Paqueteria y mensajeria-Alejandro Faya Rodriguez

Paqueteria y mensajeria-Alejandro Faya Rodriguez

Red Mexicana de
Competencia y Regulación
Inversión
extranjera
en
paquetería,
mensajería
y
transporte
de
carga:
¿resistencia
o
estado
de
derecho?
Alejandro
Faya
Rodríguez*
Resumen
La
participación
de
la
inversión
extranjera
en
la
paquetería
y
mensajería,
así
como
en
el
transporte
de
carga,
ha
enfrentado
una
serie
de
añejos
problemas
de
carácter
regulatorio
y
político.
En
el
primer
caso,
a
pesar
de
ser
un
sector
abierto,
la
ausencia
de
un
Reglamento
(entre
otros)
ha
servido
como
excusa
para
impedir
o
dificultar
el
tránsito
de
bienes
por
caminos
federales.
En
el
segundo
caso,
si
bien
el
transporte
de
carga
doméstica
es
por
ley
un
sector
reservado
a
mexicanos
o
sociedades
mexicanas
con
cláusula
de
exclusión
de
extranjeros,
existen
modalidades
previstas
en
tratados
(i.e.
carga
internacional
y
transporte
transfronterizo),
que
han
sido
abiertas
jurídica
pero
no
materialmente.
El
presente
documento
explica
los
principales
elementos
alrededor
de
esta
problemática
y
concluye
que,
tanto
por
una
cuestión
de
política
pública
que
abonaría
al
entorno
competitivo
pero
sobre
todo
de
Estado
de
Derecho,
la
paquetería,
mensajería
y
transporte
deben
operar
conforme
el
régimen
previsto
en
la
ley
y
tratados
aplicables,
lo
que
incluye
la
obligación
del
Ejecutivo
de
emitir
un
Reglamento
de
Paquetería
y
Mensajería
y
de
la
autoridad
administrativa
competente
de
emitir
permisos
de
transporte
de
carga,
así
como
de
paquetería
y
mensajería,
de
forma
consistente
con
el
régimen
jurídico
doméstico
e
internacional.
1. El
Reglamento
de
Paquetería
y
Mensajería:
La
Labor
del
Ejecutivo
Federal
La
Ley
de
Caminos,
Puentes
y
Autotransporte
Federal
(LCPAF)
define
el
servicio
de
autotransporte
federal
de
carga
como
“el
porte
de
mercancías
que
se
presta
a
terceros
en
caminos
de
jurisdicción
federal”.i
Por
su
parte,
la
misma
ley
define
la
paquetería
y
mensajería
como
“el
porte
de
paquetes
debidamente
envueltos
y
rotulados
o
con
embalaje
que
permita
su
traslado
y
que
se
presta
a
terceros
en
caminos
de
jurisdicción
federal”.
La
prestación
de
ambos
servicios
está
sujeta
a
permiso
de
la
Secretaría
de
Comunicaciones
y
Transportes
(SCT).
Para
el
caso
de
la
paquetería
y
mensajería,
la
ley
establece
que
la
prestación
del
servicio
“estará
sujeto
a
las
condiciones
que
establezca
el
Reglamento
respectivo.”ii
Ambos
servicios
comparten
el
elemento
definitorio:
el
traslado
de
bienes
de
un
punto
de
origen
a
otro
final.
La
diferencia
radica
en
las
características
cualitativas:
la
paquetería
y
mensajería
trasladan
bienes
en
mayores
condiciones
de
velocidad,
seguridad
y
confiabilidad
(a
precio
mayor).
Ello
explica
que
esta
última
actividad
se
refiera
a
“paquetes”
y
el
autotransporte
de
carga
a
“mercancías”.iii
Pero
esa
distinción
debería
quedar
únicamente
para
efectos
comerciales.
A
final
de
cuentas,
es
una
cuestión
de
cómo,
no
de
qué;
dicho
de
otra
forma,
el
transporte
es
el
género
y
la
paquetería
y
mensajería
la
especie.
Por
tanto,
la
categorización
legal,
raramente
utilizada
en
otros
países
del
mundo,
resulta
un
tanto
artificial.
Para
el
caso
de
México
tiene
una
vocación
eminentemente
proteccionista,
porque
el
artículo
6
fracción
I
de
la
Ley
de
Inversión
Extranjera
(LIE)
reserva
el
“transporte
terrestre
nacional
de
carga”
a
mexicanos
o
empresas
mexicanas
con
cláusula
de
*Abogado,
Maestro
en
Derecho
(Oxford)
y
Maestro
en
Políticas
Públicas
(FLACSO).
Profesor
de
Derecho
en
la
Maestría
de
Derecho
de
los
Negocios
Internacionales
de
la
UIA
y
en
la
División
de
Estudios
de
Posgrado
de
Derecho
de
la
UNAM.
Consultor
de
Naciones
Unidas.
Director
A|Fr
consultoría
jurídica.
Especialista
en
temas
jurídicos
internacionales
y
regulatorios.
E‐mail:
[email protected]
*Este
documento
representa
la
opinión
de
su
autor
y
no
necesariamente
de
CIDAC,
ni
de
las
personas
que
colaboran
en
la
Red
Mexicana
de
Competencia
y
Regulación.
Red Mexicana de
Competencia y Regulación
exclusión
de
extranjeros,
mientras
que
la
inversión
extranjera
puede
participar
libremente
en
la
paquetería
y
mensajería.
No
obstante,
la
participación
de
capital
foráneo
en
la
paquetería
y
mensajería
ha
enfrentado
serias
dificultades
de
carácter
regulatorio.
Ante
la
ausencia
de
un
Reglamento
(que
tendría
que
haber
sido
emitido
hace
más
de
16
años),
la
autoridad
simplemente
no
emite
permisos.iv
Para
los
mexicanos
no
hay
problema:
pueden
realizar
la
actividad
mediante
la
figura
de
autotransporte
de
carga,
que
autoriza
el
transporte
de
“cualquier
tipo
de
bienes”.v
Los
extranjeros,
por
su
parte,
no
pueden
hacer
lo
propio
al
estar
impedidos
por
ley.
O
sea,
ni
una
cosa
ni
la
otra.vi
Los
paqueteros
y
mensajeros
tienen
tres
alternativas
para
realizar
el
traslado
de
bienes
en
caminos
federales:
(i)
subcontratar
a
terceros
(lo
que
normalmente
incluiría
el
transporte
aéreo
o
el
autotransporte
de
carga
o
pasajeros);
(ii)
ampararse
en
una
añeja
Circular
de
1990
que
autoriza
a
los
propietarios
de
los
vehículos
destinados
al
transporte
de
carga,
cuya
capacidad
de
carga
útil
no
exceda
las
cuatro
toneladas,
a
circular
por
los
caminos
de
jurisdicción
federal;vii
o
(iii)
utilizar
“testaferros”
y
constituir
sociedades
elegibles
para
permisos
de
transporte
nacional
de
carga
a
través
de
las
cuales
realizarían
sus
actividades.
La
primera
opción
es
frecuentemente
recurrida,
pero
debe
ser
producto
de
una
decisión
libre;
el
prestador
del
servicio
debe
elegir
a
su
mejor
conveniencia
entre
la
subcontratación
o
el
traslado
en
unidades
propias.
Por
su
parte,
el
sustento
jurídico
de
la
Circular
es
frágil
y,
en
todo
caso,
no
se
refiere
a
la
paquetería
y
mensajería.
La
última
opción,
aunque
pudiera
resolver
lo
práctico,
en
lo
jurídico
equivale
a
simulación
(con
serias
consecuencias
en
los
ámbitos
del
derecho
administrativo
y
civil).
Dado
que
la
LCPAF
categoriza
al
servicio
de
paquetería
y
mensajería
como
“auxiliar”,viii
algunas
voces,
incluidas
iniciativas
legalesix
y
sobre
todo
opiniones
gremiales,x
aseguran
que
el
servicio
de
mensajería
y
paquetería
debe
ser
conexo
al
servicio
de
autotransporte,
limitándose
a
la
recepción
y
entrega
final
del
bien
y
dejando
el
traslado
por
vías
federales
al
compartimento
de
maletas
(“panza”)
del
transporte
de
pasajeros
o
al
transporte
de
carga.
El
argumento
no
tiene
sustento
porque
la
definición
del
servicio
de
mensajería
y
paquetería
incluye
expresamente
el
“porte”
así
como
el
“traslado”
en
“caminos
de
jurisdicción
federal”.xi
Desde
luego
que
existe
una
inconsistencia:
en
atención
a
su
naturaleza
y
definición,
la
paquetería
y
mensajería
debería
considerarse
como
un
servicio
“autónomo”,
no
“auxiliar”.
Pero
no
se
desprende
de
la
noción
de
servicio
“auxiliar”
un
impedimento
de
la
naturaleza
referida.
Una
categorización
general,
que
admite
diversas
lecturas,
no
puede
hacer
nugatorios
los
efectos
de
una
disposición
particular
inequívoca.
La
práctica
internacional
corrobora
esta
visión.
Alrededor
del
mundo,
la
paquetería
y
mensajería
ofrecen
un
servicio
logístico
integral
“puerta
a
puerta”
que
incluye
la
recepción,
envoltura,
rotulación
o
embalaje,
traslado
y
entrega
final
del
bien
o
documento.
En
el
marco
de
la
Organización
Mundial
del
Comercio
y
el
Acuerdo
Red Mexicana de
Competencia y Regulación
General
de
Comercio
de
Servicios,
la
paquetería
y
mensajería
(“courier”)
se
definen
como
“un
servicio
de
recepción,
transporte
y
entrega,
local
o
internacional,
de
documentos
y
paquetes
a
través
uno
o
más
medios
de
transporte”.xii
Actualmente
se
discute
la
posibilidad
de
mejorar
dicha
definición
a
través
de
la
incorporación
de
una
serie
de
atributos
cualitativos
que
distinguen
este
servicios
de
otros.xiii
Así,
la
Comunidad
Europea
propone
utilizar
la
noción
de
“entrega
exprés”
y
definirla
como
como
un
servicio
que
incluye,
“además
de
mayor
velocidad
y
confiabilidad,
elementos
de
valor
agregado
tales
como
la
recepción
en
un
punto
de
origen,
entrega
personalizada
al
destinatario,
rastreo,
posibilidad
de
modificar
el
destinatario
durante
el
tránsito
y
la
confirmación
de
entrega”.
Por
su
parte,
Estados
Unidos
propone
referirse
a
la
“recepción,
transporte
y
entrega
de
documentos,
material
impreso,
paquetes
y/o
otros
bienes
de
forma
expedita,
manteniendo
rastreo
y
control
de
los
mismos
a
lo
largo
del
suministro
del
servicio”.
Por
lo
tanto,
no
queda
duda:
el
servicio
incluye
el
traslado,
pero
también
(a
diferencia
del
autotransporte
de
carga),
una
serie
de
elementos
de
valor
agregado
vinculados
a
la
velocidad,
seguridad
y
confiabilidad
del
mismo.
La
paquetería
y
mensajería
pueden
diferenciarse
fácilmente
del
transporte
de
carga
bajo
esta
óptica.
Por
último,
es
útil
recordar
que
aunque
México
reservó
en
el
Tratado
de
Libre
Comercio
de
América
del
Norte
(TLCAN)
el
“transporte
de
carga
doméstica”
para
mexicanos
y
sociedades
mexicanas
con
cláusula
de
exclusión
de
extranjeros
(donde
efectivamente
quedarían
comprendidas
la
paquetería
y
mensajería
de
carga
doméstica),
la
paquetería
y
mensajería
fueron
abiertas
a
la
inversión
extranjera
a
través
de
la
LIE.
En
este
sentido,
las
reservas
del
TLCAN
deben
ser
leídas
a
la
luz
del
régimen
jurídico
vigente.
Quienes
aseguran
que
la
reserva
debe
seguir
aplicando
a
la
paquetería
y
mensajeríaxiv
entienden
y
leen
erróneamente
el
Tratado,
que
está
diseñado
precisamente
para
proteger
la
liberalización
progresiva.
Nada
en
el
TLCAN
impide
que
una
reserva
establecida
en
virtud
de
una
medida
vigente
al
momento
de
la
negociación
sea
levantada
posteriormente
mediante
la
legislación
interna
(sería
algo
absurdo
dado
el
fin
del
Tratado).
Muy
por
el
contrario,
el
propio
TLCAN
exige
que
cualquier
reforma
de
esa
naturaleza
se
“consolide”
y
no
sea
posteriormente
revertida.xv
El
Tratado
no
encuentra
cumplimiento,
mas
bien
es
violentado,
ante
la
aplicación
de
una
reserva
que
ha
sido
superada
por
la
ley
interna.
Existen
diversos
ejemplos
de
sectores
sujetos
a
reservas
en
el
TLCAN
que
posteriormente
fueron
liberalizados
por
reformas
domésticas.xvi
Sea
por
una
lectura
forzada
de
la
ley,
por
intentos
de
reforma
a
la
LCPAF,
por
la
ausencia
del
Reglamento
o
por
desinterés
(o
interés)
de
la
autoridad
administrativa,
se
ha
intentado
relegar
a
la
paquetería
y
mensajería
del
traslado
de
bienes
en
caminos
federales.
Esto
trae
consigo
una
serie
de
consecuencias
negativas,
lo
que
incluye:
• Distorsiones
de
mercado:
El
estado
de
las
cosas
beneficia
al
sector
de
autotransporte,
en
la
medida
que
la
paquetería
y
mensajería
se
ven
forzadas
a
subcontratar
el
traslado
de
bienes
a
transportistas,
cuando
dicha
decisión
debería
ser
tomada
libremente
y
bajo
criterios
de
conveniencia
de
negocio.
• Afectación
a
los
consumidores,
la
competencia
e
inversión:
Derivado
de
los
costos
artificiales
referidos,
la
situación
perjudica
a
los
consumidores
mexicanos,
merma
las
condiciones
de
competencia
efectiva
e
inhibe
la
inversión
en
un
sector
de
gran
dinamismo
e
impacto
horizontal.
Red Mexicana de
Competencia y Regulación
•
Debilitamiento
del
Estado
de
Derecho:
La
ley
es
clara
y
debe
cumplirse.
Además,
la
LCPAF
requiere
de
un
Reglamento
y
el
Ejecutivo
tiene
la
obligación
constitucional
de
“proveer
en
la
esfera
administrativa
para
la
exacta
observancia
de
la
ley”.xvii
2. El
Anteproyecto
de
Reglamento
de
Paquetería
y
Mensajería
Luego
de
muchos
años
y
varios
intentos
frustrados,
finalmente
la
SCT
preparó
un
anteproyecto
de
Reglamento
de
Paquetería
y
Mensajería,
mismo
que
ha
pasado
por
el
procedimiento
de
consulta
pública
ante
la
COFEMER.
Me
parece
pertinente
hacer
algunas
observaciones
sobre
su
contenido.
El
anteproyecto
establece
la
siguiente
definición
de
“paquetería
ym
mensajería”:
Artículo
2.‐
El
servicio
de
paquetería
y
mensajería
es
el
porte
de
paquetes
debidamente
envueltos
y
rotulados
o
con
embalaje
que
permita
su
traslado
y
que
se
presta
a
terceros
en
caminos
de
jurisdicción
federal.
El
servicio
comprenderá
la
recolección,
traslado,
rastreo,
reparto,
seguimiento
y
entrega
en
tiempos
predeterminados,
de
paquetes,
de
manera
acelerada.
La
primera
parte
del
artículo
resulta
un
tanto
inocua
en
tanto
retoma
la
definición
contenida
en
la
LCPAF.
La
segunda
parte
aporta
un
valor
agregado,
al
señalar
algunos
elementos
que
caracterizan
al
servicio.
No
obstante,
la
definición
es
susceptible
de
mejora
y
puede
incorporar
elementos
adicionales.
Propongo
la
siguiente
redacción:
Artículo
2.‐
El
servicio
de
paquetería
y
mensajería
a
que
se
refiere
la
Ley
comprenderá
la
recepción,
porte,
traslado,
rastreo,
control,
seguimiento,
entrega
personalizada
y
confirmación
de
entrega,
en
tiempos
predeterminados
y
de
manera
acelerada,
de
documentos,
paquetes
y/o
bienes.
Por
otra
parte,
el
Artículo
9
del
Anteproyecto
constriñe
el
servicio
a
camiones
unitarios
tipo
van
o
caja
cerrada
de
dos
ejes
de
cuatro
o
seis
llantas,
cuya
peso
bruto
vehicular
no
exceda
de
11
toneladas.xviii
Como
señaló
correctamente
la
CFC,xix
la
normativa
limita
la
libertad
de
los
permisionarios
para
utilizar
el
vehículo
cuyas
características
se
ajusten
de
mejor
manera
a
sus
necesidades
de
negocio.
Pero
al
mismo
tiempo,
el
límite
parece
ajustarse
a
las
prácticas
y
necesidades
del
sector.xx
Cabe
señalar
que
la
primera
versión
del
Anteproyecto
contenía
algunas
otras
limitaciones,
mucho
más
nocivas,
que
posteriormente
fueron
eliminadas
en
una
segunda
versión.
Me
refiero
concretamente
a
la
restricción
de
peso
en
los
paquetes
(no
superior
a
50
kilogramosxxi)
y
la
prohibición
para
la
prestación
del
servicio
en
vehículos
autorizados
para
el
transporte
de
carga.xxii
Es
importante
que
no
reaparezcan
en
un
Reglamento,
sobre
todo
la
restricción
de
peso
en
paquetes
que,
a
diferencia
de
los
límites
de
peso
bruto
vehicular
fijados,
sí
afectaría
la
práctica
del
sector.xxiii
En
lo
jurídico,
estas
reglas
son
problemáticas
ya
que
imponen
requisitos
y
condiciones
no
establecidas
en
la
ley.
Como
ha
señalado
la
Suprema
Corte,
el
reglamento
sólo
funciona
en
la
zona
del
cómo;
sus
disposiciones
podrán
referirse
a
las
otras
preguntas
(qué,
quién,
dónde
y
cuándo),
siempre
que
éstas
ya
estén
contestadas
por
la
ley.xxiv
Aunque
por
otra
parte,
cabe
recordar
que
la
misma
LCPAF
establece
que
la
prestación
del
servicio
de
paquetería
y
mensajería
estará
sujeto
a
“las
condiciones
que
establezca
el
Reglamento
respectivo”.xxv
Es
una
Red Mexicana de
Competencia y Regulación
zona
gris,
pero
cualquier
restricción
numérica
o
cuantitativa
podría
quedarse
en
la
zona
de
extralimitación
jurídica.
Actualmente
no
se
sabe
el
curso,
mucho
menos
destino,
del
Anteproyecto
(fuera
del
dictamen
total
final
emitido
por
la
COFEMER).
La
presencia
de
un
Reglamento
que
distinga
operativamente
la
paquetería
y
mensajería
del
autotransporte
de
carga,
que
no
imponga
restricciones
injustificadas
y
que
haga
efectivo
el
uso
de
la
figura
por
los
particulares,
contribuiría
positivamente
al
sector
logístico
en
general
y
taparía
un
hoyo
regulatorio
que
lleva
más
de
16
años.
La
emisión
de
un
Reglamento
de
estas
características
por
parte
del
Ejecutivo
constituiría
no
únicamente
una
sana
decisión
de
política
pública,
sino
también
el
ejercicio
de
una
obligación
constitucional.
3. Regularizar
el
Transporte
de
Carga
Internacional:
La
Labor
de
la
SCT
A
pesar
de
que
la
LIE
reserva
el
“transporte
nacional
de
carga”
a
mexicanos
o
sociedades
mexicanas
con
cláusula
de
exclusión
de
extranjeros,
el
TLCAN
liberalizó
de
forma
total
el
“transporte
de
carga
internacional
entre
puntos
del
territorio
de
México”
a
partir
de
2004.
La
reserva
de
Transporte
(Anexo
I
de
México)
establece
que:
Con
respecto
a
empresas
establecidas
o
por
establecerse
en
el
territorio
de
México
que
presten
servicios
de
transporte
interurbano
de
pasajeros,
de
transporte
turístico
o
de
transporte
o
de
transporte
de
carga
internacional
entre
puntos
del
territorio
de
México,
los
inversionistas
de
otra
Parte
o
sus
inversiones
sólo
podrán
detentar,
directa
o
indirectamente:
a)…
b)…
c)
diez
años
después
de
la
fecha
de
entrada
en
vigor
de
este
Tratado,
hasta
el
100
por
ciento
de
la
participación
en
tales
empresas.
Los
inversionistas
de
otra
Parte
o
sus
inversiones,
no
podrán,
directa
o
indirectamente,
participar
en
empresas
que
proporcionen
servicios
de
transporte
de
carga
doméstica.
Como
se
aprecia,
el
TLCAN
distingue
entre
transporte
de
“carga
internacional”
y
transporte
de
“carga
doméstica”
(lo
que
no
hace
la
LCPAF
y
confusamente
la
LIExxvi).
La
primera
actividad
quedó
abierta
a
la
inversión
extranjera
mientras
que
la
segunda
está
reservada
a
mexicanos
o
sociedades
mexicanas
con
cláusula
de
exclusión
de
extranjeros.
El
propio
TLCAN
define
la
“carga
internacional”
como
“bienes
que
tienen
su
origen
o
destino
fuera
del
territorio
de
una
Parte”.xxvii
En
este
orden
de
ideas,
es
importante
no
confundir
el
transporte
de
carga
internacional
(que
califica
la
carga)
con
el
transporte
internacional
de
carga
o
“transfronterizo”
(que
califica
al
servicio).
Así,
por
ejemplo,
el
traslado
de
bienes
de
la
Ciudad
de
México
a
Manzanillo
(“puntos
del
territorio
de
México”)
para
su
embarque
al
extranjero
constituiría
“transporte
de
carga
internacional”,
mientras
que
el
traslado
de
mercancías
producidas
dentro
de
México
a
cualquier
otro
destino
nacional
sería
“transporte
de
carga
doméstica”.
Red Mexicana de
Competencia y Regulación
Por
consecuencia,
la
restricción
de
la
LIE
no
aplica
en
su
totalidad
a
los
inversionistas
de
los
países
parte
del
TLCAN,xxviii
quienes,
a
diferencia
de
inversionistas
en
otros
países
con
los
que
México
no
ha
asumido
compromisos
de
liberalización
similares,
pueden
(al
amparo
del
Tratado)
transportar
carga
dentro
de
México,
siempre
y
cuando
sea
de
tipo
“internacional”.
No
obstante,
aparentemente
la
SCT
no
hace
esta
distinción.xxix
Si
bien
es
cierto
que
resulta
extremadamente
difícil
monitorear
el
transporte
por
el
origen
de
la
carga
(lo
que
podría
permitir
a
la
inversión
extranjera
incursionar
en
actividades
vedadas
por
ley),
la
situación
no
es
excusa
para
incumplir
un
Tratado
que,
según
la
Constitución,
se
incorpora
automáticamente
a
la
legislación
interna
y
que,
según
un
criterio
de
la
Suprema
Corte,
se
ubica
jerárquicamente
por
encima
de
las
leyes
federales.
Un
problema
de
supervisión
no
autoriza
la
derogación
de
un
régimen
sustantivo
vigente.
El
clima
de
negocios
e
inversión
se
beneficiaría
de
aplicarse
el
TLCAN
en
sus
términos.
Pero
nuevamente,
se
trata
de
una
cuestión
de
Estado
de
Derecho
(lo
mismos
problemas
de
supervisión,
aunque
en
menor
grado,
podrían
suscitarse
para
el
caso
del
transporte
de
carga
y
paquetería
y
mensajería).
Por
último,
cabe
señalar
que,
a
falta
de
Reglamento
de
la
materia,
la
paquetería
y
mensajería
podrían
hacer
uso
de
la
figura
de
transporte
de
carga
internacional
para
realizar
sus
actividades.
Pero
no
es
la
solución
ideal:
sólo
lo
podrían
hacer
inversionistas
amparados
por
un
tratado
y
con
límites
en
cuanto
al
origen
y/o
destino
de
la
carga
(asumiendo
que
la
autoridad
emita
este
tipo
de
permisos).
4. Transporte
fronterizo
Por
otra
parte,
la
LIE
no
limita
la
inversión
extranjera
en
el
transporte
internacionalxxx
(transfronterizo)
y,
para
la
prestación
del
servicio,
la
LCPAF
remite
a
los
tratados
internacionales.xxxi
En
este
orden
de
ideas,
bajo
el
TLCAN
Estados
Unidos
debía
abrir
sus
fronteras
para
el
cruce
a
partir
de
1995,
desde
y
hacia
los
estados
fronterizos,
y
el
servicio
sería
libre,
desde
y
hacia
todo
el
territorio
de
México
y
Estados
Unidos,
a
partir
del
2000.
No
obstante,
Estados
Unidos
incumplió
con
sus
obligaciones
bajo
el
Tratado,xxxii
según
lo
determinó
un
panel
de
solución
de
controversias
el
5
de
febrero
de
2001.xxxiii
A
consecuencia
de
lo
anterior,
México
aplicó
medidas
espejo,
es
decir,
tampoco
permitió
el
cruce
de
transportistas
estadounidense
a
territorio
nacional.
Luego
de
gestiones
que
duraron
varios
años
para
dar
una
solución
al
problema,
en
septiembre
de
2007
inició
un
“Programa
Demostrativo”
de
acceso
al
autotransporte
de
carga,
con
duración
de
un
año,
bajo
el
cual
un
listado
de
empresas
de
ambos
países
previamente
autorizadas
podrían
prestar
servicios
transfronterizos.
El
programa
inició
con
modestos
aunque
positivos
resultados
y
fue
prorrogado
por
dos
años
más
en
agosto
de
2008.
No
obstante,
fue
cancelado
en
marzo
de
2009
cuando
el
Congreso
de
los
Estados
Unidos
prohibió
al
Departamento
de
Transporte
utilizar
fondos
para
mantener
el
programa.
Como
consecuencia,
México
suspendió
beneficios
de
efecto
equivalente,
eliminando
aranceles
preferentes
en
una
serie
de
bienes
originarios
de
Estados
Unidos,
medida
validada
a
la
postre
por
la
Suprema
Corte.xxxiv
No
se
vislumbra
una
solución
en
el
corto
plazo
para
el
tema
de
transporte
transfronterizo.
La
bola
está
en
el
otro
lado
de
la
cancha.
Pero
en
cualquier
caso,
este
problema
no
debe
afectar
ni
el
régimen
de
paquetería
y
mensajería
ni
las
posibilidades
de
inversión
extranjera
en
el
transporte
de
carga
internacional
dentro
de
México
(justo
como
no
han
sido
afectadas
las
posibilidades
de
inversión
mexicana
en
Estados
Unidos
en
ese
sectorxxxv).
Red Mexicana de
Competencia y Regulación
5. Conclusión
El
sector
de
transporte
es,
en
cualquier
parte
del
mundo,
excesivamente
territorial
y
sujeto
al
control
y
presiones
de
fuertes
grupos
de
interés.
Estados
Unidos
y
México,
por
igual,
son
buenos
ejemplos
de
ello.
El
debate
público
del
Anteproyecto
y
las
opiniones
dirigidas
a
la
COFEMER
son
sólo
una
pequeña
muestra
documental.
Pero
antes
que
consideraciones
de
ese
tipo,
deben
prevalecer
el
Estado
de
Derecho
y
el
interés
general.
La
SCT
debe
permitir
sin
tapujos
el
transporte
de
carga
internacional
dentro
de
México
a
los
inversionistas
que
tengan
ese
derecho
conforme
los
tratados
aplicables
(y,
en
su
caso,
conforme
la
ley).
El
cabotaje
de
carga
doméstica,
efectivamente,
sigue
siendo
un
sector
reservado
a
mexicanos
o
sociedades
mexicanas
con
cláusula
de
exclusión
de
extranjeros,
aunque
en
algún
momento
tendrá
que
analizarse
la
racionalidad
económica
de
tal
restricción.
En
concreto,
se
requiere:
• Que
la
SCT
defina
el
Anteproyecto
final
de
Reglamento
de
Paquetería
y
Mensajería
que
presentará
a
consideración
del
Presidente,
• Que
el
Presidente
emita
el
Reglamento,
como
acto
de
autoridad
y
no
instrumento
negociado
y
avalado
por
todos
los
grupos
de
interés,
• Que
el
Reglamento
no
tenga
restricciones
injustificadas,
ofrezca
certeza
y
permita
operar
al
sector
de
paquetería
y
mensajería
según
la
práctica
internacional,
• Que,
ante
la
falta
de
Reglamento,
la
SCT
emita
permisos
de
paquetería
y
mensajería
en
base
a
sus
atribuciones
legales,
y
• Que
la
SCT
emita
permisos
de
carga
internacional
entre
puntos
del
territorio
de
México
conforme
los
tratados
aplicables
y,
en
su
caso,
la
interpretación
que
se
haga
de
la
LIE.
Red Mexicana de
Competencia y Regulación
NOTAS
i
Ver
artículo
2
fracción
VIII
de
la
LCPAF.
Por
su
parte,
de
conformidad
con
el
artículo
2
fracción
I
de
la
misma
ley
se
consideran
“caminos
o
carreteras
de
jurisdicción
federal”:
(i)
los
que
entronquen
con
algún
camino
de
país
extranjero;
(ii)
los
que
comuniquen
a
dos
o
más
estados
de
la
Federación;
y
(iii)
los
que
en
su
totalidad
o
en
su
mayor
parte
sean
construidos
por
la
Federación;
con
fondos
federales
o
mediante
concesión
federal
por
particulares,
estados
o
municipios.
ii
Ver
artículo
58
LCPAF.
iii
Según
el
Diccionario
de
la
Real
Academia
Española,
“mercancía”
significa
“cosa
mueble
que
se
hace
objeto
de
trato
o
venta”,
mientras
que
“paquete”
significa
un
“lío
o
envoltorio
bien
dispuesto
y
no
muy
abultado
de
cosas
de
una
misma
o
distinta
clase”.
Por
lo
tanto,
la
referencia
a
“paquete”
indica
las
condiciones
de
traslado,
no
la
clase
de
bienes
sujetos
al
traslado
(tanto
las
mercancías
como
los
paquetes
se
refieren
a
“cosas”).
iv
Jurídicamente,
la
ausencia
de
Reglamento
no
es
impedimento
para
la
emisión
de
permisos.
Aunque
vagamente,
la
noción
de
paquetería
y
mensajería
y
su
régimen
de
permiso
encuentran
sustento
legal
en
la
LCPAF.
La
autoridad
administrativa
tiene
atribución
y
fundamento
suficientes.
v
Ver
artículo
50
de
la
LCPAF.
vi
Cabe
señalar
que
derivado
de
una
orden
del
Tribunal
Federal
de
Justicia
Fiscal
y
Administrativa
del
18
de
abril
de
2006,
la
SCT
emitió
a
favor
de
Federal
Express
un
permiso
de
mensajería
y
paquetería
el
25
de
enero
de
2008.
El
permiso,
sin
embargo,
contiene
una
serie
de
condiciones
y
obligaciones
que
parecen
ir
más
allá
de
lo
necesario.
Existen
otros
3
casos
similares.
Cabe
señalar
que
los
permisos
referidos
no
han
sido
utilizados.
vii
Emitida
por
el
entonces
Titular
de
la
SCT,
Antonio
Caso
Lombardo.
viii
Es
decir,
que
“sin
formar
parte
del
autotransporte
federal
de
carga,
pasajeros
o
turismo,
complementa
su
operación
y
explotación”.
Ver
artículo
2
fracción
VII
de
la
LCPAF.
ix
Ver
iniciativa
con
proyecto
de
decreto
que
reforma
el
artículo
2
fracción
XI
de
la
LCPAF
del
22
de
noviembre
de
2007.
La
inciativa
propone
modificar
la
definición
de
paquetería
y
mensajería
de
la
forma
que
sigue:
“El
servicio
auxiliar
al
autotransporte
federal,
que
complementa
su
operación
y
explotación,
consistente
en
la
recepción,
recolección,
reparto
y
entrega
de
paquetes
y
mensajes,
el
cual
incluirá
la
prestación
de
un
servicio
de
embalaje,
rotulado,
identificación,
rastreo,
logística,
clasificación,
seguimiento,
aseguramiento,
resguardo
y
organización,
permitiendo
su
entrega
en
las
mejores
condiciones
de
seguridad
y
tiempo.”
La
idea
es
excluir
los
elementos
de
“porte”
y
“traslado”
contenidos
en
la
ley
vigente.
De
manera
incorrecta,
la
exposición
de
motivos
señala
que
“…la
parte
auxiliar
o
complementaria
del
servicio
de
autotransporte
es
el
embalaje
y
rotulación
de
los
paquetes
que
permitan
su
traslado…el
servicio
de
paquetería
y
mensajería
es
exclusivamente
conexo
al
de
autotransporte
de
pasajeros,
que
incluye
el
porte
de
bultos
que
por
su
naturaleza,
peso
y
volumen,
pueden
ser
fácilmente
trasladado
[sic]
en
el
espacio
de
equipaje
de
los
autobuses
de
pasajeros”.
x
Asegura
la
Cámara
Nacional
de
Autotransporte
de
Carga
mediante
escrito
de
fecha
29
de
septiembre
dirigido
a
la
COFEMER:
“…el
anteproyecto
de
Reglamento
omite
que
el
servicio
de
mensajería
y
paquetería
es
un
servicio
auxiliar
y
por
lo
tanto,
debe
complementarse
con
el
autotransporte
federal…”
Por
su
parte,
expresa
la
Cámara
Nacional
del
Autotransporte
de
Pasaje
y
Carga
mediante
escrito
de
fecha
1
de
octubre
dirigido
a
la
COFEMER:
“…el
servicio
de
paquetería
y
mensajería
es
un
servicio
AUXILIAR
el
cual
depende
de
un
permiso
de
autotransporte
federal
(pasaje
y
carga)…por
lo
anterior,
no
se
debe
confundir
la
libertad
de
transitar
en
caminos
de
jurisdicción
federal
de
manera
independiente
al
amparo
del
permiso
de
paquetería
y
mensajería…El
servicio
de
paquetería
y
mensajería
se
auxilia
de
un
servicio
principal
para
la
transportación
o
traslado
de
paquetes
en
caminos
y
puentes
de
jurisdicción
federal,
ya
que
de
lo
contrario
estaríamos
hablando
de
un
servicio
de
carga…””.
Por
su
parte,
Estrella
Blanca,
SA
de
CV,
mediante
escrito
de
fecha
29
de
octubre
dirigido
a
la
COFEMER,
propone
modificar
la
definición
de
“paquetería
y
mensajería”
contenida
en
el
artículo
2
del
Anteproyecto
de
Reglamento
de
Paquetería
y
Mensajería
a
efecto
de
excluir
el
traslado
de
bienes.
xi
Para
la
Real
Academia
Española
“portear”
significa
“conducir
o
llevar
algo
de
una
parte
a
otra
por
el
porte
o
precio
convenido
o
señalado”
y
“trasladar”
significa
“llevar
a
alguien
o
algo
de
un
lugar
a
otro”.
xii
Services
Sectoral
Classification
List
(MTN.GNS/W/120).
Item
7512.
Red Mexicana de
Competencia y Regulación
xiii
Hong
Kong,
China,
Japón,
Nueva
Zelanda,
Suiza
y
Estados
Unidos.
WTO.
TN/S/W/30.
17
February
2005.
Por
ejemplo,
la
Cámara
Nacional
del
Autotransporte
de
Pasaje
y
Turismo
expresó
(de
forma
un
tanto
confusa),
mediante
comunicado
de
fecha
10
de
noviembre
de
2009
dirigido
a
la
COFEMER,
que
“…el
servicio
de
paquetería
y
mensajería
es
el
porte
de
paquetes
(BIENES)
que
se
trasladan
en
caminos
de
jurisdicción
federal,
extendiéndose
esto
como
“CABOTAJE”
Y/O
“CARGA
DOMÉSTICA”,
mismo
que
de
manera
expresa
se
encuentra
reservado
para
mexicanos
de
acuerdo
con
lo
establecido
en
el
Anexo
I
(TLCAN)…”
y
que
“no
debe
abrirse
este
servicio
a
empresas
extranjeras,
al
hacerlo
se
estaría
violando
el
artículo
133
constitucional,
incluso
la
Ley
de
Inversión
Extranjera
ya
que
los
Tratados
Internacionales
de
los
que
México
es
parte,
se
encuentran
por
encima
de
Leyes
y
Reglamentos…”.
xv
Lo
que
se
conoce
como
el
efecto
“ratchet”
o
“cremallera”.
Ver
artículo
1108
párrafo
1(c)
del
TLCAN.
xvi
Por
ejemplo,
en
1995
el
servicio
ferroviario
así
como
las
telecomunicaciones
pasaron
del
Estado
a
particulares;
la
inversión
puede
participar
en
ambos
sectores
al
49%,
aunque
para
el
caso
del
servicio
ferroviario
y
la
telefonía
celular
la
participación
puede
ascender
al
100%
previa
autorización
de
la
Comisión
Nacional
de
Inversiones
Extranjeras.
A
partir
de
1999
la
inversión
extranjera
puede
participar
libremente
en
las
sociedades
controladoras
de
grupos
financieros,
donde
aplicaba
previamente
un
tope
de
30%
y
49%.
A
partir
de
2006
la
inversión
extranjera
puede
participar
libremente
en
las
arrendadoras
financieras,
empresas
de
factoraje
financiero
y
sociedades
financieras
de
objeto
limitado,
donde
aplicaba
previamente
un
tope
de
49%.
xvii
Artículo
89
fracción
I
constitucional.
xviii
La
primera
versión
del
Anteproyecto
se
refería
a
9
toneladas
de
“carga
útil”.
Dicha
regla
sería
muy
difícil
de
monitorear
(implicaría
el
absurdo
de
descargar
la
carga
de
la
unidad)
y
se
prestaría
a
discrecionalidad
y
corrupción.
Por
esa
razón
nos
parece
más
apropiada
la
fórmula
de
“peso
bruto
vehicular”.
xix
Ver
opinión
dirigida
a
la
COFEMER
de
fecha
9
de
noviembre
de
2009.
xx
De
hecho,
la
Asociación
Nacional
Mexicana
de
Empresas
Courier
AC,
mediante
escrito
de
fecha
19
de
octubre
de
2010
dirigido
a
la
COFEMER,
expresó
que
si
bien
su
postura
había
sido
rechazar
restricciones
de
tamaño
y
peso
en
los
vehículos,
la
mayoría
de
sus
agremiados
habían
aceptado
adherirse
a
la
propuesta
de
Anteproyecto
(que
mantiene
restricciones
en
vehículos
pero
elimina
las
de
paquetes).
xxi
Nunca
quedó
clara
la
justificación
de
los
50
kilogramos.
Pareciera
ser
un
punto
medio
entre
la
práctica
comercial
de
las
empresas
de
paquetería
y
mensajería,
que
fijan
límites
de
peso
alrededor
de
los
70
kilogramos,
y
los
límites
de
peso
establecidos
en
el
Convenio
Postal
Universal
para
el
intercambio
de
“encomiendas”,
de
31.5
kilogramos.
Diversos
grupos
de
interés
expresaron
que
debía
respetarse
el
límite
establecido
en
el
Convenio
Postal
Universal.
No
obstante,
el
tratado
multilateral
referido
aplica
al
“servicio
postal”,
actividad
distinta
de
la
paquetería
y
mensajería.
xxii
Igualmente
cuestionadas
por
la
CFC
mediante
opinión
de
fecha
7
de
octubre
de
2009.
xxiii
Aunque
la
gran
mayoría
de
los
paquetes
manejados
tienen
un
peso
menor
a
50
kilogramos,
existe
cierto
volumen
arriba
de
ese
peso.
Las
empresas
de
mensajería
y
paquetería
normalmente
establecen
límites
de
peso
alrededor
de
los
70
kilogramos.
xxiv
FACULTAD
REGLAMENTARIA.
SUS
LÍMITES.
Registro
No.
172521;
Localización:
Novena
Época;
Instancia:
Pleno;
Fuente:
Semanario
Judicial
de
la
Federación
y
su
Gaceta;
XXV,
Mayo
de
2007;
Página:
1515;
Tesis:
P./J.
30/2007;
Jurisprudencia;
Materia(s):
Constitucional.
xxv
Ante
la
presencia
de
una
remisión
expresa
en
ley
a
un
Reglamento
existe
mayor
espacio
para
reglamentar,
aunque
siempre
sujeto
al
principio
de
subordinación
legal.
En
el
caso
concreto,
la
LCPAF
regula
pobremente
la
paquetería
y
mensajería,
por
lo
que
no
queda
clara
la
línea
divisoria
entre
lo
que
debe
ir
en
ley
y
lo
que
debe
ir
en
reglamento.
xxvi
El
artículo
6
transitorio
de
la
LIE
liberaliza
a
partir
de
2004
el
“transporte
internacional
de
carga
entre
puntos
de
territorio
nacional”.
Una
primera
lectura
parecería
indicar
que
el
servicio
es
de
tipo
transfronterizo.
No
obstante,
si
se
tratara
de
“transporte
internacional”
el
mismo
no
se
daría
“entre
puntos
de
territorio
nacional”,
sino
de
un
país
a
otro.
Interpretado
de
forma
congruente
con
el
TLCAN,
el
artículo
significaría
“transporte
de
carga
internacional
entre
puntos
del
territorio
nacional”.
Es
importante
recordar
que
la
LIE
se
preparó
después
de
la
firma
del
TLCAN
y
fue
promulgada
poco
antes
de
su
entrada
en
vigor.
El
artículo
es
confuso
y
su
interpretación
sigue
siendo
incierta.
xxvii
Ver
párrafo
5
del
“chapeau”
del
Anexo
I
del
TLCAN.
xiv
Red Mexicana de
Competencia y Regulación
xxviii
Y
para
los
de
países
de
otros
TLC’s
donde
se
emplea
la
misma
fórmula.
Cabe
señalar
que
la
regla
podría
ser
horizontal
según
se
interprete
y
aplique
el
artículo
6
transitorio
de
la
LIE.
xxix
Según
se
observa
del
Registro
Federal
de
Trámites
y
Servicios,
la
SCT
contempla
el
trámite
para
la
“expedición
de
permiso
para
la
operación
y
explotación
de
los
servicios
de
autotransporte
federal
de
carga”,
así
como
para
la
“expedición
de
permiso
para
la
operación
y
explotación
del
servicio
de
autotransporte
transfronterizo
de
carga
internacional
entre
los
Estados
Unidos
Mexicanos
y
los
Estados
Unidos
de
América”.
Por
una
parte,
el
“transporte
internacional”
de
“carga
internacional”
no
existe
ni
en
ley
ni
en
tratados.
Pareciera
que
esa
categoría
intentara
equiparar
artificialmente
el
“transporte
internacional”
con
la
“carga
internacional”.
Por
otra
parte,
no
existe
permiso
para
el
transporte
de
“carga
internacional”
entre
puntos
del
territorio
de
México.
Lo
anterior
es
inconsistente
con
el
régimen
del
TLCAN.
xxx
Aquél
que
opera
de
un
país
extranjero
al
territorio
nacional,
o
viceversa.
Ver
artículo
59
de
la
LCPAF.
xxxi
Dispone
el
artículo
59
de
la
LCPAF
que
“el
autotransporte
internacional
de
pasajeros,
turismo
y
carga
es
el
que
opera
de
un
país
extranjero
al
territorio
nacional,
o
viceversa,
y
se
ajustará
a
los
términos
y
condiciones
previstos
en
los
tratados
internacionales
aplicables.”
xxxii
En
gran
medida
por
la
presión
y
acciones
legales
del
sindicato
de
transportistas
de
aquél
país
(Teamsters
Union).
xxxiii
Ver
Informe
Final
del
Panel
Arbitral
establecido
en
términos
del
Capítulo
Veinte
del
TLCAN
en
el
Asunto
de
Servicios
de
Transporte
Transfronterizo.
Expediente
del
Secretariado
No.
EUA‐MEX‐98‐2008‐01.
xxxiv
Ver
Decreto
del
18/03/09
por
el
que
se
modifica
el
artículo
1
del
diverso
por
el
que
se
establece
la
Tasa
Aplicable
durante
2003,
del
Impuesto
General
de
Importación,
para
las
mercancías
originarias
de
América
del
Norte,
por
lo
que
respecta
a
las
mercancías
originarias
de
los
Estados
Unidos
de
América,
publicado
el
31
de
diciembre
de
2002.
xxxv
Aunque
en
algún
momento
sí
lo
fueron.
Bajo
el
TLCAN
Estados
Unidos
se
reservó
una
moratoria
en
contra
de
inversionistas
mexicanos
para
invertir
en
el
transporte
de
carga
internacional,
misma
que
sería
levantada
en
diciembre
de
1995.
La
moratoria
se
mantuvo
después
de
esa
fecha
y
fue
finalmente
levantada
en
junio
de
2001.
Actualmente,
existen
diversas
empresas
estadounidenses
con
capital
mexicano
(inclusive
mayoritario)
en
los
Estados
Unidos
que
participan
en
el
transporte
de
carga
internacional.