deben ser aceptadas «por la totalidad de las provincias», es decir supeditando su
eficacia a una aceptación unánime, cuestión que luego analizaremos.
Si la coparticipación fuese obligatoria y la aceptación de las leyes respectivas debiese ser unánime se habría injertado en nuestra organización federal
un rasgo impropio de la misma al admitir que, como en una Confederación,
los estados miembros pudieran rechazar la decisión mayoritaria.
No se concibe que por simple vía de interpretación puedan introducirse
deformaciones de tal entidad en nuestra Constitución.
3. El resultado de la interpretación
Para Dalla Vía «el sistema federal fiscal no se agota en la Ley de Coparticipación». Añade este autor un argumento de finalidad o resultado señalando
que es necesario «atender a las necesidades de un federalismo real». Fortalecer a las provincias puede requerir, en diversa medida, que ellas recuperen el
ejercicio de sus propios poderes de imposición y recaudación. Observa también dicho autor que, aún fuera de los inc. 2 y 3, la Constitución autoriza al
Congreso (art. 75 inc. 9) para «acordar subsidios del Tesoro Nacional a las provincias...». Señala que se trata de otra excepción a la coparticipación fiscal.
La coparticipación es un método, un instrumento y no una sustancia ni un
fin en sí mismo. En su momento fue adoptada por razones de conveniencia y
no para convertirse sesenta años después en una forma rígida, sin alternativas,
mientras que la evolución material y de las ideas aconsejan el empleo de nuevos y mejores instrumentos. La Nación y las provincias pueden coparticipar
todos, parte o ninguna de las contribuciones indicadas, si sus legítimos representantes políticos así lo resuelven, no existiendo obstáculo en el texto de la
Constitución que lo impida.
Es necesario optimizar el desempeño de nuestras instituciones financieras y fiscales adecuándolas en base a la experiencia de la crítica situación actual.
La interpretación que hemos procurado desarrollar no es la única. Suele
afirmarse sin mayor análisis que la coparticipación es obligada y que la C.N.
viene de consagrar el derecho de las provincias a participar de todos los impuestos nacionales. Por ejemplo, sostiene Spisso que la reforma constitucional
92
ha reconocido «el derecho de las provincias a participar en la distribución
de los impuestos nacionales, derecho que anteriormente la Nación podía negar o desconocer, recurriendo al arbitrio de denunciar la ley convenio o bien
no formalizando un nuevo acuerdo al vencimiento del que se encontraba en
curso de ejecución» (Spisso, op.cit., 200). Sin embargo, lo que ha hecho la
Constitución de 1994 ha sido superar el debate acerca de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la coparticipación, autorizarla como potestativa y fijar pautas a las leyes convenio, para los casos en que ellas se utilicen.
Conviene agregar algo respecto de los derechos aduaneros que el art. 4 atribuye al Tesoro Nacional y que la Constitución no menciona como «coparticipables» en el art. 75 inc. 2, refiriéndose a ellos en el art. 75 inc. 1 (C.N.). Estos
impuestos pertenecen a la Nación y su coparticipación no se encuentra dispuesta
ni siquiera autorizada. No obstante, alguna doctrina sostiene que la Constitución no ha prohibido coparticiparlos y que, por lo tanto, es posible disponerlo
así por ley. (Cafferata Nores, Ignacio y Porto, Natalia, «Coparticipación federal de impuestos», 1999, p.p. 42, 141 y 154-155).
4. Las leyes convenio
Nos referimos ahora a ciertas reglas que la Constitución establece, en cuanto a los trámites para la elaboración, sanción y adhesión, cuando ellas se utilicen.
El Artículo 75, inciso 2, párrafo 3 (C.N.) dispone: «Una ley convenio sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias instituirá regímenes
de coparticipación...». Y, en su párrafo 4 agrega: «La ley convenio tendrá como
Cámara de origen el Senado y deberá ser sancionada con la mayoría absoluta
de la totalidad de los miembros de cada Cámara, no podrá ser modificada unilateralmente ni reglamentada y será aprobada por las provincias».
Las leyes convenio son instrumentos en parte de naturaleza contractual porque las provincias, para participar en la distribución, «adhieren» a un régimen
que otorga derechos e impone obligaciones a las partes. Las provincias pueden adherir o no, o bien denunciar el convenio al cual han adherido, opciones
que han devenido escasamente posibles.
La adhesión provincial se expresa mediante leyes de sus respectivas legislaturas, que incluyen ciertos contenidos que las leyes convenio exigen. (Confrontar las leyes 12.139, 12.956, 14.390, 14.788, 20.221, 23.548). Esta última
ley no menciona la denuncia del régimen pero es este un derecho incuestionable de las provincias. (Spisso, op. cit., 221).
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Con estos antecedentes, la Constitución de 1994 introduce reglas que tienen por objeto favorecer la posición y/o participación de las provincias mientras se elabora el proyecto de ley convenio y también después de sancionado.
Con dicha finalidad, el art. 75, párrafo 3, expresa: «Una ley convenio, sobre la base de acuerdos con las provincias instituirá...». De esta manera se constitucionaliza cierta participación de las provincias en la preparación del proyecto de ley. Sin embargo no se precisa trámite concreto alguno.
En consecuencia, no se innova demasiado sobre las existentes prácticas
de consulta, las cuales incluían presumiblemente acuerdos, al menos entre los
senadores, representantes de las provincias como estados federales. También
refuerza la participación senatorial el párrafo 5 (art. 75, inc. 2, C.N.) cuando
dispone que «La ley convenio tendrá como Cámara de origen al Senado». Necesariamente los senadores de cada provincia deberán involucrarse en el proyecto de ley.
Es probable que, como señala Bulit Goñi (op. cit., 986), la frase «sobre la
base de acuerdos con las provincias» favorezca el protagonismo de sus gobernadores, otorgándoles cierta mayor gravitación. La Constitución busca prevenir la sanción de una ley, carente de adecuada preparación, que pueda enfrentar a las provincias a un hecho consumado, dejándoles la simple opción de
adherir o no. Según Pérez Hualde («Coparticipación Federal de Impuestos en
la Constitución Nacional», Depalma, 1999, p. 63) la mencionada base de acuerdos «no debe tomarse en tono excesivamente formal ya que la oportunidad y
lugar para ellos podría ser el propio Senado de la Nación (...) el propio proyecto de ley convenio puede constituir -en los hechos- el acuerdo previo, o los
principios de él, que la Constitución prevé de modo genérico y no formal».
Por último, se dispone que la ley convenio sea sancionada por una mayoría especial, «la mayoría absoluta de los miembros de cada Cámara», (art. 75,
inc. 2, párrafo 4). Esta regla excluye la previa necesidad de acuerdos consentidos por todas las partes.
5. Aprobación de la ley convenio por las provincias
La constitución no requiere que ella lo sea por la totalidad de las provincias. El art. 75, inc. 2, párrafo 4, dispone que «la ley convenio… será aprobada
por las provincias».
La doctrina considera generalmente que el término «aprobación» no importa otra cosa que la tradicional «adhesión», efectuada por ley de cada una de
las provincias que adhieren. Esta expresión es jurídicamente más correcta que
aprobación y mejor expresiva de la naturaleza del acto.
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Pérez Hualde, sostiene que tal aprobación-adhesión debe ser de «todas las
provincias». Sin este concurso, agrega, «la ley convenio carece por completo
de validez». Según este autor «así surge del texto constitucional (porque) la
ley convenio tiene naturaleza de tratado interprovincial y (porque) la coparticipación no solo consiste en una distribución de recursos, sino que implica necesariamente una transferencia de recursos de una provincia a otras». (Pérez
Hualde, op. cit., p. 70-71).
Esta opinión merece graves reparos: La necesidad de la aprobación-adhesión unánime de las provincias no surge del texto constitucional. Expresamos
ya que el Congreso sanciona sus leyes por mayoría, pero que ninguna ley, desde luego, requiere la unanimidad de los votos de todos los diputados ni de todos los senadores. Supeditar la eficacia de una ley sancionada por el Congreso
nacional a la aprobación unánime de las provincias contradice nuestra Constitución, se aparta del federalismo consagrado por ella. Se trata, sí, de la aprobación-adhesión por cada provincia que decide incorporarse al régimen, cuando
este se utiliza. De otro modo se desconocerían los principios básicos de nuestro sistema federal. Nos remitimos aquí a lo ya expresado sobre el tema.
Si la Constitución exigiera que la «aprobación» de las provincias fuese unánime hubiera podido decir, por ejemplo: «la sanción de una ley convenio requiere que el Senado se expida por unanimidad». Sólo de una manera clara y
expresa podría incorporarse a la Constitución una excepción de tal magnitud a
nuestro régimen federal.
Desde luego, las provincias y el estado nacional deberán procurar que la
adhesión de las provincias a las leyes convenio tenga lugar en condiciones satisfactorias para todas las partes.
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ANEXO II: LAS REGLAS MACROFISCALES
Límite para la deuda del SPP
LDT it = DT it / RT it
Donde:
LDT it: límite deuda pública total provincial de la provincia i en el período t
RT it: recursos totales de la provincia i en el período t
DT it: deuda pública total provincial de la provincia i en el período t
Si DT it / RT it e» LDT it LDT it d» DT it / RT it + S (LDT it - DT it / RT it)
Para las provincias que no cumplan con el límite LDT it = DT it / RT it al
momento de la promulgación, se fija un sendero temporal «S» que establecerá
en cuántos años se deberá alcanzar el límite.
Límite para el gasto del SPP
Se fija un gasto público provincial máximo que también se relaciona con
los recursos provinciales totales de manera de exigir superávit fiscal. De esta
forma, también se vincula, en el largo plazo, la trayectoria temporal del gasto
público con la tasa de crecimiento del PBI potencial.
G it d» G it*
G it* = RT it
Donde:
G it: gasto público total de la provincia i en el período t
G it*: límite máximo permitido para el gasto público total de la provincia
i en el período t
RT it: recursos totales de la provincia i en el período t
Se impone una fuerte restricción al comportamiento de las administraciones
provinciales pero al mismo tiempo se estimula un comportamiento anticíclico.
Se pueden acumular «incrementos del gasto permitidos no utilizados» de
manera de poder ser aplicados en períodos de recesión con el objeto de reactivar la economía. Esta posibilidad surge a partir de gt cuyo valor dependerá positivamente de «Z» (gt será mayor cuanto mayor sea Z).
G it d» (1 + gt) G it-1
gt = Z [ (G it*-1 / G it-1) – 1 ]
Las provincias que sobrepasen el límite máximo de deuda deberán utilizar
el componente gt para cancelar deuda hasta que alcancen el límite exigido.
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RELACIONES LABORALES
POLÍTICAS EN MATERIA LABORAL
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PROPUESTA DE POLÍTICAS EN MATERIA LABORAL
Una reforma profunda del modelo vigente de relaciones laborales impone
cambios legales y estructurales tanto en el plano individual como colectivo,
poniendo énfasis en el empleo y su promoción como objetivos prioritarios y
centrales.
La evolución del empleo depende del crecimiento de la economía. Por lo
tanto las normas laborales deben ser suficientemente equilibradas de manera
de proteger a quienes aportan su trabajo, pero sin generar desincentivos a la
inversión ni a la productividad. Sólo la creación de empleo y el aumento de
productividad pueden constituir la base sólida de salarios elevados.
Toda imposición o carga sobre el salario provoca una sustitución de mano
de obra por capital, afectando el nivel de empleo. La oferta agregada de mano
de obra es relativamente rígida, no así la demanda. Es por ese motivo que cualquier aumento del costo laboral debido a mayores impuestos y cargas sobre el
trabajo, reduce el salario de bolsillo.
Es imprescindible promover la negociación de salarios y condiciones laborales en un marco de modernidad y de productividad, entre interlocutores
genuinos y con intereses distintos pero finalmente alineados por la búsqueda
del éxito de la empresa. Los resultados serán los mejores posibles frente a cada
circunstancia o contexto en el que se desarrolla la actividad de la empresa y
del sector.
Es necesario que el modelo sindical sea transparente y que asegure el pleno ejercicio de la libertad sindical, individual y colectiva. Se debe asegurar la
democracia sindical en todos los planos, no solo el electivo, sino en lo que hace
a la participación real de los representados en la vida interna de los gremios.
Se debe dar preferencia a los acuerdos laborales de nivel menor (empresa, sector geográfico, etc.), que a los acuerdos colectivos a nivel de sector de
actividad. Sólo a nivel de empresa, con sus propias ventajas y dificultades, asegura la convergencia de intereses entre accionistas y trabajadores
Será imprescindible realizar cambios en materia de controles administrativos, autoridad de aplicación, y policía laboral que resulten compatibles con
el nuevo modelo. Es importante evitar la duplicación y hasta la triplicación de
las autoridades administrativas competentes en cada jurisdicción, que además
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de ser un dispendio innecesario, son ineficientes y generan conflictos jurisdiccionales, desprotegiendo tanto a los trabajadores como a los empleadores.
En este marco, es imprescindible contar con un centro único de información de los ciudadanos económicamente activos que abarque ocupados y desocupados, y su eventual vínculo con prestaciones, sistema de salud, régimen
previsional, riesgos del trabajo, beneficios, subsidios o retribuciones, a fin de
evitar discrepancias, incongruencias e incompatibilidades.
POLÍTICA LABORAL INDIVIDUAL
En el plano individual hemos contemplado tanto los aspectos relativos al
comienzo de la relación laboral, como a su desarrollo, la extinción y las bases
para una cobertura razonable al momento que la persona busca un nuevo empleo. Los aspectos relevantes son:
EMPLEABILIDAD Y FORMACIÓN
Las competencias requeridas por la demanda de trabajo en el mercado, es
lo que se denomina empleabilidad, que en la actualidad está claramente deteriorada por el retraso educativo y el deterioro de las carreras de oficios, habilidades y profesiones que se utilizan en las distintas industrias y servicios.
Para acceder a un trabajo digno es imprescindible contar con la capacitación, entrenamiento y nivel profesional adecuados.
CONTRATACIÓN FLEXIBLE Y PROMOCIÓN A LA CREACIÓN DE EMPLEO
Si el contrato es rígido, en cuanto demanda numerosos requisitos y condiciones, tiene cargas y costos excesivos y no cuenta con una legislación que brinde seguridad jurídica para ambas partes, el empleador será siempre reticente
para generar nuevos puestos de trabajo. Es por ello, que se debe flexibilizar la
contratación de modo que todas las trabas queden liberadas, y a la vez se brinden garantías para que no se produzcan contingencias imprevisibles y desproporcionadas. El comienzo del contrato de trabajo a través del período de prueba, el contrato de plazo fijo flexible, y otras formas de contratación modulares
(conforme a los requerimientos de ciertas actividades o modalidades) deben
ser un medio de promoción eficaz del empleo y una fórmula para bajar los costos
laborales. No obstante esto, quien preserve la continuidad del contrato de tra-
101
bajo debería contar con un incentivo y no con desincentivos. Lo mismo para
quien genere nuevas oportunidades de empleo, por ejemplo la reducción de las
cargas sociales cuando se crean nuevos puestos de trabajo, y la reducción es
mayor si se toma personal que tiene graves dificultades para reinsertarse. Otros
incentivos posibles son el diferimiento del pago de las cargas sociales o el pago
en cuotas de las mismas cuando se tuvieran dificultades económico-financieras para afrontarlas.
FLEXIBILIZACIÓN INTERNA
El desarrollo de la relación laboral necesita de la dinámica que exigen los
nuevos procesos y las nuevas tecnologías. Es necesario que se pueda aplicar la
polivalencia funcional sin otra limitación que la razonabilidad en su implementación y su instrumentación debe insertarse en el contrato individual o en los
acuerdos colectivos formales e informales.
NUEVO SISTEMA DE DESPIDO Y SEGURO DE DESEMPLEo
La indemnización por despido debe sustituirse por un sistema contributivo que ampare al trabajador frente al despido y también frente al desempleo.
Esto resultaría conveniente tanto para el empleador como para el trabajador,
aseguraría un régimen eficaz de amparo frente a la desocupación, y a la vez
establecería costos previsibles para las empresas. Para cubrir las contingencias
precitadas, se puede crear un fondo con aportes del trabajador (ahorro), contribuciones del empleador (fondo de garantía), Los administradores de estos
fondos pueden ser entes autónomos creados al efecto por ley o por vía del convenio colectivo. Este fondo es individual y propiedad del trabajador. En caso
de no usarlo se podrá convertir en una renta vitalicia al momento de la jubilación.
MODELO DE CONTRATACIÓN
El contrato laboral en sí mismo debe estar precedido por los puentes que
unen a una persona que busca empleo con el mercado de trabajo. Son temas
centrales los jóvenes sin experiencia, las mujeres en general, los hombres de
más de cuarenta años, y los que carecen de la capacitación y entrenamiento.
La empleabilidad es la palabra utilizada para definir las habilidades y conoci-
102
mientos que requiere un aspirante para poder ingresar o reingresar al mercado
de trabajo. La facilitación de los puentes y la reducción de los costos de contratación, son vitales para incentivar las contrataciones. Por ende, el primer
tramo de la contratación debería contar con una fuerte reducción de las contribuciones patronales, que en la medida que tiendan a cero aumentarán la captación de trabajadores.
Se debe promover la unificación de los planes de becas y pasantías, extender el período de prueba, premiar al empleador que confirma al trabajador, y evitar
que se utilicen estos instrumentos como un medio para sólo reducir aportes.
MODELO DE RELACIÓN LABORAL
El desarrollo de la relación laboral necesita de herramientas que algunas
empresas las han logrado por vía de cambios culturales y negociaciones laborales arduas y a menudo incompletas.
En rigor, es imprescindible que las relaciones laborales se rijan como mínimo con los siguientes instrumentos:
1. Multifuncionalidad o polivalencia funcional: la tarea no es más el eje
de la actividad productiva de la persona, ya que necesariamente realiza
una serie de actividades que no solo son de igual jerarquía que la que
revista la persona, sino que pueden ser de inferior o de superior jerarquía, en la medida que sean compatibles y razonables, y en la medida
que la persona tenga capacitación y entrenamiento para realizar las distintas funciones. Esta polivalencia funcional, se denomina multiprofesionalidad cuando importa el conocimiento de distintos oficios o profesiones. Se debería acceder a ella por contrato individual, o por medio
de acuerdos colectivos formales o informales. La única condición es que
se pacte en forma previa a fin de preservar el principio de buena fe.
2. Jornada y descansos flexibles: la jornada variable o flexible, o la jornada promedio ya se están implementando en algunas empresas. La
exigencia de que se pacta por convenio colectivo, que de por sí es restrictiva se debería extender a los contratos individuales, los contratos
pluriindividuales y los acuerdos colectivos informales.
3. Premios en la remuneración: Es conveniente que una parte de la
remuneración responda a pautas de productividad, de producción,
de rentabilidad y en general de resultados medidos objetivamente.
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4. Movilidad razonable de las condiciones de trabajo: Las fórmulas
de contratación deben estar combinadas con modelos de relaciones laborales que aseguren la movilidad funcional y la movilidad local del
trabajador dentro de condiciones razonables.
MODELO DE EXTINCIÓN DEL CONTRATO DE TRABAJO
La indemnización por despido como existe hoy (art. 245 LCT y Ley
25.013) serían reemplazadas por un fondo de capitalización individual, que
se financiaría con aportes del trabajador (ahorro) y contribuciones del empleador (capitalización).
El desocupado bajo estas condiciones deberá ser convocado a tareas de
apoyo, comunitarias o asistenciales, deberá tomar un empleo conveniente disponible que se le ofrezca, y deberá cumplir con los controles y planes de reconversión que impongan el sistema.
El empleador debería aportar un monto adicional al fondo en caso de despido sin causa. El preaviso será uniforme en todos los casos, por un plazo de
un mes, contado a partir de la fecha de notificación, y sustituible por un aporte
equivalente.
Con el sistema expuesto se genera un régimen que asegura el pago del beneficio a los eventuales despedidos, brinda cobertura de desempleo y evita los
fraudes.
A la vez, se cumple con los requisitos constitucionales y legales, en cuanto que brinda cobertura por despido arbitrario,
Todas las demás fórmulas de extinción deberían adecuarse con un mecanismo compatible. Por ejemplo, si el trabajador hace abandono de trabajo o
renuncia, no accedería a la utilización del fondo. Si se pasa de la actividad dependiente a la autónoma, los fondos acumulados deberían reintegrarse pasado
un cierto plazo. Al momento de la jubilación el fondo no utilizado puede transformarse en una renta vitalicia que se suma al haber jubilatorio. Si el trabajador muere, deberían cobrar los beneficios la esposa, por ella y por sus hijos
menores, y una lista de causahabientes.
POLÍTICAS DE EMPLEO Y TRANSFERENCIA
Es imprescindible promover la creación de nuevos puestos de trabajo, junto
a un sistema asistencial eficaz que a la vez facilite y opere la transferencia de
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los desocupados hacia el mercado de trabajo y el acceso a un empleo conveniente, y por último, entrenar y capacitar a los desocupados, reconvirtiéndolos
en la obtención de trabajo estable.
En la actualidad los sistemas no se armonizan entre sí, produciendo subsidios que no tienen por objeto recuperar a la persona dentro del mercado laboral. Por ende, se genera una suerte de «status quo» en donde la consigna es
simplemente cobrar los subsidios y obtener su renovación en caso de que tengan plazo. Los sistemas de subsidios deben estar ligados a los puentes que relacionan a las personas con su reinserción en el mercado.
En la actualidad están concebidos como mecanismos virtualmente perpetuos, además ligados a organizaciones que los utilizan como objetivo para sus
representados, en lugar de ser un paliativo temporario, en procura de la reinserción laboral.
MODELO SINDICAL
Nuestro sistema legal y su modelo resultante deben asegurar el ejercicio
pleno de los derechos sindicales individuales y colectivos. La libertad sindical individual está vinculada al derecho a afiliarse, no afiliarse y a desafiliarse de un gremio. En cambio, la libertad sindical colectiva es la que asegura
al trabajador el derecho a constituir las asociaciones gremiales, a elegir y ser
elegido, y a participar de la vida interna del gremio.
Para asegurar estos derechos debe modificarse el sistema existente, tendiendo al modelo de pluralidad, desde un régimen de personería gremial acordado por la autoridad de aplicación hacia otro de personería juridica como el
de cualquier entidad asociativa.
Los mandatos tendrían que ser limitados en cuanto a la reelección de autoridades, y se deberían implementar controles eficaces en la administración
del patrimonio gremial, y en el empleo de los fondos de las obras sociales.
Finalmente, la negociación colectiva, en caso de no haber negociación a
nivel inferior, debería realizarse bajo reglas que la agilicen, abandonando las
viejas figuras que ponen dicha negociación a disposición de las cúpulas de las
federaciones sindicales nacionales, en desmedro de la estructura gremial regional y local y aún más, en desmedro de las representaciones de empresa.
El modelo sindical actual se basa en el unicato o sistema de unicidad, en
función del cual solo puede existir por arte, oficio, profesión o actividad un solo
sindicato – el más representativo- a quién se le concede la personería gremial.
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Se debe transitar hacia la pluralidad sindical y la libertad de agremiación.
Por último, las obras sociales, para que centren sus recursos con el destino específico, deberán contar con controles especiales, y deberá profundizarse la desregulación, de modo que se asegure la competencia y la plena libertad de elección, y con ello, se genere un mercado sano donde calidad y
servicio sean los parámetros que motiven a los beneficiarios para elegir su
prestador.
MODELO DE NEGOCIACIÓN DESCENTRALIZADA
La negociación descentralizada debe ser un motor de la reformulación del
modelo de relaciones laborales. Debe eliminarse la obligatoriedad de la homologación de la autoridad administrativa, que lejos de ser un control eficaz,
a menudo se constituyó en un obstáculo de los contenidos que se pretendían
incorporar entre las partes signatarias.
Su eliminación debe ser reemplazada por la revisión judicial, que la podrán requerir –cuando se viole el orden público, normas de rango superior (constitucionales o supralegales) o cuando se afecte a terceros.
El área laboral de cada jurisdicción solo registrará los convenios colectivos, a fin de tener un medio para acreditar su autenticidad frente a conflictos
sobre un solo texto unívoco.
No se debe impedir ni descartar la negociación colectiva realizada a distinto nivel, sin embargo el convenio de nivel inferior prevalecerá sobre un convenio de nivel superior. El convenio de nivel superior será solo de acción residual, ante la ausencia de un convenio en el nivel inferior.
La articulación de los convenios o la subordinación a los convenios de nivel inferior, solo será admisible si así lo resolvieran en dicho nivel, y nunca
por mandato o imposición del nivel superior.
RESOLUCIÓN DE CONFLICTOS Y DESACUERDOS LABORALES
El arbitraje oficial será la última instancia frente a desacuerdos que no puedan ser resueltos por las partes. La condición será que el árbitro deberá optar
por una u otra posición, no pudiendo resolver ni sugerir ninguna posición intermedia o distinta.
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MEDIDAS COMPATIBLES CON LAS REFORMAS PROPUESTAS
El Ministerio de Trabajo de la Nación se superpone con ministerios, secretarías o subsecretarías en cada provincia o en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, con lo cual, parece razonable su eliminación, sin perjuicio de que
existan una secretaría de trabajo y empleo bajo la órbita del Ministerio de Economía.
El control de las entidades gremiales empresarias y sindicales lo hará la
Inspección General de Justicia (IGJ) o en su caso, los organismos equivalentes.
Los convenios colectivos serán controlados, en lo que hace a su legalidad
por vía judicial, y solo se registrarán en un centro único a fin de que exista un
texto oficial una vez publicado, en una repartición que podría ser la Secretaría
de Trabajo del Ministerio de Economía a nivel nacional, y los ministerios secretarías o subsecretaría provinciales en cada caso de ámbito local.
Por último, debería haber un centro único de información laboral de toda
persona económicamente activa, tanto de los ocupados como los desocupados,
de autónomos como dependientes, de los activos como de los pasivos, a través
del CUIL, unificado con la seguridad social, el sistema de salud, el sistema
previsional, el de riesgos del trabajo, y cualquier otra vía de acceso posible.
Con ello, no se producirían incongruencias en torno de personas que reciben o pudieren recibir beneficios o tratamiento desde distintos ángulos que
resulten incompatibles.
POLÍTICA COMERCIAL EXTERNA
POLÍTICAS EN MATERIA DE COMERCIO EXTERIOR
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POLÍTICAS EN MATERIA DE COMERCIO EXTERIOR
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La Argentina deberá establecer, como política de Estado, un modelo económico abierto que tenga como objetivo generar un crecimiento de la productividad y eficiencia de la economía como consecuencia de la exposición al comercio internacional. Este camino a recorrer no sólo habrá de
asegurar un marco competitivo en el mercado interno sino también la eliminación del sesgo anti exportador que genera toda economía cerrada.
Para esto deberá desmantelarse el amplio y discrecional andamiaje proteccionista vigente que no hace más que repetir errores del pasado. El intento de revertir la tendencia a la desaparición del superávit comercial mediante restricciones y trabas a las importaciones sólo genera ineficiencias
y aumentos en los precios internos en desmedro del nivel de vida. Por otro
lado provoca medidas de retaliación de otros países hacia la Argentina y
afecta la credibilidad y la confianza.
Aún no ha desaparecido la inclinación de un vasto espectro de la dirigencia política, empresarial y sindical hacia los modelos de sustitución de importaciones que aplicó nuestro país en décadas pasadas generando una estructura industrial ineficiente que sólo puede mantenerse tras barreras
proteccionistas que lesionan tanto los intereses del consumidor como los
de los trabajadores.
La Argentina ha experimentado dos procesos de apertura económica en
las últimas décadas. Ambos finalizaron de manera desequilibrada habiendo generado dificultades en el plano productivo, pero más importantes en
el plano conceptual. Hubo situaciones críticas generadas principalmente
por la manipulación del tipo de cambio, el endeudamiento que aparentaba entrada de capitales y la dispersión arancelaria debido a las presiones
sectoriales. Las reducciones arancelarias fueron discrecionales y utilizadas como amenaza para bajar precios internos. En lo conceptual estos fracasos instalaron en buena parte de la sociedad una oposición a los procesos de apertura económica.
Es a la luz de estas experiencias que debe asegurarse que todo proceso de
apertura económica esté basado en el efecto del nivel arancelario y no se
vea potenciado o limitado por manipulaciones cambiarias con apreciaciones significativas y coyunturales de nuestra moneda.
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El eje de la política de apertura debe ser la convergencia hacia un derecho
de importación uniforme y bajo. Conceptualmente, como meta final, debería suprimirse todo gravamen al comercio exterior para darle un mismo
tratamiento tributario que a la producción y comercio domésticos. El ejemplo chileno con sus resultados, está a la vista.
En este marco conceptual, deberá compatibilizarse el Arancel Externo Común establecido para el Mercosur con los objetivos de una economía más
abierta y competitiva. Deberá para ello buscarse consenso para modificar
el AEC y mantener la figura de mercado común o unión aduanera. En caso
que ello no pudiera lograrse, podría ser más realista sostener el proceso
de integración sobre la base de una zona de libre comercio con aranceles
externos diferenciados por cada país de la zona.
En materia de exportaciones, sobre todo en las de origen agropecuario,
nuestro país enfrenta un contexto internacional extremadamente favorable que se ve desvirtuado en buena medida por la aplicación de derechos
de exportación que restringen el potencial que implicaría para el mercado
el aprovechamiento pleno de las señales que está dando el mundo en cuanto
a la demanda de nuestros productos tradicionales de exportación. Este andamiaje impositivo deberá desarticularse. El impuesto a las Ganancias es
el instrumento idóneo y suficiente para captar la renta excedente.
Las prolongadas y varias veces interrumpidas negociaciones comerciales
entre el Mercosur y la Unión Europea deben avanzar cautelosamente en
la medida que no se detecte un cambio en la actitud de la Unión Europea,
actitud que por ahora no se percibe. Es claro que lo que se pretende lograr
del Mercosur es una reducción muy sustancial de los aranceles a la importación de nuestros productos manufacturados. Por su parte, el único
interés sustancial del Mercosur consiste en lograr un ingreso sin restricciones para los productos hoy protegidos por la Política Agrícola Común
(PAC). Se debe ser más que prudente en avanzar con este tema.
La posición Argentina en el ámbito de la Organización Mundial de Comercio (OMC) constituye, eventualmente, una oportunidad para alcanzar
acuerdos multilaterales en materia agrícola y lograr mejoras en el acceso
a los mercados, aunando esfuerzos con los países exportadores de productos
agropecuarios integrados en el Grupo Cairns. La Argentina debe asumir
una posición extrema en el sentido de no hacer nuevas concesiones de ningún orden si no se contemplan sus intereses en materia agrícola, aunque
no hay dudas de que debe mantenerse en el marco de la OMC cualquiera
fuere el resultado de las negociaciones. Deben derogarse todas las medi-
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das violatorias de los Acuerdos de la Organización Mundial de Comercio
que se encuentran en vigencia.
Teniendo en cuenta el fracaso de las principales negociaciones multilaterales (OMC y otras) es conveniente la iniciación de negociaciones de carácter bilateral con todos aquellos países con los que haya posibilidades
de alcanzar acuerdos de libre comercio u otros de carácter comercial.
La reinserción de la Argentina en los mercados internacionales promovería las ventas al exterior y permitiría destrabar las barreras que están impidiendo el salto de las exportaciones no tradicionales que se requiere. La Argentina sólo tiene un futuro de crecimiento sostenido en
la medida que se constituya en un país exportador de productos y servicios diversificados. El fuerte crecimiento actual de nuestras exportaciones tradicionales no nos debe hacer olvidar que sólo una economía de alta productividad en todos sus sectores, incluyendo las
manufacturas es lo que puede asegurar un nivel de vida elevado y creciente. El bienestar económico de un país no puede basarse en circunstanciales situaciones favorables del mercado mundial que alcancen a
un puñado de productos.
POLÍTICA ARANCELARIA Y OTRAS RESTRICCIONES
Se propone disminuir progresivamente los aranceles y su dispersión, tendiendo a un nivel uniforme, eliminar los derechos de importación específicos
mínimos, revisar el mecanismo de los Valores Criterio y derogar las Licencias
No Automáticas, de acuerdo con los fundamentos y procedimientos que seguidamente se desarrollan.
NIVEL ARANCELARIO Y SU DISPERSIÓN
En relación a este tema deben considerarse dos aspectos: 1) su nivel medio, y, 2) su dispersión.
Con respecto al primer punto –en lo que respecta a Extra-Zona– se entiende
que debe operarse una reducción pautada sobre los niveles actuales. Parece
conveniente comenzar esta reducción con un paso inicial de alguna consideración para luego llegar a un arancel único del 8/10% en un período determinado, no inferior a cinco años.
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NIVEL INMEDIATO A CONSOLIDAR
Se establecería un techo arancelario consolidado en la OMC del 20-25%.
Este paso se daría con sentido unilateral, por más que se intente sacar provecho mediante concesiones en negociaciones multilaterales. Constituiría un signo firme del camino asumido y una indicación significativa para inversores locales y extranjeros.
VALORES CRITERIO
Debería revisarse su funcionamiento, ya que la mayoría de los valores están fijados por información y presión de las cámaras representativas de los productos involucrados.
LICENCIAS NO AUTOMÁTICAS Y OTRAS RESTRICCIONES
Se han ido desarrollando a través de estos últimos años medidas para-arancelarias de distinto orden que no responden a otro fin que defender el saldo
comercial o responder a presiones de lobby en la medida que la inflación interna superó la devaluación del peso y fue restando competitividad. Se deberán eliminar estas medidas en el contexto de un programa de estabilidad y una
política cambiaria previsible y razonable.
MERCOSUR
La transformación eventual hacia una zona de libre comercio, en el caso
de no lograrse una revisión de los aranceles externos comunes, no deberá interpretarse como un debilitamiento del Mercosur ni como un apartamiento de
nuestro carácter de socio comercial del Brasil. Por el contrario, el cambio implicaría darle una flexibilidad a la integración que los dos países requieren. Una
zona de libre comercio constituiría igualmente una herramienta poderosa de
integración y generación de comercio.
Teniendo en cuenta la trascendencia del comercio de la Argentina con Brasil, convendrá implementar mecanismos que amortigüen variaciones abruptas
en los niveles de tipo de cambio real relativo en cualquiera de los países integrantes del Mercosur. El instrumento más apropiado sería el de la fijación transitoria –y con pautas temporales de disminución a cero - de niveles arancelarios Intra-Zona, que naturalmente no superarían los de Extra-Zona.
113
Se mantendrían aplicables en la zona los instrumentos previstos por la
OMC como los Acuerdos de Dumping, Subsidios y Salvaguardias (en una versión restringida para este último, en la cual no podrán aplicarse cupos sino eliminación de la preferencia).
Posición negociadora argentina en relación a subsidios/protecciones agrícolas (OMC, Mercosur-UE) y a otras protecciones de países industriales.
Convenios Bilaterales.
MERCOSUR-UE
La propuesta que en su momento el Mercosur hizo llegar a la Unión Europea, en el sentido de llegar a un objetivo que tienda a la desaparición de
cargas arancelarias de cualquier orden sobre el total del universo de posiciones arancelarias, no ha tenido, ni es probable que tenga, una respuesta en igual
sentido.
La UE, esencialmente, sólo se dispondría a reducir exclusivamente los
aranceles ad-valorem para un conjunto de productos y no sobre el total de los
mismos. Se debe tener en cuenta que la implementación de la protección de la
UE a los productos comprendidos dentro de la Política Agrícola Común (PAC)
se basa en formas distintas o complementarias a los aranceles ad-valorem, por
ejemplo, por medio barreras para-arancelarias (cupos, requisitos fitosanitarios,
etcétera), subsidios a sus productores y otros mecanismos.
La UE sostiene que la apertura de sus mercados agroalimentarios habrá
de darse en el contexto de las negociaciones multilaterales de la OMC. Los
avances son lentos.
De esta manera, en una muy apretada síntesis, el Mercosur se encuentra
ante una contraoferta comercial limitada y desventajosa que implicaría la apertura de nuestros mercados de productos manufacturados (con alta protección
actual) sin ninguna contrapartida clara, ya que los aranceles de estos productos actualmente son muy bajos en la UE. El grueso de nuestras posibilidades
de exportación, basadas en los productos agro-alimentarios, no tendría asegurado un acceso mejorado. Ante esta alternativa, sólo habrá que evaluar si esta
apertura desequilibrada estaría compensada por el marco «zona económica
ampliada» resultante y las decisiones de inversión que dicha situación podría
traer aparejada.
Un acuerdo del Mercosur con la UE deberá contemplar nuestros principales intereses comerciales.
114
ARGENTINA-OMC
En materia de acuerdos multilaterales globales, la denominada Ronda Uruguay de negociaciones comerciales internacionales, desarrollada entre 1986 y
1994 en el marco del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), no arrojó resultados satisfactorios para nuestro país, sobre todo
en materia de distorsiones en los mercados de productos agropecuarios.
La siguiente ronda fracasó fundamentalmente por la posición irreductible
de los países que mantienen fuertes protecciones en el sector agrícola a la vez
que aplican subsidios tanto internos como a la exportación. No hubo disposición a hacer concesiones significativas en esta materia y los demás países, finalmente, optaron por dejar de lado una negociación en la cual se marginaba
lo que les resultaba sustantivo.
Se entiende que ese fracaso fue, en definitiva, un paso en la dirección correcta.
La declaración de la conferencia ministerial realizada a fines de 2001 en
el marco de la Organización Mundial de Comercio (OMC), continuadora del
GATT, incluye en su programa de trabajo, en el ítem Agricultura, el compromiso a celebrar negociaciones globales encaminadas a lograr mejoras sustanciales en el acceso a los mercados, reducciones de todas las formas de subvenciones a la exportación, con miras a su remoción progresiva, y reducciones
sustanciales de la ayuda interna causante de distorsión del comercio. Esto debe
marcar la posición Argentina en futuras negociaciones.
En este contexto, se proponen las siguientes líneas de acción para la Cancillería argentina:
Participar activamente en los correspondientes comités de la OMC, para
generar el terreno tendiente a alcanzar acuerdos multilaterales en materia
agrícola, con miras a lograr un comercio internacional sin prácticas discriminatorias ni reglas comerciales asimétricas.
Continuar aunando esfuerzos con los integrantes del Grupo Cairns, conformado por países exportadores de productos agrícolas, dentro del compromiso de integrar el comercio internacional de dichos bienes a las reglas de la OMC.
Recurrir activamente al Órgano de Solución de Diferencias (OSD) de la
OMC para plantear los correspondientes reclamos, ante todas aquellas
115
medidas de política comercial de otros países que constituyan un incumplimiento de las normas acordadas en esa organización.
Es relativamente fácil establecer los objetivos fundamentales a los cuales
debe apuntar nuestro país, tanto en las negociaciones multilaterales como con
bloques de integración. Como se ha dicho, estos consisten en lograr un acceso
amplio para nuestros productos agroalimentarios. Sin perjuicio de que se extremen los esfuerzos en esa dirección, no hay indicios de que estos objetivos
se logren de una manera satisfactoria, tal como ha venido ocurriendo desde hace
décadas.
En tal caso, parece prudente tener en claro cuál ha de ser la actitud de nuestro país si no se alcanzan dichos objetivos.
La última década ha mostrado un cambio de tendencia en lo que hace a la
demanda del mundo de los productos que constituyen lo principal de las exportaciones de nuestro país. El crecimiento de países emergentes como China
e India, que constituyen nuevos y significativos mercados, podrá tener sus oscilaciones en el futuro, pero la realidad de este cambio en el nuevo mercado
mundial está para quedarse.
Nuestro país debe mantenerse en el marco de la OMC sea cual fuere el
resultado de las negociaciones que se planteen. No obstante esto, es tiempo de
que la Argentina y otros países en condiciones similares, se opongan a la iniciación de nuevas rondas de negociación que no contemplen concretamente
los intereses propios en materia agropecuaria.
En el caso de que una nueva ronda se ponga en marcha, la Argentina debe
asumir una posición extrema en el sentido de no hacer nuevas concesiones de
ningún orden, hasta que no sean abordados seriamente sus planteos y los de
otros países en iguales condiciones. El tema es demasiado crítico como para
mantener la gimnasia sistemática de protestar y ceder. Debería darse paso a
una actitud más firme y equilibrada.
En este tema es poco lo que tiene la Argentina para perder, ya que su falta
de acceso a los mercados desarrollados en productos manufacturados no se debe
a sus niveles arancelarios sino a nuestra propia falta de competitividad. Hay
que recordar que la Argentina ha sido beneficiada durante años por el Sistema
Generalizado de Preferencias, que no fue un generador sustancial de exportación de manufacturas locales.
116
CONVENIOS BILATERALES
Más allá de lo arriba expuesto en relación a la posición de nuestro países en
cuanto a las negociaciones de orden multilateral o con espacios de integración,
se deberán llevar adelante negociaciones de carácter bilateral para alcanzar
acuerdos de libre comercio con todos aquellos países con quienes se entienda
que hay posibilidades de alcanzar acuerdos comerciales ventajosos para ambas partes. El ejemplo de Chile es significativo ya que ha firmado 30 acuerdos
de libre comercio que abarcan 52 países distintos.
POLÍTICA DE EXPORTACIONES
El crecimiento y la diversificación de las exportaciones deberá ser el reflejo no de una situación coyuntural o circunstancial sino el resultado del logro gradual de una mayor competitividad alcanzada en nuestra economía como
producto de un conjunto de políticas de aplicación simultánea.
En lo que hace a las exportaciones de nuestros productos tradicionales es
indispensable que la favorable coyuntura que la demanda mundial ofrece se
traduzca plenamente en los estímulos necesarios para que la producción continúe reaccionando con mayor tecnología, mayores inversiones en el sector,
mayores áreas sembradas, como lo ha hecho en los últimos 20 años. La actual
estructura de derechos de exportación o retenciones desvía los recursos hacia
usos que sólo generan un rédito político de corto plazo.
El mundo tiene una demanda creciente de aquellos productos alimenticios
en los cuales nuestro país ha demostrado tener ventajas relativas. Más allá de
los esfuerzos que deben seguir llevándose a cabo para el logro de la eliminación de las restricciones que sufren estos productos, es imperativo que se generen las condiciones de estabilidad y competitividad que permitan el desarrollo creativo para que otros sectores no tradicionales puedan competir
exitosamente en el exterior. En especial, debe tomarse en cuenta el estímulo
para las exportaciones no tradicionales que habría de generar la reducción de
los aranceles a los insumos y la actualización tecnológica que significa impulsar la importación de bienes de capital. No es mediante políticas comerciales
externas que los países se convierten en exportadores de manufacturas. Fundamentalmente se trata de una consecuencia de la competitividad que han logrado imprimir a su sistema económico. Sin embargo, hay medidas complementarias que pueden hacer que el proceso sea más fluido e incentive
117
legítimamente la actividad exportadora de un país. En particular, se plantea la
instrumentación de las siguientes iniciativas con el objetivo de potenciar ese
crecimiento a corto y mediano plazo.
• En lo que hace a las exportaciones tradicionales, como hemos dicho antes
reducir las retenciones hasta alcanzar su total eliminación, permitiendo que
el precio pleno llegue sin limitaciones a los sectores productores y exportadores.
• En lo que hace a las exportaciones no tradicionales, entre otras: flexibilizar los mecanismos de importación temporaria de bienes destinados a integrarlos en procesos productivos orientados a la exportación; reformar el
régimen de reintegros, estableciendo un sistema simplificado que uniforme los beneficios y permita la rápida liquidación de las operaciones; modificar la ley de zonas francas, con el objeto de intensificar su cometido
exportador y activar las operaciones en los depósitos fiscales; promover
los productos argentinos en los mercados internacionales, con participación de entes privados y organismos oficiales, mejorando la imagen del
país en el exterior y posicionando adecuadamente los elaborados en la
Argentina.
118
DEFENSA DE LA COMPETENCIA
119
120
121
PROPUESTA DE POLÍTICAS EN DEFENSA DE LA COMPETENCIA
La competencia es condición para un eficiente funcionamiento del mercado. Es por lo tanto una responsabilidad del Estado prevenir la formación de
monopolios si éstos no tuvieran una razón natural o técnica, y subsanar los abusos de posiciones dominantes de mercado.
La competencia doméstica o externa es el camino eficaz para evitar lo que
se denominan fallas del mercado. No obstante, aun habiendo suficiente concurrencia local o externa, éstas pueden originarse en restricciones informativas, captura de los reguladores por parte de intereses, u otras causas.
Más importante que proveer una definición taxativa de cuándo y cómo intervendrá el Estado para asegurar competencia, resulta fundamental acertar en
el criterio y las formas de dicha intervención.
Como norma general, el funcionamiento de los mercados estará regido por
la interacción de sus respectivas ofertas y demandas.
Esto es, serán las decisiones de los agentes privados, oferentes y demandantes, los que acuerden sin interferencias los términos de los contratos que
vinculan sus relaciones. En ese contexto es de esperar que la vasta mayoría de
los bienes y servicios que componen la oferta agregada a nivel país, sea el resultado de decisiones correspondientes al ámbito privado.
En estos mercados, el Estado deberá preocuparse por brindar el marco apropiado que invite a oferentes y demandantes a desarrollar sus actividades de manera tal que la sociedad termine haciendo uso de sus recursos de la forma más eficiente que la tecnología disponible permita, aplicando el concepto de subsidiaridad.
En la medida en que existan o subsistan fallas del mercado generadas por
externalidades, monopolios naturales o información asimétrica, que afecten la
eficiencia tanto en el uso de recursos como en la producción de bienes o servicios, la intervención del Estado mediante regulaciones de precios o de otro tipo
igualmente deberá estar guiada por el concepto de subsidiaridad, tomando en
cuenta las siguientes consideraciones:
i) No cualquier intervención pública es eficiente para corregir la falla o
es mejor a la no intervención;
ii) Formas de intervención tales como provisión directa de bienes públicos, impuestos o subsidios ante fuertes externalidades, con prohibi-
122
ciones en casos de alto costo irreversible, regulaciones económicas
acotando el poder del mercado ante monopolios naturales en servicios públicos, información y protección al consumidor para defender
la lealtad comercial, y defensa de la competencia ante el ejercicio inapropiado del poder de mercado, son parte, si se definen e implementan correctamente, de una política moderna, respetuosa y consciente
de las virtudes y limitaciones de la iniciativa privada.
En todo caso, la intervención del Estado sólo se justificará por el período
de tiempo necesario para corregir la falla detectada. El criterio para elegir el
mecanismo corrector deberá hacerse teniendo en cuenta la mayor automaticidad en su eliminación una vez que la falla desapareciere. Por lo tanto, si existe
algún mercado que demande una permanente intervención estatal, ello será indicativo de alguna cuestión estructural que requerirá medidas regulatorias e
instituciones sectoriales específicas.
La defensa institucional de la competencia en la Argentina ha tenido períodos de fuerte contraste. Ha pasado por cuatro periodos:
1) las leyes 11.210 y 12.906 de enfoque solamente penal;
2) la ley 22.262 que seguía los lineamientos de la legislación europea;
3) ley 25.156, que entre 1999 y 2004 se aplicó con mayor énfasis en el análisis de las concentraciones económicas, con un criterio técnico razonable;
4) esa misma ley que a partir del 2004 fue sujeta en forma creciente a una
politización de las decisiones.
La ley 25.156 de Defensa de la Competencia y sus disposiciones, resoluciones y decretos reglamentarios, legisla sobre actos o conductas que restringen la competencia o que constituyen un abuso de posición dominante y por
lo tanto son contrarios al interés de los consumidores.9
El art. 6 incorpora la figura de Fusiones y Adquisiciones.10 Por el art. 13,
el Tribunal Nacional de Defensa de la Competencia puede: a) autorizar; b)
denegar; c) subordinar una fusión o adquisición a condiciones que el mismo
Tribunal establece.
Para la ley, interés económico general puede interpretarse como sinónimo de la sumatoria del
Excedente del Consumidor y el Excedente del Productor; en la aplicación de la ley, y
coincidiendo con una tendencia bastante generalizada internacionalmente, sin embargo, existe
una prioridad por el Excedente del Consumidor.
10
Esta incorporación es la modificación más trascendente por sobre su antecesora la 22.262.
9
123
El art. 17 creó el Tribunal Nacional de Defensa de la Competencia como
ente autárquico. Este Tribunal no está aún integrado y en consecuencia es la
Comisión Nacional de Defensa de la Competencia, dependiente de la Secretaría de Comercio, la que sigue resolviendo y dictaminando, aún en casos en que
son acciones estatales las que generan la causa correspondiente. Esta dependencia del Tribunal o de la Comisión, de un órgano del Poder Ejecutivo, ha
demostrado en la experiencia argentina una clara sujeción a presiones políticas, intereses, e incluso corrupción. Por este motivo consideramos necesaria
una modificación fundamental. Trasladar la dependencia del Tribunal de Defensa de la Competencia al Poder Judicial, dentro del Fuero Civil y Comercial
Federal. Volvemos más adelante sobre esto.
Una primera característica de la ley 25.156 es que prevé la prohibición y
penalización de conductas comerciales cuya intención –aún si se tratase de
intentos fallidos- sea distorsionar y dañar la competencia o bien abusar de una
posición dominante. Concretamente, se penaliza el «objeto o efecto» de las
conductas.11
Esta atribución de intencionalidad puede dar lugar a acusaciones discrecionales y su ambigüedad puede resultar costosa socialmente. Esto también es
cierto para las fusiones, ya que están prohibidas las concentraciones que tengan por «objeto o efecto» reducir la competencia y puedan resultar en perjuicio del interés general, con lo cual –según sea el criterio del Tribunal- sería
posible la penalización de intenciones subjetivamente evaluadas y resultados
potenciales con sólo la probabilidad de contener daño significativo. En particular, aunque bien deben darse conjuntamente la intencionalidad y la posibilidad de crear un prejuicio a los consumidores, no puede descartarse que el Tribunal concluya que de la intencionalidad de reducir la competencia se deduce
que el daño resultante es inevitable.
El control previo de fusiones y adquisiciones resulta bastante engorroso
no exponiéndose mecanismos ágiles de evaluación y además es muy amplio
el universo de operaciones sujetas a aprobación.12 Deberán actualizarse los
En la anterior ley 22.262, en cambio, se penalizaban las conductas que pudieran generar estos
efectos, pero sin hacer mención a la intencionalidad de quien las aplica.
12
Hasta el mes de marzo del 2001, las fusiones debían contar con la aprobación del TNDC
cuando el «volumen del negocio» conjunto de las empresas (interpretable como ventas
agregadas) fuese superior a $200 millones y el «volumen mundial del negocio» fuese mayor
a $2.500 millones. La experiencia de la CNDC durante el año 2000, en el cual se vio desbordada
por la nueva tarea emergente, confirmó este riesgo. La reforma de la ley por medio del decreto
396/91 del 1 de abril del 2001, resolvió este problema al definir que la notificación de una
11
124
montos por sobre los cuales una operación de compra o fusión debe someterse
al proceso a fin de eliminar los casos irrelevantes. De todas maneras la aprobación formal o automática de una fusión, no implica que la empresa luego
tenga vía libre para abusar de su eventual posición de mercado. El Tribunal
retiene la facultad de actuar frente a todo tipo de abuso de posición dominante. Esto reduce el riesgo de cometer el error de aprobar fusiones que debieron
haberse rechazado y debiera flexibilizar y agilizar el procedimiento de aprobación previa.13 Creemos que no debiera requerirse la actuación del tribunal
en las fusiones y adquisiciones de bancos y compañías de seguros, para los que
rige la exigencia de aprobación por parte del Banco Central o la Superintendencia de Seguros. De hecho, la Comisión de Defensa de la Competencia ha
aprobado las operaciones cuando la autoridad regulatoria lo ha hecho.
La ley vigente permite extender el ámbito de atribuciones del Tribunal a
los servicios públicos. Consideramos que esto es positivo.
Desde 1999 han pasado ocho presidentes y once años de vigencia de la
ley 25.156. Nunca se estableció el Tribunal Nacional de Defensa de la Competencia. Solo se llamó a concurso una vez, pero luego se dejo sin efecto. La
experiencia es que la dependencia del Poder Ejecutivo ha derivado en una fuerte
influencia política en el tratamiento de los casos. Esta experiencia puede repetirse en el futuro cualquiera sea el gobierno de que se trate.
En este contexto, y considerando que la prioridad es la independencia y
autoridad de esta herramienta esencial para asegurar un funcionamiento adecuado de los mercados la propuesta es transferir el Tribunal de Defensa de la
Competencia al Poder Judicial de la Nación. La alzada (apelaciones) y superintendencia deberán estar a cargo de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil y Comercial Federal. Ha acumulado experiencia en estos años y constituye
un tribunal respetado. El personal que se desempeña hoy en la Comisión tenoperación sólo es obligatoria si su monto –o el valor de los activos transferidos o involucradossupera los $20 millones, eliminando además el volumen mundial del negocio como parámetro.
Bajo el presente contexto, estas cifras deberán ser fuertemente actualizadas.
13
El TNDC recibe también facultades sancionatorias ante el incumplimiento de la ley. Al «cese
de conducta» disponible hasta ahora, se suma la facultad de indicar la adopción de nuevas
conductas. En particular, si el TNDC detecta actos anticompetitivos o abuso de posición
dominante, o la adquisición de una posición monopólica u oligopólica violando la ley, puede
pedir la división de activos («divestiture») al juez competente. Por otra parte, el TNDC debe
aplicar multas considerando los efectos, las intenciones, la reincidencia y la capacidad
económica de las empresas sancionadas, nuevamente permitiendo un grado muy amplio de
discrecionalidad, al tiempo que las intenciones y la capacidad económica no parecen ser
relevantes para fijar multas (sólo el daño efectivo y su reiteración lo son).
125
drá garantizado el pase al Poder Judicial de la Nación con la misma jerarquía,
antigüedad, remuneración y beneficios y mantendrá las funciones bajo el nuevo ordenamiento y podrá también ingresar a la carrera judicial.
Los nuevos miembros del Tribunal deberían ser designados por concurso
conducido por la Cámara de Apelaciones en lo Civil y Comercial Federal. Serán tres miembros (dos economistas y un abogado), mayores de 25 años de edad,
con experiencia en la materia. Deben seleccionarse por concurso de antecedentes y oposición. Se les aplicarán las mismas causales de remoción por mal
desempeño que a los jueces nacionales ante el Consejo de la Magistratura.
La ley de transferencia al ámbito judicial debería crear la Fiscalía de Investigaciones de Actividades Anticompetitivas. Ella podría estar dentro de la
órbita del Ministerio Publico como el resto de los fiscales nacionales, o dentro
del PEN con dependencia directa del Ministro de Economía. Estaría a su cargo promover ante el Tribunal las denuncias por actos anticompetitivos, intervenir en las denuncias que formulen ante el Tribunal personas físicas o jurídicas y organismos públicos nacionales, provinciales y municipales. También
podrá solicitar medidas cautelares que siempre serán otorgadas o denegadas
por el Tribunal y apelables sin efecto suspensivo ante la Cámara Federal y podrá actuar en los procesos de concentraciones.
En materia de concentraciones por fusiones o adquisiciones, el procedimiento debe ser distinto al actual. Toda transacción que implique una concentración económica podría llevarse a cabo cuando las partes lo deseen. Solamente deberían presentar a la Fiscalía con carácter confidencial dentro de los
3 días hábiles de firmado el contrato, una copia del mismo y del acuerdo de
accionistas o documento que pueda afectar la competencia. La Fiscalía dentro
de los 5 días por petición fundada podría solicitar al Tribunal que suspenda la
transacción por un plazo de 30 días corridos por entender que puede afectar
negativamente un mercado. El Tribunal decide y la decisión es apelable ante
la Cámara Federal sin efecto suspensivo. Si no hay presentación de la Fiscalía
ante el Tribunal, que se debe notificar simultáneamente a las partes concentrantes, la transacción queda automática y tácitamente perfeccionada. Ello no
obsta a que en el futuro la Fiscalía pueda denunciar ante el Tribunal abusos de
posición de dominio o actos anticompetitivos. Ello podría ocurrir siempre aunque no haya habido una concentración económica. De esta manera se agilizaría todo el procedimiento porque se aplica el criterio constitucional de que todo
aquello que no está expresamente prohibido está permitido. Se elimina la incertidumbre de actos que pueden ser dejados sin efecto o que no tienen efectos entre partes ni frente a terceros, como sucede actualmente. Se acelera el
126
proceso de inversión y de materialización de sinergias, se reduce la burocracia
y se limita la posibilidad de actos corruptos.
La lógica es no prohibir y menos demorar con controles previos. Si el Poder Ejecutivo a través del Ministerio de Economía cree que hay riesgo de afectar
un mercado, puede actuar rápidamente. Si las partes concentrantes tienen temores de que su concentración afecte un mercado pueden cerrar la transacción
sujeta a la ausencia de objeciones por la Fiscalía, el Tribunal y la Cámara.
Nuevamente el principio es la libertad y si la autoridad cree que hay perjuicios
potenciales tiene las herramientas para proceder.
Hay algunas correcciones adicionales que son formales pero que debieran tenerse en cuenta en la modificación de la legislación. Por ejemplo, deben
definirse mejor los actos anticompetitivos con las pautas técnicas y el lenguaje de la vieja ley 22.262 y las normas procesales correspondientes para la investigación de tales conductas. La continua desvalorización de la moneda ha
llevado el umbral de las transacciones controladas a niveles insólitamente bajos. La cifra deberá actualizarse.
En las operaciones de concentraciones no podrán intervenir como partes
más que las empresas concentrantes y la Fiscalía. Las personas físicas y asociaciones civiles o cámaras empresarias podrán presentar informes o responder
a pedidos del Tribunal pero no serán parte en el procedimiento.
Las normas procesales, de apelación, de prescripción, etc. deben ser revisadas. Debería ser el Código Procesal Civil y Comercial el que se aplique supletoriamente luego de mejorar las normas procesales propias de la ley, reducirse el
plazo de prescripción para aumentar la seguridad jurídica y mantenerse la exclusión de la aplicación de la ley de procedimientos administrativos. La aprobación previa por parte del Tribunal de Defensa de la Competencia no debería
de regir para las fusiones y adquisiciones de entidades financieras y compañías de seguros. En estos casos ya se requiere la aprobación del Banco central
y de la Superintendencia de Seguros, respectivamente. Actualmente de hecho
la aprobación se otorga cuando estos entes la producen previamente.
LINEAMIENTOS GENERALES
PARA UNA POLÍTICA DE JUSTICIA
127
128
LINEAMIENTOS GENERALES PARA UNA POLÍTICA DE JUSTICIA
129
LINEAMIENTOS GENERALES DE NUESTRA PROPUESTA
La Constitución Nacional de la República Argentina instauró al Poder Judicial como uno de los tres poderes del Estado, conforme lo disponen los artículos 1 y concordantes de la Carta Magna.
La independencia del Poder Judicial respecto de los poderes políticos es un
principio constitucional, base ineludible de cualquier política de estado en materia de Justicia. Sin embargo, los principios constitucionales no establecen los
mecanismos, procedimientos y formas para garantizar la independencia del Poder Judicial y para lograr la consecución de sus objetivos y finalidades.
Nuestro país debe definir hacia dónde debe dirigirse el Poder Judicial en
el mediano y en el largo plazo. Es preciso que se defina el perfil de Juez que se
necesita y que se establezcan los mecanismos de selección de Jueces que respeten ese perfil, cumpliendo principalmente el mandato constitucional de independencia del Poder Judicial. Es menester que definan los procedimientos
que permitirán a los Jueces, a los funcionarios y a sus auxiliares desplegar sus
trabajos con la independencia, eficiencia -en calidad y agilidad- y compromiso que exige un país que quiere garantizar la imparcialidad de sus jueces, asegurar el estado de derecho, progresar y mejorar la calidad de vida de sus habitantes. Es clave que defina los recursos que debe administrar el Poder Judicial
a esos fines.
A nuestro juicio, nuestro país carece actualmente de un plan de reforma
integral del Poder Judicial, que contemple mínimamente:
• Las medidas más eficaces para sancionar duramente y en definitiva
eliminar o minimizar lo más posible las intromisiones indebidas en el
funcionamiento de un Poder del Estado que debe actuar necesariamente con imparcialidad e independencia.
• Un sistema adecuado de designación, remoción y promoción de magistrados, funcionarios y empleados del Poder Judicial.
• Una capacitación adecuada y constante de esos integrantes del Poder
Judicial.
• Una revisión y reforma de los procedimientos con sujeción a los cuales se desarrollan los procesos judiciales, a fin de agilizar su trámite
y, a la vez, mejorar la profundidad y calidad del servicio de justicia.
130
•
Una adecuada asignación y administración de los recursos humanos
y materiales que permita la implementación de esos objetivos.
• La conformación de un sistema en el que los auxiliares de los tribunales (peritos, martilleros, síndicos, etc.) y los mismos abogados contribuyan en forma continua al mejoramiento del funcionamiento del
Poder Judicial.
Más allá de los principios generales sentados por la Constitución Nacional, que sin duda constituyen el norte a seguir, la República Argentina carece
hoy de una política en materia de Justicia que, en definitiva, conduzca al cumplimiento de los mandatos constitucionales. Su formulación es imprescindible para que los esfuerzos que actualmente se realizan para mejorar el funcionamiento del Poder Judicial, y los que se concreten en el futuro, resulten
sistematizados y alineados con objetivos y metas predefinidas en función de
lo más conveniente para el país.
Este trabajo propone para la consideración de los argentinos, en una primera parte vinculada a la selección de los magistrados, los lineamientos generales que deben constituir la base de esa política.
El trabajo refleja los conceptos generales del pensamiento de la Fundación
Libertad y Progreso, pero también refleja y concentra la opinión de numerosos
magistrados, funcionarios, empleados y auxiliares del Poder Judicial, abogados
y otros profesionales vinculados a la tarea diaria del Poder Judicial, profesores
universitarios y personas ajenas al funcionamiento cotidiano del Poder Judicial
pero interesadas en el mejoramiento y fortalecimiento de las instituciones14.
De lo que se trata es de consensuar lo máximo posible los lineamientos
generales de la política en materia de Justicia que -con urgencia- necesita nuestro país. El diseño de esa política necesita de consensos, con prescindencia de
colores partidarios, ideologías políticas e intereses particulares. Debemos consensuar las bases fundamentales de un programa, bajo el norte de nuestra Constitución Nacional.
A nuestro entender, los lineamientos generales de esa política son los siguientes:
• Lograr que el Poder Judicial se encuentre en la cima de la confianza y
credibilidad de los argentinos.
• Lograr que la honestidad y comportamiento ético de los integrantes
del Poder Judicial sea motivo de admiración y el ejemplo a seguir por
todos los argentinos.
Muchas de las ideas y propuestas expuestas en este trabajo han sido revisadas y han recibido
la adhesión de prestigiosos juristas, magistrados, funcionarios y abogados.
14
131
•
Lograr que los integrantes del Poder Judicial se encuentren entre los
profesionales del derecho más capacitados del país, y que a la vez tengan una vocación de servicio manifiesta y destacable, con un gran sentido de pertenencia hacia el Poder Judicial.
• Lograr que el Poder Judicial actúe con el máximo posible de independencia respecto de los Poderes Políticos y sectores económicos y corporativos.
• Lograr que el Poder Judicial preste a los argentinos un servicio sumamente eficiente, eficaz y ágil, para la preservación y respeto generalizado de sus libertades y derechos y para la sanción de la violación
de los mismos.
• Lograr que el Poder Judicial lleve Justicia, en definitiva, a todos los
rincones del país que requieran de la misma y sea una garantía del estado de derecho.
Para obtener esos objetivos de máxima es menester que la política que se
elabore disponga de un plan integral de reforma del Poder Judicial.
A continuación se expondrán algunos conceptos cuyo análisis consideramos
necesario para la adopción de las definiciones centrales al respecto, principalmente en lo relacionado a la elección de los magistrados del Poder Judicial.
Una vez que exista acuerdo y consenso respecto de tales definiciones, se podría avanzar útilmente en la elaboración de las propuestas y proyectos puntuales
para mejorar sensiblemente los procedimientos que conducirán a la consecución
de los objetivos esenciales de la política de Justicia que debiera adoptar el país.
ALGUNAS REFLEXIONES PRELIMINARES Y NECESARIAS SOBRE LA INDEPENDENCIA DEL
PODER JUDICIAL DE LA NACIÓN
El afianzamiento de la Justicia constituye uno de los pilares de la constitución misma de nuestro país (Preámbulo de la Constitución Nacional).
No se desarrollarán en este capítulo, ampliamente, todos los principios
constitucionales involucrados en la materia. Muchos prestigiosos autores se
han ocupado brillantemente del particular; y a ellos cabe remitirse.
Si cabe recordar que la Constitución Nacional, sobre la base de uno de sus
objetivos centrales, establece que el Poder Judicial de la Nación es uno de los
tres poderes del Gobierno Federal, otorgándole plena autonomía para el desempeño de sus funciones.
La Constitución Nacional garantiza el derecho de defensa en juicio como
uno de los derechos más importantes de los habitantes del país, y ese derecho
132
comprende el derecho a acceder a la jurisdicción, a peticionar ante el Poder
Judicial de la Nación, y a obtener un pronunciamiento judicial en tiempo razonable (artículo 18 de la Constitución Nacional).
En el mismo sentido, varios tratados internacionales de derechos humanos, que tienen para nosotros jerarquía constitucional (artículo 75, inciso 22,
de la Constitución Nacional), reconocen el derecho de toda persona a ser oída
ante un tribunal independiente e imparcial (Declaración Universal de Derechos
Humanos, Convención Americana de Derechos Humanos y Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos).
El Poder Judicial, en nuestra organización institucional, es clave y necesario para que los habitantes del país encuentren un mecanismo de defensa y
preservación de los derechos que la propia Constitución Nacional y las leyes
que la reglamentan (artículos 14, primera parte, y 28 de la Constitución Nacional), otorgan a los argentinos y a quienes vivan en el suelo argentino. En
última instancia, la Corte Suprema de Justicia de la Nación debe velar por la
protección de los derechos y garantías constitucionales, al margen de que, conforme lo establece el artículo 31 de la Constitución Nacional, el control de constitucionalidad recae en nuestro país en cabeza de todos sus jueces.
Además, una de las funciones que el sistema institucional argentino confía al Poder Judicial de la Nación es la de ser el órgano de control de la actuación de los restantes poderes del Estado cuya integración es determinada por
elecciones periódicas.
Para todo ello es necesario un Poder Judicial independiente, que proteja y
aplique la Constitución Nacional. Es necesario -además- que el Poder Judicial
proteja los derechos individuales contra los efectos que determinados malos
humores, conductas autoritarias o la influencia de coyunturas especiales, esparcen a veces entre el pueblo y que, aunque pronto ceden el campo a mejor
información y a reflexiones más circunspectas, tienen tendencia -entretanto- a
ocasionar peligrosas innovaciones en el gobierno y graves opresiones del partido minoritario de la comunidad15.
El Poder Judicial se convierte así en la garantía para la subsistencia del
estado de derecho, pues es el encargado de controlar que el poder se ejerza de
acuerdo a las reglas preestablecidas y que los derechos se respeten. Es un guardián calificado del proceso democrático16.
Alexander Hamilton, «El Federalista», México, Fondo de Cultura Económica, 1994.
Gil Lavedra, Ricardo, «Independencia Judicial. Una cuestión prioritaria», Sup. Realidad
Judicia 25.8.06.
15
16
133
El Poder Judicial no tiene ni la bolsa ni la espada17, pero sí tiene la palabra,
palabra que dice el derecho (iuris dicto) y que conforma la vida social. A través de
ella, los jueces construyen legitimidad para sí y establecen criterios para los otros
poderes18. Es fundamental, para que el Poder Judicial pueda alcanzar sus objetivos específicos, que los habitantes del país confíen y respeten a la institución.
Por ello la aceptación por parte de los ciudadanos de las decisiones judiciales se constata si el acto jurisdiccional ostenta las siguientes características:
que su fundamentación provenga del ordenamiento jurídico; que derive de la
ley, como única influencia; que la observancia del derecho sea su principal provecho; y que sea consecuencia de criterios y procedimientos reglados.
Estas características son presupuesto necesario del Estado de Derecho, que
a su vez tiene como columnas vertebrales a la seguridad jurídica, la igualdad
de los individuos y la previsibilidad de las decisiones de las autoridades19.
Pero el Poder Judicial no puede cumplir con su mandato constitucional si
no es independiente. La independencia judicial es la piedra angular sobre la
cual la judicatura ejerce su real y efectivo poder político institucional en la vida
de una república. Esa independencia es y debe ser constitucional, ideológica y
operativa; y, por lo tanto, en su esencia, también económica.
La independencia judicial es completa o no existe, por lo cual se puede
adentrar en la afirmación que se trata de un elemento constitutivo formal de la
propia realización de la función judicial. No puede haber juez dependiente. No
existe lugar para el juez que predique una independencia relativa, circunstancial o subjetiva. La independencia en lo judicial se tiene o se carece, y no puede ser un buen juez quien de ella adolece20.
La independencia judicial no es sólo para la protección de los magistrados, sino en beneficio de los usuarios de la administración de justicia y de la
comunidad en general, de modo que los casos que lleguen a conocimiento judicial, se resuelvan -como se dijo- apegándose estrictamente al ordenamiento
jurídico y no a razones ajenas al mismo. Debe entonces protegerse la independencia judicial en beneficio de todos.
Alexander Hamilton, «El Federalista», México, Fondo de Cultura Económica, 1994, Cap.
DXXXIX.
18
Thury, Valentín, «La independencia judicial en el contexto de la sociedad de medios; desafíos
y estrategias».
19
Bielsa, Rafael, «La independencia de los jueces y el funcionamiento de los tribunales», L.L.
1992-D, 929.
20
Andruet (h), Armando S., «Independencia judicial. Relación con la ética judicial y la
capacitación de los jueces», Sup. Act., 12.9.06.
17
134
Debe buscarse independencia del juez frente a los otros poderes del Estado, y frente a otros jueces de la propia organización judicial, pero no al margen de las orientaciones que por diversas vías imparta la sociedad civil, ni de
la acentuación de los controles democráticos21.
La dependencia o independencia judicial depende en gran medida de la
definición del perfil de Juez por parte del propio Estado y de los procedimientos de designación, remoción y promoción de magistrados, funcionarios y empleados del Poder Judicial. Cuando en esos procedimientos interviene activamente el Poder Político, sin reglas claras y transparentes, el riesgo de pérdida
de independencia judicial o de seria afectación de la misma, es incremental22.
Por tal razón es fundamental examinar el modo en que los magistrados son
designados y los mecanismos vigentes para su remoción. El primer aspecto
alude a liberarlos de la presión que pudiera ejercer sobre ellos el gobierno que
los designó, o en su caso sectores corporativos o económicos que pudieran inmiscuirse indebidamente en la función judicial; y el segundo concierne a la
posibilidad de un uso desviado de las facultades sancionatorias que constriña
la independencia de un magistrado si no se disciplinan ante quienes tienen dichas facultades23.
Nuestro país necesita entonces, para cumplir con la Constitución Nacional y los fines propios del Estado Argentino, de un procedimiento de designación, promoción y remoción de magistrados, funcionarios y empleados del
Poder Judicial, que prescinda y aleje toda manipulación o intento de injerencia del poder político y de intereses sectoriales y económicos.
En esa situación, se hace necesaria una revisión profunda del Consejo de
la Magistratura de la Nación, tanto en su estructura como en la conducta de
sus funcionarios y magistrados.
La institucionalización de este organismo ha permitido lograr avances significativos en los mecanismos de selección y remoción de los magistrados. Pero
su desempeño ha generado numerosas dudas y generalizadas polémicas, cuando
ello no debería ser así por la delicada función que le asigna la Constitución
Nacional24.
Bielsa, Rafael, «La independencia de los jueces y el funcionamiento de los tribunales», L.L.
1992-D, 929.
22
Sanguinetti, Miguel E., «La independencia del Poder Judicial y la designación de los jueces»,
LL, 2003-A, 1322.
23
Stubrin, Marcelo, «La independencia del Poder Judicial», Sup. Realidad Judicial 1.2.07.
24
Stubrin, Marcelo, «La independencia del Poder Judicial», Sup. Realidad Judicial 1.2.07
21
135
La independencia judicial es clave para lograr que el Poder Judicial cumpla con sus funciones adecuadamente; para lograr que alcance la cima de la
confianza pública y obtenga credibilidad de los argentinos; e incluso y principalmente para lograr el cumplimiento de sus sentencias.
Las cuestiones concernientes a la independencia judicial no son ajenas a
otros países del mundo, y la preocupación sobre el tema revela la importancia
que se le asigna en la vida republicana.
Basta recordar, a solo título ejemplificativo, el reclamo por independencia judicial en España, reflejándose un creciente malestar por parte de los magistrados de ese país por la intromisión del poder político en sus competencias. Específicamente el reclamo de medio millar de magistrados se centró en
la creciente «contaminación política» de la justicia desde el año 198525.
En ese mismo sentido resulta dable resaltar la preocupación de la relatora
especial de la Organización de las Naciones Unidas al presentar un informe
ante el Consejo de Derechos Humanos de ese organismo, denunciando carencias en la independencia del Poder Judicial de México26.
Dicha realidad no parecería ser muy diferente a la de otros países latinoamericanos, lo cual ha generado múltiples opiniones negativas sobre el particular, resaltándose en todas ellas la poca confianza pública en el Poder Judicial27.
Resulta evidente la persistencia en casi todas las latitudes y aún el recrudecimiento de la puja entre los poderes públicos y la magistratura, por el reparto de las competencias sustanciales, en especial las relativas al gobierno del
Poder Judicial, su administración y gestión financiera, el control disciplinario
de los jueces. En contrapartida, se cuestiona el alcance y medida del control
que el judiciario ejerce sobre los actos de los otros poderes. La búsqueda de
nuevos y más adecuados equilibrios sigue siendo el gran desafío de políticos y
juristas28.
La preservación de la independencia del Poder Judicial constituye un imperativo insoslayable de estos tiempos para todos los ciudadanos, porque la inVéase la página de internet siguiente: htp://www.elpais.com/articulo/espana/Medio/millar/
jueces/reclaman/independencia/Poder/Judicial/elpepuesp/20100128elpepunac_11/Tes.
26
http://www.mundo.com/ultimas-noticias/la-onu-advierte-de-carencias-en-independenciajudicial-en-mexico-17118.
27
Popkin, Margaret, «Fortalecer la independencia judicial», Artículo publicado en Luis Pásara,
ed., «La experiencia latinoamericana en reforma de la justicia», México, Instituto de
Investigaciones Jurícias, UNAM.
28
Berizonce Roberto Omar, «Recientes tendencias en la posición del juez», Revista de Estudos
Constitucionais, Hermenéutica e Teoria do Directo», diciembre 2009.
25
136
dependencia judicial no es un fin en sí mismo, sino el medio necesario para
asegurar un fin valioso, nada menos que el funcionamiento pleno del Estado
de Derecho29.
La independencia debe ser la característica principal y primaria del actuar
del juez, y la virtud alrededor de la cual giran todas sus normas de conducta30.
Es en torno a estos ideales que debe estructurarse un Poder Judicial independiente que cumpla acabadamente con sus funciones como órgano de poder.
En la República Argentina son numerosas las voces, con prescindencia de
sus preferencias políticas, sus ideologías, sus actividades, que se han alzado
para solicitar que se adopten medidas para fortalecer la independencia judicial.
La propia Corte Suprema de Justicia de la Nación ha tomado nota de tal
delicada cuestión y ella ha sido objeto de expreso tratamiento en las últimas
conferencias nacionales de jueces.
EL PERFIL DEL JUEZ QUE NECESITA EL PAÍS
Una adecuada política judicial, previamente establecida, debe precisar el
perfil del juez buscado y, a la vez, esperado por la sociedad. Sería apropiado
que tales características surjan del Poder Legislativo, por ser los legisladores
los legítimos representantes de la voluntad popular31.
Sin perjuicio de ello existen ciertas cualidades y características que resultan imprescindibles para ejercer adecuadamente la magistratura, las cuales
deben ser el norte de los procesos de designación de magistrados, deben dar
contenido a los reglamentos internos de funcionamiento del Poder Judicial y
también pueden servir como línea directriz de un eventual Código de Ética
Judicial.
En resumidas cuentas debe buscarse independencia, eficiencia y eficacia
a la hora de resolver conflictos y aplicar la ley.
No debe perderse de vista que en los últimos años importantes trabajos de
organismos internacionales privados y del sector público coinciden en la necesidad de promover un sistema judicial eficaz y eficiente. Los sectores vinculados con la economía advierten que un sistema judicial lento, costoso, inGil Lavedra, Ricardo, «Independencia Judicial. Una cuestión prioritaria», Sup. Realidad
Judicia 25.8.06.
30
Del Carril, Enrique V., «Etica judicial», Sup. Realidad Judicial 20.9.04.
31
Kiper, Claudio M., «Pautas para las futuras designaciones de jueces», L.L.1996-D, 1357.
29
137
eficiente y poco accesible tiene una influencia relevante en el crecimiento económico: se estima que el Poder Judicial incide en forma directa en un 15 %
del Producto Bruto Interno y que, la calificación de alto riesgo del país influye
en la competitividad internacional e incrementa las tasas de interés. En esta
línea, un estudio auspiciado por el Consejo Empresario Argentino, propuso una
reforma judicial que tomara en consideración factores económicos32.
La Comisión Perfil del Juez, de la Mesa Permanente del Diálogo Argentino, dependiente del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación,
definió la función judicial de la siguiente manera: «…consiste básicamente en
decir prudentemente el derecho en conflictos jurídicos concretos y, en consecuencia, no parece necesario exigir que el juez sea un académico o jurista
notable…».
Además la misma Comisión refirió ciertas idoneidades que deben reunir
los magistrados, las cuales parecen apropiadas para delinear un perfil de juez
acorde con los tiempos actuales.
Ellas son:
• Sentido de Justicia. Los magistrados deben tener un claro sentido de
Justicia, apoyado en los principios fundamentales de nuestra Constitución Nacional.
• «Idoneidad técnica jurídica». Esta no debe ser entendida de manera
«juridicista», o sea «…reducida a lo que es estrictamente el derecho
contenido en normas jurídicas, dado que para comprender y operar
adecuadamente con el derecho resulta imprescindible advertir sus
inescindibles dimensiones culturales, económicas, políticas, etc.». Un
Juez debe ser una persona muy informada, con una visión integral y
particular de los problemas, y a la vez muy preparada técnicamente.
• «Idoneidad físico-psicológica». Nadie puede desconocer que para ser
juez se requiere de condiciones físicas y psicológicas específicas. El
juez debe contar con un buen estado de salud física y psíquica, contando con equilibrio emocional, vocación conciliadora y capacidad
para escuchar y razonar con equidad. El juez debe ser valiente, pero a
la vez prudente. El juez debe actuar con autoridad y firmeza, pero con
humildad.
• «Idoneidad ética». Buena reputación por su integridad, compromiso
con la Justicia y la dignidad de las personas, inexistencia de tendenRonsini, Alejandra Silivia, «Cuadernos de Derecho Judicial», El consenso social por la
reforma judicial: Necesidad de liderar el proceso de cambio.
32
138
cias autoritarias, ecuanimidad, vocación de servicio, valentía, puntualidad y respeto por colegas, profesionales y justiciables. El dictado de
códigos de ética judicial, y la creación de órganos de control en varias provincias marcan el camino33. El código de conducta personal
debe reflejarse en un código de ética escrito, y los jueces deben hablar de ese código y respetarlo; su conducta social debe ser ejemplar
y los castigos a las inconductas también deben serlo. A modo de ejemplo en el sistema federal judicial de Estados Unidos existe un comité
de jueces que contesta preguntas de todos los miembros de la judicatura que tengan alguna inquietud sobre ética judicial. Este «comité de
jueces» no sólo efectúa recomendaciones al juez, sino que le brinda
protección34.
• «Idoneidad gerencial». El juez debe ser un correcto administrador de
los recursos materiales y humanos que de manera directa están implicados cotidianamente en su labor. Uno de los factores quizás de mayor importancia para la determinación del perfil del juez, es el liderazgo.
El paso previo por una escuela de formación judicial, así como la trascendente valoración de los antecedentes en cargos judiciales -inserción de una
suerte de carrera judicial- deben ser antecedentes computables en grado tal que
otorguen un derecho de preferencia a quienes se presenten en los «concursos
públicos» a los que alude la Constitución Nacional para ser designados35.
De igual modo si todas las designaciones se reservan para la escuela judicial se corre el riesgo de que el Poder Judicial pierda excelentes magistrados,
como pueden ser aquellos profesionales experimentados, que están dispuestos a someterse a un concurso, pero no a seguir los cursos de la escuela36.
Sin perjuicio de ello, la capacitación de los jueces no es una cuestión que
pueda quedar librada al mero ejercicio opcional que el magistrado formule. Los
centros o escuelas de capacitación -ciertamente aquéllos que trabajan seria y
profesionalmente en la capacitación y enseñanza, y no aquellos que pudieran
armar un negocio de emisión de títulos sin el debido respaldo científico- pro-
Carril, Enrique V., «Etica judicial», Sup. Realidad Judicial 20.9.04.
Kennedy, Anthony, «La ética judicial y el imperio del Derecho», Temas de la democracia,
Vol. 4, Septiembre 1999, sobre «El funcionamiento de los tribunales estadounidenses».
35
Kiper, Claudio M., «Pautas para las futuras designaciones de jueces», L.L.1996-D, 1357
36
Kmelmajer de Carlucci A., «El Poder Judicial en la reforma constitucional», Separata de la
obra «Derecho Constitucional de la reforma de 1994, Mendoza, 1995, pags. 37/8.
33
34
139
pician una indiscutida toma de conciencia educativa, debiendo reforzarse el
concepto de que la capacitación de los jueces es, antes que dotar aditivamente
de capacidades científicas, el cumplir satisfactoriamente con una verdadera
exigencia ética37.
La legitimación democrática de los jueces se asienta en el perfeccionamiento y democratización de los sistemas de designaciones (y también de capacitación y especialización), cada vez más abiertos y pluralistas. Es notorio que en
las modernas sociedades mientras se constata en las encuestas de opinión pública la ineficiencia del sistema judicial y el desprestigio de la magistratura,
paradójicamente el ciudadano común recurre cada vez más al Poder Judicial
en búsqueda de soluciones no sólo para sus conflictos individuales, sino también como gestor de los intereses públicos generales, a conciencia de que, en
muchos casos, los otros poderes políticos son incapaces de brindárselas, o las
transfieren directa e implícitamente a los jueces (tutela del medio ambiente,
patrimonio cultural, artístico o paisajístico y de los consumidores o usuarios
en general)38.
En definitiva, debe lograrse un mecanismo de selección equilibrado, cuyo
objetivo no puede ser otro que la designación del mejor postulante para el cargo de juez que se desea cubrir.
La existencia de un Poder Judicial independiente, imparcial, accesible a
todos los ciudadanos, previsible y eficaz, es una condición esencial de un Estado democrático. A los magistrados les corresponde a este respecto una función clave. El poder de dictar sentencias no les es confiado como un fin en sí
mismo. Este poder afecta, antes bien, al núcleo mismo de la vida humana39.
Sobre esa base conceptual, sin desconocer las opiniones de muchos autores sobre el particular, pensamos que el perfil de juez que necesita el país debe
basarse en las siguientes cualidades:
• Vocación de servicio y de trabajo. Compromiso con el Poder Judicial
y principalmente con sus objetivos constitucionales. Orgullo por el trabajo que realiza.
• Honestidad y conducta ética y social ejemplar.
Andruet (h), Armando S., «Independencia judicial. Relación con la ética judicial y la
capacitación de los jueces», Sup. Act., 12.9.06.
38
Berizonce Roberto Omar, «Recientes tendencias en la posición del juez», Revista de Estudos
Constitucionais, Hermenéutica e Teoria do Directo», diciembre 2009.
39
«Opinion n° 3 (2002) of de Consultative Council of European Judges for the Attention of
de Comité of Ministres of the Council of Europe on te Principles and Rules Governing Judges,
Profesional conduct, in particular Ethics, incompatible behaviour an impartiality»
37
140
•
Independencia de los poderes políticos, de sectores económicos y corporativos y de cualquier interés o influencia que pueda comprometer
su trabajo.
• Valentía.
• Equilibrio psicológico en general. Condiciones físicas que le permitan mantener jornadas extensas de trabajo.
• Idoneidad técnica y capacitación constante.
• Liderazgo y habilidades para administrar los recursos a su cargo para
el desarrollo del trabajo que se le encomienda.
• Capacidad de conducción de los procesos a su cargo. Capacidad para
adoptar decisiones complejas con agilidad y firmeza.
• Capacidad comunicacional. Capacidad para dirigir audiencias e interactuar con inmediatez en forma constante con los justiciables, conociendo por su capacitación y experiencia los problemas, los conflictos, los usos y costumbres, entre otros aspectos, de los justiciables.
Necesitamos jueces presentes y con ánimo de entender en forma integral y sustancial en los conflictos para resolverlos contribuyendo a la
paz social y al afianzamiento de la Justicia.
• Capacidad de comprensión sobre las realidades complejas que se encuentran bajo su juzgamiento, con aptitud para trasladarse físicamente
y conocer in situ la realidad, acercándose de ese modo a la verdad jurídica objetiva.
Es inadmisible que el Consejo de la Magistratura de la Nación no se focalice actualmente en la mayor parte de esas cualidades. Es institucionalmente
deplorable que el Consejo de la Magistratura de la Nación pueda generar con
el tiempo un sistema que apunte a la necesidad de los candidatos de tener contactos políticos y a la pretensión de muchos políticos de comprometer a los
candidatos con causas o visiones políticas determinadas,
Muchos de los magistrados designados por el Consejo de la Magistratura
tienen las cualidades necesarias para ser Juez. Numerosos magistrados y muchos funcionarios que aspiran a ser jueces en el futuro tienen gran parte de esas
cualidades o la potencialidad de desarrollarlas.
El país no puede desperdiciar semejante capital humano, que permitiría
mejorar sensiblemente la calidad y la agilidad del servicio de administración
de Justicia.
Los ciudadanos, y en particular los abogados, los auxiliares de la Justicia,
y los poderes políticos, deben cuidar a los jueces. Deben premiar y distinguir a
los jueces que cumplen sus funciones conforme a la ley. Hay muchos magis-
141
trados que trabajan muchísimo, que trabajan durante las ferias judiciales, que
padecen presiones inaceptables estoicamente; son los hombres de bien que
hacen que el Poder Judicial aún funcione.
Nuestros líderes políticos, de una vez por todas, deben adoptar las decisiones correctas e implementarlas. Y para ello debe establecerse el norte, en el
marco de una política en materia de Justicia sujeta estrictamente a los mandatos constitucionales; y luego diseñarse el plan más adecuado para su implementación.
El punto de partida habrá de ser, precisamente, la definición del perfil de
juez que el país necesita y busca.
En nuestra opinión, debe promoverse la designación de jueces que tengan
las cualidades referidas o la mayor parte de ellas.
LA ELECCIÓN Y REMOCIÓN DE MAGISTRADOS. EL CONSEJO DE LA MAGISTRATURA DEL
PODER JUDICIAL.
La organización del servicio de justicia requiere el cumplimiento de funciones político- administrativas (reclutamiento y administración de los recursos humanos, diseño y ejecución del presupuesto, infraestructura, informatización, reglamentos, control disciplinario, etc.) que si bien son complementarias
son igualmente indispensables para la prestación de las funciones jurisdiccionales asignadas al Poder Judicial.
Nuestra Constitución Nacional de 1853 depositó originalmente en la cabeza del Poder Judicial (Corte Suprema de Justicia) no sólo las decisiones jurisdiccionales y el control de constitucionalidad de las leyes, sino además el
gobierno administrativo, reglamentario presupuestario y disciplinario de ese
poder del estado.
A lo largo del siglo XX -particularmente en su segunda mitad- se fueron
revisando y revirtiendo en el mundo los sistemas que, como el nuestro, concentraban facultades administrativas en un tribunal superior de justicia. Se tendió en ese proceso a lograr una mayor eficacia de gestión y evitar que órganos
jurisdiccionales se desviaran de su objetivo primario de impartir justicia.
En el derecho comparado occidental se adoptaron básicamente dos sistemas a fin de resolver el problema derivado del requerimiento de apoyatura técnica especializada en materia de administración: (i) la creación de organismos
técnicos desconcentrados, dentro de la esfera misma del Poder Judicial, a quienes encomendar las tareas específicas de administración, ejecución presupuestaria, reclutamiento y capacitación de personal, etc. (modelo adoptado -entre otros
142
países- por Estados Unidos y Chile40); y (ii) otorgar esas facultades a un órgano colegiado, plural y autónomo comúnmente denominado Consejo de la Magistratura o de la Judicatura41.
Asimismo, además de las funciones administrativas judiciales, el Consejo de la Magistratura se perfiló en la mayoría de los países que lo adoptaron
como órgano de selección, proposición y, en alguno de algunos ellos, de designación de magistrados con el objeto de limitar la injerencia de los poderes
políticos en ese proceso de reclutamiento de la judicatura y afianzar, de ese
modo, la independencia de los jueces42.
La institución del Consejo de la Magistratura reconoce sus orígenes en
constituciones europeas de tinte parlamentario.
Su antecedente más notorio se ubica en la Constitución francesa de 1946
que instituyó el Consejo Superior de la Magistratura. Fue precedente del Consejo Superior de la Magistratura italiano (1947) y más tarde del Consejo General del Poder Judicial de España (1978).
Esos modelos fueron posteriormente adoptados por gran número de países latinoamericanos43.
La administración del sistema judicial federal de los Estados Unidos tiene tres oficinas
técnicas dependientes de la Corte Suprema: (i) Conferencia Judicial («Judicial Conference»)
dedicado a diseñar políticas judiciales ; (ii) Centro Federal Judicial («Federal Judicial Center»)
unidad académica encargada fundamentalmente de la capacitación del personal y magistrados;
y (iii) Oficina Administrativa de las Cortes («Administrative Office of US Courts»)
principalmente a cargo elaborar y administrar el presupuesto judicial, estadísticas y
nombramiento de empleados (Conf.: Cafferata, Fernando J., «El Consejo de la Magistratura
y la necesaria renovación del Poder Judicial», La Ley, 1997-B, 1097).
En Chile, la Corporación Administrativa del Poder Judicial, creado en 1990 y dependiente de
la Corte Suprema, tiene entre otras funciones la elaboración del presupuesto del Poder Judicial
y el control de su ejecución, el asesoramiento de tribunales en materia de informática,
capacitación del personal judicial y la adquisición, administración y mantenimiento de los
bienes muebles e inmuebles pertenecientes a la justicia (Conf.: Arcani, María Rosa – Bielsa,
Rafael, «El Consejo de la Magistratura en el Derecho Comparado», La Ley 1996-D, 1735).
41
Ver: Arcani, María Rosa – Bielsa, Rafael, Opinión citada.
42
En España por ejemplo, su Tribunal Constitucional se expidió, en su sentencia 3 de 1982,
afirmando que «la finalidad del Consejo es privar al gobierno de influir sobre los tribunales
mediante el favorecimiento de algunos jueces a través de nombramientos y ascensos. La
manera de evitar esa situación es transfiriendo a un órgano autónomo la facultad de nombrar
o promover a los magistrados « (Ver cita en Loñ, Félix, «Consejo de la Magistratura. Finalidad
y Perspectiva», La Ley 2002-F, 1341)
43
Es de señalar que «no existe (en el derecho comparado) un tipo único claramente
identificable, ni un esquema básico de su misión y funciones que se repita con suficiente
frecuencia como para permitir la construcción de una teoría más o menos canónica de esta
institución» (Arcani, María Rosa – Bielsa, Rafael, Opinión citada)
40
143
Nuestro país, en el orden federal, incorporó esa institución en la reforma
constitucional llevada a cabo en el año 199444.
Cabe recordar que antes de esa reforma constitucional, la selección de
candidatos a magistrados la efectuaba exclusivamente el Presidente de la Nación y su posterior designación la efectuaba esa misma autoridad -tal como
sucede actualmente- con acuerdo del Senado de la Nación. Mientras que la
acusación, juzgamiento y remoción de los magistrados correspondía al Congreso Nacional.
La cuestionada credibilidad del Poder Judicial y su sospechada connivencia o sujeción al poder político a través de la actuación de algunos magistrados generó primero en ámbitos académicos y jurídicos, y luego en la sociedad
en general, la necesidad crear otro sistema para nombrar y remover jueces que
garantizara no sólo la idoneidad de los candidatos sino también una mayor transparencia e independencia45.
En el marco de esa demanda social aparece el Consejo de la Magistratura
en nuestra fisonomía institucional.
Se propuso fundamentalmente con su incorporación: (i) sustraer de la Corte
Suprema la administración de los recursos del Poder Judicial a fin de que la
judicatura pueda abocarse primordialmente a su función específica de impartir justicia46; (ii) limitar la discrecionalidad del poder político en la designación de los jueces de instancias inferiores; y (iii) contar un con un proceso de
selección y designación objetivo de magistrados sobre la base de la idoneidad
profesional y moral de los candidatos47.
En el presente trabajo se analizará el diseño estructural, organizacional y
operativo básico del Consejo de la Magistratura, plasmado en la Constitución
Es de señalar que las Provincias precedieron a la Nación en la incorporación de este instituto.
La provincia del Chaco fue precursora en ese proceso incorporando al Consejo de la
Magistratura en su constitución en el año 1957.
45
Conf: Sabsay, Daniel Alberto – Sabsay, Kevin, «Sobre el Consejo de la Magistratura de la
Nación y su reforma», La Ley 2009-F, 896
46
Ver versión taquigráfica de la 18° Reunión de la Convención Nacional Constituyente, 3ra
Sesión Ordinaria, 27/07/94, páginas 2219 y siguientes.
47
A ese respecto se dijo que «en el momento en que se reforma la Constitución Nacional en
1994, existía un fuerte reclamo para que se modificara el método imperante entonces que
otorgaba al estamento político una intervención exclusiva en las designaciones (el Presidente
proponía al candidato y el Senado le prestaba –o rechazaba- el acuerdo)…ello generalmente
se traducía en negociaciones políticas entre las bancadas mayoritarias sin ponerse el debido
cuidado en la idoneidad moral y profesional de los propuestos para esa función» (Loñ, Félix,
opinión citada).
44
144
Nacional y sus leyes reglamentarias, y se formularán propuestas concretas orientadas a su perfeccionamiento.
Se adelanta que en nuestra opinión la política en materia de Justicia que debe
consensuar el país debe partir de la base de la existencia misma del Consejo de
la Magistratura, y de su transformación en un organismo que designe a los mejores candidatos conforme el perfil de juez preanunciado, y que remueva a quienes no merezcan desempeñar tan alto y delicado cargo de la vida republicana.
EL CONSEJO DE LA MAGISTRATURA EN LA CONSTITUCIÓN NACIONAL
Como se adelantó, la Constitución Nacional reformada en el año 1994 incorporó el Consejo de la Magistratura al derecho argentino (artículo 114) como
nuevo órgano responsable de la selección de los jueces inferiores a la Corte
Suprema, el ejercicio del poder disciplinario sobre los mismos y la administración de los recursos económicos asignados al Poder Judicial.
La Constitución Nacional confirió al Consejo de la Magistratura seis atribuciones específicas: (i) «seleccionar mediante concursos públicos los postulantes a las magistraturas inferiores»; (ii) «emitir propuestas en ternas vinculantes, para el nombramiento de los magistrados de los tribunales inferiores»48;
(iii) «administrar los recursos y ejecutar el presupuesto que la ley asigne a la
administración de justicia»; (iv) «ejercer facultades disciplinarias sobre magistrados»; (v) «decidir la apertura del procedimiento de remoción de magistrados, en su caso ordenar la suspensión, y formular la acusación correspondiente»; y (vi) «dictar los reglamentos relacionados con la organización
judicial y todos aquellos que sean necesarios para asegurar la independencia
de los jueces y la eficaz prestación de los servicios de justicia».
En cuanto a su composición, la Carta Magna estableció una directriz genérica: «será integrado periódicamente de modo que se procure un equilibrio
entre la representación de los órganos políticos resultante de la elección popular, de los jueces de todas las instancias y de los abogados de la matrícula
federal». Añadió que «será integrado, asimismo, por otras personas del ámbito académico y científico».
El artículo 114 delegó al Congreso Nacional la reglamentación organizativa y funcional del Consejo de la Magistratura mediante una ley especial sanCon la incorporación del Consejo de la Magistratura es necesaria la intervención de tres
órganos para la designación de los magistrados: el Consejo de la Magistratura, que elabora la
terna de candidatos, el presidente que elige en base a la terna mencionada, y el Senado de la
Nación que otorga su acuerdo de nombramiento (Conf.: Cafferata, Fernando J., Opinión citada).
48
145
cionada por la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara legislativa. Esa ley reglamentaria -conforme la cláusula transitoria decimotercera de la Constitución reformada- debía ser sancionada antes de los 360
días de concluida la reforma del año 1994.
La Constitución reformada complementó este instituto con el Jurado de
Enjuiciamiento (artículo 115) como órgano a cargo del juzgamiento de los jueces de tribunales inferiores y que actúa en base a la acusación que le eleva el
Consejo de la Magistratura.
LA REGLAMENTACIÓN DEL CONSEJO DE LA MAGISTRATURA (LEYES 24.937 Y 26.080)
Luego de más de tres años de su incorporación a la Constitución Nacional,
y habiendo transcurrido en exceso los 360 días fijados como límite por el constituyente49, el Consejo de la Magistratura -junto con el Jurado de Enjuiciamientofue finalmente reglamentado en diciembre del año 1997 por la ley 24.93750.
Esa norma fue posteriormente reformada sustantivamente, en febrero de
del año 2006, por la ley 26.08051.
a) Composición:
En su composición inicial el Consejo de la Magistratura estuvo integrado
por 20 miembros: 5 miembros del estamento judicial (el Presidente de la Corte Suprema de Justicia -a quien a su vez se le asignó la presidencia del Consejo- y 4 jueces inferiores), 9 miembros del estamento político (8 legisladores -4
legisladores de cada Cámara correspondiendo 2 a la mayoría, 1 a la primera
minoría y 1 de la segunda minoría- y 1 representante del Poder Ejecutivo), 4
abogados en ejercicio de la profesión, 1 académico y 1 catedrático de derecho.
Evidentemente la representación «equilibrada»52 -esto es la no superioridad de un estamento sobre otro- que ordenó la Constitución no fue respetada
«Gran parte de la demora en la sanción de la ley pertinente se debió a conciliábulos que
insumió definir en la norma la composición del mismo» (Loñ, Félix, opinión citada).
50
La semana siguiente a su sanción, se aprobó la Ley 24.939 que enmendó el artículo 1 de la
Ley 24.937.
51
Se encuentra aún pendiente en la Corte Suprema de Justicia la resolución del planteo de
inconstitucionalidad de la Ley 26.080 que presentó la Asociación de Abogados de Buenos Aires
(AABA).
52
Según el diccionario de la Real Academia Española por «equilibrio» debe entenderse «peso
que es igual a otro y lo contrarresta». También «contrapeso, contrarresto, armonía entre cosas
diversas».
49
146
por el legislador. Obsérvese que los poderes políticos adquirieron una representación del 45%, superando holgadamente a la de los jueces (25%) y por más
del doble a la de los abogados en ejercicio de la profesión (20%).
De modo pues que el Consejo de la Magistratura inició su funcionamiento con un vicio de origen en su conformación; vicio no menor si se tiene en
cuenta -como se dijo- que uno de los objetivos primordiales tenidos en cuenta
por el constituyente al incorporar este instituto fue precisamente el de preservar la independencia del Poder Judicial del poder político53.
Lamentablemente en reforma instrumentada por la ley 26.080 -sumida en
un gran debate y controversia pública- la preponderancia política, con el consiguiente desequilibrio en la composición del órgano, se agravó notoriamente.
El número de miembros se redujo de 20 a 13 consejeros.
Pero esa reducción no fue proporcional entre los estamentos que lo componen. La representación política se incrementó al 53,8% (6 legisladores -3 por cada
Cámara correspondiendo 2 a la mayoría y 1 a la primera minoría54- y 1 representante del Poder Ejecutivo), la representación de los jueces se redujo al 23% (3
miembros) y la de los abogados también disminuyó al 15,3% (2 miembros). Se
completó la integración con 1 representante del ámbito académico55.
Al respecto se ha dicho que «una preeminencia de los órganos políticos –como efectivamente
sucedió- sin duda amenaza seriamente la independencia del Poder Judicial de la Nación como
uno de los tres poderes del Estado, y lo lleva a una indeseada politización» (Kiper, Claudio
M., «Reforma del Consejo de la Magistratura», La Ley on line.
En ese mismo sentido que «Cuando el artículo 114 exige que se procure el equilibrio entre
los representantes de los distintos sectores que menciona, pretende que se establezca una
relación entre ellos en la cual ninguno pueda adoptar o bloquear decisiones por sí solo, sino
que deba contar con el respaldo de alguno de los otros sectores» (Ramírez Calvo, Ricardo,
«La inconstitucionalidad de la reforma del Consejo de la Magistratura», Publicado en la
Revista del Colegio de Abogados de la Ciudad de Buenos Aires, Tomo 66, Diciembre 2006.
Y también que «la mención de equilibrio entre tales representaciones es muy importante porque
–por ejemplo- quedaría roto si por la cantidad de miembros de los órganos políticos de origen
popular quedara a merced de ellos una predominancia que neutralizara la representación de
los jueces y de los abogados que, de algún modo, son pares del candidato por la índole de
sus funciones profesionales» (Bidart Campos, Germán, «Tratado de Derecho Constitucional
Argentino», Editorial Ediar, Buenos Aires, Tomo VI, página 493.
54
Se eliminó la representación de la segunda minoría, lo cual indudablemente afectó la
pluralidad que debe tener el Consejo de la Magistratura entre los órganos políticos resultantes
de la elección popular.
55
Es de destacar que la representación de un solo miembro del ámbito académico y científico
no responde a la representación plural de ese estamento que ordena el artículo 114 en tanto
dispone que el Consejo será integrado «…por otras personas (término en plural) del ámbito
académico y científico…».
53
147
Es de señalar que el porcentaje de participación de los poderes políticos
en la composición del Consejo de la Magistratura Argentino es uno de los más
altos del derecho comparado. Es sensiblemente superior a la de los sistemas
europeos y en Latinoamérica solamente lo supera el modelo boliviano56.
Además, la reforma introducida mediante la ley 26.080, eliminó la representación de la Corte Suprema en el Consejo y, consecuentemente, su presidencia del cuerpo.57
Se excluyó así totalmente a la cabeza máxima del Poder Judicial de la Nación de participar en las delicadas funciones que incumben al Consejo en la
administración de ese poder del Estado. Además, se infringió el mandato constitucional contenido en el artículo 114 en cuanto dispone que el Consejo debe
integrarse por «jueces de todas las instancias», lo cual comprende indiscutiblemente a la Corte Suprema58.
Modelos Europeos
España: El Consejo de General del Poder Judicial no tiene representación directa de los poderes
políticos. Sus 20 miembros (12 jueces y 8 juristas) son elegidos por el Rey a propuesta del
Parlamento. Los 12 miembros judiciales son elegidos en base a una terna de 36 candidatos
propuestos por asociaciones judiciales.
Francia: El Consejo Superior de la Magistratura tiene una representación política del 41,6%.
De sus 12 miembros, 5 responden a ese estamento (3 son designados por el Presidente de la
República, el Presidente de la Asamblea Nacional y el Presidente del Senado; integran además
ese cuerpo el Presidente de la República y el Ministro de Justicia.
Italia: La representación del estamento político en el Consejo de la Magistratura es del 33,3%.
De sus 27 miembros, 8 son elegidos por el Parlamento (entre catedráticos de materias jurídicas
y abogados con 15 años de profesión) y lo compone también el Presidente de la República.
Modelos Latinoamericanos
Paraguay: La participación política en el Consejo de la Magistratura es del 37,5%. De sus 8
miembros, 3 son políticos (1 representante del Poder Ejecutivo, 1 Senador Nacional y 1
Diputado Nacional).
Perú: No hay representantes políticos en el Consejo Nacional de la Magistratura. Está integrado
por 7 miembros (4 miembros de la sociedad civil, 2 jueces y 1 jurista).
Colombia: Está integrado exclusivamente por magistrados.
México: La representación política en el Consejo de la Judicatura es del 42,8%. De sus 7
miembros, 2 son designados por el Senado Nacional y 1 por el Presidente de la República.
Venezuela: Conformado por 5 magistrados (3 designados por la Corte Suprema, 1 por el
Ejecutivo y el restante por el Congreso).
Bolivia: El Consejo de la Judicatura tiene una representación política del 80%. De sus 5
miembros, 4 son elegidos por el Congreso Nacional.
57
El presidente del Consejo de la Magistratura -entre otras facultades- tiene la potestad de
proponer al Administrador General del Poder Judicial y su voto, en caso de empate, vale doble.
58
Compartimos la opinión de la mayoritaria vertida en la Cámara de Senadores de la Nación
por el representante de la bancada justicialista -Senador Yoma- en oportunidad de debatirse la
56
148
Con esta nueva estructura, los cinco representantes del oficialismo (cuatro
legisladores más el representante del Poder Ejecutivo) pueden bloquear las decisiones que requieran mayoría agravada de dos tercios (entre otras, para la conformación de ternas, imponer sanciones y formular acusación de magistrados).
Además, los siete representantes del poder político en su conjunto pueden
conformar quórum propio en el plenario (no necesitan la presencia de jueces,
abogados o académicos para sesionar), tienen mayoría absoluta (mitad más uno
de la totalidad de los miembros) para tomar decisiones que no requieran mayoría agravada y además posee capacidad para bloquear todas las decisiones
que quiera adoptar el cuerpo59.
Podría argumentarse que resulta equivocado considerar al estamento político como un solo bloque de decisión en tanto estaría conformado tanto por
representes legisladores de la mayoría -generalmente oficialista- como de la
primera minoría -habitualmente opositora- al gobierno de turno. Sin embargo,
no puede desconocerse que de todas maneras ello importaría el riesgo de retrotraer en la práctica al sistema anterior a la reforma constitucional de 1994
en el cual la designación de magistrados se realizaba mediante negociaciones
políticas entre el Poder Ejecutivo y las bancas mayoritarias del Congreso. Además, es de destacar que experiencias observadas en algunas provincias -potencialmente replicables en el orden nacional- revelan que no siempre la primera
minoría legislativa es opositora al poder gobernante. En la provincia de Salta,
por ejemplo, los dos partidos mayoritarios forman parte de una misma coalición de gobierno y no obstante ello -al tener bloques separados en la legislatura- acapararon todas las representaciones políticas del Consejo de la Magistratura y organismos de control60.
sanción de la Ley 24.937 y en relación a ciertos proyectos que excluían la participación de la
Corte Suprema de Justicia de la Nación en el Consejo: «Otra vez se cae en el error de no tener
en cuenta la letra; me refiero a la voluntad del constituyente de la Constitución Nacional
cuando habla de los jueces de todas las instancias, lo cual comprende obviamente a la Corte,
las Cámaras y los tribunales inferiores. La Corte constituye un instancia, y el constituyente
no la excluyó sino que la incluyó expresamente».
59
Ver en ese sentido: Cárdenas, Emilio – Chayer, Héctor, «Las designaciones y el contralor
de los jueces: una mirada desde América Latina», Publicado por Fores – Foro de Estudios sobre
la Administración de Justicia.
60
En esa línea de pensamiento se dijo que: «Hábilmente se pretende presentar la cuestión
computando cuántos miembros del Consejo podrán ser designados por la mayoría gobernante.
Sin embargo, el artículo 114 no distingue entre los representantes de los órganos políticos
afines al gobierno de turno y los de la oposición. Lo que la Constitución manda es que exista
equilibrio entre los representantes de esos órganos políticos, los de los jueces y los abogados,
149
El mismo desequilibrio en la integración se replica en el órgano complementario del Consejo, el Jurado de Enjuiciamiento.
Ese Jurado está integrado por 4 legisladores (2 por cada Cámara), 2 jueces y 1 abogado.61
Los miembros de este cuerpo son elegidos por sorteo semestral público
entre listas compuestas por representantes de cada estamento.
Tema no menor en la eficiencia operativa del cuerpo es que la condición
de miembro del Consejo no es incompatible con el ejercicio de cargo o profesión en virtud del cual se originó la designación (salvo para los representantes
abogados que deben suspender su matrícula federal mientras dure el desempeño efectivo de sus cargos). Bien se ha recalcado a ese respecto que, dado el
cúmulo de responsabilidades que tienen los miembros consejeros, es aconsejable que los legisladores y jueces cubran sus funciones con representantes de
tales estamentos -pero no necesariamente con ellos mismos- a fin de que actúen con mayor propensión a fortalecer las notas de independencia y funcionalidad que jerarquizarían al Consejo62.
Los miembros del Consejo y del Jurado perciben una remuneración equivalente a la de un juez de la Cámara Nacional de Casación Penal, salvo los
miembros magistrados y legisladores cuyas funciones son honorarias. La duración de su mandato es de cuatro años, con la posibilidad de reelección por
una vez en forma consecutiva.
Por último, para ser miembro consejero se requiere cumplir con las condiciones exigidas para ser juez de la Corte Suprema de Justicia de la Nación63.
b) Organización y Funcionamiento:
El Consejo de la Magistratura actúa en sesiones plenarias, por la actividad de sus comisiones y por medio de una Secretaría del Consejo, una Oficina
de Administración Financiera y otros organismos auxiliares.
no que los representantes afines al gobierno no tengan mayoría en el Consejo. Por ende, resulta
irrelevante si esos representantes afines al gobierno tienen o no mayoría para imponer sus
decisiones, que el equilibrio que debe procurarse se encuentra violado con la diferencia de
representación entre los tres estamentos» (Ramírez Calvo, Ricardo, opinión citada).
61
En su composición originaria, establecida por la ley 24.937, el Jurado de Enjuiciamiento
estaba integrado por 9 miembros: 3 legisladores, 3 jueces y 3 abogados.
62
Conf.: Vanossi, Jorge Reinaldo, «Un enfoque no aritmético del Consejo de la Magistratura»,
La Ley on line.
63
Artículo 111 de la Constitución Nacional establece que los miembros de la Corte Suprema
deberán ser abogados, con ocho años de ejercicio, y tener las calidades requeridas para ser
senador (tener la edad de treinta años y haber sido seis años ciudadano de la Nación).
150
Cuando actúa en sesión plenaria sus atribuciones más importantes son: (i)
dictar su reglamento general; (ii) designar a su presidente y vicepresidente; (iii)
designar y remover a los integrantes de cada comisión; (iv) designar al administrador general del Poder Judicial de la Nación, al secretario general del
Consejo, al secretario del cuerpo de Auditores y a los titulares de organismos
auxiliares; (v) disponer la apertura del procedimiento de remoción de los magistrados -previo dictamen de la Comisión de Disciplina y Acusación- y formular la acusación ante el Jurado de Enjuiciamiento; (vi) reglamentar los concursos públicos de antecedentes y pruebas de oposición; (vii) aprobar concursos
y remitir al Poder Ejecutivo ternas vinculantes de candidatos a magistrados;
(viii) organizar el funcionamiento de la Escuela Judicial; y (ix) aplicar sanciones a magistrados a propuesta de la Comisión de Disciplina y Acusación.
El Presidente del Consejo es designado por mayoría absoluta de la totalidad de los miembros (es decir, 7 de ellos)64. Dura un año en su mandato y puede ser reelecto con intervalo de un período. En las votaciones tiene voto simple, salvo en caso de empate en el que tiene voto doble. El Consejo tiene también
un Vicepresidente quien reemplaza al Presidente en caso de ausencia.
Funcionalmente, el Consejo de la Magistratura se divide en cuatro comisiones:
i) Comisión de Selección de Magistrados y Escuela Judicial. Principalmente se ocupa de convocar a concursos públicos para cubrir vacantes de magistrados, sustanciar los concursos designando el jurado y confeccionar las ternas para su elevación al plenario. Asimismo, se encarga de dirigir la Escuela
Judicial.
ii) Comisión de Disciplina y Acusación. Es de su competencia proponer
al plenario del Consejo sanciones disciplinarias a los magistrados como así
también proponer la acusación de éstos a los efectos de su remoción.
iii) Comisión de Administración Financiera. Fundamentalmente, tiene
funciones de fiscalización a nivel de control financiero y de legalidad.
iv) Comisión de Reglamento. Entre sus funciones, elabora proyectos de
reglamento que le sean encomendados. Asimismo, analiza y emite dictamen
sobre proyectos de reglamentos que le sean remitidos por la presidencia, el
plenario, comisiones e integrantes del Consejo. Y también emite dictámenes
en caso en los casos en que se planteen conflictos de interpretación derivados
de la aplicación de reglamentos.
De modo pues que en la elección del presidente, los miembros de estamento político (7) tienen
número suficiente para imponer su candidato.
64
151
En la integración de las comisiones -al igual que el plenario- prevalece
claramente el estamento político. Ese sector tiene el 50% de los miembros de
la Comisión de Selección de Magistrados y Escuela Judicial (4 miembros sobre 8), el 55,5% de los integrantes de la Comisión de Disciplina y Acusación
(5 miembros sobre 9), el 57% de los integrantes de la Comisión de Administración y Financiera (4 miembros sobre 7). Solamente no posee mayoría en la
Comisión de Reglamento (2 miembros sobre 6).
Finalmente, entre los organismos auxiliares del Consejo cabe mencionar a:
i) Oficina de Administración y Financiera. Tiene a su cargo -entre otras
funciones- la elaboración del anteproyecto de presupuesto anual del Poder Judicial de la Nación, su posterior ejecución y la dirección de las oficinas de personal, estadística, contrataciones, arquitectura e imprenta. Está a cargo un
Administrador General designado por el plenario a propuesta del Presidente
del cuerpo.
ii) Secretaría General del Consejo. Presta asistencia directa al Presidente, Vicepresidente y al plenario del Consejo. Dispone las citaciones a las sesiones del plenario, coordina las comisiones del Consejo, prepara el orden del
día a tratar, lleva las actas correspondientes y cumple con las demás funciones
establecidas en los reglamentos internos.
iii) Escuela Judicial. Promueve la formación y el perfeccionamiento de
los jueces, funcionarios, empleados y de los aspirantes a magistrados. La concurrencia y aprobación de los cursos de la Escuela Judicial es considerada como
antecedente relevante en los concursos para la designación de los magistrados
y para la promoción de quienes forman parte de la carrera judicial.
EL FUNCIONAMIENTO DEL CONSEJO DE LA MAGISTRATURA HASTA EL PRESENTE
No está en el ánimo de este trabajo analizar críticamente el funcionamiento
pasado del Consejo de la Magistratura. Sin dudas ello conduciría a controversias en muchos casos ociosas respecto de la cuestión, teniendo en cuenta que
lo que se pretende es generar consensos hacia el futuro y no ingresar en una
interminable discusión teñida ideológicamente que desfocalizaría a los argentinos de la cuestión principal, que es mejorar el funcionamiento del Poder Judicial.
No tenemos dudas de que habrá consenso en todas las personas interesadas en el mejoramiento del Poder Judicial en cuanto a que el funcionamiento
del Consejo de la Magistratura y el sistema de designación, promoción y remoción de magistrados es perfectible.
152
LA POLÍTICA DE JUSTICIA QUE REQUIERE NUESTRO PAÍS IMPONE MEJORAR EL FUNCIONAMIENTO DEL CONSEJO DE LA MAGISTRATURA Y LOS PROCEDIMIENTOS QUE APLICA EL ORGANISMO
Aunque existen ciertas opiniones críticas a esta institución65, creemos firmemente -en coincidencia con la opinión doctrinal mayoritaria- que la incorporación del Consejo de la Magistratura al sistema institucional argentino constituyó un avance en pos de la independencia y excelencia en la administración
del servicio de justicia66.
Sin embargo, habiendo transcurrido más de doce años desde su puesta en
funcionamiento (noviembre de 1998), es imperiosa una reformulación de las
normas reglamentarias del Consejo de la Magistratura a fin de optimizar el cumplimiento de sus cometidos constitucionales.
La última reforma introducida por la ley 26.080 -promulgada, como se dijo,
en medio de una gran controversia pública- sin duda ha restado legitimidad
social a la institución y, en sus aspectos sustanciales, ha marcado un retroceso
en su estructura y funcionalidad. Y ello repercute negativamente en la confianza
y en la credibilidad de los habitantes del país en el Poder Judicial y, en lo sustancial, en el funcionamiento mismo del Poder Judicial.
En ese sentido crítico se dijo que: «Aunque en general se lo recibió, por desconocimiento o
irreflexión, como una positiva institución, algunos advertimos lo absurdo de que, con la excusa
de mejorar la independencia de la Justicia, se pretendiera injertarle dentro de su estructura
un organismo integrado por representantes de otros poderes, y por ello, lo calificamos como
Caballo de Troya. El organismo quedaba servido en bandeja para quien se le ocurriera
coparlo, como ahora (2006) ha ocurrido. Es increíblemente absurdo esta vía para mejorar
la independencia del Poder Judicial» (Lynch, Horacio M., «Las Reformas al Consejo de la
Magistratura y al Jurado de Enjuiciamiento de la Argentina», Revista del Colegio de Abogados
de la Ciudad de Buenos Aires, Tomo 66, N° 1, Julio de 2006). En la misma postura, «Fores»–
Foro de Estudios sobre la Administración de Justicia- manifestó que «se opuso a la creación
del CM con el carácter que se le dio (copiando modelos europeos en vez de seguir nuestros
ejemplos provinciales) porque lo entendía contradictorio con el pregonado objetivo de mejorar
la independencia del Poder Judicial (PJ): nada podía mejorarse ingresando cuerpos extraños
en el seno del PJ» (ver opinión en trabajo titulado «Opinión de FORES sobre el proyecto de
ley de reformas al Consejo de la Magistratura y Jurado de Enjuiciamiento de la Nación que
cuenta con media sanción del Senado» publicado en la página web www.foresjusticia.org.ar.
66
Fundamentalmente como método de selección que si bien no garantiza el acceso a la
magistratura de los mejores, por lo menos excluye con certeza a los peores (Conf.: Zaffaroni,
Eugenio Rául, «Dimensión Política de un Poder Judicial Democrático», El Derecho, 149-857).
65
153
Ciertas enmiendas se revelan a esta altura indispensables para revertir esa
pálida imagen.
Despolitizar la institución (en el sentido de limitar la actual preponderancia de los representantes de los órganos políticos), acelerar los procesos de selección y designación de magistrados, reformular el reglamento de concursos,
organizar procesos de control de calidad del servicio de justicia, mejorar los
procesos de reclutamiento de recursos humanos, son algunas de las materias
prioritarias.
Aunque lo creemos perfectible en muchos aspectos, el proyecto de ley que
tuvo media sanción en la Cámara de Diputados el 30 de junio de 2010 -y que
no pudo convertirse finalmente en ley por el rechazo del oficialismo en la Cámara de Senadores- emergió como una propuesta superadora al actual sistema67.
Si bien ese proyecto fracasó en su aprobación, lo cierto es que puso de manifiesto la inexistencia de consenso político básico sobre la aptitud del actual
sistema.
De modo pues que el debate debe seguir abierto y es prioritario que el
mismo permanezca vigente en nuestra agenda pública institucional.
Pretendemos contribuir a ese objetivo formulando a continuación una serie de propuestas que, en nuestra opinión, sintetizan los lineamientos fundamentales que deben guiar el rediseño estructural y operativo de ese órgano, para
fortalecer la independencia del Poder Judicial, definir el perfil de juez con toda
claridad y encolumnar eficientemente los procesos de designación, promoción
y remoción de magistrados tras ese norte institucional, y mejorar sensible y
eficientemente todos los procedimientos de trabajo que deben cumplir magistrados, funcionarios y empleados en el ejercicio de sus funciones68:
a) Respetar el principio de «equilibrio» en la composición del Consejo
de la Magistratura establecido en el artículo 114 de la Constitución Nacional. En ese sentido, debe equipararse la actual representación de los órganos
políticos con la de los jueces y los abogados de modo que ninguno de esos
estamentos tenga por sí solo capacidad para conformar quórum propio, mayoría para tomar decisiones o capacidad de bloqueo para la adopción de las
mismas.
Se puede acceder a copia del mismo en la página web http://www.diputados.gov.ar/
Vale aclarar que algunas de ellas -aunque no todas- han sido oportunamente expresadas en
distintos ámbitos de opinión de modo que en este trabajo referenciaremos nuestra adhesión a
las mismas.
67
68
154
Como bien se dijo, «ante la amplitud de las facultades del Consejo, mayor es el deber de obrar con prudencia y pleno conocimiento de las cosas al
determinar su integración»69.
b) Restablecer la representación de la segunda minoría legislativa en el
cuerpo (suprimida mediante la reforma de la Ley 26.080) de modo que los tres
bloques legislativos mayoritarios tengan representatividad en el Consejo asegurando de ese modo la pluralidad de su integración con distintos sectores políticos70.
c) Equilibrar asimismo la integración de las comisiones del Consejo de la
Magistratura entre los estamentos representativos de los órganos políticos, jueces y abogados.
En esa línea, incorporar la participación de los abogados (actualmente excluidos) en la Comisión de Selección y Escuela Judicial.
d) Restituir la participación de la Corte Suprema de Justicia en la integración del Consejo (suprimida mediante la ley 26.080), cumpliendo de ese modo
con el artículo 114 de la Constitución que ordena la participación de representantes judiciales de todas las instancias71.
e) Instituir la dedicación exclusiva funcional -con la salvedad de actividades académicas que no perturben la prestación del servicio- de todos los miembros consejeros, debiendo suspender durante su mandato el ejercicio de cualquier otra función pública o privada72.
Jeanneret de Pérez Cortéz, María, «El Consejo de la Magistratura, la independencia del
Poder Judicial y la prestación del servicio de justicia», La Ley 1995-E, 817.
70
En línea concordante con el proyecto aprobado por la Cámara de Diputados el 30/06/2010
(artículo 2, inc. 3).
71
En coincidencia con el proyecto aprobado por Diputados el 30/06/2010 (artículo 1, inc. 1).
72
Sin duda la ausencia del requisito de dedicación exclusiva afecta la funcionalidad y operatoria
del cuerpo. A ese respecto, se informó que entre los meses de diciembre de 2010 y abril de 2011
«la actividad del cuerpo fue mínima…Desde principios de diciembre hasta ahora, celebró sólo
dos reuniones plenarias y redujo a la mitad los encuentros de las comisiones. Antes eran una
vez por semana, pero este año los consejeros acordaron hacerlo todos cada 15 días, algo que
tampoco se cumple…En materia de disciplina y acusación, no se citó a declarar a ningún juez
en lo que va del año. Sólo se acordó cerrar seis denuncias. Mientras tanto siguen abiertos 223
expedientes contra magistrados…En cuanto a la selección, la otra función medular del
Consejo, hubo sólo tres llamados a concursos y no se remitió ninguna terna al Poder
Ejecutivo…Todos los consejeros consultados coincidieron en que las elecciones complicarán
el funcionamiento del cuerpo. Vario de sus miembros jugarán fuerte en los comicios de este
año. El diputado radical Oscar Aguad, por ejemplo, es candidato a gobernador de Córdoba,
y la diputada Stella Maris Martínez probablemente lo sea de Tucumán» («Mínima Actividad
en el Consejo de la Magistratura», publicado en el diario La Nación el 24/04/2011).
69
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155
A los efectos de asegurar la dedicación plena a su función:
Los representantes de los magistrados no podrán ser jueces en ejercicio y
si fuesen funcionarios gozarán de licencia durante todo el tiempo de su
mandato.
El representante de la Corte Suprema de la Justicia no podrá ser ministro
en ejercicio de ese órgano y si es funcionario gozará de licencia durante
su mandato como miembro consejero.
Los representantes del Poder Legislativo no podrán ser legisladores en ejercicio y su función no podrá ser concurrente con otro cargo público.
Todos los miembros consejeros estarán inhabilitados para postularse a
cargos públicos electivos durante el ejercicio de su mandato.
Todos los consejeros deben trabajar todos los días hábiles del mes en horarios completos en los asuntos del Consejo de la Magistratura, en forma
personal e indelegable, pudiendo ser asesorados únicamente en aspectos
técnicos puntuales que escapen a su conocimiento.
Las vacaciones de los consejeros se deben tomar en forma rotativa de modo
tal que el organismo no se paralice nunca, pudiendo participar incluso a la
distancia en las sesiones del Consejo o sus comisiones, mediante video o
teleconferencia. En todos los casos, y en todas las sesiones, los consejeros
deberán expresar su voto en forma personal; y en caso de ausencia podrán
hacerlo en forma anticipada o en un plazo perentorio posterior, por escrito, considerándose el silencio como voto positivo.
f) Equilibrar la composición actual del Jurado de Enjuiciamiento, eliminando la preponderancia actual del sector político. A ese respecto, adherimos
a la postura de restablecer la composición que originariamente tuvo ese órgano conforme la Ley 24.937: 3 legisladores, 3 jueces y 3 abogados73.
g) Reevaluar el actual mecanismo de integración del Jurado de Enjuiciamiento mediante elección por sorteo y para cada caso concreto. Coincidimos
con quienes opinan que una integración de ese órgano con miembros permanentes podría aportar continuidad, previsibilidad y solidez jurisprudencial en
las delicadas funciones de juzgamiento en la conducta de magistrados74.
Además, consideramos que debe modificarse el método de elección del
jurado representante de los abogados que actualmente se efectúa mediante sorteo entre todos los profesionales del país con matrícula federal (solamente en
73
74
Coincide en este punto el proyecto de diputados aprobado el 30/06/2010 (artículo 22).
Ver: Cárdenas, Emilio – Chayer, Héctor, Opinión citada.
156
la Capital Federal hay más de 60.000 profesionales de los cuales más de la mitad
tiene menos de 15 años de antigüedad)75. Su elección se realiza sin ninguna
compulsa de sus antecedentes éticos, profesionales y personales, quedando de
ese modo al azar su probidad. Postulamos, en reemplazo de este sistema, su
elección por voto directo de sus pares (tal como lo establecía anteriormente la
ley 24.937) en base al prestigio profesional de los mismos76.
h) Jerarquizar la función de los miembros consejeros equiparando su remuneración a la de juez de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (esto es
una escala salarial superior a la que actualmente perciben equivalente a la de
juez de Cámara Nacional de Casación Penal). También, suprimir los cargos
honorarios (actualmente vigente para los miembros jueces y legisladores) en
congruencia con la exigencia de dedicación exclusiva que propusimos en punto
anterior.
i) Por su parte, quienes integren el Jurado de Enjuiciamiento percibirán
un viático equivalente a la remuneración diaria de un juez de la Corte Suprema de Justicia de la Nación por cada jornada en la que ejerzan la función de
jurado.
j) Inhabilitar para participar en los concursos de selección de magistrados
y para ingresar en el Poder Judicial de la Nación en cualquier cargo que no sea
dentro del Consejo de la Magistratura, a los miembros consejeros (en ejercicio y hasta cuatro años desde la finalización de su mandato), asesores, funcionarios y empleados del Consejo77.
k) Convocar los concursos para cubrir vacancias en las magistraturas cada
dos años, por categoría, fuero, jurisdicción y especialidad poniéndose públicamente en conocimiento de los interesados que el concurso estará destinado
a cubrir todas las vacantes que se produzcan durante su sustanciación y hasta
dos años después de finalizado78. En la actualidad a partir del momento en que
se produce una vacante se llama a concurso, se conforma un jurado, se otorga
una fecha de inscripción para la prueba de oposición y, luego de la evaluación
Fuente: Estudio publicado por «Fores» – Foro de Estudios sobre la Administración de Justiciaen la página web www.foresjusticia.org.ar/investigaciones/JusticiaCEA/S2cap6.pdf
76
Propuesta contenida en el proyecto aprobado el 30/06/2010 por la Cámara de Diputados
(artículo 22).
77
En conformidad con el proyecto de Diputados aprobado el 30/06/2010 (artículo 5).
78
En similar sentido, entre otros: Proyecto de reforma del Consejo de la Magistratura presentado
por la Asociación de Magistrados (www.planetaius.com.ar/foroderecho/presentanproyecto);
proyecto de ley presentado por Gustavo Ferrari, Diputado Nacional por la Provincia de Buenos
Aires (www.ferrarigustavo.com/congreso), y proyecto de ley sancionado por la Cámara de
Diputados el 30/06/2010 (artículo 13, inc. a).
75
157
y entrevistas, se elabora la terna de candidatos que se eleva al Poder Ejecutivo. Con esta propuesta se acortarían el procedimiento, plazos y cobertura de
las vacancias.
l) Reformular el actual «Reglamento de Concursos Públicos de Oposición
y Antecedentes» (Resolución N° 614/09) a fin de acotar el cómputo de los años
de antigüedad en el ejercicio profesional o judicial (por si sola insuficiente sin
estar acompañada de merecimientos) como antecedente relevante, y muchas
veces determinante, en los concursos de acceso a la magistratura.
En esa línea, asignar en la evaluación y calificación de los candidatos un
lugar preponderante a los antecedentes (no a la antigüedad) en su labor previa
en el ámbito del servicio de la judicatura o en el foro79. Entre algunas de las
pautas a tener en cuenta para la calificación de los antecedentes de los aspirantes judiciales: análisis profesional de sus resoluciones o borradores de resoluciones de autoría comprobable; calificación de los usuarios del servicio
de justicia mediante sistemas objetivos, producidos por profesionales calificados y sujetos a las más estrictas técnicas internacionalmente aceptadas; cumplimiento de plazos en sus despachos y decisiones, el número de recursos de
quejas y apelaciones que hubiesen prosperado contra sus resoluciones; organización del juzgado o tribunal a su cargo; antecedentes éticos en el sentido
más estricto y amplio del concepto; antecedentes que revelen su vocación de
servicio, su compromiso y su sentido de pertenencia con la institución; antecedentes que revelen sus dotes de liderazgo, incluyendo evaluaciones de sus
superiores, sus pares y los empleados jerárquicamente inferiores; antecedentes que revelen aportes de conducción gerencial que hubieran mejorado la calidad y agilidad del servicio de Justicia; antecedentes que revelen el reconocimiento de los justiciables al servicio prestado, mediante un sistema de consultas
a todos los justiciables en cuanto a la agilidad, razonabilidad, eficiencia, etc.
del servicio prestado; capacitación técnica; etc.80. Para los aspirantes del foro:
calificación de sus clientes representativos y valorización técnica de sus escritos jurídicos, experiencia, capacitación técnica comprobable, análisis de su
Sin duda un tema crítico y que amerita debates. Al respecto se dijo que «en un concurso para
cubrir una vacante de juez de cámara competirán, seguramente, destacados juristas con libros
y artículos de doctrina publicados, con jueces de primera instancia sobresalientes y que han
desempeñado silenciosa pero eficazmente su tarea y que éste sea su único y principal
antecedente computable» (Lugones, Alberto, «El Consejo de la Magistratura – Aportes para
el procedimiento de selección de los candidatos», La Ley 1997-A, 692)
80
En esa línea de opinión: Kiper, Claudio M., «Pautas para la futura designación de los
jueces», La Ley 1996-D, 1357
79
158
vocación de servicio y compromiso con la Justicia, contribuciones al fortalecimiento del Poder Judicial, etc.
Los exámenes deben tener una incidencia mayor en la calificación total
del candidato. Y deben contemplar aspectos técnicos, funcionales, éticos, vocacionales, etc. Para lo cual debe contemplarse la posibilidad de crear Jurados
diferenciados para cada uno de esos aspectos. Los exámenes deben ser intensivos y deben producirse durante varios días, no bastando con una evaluación
puntual de unas pocas horas en un día determinado, como ocurre en la actualidad. Los exámenes no pueden ser únicamente teóricos, y simplemente presentar, como si fuera un examen en un curso de postgrado, dos o tres casos planteados en términos generales para su resolución por el alumno; debe existir un
componente clave vinculado con la realidad social y económica de nuestra
sociedad, los principales problemas que la aquejan, los principales focos de
conflicto y su naturaleza y origen. Los jueces deben tener un contacto y un canal de información muy fuerte y fluido con la realidad, en particular en las
materias que son de su competencia. Un juez penal, por ejemplo, debe conocer perfectamente el derecho penal, pero debe conocer también -lo máximo
posible- las metodologías, métodos y mecanismos actuales de la delincuencia
organizada y aislada o asistemática; un juez laboral debe conocer perfectamente
el derecho laboral, pero debe conocer también –lo máximo posiblela realidad de los trabajadores, la situación del mercado laboral, el funcionamiento
del sector informal del empleo, etc.; un juez comercial debe conocer perfectamente el derecho comercial, pero debe conocer también –lo máximo posiblela realidad de las empresas, su funcionamiento interno y sus relaciones, los tipos de contrato que desarrollan y como operan, etc.; y así sucesivamente.
Los exámenes deben ser mucho más exigentes y profundos. Los jurados y por supuesto también los consejeros- deben estar a la altura de ese nivel de
exigencia.
m) Disminuir la discrecionalidad en la evaluación de los antecedentes de
los candidatos delegando esa función a los jurados (integrado para cada concurso en particular por jueces y profesores universitarios de derecho). Actualmente esa evaluación es realizada por la Comisión de Selección, lo que en la
práctica puede restar objetividad al proceso y contribuir a la sospecha de cruzamiento de favores entre los consejeros para beneficiar a determinados candidatos81.
En la misma línea de opinión ver «Independencia para una Justicia Democrática» publicado
por el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) en su página web www.cels.org.ar
81
159
n) Restablecer la obligación de contar con al menos quince años en el ejercicio de la profesión para actuar como jurado en un concurso. La reforma introducida por la ley 26.080 eliminó esa obligación que estaba contenida originalmente en la reglamentación de los concursos82. Creemos que la experiencia
es un elemento fundamental para el ejercicio de esa función. La función debe
ser paga y muy reconocida. Deben conformarse listados de jurados elegidos
por períodos de 6 años, y cuya intervención se realice por sorteo para cada concurso. Esos listados deben estar integrados por los profesionales más destacados del país, cuya conducta ética resulte irreprochable en todos los aspectos.
No necesariamente deben ser abogados. Los jurados no pueden pertenecer al
mismo fuero en el que es necesario cubrir una vacante para la cual se ha requerido la intervención de los jurados.
ñ) Prohibir expresamente y sancionar gravemente, con medidas funcionales
e incluso económicas, el lobby directo o indirecto tendiente a influir en las decisiones de los consejeros o jurados. Establecer sanciones de inhabilitación para los
concursantes y disciplinarias para los magistrados, funcionarios judiciales, consejeros, asesores o jurados involucrados, o cualquier otra persona que actúe como
intermediario en esa tarea. Establecer que ningún concursante y nadie en su representación podrá mantener diálogo o contacto alguno con ningún jurado, consejero, asesor, etc., que no se produzca en audiencias públicas del Consejo o sus
Comisiones. Establecer un sistema por el cual los exámenes sean absolutamente
reservados, descalificando a cualquier candidato que pretenda conocer su contenido con anterioridad, sancionándoselo gravemente en su función o profesión, y
exonerando y sancionando gravemente desde el punto de vista económico a cualquier empleado, asesor, consejero o jurado que hubiera anticipado en cualquier
aspecto el contenido de un examen, sin perjuicio de promoverse activamente las
responsabilidades penales que pudieran surgir por ese reprochable obrar.
Establecer graves sanciones económicas y personales para los funcionarios, asesores, empleados del Poder Legislativo y del Poder Ejecutivo, y todas
las dependencias estatales que estén bajo sus órbitas, que, mediante cualquier
medio, pretendan apoyar, referir, hacer prevalecer, a cualquier candidato que
participa en un concurso convocado por el Consejo de la Magistratura. Y generar a la vez las responsabilidades penales del caso, cuanto menos por incumplimiento de los deberes de funcionario público.
Actualmente, conforme el artículo 1 del Reglamento de Concursos Públicos del Consejo de
la Magistratura, para ser jurado es necesario ser juez o profesor universitario de derecho y
cumplir con los requisitos para ser miembro del Consejo.
82
160
Ciertamente, seguir el mismo criterio de responsabilización y sanción económica y penal respecto de cualquier funcionario que pretenda influir en alguna causa judicial ofreciendo en forma directa o indirecta, explícita o tácita,
algún tipo de apoyatura en la carrera judicial.
o) En el marco de las atribuciones del Consejo sobre la administración de
los recursos del Poder Judicial, organizar procesos de control de gestión periódicos e inspección de tribunales inferiores y oficinas administrativas judiciales de manera de procurar que sus integrantes trabajen más y eficientemente83. Asimismo, instaurar sistema de premios y castigos para magistrados,
funcionarios y empleados en función de su productividad y la valoración objetiva de los usuarios de sus servicios.
p) Designar por concurso público de antecedentes y oposición al Administrador general del Poder Judicial de la Nación, al Secretario General del Consejo y a los titulares de los organismos auxiliares de ese cuerpo84.
q) Reclutar mediante concurso público a los recursos humanos afectados
a las oficinas auxiliares del Consejo con evaluación periódica de sus funciones y obligación de capacitación constante. Privilegiar la designación de cuadros universitarios con mejores promedios en carreras de grado y posgrado y
sobre la base de listas de mérito remitidas por universidades públicas y privadas. Los consejeros únicamente podrán designar mientras dure su función a
una persona o asesor de su confianza, con rango salarial de secretario de primera instancia. Cada consejero ocupará una vocalía con personal preasignado, profesional y de carrera.
Asimismo, el Consejo -en tanto órgano encargado de la organización y
administración del Poder Judicial- debe procurar la captación y formación de
administradores judiciales que no sólo sean graduados del derecho sino también de otras carreras relacionadas con la administración de recursos85.
r) Establecer un plazo de caducidad improrrogable (salvo razones excepcionales) de seis meses a las denuncias efectuadas contra magistrados86, e instituir la posibilidad expresa de rechazarlas in limine cuando no tuviesen verosiEn similar sentido ver proyecto de ley aprobado por Diputados el 30/06/2010 (artículo 7,
inc. 14).
84
En concordancia con el proyecto de ley sancionado por Diputados el 30/06/2010 (artículo
7, inc. 6). En el mismo sentido: «Propuesta de Modificación de la Ley 26.080 – Reforma del
Consejo de la Magistratura», publicado el 23/03/2006 por la Asociación de Abogados de
Buenos Aires. www.aaba.org.ar
85
Conf.: Cafferata, Fernando J., Opinión citada.
86
En sentido coincidente con el proyecto aprobado por Diputados el 30/06/2010.
83
161
militud en sus fundamentos. Ello así por cuanto la posibilidad de mantener abierta
una denuncia por el plazo extensamente prolongado de tres años -como prevé
actualmente la ley 26.080- o de no rechazar in limine una denuncia que no tiene
verosimilitud, puede constituir una presión desmedida contra los magistrados en
el ejercicio de sus funciones87. En línea con esta propuesta, debe establecerse un
procedimiento expeditivo para el tratamiento de las denuncias, con responsabilidades objetivas de los consejeros y sus auxiliares. Toda denuncia debe ser investigada inmediatamente y en profundidad, adoptándose medidas de prueba
inmediatas y de producción inmediata, con obligación de todas las dependencias públicas y privadas de contribuir con las investigaciones que se produzcan
en los plazos sumarísimos que fije la reglamentación. Las denuncias prosperan
o se desestiman, pero no pueden permanecer en un limbo, generando presiones
implícitas a magistrados que no saben qué suerte correrán tales denuncias mientras, tal vez, tramitan causas relevantes en sus tribunales.
s) Introducir en el actual Reglamento de Disciplina y Acusación de magistrados medidas de protección de denunciantes y testigos, especialmente
cuando éstos son empleados o funcionarios judiciales88. Muchas veces quienes mejor saben qué sucede en los juzgados y cómo es el comportamiento de
los magistrados son los propios empleados y secretarios; pero es usual que prefieren no declarar o comprometerse en una denuncia por temor a perder su
puesto o recibir algún otro tipo de sanción o reprimenda. Los funcionarios y
empleados judiciales deben ser incentivados a denunciar cualquier irregularidad que adviertan en sus lugares de trabajo, que sea relevante y comprobable;
y si formulan una denuncia de esa naturaleza, ello debe ser considerado como
un antecedente favorable en sus respectivas carreras profesionales. De ahí la
necesidad de brindarles una protección especial89.
t) Reglamentar el artículo 99 inciso 4 de la Constitución Nacional90 a fin
de que la selección por parte del Poder Ejecutivo del candidato propuesto por
Ver a ese respecto opinión en: Kiper, Claudio, «Acerca de la necesidad de establecer un plazo
de caducidad para las denuncias contra los magistrados», Revista de la Asociación de
Magistrados y Funcionarios de la Justicia Nacional, número 37, página 23.
88
Están contempladas en el proyecto de diputados del 30/06/2010 (artículo 14, inc. e) algunas
medidas protectorias tales como la solicitud de «traslado a otra dependencia judicial,
debiéndose respetar la misma jerarquía y responsabilidades».
89
Opinión coincidente con Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), publicación citada.
90
Norma que consagra la atribución del Poder Ejecutivo de nombrar, con acuerdo del Senado,
a los jueces inferiores en base a una propuesta vinculante en terna del Consejo de la
Magistratura.
87
162
el Consejo y la posterior remisión del pliego al Senado para su acuerdo se efectúe en un plazo máximo razonable de 45 días. Vencido ese plazo, en caso de
silencio, se considerará tácitamente aprobada la propuesta de designación que
en primer término hubiese aconsejado el Consejo (es de destacar que, conforme la normativa vigente, el Poder Ejecutivo no está sujeto a plazo legal para
la remisión de los pliegos al Senado; sólo debe esperar, como requisito previo,
30 días para eventuales impugnaciones91). Mismo plazo de 45 días cabe imponer a la manifestación de acuerdo del Senado y a la posterior designación formal del candidato92.
REFLEXIONES FINALES SOBRE ESTE CAPÍTULO CENTRAL CONCERNIENTE A LOS MECANISMOS DE DESIGNACIÓN, PROMOCIÓN Y REMOCIÓN DE MAGISTRADOS
La agenda de reforma judicial en pos de la construcción de un Poder Judicial independiente, con legitimidad social y eficiente en su cometido de administrar justicia debe necesariamente incluir al Consejo de la Magistratura como
órgano clave en nuestro andamiaje institucional.
Sin dudas queda mucho por hacer en la mejora funcional y operativa de
esa institución a fin de asegurar el cumplimiento de los cometidos básicos que
le fueran confiados por el constituyente. Es un desafío del que no se puede desertar.
Con esa convicción, nos propusimos aquí ampliar el debate sobre las virtudes y defectos del actual sistema, replantear la necesidad de perfeccionarlo y de
corregir sus desviaciones postulando propuestas concretas en ese objetivo.
Desde luego no todas las soluciones pasan por un plano estrictamente normativo. Las conductas y los intereses particulares y facciosos prevalecerán
siempre sobre las instituciones, cualquiera sea su grado de perfección, si no
Ver procedimiento contenido en el Decreto Nacional 588/03.
Fundamenta esta propuesta las demoras evidenciadas por el Poder Ejecutivo en remitir las
propuestas de designación de jueces al Senado para su acuerdo. Al respecto, se informó el
pasado 5 de julio de 2011 que «el gobierno nacional tiene para resolver 146 ternas de jueces
y hace más de ocho meses que no firma ninguna designación…Más del 20% de los juzgados
nacionales y federales no tienen juez…con tribunales acéfalos, las causas judiciales, de por
sí lentas, se atrasan aún más y se debe recurrir a soluciones de emergencia: jueces vecinos
que quedan a cargo de más de un juzgado o subrogantes, suplentes de dudosa
constitucionalidad, sin garantías de inmovilidad que prevé la Constitución para asegurar su
independencia…Una justicia llena de vacantes tiene menos fuerza para controlar al poder»
(Diario La Nación, 5/07/2011).
91
92
163
edificamos antes una sociedad culturalmente apegada al cumplimiento de las
reglas, democrática y pluralista en la búsqueda de consensos y solidaria en la
construcción de un mejor futuro colectivo.
OTRAS MEDIDAS PARA PRESERVAR LA INDEPENDENCIA DEL PODER JUDICIAL
La independencia judicial se fortalecerá si los magistrados que se designan se corresponden con el perfil de juez que ya se presentó.
Es que el juez independiente, honesto, valiente y capacitado será como principio impermeable a cualquier intromisión indebida de terceros en su función,
en particular, de los poderes políticos, intereses económicos y corporaciones.
La independencia judicial se fortalecerá si se mejora sustantivamente el
Consejo de la Magistratura en la línea mencionada.
Quienes aspiran a ser jueces de la República deben conocer lo que la misma les exige. Quienes no desempeñan sus funciones conforme las exigencias
preestablecidas deben saber que podrán ser removidos.
A su vez, quienes vean afectada su independencia, del modo que sea, deben tener un mecanismo de protección institucional.
Para ello se propone que se prohíba expresamente que un Juez pueda intentar influir sobre un magistrado de una instancia anterior en cualquier causa
en trámite bajo su órbita. Cualquier representante de los poderes políticos, incluyendo asesores o empleados, que solicite una audiencia ante un Juez, por la
razón que fuere, debe saber que se levantará un acta de todo lo que ocurra en
esa audiencia, que la misma será grabada, y que si se tratara de una cuestión
institucional relevante y secreta, podrá archivarse la grabación en forma reservada en dependencias de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.
Cualquier difamación pública que se produzca respecto de un magistrado
o funcionario judicial en funciones, o nota periodística imprecisa o falsa sobre
una causa, que la Justicia pueda considerar que está influyendo negativamente en su independencia y en su labor, debe dar lugar a la réplica inmediata mediante un comunicado oficial que se canalizará institucionalmente a través de
dependencias del Poder Judicial.
Los periodistas no deben poder hablar en forma directa con magistrados,
funcionarios o empleados sobre causas judiciales en trámite. Los periodistas
pueden acceder a la información pública sobre causas judiciales a través de
una oficina centralizada, con personal de carrera y designado por concurso de
antecedentes. Asimismo, las bases de datos de las causas judiciales deben ser
públicas y accesibles para cualquier periodista, como lo son casi en todos los
164
casos hoy, pero mejorándolas y completándolas. Los jueces deben hablar a través de sus sentencias.
Cualquier manifestación que se realice frente a un tribunal debe hacerse
conforme a la ley y en orden. Ningún magistrado debe sentirse afectado en su
independencia por manifestaciones organizadas políticamente; y en su caso deben establecerse mecanismos razonables y ágiles para canalizar las denuncias
que resulten pertinentes.
Las intromisiones de los poderes políticos en el Poder Judicial suelen canalizarse a través de llamados telefónicos, reuniones privadas, maniobras de
prensa, amenazas, etc.
Por eso es necesario introducir medidas concretas que fortalezcan la independencia de los magistrados sobre el particular.
RECURSOS HUMANOS DEL PODER JUDICIAL Y LOS AUXILIARES EXTERNOS
Los recursos humanos del Poder Judicial son imprescindibles para la adecuada prestación del servicio de Justicia.
Por ello, deben ser seleccionados en función de su vocación de servicio,
compromiso con la tarea desarrollada, sentido de pertenencia, honestidad, idoneidad, contracción al trabajo y capacitación técnica.
Todos los cargos deben ser por concurso de oposición y antecedentes. Proponemos la elaboración de listados para todas las categorías, como existen en
la fecha, pero elaborados con exámenes mucho más profundos.
La capacitación constante debe ser ponderada muy especialmente. Las evaluaciones deben ser trescientos sesenta grados y confidenciales, según las prácticas más modernas en cuanto a la evaluación de los recursos humanos.
Se debe instaurar un sistema de premios y castigos que no sólo se apoye
en la eventual promoción, sino en la asignación de bonus, becas de estudio,
condecoraciones, etc.
Asimismo, es fundamental que el Poder Judicial disponga de auxiliares técnicos confiables, en el marco de un sistema que a la vez tienda a suprimir los
casos de corrupción relativos al trabajo actual de tales auxiliares. Por tal razón,
dentro de las propias dependencias del Poder Judicial deben existir cuerpos especializados mejorados de especialistas (ingenieros, economistas, actuarios, contadores públicos, médicos, expertos en administración, martilleros, entre otros).
Luego, los magistrados de todos los fueros podrían recurrir a esos cuerpos para
la elaboración de pericias, para el desempeño de sindicaturas concursales, para
la intervención de empresas, para los remates públicos y licitaciones, etc.
165
LOS PROCEDIMIENTOS LEGALES Y LOS RECURSOS HUMANOS Y MATERIALES PARA LLEVARLOS A CABO
Todos los procedimientos deben agilizarse si se tiene en vista que la finalidad del servicio de justicia debe ser la máxima efectividad posible en la solución de conflictos en tiempo, costo y calidad.
Es fundamental acelerar todas las medidas que conducen a la conformación del expediente digital. La interconexión informática con firma digital debe
generalizarse dentro del Poder Judicial, entre éste y los Poderes Judiciales provinciales, entre todos ellos y las dependencias públicas de los poderes políticos a las que se deben requerir informes (registros de propiedad, direcciones
de personas jurídicas, registro de antecedentes penales, etc.). Todas las empresas, ONGs e instituciones deben informar una dirección de correo electrónico
a una base de datos generalizada a la que cualquier tribunal pueda requerir un
informe y éste deba ser contestado en 48 o 72 horas.
Es menester instaurar la oralidad en los procedimientos como principio, y
no como excepción, estableciendo que todos los traslados se produzcan en el
acto y que se adopten la mayor cantidad de decisiones posibles en cada caso.
Deben eliminarse prácticas anacrónicas como la costura de expedientes
con hilo y aguja (expediente digital), los pases de expedientes (debe enviarse
el expediente digital por correo electrónico), la remisión de millones de pedidos de informes (uso de la tecnología), etc.
Los procedimientos legales deben establecer mecanismos para que los Jueces dediquen la mayor parte de su tiempo a diseñar la estrategia del Tribunal
en cada proceso y dependiendo de qué tipo de proceso se trate, a ordenar las
pruebas pertinentes, a tomar audiencias, a ponderar las pruebas y a sentenciar.
Funcionarios de jerarquía inferior deben ser los que implementen bajo su responsabilidad todas las decisiones de trámite.
Pensamos que el Poder Judicial debe establecer oficinas centralizadas de
informes, abandonando progresivamente el concepto centenario de las mesas
de entradas de los tribunales; debe establecer oficinas centralizadas de servicios (remisión de piezas escritas y recepción y distribución interna); debe establecer plantas de personal que brinden servicios a varios jueces a la vez; telefonistas centralizados; eliminación del secretario privado tradicional; cuerpos
profesionales que constantemente hagan diligencias judiciales en el campo en
el que se han producido los conflictos para tomar conocimiento directo y real
166
de lo sucedido; amplias facultades de indagación y medios para poder concretarlo.
Es menester, en definitiva, repensar todos los procesos legales, basándose
en la oralidad, inmediación de los tribunales y en la focalización de los recursos en las tareas sustantivas, con una fuerte reducción del tiempo que insume
la tarea burocrática inútil, y apoyándose al máximo en las prestaciones de la
tecnología informática aplicada.
LOS ABOGADOS
Es fundamental, para la consecución de las propuestas desarrolladas en este
trabajo, generar una mejora sustancial en la formación académica de los abogados; introducir la formación ética obligatoria en todas las facultades de derecho; establecer normas que impongan el cumplimiento efectivo de las normas éticas por parte de los abogados; disponer exámenes de antecedentes
estrictos para habilitar el ejercicio de la profesión ante los tribunales, habilitación que debería renovarse periódicamente; prever duras sanciones económicas y vinculadas con la eventual suspensión o supresión de las matrículas -que
sean operativas y no letra muerta- a aquellos profesionales que violen esas
normas; etc.
En definitiva generar un sistema de trabajo de los abogados que contribuya al fortalecimiento del Poder Judicial y no que lo deteriore.
Los abogados merecen la misma consideración que los magistrados, en
cuanto a su respeto y trato. Mas si se está exigiendo mayor esfuerzo y mayor
rigor para evaluar la conducta de un magistrado, lo mismo debe ocurrir respecto de los abogados; máxime cuando lamentablemente se multiplican periódicamente las conductas que implican una falta de respeto y por tanto una
afectación de nuestros tribunales.
CONCLUSIONES
La República Argentina necesita una política de Justicia acorde con los
mandatos de nuestra Constitución Nacional.
Para ello debe definir el perfil de Juez que necesita y quiere el país.
Luego, debe establecer el mecanismo idóneo para designar rápidamente a
las personas que tengan ese perfil; y el mecanismo idóneo para remover a quienes no tengan ese perfil o lo pierdan por mala conducta.
167
La independencia del Poder Judicial debe ser fortalecida y deben adoptarse numerosas medidas en ese sentido.
Los procedimientos legales deben modificarse para lograr mayor calidad
y agilidad en la prestación del servicio de Justicia, priorizando la oralización y
la mayor informatización, a la par de reformas estructurales que optimicen la
utilización de los recursos.
Todos los recursos humanos deben ser profesionales, idóneos, honestos y
comprometidos, y designados por concurso; y debe instaurarse para todos los
recursos humanos del Poder Judicial un sistema de premios y castigos adecuado.
El funcionamiento del Poder Judicial debe ser controlado en forma permanente.
Y finalmente todos los profesionales que interactúan con el Poder Judicial, especialmente los abogados, deben contribuir seria y sistemáticamente al
fortalecimiento del Poder Judicial.
Sobre esa base, puede trabajarse en proyectos puntuales de reforma, para
ir conformando un plan que conduzca a la consecución de los siguientes objetivos:
• Lograr que el Poder Judicial se encuentre en la cima de la confianza y
credibilidad.
• Lograr que la honestidad y comportamiento ético de los integrantes
del Poder Judicial sea motivo de admiración y el ejemplo a seguir por
todos los argentinos.
• Lograr que los integrantes del Poder Judicial se encuentren entre los
más capacitados del país.
• Lograr que el Poder Judicial actúe con el máximo posible de independencia respecto de los Poderes Políticos y sectores económicos y corporativos.
• Lograr que pertenecer al Poder Judicial sea motivo de orgullo y de prestigio en el país.
• Lograr que el Poder Judicial preste un servicio sumamente eficaz, eficiente y ágil, para la preservación y respeto generalizado de sus derechos y para la sanción de la violación de los mismos.
• Lograr que el Poder Judicial lleve Justicia, en definitiva, a todos los
rincones del país que la requieran.
168
SEGURIDAD CIUDADANA
POLÍTICAS EN MATERIA DE SEGURIDAD
169
170
SEGURIDAD CIUDADANA
171
POLÍTICAS EN MATERIA DE SEGURIDAD
El hombre debe ser entendido como un ser que se distingue por su mente
y su voluntad, que le otorgan la capacidad de elegir entre diferentes opciones.
Esto es el libre albedrío. El hombre es libre, sin importar su formación o situación social, y por lo tanto responsable de sus actos.
Si bien es cierto que la seguridad y la libertad son fuerzas que pueden aparecer como opuestas, creemos que son fuerzas confluentes por cuanto ambas
contribuyen a que se den las condiciones necesarias para garantizar el derecho
a la vida, el ejercicio de la libertad y la protección de los derechos de propiedad.
Así, las sociedades modernas han resignado el ejercicio de la violencia individual como medio de resolución de sus conflictos delegando al Estado el
monopolio del uso legítimo de la fuerza. La provisión de seguridad es un servicio público para el establecimiento de la ley y la administración de la justicia. El Estado aparece como una institución que debe defender, y al mismo tiempo permitir, el desarrollo de una sociedad libre y tiene dos modos de ejercer
sus funciones en este punto. Una faz activa que es la de defender los derechos
de los ciudadanos respecto de los delitos de otros ciudadanos, y una faz pasiva
que consiste en abstenerse de avanzar sobre cuestiones que deben quedar reservadas a la libre voluntad de las personas.
Son fundamentales las garantías establecidas en la Constitución Nacional
respecto de la vida, la libertad, la propiedad y la búsqueda de la felicidad. En
este proceso debe aplicar no solo la fuerza de la ley, sino toda la inteligencia
de una moderna gestión de prevención de los delitos, tomando ejemplo de las
acciones desarrolladas por otras sociedades que han vencido a la inseguridad.
El desafío de garantizar la seguridad pública no admite demoras. Los efectos nocivos de la inseguridad se trasladan a toda la sociedad aún cuando muchos ciudadanos no sean víctimas directas de un delito. La inseguridad deriva
en costos que afectan no sólo la vida diaria de las personas, sino también la
actividad económica y con ello a las oportunidades de desarrollo y crecimiento de la Nación.
En las últimas décadas se ha producido un creciente desbalance y error en
la propia idea de la seguridad. Muchos afirman que aquellos individuos que
172
violentan los derechos de los demás, en última instancia, no serían responsables ellos mismos sino la sociedad en su conjunto. En algunos casos se justifica al que delinque alegando que ha sido la sociedad la que lo ha llevado a hacerlo al someterlo al hambre o a la falta de educación. En otros casos se dice
que lo hace como respuesta a la falta de justicia social y que estando frustrado
porque no la provee el Estado, recurre a la mano propia. Al mismo tiempo, el
resto de la sociedad, responsable de que el delincuente haya llegado a esta situación, debería pagar con «inseguridad» su propia culpabilidad.
Consideramos que debe haber un digesto de leyes y normas y que estas
sean suficientemente claras para que permitan que el ciudadano conozca exactamente cuáles son las consecuencias de sus acciones. De la misma forma las
leyes deben aplicarse sin tergiversaciones y deben impulsarse con celeridad
los procesos judiciales. En todos los casos el objetivo es enfrentar al ciudadano claramente con el costo de infringir las normas y al mismo tiempo reconocerle la mayor libertad posible y la menor intervención del Estado.
Se ha popularizado el enfoque de Gary Becker, del crimen y castigo subsiguiente. Para ponerlo en términos sencillos, cuánto más improbable sea que
un delincuente cumpla efectivamente con una pena determinada, sea esta punitiva, retributiva o ejemplificadora, menos «costoso» será delinquir y, por ende,
más probable que lo utilice como medio de vida.
La cadena de eventos que debe sucederse exitosamente para que un delincuente «pague» el «precio» de su ilegalidad contiene eslabones clave como:
1. Aprehensión.
2. Juzgamiento.
3. Condena.
4. Cumplimiento efectivo de la condena, en tiempo y forma.
La Argentina está plagada de filtraciones en cada uno de esos eslabones,
cuando no el agregado de más eslabones intermedios, que hace muy «barato»
delinquir.
Una primera cuestión que en esta materia debe quedar categóricamente
establecida es la obligación que tiene el gobierno de respetar y hacer respetar
el estado de derecho y el orden público. No es ocioso enfatizar esta cuestión
en un país como la Argentina, que se desliza peligrosamente en el límite de la
anarquía, sin que el estado asuma en plenitud su responsabilidad de poner en
resguardo la vida ni la propiedad de los ciudadanos. Hay o no hay estado de
derecho. No es aceptable resignarlo en función del falso postulado que no se
debe criminalizar la protesta social.
SEGURIDAD CIUDADANA
173
La seguridad pública tiene una diversidad de facetas propias de su ámbito
y de interrelaciones con la administración del estado. Su complejidad hace imposible que unas pocas acciones resuelvan los problemas que se presentan.
Es la resultante de funciones que deben accionar en conjunto y coordinadamente; ellas son:
La función policial incluyendo el sistema de inteligencia.
La justicia penal.
La justicia procesal penal.
El sistema penitenciario.
La cooperación interpolicial dentro y fuera de las fronteras.
La seguridad privada.
La participación de la sociedad
El reconocimiento de la responsabilidad del Estado no implica asignar a
la sociedad un rol pasivo, de simple receptor de funciones estatales. Por el contrario, la participación de la comunidad resulta fundamental para encarar con
eficacia la lucha contra el delito. La sociedad debe tener una comunicación fluida con la policía, estableciéndose un diálogo franco y una cooperación eficaz,
ya sea en su participación como testigos así como en la legitimación de la actuación policial. Esto requiere que la colaboración se haga en forma ágil, sin
pérdidas de tiempo injustificadas o burocráticas, y que se garantice adecuadamente la seguridad de quienes presten colaboración con la institución policial
y con la justicia, para lo cual es menester establecer los mecanismos legales
respectivos.
ESTADO ACTUAL DE LA SEGURIDAD PÚBLICA EN LA ARGENTINA
La seguridad, desde el punto de vista institucional muestra un fuerte deterioro. Las encuestas indican a la inseguridad como primer tema de preocupación de nuestros ciudadanos.
La ineficacia y mal funcionamiento del sistema de seguridad pública ha
tenido como consecuencia el desarrollo de empresas y sistemas privados, que
han adquirido una dimensión equiparable al de las policías estatales.
Con mucho facilismo y bastante de ideología se atribuye a la pobreza ser
la causa primera de la comisión de delitos. Sostenemos que la razón principal
de la criminalidad, la madre del delito, es la impunidad.- Es decir que es tan
baja la probabilidad de quedar detenido y ser condenado que el malviviente
opta por delinquir sin los temores que le produciría la aplicación estricta y efec-
174
tiva de la legislación represiva.- Sintéticamente, la prevención general que lleva
consigo el llamado a todos a no cometer hechos ilícitos, en la práctica ha desaparecido por aquella conceptualización. Al afirmar que la responsabilidad del
origen del delito es mayormente social por el estado de marginalidad, surge la
creencia de que el Estado no debe imponer cárcel a los delincuentes (ni siquiera
a los peligrosos y mucho menos a quienes incurren en hechos «meramente»
contravencionales). En lugar de ello propone utilizar otras medidas alternativas y, por ende, alentar la disminución al máximo de la prevención policial y
la liberación muy rápida de quienes actúan en contra de la ley. A eso se suma
el desinterés por el mejoramiento del sistema de detención y la gran escasez
de condenas que el indicado marco fomenta acicateado por el auge del garantismo. Se logra así un alto grado de impunidad que, como sostuvimos, termina
siendo la principal razón del crecimiento de la comisión de delitos
Quienes pretenden imponer desde su pseudoprogresismo que la seguridad
pública no podrá mejorarse hasta tanto no se logre la mejor distribución de la
riqueza y no se obtenga una mayor eficiencia en la educación básica, chocan
contra la realidad de que la mejora en la situación socioeconómica y la reducción de la desocupación, no se ha traducido en una disminución del delito y la
criminalidad. Este erróneo supuesto garantista y hasta abolicionista, impuso
en los últimos 25 años restricciones importantes al ejercicio policial y a la aplicación de la ley penal. Las limitaciones que pesan sobre la policía para interrogar, no han sido solamente la respuesta a las denuncias de comportamientos abusivos. Ha habido un condicionamiento ideológico que se expandió en
círculos universitarios europeos y que ganó adhesión en grupos intelectuales
y profesionales de orientación marxista en nuestro país. «Se dictaron leyes que
disminuyeron penas, desincriminaron conductas, liberaron indiscriminadamente delincuentes subversivos y los llamados comunes (asesinos, violadores, defraudadores, etc.), prácticamente se hizo desaparecer la reincidencia como
causal de agravación; se ampliaron las posibilidades de la condena condicional y de la excarcelación; se restringió la facultad policial en la investigación
y prevención de delitos, entre otras disposiciones de igual sentido. Luego que
las normas dispusieron impedir que la policía interrogue a los delincuentes, se
les otorgó a los procesados la facultad – además del beneficio de la condena
condicional – de suspender el proceso sin condena y sin que el hecho signifique antecedente alguno; el menor de 18 años nunca sería considerado reincidente; disminuyó la posibilidad de incomunicación de los detenidos; se prohibió a la policía la detención de personas sin previa autorización del juez;
disminuyeron los tiempos del secreto sumarial para la investigación e incomu-
SEGURIDAD CIUDADANA
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nicación de los detenidos; dispúsose mediante la llamada ley dos por uno que
un día de prisión preventiva valía como dos de condenado; dictáronse innumerable cantidad de indultos y conmutaciones entre los años 1990 y 1993 por
los cuales se dejaron en libertad a muchos delincuentes comunes acusados de
gravísimos delitos. El régimen procesal dispuesto para el juzgamiento de delitos con pena hasta tres años de prisión, prácticamente se destruyó pues se le
dio competencia a los jueces en tal medida, que hoy deben juzgar entre cuatro
o cinco mil causas cada magistrado, lo cual es lo mismo que la paralización de
muchísimos procesos» (Roberto Durrieu, Apuntes sobre Valores y Libertad en
el Derecho Penal).
Así, poco a poco, se han ido aflojando los resortes del sistema penal: la
prevención policial -deficiente en calidad, medios y número- a la que se confunde en su accionar por calificárselo peyorativamente como represivo; y la
que, como anticipamos, deberían concretar los jueces pero que se desdibuja
con el establecimiento de institutos mal regulados y mal aplicados como la suspensión del juicio a prueba (probation); la ampliación del margen de otorgamiento de la condena condicional (de dos años de prisión a tres); el juicio abreviado; la mediación; excarcelaciones y exenciones de prisión, como solturas
temporarias bajo controles que no son tales, realmente muy laxas y que no miran
la peligrosidad del imputado ni su reiteración delictiva sino la simple posibilidad de fuga y el eventual entorpecimiento del procedimiento judicial.
Quienes abogaron por esta corriente de reformas apelaron a las reacciones que generan en la sociedad el uso ocasional y a veces frecuente de métodos abusivos por parte de la policía. No debe desconocerse además el campo
político y comunicacional propicio que generó la dureza y los excesos represivos de la lucha antisubversiva de los años setenta.
Pareciera que el Gobierno procede a conciencia de una manera que alienta la comisión de determinados hechos ilícitos.- Un ejemplo claro es lo que
ocurre con los «piquetes», donde las autoridades sostienen que, no hay que «criminalizar la protesta social» y proceden de hecho a «desincriminar la protesta
delictiva».
En los párrafos anteriores hablamos de causas principales, las que comúnmente se escuchan en los medios y las que son más relevantes. Pero por supuesto, hay otras causas son variadas y diversas: culturales, sociales, económicas y políticas. Así, podemos referirnos al incremento incesante del consumo
y tráfico de droga, factor éste que hace, en especial, al notorio crecimiento de
la violencia física. Asimismo, el debilitamiento progresivo que padece la sociedad en sus principios y valores morales lleva, entre otros males, a la osten-
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tación de bienes obtenidos con malas artes y a la corrupción bastante generalizada.
Un párrafo aparte merece la mala y excesiva legislación. Es decir, lo que
Héctor A. Mairal denomina «Las raíces legales de la corrupción. O de cómo el
derecho público fomenta la corrupción en lugar de combatirla». Esto es, la inflación en cantidad de leyes, normas del Banco Central, de la AFIP y de otras
agencias del Estado. El cambio permanente que convierte a la legislación en
mutante, en ocasiones, contradictoria y de validez dudosa y en otras ocasiones
imposible de cumplir. La redacción obscura, muchas veces, adrede para crear
situaciones de corrupción. Y en lo que Hernando de Soto define como un sistema donde la competencia por las rentas se ha convertido en las formas predominantes de producir la ley. Todo esto sumado a un control laxo que permite la discrecionalidad de los funcionarios y de los jueces, a lo que se suma la
extrema lentitud de las decisiones administrativas y judiciales.
El proceso penal, y la Justicia en general, adolecen de restricciones de recursos humanos y materiales importantes. A la vez, jueces probos y distinguidos comparten roles con otros sin prestigio, sospechados por la sociedad sobre su idoneidad y honestidad, funcionando con hacinamiento y morosidad en
las resoluciones. Por su parte, las fiscalías están agobiadas, con una multitud
de causas que las alejan de investigaciones oportunas y eficaces. Por todas estas circunstancias, el sistema judicial no está hoy adecuado a las urgencias para
detener, juzgar y condenar en tiempo razonable.
Se ha perdido el modelo de inserción de la policía en la sociedad, que en
décadas pasadas tuvo su representación más cercana con la figura del «policía
de la esquina». Es imprescindible superar el estado de descrédito y descalificación de la policía.
El sistema penitenciario está colapsado, lo que se revela en las continuas
revueltas de los internos y en los reclamos sobre sus condiciones carcelarias.
También se evidencia en las comisarías abarrotadas de detenidos, desnaturalizando las funciones de esas unidades e incurriendo en verdaderas violaciones
a los derechos humanos por hacinamiento. Esta es una responsabilidad política; no policial ni judicial.
Esta apretada descripción de carencias del sistema de seguridad pública,
así como el crecimiento de la violencia, registrado en forma inconfundible en
las estadísticas criminales y que reconoce un origen multicausal, exige la adopción de un plan estratégico que involucre a todos los componentes, en un contexto de fuerte compromiso político, social e institucional.
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LINEAMIENTOS DE UNA POLÍTICA DE SEGURIDAD
Es posible terminar con la inseguridad. Solamente es necesario tener la
voluntad política de hacerlo dándole a esta cuestión de Estado la prioridad que
realmente le corresponde en nuestra Constitución y en el reclamo ciudadano.
La política de seguridad pública se debe asentar sobre cinco ejes principales:
1) Compromiso social y político. Debe restaurarse rápidamente el principio de autoridad, hoy inexistente o desvirtuado, para lo cual es necesario un consenso básico que legitime las acciones policiales y judiciales tendientes a dicha restauración.
El respeto irrestricto de toda norma que se dicte, al marco constitucional y legal vigente, así como la ausencia de interferencias de tipo político – partidario en las decisiones que tengan relación con la seguridad
pública, son requisitos básicos para el logro del consenso social.
2) Optimización de los recursos asignados. En el marco de las restricciones presupuestarias existentes debe procurarse una mayor eficiencia en la utilización de los recursos ya que, no sólo existen problemas
de ineficacia, es decir bajo cumplimiento de los objetivos, sino que,
además hay evidencias de altos costos de prestación de los servicios
correspondientes. Ello no obsta para detectar insuficiencia de medios,
los que deberán ser provistos por la reasignación de recursos que surjan de la reforma del estado.
3) Adecuación de la legislación y reforma del sistema penal. Consideramos que la inseguridad debe combatirse inmediatamente sobre la
base del fortalecimiento y perfeccionamiento del sistema penal.- Hay
medidas de aplicación inmediata o más próximas y otras que son de
más largo aliento.- De todas maneras, cualquiera sea el período que
se requiera para el logro del resultado, la base de la solución pasa por
poner en funcionamiento cuanto antes un paquete de medidas simultáneamente.- Estos cambios deben revertir lo inconvenientemente realizado en los últimos años en materia legislativa y procesal. Se debe
modernizar la normativa y complementar armoniosamente al resto de
las medidas.
4) Fortalecimiento de los recursos humanos. El cambio estructural de
la función seguridad debe abordar de inmediato el esfuerzo de inversión de más lenta maduración que es la que se realiza en capital hu-
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mano. En la función policial ello involucra una amplia variedad de
tópicos que incluyen la capacitación profesional, la política salarial,
atención de la familia, régimen de retiro y otros.
5) Auditoría y control de gestión policial. Abarca los aspectos económicos o administrativos y también los operativos, asegurando que los
recursos se usen eficientemente y que la calidad de la prestación se
adecue a las necesidades de la comunidad, previniendo la corrupción
y los abusos y castigando en forma adecuada los desvíos que se detecten en tales materias. Debe someterse dentro de lo posible a las distintas agencias de seguridad a controles ciudadanos que premien o sancionen según su desempeño, a fin de multiplicar los contrapesos y
controles necesarios.
PROPUESTAS
En el campo policial y de las fuerzas de seguridad.
- Disponer una acción coordinada de todas las policías (Federal, Metropolitana y provinciales) y Fuerzas de Seguridad, procurando un uso óptimo de los recursos existentes al constituir un sistema integrado de prevención y represión del delito.
- Coordinar y unificar la información que surja de los recursos de inteligencia existentes en el país y su puesta a disposición de los estados nacional y provinciales
- Implementación de un programa de aplicación inmediata contra las
manifestaciones delictivas menores. Está demostrado que su debida atención define en forma indubitable una decisión a favor de un estándar del
orden, necesario en la convivencia democrática, y que reduce la inducción
a delitos de mayor envergadura.
- Accionar implacablemente contra los actos de corrupción y abusos
policiales, con adecuada información pública de sus resultados.
- Instrumentar cambios en la administración de los recursos policiales
para eliminar la elevada inestabilidad de fuentes de financiamiento y una
mala asignación de los recursos disponibles. Las fuentes de fondos deben
ser absolutamente transparentes a efectos de evitar prácticas de autofinanciamiento seriamente cuestionadas. La sociedad debe conocer con precisión el costo de la función policial y debe proveer a su financiamiento genuino mediante presupuestos aprobados y auditados.
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Capacitación intensa de todos los cuadros policiales. Para poder combatir las nuevas formas de la criminología y el delito, incluyendo narcotráfico, terrorismo internacional, secuestros extorsivos, etc., y la orientación hacia el modelo de policía comunitaria.
Inversión en tecnología. Es particularmente importante en tres áreas:
comunicaciones, para la intercomunicación de todas las fuerzas de seguridad y policiales; policía científica; e Información criminológica. Las instituciones policiales deben contar con todos los elementos necesarios para
poder desempeñar sus funciones en forma adecuada, como ocurre en todos los países organizados.
Policía de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Es necesaria la fusión
de la Policía Federal con la Policía Metropolitana, separando una Institución Federal remanente que debe concebirse al estilo del FBI estadounidense.
Regulación de los Sistema de Seguridad Privada. Es necesaria su regulación con el objetivo de un funcionamiento coordinado con las policías
estatales:
Auditoría administrativa y del desempeño de funciones. Esta estará a
cargo de organizaciones civiles no gubernamentales, designadas en cada
jurisdicción.
Cooperación e intercambio con fuerzas policiales de otros países, tanto en la prevención de nuevas formas delictivas, como en la capacitación
en resolución de problemáticas similares. La seguridad pública está afectada por la internacionalización de figuras delictivas nuevas como el narcotráfico, el terrorismo fundamentalista, el contrabando de armas, delitos
informáticos o con apoyo de nuevas tecnologías de la información, delitos ambientales y el crimen organizado. La solución de los problemas
emergentes de esta situación no se encontrará, seguramente, en acciones
aisladas o basadas en viejos esquemas cooperativos. Así, a los convenios
multilaterales, como el de Interpol, hay que sumar los bilaterales, sobre
todo con los países limítrofes, sin descartar en avanzar en organizaciones
multinacionales como la que ya funciona en la zona de la Triple Frontera.
Descentralización y elección popular de comisario en barrios. No hay
mejor contralor para un funcionario que el que ejercen quienes lo han elegido. La autoridad policial de una zona, barrio o ciudad, cuya conducta
debe ser ejemplar y con dedicación exclusiva hacia los vecinos del lugar,
cumplirá estrictamente sus obligaciones si sus votantes lo exigen permanentemente con la posibilidad de no reponerlo en el cargo cuando venza
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el período de su designación. Parece conveniente que se establezca un sistema que permita, incluso, la destitución anticipada con el voto de un número representativo de habitantes.
En el sistema penitenciario
El sistema penitenciario debe ser reformulado, dando prioridad a la construcción y/o habilitación de nuevas cárceles. Se deben lograr establecimientos
que, de manera realmente efectiva, readapten socialmente a quienes han cometido delitos.
Como está ocurriendo exitosamente en otros países, es necesario contemplar la alternativa de privatización parcial y en forma gradual, de esta función,
procurando un grado de eficacia y eficiencia que están muy alejados de la realidad de nuestro país.
En materia de legislación y sistema procesal penal
Como se ha descripto anteriormente, el marco normativo vigente en materia legislativa y procesal penal ha sido modificado en el sentido de alentar y
dejar espacios para la proliferación del delito y el aumento de la inseguridad.
Estas modificaciones deben en general revertirse.
La reforma penal necesaria se debe referir fundamentalmente a las instituciones de la parte general del Código Penal y debe responder al principio:
«todo delito comprobado será penado». El problema más serio que ha conducido a los fracasos de nuestro derecho punitivo, es la impunidad que se ha consagrado e informado a la opinión pública, cuando luego de condenarse a un
delincuente se comienzan a aplicar leyes generales que disminuyen sensiblemente las penas impuestas, cuando no las dejan sin vigencia.
Dentro de este enfoque, hay que establecer claramente una pena mayor para
los reincidentes, así como establecer que no podrá ningún condenado beneficiarse más de una vez con la pena condicional, y en todo caso si se aplica tal
sistema de suspensión de la pena, no se podría establecer un sistema de probation a su favor por otros delitos. En definitiva, siempre se trata de aplicar el
principio de «todo delito tendrá su pena».
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Informatización Penal: La tan ansiada celeridad y eficiencia de los procesos judiciales puede lograrse mediante la correcta utilización de herramientas tecnológicas hoy disponibles, esto no solo provocará una importante reducción en los costos ligados al servicio de justicia, sino que
también generará inmediatez entre el hecho delictuoso y la sanción, dis-
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minuyendo la sensación de impunidad que hoy alienta la comisión de delitos, producto de lo dilatado de los procesos penales.
Imputabilidad: La reducción en la edad de imputabilidad es consistente con
la posición asumida por Naciones Unidas que prioriza los derechos de la víctima sobre los de los victimarios. Debe decirse sin embargo que el proceso
debe iniciarse simultáneamente con el establecimiento de sistemas de educación y contención de los menores. Una vez que esto ocurra y se tengan los
cuadros para el tratamiento educacional y sicológico, recién correspondería
dictar la ley donde se disminuya la edad para reprochar un delito menor.
Se sugiere reducir la edad a 14 años. Debe considerarse la posibilidad de
armonizar esta decisión con la de imputabilidad objetiva del progenitor.
Se debería quitar la facultad de eximir de pena al imputado menor cuando
se lo declare responsable de la comisión de delitos violentos (Leyes 10.903;
14.394 y 22.278)
Modificación artículo 26 del Código Penal: reducción del suspenso de
la pena de tres (3) a dos (2) años.
Modificaciones artículo 237 y subsiguientes: reforma e incremento de
penalidades en los delitos de Atentado, Resistencia a la Autoridad y Desobediencia.
Modificación del capítulo Delitos contra la Propiedad: se agregará el
siguiente artículo: Será reprimido con prisión de un mes a seis meses, el
que ilegítimamente, en lugar público o privado de acceso público, portare
ganzúas, llaves falsas o instrumentos semejantes para accionar o violentar cerraduras, o cortafríos, palancas, palanquetas o elementos aptos para
perforar o fracturar paredes, cercos, techos, pisos, puertas o ventanas.
Cambios en el Código de Procedimientos en materia penal de la Nación: modificación de las facultades policiales contenidas en el artículo
184 de forma tal que las autoridades de la intervención sumaria puedan:
a) Averiguar los delitos que se comentan en el distrito de su jurisdicción.
b) Interrogar a los sospechosos de delitos y que sus manifestaciones sean
documentadas en el acta de procedimiento, previo hacer conocer los derechos que le asisten como imputado y que todo lo que manifieste podrá
ser usado en su contra. c) Considerar probatorios a los actos realizados por
la prevención, admitiendo prueba en contrario. d) Efectuar investigaciones preventivas, a cargo de las fuerzas policial y de seguridad.
Modificación Ley de Migraciones: en lo referente a los inmigrantes ilegales, ya que muchos utilizan la argucia de cometer delitos menores, a efectos
de quedar a disposición de la Justicia, con el objeto de evitar su expulsión.
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Condenas efectivas desde 1 día de cárcel.
Mejoradas las cárceles, las sanciones deben ser, salvo casos reales de excepción, hoy convertidos en norma, de cumplimiento efectivo cualquiera
sea el monto de la pena. Este cambio de criterio servirá como medio de
prevención general en contra de la delictuosidad en aumento constante en
estos tiempos en los que cometer delitos no resulta para nada riesgoso en
tanto prima la impunidad.
Colaboración entre sistema judicial, educativo y ONGs para atender a
menores en riesgo: Con mirada de mayor alcance en el tiempo pero a aplicar desde ya, deben coordinarse los esfuerzos para que el sistema judicial con
competencia sobre la minoridad, el educativo y todas las organizaciones no
gubernamentales especializadas trabajen en conjunto para lograr una sólida
formación en los menores y así prevenir su ingreso en el camino del delito.
Debido a que familias disfuncionales en número creciente provocan la ausencia de figuras paternales que además de proveer sustento y amor, prefiguran la noción de autoridad y ley en los menores desde su más tierna
infancia, pasa a ser relevante la función de la escuela como segundo hogar. Se debe buscar instruir a los docentes de nivel pre-escolar y primario
(fundamentalmente) para que dentro de la currícula incorporen ejercicios
y reflexiones sobre lo relevante del cumplimiento de las leyes, del respeto
a la autoridad legítima y del respeto al derecho del prójimo, como pauta
de conducta esencial en una sociedad civilizada.
Tolerancia Cero para delitos menores: Está comprobado que los pequeños delitos sirven de inicio a la carrera delictual. Es preciso entonces sancionarlos de modo temprano y cambiar así el criterio que pretende dejarlos de lado con el argumento de que la Justicia debe sólo ocuparse de temas
de mayor gravedad. Preocupándose por los primeros disminuirá la delincuencia mayor. El sistema penal debe estar capacitado para evitar y perseguir todo tipo de delito, contravención o falta.
Implementar la Policía Judicial de alta capacitación: La policía judicial está creada por ley pero no se ha implementado todavía. Signo evidente del desinterés por dotar a la Justicia de los medios que le son imprescindibles. Hay que revertir esto y estructurar de inmediato un aparato
investigativo con la mayor especialización que dependa directamente del
Poder Judicial. Se dejará entonces a las autoridades policiales que responden al Poder Ejecutivo la tarea de prevención.
Creación de más Juzgados y Tribunales Orales (sustituir empleados
por jueces): La vida cotidiana de la Justicia Penal muestra el abarrotamien-
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to de expedientes y la exasperante dilación de su trámite. Ello es consecuencia de que no se han ido adaptando las necesidades de nuevos jueces
ante el aumento constante de la delictuosidad. Sí ha crecido, en cambio,
la dotación de personal judicial con lo cual los empleados son los que realizan de hecho la tarea de los Magistrados y ello conspira contra la eficacia del sistema. Es urgente empezar a revertir las cosas designando jueces
y funcionarios que cumplan su tarea de acusar, defender y juzgar sin delegación alguna y reemplacen a un personal que deberá ser disminuido paulatinamente a la mínima expresión para la exclusiva atención de las tareas
administrativo-judiciales de cada organismo.
Restringir la aplicación de la Probation sólo a delitos menores: Las sanciones alternativas fueron pensadas para situaciones de verdadera excepcionalidad. Sin embargo, el pensamiento pseudo-garantista las desnaturalizó permitiendo su aplicación a la mayoría de los supuestos penales. El
monto de pena que se imaginó como un máximo (tres años) se convirtió
en un piso y hoy gozan generalizadamente de la probation y de otros beneficios procesales quienes cometen delitos que merecen prisión efectiva. Es necesaria la inmediata reversión de esta nefasta tendencia y volver
las cosas a su objetivo de origen: suspensión de juicio a prueba (probation), condicionalidad, liberaciones, para hechos ilícitos de menor entidad
y que no afecten la seguridad de las personas.
Penar la portación y/o tenencia de armas de fuego por parte de delincuentes: Es notorio el aumento de la violencia y el desprecio por la vida en
la delictuosidad de todos los días. Apremia, pues, quitarle las armas a todo
aquél que tenga antecedentes penales y/o contravencionales que impliquen
violencia; esto, mediante importantes operativos policiales que rastrillen
periódicamente las zonas donde puedan encontrarse. Deberá perfeccionarse el control de las autorizaciones para portación y tenencia y agravarse sensiblemente las penas a la comisión de delitos con empleo de armas.
Sanciones efectivas a «padres responsables» de delitos cometidos por
menores de edad: La iniciación en la contravención y en el delito a temprana edad tiene –y mucho- que ver con la educación y el grado de atención que reciben los menores de sus padres. La paternidad irresponsable
que genere, por culpa o intencionalmente, la comisión de hechos en contra de la ley debe ser sancionada debidamente, al margen del castigo que
pueda corresponder o no a los hijos según la edad que tengan.
Reducción rango discrecional de pena librado a criterio del juez: Las
pautas de mensuración punitiva se presentan como demasiado laxas y per-
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miten un margen demasiado amplio de apreciación al Magistrado. También ocurre con los términos utilizados para calificar un delito. Se considera conveniente entonces que la ley penal especialmente sea mucho más
rigurosa en su lenguaje, para impedir interpretaciones que significan más
legislar que juzgar, y en sus escalas sancionatorias.
Ley 10, 20, Vida – Amarilla, Naranja y Roja: Hay que remarcar que según el Art.18 de nuestra CN «…las cárceles de la Nación serán…para
seguridad… de los reos detenidos en ellas…».- Vale decir que, prohibida
por convenios internacionales la pena de muerte, nuestro sistema propicia hasta la prisión perpetua, que mejora a la anterior sanción en cuanto a
la posibilidad de corregir eventuales errores y respecto de la readaptación
social factible, para delitos de suma gravedad. Entre éstos hay hechos que
son llevados a cabo con armas de fuego y otros que, además, terminan en
la muerte del damnificado. Aquí entonces proponemos incorporar al régimen criminal un sistema, vigente en el Estado de Florida, Estados Unidos, que por su practicidad y facilidad de comprensión por todos, ha dado
importantes frutos. Nos referimos a la escala particular que se impone a
quienes cometen delitos con armas de fuego: diez años por exhibirla, veinte
por emplearla y prisión de por vida si mata a alguna persona. O sea, sanciones de crecimiento progresivo, fácilmente conocibles y del más efectivo cumplimiento que son acompañadas por una relevante difusión.
Mayor eficacia y eficiencia en el combate a los delitos relacionados con
el comercio de estupefacientes: El objetivo es evitar que Argentina sea
México. El retroceso en la eficacia del combate al narcoterrorismo en nuestro país es evidente y hasta cómplice. Revertir este proceso para volver a
parecernos a la Argentina de hace unos años, o a Uruguay. Se deberá estudiar seriamente el tratamiento de las adicciones a las drogas duras y blandas. Encarar estudios a escala Mercosur, Continental o Mundial debido a
que es imposible modificar aisladamente el enfoque dentro de un país.
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REFORMA EDUCATIVA EN ACCIÓN
ACERCA DE LA DIVERSIDAD Y LA LIBERTAD NECESARIAS PARA
AFRONTAR LOS DESAFÍOS DEL SIGLO XXI
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RESUMEN
El presente trabajo da cuenta de la problemática de la educación en la Argentina. En este sentido, se presenta un diagnóstico que es una fotografía de
dicho estado de cosas, poniendo de manifiesto que la tarea pendiente es cómo
mejorar la calidad educativa. Para ello se ofrecen una serie de propuestas y finalmente un último apartado sobre cómo llevar adelante las reformas necesarias que permitan mejorar la calidad en un marco de respeto a la libertad en el
que propendemos a formar ciudadanos cultos.
INTRODUCCIÓN
EDUCACIÓN: LIBERTAD PARA ELEGIR
En un marco de libertad, propendemos a formar ciudadanos cultos, de elevados valores morales, con conocimientos y habilidades que les serán útiles
durante toda su vida.
El principio fundamental que se encuentra presente a lo largo de este documento es la noción del ser humano entendido como un individuo que se distingue de los animales por su mente y su voluntad, las que le otorgan la capacidad de elegir entre diferentes opciones, esto es, el libre albedrío. El sujeto de
la educación es ante todo persona, es persona humana, es individuo. La persona es sujeto de derechos y deberes; es responsable de sus actos y lo es como
persona. La vida misma es un proceso de aprendizaje.
Entendemos que la libertad debe manifestarse en el proceso educativo, visión contenida en la Constitución Nacional al disponer en su artículo 14:
«Todos los habitantes de la Nación gozan de los siguientes derechos conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio; a saber: de trabajar y ejercer
toda industria lícita; de navegar y comerciar; de peticionar a las autoridades; de entrar, permanecer, transitar y salir del territorio argentino; de publicar sus ideas por la prensa sin censura previa; de usar y disponer de su propiedad; de asociarse con fines útiles; de profesar libremente su culto; de
enseñar y aprender.»
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La libertad, proyectada en el campo educativo, se manifiesta en reconocer a los padres o tutores la posibilidad de elegir la mejor educación para sus
hijos, pensando en una pluralidad de ofertas que entienda y respete la diversidad de necesidades, intereses y de formas de aprendizaje. Esto indica que la
responsabilidad primaria de la educación es de los padres. Esta responsabilidad es indelegable. El Estado ocupa un rol subsidiario.
Es importante destacar el papel de la diversidad como generadora de riqueza
al fomentar el intercambio. Todos somos distintos, no existen dos seres humanos
iguales ni con intereses y necesidades idénticas. Cada persona es única, por eso,
cada quien tiene intereses distintos y su manera de aprender es diferente.
Al mismo tiempo, es importante destacar que una educación diversa permite mayor flexibilidad, por cuanto garantiza que frente a un cambio abrupto
en el medio donde se desarrolla un sistema, siempre exista la posibilidad de
que haya cierto grupo de la población preparado para afrontarlo, a diferencia
de lo que ocurriría si todo el proceso educativo fuera similar.
Los seres humanos somos increíblemente diversos, no obstante ello, nuestro sistema educativo apunta a educar a todos de la misma manera. Sin duda la
educación a lo largo de la historia ha sido objeto de proyectos de tipo político
partidario. Otorgar libertad a los padres o tutores para elegir la educación de
sus hijos eliminaría la posibilidad de que el gobierno de turno intente, mediante
el manejo de los programas educativos utilizados por todos los alumnos, imponer sus objetivos. Quizás sea este el aspecto más perjudicial de la educación estatal obligatoria y compulsiva: el modo en que todo el sistema opera de
acuerdo a las necesidades del «niño promedio» estándar». Que todos los niños
deban aprender lo mismo no es sino un intento más por homogeneizar y «estandarizar» a todos con idéntico parámetro.
También sabemos que una de las fallas fundamentales de una economía
dirigida es la falta de información que maneja quien pretende conducirla. Resulta imposible para quien intente cumplir con esta labor adelantarse a las millones de decisiones individuales que componen el mercado. Si este mismo principio se aplicara a la educación, parecería difícil que el Estado pueda conocer
las necesidades educativas que requiere el mercado, resultando entonces conveniente, de la misma forma que en la economía en general, dejar esa decisión
en manos de los particulares, en este caso, los padres.
En El secreto de las estructuras competitivas, Octavio Gelinier desarrolla como tesis fundamental la siguiente idea: la estructura monopólica de los
servicios prestados por los organismos oficiales –del tipo de la administración pública en general, correos, registros civiles, etc.– determina su desin-
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terés por todo cuanto sea eficiencia, juicios de valor de los usuarios y costos. La experiencia histórica de los últimos ciento cincuenta años en los países europeos y americanos demuestra acabadamente la razón de la tesis de
Gelinier, con el agravante, para los segundos, de factores de inmoralidad o
incapacidad de los cuadros de la administración aunque con diferencias grandes, por supuesto, entre unos y otros países y sin querer significar que esos
dos elementos –inmoralidad o incapacidad– estén totalmente ausentes de los
países europeos. Las causas determinantes de este fenómeno son sencillas:
la eficiencia es el factor clave en la empresa privada –o sea las estructuras
competitivas– para obtener el favor del público consumidor o recipiendario
del servicio de que se trate y para alcanzar costos mediante los cuales la ganancia, o el lucro, sea posible. Los servicios prestados por el Estado mediante
disposiciones legales de monopolio absoluto –correos, registro civil, alumbrado, seguridad y muchos otros– en países donde ha crecido notablemente
la tendencia a esa modalidad, y entre los cuales suelen contarse la salud o
los servicios sanitarios, teléfonos, transportes, etc., no necesitan preocuparse ni por los costos ni consecuentemente por las ganancias pues todo su personal tiene aseguradas de cualquier modo sus fuentes de ingreso, ni por la
eficiencia, pues sea cual fuere el juicio del público que recibe el servicio no
existe posibilidad de que ese público pueda acudir a otro lado a obtenerlo, y
en la mayor parte de los casos los mecanismos presuntamente puestos a disposición para manifestar sus quejas o desagrados son lentos e inocuos. La
tesis de Gelinier tiene gran importancia en el plano educativo. Las instituciones educativas –el conjunto del sistema educativo formal– han terminado por constituir, en países como el nuestro, herederos de la tradición del
estado cuya organización es fruto borbónico-napoleónico, una estructura de
monopolio absoluto y han terminado por asumir las características antes señaladas: despreocupación por la eficiencia, desinterés por el juicio del usuario –alumnos o padres / tutores– y desprecio por los costos. La existencia de
establecimientos privados de enseñanza no altera, en este caso –aunque a
primera vista parezca extraño– la afirmación anterior.93
De la libertad de elección del modelo educativo surgiría otro beneficio: se
generaría un clima de competencia entre las distintas instituciones y modelos
educativos, las que se esforzarían por obtener mayores logros académicos, lo
que resultaría beneficioso para todo el sistema. Coincidimos en la necesidad
Luis Jorge Zanotti, «El sistema educativo debe probar su eficiencia», en Su Obra
Fundamental. Instituto de Investigaciones Educativas, Buenos Aires, 1993.
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de devolver a la escuela su lugar en la comunidad, como lugar donde las personas van a aprender conocimientos, habilidades y valores éticos que les serán útiles toda su vida.
El proceso de cambio tecnológico en el que está inmerso el mundo puede
hacer que las formas en que se transmite la enseñanza cambien constantemente, implicando la necesidad de una reforma permanente o versatilidad de los
sistemas y métodos de enseñanza, así como de la infraestructura y del aula. Es
en este contexto en que la rigidez y falta de dinamismo de la educación estatal
monopólica se vuelve más patente, ya que dada la incertidumbre acerca del
futuro, dicho monopolio impone estructuras que dificultan la experimentación
necesaria para el cambio. Por el contrario, en un sistema de competencia (aunque el estado siga financiando la educación) donde coexistan diferentes propuestas educativas, distintas escuelas podrán ensayar con nuevos métodos y
contenidos incorporando nuevas tecnologías. De esta forma los casos exitosos
serán imitados por el incentivo de atraer alumnos y los «errores» serán de menor alcance que los que se cometerían si toda la educación fuera igual para todos. Si existe competencia, los directores de escuelas podrán actuar con mayor eficiencia y procurarán generar información práctica, dispersa (pues está
diseminada en la mente de todos los seres humanos) y tácita (en el sentido de
que es muy difícilmente articulable de manera formalizada). Esta información
generada, que sólo puede existir en competencia, es la que permite a cada director de colegio acceder al tipo de preferencia que desea satisfacer. Es decir
que todo el conjunto de directores, en forma descentralizada, tenderán a proveer los servicios educativos que la diversidad de preferencias subjetivas necesiten, garantizando a su vez la excelencia en la calidad educativa (cuando
sea buscada, lo que es de esperar en la mayoría de los casos), así como también la versatilidad, eficiencia y eficacia del sistema en su conjunto.
Señalados brevemente los beneficios que representaría dar a los padres o
tutores la posibilidad de elegir la educación de sus hijos, corresponde mencionar las herramientas que entendemos facilitarían este proceso y las estructuras
en las que se reflejaría este cambio.
Debería ponerse en funcionamiento un sistema que subvencione la demanda educativa, de forma tal de hacer efectiva y posible presupuestariamente la
elección de los padres, para que allí se destinen los fondos que correspondan.
A efectos de dar lugar a la diversidad propuesta precedentemente y sus
respectivos beneficios sería necesario concentrar los contenidos mínimos que
se entiende deben ser conocidos por todos los alumnos, permitiendo que una
parte importante sea definida por las propias escuelas en forma particular. Para
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hacer realidad el respeto a la diversidad, sería conveniente que se estipule un
amplio margen de autonomía al funcionamiento de cada escuela en lo vinculado a contenidos y modelos educativos, lo que daría como resultado un nuevo encuadre en lo que respecta a la función del director de escuela.
Cuando los padres/ tutores enfrenten el momento de elegir la educación
de sus hijos resultará conveniente que cuenten con información clara, precisa
y concreta sobre qué educación es la que van a brindarles. En este marco surge
claramente el papel de las mediciones de resultados, tanto públicas como privadas, contemplando los diferentes modelos educativos existentes, que funcionarán como guía para los padres, suministrando la información necesaria
para que la elección realizada sea con pleno conocimiento. Resulta obvio que
tal información debe estar ampliamente disponible.
Será en este punto, una vez generado el clima de competencia, donde cada
escuela, a través de sus programas de estudio y la capacidad de su plantel directivo, buscará obtener logros académicos que puedan ser evaluados por los
diversos sistemas de medición. Al mismo tiempo, se debería dotar a quienes
las dirigen de la posibilidad de seleccionar el cuerpo docente y de cambiarlo
conforme sus resultados.
De la misma forma que distintas mediciones permiten a los padres o tutores reconocer los méritos de las diferentes escuelas y la oferta educativa en
general, debería implementarse un sistema que permitiera a los directores de
escuela reconocer los méritos y capacidades de los distintos maestros a fin de
lograr el mejor resultado del proceso educativo.
En los próximos apartados iremos haciendo sucesivamente referencia a estos temas. En primer lugar, presentamos nuestro diagnóstico de la educación argentina, o al menos, los datos necesarios para obtener un estado de situación real
de la misma. En este capítulo incluimos datos del Operativo Nacional de Evaluación –ONE- y de PISA -Programme for International Student Asessment-.
Posteriormente se encuentran las propuestas que nos parecen necesarias para
cambiar y mejorar la calidad educativa en nuestro país. Finalmente presentamos el capítulo que para nosotros es más valioso, el cual consiste en acciones
concretas para llevar adelante los cambios necesarios, hemos llamado al mismo «¿Cómo hacerlo posible?».
192
CAPÍTULO I
LA SITUACIÓN ACTUAL DE LA EDUCACIÓN EN LA ARGENTINA
EN BUSCA DE UN DIAGNÓSTICO
Hoy la educación está cambiando ¿estamos preparados para este cambio?
Las sociedades hoy discuten no ya qué aprenden sus jóvenes, sino cómo aprenden, dónde aprenden. Así como la comunicación se ha vuelto más horizontal
con la introducción de las Tecnologías 2.0 (TICs 2.0)94, parece que algo similar está ocurriendo con la educación en el mundo entero.
A nivel internacional, son muchos los países cuyos dirigentes han tomado conciencia de la importancia de la educación, concebida como una inversión en capital humano, y por lo tanto como un elemento clave para el progreso. Ciertamente,
la educación es una inversión en tanto que ello refleja las capacidades, habilidades y conocimientos que los individuos adquieren y que les permiten desarrollar
actividades en su vida, alguna de las cuales constituyen sus fuentes de ingresos.
En distintos países, según sus tradiciones culturales, sociales y políticas han
habido y siguen existiendo miradas distintas en cuanto al fin último de la educación y por lo tanto de métodos y contenidos de la enseñanza. Podemos ver por
ejemplo que en los países asiáticos se considera que la educación tiene como fin
dotar a la población del conocimiento y de las habilidades necesarias para que
cada uno sea capaz de desarrollar al máximo sus potencialidades y, a su vez, en
el agregado, el país crezca y se desarrolle rápidamente. Por otro lado, en otros
países, se sostiene que el fin superior de la educación es tender a la creatividad y
felicidad de los individuos y que, por lo tanto, el Estado no debería establecer
los contenidos de la educación y los padres deberían ser compasivos con sus hijos a la hora de elegir la mejor educación para ellos. Más allá de este interesante
debate, la verdad podría situarse en algún lugar entre estos extremos.
Las políticas públicas en materia de educación enfrentan actualmente en
el mundo un gran desafío. Son muy grandes y vertiginosos los cambios que se
Las TICs refieren al estudio, diseño, desarrollo, fomento, mantenimiento y administración
de la información por medio de sistemas informáticos, lo que incluye computadoras, teléfonos
celulares, la televisión, la radio, los periódicos digitales, etc. Por su parte, 2.0 refiere a la
segunda generación en la historia del desarrollo de tecnología Web basada en la colaboración
y el intercambio ágil de información entre los usuarios de una comunidad o red social.
94
193
están produciendo en la tecnología y ello está produciendo modificaciones en
prácticamente todas las actividades humanas: en los procesos productivos, en
las comunicaciones, en el transporte, en el acceso a la información y en muchas
otras áreas. Esta verdadera Revolución Tecnológica tiene consecuencias también
en la educación que plantean interrogantes difíciles de responder a esta altura de
los acontecimientos y que dotan al escenario en esta materia de una alta dosis de
incertidumbre. Vendrán cambios importantes en el diseño de las políticas educativas, en el rol de la escuela, los métodos de estudio y sus contenidos.
Otro aspecto importante de la agenda es la financiación y los resultados
esperados de la inversión. Claro está que la educación es una inversión y, como
tal, implica destinar importantes recursos de la economía en infraestructura,
tecnología y capital humano. Consecuentemente, el abordaje racional de toda
política pública educativa debe consistir en establecer y monitorear la relación
entre inversión y calidad, esto es el gasto en educación y el resultado de los
conocimientos adquiridos por los estudiantes.
Los países que tienen una política educativa exitosa han tomado seriamente
estos aspectos, e, independientemente de su ideología o sistema político, han guardado una estrecha relación entre los fines perseguidos, la inversión y los resultados obtenidos. En efecto, este grupo de países han pasado de la retórica en materia educativa a una estratégica política de estado que los llevó, al cabo de unas
décadas, a producir un verdadero milagro económico sacando a millones de personas de la pobreza y el analfabetismo, convirtiéndose en potencias desarrolladas. Como ejemplo de ello, en el período 1980 - 2008, Singapur elevó el porcentaje de alfabetización de su población del 84% al 95% mientras que la Argentina,
en el mismo período, pasó del 94% al 98%. Es decir, que, en un mismo lapso,
Singapur mejoró su tasa de alfabetización en más de 10 puntos, pasando de 84%
a 95%; mientras el nuestro lo hizo sólo en 4 puntos (del 94% al 98%).
1) INVERSIÓN EDUCATIVA
En los últimos años, la literatura sobre educación en nuestro país ha enfatizado la necesidad de elevar el presupuesto que el Estado le destina a la educación en comparación con otras áreas.
El estado Argentino ha destinado a la educación recursos equivalentes a un
porcentaje de su PBI que ha rondado entre el 4 y el 5%. Este porcentaje no difiere demasiado de otros países del mundo. Los cuadros que presentamos a continuación nos ofrecen información sobre este punto. En los primeros podemos
observar la evolución del gasto público en educación (cuadro 1), el gasto públi-
194
co comparado con otros países el mundo (cuadros 2 y 3), la evolución del gasto
por alumno en dólares en los últimos años también en clave comparada con otros
países, tanto en la educación primaria como en la secundaria (cuadro 4).
Cuadro 1: Argentina - Evolución Del Gasto Público en Educación (Consolidado)
14%
12,61%
12%
11,22%
10%
8%
12,60% 12,87%
8,53%
9,56%
8,36%
6%
5,56%
4%
2%
2,48%
2,50%
3,64%
2,90%
4,25%
4,03%
0%
1980
1985
1990
1995
% del Gasto
2000
2005
2009
% del PIB
Fuente: Dirección de Análisis de Gasto Público y Programas Sociales - Secretaría de Política
Económica.
Cuadro 2 Gasto Educativo: comparación internacional
195
Cuadro 3. Gasto público en Educación como porcentaje del PBI
(Año 2007 o último dato disponible)
Gasto Público en
educación como
porcentaje del PBI
Perú
Uruguay*
Chile
Chile
Venezuela
Paraguay**
España*
Alemania*
Italia*
Irlanda*
Costa Rica
Gasto Público en
educación como
porcentaje del PBI
PAÍS
2,5
2,9
3,4
3,4
3,7
4.0
4.3
4,4
4,8
4,9
4,9
Canadá**
Colombia
Costa Rica
Argentina
Brasil*
México*
Reino Unido**
Francia*
Estados Unidos*
Suecia*
Cuba
4.9
4,9
4,9
5,1
5,1
5.5
5.5
5.6
5,7
7,0
13,30
Fuente: CIPPEC (*) 2006, (**) 2005
Cuadro 4: Gasto por alumno (U$S)
NIVEL PRIMARIO
NIVEL SECUNDARIO
País/Año
2006
2007
2008
2009
2006
2007
2008
2009
Argentina
713
823
s/d
s/d
1.096
1.226
s/d
s/d
Brasil
s/d
1.246
s/d
s/d
s/d
1.296
s/d
s/d
Chile
988
1.178
1.495
s/d
1.104
1.327
1.627
s/d
Colombia
481
583
674
815
407
470
803
789
México
1.210
1.290
s/d
s/d
1.247
1.300
s/d
s/d
Uruguay
516
s/d
s/d
s/d
630
s/d
s/d
s/d
Australia
6.012
6.560
s/d
s/d
5.256
5.800
s/d
s/d
Singapur
s/d
s/d
3.352
3.833
s/d
s/d
5.147
5.731
Hong Kong
3.726
3.738
3.912
4.140
4.806
4.904
4.805
5.010
Corea
3.388
3.672
s/d
s/d
4.373
4.795
s/d
s/d
EE. UU.
9.723 10.252
s/d
s/d
10.793 11.277
s/d
s/d
s/d
s/d
5.412
s/d
s/d
Nueva Zelanda 4.673
5.755
Fuente: Banco Mundial
6.409
196
2) CALIDAD EDUCATIVA
Nos preguntamos, ¿hay una relación entre gasto educativo y calidad educativa? Suponemos que sí, pero la realidad nos muestra que no; ésto no ocurre
necesariamente. Gastar más no genera automáticamente mejores resultados ni
eleva la calidad de la educación de un país y así lo demuestra la experiencia.
En los últimos años se han levantado muchas voces reclamando por la necesidad de mejorar la calidad de la educación argentina. Ciertamente, son 7 de cada
10 argentinos los que opinan que la calidad de la educación es regular o mala95. En
el Informe de seguimiento de la Educación para Todos en el mundo (UNESCO
2007), se afirma que «el acceso es el primer paso en el derecho a la educación,
pero su pleno ejercicio exige que ésta sea de calidad, promoviendo el pleno desarrollo de las múltiples potencialidades de cada persona, a través de aprendizajes
socialmente relevantes y experiencias educativas pertinentes a las necesidades y
características de los individuos y en los contextos en los que se desenvuelven. Es
decir, el derecho a la educación es el derecho a aprender a lo largo de la vida».
En este apartado presentamos algunos datos para reflexionar sobre esta situación.
Nuestra propuesta es mostrar que el problema ya no es presupuestario, dado
el aumento sistemático del presupuesto educativo96, sino del mismo sistema
educativo. Para ello proponemos primero, revisar los resultados del Operativo
Nacional de Evaluación, desarrollado por el Ministerio de Educación de la
Nación. Es interesante en este punto revisar qué se evalúa y los resultados expresados por el mismo Operativo en clave a la comprensión cabal de la baja
calidad educativa que hoy tenemos. A continuación, presentaremos los resultados de nuestro país en las pruebas internacionales en las que ha participado.
Finalmente, ofrecemos otros datos para reflexionar.
2.1 OPERATIVO NACIONAL DE EVALUACIÓN (ONE)
A) ONE 2008: estudiantes de secundario
En nuestro país se evalúa la calidad educativa. Este mecanismo se conoce
como ONE, que significa Operativo Nacional de Evaluación. El ONE 2007etapa 2008, se aplicó entre el 20 de octubre y el 5 de noviembre de 2008. Su
aplicación fue muestral con una representatividad nacional y provincial. Se evaLa Nación, 17 de octubre de 2010. En: http://www.lanacion.com.ar/1315752-el-70—de-lagente-critica-la-calidad-de-la-educacion
96
El gasto educativo como porcentaje del PBI era de 2,67% en 1980 y de 5,08% en 2007. Véase
en Anexo I y también los datos presentados anteriormente.
95
197
luaron, aproximadamente, 41.000 estudiantes de la Educación Secundaria en
2000 establecimientos. El informe detalla una descripción del perfil de los alumnos acerca de lo que saben o son capaces de hacer y ejemplos específicos de
desempeños, según los diferentes niveles y se exponen diferentes ejemplos de
actividades evaluadas y una breve descripción acerca del proceso de resolución llevado a cabo por los alumnos, según nivel de dificultad. Tomamos algunos ejemplos a continuación:
Resultados y descripción de los niveles de desempeño de los estudiantes de 2°/3° año de Secundaria en Ciencias Sociales:
En Ciencias Sociales, el 66,5% de los estudiantes evaluados del país se
concentran entre los niveles Medio y Alto, siendo que el 10,5% de los estudiantes se encuentran en el nivel Alto y un 56,0% de los estudiantes evaluados
en este año se ubican en el nivel Medio. Un 33,5% se ubican en el nivel Bajo
presentando un desempeño elemental.
¿Qué se evalúa en el Nivel Alto de Dificultad? Presentamos un ejemplo:
198
Analizando estos resultados, nos pareció significativo compartir con el lector cómo el propio ministerio explica estos magros resultados:
El ONE nos ofreció también resultados de estas evaluaciones (nuevamente
distinguiendo entre niveles alto, medio y bajo de desempeño alcanzado por los
alumnos), por división político-territorial (provincias) y por sector de gestión
(público o privado).
NIVEL DE DESEMPEÑO
TOTAL PAÍS
Estatal
Privado
Ciudad de Buenos Aires
Estatal
Privado
Buenos Aires
Estatal
Privado
Gran Buenos Aires
Estatal
Privado
Resto de Buenos Aires
Estatal
Privado
Catamarca
Estatal
Privado
BAJO
33,5
40,00
15,50
17,00
21,90
11,90
36,50
46,20
16,00
39,20
50,40
18,80
32,00
39,90
9,20
43,60
50,40
17,90
MEDIO
56,00
53,80
62,00
62,7
64,4
60,9
52,6
48,5
61,5
51,3
45,9
61,2
54,9
52,3
62,2
51,1
46,8
67,6
ALTO
10,5
6,2
22,5
20,4
13,7
27,2
10,9
5,3
22,5
9,5
3,7
20,0
13,1
7,7
28,6
5,3
2,9
14,5
Córdoba
Estatal
Privado
Corrientes
Estatal
Privado
Chaco
Estatal
Privado
Chubut
Estatal
Privado
Entre Ríos
Estatal
Privado
Formosa
Estatal
Privado
Jujuy
Estatal
Privado
La Pampa
Estatal
Privado
La Rioja
Estatal
Privado
Mendoza
Estatal
Privado
199
26,40
36,90
9,40
33,20
36,70
12,90
47,70
49,00
34,00
36,50
40,10
18,60
22.10
23,80
15,20
47,80
49,20
14,30
39,90
42,30
22,20
20,60
27,30
2,70
45,30
46,90
25,30
31,90
35,80
12,00
60,5
56,5
67,0
58,3
57,8
61,4
47,7
47,4
50,7
53,3
51,5
61,7
66,6
67,6
62,5
47,2
46,6
61,7
50,2
49,0
59,6
58,1
62,4
46,9
50,6
49,6
63,3
58,5
57,1
65,4
13,1
6,6
23,5
8,4
5,5
25,7
4,6
3,6
15,3
10,3
8,4
19,8
11,4
8,7
22,3
5,0
4,2
24,0
9,9
8,8
18,2
21,3
10,3
50,5
4,1
3,5
11,4
9,7
7,1
22,6
200
Misiones
Estatal
Privado
Neuquén
Estatal
Privado
Río Negro
Estatal
Privado
Salta
Estatal
Privado
San Juan
Estatal
Privado
San Luis
Santa Cruz
Estatal
Privado
Santa Fe
Estatal
Privado
Santiago del Estero
Estatal
Privado
Tucumán
Estatal
Privado
Tierra del Fuego
Estatal
Privado
27,70
29,90
12,90
23,40
24,00
9,60
32,10
35,60
9,0
38,70
44,20
13,10
33,50
37,60
15,30
65,5
65,7
64,6
65,5
65,4
68,2
59,2
58,3
65,5
53,9
50,7
68,8
58,6
56,6
67,6
6,8
4,5
16,2
11,1
10,6
22,2
8,6
6,1
25,6
7,4
5,1
18,1
7,9
5,8
17,1
NO PARTICIPO
20,50
22,90
8,80
24,40
31,60
12,60
46,60
47,90
42,20
39,60
44,0
26,30
24,20
26,10
5,80
63,9
64,0
63,7
61,8
60,7
63,6
49,7
50,6
46,7
53,5
51,7
58,9
62,6
63,3
55,5
15,6
13,2
27,5
13,8
7,7
23,8
3,7
1,5
11,1
6,9
4,2
14,8
13,3
10,6
38,7
201
Sintéticamente, los datos muestran que el 93% de los alumnos de secundario de gestión estatal tienen un nivel de desempeño bajo o medio, mientras
que el 84% de los que asisten a escuelas privadas tienen un nivel medio o alto.
Posteriormente ONE nos presenta los resultados para alumnos de 5º/6º año
del secundario en el área de ciencias sociales. Los resultados son que el 10,8%
de los estudiantes se encuentran en el nivel Alto, un 47,0% de los estudiantes
evaluados en este año se ubican en el nivel Medio y un 42,2% se ubican en el
nivel Bajo presentando un desempeño elemental. Esto implica que el 89% de
los alumnos tiene un desempeño medio o bajo.
¿Qué se evalúa en el Nivel Alto de dificultad? A continuación presentamos un ejemplo:
El mismo informe nos explica estos resultados, es interesante analizar la
lectura que se hace de los mismos:
202
En este punto el informe nos brinda información sobre los resultados por
provincia y por sector de gestión, que no difieren sustancialmente de los que
ya hemos presentado. A nivel estatal encontramos que un 93% de los alumnos
de 5º/6º año tienen un desempeño bajo o medio en ciencias sociales y un 70%
de los que asisten a escuelas privadas tiene un desempeño medio o alto.
Nivel de desempeño
Bajo
Medio
Alto
TOTAL PAÍS
42,2
47,0
10,8
Estatal
50,1
43,0
6,9
Privado
29,6
53,4
17,0
El ONE también evalúa los resultados en Ciencias Naturales. Para compararlos con los de Ciencias Sociales, nos pareció interesante conocer algunos
datos:
203
Esto significa que el 88% de los alumnos de 2º/3º año del país tienen un
nivel medio o bajo de desempeño en Ciencias Naturales. En síntesis, alrededor del 90% de los alumnos de 14/15 años, tienen nivel medio o bajo en las
distintas materias.
¿Qué evalúa el ONE en Ciencias Naturales? Presentamos un ejemplo:
Los resultados respecto a sector de gestión (público – privada) nos muestran que prácticamente el 93% de los estudiantes secundarios de 2º/3º año de
instituciones estatales tiene un nivel medio o bajo en ciencias naturales, mientras que el mismo dato para escuelas de gestión privada desciende al 73%, o
sea, 20 puntos porcentuales.
Sector de Gestión
Bajo
Medio
Alto
Total país
51,7
36,5
11,8
Estatal
58,8
34,0
7,2
Privado
32,0
43,6
24,4
204
Como indica el propio informe: una de las dimensiones de la calidad educativa de la institución escuela es el resultado de aprendizaje alcanzado por
sus alumnos. Si se acepta que los promedios de las habilidades (desempeño)
de los alumnos de una escuela, medidas por las pruebas de ciencias naturales
y sociales, matemática y lengua aplicadas en el ONE, expresan en parte, resultados de aprendizajes escolares, entonces, los datos analizados indican que
existen diferencias significativas de calidad institucional entre las escuelas del
nivel secundario en Argentina. Es decir, el nivel de habilidad promedio que
tendrá cada alumno varía pronunciadamente entre las escuelas, ya sea por la
dispersión geográfica o por el sector de gestión, público o privado. En este sentido, como hemos dicho anteriormente, esta diferencia explica por qué se registra un «éxodo» de la escuela pública a la privada.
B) ONE 2007: estudiantes de nivel primario
El ONE 2007 tomó una muestra representativa a nivel nacional y provincial.
Se evaluaron en Primaria aproximadamente 60.000 alumnos en 3.500 escuelas.
Algunos de los resultados de la evaluación son presentados a continuación.
En la página de Internet de DINIECE del Ministerio de Educación de la Nación se puede acceder a los informes completos97.
El resultado de la evaluación en Matemática para alumnos de 3º grado de
primaria es: el 25,1% de los estudiantes se encuentran en el nivel Alto. Estos
estudiantes logran destacados niveles de desempeño en la Resolución de Problemas con Números y Operaciones, Geometría y Medición. Asimismo, un
43,1% de los estudiantes evaluados se ubican en el nivel Medio y un 31,8% se
ubican en el nivel Bajo presentando un desempeño elemental.
¿Qué se evalúa? Presentamos un ejemplo de evaluación de Nivel Bajo:
97
http://diniece.me.gov.ar/index.php?option=com_content&task=category&sectionid =3&id=
14&Itemid=27
205
De los resultados se desprende que un poco más del 20% de los alumnos
no respondió correctamente, sin embargo nos parece interesante compartir con
el lector el siguiente comentario extraído del informe. Téngase presente, al leer
este cuadro y el siguiente, la llamativa complacencia del evaluador con los errores del evaluado. Semeja una complicidad, contemporánea con la destrucción
del INDEC.
Ahora bien, ¿cómo es un ejercicio de Nivel Alto de dificultad en matemática para los niños de 3º grado? Veamos otro ejemplo:
206
En este caso encontramos que lo que constituye una prueba de nivel alto
fue respondida correctamente solamente por el 25% de los alumnos. El informe nos ofrece la siguiente reflexión:
A continuación presentamos el porcentaje de alumnos por nivel de desempeño en Matemática de 3º grado de la Educación Primaria. Total país, según ámbito y sector de gestión. – ONE 2007:
Ámbito de sector
de gestión
Bajo
Medio
Alto
Medio y Alto
Total país
31,8
43,1
25,1
68,2
Urbano estatal
36,6
43,8
19,6
63,4
Urbano Privado
15,0
44,4
40,6
85,0
Rural
37,3
37,1
25,7
62,8
En matemática, sólo el 26,4% de los estudiantes de 6º grado de primaria
evaluados se ubican en el nivel Alto. Estos alumnos alcanzan destacados niveles de desempeño en la Resolución de Problemas con Números y Operaciones, Geometría, Medición y Estadística y Probabilidad, en un nivel destacado
y complejo. Un 37,4% de los estudiantes evaluados se concentran en el nivel
Medio. Para este último nivel los estudiantes alcanzan un desempeño satisfactorio y medianamente complejo y un 36,2% se sitúa en el nivel Bajo observando un nivel elemental de aprendizaje.
207
Veamos un ejemplo de un ejercicio de nivel medio de dificultad:
De acuerdo a los resultados de este ejercicio, más del 50% de los estudiantes
no ha podido resolverlo satisfactoriamente.
Los resultados de esta evaluación pueden observarse también en el siguiente cuadro, en el que podemos ver el porcentaje de alumnos con rendimiento
bajo en matemática de 6º grado según provincia. Es interesante resaltar que el
promedio de estudiantes en nivel bajo asciende al 36%, pero en algunos casos
llega al 50%.
Porcentaje de Alumnos con rendimiento BAJO en matemáticaSexto
grado de escuela primaria
Jurisdicción provincial
% de bajo rendimiento
Ciudad de Buenos Aires (P)
8,0
Santa Fe (P)
9,8
Salta (P)
San Juan (P)
Entre Ríos (P)
Córdoba (P)
Jujuy (P)
Chubut (P)
9,9
12,0
12,3
12,6
14,6
14,7
208
Tierra del Fuego (P)
La Pampa (P)
Río Negro (P)
14,8
15,1
15,2
Promedio Nacional
Jujuy (E)
Chaco (E)
Entre Ríos (E)
Buenos Aires – Interior (E)
Tucumán (E)
Misiones (E)
36,2
39,5
39,6
41,5
42,1
46,0
46,9
La Rioja (E)
Corrientes (E)
Santiago del Estero (E)
47,7
47,8,
48,9
Catamarca (E)
GBA (E ) y Formosa (E)
49,7
51,3
Nota: (P): Escuelas Privadas, (E) Escuelas Públicas
Fuente: Ministerio de educación de la Nación
A continuación presentamos la misma información pero para alumnos del
último año del secundario. Como podrá observarse, el bajo rendimiento se agudiza a nivel nacional, ascendiendo el promedio de alumnos con bajo rendimiento en matemática al 44% y llegando en algunas provincias al 81%. Esto nos
hace suponer que los problemas que acarrean los niños desde la primaria no
son resueltos en la escuela secundaria, por el contrario, se agudizan.
Porcentaje de Alumnos con rendimiento BAJO en matemática Último año de escuela secundaria
Jurisdicción provincial
% de bajo rendimiento
La Pampa (P)
16,9
Neuquén (P)
19,2
Río Negro (P)
20,5
Córdoba (P)
21,0
Mendoza (P)
21,5
CABA (P)
22,5
Salta (P)
27,1
209
Santa Fe (P)
Tierra del Fuego (P)
Promedio Nacional
27,5
27,8
44,7
GBA (E)
Jujuy (E)
Tucumán (E)
San Juan (E)
Corrientes (E)
Misiones (E)
Chaco (E)
54,7
63,2
64,7
65,6
67,8
70,8
72,2
Formosa (E)
Santiago del Estero (E)
La Rioja (E)
76,6
78,5
79,5
Catamarca (E)
80,7
Nota: (P): Escuelas Privadas, (E) Escuelas Públicas
Fuente: Ministerio de educación de la Nación
Por otro lado, el ONE 2007 evaluó a los estudiantes de 2º/3° año en matemática. El 10,3% de los estudiantes evaluados se ubican en el nivel Alto alcanzando un nivel destacado. Un 24,7% de los estudiantes se ubica en un nivel Medio de desempeño y un 65% se ubica en el nivel Bajo. Estos estudiantes alcanzan
elementales niveles de desempeño en la Resolución de Problemas con Números
y Operaciones, Funciones, Geometría, Medición y Estadística y Probabilidad.
Veamos algún ejercicio planteado por la Evaluación, en este caso de Nivel Alto:
210
Es interesante resaltar que menos del 30% de los alumnos evaluados respondieron bien la consigna, más del 60% respondió incorrectamente. Pero más
interesante aún es comparar este ejercicio, para alumnos de 2º/3° año de secundario, con los realizados por PISA, también para alumnos de 15 años, y es interesante por la complejidad intrínseca que muestran los ejercicios de ambas evaluaciones, lo cual de alguna manera explicaría los malos resultados de nuestro
país en PISA. Algunos ejemplos al respecto se encuentran en el Anexo II.
2.2 PISA
En este apartado consideraremos como indicador de la comparación internacional de la calidad educativa a los resultados de los exámenes PISA.
PISA (Programme for International Student Asessment) es un proyecto de
la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) cuyo
objetivo es evaluar la formación de alumnos a los 15 años de edad. La evaluación cubre las áreas de lectura, matemáticas y competencia científica. Mide
las habilidades, la pericia, y las aptitudes de los estudiantes para analizar y resolver problemas, para manejar información y para enfrentar situaciones que
se les presentarán en la vida adulta y que requerirán de tales habilidades. Esta
evaluación se realiza cada tres años. Cada año de su realización se ha concentrado en alguna de las tres áreas evaluadas: en la evaluación del 2000 se dio
especial atención a la competencia en lectura, en el 2003 a la competencia en
matemáticas y en el 2006 a la competencia en el área de ciencias. Esto quiere
decir que la parte más extensa del examen se refiere al área de concentración
correspondiente a ese año (los porcentajes son aproximadamente 66 % para el
área de concentración y 17 % para cada una de las restantes áreas).
Presentamos los resultados de la Argentina en las pruebas PISA correspondientes a los años 2000, 2006 y 2009. En 2003 la Argentina no participó.98
98
Examen PISA 2000. http://www.pisa.oecd.org/dataoecd/29/34/33683365.pdf Examen Pisa 2003, Argentina no participó
Examen Pisa 2006, http://www.pisa.oecd.org/dataoecd/37/42/45753892.pdf
Examen Pisa 2009, http://www.oecd.org/dataoecd/11/40/44455820.pdf
211
Diferencia de Puntaje Medio obtenido entre las Evaluaciones PISA 2000,
2006 y 2009
Orden
País
2006 vs 2000
2009 vs 2006
2009 vs 2000
1
2
3
4
5
6
7
8
Chile
Corea
Polonia
Liechtenstein
Indonesia
Latvia
Alemania
Hong-Kong-China
33
31
29
28
22
21
11
11
9
1
1
1
-7
2
5
4
42
32
30
29
15
23
16
15
9
10
11
12
13
Suiza
Hungría
Portugal
Finlandia
Austria
5
2
2
0
-2
3
3
21
-9
-15
8
5
23
-9
-17
14
15
16
17
18
Dinamarca
Brasil
Bélgica
Canadá
Nueva Zelanda
-2
-3
-6
-7
-8
-2
17
-1
-3
0
-4
14
-7
-10
-8
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
República Checa
Suecia
Irlanda
México
Israel
Tailandia
Grecia
Australia
Francia
Italia
Noruega
Rusia
Islandia
-9
-9
-9
-11
-14
-14
-14
-15
-17
-19
-21
-22
-22
-12
-9
-12
11
14
3
9
-1
4
17
13
3
7
-21
-18
-21
0
0
-11
-5
-16
-13
-2
-8
-19
-15
212
32
33
34
35
36
Japón
Bulgaria
España
Rumania
Argentina
-24
12
-28
16
-32
14
-32
17
-45
14
Fuente: PISA 2006, y 2009 OCDE
-12
-12
-18
-15
-31
Como podemos observar la Argentina ha caído notoriamente. Entre todos
los países cuyos resultados son menores (léase, peores) en el 2009 respecto al
2000, la diferencia en Argentina es la más amplia. En el gráfico a continuación podemos notar el cambio de posición de la Argentina respecto a Brasil y
Chile y el promedio de la OCDE en los resultados de PISA del 2000 al 2009.
600
500
400
Argentina
Brasil
300
Chile
Promedio OECD
200
100
0
2000
2006
2009
En el siguiente cuadro observamos los resultados por alumno en lectura,
matemática y ciencias en comparación con algunos países seleccionados entre los que participan de la misma evaluación.
213
PISA 200999: Puntajes Promedio obtenidos por alumno en las tres áreas
evaluadas (Lectura, Matemática y Ciencias)
País/Año
Lectura
Matemática
Ciencias
Promedio
Argentina
Brasil
Chile
Colombia
México
Uruguay
398
412
449
413
425
426
388
386
421
381
419
427
401
405
447
402
416
427
396
401
439
399
420
427
Australia
Singapur
Hong Kong
Corea
EE. UU.
Nueva Zelanda
515
524
533
539
500
521
515
527
555
546
487
519
527
529
549
538
502
532
519
527
546
541
496
524
El siguiente cuadro nos muestra que la Argentina obtuvo el peor puntaje respecto a sus pares latinoamericanos en la evaluación de PISA 2009:
País/Año
Lectura
Matemática
Ciencias
Promedio
Argentina
Colombia
Brasil
México
398
413
412
425
388
381
386
419
401
402
405
416
396
399
401
420
Uruguay
Chile
426
449
427
421
427
447
427
439
Fuente: elaboración propia a partir de los resultados de PISA
Ahora bien, si comparamos a la Argentina con otros países (no ya con sus
pares latinoamericanos), por ejemplo, los que presentamos en el cuadro del sudeste asiático, la brecha es mucho más amplia y significativa. Estos resultados
significan, por ejemplo, que la mitad de los chicos argentinos de 15 años no
comprende lo que lee100.
99
En el Anexo III se encuentra el resultado de todos los países que participaron en la prueba
PISA 2009, que son 65 en total.
100
http://www.infobae.com/notas/582688-La-mitad-de-los-adolescentes-de-15-anos-nocomprende-lo-que-lee.html
214
País/Año
Argentina
Singapur
Hong Kong
Corea
Lectura
398
524
533
539
Matemática
388
527
555
546
Ciencias
401
529
549
538
Promedio
396
527
546
541
Fuente: elaboración propia a partir de los resultados de PISA
En Argentina, mientras los órganos oficiales silenciaron los datos, la prensa
–aunque escasamente- reflejó lo sucedido en las pruebas. El Ministro de Educación, Sileoni, cuestionó específicamente que las pruebas realizadas «son
concebidas para una realidad que no es la nuestra». Y en ese sentido, señaló
que el 36% de los estudiantes relevados no están en el nivel educativo requerido por el test internacional, que prevé que a los 15 años hayan cursado por lo
menos diez años de escolaridad en total. «Ese porcentaje no es un dato menor», dijo Sileoni, y explicó que ese 36% de adolescentes que no está en el nivel esperado para su edad puede estar cursando grados de la primaria en escuelas para adultos o asistir a centros de formación profesional.101
Observando los datos sobre gasto público en Educación y los resultados
de las evaluaciones de PISA, apreciamos que la Argentina invierte en educación secundaria cifras no muy diferentes de las de Chile, Brasil y México y
sustancialmente más que Colombia y Uruguay. En cuanto a los resultados,
Argentina es el de peor desempeño en lectura y ciencias, mientras que apenas
supera a Brasil y Colombia en matemáticas. Contrariamente, Chile, ganador
por amplio margen en lectura y ciencia y segundo detrás de Uruguay en Matemáticas, invierte moderadamente en educación. Similares conclusiones se pueden sacar con respecto a Uruguay y México. Sin embargo, no debemos imaginar que este pelotón de países Latinoamericanos, de los cuales el peor es la
Argentina, sea un caso de excelencia en resultados sino todo lo contrario. El
rango que ocupan estos países está entre los percentiles 5 y 25 de los exámenes Pisa 2009. Esto quiere decir que más del 75% de los países relevados superan la calificación de los de nuestra región.
Contrastando la realidad Argentina, se observa que otros países que invierten más del 20% de su PBI per cápita en educación se encuentran en percenti101
Véase por ejemplo: http://www.lanacion.com.ar/1332246-la-prueba-pisa-2009-dispara-lapolemica y http://www.lanacion.com.ar/1331752-preocupante-retroceso-dela-argentina-eneducacion
215
les superiores a 50 en exámenes PISA. Algunos se sorprenderían al notar que no
son los EEUU ni el promedio de los países de la OCDE los que más se destacan
sino otro, tan distante del mundo y similar a la Argentina, como Nueva Zelandia
o lejano como Corea del Sur. Otra observación más sorprendente aún, es que no
necesariamente hay que llegar a inversiones del 20%, sino más moderadas entre
15% y 17% para alcanzar rendimientos de excelencia como Australia, Singapur
o Hong Kong. Un analista declaró ante estos resultados: «Los datos del informe
PISA 2009 nos traen, una vez más, malas noticias. La Argentina no sólo descendió posiciones en el «ranking» sino que además los datos de la evaluación indican que la caída del desempeño de la Argentina en comprensión lectora con respecto al año 2000 es sólo superada por Irlanda» 102.
Ante estas evidencias, lo relevante no es lo que se puede decir de, sino para,
la Argentina. Continuar gastando mucho y rindiendo poco traerá como consecuencia que se dejará pasar otra vez la oportunidad y se mantendrán los problemas crónicos de nuestro sistema educativo sin resolver. No se trata de reducir, mantener o aumentar el gasto en educación. Las evidencias prueban que
se puede aprender más y mejor gastando menos, por lo tanto, lo importante es
gastar bien. Pero, como en todos los órdenes, quien gasta bien realiza un cálculo razonable entre sus recursos y sus objetivos.
En síntesis, las evaluaciones internacionales en las que la Argentina ha participado revelan un contraste entre las conquistas logradas en materia de acceso al sistema educativo y, simultáneamente, el deterioro y crecimiento de las
desigualdades en el logro de aprendizajes. Mientras la escuela triunfa incorporando a todos los niños, niñas y jóvenes103, su capacidad para asegurar una
formación de calidad para todos parece debilitarse cada vez más. Por lo tanto,
está pendiente la equidad en la calidad educativa.
2.3 OTRAS EVALUACIONES INTERNACIONALES
Otro testeo de la calidad educativa argentina lo podemos encontrar en las
evaluaciones realizadas por la UNESCO. El Laboratorio Latinoamericano de
102
Jason Beech para La Nación, «Resultados que ayudan a tomar conciencia», 8 de diciembre
de 2010.
103
Al respecto puede verse: http://www.ibe.unesco.org/fileadmin/user_upload/
Inclusive_Education/Reports/buenosaires_07/argentina_inclusion_07.pdf. también se puede
acceder a la información correspondiente en la página de la Dirección Nacional de Información
y Evaluación de la Calidad Educativa – DINIECE- http://diniece.me.gov.ar/
index.php?option=com_content&task=category&sectionid=2&id=8&Itemid=19 allí se
encuentran los datos sobre el incremento de matrícula interanual 2005-2010.
216
Evaluación de la Calidad Educativa (LLECE) de la UNESCO, llevó a cabo el
Primer Estudio Regional Comparativo y Explicativo (PERCE) en 1997 y el
Segundo (SERCE) en 2006104. Los resultados fueron:
PERCE 1997
Países
Cuba
Argentina
Chile
Brasil
Colombia
México
Paraguay
Bolivia
Venezuela
R. Dominicana
Honduras
Mediana
349
266
263
262
250
242
240
238
234
228
226
SERCE 2006105
El Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo (SERCE) es la
evaluación del desempeño de los estudiantes más importante y ambiciosa de
las desarrolladas en América Latina y el Caribe. Es organizado y coordinado
por el Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación (LLECE) y se enmarca dentro de las acciones globales de la Oficina Regional de Educación de la UNESCO para América Latina y el Caribe (OREALC/UNESCO Santiago) tendientes a asegurar el derecho de todos los
estudiantes latinoamericanos y caribeños a recibir una educación de calidad.
Su objetivo es la generación de conocimiento acerca de los aprendizajes de
104
SERCE: Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo (2006), organizado por el
Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación (LLECE),
OREALC-UNESCO. Se trata de un estudio internacional sobre Ciencias, Matemática, Lengua
y Factores Asociados, aplicado a alumnos de 3° y 6° año de la Educación Primaria de 17 países
de la región.
105
El estudio se encuentra disponible en: http://diniece.me.gov.ar/images/stories/diniece/
evaluacion_educativa/internacionales/SERCE%202006.%20Los%20aprendizajes
%20de%20los%20estudiantes%20de%20America%20Latina%20y%20 el%20Caribe.pdf. En
el 2010 se realizó un estudio de SERCE sobre Escritura, el mismo se encuentra en: http://
diniece.me.gov.ar/images/stories/diniece/evaluacion_educativa/internacionales/
escritura_serce_llece.pdf
217
Matemática, Lenguaje (Lectura y Escritura) y Ciencias de la Naturaleza que
los estudiantes de 3º y 6º grado de Educación Primaria han podido lograr a su
paso por las instituciones educativas de América Latina y el Caribe.
Países
Cuba
Costa Rica
Chile
Uruguay
México
Argentina
Brasil
Colombia
El Salvador
Perú
Paraguay
Nicaragua
Panamá
Ecuador
Guatemala
R. Dominicana
Media
627
553
539
538
534
509
507
504
484
479
470
468
463
458
453
407
Fuente: CIPPEC. La información de SERCE está disponible en
http://unesdoc.unesco.org/images/0016/001606/160659s.pdf
Respecto a otras evaluaciones internacionales reconocidas, como Trends
in International Mathematics and Science Study (TIMSS), Argentina participó en 1995 pero no completó los pasos necesarios para que los datos aparecieran en el reporte106. Para años posteriores en que se realizó la evaluación (1999,
2003, 2007), no hay datos sobre nuestro país.
3) ALUMNOS Y DOCENTES
Este apartado nos brinda información sobre gasto por jurisdicción, cantidad de alumnos y docentes. Esto nos permite estimar la cantidad de alumnos
por docente (siempre de acuerdo a datos oficiales) por jurisdicción.
106
Argentina, Italy, and Indonesia were unable to complete the steps necessary for their data
to appear in TIMSS 1995 report (Peak, 1996). En http://nces.ed.gov/surveys/international/
tables/B_1_26b.asp
218
Docentes
Alumnos
Alumnos por Docente
PROVINCIA
Primaria Sec.
Primaria Sec.
Primaria
Sec
G.C.B.A.
22.683
15.976 231.205 224.151
10
14
BS AS
87.543
48.312 1.640.643 1.340.351
19
28
CATAMARCA
5.106
2.100
51.851
42.393
10
20
CORDOBA
23.131
12.858 365.874 287.827
16
22
CORRIENTES 10.252
5.235
157.189 99.171
15
19
CHACO
11.265
4.036
166.503 117.581
15
29
CHUBUT
4.728
2.686
59.866
50.114
13
19
ENTRE RIOS
13.059
4.480
157.379 112.461
12
25
FORMOSA
6779
2.747
88.410
66.370
13
24
JUJUY
8.492
2.782
88.724
79.716
10
29
LA PAMPA
LA RIOJA
3168
3711
1.528
1.294
34.798
44.708
28.582
35.234
11
12
19
27
MENDOZA
MISIONES
NEUQUEN
RIO NEGRO
SALTA
SAN JUAN
SAN LUIS
SANTA CRUZ
SANTA FE
S. DEL ESTERO
TUCUMAN
T.D.FUEGO
12.716
10.709
6.998
8.451
13.066
5933
4.653
2.967
28.441
9.066
16455
1.352
6.665
2.717
3.383
2.595
4.009
2.547
2.348
1.690
11.232
5.632
5.525
1.113
190.088
174.266
68.317
77.443
175.570
89.346
58.103
34.225
342.879
137.386
193.086
15.571
155.917
100.777
56.520
62.059
136.350
60.401
38.800
24.614
268.810
74.894
141.142
14.996
15
16
10
9
13
15
12
12
12
15
12
12
23
37
17
24
34
24
17
15
24
13
26
13
Fuente: elaboración propia en base a datos del Ministerio de Economía del año 2009
Cantidad de alumnos por docente por provincia
BU G
EN .C.
O B.A
S
CA A .
TA IRE
M S
CO ARC
CO RD A
RR OB
IE A
NT
CH ES
A
C CO
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DE N T Z
A
L
ES FE
TE
TR
R TUC RO
A.
DE UM
A
L
FU N
EG
O
60
50
40
30
20
10
0
Primaria
Secundaria
219
En este gráfico y el cuadro de origen podemos visualizar la disparidad existente entre provincias en la relación cantidad de alumnos por docente, encontrando casos como Misiones donde en la escuela secundaria hay 37 alumnos
por docente, a otros como Santiago del Estero y Tierra del Fuego donde la relación es 13 alumnos por cada docente. En la escuela primaria encontramos
los extremos de 10 alumnos por docente en varias provincias y en la de Buenos Aires donde habría 19 alumnos por docente. De más está decir que estos
son datos reales que no necesariamente se encuentren así en el aula. La razón
por la cual no vemos 10 alumnos por docente se debe a que estos datos no nos
muestran cuántos de estos docentes están en actividad frente al curso y cuántos en licencia, cuántos se ausentan por distintas razonas o cuántos están desempeñando otras tareas.
El último censo docente (2004) registró 759.284 docentes en actividad.
Otras fuentes citadas por la prensa indican que la cantidad de cargos a ser cubiertos es 526.456, lo cual reflejaría una sobre contratación del orden del 30%.
Según declaraciones del ministro del área, en 2010 el promedio de ausentismo a nivel nacional es del 20%, mientras que la provincia más afectada llegaría al 40%. En el 2000, el ausentismo docente era entre un 5% y 10% mayor
que en cualquiera de las demás actividades laborales. Nótese que ese ausentismo es crónico y se estima que ocasiona un 17% de incremento en el gasto
educativo107.
4. INVERSIÓN POR ALUMNO POR JURISDICCIÓN
El cuadro y grafico que se encuentran a continuación nos brindan información sobre el dinero que se invierte por alumno por jurisdicción por año.
Nuevamente encontramos extremos: Tierra del Fuego invierte más de 19 mil
pesos anuales por alumno mientras que Salta invierte $ 3.700 para el mismo
período. Esto implica que la inversión mensual por alumno es en promedio de
$ 7.033 anuales, o $ 703 mensuales, considerando que los colegios de gestión
privada cobran 10 cuotas por año.
107
http://www.lanacion.com.ar/1243183-falta-a-clase-hasta-el-40-de-los-docentes
220
Gasto por alumno por jurisdiccion ($/año)
25.000
$/año
20.000
15.000
10.000
5.000
TR
R
A.
D
E
SA L F
N UE
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N R
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S. SA O B
D N A
E
L LU
ES IS
TU TE
C CU RO
O
RR MA
IE N
M NT
IS E
IO S
N
SA ES
LT
A
0
PROVINCIAS
T. DEL FUEGO
SANTA CRUZ
NEUQUEN
G.C.B.A.
CHUBUT
LA PAMPA
CATAMARCA
LA RIOJA
RIO NEGRO
SANTA FE
ENTRE RIOS
FORMOSA
CHACO
JUJUY
BUENOS AIRES
SAN JUAN
MENDOZA
CORDOBA
$/año
19.670
18.293
13.785
11.135
10.466
9.259
8.732
8.323
8.186
7.516
7.192
7.036
6.956
6.951
6.799
6.394
6.294
6.171
SAN LUIS
S. DEL ESTERO
TUCUMAN
CORRIENTES
MISIONES
SALTA
PROMEDIO
221
5.738
5.363
4.906
4.862
4.815
3.712
7.033
Fuente: elaboración propia en base a datos del Ministerio de Economía del año 2009.
5. MIGRACIÓN DE ALUMNOS DESDE LA ESCUELA DE GESTIÓN PÚBLICA A LA GESTIÓN
PRIVADA
Como hemos indicado anteriormente, los malos resultados de la escuela
pública pueden ayudarnos a explicar la creciente migración que se registra hacia
las escuelas de gestión privada. Los datos al respecto son contundentes:
VARIACIÓN DE LA MATRÍCULA ESTATAL 2009 vs 2003 (NIVEL PRIMARIO)
En Miles
En %
Buenos Aires
127,8
6,6
Conurbano
11,9
15,2
Interior
14,9
3,2
Santa Fe
32,3
11,3
Mendoza
20,8
11,6
Córdoba
14,6
5,0
Jujuy
6,6
7,6
Formosa
6,4
7,3
Catamarca
6,3
12,3
CABA
3,2
4,8
Neuquén
5,8
8,6
Rio Negro
5,8
8,3
Chaco
4,7
3,0
Salta
3,8
2,4
Corrientes
3,6
2,5
La Rioja
2,9
6,7
La Pampa
2,6
7,5
Entre Ríos
2,5
2,0
Santiago del Estero
2,3
1,8
Misiones
1,9
1,2
San Juan
0,7
1,0
3,0
Tierra del Fuego
0,4
Nota: La matrícula no cayó en Tucumán, Santa Cruz, San Luis y Chubut
Fuente: CIPPEC y Ministerio de Educación
222
A partir del año 2003 se registra una migración de la matrícula desde las
escuelas primarias estatales hacia las escuelas primarias privadas. En el año
2009 se matriculan en las escuelas primarias estatales 248.400 alumnos menos que en el año 2002. Esta migración surge presumiblemente como respuesta a la disminución en la calidad educativa de la escuela pública. De alguna
manera, los datos referidos anteriormente nos permiten explicar por qué hoy
los padres o tutores (cuando pueden elegir) eligen la educación privada.
ALUMNOS MATRICULADOS EN ESCUELAS PRIMARIAS ( en miles)
Gestión/Año
1955
1980
2002
2009
Estatales
2.507
3.400
3.758
3.509
Privadas
228
711
952
1.134
TOTAL
2.735
4.111
4.720
4.643
% Privadas
8%
17 %
20 %
24 %
Estatales
Privadas
TOTAL
1955-1980
Cantidad
En %
893
36 %
483
212%
1.376
50 %
1980-2002
Cantidad
En %
358
11 %
251
35 %
609
15 %
2002-2009
Cantidad
En %
-248
-7 %
172
18 %
-76
-2%
Fuente: Guadagni
ALUMNOS QUE ASISTEN A ESCUELAS PRIVADAS POR PROVINCIA
JURISDICCIÓN
Ciudad de Buenos Aires
Prov. de Buenos Aires
Conurbano
Interior
Córdoba
Santa Fe
PROMEDIO NACIONAL
Entre Ríos
Tucumán
Río Negro
San Juan
Tierra del Fuego
Mendoza
Misiones
En %
52 %
35 %
40 %
28 %
32 %
30 %
28 %
25 %
23 %
21 %
21 %
20 %
20 %
20 %
JURISDICCIÓN
Salta
Catamarca
Santa Cruz
La Pampa
Santiago del Estero
Chubut
Corrientes
Jujuy
Neuquén
San Luis
La Rioja
Formosa
Chaco
En %
19 %
17 %
16 %
16 %
15 %
14 %
14 %
14 %
14 %
14 %
11 %
10 %
10 %
Fuente: Guadagni108
108
Guadagni, Alieto Aldo (2011), Otra escuela para el futuro, Buenos Aires, Siglo XXI.
223
6) MARGEN DE MANIOBRA DE LOS DIRECTORES DE ESCUELA. COMPARACIÓN CON
OTROS PAÍSES DE LA REGIÓN
La información que se encuentra a continuación pretende hacernos reflexionar acerca del margen de maniobra, es decir, la capacidad decisoria que tienen
los directores de escuela en la Argentina comparados con sus pares de la región. Esta información surge de una encuesta realizada a directores sobre distintos aspectos que den cuenta de su capacidad –o no- para tomar decisiones
específicas, como seleccionar docente, establecer salarios, definir la política
disciplinaria y de evaluación de los alumnos, entre otras.
Decisiones frente al Estado. Porcentaje de atribuciones de las escuelas para
tomar decisiones específicas (encuesta a directores)
País
Selección EstableciEstablecer
de
miento de los las políticas
maestros
salarios
disciplinarias
para
iniciales de
de los
contratar los maestros alumnos
Argentina
Brasil
Chile
Paraguay
Perú
Uruguay
25
21,9
52,9
42,1
69,9
12,1
6,9
6,2
28,4
11,9
14,9
10,5
86,9
97,4
98,2
95,4
98,9
90
Establecer
Aprobar Elegir los Decidir
las políticas estudiantes libros de
qué
de evaluapara la
texto a cursos son
ción de los admisión a utilizar ofrecidos
alumnos
la escuela
88,7
94
97,1
76,9
92,2
83,2
81,3
74,9
90,7
87,3
94,1
79,2
98
95,2
95,8
69
74,3
58,5
60,9
45,3
86,5
40,5
62,4
38,3
Fuente: CIPPEC en base a A view inside primary school 2008, UNESCO.
CONCLUSIONES
En estas páginas hemos querido mostrar al lector algunos datos que le permitan reflexionar sobre el estado de la educación en nuestro país.
A continuación presentamos nuestras conclusiones sobre estos datos:
•
•
•
La inversión educativa en la Argentina ha crecido regularmente en la
última década
La calidad educativa no ha mejorado.
Las evaluaciones a las que se somete el país muestran los pobres resultados que se obtienen
224
•
•
•
•
•
•
•
Países con la misma inversión en educación obtienen resultados mucho mejores
La Argentina ha comenzado un proceso de evaluación nacional –ONEde tipo muestral que todavía no es sistemático y tampoco censal.
Esto representa un avance respecto a otros momentos en los cuales
tal evaluación no existía.
Los resultados de las evaluaciones desarrolladas por el país muestran
el bajísimo nivel de nuestros estudiantes.
Existe una gran diferencia en la inversión por alumno que realiza cada
una de nuestras provincias. Considerando el promedio, dicha inversión por mes por alumno asciende a los $ 703.
Hay pocos alumnos por docente, esto se desprende de los datos, aunque también hay una gran disparidad entre jurisdicciones
Nos preguntamos acerca de las causas por las cuales no encontramos
en la realidad pocos alumnos por docentes y sí muchos alumnos por aula:
consideramos al menos como explicaciones: el sistema de licencias, el
ausentismo docente, la ausencia de incentivos para cumplir con las tareas como producto del estatuto docente, la incapacidad de los directores de escuela para tomar decisiones sobre la contratación de sus maestros y la asignación de otras tareas que quitan maestros al frente del aula
y lo asignan a otras actividades. Todo esto genera un aumento del 17%
del presupuesto educativo, según cálculos estimativos.
225
CAPÍTULO II
PROPUESTAS
Una vez que hemos esbozado un diagnóstico, sobre la base de los datos
obtenidos, respecto del estado de la educación en nuestro país, dedicaremos el
presente apartado a proponer soluciones. Surgen de reflexionar acerca de los
problemas que generan la baja calidad educativa en nuestro país. Como el problema no es uno, la solución tampoco es única y sencilla. Esto significa que
presentamos un conjunto de medidas que responden a una multiplicidad de problemas. Las mismas pueden ser adoptadas en su conjunto o en forma separada: no son incompatibles unas con otras y persiguen todas los mismos objetivos generales. Estos son los principios que guían nuestras propuestas:
1) devolverle a la escuela su rol fundamental, como ámbito especifico de enseñanza y aprendizaje.
2) elevar el prestigio de la labor docente.
3) ofrecer maneras prácticas y responsables para mejorar la calidad de la educación argentina.
4) ofrecer a los padres/tutores elementos para tomar decisiones sobre la educación de sus hijos.
5) evaluar sistemáticamente la calidad de nuestra educación y del sistema educativo y ofrecer oportunidades de mejorar.
6) ofrecer alternativas para la elección.
7) propender al respeto de la diversidad y las diferencias entre todas las personas.
Como hemos mostrado en capítulos anteriores, los problemas del sistema
educativo argentino son múltiples, interrelacionados en algunos casos y en otros
no, pero todos generan la misma consecuencia: la baja calidad de nuestra educación, ya sea pública o privada, ya sea en la Ciudad de Buenos Aires o en cualquier jurisdicción. Los resultados son malos, sea que nos evalúe PISA u ONE.
Se debe mejorar el sistema educativo en todos sus aspectos y etapas. Por esta
razón, las propuestas están relacionadas directamente con uno o varios temas:
los contenidos, los incentivos a los docentes y a los alumnos, la duración de la
226
jornada y del ciclo lectivo, el rol de los directivos, el cuerpo docente, la escuela misma.
Este tema no es privativo de nuestro país, son muchos los que se están preguntando y cuestionando por los resultados educativos que logran (o no logran)
y pensando cómo reformar sistemas arcaicos fuertemente enraizados en la sociedad. Algunas experiencias las ha recogido un reciente artículo de The Economist109, el cual señala como reformas centrales, para mejorar la calidad educativa que hoy se están desarrollando en países tan diversos como Polonia,
Canadá o Alemania, las siguientes:110
1- Descentralización (devolver el control a las escuelas).
2- Enfocarse en los alumnos que no alcanzan niveles básicos de aprendizaje.
3- Elección de distintos tipos de escuelas.
4- Alta calidad para los maestros.
Mc Kinsey, una consultora internacional, realizó un estudio para verificar
cuáles reformas educativas fueron las más exitosas en el pasado reciente e identificó tres en particular: la provincia de Ontario (Canadá), la región de Sajonia
(en Alemania) y Polonia111.
En estas reformas, por ejemplo:
• los directores o responsables de las escuelas tienen libertad para contratar maestros
• hay exámenes nacionales cada año para los alumnos de 12-13, 15-16
y 18-19 años de edad.
109
Edición del 17 de septiembre de 2011
-1- Decentralization (handing power back to schools);
2- A focus on underachieving pupils;
3- A choice of different sorts of schools;
4- And high standards for teachers.
These themes can all be traced in three places that did well in McKinsey’s league: Ontario,
Poland and Saxony. Heads have freedom to hire teachers and can choose which curriculum
to use from a list of private providers. National exams at 12-13, 15-16 and 18-19, and
supplementary tests each year, allow local authorities to monitor carefully how the schools are
doing. The lessons of PISA 2009 as «greater autonomy for schools; sharper accountability;
raising the prestige of the profession and having greater control over discipline.» In pursuit of
a more diverse supply of schools, the government is expanding the number of independent
academies (Tony Blair’s innovation) to replace local authority-run comprehensives, and has
allowed Free Schools, which are run by parents, charities and local groups.
111
Puede verse el informe en http://mckinseyonsociety.com/how-the-worlds-most-improvedschool-systems-keep-getting-better/
110
227
1. CONTENIDOS MÍNIMOS DE LA EDUCACIÓN PRIMARIA Y SECUNDARIA
a) Sobre la cantidad
Si verdaderamente queremos que exista libertad para elegir la educación
que los padres/tutores o las familias consideren mejor para sus hijos será una
contradicción que los contenidos obligatorios establecidos desde la política pública ocupen mucho tiempo del dictado de clases. De esa forma, la libertad sería
un cínico ejercicio restringido a un mínimo de la formación académica del
alumno.
Como parámetro sencillo, equilibrado y objetivo, proponemos que lo obligatorio, regulado, estatizado, nunca exceda el 50% de ocupación del tiempo
de dictado de clases.
Materias bien dictadas, con técnicas de aprendizaje eficaces y eficientes
en el uso del tiempo, los 90112 días hábiles de clase máximos por año, deberán
ser suficientes para entrenar a los alumnos en esos conocimientos imprescindibles para todo argentino mayor de edad, según el criterio de las autoridades
educativas.
El tiempo remanente, como mínimo otros 90 días hábiles anuales, habilitarán una nutrida agenda de disciplinas que irán desde lo específicamente técnico hasta lo humanístico y espiritual pasando por las disciplinas artísticas y
deportivas.
La combinación de un eficaz dictado de la parte obligatoria con una atractiva propuesta en la parte libre de la enseñanza, generará modelos de establecimientos educativos que compitan brindando lo que las diferentes familias
pueden necesitar y acomodado a distintos presupuestos familiares.
b) Sobre la calidad
Para fundamentar por qué pensamos que el conjunto de asignaturas obligatorias tiene que ser bien restringido, debemos hacernos algunas preguntas:
• ¿por qué los funcionarios de turno son los más capacitados para elegir y decidir lo que todos debemos enseñar y aprender?
• ¿No serán los propios padres quienes saben qué es mejor para su hijo?
• En todo caso, ¿no lo debería decidir cada uno de acuerdo a sus necesidades, intereses, potencialidades, gustos?
112
Sobre la base de calendario educativo de 180 días de clase efectiva, considerando un mínimo
de 800 horas de clase reales en total.
228
•
¿No podrían las escuelas seleccionar un conjunto de asignaturas especiales que le darían un valor agregado a la enseñanza en ese caso
particular?
• ¿Y, si en función de esa multiplicidad de opciones los padres/ tutores
pudieran optar?
• ¿Será que los padres/ tutores no saben elegir?
Podría ser que alguien respondiera negativamente a esta última pregunta.
Pero, sin embargo, si asumimos que los padres no saben qué es bueno para cada
hijo; cuando esas mismas personas resultan electos en y para algún «cargo público», de pronto ¿»saben» qué es bueno para los hijos de «todos» y cada uno
de nosotros? Tal extremo sirve para advertir lo importante que es minimizar
ese poder de difusión o proscripción de ideas.
A nuestro entender, al finalizar el secundario, los jóvenes deben saber:
1. Leer, escribir e interpretar un texto en lengua castellana.
2. Resolver cuestiones matemáticas de un grado de complejidad tal que
les permita desenvolverse en la vida cotidiana.
3. Los derechos y obligaciones comprendidos en la Constitución Nacional.
4. Los principios fundamentales de las ciencias exactas.
Si los conocimientos obligatorios se extendieran más allá de estas disciplinas (Lengua, Matemáticas, Química y Física e Instrucción Cívica y Derecho; por asignarles alguna denominación) se entraría en el terreno de lo opinable, lo subjetivo, lo políticamente correcto o incorrecto; que es justamente
aquello que deseamos dejar fuera del alcance del funcionario elegido políticamente.
Los contenidos de Geografía, Historia, Filosofía y otras asignaturas, en
nuestro enfoque, no deben ser regulados por una autoridad estatal. Siempre buscará imponer el pensamiento único, disfrazado por supuesto de modernidad y
amplitud de criterios.
Estas disciplinas y tantas otras, conformarán el contenido de las asignaturas dictadas durante la parte del día escolar o del período anual que no se dedique a los contenidos mínimos obligatorios.
2. DIRECTIVOS Y DOCENTES
Como la educación es tan importante, debemos revalorizar y profesionalizar el rol de los docentes y de los directivos. Ello supone modificar el estatuto docente –o crear uno nuevo- en aquellos aspectos que estén en conflicto con
el contrato laboral que se describe a continuación:
229
1. Elección de directores de las escuelas y colegios por concurso.
2. Elección de los docentes por parte de los directores de los establecimientos.
3. Capacidad de los directores para distinguir, premiar, sancionar y, eventualmente, despedir a los docentes.
4. Régimen de licencias.
Además, en las escuelas de gestión estatal se debería crear el cargo de Director Operativo quien se encargaría de las cuestiones meramente administrativas de la escuela, de forma tal de relevar al Director Académico de la contratación de obras, trato con los padres/tutores por cuestiones meramente
operativas, temas presupuestarios y recursos humanos, entre otros temas de
gestión comunes a cualquier organización. El titular de este cargo también debe
ser contratado por la autoridad educativa correspondiente.
Los docentes deberán ser graduados universitarios. Debe ser responsabilidad de la autoridad educativa pertinente hacer efectivo y controlar que los
docentes sean graduados universitarios.
Por otro lado, en las escuelas de gestión estatal también debe crearse una
representación del Ministerio de Acción Social de la provincia o jurisdicción
correspondientes que se encargue de, en la propia escuela, las labores de asistencia social pero no relacionadas con la educación propiamente dicha, hoy a
cargo de los maestros. Ejemplo de estas tareas subsidiarias son: copa de leche,
vestimenta y contención psicopedagógica. En este caso, buscamos separar las
tareas educativas de las asistenciales, cuestión que consideramos fundamental si queremos mejorar la calidad educativa.
Tanto docentes como directivos deberán ser evaluados. Entendemos la evaluación como un proceso que nos permite saber dónde estamos y qué debe ser
mejorado.
La remuneración del docente debe estar en relación directa con su desempeño al frente del curso. Los mejores docentes, aquellos que obtienen mejores
resultados, que cumplen efectivamente con los días de clase establecidos y que
se capacitan a nivel universitario o post-universitario113, deben tener mejores
salarios.
113
En tanto los docentes hoy en ejercicio son graduados terciarios, se incentivará a los mismos
para que se gradúen en la universidad, siendo esto último un requisito para los nuevos docentes.
Este punto supone una transición entre el sistema actual de carrera docente y una futura carrera
docente de nivel universitario.
230
3. EVALUAR EL APRENDIZAJE
Ya hemos hecho referencia a la necesidad de separar, distinguir, dentro de
la educación lo que refiere a la escolaridad y lo que refiere a la educación como
aprendizaje. Ir a la escuela no es sólo concurrir; es aprender. Hoy no tenemos
forma de evaluar sistemáticamente el aprendizaje de nuestros alumnos en todo
el territorio de forma censal. Por este motivo, proponemos que se realice una
evaluación de todos los alumnos al terminar cada año lectivo, desde el pre-escolar que es obligatorio hasta el 5ºaño del secundario. Estas evaluaciones son
instrumentos de medición de la calidad educativa, que nos permiten informarnos sobre el estado de la educación y saber dónde estamos y qué debe ser mejorado. Las mismas son útiles para el director de escuela, para las autoridades
educativas, para el maestro, para los padres y para el mismo alumno.
Esta evaluación debe realizarla el Ministerio de Educación de la Nación. Los
resultados, reservando y preservando solamente la identidad de los alumnos,
deben ser públicos para que todos los padres, e interesados en general, puedan
acceder a ellos. Sin información se toman malas decisiones. Estas evaluaciones
serán la fuente mínima de información para todos, incluso, para los alumnos.
Por otro lado, Argentina, como Estado, deberá someterse sistemáticamente
a las pruebas internacionales que realiza PISA y otras como TIMSS y todas
aquellas que permitan comparar para mejorar.
Al finalizar 5º año del secundario, los alumnos deberán rendir un examen
final, que dé cuenta de todo su ciclo de aprendizaje y que, en caso de obtener
altas calificaciones (por ejemplo 7 puntos sobre 10, o un 70% de conocimiento adquirido), los exima de cursar el Ciclo Básico Común para ingresar a las
universidades públicas. También se implementará un sistema de becas mediante
la figura del mecenazgo para aquellos estudiantes con calificaciones superiores a ese nivel de acceso a la educación universitaria.
Para evaluar a escala nacional se deben consensuar los objetivos de aprendizaje esperados en cada ciclo lectivo para diseñar las pruebas de evaluación
nacional. Estos objetivos de aprendizaje deben comprender solamente los contenidos definidos como mínimos siguiendo el criterio que hemos señalado en
el punto 1. Debemos resaltar que este consenso no debe adaptar el estándar
nacional a los criterios de las provincias con mayores problemas de rendimiento
escolar, sino que debe propender a elevar el rendimiento escolar de todo el país
buscando tener resultados nacionales similares a otros países que han mejorado ostensiblemente su calidad educativa, tal como muestran los resultados de
PISA.
231
4. EQUIDAD EN EL USO DE FONDOS PÚBLICOS
En este punto proponemos dos alternativas distintas: a) continuar subsidiando la oferta, pero mejorando su calidad, aquí la propuesta refiere a las escuelas auto-gestionadas, o b) subsidiar la demanda, en este caso a través de un
sistema que hemos llamado DIPAL. Este último es un mecanismo que apunta
a fortalecer el rol de los padres o tutores en la educación de sus hijos.
Un sistema basado en subsidiar la demanda de educación lograría mayor
eficiencia en la distribución de recursos, obteniendo una mayor inclusión desde el aspecto presupuestario, al mismo tiempo que la diversidad de contenidos planteada anteriormente tendría como resultado, mayor participación de
todos los sectores de la sociedad que actualmente no se identifican con los contenidos vigentes, generando una mayor diversidad cultural.
a) Escuelas auto-gestionadas
El Estado debería no solamente subsidiar la oferta educativa a través de la
provisión directa (escuelas públicas), sino que podría dar el financiamiento para
el funcionamiento de escuelas charter. Las escuelas charter son escuelas autogestionadas, creadas por miembros de la sociedad civil. El Estado deja de ser
el único oferente de escuelas públicas, y del monopolio se pasa a la competencia en la oferta de escuelas gratuitas, financiadas con fondos públicos. Las escuelas auto-gestionadas son escuelas con financiamiento público no administrados por el Estado.
Lo distinto de esta modalidad es que estas escuelas son responsables de
sus propios resultados: cada escuela negocia un contrato (charter)114 que suele
durar entre tres y cinco años, especificando las áreas en las que los estudiantes
más aprenderán y cómo ese aprendizaje será medido.
Las escuelas auto-gestionadas son gratuitas, y su financiamiento es realizado
por el Estado a partir de la cantidad de alumnos que deciden concurrir a la escuela:
la principal fuente de ingreso de estas escuelas proviene de los subsidios que otorgan los distritos sobre la base de la cantidad de alumnos de cada establecimiento.
También tienen ingresos a través de donaciones de particulares o de organizaciones y corporaciones, así como de los rendimientos financieros de inversiones
114
El contrato se establece entre quienes gestionarán y serán responsables de la escuela (docentes,
directivos, asociación de padres u organización de la sociedad civil) y aquél o aquellos que
aportarán para su sostenimiento, en este caso, el Estado (nacional, provincial o municipal)
232
propias. Lo que no pueden hacer es, bajo ningún concepto, cobrar los servicios
educativos que ofrecen a los padres de los alumnos que asisten a ellas.
Las escuelas auto-gestionadas están más atentas a responder a las necesidades e inquietudes de la comunidad a la que atienden, a moldearse conforme
sus intereses, y a ofrecer servicios educativos que se correspondan con los
deseos de los alumnos y familias, dado que, en última instancia, si no cumplen
con las expectativas de los «clientes» verán disminuida la concurrencia y por
lo tanto su viabilidad como escuela. Si no prestan atención a la voluntad de las
familias, las escuelas charter desaparecen.
Conociendo esta posibilidad, proponemos que el presupuesto que hoy se
destina a la escuela pública, sin tocar las subvenciones a los privados, y sin
tocar el sistema de las «Escuelas Rurales», (las que deberíamos definir como
aquellas que carecen de escala económica para funcionar porque reciben pocos alumnos a causa del lugar geográfico donde se encuentran ubicadas) debería dividirse por alumno y entregarse a cada escuela pública (exclusivamente
a las escuelas públicas) por los mismos medios que se realiza actualmente y
en proporción a los alumnos atendidos.
Si permitimos que los alumnos se trasladen de una escuela a otra, el presupuesto variaría conforme esa migración de alumnos. Este sería un primer paso
hacia una mayor libertad de elección, el segundo sería que las subvenciones a
los privados también se comiencen a distribuir de la misma forma, pero también exclusivamente entre los privados. En principio no compiten escuela pública y privada por los subsidios.
El tercer paso podría ser la creación de la figura legal de la escuela pública de gestión privada que sería aquella que tendría prohibido cobrar más allá
de lo que recibe del estado, pero que por lo demás podría comportarse como
una escuela privada. Este tipo de escuela sería el que comenzaría a competir
por el presupuesto, hasta ese momento exclusivo, con la escuela pública tradicional. En el futuro ambos sistemas podrían ir fundiéndose en uno solo.
b) Subsidiar a la demanda y no a la oferta: DIPAL
Son innumerables los ejemplos de la teoría económica que sugieren un
cambio en la forma de administrar el presupuesto estatal destinado a la Educación, al menos Primaria y Secundaria, las cuales constituyen el meollo de
nuestro análisis.
En la actualidad la forma en que el Estado subsidia la educación es principalmente mediante la provisión directa del servicio, es decir, pagando en forma directa tanto la infraestructura como los sueldos de los maestros. En estos
233
casos el «precio» que paga el alumno por asistir a la escuela es cero, con lo
cual el subsidio es equivalente al 100 % del precio. En otros casos, cuantitativamente de menor importancia, el subsidio se instrumenta dando fondos a escuelas privadas de manera que esas escuelas puedan cobrar a los alumnos un
«precio» menor al que cobrarían en ausencia del subsidio estatal. En ambos
casos, el subsidio se instrumenta a través de fondos otorgados a los proveedores del servicio; lo que se conoce como Subsidio a la Oferta.
Por motivos de justicia y equidad, proponemos cambiar la forma en que
se instrumentan estos subsidios: en lugar de financiar la oferta, por las razones
que se exponen a continuación, es preferible financiar la Demanda.
Hemos llamado a esta propuesta DIPAL, como apócope de Dinero para el
Alumno. Porque de eso se trata: dinero que sólo podrá usar el alumno (sus padres/tutores) en condición de tal. No servirá para ningún otro fin.
Esta forma de instrumentación permitiría a todos los padres (aún aquellos
que carecen de recursos) elegir el colegio al cual quieren enviar a sus hijos.
Hoy no tienen opción. Si no tienen ingresos para pagar la educación de sus hijos tienen que necesariamente enviarlos a una escuela pública. Por otro lado,
este mecanismo permite direccionar el subsidio con un mayor criterio de equidad, es decir, determinando según elementos más objetivos (como por ejemplo: nivel de ingresos familiares y cantidad de miembros en la familia) a quienes se les otorga el subsidio. Cuando se subsidia la oferta directamente, el
subsidio puede estar beneficiando tanto a familias de ingresos bajos como a
familias de clase media o alta.
Su implementación, aún en etapa de estudio, consiste en la acreditación
mensual del dinero en una cuenta especial a nombre de la familia del alumno
y cuyo débito exclusivo será a favor del establecimiento educativo que la familia eligiere para la educación de su hijo. El establecimiento podrá ser de
gestión privada, estatal, mixta, auto-gestionada o cualquier otra forma de administración.
El monto mensual por alumno debe ser estudiado cuidadosamente ya que
este importe deberá cumplir con dos objetivos simultáneamente:
1) permitir que cualquier familia, aún en máximo estado de indigencia,
envíe a sus hijos a la escuela de su elección durante los ciclos pre-primario, primario y secundario, sin que sea una carga al presupuesto
familiar.
2) que el monto total del subsidio no exceda el porcentaje del Presupuesto
Público que hoy se destina al financiamiento directo a la oferta, salvo
que los legisladores jurisdiccionales votaren algo diferente.
234
5. AUTORIDAD EDUCATIVA
a)
b)
c)
d)
e)
f)
La autoridad educativa que corresponda deberá:
fijar contenidos de la currícula adecuándolos a los estándares de PISA en
directa relación a lo enumerado en el punto 1 sobre contenidos,
tomar los exámenes anuales de calidad educativa,
intervenir en los establecimientos de la órbita estatal con mal rendimiento en calidad educativa, llegando en casos extremos a cambiar de director
profesionalizar la labor docente, convirtiendo la carrera docente en una carrera universitaria mediante las reglamentaciones y regulaciones necesarias a tal efecto.
asegurar un ambiente armónico entre docentes y alumnos que sea eficaz y
justo.
sistematizar y dar publicidad (preferiblemente a través de Internet) los resultados de las evaluaciones de manera regular. De nada sirve realizar estas evaluaciones si los resultados recién están disponibles años después.
235
CAPÍTULO III
¿CÓMO HACERLO POSIBLE?
En este capítulo intentamos identificar los distintos intereses presentes en
la sociedad de forma tal de, a partir de allí, proponer acciones concretas para
llevar adelante nuestras propuestas. Primero hemos realizado un mapa de actores que nos permita ubicarnos en la gestión e implementación de la política
pública reconociendo las acciones que deberían llevarse adelante para hacerla
posible.
Dado que las propuestas presentadas constituyen cambios importantes respecto al sistema educativo actual, y que en general las personas se resisten a
los cambios - a menos que no estén conformes con el statu quo y ya estén convencidos de la necesidad de actuar en consecuencia-, debemos identificar a los
actores que participan como demandantes de educación o como proveedores
de la misma y analizar a priori cuál creemos será su postura inicial frente a
nuestras propuestas.
Entre ellos encontramos:
a) Quienes son conscientes de las limitaciones y defectos del sistema actual y no están conformes con el sistema tal como se les presenta. A
ellos hay que contactarlos y hacer causa común para trabajar juntos
en el camino de las reformas educativas
b) Aquellos que, si bien no están conformes con el sistema actual, no están
demasiado preocupados por el tema o que no tienen información suficiente como para hacerse una idea muy clara sobre qué tan conformes o disconformes están con la situación actual. A ellos darles más
información, y mostrarles todas las falencias del sistema educativo
actual de manera que pasen a estar en el grupo a)
c) Quienes están conformes con el sistema actual, se benefician del mismo y en principio son opositores a todo cambio (o a la mayor parte de
ellos). A estos hay que mostrarles caminos alternativos y quitarles los
temores al cambio mostrando que en otros escenarios estarán satisfactoriamente incluidos.
236
En el grupo (a) y del lado de la demanda de educación, podemos mencionar a las familias preocupadas por la educación actual, por la distorsión formativa de sus hijos a partir de programas oficiales, por la pobre e incompleta
formación de los docentes que están al frente de las aulas, por la deficiente
calidad educativa que reciben sus hijos, por la pobreza de sus contenidos. Frente
a esta situación, hay familias que no tienen opciones para acceder a una educación como la que desearían, bien por motivos económicos o porque el sistema actual tiene muy poca oferta de diversidad educativa. Hay algunas minorías que desearían no tener que enviar a sus hijos a la educación masificada y
uniforme sino que preferirían poder contar con opciones que les permitan mantener en forma más adecuada sus raíces étnicas, religiosas o de otros valores
distintos que buscan para sostener sus orígenes.
En forma un poco más indirecta, las empresas son demandantes de educación y formación ya que los recursos humanos que reciben, y conforman su capacidad competitiva, tienen una formación preocupadamente en decadencia.
Por otra parte, visto del lado de quienes proveen la educación, existen hoy
en día autoridades de instituciones educativas y docentes aburridos de repetir
rutinas anquilosadas, de tener que enseñar contra sus convicciones. Frustrados por ver los malos resultados de la educación e impotentes para realizar cambios. Hay docentes especializados en disciplinas actualmente no curriculares
que, por tal motivo, no encuentran un campo propicio para el desarrollo de su
vocación y crecimiento profesional. Hay jóvenes docentes y estudiantes del
magisterio que ansían prestigiar su vocación. Podemos identificar algunas corrientes pedagógicas que hacen de la flexibilidad un tributo.
Podemos agregar en este grupo a políticos innovadores que deseen implementar reformas de trascendencia en las jurisdicciones en las que actúan (provincias, municipios)
También cabe mencionar a las ONG que están trabajando ya en el tema
de Educación.
En el grupo (b) podemos mencionar a las familias que carecen de información veraz o no confían en la información que reciben sobre las escuelas.
Otras que si bien son concientes, temen que no existan suficientes escuelas
buenas para abastecer la nueva demanda.
Entre quienes imparten educación, podemos pensar en autoridades de instituciones y docentes que se crean capaces de mejorar, de competir y de seguir
capacitándose, sin miedo a los cambios. Algunos podrán ver con buenos ojos
la oportunidad de desarrollar una verdadera carrera profesional valiosa y valorada por los integrantes de la sociedad en que viven.
237
En el grupo (c) quedan aquellos quienes, en defensa de sus intereses de
poder, económicos o ideológicos, o por alta aversión a los cambios, se opondrán a ellos.
Podemos mencionar en este grupo a las familias que apoyan políticas populistas y que consideran que el Estado es el que debe fijar casi toda la currícula para uniformar conocimientos. También encontraremos a directivos de escuela y docentes que administran y se acomodan al statu quo y algunos docentes
que verán amenazada su actividad por enseñar materias que dejen de ser consideradas como «contenidos mínimos». Los sindicalistas y dirigentes del sector de la Educación que digitan cargos a cambio de compromisos y que aprovechan de la organización actual de los sindicatos presentarán obstáculos a casi
cualquier modificación. Finalmente, dirigentes políticos que lucran con la poca
formación docente y los políticos populistas que pretenden mantener el pensamiento único, a quienes no les interesa la diversidad, verán en esta apertura
a la libertad un impedimento a sus programas de acción.
ACCIONES
Es importante realizar una aclaración previa en este punto, en clave al respeto a la diversidad no creemos que haya soluciones únicas, ni que exista «la
solución», sino un conjunto de soluciones. Por ello proponemos un conjunto
de acciones sucesivas, ni excluyentes ni exhaustivas, pero que implican o suponen una cadencia lógica entre ellas:
a) Acciones para el armado de red de contactos y acción: trabajar con
otras ONGs que estén en el mismo tema y organizar un «workshop»
con entidades preocupadas por el estado actual de la educación (ONGs,
familias, asociaciones empresariales, universidades, medios de comunicación, entre otras). Tras sucesivos encuentros en el marco del «workshop» lograr un consenso respecto a una reforma educativa posible.
Luego, difundir lo más ampliamente estas propuestas con el objeto de
que sean finalmente tratadas por la dirigencia política sintiéndose ésta
apoyada por un amplio espectro de la población.
b) Acciones de mitigación: asegurar un destino laboral digno y aceptable a los directores y docentes que reprueben las evaluaciones; realizar seminarios cerrados, con 12 especialistas, 2 políticos y 2 sindicalistas. Para ir trabajando de a poco, escuchando con mucha atención
(escucha activa) a maestros, directores de escuela, autoridades y es-
238
pecialistas. Presentar una campaña publicitaria orientada a demostrar
la falacia de la pretendida contradicción entre Educación y Dinero.
Lemas como: «Si dinero y educación no van de la mano; ¿para qué
aumentar el Gasto Público en ella?»; o la muy conocida: «Si la Educación le parece cara, pruebe con la ignorancia».
c) Acciones para el robustecimiento de actores primordiales medidas de fortalecimiento de la familia que, si bien exceden el desarrollo
de este programa son imprescindibles para que fructifique. Fortalecer en compromiso, responsabilidad y otros valores y garantizar a los
amantes de la escuela pública de guardapolvo blanco que este sistema será el que limpie ese guardapolvo. Es decir, ser docente será una
profesión bien remunerada, bien reconocida, imprescindible para las
familias y abierta a las diferencias.
d) Acciones para realzar la competencia: fomentar la participación argentina en mediciones internacionales; difundir los resultados y fomentar la competencia interna entre provincias, municipios y colegios,
evaluar e interpretar bien los resultados para futuras acciones correctivas y transparentar los resultados de las escuelas conforme lo planteado en otras propuestas de este trabajo
e) Acciones de difusión y debate: difusión de la baja calidad educativa, campañas mediáticas y de comunicación que pongan énfasis en la
poca transparencia del sistema actual respecto a la calidad educativa
de los distintos establecimientos; explicar bien el tema, debatir; enfatizar la tarea de las ONGs y de las escuelas públicas que podrían colaborar en el proceso; resaltar la necesidad de la diversidad de oferta
educativa, previendo la enorme explosión de conocimiento, y la gran
diversidad de necesidades, habilidades, posibilidades de los estudiantes y de sus padres y la rapidez del cambio tecnológico que permite
distintas formas de aprendizaje. Explicitar que la relación entre cuenta DIPAL y AFIP es inexistente: DIPAL será algo parecido al SUBE o
a una tarjeta prepaga, cuya acreditación será mensual y automática,
de fondos presupuestarios públicos, y no guardará relación con la declaración jurada impositiva de los titulares (padres o tutores).
f) Acciones parlamentarias: presentación de las propuestas en las comisiones de educación de las cámaras de Diputados y Senadores de
la Nación y presentación de las propuestas en la Comisión de Educación de la Legislatura de la CABA de cara al Congreso Pedagógico
de la Ciudad en 2012.
239
ANEXO I
Año
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Gasto educativo real Gasto educativo como Inversión por alumno en
(mill. de pesos de 2001)
porcentaje del PBI
educación básica real
(pesos de 2001)
6.845
6.462
4.295
5.344
6.900
6.208
7.386
8.242
7.207
5.589
6.184
6.976
8.342
9.486
10.193
10.073
10.015
11.184
11.748
12.938
12.984
13.067
8.469
8.010
9.225
11.598
13.799
14.993
2,67%
2,58%
1,90%
2,19%
2,81%
2,80%
3,35%
3,63%
3,34%
2,84%
3,16%
3,28%
3,53%
3,77%
3,82%
3,97%
3,81%
3,97%
4,03%
4,57%
4,64%
4,86%
4,11%
3,74%
3,84%
4,42%
4,71%
5,08%
Fuente: CIPPEC
990
889
567
699
877
747
858
906
762
600
660
745
875
983
1.020
977
918
1.017
1.036
1.140
1.114
1.112
718
674
790
999
1.169
1.260
240
ANEXO II
241
242
ANEXO III
Resultados PISA 2009
Puesto
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
País
Shanghai-China
Korea-South
Finland
Hong Kong-China
Singapore
Canada
New Zealand
Japan
Australia
Netherlands
Belgium
Norway
Estonia
Switzerland
Poland
Iceland
United States
Liechtenstein
Sweden
Germany
Ireland
France
Chinese Taipei
Denmark
United Kingdom
Hungary
Portugal
Macao-China
Italy
Latvia
Slovenia
Greece
Spain
Czech Republic
Slovak Republic
Puntaje
578
543
544
546
543
527
524
529
519
519
509
500
514
517
501
501
496
518
495
510
497
497
519
499
500
496
490
508
486
487
499
473
484
490
488
36
37
38
39
40
41
42
43
44
45
46
47
48
49
50
51
52
53
54
55
56
57
58
59
60
61
62
63
64
65
243
Croatia
Israel
Luxembourg
Austria
Lithuania
Turkey
United Arab Emirates
Russian Federation
Chile
Serbia
Bulgaria
Uruguay
México
Romania
Thailand
Trinidad y Tobago
Colombia
Brazil
Montenegro
Jordan
Tunisia
Indonesia
Argentina
Kazakhstan
Albania
Qatar
Panama
Perú
Azerbaijan
Kyrgyzstan
Promedio
474
459
482
487
479
454
459
468
439
442
432
427
420
426
422
413
399
401
404
402
392
385
396
398
384
373
369
368
389
325
495
Estado de la Educación Universitaria en la
Argentina del Siglo XXI
244
245
ESTADO DE LA EDUCACIÓN
UNIVERSITARIA EN LA ARGENTINA DEL
SIGLO XXI
BUSCANDO UN DIAGNÓSTICO, COMPARANDO CON EXPERIENCIAS
INTERNACIONALES, ELABORANDO PROPUESTAS, PENSANDO LA
ARGENTINA DE HOY Y MAÑANA
246
ESTADO DE LA EDUCACIÓN UNIVERSITARIA EN LA ARGENTINA DEL SIGLO XXI
247
PRESENTACIÓN
El Preámbulo a la Declaración Mundial sobre la Educación Superior en
el siglo XXI: visión y acción sostiene que en los albores del nuevo siglo, se observa una demanda de educación superior sin precedentes, acompañada de
una gran diversificación de la misma, y una mayor toma de conciencia de
la importancia fundamental que este tipo de educación reviste para el desarrollo sociocultural y económico y para la construcción del futuro, de cara
al cual las nuevas generaciones deberán estar preparadas con nuevas competencias y nuevos conocimientos e ideales. En esta declaración se establecían
las misiones y funciones de la educación superior, a saber:
LA MISIÓN DE EDUCAR, FORMAR Y REALIZAR INVESTIGACIONES
Reafirmamos la necesidad de preservar, reforzar y fomentar aún más las
misiones y valores fundamentales de la educación superior, en particular la misión de contribuir al desarrollo sostenible y el mejoramiento del conjunto de
la sociedad, a saber:
a) formar diplomados altamente cualificados y ciudadanos responsables, capaces de atender a las necesidades de todos los aspectos de la actividad humana,
ofreciéndoles cualificaciones que estén a la altura de los tiempos modernos, comprendida la capacitación profesional, en las que se combinen los conocimientos
teóricos y prácticos de alto nivel mediante cursos y programas que estén constantemente adaptados a las necesidades presentes y futuras de la sociedad;
b) constituir un espacio abierto para la formación superior que propicie el
aprendizaje permanente, brindando una óptima gama de opciones y la posibilidad de entrar y salir fácilmente del sistema, así como oportunidades de realización individual y movilidad social con el fin de formar ciudadanos que participen activamente en la sociedad y estén abiertos al mundo, y para promover
el fortalecimiento de las capacidades endógenas y la consolidación en un marco de justicia de los derechos humanos, el desarrollo sostenible la democracia
y la paz;
c) promover, generar y difundir conocimientos por medio de la
investigación y, como parte de los servicios que ha de prestar a la comunidad,
proporcionar las competencias técnicas adecuadas para contribuir al desarrollo cultural, social y económico de las sociedades, fomentando y desarrollan-
248
do la investigación científica y tecnológica a la par que la investigación en el
campo de las ciencias sociales, las humanidades y las artes creativas;
d) contribuir a comprender, interpretar, preservar, reforzar, fomentar y difundir las culturas nacionales y regionales, internacionales e históricas, en un
contexto de pluralismo y diversidad cultural;
e) contribuir a proteger y consolidar los valores de la sociedad, velando por
inculcar en los jóvenes los valores en que reposa la ciudadanía democrática y
proporcionando perspectivas críticas y objetivas a fin de propiciar el debate sobre las opciones estratégicas y el fortalecimiento de enfoques humanistas;
f) contribuir al desarrollo y la mejora de la educación en todos los niveles,
en particular mediante la capacitación del personal docente.
De acuerdo la Ley de Educación Superior, sancionada en 1995, la finalidad
de la misma es «proporcionar formación científica, profesional, humanística y
técnica en el más alto nivel, contribuir a la preservación de la cultura nacional,
promover la generación y desarrollo del conocimiento en todas sus formas, y
desarrollar las actitudes y valores que requiere la formación de personas responsables, con conciencia ética y solidaria, reflexivas, críticas, capaces de mejorar
la calidad de vida, consolidar el respeto al medio ambiente, a las instituciones
de la República y a la vigencia del orden democrático» (artículo 3).
Lo cierto es que actualmente la educación está cambiando ¿estamos preparados para este cambio? Las sociedades hoy discuten no ya qué aprenden
sus jóvenes, sino cómo aprenden, dónde aprenden. Así como la comunicación
se ha vuelto más horizontal con la introducción de las Tecnologías 2.0 (TICs
2.0)115, parece que algo similar está ocurriendo con la educación en el mundo
entero y en todos los niveles educativos y sociales.
A nivel internacional, son muchos los países cuyas dirigencias han tomado conciencia sobre la importancia de la educación, concebida como una inversión en capital humano y, por lo tanto, como un elemento clave para el progreso. Ciertamente, la educación es una inversión en tanto que ello refleja las
capacidades, habilidades y conocimientos que los individuos adquieren y que
les permiten desarrollar actividades en su vida, alguna de las cuales constituyen sus fuentes de ingresos.
115
Las TICs refieren al estudio, diseño, desarrollo, fomento, mantenimiento y administración
de la información por medio de sistemas informáticos, lo que incluye computadoras, teléfonos
celulares, la televisión, la radio, los periódicos digitales, etc. Por su parte, 2.0 refiere a la
segunda generación en la historia del desarrollo de tecnología Web basada en la colaboración
y el intercambio ágil de información entre los usuarios de una comunidad o red social.
249
En distintos países, según sus tradiciones culturales, sociales y políticas
han habido y siguen existiendo miradas distintas en cuanto al fin último de la
educación y por lo tanto de métodos y contenidos de la enseñanza. Podemos
ver por ejemplo que en los países asiáticos se considera que la educación tiene
como fin dotar a la población del conocimiento y de las habilidades necesarias para que cada uno sea capaz de desarrollar al máximo sus potencialidades
y, a su vez, en el agregado, el país crezca y se desarrolle rápidamente. Por otro
lado, en otros países, se sostiene que el fin superior de la educación es tender a
la creatividad y felicidad de los individuos y que, por lo tanto, el Estado no
debería establecer los contenidos de la educación y los padres deberían ser
compasivos con sus hijos a la hora de elegir la mejor educación para ellos. Más
allá de este interesante debate, la verdad podría situarse en algún lugar entre
estos extremos.
Las políticas públicas en materia de educación enfrentan actualmente en
el mundo un gran desafío. Son muy grandes y vertiginosos los cambios que se
están produciendo en la tecnología y ello genera modificaciones en prácticamente todas las actividades humanas: en los procesos productivos, en las comunicaciones, en el transporte, en el acceso a la información y en muchas otras
áreas. Esta verdadera Revolución Tecnológica tiene consecuencias también en
la educación que plantean interrogantes difíciles de responder a esta altura de
los acontecimientos y que dotan al escenario en esta materia de una alta dosis
de incertidumbre.
Sin duda la educación universitaria argentina ha tenido una larga tradición
de calidad. Sus graduados se han destacado en muchísimas áreas y en diversos
lugares del mundo. En gran medida, durante largo tiempo, el país pudo exportar un capital humano altamente calificado. Sin embargo, noticias menos augurosas aparecen en el horizonte inmediato. Como señaló Andrés Oppenheimer (2010:270) «de todos los países latinoamericanos, en materia educativa
Argentina se distingue por tener uno de los pasados más gloriosos y uno de los
presentes mas penosos». Desde hace años la UBA no ha sido incluida en el listado de las 200 mejores universidades del mundo realizado por el Times de
Londres116.
Algunos datos nos ayudan a comprender esta situación: el porcentaje de
graduados en las universidades argentinas llega al 14%, comparativamente en
Chile llega al 15%, en EEUU al 35% y en Australia al 61%. Esto significa que
en la Argentina se necesitan 19 estudiantes universitarios para tener un gra116
Ver apartado referido a los rankings universitarios
250
duado (estudiantes por graduado: 19,6). La literatura muestra, sin embargo, que
los argentinos recibimos poca información sobre el estado de nuestra educación universitaria: «mientras Chile, Brasil, México, Costa Rica, Colombia,
Ecuador, Perú y Guatemala, así como en el resto del mundo,, se enfatiza la difusión de la información acerca de la enseñanza de cada establecimiento, aquí
se oculta por mandato nada menos que del Congreso Nacional.» (Guadagni,
2011:111).
Por otro lado, es indispensable pensar si la educación universitaria está preparada y nos está preparando para enfrentar los desafíos del siglo en curso. Un
dato que nos ayuda a reflexionar al respecto es que en el país se gradúan 1500
psicólogos por cada 500 ingenieros en la UBA por año. Esto significa que en
la Argentina hay 145 psicólogas cada cien mil habitantes. De acuerdo a datos
de la UNESCO, los estudiantes universitarios que cursan carreras de ciencias,
ingeniería o manufacturas son el 40% en Corea, 31% en México, 28% en Chile y 19% en Argentina117.
Algunas prácticas podrían explicar los resultados: la inexistencia de un examen de ingreso, o un examen al finalizar la carrera, el no establecimiento de
cupos para las distintas carreras en función de la demanda laboral del futuro,
la ausencia de investigación aplicada con financiamiento mixto. Pero también
otros factores: la politización, el «estudiante eterno», el no arancelamiento (políticamente llamado «gratuidad»), la ausencia de una cultura de mérito, la estigmatización de temas de los cuales «no se habla». Como señalaba una editorial periodística: «el síndrome del alumno crónico es uno de los graves
problemas que afrontan especialmente las universidades públicas. Esa situación resta las más de las veces al estudiante la posibilidad de aggiornar las
capacidades que va adquiriendo en lapsos tan prolongados con la actualidad
en cada momento de su vida, una inadaptación no exenta de peligros a la hora
de obtener el título. Y a ello hay que agregar a los alumnos que politizan sus
carreras usando las facultades como centros de poder desde donde alcanzar
lugares de peso en la política extrauniversitaria.118»
En este trabajo, queremos «hablar» de todo eso… y más: repensar el sistema educativo universitario de cara a un futuro que ya nos está pisando los
talones y para el que no nos hemos preparado, pero ¿queremos prepararnos?
Si nuestra respuesta es afirmativa, entonces aquí tenemos un comienzo, un
punto de partida, que nos permitirá saber dónde estamos y pensar a dónde que117
118
Ver los datos respectivos en la sección correspondiente.
La Nación, 17 de mayo de 2012.
251
remos ir, sin prejuicios ni preconceptos que nos hagan tener soluciones anticipadas o estructuradas. Tenemos que conocer para saber. Y necesitamos saber
para tomar las mejores decisiones. La educación es el medio para la transformación social: para una Sociedad Abierta.
EL MARCO NORMATIVO DE NUESTRA EDUCACIÓN UNIVERSITARIA
De acuerdo a la ley de Educación Superior -24.521-, son sus objetivos:
a) Formar científicos, profesionales y técnicos, que se caractericen por la
solidez de su formación y por su compromiso con la sociedad de la que forman parte;
b) Preparar para el ejercicio de la docencia en todos los niveles y modalidades del sistema educativo;
c) Promover el desarrollo de la investigación y las creaciones artísticas,
contribuyendo al desarrollo científico, tecnológico y cultural de la Nación;
d) Garantizar crecientes niveles de calidad y excelencia en todas las opciones institucionales del sistema;
e) Profundizar los procesos de democratización en la Educación Superior,
contribuir a la distribución equitativa del conocimiento y asegurar la igualdad
de oportunidades;
f) Articular la oferta educativa de los diferentes tipos de instituciones que
la integran;
g) Promover una adecuada diversificación de los estudios de nivel superior, que atienda tanto las expectativas y demandas de la población como a los
requerimientos del sistema cultural y de la estructura productiva;
h) Propender a un aprovechamiento integral de los recursos humanos y materiales asignados;
i) Incrementar y diversificar las oportunidades de actualización, perfeccionamiento y reconversión para los integrantes del sistema y para sus egresados;
j) Promover mecanismos asociativos para la resolución de los problemas
nacionales, regionales, continentales y mundiales.
Respecto a la evaluación y acreditación la ley dispone:
ARTICULO 44. — Las instituciones universitarias deberán asegurar el funcionamiento de instancias internas de evaluación institucional, que tendrán por
objeto analizar los logros y dificultades en el cumplimiento de sus funciones,
así como sugerir medidas para su mejoramiento. Las autoevaluaciones se com-
252
plementaran con evaluaciones externas que se harán como mínimo cada seis
(6) años, en el marco de los objetivos definidos por cada institución.
Abarcarán las funciones de docencia, investigación y extensión, y en el caso de
las instituciones universitarias nacionales, también la gestión institucional. Las
evaluaciones externas estarán a cargo de la Comisión Nacional de Evaluación y
Acreditación Universitaria o de entidades privadas constituidas con ese fin, conforme se prevé en el artículo 45, en ambos casos con la participación de pares
académicos de reconocida competencia. Las recomendaciones para el mejoramiento institucional que surjan de las evaluaciones tendrán carácter público.
ARTICULO 45. — Las entidades privadas que se constituyan con fines de
evaluación y acreditación de instituciones universitarias, deberán contar con
el reconocimiento del Ministerio de Cultura y Educación, previo dictamen de
la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria. Los patrones y estándares para los procesos de acreditación, serán los que establezca el
Ministerio previa consulta con el Consejo de Universidades.
ARTICULO 46. — La Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación
Universitaria es un organismo descentralizado, que funciona en jurisdicción
del Ministerio de Cultura y Educación. y que tiene por funciones:
a) Coordinar y llevar adelante la evaluación externa prevista en el artículo 44:
b) Acreditar las carreras de grado a que se refiere el artículo 43, así como las
carreras de posgrado, cualquiera sea el ámbito en que se desarrollen, conforme a los estándares que establezca el Ministerio de Cultura y Educación en
consulta con el Consejo de Universidades:
c) Pronunciarse sobre la consistencia y viabilidad del proyecto institucional que
se requiere para que el Ministerio de Cultura y Educación autorice la puesta
en marcha de una nueva institución universitaria nacional con posterioridad a
su creación o el reconocimiento de una institución universitaria provincial;
d) Preparar los informes requeridos para otorgar la autorización provisoria y
el reconocimiento definitivo de las instituciones universitarias privadas, así
como los informes en base a los cuales se evaluará el período de funcionamiento
provisorio de dichas instituciones.
ARTICULO 47. — La Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación
Universitaria estará integrada por doce (12) miembros, designados por el Poder Ejecutivo nacional a propuesta de los siguientes organismos: tres (3) por
el Consejo Interuniversitario Nacional, uno (1) por el Consejo de Rectores de
253
Universidades Privadas, uno (1) por la Academia Nacional de Educación, tres
(3) por cada una de las Cámaras del Honorable Congreso de la Nación, y uno
(1) por el Ministerio de Cultura y Educación. Durarán en sus funciones cuatro
años, con sistema de renovación parcial. En todos los casos deberá tratarse de
personalidades de reconocida jerarquía académica y científica. La Comisión
contará con presupuesto propio.
DATOS
En este apartado buscamos algunos datos que respondan preguntas esenciales como cuántos alumnos hay en universidades públicas y privadas, qué
estudian, cuántos egresan, en qué disciplinas, cuánto se invierte en las universidades públicas, etc. Esta información se encuentra en dos grandes apartados,
el primero –a continuación-, nos brinda información sobre las elecciones de
los estudiantes. El segundo, sobre el presupuesto invertido en la educación
pública universitaria.
¿QUÉ ESTUDIAMOS LOS ARGENTINOS?
En los cuadros que presentamos a continuación podemos observar la cantidad de nuevos inscriptos, estudiantes y egresados en las ramas de las ciencias sociales y jurídicas (incluyendo sociología, psicología, antropología, etc.)
y la menor cantidad de estudiantes en ciencias duras como la ingeniería, la matemática o la estadística.
También podemos apreciar dónde estudiamos, si en universidades públicas o privadas, según la disciplina. No hemos encontrado información sobre
la duración real de las carreras, es decir, el tiempo que insume la realización
de las carreras. La literatura señala que según el censo universitario de 1994 el
42% de los alumnos universitarios dejaban sus estudios durante el primer año
y que solamente el 19% llega a graduarse. (Buchbinder, 2005).
Los primero cuadros que presentamos nos dejan ver una tendencia que se
ha establecido y crecido en la última década: el crecimiento de la educación
privada como opción. El primer cuadro nos muestra que, aunque la mayoría
de los estudiantes lo hacen en el sector de gestión estatal, el crecimiento anual
es muchísimo mayor en la educación de gestión privada. El segundo cuadro
nos enseña la tasa promedio anual entre 1999 y 2009 respecto a los egresados,
nuevamente se nota un predominio de lo privado sobre lo público.
254
Cuadro: Estudiantes de títulos de pregrado y grado y tasa promedio de
crecimiento anual según sector de gestión. Período 1999 - 2009
Cuadro: Egresados de títulos de pregrado y grado y tasa promedio de crecimiento anual según sector de gestión. Período 1999 - 2009
Los siguientes cuadros que presentamos nos dan cuenta de que: a) las ciencias sociales y humanas tienen un claro predominio en la elección de los estudiantes y b) el 42% de los egresados de la universidad pública corresponde al
sector de las ciencias sociales (más de 29.000 sobre un total de 69.000).
255
Cuadro: Estudiantes y egresados de títulos de pregrado y grado según rama
de estudio y sector de gestión. Año 2009
Cuadro: Egresados (1) de títulos de pregrado y grado según sector de gestión por rama de estudio. Año 2009
256
Cuadro: cantidad de nuevos inscriptos por disciplina. Año 2009
Univ.
Publicas
Total
Economía y
Administración
Derecho
Paramédicas y
Auxiliares de la
Medicina
Arquitectura y
Diseño
Ingeniería
Informática
Educación
Psicología
Industria
Artes
Medicina
Ciencia de la
Información y de
la Comunicación
Letras e Idiomas
Otras Ciencias
Sociales
Sociología,
Antropología y
Servicio Social
Ciencias
Agropecuarias
Demografía y
Geografía
Biología
Sin Disciplina
Bioquímica y
Farmacia
Ciencias Políticas, Relaciones
Internacionales
y Diplomacia
Historia
Veterinaria
Odontología
Matemática
Química
Univ.
Privadas
Total
Porcentaje Porcentaje Porcentaje
disc./total Univ. Pub/ Univ. Priv/
total
total
290.137
97.466
387.603
100,00%
75%
25%
47.435
26.842
74.277
19,16%
64%
36%
27.304
16.494
43.798
11,30%
62%
38%
21.339
8.953
30.292
7,82%
70%
30%
15.995
5.396
21.391
5,52%
75%
25%
19.554
16.572
15.512
11.907
10.781
11.441
10.351
1.047
3.943
4.501
5.774
3.172
1.490
1.606
20.601
20.515
20.013
17.681
13.953
12.931
11.957
5,31%
5,29%
5,16%
4,56%
3,60%
3,34%
3,08%
95%
81%
78%
67%
77%
88%
87%
5%
19%
22%
33%
23%
12%
13%
7.388
3.474
10.862
2,80%
68%
32%
8.119
1.190
9.309
2,40%
87%
13%
8.842
402
9.244
2,38%
96%
4%
3.770
4.819
8.589
2,22%
44%
56%
6.636
857
7.493
1,93%
89%
11%
5.165
2.060
7.225
1,86%
71%
29%
6.399
5.988
637
0
7.036
5.988
1,82%
1,54%
91%
100%
9%
0%
4.416
820
5.236
1,35%
84%
16%
2.713
1.643
4.356
1,12%
62%
38%
3.973
3.005
2.746
2.707
2.601
130
377
519
168
112
4.103
3.382
3.265
2.875
2.713
1,06%
0,87%
0,84%
0,74%
0,70%
97%
89%
84%
94%
96%
3%
11%
16%
6%
4%
Relaciones
Institucionales y
Humanas
Filosofía
Ciencias del
Sueño
Sanidad
Física
Otras Ciencias
Aplicadas
Teología
Estadística
Arqueología
Astronomía
Meteorología
Salud Publica
257
1.832
443
2.275
0,59%
81%
19%
1.858
127
1.985
0,51%
94%
6%
1.260
822
792
0
0
0
1.260
822
792
0,33%
0,21%
0,20%
100%
100%
100%
0%
0%
0%
478
112
590
0,15%
81%
19%
0
121
100
86
69
0
292
0
0
0
0
56
292
121
100
86
69
56
0,08%
0,03%
0,03%
0,02%
0,02%
0,01%
0%
100%
100%
100%
100%
0%
100%
0%
0%
0%
0%
100%
En el siguiente cuadro se muestra un dato que contradice nuestras suposiciones iniciales: para el año 2009 había más inscriptos en ingeniería que en
psicología (5,65% del total respecto de 5,20% para la última). La única manera que tenemos de explicar este cambio es que, debido a la mayor demanda
laboral de ingenieros en los últimos años en nuestro país y en el mundo en general, es una carrera que asegura una pronta salida laboral al egresado respecto de la superabundancia de los psicólogos.
Cuadro: cantidad de estudiantes por disciplina. Año 2009
Total
Economía y Administración
Derecho
Arquitectura y Diseño
Paramédicas y Auxiliares
de la Medicina
Ingeniería
Psicología
Informática
Educación
Medicina
Ciencia de la Información y
de la Comunicación
Univ.
Publicas
Univ.
Privadas
Total
1.312.549
236.050
142.343
84.729
337.600
87.238
60.648
19.521
1.650.149
323.288
202.991
104.250
Porcentaje
disciplina/
total
100,00%
19,59%
12,30%
6,32%
78.112
25.330
103.442
6,27%
88.971
62.243
65.543
58.127
60.120
4.316
23.543
15.488
12.995
9.497
93.287
85.786
81.031
71.122
69.617
5,65%
5,20%
4,91%
4,31%
4,22%
41.158
12.991
54.149
3,28%
258
Industria
Artes
Otras Ciencias Sociales
Letras e Idiomas
Ciencias Agropecuarias
Sociología, Antropología y
Servicio Social
Bioquímica y Farmacia
Biología
Demografía y Geografía
Veterinaria
Odontología
Historia
Internacionales y Diplomacia
Matemática
Filosofía
Química
Sin Disciplina
Relaciones Institucionales y
Humanas
Ciencias del Sueño
Sanidad
Física
Otras Ciencias Aplicadas
Teología
Estadística
Astronomía
Arqueología
Meteorología
Salud Publica
39.564
43.912
41.168
32.678
33.461
11.033
4.697
1.644
3.877
2.772
50.597
48.609
42.812
36.555
36.233
3,07%
2,95%
2,59%
2,22%
2,20%
15.269
13.605
28.874
1,75%
24.727
24.198
18.146
21.017
16.427
17.421
4.103
2.072
7.163
1.860
2.491
489
28.830
26.270
25.309
22.877
18.918
17.910
1,75%
1,59%
1,53%
1,39%
1,15%
1,09%
11.694
5.976
17.670
1,07%
9.513
8.459
8.390
8.640
300
495
446
0
9.813
8.954
8.836
8.640
0,59%
0,54%
0,54%
0,52%
6.023
1.385
7.408
0,45%
4.734
3.396
3.135
1.376
0
627
462
446
270
0
0
0
12
351
1.094
0
0
0
0
168
4.734
3.396
3.147
1.727
1.094
627
462
446
270
168
0,29%
0,21%
0,19%
0,10%
0,07%
0,04%
0,03%
0,03%
0,02%
0,01%
Continuando con la tendencia señalada en el cuadro anterior, el siguiente,
respecto a la cantidad de egresados para el 2009, vuelve a mostrarnos a la carrera de ingeniería superando en cantidad de egresados a la de psicología.
(5,18% respecto a 4,82% para la última)
Cuadro: cantidad de egresados por disciplina año 2009
Total
Derecho
Paramédicas y Auxiliares
de la Medicina
Medicina
Univ.
Publicas
69.452
12.262
9.934
Univ.
Privadas
28.677
8.352
3.597
Total
Porcentaje
98.129
20.614
13.531
100,00%
21,01%
13,79%
5.247
2.577
7.824
7,97%
4.910
883
5.793
5,90%
disciplina/total
Educación
Ingeniería
Psicología
Informática
Ciencia de la Información y
de la Comunicación
Industria
Sociología, Antropología y
Servicio Social
Artes
Letras e Idiomas
Odontología
Biología
Veterinaria
Química
Relaciones Institucionales y
Humanas
Historia
Matemática
Filosofía
Sanidad
Ciencias del Sueño
Física
Teología
Salud Publica
Estadística
Meteorología
Astronomía
Arqueología
259
3.599
4.818
2.997
3.180
2.588
2.088
265
1.737
1.143
1.020
5.687
5.083
4.734
4.323
3.608
5,80%
5,18%
4,82%
4,41%
3,68%
1.635
1.452
3.087
3,15%
2.047
2.189
842
198
2.889
2.387
2,94%
2,43%
1.502
453
1.955
1,99%
672
1.276
1.948
1,99%
1.417
1.146
1.419
1.314
719
1.036
992
818
676
361
536
192
172
619
216
202
116
47
1.778
1.682
1.611
1.486
1.338
1.252
1.194
934
723
1,81%
1,71%
1,64%
1,51%
1,36%
1,28%
1,22%
0,95%
0,74%
515
51
566
0,58%
481
393
210
156
201
178
136
0
0
32
13
10
8
44
23
22
47
0
0
3
125
37
0
0
0
0
525
416
232
203
201
178
139
125
37
32
13
10
8
0,54%
0,42%
0,24%
0,21%
0,20%
0,18%
0,14%
0,13%
0,04%
0,03%
0,01%
0,01%
0,01%
Por otro lado nos preguntamos ¿Cuáles son las universidades públicas que
tienen mayor cantidad de estudiantes y egresados? ¿Cuánto invierten por estudiante? ¿Cuál es el presupuesto que tiene la universidad pública? ¿Cómo se
reparte? Los cuadros que presentamos a continuación nos brindan la información necesaria para responder a estas preguntas.
El primer cuadro que presentamos nos muestra la relación entre cantidad
de estudiantes como porcentaje del total de estudiantes por universidad pública y, más interesante aún para nuestros lectores, es que nos muestra la relación
260
entre la cantidad de egresados y estudiantes (última columna). El promedio del
total de universidades nacionales se ubica en el 5,26%. La UBA se encuentra
levemente por encima de este promedio.
Cuadro: estudiantes y egresados por universidad pública. Año 2009
Total de las Universidades
Nacionales
Buenos Aires
Córdoba
La Plata
Tecnológica Nacional
Rosario
Tucumán
Nordeste
Litoral
Lomas de Zamora
La Matanza
Cuyo
Comahue
La Rioja
Salta
Mar del Plata
Misiones
Sur
San Juan
Luján
Río Cuarto
Santiago del Estero
Patagonia S.J.Bosco
Jujuy
Quilmes
Centro de la PBA
Entre Ríos
Catamarca
San Luis
Gral. San Martín
Formosa
Lanús
Tres de Febrero
La Pampa
Patagonia Austral
Nordeste de la PBA
Gral. Sarmiento
Estudiantes
% s/total
Egresados
Egresados/
Estudiantes
1.267.517
294.837
103.616
99.197
75.980
71.847
60.648
50.890
40.739
37.212
33.348
31.659
26.647
25.494
23.269
21.118
20.583
18.840
17.822
16.580
16.138
14.723
13.656
12.966
12.762
12.672
12.440
12.127
11.974
11.175
10.956
10.209
8.714
8.611
6.392
5.135
4.874
100,00%
23,26%
8,17%
7,83%
5,99%
5,67%
4,78%
4,01%
3,21%
2,94%
2,63%
2,50%
2,10%
2,01%
1,84%
1,67%
1,62%
1,49%
1,41%
1,31%
1,27%
1,16%
1,08%
1,02%
1,01%
1,00%
0,98%
0,96%
0,94%
0,88%
0,86%
0,81%
0,69%
0,68%
0,50%
0,41%
0,38%
66.653
16.420
7.241
4.734
4.171
6.877
1.966
3.032
1.596
2.329
801
2.223
1.283
624
133
1.055
697
1.000
587
860
889
802
517
272
718
519
1.126
316
630
805
452
548
268
513
173
31
280
5,26%
5,57%
6,99%
4,77%
5,49%
9,57%
3,24%
5,96%
3,92%
6,26%
2,40%
7,02%
4,81%
2,45%
0,57%
5,00%
3,39%
5,31%
3,29%
5,19%
5,51%
5,45%
3,79%
2,10%
5,63%
4,10%
9,05%
2,61%
5,26%
7,20%
4,13%
5,37%
3,08%
5,96%
2,71%
0,60%
5,74%
Villa María
Chilecito
Chaco Austral
Río Negro
4.099
3.997
1.949
1.622
0,32%
0,32%
0,15%
0,13%
139
26
0
0
261
3,39%
0,65%
0,00%
0,00%
La columna EGRESADOS/CANTIDAD DE ESTUDIANTES (expresada en porcentaje) nos dice qué porcentaje representan los egresados del 2009
respecto a la totalidad de estudiantes de cada universidad. La universidad que
mejor expresa esa relación es la de Rosario, donde el ratio es superior al 9%.
Lo más llamativo es que si comparamos el cuadro anterior con el que se refiere al gasto por estudiante por año, la universidad de Rosario no es la que más
invierte por alumno. Esto nos muestra claramente que no hay una relación directa necesaria entre el gasto por estudiante y los resultados obtenidos. Existe
una gran disparidad entre la cantidad de dinero invertida por año por alumno
según la universidad, pero claramente tal inversión no se acompaña de resultados concretos. Es llamativo el caso de la universidad de Lomas de Zamora,
cuyo gasto por alumno es bajísimo –en términos comparados- y su tasa de egresados es superior al 6%. El gasto promedio de las universidades nacionales por
alumno en el 2009 representaba $7.754, lo que se traduce en 10 cuotas de $775.
En algunos casos, asciende a $1.700 mensuales, considerando diez cuotas anuales, lo que implica un gasto anual de $17.512 en, por ejemplo, la universidad
de San Juan.
Cuadro: gastos de universidades públicas. Año 2009
Gasto
(Millones de $)
TOTAL UNIVERSIDADES PUBLICAS
9.828,53
Buenos Aires
2.190,64
Córdoba
841,14
La Plata
726,46
Tecnológica Nacional
S/D
Rosario
530,07
Tucumán
540,08
Nordeste
328,90
Litoral
300,82
Lomas de Zamora
167,10
La Matanza
153,15
Cuyo
409,80
Comahue
224,12
La Rioja
94,80
Salta
167,85
Cantidad de Gasto/Estudiante
Estudiantes ($/estudiante/año)
1.267.517
7.754
294.837
7.430
103.616
8.118
99.197
7.323
75.980
S/D
71.847
7.378
60.648
8.905
50.890
6.463
40.739
7.384
37.212
4.491
33.348
4.592
31.659
12.944
26.647
8.411
25.494
3.719
23.269
7.213
262
Mar del Plata
Misiones
Sur
San Juan
Luján
Río Cuarto
Santiago del Estero
Patagonia S.J.Bosco
Jujuy
Quilmes
Centro de la PBA
Entre Ríos
Catamarca
San Luis
Gral. San Martín
Formosa
Lanús
Tres de Febrero
La Pampa
Patagonia Austral
Nordeste de la PBA
Gral. Sarmiento
Villa María
Chilecito
Chaco Austral
Río Negro
233,82
161,41
211,86
312,10
124,72
175,54
88,39
215,27
115,29
80,20
167,61
134,82
120,33
176,26
167,24
70,62
71,98
105,90
116,48
101,79
27,79
72,77
45,08
28,04
4,76
23,55
21.118
20.583
18.840
17.822
16.580
16.138
14.723
13.656
12.966
12.762
12.672
12.440
12.127
11.974
11.175
10.956
10.209
8.714
8.611
6.392
5.135
4.874
4.099
3.997
1.949
1.622
11.072
7.842
11.245
17.512
7.522
10.878
6.003
15.763
8.891
6.284
13.227
10.837
9.922
14.720
14.965
6.446
7.050
12.153
13.526
15.924
5.412
14.930
10.998
7.015
2.444
14.522
El cuadro a continuación sintetiza la idea expresada anteriormente: no hay
relación directa entre la inversión y los resultados obtenidos. Hemos incluido
aquellas con un ratio superior al promedio nacional en la relación entre cantidad de egresados/cantidad de estudiantes y la inversión anual de cada una de
dichas instituciones. Como señalamos en el cuadro anterior, la universidad de
Lomas de Zamora tiene un muy buen promedio en relación al promedio de la
inversión por estudiante por año.
Total de las Universidades Nacionales
Córdoba
Rosario
Lomas de Zamora
Cuyo
Entre Ríos
Gral. San Martín
Egresados
/ Estudiantes
5,26%
6,99%
9,57%
6,26%
7,02%
9,05%
7,20%
Gasto / Estudiante
($/estudiante/año)
7.754
8.118
7.378
4.491
12.944
10.837
14.965
263
Podemos observar el siguiente cuadro que nos presenta la relación entre
cantidad de estudiantes y egresados por disciplina distinguiendo si es de universidad pública o privada.
Cuadro: cantidad de estudiantes y egresados de las universidades públicas y privadas por disciplina de estudio
Ratio Egresados/Cant. Estudiantes
UNIV.
UNIV.
TOTAL
PUBLICA
PRIVADA
Total
Derecho
Paramédicas y Auxiliares de la Medicina
Ingeniería ( Cuadro Adjunto)
Psicología
Informática
Educación
Medicina
Ciencia de la Información y de la
Comunicación
Industria
Artes
Letras e Idiomas
Sociología, Antropología y Servicio Social
Biología
Veterinaria
Odontología
Historia
Matemática
Filosofía
Química
Relaciones Institucionales y Humanas
Ciencias del Sueño
Sanidad
Física
Teología
Estadística
5,29%
5,19%
6,98%
3,75%
6,72%
5,42%
4,81%
3,95%
6,19%
8,17%
8,49%
9,57%
5,93%
5,86%
10,17%
6,14%
7,38%
6,59%
16,07%
9,30%
5,95%
6,38%
6,67%
4,15%
7,56%
5,45%
5,52%
4,45%
8,00%
8,32%
3,97%
11,18%
5,70%
5,17%
3,23%
5,32%
3,51%
4,24%
4,40%
4,19%
4,10%
3,96%
3,89%
8,00%
2,76%
7,63%
7,69%
12,04%
13,83%
6,93%
9,38%
5,26%
9,75%
8,64%
6,24%
6,90%
9,00%
5,71%
3,66%
5,58%
4,60%
4,45%
6,75%
4,34%
4,55%
5,29%
4,08%
7,85%
2,93%
12,84%
7,58%
11,06%
4,13%
2,48%
8,06%
8,55%
3,76%
5,92%
4,34%
11,34%
0,00%
5,10%
7,67%
4,44%
10,54%
3,68%
4,24%
2,59%
8,18%
7,64%
3,76%
5,92%
4,42%
11,75%
11,43%
5,10%
25,00%
13,39%
11,43%
264
Astronomía
Arqueología
Meteorología
Salud Publica
2,16%
1,79%
4,81%
0,00%
22,02%
2,16%
1,79%
4,81%
22,02%
Los cuadros que ofrecemos a continuación nos brindan datos sobre el presupuesto destinado a universidades nacionales como % del PBI. El primer cuadro nos muestra los datos sin considerar la variación de precios, por lo tanto
hemos incluido un cuadro que nos brinde el dato exacto corregido por IPC. De
esta manera, el aumento registrado del 241,52% sin IPC, se convierte en el
76,46% considerando aquél. El último cuadro en este apartado nos muestra que
mayoritariamente en presupuesto es destinado al rubro «personal», abarcando
más del 80% del total presupuestario.
Cuadro: Participación del Presupuesto transferido a las Universidades
Nacionales en el Producto Interno Bruto. Participación porcentual y variación presupuestaria. Período 2005-2009
Año
2005
2006
2007
2008
2009
Presupuesto de las
PBI
Universidades Nacionales
En millones de $ Corrientes
2873
3937
5394
7366
9812
531939
654439
812456
1032758
1145458
Participación
Porcentual (%)
Variación
Porcentual (%)
0,54
0,60
0,66
0,71
0,86
37,03
37,01
36,56
33,21
Cuadro: Evolución presupuestaria 2005-2009
Aumento
2005-2009
241,52%
265
Cuadro: Participación del Presupuesto transferido a las Universidades Nacionales en el Producto Interno Bruto. Participación porcentual y variación
presupuestaria en $ constantes (corregidos por IPC). Período 2005-2009
Año
Presupuesto de las
Universidades Nacionales
PBI
Participación
Variación
Porcentual (%) Porcentual (%)
En millones de $ Constantes
2005
2006
2007
2008
2009
$ 5.560
$ 6.866
$ 7.949
$ 8.570
$ 9.812
$
$
$
$
$
1.029.504
1.141.400
1.197.287
1.201.546
1.145.458
0,54
0,60
0,66
0,71
0,86
23,49
15,76
7,81
14,49
Aumento
2005-2009
76,46%
Cuadro: Ejecución Presupuestaria Total clasificada por objeto del gasto.
En pesos. Año 2009
El cuadro que presentamos a continuación nos brinda información sobre
cuál es el porcentaje que destinan distintos países por alumno de nivel terciario como porcentaje del PBI per capita. Véase que la Argentina es uno de los
países que menor inversión realiza y que, incluso, para 2008 el % es menor
que el destinado en 1999.
Cuadro: gasto por alumno nivel terciario (como % del PBI per capita)
País
Argentina
Australia
Austria
Bélgica
Bolivia
Brasil
Chile
China
Colombia
1999
17,69
26,58
51,81
2000
17,72
25,65
43,92
2001
16,10
25,69
41,24
38,19
44,09 47,06 43,98
57,22 55,57 47,46
19,37
90,00
37,72 29,57 30,32
2002
13,06
22,60
46,30
37,26
43,46
44,61
17,96
23,42
2003
10,35
22,75
45,91
36,20
35,97
2004
11,77
23,28
49,01
34,74
2005 2006
14,21
21,50 20,57
49,98 48,02
34,57 35,28
2007
15,59
20,22
47,09
35,19
2008
16,53
19,85
43,54
36,58
32,61 34,98
29,60 27,64
15,00 15,41 11,64 11,76 11,48 12,08
20,68 19,41 18,93
26,03
266
Finlandia
Francia
India
Israel
Italia
México
Nueva Zelanda
Noruega
Paraguay
Perú
Suecia
Suiza
Reino Unido
Estados Unidos
40,49 38,42 37,06
30,66 30,22 29,73
94,97
30,93 29,19 28,75
27,56 26,62 24,98
48,79
37,02
39,52
35,84
45,83 39,32 43,63
58,87 48,72
21,05
51,71 49,80 49,13
53,84 53,14 55,43
25,61 22,95 22,69
26,77
30,95
37,01 36,82 36,04
30,05 35,03 35,18
68,43 61,08
25,39 27,80 23,63
26,35 23,45 22,67
49,69 41,37 38,33
35,87 32,90 26,72
47,99 49,25 51,45
30,31 31,63 24,55
13,88 11,94 11,96
48,60 44,99 42,22
59,65 64,11 62,31
28,16 27,25 26,73
25,29 26,23 23,10
34,37
34,48
56,18
22,58
22,20
39,03
25,16
49,10
33,36
34,61
53,40
22,80
23,34
36,49
25,91
44,85
8,86
40,06
55,21
31,62
23,07
10,75
38,86
53,05
28,76
24,96
31,65 32,46
36,07 37,00
22,74
22,13
38,04
28,09
47,25
25,96
21,28
24,96
38,88
28,25
46,80
38,29
46,73
24,33
21,72
41,34
43,85
22,20
21,15
El cuadro a continuación nos brinda información sobre la cantidad de población de algunos países con nivel terciario de educación. Al final se encuentra el dato para la Argentina.
Cuadro: Porcentaje de la población entre 25 y 64 con nivel terciario de
educación
Países Miembros OCDE
Australia
Austria
Bélgica
Canadá
Chile
Republica Checa
Dinamarca
Finlandia
Francia
Alemania
Grecia
Hungría
Islandia
Irlanda
Italia
Japón
Corea
Luxemburgo
México
Países Bajos
Nueva Zelanda
Noruega
2000
27,50
13,90
27,10
40,00
2005
31,70
17,80
31,00
46,10
11,00
26,20
32,00
22,00
23,50
17,50
14,00
23,20
18,50
9,40
33,60
23,90
18,30
14,60
23,40
29,20
28,40
13,10
33,50
34,60
25,40
24,60
21,30
17,10
30,50
29,10
12,20
39,90
31,60
26,50
14,90
30,10
39,40
32,70
2010
35,65
18,07
32,31
48,81
24,19
14,50
34,48
36,58
27,44
25,40
23,42
19,20
31,29
33,90
14,36
42,84
36,56
27,65
16,01
32,17
40,03
35,99
Polonia
11,40
16,90
Portugal
8,90
12,80
Eslovaquia
10,40
13,70
España
22,60
28,20
Suecia
30,10
29,60
Suiza
24,20
28,80
Turquía
8,30
9,70
Reino Unido
25,70
29,60
Estados Unidos
36,50
39,00
Países Asociados OCDE
Brasil
Estonia
Israel
Federación Rusa
Eslovenia
( Fuente: OCDE)
Argentina
12,6
Fuente: INDEC, EPH, último dato 2005
267
19,57
14,30
14,76
29,24
32,01
33,65
12,04
32,54
41,11
10,80
22,32
28,83
20,77
11,82
Cuadro: Tasa de Escolarización del Sistema de Educación Superior
Argentino de la población de 18 a 24 años. Años 2001, 2008 y 2009
ESTUDIANTES EN EL EXTERIOR
Las políticas de los gobiernos e instituciones académicas inciden de manera fundamental en la naturaleza de las oportunidades disponibles de estudios en el exterior y en la configuración de esas experiencias (Altbach, 265).
Este ha sido el caso de Chile. Durante la gestión de Michelle Bachelet, en el
año 2008 se creó un fondo de seis mil millones de dólares para otorgar 6500
268
becas para que estudiantes chilenos pudieran hacer estudios de postgrado en
el exterior. Bajo el impulso del gobierno, Chile pasó de tener 172 estudiantes
becados para maestrías y doctorados en el extranjero en 2005 a 2400 en 2010
(Oppenheimer, 2010: 211). Sin embargo, a nivel políticas nacionales en la región de America Latina hay preocupación por la fuga de cerebros. En la India,
China y otros países asiáticos la visión ha cambiado radicalmente: lo que antes se veía como la fuga de cerebros hoy se interpreta como la «circulación de
cerebros». Como señala Oppenheimer, la India ha creado una elite profesional de ingenieros y técnicos altamente globalizada gracias al gran número de
estudiantes que realizan estudios de postgrado en Estados Unidos y Europa,
en 2009, este país tenía 103.000 jóvenes estudiando en universidades de EE.UU
(Oppenheimer 2010: 135).
Cuadro: flujos entre países en educación terciaria
Estudiantes del país
estudiando en el extranjero
Argentina
Chile
Brasil
Uruguay
Estados Unidos
Canadá
Gran Bretaña
Australia
China
México
España
India
Hong Kong
Nueva Zelanda
Cuba
8485
5873
19619
1873
41181
38847
23542
6434
343,126
21661
25691
123559
34199
6513
1131
Estudiantes provenientes
del extranjero estudiando
en el país anfitrión
3261
5211
1260
2100
572509
40033
300056
166954
——
1892
15051
7738
3270
26359
13705
Fuente: Compendio Mundial de Educación, UNESCO, 2006
El informe de la UNESCO nos permite observar los flujos de movilidad
de estudiantes, pero también brinda información sobre los principales destinos que escogen los estudiantes según su país de origen: observamos por ejemplo, que para los brasileños los principales destinos son: Estados Unidos, Alemania, Portugal, Francia y Reino Unido. Los argentinos eligen: Estados Unidos,
269
Francia, España, Alemania, Reino Unido. Los estudiantes chilenos prefieren
ir a estudiar a: Estados Unidos, Argentina, Alemania, Francia y España. Argentina es un destino destacado entre los estudiantes provenientes de Bolivia,
Paraguay, Uruguay, además de Chile, pero no se encuentra entre las preferencias de estudiantes de otras partes del mundo.
EL INGRESO A LA UNIVERSIDAD: SISTEMAS DE ADMISIÓN
Las políticas de acceso a la educación superior implementadas por las universidades de nuestro país son el centro de innumerables críticas por parte de
la sociedad: por un lado, quienes propician el ingreso libre, lo asocian a la posibilidad de una democratización universitaria, mientras que quienes defienden políticas de ingreso con restricciones, aseguran sostener de este modo la
calidad en la educación superior. (Duarte, 2009: 27). «En la Argentina, tanto
la utilización de exámenes de ingreso como la implementación de cupos han
quedado fuertemente asociadas al advenimiento de gobiernos de facto. Ha sido
desde entonces vital para las universidades que transitaron parte de esta historia mostrarse alejadas de estas políticas. (Duarte, 2009: 30). Durante sus 19
años de vigencia, el Ciclo Básico Común (que es el modo de acceso planteado
por la Universidad de Buenos Aires) ha representado el ideario de la educación libre y gratuita por medio de la defensa del ingreso irrestricto, sin cupo y
sin arancel». (Duarte, 2009: 32). Sin embargo, universidades creadas entre 1988
y 1995119 tienen sistemas de admisión homogéneos para todas las carreras y
no tienen en cuenta la admisión libre: «puede pensarse entonces que las políticas de estas universidades son el producto de un giro en la discusión sobre los
modos de ingreso que se ha resuelto a favor de la existencia de procesos de
calificación». (Duarte, 2009: 44).
La realidad nos muestra que «una masiva cantidad de jóvenes intenta ingresar cada año en la vida universitaria y las dos terceras partes de estos ingresante deserta más o menos pronto o permanece en una situación intermedia de
lentificación del cursado de las carreras hasta duplicar el tiempo estimado o,
peor aún, permaneciendo como estudiantes crónicos que alguna vez intentaran concluir sus estudios universitarios» (Antoni, 2003 en Duarte 2009: 33).
La Ley de Educación Superior establece -en su artículo 29 inciso J- como
atributo de las universidades, la formulación de sus modos de acceso. El artí119
Universidades de La Matanza, Sarmiento, San Martín, Lanús, Tres de Febrero, Villa María,
Quilmes, Patagonia Austral, La Rioja y Formosa.
270
culo 7 señala: «Para ingresar como alumno de las instituciones de nivel superior, se debe haber aprobado el nivel medio o el ciclo polimodal de enseñanza. Excepcionalmente, los mayores de 25 años que no reúnan es condición,
podrán ingresar siempre que demuestren, a través de las evaluaciones que las
provincias, la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires o las universidades en su caso establezcan, que tienen preparación y/o experiencia laboral
acorde con los estudios que se proponen iniciar, así como aptitudes y conocimientos suficientes para cursaros satisfactoriamente». Y el Artículo 13: «Los
estudiantes de las instituciones estatales de educación superior tiene derecho
a: acceso al sistema sin discriminaciones de ninguna naturaleza...». También
establece la ley en su artículo 50 que «Cada institución dictará normas sobre
regularidad en los estudios, que establezcan el rendimiento académico mínimo exigible, debiendo preverse que los alumnos aprueben por lo menos dos
(2) materias por año, salvo cuando el plan de estudios prevea menos de cuatro (4) asignaturas anuales, en cuyo caso deben aprobar una (1) como mínimo. En las universidades con más de cincuenta mil (50.000) estudiantes, el
régimen de admisión, permanencia y promoción de los estudiantes será definido a nivel de cada facultad o unidad académica equivalente.»
Podemos clasificar los sistemas de admisión siguiendo el trabajo de Duarte
(2009) de la siguiente manera:
a) admisión con requisitos móviles: caracterizada por una oferta limitada –cupos- y otorgada a aspirantes seleccionados y ordenados por
sus meritos en exámenes de ingreso u otros requisitos. Se la denomina «admisión por competencia» debido a que su característica principal es la aptitud de un aspirante en comparación con el conjunto.
b) admisión con requisitos fijos: en la que todos los que demuestran
cumplir ciertos requisitos académicos mínimos que establece la institución tienen derecho a obtener la condición de alumno. Se la denomina admisión por calificación ya que pone en evidencia la construcción de estándares por parte de la universidad como requisitos de
ingreso.
c) admisión sin requisitos: en la que todo aquel que haya concluido con
la formación previa está en condiciones de adquirir la categoría de
alumno. Se la denomina admisión libre.
De acuerdo al estudio realizado por esta autora (Duarte) en nuestro país,
sobre la matrícula el 60,5% tiene un sistema de admisión libre, el 31,4% ad-
271
misión por calificación, el 0,81% admisión por competencias y sobre el 7,74%
no hay datos (Duarte, 2009: 41)
Cada uno de estos sistemas de admisión tiene consecuencias (Duarte 2009:
50 y ss.). La admisión libre implica que la educación es un bien no escaso, por lo
tanto, no hay restricciones presupuestarias que limiten la capacidad de la universidad para impartir educación. Sin embargo, cabe preguntarse si este principio, que se acepta para la educación básica, sigue siendo sostenible para la educación superior. Son muchos los autores que sostienen que en la educación pública
universitaria sin restricciones, son las clases económicas más desfavorecidas las
que sostienen la educación de las más favorecidas. La admisión por calificación
comparte con la admisión libre la concepción de la educación como un bien no
escaso, pero difiere de aquella en cuanto a las condiciones que debe satisfacer
un alumno para comenzar su formación universitaria. La formación universitaria requiere un conjunto de aptitudes académicas desde el inicio.
La admisión por competencia supone que hay restricciones vinculadas con
la relación docente-alumno, la dotación de libros, laboratorios y otros recursos necesarios para la enseñanza. La forma de dirimir este problema es seleccionar a los alumnos con mejores aptitudes académicas. Es el mérito académico y no otro el que decide la inclusión o no del alumno.
A nivel global, las políticas de acceso son variadas. «Hay diferencias importantes en las políticas de acceso a la educación superior que interfieren en
las tasas de matrículas. Por ejemplo, Argentina y Uruguay admiten el acceso
directo o formas mixtas, mientras que otros países, como Brasil, adoptan exámenes de ingreso. La situación en Brasil tampoco es homogénea. En muchas
instituciones privadas brasileñas las ofertas superan a las demandas. Por el
contrario, en las universidades públicas el acceso es muy disputado; en algunas carreras públicas de gran prestigio se superan los cien candidatos por plaza» (Dias Sobrinho).
Por ello, resulta útil conocer cómo se maneja la cuestión del ingreso a la
universidad en otros países del mundo. En este sentido, se ha relevado información de varios países sobre la forma en que ellos resuelven hoy el tema de
admisión a las Universidades Públicas de aquellos que aspiran a ingresar.
En líneas generales, se observa como común denominador la existencia
de cierto número de vacantes predefinidas (cupos) para el ingreso a las Universidades (el ingreso no es irrestricto) y por lo tanto, la definición de algún
criterio de selección de los estudiantes que finalmente logran ingresar.
En cuanto a quién define la selección, en algunos casos el sistema de selección está centralizado a nivel de algún organismo o entidad perteneciente
272
al nivel de los Estados Nacionales (Suecia, Finlandia, Alemania, Israel, Singapur); en otros, el sistema es más descentralizado y la selección se realiza en
cada una de las Universidades (España, Francia, USA).
En lo que respecta a la metodología de selección -el cómo- en algunos
países la selección se va haciendo gradualmente a lo largo de la vida académica de los alumnos desde el nivel primario (Finlandia, Singapur), en otros casos existe una medición de la calidad educativa alcanzada por el alumno al finalizar la escuela secundaria mediante un examen que se toma en el secundario
mismo (Alemania, Inglaterra, Francia), un examen de ingreso a la Universidad (USA) o una combinación de ambos ( España, Suecia, Alemania).
SUECIA
En Suecia los criterios de admisión se basan en dos pilares: (i) por un lado,
en la acreditación de ciertos conocimientos previos de la etapa educativa anterior: un certificado de estudios de un instituto de enseñanza secundaria, con
una cierta cantidad de créditos mínima (ii) el puntaje obtenido en una prueba
de acceso estandarizada, el « SweSAT» (Swedish Scholastic Aptitude Test).
Esta prueba es administrada centralmente por la Agencia Nacional de Educación Superior Sueca, tiene lugar dos veces al año y se puede realizar cuantas
veces se quiera. El resultado de la prueba tiene una validez de cinco años. En
caso de que una persona decida rendir la prueba más de una vez, se tomará la
mejor calificación en todas las pruebas rendidas.
En algunas carreras universitarias, para cuyo ejercicio se considera que es
necesario contar con ciertas competencias especiales, además del SweSAT existen
vías complementarias de admisión que incluyen entrevistas y una serie de pruebas escritas. Tal es el caso de medicina, psicología, trabajo social, profesores.
FINLANDIA
En Finlandia existe un sistema de selección gradual de los alumnos que
llegan a estudiar a la Universidad: Aquél alumno que en los años 7 y 8 no ha
alcanzado un promedio de 7,5 puntos, no puede pasar al colegio secundario y
debe ir a una escuela vocacional (Estudian profesiones como plomería, técnica de belleza o mozo de restaurante). Para pasar de la escuela secundaria a la
Universidad el sistema es aún más competitivo.
ESPAÑA
En las últimas dos décadas el sistema universitario español se ha transformado radicalmente al ser garantizadas constitucionalmente la autonomía y la
273
descentralización de las universidades. Estas fueron transferidas a las administraciones educativas autónomas, las que en adelante velarán por la educación superior. La admisión al sistema de educación superior público depende
del logro exitoso del bachillerato (dos años de educación secundaria) y de la
prueba de conocimientos conocida como Prueba de Aptitud para el Acceso a
la Universidad (PAUU). La nota final de la prueba es evaluada con un 40% en
la ponderación total y el 60% es la nota media del bachillerato. La PAUU es
administrada en conjunto por las universidades y los profesores del bachillerato, se rinde dos veces al año (convocatoria ordinaria y extraordinaria) y los
alumnos tienen derecho a rendirla en cuatro oportunidades. La PAUU se compone de dos partes: la primera, se basa en la comprensión de un texto en español y en una lengua extranjera. La segunda parte evalúa conocimientos de tres
ramos seleccionados por los postulantes. La selección de los ramos se hace en
base a la carrera de interés.
INGLATERRA, GALES E IRLANDA
La admisión en el Reino Unido está determinada, en primera instancia, por
el resultado obtenido en pruebas semestrales de educación secundaria que evalúan el contenido del currículum secundario. El currículum para los alumnos
de 14 a los 16 años de edad en Inglaterra es de 9 asignaturas como preparación
para los exámenes IGCSE (Certificado General Internacional de Educación
Secundaria). IGCSE es una cualificación altamente reconocida en todo el
mundo, acreditada por la Universidad de Cambridge y aprobada por el Consejo General de Universidades Británicas. Al aprobarse las asignaturas de manera satisfactoria y contar con notas destacadas, los estudiantes pueden optar
a estudiar dos años más en establecimientos educacionales especializados llamados Sixth Form Colleges. Durante el primer año de Sixth Form se preparan
los exámenes Advanced Subsidiary (AS) y durante el segundo año los exámenes de General Certificate of Education Advanced Level (A»). Mientras más
altas las calificaciones de los exámenes de A-Level, mejores las oportunidades del estudiante de ingresar a la escuela de su preferencia. Dentro del primer
año de Sixth Form por lo general se eligen cuatro de entre las siguientes asignaturas: inglés, Matemáticas, Biología, Química, Física, Geografía, Historia,
Ciencias Económicas y Empresariales, Arte y Diseño, Informática, Francés.
Al final del año los alumnos deben realizar el examen Advanced Subsidiary
(AS) de las asignaturas que hayan elegido. Este examen tiene un grado de dificultad intermedio entre el IGCSE y el A Level y la nota cuenta para entrar a
la universidad. Luego de ello, los alumnos pueden elegir qué asignaturas de-
274
sean seguir estudiando en el nivel A-Level durante el segundo año. La mayoría de los estudiantes realizan pruebas A -Levels en 3 asignaturas al segundo
año de Sixth Form.
La información sobre los resultados de los exámenes mencionados es
entregada directamente por las agencias examinadoras externas al University
and College Admission Service (UCAS), sistema central electrónico que administra el proceso de postulación a la educación universitaria. Además los
postulantes a la educación superior deben completar una forma de postulación
on-line, junto a un ensayo personal de un máximo de 4.000 palabras y una carta de referencia. El «recomendador» recibe todos los antecedentes del postulante, revisa la veracidad y exactitud de la información, y envía el paquete de
postulación junto a su carta de recomendación al sistema de UCAS. El sistema permite postular a un máximo de 6 universidades con excepción de las carreras del área de la salud. Una vez recibidos los antecedentes, estos son enviados a las universidades, éstas hacen la selección y la información es enviada
a UCAS, la que su vez avisa a los postulantes de los resultados.
FRANCIA
En Francia el sistema de admisión es descentralizado y se realiza a nivel
de cada Universidad. En primer lugar, como requisito básico, un aspirante a
ingresar a cualquier universidad debe tener su título de Bachillerato (Baccalaureat o «bac») Los mejores alumnos en el Secundario, a los 15 ó 16 años,
van al liceo (lycée) para preparar el bachillerato o baccalauréat» («bac»). Éste
consiste en realizar una investigación en algún tema científico, literario o económico. Luego el estudiante debe rendir un examen de lo escogido y someterse a una evaluación frente a un jurado presidido por un profesor e investigador
universitario. El alumno en caso de aprobar recibe el diploma del liceo y con
ello tiene su entrada a la Universidad casi asegurada. Sin embargo, en ciertas
Universidades en las que la demanda de ingresos supera las vacantes disponibles, la Universidad realiza una selección entre los aspirantes a ingresar, considerando criterios diversos como la situación social, las preferencias del candidato, domicilio.
ALEMANIA
En Alemania la admisión universitaria, fue tradicionalmente realizada en
forma centralizada por una institución nacional, basada en pruebas estandarizadas (Abitur) y notas de educación secundaria (Gymnasium). Sin embargo,
esto está cambiando en forma gradual desde el año 2005, a partir de cuando
275
los estados comenzaron a tener también alguna injerencia en el sistema de admisión y pueden establecer otros criterios particulares de selección, aunque el
Abitur debe mantener un rol central. Así es como la organización central que
regula los cupos en las universidades, entrega un 20% de ellos a aquellos alumnos que muestran mejor desempeño en el Abitur, un 20% a aquellos que están
en lista de espera y el 60% restante son distribuidos de acuerdo a los criterios
de selección definidos por cada establecimiento de educación superior. Esta
nueva regla ofrece a las universidades la posibilidad de tener un rol más activo en la selección de los postulantes.
El Abitur se rinde en el último semestre del Gymnasium y las materias son
elegidas por el estudiante. Este debe elegir dos de entre tres materias obligatorias: alemán, matemática o idioma extranjero, y dos materias opcionales.
Es importante señalar que éstas no son pruebas de ingreso a las universidades, sino que son evaluaciones que realizan los mismos colegios para demostrar que el alumno terminó la etapa escolar. El ingreso a la universidad
depende en 100% de los antecedentes escolares de los postulantes, los méritos
académicos y en su potencial. Los colegios de manera individual son los que
llevan a cabo las admisiones de pregrado trabajando para asegurar que los
mejores estudiantes tengan un lugar en la universidad.
ISRAEL
En Israel el ingreso a la Universidad es muy riguroso y depende del puntaje obtenido en un examen que se toma a los egresados del colegio secundario (el Bagrut) cuyo puntaje máximo es de 120 puntos. Cada Universidad decide el puntaje mínimo que exige para el ingreso, en función de su nivel de
excelencia. La universidad mas prestigiosa de Israel –la Universidad de Tel
Aviv—exige para su ingreso un nivel igual o superior a 100 puntos.
SINGAPUR
Se toman tres exámenes por año desde el primer grado de primaria. Al finalizar el nivel primario se realiza un promedio de todos los exámenes y en
base a la nota obtenida se puede o no ingresar al bachillerato, y, eventualmente, a cual escuela secundaria en particular. Lo mismo vuelve a pasar al finalizar el secundario, momento en el cual los estudiantes deben rendir un examen
de Egreso de la Escuela Secundaria, cuyo resultado determina si el estudiantes puede ingresar a una Universidad, a una escuela politécnica o a una escuela vocacional para estudiar algún oficio.
276
ESTADOS UNIDOS
En EEUU cada Universidad tiene autonomía para seleccionar los alumnos que ingresarán en ella. Generalmente el alumno realiza la selección con
varios meses de anticipación, existen pruebas específicas para el ingreso y se
suele también considerar el expediente académico del alumno y requerir cartas de presentación firmadas por sus profesores.
CHILE
Para ingresar a la educación superior se requiere:
• Haber obtenido licencia de enseñanza media en Chile o en el extranjero, la que deberá ser reconocida por el Ministerio de Educación.
• Cumplir con los requisitos exigidos por las distintas instituciones de
educación superior.
• Dado que los procedimientos y requisitos de ingreso a la educación superior son definidos autónomamente por cada institución, resulta necesario
consultar directamente en ellas.
• Las universidades del Consejo de Rectores han definido un mecanismo
común de selección de postulantes, que consiste en la Prueba de Selección
Universitaria (PSU), que es usado también como mecanismo de selección en
otras instituciones de educación superior. El puntaje mínimo exigido para ingresar a las universidades pertenecientes al Consejo de Rectores es haber obtenido un promedio de 475 puntos en la PSU, mientras que en otras instituciones sólo se requiere haberla rendido.
LA ACREDITACIÓN UNIVERSITARIA
Siguiendo en este apartado el trabajo realizado por Dias Sobrinho, podemos comenzar señalando que evaluación y acreditación son conceptos distintos aunque estrechamente correlacionados e interdependientes.
En general, la palabra evaluación se refiere a procesos participativos de
análisis, estudio y discusión respecto al mérito y valor de sistemas, instituciones y programas, con objetivos de mejoramiento. En este texto se privilegia la
acreditación. El término acreditación tiene muchos usos y diversas interpretaciones. Por ejemplo, hay acreditación de instituciones, validación de titulaciones y de programas de estudio; unos procesos son más amplios y generales,
otros más específicos, aunque todos busquen comprobar si los requisitos de
calidad, previamente establecidos, fueron o no cumplidos. Los modelos de acreditación tienen que ver con dos matrices diferentes: una «centrada en el Esta-
277
do», donde predominan autorizaciones ex ante y reconocimiento oficial indefinido, y otra «centrada en la sociedad», en que agencias zonales hacen evaluación y acreditación periódica de instituciones y programas (Stubrin, 2004:
11).
Aunque se considere valiosa la diversidad existente en todos los sistemas
de educación superior, también hay un acuerdo amplio respecto de la necesidad de cumplir los estándares mínimos de calidad y establecer mecanismos que
aseguren que programas y títulos sean homologables. Casi todos los países de
América Latina y también subregiones crearon, a partir de la década de 1990,
sus organismos de acreditación. El foco central de la acreditación es el control
y la garantía de calidad. A su vez, la evaluación se asocia más a la lógica de
mejoramiento académico. En América Latina existen muchas prácticas de autoevaluación, sobre todo en instituciones públicas, con o sin apoyo de ministerios y agencias externas. Para esas instituciones, la evaluación tiene un alto
valor pedagógico y político de mejora académica y administrativa, y de fortalecimiento de la autonomía universitaria. Sin embargo, estas prácticas de autoevaluación con miras a la mejoría académica y al fortalecimiento de la autonomía universitaria están siendo crecientemente desmerecidas, en razón del
predominio de las recientes evaluaciones externas con fines de control o regulación.
BRASIL
En Brasil, en los últimos años, debido a la internacionalización y el fortalecimiento de las relaciones entre naciones y bloques de países, se comienza a
utilizar la palabra acreditación.
El conjunto de procesos y actos consistentes en la autorización de funcionamiento, el reconocimiento de programas y la acreditación de instituciones,
es llamado en Brasil regulación; la palabra supervisión se refiere a la garantía
de conformidad de la oferta con la legislación; la evaluación es, a su vez, un
proceso de mejoramiento y base para la regulación y la supervisión. La expresión evaluación de la educación superior corrientemente se emplea para designar el fenómeno que, en otros países, corresponde tanto a las modalidades
de evaluación para mejoramiento como a la acreditación para garantizar la
calidad.
Entre 1993 y 2003, dos modelos evaluativos estuvieron en disputa. El Programa de Evaluación Institucional de las Universidades Brasileñas (PAIUB)
ponía énfasis en la evaluación institucional interna y externa con fines exclusivamente de mejoramiento, sin preocuparse de la regulación.
278
Se trató de un programa autónomo y voluntario de evaluación institucional interna y externa protagonizado por las instituciones y practicado, hasta
2003, con objetivos de mejoramiento. Durante el Gobierno del presidente Cardoso, de 1995 a 2002, prevaleció la acreditación estatal, aunque con el nombre de evaluación. Los principales instrumentos, obligatorios y protagonizados por el MEC, fueron el Examen Nacional de Cursos —una prueba a escala
nacional aplicada a los estudiantes de último año— y el Análisis de Condiciones de Enseñanza —verificación de las condiciones de oferta de los servicios
educativos realizada por comisiones externas nombradas por el MEC.
A partir de 2004, en el Gobierno del presidente Lula, está en vigencia el
Sistema Nacional de Evaluación de la Educación Superior (SINAES). Es un
sistema que articula procesos internos y externos. Los procesos de mejoramiento protagonizados por cada institución constituyen la base obligatoria de las
acciones de regulación llevadas acabo por el Estado. Todas las instituciones
están obligatoriamente involucradas en este sistema, siguiendo lineamientos
generales comunes, pero pueden desarrollar también instrumentos e indicadores
propios, según sus respectivas identidades, misiones y compromisos institucionales.
El SINAES tiene como principios orientadores:
a) responsabilidad social: todas las instituciones son responsables de la calidad y la cantidad de sus actividades y productos educativos en función de las
necesidades y de los valores públicos;
b) reconocimiento de la diversidad del sistema y respeto a la identidad institucional;
c) globalidad: corresponde al Estado poner en marcha procesos de evaluación que ofrezcan una visión global del sistema a efectos de establecer políticas de regulación y mejoramiento; en las instituciones cabe desarrollar procesos
globales de evaluación de todas las dimensiones y estructuras institucionales, combinando acciones internas con externas, y contando con la participación efectiva de los distintos actores;
d) continuidad: creación de una cultura de evaluación y de espacios públicos de reflexión y debates.
El SINAES puede ser entendido como un proceso articulado de evaluación y acreditación, coordinado y supervisado por distintos organismos gubernamentales. Su más importante desafío es alcanzar eficacia en las funciones
de mejoramiento y de regulación de un sistema que crece desordenadamente.
279
ARGENTINA
El principal organismo que acredita en Argentina es la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU). Creada en 1996,
funciona en jurisdicción del Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología.
Con apoyo de comisiones asesoras y comités de pares evaluadores, se encarga
de la acreditación de carreras de grado de riesgo público y de posgrados, la evaluación de proyectos institucionales y de instalaciones de sedes de universidades extranjeras, el seguimiento y reconocimiento de instituciones universitarias privadas, el análisis de solicitudes de apertura de subsedes de instituciones
y la evaluación institucional para el mejoramiento.
Las actividades de acreditación promovidas y coordinadas por la CONEAU
se fundamentan en los procesos de evaluación institucional llevados a cabo por
las instituciones interesadas. La evaluación institucional tiene como objetivo
mejorar la calidad de una institución «a través de interrogarse sobre los resultados, y especialmente las acciones, identificando problemas y comprendiéndolos en su contexto.» Por tanto, «ella debe servir para interpretar, cambiar y
mejorar y no para normatizar, prescribir y mucho menos como una «actividad
punitiva»». La evaluación institucional es un proceso continuo y con carácter
constructivo, que considera tanto los aspectos cualitativos como los cuantitativos y «se realizará en forma permanente y participativa» (CONEAU, 1997:
11) en dos fases: la autoevaluación y la evaluación externa.
Este doble proceso se realiza en siete etapas: acuerdo compromiso entre
la institución y la CONEAU; proceso de autoevaluación; preparación de la evaluación externa; desarrollo de las actividades del comité de pares evaluadores; redacción por la CONEAU de la versión preliminar del informe final y su
presentación al rector; comentarios del rector y su consideración por la CONEAU; aprobación del informe final, su publicación y difusión con los comentarios del rector (CONEAU, 1997: 18 y 19).
El énfasis en la evaluación para el mejoramiento está muy arraigado en
los lineamientos para la evaluación institucional establecidos por la CONEAU.
En la práctica, hay una distinción importante entre evaluación institucional y
acreditación en Argentina. La evaluación se propone mejorar la calidad, la acreditación busca asegurar niveles de calidad según estándares predefinidos. Los
mayores desafíos, también para otros países, consisten en evitar las actitudes
excesivamente burocratizadas que inhiben la comprensión de procesos que
constituyen los compromisos más profundos y pertinentes de las instituciones
ante la sociedad.
280
COLOMBIA
El organismo gubernamental responsable de la acreditación en Colombia
es el Consejo Nacional de Acreditación (CNA), creado en 1992. Sus funciones son similares a las de los organismos de acreditación de otros países: estimular los procesos de autoevaluación; explicitar y adoptar criterios de calidad,
instrumentos e indicadores de la evaluación externa; constituir las comisiones
de pares académicos, y elaborar el documento final para la consideración del
ministro de Educación.
La acreditación en Colombia es entendida como el «acto por el cual el Estado adopta y hace público el reconocimiento que los pares académicos hacen
de la comprobación que efectúa una institución sobre la calidad de sus programas académicos, su organización y funcionamiento y el cumplimiento de su
función social» (Decreto 2904, de 1994, art. 1). Para el CNA, «la acreditación
es un testimonio que da el Estado sobre la calidad de un programa o institución de educación superior, con base en un proceso riguroso de evaluación en
el cual intervienen la institución, las comunidades académicas y el Consejo
Nacional de Acreditación» (CNA, 2001: 9).
El proceso sigue tres etapas: la autoevaluación realizada voluntariamente
por cada institución, la evaluación externa por pares académicos, y la evaluación final, hecha por el CNA, y que produce el documento que puede fundamentar el acto de acreditación o conducir a recomendaciones de mejoramiento. Algunos aspectos destacan en este proceso: la participación de la comunidad
interna y externa, el carácter voluntario y temporal, el ejercicio de la autonomía y la valoración de las fortalezas y efectividades institucionales para superar las debilidades identificadas. Además de ser un acto por medio del cual el
Estado da fe pública de la calidad de una institución y de sus programas, y brinda
información confiable a la sociedad, la acreditación en Colombia quiere ser
también un proceso de construcción de una cultura de autoevaluación y autorregulación.
La acreditación colombiana no tiene carácter punitivo. No se limita a comprobar si las instituciones y los programas están cumpliendo con los estándares básicos, sino que hace referencia, en cada caso, a lo que falta para alcanzar
los estándares de excelencia. De esta manera, el sistema de acreditación pretende estimular y orientar los esfuerzos para una construcción creciente de la
calidad. Según Varelo, los principales criterios adoptados por el CNA son: «universalidad, integridad, equidad, idoneidad, responsabilidad, coherencia, transparencia, pertinencia, eficacia y eficiencia». Los ejes que agrupan las distintas
características de la calidad son: «el proyecto institucional; los estudiantes y
281
profesores; los procesos académicos; el bienestar institucional; la organización,
administración y gestión; los egresados y el impacto sobre el medio, y los recursos físicos y financieros» (Varelo, 2003: 220).
El CNA debe su legitimidad, en buena parte, al hecho de estar integrado
por profesores universitarios comprometidos con los proyectos nacionales. Pero
su tarea no es fácil, como ocurre en otros países, debido sobre todo a la fortaleza creciente del sector privado frente al público, a la tendencia al uso de la
acreditación como factor de competitividad en el mercado, y a la exigencia cada
vez mayor de trabajar con estándares internacionales que se van imponiendo
con la globalización (Orozco Silva, 1999: 171).
MÉXICO
La Comisión Nacional de Evaluación (CONAEVA), creada en 1989, inauguró un periodo que entendía la evaluación como el principal eje de la reforma. El propósito, no logrado, era poner en marcha un proceso nacional que
involucrara el sistema en su conjunto.
El sistema terciario mexicano es crecientemente complejo: universidades,
institutos tecnológicos y escuelas normales que ofrecen carreras de licenciatura
completa; la universidad tecnológica, que ofrece carreras de dos años. El número de instituciones y matrículas privadas viene aumentando consistentemente.
En 1990, la Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior (ANUIES) aprobó una propuesta que contenía lineamientos para
la evaluación institucional, a cargo de CONAEVA, y procesos de evaluación interinstitucional de programas, a cargo de los Comités Interinstitucionales para
la Evaluación de la Educación Superior (CIEES), mediante visita de pares académicos. El Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT) comenzó
en 1991 la evaluación de programas de posgrado mediante el Padrón de Excelencia. En 1993, se estableció el CENEVAL, organismo privado que aplica exámenes nacionales voluntarios a aspirantes al ingreso y a egresados. La Federación de Instituciones Mexicanas Particulares de Educación Superior (FIMPES)
se encargó de la acreditación de las instituciones privadas asociadas. Así, durante los años noventa, distintos organismos efectuaron algunos tipos de evaluación,
de modo fragmentado y sin llegar a cubrir el sistema público y privado.
En 2000, tras una proliferación de organismos privados de acreditación de
programas, se creó el Consejo para la Acreditación de la Educación Superior
(COPAES), asociación civil independiente del Gobierno, integrada por miembros de las distintas instancias de evaluación con la función de regular el sistema mediante actos de reconocimiento formal a los organismos de acreditación
282
que cumplan con los requisitos establecidos. En este momento, 16 organismos
ya han sido reconocidos por COPAES. Muchos cambios están en marcha, se
asignan calificaciones a programas y es posible constatar que la mayor parte
de ellos está muy lejos de alcanzar los requisitos de calidad: «conforme los datos
de los CIEES, sólo el 10 % de las licenciaturas del país cuenta con las condiciones para ser acreditadas» (de Vries, 2005).
Al final de la década de 1990, los organismos internacionales se convirtieron en actores importantes, no habiendo una sola instancia coordinadora de políticas de evaluación, papel que inicialmente iba a tener la CONAEVA (de Vries,
1999: 308). Los procesos de evaluación se convirtieron en rutina y sus resultados no están claros. Existen muchas experiencias ricas, pero no fueron capaces
de construir un sistema nacional de evaluación y acreditación: «no se estableció
una regulación para el sistema en su conjunto [...] la regulación del sector público se dirigió más hacia la planeación que hacia la evaluación » (de Vries, 1999:
314). Varias instancias fueron creadas, muchas veces coincidiendo en competencias y trabajando con criterios propios y cambiantes. Amén de esto, como las
lógicas de mercado se fortalecieron frente a los valores académicos, pueden constatarse muchas prácticas que atienden intereses particulares, como cursos de pago
preparatorios para la acreditación, asesorías, maquillaje de información, etc.
FRANCIA
El proceso de habilitación de la universidad está a cargo del Ministerio.
El proyecto es sometido a debate en el seno del comité de evolución de los proyectos pedagógicos de las instituciones. Se evalúa ex ante programas pedagógicos, equipos directivos, conformidad administrativa. Luego este comité propone al ministerio la autorización, o no, de la institución para expedir diplomas
universitarios.
Las universidades definen su propio proyecto institucional para un período
de cuatro años. Los títulos y programas son evaluados por el ministerio. Las universidades otorgan títulos habilitantes. Nótese que los que comprometen el interés público deben ajustarse a las directrices definidas por la Unión Europea en
lo referido a contenidos mínimos y formación práctica (Corengia, 2009: 137).
ESTADOS UNIDOS
En este país el sistema es tripartito:
1) paso legal: cada universidad debe obtener del Estado regional (es decir, lo que sería la provincia en la Argentina) la licencia para otorgar
grados académicos
283
2) acreditación de la institución por una de las seis agencias regionales. Esta acreditación significa que la universidad obtuvo su carácter oficial.
3) en el caso de las carreras de interés público o riesgo social, los egresados deben dar un examen ante el colegio profesional para obtener
su licencia. Para rendir ese examen se debe ser graduado de una carrera acreditada por las agencias especializadas. Por lo tanto, la certificación académica no implica habilitación para el ejercicio profesional.
La acreditación es voluntaria, pero sin ella sus estudiantes no pueden aprovechar los programas de créditos y becas que maneja el gobierno nacional; sus
graduados no son habilitados por los colegios profesionales y los departamentos de investigación no son considerados para el otorgamiento de fondos federales ni donaciones privadas (Corengia, 2009: 138)
CHILE
Licenciamiento: todas las instituciones privadas creadas a partir de 1981
deben someterse a un proceso de licenciamiento a cargo del Consejo Superior
de Educación. Esto otorga a las universidades el reconocimiento oficial primero y, luego de un período no menor de seis años ni mayor de once, el reconocimiento de su capacidad de funcionamiento autónomo. Esta autonomía significa que la institución puede otorgar toda clase de títulos y grados.
La acreditación de carreras es un proceso voluntario. Este proceso consta
de autoevaluación y evaluación externa. Los títulos que comprometen el interés público habilitan para el ejercicio profesional. (Corengia, 2009: 139)
La Comisión Nacional de Acreditación de Pregrado, en adelante CNAP,
fue creada en marzo de 1999, mediante D.S. N°51 de 8 de febrero de 1999, en
el marco del desarrollo de las actividades del componente de aseguramiento
de la calidad del Programa MECESUP (Mejoramiento de la Calidad en la Educación Superior) del Banco Mundial. La CNAP ha tenido por funciones el desarrollo de procesos experimentales de evaluación y acreditación de carreras
técnicas y profesionales pertenecientes a las instituciones de educación superior autónomas del país. La participación en el proceso de acreditación institucional es voluntaria. Para incorporarse al proceso, las instituciones que así
lo decidan deben solicitar su inscripción, declarando que conocen los lineamientos generales del proceso, así como las normas y procedimientos que se
aplicarán durante el mismo, conforme se encuentran descritos en esta Guía.
Igualmente, se comprometen a asignar los recursos necesarios para el desarrollo
284
de los procesos de evaluación interna y a cumplir con los requisitos establecidos por la CNAP120.
RANKINGS UNIVERSITARIOS
Ranking elaborado por The Times
El ranking elaborado por The Times publica una lista de las mejores 200
Universidades del mundo y además realiza y publica rankings de universidades elaborados por regiones (Europa, Asia, África, América del Sur, Norte
América, Oceanía) y por especializaciones (Ingeniería &Tecnología, Ciencias
Sociales, Ciencias Naturales, Arte& Humanidades). Para la elaboración de este
ranking se toman en cuenta 13 indicadores diseñados con el objetivo de reflejar las actividades de docencia, investigación y transferencia del conocimiento121.
Ranking 2012
País
AUSTRALIA
AUSTRIA
BELGICA
BRASIL
CANADA
CHINA
DINAMARCA
FINLANDIA
FRANCIA
ALEMANIA
HONG KONG
ISRAEL
JAPON
HOLANDA
NUEVA ZELANDA
NORUEGA
IRLANDA
COREA
SINGAPUR
SUDAFRICA
ESPAÑA
120
121
Ranking 2011
Cantidad de
Primera
Cantidad de
Primera
Universidades -por país ubicación
Universidades -por país ubicación
incluidas en el ranking- en el ranking incluidas en el ranking- en el ranking
7
1
3
1
9
3
3
1
5
12
4
2
5
13
1
2
2
3
2
1
1
37
139
67
178
19
49
125
91
59
45
34
121
30
68
173
181
117
53
40
103
186
http://www.oei.es/homologaciones/chile.pdf
Un detalle sobre estos indicadores puede verse en el Anexo I
7
2
2
0
9
6
3
1
4
14
4
0
5
10
1
1
2
4
2
1
2
36
187
119
0
17
37
122
102
39
43
21
0
26
114
145
135
78
28
34
107
142
5
7
1
31
75
0
0
SUECIA
SUIZA
TAIWAN
REINO UNIDO
ESTADOS UNIDOS
EGIPTO
TURQUIA
Puesto
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
32
15
154
4
1
0
0
Ranking 2004
Harvard
Univ. California Berkeley
MIT
California Institute of Technology
Oxford
Cambridge University
Standford University
Yale
Princeton
ETH Zurich
6
6
4
28
73
1
2
285
43
18
107
2
1
147
112
Ranking 2012
Harvard University
Standford
Oxford
Princeton
Cambridge University
MIT
Imperial College London
Chicago
Nótese que en el ranking de The Times que publica las universidades TOP
400, la UBA no figura ni en el 2011 ni en el 2012. En el 2011 no figura ninguna de América del Sur.
En el ranking 2012 figuran tres universidades de América del Sur: la de
San Pablo (puesto 178) la Universidad Católica de Chile (en el rango de 276300, no especifica el número exacto), y la de Campinas en el rango 351-400.
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Campinas
Rio de
Janeiro
301-400
302-403
203-300
301-400
203-304
201-300
201-300
201-300
201-300
301-400
302-403
301-400
305-402
301-402
303-401
303-401
301-400
301-400
San Pablo Católica
Chile
152-200
153-201
101-152
102-150
102-150
101-150
101-150
101-150
102-150
403-510
402-503
402-501
402-501
401-500
Univ.
Chile
Univ.
México
UBA
152-200
153-201
153-202
151-200
151-202
152-200
152-200
151-200
141-200
301-400
202-301
203-300
151-200
151-202
152-200
152-200
151-200
151-200
Ranking Universitario Mundial de Shangai
Este ranking es elaborado anualmente desde 2003 por un equipo de investigadores del instituto universitario de la Universidad de Shangai. Las fuentes
de información que utilizan son obtenidas de bases de datos que son publica-
286
das en páginas de Internet, con lo cual el acceso a las mismas es público y de
alto nivel objetivo.
Este ranking clasifica a las Universidades utilizando una serie de indicadores que miden rendimiento académico o de investigación, tanto de los antiguos alumnos como a docentes de las instituciones122.
Cada año se clasifican más de 1000 universidades del mundo y se publican en la página web las primeras 500.
Puesto
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Ranking 2003
Harvard
Standford
Cambridge
MIT
Princeton University
Yale
Oxford
Columbia University
Ranking 2011
Harvard
Standford
MIT
Cambridge
Princeton University
Columbia University
Chicago
Oxford
En el ranking 2010, la UBA figura entre las top 200 (entre los puestos 151 y
200) y los puntajes obtenidos en cada uno de los indicadores son los siguientes:
Criterio
Calidad de Educación
Calidad de la Facultad
HiCi
Resultado de las investigaciones
PUB
Ponderación del Puntaje Per Cápita
Total
Código
Alumno
Premio
0
N&S
37,9
PCP
Puntos
18,5
25,2
6,3
20,9
15,3
Ranking QS
Este ranking nos muestra las mejores universidades de America Latina.
Es un ranking que se comenzó a elaborar recientemente123. A continuación presentamos los datos para 2012.
122
123
Un detalle sobre estos indicadores puede verse en el Anexo II
QS University Ranking for Latin America se publicó por primera vez en 2011.
Puesto
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
287
País
Brasil
Chile
Brasil
Chile
México
Colombia
México
Brasil
Chile
Chile
Argentina
Colombia
Brasil
Brasil
Brasil
México
Brasil
Brasil
México
Argentina
Universidad
Universidad de San Pablo
Pontificia Universidad Católica de Chile
Universidad estadual de Campinas
Universidad de Chile
Universidad Autónoma de México
Universidad de los Andes
Tecnológico de Monterrey
Universidad Federal de Río de Janeiro
Universidad de Concepción
Universidad de Santiago de Chile
Universidad de Buenos Aires
Universidad Nacional de Colombia
Universidad Federal de Minas Gerais
Universidad Federal de Río Grande del Sur
Universidad Federal de San Pablo
Instituto Politécnico Nacional
Universidad Estadual Paulista
Pontificia Universidad Católica de Río de Janeiro
Instituto Tecnológico Autónomo de México
Pontificia universidad Católica Argentina
Fuente: http://content.qs.com/wur/
QS_World_University_Rankings_Latin_America_supplement2012.pdf
PROPUESTAS
Los principios que guían nuestras propuestas son:
a) la libertad académica
b) la competencia
c) la excelencia
d) la preparación para el futuro
Hay una realidad que no ha sido abordada a lo largo de este trabajo pero
que es innegable para cualquier observador que tenga el gusto de adentrarse
por los pasillos y aulas de una universidad de gestión pública: su altísimo grado de politización. Con esto queremos que nuestros lectores tengan en mente
una fotografía: la de paredes, bancos, techos, pasillos, escaleras, pizarrones,
con slogans, carteles colgando, pintadas, de todos los colores políticos.
Quizás ningún otro factor haya tenido más relevancia en la pérdida de calidad del sistema universitario público que la adquisición de un ethos anti-académico.
Francisco Vocos (1981) sitúa en la Reforma Universitaria de 1918 la semilla que dio origen a este ethos. La Reforma se originó con el espíritu de li-
288
berar a la universidad de un exceso de conservadurismo y el de generar una
vanguardia intelectual que tomara compromiso con el proceso de cambio social. Sin embargo, a juicio de Vocos, un ethos de anti-universidad fue creciendo a partir de aquella fecha.
En 1943, veinticinco años después de la Reforma, una de las figuras mas
importantes de aquella, Gabriel del Mazo, manifestó en una conferencia que
«lo que está en crisis desde hace 25 años es la idea misma de la Universidad».
Continuó diciendo del Mazo que el ambiente sereno de comunidad espiritual
que intentó ser la universidad cedió su lugar al modelo ruso de comunidad
universitaria que consiste en ser un ensayo de la luchas de clases.
Otro de los actores de la reforma de 1918, el Dr. Julio V. González, manifestó en 1945 que «los fines revolucionarios trastocan la vida universitaria al
convertir las casas de estudio en campos de experimentación para la lucha política, sacando al estudiante de su sitio para asignarle un papel en la lucha revolucionaria». A continuación agregaba «en el nombre de la reforma se incita
al pueblo a tomar la Bastilla, a barrer con las oligarquías, a descubrir mentiras
sociales, a concluir con los privilegios, a extirpar los dogmas religiosos, a realizar ideales de renovación social (…) No se puede separar la reforma universitaria de la reforma social porque ambas fueron emprendidas simultáneamente
y nacieron por lo tanto unidas».
¿Qué ocurre con el espíritu académico después de estar largo tiempo sumergido en el clima psicológico de la revolución perpetua? El académico de la facultad de Ciencias Sociales Luis Alberto Romero manifestó en años recientes
que «la Universidad está siendo desgarrada por varias lógicas disgregadoras, que
atraviesan sus claustros y se manifiestan, abierta y desembozadamente, en sus
órganos de gobierno. La primera proviene de los aparatos políticos partidarios
instalados en la Universidad. Es razonable que solidaridades y convicciones compartidas, forjadas en otros ámbitos de la vida pública, se proyecten en la Universidad; no es admisible, en cambio, que la Universidad sea parte del botín a repartir entre las corporaciones políticas. Una variante de esta situación la
constituyen los aparatos militantes de los partidos contestatarios, que se llaman
de izquierda, fuertes sobre todo en el movimiento estudiantil. Su lógica es declaradamente no académica: la Universidad es el lugar del reclutamiento y de la
movilización. Pero el reparto de los despojos universitarios no les es ajeno, pues
los cuadros profesionales de militantes deben ser mantenidos, y lo son, a costa
del magro presupuesto universitario y de la eficiencia de su administración.
Otra lógica disgregadora se relaciona con un punto central y conflictivo a
la vez: el nivel académico, la aspiración a la excelencia, y las duras demandas
289
de calificación que ella impone a estudiantes y profesores. Presionados por estas exigencias, muchos reclaman reducir las exigencias. Lo que suele llamarse
el «facilismo» es una bandera reivindicatoria de rédito fácil, que las organizaciones estudiantiles usan con liviandad. Lo más dramático es que encuentra un
sorpresivo eco en capas profesorales reacias al esfuerzo académico y poco atraídas por el desafío intelectual que éste supone. El facilismo atrae y convoca, pero
no es una bandera legítima, y debe ser enmascarado. Para justificarlo es común
apelar a consignas populistas o pseudoizquierdistas. Se reclama una Universidad inclusiva, donde todo sea irrestricto, donde cualquier reclamo de esfuerzo
e idoneidad es tachado de elitismo: una demagogia de izquierda que encubre el
peor de los elitismos, pues condena a muchos a permanecer en la ignorancia.
Finalmente, hay una lógica disgregadora en el desarrollo de los debates públicos. Ellos hacen a la esencia misma de la razón y de la Universidad. Sin debate
no hay esclarecimiento, ni constitución de las ideas colectivas vinculadas con
la excelencia universitaria. Mucho menos aquellas que vinculen los frutos de
esa excelencia con los problemas de la sociedad toda. En los buenos años universitarios, los debates siempre fueron vivos, apasionados y movilizadores; fueron parte esencial del currículum universitario. Hoy casi no existen. Las agrupaciones estudiantiles operan como disciplinados aparatos de propaganda:
obturan los espacios, confiscan la voz de los estudiantes y amenazan a los profesores con prácticas intolerantes y totalitarias. Por debajo de ellas reina la desmovilización y la indiferencia, o quizás el prudente silencio.»124
La Reforma de 1918 estatuyó el gobierno tripartito de las universidades
nacionales. Los consejos directivos cuentan con representantes de los profesores, de los graduados y también de los estudiantes. Esta es una característica
muy propia del sistema argentino, reproducida en muy pocas partes del mundo, por ejemplo en Uruguay. En general en otros países lo que existe es la representación estudiantil que hace llegar su voz, pero que no participa en las
decisiones ni en la conducción de las universidades.
El voto estudiantil para la elección de sus representantes en los consejos
directivos, es obligatorio. No es así para los centros de estudiantes, en los que
la asociación y el voto de sus autoridades es opcional. Es sintomático el hecho
que no más de un tercio de la población de estudiantes se sienta representada
por los centros de estudiantes. Los dos tercios restantes no concurren a las elecciones de sus autoridades. Esto estaría indicando que la politización de las
124
«Universidad: El numero y la razón», La Nación 23/04/2004. Disponible en http://
www.lanacion.com.ar/594950-universidad-el-numero-y-la-razon
290
universidades no responde a un sentir mayoritario del estudiantado. Más bien
es una consecuencia de ponerlo frente al hecho cierto e ineludible de tener representantes en la dirección de las casas de estudio.
Los estudiantes deberían poder participar con su voz, pero no con su voto.
Hacerse oír es distinto de conducir. Esto ha generado una conducta hacia el
resto de la sociedad por parte de los estudiantes que se ha ido expandiendo hacia
niveles inferiores de la educación. Allí están las tomas de colegios casi como
una actitud de emulación o de preparación para la lucha universitaria. Se toman colegios dejando rehenes a profesores y directores por causas tan baladíes como la administración de un bar, de una fotocopiadora o un kiosco. La
expansión de esta regla se ha convertido en un dogma de fe para los estudiantes en todos los niveles. La participación estudiantil en el espacio universitario trocó en politización y partidización, desvirtuando completamente el sentido de la democratización.
El ingreso a la universidad ha sido también un tema politizado. El artículo
7 de la Ley de Educación Superior señala que: «Para ingresar como alumno a
las instituciones de nivel superior, se debe haber aprobado el nivel medio o el
ciclo polimodal de enseñanza. Excepcionalmente, los mayores de 25 años que
no reúnan esa condición, podrán ingresar siempre que demuestren, a través de
evaluaciones que las provincias, la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires o las universidades en su caso establezcan, que tienen preparación y/o experiencia laboral acorde con los estudios que se proponen iniciar, así como
aptitudes y conocimientos suficientes para cursarlos satisfactoriamente». Víctor Sigal, coordinador del área de Estudios de Educación Superior de la Universidad de Belgrano, opina que es falso «que el ingreso irrestricto abre las
puertas de la universidad a los sectores populares». Y se remite a la investigación que hizo sobre la composición social de los alumnos de la Universidad
de Mar del Plata: de un total de 1800, la mitad había ingresado con examen y
cupo entre 1980 y 1983, y el otro 50% con ingreso irrestricto entre 1983 y 1986).
«El resultado —explica— es que en uno y otro grupo alrededor del 15% de los
alumnos pertenecía a los sectores menos favorecidos. Esto demuestra que la
causa por la que no llegan a la universidad no es el modo de acceso sino la estructura social. Son determinantes el gasto familiar, lo que deja de ganar un
joven por estudiar y su capital escolar, es decir, cuánto sabe que le permita realizar estudios superiores». Para Sigal, el ingreso irrestricto no sólo no resuelve
lo que promete («Otro dato es que la mitad de los alumnos de la UBA provienen de colegios privados»), sino que, «más grave aún, elimina del discurso
político la cuestión de la equidad porque al no haber restricciones se conside-
291
ra resuelta»125. Juan José Llach, ex ministro de educación de la Nación, señalaba: «A pesar de los notables logros de muchas universidades, la situación
actual es contraria a la equidad y a la calidad» y «en equidad, el quintil más
pobre tiene una matriculación en estudios superiores del 15% y el más rico del
75%»126.
A este respecto las opciones deberían ser: establecer un examen de ingreso a la universidad. El que lo aprueba satisfactoriamente no debería hacer el
CBC o similar, el que no lo aprobara contaría con un curso de nivelación –CBC
o similar- y luego volvería a rendir un examen de ingreso al finalizar dicho curso. Las universidades nacionales hoy tienen distintos sistemas de ingreso, pero
fundamentalmente el ingreso es irrestricto. Las mismas deberían contar con
un proceso de selección de sus estudiantes porque si no es el dinero de todos el
que se está perdiendo, fundamentalmente de aquellos de menores recursos.
«Con diferencias, Sigal y Llach optan por una prueba de evaluación al terminar el nivel medio. Sigal se inclina por el baccalaureat, el examen final del
secundario francés. «Sería de carácter nacional para quienes quieran seguir
estudios superiores, y voluntario para los que no. Cumpliría una doble función:
obligaría a la escuela media a preocuparse por sus graduados, cosa que no hace,
y las universidades tendrían una orientación del nivel de sus ingresantes, lo que
no quita que puedan poner evaluaciones adicionales. Iríamos así hacia una selección explícita de los alumnos.» Llach propone tomar la misma prueba del
Operativo Nacional de Evaluación de Calidad. «El primer paso sería hacerla
vinculante para el diploma medio, hoy no lo es, y el último ponerla como requisito de ingreso a cualquier estudio terciario. Pero sólo después de informar
y de capacitar los jóvenes, lo que llevaría no menos de cinco años». Sobre la
modalidad del ingreso, cree que «no deben descartarse los cupos, de acuerdo a
las demandas reales del país y del mercado laboral, al menos para las carreras
muy superpobladas, en las que se engaña a miles de jóvenes dándoles un título
muy devaluado»127.
El ingreso irrestricto es acompañado por la política de gratuidad, al respecto Llach indicaba: «hay que pensar en un sistema de financiamiento de la
universidad. Creo que el de Australia es el más adecuado, con un 40% del pre-
125
«El ingreso a la universidad cuestionado por todos», Clarín, 20 de julio de 2005. http://
edant.clarin.com/diario/2005/07/20/sociedad/s-03215.htm
126
Ídem
127
Ídem
292
supuesto financiado por el gobierno, un 20% por venta de servicios de las universidades y el restante 40% por un sistema de crédito educativo, que los estudiantes toman al ingresar y empiezan a pagar cuando superan el mínimo imponible del impuesto a las ganancias. En la transición podría ayudar un impuesto
al graduado. Es absolutamente injusto que los más pobres, que acceden a la
universidad en ínfima proporción, estén pagando la educación de quienes tienen recursos. Pero si no hay cofinanciamiento de los que pueden hacerlo, no
habrá solución»128. Lo cierto es que el sistema actual es completamente inequitativo, porque favorece al que puede pagarlo. Es decir, quien pueda pagar debería pagar, hoy contamos con mucha mas información financiera que hace una
década, es decir, el que quiera una beca debería poder contar con ella por medio de un sistema transparente y equitativo. Cada estudiante debería presentar
su declaración jurada de impuestos y la de sus padres y así justificar si puede o
no hacer frente a un arancel. «La restricción sólo debe ser académica. Un alumno nunca puede quedar fuera de la Universidad por una causa económica, por
ejemplo. En ese caso, se le deben proporcionar los medios para que estudie»,
indicaba Héctor Brotto, hacia el año 2001. Lo cierto es que, en aquel momento, un estudio mostraba que el 49% de los encuestados se manifestaba «en contra» del ingreso irrestricto en la Universidad, el 37% se declaraba «en favor» y
un 14% no respondía a la pregunta. El rechazo a la admisión masiva prevaleció entre los que tienen formación universitaria (56% en contra del ingreso irrestricto y 41% a favor)129.
Un punto de importante definición refiere a la acreditación: quién debe
acreditar y cómo. Deberían existir un conjunto de requisitos sobre qué es la
universidad, cuál es el mínimo por el cual una institución puede ser «universidad». Pero quién debería poder decidir al respecto es algo distinto. El estado
podría hacerlo, como lo hace actualmente, pero también podrían hacerlo instituciones privadas que acrediten determinados estándares. Sería como una
norma ISO para la acreditación universitaria. Además, si la norma es clara respecto de la organización y funcionamiento universitarios, la justicia misma
puede intervenir ante su no cumplimiento.
Algunas profesiones deberían contar con título habilitante para su ejercicio, en particular aquellas relacionadas con la seguridad y la salud pública. Se
128
Ídem
«El 49% de la gente dice estar en contra el ingreso irrestricto», La Nación, 23 de mayo de
2001. http://www.lanacion.com.ar/307151-el-49-de-la-gente-dice-estar-en-contra-del-ingresoirrestricto
129
293
debería contar con un examen habilitante que podría ser realizado por el estado, por los colegios profesionales u otros organismos que certifique la idoneidad del egresado para el ejercicio de la profesión. Esta certificación debería
ser sistemática y revisarse cada 5 años por lo menos.
Finalmente, para solucionar la cuestión de los cupos, los mayores incentivos deberían canalizarse hacia las ciencias duras: (ingeniería, física, matemática) ofreciendo una mayor cantidad de becas y al mismo tiempo comunicar
las oportunidades laborales que tendrán. Así el estudiante podría tomar una
decisión pensando en su futuro.
Lo cierto es que, como sociedad, deberíamos pensar en nuestro futuro. ¿Qué
universidad queremos? ¿Cómo queremos que se formen nuestros jóvenes y las
futuras generaciones? ¿Qué oportunidades queremos tener y dar? Estas preguntas merecen un debate profundo y respetuoso de todos los sectores de la
sociedad, sin colores políticos, pensando en un interés superior a los intereses
partidarios o particulares, pensando en el futuro de las próximas generaciones
de argentinos.
BIBLIOGRAFÍA
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Taquini, Alberto (hijo) (2010), Nuevas universidades para un nuevo
país y la educación superior, Academia nacional de Educación, Buenos Aires.
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de Palermo, Cátedra Unesco, Buenos Aires.
Buchbinder, Pablo (2005), Historia de las universidades argentinas,
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Gvirtz, Silvina y Camou, Antonio (coordinadores), (2009), La universidad argentina en discusión, Ediciones Granica, Buenos Aires.
Duarte, Betina (2009), «De aspirante a alumnos: una clasificación
de los sistemas universitarios de admisión y su aplicación a las universidades nacionales de la Argentina», en Gvirtz y Camou, op.cit.,
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Corengia, Ángela (2009), «Estado, mercado y universidad en la génesis de la política argentina de evaluación y acreditación universitaria», en Gvirtz y Camou, op.cit., pp. 125-173
Vocos, Francisco (1981), El problema universitario, Buenos Aires, ed.
Cruz y Fierro.
294
ANEXO I
El ranking de The Times elabora 13 indicadores diseñados con el objetivo de reflejar las actividades de docencia, investigación y transferencia del conocimiento, se agrupan en cinco categorías principales:
1) Docencia: entorno de aprendizaje. Incluye cinco indicadores de rendimiento orientados a recoger la perspectiva de la docencia tanto desde la perspectiva del estudiante como de los docentes.
• Encuesta de reputación: elaborada por Thomson Reuters y mide el prestigio de las instituciones en el ámbito de la docencia y la investigación;
• Ratio profesor alumno Este indicador presupone que donde hay una ratio
menor, los estudiantes reciben mayor atención por parte del profesorado.
• Ratio de doctorados otorgados frente a graduados. Se presupone que las
instituciones con la presencia de posgraduados e investigadores en formación tiene un impacto en el desarrollo del carácter docente de la institución marcado por este aspecto investigador
• Número de doctorados otorgados frente al tamaño del profesorado. Supone el desarrollo de la docencia a su máximo nivel y que puede ser positivo
tanto para atraer graduados como para su desarrollo.
• Ingresos de la institución frente al número de profesores. Este indicador
se ha ajustado teniendo en cuenta el poder adquisitivo de cada país; indica el estatus general de cada institución y ofrece una valoración global de
las infraestructuras y recursos disponibles para los estudiantes y el profesorado.
2) Investigación: cantidad, ingresos y reputación. Incluye tres indicadores.
• Reputación investigadora: procedente de la encuesta de carácter anual
Academic Reputation Survey
• Ingresos de investigación: frente al número de profesores y normalizado
teniendo en cuenta la capacidad de compra de cada país y el diferente valor de las ayudas y becas en función de la materias. Así las ayudas para
investigación en ciencias suelen ser mayores que las de humanidades.
• Productividad investigadora frente a número de profesores (9%), incrementándose desde el 6% del ranking global. Mide la productividad investigadora de la universidad. Se tiene en cuenta el número de artículos publica-
295
dos en publicaciones académicas de calidad y revisadas por pares, que están
indexadas por Thomson Reuters.
3) Menciones/Citas: Este indicador refleja la influencia del investigador
de una universidad.
• Número de veces que se citan en el mundo las publicaciones de una institución. Se eliminan de los rankings aquellas instituciones que publican
menos de 200 trabajos al año. Es el indicador con más peso de todos los
utilizados para elaborar el ranking. Los datos se obtienen a partir de 12.000
publicaciones académicas indexadas por la base de datos Thomson Reuters’ Web of Science e incluye- para el ranking 2012- todos las publicaciones académicas entre 2005 y 2009.
4) Perspectiva internacional: comunidad universitaria, investigación. Tiene
en cuenta la diversidad de los campus y el nivel de colaboración del profesorado con sus colegas internacionales en proyectos de investigación.
• Diversidad de estudiantes en el campus: mide la capacidad de una Universidad para competir por los estudiantes en un entorno global, mediante
el ratio de estudiantes internacionales frente a nacionales
• Diversidad de profesorado: ratio de profesores internacionales frente a
nacionales.
• Proporción de todas las publicaciones de la Universidad con al menos un
coautor internacional en los últimos cinco años.
5) Ingresos procedentes de las empresas: innovación. Tiene como objetivo medir la transferencia del conocimiento mediante la innovación, la consultoría o la colaboración con empresas.
• Utiliza como único indicador qué parte de los ingresos para investigación
proceden de las empresas y se normaliza teniendo en cuenta el número de
profesores. Este valor es un indicador de hasta qué punto las empresas están dispuestas a pagar por la investigación y la capacidad de una universidad de obtener fondos en un mercado competitivo, siendo un indicador
clave de calidad de la institución.
A continuación se resumen en un cuadro las ponderaciones utilizadas para
cada uno de los indicadores:
296
CATEGORIA
Docencia
Investigación
Menciones/citas
Perspectiva
Internacional
Innovación
Indicador
Encuesta de Reputación
Ratio Profesor /alumno
Ratio Doctorados/Graduados
Ratio Doctorados/Profesores
Ratio Ingresos/Profesores
Reputación Investigadora
Ingresos por investigación
Productividad Investigadora
Menciones/citas
Diversidad de estudiantes
Diversidad del Profesorado
Proporción de publicaciones de
la univ. con al menos un coautor
internacional en los últimos 5 años
Ingresos procedentes de empresas
Ponderación
Indicador
10 %
6%
3%
8%
3%
12 %
9%
9%
Ponderación
Categoría
30 %
30 %
30 %
2.5 %
2.5 %
7.5 %
2.5 %
2.5 %
2.5 %
297
ANEXO II
El ranking universitario mundial de Shangai clasifica a las Universidades
utilizando una serie de indicadores que miden rendimiento académico o de investigación, tanto de los antiguos alumnos como a docentes de las instituciones.
Para cada indicador, el puntaje más alto es 100 s se le asigna a la institución que cuenta con la más alta puntuación. El puntaje de las otras instituciones se calcula como un porcentaje de la puntuación máxima.
Se muestra un cuadro resumen con los criterios de calificación, el indicador utilizado, el código y el peso relativo que dicho indicador tiene en la puntuación total.
Criterio
Calidad de Educación
Calidad de la Facultad
Resultado de las
investigaciones
Ponderación del
Puntaje Per Cápita
Total
Indicador
Código
Alumnos de una institución que han
Alumno
ganado premios Nobel y Medalla Field
Personal docente de una institución
que ha ganado Premios Nobel y
Premio
Medallas Field
Investigadores altamente citados
HiCi
en 21 categorías
Artículos publicados en las
N&S
revistas Nature y Science
Artículos indexados en las bases de
datos Thomson SCI (Science Citation
PUB
Index-expanded) y SSCI ( Social
Science Citation Index)
Ponderación del puntaje obtenido
PCP
per cápita del personal docente de
una institución
Peso
10 %
20 %
20 %
20 %
20 %
10 %
100 %
Definición de Indicadores
Alumno: El número total de alumnos de una institución (aquellos que han
obtenido en la misma una licenciatura, maestría o doctorado) que han ganado
Premios Nobel y Medallas Fields. A su vez, se da mayor ponderación relativa
298
a aquellos alumnos que han obtenido el título en años más cercanos a la fecha
de elaboración del ranking y menor a aquellos que lo han obtenido hace una
mayor cantidad de años.
Premio: El número total de docentes de una institución que han ganado
el Premio Nobel en Física, Química, Medicina y Economía y Medalla Fields
en Matemáticas. Se consideran a los docentes que trabajan en la institución al
momento de ganar el premio. Diferentes ponderaciones se otorgan de acuerdo
a los períodos en ganar los premios, teniendo más peso para los ganadores posteriores al año 2001 y reduciéndose para aquellos que lo obtuvieron hace una
mayor cantidad de años.
HiCi: El número de investigadores altamente citados en 21 categorías. La
definición de categorías y procedimientos detallados se pueden encontrar en
el sitio web de Thomson ISI
N&S: El número de artículos publicados en las revistas Nature y Science
entre 2003 y 2007
PUB: El número total de artículos indexados en el Science Citation Index-espanded y Social Science Citation Index en el 2007
PCP: este indicador pondera la proporcionalidad existente entre los puntajes obtenidos por una institución en virtud de los cinco criterios anteriores y
las dimensiones de su plana docente, considerando solamente los profesores
dedicados a tiempo completo a esta actividad.
299
REFORMA DEL SISTEMA FINANCIERO
PROYECTO DE LEY
300
301
1. CARACTERIZACIÓN GENERAL DE LOS MERCADOS FINANCIEROS,
SUS FUNCIONES E IMPORTANCIA
La diversidad de instituciones, mercados, canales, mecanismos e instrumentos que posibilitan la utilización y aplicación (por parte de personas físicas o jurídicas) de recursos excedentes poseídos por terceros, el significativo
volumen total de los recursos que se canalizan a través de estos medios y los
extendidos plazos, grandes montos y bajos costos que pueden obtener los demandantes de financiación, constituyen uno de los aspectos que más claramente
distinguen las economías desarrolladas de aquellas que no lo son, o que lo son
en una medida menor.
En sentido contrario, la escasez (o carencia) de canales, mercados, instrumentos, el relativamente pequeño volumen de recursos canalizados y la escasez de financiamiento accesible a largo plazo, no solo caracterizan al subdesarrollo sino que son una de sus principales causas. En efecto, estos rasgos (que
configuran un verdadero cuadro de «raquitismo financiero») impiden el acceso fluido y la rápida acumulación de capital físico y humano por parte de las
personas físicas y de las empresas, que es lo mismo que decir que retardan el
crecimiento individual y del conjunto social.
La expresión «mercados financieros» (o también «sector financiero») alude
al conjunto de mercados e instituciones en los que se transan contratos que contienen promesas de entrega, devolución o pago de dinero, valores, rentas, intereses, especies o bienes en determinados plazos de tiempo, contratos genéricamente conocidos como «instrumentos financieros». Estos contratos
especifican los derechos o créditos de las partes que los detentan – por haberlos adquirido – así como las obligaciones o deudas de las partes que los han
emitido. Para los primeros se trata de activos, en tanto que para los segundos
son pasivos. Las transacciones que dan origen a nuevos contratos o instrumentos
financieros se denominan «primarias», en tanto que las transacciones por las
cuales contratos o instrumentos preexistentes cambian de manos o de titularidad se denominan «secundarias».
La importancia del sector financiero y de los mercados que lo conforman
está dada porque en ellos:
- Quienes desean a) consumir o invertir en exceso de sus ingresos corrientes y/o b) cubrir riesgos o posiciones riesgosas, podrán obtener –
302
-
-
emitiendo el correspondiente instrumento o nuevo contrato – el dinero, los bienes o las coberturas de quienes se hallan en disposición y
condiciones de proveerlos.
Quienes desean desprenderse o vender contratos financieros preexistentes, podrán hallar compradores en los mercados de transacciones
secundarias, y
Quienes tienen ingresos corrientes en exceso de lo necesario para de
sus pagos inmediatos podrán invertir tales excedentes en la compra
de instrumentos financieros, ya en el mercado de transacciones primarias, ya en el de transacciones secundarias.
Esta somera descripción es demostrativa de la importancia que tienen estos mercados, aún incompletos y/o imperfectos, para el logro de una razonable asignación de recursos.
303
2. CONDICIONES PARA QUE LA ACTIVIDAD DE LOS MERCADOS
FINANCIEROS SEA CONDUCENTE, AMPLIA Y PROFUNDA
La funciones y roles que desempeñan los mercados financieros imponen
a los poderes públicos las siguientes exigencias:
1. Proveer un marco legal que dé certeza de sus derechos y obligaciones
a las partes contratantes.
2. Mantener una elevada calidad de gestión en los respectivos poderes
de policía (el banco central, como responsable de la política monetaria y la supervisión amplia de los mercados financieros, y las respectivas superintendencias de bancos, seguros y demás participantes de
estos mercados).
3. Administrar la economía y las finanzas públicas (impuestos, gastos,
financiación, endeudamiento, etc.) de manera de asegurar un marco
macroeconómico estable, no comprometiendo la estabilidad de la
moneda, ni distorsionando la estructura de precios relativos o generando presiones indebidas sobre las tasas de interés.
4. Preservar la estabilidad de la unidad de cuenta.
Ser unidad de cuenta o de denominación es la característica principal del
dinero primario. Se trata de un instrumento emitido por los bancos centrales
con aceptación generalizada para cursar pagos por contar con la prerrogativa
del «curso legal», motivo por el cual su entrega tiene como efecto legal la cancelación definitiva («payment finality») de cualquier obligación de pagar (ya
sea resultante de la compra de un bien, ya de deudas en especies o en dinero
contraídas con anterioridad). Asimismo, el «curso legal» habilita legalmente a
los titulares de derechos de cobro (ya originados en ventas de bienes, ya en préstamos de especies o de dinero) a exigir, si lo desean, el ser pagados en unidades de dicha especie130.
130
También llamado «dinero base» o «base monetaria», el dinero primario es aquello que a)
constituye la unidad de cuenta del valor de bienes y servicios, derechos y obligaciones, b) es
generalmente aceptable como medio de pago y c) que por dichos motivos (los señalados como
a y b) ya en su forma física, cartular (billetes en circulación) como registral (saldos en cuentas),
constituye y provee la última certeza de liquidez y valor.
304
La estabilidad del valor de la unidad de cuenta o de denominación de los
derechos y obligaciones instrumentados en los mercados financieros (o sea, el
dinero primario) es esencial para la existencia y el desarrollo mismo del crédito. En su ausencia se genera lo que se ha llamado «raquitismo» crediticio o financiero y/o conlleva al uso de sucedáneos, como pueden ser monedas extranjeras, tasas de interés que en gran medida responden a la desvalorización
esperada de la unidad de cuenta, o cláusulas de ajuste «ex-post» de los capitales adeudados conocidas como «indexación».
En la Argentina (como en otros países de ingresos medios en los que la
escasez, la inestabilidad y el elevado costo del financiamiento vienen constituyendo desde hace décadas un obstáculo para el crecimiento) la evidencia es
incontrastable: con un volumen de ahorro doméstico agregado más que suficiente para financiar una razonable acumulación de capital la causa última o
primer motor del raquitismo financiero y – consecuentemente – del subdesarrollo de su economía, es la inestabilidad jurídica, fiscal y monetaria. Entre los
principales factores de inestabilidad y raquitismo financiero, cabe mencionar:
-
-
-
-
La persistencia de prácticas tributarias, políticas de gasto y endeudamiento público que terminan distorsionando la tasa de interés real, los precios
relativos, el tipo de cambio real y – en última instancia – la competitividad de la economía en su conjunto. En materia de endeudamiento los sectores públicos nacional, provinciales y municipales: a) Deben guiarse por
el principio de austeridad, que significa no aceptar todo el crédito que se
les ofrece sino solo es que es capaz de generar riqueza y flujos financieros
para pagar intereses y amortizaciones; b) Deben ser previsores, es decir
no considerar como permanentes ciertas coyunturas favorables y c) Deben ser honestos en la exposición de la totalidad de sus obligaciones, tanto sean instrumentadas, como contingentes.
La ausencia de una moneda nacional que sirva de «unidad de denominación» de derechos y obligaciones a mediano y largo plazo, el consecuente
costoso y riesgoso uso de la moneda extranjera a dichos efectos.
La inestabilidad y volatilidad de las condiciones generales de la economía,
incluyendo particularmente la inseguridad jurídica resultante de casos frecuentes de violaciones contractuales originadas en decisiones del sector
público.
Las demoras y dificultades para ejecutar judicialmente obligaciones y garantías, resultado de la vigencia de leyes y prácticas jurídicas excesivamente
favorables a los deudores, y
-
305
La ausencia de mercados secundarios profundos que aseguren liquidez a
los instrumentos de financiación de mediano o largo plazo.
La experiencia ha mostrado claramente como estos factores de inestabilidad inhiben tanto a las partes inversoras/acreedoras de los mercados de financiamiento, como a las partes tomadoras/deudoras:
-
-
Para los acreedores o inversores, aquellos factores de inestabilidad operan (a través de devaluaciones, licuaciones, congelamientos, moratorias,
etc.) como una amenaza permanente sobre el valor real final de sus derechos e intereses, promoviendo una persistente huída de ahorros locales
hacia instrumentos y mercados externos, o bien, su inversión directa en
activos físicos, algo más protegidos hasta ahora.
Para los tomadores de fondos o deudores, los mismos factores de inestabilidad – a través de su impacto distorsivo sobre la tasa de interés real, los
descalces de plazos y de monedas, los precios relativos y el tipo de cambio real131 – ponen frecuentemente en riesgo su misma supervivencia.
Cabe también señalar la experiencia reciente de los países desarrollados
afectados desde 2008 por severas crisis financieras, con contracción del crédito, recesión y aumento del desempleo. A lo largo de varias décadas y en diversas medidas, casi todos estos países ejecutaron políticas fiscales muy expansivas que se financiaron con un endeudamiento público creciente, fondeado por
bancos y otros vehículos de inversiones tanto de residentes como de extranjeros. Estas crisis han dado lugar a profundas revisiones de la legislación sobre
bancos y mercados de capitales, sin dudas necesarias, pero que resultarán inútiles si los gobiernos no logran poner en caja las cuentas fiscales.
131
El tipo de cambio real es habitualmente medido a través del cociente: «Precios de los bienes
comerciables o transables / Precios de los bienes no comerciables o no transables». El
numerador alude a los precios de los bienes de producción doméstica relativamente más
expuestos a la competencia con bienes producidos en otros países y el denominador a los precios
de los bienes menos expuestos a tal competencia.
306
3. EL PROYECTO DE LEY
3.1. Distinción entre la actividad bancaria y otros intermediarios de instrumentos financieros, límites impuestos por la ley y rol del banco central
en la estructura de supervisión
El presente proyecto de ley de entidades financieras pretende basarse en
las consideraciones precedentes y contribuir a que los poderes públicos puedan responder satisfactoriamente a las exigencias arriba mencionadas y en particular impulsar:
- El conocimiento del sistema financiero por parte del público y la confianza en el mismo,
- La protección de los usuarios,
- La competencia y la innovación dentro del sistema,
- El buen gobierno de las instituciones participantes y la prevención y
represión del delito dentro del sistema.
Entre quienes conforman los mercados financieros cabe distinguir la actividad propiamente bancaria, caracterizada por la captación de fondos con
la obligación de su restitución en plazos a) no calzados con los de maduración
o cobro de sus activos y b) desvinculada de los riesgos de mora o insolvencia
de tales activos. Así, las firmas bancarias corren riesgos de liquidez y de solvencia distinguibles de los asumidos por otros intermediarios, que venden a
terceros instrumentos financieros variados (acciones, pagarés, certificados de
participación en fideicomisos, cuotas-partes en fondos comunes, etc.) sin asumir ellos riesgos propios por descalce de plazos ni de crédito. Quienes invierten sus ahorros mediante los servicios de este segundo tipo de intermediarios
no quedan acreedores de los mismos, sino de los emisores primarios de los instrumentos financieros que adquieren, actuando los intermediarios principalmente como administradores o fiduciarios de fondos de terceros. Puede incluso quedar la responsabilidad sobre la decisión de comprar o vender estos
instrumentos en cabeza del cliente, no siendo el intermediario más que un prestador de servicio de comisión.
Por las características de alta liquidez y bajo riesgo de los medios de pago
e instrumentos de ahorro que ofrece al público, la intermediación propiamente bancaria tiene una alta potencialidad para impulsar la actividad económica
general. La contrapartida, sin embargo, son los grandes descalces de plazos y
307
riesgos, apenas atenuados por unas reservas de liquidez y un capital propio que
son pequeñas fracciones de sus obligaciones. La «opacidad» de los riesgos y
descalces propios de las firmas bancarias las exponen a un riesgo adicional:
El de sufrir corridas por contagio o mero rumor.
Como los pasivos u obligaciones de los bancos incluyen una parte importante del sistema de pagos (la que no es desempeñada por el dinero circulante)
y el ahorro de las unidades más pequeñas, ha sido práctica casi universal que
cuenten con diversas garantías y/o privilegios tanto en casos de crisis de liquidez como en casos de insolvencia. A fin de evitar demasiado riesgo moral132,
sin embargo, estos privilegios y garantías deben ir acompañados por una severa normativa prudencial. Esta normativa requiere a su vez el ejercicio de una
estricta supervisión sobre su cumplimiento y de la aplicación de normas correctivas y/o penalidades en casos de incumplimiento. Ahora bien, habida cuenta de la vulnerabilidad del esquema «riesgos bancarios ’! normas prudenciales
’! supervisión» – repetidamente demostrada tanto en nuestro país, como en el
extranjero – y vistos los elevadísimos costos que generan las crisis bancarias,
es importante que la ley fije límites precisos a la expansión de la firmas que
desempeñan la actividad propiamente bancaria.
En lo que hace a las funciones normales y habituales de los bancos el proyecto:
- Propende a que:
· el sistema y los servicios de pagos sean de alcance amplio y fácil
accesibilidad133, y
- Define:
· los diversos tipos de entidades que se autorizarán (públicas, universales, especializadas, etc.),
· las exigencias para la autorización, las estructuras de capital y de
gobernanza para cada clase de entidades.
· los criterios prudenciales en materias de liquidez y capitales, riesgos credititos, descalces, riesgos de mercado, operacionales, legales, etc.
· los límites particulares a las financiaciones otorgada al Sector Público (agregado que nuclea al Estado Nacional, los estados pro132
Riesgo propio del negocio asegurador que puede introducirse en el negocio bancario por
las garantías y privilegios otorgados a los titulares de sus obligaciones.
133
Si bien la bancarización de los pagos es un objetivo deseable, en esta materia no puede
ignorarse la realidad de la enorme fracción de la economía que opera en la informalidad y la
responsabilidad que en esta cuestión tienen otras políticas gubernamentales.
308
·
·
vinciales y municipales y todo ente, organismo o sociedad comercial en cuya propiedad participe directa o indirectamente el sector público)
las exigencias mínimas para los regímenes contables, de auditoría, de consolidación y transparencia informativa.
los criterios de confidencialidad y/o secreto bancario.
En lo que respecta a los bancos de propiedad estatal el proyecto establece
que cualquiera sea la persona jurídica de carácter público que ejerza el control
de su capital, ellos estarán sometidos a las normas de esta ley y sus reglamentaciones sin excepción de ninguna naturaleza. Estas entidades no podrán celebrar operaciones de crédito de cualquier tipo o naturaleza a favor o beneficio
de personas de los Estados Nacionales, Provinciales o Municipales o de las
entidades autárquicas de objeto bancario o financiero propiedad o controlada
por cualquiera de dichos Estados, salvo dentro de los límites que, por resolución fundada dictada por la Superintendencia.
La captación de depósitos, el otorgamiento de créditos y cualquier otro servicio bancario que pudieran ser calificados – por decreto del Poder Ejecutivo
Nacional – de servicio público (como podría ser el caso de una cuenta básica
para cobros y pagos) será prestada o llevada a cabo por el o los bancos públicos que el decreto del Poder Ejecutivo determine y en las condiciones que allí
se establezcan. La calificación de servicio público ha sido históricamente reservada a actividades en las que se entiende que el oferente o prestador no debe
poder ejercer el «derecho de admisión o exclusión». Típicamente se trata de
las redes de telefonía fija, energía eléctrica, gas, caminos, transporte y otros
servicios en los que existe uno solo o muy pocos prestadores. Este no es el caso
de los mercados financieros, en los que existe una muy amplia competencia.
Por otra parte, en la actividad de acordar financiaciones la selección es un derecho inherente y crucial para los oferentes.
En cuanto a la actividad de intermediación financiera no bancaria, la distinta naturaleza de los riesgos asumidos por los intermediarios, las diferentes
exigencias que de ello resultan en materias de liquidez (encajes) y solvencia (capitales) y la ausencia de garantías y privilegios especiales para quienes inviertan
sus ahorros a través de estos intermediarios, son todos factores que justifican que
su supervisión sea ejercida por un órgano específico. Ahora bien, dado que los
intermediarios no bancarios (actividad a veces referida como «banca de inversión») comercializan instrumentos que compiten con los emitidos por los bancos y pueden adquirir dimensiones tales que los conviertan en actores sistémi-
309
cos134, es necesario que su organismo específico de supervisión mantenga informado de manera plena y permanente al banco central – en su carácter de supervisor general de los mercados financieros – y a la superintendencia de bancos,
sobre los montos, magnitudes y evolución de los riesgos administrados.
La estructura y facultades de las autoridades regulatorias y de supervisión,
así como el perfeccionamiento de los mecanismos legales para la resolución
de situaciones de iliquidez y/o de insolvencia de estas firmas son parte central
del proyecto.
El proyecto asigna al banco central la responsabilidad por el mantenimiento
de la estabilidad de la moneda y el ejercicio de la política monetaria y crediticia general. En este marco y considerando el carácter monetario y crediticio
de muchos de los instrumentos originados y/o negociados por los intermediarios bancarios y no bancarios que actúan en los diversos mercados financieros, el proyecto asigna al banco central un rol de supervisor general («general
oversight») del sistema financiero.
No será el banco central, sin embargo, quien emitirá las normas prudenciales ni quien supervisará su cumplimiento, sino las superintendencias respectivas, las que serán entidades autárquicas dependientes del Poder Ejecutivo Nacional a través del Ministerio de Economía y Finanzas de la Nación. Pero
el banco central dispondrá de la información necesaria para evaluar la liquidez y la solvencia de los intermediarios, pudiendo coordinar con las superintendencias específicas las políticas macro y microprudenciales que juzgue apropiadas. Así, la estructura de supervisión del sistema financiero quedará integrada
de acuerdo al siguiente esquema:
Banco central: Responsable de la estabilidad de la moneda, la
política monetaria y crediticia agregada y la supervisión general
(general oversight) de todos los mercados financieros
Superintendencia
de bancos
Superintendencia de otros
intermediarios y mercados
financieros (CNV)
Superintendencia
de Seguros
Para minimizar la ocurrencia de arbitrajes regulatorios135, la ley proyectada faculta a la autoridad a que limite la participación de las firmas bancarias
134
Se entiende por intermediario bancario o no bancario sistémico a aquel que por su dimensión
puede llegar a afectar al conjunto de los mercados en casos de ilquidez y/o insolvencia.
310
en otros mercados financieros, como el de los seguros, los fondos de pensiones, las firmas bursátiles y la originación y distribución de participaciones en
fideicomisos.
3.2. Principios que guiarán la resolución y/o reestructuración de instituciones fallidas
En el punto primero de este documento quedó en claro – desde un punto
de vista conceptual – lo crucial que es la moderación en ciertas políticas públicas (fiscales, monetarias) y la firmeza en otras (defensa de los derechos de
propiedad y ejecución de contratos) para lograr un razonable desarrollo de las
instituciones y mercados de crédito. El rol primordial de este en la generación
y sostenimiento de la actividad económica explica, por otra parte, el creciente
involucramiento de los gobiernos en la actividad financiera a lo largo del siglo
XX. Dicho involucramiento no fue solo de carácter regulatorio, sino también
como participante directo (a través de bancos y otras instituciones financieras) y – más importante todavía – como garante y estabilizador de la actividad. En esta última materia, con la esperanza de minimizar la disrupción de
los canales de crédito se invirtieron en muchas oportunidades cuantiosos recursos fiscales extraídos de toda la sociedad toda, vulnerándose además el sano
principio de disciplina de mercado que sostiene que las pérdidas no deben ser
socializadas, sino soportadas por sus responsables.
El presente proyecto de ley le otorga a la autoridad la facultad de liquidar o
rescatar (por vía de saneamiento, reestructuración, etc.) instituciones fallidas o
en peligro inminente, pero la decisión de balancear los riesgos (el llamado «riesgo
moral» vs. el eventual costo agregado para la economía de no rescatar instituciones) no queda solo en cabeza de las superintendencias, sino que será responsabilidad de un Consejo integrado por estas, el Banco Central y el Ministerio de
Economía. Queda establecido como un principio central de para este Consejo
que en los casos de saneamiento o reestructuración, las medidas a adoptar estarán orientadas a la preservación de los sistemas de pagos, el ahorro y los fondos
públicos, pero no al rescate de grandes inversores y accionistas.
En los casos de instituciones que no alcancen a cubrir las exigencias mínimas de liquidez y solvencia fijadas, las respectivas superintendencias podrán
fijarles plazos perentorios para su encuadramiento o proceder a su saneamiento o liquidación, según lo aconsejen las circunstancias, en consulta – como se
señaló – con el Ministerio de Economía y el Banco Central.
135
Se entiende por arbitraje regulatorio la práctica de evadir regulaciones más estrictas en un
mercado simulando actividades pertenecientes a otro mercado menos regulado.
311
Tanto para uno como en otro caso (liquidación o saneamiento), se proponen garantías, privilegios de cobro y mecanismos y procedimientos basados
tanto en la experiencia argentina como en la de otros países y guiados por los
siguientes principios y criterios:
- La protección de la estabilidad de los sistemas financieros y de la continuidad de los servicios de pagos serán los objetivos prioritarios.
- Se hará el mayor esfuerzo por preservar la confianza del público general en las instituciones financieras, pero poniendo especial cuidado
en no ofrecer protección ni garantías a los inversores de mayor tamaño y sofisticación, así como a los accionistas o propietarios de las instituciones fallidas.
En los casos de saneamiento las alternativas que cada superintendencia podrá evaluar y emplear serán las siguientes:
a) Excluir activos y pasivos y transferir su propiedad (o las acciones representativas de su propiedad) a un tercero.
b) Excluir activos y pasivos y transferir transitoriamente su propiedad a
una institución perteneciente a la autoridad regulatoria o
c) Transferir transitoriamente la totalidad de las acciones y el control a
la autoridad regulatoria.
SECCIÓN PRIMERA
FINALIDADES, CARACTERÍSTICAS Y ESTRUCTURA DEL SISTEMA
FINANCIERO Y, EN PARTICULAR, DEL SISTEMA FINANCIERO
BANCARIO.
Artículo 1
Finalidades de la ley
Son finalidades de esta ley:
(1) Promover la estabilidad general del sistema financiero, creando a ese efecto
el Consejo Nacional para la protección y defensa de la estabilidad del Sistema Financiero y Bancario Nacional (el Consejo) con las funciones y
poderes enumerados más adelante.
(2) Estimular la confianza del público en las instituciones financieras que operan en la República, cualquiera sea su forma jurídica, el carácter público
o privado que invisten y las funciones que desarrollan.
312
(3) Promover la comprensión del público del funcionamiento del sistema financiero, incluyendo, en particular la inteligencia de los beneficios o riesgos asociados con los diferentes tipos de inversión.
(4) Proteger a los consumidores de servicios bancarios en los términos de la
Ley correspondiente.
(5) Prevenir y reprimir los delitos realizados con ocasión de operaciones financieras, y de la administración de instituciones que formen parte del sistema financiero, y de cualquier actividad prevenida por las leyes de castigo y persecución del lavado de activos.
(6) Garantizar un grado de competencia en el mercado tal que optimice la eficiente prestación de servicios financieros y el continuo proceso de mejoras e innovaciones.
Artículo 2
Órganos y agentes del sistema financiero y bancario
Son órganos y agentes del sistema financiero y bancario:
(1) El Consejo Nacional para la protección y defensa de la estabilidad del Sistema Financiero y Bancario Nacional (el Consejo),
(2) El Banco Central de la República Argentina,
(3) La Superintendencia de Entidades Financieras y Bancarias
(4) La Comisión Nacional de Valores, y
(5) La Superintendencia de Seguros.
Artículo 3
Sobre el Consejo Nacional para la protección y defensa de la Estabilidad
del Sistema Financiero y Bancario Nacional (El Consejo)
(1) El Consejo estará constituido por los siguientes miembros y presidido por
el Ministro de Economía. Cada miembro tendrá un voto. El Presidente tendrá el voto de desempate. Los miembros durarán seis años en sus cargos.
Los miembros son:
1. El Ministro de Economía de la Nación,
2. El Presidente del Banco Central,
3. El Presidente de la Comisión de Valores,
4. El Superintendente de Seguros de la Nación,
5. El Superintendente de Entidades Financieras y Bancarias,
6. Dos (2) miembros de la Comisión Bicameral del Congreso de la Nación.
(2)
(3)
(4)
(5)
(6)
313
7. Un miembro designado por el Presidente de la República, con consentimiento del Senado de la Nación, que no tenga relación de funcionario ni sea contratado por ningún poder público nacional o provincial al tiempo de su nombramiento, con especial versación y
antecedentes en asuntos financieros públicos o privados.
Sin perjuicio de lo anterior, integrarán el Consejo los siguientes miembros,
sin voto, pero tendrán derecho de participar en las reuniones con voz y para
cumplir función de asesoramiento,
a. un representante de los Bancos Públicos que será electo para tales funciones por los bancos públicos nacionales o provinciales (incluido,
entre estos, el Banco de la Ciudad de Buenos Aires),
b. un representante de los bancos cuyo capital sea mayoritariamente propiedad de residentes en la República Argentina, y
c. un representante de los Bancos cuyo capital sea mayoritariamente propiedad de personas públicas o privadas con domicilio en el exterior.
El Consejo podrá designar comisiones de profesionales o técnicos para
aconsejarlo en cualesquiera materias que lleguen a su conocimiento.
El Consejo se reunirá por convocatoria que curse su Presidente o por una
mayoría de miembros con derecho a voto, al menos una vez cada dos meses, establecerá su reglamento interno y resolverá por mayoría de votos
de miembros presentes en la respectiva reunión.
El Consejo tiene por funciones y deberes,
· Identificar riesgos y peligros para la estabilidad financiera de la Nación, derivados de la iliquidez, insolvencia, necesidades significativas financieras o el posible colapso de grandes unidades financieras
públicas o privadas, interconectadas o no funcionalmente o de sectores ajenos a los mercados financieros o de crisis externas que afecten
la estabilidad de los mercados financieros nacionales,
· Promover la disciplina del mercado bancario,
· Eliminar expectativas de parte de accionistas, directivos o asesores o
acreedores en acciones de parte del Estado que protejan sus intereses
o elimine o amengüe sus pérdidas en caso de quiebra de sus respectivas empresas o entidades financieras,
· Responder a amenazas para la estabilidad del mercado financiero nacional.
El Consejo podrá recibir o requerir que se le someta informaciones o documentos por parte de cualesquiera organismos del sector público, incluido el Banco Central y los bancos oficiales, así como de las entidades fi-
314
nancieras o no financieras públicas o privadas, en tanto no se oponga a ello
legislación explícita.
(7) El Consejo deberá:
· Recoger, clasificar y ordenar información sobre las entidades del sector
público, financiero o no financiero, entidades financieras públicas o
privadas a fin de evaluar los riesgos que pueda sufrir el sistema financiero nacional.
· Proveer dirección y solicitar informaciones y análisis de cualquier organismo nacional o provincial con el propósito de justificar las conclusiones a las que lleguen en virtud de sus trabajos.
· Vigilar los mercados de servicios financieros a fin de identificar eventuales causas de inestabilidad.
· Hacer el seguimiento de propuestas de regulación financiera en el plano nacional e internacional, buscando la adopción de las mejores prácticas para todas las áreas operativas, administrativas, comerciales, de
tecnología y otros aspectos relevantes. Con el objetivo de fortalecer
la integridad, eficiencia, competitividad y estabilidad de los mercados financieros nacionales, será su función, además aconsejar al Congreso de la Nación para impulsar legislación acorde.
· Recomendar a todos los miembros del Consejo con facultades y deberes de supervisión, las prioridades y principios a los que habrá de
ajustarse las actividades de supervisión de cada uno.
· Identificar brechas y vacíos o defectos en las regulaciones que puedan poner en riesgo la estabilidad financiera de la nación.
· Hacer recomendaciones a la Superintendencia de Entidades Financieras y cambiarias en lo concerniente al establecimiento de reglas prudenciales sobre capital de riesgo, liquidez, capitales contingentes, planes de saneamiento, límites a la concentración del crédito.
· Identificar conductas o comportamientos relevantes en relación con
la protección de la estabilidad sistémica.
· Revisar y someter al Consejo trabajos, criterios y comentarios respecto
de principios y prácticas de contabilidad.
· Proporcionar un espacio para la discusión y el análisis de desarrollos
en los mercados financieros nacionales e internacionales y en temas
de regulación financiera.
315
Artículo 4
Dependencia del Consejo y coordinación entre sí de los organismos y
agentes del sistema financiero
(1) El Consejo depende del Poder Ejecutivo Nacional
(2) El Banco Central de la República Argentina (BCRA) tendrá por objeto,
las potestades, funciones, deberes y actividades las que determine su Carta Orgánica y leyes modificatorias y complementarias, en tanto no sean
modificadas por la presente ley. En particular, el Banco Central es responsable por el mantenimiento de la estabilidad de la moneda, de su valor y
por el ejercicio de la política monetaria, crediticia y cambiaria general. Por
todo ello, el Banco Central tendrá las facultades y responsabilidades de
supervisión general de todos los mercados financieros nacionales. Dispondrá de toda la información necesaria producida, originada o conservada
por las demás instituciones que forman parte del sistema a fin de evaluar
la liquidez y la solvencia de los intermediarios, pudiendo coordinar con la
Superintendencias específicas las políticas de cualquier nivel que juzgue
apropiadas.
(3) En particular, la Superintendencia de Entidades Financieras y Cambiarias,
hasta la fecha tenida como un organismo desconcentrado dentro del BCRA,
quedará transformado en una Entidad Autárquica dependiente del Poder
Ejecutivo Nacional, con las funciones y competencias que esta ley le atribuye. Su principal objeto consistirá en el control y vigilancia de las entidades financieras y cambiarias.
(4) La Superintendencia de Entidades Financieras y cambiarias (la Superintendencia) emitirá las normas que regulan la actividad de cada una de las actividades tanto en los aspectos estructurales e institucionales como en los aspectos económicos y financieros, en particular las normas sobre riesgos,
fraccionamiento y graduación del crédito, relación entre activos y capital y
entre pasivos y capital, materias en las que deberá ajustarse, en la medida
de lo posible, a las pautas dictadas por los comités y/o grupos de países e
instituciones intergubernamentales de las cuales la Argentina es parte. La
Superintendencia podrá determinar los niveles de liquidez y solvencia y los
plazos para proceder a liquidar o reestructurar a los intermediarios actuantes que no alcancen o no quieran alcanzar aquellos niveles.
(5) Los intermediarios financieros no bancarios estarán sujetos a la Comisión
Nacional de Valores. La Comisión mantendrá informado permanentemente
al Banco Central, como supervisor general de todos los mercados finan-
316
cieros los montos, magnitudes y evolución de los riesgos administrados
por los intermediarios financieros.
SECCIÓN SEGUNDA
CREACIÓN DE LA SUPERINTENDENCIA DE BANCOS Y ENTIDADES
FINANCIERAS COMO ENTIDAD AUTÁRQUICA, DEPENDIENTE DEL
PODER EJECUTIVO NACIONAL CON JURISDICCIÓN EN TODO EL
TERRITORIO DE LA REPÚBLICA.
Artículo 5
Administración y facultades de la Superintendencia de bancos e instituciones financieras
Artículo 5.1: Créase la Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras que será una entidad autárquica perteneciente al sector público nacional dependiente del Poder Ejecutivo Nacional a través del Ministerio de Economía y Finanzas de la Nación.
Artículo 5.2: La Superintendencia será regida por esta Ley, las reglamentaciones que pueda dictar con el mismo objeto el Poder Ejecutivo Nacional.
No se le aplicarán las normas generales o especiales dictadas o que se dicten
para el sector público nacional.
Artículo 5.3: La Superintendencia tendrá por principal objeto la fiscalización de todos los bancos y entidades financieras, públicos o privados, autorizados para operar como tales en territorio de la República Argentina. Le corresponderá también la fiscalización de las empresas que tengan por objeto la
emisión u operación de tarjetas de crédito o de pago o de débito o cualquier
otro sistema similar siempre que dichos sistemas impliquen que el emisor de
las tarjetas contraiga habitualmente obligaciones de dinero para con el público o ciertos sectores o grupos específicos de él.
Tendrá capacidad legal suficiente para desempeñarse como administrador
o fiduciario de fondos públicos o privados creados con el objeto de proveer
recursos para estabilizar el sistema financiero o para atender en caso de crisis
individuales de entidades financieras la devolución o garantía de los depósitos constituidos en dichas entidades.
Artículo 5.4: La Superintendencia será administrada por un consejo formado por tres miembros que presidirá el Superintendente. Todos ellos serán
designados por el Poder Ejecutivo Nacional y no podrán ser removidos sin previo acuerdo del Senado de la Nación.
317
Artículo 5.5: Otras disposiciones vinculadas con la organización, gobierno y personal de la Superintendencia. Prohibiciones e incompatibilidades de
los funcionarios de la Superintendencia.
Artículo 5.6: El financiamiento del presupuesto anual de la Superintendencia estará a cargo de las entidades fiscalizadas.
Artículo 5.7: El Superintendente tendrá la representación legal, judicial y
extrajudicial de la Superintendencia y podrá ejecutar los actos y celebrar los contratos que sean necesarios o convenientes para el cumplimiento de sus fines.
El Superintendente comunicará al Ministerio Público o a los funcionarios
judiciales que corresponda los hechos que en su criterio pudieran constituir delito de los cuales tome conocimiento con motivo del ejercicio de su función
fiscalizadora en el ámbito de cualquier persona sometida a su control o vigilancia.
En caso de ejercerse acciones judiciales en contra del Superintendente o
de funcionarios dependientes de la Superintendencia por actos u omisiones en
el ejercicio del cargo, la Superintendencia deberá hacerse cargo del costo de
la defensa del funcionario sometido a juicio, en razón de lo previsto en este
Artículo. Esta defensa será proporcionada incluso cuando el funcionario hubiera cesado en el ejercicio de su cargo por cualquier causa salvo si hubiera
sido condenado por sentencia firme. En todos los casos el funcionario designará a su defensor a su puro arbitrio.
Artículo 5.8: La Superintendencia quedará sometida al control y fiscalización de la Auditoría General de la Nación exclusivamente en lo que concierne
al examen de sus cuentas de gastos. Sin perjuicio de ello, la Superintendencia
deberá contratar los servicios de una auditoría externa que será seleccionada
por concurso de antecedentes entre las firmas de auditoría de primera línea que
operen en el país. Las firmas auditoras así seleccionadas no podrán tener a su
cargo dicha auditoría por más de tres ejercicios económicos.
Artículo 5.9: Fiscalización y poderes normativos. Corresponderá a la Superintendencia la fiscalización de los bancos y entidades financieras sobre el
cumplimiento de sus leyes, reglamentos, estatutos y otras disposiciones que
rijan las actividades de los bancos y entidades financieras. La Superintendencia aplica e interpreta las leyes, reglamentos, y demás normas que regulan a
los bancos y entidades financieras.
Podrá también examinar todos los negocios, bienes, documentos, cuentas
y correspondencia de las instituciones que fiscalice y requerir todos los antecedentes y explicaciones que juzgue necesarios para conocer la forma en que
administran sus negocios, el grado de seguridad y prudencia con que hayan
318
invertido sus fondos y sobre cualquier otro punto que considere pertinente conocer.
Podrá también impartirles instrucciones y adoptar las medidas que juzgue
convenientes para resguardar el interés de los depositantes u otros acreedores
y el interés público.
La Superintendencia podrá ejercitar las facultades que esta Ley le otorga desde el nacimiento de una institución fiscalizada hasta el fin de su liquidación.
Artículo 5.10: Sin perjuicio de las normas que protegen el secreto bancario, la Superintendencia dará a conocer al público, trimestralmente, información relativa a las inversiones y demás activos de las instituciones fiscalizadas
y su clasificación y evaluación. Los informes deberán comprender a todas las
entidades referidas. La Superintendencia podrá mediante instrucciones generales imponer a las entidades fiscalizadas la obligación de entregar al público
información sobre las mismas materias.
La Superintendencia podrá facilitarles a firmas especializadas en la evaluación de las instituciones financieras la nómina de los deudores de los bancos, los saldos de sus obligaciones y las garantías que hayan constituido. Lo
anterior sólo procederá cuando la Superintendencia haya aprobado su inscripción en un registro especial de evaluadores, y la información que obtengan de
este modo será estrictamente confidencial.
Artículo 5.11: La Superintendencia fijará las normas generales para la presentación de balances y otros estados financieros de las instituciones fiscalizadas.
Artículo 5.12: Poderes de la Superintendencia frente a instituciones en crisis. Se presumirá que una entidad financiera presenta inestabilidad financiera
o administración deficiente si ocurriere cualquiera de los siguientes acontecimientos o ambos simultáneamente: (a) arroja pérdidas que superen el 10% del
capital integrado y reservas iniciales durante tres o más estados financieros
mensuales; (b) haya requerido asistencia financiera del Banco Central de la
República Argentina en tres meses durante un año; (c) haya pagado tasas de
interés que superen en un 30% la tasa promedio de las instituciones financieras de su misma especie en el curso de tres meses durante un año; (d) haya sufrido, por parte de sus auditores externos, observaciones graves relacionadas
con los indicadores financieros o de gestión de la entidad.
Los directores, gerentes, administradores o apoderados que realicen alguna de las operaciones prohibidas por la Superintendencia serán pasibles de sanciones penales y deberán responder con sus bienes por las pérdidas que dichas
operaciones ocasionen a la empresa.
319
Artículo 5.13: La Superintendencia podrá aplicarles a las entidades que
hubieran contravenido alguna de las regulaciones establecidas las siguientes
sanciones disciplinarias, de acuerdo a la reglamentación de la presente ley:
(i) advertencia
(ii) multa
(iii) prohibición de ciertas operaciones o actividades
(iv) suspensión temporal de alguno de sus directivos, con o sin la designación de un administrador provisional
(v) revocación de la autorización para funcionar,
Podrá asimismo prohibir o limitar el pago de dividendos de la entidad infractora.
SECCIÓN TERCERA
DE LOS BANCOS Y DE LA ACTIVIDAD BANCARIA
Artículo 6
Definición de bancos y actividades propias
6.1 Definición de banco. A los fines de esta ley se entiende por banco las
personas jurídicas que, previa autorización de la Superintendencia de Entidades Financieras y de cualquier autoridad pública competente, celebran
profesional y habitualmente, operaciones de banco o actividad de intermediación bancaria, tal como estas expresiones son definidas en esta ley
y en las reglamentaciones que en consecuencia se dicten.
6.2 Operaciones bancarias fundamentales. Las operaciones de banco son
aquellas en virtud de las cuales una persona jurídica
(i) recibe y/o solicita fondos o recursos del público quedando obligada a
su restitución en un plazo determinado, o inmediatamente ante el requerimiento de devolución efectuado por la persona que entregó los
fondos o recursos, o por el cesionario del derecho a reclamar la devolución, entrega o pago,
(ii) otorga préstamos o créditos bajo cualquier forma jurídica,
(iii) efectúa, gestiona o interviene en el pago de obligaciones dinerarias
de terceros con terceros.
6.3 Fondos o recursos recibidos del público. Son las sumas de dinero o los
derechos a percibir sumas de dinero en cualquier moneda, que un banco
reciba de terceros, bajo la forma de depósitos, con derecho a disponer a su
320
sólo arbitrio de dichos fondos o recursos, pero con obligación de restituirlos, con más las sumas de intereses y/o ajustes pactados, en un plazo de
tiempo determinado y en las demás condiciones que establezca la reglamentación que al respecto dicte oportunamente la Superintendencia.
6.4 Créditos u operaciones de crédito. A los fines de esta ley se entiende
por operación de crédito todo acto por el cual un banco entrega o pone o
promete poner fondos o recursos a título oneroso a disposición de otra
persona, o asume, en interés de esta, un compromiso de desembolsar dichos fondos en manos de un tercero pero para la cuenta de la persona que
recibe la promesa de tener los fondos a disposición, tal como ocurre en
caso de avales, fianzas, garantías o cauciones.
6.5 Medios o instrumentos de pago. A los fines de esta ley se consideran
medios o instrumentos de pago todos los bienes materiales o inmateriales
que permiten que una persona ceda o transfiera a otra la propiedad y/o
posesión de recursos monetarios con efecto cancelatorio de obligaciones
o deudas en cabeza del receptor de tales bienes.
6.6 Operaciones auxiliares. Los bancos podrán realizar las siguientes operaciones auxiliares o conexas a su actividad principal:
1. Operaciones de cambio de moneda extranjera,
2. Operaciones sobre oro o metales preciosos, amonedados o no amonedados.
3. La suscripción, compra, gestión, colocación, custodia y venta de valores mobiliarios o de cualquier otro producto financiero, en las condiciones que fijen las reglamentaciones.
4. Asesorar en materia de gestión financiera, ingeniería financiera y prestar, de manera general, todos los servicios destinados a facilitar la evolución económica y financiera de empresas en las condiciones y con
las responsabilidades que precise la reglamentación.
5. Las operaciones previstas en el numeral 3 anterior tendrán los limites
que la reglamentación establezca y deberán, siempre, ser de dimensiones proporcionadas en relación al conjunto de las actividades habituales del banco bajo el riesgo de perder la autorización para funcionar como tal por inadecuación de la operatoria. Además deberán
evitar: perjudicar, restringir o deteriorar el juego de la libre concurrencia sobre el mercado en el que se transen los títulos de que se trata.
6.7 Bancos públicos. Las disposiciones de esta sección tercera de esta ley serán de aplicación estricta a los bancos públicos nacionales, provinciales o
municipales, incluido el Banco de la Ciudad de Buenos Aires, cualquiera
321
sean las disposiciones de las respectivas cartas orgánicas que regulen la
creación o el funcionamiento de estas instituciones.
6.8 Ley aplicable. Las operaciones celebradas por las entidades contempladas por esta ley serán regidas por las leyes que las partes libremente hayan acordado, incluso cuando la ejecución de dichas operaciones debiera
llevarse a cabo en territorio de la República Argentina.
Artículo 7
Prohibiciones
7.1 Ninguna persona física o jurídica podrá, sin autorización previa y explícita de la Superintendencia de Entidades Financieras, realizar habitualmente como actividad principal o exclusiva las actividades de captación de
recursos o fondos y la prestación de créditos, o cualesquiera una de estas
dos actividades.
7.2 Quedan excluidas de la disposición del párrafo 7.1 anterior las empresas
aseguradoras o reaseguradoras y las entidades sin fines de lucro que conforme a sus estatutos y por motivos de orden social y bien común acuerden préstamos en condiciones preferenciales a determinadas categorías de
personas o de empresas. Quedan igualmente excluidos los fondos comunes de inversión, las empresas que otorguen préstamos de carácter excepcional a sus empleados o trabajadores, o adelantos con garantía de sus haberes habituales y cualquier otra persona que otorgue préstamos o anticipos
como actividad auxiliar, secundaria o subordinada a su objeto principal.
7.3 Las prohibiciones establecidas en los artículos anteriores no impiden que
en el marco de su actividad profesional las empresas de bienes o servicios
convengan con sus contratantes postergaciones o avances de pagos, emitir valores mobiliarios o títulos de deuda en el marco de las reglamentaciones que dicten los organismos competentes para regular el sector de
deuda de los mercados de capital, emitir bonos u otros títulos de deuda
para la compra de un bien o de un servicio determinado producido u ofrecido por ella.
7.4 No podrá ser miembro del directorio o del Consejo de Vigilancia o de la
Comisión Fiscalizadora de un banco, ni por sí o por persona interpuesta,
ni administrar, dirigir o gerenciar por cualquier título un banco o ser apoderado con facultades suficientes para comprometer por cualquier título
al mencionado banco, quien:
7.4.1 haya sido objeto de una condena en sede penal,
322
7.4.2 o hubiera merecido pena de multa o inhabilitación por parte de las
autoridades que con arreglo a esta ley controlan el mercado financiero y bancario,
7.4.3 o hubiera sido condenado por autoridades competentes de un país
extranjero por los mismos delitos o infracciones mencionados en
7.4.1 y 7.4.2 anteriores.
7.4.4 o hubiera caído en quiebra,
7.4.5 o hubiera sido inhabilitado para el ejercicio de funciones públicas
7.5 Queda prohibido la utilización de las expresiones banco, bancario o análogas en cualquier idioma, que induzcan a creer que la persona a la que se
trate está autorizado por las autoridades competentes para llevar a cabo
las actividades contempladas en esta ley.
Artículo 8
Sobre el interés público de la actividad bancaria, el servicio público y los
bancos oficiales nacionales o provinciales
8.1 Las personas y actividades que forman la esencia de esta ley son de interés público. Esta declaración servirá para interpretar las normas de esta
ley y los tribunales de la Nación, o de las provincias, llamados a aplicar
las disposiciones aquí contenidas deberán tener en cuenta el carácter al que
se hace referencia.
Los bancos públicos u oficiales, cualquiera sea la persona jurídica de carácter público que ejerce el control de su capital, están sometidas a las normas
de esta ley y sus reglamentaciones sin excepción de ninguna naturaleza. El
Estado Nacional promoverá por ante los tribunales competentes las acciones pertinentes en caso que cualquier entidad que revista la condición de
Banco Publico se niegue a acatar las disposiciones de la presente o resista
los actos de autoridades competentes dictados en ejercicio de las potestades
y facultades investidas en aquéllas en función de la presente Ley
8.2 Los poderes públicos nacionales, provinciales y municipales se abstendrán
de aplicar cargas, sanciones, obligaciones y/o servicios especiales a las
entidades contempladas por esta ley so pretexto de que las mismas desarrollan una actividad clasificable como servicio público o cuya naturaleza
puede ser reconducida o considerada como actividad propia estatal. En
particular no exigirán a los bancos la prestación de créditos a determinada categoría de personas, en determinadas circunstancias, y bajo ciertas
condiciones económicas. Tampoco autorizarán la devolución de los aho-
323
rros o recursos o fondos que hayan captado del público en moneda o en
condiciones distintas a las que libremente pactaron al recibir de terceros
los recursos mencionados. Por lo tanto, el carácter de interés público no
subroga ni sustituye el original interés privado entre las partes contratantes, es decir el banco y sus clientes.
La captación de depósitos o el otorgamiento de créditos, que por la naturaleza de las personas, o las circunstancias especiales que rodeen la asistencia crediticia pudieran ser calificadas por decreto del Poder Ejecutivo
Nacional (previa dictamen favorable de la Superintendencia) de servicio
público en relación con la persona de los tomadores de crédito o de los
depositantes, será prestada o llevada a cabo por el o los Bancos Públicos
que el decreto del Poder Ejecutivo determine y en las condiciones que allí
se establezcan.
8.3 A los efectos de esta ley se entenderá por banco público toda persona jurídica que sea controlada por una persona o entidad perteneciente al sector
público nacional o provincial, municipal o de otra esfera de actuación, incluido el Banco de la Ciudad de Buenos Aires. Las leyes de la jurisdicción a las que pertenezca un banco público determinado podrán imponer
a éste la prestación de sus servicios a favor de las personas que la misma
determine y en las condiciones que ella establezca, siempre que dicha disposiciones no violenten las garantías de igualdad, prohibición de establecer aduanas o restricciones al comercio interjurisdiccional, o las normas
sobre solvencia y liquidez de las entidades que haya dictado con carácter
general la Superintendencia de bancos.
8.4 Los Bancos Públicos no podrán celebrar operaciones de crédito de cualquier tipo o naturaleza a favor o beneficio del Estado Nacional o de las
personas de los Estados Provinciales o Municipales, o de las entidades
autárquicas de objeto bancario o financiero, propiedad o controlada por
cualquiera de dichos Estados, salvo dentro de los límites que, por resolución fundada de la Superintendencia, se autorizara. Estas autorizaciones
deberán ser, bajo pena de nulidad, a favor de personas singulares, por montos determinados y por plazos cortos. No podrán repetirse en el plazo de
dos años contados desde el reembolso íntegro de la operación de crédito
autorizada. A los efectos de esta norma, el Banco Central de la República
Argentina no será considerado Banco Público, rigiéndose las relaciones
de crédito que pueda establecer con el Estado Nacional y los Provinciales
o Municipales por las disposiciones de su Carta Orgánica.
324
Artículo 9
Autorización
9.1 Las entidades comprendidas en esta ley no podrán iniciar sus actividades
sin previa autorización de la Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras. También se requerirá dicha autorización para la fusión de entidades o para la transmisión de todas sus carteras.
9.2 Para autorizar el funcionamiento de dichas entidades o para denegar la
autorización, la Superintendencia deberá considerar los elementos técnicos y financieros del proyecto así como los antecedentes y capacidades de
los solicitantes, y deberá considerar el impacto general sobre el sistema
financiero. La Superintendencia podrá limitar la autorización a solo algunas de las operaciones proyectadas por el solicitante, y deberá expedirse
dentro de los primeros 4 (cuatro) meses de recibida la solicitud.
9.3 La Superintendencia deberá preparar y mantener actualizada una lista de
las entidades autorizadas, que será publicada en el Boletín Oficial.
9.4 Las entidades deberán contar con un monto de capital pagado y reservas según lo que establezca la Superintendencia de bancos y entidades financieras.
9.5 La Superintendencia podrá revocar la autorización para funcionar de
una entidad financiera ya sea a pedido de esta o bien cuando dicha entidad no cumpla con las exigencias que le son debidas, o como resultado de una sanción disciplinaria. También cuando no haya comenzado sus actividades pese a haber recibido la autorización en un plazo de
12 meses o cuando haya dejado de ejercer su actividad durante 6 meses o más.
SECCIÓN CUARTA
DEL SANEAMIENTO DEL SISTEMA, DE LAS ENTIDADES
SINGULARMENTE CONSIDERADAS Y DE LA LIQUIDACIÓN POR
QUIEBRA. GARANTÍA DE DEPÓSITOS.
1. Objeto de esta Sección y Principios especiales de las normas sobre el
tratamiento de la insolvencia efectiva o probable de las entidades.
La Sección Cuarta de esta Ley tiene por objeto regular las situaciones en
las cuales una entidad financiera experimenta, o es altamente probable que experimente, dificultades financieras y establecer la garantía de ciertos depósitos constituidos en las entidades.
325
Para la interpretación e inteligencia de esta Sección Cuarta se deberán tener en cuenta los siguientes principios especiales, con exclusión de cualquier
otro, excepto de los principios generales del Derecho mencionados por el art.
16 del Código Civil.
La legislación sobre Concursos y Quiebras no será de aplicación a la materia disciplinada en esta Sección Cuarta, salvo cuando una norma de esta misma
Ley explícitamente se refiera a ella, o la declare aplicable.
1.1 Exigencias de la estabilidad. La estabilidad del sistema financiero, finalidad última de esta ley, puede requerir, frente a la aparición de causas que
pongan en peligro la estabilidad de todo el sistema,
(i) la aplicación de medidas de saneamiento, con la extensión y particularidades aquí previstas, o
(ii) la liquidación y quiebra de bancos o entidades afectadas por las causas de inestabilidad.
1.2 Noción de causa de inestabilidad. A los fines de esta Sección Cuarta, se
entiende por causa de inestabilidad cualquier situación de naturaleza patrimonial susceptible de provocar, por si, o en conjunción con otra u otras
situaciones, la cesación de pagos de una o más entidades.
1.3 Medida de saneamiento. Se entiende, también, a los fines de esta Sección Cuarta, por medida de saneamiento o por saneamiento, la medida o
conjunto de medidas, que tengan por objeto hacer subsistir en todo o en
parte, la unidad de negocios afectada por una o varias causas de inestabilidad, a través de la aplicación de alguno de los remedios contemplados
en esta Sección Cuarta, con independencia de la subsistencia de la forma
jurídica a cuyo amparo se desarrolló la unidad de negocios y del mantenimiento del cuerpo gerencial y de los accionistas.
1.4 El saneamiento como regla. Las medidas de saneamiento son la regla y
el objetivo a perseguir para enfrentar una situación de inestabilidad de una
entidad o del sistema, mientras que la liquidación, en tanto tienda a la desaparición de las unidades de negocio y/o entidades afectadas por causas
de inestabilidad, es la excepción de la regla establecida por esta Ley.
1.5 Objetivo del saneamiento o de la liquidación. Sin perjuicio de lo anterior, el objetivo final perseguido tanto por el saneamiento como por la liquidación es la protección de los depositantes y de los recursos o fondos
públicos que sean utilizados por las autoridades con competencia para
gestionar o administrar las situaciones de emergencia individual o sistémica, por causa de inestabilidad financiera.
326
1.6 Autoridades públicas con competencia en la gestión del saneamiento
del sistema o en la liquidación de entidades. Son el Consejo Nacional
para la protección y defensa de la Estabilidad del Sistema Financiero y
Bancario Nacional, el Banco Central, y el Superintendente de Bancos. Para
el caso de saneamiento o liquidación de sociedades de bolsa, la competencia se extenderá también a la Comisión Nacional de Valores y para el
de compañías de seguro, se lo hará con la Superintendencia de Seguros.
1.7 Las medidas de saneamiento son:
a. la transferencia de todo o parte de la unidad de negocios de la entidad
afectada por una causa de inestabilidad,
(i) a una persona de carácter privado, o
(ii) a una persona del sector público financiero (la entidad receptora), existente o creada, a los efectos de recibir como patrimonio y
administrar los activos y, o pasivos de la unidad de negocios, y
b. el otorgamiento a favor de la entidad receptora de un préstamo capitalizable, a opción del otorgante del préstamo, por un importe no superior a la diferencia positiva entre los pasivos y los activos de la unidad de negocios transferida.
1.8 Poderes de saneamiento. Su ejercicio.
Las autoridades mencionadas en el párrafo 1.6 anterior son la únicas con competencia para ejercer los poderes de saneamiento a efectos de aplicar las
medidas mencionadas en 1.7 anterior, en los casos y en las condiciones previstas en esta Sección Cuarta de esta Ley. Sólo el Consejo resuelve una medida de Saneamiento o el petitorio de quiebra y liquidación de una entidad.
1.8.1 Los poderes de saneamiento consisten en la capacidad para ordenar
a. la transferencia a favor de una entidad receptora determinada de
la totalidad, y no menos de la totalidad, de las acciones o títulos
que representen la totalidad del capital de la entidad afectada por
una causa de inestabilidad y, de existir, la totalidad de los títulos
que representen o documenten derechos contra la entidad a recibir de la misma acciones liberadas, y
b. la transferencia de todo o parte de los activos de la entidad cuyo
saneamiento se persiga, a favor de la entidad receptora, junto con
la totalidad de los pasivos originados en depósitos a la vista o a
plazo, en este último caso dentro y hasta el monto máximo que
fije la reglamentación, y
c. el otorgamiento del o los préstamos mencionados en el párrafo
1.7 anterior con las características allí mencionadas y de las fuentes u orígenes que más adelante se indican.
327
1.8.2 El ejercicio de los poderes de saneamiento está subordinado bajo pena
de nulidad al cumplimiento previo de las siguientes condiciones
a. La comprobación por parte de la Superintendencia y la declaración por ésta de que una entidad determinada no cumple
(i) con condiciones esenciales tenidas en cuenta por la autoridad competente al tiempo de extenderle la autorización para
funcionar, o previstas como tales en los instrumentos de su
creación en caso de Bancos Públicos, o
(ii) con los requisitos básicos en materia de liquidez y solvencia
establecidos por las reglamentaciones en consonancia con
esta Ley, y
b. La comprobación por la Superintendencia y la declaración por
ésta, después de recabar la opinión del Banco Central y del Ministro de Economía, de que en su opinión fundada, nada hace pensar que la entidad de que se trate haya de corregir las infracciones a las condiciones establecidas al tiempo de su creación o, en
caso de violación de normas de liquidez y solvencia, haya de recibir de terceros una asistencia financiera (incluido en tal concepto
aportes irrevocables de capital en efectivo) de tal magnitud que
haga desaparecer de manera efectiva e inmediata la probabilidad
de la cesación de pagos de la entidad. No será considerado como
asistencia financiera, a los fines del cumplimiento de esta condición, la prestación de recursos por parte del Banco Central o del
Estado Nacional o de personas de carácter público con cargo al
presupuesto nacional o a fondos o fideicomisos creados para atender situaciones de iliquidez de entidades financieras.
1.9 Petición de declaración de quiebra y liquidación de una entidad.
La Superintendencia, por orden del Consejo, podrá pedir al juez competente la declaración de quiebra de una entidad siempre que se hayan cumplido las siguientes condiciones,
a. que a juicio de la Superintendencia, el Banco de que se trate está incurso en cesación de pagos, o que la cesación de pagos está próxima
a ocurrir,
b. que la finalidad de esta Ley está mejor atendida por la quiebra de la
entidad que por la aplicación de una medida de saneamiento,
c. que es justo y razonable que sea declarada la quiebra de la entidad.
Se aplicará, en el caso aquí considerado, la Ley de Concursos y Quiebras, salvo que podrá, una vez pedida la quiebra o habiendo sido de-
328
clarada ésta, dictarse una medida de saneamiento consistente en la exclusión de los activos de la entidad quebrada que, a juicio de la Superintendencia, deban ser transferidos a las personas públicas o privadas que por mandato legal se hayan hecho cargo o atendido los
depósitos garantizados. Al decretarse la quiebra, el Tribunal designará a la Superintendencia como Liquidador, con las facultades y deberes que más abajo se establecen.
2. La Garantía de los depósitos
Alcances
2.1 El Estado Nacional responde por todos los depósitos a la vista, por el monto
total de los mismos y por los depósitos a plazo, gratuitos u onerosos, incluidos los intereses devengados, por hasta la suma que establezca la Reglamentación, en caso de quiebra o liquidación de una entidad.
Exclusión
2.2 Los depósitos realizados por una entidad en otra bajo cualquier forma y
plazo quedan excluidos de la garantía. Quedan también excluidos los Depósitos constituidos en Bancos Públicos que cuenten con garantías establecidas por Ley de las jurisdicciones que los crearon. Se excluye también
a los Depósitos que cuenten con garantías de personas públicas o privadas o de fideicomisos constituidos con el fin de garantizar los depósitos o
administrar los procesos de saneamiento.
2.3 La transferencia de pasivos de una entidad en dificultades en el marco de
un proceso de saneamiento conforme a las estipulaciones de esta Ley, no
actualiza la garantía aquí establecida ni la hace exigible del Estado Nacional ni de la entidad receptora de los pasivos ni de la entidad en cabeza
de la cual se encontraba el depósito transferido, aún cuando sea declarada
la quiebra de ésta después de la transferencia.
2.4 El Banco Central no podrá financiar la garantía ni desembolsar el equivalente a la diferencia entre pasivos y activos de una unidad de negocios de
una entidad sujeta a medidas de saneamiento, salvo aplicando fondos especiales que el Banco Central administre fiduciariamente, y que se hayan
constituido con el propósito de garantizar los depósitos o apoyar financieramente la transferencia.
2.5 Es responsabilidad del Consejo difundir entre el público los términos y
modalidades de la garantía de los Depósitos aquí establecida.
2.6 La garantía de los Depósitos se financiará con un Fondo aportado por las
entidades financieras. El organismo que establecerá los aportes a realizar
329
por cada entidad al Fondo es la Superintendencia de Entidades Financieras, la que deberá diferenciarlos y graduarlos en función de indicadores
individuales de riesgo. El organismo que administrará fiduciariamente el
Fondo y pagará las garantías cuando correspondiere es el Banco Central.
Si los desembolsos exigidos por el ejercicio de la garantía excedieran los
recursos del Fondo, el Estado Nacional financiará subsidiariamente la diferencia con recursos del Tesoro Nacional.
330
331
REFORMA DE LA CARTA ORGÁNICA DEL
BANCO CENTRAL
PROYECTO DE LEY
332
REFORMA DE LA CARTA ORGÁNICA DEL BANCO CENTRAL
333
INTRODUCCIÓN
El Banco Central tiene, como rol primario, instrumentar la política monetaria y, para dirigir el rumbo de ésta, su principal objetivo debe ser preservar la
utilidad de la moneda que emite, de tal forma que sirva de reserva de valor,
unidad de medida y medio de pago. En algunas naciones se establecen otros
objetivos para el Banco Central, lo cual no tiene en cuenta que, al contar solamente con una sola herramienta, no es factible alcanzar una segunda meta sin
resignar en forma parcial o total la primera. Es como pretender matar dos leones con una sola bala; imposible. Por eso, lo ideal es que la política monetaria
tenga una única razón -preservar la utilidad de la moneda- ya que de esta forma se consigue la estabilidad necesaria para el mejor desarrollo de las actividades económicas de las personas y, además, la instrumentación de soluciones para los problemas que existan en otras áreas de la economía.
Cabe hacer una aclaración adicional: la política cambiaria es la contracara de la política monetaria, por ello no hicimos una referencia expresa a la misma. Al establecerse como objetivo preservar el valor de la moneda local, automáticamente queda determinada la estrategia cambiaria. Algunos prefieren
determinar el precio de la misma en términos de una divisa extranjera, lo cual
implica que la oferta de pesos debería responder a la demanda que exista a ese
tipo de cambio fijo. Otros consideran que lo que hay que preservar es su valor
en términos de poder adquisitivo respecto a los bienes y servicios. En este caso,
lo razonable es ir a un sistema de metas de inflación, lo cual en el caso argentino implicaría cumplir con dos artículos constitucionales:
«Art. 75.- Corresponde al Congreso:
2. Imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las
provincias. Imponer contribuciones directas, por tiempo determinado, proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nación, siempre que la defensa, seguridad común y bien general del Estado lo exijan. Las contribuciones
previstas en este inciso, con excepción de la parte o el total de las que tengan
asignación específica, son coparticipables (…).
11. Hacer sellar moneda, fijar su valor y el de las extranjeras; y adoptar
un sistema uniforme de pesos y medidas para toda la Nación.»
De esta forma, fijando las metas de inflación, serán los legisladores los que
determinarán el porcentaje del impuesto inflacionario que pagaremos los ar-
334
gentinos, tal como dice el inc. 2 del art.75. Además, como se establece en el
inc. 11, son ellos los que tienen que fijar el valor de la moneda, que, como vimos antes, es la inversa de su poder adquisitivo, cuya evolución se puede aproximar con la inflación.
Resulta evidente de que para que puedan existir metas de inflación debe
haber un organismo confiable que brinde estadísticas que permitan controlar
su cumplimiento. Por eso, si se avanzara en este rumbo, sería fundamental recuperar la credibilidad del INDEC, reestructurándolo, dándole autarquía y
haciéndolo depender del poder legislativo.
Para que el Banco Central pueda cumplir los objetivos establecidos en su
Carta Orgánica, debe garantizarse a sus autoridades que tendrán una total independencia del Poder Ejecutivo; ya que de esa forma se evita que el mismo
tienda a utilizarlo como fuente de financiamiento. Cuando el legislativo es el
que determina el valor de la moneda, la independencia existe en cuanto a los
instrumentos que se pueden utilizar para lograr dicha meta. Luego, la legislatura debería tener las herramientas para que los funcionarios se hagan responsables y puedan ser sancionados si los objetivos fijados no se cumplieron.
En el caso de la presente propuesta de Carta Orgánica, se optó por minimizar la injerencia de los órganos políticos mediante la elección de los directores en concursos públicos definidos por una Comisión Asesora. Este mismo
organismo propone la terna para cargos de presidente o vicepresidente, de la
que elegirá el Poder Ejecutivo Nacional. De esa forma, se trata de maximizar
las posibilidades de que los miembros del directorio del Banco Central lleguen
a sus cargos por sus méritos profesionales y personales y no por injerencia de
factores políticos.
La otra función que suelen tener los bancos centrales es la de regular el
sistema financiero. Un principio básico que debe reconocerse es que el insumo principal de la banca es el ahorro de las personas o empresas. Por lo tanto,
no es dinero de las entidades ni de los gobiernos. En este sentido, se deben instrumentar normas de funcionamiento para que los recursos que les fueron confiados sean administrados prudentemente. Por lo tanto, el Banco Central puede regular el límite de riesgo que se va a asumir con dichos recursos; pero nunca
determinar cómo se usa o a qué tasa se toma o se presta. Estas son decisiones
que han tomado los dueños de los ahorros al elegir la entidad a la que le confiaron la administración de sus fondos. El Banco Central sólo debe velar por
la transparencia de la información que recibe el que toma la decisión de depósito y controlar que se cumplan las condiciones acordadas y las prudenciales
que fijó la institución.
335
Capítulo I
Naturaleza y objeto
Artículo 1 – El Banco Central de la República Argentina (en adelante, «el
Banco») es una entidad de derecho público con personería jurídica propia y
plena capacidad pública y privada. En el desarrollo de su actividad y para el
cumplimiento de sus fines actúa con autonomía respecto de la Administración,
desempeñando sus funciones regida por las disposiciones de la presente ley y
demás normas legales concordantes.
Artículo 2 – El Banco tiene su domicilio en la capital de la República. Puede
nombrar corresponsales en el país y en el exterior.
Artículo 3 – Es misión y responsabilidad primaria y fundamental del Directorio del Banco preservar el valor de la moneda.
El Banco debe desarrollar una política monetaria y financiera destinada a salvaguardar las funciones del dinero como unidad de cuenta, instrumento de pago
y reserva de valor.
En la formulación y ejecución de la política monetaria y financiera ni el Banco ni ningún miembro de su Directorio puede recabar o aceptar órdenes, indicaciones o instrucciones de ningún otro organismo.
El Banco debe ser consultado por las autoridades nacionales, provinciales o
municipales sobre cualquier iniciativa en los campos de su competencia. El
Banco puede emitir opinión a las autoridades nacionales, provinciales o municipales sobre materias en esos mismos campos.
El Directorio del Banco no puede asumir obligaciones de cualquier naturaleza
que impliquen condicionar o restringir el ejercicio de sus facultades legales.
El Estado nacional garantiza las obligaciones asumidas por el Banco.
Artículo 4 – Son, además, otras funciones del Banco:
• Normar y supervisar el funcionamiento del mercado financiero y aplicar
la Ley de Entidades Financieras y demás normas que, en su consecuencia,
se dicten;
• Promover el buen funcionamiento del sistema de pagos;
•
Actuar como depositario y agente del país ante las instituciones monetarias, bancarias y financieras internacionales a las cuales la Nación haya
adherido;
• Administrar sus reservas internacionales;
• Formular y ejecutar la política cambiaria
En el ejercicio de estas funciones el Directorio del Banco no puede afec-
336
tar su misión y responsabilidad primaria y fundamental de preservar el valor
de la moneda.
Capítulo II
Capital
Artículo 5 - El capital del Banco quedará establecido en el balance inicial
que se presente al momento de promulgarse la presente ley.
Capítulo III
Composición Del Directorio
Artículo 6 - El Banco está gobernado por un Directorio compuesto por un presidente, un vicepresidente y seis directores. El presidente y vicepresidente deben ser ciudadanos argentinos. Todos los miembros del Directorio deben gozar de reconocida solvencia moral y tener probada idoneidad y experiencia
profesional o académica en materia monetaria, bancaria, económica o legal
vinculada a la actividad financiera.
Artículo 7 - Los miembros del Directorio son seleccionados en forma individual mediante un concurso público internacional de antecedentes. El llamado
a concurso se realiza a través de la prensa nacional e internacional y con la
colaboración de los organismos financieros internacionales de los que la Nación es miembro. Una Comisión Asesora compuesta por ex presidentes del
Directorio del Banco procede, en cada caso, a proponer a las personas seleccionadas. El presidente y vicepresidente son elegidos por el Poder Ejecutivo
Nacional (en adelante, «el PEN») de entre sendas ternas propuestas por la Comisión Asesora y designados con acuerdo del Senado de la Nación. Los demás directores son designados por el PEN a propuesta de la Comisión Asesora. Todos los miembros del Directorio duran diez años en sus funciones,
pudiendo ser designados nuevamente mediante procedimiento similar. El PEN
no puede realizar nombramientos en comisión.
Las retribuciones de los miembros del Directorio, del superintendente y vicesuperintendente son las que fije el presupuesto del Banco siguiendo la recomendación de la Comisión Asesora al Directorio, formulada anualmente sobre la base de las remuneraciones vigentes para los más altos cargos ejecutivos
en las empresas bancarias del sector privado.
Artículo 8 - No pueden desempeñarse como miembros del Directorio:
a) Los empleados o funcionarios de cualquier repartición del gobierno na-
337
cional y los que tienen otros cargos o puestos rentados o remunerados en
cualquier forma, que dependen directa o indirectamente de los gobiernos
nacional, provinciales o municipales, incluidos sus poderes legislativos y
judiciales. No se encuentran comprendidos en las disposiciones de este
inciso quienes ejercen la docencia;
b) Los accionistas, o los que forman parte de la dirección, administración,
sindicatura o presten servicios a las entidades financieras al momento de
su designación;
c) Los que se encuentran alcanzados por las inhabilidades establecidas en la
Ley de Entidades Financieras.
Artículo 9 – Los miembros del Directorio sólo pueden ser removidos de sus cargos por el PEN previa decisión de un jurado presidido por el presidente de la Corte
Suprema de Justicia de la Nación e integrado por el presidente de la Academia
Nacional de Derecho y Ciencias Sociales y el presidente de la Academia Nacional
de Ciencias Económicas. La causa se forma previa acusación del PEN o del presidente del Banco. Las funciones de los miembros del jurado son «ad-honorem».
El jurado debe dictar normas de procedimiento que aseguren el derecho de defensa y el debido proceso de la causa y, previo a expedirse, debe requerir la opinión de la Comisión Asesora. El jurado debe expedirse en un plazo no mayor de
120 días corridos, contados a partir de la formación de la causa.
Son causas de remoción: a) el incumplimiento de los deberes que se les asignan
en la presente Carta Orgánica; b) incurrir en alguna de las inhabilidades previstas en el artículo anterior; c) negligencia reiterada y d) comisión de delitos.
Capítulo IV
De la Comisión Asesora
Artículo 10 – La Comisión Asesora está formada por los ex presidentes del
Banco que hayan ejercido tales funciones durante por lo menos un año, con o
sin solución de continuidad. Su participación es voluntaria y ejercida a título
gratuito.
Si su número no alcanza a cuatro personas, deben incluirse ex vicepresidentes
del Banco con la misma antigüedad mínima en el cargo, hasta completar dicho número, dando prioridad a los que hayan ejercido sus cargos por mayor
tiempo, con o sin solución de continuidad.
La Comisión, convocada por el presidente del Banco,
a) Selecciona y propone la composición de las ternas para el nombramiento
del presidente y vicepresidente del banco;
338
b) Propone los nombres seleccionados para los demás miembros del Directorio del Banco;
c) Anualmente recomienda al Directorio el nivel de las retribuciones de sus
miembros, del superintendente y vicesuperintendente; y
d) Actúa como consejera del jurado en las causas de remoción de algún miembro del Directorio.
Capítulo V
Del presidente
Artículo 11 – El presidente es la primera autoridad ejecutiva del Banco y, en
tal carácter:
a. Ejerce la administración del Banco;
b. Actúa en representación del Directorio y convoca y preside sus reuniones;
c. Ejerce la representación legal del Banco en sus relaciones con terceros;
d. Convoca los concursos internacionales de antecedentes propuestos por el
Directorio para la selección de sus propios miembros así como las del superintendente y vicesuperintendente de entidades financieras y convoca a
la Comisión Asesora en los casos pertinentes.
e. Nombra, promueve y separa al personal del Banco de acuerdo con las normas que dicte el Directorio, dándole posterior cuenta de las resoluciones
adoptadas. Dichas normas, en todos los casos de nombramiento y promoción, deben incluir concursos públicos de antecedentes;
f. Dispone la sustanciación de sumarios al personal, cualquiera sea su jerarquía, por intermedio de la dependencia competente;
g. Presenta al H. Congreso de la Nación un informe anual sobre las operaciones del Banco. Además debe concurrir a cada Cámara al menos una vez
durante el período ordinario de sesiones, a los efectos de informar sobre
los alcances de las políticas monetaria, cambiaria y financiera en ejecución; explicar sus objetivos, analizar la aptitud de los instrumentos utilizados para alcanzarlos e informar sobre el estado de la economía y el sistema financiero.
Artículo 12 - Cuando lo exijan fundadas razones de urgencia, el presidente puede resolver asuntos reservados al Directorio en consulta con el vicepresidente, o
quien haga sus veces, y por lo menos un director, debiendo dar cuenta a ese cuerpo
de las resoluciones adoptadas en esta forma, en la primera oportunidad que el
mismo se reúna. De la misma facultad goza quien lo reemplace.
Artículo 13 - El presidente convoca a las reuniones de Directorio por lo me-
339
nos una vez cada quince días. Cuatro miembros forman quórum y, salvo disposición en contrario, las resoluciones son adoptadas por simple mayoría de
votos de los miembros presentes. En caso de empate el presidente tiene doble
voto. Por vía de reglamentación el Directorio puede establecer el requisito de
mayorías más estrictas en asuntos de singular importancia.
Con frecuencia por lo menos bimestral, el Directorio dedica una reunión al
análisis de la política monetaria: objetivos, instrumentos, evolución, posibles
desvíos y sus causas, correcciones, perspectivas y cursos de acción. Las actas
de tales sesiones, con las opiniones vertidas, las decisiones adoptadas y la forma en que cada director emitió su voto, son publicadas por el Banco a los 30
días de tales sesiones.
Artículo 14 – El vicepresidente ejerce las funciones del presidente en el caso
de ausencia, impedimento o vacancia del cargo. Fuera de dichos casos, desempeña las que el presidente - de entre las propias - le asigne o delegue.
El Directorio nombra un vicepresidente 2° entre sus miembros, quien sustituye al vicepresidente en caso de ausencia temporaria o cuando ejerza la presidencia.
Si el presidente, vicepresidente o alguno de los directores falleciere, renunciare o de alguna otra forma dejare vacante su cargo antes de terminar el período
para el que fue designado, se procede a nombrar a su reemplazante, para completar el período, en la forma establecida en el artículo 7°.
Capítulo VI
Funciones y Atribuciones del Directorio
Artículo 15 –Dada la misión y responsabilidades del Directorio, en virtud del
artículo 3° de esta ley, el mismo debe vigilar que todos y cada uno de los actos
del Banco estén dirigidos a la consecución de sus fines y funciones, descriptas
en los artículos 3° y 4°. Para ello corresponde al Directorio:
a) Fijar las políticas generales que hacen al ordenamiento del proceso de intermediación financiera y del sistema de pagos;
b) Ejercer las facultades y poderes que asigna al Banco esta ley y sus normas
concordantes;
c) Intervenir en las decisiones que afecten al mercado monetario y cambiario, estando facultado para operar en ambos mercados;
d) Proponer los concursos internacionales de antecedentes para la selección
de sus propios miembros así como las del superintendente y vicesuperintendente de entidades financieras
340
e) Establecer las normas y pautas para las operaciones del Banco; tomar conocimiento de las operaciones decididas con arreglo a dichas normas e
intervenir en la resolución de los casos no previstos, según la reglamentación que dicte;
f) Resolver sobre todos los asuntos que, no estando explícitamente reservados a otros órganos, el presidente del Banco someta a su consideración;
g) Establecer las tasas de interés y demás condiciones generales de las operaciones crediticias del Banco, las que deben ser uniformes y no pueden
implicar la concesión de algún tipo de subsidio explícito o implícito;
h) Establecer normas prudenciales relativas a la solvencia, riesgo y liquidez
de las entidades financieras;
i) Determinar las sumas que corresponde destinar a reservas de acuerdo con
lo dispuesto en el artículo 29;
j) Reglamentar la creación y funcionamiento de cámaras compensadoras de
medios de pago y otros valores;
k) Establecer las denominaciones y características de los billetes y monedas;
l) Disponer la desmonetización de los billetes y monedas en circulación y
fijar los plazos en que se produce su canje;
Previo informe conteniendo dictamen debidamente fundado de la Superintendencia de Entidades Financieras (en adelante, «la Superintendencia»), corresponde asimismo al Directorio:
m) Autorizar o denegar la apertura de nuevas entidades financieras, la de filiales o sucursales de entidades financieras extranjeras, lo mismo que las
fusiones de entidades;
n) Autorizar o denegar la apertura de sucursales de entidades financieras
Aprobar o reprobar las transferencias de acciones que, según la Ley de
Entidades Financieras, requieran autorización del Banco;
o) Aprobar o rechazar los planes de regularización y saneamiento de las entidades financieras;
p) Aplicar las sanciones que establece la Ley de Entidades Financieras;
q) Revocar la autorización para operar de las entidades financieras;
r) Otorgar o cancelar la autorización a entidades financieras para operar en
cambios;
Artículo 16 – Como órgano de gobierno del Banco, le corresponde al Directorio:
a) Dictar el estatuto del personal del Banco, fijando las condiciones de su
ingreso, perfeccionamiento técnico y separación. Diseñar los procedimien-
b)
c)
d)
e)
f)
341
tos a los que deberán ajustarse los concursos para el nombramiento y promoción de todo el personal del Banco;
Seleccionar mediante concurso público de antecedentes y designar al gerente general y a los subgerentes generales;
Nombrar corresponsales;
Elaborar y remitir al PEN, antes del 30 de septiembre de cada año, el presupuesto anual de gastos y recursos;
Aprobar el balance general, la cuenta de resultados y la memoria anual;
Publicar información trimestral sobre las actividades del Banco en materia de política monetaria y en el desarrollo de sus otras funciones del artículo 4°.
Capítulo VII
De la gerencia general
Artículo 17 – La administración del Banco es ejercida por intermedio de la
gerencia general, compuesta por el gerente general y los subgerentes generales. Todos ellos deben reunir los mismos requisitos de solvencia moral e idoneidad que los miembros del Directorio.
Los miembros de la gerencia general dependen funcionalmente del presidente
y pueden asistir a las reuniones de Directorio a pedido del mismo
El gerente general y los subgerentes generales son seleccionados mediante
concurso público de antecedentes. Son responsables del cumplimiento de las
normas, reglamentos y resoluciones del Directorio y del presidente, para cuya
aplicación, previa autorización por el mismo, pueden dictar las reglamentaciones internas que sean necesarias. Asimismo, deben mantener informado al presidente sobre la marcha del Banco.
Capítulo VIII
Operaciones del Banco
Artículo 18 – El Banco está facultado para:
a) Emitir billetes y monedas de curso legal, conforme a la delegación de facultades realizada por el H. Congreso de la Nación;
b) Recibir depósitos en moneda nacional o extranjera en cuentas abiertas a
tal efecto;
c) Emitir títulos o certificados (cartulares o registrales) representativos de
deuda, denominados en moneda nacional o extranjera,
342
d) Asistir crediticiamente a entidades financieras en situaciones transitorias de
iliquidez mediante pases, adelantos o préstamos con garantías a entera satisfacción del Banco. Para acceder a estas asistencias, y para sus eventuales renovaciones, son condiciones necesarias: i) que las entidades se encuentren
al día en el cumplimiento de todos los regímenes informativos exigidos por
la Superintendencia; y ii) que la Superintendencia haya producido un informe que recomiende la asistencia por parte del Banco. El monto máximo (por
todo concepto) de la asistencia crediticia a entidades financieras en situaciones transitorias de iliquidez no podrá superar el 75 por ciento del último patrimonio neto informado por la entidad o estimado por la Superintendencia,
de los dos, el menor, ni el plazo podrá ser superior a los 180 días dentro de
cada año calendario. Los requisitos, criterios y parámetros mencionados en
este inciso sólo podrán ser modificados por el Directorio cuando circunstancias extraordinarias, generales o particulares, lo hicieran aconsejable y mediando el voto fundado de la mayoría absoluta de sus miembros.
e) Realizar todas las operaciones derivadas de convenios internacionales en
materia de pagos y de los organismos multilaterales u oficiales extranjeros,
bancos centrales o entes de los cuales sólo el Banco puede ser prestatario.
f) Ceder, transferir o vender los créditos que hubiere adquirido de las entidades financieras afectadas por problemas de iliquidez.
g) Comprar y vender a precios de mercado[s], en operaciones de contado y a
término, títulos públicos, divisas y otros activos financieros con fines exclusivos de regulación monetaria y cambiaria;
h) Actuar como corresponsal o agente de otros bancos centrales, o representar
o formar parte de cualquier entidad de carácter internacional existente o que
se cree con el propósito de cooperación bancaria, monetaria o financiera;
Artículo 19 – Queda prohibido al Banco:
a) Conceder préstamos al gobierno nacional, gobiernos provinciales y municipalidades;
b) Garantizar o endosar letras y otras obligaciones del gobierno nacional, de
las provincias, municipalidades y otras instituciones públicas;
c) Conceder préstamos a personas físicas o jurídicas no autorizadas para operar como entidades financieras;
d) Comprar y vender inmuebles, con la excepción de aquellas operaciones
que sean necesarias para el normal funcionamiento del Banco;
e) Comprar acciones salvo las emitidas por organismos financieros internacionales;
f) Participar directa o indirectamente en cualquier empresa comercial;
343
g) Colocar sus disponibilidades en instrumentos que no gocen substancialmente de inmediata liquidez, que no sean emitidos por instituciones de
reconocida solvencia, o que no sean pagaderos en oro o en «monedas de
libre uso», tal como las definen el Convenio Constitutivo del Fondo Monetario Internacional en su artículo XXX, inciso f) y sus Decisiones concordantes, aprobadas por el artículo 1 de la ley 21648;
h) Emitir títulos, bonos o certificados de participación, de colocación o de
cumplimiento obligatorio para las entidades financieras;
i) Otorgar garantías especiales que directa o indirectamente, implícita o explícitamente, cubran obligaciones de las entidades financieras, incluso las
originadas en la captación de depósitos.
j) Imponer el curso forzoso de una determinada moneda o restringir de alguna manera la libertad de realizar transacciones o contratos en una divisa
distinta a la local.
k) Intervenir en el mercado de crédito bancario direccionándolo hacia determinado sector.
l) Obligar al sistema financiero a prestar o tomar dinero a una determinada
tasa de interés.
Artículo 20 – El Banco debe informar al Ministerio de Economía y Obras y
Servicios Públicos (en adelante, «el Ministerio») sobre la situación monetaria, financiera, cambiaria, fluir de fondos y balance de pagos.
Artículo 21 – El Ministerio debe suministrar al Banco las siguientes informaciones correspondientes a cada trimestre:
a) Movimientos de entradas y salidas de la Tesorería General de la Nación
por sus distintos conceptos;
b) Detalle de la recaudación de los recursos en efectivo y del producto de los
del crédito;
c) Gastos comprometidos, conforme lo permita la instrumentación de la respectiva contabilidad;
d) Estado de la deuda consolidada y flotante, tanto interna como externa.
Aparte de dichas informaciones el Banco debe requerir al Ministerio, como a
los demás ministerios y reparticiones públicas, aquellas otras que le fuesen
necesarias o útiles a los fines del mejor cumplimiento de sus funciones.
Capítulo IX
Régimen de cambios
Artículo 22 - El Directorio del Banco debe:
344
a)
Seleccionar y adoptar las normas cambiarias que mejor le permitan cumplir con su responsabilidad primaria y fundamental de preservar el valor
de la moneda.
b) Dictar las normas operativas e informativas necesarias para que el funcionamiento del mercado cambiario sea lo más eficiente y transparente posible.
Capítulo X
Emisión de moneda y reservas internacionales
Artículo 23 – El Banco es el encargado exclusivo de la emisión de billetes y
monedas de la Nación Argentina y ningún otro órgano del gobierno nacional,
ni los gobiernos provinciales, ni las municipalidades, bancos u otras instituciones cualesquiera, pueden emitir billetes o monedas metálicas, o crear otros
instrumentos que fuesen susceptibles de circular como moneda.
Artículo 24 – Los billetes y monedas del Banco tienen curso legal en todo el
territorio de la República Argentina, por el importe expresado en ellos. El Directorio del Banco establece las denominaciones y características de los billetes y monedas. El Banco puede acuñar monedas con valor numismático o conmemorativo carentes de curso legal.
Artículo 25 – Si en algún momento el Banco comprueba la violación de la prohibición dispuesta en el artículo 23, su Directorio debe considerarla como un grave
menoscabo a su misión y responsabilidad primaria y fundamental del artículo
3° y debe iniciar de inmediato las acciones judiciales correspondientes.
Artículo 26 – El Banco debe mantener sus reservas internacionales en instrumentos financieros de probada liquidez, emitidos por instituciones de reconocida solvencia. Tales activos de reserva deben ser pagaderos, sin excepción,
en oro o en «monedas de libre uso».
Capítulo XI
Cuentas, estados contables y fiscalización
Articulo 27 – El ejercicio financiero del Banco dura un año y se cierra el 31 de
diciembre. Los estados contables del banco deben ser elaborados de acuerdo con
normas generalmente aceptadas, siguiendo los mismos principios generales que
sean establecidos por la Superintendencia para el conjunto de entidades.
Artículo 28 – El Banco publica los estados resumidos de su activo y pasivo al
cierre de operaciones de los días siete, quince, veintitrés y último de cada mes,
a más tardar dentro de la semana siguiente.
345
Capítulo XII
Utilidades
Artículo 29 – Las utilidades que no sean capitalizadas se utilizan para el fondo de reserva general y para los fondos de reserva especiales hasta que la suma
de los mismos alcancen el cien por ciento del capital del Banco. Una vez alcanzado ese límite las utilidades no capitalizadas o aplicadas a los fondos de
reserva, deben ser transferidas al gobierno nacional.
Las pérdidas realizadas por el Banco en un ejercicio determinado, se imputan
a las reservas que se hayan constituido en ejercicios precedentes y si ello no
fuera posible deben afectar el capital de la institución.
Capítulo XIII
Auditoría externa
Artículo 30 – Los estados contables del Banco deben contar con la opinión de
auditores externos, seleccionados por concurso por el Directorio entre aquellos que se encuentren inscriptos en un registro especial, el cual ha de ser creado y reglamentado por el Directorio. Las firmas que efectúen las tareas de auditoria no pueden prestar el servicio por más de cuatro ejercicios consecutivos,
no pudiendo reanudar la prestación del mismo hasta que hayan transcurrido
por los menos otros cuatro ejercicios.
Las informaciones que obtiene la auditoría externa del Banco con respecto a
las entidades financieras en particular, tienen carácter secreto y no pueden darlas
a conocer sin autorización expresa del Banco.
El informe de los auditores externos debe ser elevado por el Directorio tanto
al PEN como al H. Congreso de la Nación; en este último caso, el envío se debe
concretar en ocasión de la remisión del informe anual que dispone el artículo
11, inciso g).
Capítulo XIV
Del ente de control externo
Artículo 31 – Las disposiciones de la Ley de Contabilidad sólo son de aplicación al Banco en cuanto a la verificación de que las erogaciones encuadren en
el presupuesto y a la rendición de cuentas documentadas que, en plazos no superiores a un año, debe presentar al ente de control externo del sector público.
346
Artículo 32 – Las utilidades del Banco no están sujetas al impuesto a las ganancias. Los bienes y las operaciones del Banco reciben el mismo tratamiento
impositivo que los bienes y actos del gobierno nacional.
Capítulo XV
Información económica
Artículo 33 – Incumbe al Banco compilar y publicar regularmente las estadísticas monetarias y financieras del país. Puede también hacer lo propio en relación
con el balance de pagos y las cuentas nacionales de la República Argentina.
El Banco puede asimismo realizar investigaciones técnicas sobre temas de interés para la política monetaria, cambiaria y financiera.
Capítulo XVI
De la Superintendencia
Artículo 34 – El Banco aplica la normativa prudencial y ejerce la supervisión
de la actividad financiera por intermedio de la Superintendencia.
El principal objetivo de tal normativa y de su aplicación por parte de la Superintendencia es promover la estabilidad del sistema financiero en su conjunto y
la confianza en sus instituciones, reduciendo así los riesgos de crisis y pérdidas para depositantes y otros acreedores.
Si bien es responsabilidad de la Superintendencia realizar los mejores esfuerzos para asegurar el cumplimiento de la normativa prudencial por parte de las
entidades financieras, dicha responsabilidad no incluye impedir la quiebra de
las mismas.
Artículo 35 – La Superintendencia está a cargo de un superintendente, un vicesuperintendente y los subgerentes generales de las áreas que la integren. La
Superintendencia depende funcionalmente del presidente del Banco.
El vicesuperintendente ejerce las funciones del superintendente en los casos
de ausencia, impedimento o vacancia del cargo. Fuera de dichos casos, desempeña las funciones que el superintendente le asigne o delegue.
Artículo 36 – El superintendente y el vicesuperintendente son elegidos individualmente por concurso público internacional de antecedentes y son designados por el PEN sobre la base de sendas ternas propuestas por el Directorio
del Banco. La duración en sus funciones es de seis años.
En el ejercicio de sus responsabilidades y en el marco de las políticas generales fijadas por el Directorio del Banco, la Superintendencia debe:
347
a) Promover la disciplina del mercado alentando buena gobernabilidad corporativa de las entidades mediante normas claras sobre la estructura y responsabilidades de los miembros de los directorios y de los administradores superiores de los bancos;
b) Procurar lograr un sistema bancario competitivo, que satisfaga la necesidad del público de contar con servicios financieros de buena calidad a un
costo razonable;
c) Vigilar que las entidades cuenten con el capital, las reservas y la liquidez
suficientes para enfrentar los riesgos que surgen en el desarrollo de su actividad y que cumplan íntegramente con toda la normativa prudencial;
d) Evaluar las políticas y prácticas de las entidades relativas a la concesión
de préstamos, procedimientos de inversión y manejo de las carteras de créditos e inversiones;
e) Asegurar que los riesgos en que incurran los bancos sean administrados
adecuadamente.
f) Mantener baja la tolerancia al riesgo por parte de los bancos sin retardar o
afectar negativamente el proceso de innovación financiera;
g) Periódicamente revisar, y si fuera necesario modificar, las prácticas y técnicas de supervisión para adecuarlas a las tendencias y novedades que los
mercados imponen a los usos bancarios.
h) Proponer al Directorio cursos de acción positivos o negativos sobre los temas mencionados en el artículo 15, incisos m) al r), mediante informes
que en todos los casos contengan dictámenes debidamente fundados;
i) Determinar los criterios pertinentes y, en función de ellos, calificar a las
entidades financieras según su grado de riesgo, manteniendo tal información a disposición del Directorio y de las autoridades competentes en todo
momento;
j) Diseñar y proponer al Directorio los procedimientos preventivos, incluyendo acciones correctivas, a los que deben someterse las entidades financieras que evidencien un deterioro progresivo a través de su situación patrimonial, la calidad de su cartera crediticia, el grado y frecuencia de su
endeudamiento o su calificación, o que incurran en incumplimientos en
materia de administración y control del riesgo;
k) Establecer los requisitos que deben cumplir los auditores y calificadoras
para poder actuar en las entidades financieras;
l) Establecer el régimen informativo y contable para las entidades financieras;
m) Disponer la publicación de los balances mensuales de las entidades financieras, estados de deudores y demás informaciones que sirvan para el análisis de la situación del sistema y de sus entidades;
348
n) Organizar y mantener actualizados cursos, talleres y seminarios de adiestramiento técnico para que los profesionales de la superintendencia puedan enfrentar de manera eficaz y oportuna los desafíos que plantea la innovación financiera.
o) Presentar al Directorio, para su posterior publicación, una reseña anual con
las iniciativas en materia normativa y sus resultados; la actividad en materia de supervisión, inspecciones, seguimiento de situaciones especiales;
calificación de entidades en función de sus riesgos y aplicación de sanciones a entidades.
Artículo 37 – Son asimismo funciones y facultades de la Superintendencia:
a) Obligar a las entidades que no cumplan con requisitos prudenciales, que
incurran en violaciones regulatorias o evidencien el deterioro señalado en
el inciso j) del artículo anterior, a adoptar medidas oportunas de corrección;
b) Ordenar a las entidades que cesen o desistan de llevar a cabo políticas de
préstamos o de asistencia financiera que pongan en peligro la solvencia
de las mismas;
c) Solicitar al Directorio se revoque la autorización para operar de una entidad financiera. El Directorio evalúa tal solicitud en un plazo máximo de
diez días hábiles bancarios a partir del momento de la solicitud.
d) Declarar la extensión en la aplicación de la Ley de Entidades Financieras
a personas no comprendidas en ella, cuando así lo aconsejen el volumen
de sus operaciones y razones de política monetaria, cambiaria o crediticia, previa consulta con el Directorio del Banco;
e) Promover y sustanciar los sumarios por infracciones a la Ley de Entidades
Financieras elevando sus conclusiones a la consideración del Directorio.
Artículo 38 – El superintendente, previa autorización del presidente del Banco, puede disponer la suspensión transitoria, total o parcial, de las operaciones
de una o varias entidades financieras, por un plazo máximo de treinta días,
debiendo dar posterior cuenta al Directorio. Si al vencimiento del plazo de
suspensión el superintendente propiciara su renovación, mediante dictamen
debidamente fundado, ella sólo puede ser autorizada por el Directorio, no pudiendo exceder noventa días. En tal caso, el superintendente puede prorrogar
prudencialmente el plazo máximo establecido por el artículo 34, segundo párrafo de la Ley de Entidades Financieras.
Mientras transcurre el plazo de suspensión, no se pueden trabar medidas cautelares ni realizar actos de ejecución forzada contra la entidad. Asimismo, durante dicho período serán nulos los compromisos que aumenten los pasivos de
349
las entidades y se suspende su exigibilidad así como el devengamiento de los
intereses, con excepción de los que correspondan por deudas con el Banco. La
suspensión transitoria de operaciones, en ningún caso da derecho a los acreedores al reclamo por daños y perjuicios contra el Banco o el Estado Nacional.
Artículo 39 – La Superintendencia puede requerir, de las empresas y personas
comprendidas en la Ley de Entidades Financieras, la exhibición de sus libros
y documentos, pudiendo disponer el secuestro de la documentación y demás
elementos relacionados con transgresiones a dichas normas.
Artículo 40 – La Superintendencia puede requerir de las entidades financieras, que intervienen en operaciones de cambio, la exhibición de sus libros y
documentos, el suministro de todas las informaciones y documentación relacionadas con las operaciones que hubieran realizado o en las que hubieran intervenido y disponer el secuestro de los mismos y todo otro elemento relacionados con dichas operaciones.
Artículo 41 – La Superintendencia se encuentra facultada para formular los
cargos ante los fueros correspondientes por infracciones a las normas cambiarias y financieras y para solicitar embargos preventivos y demás medidas precautorias por los importes que se estimen suficientes para garantizar las multas y reintegros que sean impuestos por juez competente.
Artículo 42 – Las informaciones que obtiene la Superintendencia en el ejercicio de sus facultades de inspección tienen carácter secreto. Los funcionarios y
empleados intervinientes no deben darlas a conocer sin autorización expresa de
la Superintendencia, aún después de haber dejado de pertenecer a la misma.
Artículo 43 – La Superintendencia puede requerir el auxilio de la fuerza pública si encuentra obstáculos o resistencia en el cumplimiento de las funciones de inspección a su cargo. Debe además requerir de los tribunales competentes, sin demora, las órdenes de registro y allanamiento que sean necesarias.
Capítulo XVII
Jurisdicción
Artículo 44 - El Banco está sometido exclusivamente a la jurisdicción federal. Cuando sea actor en juicio, la competencia nacional será concurrente con
la de la justicia ordinaria de las provincias. El Banco puede asimismo prorrogar jurisdicción a favor de tribunales extranjeros.
Artículo 45 – El presidente del Banco y el superintendente pueden absolver posiciones en juicio por escrito, no estando obligados a hacerlo personalmente.
350
Capítulo XVIII
Disposiciones transitorias
Artículo 46 – Las operaciones crediticias con entidades financieras vigentes
al momento de promulgarse la presente ley deberán estar detalladas en un balance inicial y, durante los plazos que se establezcan para su recuperación final, los saldos de tales operaciones comenzarán un proceso de ajuste hacia el
nivel permitido por las restricciones generales que sobre este tipo de operación se fijan en la presente ley.
El saldo de financiamiento al sector público vigente al momento de promulgarse la presente ley se consolidará mediante un bono, sin interés, pagadero
en veinte cuotas anuales iguales y consecutivas. El Banco podrá utilizar todas
o parte de las utilidades transferibles al gobierno nacional para el pago total o
parcial de tales cuotas.
Artículo 47 – Al momento de promulgarse la presente ley, los miembros del
Directorio del Banco que hayan sido nombrados con acuerdo del Senado y
se encuentren en funciones, continuarán ejerciendo las mismas hasta el fin
de sus respectivos mandatos. Los que hayan sido nombrados en comisión,
sin acuerdo del Senado, continuarán en el ejercicio de sus cargos hasta tanto
se completen las designaciones por el procedimiento del artículo 7, en el cual
podrán participar. Los concursos pertinentes serán convocados y resueltos
en un plazo no mayor de seis meses a partir de la promulgación de la presente ley.
Artículo 48 – El superintendente y vicesuperintendente, podrán continuar en
sus cargos hasta que sean reelegidos de acuerdo con el artículo 36 o reemplazados. Todos los miembros de la gerencia general deberán ser reelegidos en
sus cargos por el procedimiento del artículo 17 o reemplazados. Los miembros
de la sindicatura y el representante del Ministerio de Economía que se hallen
en funciones, cesarán en las mismas.
Todas las reelecciones o reemplazos mencionados en este artículo deben ocurrir en un lapso no mayor de seis meses a partir de la promulgación de la presente ley.
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AGRADECEMOS A:
Fernando Aranovich,
Alberto Benegas Lynch (h),
Julian de Diego,
Juan Dumas
y Alejandro Estrada.
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Progresar en Libertad: Propuestas para salir de la decadencia

Transcripción

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