República Democrática del Congo: pagar para aprender. El

República Democrática del Congo: pagar para aprender. El

República Democrática del Congo: pagar para aprender. El clientelismo escolar
Por Nicolas Clemesac, responsable de la defensa de los derechos humanos (advocacy) en el JRS
de los Grandes Lagos
Kisangani es el punto de partida y final del tráfico fluvial entre el Este y el Oeste de la República
Democrática del Congo (RDC). En esta ciudad, situada en la Provincia Oriental, hay unos
680.000 habitantes1. Por su situación estratégica, sigue teniendo un papel importante y debería
constituir una baza en el relanzamiento económico y desarrollo de la joven democracia.
De momento, sigue llevando los estigmas de la guerra que ha desgarrado al Ex-Zaire entre 1996 y
2002. Vio pasar los ejércitos ruandeses y ugandeses: las fachadas de los edificios están
acribillados de balas, la población trata de encontrar cotidianamente algo para poder sobrevivir y
no olvida este periodo reciente de su historia. Los cruces de camino que comunican la ciudad con
el resto del país siguen siendo, para algunos, difícilmente practicables y minados. La ciudad
respira al ritmo de los aterrizajes y despegues de aviones cargos y de la llegada de barcos al
puerto fluvial. La ciudad resiste al hecho de ser un territorio enclavado, amenaza que le viene de
la inmensa foresta primaria. Lucha por hacer renacer las infraestructuras sociales y para vendar
las heridas de los corazones, de los cuerpos y de los espíritus.
El JRS ha optado por intervenir en la zona de Kisangani para ayudar a las personas desplazadas
y « enclavadas ». Este planteamiento no discriminatorio permite no exacerbar los conflictos que
surgen entre las comunidades en su región de origen y las que no han tenido la posibilidad de
huir de los combates. Se ha considerado como prioritario un campo de intervención: el acceso a la
educación primaria.
El proyecto educativo ha apostado por escuela urbanas y rurales: ha apuntado a rehabilitar varias
escuelas primarias, asegurar la formación de los profesores y el acceso de las chicas a la
escolaridad. Además, sostiene a los alumnos más meritorios pagando su cuota (minerval)2. Hay
que saber que en la RDC, los padres de los alumnos están obligados a pagar una tasa mensual
de casi un dólar por hijo para asegurar su escolaridad. Es un peso a veces difícil de asumir para
familias como las del barrio de Wageniya que ganan entre 25 y 30 dólares mensuales. El derecho
a la educación para todos los hijos sufre a causa de esta carga económica.
1 Censo hecho en 2004 (fuente: www.wikipedia.org).
2 Cuota debida por los alumnos.
Sin embargo, este derecho es reconocido como tal en la Declaración universal de Derechos
Humanos de 1948 y en los diversos tratados que tienen fuerza de ley y que han sido firmados por
la RDC, entre ellos el Pacto Internacional relativo a los derechos económicos, sociales y culturales
(artículos 13 y 14), la Convención relativa a los Derechos de la Infancia (artículos 28 y 29), la
Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación hacia las mujeres (artículo
10) y la Carta Africana de los Derechos Humanos y de los Pueblos (artículo 17). Estos diversos
textos instituyen un derecho a la enseñanza primaria « gratuita y obligatoria » y tienen efecto
inmediato. Los países que todavía no la aseguran están obligados a poner en marcha un
programa preciso para hacerlo « en un plazo razonable »3.
La noción de gratuidad debe interpretarse, sin embargo, de forma amplia: el objetivo consiste en
hacer desaparecer inmediatamente los gastos directos de escolaridad, luego, paulatinamente
todos los gastos indirectos, que representan un obstáculo a la escolaridad de los niños, por lo
menos hasta la edad legal obligatoria para ejercer una actividad remunerada. Como lo precisa el
Comité de los derechos económicos sociales y culturales de la ONU: « Gratuita. La naturaleza de
esta exigencia no sufre ningún equívoco. Este derecho está explícitamente formulado para indicar
con claridad que la enseñanza primaria no debe correr a cargo de los niños, ni de los padres, ni
de los tutores. Los gastos de inscripción impuestos por el gobierno, las colectividades locales o las
instituciones escolares, y otros gastos directos, son un freno para el ejercicio del derecho y corren
el riesgo de perjudicar su realización. Suponen, muy a menudo, un claro retroceso de este
derecho. El plan que se exige ha de tender a suprimirlos. Los gastos indirectos, como las cuotas
obligatorias que se piden a los padres (a veces presentados como voluntarios, aunque no lo
sean), o la obligación de llevar el uniforme escolar bastante caro, pueden asimismo ser
considerados bajo el mismo ángulo. Otros gastos indirectos pueden revelarse aceptables, bajo
reserva de un examen por el Comité caso por caso. »
El derecho interno congolés dispone que oficialmente la enseñanza primaria sea gratuita4. Pero el
Estado no tiene los medios financieros y estructurales para asegurar esta obligación. Para
hacerlo, haría falta que las instituciones reciban el material necesario y que el personal educativo
y administrativo perciba un sueldo suficiente. Hoy, para equilibrar su presupuesto, las escuelas
primarias se ven obligadas a pedir a los padres que paguen mensualmente gastos de escolaridad,
para cubrir el sueldo de los maestros, los derechos a los exámenes y diversos gastos
administrativos. Además de los efectos de estos gastos sobre la falta de escolaridad y el número
de abandono, el JRS ha notado que instauran una relación tergiversada entre docentes y
alumnos: los que pueden pagar los gastos son favorecidos y consideran a sus profesores como
« vendedores de saber ». La instauración de la cuota de parte de los padres ha mudado la
relación educativa en una relación comercial.
Para eliminar el obstáculo a la escolaridad de niños constituido por « gastos de motivación », haría
falta, en un primer momento, asegurarse de que todos los profesores reciban el sueldo fijado por
el Estado, y luego aumentarlo para que alcance un nivel suficiente para vivir. En las escuelas
sostenidas por el JRS, los profesores menos calificados perciben de su administración una
remuneración de casi 14.000 francos congoleses (poco menos de 30 dólares). A esta cantidad se
añade el dinero procedente de la tasa pagada por los padres, siendo así que el sueldo total varía
entre 40 y 70 dólares. El estado congolés está lejos de respetar el baremo de Mbudi negociado
por el Sindicado de los docentes congoleses (SYECO) durante el gobierno de transición5.
Otro problema de envergadura es que algunos docentes no perciben ninguna remuneración del
Estado: para obtenerla deben estar « mecanizados », a saber, deben ser reconocidos por el
Ministerio de Educación al final de un proceso decisional complejo de vaivén entre los diversos
servicios de Kinshasa y Kisangani. Una de las escuelas apoyadas por el JRS espera desde hace
ocho años la mecanización de su personal… desde la fecha de su apertura. Para que sea
3 Pacto internacional relativo a los derechos económicos, sociales y culturales, artículo 14.
4 Artículo 43 de la nueva Constitución aprobada por referéndum en diciembre de 2005: « la enseñanza primaria es
gratuita y obligatoria en las instituciones escolares públicas. »
5 Según este baremo un maestro de primer grado tendría que recibir 208 dólares.
reconocida, una institución escolar tiene que presentar demanda a la división provincial de
Educación Nacional. Se envía luego a un inspector para que haga una encuesta de viabilidad a la
que seguirá un informe examinado por la división. Si la decisión es favorable, la escuela recibe
una autorización provisional para funcionar por cinco años. Este periodo probatorio precede el
examen de la documentación de parte de la sesión provincial de promoción escolar que
confecciona la lista de las escuelas aceptadas y la transmite al ministerio en Kinshasa6. Y sólo
entonces la escuela obtiene su « mecanización » y la del personal…
Ahora bien, aunque los profesores sean « mecanizados », tampoco reciben siempre su sueldo. El
SECOPE, servicio administrativo de pagos, considera, por ejemplo, que la remuneración tiene que
ver con el puesto y no con el individuo. El director de una de las escuelas apoyadas por el JRS
hace la amarga experiencia de los efectos de este principio: ha pedido el traslado de su escuela
mecanizada a una escuela apoyada por el JRS por razones de conveniencia. El traslado se le ha
concedido y ha pasado a una institución donde todavía no hay mecanización... la persona que le
reemplaza en la escuela donde estaba antes percibe su sueldo y el espera ser reconocido…
La complejidad y la lentitud del proceso administrativo de mecanización y del pago de los sueldos
favorecen la corrupción y obliga las instituciones a pedir a los padres el que asuman unos gastos
que deberían pesar sobre el Estado. Y en definitiva los niños son las principales víctimas de los
fallos del Estado.
El sistema jerárquico de gestión del personal y de las instituciones escolares es un verdadero
rompecabezas: las responsabilidades se diluyen entre los actores estatales de los diversos niveles
(local, regional, nacional), las coordinaciones creadas por los cultos (protestante, cristiano,
islámico, kimbanguista) que detienen un control casi-total sobre las escuelas concertadas7. La
convención de 1977 por la cual el Estado congolés ha aceptado delegar el poder de gestión a la
Iglesia católica rebosa de condiciones muy favorables al delegatario: por ejemplo, el representante
legal de la asociación católica encargada de la gestión de la escuela tiene un poder absoluto para
revocar al personal y sencillamente está obligado a « informar » los servicios competentes de
Educación Nacional8. La mayoría de las decisiones importantes en los campos de la gestión de
los recursos humanos, de la organización interna de la escuela concertada, de su funcionamiento
y de la contabilidad pueden tomarse sin consultar a los agentes del estado, que tienen sólo la
posibilidad de controlar esas decisiones, sabiendo que no tienen los medios materiales para
asegurar que el control sea eficaz…
A cada nivel jerárquico de la educación nacional le corresponde un coordinador que representa la
autoridad religiosa que regenta las escuelas concertadas. A un sistema estatal de gestión de la
educación nacional ya de por sí muy pesado se añade un conjunto de actores no
gubernamentales. Está claro que este desdoblamiento perjudica, considerablemente, el buen
funcionamiento de la administración.
Por último los padres son el cuarto actor de la administración escolar, al lado de los actores
estatales a nivel nacional, provincial y de los representantes de las congregaciones religiosas. A
nivel de las escuelas son las organizaciones más importantes porque deciden, en relación con los
consejos de gestión de la escuela, el monto de los « gastos de motivación »9. Una parte de sus
aportes se reserva para la financiación del sistema de administración de la educación. Se
entiende pues, fácilmente, que la multiplicación de las estructuras administrativas representa una
carga suplementar. Además, y a pesar de su papel importante en la financiación de la educación,
los comités de padres no tienen realmente poder para exigir las cuentas a los comités de gestión
de las escuelas, a las coordinaciones religiosas y a los representantes del Estado.
6 Esta sesión se reúne una vez al año…
7 Las escuelas concertadas son aquellas por las que el Estado delega su poder a la Iglesia. Las disposiciones que rugen
las escuelas concertadas regentadas por la Iglesia católica están contenidas en la « convención de gestión de las
escuelas nacionales”, fechada 26 de febrero 1977.
8 Artículo 8 de la Convención.
9 Contribución de los padres destinada a la remuneración de los docentes y a la financiación de la construcción de
escuelas.
Son los padres que permiten hoy, al conjunto del sistema, funcionar a pesar de su incoherencia y
torpeza. Este enorme aporte por medio de familias en situación financiera muy difícil indica que
hay una fuerte demanda para la educación. El estado congolés debería oír esta demanda, como
también debería hacerlo el conjunto de actores internacionales y no gubernamentales.
¿Cuál es la acción de la Comunidad Internacional ante la educación en RDC y más en particular
en Kisangani? « Cuando a un estado le faltan manifiestamente recursos financieros o
competencias necesarias para fijar y adoptar un plan detallado (para llegar a la gratuidad de la
enseñanza escolar), la comunidad internacional tiene, sin duda, la obligación de ayudarlo10 ». En
Kisangani se ha notado una ausencia crucial de organizaciones internacionales y de ONG. El
JRS es el único partner de UNICEF en materia de educación. Todas las miradas de los actores
humanitarios y de los arrendadores de fondos se vuelven hacia Ituri, el Norte y el Sur-Kivu,
regiones donde sigue el azote de los combates. ¿Es ésta una razón para abandonar toda una
provincia? La relativa tregua de la situación en Kisangani y en las aldeas circundantes ¿basta
para considerar que no existen problemas? ¿Tiene que haber grupos armados activos, violaciones
masivas de los derechos humanos para que la comunidad internacional digne implicarse más
activamente en esta región?
La acción del JRS se ve limitada por los medios financieros de los que dispone. Los directores del
proyecto se ven obligados a tomar opciones que a veces resultan muy difíciles. Por ejemplo, para
determinar qué alumnos podrán beneficiarse del pago de la cuota, han optado por un criterio
cualitativo. Los más meritorios son recompensados por el JRS que abona a las escuelas el
equivalente a la cuota que, por lo general, corre a cargo de sus padres. Este sistema de selección
presenta el inconveniente de favorecer a los alumnos que ya tienen medios para ser asiduos y
“meritorios”. Sin embargo, el JRS no tiene la posibilidad de pagar el conjunto de los gastos de
escolaridad de los niños escolarizados en las escuelas que apoya. Además, una tal iniciativa
perjudicaría la viabilidad de los proyectos a largo plazo.
El problema del acceso a la educación es complejo, pero no insuperable: para resolverlo, es
preciso en un primer momento eliminar los gastos de escolaridad directos, porque la no gratuidad
es la principal causa de la falta de escolaridad. Si el estado congolés logra asegurar a sus
docentes un nivel regular y suficiente, entonces la tasa que se exige a los padres de los alumnos
de parte de las instituciones escolares disminuiría también. Este objetivo puede ser alcanzado
sólo si se reforma el sistema de mecanización. Reduciendo el número de intermediarios y
aclarando sus responsabilidades, acercando las instancias de decisión a los lugares de ejecución
y simplificando los procedimientos, el Estado Congolés podría evitar la corrupción y las lentitudes
administrativas. Los niños serían los primeros en beneficiarse…
RECOMENDACIONES:
Al Estado Congolés:
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Asegurar la mecanización de todos los docentes actualmente en servicio.
Asegura a los docentes una remuneración regular y suficiente, aplicando el baremo Mbudi.
Asegurar a las escuelas los medios materiales necesarios para su funcionamiento.
Reflexionar sobre una reforma del sistema de mecanización de las escuelas y de su personal.
A la comunidad internacional:
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Tomar conciencia de la necesidad de una intervención en Provincia Oriental, en los campos de
la educación y del desarrollo.
Presionar en defensa de una gratuidad efectiva de la escuela primaria.
10 Comité de los derechos económicos, sociales y culturales, observación general N°11, Planes de acción para la
enseñanza primaria (artículo 14 del Pacto), §9.
A las diversas confesiones religiosas presentes en la RDC:
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Presionar en defensa de una gratuidad efectiva de la escuela primaria.
Presionar al Ministerio de Educación (escuelas primaria, secundaria y profesional) para que se
vuelva a negociar el convenio de las escuelas nacionales de 1977, para que se modifique la
ley marco de 1986 y para que se aclaren las responsabilidades de cada actor del sistema
educativo congolés).