Juan Carlos Gómez-Sabaini

SISTEMAS TRIBUTARIOS DE AMÉRICA
LATINA Y CENTROAMÉRICA:
REFORMAS PENDIENTES
JUAN CARLOS GÓMEZ SABAÍNI
“Elementos para alcanzar un pacto fiscal exitoso”
ICEFI, Guatemala, abril 2014
Principales problemas de los sistemas tributarios de
Centro América
2







Insuficiente nivel de ingresos genuinos para dar sustento genuino al
financiamiento de los “derechos sociales” básicos de la población.
Bajo impacto de la tributación sobre la distribución del ingreso a causa de la
debilidad del ISR personal y por la escasez de recursos fiscales para financiar
gastos sociales.
Elevados “gastos tributarios” otorgados a personas y empresas que erosionan
las bases gravables, generan tratos discriminatorios e inequitativos, e
incrementan la evasión.
Alta Informalidad laboral y económica que complica las tareas de administración
tributaria y dificulta la protección social
Incrementos recaudatorios logrados utilizando tributos de “baja calidad” (imp.
mínimos y sobre transacciones financieras).
Normas tributarias que no están actualizadas ni adaptadas a la situación actual
de los países
Insuficientes avances en el control de la evasión impositiva, que es
especialmente elevada en el Impuesto a la Renta.
Entre 1990 y 2012, la carga tributaria aumentó en casi todos los países de AL
y pasó de 13,6% a 20,7% del PIB. En Centroamérica se observa similar
tendencia con cierta estabilidad desde 2005.
3
En porcentajes del PIB (%), incluye contribuciones Seg. Social
AL-18
CA-5
25,0
20,0
18,4
15,4
15,0
34,1
OECD-34
32,9
13,6
14,4
19,3
20,1
20,7
16,4
17,0
16,7
16,9
17,2
2005
2010
2011
2012
15,0
12,9
10,0
5,0
0,0
1990
1995
2000
Sin embargo, debe tenerse en cuenta que AL es una
región claramente heterogénea.
4



Tanto la evolución histórica como el nivel actual es muy diferente entre los
países de la región.
Importante brecha en el nivel de recursos: ARG y BRA (+ de 30% del PIB) y
varios países por debajo de 15% (promedio regional 19,1% en 2010).
Elementos diferenciadores:

Financiamiento de la Seguridad Social (esquemas diversos)

Ingresos de gobiernos subnacionales (federalismo, recursos propios +
transferencias del gobierno central)

Recursos fiscales y explotación de recursos naturales (pereza fiscal, volatilidad,
agotamiento físico, enfermedad holandesa, creación de fondos anticíclicos)
La estructura tributaria promedio en AL se concentró en IVA, ISR y
las contribuciones de la Seg. Social.
(Datos en porcentajes del PIB)
5
América Latina (18)
1990
Renta y ganancias de capital
2000
2012
OCDE (34)
1990
2000
2011
3,0
3,2
5,2
12,5
12,5
11,4
Personas
0,8
1,1
1,6
10,1
9,3
8,5
Sociedades
2,2
2,1
3,6
2,4
3,1
3,0
Seguridad Social
2,4
3,0
3,8
7,6
8,9
9,1
Nómina salarial
0,2
0,3
0,2
0,3
0,4
0,4
Propiedad
0,8
0,7
0,9
1,8
1,9
1,8
IMP. DIRECTOS
6,3
7,2
10,1
22,2
23,7
22,7
Generales s/ Bs. y Ss.
3,2
5,3
6,5
5,8
6,8
6,9
Sobre el Valor Agregado
2,8
4,9
6,3
5,3
6,6
6,6
Sobre las Ventas y Otros
0,4
0,4
0,2
0,5
0,2
0,3
3,7
3,7
3,3
4,0
3,8
3,5
Selectivos
1,4
1,9
1,8
2,7
2,9
2,7
Comercio internacional
2,3
1,6
1,1
0,6
0,3
0,1
Resto Específicos
0,0
0,2
0,4
0,7
0,6
0,7
Otros Impuestos
0,3
0,1
0,9
0,9
0,9
1,0
IMP. INDIRECTOS
7,2
9,1
10,7
10,7
11,5
11,4
13,6
16,4
20,7
32,9
35,2
34,1
Específicos s/ Bs. y Ss.
Ingresos Tributarios Totales
En los países de Centroamérica, sobresale la importancia del IVA, seguido
por el ISR y las contribuciones de Seguridad Social en algunos casos.
(Datos en porcentajes del total recaudado, año 2012)
6
Carga
tributaria
total en %
del PIB
100,0%
90,0%
ISR
21,0
27,9%
80,0%
IVA
Seg. Social
15,7
12,3
12,4%
16,6%
17,2%
29,7%
17,9%
22,9%
45,0%
43,2%
40,0%
31,8%
31,5%
23,6%
20,0%
10,0%
23,3%
19,5
12,5%
50,0%
30,0%
17,5
10,8%
70,0%
60,0%
Otros
31,8%
27,8%
27,6%
27,7%
El Salvador
Guatemala
Honduras
Nicaragua
18,7%
0,0%
Costa Rica
La recaudación del ISR aumentó a nivel regional (sobre todo entre
2003 y 2008) pero su estructura relativa mantuvo el desbalance
hacia las personas jurídicas entre 1990 y 2010.
7
Personas Naturales
Personas Jurídicas
Recaudación ISR Total
4,9
100,0%
90,0%
4,7
4,5
4,1
4,0
3,4
70,0%
67,9%
60,0%
66,2%
3,0
2,7
3,5
72,3%
71,6%
71,3%
3,0
65,7%
66,9%
50,0%
2,5
1,8
2,0
30,0%
1,5
20,0%
32,1%
33,8%
33,1%
34,3%
10,0%
1,0
27,7%
28,4%
28,7%
0,5
0,0%
0,0
1990
1994
1998
2002
2005
2008
2010
Recaudación del ISR (% del PIB)
Estructura del ISR (en porcentajes)
80,0%
40,0%
5,0
No obstante en años recientes, los países de CA introdujeron
reformas favorables, aunque insuficientes, en pos de fortalecer la
imposición sobre los ingresos.
8
Estructura de alícuotas en el ISR de los países centroamericanos
Países
Cant. de Rentas del Trabajo
tramos
Marginal
gravados Mínima Máxima
Rentas del Capital
Dividendos Intereses
Regalías
Ganancias
de Capital
Tasa sobre
Utilidades
30% e
Costa Rica a
2
10%
15%
15% b
R.O. c
R.O.
Exentas d
El Salvador
3
10%
30%
10%
10%
10%
10%
Guatemala
2
5%
7% g
5%
10%
10%
10%
25% h
Honduras
3
15%
25%
10%
10%
10%
10%
25%
Nicaragua
5
10%
30%
10%
10%
R.O.
R.O.
30%
f
25%
Fuente: Elaboración propia sobre la base de la legislación actualizada de los países.
R.O. = Tributan como renta ordinaria junto a otros tipos de ingreso.
(a) Posee un régimen especial para las personas naturales que desarrollan actividades lucrativas, mercantiles o profesionales, con alícuotas
progresivas que van del 10% al 25% según el nivel de ingreso.
(b) Se reduce a 5% en el caso de dividendos provenientes de acciones o participaciones de empresas cotizantes en la Bolsa de Valores del país.
(c) Contempla una retención definitiva especial del 8% tanto para residentes como no residentes.
(d) Salvo cuando provengan de transacciones habituales o por la venta de activos tangibles sujetos a depreciación, donde tributan como R.O.
(e) Las empresas pequeñas son gravadas a tasas reducidas del 10% ó 20% sobre su ingreso gravable, dependiendo de sus ingresos brutos.
(f) Para transacciones no habituales que excedan 1 año de plazo. El resto de las ganancias de capital se tratan como R.O.
(g) Tasa de 5% sobre la renta imponible hasta un monto anual de 300 mil quetzales; para montos superiores: monto fijo + 7% sobre el excedente.
(h) Régimen general sobre utilidades (pago trimestral y comparable al gravamen vigente en los demás países). Además, los contribuyentes que
desarrollan actividades lucrativas (personas naturales y jurídicas) tienen la posibilidad de inscribirse en el régimen opcional simplificado por el cual
son gravados con tasa del 5% hasta 30 mil quetzales y un importe fijo de 1.500 quetzales más el 7% sobre el excedente de 30 mil quetzales.
Por ello dada la estructura tributaria, el impacto redistributivo de los
impuestos es muy reducido y, en varios casos, incide regresivamente
sobre la distribución del ingreso.
9
Resultados de estudios sobre incidencia de los tributos en América Latina
INDICES
Países
Año
Gini pre
impuestos
Concentración
de impuestos
Kakwani
Gini post
impuestos
Reynolds
Smolensky
Costa Rica
2004
0,5770
0,6192
0,0422
0,5720
0,0050
Nicaragua
2001
0,5963
0,6313
0,0350
0,5946
0,0017
Honduras
2005
0,5697
0,5609
-0,0088
0,5707
-0,0010
El Salvador
2006
0,5034
0,4677
-0,0357
0,5109
-0,0075
Guatemala
2000
0,5957
0,5002
-0,0955
0,6034
-0,0077
Fuente: Barreix, Bes y Roca (2009); "Equidad fiscal en Centroamérica, Panamá y República Dominicana", BID-Eurosocial
A pesar de algunos avances, en la mayoría de los países se observa
un monto excesivo de gastos tributarios destinados a múltiples
objetivos, generalmente concentrados en IVA e ISR.
10
Gastos tributarios en países de América Latina por tipo de impuesto - Año 2012
(en porcentajes del PIB y del total de la recaudación)
ECU
HON
GUA *
(2011)
(2011)
Impuesto
ARG
BRA
CHI
COL
CRI
MEX
PER
URU
IVA
1,17
0,48
0,83
2,51
3,54
2,40
1,96
3,44
1,53
1,32
2,95
Renta
0,56
1,39
3,62
0,90
1,82
3,11
5,91
1,91
2,23
0,37
2,29
Pers. Naturales
n.d.
0,70
2,77
0,30
n.d.
0,71
n.d.
0,95
0,84
0,15
0,63
Pers. Jurídicas
n.d.
0,69
0,85
0,60
n.d.
2,40
n.d.
0,96
1,39
0,22
1,66
Seguridad Social
0,33
0,91
-
-
-
-
-
-
-
-
-
Selectivos
0,31
-
-
-
0,14
-
0,02
0,68
1,15
0,07
0,08
Comercio exterior
0,12
0,07
-
-
0,07
-
0,15
0,10
-
0,17
-
Otros
0,03
0,37
-
-
0,06
-
0,37
0,86
0,08
-
1,08
Total (% del PIB)
2,52
3,22
4,45
3,41
5,62
5,50
8,40
6,99
4,99
1,94
6,40
Total (% de la recaudación)
6,76
8,88
21,36
17,40
26,79
27,18
68,25
39,91
25,45
10,70
24,40
* Debido a la reforma introducida en el ISR (Decreto No. 10-2012) y a los cambios metodológicos en las estimaciones de la
SAT, el gasto tributario en 2013 se reduciría a casi la mitad del valor presentado en este cuadro (4,3% del PIB).
Avances en administración tributaria permitieron la reducción gradual
de niveles de evasión en el IVA aunque aún se ubiquen muy por
encima de los países desarrollados.
11
50,0
PER; 49,5
45,0
40,0
URU; 38,7
35,0
DOM; 36,5
COL; 35,3
GUA; 34,6
30,0
ARG; 29,6
PER; 37,0
CRI; 26,4
GUA; 25,8 (*)
DOM; 24,9
COL; 22,4
URU; 19,8
ARG; 19,8 (*)
CRI; 18,2
MEX; 17,8
25,0
MEX; 22,5
20,0
15,0
10,0
2001
2004
2008
Objetivos centrales que debieran buscar
las reformas futuras.
12







Sustentabilidad: Adecuar el nivel de ingresos tributarios a las demandas de
gastos sociales, sin tener que recurrir a impuestos extraordinarios o de
emergencia.
Equidad: Balancear la estructura tributaria a fin de priorizar la equidad vertical
y horizontal.
Impacto distributivo: Mejorar el impacto de la tributación sobre la distribución
del ingreso el que resulta ser muy reducido a causa de la debilidad del ISR
personal.
Eficiencia: Reducir el monto de tratamientos especiales que no solo erosionan
las bases gravables sino que además generan tratos discriminatorios e
inequitativos.
Generalidad: Atacar la alta Informalidad laboral y económica que complica las
tareas de administración tributaria y desprotege al trabajador.
Evasión: Aumentar la eficiencia y capacidad de la Administración Tributaria
para combatir la evasión tributaria y la informalidad.
Aceptabilidad: Propiciar la búsqueda de consensos generales que garanticen
la aceptación de las reformas tributarias.
I. Fortalecer la imposición sobre la renta
personal
13




Ampliar la base del tributo, incorporando todas las rentas
del contribuyente incluso las ganancias de capital.
Ajustar el tratamiento de dividendos al de otras rentas
financieras.
Enfatizar las características personales del contribuyente en
el diseño del ISR.
Adecuar escalas de alícuotas marginales y umbrales
mínimos de exención (sistema dual como paso intermedio).
II. Consolidar el ISR de sociedades
14


Analizar y revisar la concesión de gastos tributarios y
regímenes especiales que implican importantes pérdidas de
recursos.
Introducir y/o fortalecer normas de tributación internacional:

Expandir la frontera tributaria de los países y avanzar hacia la
aplicación del criterio de renta mundial especialmente para las rentas
pasivas.

Introducir normas de precios de transferencia, capitalización débil y
otros tratamientos aplicables a empresas multinacionales.

Promover el intercambio de información entre Fiscos así como la
aplicación de criterios para combatir a los “paraísos fiscales”.
III. Racionalizar los gastos tributarios
15




Los países de Centroamérica muestran grandes debilidades en
este aspecto, tanto por el elevado nivel de los gastos tributarios ,
como por la ausencia de mediciones periódicas, confiables y
detalladas en sus efectos .
Eso impide adecuadamente su funcionamiento y utilidad y
adoptar las políticas mas adecuadas en esta materia.
En muchos casos estos instrumentos no sólo no lograron
traducirse en un aumento de la formación bruta de capital y en
un mayor nivel de actividad económica en los países de la región
sino que, ademas han estado asociados con episodios de
corrupción y evasion.
Se destacan los avances logrados en la materia por Costa Rica,
Guatemala y Honduras.
IV. Compensar la regresividad del IVA y
afianzar su cumplimiento tributario
16


El desafío hacia el futuro radica en estudiar alternativas
destinadas a morigerar los efectos regresivos del tributo,
salvaguardando la amplitud de su base imponible y, por
lo tanto, su capacidad recaudatoria (p.e. IVA
personalizado, compensando a sectores de menores
ingresos).
Aún con los importantes niveles de recaudación
alcanzados en el IVA en la mayoría de los países, existe
espacio para introducir mejoras en la administración del
impuesto.
V. Procurar la aceptación social de las
reformas tributarias
17


“Una segunda generación de reformas en los sistemas
tributarios de la región no puede ser una tarea fácil ni rápida
sino que, para que sus efectos sean positivos y permanentes,
deberá formar parte de un complejo proceso de negociación
política entre distintos actores sociales en un marco de
consenso sobre los objetivos fundamentales que regirán las
finanzas públicas en los años futuros  Pacto Fiscal entre el
Estado y sus ciudadanos sobre la base de la reciprocidad y la
consolidación de las instituciones”.
Evaluar y “aprender” de los casos de Uruguay (2006),
Colombia (2012), México (2013) y Chile (2014).
18
Muchas gracias
[email protected]