Fin de una Macro-Etapa

Transcripción

© Luis DALLANEGRA PEDRAZA
Título: REFORMULACION DEL ORDEN MUNDIAL: EL FIN DE UNA MACRO-ETAPA
Impreso en Argentina 2003 - Printed in Argentina
ISBN: 987-43-6266-9
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REFORMULACION DEL ORDEN MUNDIAL:
EL FIN DE UNA “MACRO-ETAPA”
INTRODUCCION
No es el “fin de la historia”, pero sí el fin de la “macro-etapa” correspondiente al Estado-Nación.
Este, ha entrado en declive desde hace un tiempo, perdiendo sus cualidades originales, y será
reemplazado por otro tipo de Estado -status organizativo- cuyas hipótesis he analizado en un libro
anterior 1.
El sistema mundial comprende a los actores que se interrelacionan e intercondicionan, según sus
intereses y capacidades diferentes. Lo hacen, de acuerdo con las características de la estructura configuración de pode- vigente y es “gobernado” por las reglas, pautas y principios establecidos en el
régimen que generan los miembros del sistema siguiendo los criterios estructurales.
La estructura es el “motor direccionador” del sistema, el régimen establece la forma en que se
relacionarán e intercondicionarán los miembros del sistema y el orden los parámetros dentro de los
que se sustentan las relaciones y se concretan las aspiraciones.
El hecho de que una de las características del sistema mundial es su descentralización estratificada 2,
hace complejo entender al régimen y al orden sin considerar a la estructura de poder.
Siempre se ha visto al régimen internacional como “estructuras normativas y regulatorias de
conductas”, alcanzadas a partir de procesos de negociación y de sistemas institucionalizados.
GATT/OMC, FMI constituirían ejemplos de régimen en el área comercial y monetaria y sus normas,
en general, se las ve como la resultante de “convergencia de voluntades” entre los miembros que los
componen, y su aplicación como la resultante de la “autoridad” encarnada en el organismo de
aplicación.
De esta forma, se desconoce a la estructura de poder como el factor ordenante, a la ideología,
como el factor que le da dirección y a las reglas emergentes de esos organismos como la resultante
de esa estructura de poder.
Las “autoridades de hecho 3 “son los actores más poderosos que hacen uso de estructuras
institucionales, para que las reglas generadas por ellos, se implementen y se cumplan. De esto resulta el
régimen internacional, que responde a la estructura del sistema. Cuando la estructura cambia, lo hace
también el régimen y el orden, y el sistema será recreado y “re-estructurado”.
La complejidad creciente se da en el sistema, que cada vez tiene mayor cantidad de actores que se
interrelacionan e intercondicionan -siguiendo “criterios” estructurales 4- y, a su vez, éstos, se vuelven
5
“heterogéneos” .
El sistema internacional del siglo XIX era “eurocéntrico”, basado en una “pentarquía” y una gran
periferia subordinada de diferente manera al orden impuesto o irradiado desde Europa. En el siglo XX,
Naciones Unidas, fue creada por 52 Estados. Para fines de los ´60, el proceso masivo de
1
DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, “Tendencias del Orden Mundial: Régimen Internacional”, (Buenos
Aires, Edición del Autor, 2001), Cap. II y III.
Es descentralizado, porque cada miembro tiende a sus intereses, y estratificado, porque la configuración de
poder es desigual.
3
De facto, a diferencia de jure.
4
La forma en que se va configurando y re-configurando el poder.
5
No sólo aumentó la cantidad de Estados y estos, en su gran mayoría están desarticulados, sino también se
agregaron actores transnacionales, empresas multinacionales, Organismos No Gubernamentales, etc.
2
descolonización en Africa, más que duplicó los Estados miembros del organismo mundial. Para los ´70
aparecieron las empresas multinacionales y otro tipo de actores transnacionales, que operaban como
grupos de presión. Hacia fines del siglo XX los Estados-Nación, debido principalmente al proceso de
fragmentación, llegaron a aproximadamente 200, acompañados de un gran número de actores
transnacionales de diferente tipo.
El sistema actual, a diferencia de los sistemas anteriores, está conformado por una diversidad de
actores en cantidad y miembros, representados de esta manera: por un lado, por el Estado-Nación,
que progresivamente ha ido abandonando y/o perdiendo su rol de actor para transformarse en
gestor; por el otro los actores transnacionales con fines de lucro 6 que han crecido en poder de
decisión y, finalmente, la sociedad civil que comienza a tomar en sus propias manos su propio
destino. Estos constituyen los miembros del nuevo sistema mundial, heterogéneo, pero del que
saldrán las nuevas pautas de orden mundial.
Gráfico 1 Generación del Nuevo Sistema Mundial
Es por ello, que considero, que estaríamos asistiendo al fin de una “macro-etapa”, ya que el EstadoNación ha dejado de ser el actor monopólico del sistema y a la vez, está perdiendo sus cualidades
originarias, transformándose en un nuevo tipo de Estado -status- cuyas características son diferentes a
las del Estado-Nación.
No hay orden internacional sin régimen. El régimen es la base sobre la que se sustenta el orden, a la
vez que los “parámetros” dentro de los que se asienta y opera.
Por ello, no se puede hablar de la existencia de un orden mundial, mientras el régimen está en
formación y éste, a su vez, depende de que la estructura termine de “cristalizarse”. Con esto último,
quiero decir que no es aún definitiva la configuración global de poder, así como tampoco la
7
configuración en el “tope” del sistema .
Si bien resulta importante la generación del régimen y el orden, también lo es el cambio de las reglas
por aquellos que están disconformes con el estado de cosas -status quo-, generando situaciones de
desorden debido a los reclamos de justicia.
6
Las ONG´s también son actores transnacionales, pero actúan sin fines de lucro; por ello hago esta
diferencia.
7
El tránsito entre el fin del sistema multipolar 1815-1914 y el nacimiento del sistema bipolar, 1945-1991
llevó aproximadamente 25 años.
Gráfico 2 Régimen y Orden
Frente a esto, funciona el mecanismo “estabilizador” que se encuentra en la estructura, y que
denomino “líneas de control intra-hegemónicas”. Este mecanismo está compuesto por dos
parámetros:
1) por “arriba” se mide el grado de permisividad que los actores polares le otorgan a las
conductas independientes por parte de los miembros que conforman su ámbito hegemónico o
esfera de influencia;
2) por “abajo” mide el grado de capacidad por parte de los miembros no polares, que
pertenecen a la esfera de influencia o ámbito hegemónico, para tener esas conductas
independientes o mantener conductas de resistencia o contestatarias 8.
De esta manera el sistema mantiene un equilibrio relativo, frente a los “impactos” producidos por
los que pretenden generarle cambios y los deseos de quienes lo conducen o controlan, por
mantener el status quo.
A nivel “horizontal”, en el tope del sistema, el mecanismo estabilizador es el “equilibrio de poderes”;
de todas formas, el equilibrio “vertical” o sistémico, es “impuesto” por los que “conducen” al sistema.
8
Este tema lo he desarrollado en El Orden Mundial del Siglo XXI, (Buenos Aires, Ediciones de la
Universidad, 1998), págs. 131-138.
Gráfico 3 Línea de Control Intra-Hegemónico
No obstante, la novedad que se presenta en la conformación del nuevo sistema mundial, es que,
si el mundo en el siglo XX se orientó en el sentido del establecimiento, el mantenimiento y el
restablecimiento del orden y generó instituciones gubernamentales, como la S de N y la ONU,
para este propósito, dejando en un segundo plano a la justicia internacional; el gran desafío del
mundo del siglo XXI, dado fundamentalmente por la sociedad civil mundial, es llevar a cabo
una tarea de reformulación del “pacto social”, orientado a la búsqueda de una
compatibilización entre las demandas de justicia con el orden establecido.
PARTE I
EL SISTEMA MUNDIAL
CARACTERISTICAS
CAMBIOS
Capítulo I
CARACTERISTICAS DEL FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA MUNDIAL
El sistema mundial, en su formación, constitución y características del funcionamiento, sigue los
“criterios” establecidos por la configuración de la estructura 9.
Cuando hablamos del sistema, estamos haciendo referencia al conjunto de actores que se
interrelacionan e intercondicionan entre sí de manera “dinámica”.
Un sistema 10 es un conjunto de actores (estatales o no estatales) relacionados de tal modo frente
a su medio -en el que están insertos-, que las regularidades de comportamiento que pueden
describirse, caracterizan a las relaciones dentro del sistema de los actores entre sí, así como sus
relaciones individuales con combinaciones de actores y factores externos al sistema 11.
La forma en que los actores se interrelacionan e intercondicionan, depende de las características
estructurales (esquema o configuración de poder vigente) 12. Se habla del sistema por su
estructura. Al hacer referencia al sistema, en realidad se habla de “aquellos que lo controlan y
conducen” 13.
La forma en que es “comandado” el sistema tiene características particulares, toda vez que éste, no
opera de manera centralizada. Por ello, los que desempeñan el rol de “autoridades” son los actores más
poderosos que, en muchos casos, hacen uso de marcos institucionales, para que las reglas generadas
por ellos, se implementen y se cumplan.
Cualquier sistema internacional tiene una estructura definible; una configuración de las
características de poder e influencia o formas persistentes y dominantes de relaciones subordinadas.
Para Morton Kaplan, el sistema internacional es un “sistema político, sin fuerza legal”. En
otros términos, sin capacidad de exigir, a la totalidad de sus miembros, las normas vigentes, o de
9
La estructura, en términos genéricos, es la configuración de poder emergente o vigente en el sistema. Estos
temas los he estudiado profundamente y desarrollado de manera bastante extensa y detallada en
DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, “El Orden Mundial del Siglo XXI”, (Buenos Aires, Ediciones de la
Universidad, 1998) y en DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, “Tendencias del Orden Mundial: Régimen
Internacional”, (Buenos Aires, Edición del Autor, 2001).
10
El sistema es “dinámico” no estático; por lo que se lo puede definir, de acuerdo con el criterio de Morton
Kaplan, como “sistema de acción”. Ver Kaplan, Morton, System and Process in International Politics, (New
York, John Wiley and Sons, 1957), págs. XI-XVIII y 3-20.
11
Los factores externos al sistema son aquellos que forman parte del ambiente -y que lo regulan- donde está
inserto el sistema. V. gr.: Centroamérica -y su conflicto en la década de los ´80- tomado como sistema,
inserto en el ambiente del bloque occidental, liderado por EUA, estableciendo las pautas de seguridad global,
y en el que intervino en forma directa o a través de Cuba, la URSS, con pautas distintas. Otro sistema puede
ser el Medio Oriente y sus conflictos, inserto en el marco de un ambiente mundial liderado -durante el
período del sistema bipolar- “en pugna” por EUA y la URSS procurando establecer reglas del juego opuestas
entre sí, acerca de lo que es la seguridad global y el desarrollo.
12
Morton Kaplan habla del sistema privilegiando sus características esenciales del funcionamiento.
13
Hay una “resistencia” por parte de las unidades que se encuentran disconformes con el status que detentan,
pero esta resistencia, en tanto se dé dentro de los parámetros establecidos por la “permisividad” no produce
efectos modificatorios. La resistencia no es algo que “necesariamente” se dé; hay actores cuyos gobernantes
perciben que obtienen más ventajas de sus vínculos dependientes, que de la adopción de posiciones
autonómicas. En el caso de que se sobrepase de estos parámetros (ver “líneas de control intra-hegemónico”
en “El Orden Mundial del Siglo XXI”, Buenos Aires, Ediciones de la Universidad, 1998) entonces operan los
factores “equilibradores” (ver equilibrio en el mismo libro de referencia) del sistema -proceso homeostático-,
“sancionando” o buscando mecanismos de control de la unidad que plantea las modificaciones fuera de los
parámetros aceptables.
sancionarlos -a la totalidad de sus miembros, polares y no polares, hegemónicos y
hegemonizados- por incumplimiento. No existe un “árbitro supremo” que esté por encima de
todos.
Como características del sistema se entienden aquellos elementos que hacen que un sistema sea
sólo igual a sí mismo.
A diferencia de los empiristas, que buscan similitudes y regularidades, los sistémicos, como por
ejemplo, Morton Kaplan 14 , Braillard, Philippe 15 , entre otros, buscan “diferencias”, características
propias, que permitan identificar a un sistema como único. De esta manera es posible conocer
cuándo comienza el tránsito hacia otro sistema diferente, ya que aparecen ciertos elementos que
son característicos de otro sistema y no del que está vigente. Por ejemplo, un sistema bipolar es
cerrado, sólo admite dos miembros polares, mientras que el multipolar es abierto, admite más
miembros polares, con el sólo requisito de que no atenten contra el equilibrio del sistema; las
“alianzas” en un sistema multipolar son temporarias y “ad hoc” (al efecto para el que fueron
creadas), no pueden ser “permanentes” como en un sistema bipolar, porque sino no se podría
mantener el equilibrio del sistema a través del balance de poderes entre los actores polares; etc.
Esto nos muestra que todo sistema no sólo funciona de acuerdo con ciertas características, sino
también como una totalidad. Esto es importante, porque cada vez que se habla del sistema
internacional, especialmente en política internacional, sólo se hace referencia a los actores
polares y los hechos, pareciera que sólo ocurren en el “tope” del sistema. Es como si se
considerara que en el resto del sistema, y particularmente entre los miembros periféricos no
ocurriera nada que pudiera afectar, e incluso producir modificaciones al sistema global, en
beneficio propio. No obstante, la “resistencia” también forma parte de las características del
funcionamiento. Espartaco luchando para liberar a los esclavos del Imperio Romano;
Jesucristo; el Mahatma Gandhi frente al Imperio Británico; Martín Luther King en su lucha
por los derechos civiles de los negros en EUA; Mandela contra el apartheid en Sudáfrica; el caso
de la OPEP; son ejemplos entre muchos otros.
El sistema mundial (su estructura: unipolar; bipolar; multipolar; etc. 16). tiende hacia el
“polo” de los subsistemas -Estados, actores transnacionales, etc.- dominantes.
Dependiendo de la cantidad de los “subsistemas dominantes” 17 , la estructura internacional será
unipolar (un subsistema), bipolar (dos subsistemas) o multipolar (varios subsistemas) adoptando diferentes “estados” 18 durante su existencia, que los caracterizarán-.
Estos subsistemas dominantes, serán los que impongan las normas esenciales del funcionamiento
del sistema, limitados por la “resistencia” de los que se encuentran por debajo, en los diferentes
estratos.
14
System and Process in International Politics, (New York, Wiley, 1957).
Théorie des Systémes et Relations Internationales, (Bruxelles, Bruilant, 1977).
16
Cada una tiene una “línea de borde o de control intra-hegemónica o parámetros de cambio” diferente
acorde con sus características sistémicas, o “normas esenciales de funcionamiento” del sistema. Ver el tema
de manera detallada en DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, “El Orden Mundial del Siglo XXI”, (Buenos
Aires, Ediciones de la Universidad, 1998).
17
Pese a que los subsistemas dominantes pueden ser también los actores transnacionales -la banca privada
transnacional es un buen ejemplo; también las ONG´s, los fondos de pensión y de seguro, las empresas
transnacionales, etc.- y a que operan como “miembros” de la estructura, incidiendo sobre ella sea como
“grupos de presión” o “factores de poder”; no son contemplados en el marco “institucional”, ya que aún todo
se visualiza y maneja en términos de “actores estatales”.
18
En términos de “fases”.
10
Luis DALLANEGRA PEDRAZA
15
Un sistema político puede ser un “sistema dominante” o un “subsistema dominante” 19. El
sistema político domina sobre sus subsistemas en la medida en que las “normas esenciales” 20 del
sistema político operan como “datos paramétricos” -marco indicativo dentro del que es posible
actuar- para cualquier subsistema particular.
Un subsistema domina, en la medida en que las normas esenciales del sistema “no” pueden
ser consideradas como datos paramétricos para ese subsistema. Pero éste sí puede establecer
las normas esenciales 21, ya que es un “polo” o un “polarizador”.
Cualquier disturbio -producido por “impactos” 22- es aceptable en el sistema, siempre que ocurra
dentro de “parámetros razonables” 23, de manera que el sistema lo pueda “asimilar”.
Los “impactos” son producidos por aquellos actores que pretenden alcanzar un objetivo y
necesitan generar modificaciones en el sistema para alcanzarlos, -descolonización por ejemplo- o
porque están disconformes con el estado de cosas tal como se encuentran y pretenden una mayor
justicia para su status quo -impacto OPEP por ejemplo-.
Todo “impacto” que recibe el sistema hace que éste reaccione -los que lo controlan-, en defensa
propia, a través de “contraimpactos”. A este proceso “reequilibrador” se lo denomina proceso
homeostático.
RELACION SISTEMA-ORDEN
En el caso del orden, los disturbios deben ser “contenidos” cerca de su “fuente generadora” sino,
se pueden expandir, produciendo “anarquía” o “caos” 24.
Mientras que el orden debe ser manejado -por los “ordenadores”-, el sistema “se maneja a sí
mismo”, a través de un complejo proceso de mecanismos equilibradores y reequilibradores,
controlados por la “estructura”, y evoluciona como resultado no intencional de las acciones
individuales. Pero, a través de su “estructura”, condiciona el accionar de los actores en
general. Cuando hablamos del orden, estamos haciendo referencia al “orden” del “sistema”.
Los rasgos más importantes de un sistema tienen que ver con la identidad de los miembros, su
categoría -dentro de la “estratificación” mundial- y la configuración resultante (estructura). A la
inversa, el orden, es una función del tipo de comportamiento que tenderá a salvaguardar a los
miembros del sistema y sus derechos establecidos contra cambios abruptos y forzosos en las
19
El subsistema, también puede se considerado en términos de “Sistema dentro del sistema”. V. gr.: América
Latina es un subsistema del sistema mundial. Lo mismo puede decirse del Medio Oriente, Europa, Asia, etc.
20
Características básicas de funcionamiento del sistema, y sólo de ese sistema, que hace que se diferencie del
resto de los sistemas, en lo que hace a su funcionamiento y forma de “reaccionar” frente a los cambios.
21
Por ej.: El Imperio Romano; el Emperador y la Iglesia en la Edad Media; las potencias polares europeas en
el siglo XIX; EUA o la URSS luego de la segunda guerra mundial; o en la actualidad, EUA, la Unión
Europea (UE) y Japón y los Nic's asiáticos, cada uno como un “polarizador”.
22
Los impactos son generalmente producidos a través de la política exterior de los Estados, o medidas que
adoptan grupos de Estados, como la OPEP, o por los objetivos que se plantean actores transnacionales, como
la banca, empresas o las ONG´s.
23
Ver Los Cambios Sistémicos en el Capítulo: “La Problemática del Orden”, en Dallanegra Pedraza, Luis
(Coordinador y Compilador) Geopolítica y Relaciones Internacionales, (Bs. As. Pleamar, 1981), pág. 21 y ss.
También en DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, “El Orden Mundial del Siglo XXI”, (Buenos Aires,
Ediciones de la Universidad, 1998).
24
El tema de los factores generadores de “desorden” lo he estudiado en profundidad en DALLANEGRA
PEDRAZA, Luis, “La Problemática del Orden”, en Dallanegra Pedraza, Luis (Coordinador y Compilador),
“Geopolítica y Relaciones Internacionales”, (Buenos Aires, Pleamar, 1981).
REFORMULACION DEL ORDEN MUNDIAL: EL FIN DE UNA MACRO-ETAPA
11
estructuras de poder e interés. Desde ya, habrá muchos miembros del sistema que no están
conformes con el orden establecido -status quo vigente- por lo que intentarán modificarlo en
beneficio de una mayor justicia para sus aspiraciones.
Un sistema mundial depende de:
a) la formación y “re-formación” de los miembros -actores- con intereses bien
comprendidos;
b) la clarificación de las relaciones de poder; y
c) la rutinización de las relaciones -diplomáticas- entre miembros -actores- viables. La
evolución de un sistema mundial -o cualquier otro-, es la historia de los “conflictos”
(polarización) que crean al sistema, y de los “conflictos” (diferentes de la polarización) que
más tarde le generan modificaciones o lo conducen a su destrucción 25.
Mientras que es posible identificar inmediatamente un comportamiento disturbador -causante de
desorden-, resulta difícil o imposible anticipar las implicaciones de las tendencias estructurales
26
, causantes de la reconfiguración del sistema. Estas se dan en el largo plazo.
El orden mundial, tiene que ver con la distribución de poder concreto -distribución
precisamente encarada-, no con la distribución hipotética a largo plazo. Esto último tiene que ver
con la estructura y el proceso de “polarización” 27.
La ayuda exterior es un instrumento para “promover orden”, “direccionándolo” desde los más
poderosos 28, mientras que los sistemas de seguridad colectivos son instrumentos para “mantener
o restaurar el orden” 29. En este caso la intervención se torna en algo aceptable y necesario, en
25
Ver Liska, George, War and Order: Reflections on Vietnam and History, (Baltimore, The Johns Hopkins
Press, 1968), págs. 58 y ss.
26
Lo que le pasa a la estructura en términos de “configuración de poder vigente”. V. gr.: el “impacto” a la
estructura, en el eje económico, producido por la OPEP -reacción y resistencia de unidades hegemonizadas-;
o por la declaración de inconvertibilidad del dólar en oro por el presidente de EUA, Richard Nixon modificación de reglas por parte de un hegemón-; o por la “crisis de la deuda” a partir de 1982 -reacción de
unidades hegemonizadas-.
27
Sobre el proceso de polarización, ver bajo ese título, DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, “El Orden
Mundial del Siglo XXI”, (Buenos Aires, Ediciones de la Universidad, 1998).
28
Hoy ya no se utiliza tanto la ayuda externa como instrumento de promoción de orden, ya que se apoya,
principalmente -por ejemplo los organismos multilaterales de pago, como el Banco Mundial, a través de la
Corporación Financiera Internacional (CFI), o el Banco Interamericano de desarrollo (BID) con su CFI-, al
sector privado.
29
Desde ya, debe diferenciarse entre intervención colectiva e intervención unilateral. En el primer caso, es el
resultado de una serie de mecanismos establecidos por acuerdo. Una potencia imperial no puede verse
subordinada a un mecanismo multilateral, salvo que éste responda a su criterio (TIAR de 1947 por ejemplo).
En el segundo caso, la intervención unilateral es rechazada, salvo en el caso de una potencia imperial. Estas
legitiman su intervencionismo en aras del mantenimiento o la restauración del orden. En última instancia,
legitiman su intervencionismo avaladas por su poder. V. gr.: EUA en Vietnam. En muchos casos, el
multilateralismo intervencionista es una mera pantalla del unilateralismo, v. gr.: la decisión del Consejo de
Seguridad de la ONU de crear una fuerza de intervención en el Golfo Pérsico con motivo de la invasión de
Irak a Kuwait, a la que en realidad EUA manejó, tanto en el Consejo de Seguridad, como en el Golfo. El
multilateralismo fue la forma de legitimar (y disfrazar) el unilateralismo. Lo mismo la X Reunión de
Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores que terminó legitimando la intervención unilateral de EUA a
República Dominicana en 1965. Otro ejemplo es la intervención unilateral de EUA a Grenada en 1983,
escudándose en la supuesta decisión multilateral de una Organización como la OECO (Organización de
12
aras del mantenimiento del orden. Por supuesto, no con la conformidad de los “intervenidos”.
Todo esto opera en aras de la eficiencia técnica y política, para restablecer el orden, no en aras
de la justicia. La justicia vendrá después, y según los criterios de los ordenadores y no de los
demandantes. La ética, en estos casos, está dada por el mantenimiento del orden -ética políticay no por la justicia -ética como moral-.
LA LEY DEL PARALELOGRAMO
Atendiendo a estos criterios, el sistema internacional opera como un “paralelogramo de
fuerzas”, en el que los “vectores direccionadores” pueden estar compuestos por una fuerza, dos
o varias, mientras que otras fuerzas sólo tienen capacidad de incidir, pero no de direccionar, y la
gran mayoría, es “direccionada”, con una mínima capacidad de resistencia -aunque no todos
operan necesariamente de esta manera-.
Estas fuerzas “direccionadoras” pueden ser Estados, actores transnacionales, empresas
multinacionales, etc.
Esto significa que, en un sistema que no es centralizado, los más poderosos son los que
establecen las reglas y los menos poderosos los receptores de ellas. No hay “arbitro supremo”.
Este papel lo cumplen los más poderosos.
De acuerdo con estas características, cuya evolución histórica se verá un poco más adelante, haré
algunas consideraciones a tener en cuenta respecto del sistema mundial:
1) La globalización no es “intercultural” o “multicultural” sino que su influencia se
“dirige” en el sentido del/los mayor/es poder/es económico, cultural, ideológico, político,
financiero e incluso militar, y es heterogénea, asimétrica y desigual.
El proceso de globalización histórico, ha sido la resultante de la expansión y la dominación
económico-comercial, político-ideológica, cultural y religiosa 30. Las civilizaciones más
influyentes y poderosas marcaron las pautas en el resto del planeta, expandiéndose
progresivamente dando lugar al mundo complejo actual, basado en culturas dominantes y
sobrevivientes.
Los factores intervinientes en la globalización histórica, han sido principalmente la expansión
militar, acompañada de lo religioso, económico-comercial y la generación de asentamientos.
En el siglo XX, el factor dominante en el proceso de la globalización, en momentos en que la
guerra fría entre EUA y la URSS no las entorpecía con su política de bloques impermeables,
ha sido las comunicaciones, perfeccionadas por el desarrollo tecnológico de la
microelectrónica, la robótica, la informática, la telefonía, internet, etc.
De esta manera se puede dar una mayor interpenetración entre las diferentes civilizaciones y
culturas, impidiendo que los vectores de poder puedan operar de manera unilateral e
indiscriminada, en términos tan absolutos como los históricos. La velocidad de las
comunicaciones y de la información, permite que todos conozcan las diferentes situaciones y
alternativas, prácticamente en tiempo real, a la vez que puedan incidir en las sociedades y
Estados del Caribe Oriental), incapaz de afrontar este tipo de acciones, pero pantalla suficiente para legitimar
la acción.
30
Resulta interesante e ilustrativo leer a Aldo Ferrer, Historia de la Globalización: Orígenes del Orden
Económico Mundial, (Buenos Aires, FCE, 1996), particularmente los Caps. VII, X, XII y el Resumen y
Conclusiones.
13
culturas poderosas y también frente al poder de las empresas multinacionales, y reaccionar de
manera tal de desalentar sus aspiraciones totalizadoras 31.
Gráfico 4 Ley del Paralelogramo
La forma en que la “sociedad civil” se ha despertado hacia fines del siglo XX y reacciona
frente al poder omnímodo de una globalización direccionadora e imperial, es ilustrativa 32.
De todas formas, habría que pensar que un sistema Global es un sistema complejo. Una ley
de los sistemas complejos es que no pueden funcionar jerarquizadamente. En un sistema
jerárquico, la complejidad del comportamiento del sistema debe ser menor que la
complejidad de la entidad o entidades que lo controlan 33 , y un sistema en el que convergen
Estados-Nación, actores transnacionales con fines de lucro y sin fines de lucro –como las
ONG’s- y la sociedad civil mundial en sus diferentes expresiones resulta altamente complejo.
31
Vuelvo a repetir que este es un proceso no necesario. Muchos dominados o subordinados –sus elites
dirigentes- están satisfechos con el estado de cosas y no quieren modificarlo porque se benefician de ello.
32
También es ilustrativo como otra parte está en desacuerdo con esta reacción emergente.
33
Ver Zaldívar, Carlos Alonso, Navegando Entre Siglos, Diario “El País”, Madrid, 18 de Noviembre de
1999.
14
Gráfico 5 Proceso de Globalización
2) Dado que el sistema mundial se orienta en el sentido de los “subsistemas dominantes” 34,
observando la estructura de poder vigente o emergente, se puede apreciar la orientación que
adoptará el orden mundial.
3) Siguiendo los criterios mencionados en la anterior premisa, el orden puede ser visto a
través de las mismas pautas que sigue la “ley del paralelogramo”, toda vez que la
“correlación de fuerzas” dadas por el poder y la influencia de los miembros o grupos,
deriva en una “resultante” hacia donde se inclina el orden y también la justicia.
4) Desde ya que la ley del paralelogramo en el contexto mundial es mucho más compleja de
analizar y también su funcionamiento, que como lo es en física, y mucho más difícil de
representar, ya que no son meras fuerzas que tiran en un sentido determinado, sino poderes,
criterios, ideologías, modelos económicos, y también metodologías de aplicación del poder, a
través de la utilización de criterios de “sensibilidad” y “vulnerabilidad”, como lo han hecho,
por ejemplo, los países de la OPEP en la crisis que provocaron en 1973 y 1979 al mundo
industrializado, o a la inversa, mediante presiones como las aplicadas por diferentes
gobiernos norteamericanos a países de América Latina de manera directa, indirecta o a través
de su participación en organismos internacionales.
5) En el sistema mundial, no hay convergencia de voluntades. Salvo para la formación de
alianzas, en la generación del orden, hay pugna por imponer las pautas de cada actor 35,
siguiendo criterios similares a los de la ley del paralelogramo.
Según estos criterios, las tendencias que se observan en la configuración del sistema mundial hacia el
siglo XXI, conllevan las siguientes características:
1) Una multiplicación de los actores del sistema y diversificación en cuanto al tipo 36, generando
una gran heterogeneidad en la forma de relacionamiento del sistema y provocando disfunciones en
el marco institucional interestatal.
34
Kaplan, Morton, System and Process in International Politics, (New York, John Wiley and Sons, 1957).
Ver “proceso de polarización” en DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, “El Orden Mundial del Siglo XXI”,
(Buenos Aires, Ediciones de la Universidad, 1998).
36
Estatales, transnacionales, etc.
15
35
2) Cambio del tipo de actores. No sólo hay una mayor proliferación en la cantidad de EstadosNación -de 52 que crearon la ONU a alrededor de 200 a fines del siglo XX-, con grandes cambios
y disminuciones en cuanto a sus atributos, a la vez que una generación de disfunciones en la forma
de operar el Estado-Nación y en la “gobernabilidad” al interior del mismo, sino también una
proliferación de actores transnacionales, de diferente tipo, capacidad e incidencia.
Históricamente, el relacionamiento mundial, era monopólicamente de carácter “inter-estatal”; hoy
se ha perdido esta cualidad por el alto índice de transnacionalidad y la diversidad y heterogeneidad
de actores transnacionales.
3) Un alto índice de transnacionalización en la toma de decisiones y en las relaciones globales,
en manos del “mercado” y de actores privados. Los actores transnacionales no sólo operan como
grupos de presión en el marco estatal, sino que han alcanzado, en gran cantidad de casos, la
capacidad de operar como factores de poder. Las transnacionales controlan hoy las 4/5 partes
37
del Producto Bruto Mundial .
El sistema financiero global es un ejemplo evidente. La conformación del Acuerdo Multilateral
de Inversiones (AMI) desde 1995, por los países de la OCDE (Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económico) 38, que permite que los inversores privados puedan
tener derechos por encima de los Estados, muestra el poder que alcanza este sector
transnacional 39 .
Entre los objetivos del AMI se encuentran:
- Extender la desregulación ya establecida por la Organización Mundial de Comercio
(OMC) a sectores que ésta no abarca en forma parcial o total. El capítulo “Derechos de
los Inversores” detalla el de invertir en terrenos, recursos naturales, servicios, divisas,
etc., sin ninguna restricción.
- Los “derechos de indemnización” establecen: cualquier empresa o inversor extranjero
podrá acudir a ellos, por ejemplo, contra disposiciones fiscales, legislación del trabajo,
protección al medio ambiente o los consumidores... Existe una cláusula de “protección
contra la protesta o agitación”. Los gobiernos serán responsables ante los inversores
por la “agitación civil”.
- Las obligaciones y responsabilidades de los inversores no existen. Los gobiernos
deberán anular leyes que se estimen discriminatorias; por ejemplo las que fijan límites
a las industrias extractivas en pos de la preservación de recursos, o los proyectos de
distribución más equitativa de la tierra...
- El acuerdo permite a los particulares querellar a los gobiernos nacionales ante
tribunales de su elección, entre los que figura “el jurado arbitral de la Cámara de
Comercio Internacional”.
37
Ver “Sistema fiscal, Contribuyentes en vías de extinción: Las multinacionales, en el centro del debate”, en
Diario La Nación, Buenos Aires, 29/01/2000.
38
Es de destacar que el 85% de la inversión mundial se origina en la OCDE, por lo que los demás países,
que no participaron de las discusiones ni en la creación del AMI, deberán subordinarse.
39
Ver sobre el tema, “Multinacionales al Poder”, por CARLOS GABETTA, Revista “Tres Puntos” Buenos
Aires, Vol. 1, N° 34, 25 de Febrero de 1998, págs. 56-57. Otras referencias sobre el tema:
http://www.citizen.org/pctrade/mai.htm o http://www.mondediplomatique.fr/md/dossiers/ami/.
16
- Ni la promoción del empleo o el control de la especulación, o el desarrollo de regiones
atrasadas, podrá afectar la inversión multinacional.
Este acuerdo ha sido temporariamente dejado de lado por la OCDE en octubre de 1998, luego del
retiro de Francia de las negociaciones, pero aspira a ser resucitado dentro de la OMC 40 .
También resulta importante señalar el rol de algunos Bancos Centrales como la Reserva Federal
de EUA, el de la Unión Europea y el del Banco Internacional de Pagos de Basilea que establece
estándares que deben cumplir el resto de los Estados a nivel de regulaciones bancarias.
Igualmente han alcanzado poder los actores transnacionales que tienen incidencia en telefonía,
informática, microelectrónica; en áreas como derechos humanos o medio ambiente -ONG´s-; o
actores de carácter espurio, como el narcotráfico o la corrupción, que de ambos existe lavado de
dinero en cantidades multimillonarias que inciden en el funcionamiento de las economías estatales
y de la economía mundial, a la vez que ambos tienen incidencia en el funcionamiento de los
gobiernos, unos porque intentan comprar -o compran definitivamente- a los candidatos o
funcionarios, otros porque se corrompen -o son corruptos-. En estos últimos ambos casos, resulta
muy complejo eliminarlos o erradicarlos, sea porque el capitalismo no puede luchar contra el
capitalismo, de manera fácil, a la vez que existen mecanismos muy débiles -carencia de Estados
de derecho sólidamente fundados o debido a que se han corrompido- para erradicar a los actores
espurios.
Por otra parte, el proyecto de un Area de Libre Comercio Americano (ALCA), propuesto por el
gobierno de EUA, prevé, más allá de las disposiciones de la OMC, que cuando la normativa
doméstica de un Estado afecte los costos de una firma y por lo tanto sus lucros, ésta puede
demandar directamente al Estado ante tribunales arbitrales privados. Esta circunstancia
configura un avance en el sometimiento de los Estados al capitalismo transnacional.
Tanto la OMC como el proyecto ALCA buscan desregular los servicios. Para las transacciones de
bienes proponen la apertura indiscriminada a nivel arancelario, aunque no a nivel para-arancelario,
y para liberalizar las transacciones de los servicios proponen -o tratan de imponer- la
desregulación. Esto abre la posibilidad de privatizar servicios de salud en aquellos Estados en los
que aún no se ha hecho, la educación primaria y secundaria, universitaria, servicio que podrá ser
provisto por entidades extranjeras de carácter empresarial, además del agua potable,
comunicaciones, el correo, etc. La OMC y el ALCA tienen agendada la desregulación de la
enseñanza primaria y secundaria.
Otro tema importante es la desregulación o apertura de las compras gubernamentales a nivel de los
Estados nacionales, provinciales y municipales para todas las empresas que operen en el ALCA,
cualquiera que sea su nacionalidad, en un pie de absoluta igualdad, prohibiendo toda política o
decisión que favorezca al capital no transnacionalizado; es decir, abrogar toda la normativa
41
sobre compre nacional que aún esté vigente .
4) Distinta manera de operabilidad del sistema. El interrelacionamiento e
intercondicionamiento característico del sistema, se ha hecho más complejo, debido a la
proliferación de unidades intervinientes y a su heterogeneidad. Antes se interrelacionaban
40
Ver Bernard Cassen, “Fracaso del libre comercio”, Le Monde Diplomatique, Le Dipló, Buenos Aires, Vol.
I, N° 5, Noviembre de 1999.
41
Ver Correa, Carlos M., “América Latina sin Protección para sus Industrias y Especies”, en Le Monde
Diplomatique, Le Dipló, Marzo del 2001. También, http://www.mre.gov.br/acs/interclip/jornais página de
Itamaraty, Ministerio de Relaciones Exteriores brasileño.
17
Estados con Estados, ahora el interrelacionamiento es heterogéneo, agregándose actores de
carácter transnacional y supra-Estatal. También se dan numerosos casos de actores
subnacionales o regiones –al interior de los Estados-Nación-, que se conectan directamente entre
sí prescindiendo -aunque no necesariamente contradiciendo- de los gobiernos centrales. Esto
incide en la capacidad y funcionalidad de los organismos internacionales, que pretenden operar de
la misma manera que en las épocas en que el Estado-Nación era el actor monopólico, siendo que
éste ha ido perdiendo control y manejo de gran cantidad de las operaciones que estaban en su
42
exclusiva esfera de influencia . El tema de la moneda -sistema financiero-, es un buen ejemplo.
5) Modificación de pautas territoriales y de soberanía. Por un lado, el tema de la modificación
de las pautas soberanas, tiene que ver con la seguridad. Con el desarrollo de la tecnología
misilística intercontinental, la capacidad de control satelital, e incluso internet, las fronteras dejaron
de ser “cercos” de seguridad para los Estados-Nación. Por otra parte, tiene que ver con el
funcionamiento del sistema financiero. Por ejemplo el “imperio” de influencia monetaria frente a
los viejos imperios territoriales. La soberanía de los Estados-Nación es el único límite a la
expansión financiera; no obstante, muy pocos Estados-Nación están en condiciones de poner
límites o incluso, de manejar la moneda. Además la expansión financiera tiene directa incidencia
sobre las personas más que en términos geográficos, por lo que los Estados ven debilitada su
capacidad de control sea para que entre en determinadas condiciones y se dirija a determinadas
43
áreas -por ejemplo circuito productivo- o para evitar que salga en forma de fuga de capitales .
6) Crece la complejidad de la estructura mundial -configuración de poder vigente en el sistema
44
mundial - al no funcionar más con los actores estatales en forma monopólica. El creciente
número y heterogeneidad de actores, complejiza el funcionamiento de la estructura, a la vez que se
observa que el Estado-Nación va cediendo espacio a actores transnacionales en la toma de
decisiones y en la generación de reglas -régimen mundial-.
7) No hay una correspondencia entre el marco institucional internacional vigente y la
estructura de poder transnacional dominante. Si bien ciertos organismos internacionales
contemplan la existencia e incidencia de los actores transnacionales, como el Banco Mundial (BM)
con la Corporación Financiera Internacional (CFI) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID)
con la Corporación Interamericana de Inversiones (CII), que financian al sector privado, ya que el
BM o el BID, por sus Cartas Constitutivas, sólo pueden financiar a Estados, esto no refleja a la
estructura mundial en su funcionamiento.
42
Ver sobre este tema a George Soros, La Crisis del Capitalismo Global: La Sociedad Abierta en Peligro,
(Buenos Aires, Sudamericana, 1999), pág. 138.
43
Ver, por ejemplo, George Soros, La Crisis del Capitalismo Global: La Sociedad Abierta en Peligro,
(Buenos Aires, Sudamericana, 1999), pág. 135. El problema de la crisis Argentina hacia fines del 2001, tuvo
que ver con el alto grado de desconfianza a la economía mezclado con el modelo económico establecido que
permitía el retiro del 100 % de las utilidades a las empresas privatizadas, lo que generó una gran fuga de
capitales y retiro de fondos de los bancos provocando la reacción por parte del gobierno central de lo que se
dio en llamar el “corralito”. Esta medida que impedía sacar fondos, nada menos que al pequeño ahorrista, ya
que el grande había retirado sus fondos hacia el exterior, generó grandes perjuicios, a la vez que no respetó la
propiedad privada de la que tanto habla el capitalismo neoliberal, ni dio seguridad jurídica al más débil. Otra
forma de fuga de capitales tiene que ver con los manipuleos que ciertos organismos, como las calificadoras
de riesgo país, el FMI o Estados como EUA hacen de ciertos gobiernos -por ejemplo frente a la expectativa
de que Lula Da Silva ganara las elecciones en Brasil- generando una gran desconfianza en la economía y
provocando estampidas hacia el dólar y fuga de capitales.
44
Ver DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, El Orden Mundial del siglo XXI, (Buenos Aires, Ediciones de la
Universidad, 1998), págs. 168 y sigs.
18
El FMI y el BM fueron concebidos para hacer posible el comercio mundial en un mundo
desprovisto de movimiento internacional de capitales; el BM para compensar la ausencia de
inversión directa y el FMI la ausencia de crédito financiero para contrarrestar los desequilibrios del
comercio. Hoy, el capital financiero opera de manera independiente de estos organismos y también
de los bancos centrales de los países 45 .
El resto de los organismos internacionales; entre otros, la ONU o los organismos especializados
dependientes de la ONU, o los organismos regionales, no contemplan el rol o la participación de
actores transnacionales, subnacionales, etc., además de los Estados miembros. Ciertas
organizaciones regionales como la OEA siguen cumpliendo con su papel de “Departamento de
Colonia del Imperio”, y no contempla en ningún caso las problemáticas de los países del
hemisferio, salvo los intereses económicos –ALCA- y de seguridad –terrorismo, narcotráfico, etc.de EUA, que siempre ha controlado al organismo para sus propios fines 46.
8) Un mayor control de los países poderosos en la toma de decisiones de los organismos
internacionales con incidencia en la vida y bienes de personas y Estados periféricos. Además
47
del FMI y el BM que se han transformado en los controladores de las economías de los países de
la periferia; la OMC ha pasado a ser al comercio, lo que el AMI a las inversiones, aunque en la
composición de la OMC figure una mayoría de países subdesarrollados. No obstante, se trata de
un organismo no electivo, controlado por burócratas de los países poderosos con capacidad de
generar decisiones. Las reglas de la organización las propone y aprueba primero el grupo
48
“QUAD”, formado por EUA, Canadá, la Unión Europea y Japón .
El Organo de Reglamento de los Diferendos (ORD) de la OMC, constituye la fuente de su
poder ejecutivo y jurídico. Antes, cuando el GATT quería sancionar a un país que no
respetaba sus reglas de juego, todos los miembros debían estar de acuerdo, incluyendo al que
debía sufrir las sanciones. En cuanto a la OMC, impone una disciplina inversa e implacable:
cuando su ORD decreta sanciones, los miembros, incluido el demandante, deben ser
unánimes en decidir no aplicarlas.
Una de las principales misiones de la OMC, la eliminación de las barreras no arancelarias
para el comercio, se lleva a cabo gracias a otros dos acuerdos: el acuerdo sobre las barreras
técnicas para el comercio (TBT), y el acuerdo sobre las medidas sanitarias y fito-sanitarias
(SPS), que pretenden “armonizar” las normas y las reglas en materia de protección del medio
ambiente, de la salud pública y de los consumidores.
En la práctica, esta “armonización” impone topes que tienen por efecto final alinear todas las
legislaciones nacionales, sobre todo las más eficaces, siguiendo el denominador común más
bajo, y ubicar así el principio de precaución fuera de la ley. Aquel que se niega a importar un
producto, bajo el motivo de que puede ser peligroso para la salud o destructivo para el medio
ambiente, deberá aportar las pruebas científicas que así lo certifican. No es el productor
45
46
El tema de organismos como la OEA lo he estudiado muy bien en “Relaciones Políticas entre Estados
Unidos y América Latina: ¿Predominio “monroista” o Unidad Americana?”, (Buenos Aires, Edic. del Autor,
1994).
47
El FMI, de un organismo encargado de supervisar el equilibrio monetario y el flujo financiero, ha pasado a
ser un “controlador de riesgo país público”, sin capacidad de prevenir o resolver crisis financieras
internacionales.
48
Ver Gabeta, Carlos, Socialresistencia, “Le Monde Diplomatique”, el Dipló, Buenos Aires, Diciembre de
1999, pág. 3.
19
quien debe demostrar la inocuidad de lo que pretende vender. Una de las batallas de fondo
entre los países miembros de la OMC se fundamentará en este principio: ¿a quién le incumbe
la carga de la prueba? ¿Cuáles son los estatutos y los límites de la ciencia cuando aún
subsisten dudas? 49
La OMC creó así una auténtica corte internacional de “justicia” que decide sobre el
derecho y establece una jurisprudencia en la cual las leyes nacionales existentes son otros
tantos “obstáculos” para el comercio y deja sistemáticamente de lado toda consideración
en cuanto al medio ambiente, lo social o la salud pública.
La cláusula del tratamiento nacional prohíbe toda discriminación hacia productos de origen
extranjero, particularmente sobre la base de sus condiciones de producción humanas o
ecológicas. En otras palabras, no se debe tomar en cuenta en absoluto los “procesos y
métodos de producción” (PMP). La única excepción a las reglas son las mercancías
fabricadas por prisioneros... pero no hay que invocar ni el desarrollo perdurable ni los
derechos humanos y por ende no se debe ni recompensar ni castigar a países socios
comerciales en función del respeto hacia tales nociones. El artículo concerniente a la
“eliminación de las restricciones cuantitativas” establece las cuotas y las negativas a importar
o exportar. Esta disposición bien podría dejar sin efecto varios acuerdos multilaterales sobre
el medio ambiente y diversas convenciones sociales 50 .
La palabra “horizontal” en el lenguaje de la OMC, significa que una medida de
liberalización aceptada en un área debe ser extendida a todas las otras. Por ejemplo, una
medida de liberalización aplicada a los bancos o las compañías de seguros también debería
serlo a la educación y a la salud, por pertenecer al área de los servicios.
DESPUES DE LA CUMBRE DEL MILENIO EN SEATTLE
El fracaso de la Ronda del Milenio en Seattle (noviembre de 1999) demostró que el movimiento
planetario opuesto al avance irrestricto de un libre comercio desarticulador del orden interno de
los Estados es fuerte y concreto.
No obstante, los mecanismos de globalización de un capitalismo cuyo credo es: las finanzas, la
“creación de valor” y la apertura irrestricta de los mercados, que cuentan con la Organización
Mundial de Comercio (OMC) como instrumento central siguen en vigencia.
El comercio se está transformando en el “vector” de la disgregación de las sociedades.
Están surgiendo nuevos actores planetarios que ocupan los espacios del Estado-Nación.
Las negociaciones comerciales, solo superficialmente, se refieren a los intercambios de bienes y
servicios. Tienen otra función, mucho más importante: desarticular el orden interno de los
Estados para ajustarlo a un “orden global” 51 destructor de todas las solidaridades y de todas las
estructuras colectivas, para que los flujos financieros y aquellos que los controlan -bancos,
compañías aseguradoras, empresas multinacionales, fondos de inversión y de pensión, e incluso,
individuos ricos como algunos propietarios de súper empresas-, queden como los únicos
“actores” planetarios.
49
Ver George, Susan, La OMC no es la Solución sino el Problema, Le Monde Diplomatique, Le Dipló,
Buenos Aires, Vol. I, N° 5, Noviembre de 1999.
50
51
Ver Ignacio Ramonet, “Régimes Globalitaires”, Le Monde Díplomatique, París, Enero de 1997.
20
El carácter “democrático” de la OMC, cuyas reglas se deben obtener a través de decisiones por
consenso, es decir por unanimidad, queda desvirtuado para la mayoría de las delegaciones del
“Sur”, que no disponen de un mínimo de medios humanos y conocimiento técnico para afrontar
en igualdad de condiciones los batallones de funcionarios estadounidenses, europeos y japoneses,
directa y permanentemente ligados con sus lobbies industriales y financieros 52. Las delegaciones
de los países de la periferia, se presentan a la mesa de negociaciones con las manos atadas y
debilitados por los acuerdos anteriores que debieron firmar con el Fondo Monetario Internacional
(FMI) o el Banco Mundial (BM) los que plantean programas de ajuste estructural, medidas de
“liberalización” y “apertura” de las economías como “condiciones” ineludibles para otorgar
préstamos o facilidades de crédito 53.
La dictadura de la OMC
El gran aporte de la movilización en la Cumbre del Milenio en Seattle (noviembre de 1999), fue
colocar en escena la cuestión del comercio y del libre comercio, no como un factor más de las
relaciones interestatales, sino como verdaderas tenazas para arrancar todo lo que quede de las
regulaciones nacionales y obligar al conjunto de la sociedad a plegarse al orden mundial del
comercio y las finanzas, pensado y aplicado por la ideología dominante, el neoliberalismo con
sus “supremos repartidores”: Grupo de los Siete (G7), OCDE, Comisión Europea y los
“reguladores” de las reglas de reparto: FMI, BM, y OMC.
Otro factor importante a considerar, es que la dirigencia política, en la periferia, y muchos
intelectuales o pseudointelectuales, con capacidad de influir y moldear a la mayoría de la opinión
pública, avalan la apertura en forma irrestricta y el debilitamiento del Estado. De esta manera se
facilitaría un flujo irrestricto de mercaderías y servicios y de capitales, aunque no de personas.
El neoliberalismo se ha transformado en el nuevo “fundamentalismo”, y la OMC se encarga de
su funcionamiento, a tal punto que, por ejemplo, en nombre de los derechos del comercio, su
Organo de Regulación de Diferendos (ORD), condenó en 1999 a la Unión Europea a importar
carne vacuna estadounidense con hormonas 54, o bien a pagar una indemnización anual de 117
millones de dólares a los exportadores estadounidenses y canadienses, privados de mercado. Esto
equivale a pagar multas por no importar productos cuya inocuidad a largo plazo no está probada,
o bien a venderlos despreciando el principio de precaución. De esta manera, la OMC desregula
en el terreno de la salud pública. La imposición del libre comercio cuestiona las legislaciones
sociales y ambientales nacionales. El comercio se transforma entonces en el “vector” del
desmonte de las regulaciones, al igual que la libertad de circulación de los capitales y la libertad
de inversión según el criterio AMI 55.
Más allá de que los pueblos no están condenados a soportar eternamente las tiranías, la
complicidad nunca desmentida de las finanzas con las dictaduras quita toda credibilidad a tales
discursos. La experiencia permite más bien pensar que los financistas aprecian particularmente
los gobiernos de mano dura que saben poner en vereda o en prisión a los opositores y los
sindicalistas, a fin de crear un “clima de confianza” para los inversores.
52
Susan George, “A lÓMC, trois ans pour achever la mondialisation”, Le Monde Diplomatique, París, julio
1999.
Agnés Sinai, “El día en que el Sur se rebeló”, Le Monde Diplomatique, Editorial Cono Sur, Enero del
2000.
54
La utilización de hormonas de crecimiento está prohibida en la alimentación animal en Europa desde fines
de los ´80.
55
Ver Bernard Cassen, “Fracaso del libre comercio”, Le Monde Diplomatique, Editorial Cono Sur,
Noviembre de 1999.
21
53
El acuerdo entre Pekín y Washington para la entrada de China a la OMC muestra la escasa
atención prestada a los derechos humanos cuando se trata de lo único que importa: los negocios
56
.
VISUALIZACION DE LA LEY DEL PARALELOGRAMO
Uno podría hacer diversos ejercicios haciendo uso de la “ley del paralelogramo”.
I&D EN EL MUNDO
Por ejemplo, los gastos mundiales en investigación científica y tecnológica son controlados en
alrededor del 97 % por los países desarrollados y el 3% restante por el resto de los países. No habría
mucho que preguntarse, respecto de hacia donde se dirige el conocimiento científico y tecnológico y
quienes manejan su orientación.
Las diferencias hoy, siguen criterios distintos. Con el final del bipolarismo se acabaron las
divisiones ideológicas. Huntington habla de divisiones, a partir del “choque entre civilizaciones”
57
. No obstante ello, las divisiones tienen más que ver con el grado de desarrollo de los pueblos,
con la posibilidad que tienen de acceder o no a los avances científicos.
Gráfico 6 Ley del Paralelogramo: I&D
La división hoy, está dada en base a la tecnología. Una pequeña parte del globo, que cuenta con
un 15% de la población, es la que provee casi todas las innovaciones tecnológicas. La mitad de la
población, puede adoptar estas tecnologías. La parte restante, que corresponde a alrededor de un
tercio de la población mundial, está desconectada tecnológicamente. No innova ni adopta
tecnologías foráneas.
Estas regiones excluidas tecnológicamente no necesariamente se corresponden con las fronteras
nacionales. Incluyen el sur de México y bolsones de la América Central tropical; los países
andinos; la mayor parte de la zona tropical de Brasil; el Africa al Sur del Sahara tropical; la
56
Ver Bernard Cassen, “Después de Seattle: Repensar el Comercio Internacional”, Le Monde Diplomatique,
Le Dipló, Febrero del 2000.
Ver DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, “El Orden Mundial del Siglo XXI”, (Buenos Aires, Ediciones de
la Universidad, 1998), bajo el título “de Mister ´X¨ a Mister ´H´”.
22
57
mayor parte de la ex Unión Soviética, aunque no las áreas más cercanas a los mercados europeos
y asiáticos; las zonas mediterráneas del Asia, las zonas mediterráneas de Laos y Camboya y
algunos estados al interior de China 58.
A veces las tecnologías están disponibles, pero los países son demasiado pobres como para
adquirirlas, o los gobiernos malgastan el dinero o lo utilizan de manera corrupta.
ALCA Y EL FUTURO HEMISFERICO
Otra área, como la creación del ALCA y la imagen que se hace de que todo el hemisferio se
beneficiará. Incluso con la visión de gobiernos como el chileno o el argentino -etapa de Carlos Saúl
Menem-, que plantean la importancia de ingresar al NAFTA/TLCAN o de un ALCA a más corto
plazo, prescindiendo del MERCOSUR o debilitando al MERCOSUR.
Gráfico 7 Ley del Paralelogramo: PBI Hemisférico
Observando cifras como las del Producto Bruto en el hemisferio. Supongamos que el PBH es de 100.
El NAFTA/TLCAN significa el 83,9% del PBH. El MERCOSUR el 10%. La América Latina, menos
México y los miembros del MERCOSUR, constituye el 6,1% restante. Las cifras no dejan mucho que
pensar respecto de la direccionalidad y la orientación que tendrá el ALCA y quién se la dará y quienes
serán arrastrados en esa dirección sin muchas posibilidades de cambio.
58
Ver Sachs, Jeffrey, “Cambios globales: Ya no son las ideologías sino la tecnología la que crea una nueva y
profunda división del mundo en bloques”, en Diario la Nación, Buenos Aires, 30 de Julio del 2000.
23
El mismo ejercicio podría hacerse en relación a México dentro del NAFTA/TLCAN y sus
posibilidades. Más allá de que aumentaron las exportaciones industriales de México hacia EUA o las
re-importaciones de empresas norteamericanas desde México, los niveles de pobreza en México son
altísimos y su nivel de subdesarrollo sigue siendo importante.
También se podría graficar la capacidad de imponer pautas de seguridad, a nivel mundial, por
parte de EUA en el contexto de la OTAN, en relación a las capacidades de otros Estados o
regiones del mundo.
24
Capítulo II
RELACIONAMIENTO ENTRE ESTRUCTURA Y ORDEN
Hay una visión fragmentada del funcionamiento del sistema, particularmente en el marco del
sistema internacional, ya que en el contexto interno del Estado se tiene más en cuenta la
correlación entre poder y norma.
Existe una visión dominantemente jurídico-idealista 59 del funcionamiento del sistema
internacional. Pareciera que, para comenzar, la realidad careciera de “vida propia” y de una
lógica del funcionamiento; que todo depende de la “voluntad” de quienes le pueden dar algún
tipo de orden a esa realidad. Por otra parte, también predomina la creencia de que el orden es la
resultante de una “convergencia de voluntades” 60, toda vez que se ve al rol de los Estados en los
organismos internacionales como “un Estado un voto”.
No obstante la realidad no se condice con estos criterios. Es más, resulta obvio que los
organismos internacionales, de hecho, también resultan estratificados en la forma en que
funcionan, toda vez que no disponen de medios propios sino de los que sus miembros les dan,
por lo que terminan orientándose e interpretándose sus normas, según los intereses y aspiraciones
de los más poderosos.
Las instituciones internacionales, cuya proliferación se dio recién hacia la segunda mitad en el
siglo XX, terminan reflejando en su ordenación normativa y en su funcionalidad, la
estructura de poder vigente.
Si uno hace un análisis histórico, puede observar que el orden siempre siguió los lineamientos
dados por la estructura de poder.
Creo que sería conveniente tener una visión más cercana a la realidad para poder describir,
explicar y comprender el funcionamiento del sistema. Esta visión debe considerar que la norma
no surge de cualquier lugar, sino que sale de una sociedad en particular, que tiene unos valores
dominantes -establecidos por la estructura de poder dominante- que incidirán en la
conformación de la norma. Esta norma se aplicará sobre esa sociedad en concreto y para ello
requiere de un poder de policía, que exija su cumplimiento y que sancione por su incumplimiento
a todos por igual 61 .
En el contexto mundial, tanto histórico, como actual, el aspecto más débil y menos tenido en
cuenta es el que contempla al poder de policía, que existe, pero está dado por los actores más
poderosos; no hay un poder central que opere como árbitro supremo.
EL REGIMEN COMO “PARAMETRO” DEL ORDEN
El régimen contempla, la forma en que se relacionan los actores atendiendo al ejercicio del poder y
los valores -o ideología dominante- alrededor de los cuales ocurre o predomina este relacionamiento,
los métodos para resolver los problemas que se presentan y la manera de dirimir los conflictos entre
los actores.
Una definición genérica de régimen internacional consideraría:
59
Ver “Realismo e Idealismo” en DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, Tendencias del Orden Mundial:
Régimen Internacional, (Buenos Aires, Edic. del Autor, 2001), Capítulo IV.
60
Por ejemplo, Tannembaum, “The Balance of Power versus the Co-ordinate State”, Political Science
Quarterly, N° LXVII, 1952, págs. 195-197. También su “The American Tradition in Foreign Relations”,
Foreign Affairs, 1951.
61
Ver más adelante, “Declinación Cuadrática del Derecho Internacional”.
1) El conjunto de principios, normas, reglas, pautas o procedimientos y valores que rigen el
relacionamiento de las unidades componentes en un segmento o área de relacionamiento
determinado, atendiendo al ejercicio del poder, y que son acordadas o impuestas entre los actores
preponderantes, con la resistencia -o aceptación- de los que se encuentran en su esfera de
influencia;
2) La forma en que los actores preponderantes, que se encuentran conduciendo al sistema, por
consenso o por imposición, establecen métodos de resolución de los problemas que surgen en
cada uno de esos segmentos; y
3) Las pautas que se establecen para solucionar los conflictos entre los distintos actores o
62
unidades, en relación con una problemática vinculada a cada segmento .
La generación del régimen sigue un “patrón direccionador”, dado por la estructura de poder. Ningún
actor, por más poder que tenga, dispone de un control absoluto, ya que, a nivel “horizontal” hay otros
que disputan con él los objetivos y la posibilidad de generar e imponer las reglas, y a nivel “vertical”,
existen actores que se resisten a las conductas impositivas de diversa manera.
El análisis del régimen consta de tres grandes áreas de indagación que se caracterizan por
distintos temas de análisis:
a) La creación de las nuevas reglas por los actores siguiendo pautas ideológicas dominantes 63. El
aspecto central del proceso de transición;
b) Las reglas mismas. El resultado del proceso de transición;
c) La aceptación o el rechazo de las reglas, que los actores definen durante la fase de transición. El
núcleo característico del proceso de consolidación.
Durante la etapa de “transición inter-sistémica” -decadencia de un sistema y orden mundial y
emergencia de uno nuevo- la actividad más significativa es el proceso de “polarización” entre las
unidades del sistema, siguiendo criterios estructurales -atendiendo a la configuración del poder vigente
64
en forma piramidal-, cuyo objeto central es la generación del -nuevo- régimen .
Hablo del poder vigente en forma piramidal, ya que el grado de “difusión” del poder, no es suficiente
como para posibilitar la intervención de todos los miembros del sistema -creciente en número y tipo65
en paridad de condiciones en la generación de reglas -régimen- .
La difusión del poder se da de una manera heterogénea en cuanto al tipo de actores, ya que no se
difunde sólo entre los Estados, sino entre otros actores no estatales, como las ONG's y las OSC
(Organizaciones de la Sociedad Civil), por ejemplo, o las empresas, la banca, los fondos de pensión y
de seguro, etc.; lo que provoca que la búsqueda de la justicia se reparta entre actores con intereses y
motivaciones diversos.
62
Esta definición fue elaborada por mí en función de la conceptualización hecha por Joynt Carey B., y
Corbett Percy E., Theory and Reality in World Politics, (Pittsburgh, PA, University of Pittsburgh Press,
1978), pág. 68.
63
Los principios, pautas y valores dominantes.
64
Ver DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, El Orden Mundial del Siglo XXI, (Buenos Aires, Edición de la
Universidad, 1998), Parte II.
65
Este tema lo estudie con profundidad en DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, El Orden Mundial del Siglo
XXI, (Buenos Aires, Edición de la Universidad, 1998), págs. 70 y 203.
26
Gráfico 8 Ejes y Segmentos de Relacionamiento Mundial
El régimen se expresa a través de acuerdos, de la costumbre y de organismos internacionales que
pueden tener en consideración uno y otro criterios.
El mantenimiento y la aplicación del régimen se encuentran presentes en los principios y las
normas mismas, así como la posibilidad de su cambio. Los tratados, así como las cartas
constitutivas de los organismos internacionales establecen los mecanismos de sanción en caso de
incumplimiento, y también la forma de modificación de esas normas o cartas constitutivas.
Si las cosas fueran tan simples como esto, todo resultaría más fácil, particularmente para los que
carecen de poder suficiente y reclaman justicia a sus aspiraciones. El voto mayoritario de los
miembros de un organismo internacional -que muchas veces resulta casi imposible de alcanzar
para casos de cambio de sus cartas constitutivas-, no es suficiente para lograr el objetivo de
cambio de régimen, ya que los actores más poderosos, manejan otros mecanismos más sutiles y a
la vez contundentes para mantener la división de la periferia disconforme y por lo tanto
debilitada, a la vez que para generarles la sensación de que los mecanismos sancionadores o de
marginación les generará más costos que los beneficios que obtendrán con las conductas que
adoptan.
Asociaciones “horizontales” orientadas a “maximizar” la capacidad de desempeño y
negociación, al estilo de la OPEP, o de la hoy Unión Europea, no frecuentan y, en muchos casos
se debilitan internamente, como lo fue el caso de la OPEP que malgastó o dilapidó los grandes
ingresos que obtuvo por exportación petrolera a partir de los impactos producidos en 1973 y
1979, debido a la corrupción y malos manejos de sus gobiernos.
27
Gráfico 9 Características de Funcionamiento del Régimen
Tratar de contrarrestar el poder y la influencia de los más poderosos resulta complejo de esta
manera, ya que las élites de la periferia son, en muchos casos cooptadas por la élite del centro,
operando según los criterios establecidos por el centro.
Sea porque operan los mecanismos de cooptación, sea porque se hace uso de la fuerza por parte
de los actores polares, la modificación del status quo en el sistema resulta difícil de conseguir
desde la periferia. Las estrategias a utilizar requieren operar en el largo plazo y, preferentemente
a partir de sistemas de alianzas, ya que la vía individual -caso de Japón, China y algunos países
asiáticos o de Alemania- resulta muy compleja.
LOS PAISES DE LA PERIFERIA Y EL REGIMEN MUNDIAL
Los países de la periferia, están expuestos a las oscilaciones de un sistema internacional del que
no pueden sustraerse pero sobre el cual ejercen tan sólo un control limitado. La excepción a esta
generalización, está dada por países que son tan grandes como para poder limitar las
interacciones externas, especialmente China, India, Brasil, y unos pocos Estados en desarrollo
más pequeños que tienen estructuras sociopolíticas y económicas flexibles y efectivas que les
permiten adaptarse a las condiciones internacionales, tales como los países de industrialización
reciente (PIR o Nic por sus siglas en inglés) del sudeste de Asia: Corea del Sur, Taiwán,
Singapur, Malasia, Tailandia, Hong Kong, etc.
Los Estados de la periferia han adoptado una gama de estrategias para afrontar su subdesarrollo y
su vulnerabilidad. Las estrategias dirigidas primordialmente a aliviar la vulnerabilidad son las
que más frecuentemente se juegan en los foros internacionales dedicados al establecimiento o el
mantenimiento de los regímenes internacionales 66.
66
En la interdependencia, el poder medido en términos de recursos o de potencial resulta diferente del
poder medido en términos de influencia sobre los resultados. Sensibilidad: implica grado de dependencia
de elementos o factores que manejan otros. Cuanto mayor la dependencia, mayor la sensibilidad. Implica
grados de respuesta dentro de una estructura política ¿con qué rapidez los cambios en un país ocasionan
cambios, con determinado costo, en otro país y cuál es la magnitud de ese costo? Vulnerabilidad:
28
Si al régimen lo definimos, básicamente, por los principios, normas, reglas y procedimientos de
toma de decisión en torno de los cuáles convergen las expectativas de los actores, tendríamos
que aclarar que los principios constituyen el conjunto coherente de afirmaciones teóricas acerca
de cómo funciona el mundo; las normas especifican los estándares generales de conducta y las
reglas y los procedimientos de toma de decisión se refieren a las prescripciones específicas de
conducta de áreas claramente definidas.
Por ejemplo, un régimen internacional liberal para el comercio se basa en un conjunto de
principios económicos neoclásicos que demuestran que la utilidad global se maximiza por
medio del libre flujo de productos. La norma básica de un régimen comercial liberal es que las
barreras tarifarias y no tarifarias deben reducirse y, en última instancia, eliminarse. Las reglas y
los procedimientos de tomas de decisión se especifican en el GATT/OMC.
Los principios y las normas definen el carácter básico de cualquier régimen. Aunque las
reglas y los procedimientos de toma de decisión pueden cambiarse sin alterar la naturaleza
fundamental de un régimen, no ocurre lo mismo con los principios y las normas.
Los regímenes establecen esquemas de conducta aceptables. Coordinan la toma de decisión. Los
cambios de los regímenes pueden alterar el control y la distribución de los recursos de poder
entre los actores del sistema internacional. Cada Estado desea más control sobre los
regímenes internacionales con el objeto de lograr que sus propios valores básicos e intereses
sean más seguros 67.
Como grupo, los países subdesarrollados y en vías de desarrollo han respaldado principios y
normas que legitimarían modos de distribución más “autoritativos” -en función de la
“autoridad” no del autoritarismo- que orientados al “mercado” 68. La distribución autoritativa
involucra la distribución directa de los recursos por parte de las autoridades políticas, o la
atribución indirecta por medio de la limitación de los derechos de los actores no estatales,
incluyendo las corporaciones privadas. Un régimen con orientación de mercado es aquel en el
cual la atribución de recursos está determinada por las capacidades y las preferencias de los
actores individuales que tienen el derecho de manejarse según las propias estimaciones de sus
mejores intereses.
Para los países de la periferia, los regímenes internacionales autoritativos son atractivos porque
suministran flujos de transacción más estables y predecibles que los regímenes de mercado 69.
implica, capacidad de respuesta y maniobra a situaciones de dependencia externa. La dimensión de
vulnerabilidad de la interdependencia se apoya en la disponibilidad relativa y en el costo de las
alternativas que los actores deben encarar. Los efectos inmediatos de los cambios externos generalmente
reflejan sensibilidad ante la dependencia. La dependencia a la vulnerabilidad sólo puede medirse por
el costo que implican los ajustes efectivos a un medio que ha cambiado durante cierto lapso de tiempo.
Los que son menos capaces de modificar sus respectivas situaciones mediante un cambio de políticas,
continuarán siendo vulnerables a los costos impuestos por los acontecimientos externos. La pregunta clave
para determinar la vulnerabilidad consiste en saber con cuánta eficacia las nuevas políticas podrán
aportar suficientes respuestas y a qué costo.
67
Ver Gilpin, Robert, War and Change World Politics, (New York, Cambridge University Press, 1981), pág.
50.
68
Este tema lo he tratado en “El Orden Mundial del Siglo XXI”, (Buenos Aires, Ediciones de la Universidad,
1998), págs. 76-78.
69
Es el caso, por ejemplo, de la UNCTAD -que sigue los criterios del régimen basado en el principio
autoritativo- vs. GATT -que sigue los criterios del régimen de mercado-.
29
Los shocks y las presiones externas son amenazantes para los países en desarrollo a causa de que
sus recursos y sus capacidades de adaptación son muy limitados. Los Estados de la periferia
persiguen cambios básicos de los principios y normas. En los ´70 cuestionaron el orden liberal
existente, por medio del pedido de un Nuevo Orden Económico Internacional más justo
(NOEI). No obstante, finalizado el sistema bipolar, el Consenso de Washington de 1989 ha sido
el “libreto” para darle mayor fuerza a la ideología liberal y los gobiernos de los países
periféricos, independientemente de su discurso, lo han aplicado sin discusión 70 , adoptando
orientaciones netamente de mercado.
Históricamente, los países de la periferia, han procurado, en primer lugar, alterar las instituciones
internacionales existentes, o crear otras nuevas que fueran más congruentes con sus principios y
normas preferidos. En segundo lugar, han presionado para lograr regímenes que legitimen la
confirmación unilateral de la autoridad soberana por parte de los Estados individuales.
Durante la etapa bipolar, los países de la periferia, han demandado una mayor participación en
los foros globales. Respaldaron las organizaciones universales con procedimientos de toma de
decisión según el sistema de “un Estado, un voto”. Presionaron para lograr la creación de nuevas
burocracias más sensibles a los regímenes basados en la asignación autoritativa. Por ejemplo, en
el área del comercio, la UNCTAD (Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Comercio y el
Desarrollo, conocida por sus siglas en inglés) fue creada como contrapeso del GATT (Acuerdo
General de Tarifas y Comercio, conocido por sus siglas en inglés), hoy reemplazado por la
OMC; que era percibido por los países en desarrollo como una institución comprometida con el
enfoque de orientación de mercado.
De todas formas, el principio de “un Estado, un voto” puede lograr ciertos regímenes, pero el
tema está en la capacidad de aplicación. Existe poca cohesión entre los países de la periferia
como para llevar adelante objetivos conjuntos. Además, muchos gobiernos de la periferia
mantienen lazos de afinidad con élites del “centro” más que con otros países de la periferia,
dificultando o impidiendo lisa y llanamente la posibilidad de ganar un mayor poder de
negociación.
La actitud de los gobiernos de Argentina -etapa de Carlos s. Menem- y de Uruguay –etapa de
Batlle- respecto del MERCOSUR, al que consideran como innecesario para negociar la creación
del ALCA, a diferencia del gobierno brasileño, es un ejemplo entre muchos.
La segunda estrategia de los países de la periferia ha sido respaldar a los regímenes
internacionales que legitimen el derecho de los Estados individuales a ejercer control soberano
sobre un rango amplio de actividades. Han procurado aumentar la cantidad de actividades que
son universalmente aceptadas como sujetas al control unilateral del Estado. Por ejemplo, los
países latinoamericanos encabezaron la lucha destinada a conseguir la extensión de zonas
económicas exclusivas en el océano. Asegurándose la aceptación internacional de este derecho
en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Mar, los países costeros en
desarrollo pudieron conseguir mayores beneficios económicos y más control del que hubieran
logrado si se hubieran reconocido límites más estrechos. Al aceptar los reclamos de derechos de
propiedad unilateralmente afirmados por parte de los países en desarrollo, la comunidad
internacional redujo considerablemente los costos del cumplimiento. De manera similar, en su
trato con las corporaciones multinacionales, han procurado, conseguir la legitimación de los
controles nacionales, aunque ha sido prácticamente en vano.
70
Esto requirió, desde ya, de gobiernos periféricos “funcionales” a la aplicación de estas pautas.
30
Los objetivos regimentales perseguidos por los países de la periferia se han orientado a limitar el
poder de mercado del Norte, por medio del incremento de las prerrogativas soberanas, ya sea
mediante organizaciones universales internacionales en las que cada Nación tiene un solo voto, o
por medio de la ampliación del rango de actividades exclusivamente sometidas al deseo soberano
unilateral de los Estados en desarrollo.
Las demandas asociadas con las propuestas de un Nuevo Orden Económico Internacional (NOEI)
más justo, que revistieron mayor importancia a mediados de los años ´70, son la manifestación
más clara de los esfuerzos por reestructurar los regímenes internacionales con orientación de
mercado. El NOEI y las propuestas relacionadas con él cubrían un amplio rango de áreas
temáticas que incluían el comercio, productos de primera necesidad, ayuda, deudas, soberanía
sobre los recursos naturales, código de conducta para las empresas multinacionales. El planteo
por un NOEI más justo fue la culminación de los esfuerzos que la periferia había emprendido en
la década de los ´40. Sin embargo este proceso se ha diluido totalmente con la finalización del
sistema bipolar y la implementación del Consenso de Washington de 1989, a la vez que la
creación de la OMC y sus reglas y, desde ya, el surgimiento de gobiernos periféricos,
“funcionales” a este proceso.
El interés en alterar los regímenes internacionales por parte de los países de la periferia ha sido
función de tres variables:
1) la naturaleza de las organizaciones internacionales existentes;
2) la capacidad de formular un sistema de ideas coherentes que establezca la agenda de las
negociaciones internacionales y cimente la unidad de la periferia; y
3) la actitud y el poder declinante del Norte, especialmente de Estados Unidos, con respecto a
las demandas del Sur y a los foros en los que estas demandas se han formulado.
1) La naturaleza de las estructuras regimentales existentes, incluyendo las organizaciones
internacionales, ha ejercido influencia sobre la capacidad que tienen los Estados de la periferia de
asegurarse un entorno gobernado por asignaciones autoritativas y no de mercado. La ventaja
institucional lograda por la periferia ha sido la aceptación del principio de la igualdad soberana
de los Estados 71.
De todas formas, este principio ha tenido escaso valor en el momento de aplicación, ya que los
Estados poderosos tienen metodologías sutiles para mantener fragmentados a los países de la
periferia y para hacerlos votar en su favor ciertos temas que son de su interés.
Antes del siglo veinte, los grandes poderes eran aceptados como los actores dominantes del
sistema, que poseían derechos de acción unilateral negados a los Estados más pequeños: el
principio de la primacía de los grandes poderes dominaba al de la igualdad soberana. En el
sistema actual, el principio de igualdad soberana predomina sobre el de la primacía de los
grandes poderes desde el punto de vista institucional, pero en los hechos, son los poderosos los
que establecen las pautas.
Naciones Unidas, como organismo de alcance mundial, sigue en la Asamblea General, el
principio de la igualdad soberana. Este principio rige, pero con la excepción del caso de las
instituciones financieras internacionales y del Consejo de Seguridad. Las posibilidades que tiene
la Asamblea General de incidir en las decisiones del Consejo de Seguridad son nulas.
71
Esta igualdad soberana, es jurídica, ya que no lo es desde el punto de vista del poder.
31
Los países de la periferia lograron la creación de nuevos organismos tales como UNCTAD y
UNIDO (Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial). En áreas en las
que las instituciones existentes limitaban el acceso, como la Antártida, los países de la periferia
han tenido poco éxito.
Para los Estados en desarrollo, las situaciones más atractivas han sido aquellas en las que los
regímenes internacionales existentes, respaldados por el Norte, ya incluían normas de asignación
autoritativa y no de mercado. Si los países en desarrollo lograban asegurarse el acceso a esos
regímenes, podían hacer reclamos de recursos que les hubieran estado prohibidos dentro de un
mundo con orientación de mercado.
2) La segunda variable que afecta la capacidad de los países en desarrollo de lograr sus
regímenes internacionales preferidos, ha sido la coherencia de los argumentos ideológicos
utilizados para racionalizar y justificar sus demandas.
El grado de coherencia en las posturas y tomas de decisiones en los gobiernos de la periferia ha
sido relativo. Si bien, los Estados en desarrollo estuvieron, en general, en desacuerdo con los
regímenes liberales con orientación de mercado, el hecho de que sus sistemas políticos hayan
sido inestables, con grandes cambios en su orientación tanto ideológica como en la toma de
decisiones, debido, fundamentalmente a golpes de Estado -la mayoría de los cuales ha sido
apoyado o promovido desde países del “centro”-, ha generado situaciones de constante “corsi e
ricorsi”, no sólo entre gobiernos civiles y militares o de una orientación y otra, sino también de
gobiernos que apoyaron -en connivencia con las élites del “centro”, las empresas
multinacionales y la banca- políticas neoliberales, versus los que adoptaron posturas
nacionalistas, las que fueron siempre mal vistas por el “centro” y las grandes empresas y, por lo
tanto, atacadas por diferentes medios y medidas.
Las primeras actuaciones de los países de la periferia, estuvieron limitadas a criticar tan sólo
partes del orden liberal, y a llamar la atención con respecto a las áreas en las que los Estados
desarrollados habían violado sus propios principios liberales.
A partir del trabajo de Raúl Prebisch en la CEPAL (Comisión Económica para América Latina
de las Naciones Unidas) a fines de la década de los ´40, los voceros de la periferia desarrollaron
un conjunto de argumentos que atribuían la mayor responsabilidad del subdesarrollo al
funcionamiento del sistema internacional, y no a las características específicas de los países en
desarrollo o a las políticas adoptadas por sus líderes. Esta línea argumentativa fue
desarrollándose y propagándose con el tiempo, basándose tanto en el análisis marxista como en
otros análisis económicos convencionales. La capacidad de la periferia de presentar una visión
coherente del mundo -que pintara la explotación de la periferia como rasgo inherente de la
economía global- suministró un argumento lógico para el planteo de demandas al Norte, ayudó a
que el Grupo de los 77 (brazo económico del Movimiento de Países No Alineados, formado en la
primera reunión de la UNCTAD) coordinara sus programas en varias áreas temáticas, y redujo
los costos de negociación entre los países en desarrollo al sugerir específicas propuestas de
políticas.
A principios de la década de los ´70, el mundo industrializado estaba a la defensiva en todos los
foros internacionales de importancia. La agenda era establecida por la periferia. La hegemonía de
la que gozaron las doctrinas liberales en el primer período de posguerra había sido totalmente
socavada. Era rechazada por casi todos los líderes de la periferia y cuestionada por muchos
grupos específicos, incluyendo algunos creadores de políticas, en el Norte.
32
Hubo una relativa unidad de criterios, dentro de un contexto “golpista” en la periferia que
pretendía asegurar el mantenimiento del control desde el centro, en muchos casos bajo el lema de
luchar contra el avance del comunismo soviético-cubano.
Con la aparición y aplicación del Consenso de Washington de 1989 y la desintegración de la
URSS en 1991, el centro ya no necesitó promover golpes de Estado para controlar a la periferia y
evitar que alcanzara algún nivel de coherencia que fortaleciera su poder negociador. Es más, se le
comenzó a restar poder a las fuerzas armadas, que podían adoptar posturas nacionalistas en
algunos casos -el caso Venezuela con Chávez es un ejemplo- y a apoyar a postulantes de partidos
políticos con posibilidades de ganar mayoritariamente las elecciones, de manera tal de cooptarlos
para que apliquen las políticas establecidas en el “libreto” del Consenso de Washington de 1989.
En América Latina este objetivo fue logrado, a tal punto en que, adalides seguidores del
pensamiento de Prebisch 72 y de un pensamiento latinoamericanista como, por ejemplo Fernando
Henrique Cardoso, al llegar al gobierno, aplicaron políticas neoliberales. Lo mismo ha pasado
con el socialista Gustavo Lagos en Chile, con su “socialismo de mercado”.
La periferia se encuentra hoy más fragmentada que nunca y su coherencia es en favor de los
intereses del “centro” y de las empresas multinacionales, la banca y las calificadoras de riesgo
país, y no de las necesidades, aspiraciones y problemas de los pueblos de la periferia.
No sólo no se orientan en el sentido de modificar el régimen en beneficio propio, sino que lo
están avalando, más allá de reclamar, que el modelo liberal debe ser más benigno con la
problemática social -que el propio modelo ha creado-.
3) La variable final que condiciona el grado de éxito logrado por la periferia en su intento de
asegurarse regímenes internacionales basados en la asignación autoritativa ha sido el poder del
Norte, especialmente de Estados Unidos.
Esto cambió con el tiempo. Estados Unidos emergió de la Segunda Guerra Mundial en una
posición extraordinariamente dominante. Su producto bruto interno era tres veces mayor que el
de su principal rival, la Unión Soviética. Tenía el monopolio de las armas nucleares. Gozaba de
ventajas tecnológicas con respecto a sus principales competidores en la mayoría de los sectores
industriales.
Con el transcurso del tiempo su predominio se erosionó. Los europeos y los japoneses se
recuperaron. La Unión Soviética y otros países lograron producir armas nucleares. Los japoneses
alcanzaron y, en algunos casos, sobrepasaron a Estados Unidos en casi todas las industrias
tecnológicamente avanzadas. Se incrementó dramáticamente la dependencia del suministro
energético importado. Vietnam socavó el consenso doméstico que había respaldado a la política
exterior norteamericana 73. El eje del poder mundial se trasladó desde el Atlántico hacia el
Pacífico.
El principio de los años ´70 demostró ser el momento más propicio para que el mundo en
desarrollo lanzara un ataque importante contra el orden liberal internacional que había sido tan
asiduamente cultivado por los creadores de políticas norteamericanas. Estados Unidos había sido
72
El pensamiento de Prebish era del tipo “estructural”, donde la industria y la empresa tenían un rol
importante, frente al pensamiento “monetarista” dominante en el esquema neoliberal.
Ver Krasner, Stephen D., Conflicto Estructural: El Tercerr Mundo contra el Liberalismo Global, (Buenos
Aires, GEL, 1989), págs. 18-19. También Lowenthal, Abrahan, El Fin de la Presunción Hegemónica, en
“Estudios Internacionales”, (1977), Vol. I, N° 37.
73
33
la fuerza propulsora de las organizaciones internacionales creadas tras la finalización de la
segunda guerra mundial.
Para un poder hegemónico, el propósito de esas organizaciones es legitimar sus preferencias y
valores. A pesar de la autonomía formal de esas organizaciones, Estados Unidos tenía gran
influencia sobre las decisiones específicas y las políticas generales de todas las organizaciones
internacionales de importancia durante los años ´50.
La descolonización socavó la influencia norteamericana. En Naciones Unidas y en otras
organizaciones internacionales cambiaron las mayorías votantes y la orientación del voto. Los
Estados de la periferia cuestionaron tanto los valores subyacentes como las específicas
preferencias políticas de Estados Unidos. Sin embargo, esto no condujo a una renuncia inmediata
de Estados Unidos a las instituciones existentes.
A pesar de una creciente incapacidad de influir sobre las decisiones de Naciones Unidas y de
otros foros internacionales, Estados Unidos no se marchó. Pero sí sacó del ámbito de la ONU
aquellos temas en los que su interés nacional podía verse disminuido y los trató en el nivel
bilateral.
Durante los años ´60, el Sur no se había fusionado en un bloque votante disciplinado ni tampoco
había presentado un programa coherente que abarcara varias áreas temáticas. La debilidad de los
países de la periferia, resulta de su incapacidad de influir unilateralmente a la vez que de formar
alianzas “horizontales” estratégicas razonables para lograr un mayor peso de negociación.
Los Estados industrializados son capaces de influir sobre el entorno internacional y de adaptarse
internamente. Los países industrializados más pequeños ejercen poca influencia sobre la
estructura global de las transacciones, pero sus economías políticas domésticas les permiten
adaptarse.
Al cambiar la naturaleza de los regímenes internacionales, los líderes de la periferia esperan crear
un entorno más estable y predecible. El éxito de los países en desarrollo en la obtención de sus
objetivos regimentales ha dependido de la naturaleza de las instituciones existentes, de su
capacidad de articular un punto de vista coherente y de la disposición del Norte, particularmente
de Estados Unidos, de tolerar foros internacionales que produzcan resultados indeseados. Estos
dos últimos factores explican por qué el conflicto Norte-Sur alcanzó tanta intensidad a mediados
de los años ´70. En ese momento, el Sur había desarrollado una efectiva posición ideológica, los
foros internacionales estaban disponibles, y Estados Unidos aún estaba comprometido con las
negociaciones globales.
Esta interpretación de la conducta del Sur se basa en un enfoque estructural, de la política
internacional, enfoque que sostiene que la conducta de los Estados está determinada por sus
capacidades de poder relativas. Los países del Sur no detentan ninguna moralidad nueva o
superior, ni sus políticas son menos razonables que las del mundo industrializado. Se comportan
de la misma manera en la que los Estados se han comportado siempre; intentan maximizar su
poder, su capacidad de controlar el propio destino.
Los reclamos del Grupo de los 77 se han basado en la igualdad de los Estados soberanos y han
sido hechos por el Estado y sólo por el Estado, no por los ciudadanos individuales. Para los
países en desarrollo, la reestructuración de los regímenes era una estrategia atractiva,
particularmente a principios de los años ´70, a causa de su falta de capacidades de poder
34
nacional, su posibilidad de quebrantar la hegemonía ideológica del Norte, y el acceso que les
suministraban las organizaciones internacionales 74 .
Históricamente, los regímenes nuevos se crean con mayor facilidad ante la existencia de Estados
hegemónicos que poseen un importante poder ideológico, militar y económico-tecnológico. Los
países de la periferia, sin embargo, pueden esgrimir poderosos argumentos ideológicos para
legitimar sus preferencias, pero carecen de capacidades nacionales militares y económicastecnológicas y, por sobre todo, por falta de cohesión en las relaciones Sur-Sur.
La realidad post-bipolar, muestra un panorama, en el que la “uniformidad” de aplicaciones de
políticas en la periferia, no es un índice de cohesión ni de coherencia, sino de “subordinación
vertical” con “fragmentación horizontal”. Las “contraestrategias” del mundo industrializado y
los actores transnacionales, como la banca, los inversores, las empresas y las calificadoras de
riesgo país, son superiores a las estrategias, débiles y carentes de alternativas planteadas desde la
periferia.
El Sur no ha abandonado los reclamos de un Nuevo Orden Económico Internacional más
justo, pero lo hace desde la aceptación de la ideología liberal y no cuestionándola o
proponiendo alternativas.
Cuando los intereses mutuos son altos, esos cálculos pueden conducir a relaciones cooperativas.
Cuando los intereses específicos no se hallan presentes, la interacción decae. Esto último ha sido
prácticamente la regla en la periferia, y modificar esta cultura resulta difícil.
La élite de la periferia se ha formado y educado, mayoritariamente, en el “centro” y se ha
imbuido, no sólo de sus conocimientos, sino también de sus puntos de vista -sean militares
durante la etapa “golpista” como civiles, especialmente en el área de la economía y las
finanzas-. De esta manera, al “centro” le resulta cada vez más fácil implementar sus políticas. Ya
no necesitan promover golpes de Estado, basta con que los funcionarios responsables de la toma
de decisiones en la “periferia” sean “funcionales” a sus intereses y procuren aplicar políticas que
les convenga.
Como el arma más poderosa en el mundo globalizado actual es el conocimiento, los países de
la periferia carecen de poder, ya que no le dan importancia a este tema. Como invierten lo
mínimo en educación y en ciencia y tecnología, los que quieren una buena educación se van al
“centro” a formarse y cuando regresan, aplican las políticas y los modelos que aprendieron en el
“centro” en crudo, sin adaptarlos a los intereses y necesidades de la periferia, favoreciendo los
intereses del centro -beneficiándose con esa actitud- y dándole una orientación a la
globalización, la de los que manejan las ideas y el conocimiento 75.
74
Ver Krasner, Stephen D., Conflicto Estructural: El Tercerr Mundo contra el Liberalismo Global, (Buenos
Aires, GEL, 1989), págs. 18-19.
Ver, por ejemplo, Bunge, Mario, Desarrollo, ¿sin ciencia, técnica ni universidad innovadoras?, en Diario la
Nación, Buenos Aires, 2 de Abril del 2001.
35
75
Capítulo III
¿Cuáles serán las nuevas características que adoptará el sistema mundial?
Hasta ahora hemos visto que el sistema se está configurando a partir de la convergencia de tres
tipos de actores:
1) los Estados-Nación, cuya característica central es que están hacia el fin de su “macroetapa”;
2) los actores transnacionales con fines de lucro; y
3) la sociedad civil que está emergiendo como actor, orientándose a reformular el pacto
social.
¿Cuáles serán los nuevos métodos para el establecimiento y el mantenimiento del orden y
para aplicar la justicia?
Para esta nueva pregunta, las tendencias muestran que todo se re-orientaría en el sentido de
atender a las demandas de justicia dentro del marco de un orden dado. El surgimiento de la
sociedad civil en su papel de reformulación del pacto social, tiene, fundamentalmente, esta
finalidad.
Mientras los Estados-Nación que tienen “súper-soberanía”, particularmente EUA, buscan
priorizar el establecimiento, el mantenimiento o el restablecimiento del orden por sobre la
satisfacción de las demandas de justicia, y los actores transnacionales con fines de lucro están
principalmente preocupados por la rentabilidad; la sociedad civil empuja en el sentido de darle
prioridad a la satisfacción de las demandas de justicia por sobre el orden, sin que éste pierda su
finalidad.
PREGUNTAS PARA HACERSE EN LA CONFIGURACION DE UN SISTEMA
1) Actores, tipo y características.
2) Direccionalidad. Actores dominantes, ideología dominante y/o en pugna.
3) Alianzas: Tipo y características
4) Conflictos: Tipo, características. Conflictos “horizontales” y “verticales”. Sistemas de
resolución de conflictos.
5) Nuevos sistemas de seguridad.
NUEVAS METODOLOGIAS
Las nuevas tendencias mundiales muestran cambios sustantivos.
La aparición del Tribunal Penal Internacional cuya vigencia se dio a partir del 1° de julio del
2002; más allá de su falta de ratificación por Estados importantes, como EUA o China, muestra
que, además del establecimiento, el mantenimiento y el restablecimiento del orden, a la
comunidad mundial le interesa poner el acento en el problema de la justicia. Los fallos judiciales
en terceros Estados contra crímenes de lesa humanidad, se orientan en ese sentido. El caso
Pinochet, no prosperó, pero su regreso a Chile le significó el inicio de un juicio, que modificó la
actitud del gobierno. Otros casos, como el del marino argentino, Miguel Cavallo, detenido en
México para ser extraditado a España, o los de los militares en Argentina apuntan en el mismo
sentido.
Uno de los problemas centrales de difícil resolución, es el del poder de policía “supremo” que
tendrán estos tribunales; mientras que Estados como EUA se encargan de ejercerlo
unilateralmente en beneficio de sus intereses.
SISTEMA DE PREGUNTAS PARA ANALIZAR LAS RELACIONES MUNDIALES
NUEVOS PARADIGMAS Y DEFINICIONES EN LAS RELACIONES MUNDIALES
Un análisis de las tendencias del orden mundial debe tener en consideración un sistema de
preguntas, a fin de observar cómo se van configurando las relaciones entre los actores polares
(polarizadores del sistema), las relaciones entre estos y las unidades (re) hegemonizables; e
incluso las relaciones de estos últimos entre sí.
A) Al considerar las “relaciones entre los actores polares”, las principales preguntas a
hacerse, comprenden:
1) ¿Qué relacionamiento habrá?
Desde ya, hago referencia al tipo de relacionamiento entre las posibles “potencias hegemónicas”
. ¿Habrá nueva “pugna por la primacía” -característica del sistema bipolar-, o habrá “división
de esferas de influencia” acompañada de una política de “equilibrio y balance de poder” característica del sistema multipolar-; o un sistema en “red”, en el que intervienen actores
heterogéneos: Estados-Nación, junto a actores transnacionales, subnacionales y supra-nacionales
y la sociedad civil?
76
Frente al viejo modelo de los “oponentes”: EUA-URSS, el futuro sistema mundial ¿se
caracterizará por el surgimiento de nuevos tipos de oponentes?
En principio, el gobierno norteamericano ha decidido, a partir de los hechos del 11 de septiembre
del 2001, que el nuevo oponente es el “terrorismo” y aquellos Estados que lo apañen.
¿Qué pasará con los actores transnacionales, como las Organizaciones Internacionales No
Gubernamentales (ONG's, OSC), etc. desde el punto de vista de su oposición o su búsqueda por
reformular muchas áreas antes no consideradas o mal tratadas, como medio ambiente, derechos
humanos, desarrollo, etc.?
2) ¿Qué conflictos principales se darán?
Particularmente como resultante del nuevo relacionamiento. Estos nuevos conflictos, ¿nada
tendrán que ver con los viejos, con características ideológicas, típicos de la guerra fría?. Es muy
probable que los conflictos provocados por los cambios sistémicos y la desintegración de viejos
conglomerados, a los que habría que agregar los que se van perfilando desde hace un tiempo y se
vinculan principalmente con problemáticas de tipo económico-comercial 77 se vean acompañados
o, tal vez, superados por los generados por la nueva pugna que se ha desarrollado a partir de los
76
La Unión Europea (UE) en un contexto de predominio sobre los países que pertenecen a la
Commonwealth, y que están incluidos en los Tratados Lomé, Yaoundé y ACP (Asia, Caribe y Pacífico); a lo
que habría que agregar la posible influencia sobre Europa del Este. EUA, Canadá y la esfera de influencia,
particularmente el resto de la región americana. Japón y los Nic's asiáticos, en el área inmediata, y habría que
agregar, probablemente, a Australia y Nueva Zelanda que, pese a que pertenecen a la esfera de la
Commonwealth, en aras de lograr una mayor autonomía, procurarán jugar algún rol en su propia esfera
geográfica. China e India, pueden jugar un papel significativo también.
77
Un buen ejemplo es el que existe entre EUA y Japón en relación a la industria automotriz. Probablemente
otro es el proteccionismo Europeo, especialmente francés, en los temas agrícolas, que han dificultado las
negociaciones en la Ronda Uruguay del GATT y dificultarán las tareas de la OMC.
37
actos terroristas del 11 de septiembre del 2001 en la que EUA procura llevar adelante su modelo
imperial provocando, aunque su gobierno lo haya negado reiteradamente, un conflicto entre
civilizaciones..
3) ¿Surgirán otros actores polares?
Creo que, además de la “Tríada” de actores polares que se configura actualmente, en el mediano
plazo, si es que encuentran un equilibrio en sus economías, podrían llegar a constituir actores
polares, la Federación Rusa, Ucrania y posiblemente Bielorrusia, individualmente o en forma
conjunta, dependiendo de que realicen alianzas o no 78. China jugará un papel significativo y de
primer orden.
4) Rol de las Multinacionales y las Transnacionales en el sistema de relaciones.
Considero que tendrá un rol creciente, una nueva categoría de actor que se menciona
generalmente, pero que no se lo contabiliza en los análisis, que es el actor transnacional,
particularmente la banca privada transnacionalizada que cumple con un rol muy importante,
especialmente en el segmento financiero.
No obstante ello, las empresas multinacionales o transnacionales productoras -tales como las
farmacéuticas, las de telefonía, las de informática y microelectrónica, etc.-, que no tienen
lealtades con banderas; así como las “trading companies” tienen también un rol creciente en el
sistema mundial, a tal punto que, en vez de dejar las regulaciones mundiales en manos del
Estado, están comenzando a ocupar ese rol, a través de presiones a los líderes Estatales 79.
Que el Banco Mundial (BM), así como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) hayan
creado respectivamente una CFI cada uno; en el primer caso la Corporación Financiera
Internacional y en el segundo la Corporación Financiera Interamericana, a fin de financiar al
sector privado, ya que sus Cartas constitutivas no contemplan esto, pero ya no financian más al
sector público, salvo para la “reforma del Estado”, es un indicador empírico de lo dicho 80.
Las ONG’s, también son actores transnacionales y producen importantes efectos en las relaciones
mundiales. La ecología, los derechos humanos, la problemática de la mujer, son buenos ejemplos
de lo dicho.
5) ¿Qué nuevos sistemas de seguridad y de solución de conflictos surgirán?
Los sistemas de seguridad colectiva carecen de razón de ser en un sistema multipolar 81. Dado
que, la pugna ideológica basada en el conflicto Este-Oeste ha desaparecido, los conflictos típicos
de la guerra fría dejarán lugar a los conflictos vinculados a las problemáticas económicas,
78
Existen proyectos de realización de una zona económica común entre estos países.
De acuerdo con Stanley Hoffmann, en su Teorías Contemporáneas, (Madrid, Tecnos, 1963), pág. 228, “en
el siglo del Estado liberal y de la diplomacia de gabinete, una serie de actividades caían fuera del ámbito de la
política mundial y dentro de las relaciones privadas transnacionales”. Esto muestra que el proceso de
“estatización” y la “transnacionalización” de las relaciones mundiales, ha sufrido ciclos; no se trata de que
actualmente la “minimización” del rol del Estado se ha alcanzado como resultado de una evolución o proceso
de maduración.
80
El BM ya ha otorgado un crédito de u$s 60 millones a Telefónica de Argentina, u$s 45 millones a Edenor y
u$s 45 millones a Transconorte. Ver Diario “Clarín” de Buenos Aires, Crédito del Banco Mundial a Tres
Empresas Privatizadas, viernes 13 de agosto de 1993, pág. 29.
81
Los sistemas de seguridad colectiva -estilo TIAR, OTAN, Pacto de Varsovia, etc.- son típicos del sistema
bipolar. Los sistemas multipolares, por el hecho de basarse en el “balance de poder”, no admiten “alianzas”
permanentes y rígidas, sino, se rompe la posibilidad de restablecer el equilibrio toda vez que éste es roto.
38
79
sociales o con connotaciones de carácter étnico o religioso. De esta manera, los sistemas de
seguridad también deberán vincularse a este tipo de situaciones; mientras que para aquellas
típicamente militares, como lo que ocurre en Yugoslavia, o el Medio Oriente, predominarán las
“Fuerzas de Paz” teóricamente controladas desde Naciones Unidas, pero en la práctica, aún
conducidas -en un intento por mantener ventajas- por EUA.
No cabe duda que se dará un replanteo de los problemas de seguridad mundiales y regionales, a
la luz de los cambios vigentes. Esto implica considerar un nuevo rol de las fuerzas armadas, en
los aspectos: militar, de apoyo social, y también en situaciones de catástrofe.
Además, los conflictos, actualmente, no tienen que ver con la problemática entre actores polares,
por pugnas ideológicas. No representan el “traslado” de su “pugna” a la periferia, como ocurría
durante el bipolarismo, sino situaciones pendientes, latentes y postergadas, pero “sofocadas” por
la conflictiva principal entre las dos superpotencias y por su conducta imperial y colonial; que
terminó “destapándose” como resultado de la finalización del sistema bipolar. A este tipo de
conflictos, hay que agregar la problemática del narcotráfico y del lavado de dinero, que tiene
como agravante el hecho de que es capitalista; busca la rentabilidad, aunque de una manera
espuria.
De todas formas, el tema de la lucha contra el terrorismo y el denominado, por el gobierno
norteamericano de Bush: “eje del mal” le ha permitido a EUA justificar la presencia y el
fortalecimiento de la OTAN y tratar de “conjurar” la tendencia de configuración del sistema en el
sentido del eje económico, retrotrayéndola hacia el eje estratégico-militar, que es el que EUA
maneja y controla.
6) ¿Qué sistemas políticos predominarán?
Frente a la caída del comunismo, ahora el capitalismo, especialmente el de mercado, imperante
en EUA, ha quedado “transparentado” y es juzgado a la luz del capitalismo alemán y el japonés ¿nueva direccionalidad?-. Esto incidirá en los sistemas políticos, particularmente aquellos que
han tomado al capitalismo norteamericano como modelo, o que se encuentran bajo la influencia
de EUA.
Esto requiere de cambios significativos en los sistemas políticos; en parte, por la desaparición del
comunismo como una alternativa. No obstante ello, no sólo debe medirse a los sistemas políticos
por su ideología, sino también por los regímenes predominantes, y la forma en que estos tienen
influencia sobre otros.
Los sistemas políticos son variable dependiente del orden mundial vigente, por lo que deberán
adaptarse a las nuevas características que adopte éste.
Del mismo modo que en el siglo XVII se pasó del Estado Feudal hacia el Estado-Nación, con
determinadas características novedosas de este último; en la actualidad se está en un proceso de
transición -no hablo de un día para otro, sino en términos, tal vez de décadas-, en el que el viejo
concepto de soberanía ha perdido vigencia en la forma en que se define -por ende todos sus
atributos, como seguridad, poder, gobierno (en el sentido de potestad interna) e independencia
(en el marco externo) 82 por ejemplo-, a la vez que el Estado-Nación ha dejado de ser el único
actor mundial; es más, ha dejado de ser el preponderante.
82
Ver por ejemplo, Verdross, Alfred, Derecho Internacional Público, (Madrid, Aguilar, 1963), Cap. II B.,
también Cap. X II a).
39
Gráfico 10 Relaciones Mundiales Globales
Al sistema mundial actual se lo observa como uno, en el que los actores transnacionales (banca,
productoras, tradings, ONG’s) están creciendo no sólo en magnitud, sino también en capacidad
para establecer reglas en el contexto del sistema de relaciones.
Del mismo modo que, en los últimos cincuenta años, los Estados que manejaban la capacidad
militar establecían las reglas del juego y, por lo tanto, establecían las pautas de los sistemas
políticos que eran funcionales a sus intereses de seguridad y a los disfuncionales también; ahora
los actores transnacionales son los que están marcando esas pautas, pero con un poder basado en
el control de las finanzas, los procesos industriales -incluso, en gran medida los científicos y
tecnológicos- y los comerciales.
7) ¿Qué tipo de capitalismo?
Si bien el capitalismo no se encuentra en decadencia, sí pareciera estarlo el capitalismo al estilo
norteamericano, basado en la ética protestante 83 y exclusivamente en la influencia de las fuerzas
del mercado. Como alternativa, pareciera fortalecerse un estilo capitalista, en el que el Estado
tiene alguna influencia junto con las fuerzas del mercado 84, y donde la variable social es
83
¿O debería decir ética “shumpeteriana” cuya virtud central es la rentabilidad? No cabe duda que el
capitalismo en Asia, no puede basarse en la ética protestante; lo hará en base a la ética sintoísta o budista en
última instancia; lo que significa un cambio de valores en el proceso y en las relaciones mundiales que se
encuentren subordinadas a este proceso, como lo estuvieron al capitalismo norteamericano.
84
Más que liberal o neoliberal, es utilitarista.
40
considerada relevante. Este estilo se observa tanto en Alemania Unificada, como en Japón 85 y
podría producir modificaciones en el sistema de relaciones globales -¿nuevos valores? ¿nueva
direccionalidad?-.
8) ¿Qué tipo de liderazgo?
El liderazgo está vinculado a aquellos Estados -y/o actores transnacionales- que “direccionen”
las relaciones, debido a un predominio en cuanto a su capacidad frente a los que son dirigidos y,
a la vez, frente a otros con capacidad similar que direccionarán competitivamente o
conflictivamente respecto de los primeros, a otro grupo de dirigidos.
Los liderazgos en los últimos 50 años, estuvieron vinculados fundamentalmente al conflicto
ideológico entre las dos potencias polares. En el futuro, seguramente estarán vinculados a la
competencia económico-comercial-financiera-científica & tecnológica.
Dentro de los nuevos liderazgos, es importante considerar el posible rol que tengan los actores
transnacionales, las áreas en las que ejercerán ese liderazgo y los valores y creencias que
ostentarán. El rol de ONG´s vinculadas al medio ambiente, es un ejemplo del tipo de valores que
presionaran sobre la forma en que el capitalismo opere, más allá de la actitud del gobierno
norteamericano de George Bush (h) de abandonar el Protocolo de Kioto sobre Medio Ambiente
86
.
De todas maneras, ya el gobierno de G. W. Bush se ha encargado de impedir que en el mundo se
den alternativas de liderazgo, al tratar de controlar la direccionalidad de todo, a partir de su
propuesta de lucha contra el “mal”, como considera al terrorismo y los Estados que lo apañen. ¡O
están con EUA o están contra EUA!
B) Al considerar las relaciones entre los polos y las unidades (re) hegemonizables,
preguntamos:
1) Nuevas formas de dominación.
La “dominación estructural”, en los últimos 50 años, estuvo vinculada y justificada por el
conflicto entre dos ideologías incompatible entre el Este y el Oeste. El “control” económico,
comercial, financiero, científico & tecnológico y desde ya político-ideológico basado en la
problemática de la seguridad de las potencias hegemónicas, han sido los principales ingredientes.
Actualmente, no se perfila a través del modelo de la “seguridad” basada en el conflicto
ideológico, aunque sí en lo que hace a la seguridad generada a partir de la problemática del
terrorismo y los Estados que lo apoyen, de acuerdo con los criterios del gobierno norteamericano
de G. W. Bush. Pero además, el manejo de los Estados de la periferia se lleva a cabo a partir de la
“democracia controlada” 87. Los instrumentos están dados principalmente a partir de la lucha
anti-terrorismo, anti-narcotráfico; evitar el caos internacional tratando de controlar conflictos
como el de Yugoslavia; y otras metodologías como la negociación de la deuda externa, el control
de los mercados, la reforma del Estado, etc.
85
El estilo capitalista europeo fue introducido en Japón durante la era Meiji (1868-1912), y estuvo basada
primariamente sobre el modelo alemán. Ver Harou, Shimada, Japanese Capitalism: The Irony of Success, en
“Japan Echo”, Vol. XIX, No 2, Summer 1992, pág. 18.
86
Ver “EUA Abandona el Tratado de Kyoto Contra el Calentamiento Global”, en CNN en español,
http://www.cnnenespanol.com, 28 de Marzo del 2001.
87
Derechos humanos, ley de patentes, control y cuidado del medio ambiente, etc.
41
En realidad, el proceso de dominación estará condicionado, por el tipo de sistema político
imperante en los actores polares o en los dominantes no polares, según los criterios que planteaba
en el ítem “sistemas políticos” al hablar de las relaciones entre actores polares.
Si pensamos en términos de la intervención de EUA en América Latina desde principios de siglo
XX hasta la actualidad, siguiendo los criterios del Corolario “Theodoro Roosevelt” a la Doctrina
Monroe (1902), mediante el que el gobierno norteamericano se comprometía a no intervenir en la
región, salvo en casos de “convulsión interna o guerra civil, que pusiera en peligro la vida o los
intereses de ciudadanos o empresas norteamericanas en esos países”; creo que este modelo,
muestra perfectamente cómo el sistema político de un país dominante, actúa en favor de
presiones de actores privados que tienen intereses en áreas cuyo dominio es claro o disputado.
Desde ya, todo esto ocurrió en épocas en las que la transnacionalización, aparentemente, no era
relevante 88.
Los actores privados transnacionales -banca, productoras, tradings- seguramente presionarán a
los gobiernos de los países dominantes para que establezcan pautas de seguridad a sus intereses como lo han hecho con anterioridad, aunque como grupos de presión, no como factores de poder
mundial-, o que ejerzan presiones, mediante cierre de mercados, bloqueos económicos, recorte de
préstamos o créditos, etc. sobre los gobiernos de los países periféricos -nuevas líneas de borde o
de control intra-hegemónicas- 89.
Los Estados, como construcciones jurídicas que son, actúan a través de los gobiernos, que cada
vez se manejan más en función de los intereses y presiones de los grandes lobbies, más que de la
Nación, en términos de la población o el hombre común 90 . Esto se debe desde ya, a la capacidad
de presión que tienen los lobbies, y a la escasa capacidad de cohesión y presión, aparte de la falta
de información, por ingenuidad, por ignorancia de conocimiento e ignorancia de información,
que tiene el pueblo común.
2) Nuevos conflictos entre Polares y Hegemonizados y entre estos últimos
Los principales conflictos (nuevos) entre Polares y hegemonizados, además de las situaciones
planteadas en el ítem anterior, estarán vinculados a problemas de deuda, inversión, financiación,
créditos, mercados, transferencia de tecnología; especialmente desde la perspectiva de los
hegemonizados. Los problemas de leyes de patente, de narcotráfico y lavado de dinero y las
situaciones de terrorismo y de conflicto social, los problemas de migraciones y las medidas
88
Si bien no intervino directamente en Guatemala en 1954, apoyó a Honduras y Nicaragua, que le prestaron
apoyo a Castillo Armas para regresar al gobierno en Guatemala. En todo esto tuvo que ver el interés de la
United Fruit Company que había sido expropiada por el gobierno reformista de Arbenz. En el caso de la
intervención directa y unilateral a República Dominicana por el gobierno de Johnson en 1965, pese a que el
temor principal de EUA era evitar una segunda Cuba, también es cierto que la banca privada estaba
preocupada porque el regreso de Bosch al gobierno podría significar una política de nacionalizaciones que les
hiciera perder sus intereses.
89
Las presiones que el Embajador norteamericano ejerce sobre el gobierno argentino en relación a “seguridad
jurídica” y patentes, son un claro ejemplo de lo que digo.
90
Es revelador sobre el particular, el discurso del General Eisenhower, siendo presidente, de evitar que el
“complejo militar-industrial” domine las acciones del gobierno norteamericano; particularmente siendo él
un militar. No cabe duda que ese complejo manejó las políticas de Johnson en su escalada -desastrosa por
otra parte- en la guerra de Vietnam. No cabe duda también que dominó al gobierno de Reagan en todo el
proceso de la IDE o “guerra de las galaxias” que llevó a la quiebra a la economía norteamericana; o al
gobierno de Bush en su “aventura” en el Golfo Pérsico, aún careciendo de los fondos suficientes para
emprenderla, comprometiendo financieramente a Japón y Alemania. Es el mismo complejo que presiona
sobre el gobierno de Clinton, para mantener a EUA con hipótesis de conflicto militar.
42
adoptadas por países industrializados frente a este tema, como por ejemplo, las iniciativas 187 y
209 del gobierno de California y el establecimiento de cercas de alambrado en la frontera con
México para impedir el paso de indocumentados; la Ley Helms-Burton que permite al gobierno
norteamericano aplicar sanciones a empresas de terceros países que en sus actividades en Cuba
utilicen o trafiquen con propiedades que fueron enajenadas a empresas norteamericanas, lo que
ya ha generado conflictos con la Unión Europea, Canadá y México; son mayoritariamente
preocupación directa de los hegemones, en la medida en que pueden ser generadoras de desorden
global.
El hecho de que haya una redefinición del orden económico internacional, no significa que sea
justo esta vez. Los planteos por un Nuevo Orden Económico Internacional (NOEI) más justo
hechos durante la década de los '70, por los países del denominado Tercer Mundo, han perdido
vigencia en cuanto a sus parámetros ya que, por lo menos dos de los tres temas sobre los que se
fundó el pedido de un “Diálogo (?) Norte-Sur” han cambiado en cuanto a sus características:
1) Carta de Deberes y Derechos Económicos entre los Estados, presentada por el entonces
Presidente mexicano Luis Echeverría Alvarez en la Asamblea General de la ONU (1974) y
adoptada por la gran mayoría de Estados -no por EUA-, incluso en otros foros
internacionales;
2) Soberanía sobre los recursos naturales; y
3) Código de conducta a las empresas multinacionales.
El punto 1) todavía está por alcanzarse, ya que los derechos continúan entre los poderosos
económicamente, y los deberes entre los que carecen de poder, e incluso de estrategias para
modificar ese status. El punto 2), particularmente durante las décadas de los '60 y '70 fue un
planteo de los países productores de materias primas, ya que eran permanentemente avasallados
por Estados industrializados y/o empresas multinacionales, que hacían uso de sus recursos en
forma indiscriminada y sin responder a los intereses y necesidades de desarrollo de esos países 91.
En los '80, con los “nuevos materiales” que comenzaron a reemplazar en el laboratorio los
recursos naturales 92, las empresas multinacionales especialmente, que habían venido a las “bocas
de expendio” a utilizar directamente los recursos naturales, se fueron al mundo industrializado a
utilizar los “nuevos materiales” a partir de los laboratorios. Esto también trajo cambios en el
punto 3) ya que ahora el código de conducta a las empresas multinacionales le corresponde al
mundo industrializado, debido a que las empresas están preferentemente allá, tratando de sacar
ventajas de los laboratorios, más que en el mundo productor de materias primas. Esto significa
que deben replantearse las pautas de búsqueda de un Nuevo Orden Económico Internacional
(NOEI) más justo por parte del mundo subdesarrollado. El recurso más importante desde hace ya
un tiempo, es el “conocimiento” -no la información- 93. Lo importante es saber “cómo”, “por
qué”, más que la información en sí misma, que se la puede conseguir de alguna manera. El
conocimiento lo controlan -además de la información- los poderosos, ya que invierten en él;
muchos son actores transnacionales. Los gobiernos de los países subdesarrollados o en vías de
desarrollo, no están dispuestos a invertir en algo que da réditos (políticos) en tan largo plazo;
además, ¿cómo dominar si el conocimiento está presente en la población? -pan y circo, es la
mejor manera de dominar-. En última instancia, los gobiernos de los países poderosos tampoco
91
Si es que los gobiernos de esos países se planteaban este tipo de temáticas, y no eran “funcionales” a los
intereses de los otros gobiernos o de las empresas multinacionales.
Por ejemplo, la fibra óptica al cobre, o con la biotecnología, desde alimentos, hasta la electrónica.
93
La información sin método o marco conceptual para procesarla, carece de valor.
43
92
quieren que el conocimiento sea relevante en los países periféricos. Los conflictos entre los
hegemonizados seguirán vinculados a las problemáticas históricas, como límites, migraciones,
problemas vinculados a conductas nacionalistas, conflictos étnicos, conflictos religiosos, etc.; lo
que entorpecerá, como lo ha hecho hasta ahora la posibilidad de “integración” (?) -hay más un
discurso, instalado desde hace más de 35 años, que una orientación en ese sentido- en el nivel
“horizontal” y con una perspectiva “estratégica” 94.
3) Límites a las conductas autonómicas 95
Los “límites” a las conductas autonómicas existen siempre; sólo que varían, dependiendo de las
características de los sistemas mundiales imperantes.
La “línea de control intra-hegemónico” 96 está dada, por el lado de la potencia central,
direccionadora o hegemónica, por el grado de “permisividad” a las actitudes independientes de
los miembros de su ámbito hegemónico y, por el lado de los miembros hegemonizados o
direccionados, por el grado de “capacidad” que tienen para contrarrestar -resistir- las presiones
de los hegemones y llevar a cabo sus objetivos de manera relativamente independiente, sin ser
pasibles de sanciones o sin que éstas les generen perjuicios importantes 97. Es importante tener en
cuenta, que a esta “ecuación” hay que verla a la luz de un país perteneciente a un ámbito
hegemónico -bloque ideológico, modelo guerra fría o área económica, modelo sistema
multipolar siglo XIX- cuyo gobierno sea funcional a maximizar su capacidad de desempeño, y no
funcional a una dependencia.
94
En realidad los gobiernos de los países subdesarrollados o en vías de desarrollo, se plantean a los procesos
integracionistas más como mercados ampliados a través de la desgravación tarifaria, que como un
instrumento de “maximización de la capacidad de desempeño o negociación” frente al mundo
industrializado. Además, la mayoría de los gobiernos de estos países son más funcionales y tienen más
vínculos con el mundo industrializado que con los gobiernos de los países que tienen situaciones o
condiciones similares; ya que del mundo industrializado reciben préstamos, créditos, inversiones o son
deudores; mientras que los países vecinos son posibles competidores, e incluso “conflictores”. La típica
política vigente en América Latina de “mi enemigo es mi vecino”, debido mayoritariamente a conflictos de
límites o carreras armamentistas. Impera el criterio de que “juntarse con pobres es sumar pobreza”.
Entretanto, el mundo industrializado sigue en relación a la periferia la política de “dívide et ímpera”.
95
Llamo “conductas autonómicas” a todas aquellas actitudes o políticas de los miembros de un ámbito
hegemónico que, oponiéndose o resistiéndose a la potencia polar, de manera heterodoxa, toda vez que lo
haga en determinados aspectos de la política global, sin que constituya una oposición frontal a sus
lineamientos básicos -sino constituiría una secesión, como el caso de Cuba en 1961 o China comunista en el
caso del bloque oriental- busca mejorar su inserción global y su independencia de desempeño. Esta actitud se
puede buscar por la vía individual o por la vía conjunta a través de alianzas o sistemas integrados. El éxito de
la conducta autonómica, depende de una variedad de factores, entre los que la “viabilidad nacional”, sea
individual o colectiva, es uno. Este tema fue muy bien estudiado por Puig Juan Carlos en Doctrinas
Internacionales y Autonomía Latinoamericana, (Caracas, Univ. Simón Bolívar, 1980), Segunda Parte.
96
Esto queda bien en claro durante la etapa de la guerra fría, tanto por el lado de EUA como de la URSS en
sus bloques respectivos. El bloqueo a Cuba por EUA, la intervención indirecta a Guatemala en 1954; a
República Dominicana en 1965; a Grenada en 1983 etc.; en el caso de la URSS la intervención por medio de
las tropas del Pacto de Varsovia a Hungría o Checoslovaquia. En todos los casos, los miembros del ámbito
hegemónico sobrepasaron el límite de permisividad de las potencias centrales. En la actualidad, el factor
“seguridad” no interviene para establecer estos parámetros, sino componentes financieros, comerciales,
industriales, jurídicos -como la seguridad jurídica para la estabilidad o la confianza de los inversores o las
empresas, o leyes de patentes; no de los individuos, que carecen de poder suficiente- etc. Los parámetros que
se juegan no están vinculados a la pugna ideológica y a la seguridad, sino al control de mercados, seguridad
financiera, manejo de recursos, etc.
97
Ver más arriba Gráfico sobre “Líneas de Control Intra-Hegemónico”.
44
La capacidad (que se mide “por abajo”, desde el miembro hegemonizado/hegemonizable), no
sólo está dada por los “recursos” materiales y humanos, sino también -y esto es central- por la
voluntad política de la elite gobernante para usar esa capacidad -dentro de los límites de la “línea
de control intra-hegemónico”- en beneficio de una mayor autonomía de desempeño y una mejor
inserción -en el mediano o largo plazo-.
Durante el bipolarismo, la “permisividad” (que se mide “por arriba”, desde los actores polares
o hegemones), estaba condicionada por la pugna ideológica Este-Oeste entre EUA y la URSS,
mientras que la “capacidad” para contrarrestar las presiones estaba condicionada, no tanto por lo
económico, sino por conductas que no pusieran en tela de juicio el liderazgo -ideológico- de una
u otra cabeza de bloque en el conflicto Este-Oeste. Si ocurría esto último -se superaba la “línea
de control intra-hegemónico”- inmediatamente operaban los mecanismos “re-equilibradores” 98
del sistema -léase, “quienes lo conducen”-, por parte de las potencias hegemónicas y el aparato
institucional manejado por ellas -v.g.: Consejo de Seguridad de la ONU; Pacto de Varsovia;
OTAN; TIAR; OEA; etc.- para sancionar al que adoptaba una conducta “anti-sistémica” a través
de distintos mecanismos que iban desde corte de préstamos y créditos, pasando por bloqueos -el
caso cubano es típico-, intervenciones directas, hasta favorecer a elites internas funcionales al
“modelo sistémico” para que accedan al gobierno por medio de golpes de Estado y, de esa
manera, volver todo a la “normalidad”.
En el contexto del sistema multipolar que predominó entre 1815 y 1914, así como el que se
perfila actualmente, -más allá de que ahora se ha hecho más complejo, dado que EUA ha puesto
también, dentro de sus prioridades a aquellos Estados que puedan llegar a favorecer al
terrorismo, dentro de sus definiciones- tanto la “permisividad” como la “capacidad” son
condicionadas, no por razones de pugna ideológica, sino por la competencia en el terreno
económico, a lo que hay que agregar, a partir del 11 de septiembre del 2001, su aporte a la lucha
contra el terrorismo.
Los miembros hegemonizados, hegemonizables o re-hegemonizables, que no favorezcan un
modelo económico determinado, no recibirán los beneficios de inversiones, préstamos, créditos,
apertura de mercado, tratamiento favorable en materia de negociación de deuda, transferencia de
tecnología, etc. Las diferencias están en que, en el sistema bipolar, el manejo de la “línea de
control intra-hegemónico” ha sido más “traumático”, ya que las relaciones Polo-Polo así lo eran.
En el sistema multipolar, las relaciones Polo-Polo son más de competencia que de pugna por la
destrucción del otro.
En ambos casos, pese a que en el bipolarismo, el conflicto predominante es el Este-Oeste,
mientras que en el multipolarismo, pareciera que es el Norte-Sur; la “lectura” -de lo que está
pasando en el sistema para armar un “cuadro de situación”- debe hacerse en los dos sentidos;
atendiendo “horizontalmente” a la situación vivida a nivel inter-polar por “arriba” y, por
“abajo”, a los efectos de observar, en qué medida existe una tendencia a la cooperación y la
realización de alianzas maximizadoras entre los hegemonizados/bles que aumente la
“resistencia” frente a las actividades de los polos o polarizadores; y “verticalmente” a las
relaciones de “permisividad” -desde los polos- y de “capacidad” de resistencia o de tener
conductas independientes- desde los miembros hegemonizados-; para que la lectura sea
completa.
98
Proceso “homeostático” tendiente a restaurar el viejo equilibrio que se perdió o se vio modificado por la
resultante de la acción del miembro o conjunto de miembros hegemonizados.
45
4) Perspectivas de los procesos integrativos regionales frente a los conglomerados económicos
globales.
En gran medida estarán limitados por los conglomerados globales, y los actores polares
conductores de cada uno de esos conglomerados se encargarán de que funcionen en beneficio del
bloque.
Este tema está íntimamente vinculado a la forma en que funcione el proceso de “línea de control
intra-hegemónico”.
Estos procesos integrativos estarán condicionados por:
a) La evaluación de la política laboral en el mecanismo de integración subregional, que
quedará subordinada a la política de “desregulación” establecida desde la “cumbre” de los
conglomerados mayores y/o desde los actores transnacionales, que intervienen para sacar
provecho de estos procesos.
b) La generación de zonas francas, incentivadas por los inversores y actores transnacionales,
a fin de beneficiarse de la “desregulación” que estas zonas permiten. De todas formas, la
reforma del Estado, con su cuasi absoluta desregulación hace que, en cierta medida, las zonas
francas se desdibujen.
Además, ¿se planteará una “convivencia” entre procesos de integración y de fragmentación,
como el caso de Yugoslavia y otros; o este último tipo de situaciones será provisorio?
En el corto plazo, hay una marcada tendencia a la fragmentación.
5) ¿Qué tipo de sistemas políticos predominarán?
Durante la etapa del sistema bipolar, los sistemas políticos considerados funcionales al sistema,
eran los que favorecían o mantenían las pautas de seguridad e ideológicas planteadas por las
potencias hegemónicas en los bloques respectivos; sea desde el punto de vista político, o
económico. Disfuncionales eran aquellos que -a criterio de los actores polares-, podían poner en
tela de juicio la seguridad y la ideología del bloque; los intereses económicos de las grandes
potencias o de las empresas pertenecientes o “aliadas” a las grandes potencias; o constituir una
“cabeza de puente” para el posible avance sobre el bloque, de la potencia hegemónica del bloque
contrario.
Ejemplo de lo dicho, han sido las intervenciones directas o indirectas de las potencias
hegemónicas, en sus respectivos ámbitos hegemónicos, sea con sus tropas, las de los sistemas de
seguridad colectivos, bloqueando, o favoreciendo golpes de Estado para que asuman facciones
favorables a sus intereses, en aquellos países donde los gobiernos adoptaban políticas que
pudieran ser consideradas “peligrosas” para sus intereses o que afectaran los intereses de grupos
económicos o empresas propias o “aliadas”.
Casos de intervención directa o indirecta:
a) EUA: Guatemala, con el gobierno de Jacobo Arbenz (1954); bloqueo a Cuba luego de la
invasión fallida a Bahía de Cochinos, desde 1961 en adelante; República Dominicana (1965)
por el temor que grupos de oposición reinstalaran en el gobierno a Juan Bosch que había sido
derrocado por un golpe de Estado; adopción de las Enmiendas González y Hickenlooper para
presionar al gobierno de Velazco Alvarado por la nacionalización de la International
Petroleum Company (IPC) a partir de 1968, y el posterior apoyo al gobierno de Morales
Bermúdez para que “diluyera” todo el proceso revolucionario hecho por el gobierno anterior;
46
intervención de la CIA y la ITT (sector gubernamental y privado conjuntos) para derrocar al
gobierno de Allende en Chile (1973); apoyo a la “contra” nicaragüense contra el régimen
sandinista durante todo los ‘80; invasión a Grenada (1983); invasión a Panamá para derrocar
al presidente Manuel Noriega, aunque anteriormente había sido utilizado por la CIA; todos
los golpes de Estado militar, promovidos o avalados, en diferentes países latinoamericanos,
respondiendo a apoyos e intereses ideológicos, militares, de seguridad, estratégicos y
económicos de EUA y empresas norteamericanas o transnacionales aliadas al gobierno de
EUA en la región.
b) URSS: Intervención a Hungría (1956 y 1958) por las tropas del Pacto de Varsovia;
intervención a Checoslovaquia (1968) por las tropas del Pacto de Varsovia; intervenciones y
presiones sobre Polonia en diversas oportunidades (1948, 1956, 1968, 1981).
Tendencias Futuras sobre “Funcionalidad” de los Sistemas Políticos
En la actualidad -y las tendencias hacia el futuro-, en lo que hace a los sistemas políticos
considerados funcionales al sistema que se está gestando, tienen que ver con que aseguren el
pago de la deuda externa; la disminución del gasto público; la privatización; el achicamiento del
Estado; la apertura de los mercados; la desregulación de la economía; el establecimiento de
pautas de seguridad jurídica al inversor; adopción de ley de patentes; etc. Estos sistemas políticos
recibirán el beneficio de inversiones y no serán aislados. Entretanto, serán considerados
disfuncionales aquellos Estados que no ofrezcan las garantías indicadas anteriormente y, por lo
tanto, serán “castigados” o “sancionados” a través de la no inversión, el cierre de mercados, el
cierre a las fuentes de crédito; el retiro de apoyo en los foros multilaterales de pago; etc. A esto,
hay que agregar como disfuncionales aquellos Estados que, a criterio de EUA apoyen a los
terroristas o no contribuyan con EUA en la lucha contra el terrorismo, o tengan sistemas políticos
que, a criterio de EUA, no sean democráticos, aunque hayan sido elegidos por el pueblo aun en
sistemas multipartidistas, como es el caso de la Venezuela de Chávez.
Marco para los Sistemas Políticos
Los sistemas políticos -de actores no polares-, evidentemente deberán enmarcarse en las
aspiraciones globales de los grandes bloques económicos. Los actores con capacidad polar serán
los que establecerán las pautas básicas y globales de estos bloques.
Los nuevos modelos políticos para América Latina, atendiendo a que los viejos paradigmas
reformistas y/o revolucionarios han dejado de tener vigencia, son reemplazados por una
concepción neoliberal, en la que lo social está en segundo plano, pese a las exigencias
(contradictorias por otra parte) del FMI y el BM 99.
Las viejas dictaduras de izquierda o de derecha se han quedado sin el apoyo externo, pero su
“sucesión” civil, no necesariamente está lo suficientemente organizada -o es una mera sucesión
civil, pero con el mismo objeto; conocida vulgarmente como “democracia controlada”- como
para que constituya una democracia en el sentido de “participación”, y no meramente en el
sentido “electoral”, que preste “conformidad formal” a las necesidades de los “controladores” estatales y no estatales- internos y externos 100 .
99
Consenso de Washington de 1989.
No obstante, la Carta Democrática Interamericana adoptada en Lima el 11 de septiembre del 2001, apoya
la democracia “delegativa” por sobre la “participativa”. Seguramente hay un temor a la participación
orgánica del pueblo que pueda poner en tela de juicio las aspiraciones del sector privado o de gobiernos como
el de EUA con aspiraciones y conductas imperiales.
47
100
Del mismo modo que el mundo necesita un orden, las sociedades necesitan gobiernos; pero
necesitan gobiernos funcionales a sus necesidades y aspiraciones de bienestar y desarrollo
general y no a las presiones de los lobbies o de gobiernos externos para alcanzar sus objetivos
particulares.
En el sistema bipolar, tanto el gobierno norteamericano como el soviético necesitaban, en la
periferia, gobiernos funcionales a sus intereses ideológicos y aspiraciones de seguridad, en el
marco de una pugna ideológica Este-Oeste 101 . Ahora que esa pugna dejó de existir, los gobiernos
de los países que constituyen la gran “periferia” deben ser funcionales a las nuevas pautas
imperantes de orden mundial; pautas, cuyas tendencias se perfilan en un predominio del eje
económico, controlado por un capitalismo repartido entre las concepciones de EUA -de mercadoy las de Alemania (renano) y la de Japón (Meiji); a lo que hay que agregar un alto índice de
manejo de los sectores privados transnacionalizados, que requieren de un Estado desregulado y
de mercados abiertos. En lo estratégico-militar, la lucha contra el terrorismo y aquellos Estados
que, a criterio de EUA apoyan a los terroristas.
Continuará el Estado en términos del componente territorial, pero se modificará su “función” o
“funcionalidad” desde el punto de vista de la población y del gobierno y de la definición de lo
que es el concepto de soberanía y todos sus elementos. De los componentes estatales, el territorio
es un factor meramente pasivo 102.
La población es “activa” en lo que hace a participación, pero su grado de “respuesta” o de
“reacción” en defensa de sus intereses depende del grado de madurez y desarrollo, de su
“carácter nacional”; o del grado de represión a la que esté sometida. En lo que hace al gobierno,
el análisis se vuelve más complejo. En los Estados, las elites 103 y los grupos de interés sectorial,
pujan porque sus propios intereses se vean reflejados favorablemente y, en la medida de lo
posible (de su capacidad de presionar) que el interés nacional se parezca a su interés particular
104
. Esta es una actividad normal en el marco estatal. Desde ya, alcanza cierto grado de
101
Siguieron el mismo modelo del Imperio Romano y el Macedonio en uno y otro casos. Sobre este
particular, ver Liska, George, Imperial America, (Baltimore, The Johns Hopkins Press, 1967).
102
Ver Halajczuk, Bodhan T. y Moya Domínguez, María Teresa, Derecho Internacional Público, (Buenos
Aires, EDIAR, 1972), Cap. II, Sección V, 17 A. y B..
103
Hablo de los que detentan el poder y generan influencia, que no necesariamente coinciden con el
“gobierno”, que puede ser presionado o guiado por aquellos, v.gr.: los lobbies de las multinacionales,
especialmente las petroleras y de armamentos, que llevaron al poder a Lyndon B. Johnson en EUA y
generaron a través suyo una política favorable a sus intereses en América Latina, a tal punto que se llegó a
favorecer golpes de Estado militares, que instalaran gobiernos “funcionales” a estos intereses, frente a las
políticas de “nacionalizaciones” que se llevaban a cabo generalmente en la región, y desde ya, también
funcionales a los intereses de “seguridad” de EUA, instalándose políticas conocidas como de “seguridad
nacional”. También la escalada más importante de la guerra en Vietnam, bajo la presión de los lobbies
armamentistas, más allá de las políticas norteamericanas de disputa en la “guerra fría” contra la URSS. La
intervención unilateral del gobierno de Johnson a República Dominicana a través de los “marines” respondió
a un pedido de la banca privada que veía peligrar su existencia por el posible regreso de Bosh al gobierno y
una política de “nacionalizaciones”. Podríamos dar muchos otros ejemplos en distintos países, para mostrar
cómo funciona el poder y el gobierno.
104
Sobre el tema del interés nacional ver Morgenthau, Hans, Otro Gran debate: el interés nacional de Estados
Unidos, en “American Political Science Review”, Vol. LXVI, No 4, Dic. 1952, págs. 961-68, reproducido en
Stanley Hoffman, Teorías Contemporáneas de las Relaciones Internacionales, (Madrid, Tecnos, 1963), págs.
107-13. También, desde un punto de vista crítico a Morgenthau, ver a Aron, Raymond, En Busca de una
Filosofía de la Política Exterior, en “Revue Francaise de Science Politique, Vol. III, Ene-Mar 1953, págs. 6991, reproducido en Stanley Hoffman, op. cit.. He trabajado este tema en, Un Tema “No Debatido”: El Interés
48
complejidad, si tenemos que agregar presiones externas, no sólo de grupos privados extranjeros,
como empresas multinacionales, sino también de gobiernos de países cuyo poder es muy superior
y sus intereses ideológicos, económicos o de seguridad exigen, de Estados menos poderosos,
ciertas conductas.
Durante el bipolarismo, EUA o la URSS, a través de distintos mecanismos que implicaban a la
OTAN, Pacto de Varsovia o TIAR, ejercían esas presiones sobre sus ámbitos hegemónicos
respectivos, “sancionando” a aquellos gobiernos que pusieran en tela de juicio su mandato o sus
intereses de seguridad e ideológicos, e incluso instalando gobiernos funcionales, en aquellos
Estados en los que los gobiernos tenían conductas “rebeldes” o peligrosas a sus intereses.
Terminado el sistema bipolar, se presume que los Estados más poderosos económicamente –y
a partir del 11 de septiembre del 2001, también militarmente-, cumplirán esa misión y, desde ya,
lo harán en forma funcional a las nuevas características que adopte el sistema mundial 105 . Pero,
con el agregado de que ya no son actores exclusivos, sino que los actores transnacionales han
alcanzado -y continúan alcanzando- un grado de poder y de influencia muy grande, que requiere,
para sus propios intereses, de Estados y sistemas políticos con determinadas características, que
favorezcan -o dicho en otros términos, que no entorpezcan- sus aspiraciones 106 . La pregunta
sería ¿que clase de sistemas políticos y gobiernos requieren para poder alcanzar sus
objetivos? Visto desde otra perspectiva, ¿qué pasará con los sistemas políticos que no se
adapten a esta nueva “corriente” de intereses, y con los gobiernos que se rehúsen a
favorecer este tipo de orientaciones? Quiero decir, desde el punto de vista del tratamiento en
las negociaciones de la deuda externa, de apertura de mercados a sus productos, de obtención de
créditos, de orientación de las inversiones, etc. y en el eje estratégico-militar, que lleve a cabo
medidas de lucha contra el terrorismo y aquellos Estados que lo apañen.
En el eje económico, no cabe duda que los actores transnacionales crecen en relevancia, a tal
punto que el Estado pierde importancia como generador de pautas globales de orden. Al menos
ha dejado de ser monopólico en este sentido. De esta manera, el Estado, en todo el mundo, se
está adaptando a estas circunstancias; abandonando el viejo rol mediador o de árbitro de la
Nación, y transformándose en una entidad útil, o funcional al menos, a los actores
transnacionales o a los actores privados nacionales, pero que, en última instancia, terminan
comportándose como transnacionales y no como una burguesía nacional que favorece el
desarrollo de ese Estado y su Nación.
Si el Estado ha sido hasta ahora el “árbitro” de los intereses y aspiraciones de la “Nación”, y
abandona esta posición; ¿quién hará el papel de árbitro de la Nación? ¿Quién satisfará sus
intereses y aspiraciones, o la defenderá, o solucionará sus conflictos?
Nacional de los Países Subdesarrollados, en “Revista Argentina de Relaciones Internacionales, Buenos Aires,
CEINAR, Vol. II, No 6, Set-Dic 1976, págs. 23-28.
Desde mi punto de vista, nada puede actuar fuera de las características generadas por el sistema mundial.
Todo debe ajustarse a eso. Desde ya, esas características surgen del proceso de “polarización” entre los
grandes actores, y al cabo del mismo, se irá perfilando el régimen y el orden global. Sobre este proceso, ver
en este trabajo “Polarización”. Debería observarse que, frente a los cambios mundiales, los gobiernos tienden
a adaptar sus políticas a las nuevas reglas según sus tendencias, más que a aprovechar los cambios para
mejorar la situación de sus países, independientemente de las reglas globales o de sus tendencias. La mayoría
tiende a aislar a todo gobierno que adopte este tipo de actitudes.
106
Hoy, los Estados se han transformado en gestores de marketing. Los gobiernos viajan acompañados del
sector privado, para que hagan negocios.
49
105
Creo que ese rol lo están afrontando en forma progresiva y creciente las ONG's, sea en materia
de derechos humanos, ecología, derechos de la mujer, etc. y las OSC (Organizaciones de la
Sociedad Civil).
Límites de Acción de los Sistemas Políticos
Hay aún dos elementos importantes a considerar y que tienen que ver con lo que llamo:
interdependencia organizacional vs integración asociacional 107 .
Al hablar de interdependencia-organizacional, lo hago en términos de las relaciones
“verticales”, estratificadas, con una interdependencia heterogénea, e injusta en cuanto al
“reparto” de beneficios.
Al hacerlo en términos de integración-asociacional, quiero significar vínculos “horizontales”,
una interdependencia homogénea -similitud de productos, o de problemas u objetivos- buscando
resolver las situaciones de injusticia planteadas por los actores mayores. Un ejemplo de
integración asociacional es el de la OPEP frente a las injusticias producidas por las grandes
empresas petroleras y el mundo industrializado.
a) El primer elemento está dado por la capacidad de establecer conductas por parte de los
nuevos actores polares -polarizadores- en el nuevo orden que se está gestando, a la vez que,
por “abajo”, la capacidad de resistir a las reglas e intereses de los actores mayores.
b) El segundo elemento es: ¿qué pasará con los sistemas integrativos subregionales frente a
los grandes “conglomerados geoeconómicos” que se están gestando?
En gran medida estarán limitados por los conglomerados globales, y los actores polares
conductores de cada uno de esos conglomerados, se encargarán de que funcionen en beneficio
del bloque.
Este tema está íntimamente vinculado a la forma en que funcione el proceso de “línea de control
intra-hegemónico”, con la diferencia de que, en lugar de hacerlo en el marco del control a los
Estados, lo hace sobre regiones o sistemas regionales -¿Estado-Región en reemplazo del EstadoNación? 108 -.
Además, aún no está muy claro si se planteará una “convivencia” entre procesos de integración y
de fragmentación, como el caso de la desintegración de la URSS, de Yugoslavia, el de
Checoslovaquia, etc.; o si este último tipo de situaciones será provisorio.
107
La interdependencia organizacional es “verticalista”, “desigualitaria” e “injusta”; mientras que la
integración asociacional resulta de la toma de conciencia de las elites gobernantes de los países que obtienen
más desventajas que ventajas de su inserción internacional y por lo tanto, realizan alianzas horizontales por
áreas temáticas (petróleo OPEP, por ejemplo); o múltiples, como en el caso de la Unión Europea (UE)) para
mejorar su inserción internacional y conseguir la justicia de sus aspiraciones.
108
Peter Drucker habla en términos de “mega-Estado”. Ver su “La Sociedad Postcapitalista”, (Buenos Aires,
Sudamericana, 1993), pág. 99 y ss. No obstante, su mega-Estado se acerca más al imperio colonial, que a los
procesos integrativos que actualmente aspiran a transformarse en federaciones económicas y que califico de
Estado-Región. Sin embargo, si se considera que la Unión Europea (UE) será el “eje” de poder de todas sus
ex-colonias, EUA del hemisferio americano, y Japón y los “mini-japones” seguramente ejercerán su
influencia y dominio sobre la región asiática; nos encontramos cerca de lo que es el imperio colonial, bajo
estructuras que se han configurado de manera diferente; no ha intervenido la fuerza militar de dominación,
sino la transnacionalización (en el sentido de formación de unidades mayores al Estado-Nación) y el control
económico-tecnológico.
50
C) Actores No Polares (Potencias Intermedias):
Rol en relación a los polares y a los miembros del ámbito hegemónico o posibles (re)
hegemonizables.
Se trata de aquellos Estados, organismos o empresas, que no son polares, pero cuya capacidad de
desempeño, alcanza la posibilidad de generar algunas reglas no esenciales, o modificar reglas y
que, en el mediano o largo plazo, pueden alcanzar el nivel -no necesariamente- de actores
polares.
En esta categoría también entran las Repúblicas de la ex-URSS, especialmente Rusia, Ucrania y
Bielorrusia, que actualmente se encuentran en un “cuello de botella” económico, pero que tienen
capacidad industrial, tecnológica, militar y, en el caso de la Federación Rusa, espacial, similar a
la de EUA. Si en el mediano plazo pueden resolver el problema económico que tienen, pueden
pasar al nivel de potencias polares, individualmente, o en conjunto.
Lo mismo puede decirse de casos como China, India y Brasil.
D) Incidencia de las Nacionalidades y de las Organizaciones No Gubernamentales (ONG’s)
y de la Sociedad Civil (OSC):
Las organizaciones no gubernamentales tienen una incidencia creciente en temas como la
ecología, derechos humanos, mujer, etc. Su participación en el sistema de relaciones puede
generar cambios importantes en la conformación del orden global y en su mantenimiento.
Particularmente deben tenérselas en cuenta cuando se pretende analizar la posibilidad de un
orden internacional más “justo”.
Por el otro lado, en los últimos tiempos, con la desintegración de la URSS se viene produciendo
un fenómeno importante. Las Naciones, disconformes con la representación que los Estados han
hecho de sus asuntos, objetivos y aspiraciones, han tomado directamente en sus manos sus
propios asuntos internacionales, hasta tanto funden un nuevo Estado, acorde con sus aspiraciones
109
.
¿Quién reemplazará el rol abandonado por el Estado? ¿Cuál será la nueva forma de
representatividad de los intereses de las naciones?
E) Incidencia de los Actores Transnacionales:
Si bien no hay seguridad -al menos en el corto plazo- de que los actores transnacionales -algunos
de ellos- alcanzarán el rol de actores polares, ya que tienen que cumplir con el requisito de
“hegemonización” y el de “liderazgo”; me pregunto sobre su grado de incidencia por parte de
estos actores. Hoy, no cabe duda que, al menos en el segmento financiero, la banca privada
transnacional tiene un papel importante, aún mayor que el de Estados como EUA, en lo que hace
al flujo financiero; lo mismo puede decirse de actores transnacionales en el área de la informática
y la telefonía.
109
Caso de Estonia, Letonia, Lituania, o la desintegración de Yugoslavia. Dentro de este contexto pueden
entrar situaciones como las de Chiapas en México, aunque no “desintegran” al Estado, pero luchan contra ese
tipo de Estado. Igualmente situaciones como el “caracaso” en Venezuela.
51
Capítulo IV
TRANSICION ENTRE REGIMEN Y ORDEN
Como mencionaba en la introducción, no hay orden internacional sin régimen. El régimen es la
base sobre la que se sustenta el orden, a la vez que los “parámetros” dentro de los que se asienta
y opera.
Gráfico 11 Génesis del Orden Mundial
El régimen es generado por los miembros del sistema, “siguiendo criterios estructurales”, en cada uno
de los segmentos que componen los “ejes” de relacionamiento. Los “criterios estructurales” están
dados por las características que adopta la estructura de poder en sus relacionamientos, “horizontal” en
el “tope” del sistema, de pugna por la primacía o competencia entre los actores polares y “vertical”, de
“arriba hacia abajo” en el proceso de dominación y de “abajo hacia arriba” en el proceso de
desobediencia y resistencia.
Los miembros del sistema se relacionarán siguiendo al régimen, en función de las características
estructurales, que operarán como “factores estabilizadores” del orden. Estos factores estabilizadores
dados en la estructura, operarán entre los actores polares, a los efectos de mantener el equilibrio y entre
éstos y los miembros de los ámbitos hegemónicos, en forma “bi-direccional” -de “arriba hacia abajo”
y de “abajo hacia arriba”- a través de las “líneas de control”.
La dinámica del sistema estará dada por la “pugna” -si es que existe conflicto entre ideologías
alternativas- o “competencia” entre los actores polares y por la búsqueda de la satisfacción de
demandas por parte de los miembros de la periferia, que al reclamar justicia, generan situaciones de
desorden que se busca resolver siguiendo las pautas del régimen.
De esta manera, el régimen es el que establece los “parámetros” para que se genere y mantenga el
orden.
El “orden” es el conjunto de parámetros -dados por el régimen-, entre los cuales se sustentan
las relaciones entre los miembros del sistema y se busca concretar las aspiraciones.
Implica la “frontera” entre las “aspiraciones” y las “limitaciones”. Marca una expectativa de
aspiraciones y logros entre parámetros.
Este orden, siguiendo los “criterios estructurales” 110 , es la resultante de las “represiones
mutuas” 111 entre los Estados y no de una “convergencia de voluntades” 112.
ORDEN MUNDIAL
CARACTERISTICAS
El orden internacional no se basa tanto sobre el consenso de sus participantes como sobre el
hecho físico de que los Estados coexistan y no pueden escapar de la interacción. Esto se vuelve
más complejo, en la medida en que aumenta el número y varía el tipo de actores intervinientes.
El balance de poderes es una forma de orden mundial para algunos autores 113 . No obstante,
pareciera que todo se ve desde la perspectiva de los actores que pueden establecer ese balance.
No se tienen en cuenta las relaciones “verticales” que muestran los procesos de dominación y
también los de subordinación/resistencia de “abajo hacia arriba”.
Otros lo ven como un proceso institucional basado en reglas del derecho internacional. El
“idealismo-juridicista” que ha imperado largamente en la forma de pensar las relaciones
mundiales es el eje de este pensamiento. La Sociedad de Naciones creada en 1919 es un buen
ejemplo de este tipo de pensamiento. De la misma manera la idea de que reformar la ONU se
alcanzará un nuevo orden.
Las características del sistema internacional, en términos de estabilidad y cambio tienen que ver:
110
Los “criterios estructurales” son la resultante de la “configuración de poder vigente o emergente” en el
sistema. Ver este tema en DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, “Tendencias del Orden Mundial: Régimen
Internacional” (Buenos Aires, Edición del Autor, 2001), Introducción, pág. 6 y passim.
111
Esta perspectiva es sostenida, entre otros autores, por Liska, George, War and Order: Reflections on
Vietnam and History, (Baltimore, The Johns Hopkins Press, 1968), pág. 24. Morgenthau, Hans, con su
esquema de “Equilibrio de Poderes” sostiene la misma perspectiva. Ver su “Política de Poder entre las
Naciones: La Lucha por el Poder y por la Paz, (Buenos Aires, Sudamericana, 1963).
112
Esta perspectiva es sostenida por ejemplo, por Frank Tannembaum, quien considera que el equilibrio de
poderes no representa el comportamiento normal de los Estados. Ver su “The Balance of Power versus the
Co-ordinate State”, en Political Sciences Quarterly, LXVII, 1952, pág. 175.
113
Por ejemplo, Frankel, Joseph, International Relations in a Changing World, (New York, Oxford
University Press, 1979), pág. 157 y ss.
53
1) con que la composición del sistema sufre cambios, debido a que algunos actores polares
decaen, por diferentes motivos y otros nuevos emergen; por ende, se producen cambios en la
estructura;
2) los grandes cambios tecnológicos -presentes en la historia de la humanidad-, que durante
el siglo XX han sido revolucionarios y permitieron que las grandes potencias pudieran
adoptar nuevos criterios de expansión global, refinando la forma de actuar como
“colonizadores”.
Cada sistema tiene un orden característico. En el siglo XIX el equilibrio y balance de poderes; en
el siglo XX, el sistema de seguridad colectivo contra el “fluctuante” balance de poderes
dominante en el orden del siglo XIX. La autodeterminación, la integridad territorial, la
independencia política. En el siglo XXI, se perfila la apertura de los mercados, la seguridad
jurídica al inversor, la estabilidad económico-financiera; la expansión de la OTAN hacia Europa
del Este; la creación de un sistema de seguridad y defensa europeo propio y paralelo a la OTAN
114
.
Autores como Frankel 115 , hablan de sistemas “estables” y sistemas “revolucionarios”. Desde
mi punto de vista, se trata de sistemas -a lo que Frankel llama sistemas estables- y transiciones
intersistémicas -a lo que Frankel llama sistemas revolucionarios-.
Todo sistema tiene un período de formación, evolución, decadencia y desaparición. Durante toda
esa etapa, tiende a mantener el “equilibrio sistémico”, actuando permanentemente en “defensa
propia”. Para que emerja un nuevo sistema, se deben dar una serie de requisitos, que ocurren en
la etapa que llamo de “transición intersistémica” y Frankel denomina “sistema revolucionario”
por los grandes cambios que se dan en esta etapa 116 .
INSTRUMENTOS Y ORGANISMOS DEL SISTEMA MUNDIAL
Los Estados actúan de manera tal de asegurar primariamente sus intereses nacionales por sobre
los del sistema global, según sus propias capacidades.
Si uno observa al sistema mundial puede percibir cuán compleja es la conexión entre los roles
individuales y los globales.
Teóricamente, todos los Estados actúan sobre la base de una igualdad soberana, como si fueran
iguales en todos sus aspectos. De hecho, difieren no sólo en el poder, sino también en sus
sistemas políticos e instituciones, en las ideologías que profesan, en las actitudes que adoptan
frente al orden mundial, en la cultura e incluso los valores dominantes, etc.
No obstante, si uno observa las cosas como se están dando actualmente, hay una tendencia a
uniformar todo, a través de mecanismos de aislamiento y de presión, siguiendo los criterios de las
“líneas de control intra-hegemónicas”, de manera tal de que no haya tales diferencias en lo
político, económico, e incluso institucional, salvo en el poder.
114
Ver Frankel, Joseph, International Relations in a Changing World, (New York, Oxford University Press,
1979), pág. 158.
115
Un análisis sobre qué caracteriza al sistema internacional “estable” o “revolucionario” lo hace Frankel,
Joseph, International Relations in a Changing World, (New York, Oxford University Press, 1979), pág. 158 y
ss.
116
Este tema lo he estudiado en profundidad en “El Orden Mundial del Siglo XXI”, (Bs. S., Ediciones de la
Universidad, 1998), Cap. XV “Los Cambios Sistémicos”.
54
Dentro del marco de las organizaciones internacionales gubernamentales, los actores polares
tienen la capacidad de no someterse al mandato de estos organismos o de sus miembros. Durante
el sistema bipolar por ejemplo, ¿cuál sería el valor de proscribir la guerra nuclear o cualquier otra
arma de destrucción masiva, si un gran poder se negara a someterse?
Los superpoderes y otros poderes intermedios, pueden ser comparados con los “señores feudales”
que no consideran someterse a todas las normas generales de comportamiento 117.
Los Estados débiles, por su lado, encuentran dificultades de acción, aunque a veces buscan la
“protección” de los más poderosos (por ejemplo, Pakistán en Inglaterra frente a India)
generando una relación de dependencia similar a la de los “vasallos” en el sistema feudal. A
veces, son absorbidos por estos poderes.
Los organismos internacionales gubernamentales en estos casos poco y nada pueden hacer, ya
que su estructura normativa ha sido creada de manera tal de no sancionar a los poderosos sino a
los que no tienen poder y que no forman parte de la estructura de “gobierno” del organismo,
como el CS de la ONU o que tienen el “voto ponderado” en el organismo como el FMI por
ejemplo. EUA negándose a la creación del Tribunal Penal Internacional, junto a China y otros.
Esto ocurre porque no existe en el sistema mundial, un “árbitro supremo” que esté por encima,
incluso, de los más poderosos, por lo que el “arbitraje” es llevado a cabo por los más poderosos.
El sistema legal es el instrumento más valorado para la expresión del orden social; pero el
comportamiento humano es regulado también por muchas otras normas no-legales, como la
moral, la costumbre, e incluso por las creencias y la ideología 118 .
Algunos prefieren poner por encima de todo a los principios. Lo cierto es que las sociedades se
diferencian en cuanto al grado en que permiten una variedad de conductas.
La “sanción” social varía, dependiendo de la consideración que se haga de cómo afectan ciertas
conductas a esa sociedad. Incluso la interpretación puede llegar a ser confusa, ya que puede
considerarse de una manera totalmente opuesta ciertos principios, como la defensa de los
derechos humanos por las dictaduras en América Latina y por los que han tenido conductas
contestatarias a esas dictaduras. Hoy, en países como Chile, Argentina, Uruguay y otros existe un
profundo desacuerdo sobre quiénes han atentado contra los derechos humanos, si los grupos que
hoy los demandan y que fueron torturados o desaparecieron por haber tratado de subvertir el
orden o si los militares que hicieron abuso del poder durante largas dictaduras.
Resulta difícil poner en funcionamiento la ley en estos casos y ejercer sanciones, incluso las
morales. Lo mismo ocurre con los modelos económicos neoliberales y la problemática del
desempleo y el subempleo y la exclusión social.
Lo mismo se puede decir de situaciones donde la religión interviene, como es el caso de países
del Medio Oriente, donde la religión y su interpretación del mundo, de las conductas humanas,
las conductas sociales y de las cosas en general, es el eje central de la vida y generadora también
de disputas milenarias entre los pueblos.
Dentro del marco estatal, el orden es manejable en cierta media, ya que el Estado tiene el
monopolio de la coerción, lo haga de manera justa o injusta. Pero en el ámbito internacional, al
117
Este tipo de análisis también es hecho por autores como Frankel, Joseph, International Relations in a
Changing World, (New York, Oxford University Press, 1979), pág. 167 y ss.
Autores como Frankel le dan un valor significativo a esta temática, Frankel, Joseph, International
Relations in a Changing World, (New York, Oxford University Press, 1979), pág. 170 y ss.
55
118
no existir un “estado mundial” o una comunidad centralizada, el monopolio de la coerción lo
tienen los más poderosos que se transforman en “árbitros supremos”.
Las políticas y el derecho de vencedores y vencidos es un ejemplo, caso del Tratado de Paz de
Versalles impuesto a Alemania.
Gráfico 12 Reglas y Sanción Social
Respecto de los problemas coloniales que se han dado a nivel global rigen los mismos criterios.
Malvinas es un ejemplo entre muchos, en que los poderosos manejan las reglas y los que no
tienen poder deben subordinarse a ellas mientras no puedan revertir la situación. Lo mismo
podría decirse de los casos del Esequibo para Venezuela o de Belice para Guatemala.
Incluso se puede dar el caso de devolverse el territorio bajo situación colonial, al país reclamante,
pero ponerle reglas sobre cómo debe manejarlo y administrarlo. Hong-Kong es un buen ejemplo
de cómo Gran Bretaña, como potencia colonial, no sólo explotó territorio chino, sino que se lo
devuelve luego de un centenar de años con condiciones y la comunidad internacional,
mayoritariamente, aceptó y aprobó este procedimiento.
La legitimidad de las conductas a veces termina reemplazando a la legalidad, toda vez que se
puede legitimar conductas que son ilegales, como intervenir en los asuntos internos de otro
Estado, hecho que es considerado ilegal, pero legitimarlo porque se pretende salvar a ese país de
un “mal mayor”. EUA ha hecho uso y abuso de esta conducta a lo largo del Panamericanismo 119 .
119
Ver DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, Relaciones Políticas entre Estados Unidos y América Latina:
¿Predominio “monroista” o Unidad Americana?, (Buenos Aires, Edición del Autor, 1994); ver también, para
otros ejemplos a , Frankel, Joseph, International Relations in a Changing World, (New York, Oxford
University Press, 1979), pág. 172 y ss.
56
La invasión de EUA a Panamá y la detención y el juicio a Noriega es un ejemplo, otro es la
intervención de la OTAN sin conocimiento de la ONU a Kosovo. También, la invasión
estadounidense a Grenada en 1983; el bombardeo de Trípoli. En ninguno de estos casos Estados
Unidos solicitó permiso a Naciones Unidas, sólo se dedicó a llevar a cabo el objetivo de defender
lo que consideraban sus intereses nacionales; son ejemplos del rol de los poderosos en la
ideología, la justicia y la ética del sistema.
Cuando no existe oposición relevante por parte de otros Estados, sea por falta de número o por
falta de poder de oposición, la conducta de los poderosos termina siendo legitimada
permanentemente.
El hecho de que la política del apartheid haya dominado en South Africa y la Asamblea General
de la ONU nada haya podido hacer a través de su voto, muestra el dominio de las grandes
potencias y el mantenimiento de sus políticas acorde con sus intereses y no con principios
internacionales, como el respeto a los derechos humanos, por ejemplo. También el que las
dictaduras militares o civiles hayan sido sostenidas por los diferentes gobiernos norteamericanos,
siendo que ahora demanda la defensa de la democracia. Aún así, nada ha dicho el gobierno de
EUA de casos como Fujimori en Perú, y nada hacen los gobiernos latinoamericanos al respecto
tampoco. Avalar supuestas democracias electorales que desindustrializan a los países
latinoamericanos, pero que no respetan los derechos humanos de los trabajadores a los que
desemplean en aras de un mayor manejo del mercado, en realidad controlado por la banca y las
empresas transnacionales, es algo conveniente para quienes controlan el sistema, pero a eso, por
más que reúna ciertos requisitos formales, no se le puede llamar democracia.
Donde se observa con mayor evidencia, la capacidad de los países poderosos de imponer su
voluntad, sin que se les pueda imponer a ellos, es en relación con el manejo que hacen de
determinadas reglas que exigen del resto de los países del mundo, pero que se niegan a cumplir,
ni siquiera en el ámbito de organismos internacionales como la ONU. Por ejemplo, la negativa de
la derecha republicana estadounidense a ratificar el Tratado de Prohibición de Experimentos
Nucleares es una manifestación de la voluntad de Estados Unidos de definir unilateralmente las
normas de la vida internacional haciendo caso omiso del derecho desde el apogeo de su poder
militar y económico, y se inscribe en su campaña para desacreditar a la ONU. A mediados de
octubre de 1999 el Senado de EUA rechazó el Tratado sobre Prohibición Total de Ensayos
Nucleares (CTBT, por las siglas en inglés). El voto en el Senado confirma la voluntad de
intervención unilateral de EUA y su rechazo al multilateralismo, especialmente el simbolizado
por la ONU.
Habían transcurrido apenas unas semanas desde los bombardeos de la OTAN sobre Serbia y los
responsables estadounidenses reprochaban a la ONU su incapacidad para restablecer, aunque
más no fuera, una apariencia de paz en Kosovo y en el resto de Yugoslavia. Sólo después de
constatar su fracaso, EUA admitió a regañadientes que la ONU, hasta entonces hecha a un lado,
tenía un rol que cumplir en la instauración de un acuerdo que organizara la retirada de las tropas
yugoslavas y creara un protectorado internacional en Kosovo.
El verdadero problema es que diferentes gobiernos de todo el mundo tengan que reclutar por
separado una fuerza de intervención de más de 3 mil hombres, porque EUA bloquea desde
siempre la creación de una policía internacional o de una fuerza permanente de
57
intervención rápida de la ONU capaz de actuar preventivamente bajo la autoridad del
secretario general en una región de crisis 120 .
Al volverse hacia la OTAN para ratificar la guerra aérea librada contra Yugoslavia, EUA violó
claramente el derecho internacional y la Carta de la ONU, que estipula que sólo el Consejo de
Seguridad puede autorizar el recurso a la fuerza.
Asimismo, al impedir el envío de una fuerza de paz de la ONU a Dili mientras su aliado
indonesio no hubiera otorgado su acuerdo, EUA se mantuvo fiel a sí mismo, porque nunca tuvo
en cuenta las resoluciones de la ONU que recuerdan la completa ilegalidad de la ocupación de
Timor Oriental por Yakarta 121.
Tal como se dan las cosas en el mundo, seguramente seguirán habiendo violaciones a los
derechos humanos, como en Timor Oriental o en Kosovo, que harán necesaria una intervención
internacional en un Estado soberano o en un territorio ilegalmente ocupado por otro Estado
soberano. Pero sólo la ONU tiene derecho a tomar decisiones de esa gravedad. Al actuar solo,
EUA pregona su desprecio por las otras naciones.
Para comprender la actitud de EUA, hay que remitirse a la historia de los imperios en el apogeo
de su poder y de su influencia. Sucesivamente, todos ellos han tratado de rescribir las normas
globales según las cuales se proponen administrar el mundo, imponer lo que cabría denominar
“la ley del Imperio”.
Tucídides describe a los griegos, preocupados por garantizar la estabilidad de su imperio,
conquistando la isla de Melos 122 y gobernándola de acuerdo a principios completamente
diferentes de los de la democracia ateniense. El imperio romano actuó de la misma manera. El
imperio británico, no se comportó de otro modo en sus dos siglos de dominación. En la cúspide
de su poder militar, económico y político, EUA quiere a su vez definir las normas de la vida
internacional.
La ley del imperio significa para EUA una dispensa respecto de acuerdos internacionales a los
que exige que los otros se sometan.
Sólo 58 Estados de los 200, han aceptado la autoridad de la Corte Internacional de Justicia (CIJ),
para intervenir en los litigios que puedan surgir entre ellos. De los miembros permanentes del
Consejo de Seguridad de la ONU, sólo Gran Bretaña aceptó la jurisdicción. EUA y Francia no la
han aceptado 123 .
También se manifiesta en el rechazo por parte del gobierno norteamericano del nuevo Tribunal
Penal Internacional (TPI), para juzgar los crímenes de guerra y genocidio. El gobierno
120
Ver Bennis, Philiss (Investigadora del Institute for Policy Studies de Washington D.C.), La Ley del
Imperio, en “Le Monde Diplomatique”, el Dipló, Buenos Aires, Diciembre de 1999, pág. 13. Traducción de
Marta Vasallo.
121
Ver Noam Chomsky, “Timor: entre el horror y el olvido” Le Monde diplomatique, ed. Cono Sur, octubre
de 1999.
122
Milo o Melos, isla situada al sureste de Grecia, en el mar Egeo; forma parte del archipiélago de las
Cícladas. La escultura helenística Venus de Milo fue hallada en esta isla en 1820.
123
Francia fue condenada por ensayos nucleares en el Atolón de Mururoa 1974 y no aceptó el fallo de la CIJ.
EUA fue condenado en 1986 por su responsabilidad en el minado de aguas territoriales nicaragüenses y
tampoco aceptó el fallo de la CIJ. No hubo poder de policía para exigir el cumplimiento de estos fallos. Ver
Chemillier-Gendreau, Monique (Profesora de Derecho Internacional de la Universidad de París VII) “El
Orden Jurídico Internacional: ¿Una Quimera?, en “Le Monde Diplomatique”, Le Dipló, Buenos Aires,
Agosto de 1999, págs. 6-7.
58
estadounidense explicó, cuando se aprobó el TPI en Roma, en julio de 1998 124, con la
aprobación de 102 países, que “el tribunal pone en riesgo a quienes cargan con la
responsabilidad del mantenimiento de la paz y la seguridad internacional”.
El 14 de junio del 2000, los senadores republicanos Jesse Helms y John Warner y los
congresistas Tom Delay y Floyd Spence, presentaron un proyecto de ley que, previendo aplicar
sanciones contra los Estados que ratifiquen la creación de la Corte Penal Internacional. Las
mismas consistirían, fundamentalmente, en la retirada de ayuda militar y no afectarían a todos los
países ratificantes por igual, ya que quedarían excluidos los Estados considerados “aliados” 125.
Con la pretensión de garantizar la inmunidad especial para los soldados norteamericanos que
participen en maniobras conjuntas o acciones en el exterior, el gobierno norteamericano demanda
de todos los Estados que firmen y ratifiquen el Tratado del Tribunal Penal Internacional, que
firmen con EUA un convenio bilateral exceptuando a los soldados norteamericanos de ser
juzgados por crímenes de guerra 126.
El TPI se constituyó con el objeto de recibir denuncias, procesar y juzgar crímenes de guerra y
actos de genocidio. Comenzó a funcionar en julio del 2002, al recibir la adhesión de una mayoría
de los países firmantes del Tratado de Roma, que le dio origen, pero aún quedan muchas dudas
sobre su implementación. Este tratado prevé excepciones a su jurisdicción en caso de existir
tratados bilaterales de inmunidad y es esta cláusula, incorporada por la presión de los EUA, la
que el gobierno norteamericano esgrime para condicionar la asistencia y participación militar a
todos los países que hayan adherido al TPI. Esto incluye desde el envío de Cascos Azules a zonas
en conflicto, como es el caso de los Balcanes, hasta la ayuda a Colombia para la lucha contra el
narcotráfico y la guerrilla. EUA también exige acuerdos bilaterales adicionales para las misiones
que lleven a cabo en el marco de la OTAN, algo que ya logró con Israel, Rumania y Colombia.
La condicionalidad planteada por EUA, lleva a una peligrosa colisión entre intereses y
jurisdicciones y representa un equívoco precedente que lesiona principios básicos del derecho
internacional como la igualdad jurídica de los Estados.
La política de intimidación por parte de EUA es coherente con el imperialismo judicial que la
potencia hegemónica exhibe alrededor del mundo. En este caso su objetivo está dirigido a lograr
que la Corte Penal Internacional quede bajo la esfera del Consejo de Seguridad de las
Naciones Unidas, donde tiene derecho de veto. De ese modo podría legítimamente eludir las
sentencias que le resulten adversas. Pretende, además, que sus representantes diplomáticos y
soldados afectados a misiones de paz estén dotados de inmunidad de jurisdicción; todo lo cual
traduce, en definitiva, el rechazo a renunciar voluntariamente a una porción de soberanía.
La ley del imperio aparece también claramente en la negativa de EUA a firmar la convención de
1997 que prohíbe las minas antipersonales. La organización que desarrolló la campaña por la
firma de esa convención recibió el Premio Nóbel de la Paz. Los dirigentes estadounidenses
aplaudieron, deplorando las muertes provocadas por las minas abandonadas en todo el mundo
por naciones irresponsables. Pero no por eso dejan de exigir que se los exceptúe y se les permita
disponer de esos aparatos de muerte en la zona desmilitarizada de Corea y alrededor de la base
estadounidense de Guantánamo en Cuba.
124
EUA fue uno de los siete que votó en contra, junto a Israel, Libia, Irak, China, Qatar y Sudán.
Martín, Lozada, Justicia Universal versus Imperialismo Judicial, Le Monde Diplomatique, Le Dipló,
Enero del 2001.
126
Ver “Polémico reclamo de inmunidad jurídica”, en Diario Clarín de Buenos Aires, 6 de Septiembre del
2002.
59
125
El unilateralismo de Washington se manifiesta también a propósito de la campaña por la
protección de los niños en tiempo de guerra. La Convención de los Derechos del Niño de 1994
refleja la inquietud mundial respecto de la utilización de los jóvenes como combatientes o como
trabajadores, sirvientes o esclavos paramilitares. EUA es el único país del mundo, junto con
Somalia, en negarse a ratificar la convención.
La pretensión de una “superioridad moral” por parte de Washington resulta confirmada
también por su negativa a firmar o ratificar una serie de textos internacionales, especialmente
la Convención de la ONU sobre Derechos Económicos y Sociales, la Convención sobre los
Derechos de las Mujeres, la Convención sobre Derechos Humanos de la Organización de
Estados Americanos. EUA tampoco firmó los protocolos adicionales de 1977 a las
Convenciones de Ginebra de 1949, que amplían la protección de las poblaciones civiles en
tiempo de guerra. Por otra parte, Washington sigue rechazando la Convención sobre el
Derecho al Mar de 1982, aunque durante la negociación consiguió múltiples ventajas para su
flota militar. Pero se niega a aceptar la jurisdicción del órgano de mediación previsto por el
texto, así como rechaza la explotación de los recursos del mar en beneficio de la humanidad.
Gráfico 13 Poder, Orden y Justicia Mundial
60
La más clara ilustración de la ley del imperio tal vez se encuentre en la manera en que EUA le
quitó a la ONU el poder de decisión sobre las intervenciones internacionales a favor de un
recurso legal a la OTAN.
En 1995 la Secretaria de Estado norteamericana, Madeleine Albright designó públicamente a la
ONU como “herramienta de la política exterior estadounidense” 127 .
En 1996, cuando EUA bombardeó Irak, el gobierno norteamericano pretendió que ya no
necesitaba resoluciones de la ONU para justificar los ataques aéreos. En diciembre de 1998, pese
a la opinión en contrario de la mayor parte de los Estados miembros del Consejo de seguridad,
EUA con el apoyo del Reino Unido desató la operación “Zorro del desierto”.
De allí en más, abandonó por completo a la ONU. Sustituyó la exigencia legal de una
autorización de la ONU para todo uso de la fuerza por la utilización de la OTAN 128 .
EL ORDEN EN LA COMUNIDAD INTERNACIONAL
En la comunidad internacional, a diferencia del orden al interior del Estado, los objetivos de
“seguridad”, “cumplimiento de los tratados”, “estabilidad en la soberanía”, no son perseguidos
directamente por los hombres, sino confiados a la responsabilidad de los Estados -quiénes actúan
en su nombre- que estos han creado 129.
Hoy, incluso, los Estados lo confían a organismos internacionales gubernamentales, generándose
un marco institucional global, pero dependiente de la estructura de poder vigente. De esta
manera, coexisten tres marcos:
1) el internacional-interestatal;
2) el internacional-institucional, sea global o regional; y
3) el transnacional, que ha crecido mucho, en algunos casos, a expensas de los otros dos.
Los gobiernos se encuentran frente a un “desdoblamiento funcional”. Por un lado, se encargan
del establecimiento y mantenimiento del orden en el ámbito interno, de acuerdo con las normas
constitucionales, y a la vez, se transforman en “co-legisladores” en el ámbito internacional, pero
“individualmente responsables” del cumplimiento de las normas que acuerdan con otros
gobiernos 130 .
127
Washington Times, 13-12-95.
Ver Bennis, Philiss (Investigadora del Institute for Policy Studies de Washington D.C.), La Ley del
Imperio, en “Le Monde Diplomatique”, el Dipló, Buenos Aires, Diciembre de 1999, pág. 15. Traducción de
Marta Vasallo.
129
El Estado, es una “entelequia jurídica”. Es una figura creada por el hombre, en función de la existencia de
un territorio, una población (la Nación) y el poder suficiente para la vigencia de este Estado. En términos
aristotélicos, el Estado, en realidad, son las “constituciones”. Es el resultado del “pacto” que hicieron los
hombres -de acuerdo con la concepción de Hobbes, Locke, Kant, Rousseau o Montesquieu-, para acordar la
estructura que los cobijará y representará. Cuando ese “pacto” pierde vigencia (diferencia entre constitución
formal y constitución real), debe “refundarse” el Estado, a través de un nuevo “pacto”, una nueva
constitución, que refleje la nueva estructura (configuración de poder vigente al interior del Estado) y el
proyecto de país que se quiere. No obstante ello, muchas constituciones son reformadas, sin considerar los
hechos, las realidades; son sólo modificaciones jurídicas.
130
El “desdoblamiento funcional” es un concepto desarrollado por George Scelle. La teoría de Scelle está
desarrollada en su “Théorie et practique de la fonction exécutive en Droit lnternational” en Recueil des cours
de la lére Académie de Droit International (1936, I), tomo 55 y sus “Régles générales du Droit de la paix”, en
Recueil... op. cit., (1933, IV), tomo 46, págs. 657 y ss. Este tema lo he analizado en, La Problemática del...,
61
128
A diferencia de los Estados, donde rige la “estructura de la subordinación” en el marco del
derecho, el sistema internacional se maneja por la “estructura de la coordinación
desigualitaria”, ya que los Estados, a diferencia de los individuos, colegislan pero son
individualmente responsables de la implementación de las normas que adoptan, y se manejan
con criterios individuales y soberanos de acuerdo con su poder.
Hoy, con el proceso de “transnacionalización” de las relaciones mundiales, el desdoblamiento
funcional se está “invirtiendo”, ya que las normas se han “transnacionalizado” -como resultado
de la intervención creciente de actores de esta categoría, en la conformación del “régimen”-,
generando reglas al interior de los Estados. La ecología es un buen ejemplo de lo dicho, aunque
hay una gran cantidad de áreas en las que se podría decir lo mismo. Hoy, quien tenga un
problema de derechos humanos no recurre a “su” Estado, sino a “su” ONG 131 ; lo mismo pasa
con las mujeres y sus problemáticas, etc.
Cuando un hecho no afecta seriamente al interés nacional, entonces generalmente se actúa en
función de la moral más que en función de otros objetivos 132 ; caso contrario, el interés nacional
será el que prevalezca.
Los Estados difieren de los individuos, en términos de que aquellos no están “sujetos” a la ley. El
derecho internacional, a diferencia de la ley a nivel nacional, no está por “encima” de los
Estados, sino que se trata de una norma “entre” Estados 133 . Esto es lo que impide que haya una
“sanción” concreta a nivel internacional.
Los Estados se asumen soberanos por lo que no reconocen autoridad superior. La
motivación por la que el senado norteamericano decidió no ratificar al Pacto de la Sociedad de
Naciones, que fuera ideado por su presidente Wilson, fue que “no hay ley suprema por sobre la
ley federal”. No obstante, el gobierno norteamericano, a leyes federales como la Helms-Burton
las impone, como si fueran ley internacional.
Es necesario delegar soberanía para que el derecho internacional genere obligación a un Estado.
En última instancia, es una cuestión de voluntad, de confianza y de que los Estados consideren
que todos están en pie de igualdad. Esto, ya es una cuestión de poder. La igualdad no se puede
asumir jurídicamente en situaciones como las que se viven en el sistema mundial.
George Schwarzenberger hace un análisis del derecho internacional desde una perspectiva
sociológica y plantea tres categorías:
1) La primera es la que llama “ley de poder”. Consiste en las reglas que ayudan a mantener
el armazón político, las jerarquías existentes basadas en el poder. A esta categoría pertenecen
las normas que aseguran la independencia de los Estados y la no interferencia en sus asuntos
domésticos; tratados de paz; acuerdos de límites; alianzas; etc.
2) La segunda categoría comprende la “ley de reciprocidad” que regula las áreas menos
vitales para los propósitos del poder; donde los Estados buscan acomodar los intereses de
op. cit., pág. 4. También ver Vincent, R.J., No Intervención y Orden Internacional, (Buenos Aires, Marymar,
1976), pág. 326.
Gran cantidad de grupos de derechos humanos en diferentes países, se unieron a los “lobbies”
internacionales, para modificar el status en su país y “quebrar” al dominante.
132
Frankel, Joseph, International Relations in a Changing World, (New York, Oxford University Press,
1979), pág. 175.
133
1979), pág. 176.
62
131
otros Estados para obtener beneficios recíprocos. Este es el más numeroso grupo de normas
internacionales que cubren muchos campos: las inmunidades diplomáticas y la extradición; el
comercio y las comunicaciones; las limitaciones a la guerra.
3) La tercera categoría se encuentra todavía en una fase rudimentaria. Es el “derecho de la
comunidad internacional” 134 . Ejemplos de este derecho: la regulación del comercio de los
esclavos, o de los ríos internacionales; las normas de buena vecindad económica en el
Acuerdo General de Tarifas y Comercio (GATT, hoy reemplazado por la OMC) 135 .
El sistema internacional está totalmente descentralizado y no posee ninguna “legislatura”, pero
no obstante incorpora la regla fundamental: pacta sunt servanda que permite a los Estados
desarrollar el derecho internacional a través de numerosos tratados recíprocos. Algunos arreglos
y cláusulas se repiten en los tratados que regulan un tema o materia dado y a menudo sirven
como una base para la ley fundada en la costumbre internacional.
Gráfico 14 Categorías del Derecho Internacional
Otra consecuencia importante de la descentralización del sistema internacional es la “ausencia
de una autoridad ejecutiva central” que podría dar fuerza a la ley. Los Estados retienen el
último derecho del uso de la fuerza y acudir a la guerra, conservando una jurisdicción exclusiva
sobre los temas domésticos; a pesar de los esfuerzos hechos, la intervención nunca se estableció
como una institución legal.
134
Juan Carlos Puig habla en términos de Derecho de la Comunidad Internacional, ya que considera que el
derecho internacional se encuentra aún en un estado embrionario. Ver su Derecho de la Comunidad
Internacional, (Buenos Aires, Depalma, 1974).
135
Schwarzenberger, George, Power Politics, (London, Stevens & Sons, 1964).
63
Dentro del sistema internacional basado en el equilibrio de poderes, la ley internacional fue
bastante adecuada. Durante la Revolución Francesa y las guerras napoleónicas, se desarrolló
gradualmente un sistema bastante comprensivo de reglas. La moderación general y aceptación
del sistema, hicieron practicable la “ley de poder”, a pesar de su naturaleza rudimentaria. Los
intereses recíprocos dieron lugar a un desarrollo rápido de tratados, sobre todo con respecto al
comercio, mientras las numerosas conferencias y las instituciones permanentes empezaron a
extender la “ley de comunidad”.
Cuando el sistema de equilibrio de poderes empezó a declinar en el siglo veinte, los esfuerzos
por extender “la regla de la ley” para desarrollar cortes internacionales, y extender la ley
internacional a la prohibición del uso de la fuerza comenzó a fallar. La ley es una expresión de
orden social y sólo es marginalmente un elemento formativo dentro de él. La razón principal por
qué estos esfuerzos fallaron fue que los reformadores confundieron la ley de poder con otros
grupos de normas.
Las leyes de reciprocidad y de la comunidad podrían desarrollar y sólo podrían prosperar contra
el fondo de la seguridad, asegurado por el funcionamiento del equilibrio de poderes. Cuando esta
seguridad desapareció y la ley de poder tuvo que ser ajustada a un nuevo sistema internacional el bipolar-, cualquier esfuerzo por extender normas de la comunidad al campo de poder resultó
sumamente ingenuo 136 .
A partir del surgimiento del sistema bipolar, el derecho internacional se ha expandido y
especializado, pero también ha perdido mucho de su significado tradicional.
Las distinciones básicas entre las materias domésticas e internacionales han desaparecido y las
diferencias entre actos públicos y privados se han vuelto borrosas. Muchas reglas vinculadas a la
jurisdicción territorial o al derecho de la guerra y la neutralidad han sido violadas al punto de
nulificarlas. Los problemas vinculados a armas nucleares, el espacio ultraterrestre, la explotación
de los fondos marinos o la propaganda política, no han sido resueltos.
A esto habría que agregarle el alto grado de transnacionalidad que alcanzaron los
acontecimientos mundiales, lo que hace mucho más complejo el derecho y la línea divisoria entre
público y privado.
Una proporción importante del nuevo derecho internacional, se orienta en la forma del derecho
de las instituciones internacionales.
136
1979), págs. 178-179.
64
Capítulo V
DECLINACION “CUADRATICA” DEL DERECHO INTERNACIONAL
Procuraré desarrollar este criterio a partir de lo que llamo la “declinación cuadrática del mundo
jurídico”. Para ello es preciso hacer un poco de historia.
Frente a la concepción puramente normativista de Kelsen -dura lex sec lex-, en la que es la ley la
que hace la justicia -aunque sea injusta-, Werner Goldschmidt desarrolló lo que llamó la
declinación trialista del mundo del derecho 137 , en la que hizo una diferencia entre la norma, la
realidad social y la forma en que se aplica la justicia, en el marco del derecho internacional
privado. Este criterio fue traducido al derecho internacional público por Juan Carlos Puig 138 y
consta de la dimensión sociológica, ya que el derecho se crea a partir de una realidad y se aplica
sobre ella, una dimensión axiológica o “dikelógica” -en honor a la diosa de la justicia “diké”usando términos de Goldschmidt, ya que tiene en cuenta los valores de esa sociedad, y una
dimensión normativa o normológica, que considera a la norma emergente y aplicante -la
justicia es la resultante de la aplicación de la norma según las características sociológicas y
axiológicas-. No obstante ello, a estas dimensiones habría que agregarle una cuarta: la del poder,
ya que la norma no puede ser exigida en su cumplimiento o aplicarse sanciones por su
incumplimiento, si no se tiene el poder suficiente. Sin poder, la norma tiene carácter formal, pero
no real. El poder de policía es uno de los problemas y debilidades en el contexto internacional,
ya que no existe una comunidad internacional centralizada, por lo que los más poderosos son los
que manejan esas posibilidades.
En el contexto interno del Estado no existe mayor dificultad para establecer una correlación entre
la aplicación de la norma y el poder de policía, pero en el marco internacional esto resulta difícil,
debido a la falta de un poder central; lo que hace que sean los más poderosos los que se
transformen en los que ejercen ese poder de policía, así como resulta complejo aplicarles los
laudos de los árbitros o de las Cortes de Justicia Internacional por la falta de poder para exigirles
que las cumplan o para sancionarlos porque no están dispuestos a cumplirlas. Además, es el
poder dominante el que decide los valores que predominarán en una sociedad, a la vez que el
que establece la norma que va a regir en ella.
La Sociedad: Otro elemento a considerar, es que no se puede decir que el sistema internacional
sea una “sociedad”. Su grado de organización y evolución resulta aun demasiado primitivo como
para creer que existe tal sociedad, aun con el grado de institucionalidad que se ha alcanzado
durante el siglo XX.
El sistema mundial se acerca más al concepto de “comunidad”, que está presente en la “tribu” capacidad y posibilidad de imponerse mutuamente conductas entre los actores; el más fuerte es
el “cacique”- que de sociedad, que está presente en el “Estado” -predominio de vínculos
racionales- 139. No obstante, cuando hablo de “la sociedad” en el contexto mundial, hago
referencia a las “características sociológicas”, a las características del funcionamiento del
sistema. A partir de estas características es que se genera la norma -o se reformula, siguiendo
criterios basados en la costumbre o en la necesidad de crear o reformular un organismo
137
Ver Goldschmidt, Werner, Dikelogía: La Ciencia de la Justicia, (Madrid, Aguilar, 1968). También,
Goldschmidt, Werner, Introducción al Derecho: La Teoría Trialista del Mundo Jurídico y sus Horizontes,
(Buenos Aires, Depalma, 1968).
138
Ver Puig, Juan Carlos, Derecho de la Comunidad Internacional, (Buenos Aires, Depalma, 1974), Vol. I,
Parte General.
139
Sobre la diferencia entre comunidad y sociedad, ver Tönnies, Ferdinand, Comunidad y Sociedad, (Buenos
Aires, Losada, 1947). Este tema ha sido desarrollado en este trabajo bajo el título “Características del Sistema
Internacional”.
internacional-. Las características sistémicas -que son cíclicas- constituyen una variable
independiente en estos casos. No es lo mismo el funcionamiento de la norma o de las
instituciones internacionales en un sistema bipolar basado en la pugna entre dos ideologías
irreconciliables, como las que hubo durante la guerra fría entre EUA y la URSS, en el que la
ONU estaba direccionada por un Consejo de Seguridad en casi constante estancamiento, u
organismos en los que participaba EUA pero no la URSS, como el BM, el FMI, el GATT, etc.;
que en sistemas multipolares, donde no existe pugna ideológica y las relaciones polares se basan
en el equilibrio y balance de poderes, o en la actualidad, con un alto grado de
transnacionalización y de debilitamiento del rol del Estado-Nación.
Gráfico 15 Dimensión “Cuadrática” del Derecho Internacional
Está claro que, desaparecido el sistema multipolar que imperó durante el siglo XIX hasta la
primera guerra mundial, se generó un organismo de alcance global, la Sociedad de Naciones para
alcanzar pautas de orden, pero cuyo fracaso derivó en un nuevo conflicto mundial, cuya
finalización y emergencia de un nuevo sistema, el bipolar, requirió de un nuevo organismo
internacional que reflejara la nueva estructura de poder.
De manera tal que cada sistema, tiene una “estructura de poder”, y acorde con esta estructura,
el sistema genera valores.
La Estructura de Poder: Es la configuración de poder emergente o vigente en la sociedad o
comunidad. Es la que muestra la forma en que el sistema está estratificado y la direccionalidad
que adoptará.
Los que detentan el poder son los que direccionan el funcionamiento del sistema. Son los
“repartidores supremos”, que “reparten” potencia -lo que se puede- e impotencia -lo que no se
66
puede-. Sus valores dominantes, establecen las pautas de régimen. Constituyen los “principios
supremos de reparto” 140; aunque no lo pueden hacer de manera indiscriminada, ya que están
limitados a “nivel horizontal” por los intereses de otros dominantes y a “nivel vertical” por la
“resistencia” de quienes no están conformes y no tienen capacidad de direccionamiento, pero
que intentan, individual o colectivamente, otro tipo de status quo 141 .
Los Valores: Toda sociedad tiene valores imperantes, que son generados y mantenidos por
quienes manejan la estructura de poder y que influyen sobre la generación y la aplicación de la
norma.
La direccionalidad y las características del orden de una sociedad están condicionadas por los
valores dominantes.
La Norma: Es el elemento de institucionalización de la voluntad dominante. Esta voluntad es la
resultante de la costumbre, de los acuerdos o de la imposición de los más poderosos.
Responde a las características estructurales de la sociedad de la que emerge y a la que se aplica,
según los valores dominantes y requiere de un poder de policía para ser exigida en su
cumplimiento o sancionada por su incumplimiento.
Hay concurrencia de voluntades en la actividad “co-legislativa”, pero cada actor se hace
individualmente responsable, según su capacidad de exigir el cumplimiento en lo que le interesa
la aplicación de la norma o de sancionar por incumplimiento -desdoblamiento funcional 142-.
140
Ver Puig, Juan Carlos, “Estructura y Funcionamiento del Régimen Internacional”, Revista de la Fuerza
Aérea Argentina: Escuela de Comando y Estado Mayor, N° 67, Año 1973, págs. 95-110.
Ver en DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, “El Orden Mundial del Siglo XXI”, (Buenos Aires, Ediciones
de la Universidad, 1998), págs. 131-133 y 187-189, las “Líneas de Control Intra-hegemónicas” o “Parámetros
de Cambio” o “Límites a las Conductas Autonómicas”.
142
Ver Scelle, George “Théorie et practique de la fonction exécutive en Droit lnternational”, en Recueil des
cours de la lére Académie de Droit International (1936, I), tomo 55 y sus “Régles générales du Droit de la
paix”, en Recueil... op. cit., (1933, IV), tomo 46, págs. 657 y ss..
67
141
Capítulo VI
I VISION JURIDICA DEL ORDEN
EL ORDEN VISTO A TRAVES DE LA EVOLUCION DE LA ORGANIZACION
INSTITUCIONAL HISTORICA
Siempre el orden se manejó desde el punto de vista de las características de la sociedad, en el
momento histórico en que se lo analice, la estructura de poder vigente y los valores dominantes.
Un paseo por distintas etapas de la historia de la humanidad, demuestra que el orden
invariablemente fue establecido siguiendo la “direccionalidad” dada por la “estructura” de
poder, expresado, según el criterio desarrollado en la “ley del paralelogramo” y atendiendo
a la “dimensión cuadrática” de la estructura de la norma ordenante.
La justicia en todas las épocas, estuvo subordinada al orden imperante.
INICIO DEL DERECHO INTERNACIONAL
CONDICIONES DE EXISTENCIA Y ANTECEDENTES REMOTOS DEL DIP
En distintos círculos culturales del mundo antiguo rigieron ciertos principios jurídicointernacionales que permitieron establecer pautas de orden, siguiendo los criterios del poder
vigente y los valores dominantes.
La comunidad internacional actual está formada sobre la base de agrupaciones, destacándose
entre ellas el Estado. De aquí que el DIP supone la existencia de entes políticos independientes
que reconocen, siquiera formalmente, la independencia de los demás.
LA ANTIGUEDAD
La Sociedad
En la Antigüedad, los principios jurídico-internacionales, prácticamente no se dieron, por la
sencilla razón de que los entes políticos existentes -estatales o paraestatales- no aceptaban la
convivencia formal con los demás.
Estructura de Poder
En líneas generales, el extranjero no era respetado como tal: o se lo avasallaba, incorporándolo
de grado o por fuerza a la comunidad anexante, o se lo ignoraba, ya que el extranjero, por ser
extraño a la comunidad, era el eterno enemigo.
Los Valores
En algunas regiones en que existían entes políticos independientes, pero unidos por lazos
tradicionales de tipo cultural: históricos, lingüísticos, religiosos, políticos, existieron
comunidades internacionales en pequeño.
La Norma
Por ejemplo, la comunidad de Estados-ciudades de la Hélade desenvolvió un régimen de
coordinación de características muy similares al del DIP de la actualidad. Tratados, alianzas,
representantes diplomáticos y consulares, arbitrajes, reglamentación de la guerra, fueron todas
instituciones conocidas por los griegos.
Sabido es, sin embargo, que las ciudades griegas nunca alcanzaron estabilidad, unidad y cohesión
internas y que finalmente fueron conquistadas, por Alejandro Magno, y luego por los romanos,
que las incorporaron a sus respectivos imperios.
IMPERIO ROMANO
El Imperio romano tampoco desenvolvió una auténtica comunidad internacional y por eso no
existió en esa época DIP.
Estructura de Poder
Roma absorbió y anexó a pueblos extranjeros y llegó de esta forma a su máxima expansión a
fines del siglo I bajo el Emperador Trajano (98-117). Sus cuarenta y cuatro provincias se
extendían desde Escocia hasta el Mar Caspio y el Golfo Pérsico; desde las llanuras de la actual
Rumania hasta el Sahara. Más de cien millones de hombres vivían dentro de sus fronteras.
Los pueblos que fueron subyugados por Roma se integraron poco a poco en el Imperio. Este
operó, a lo largo de los siglos, como un crisol en que se fundieron las culturas de conquistados y
conquistadores.
Con todo, no llegó nunca a constituir un imperio mundial. En su expansión hacia el sur los
partos le opusieron una resistencia que jamás pudo ser vencida, lo que bloqueó el camino de los
conquistadores hacia India y China.
El Imperio romano constituyó un régimen u orden de repartos societario, centralizado, con
repartidores supremos (el Emperador, aunque también existieron en los diversos períodos
“poderes detrás del trono”) y visibles rebeliones: Espartaco. El régimen estaba constituido
sobre la base del plan de gobierno pero también de la ejemplaridad, cuyo vehículo de
formalización fue justamente el edicto del pretor peregrino.
Los Valores
La concepción imperante del extranjero como enemigo impidió que en los hechos llegara a
efectivizarse una verdadera comunidad internacional, careciendo de su base necesaria: la
solidaridad.
La Sociedad
Entre el Imperio romano y los otros pueblos de la Antigüedad con los que ocasionalmente tuvo
contactos, sin anexarlos o absorberlos, no hubo una comunidad propiamente dicha.
Una comunicación esporádica entre individuos o grupos no llega a crear un orden de
repartos; a lo sumo pueden darse repartos aislados no concatenados orgánicamente. Los
acuerdos que ocasionalmente llevaron a cabo los romanos con otros pueblos pueden adscribirse a
esta categoría.
La Norma
En el derecho se advierte con claridad este complejo de influencias recíprocas. Por obra del
pretor peregrino, el jus gentium llegó a convertirse en el derecho común de esta gran masa de
individuos cuyos derechos originales diferían profundamente.
Poco a poco sus normas fueron integrándose en un orden, en su conjunto mucho más dúctil,
equitativo, coherente y práctico que el del jus civile primitivo.
69
El Imperio romano aportó el otro elemento imprescindible para la existencia de una comunidad
internacional: el mantenimiento de relaciones genuinas entre sus agrupaciones constitutivas.
TRANSICION INTER-SISTEMICA
La caída del Imperio romano, situada convencionalmente en el año 476, de ninguna manera
significó la desaparición de esta unidad cultural, forjada en siglos de convivencia.
Roma, disminuida y quebrantada, resultó más poderosa que la capital de los Césares. Se convirtió
en la sede espiritual de la cristiandad y los papas afirmaron su supremacía espiritual sobre los
reyes bárbaros a medida que se convertían al catolicismo.
Paralelamente a ello, la visión de orden y de paz que el Estado universal romano había dejado y
que estaba todavía tan cercana no dejó de influir sobre los nuevos señores al punto de que
algunos de ellos se consideraron delegados del Emperador bizantino y buscaron un
reconocimiento explícito de ese carácter.
EL MEDIOEVO: LA COMUNIDAD JERARQUIZADA
Una adecuada comprensión del DIP moderno tiene que ver con el desenvolvimiento histórico
dentro de la cristiandad occidental de la Edad Media, pues la comunidad europea de Estados,
no esperó, como muchas veces se afirma, hasta la Paz de Westfalia (1648) para constituirse.
No hay que pasar por alto el impacto de otros dos círculos jurídico-internacionales: el
bizantino y el islámico, sobre el occidente medieval. Aunque, en general su influencia en la
constitución del DIP moderno ha sido escasa.
Hay que recordar tan solo que Bizancio fue, del siglo VII al X, un importante centro diplomático,
y que allí nacieron los cimientos del derecho diplomático europeo. El círculo jurídico islámico,
en cambio, influyó sobre el derecho de la guerra y las reglas del comercio internacional del
mundo cristiano. Asimismo, tuvo influencia sobre la emancipación de los pueblos africanos
y asiáticos.
La Sociedad
La Edad Media se caracterizó en sus comienzos por el establecimiento de reinos bárbaros
romanizados en las diversas regiones del fenecido Imperio de Occidente. Si bien los emperadores
de Oriente (especialmente Justiniano y sus sucesores inmediatos) acariciaron la idea de
reconstruir bajo su égida la antigua pax romana, muy pronto debieron abandonarla y concretarse
a su propia defensa.
El antagonismo entre las dos cristiandades, la “romana” y la “griega”, que ya podía
advertirse en el siglo V, llegó a convertirse en el 1054 en ruptura definitiva.
Se dieron así en el occidente cristiano las condiciones ideales para la construcción de una
comunidad de Estados independientes.
El reino, de los francos, establecido sobre la antigua Galia, había logrado extender su poderío
sobre los pueblos vecinos. Con el apoyo del papado, consiguió expulsar el peligro que se cernía
sobre la cristiandad de caer en la égida musulmana, batiendo a los árabes en la batalla de Tours
(732). Ello apresuró la unificación de los reinos cristianos, que llegó a formalizarse con la
reconstitución del Imperio en la persona de Carlomagno con la bendición papal, en la navidad del
año 800.
70
Al desmembrarse el imperio carolingio, la corona imperial pasó a los reyes alemanes,
primeramente con Carlos el Gordo en el 881, y definitivamente con Otón I el Grande, coronado
nuevamente Emperador por el Papa en el 962.
Estructura de Poder
Así se echaron las bases de un régimen característico que puede denominarse de la “comunidad
jerarquizada”.
A pesar de la existencia del Imperio, denominado posteriormente Sacro Romano Germánico,
la cristiandad europea no constituyó una sociedad estatal. El Emperador no ejercía ningún
poder directo sobre el conjunto de cristianos (fuera de sus propios territorios): sólo lo
reivindicaba sobre los reyes, príncipes y señores en cuanto tales, y dentro de los límites del bien
común de la cristiandad. Más eficaz fue el poder espiritual del Papa que se extendía a todos los
bautizados, independientemente de su sujeción a una jurisdicción temporal. En todo caso, la
diarquía de la res publica cristiana o res publica sub Deo, era compatible con una gran
autonomía de los cuerpos políticos que encuadraba. Si bien tenía una estructura jerárquica, no era
unitaria.
Estos “cuerpos políticos” eran los feudos (reinos, principados, ducados, etc.), coordinados entre
sí, pero a la vez subordinados jerárquicamente hasta entroncar con las dos autoridades
supremas de la época: el Papa y el Emperador. Los señores feudales reconocían la
supremacía de éstas, pero en sus relaciones mantenían la iniciativa y se regían por criterios
surgidos generalmente gracias a la ejemplaridad.
El Emperador fue relativamente exitoso porque las más de las veces careció de la fuerza y el
predicamento necesarios para concitar la adhesión de sus súbditos. En cambio, la autoridad del
Papa fue más efectiva. Como, según la doctrina imperante, el origen del poder ejercido por los
gobernantes era la voluntad divina, el representante de Dios en la tierra podía relevar a los
súbditos de obedecer a sus gobernantes cuando éstos trasgredieran los principios del orden
cristiano. La excomunión fue una institución religiosa, pero al mismo tiempo un poderoso
instrumento político 143 .
LA CONCEPCION DEL ARBITRAJE, LA GUERRA Y LA NEUTRALIDAD
Los Valores
La concepción imperante en la Edad Media con respecto a algunas instituciones fundamentales
pone de manifiesto la peculiar contextura político-religiosa de la época, así como el
funcionamiento del régimen jerarquizado.
Fueron numerosos los casos en que el Papa y los señores feudales, más importantes, actuaron
como árbitros.
Sin embargo, cabe destacar las diferencias existentes entre los arbitrajes medievales y los
contemporáneos. En primer lugar, el Papa era un árbitro obligado. Si expresaba su deseo de dar
solución a un conflicto entre señores, éstos debían aceptarlo. Lo propio ocurría cuando un señor
feudal importante se proponía arbitrar entre los subordinados. Además los arbitrajes medievales
no sólo reglaban cuestiones políticas y territoriales, sino muy a menudo cuestiones domésticas.
143
Ver Puig, Juan Carlos, Derecho de la Comunidad Internacional, Vol. I, Parte General, (Buenos Aires,
Depalma, 1974), págs. 41-89.
71
El recurso a la violencia no siempre fue admitido. En primer lugar, la Iglesia trató de limitar
dentro de lo posible los excesos de las guerras privadas.
La existencia de superiores jerárquicos aseguraba el control de las decisiones individuales. Por
eso, en la Edad Media no era concebible la neutralidad. Si alguien recurría a la fuerza y
estaba justificado en ello, no era justo que los demás miembros de la comunidad se mantuvieran
al margen del conflicto, sobre todo cuando existía un pronunciamiento jerárquico, equivocado o
no, pero aceptado por los demás miembros de la comunidad.
La función arbitral se confiaba a una comisión mixta, a una persona jurídica (universidad,
parlamento) o a un jefe de Estado amigo. Se preveía para ciertos casos una segunda instancia. En
otros muchos, se concede al tribunal arbitral la facultad de resolver el litigio como árbitro o
amigable componedor. Pero ya entonces, se distinguía entre el “arbiter”, que tenía que fallar
según derecho, y el “amicabilis compositor” o “arbitrator”, cuya misión consistía en resolver el
litigio.
La Norma
El derecho que el tribunal arbitral estaba llamado a aplicar brotaba de distintas fuentes. En primer
término, de los tratados y de la costumbre internacional, luego de los principios jurídicos
comunes a los Estados europeos y, finalmente, de la razón.
El DIP medieval poseía también una instancia mediadora permanente en la persona del Papa,
que podía intervenir ex officio como mediador en todos los litigios internacionales.
Se puede decir que entonces se instauró la constitución de la comunidad de Estados, y aunque
esta constitución se ha modificado en algunas de sus partes, otras se han conservado hasta la
actualidad. La constitución originaria de la comunidad internacional moderna presentaba los
caracteres, siguientes:
1) Solo eran sujetos originarios del DIP los Estados soberanos y la Sede Apostólica.
2) No había órgano legislativo central, y las normas del DIP surgían de los tratados y de la
costumbre, sobre la base de los principios generales del derecho. A ellos pertenecen, entre otros,
los principios que informan el derecho convencional, sobre todo el principio de la fidelidad a la
palabra dada (pacta sunt servanda).
3) No había una jurisdicción obligatoria, sino tribunales arbitrales que actuaban por común
acuerdo entre las partes. En ausencia de una instancia de esta índole, los litigios interestatales
solo podían resolverse de común acuerdo. Pero podían ofrecer su mediación terceras potencias.
4) Si no se llegaba a un acuerdo material de las partes en litigio, todo Estado que de buena fe se
estimara lastimado en sus derechos podía recurrir a la autotutela (represalias o guerra). La
guerra misma se consideraba, corno una simple reacción contra una injusticia del adversario.
5) Faltaba toda posibilidad de ejecución jurídica por un órgano ejecutivo central. Pero
cualquier Estado podía asegurarse el auxilio de otros Estados, celebrando con ellos tratados de
alianza 144 .
Esta constitución originaria de la comunidad internacional no surgió de un acto consciente de la
voluntad de los Estados, sino que fue desarrollándose en un largo proceso histórico, por la
transformación del antiguo orden comunitario medieval.
144
72
Ver Verdross, Alfred, Derecho Internacional Público, (Madrid, Aguilar, 1963), págs. 35-36.
GENESIS DEL DERECHO INTERNACIONAL CLASICO
CRISIS DE LA COMUNIDAD JERARQUIZADA
INICIO DE LA “MACRO-ETAPA” DEL ESTADO-NACION
La Sociedad
Desde el punto de vista político, la comunidad jerarquizada medieval tuvo la suficiente cohesión
como para haber perdurado durante diez siglos y preservado la cristiandad de las acechanzas de
no pocos pueblos invasores: sarracenos, mongoles, otomanos, turcos selyúcidas.
A partir del siglo XIII, comenzaron a advertirse síntomas de crisis y descomposición que, en lo
político, se manifestaron en intentos cada vez más amplios de romper los lazos de sujeción al
Emperador y al Papa, por lo menos en lo temporal.
El proceso comenzó en la península itálica. Por diversos motivos, los señores italianos
comenzaron a reivindicar su independencia frente al Emperador, en tanto que debido a las
guerras continuas y a la misma intervención del Papa en ellas, no tardaron en considerar a éste
también como al soberano de un Estado en igualdad de condiciones con sus pares.
El proceso se fue extendiendo luego a toda la Europa occidental, de manera tal que
paulatinamente, en el período que va de los siglos XIII al XVI surgieron entidades políticas
(Estados), cuyos soberanos afirmaron, en lo interno, su autoridad sobre los señores feudales
menores que fueron obligados a resignar el poder material de que disponían, y en lo externo, la
independencia con respecto a todo otro poder temporal.
La crisis consistió en que, si bien se producía el resquebrajamiento del orden medieval en lo
político, éste no fue suplantado inmediatamente por un nuevo sistema, el cual sólo se puede
dar por constituido, después de la Guerra de los Treinta Años (Paz de Westfalia de 1648).
COMUNIDAD DE ESTADOS EUROPEOS
El nuevo régimen internacional siguió en realidad los lineamientos sugeridos por Bartolo di
Sassoferrato. No se reconstituyó un imperio en Europa ni se estableció un nuevo gobierno
continental. Los Estados nacionales se afianzaron y recién después de la Guerra de los Treinta
Años, en que intervinieron sucesivamente casi todos ellos, con objetivos religiosos y políticos
caprichosamente entrelazados, pudo decirse que el nuevo régimen internacional se había
afianzado.
La paz de Westfalia de 1648, establecida sobre la base de los tratados de Münster y Osnabrück,
reconoció formalmente la nueva situación: la desaparición de la autoridad imperial y el
principio de que en adelante la comunidad europea estaba compuesta por Estados, en principio
iguales, que no dependían de ninguna autoridad superior. Por otra parte, y así lo establecían
los tratados, se reconocía la existencia de una situación de equilibrio de fuerzas entre ellas y
la obligación de mantenerlo para el futuro. Surgió así un régimen de coordinación, de
características peculiares, que puede denominarse del equilibrio del poder o de la fuerza 145 .
Además de las grandes potencias, existía una multitud de pequeños y medianos Estados
soberanos.
145
Depalma, 1974), págs. 41-89.
73
REGIMEN DEL EQUILIBRIO DEL PODER O DE LA FUERZA
El equilibrio de las fuerzas actuantes dentro de una agrupación humana es básico en todo
momento para el mantenimiento de la paz o, cuando menos, de la pacificación. Los políticos y
diplomáticos que estructuraron la Paz de Westfalia advirtieron que cada uno de los nuevos
Estados, carentes de todo poder que disciplinara sus aspiraciones, tenía una tendencia natural a la
expansión y que, tal como sucede en la física, la única forma de controlar fuerzas expansivas
descentralizadas era oponerles otras de igual magnitud pero de sentido contrario.
Como dice Frederick L. Schuman, “el principio del equilibrio ha surgido más o menos
claramente en todo sistema de Estados en que estas entidades han desarrollado una lucha
competitiva por el poder. Siempre que tres o más Estados se encuentren en contacto recíproco,
se dan las condiciones para que aparezca. En un sistema de Estados compuesto por tres
unidades, es obvio que un incremento en el poder de cualquiera de ellos implica una
disminución del poder de los otros” 146 . El ideal, para que haya equilibrio de poderes, es que no
haya menos de cuatro miembros.
Cuando se habla, del equilibrio de la fuerza en la esfera de las relaciones internacionales, los
términos tienen una connotación bien definida: se hace referencia a un régimen muy particular,
propio de los siglos XVII y siguientes con sus propios repartidores supremos, criterios supremos
de reparto y reglas de juego aceptadas para llegar al poder y mantenerse en él.
Repartidores supremos fueron los gobernantes de los principales Estados europeos, y a través
de ellos, por supuesto, los grupos de presión o factores de poder más importantes.
Los criterios supremos de reparto consagraban:
1) la responsabilidad colectiva;
2) la seguridad individual;
3) la carencia de órganos centralizados; y
4) el desenvolvimiento del principio supremo de justicia.
Las reglas de juego establecían principalmente la participación abierta y el acceso al poder
mundial sobre la base del potencial. Este régimen fue esencialmente de coordinación y estos
principios y reglas surgieron por la vía de la ejemplaridad.
Estructura de Poder
En aquella época se desarrolló el principio del equilibrio, que la Paz de Utrecht (1713) convirtió
en un principio directivo del DIP. Según este principio, ningún Estado ha de poder llegar a ser
tan poderoso que esté en condiciones, solo o en unión a sus aliados, de imponer su voluntad
a los demás. Viene así a sustituir la idea comunitaria de la Edad Media, que había sido destruida
por la disidencia religiosa.
La consecuencia de esta ruptura tenía que ser un aumento de las fuerzas antagónicas, por lo que
la paz no podía asegurarse sino por un equilibrio de fuerzas necesariamente inestable 147.
146
Depalma, 1974), págs. 41-89.
147
Ver Verdross, Alfred, Derecho Internacional Público, (Madrid, Aguilar, 1963), pág. 36.
74
El principio del equilibrio basado en el balance, es factible, en la medida en que haya una sola
ideología y no ideologías en pugna -sistema bipolar-, ya que en este último caso no funciona el
balance, sino la “pugna por la primacía” basada en el concepto de “destrucción mutua”.
DESDE LA REVOLUCION FRANCESA HASTA LA PRIMERA GUERRA MUNDIAL
La Revolución francesa trajo consigo una alteración esencial de la comunidad internacional.
Aunque en un principio la revolución tuvo una significación meramente interna, al convertir al
pueblo en el titular del poder político, este principio pasó a tener alcance internacional, ya que
fue proclamado principio de validez universal.
La Revolución francesa se universalizó a partir de la Constituyente, el 18 de mayo de 1790, en la
que se propuso completar la Declaración de los derechos del hombre y del ciudadano con una
“Declaración del derecho de gentes”, cuyo objetivo era fundar las relaciones entre los pueblos
en la moral universal.
Este principio que quería transformar a los Estados, de entidades de señorío territoriales que eran,
en comunidades que se gobernasen a sí mismas, no logró imponerse inmediatamente.
Derrotado Napoleón, la Santa Alianza trató de consolidar nuevamente la idea de la legitimidad
monárquica. La Santa Alianza plasmó en el tratado que, a propuesta del Zar Alejandro I,
firmaron en París los monarcas de Austria, Prusia y Rusia, el 26 de septiembre de 1815, y al que
más tarde se adhirieron la mayoría de los Estados europeos, a excepción de Inglaterra, los
Estados Pontificios y Turquía. Declaran solemnemente los soberanos en este documento, que se
consideran como hermanos a quienes la Providencia encomendó el gobierno de miembros
distintos de una misma y única familia cristiana.
Por aquel entonces, surgió también el primer brote de organización supraestatal. La
Cuádruple Alianza, creada en la segunda Conferencia de la Paz de París (1815), se convirtió en
pentarquía de las grandes potencias europeas, al ingresar en ella Francia en el Congreso de
Aquisgrán (1818), proponiéndose como fin el mantenimiento del orden de cosas, establecido
por el Congreso de Viena. De ahí que las grandes potencias combatieran no solo toda
alteración del status quo internacional, sino también cualquier movimiento revolucionario
en el interior de los Estados, reprimiéndolo en caso de necesidad mediante “intervenciones
colectivas armadas”.
Esta incipiente organización internacional se basaba, pues, en el doble principio de la
hegemonía de las grandes potencias y de su intervención en los asuntos internos de los demás
Estados.
Un nuevo principio ordenador del mundo de los Estados había visto la luz: el principio de la
estructuración de la comunidad internacional en Estados nacionales. Las premisas de este
principio se remontan, en parte, a la Revolución francesa, pero también al romanticismo y a la
doctrina internacionalista italiana. El italiano Mancini fue uno de sus ideólogos, quien opuso a
los Estados artificialmente constituidos, los Estados nacionales.
Este nuevo principio del Estado nacional se estimaba que aseguraría la paz permanente, bajo la
idea de que “las patrias, no hacen la guerra entre sí”.
75
De hecho, el principio de las nacionalidades transformó completamente el mapa de Europa
surgido del Congreso, de Viena 148 .
Contra la Santa Alianza fue dirigido el mensaje del presidente de Estados Unidos, James
Monroe, al Congreso del 2 de diciembre de 1823, en el que se proclamaba que Estados Unidos,
consideraría como una amenaza para la seguridad americana cualquier intento de una potencia
europea para “extender su sistema a cualquier parte de América”. La doctrina Monroe
consideraba toda ulterior adquisición de colonias en América por potencias europeas, o toda
tentativa europea de intervención en la lucha de Iberoamérica por su independencia, como un
acto dirigido contra Estados Unidos y que provocaría su reacción. La doctrina Monroe
significaba el anuncio de una intervención estadounidense en la política exterior de las potencias
europeas 149.
Fueron rápidos los progresos realizados por el DIP positivo desde mediados del siglo XIX,
favorecidos por el estado de paz ininterrumpida que desde 1871 reinó entre las grandes potencias
europeas y que condujo a una expansión antes jamás soñada del comercio europeo. La seguridad
jurídica general, unida a la inviolabilidad de la propiedad privada, por doquier admitida, permitió
grandes inversiones de capitales, gracias a las que la producción de mercancías aumentó.
Así se explica que, al amparo del progreso económico y técnico, floreciera un optimismo
progresista muy extendido, que confiaba en poder también racionalizar y encauzar, dentro de
límites razonables, las luchas de poder entre los Estados, para que no pusieran en peligro las
nuevas condiciones de vida.
ARISTOCRACIA DE ESTADOS CON CAPACIDAD DE DECISION
Las cuestiones cruciales de la comunidad internacional eran decididas por los gobernantes de
algunos pocos Estados.
Varió a través del tiempo la composición de esta aristocracia internacional; pero en el siglo XIX,
después de las guerras napoleónicas, estuvo constituida por los gobiernos de Austria, Francia,
Gran Bretaña, Prusia y Rusia.
El principio de las nacionalidades y las unificaciones políticas trajeron consigo algunos cambios.
Prusia se convirtió en el Imperio alemán, e Italia surgió como potencia. Austria mantuvo su
status gracias a la unión con Hungría, que llevó a la constitución del Imperio Austro-Húngaro.
Por otra parte, Gran Bretaña había desarrollado su dominio ultramarino, y mantenido a todo lo
148
En 1830-32 se reconoció a Grecia como Estado nacional, nacido de un movimiento nacional de liberación.
La oleada nacional triunfó también en Italia y en Alemania, conduciendo a la implantación del reino de Italia
(1861) y del Reich alemán (1871), así como a la secesión de Noruega, antes incorporada a Suecia (1905).
También los pueblos cristianos de los Balcanes y Albania, lograron, tras duras luchas, la independencia
nacional (1878-1913). Por el contrario, Suiza se mantuvo como Estado de nacionalidades, lo mismo que el
reino de Bélgica, fundado en 1830, y hasta 1918 el imperio de Austria, que después de su salida de la
Confederación Germánica (1866) se había transformado en la monarquía austrohúngara (1867), y,
finalmente, el imperio ruso, que abarcaba a muchos pueblos. Pero también en estos Estados plurinacionales
despertó la idea nacional. De ahí que hacia fines del siglo XIX surgiera en la mitad austriaca del imperio
austrohúngaro el derecho de las nacionalidades, basado en el principio del respeto y la igualdad de derechos
de todas las estirpes austriacas.
149
Un análisis más detallado de la Doctrina Monroe y su forma de aplicación en DALLANEGRA
PEDRAZA, Luis, Relaciones Políticas entre Estados Unidos y América Latina: ¿Predominio “monroista” o
Unidad Americana?, (Buenos Aires, Edición del Autor, 1994)
76
largo del siglo un poder naval prácticamente hegemónico: su extraordinario potencial, unido a su
supremacía industrial y financiera, la convirtieron así en una potencia superior a las demás.
El aislacionismo británico se explica de esta manera, y porque además, en Europa continental
existía el equilibrio que de por sí mantenía el orden y la paz sin necesidad de la intervención
británica. Aunque el principio no fue absoluto. Las preocupaciones que le ocasionaba la
seguridad de sus rutas imperiales, excluían cualquier aislacionismo de larga duración. Gran
Bretaña debió llevar a cabo una vigilancia permanente con respecto a Rusia, cuyas pretensiones
sobre los estrechos amenazaban el control británico del Mediterráneo. Es significativo que la
única guerra continental en que Gran Bretaña intervino -luego de las napoleónicas- haya sido la
de Crimea, destinada a impedir la expansión rusa.
Los principales gobiernos europeos actuaron así de consuno para dar solución a los grandes
problemas continentales y, por ende, mundiales. A veces, esta constelación de potencias imponía
principios o criterios supremos de reparto, que eran esencialmente de estructura gubernativa.
La Santa Alianza impuso el criterio del legitimismo, y el Concierto Europeo se inclinó por el
de las nacionalidades.
PARTICIPACION ABIERTA
El régimen era abierto por definición 150. Para acceder al club de las grandes potencias era
preciso solamente aceptar las reglas del juego, y poseer un potencial similar al de sus integrantes.
Si bien el régimen era abierto, la movilidad ascendente se hacía difícil, puesto que, existiendo
equilibrio de fuerzas, las potencias pertenecientes al club, supremos repartidores del régimen,
tenían en sus manos las posibilidades del acceso. Virtualmente, los dos únicos ingresos al club
provinieron de regiones extra-europeas: Estados Unidos y Japón. Ello se explica en gran medida
por el hecho de que el concierto europeo desestimó la importancia que en el futuro podrían tener
estos Estados, ya que el equilibrio era, europeo 151 .
RECEPTORES: LOS PAISES PERIFERICOS
Los gobiernos de los países menores tenían poca injerencia en la conducción de los asuntos
mundiales. Los europeos no polares, poseían algún poder de mediación y de negociación, en la
medida en que su potencial se añadía al de las grandes potencias para el mantenimiento del
equilibrio de fuerzas. En cambio, los periféricos no contaban para la aristocracia internacional;
eran objetos y no sujetos de la política mundial.
Se puede hablar del periferismo permanente de América Latina. A pesar de la posesión de
recursos valiosos que las potencias mayores necesitaban, la capacidad de negociación de la
América Latina ha sido generalmente reducida, debido, principalmente, a su total
“fragmentación”.
Algunas veces se suele citar la afirmación de Canning en el sentido de que él había “convocado
al Nuevo Mundo para restablecer el equilibrio del Viejo”. Lo que Canning quería decir, era que
al haber contribuido Gran Bretaña a impedir que España recuperara sus colonias, y
evitado que ningún otro país europeo continental las obtuviera, había logrado que esas colonias
ya no formaran parte del potencial de ningún Estado del continente, y ello facilitaba el
150
A diferencia de un sistema bipolar que es cerrado por definición.
Depalma, 1974), págs. 41-89.
77
151
mantenimiento del equilibrio de fuerzas en esa región. Además, comercial y financieramente,
incrementaban el poderío británico, y esto facilitaba la tarea al guardián del equilibrio europeo.
Por lo menos en la primera mitad del siglo XIX, muchos de los Estados periféricos no eran
Estados en la realidad. Formalmente existían los aparatos de poder, los gobernantes; pero, en
gran medida, operaban como apéndices de la metrópolis. A veces la dependencia era
“racional” 152, lo que significaba sacar el mejor provecho posible de la situación periférica, pero
sin cuestionarla.
Los Valores
Con la Paz de Westfalia, la constitución de la comunidad internacional fue precisando, y en parte
modificando, los principios del régimen anterior. Sus principios directivos pueden resumirse del
siguiente modo:
1) Los Estados son comunidades territoriales soberanas, que en sus territorios respectivos
ejercen el poder supremo y, en principio, exclusivo.
Hoy, esto ya no es posible, por la creciente interdependencia y por el alto grado de
transnacionalización.
2) Los Estados pueden disponer entre sí de su territorio según las reglas del derecho privado, en
virtud de compraventa, cambio, arrendamiento y pactos de familia.
3) Los Estados son independientes e iguales entre sí.
Esta es una visión jurídica pero no política.
4) La comunidad internacional sigue careciendo de autoridad central. El arbitraje mismo
casi desaparece completamente.
5) Los Estados reconocen las normas del DIP, pero cada uno de ellos es el que tiene que
decidir bona fide acerca de su aplicación e interpretación. Cada Estado habrá de juzgar, si
hubo violación del DIP y cuáles deban ser sus consecuencias (derecho de autodecisión).
6) Los Estados tienen también el derecho de imponer con los medios de la autotutela (represalias
o guerra) sus derechos (derecho de autoejecución).
7) La doctrina antiguo-medieval del bellum justum -la guerra se consideraba corno una simple
reacción contra una injusticia del adversario- se difumina poco a poco, sustituyéndola la
concepción de que todo Estado tiene el derecho de declarar la guerra si así lo exigen sus
intereses.
8) En caso de guerra, los terceros Estados son libres de unirse a una de las Partes
beligerantes o permanecer neutrales.
La doctrina francesa suele llamar “derecho internacional clásico” al de ese período, que no
sufrió alteraciones fundamentales hasta la Primera Guerra Mundial, para distinguirlo así del DIP
organizado, que se inició con la creación de la Sociedad de Naciones.
152
Esta ha sido la conducta característica de la Argentina durante el siglo XIX y, salvo en muy escasas
ocasiones, durante el siglo XX.
78
CRITERIOS SUPREMOS DE REPARTO
CONCEPCION DEL ARBITRAJE, LA GUERRA Y LA NEUTRALIDAD
La Norma
Su aplicación permite apreciar en la práctica el funcionamiento del régimen. El arbitraje decayó
completamente después de la Paz de Westfalia. Tanto es así que hasta llegar al tratado Jay, del 19
de noviembre de 1794, entre Estados Unidos y Gran Bretaña, no tuvo lugar ningún arbitraje entre
los países europeos. En el siglo XIX reaparecieron, pero sobre la base del consentimiento de las
partes en el conflicto. Esto tiene su explicación. En un primer momento los Estados nacionales,
muy celosos de su soberanía, no aceptaban que un ajeno pudiera arbitrar en sus disputas. Luego
se admitió el procedimiento por razones de conveniencia mutua, pero siempre que se contara con
el previo acuerdo de los arbitrables.
En esta etapa se está muy lejos de los arbitrajes, en cierta medida obligados, de la comunidad
jerarquizada medieval.
En cuanto a la guerra, se admitió su legalidad en todos los casos. En este período ya no se
planteó la distinción entre guerras justas e injustas, prohibidas o permitidas.
La comunidad se esforzaba por evitar el conflicto armado mediante el equilibrio de fuerza
entre los Estados. Sin embargo, este equilibrio es esencialmente dinámico, ya que se establece
en términos de potencial de los Estados y es cambiante por naturaleza. No se descartaba que un
Estado pudiera desencadenar una guerra, apreciando que en determinado momento era más
poderoso que su oponente. Si esto ocurría, la comunidad ya no podía hacer nada, salvo esperar el
desenlace y, por supuesto, aceptar la decisión del vencedor. De aquí la institución de la
neutralidad que, no podía justificarse en el momento en que un superior decidía para toda la
comunidad cuál de las partes defendía la buena causa 153 .
Estructura de Poder
La Revolución Francesa desencadenó una serie de guerras, que significaron la ruptura del
equilibrio y culminaron casi en la suplantación del régimen de coordinación por la voluntad
de un nuevo Emperador.
El Congreso de Viena, que puso fin a la dominación napoleónica, estableció un nuevo
equilibrio, desarrollando en este sentido un papel similar al de la Paz de Westfalia. En el tratado
de París, de 1814, se anunciaba, que era el deseo de las partes “poner fin a la gran perturbación
experimentada por Europa y al sufrimiento de los pueblos mediante una paz estable basada en
una justa división de fuerzas entre las potencias y que sea al mismo tiempo garantía de su
permanencia”.
INTENTOS DE GOBIERNO MUNDIAL
El régimen de la comunidad europea no habría variado en absoluto si no se hubieran dado en el
siglo XIX intentos de tipo gubernativo, tanto desde el punto de vista de la formalización de la
153
Este mismo criterio ha sido impuesto por EUA en el contexto del bloque occidental y la URSS en el del
bloque oriental durante la etapa de la guerra fría. La forma en que EUA manejó el Sistema Interamericano es
demostrativa de ello. Pareciera que en la actualidad, particularmente post 11 de septiembre del 2001, se están
profundizando este tipo de prácticas. Se observa en las actitudes que adopta EUA frente al resto de la
comunidad internacional.
79
aristocracia de Estados como de la implementación “desde arriba” de criterios supremos de
reparto, propios de un plan de gobierno.
En el primer aspecto, cabe señalar la “Santa Alianza” y el “Concierto Europeo”. En cuanto a
los criterios que se implementaron, la Santa Alianza pretendió imponer el “legitimismo”, en tanto
que el Concierto Europeo se vinculó al principio de las “nacionalidades”.
SANTA ALIANZA: EL LEGITIMISMO
Al mismo tiempo que se realizaban las tratativas de paz post-napoleónicas, algunas de las
principales potencias que en ellas intervenían concretaron un acuerdo particular conocido bajo el
nombre de Santa Alianza. Sus miembros originales fueron Rusia, Prusia y Austria. Luego se
añadió Gran Bretaña, con lo que quedó constituida la tetrarquía, y en 1818, la pentarquía, con la
incorporación de Francia.
El objetivo de esta alianza era el de “celebrar reuniones periódicas para considerar
importantes intereses comunes y adoptar medidas para preservar la paz y el bien común de
los pueblos”. Con esto no se cambiaba la estructura del régimen de la comunidad europea,
porque siempre habían sido las grandes potencias las que habían tenido la iniciativa en las
situaciones de equilibrio 154 anteriores.
En el Congreso realizado en Troppau, en 1820, la Alianza, reducida ya por ese entonces a sus
tres miembros originales, anunció que estaba dispuesta a salir en defensa, empleando las armas sí
fuera preciso, de la “legitimidad” de los gobiernos, o sea, en defensa de aquellos monarcas que
hubieran sido depuestos por revoluciones.
Esto significaba un cambio estructural, puesto que al orden de repartos que existía, en esencia
de coordinación, se añadía un nuevo ingrediente: un principio gubernativo adoptado por los
gobiernos que actuaban como repartidores supremos de la comunidad internacional, en cuanto
al cumplimiento de ese principio.
Esta política legitimista fracasó cuando la Alianza procedió a ofrecer su ayuda a España para
reconquistar sus colonias de América. Fue cuando el presidente Monroe, de Estados Unidos,
alentado por el gobierno británico, anunció que todo intento sería considerado inamistoso. Este
fracaso señaló el fin del principio legitimista. Tanto Gran Bretaña, como EUA no estaban
interesados en que las ex colonias españolas en América fueran recuperadas por su “potencia
colonial”, ya que eso impedía que pudieran ejercer su poder neocolonial.
Al perder fuerza la Santa Alianza, se deshizo la pentarquía y, con ella, la organización de las
grandes potencias europeas. Después de la expiración del tratado de garantía mutua germanoruso (1890), se enfrentaron finalmente dos grupos de potencias, la Triple Alianza (Imperio
alemán, Austria-Hungría e Italia) y la “Entente Cordiale” (Gran Bretaña, Francia y Rusia), que
en 1914, con la Primera Guerra Mundial, interrumpieron el desarrollo del DIP.
CONCIERTO EUROPEO: LAS NACIONALIDADES
Este principio surgió posteriormente. Fue sobre todo Mancini quien opuso a los Estados
artificialmente constituidos, los Estados nacionales “creaciones de la naturaleza”. El
principio de las nacionalidades trasformó completamente el mapa de Europa surgido del
Congreso de Viena. En 1830-1832 se reconoció a Grecia como Estado, puesto que había surgido
de un movimiento de liberación. La ola nacional triunfó también en Italia y en Alemania,
154
80
“Equilibrio del Sistema” que ellas mismas crearon y conducen.
conduciendo a la constitución del reino de Italia (1861) y del Reich alemán (1871), así como a la
secesión de Noruega, antes incorporada a Suecia (1905). También los pueblos cristianos de los
Balcanes y Albania lograron, tras duras luchas, la independencia nacional (1878-1913). Los
mismos Estados pontificios, cayeron víctimas del principio de las nacionalidades.
El criterio resultó operativo mediante tres procedimientos distintos:
1) por secesión, cuando una nacionalidad se separa de un Estado del cual forma parte para
formar un Estado distinto (el caso de Grecia) 155;
2) por anexión, cuando un Estado nacional se apodera de regiones habitadas por personas de
su misma nacionalidad (la anexión de los Estados pontificios);
3) por fusión, cuando varios Estados de una misma nacionalidad resuelven formar uno solo
(el caso de Alemania).
Para aplicar estos principios y regular las situaciones del equilibrio, los Estados europeos
acostumbraron reunirse en conferencias y congresos. Este procedimiento ya había sido planteado
en el Congreso de Viena (1815), pues sus miembros habían acordado que no podía admitirse
ningún cambio en el status quo internacional sin que los países signatarios se consultaran, para lo
cual cada uno de ellos podía tomar la iniciativa en caso de considerarlo necesario.
El procedimiento, mediante el cual los Estados europeos se reunían para decidir los
problemas de interés general y, en especial, la solución a darse a situaciones de
desequilibrio se denominó Concierto Europeo.
Estos procedimientos se intentaron reglamentar en Conferencias celebradas en La Haya, pero
fracasaron en sus propósitos. La razón es que lo que se acordó en ellas no variaba en lo más
mínimo las bases del régimen imperante hasta ese momento. Aun si efectivamente se hubiera
acordado el recurso obligatorio al arbitraje o a otros medios pacíficos para resolver las
controversias que se suscitaran y se hubiera aceptado un plan para la reducción de los
armamentos, las normas correspondientes habrían sido inexactas si al mismo tiempo no se
acordaba un cambio en la misma estructura del régimen.
Mientras los Estados continuaran siendo legisladores, ejecutores y jueces; mientras no se
iniciara un proceso de centralización y se eliminara paulatinamente el primitivismo 156 del
régimen de la comunidad internacional, por más declaraciones que se hicieran, la paz sólo podría
mantenerse en forma indirecta por el procedimiento mecánico del equilibrio de fuerzas.
El sistema en que se basaba esta concepción de la comunidad internacional había sido, en
general, satisfactorio durante el siglo XIX. Hubo guerras, pero fueron guerras limitadas, en cierto
sentido controladas en cuanto a sus efectos y su extensión por los demás miembros de la
comunidad. Era preciso, tal como suele suceder en el origen de los cambios sociales y políticos
más importantes de la humanidad, que un episodio dramático señalara la necesidad de hallar una
nueva solución. Este acontecimiento fue la primera guerra mundial 157 .
155
A partir de la desintegración de la URSS, en la que se han dado una gran cantidad de secesiones,
proliferan los casos. En la ex Yugoslavia ocurrió el mismo principio, así como en Checoslovaquia que, de
común acuerdo –a diferencia de los casos anteriores que fue traumático-, se dividió en “checos” y
“eslovacos”; y en varios Estados africanos.
156
Primitivismo, por basarse en la estructura del poder, y no en un esquema “racional” resultante de un
“pacto” global.
157
Depalma, 1974), págs. 41-89.
81
De todas formas, el equilibrio se mantuvo a través de un sistema “mecánico y político”, que fue
la generación de alianzas ad hoc, para establecer un “balance” de poderes, cuando el equilibrio
fuera roto por alguno de los miembros.
La Norma
Durante toda esta etapa, se desarrollaron, tres grandes ramas del DIP: el derecho de las
comunicaciones, el encaminado a prevenir la guerra, y el destinado a humanizarla.
El derecho internacional de las comunicaciones fue estimulado por la trama cada vez más
compleja de las economías nacionales, que condujo al establecimiento de numerosas uniones
administrativas internacionales.
El derecho de la guerra fue desenvuelto por la Conferencia de la Paz de París, de 1856, en la
que se aprobó la Declaración de derecho marítimo el 16 de abril. Luego, por las Convenciones de
Ginebra del 22 de agosto de 1864 y 6 de julio de 1906; la Convención de San Petersburgo de
1868, sobre el uso de explosivos en la guerra, y las, dos Conferencias, de la Paz de La Haya
(1899 y 1907). Finalmente, por la Declaración de derecho marítimo de Londres de 1909.
El siglo XIX trajo una renovación del arbitraje, postergado desde fines de la Edad Media,
aunque los tratados de arbitraje suelen excluir del mismo los litigios que atañen al honor, la
independencia o los intereses vitales de una de las partes. Se fundó, en 1899, el Tribunal de
Arbitraje de La Haya, que consiguió resolver pacíficamente cierto número de litigios
internacionales, algunos de ellos entre grandes potencias, como el de Casablanca, suscitado entre
Alemania y Francia (1909). Por otra parte, los tratados Bryan afirmaron el principio de que
todos los litigios no sometidos a arbitraje fueran entregados a una mediación antes de que se
pudiera recurrir a las armas.
No existía el deber general de usar uno u otro procedimiento, y los Estados quedaban
jurídicamente en libertad para recurrir a la autotutela 158 si no habían asumido
convencionalmente la obligación contraria 159.
158
Se trata de una conducta defensiva, por la que un Estado se limita a rechazar por la fuerza, un ataque
violento y antijurídico contra su territorio, sus buques o cualquier otro órgano estatal.
159
82
Capítulo VII
TRANSFORMACION DEL DERECHO INTERNACIONAL CRISTIANO-EUROPEO EN
DERECHO INTERNACIONAL UNIVERSAL
La Sociedad
La expansión de Occidente por América, Asia y Africa tuvo como consecuencia que se fuera
extendiendo a esas regiones el derecho de la comunidad internacional europea. El proceso se
cumplió sin dificultades con respecto a las colonias europeas en América que se emanciparon de
las respectivas metrópolis: Estados Unidos y los nuevos Estados de la América luso-hispana.
La colonización del Nuevo Mundo por pueblos europeos (España, Portugal, Inglaterra, Francia,
Holanda) trajo consigo una gran dilatación del ámbito espacial de validez del DIP cristianoeuropeo. Pero no surgió un sujeto extra-europeo del DIP hasta que no se separaron de la
metrópoli inglesa, en 1776, las trece colonias norteamericanas, que no solo reconocieron, a
raíz de su independencia, el DIP cristiano-europeo, sino que contribuyeron decisivamente a
su posterior desarrollo.
Estados Unidos ejerció una especial influencia sobre el derecho de la neutralidad y la
renovación del arbitraje, que volvió a ser un medio de la política internacional desde la firma
del tratado de arbitraje con Inglaterra, el llamado tratado Jay, del 19 de noviembre de 1794.
En Iberoamérica la secesión de las colonias españolas y portuguesas (1810-1825) tuvo como
resultado el nacimiento y reconocimiento de varios nuevos sujetos americanos del DIP, pero
totalmente influenciados por la perspectiva jurídica europea y por los valores de la religión
católica, que terminaron avasallando las civilizaciones y culturas preexistentes.
RELACIONES CON PUEBLOS NO OCCIDENTALES
La Edad Media
Durante toda la Edad Media, los Estados europeos debieron enfrentar a pueblos hostiles
establecidos sobre la otra margen del Mediterráneo. En primer término, fueron los árabes.
Lograda su unidad gracias a una nueva religión predicada por el profeta Mahoma, sus sucesores
(califas) intentaron la empresa de conquistar el mundo para Alá. Los ejércitos sarracenos,
imbuidos de fervor religioso, se expandieron por el Asia Menor; conquistaron Armenia, Persia y
gran parte del Turquestán, y llegaron hasta a amenazar al Occidente cristiano en sus baluartes
católico y bizantino. La ola invasora fue detenida, por Carlos Martel en el 732 y, en Oriente, por
el Emperador León el Isáurico en el 717. Bajo Harún al Raschid (786-809), califa de Bagdad, el
mundo musulmán llegó a constituir un extenso imperio en los flancos de la cristiandad.
En los siglos siguientes, turcos selyúcidas y luego otomanos tomaron en sus manos la conducción
del Islam. Fueron los ejércitos Otomanos, que en 1453 se apoderaron de la capital bizantina,
cuyas murallas habían resistido durante tanto tiempo oleadas constantes de pueblos enemigos.
Constantinopla se convirtió así en la capital del imperio turco, y el vencedor, el sultán
Mohamed II, invadió Italia meridional. Sus sucesores continuaron la expansión, anexaron los
restos del antiguo imperio árabe y se hicieron califas de todo el Islam. Bajo Solimán el
Magnífico, el imperio turco alcanzó su apogeo. Sus ejércitos derrotaron a los húngaros en
Mohacs y casi tomaron a Viena en 1529. Sólo la unión de los Estados cristianos ante el enemigo
común pudo frenar su expansión. En Lepanto (1571) la flota de la “liga cristiana” destruyó a la
otomana, y desde entonces el imperio de los sultanes comenzó a decaer y pronto dejó de
significar un peligro para la cristiandad.
Esta visión de luchas continuas y aparentemente sin tregua no debe hacernos perder de vista el
hecho de que hubo siempre una comunicación entre infieles y cristianos. El Levante constituía, el
paso obligado para el comercio de la seda, las especias, los perfumes y las materias colorantes.
Los pactos comerciales fueron frecuentes entre gobernantes árabes y cristianos. También
frecuentaron las relaciones políticas. Aun haciendo abstracción de las derivadas de las mismas
guerras que se sucedieron: treguas, compromisos bélicos, canje de prisioneros, etc., hay que
mencionar tratados sobre relaciones pacíficas y hasta alianzas.
Las alianzas con los infieles eran consideradas pecaminosas, pero ello no fue obstáculo para que
príncipes cristianos, como los reyes franceses, se entendieran con el sultán y hasta le pagaran
tributo para ganarse su benevolencia.
La historia de la política internacional europea en los siglos XVI, XVII y XVIII demuestra
que Turquía formaba parte de la comunidad de Estados independientes y aceptaba, como ellos,
las bases fundamentales del régimen imperante.
El entendimiento franco-turco de la época se fundamenta en la simple mecánica del equilibrio,
que esquematiza el proverbio de Confucio: “El enemigo de tu enemigo es tu amigo”. Las
razones políticas de esas buenas relaciones entre Francia y Turquía se originan esencialmente en
la desconfianza, y aun el odio, que inspiraba al Islam la política ultracatólica de la realeza
española.
En 1689 China firmó con Rusia un tratado mediante el que los rusos obtuvieron libertad de
comercio siempre que estuviesen provistos de una autorización en regla. Además, se concedió
autorización para que todos los años una caravana de comerciantes pudiera llegar hasta Pekín.
Este mismo país firmó en 1843 tratados que establecían un régimen de capitulaciones con Gran
Bretaña, y luego, en 1844, con Estados Unidos. Observaciones similares podrían hacerse con
respecto a Japón, Siam (hoy Tailandia), Afganistán, Persia 160 .
El Siglo XIX
No obstante, recién en 1856 se admitió en el “concierto europeo” al primer Estado no cristiano:
Turquía 161 , lo que implicaba su vinculación al DIP europeo común, siendo así que hasta
entonces las relaciones con Turquía venían regulándose por normas convencionales concertadas
con distintas potencias y normas consuetudinarias particulares.
En la segunda mitad del siglo XIX fueron reconocidos también de manera general como sujetos
del DIP, Estados asiáticos no cristianos: el imperio del Japón, que desde su victoria sobre Rusia
(1905) se convirtió en séptima gran potencia, y luego China, Siam (hoy Tailandia), Afganistán y
Persia (hoy Irán) que ya antes habían concertado tratados con distintos Estados europeos.
Pero el DIP no llegó a ser realmente universal hasta después de la Primera Guerra Mundial 162 .
160
Hoy Irán.
En virtud del Tratado de París del 30 de marzo de 1856 “la Sublime Puerta quedaba admitida a participar
de los beneficios del Derecho público y del Concierto Europeo” (art. 7).
162
Ver Verdross, Alfred, Derecho Internacional Público, (Madrid, Aguilar, 1963), págs. 37-41. También Ver
Puig, Juan Carlos, Derecho de la Comunidad Internacional, Vol. I, Parte General, (Buenos Aires, Depalma,
1974), págs. 41-89.
84
161
Los Valores
HUMANIDAD CIVILIZADA, BARBARA Y SALVAJE
Este hecho de que en la práctica los Estados europeos mantenían relaciones con Estados de otras
culturas no pudo ser dejado de lado por los internacionalistas europeos del siglo XIX, a quienes,
el mesianismo de que hacían gala en cuanto a la valoración de la cultura occidental europea,
repugnaba la idea de considerar a Estados asiáticos y africanos en pie de igualdad con los
europeos.
Por aquella época la solución doctrinal del problema que se consideraba más acertada era la
enunciada por Lorimer 163. Este internacionalista decía que como fenómeno político, la
humanidad formaba tres esferas concéntricas: la humanidad civilizada, la humanidad bárbara y
la humanidad salvaje 164 . Esta situación autorizaba a las naciones civilizadas a otorgar un
reconocimiento, que variaba según los casos. La humanidad civilizada requería un
reconocimiento político pleno; la bárbara, un reconocimiento político parcial; la salvaje, un
reconocimiento natural o puramente humano. Este último se aplicaba a pueblos o tribus todavía
en estado salvaje o semisalvaje, en tanto que el reconocimiento parcial correspondía a aquellos
Estados no europeos que, si bien tenían estabilidad política, no habían alcanzado el mismo grado
de civilización que Europa. Según Lorimer, estos Estados eran: Turquía, Persia, Afganistán,
Siam (hoy Tailandia), China, y en África, Marruecos y los pequeños Estados musulmanes
sobre el Mediterráneo. Si bien Japón también se hallaba incluido en esta categoría, adelantaba
que muy pronto iba a ser objeto de reconocimiento pleno.
CAUSAS Y CONSECUENCIAS DE LA UNIVERSALIZACION
Estructura de Poder
¿Cómo llegó a producirse esta extensión automática del régimen de la comunidad de Estados
europeos?
Para Spengler la historia se halla estereotipada en la mente del pensador occidental dividida
en Antigüedad, Edad Media y Edad Moderna. Este esquema hace girar las grandes culturas en
torno del “mundo occidental”, como si fuera el centro de todo el proceso universal, al igual que
el sistema de Ptolomeo.
Una perspectiva “copernicana” de la historia mostraría en la Antigüedad a Occidente junto a la
India, Babilonia, China, Egipto, la cultura árabe y la cultura mexicana, sin adoptar en modo
alguno una posición privilegiada.
Sin embargo, los internacionalistas, -o pseudo internacionalistas- dan generalmente por sentado
que, siendo la cultura europea la más avanzada, es de esperar que el derecho de la comunidad
internacional europea se extendiera al universo como uno de los beneficios de la
civilización.
La explicación sociológica radica en dos elementos fundamentales:
163
Depalma, 1974), págs. 60-62.
164
El pensamiento de Huntington en su “Choque entre civilizaciones” no está lejos de este criterio. Después
del 11 de septiembre del 2001, el presidente norteamericano George W. Bush expresa, con su política
internacional, el pensamiento de Huntington, a la vez que el de gran parte de los gobiernos conservadores
norteamericanos.
85
1) La distribución del poder mundial en el siglo XIX centrada en Europa, que impedía a los
recién llegados contestarlo en los hechos.
2) El carácter “primitivo” 165 del DIP, que dejaba subsistentes el orden interno de los Estados,
cuya soberanía era el eje central y no la comunidad y su orden o bien común y, en el fondo,
sólo significaba un compromiso mínimo de convivencia.
El derecho internacional actual es el producto de la civilización occidental greco-cristiana. El
derecho regional de Europa en su principio, se extendió a través del mundo entero,
paralelamente con la civilización occidental.
Cabe plantearse si los mundos jurídicos de otras culturas y civilizaciones se adaptarán al derecho
que les fue impuesto o bien, si el derecho internacional occidental entrará sólo como uno de los
ingredientes en el futuro derecho internacional universal, como una síntesis de los criterios
valorativos del conjunto de las civilizaciones contemporáneas.
Mientras el DIP sea el derecho básico de la comunidad internacional, primitivo como es, no
habrá posibilidades 166 . No obstante, la globalización puede ser un factor decisivo en una
“unificación impositiva”, dada por los más poderosos.
Con la gran capacidad tecnológica alcanzada por otras civilizaciones como las del mundo
asiático, ¿hasta qué punto continuará el predominio de la estructura de orden y marco
institucional occidental? De la misma manera, ¿cuál será el futuro del DI dado el alto grado de
transnacionalización existente así como de transformación de las características y forma de
operar del Estado-Nación?
El problema que se plantea principalmente, tiene que ver con la justicia que traza el régimen
internacional impuesto por el mundo occidental. Una revolución estaría dada por el crecimiento
del poder de otros Estados no occidentales y el alto grado de transnacionalización que se da,
especialmente a partir del surgimiento de organizaciones no gubernamentales y de la sociedad
civil.
LAS INSTITUCIONES INTERNACIONALES Y EL ORDEN
Los organismos internacionales gubernamentales, son vistos como agencias del orden, pero en
realidad, constituyen los aspectos institucionales del régimen 167 , estableciendo los “parámetros”
dentro de los que el orden se da.
El orden -en términos genéricos- es el marco que establece los límites, dentro de los que los
Estados se desempeñan buscando sus objetivos, limitados por el poder establecido en la
“estructura” 168 internacional.
165
Por la carencia de “racionalidad” debido a la inexistencia de un “pacto” que le diera cuerpo, al estilo, por
ejemplo, del Estado-Nación.
166
Ver Verdross, Alfred, Derecho Internacional Público, (Madrid, Aguilar, 1963), págs. 37-41. También Ver
Puig, Juan Carlos, Derecho de la Comunidad Internacional, Vol. I, Parte General, (Buenos Aires, Depalma,
1974), págs. 41-89.
167
He estudiado el concepto de Régimen en, DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, “El Orden Mundial del
Siglo XXI”, (Bs. S., Ediciones de la Universidad, 1998), Caps. XI y XII. También en, DALLANEGRA
PEDRAZA, Luis, “Tendencias del Orden Mundial; Régimen Internacional,(Buenos Aires, Edición del Autor,
2001)168 He estudiado el tema de la Estructura en, DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, “El Orden Mundial del
Siglo XXI”, (Buenos Aires, Ediciones de la Universidad, 1998), Cap. X. Ver más arriba el gráfico sobre
“Régimen y Orden”.
86
Las organizaciones internacionales gubernamentales institucionalizan pautas que fueron
alcanzadas previamente de hecho, a través del proceso de polarización 169 . Si la estructura
internacional varía, los organismos internacionales creados dentro de ese marco deben variar
necesariamente, adaptándose o desapareciendo para dar lugar a otros que sean representativos de
las nuevas pautas vigentes.
Las organizaciones internacionales gubernamentales, por un lado, deben ser “funcionales” a los
intereses de los miembros según los propósitos y objetivos para los que fueron creadas; por el
otro, repiten la estructura internacional en los niveles de decisiones, más allá del esquema “un
Estado un voto” 170 .
ESTRUCTURA DE LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES
Las organizaciones internacionales, son actores, creados por otros actores: los Estados; pero
carecen de “medios” propios 171 . Por lo tanto, los medios se los otorgan los miembros. Pero al
interior de los organismos, se produce el proceso de “polarización” propio del sistema
internacional, por lo que estos son controlados por aquellos actores que más poder tienen,
estratificándolos. La justicia, por lo tanto, es entendida y repartida por los actores polares y
hacia el resto, pero no les es repartida a estos. No hay un “poder de policía” supremo que esté
por sobre la totalidad de los Estados, incluso los más poderosos.
La estructura de las organizaciones internacionales es básicamente similar. Todos los miembros
están representados en función del principio de igualdad soberana, un Estado, un voto. Hay
algunos organismos que se basan en el sistema de voto ponderado y que terminan representando
mejor a la realidad de la estructura de poder. El FMI y el Banco Mundial entran dentro de este
esquema, donde el peso del voto es en función de los aportes de cada miembro.
La “direccionalidad” de organismos como el FMI está clara, ya que la forma de voto ponderado
transparenta el esquema de poder. En organismos internacionales donde no existe este sistema de
votación, no resulta tan claro, sin embargo también hay una direccionalidad dada por el poder y
no por la decisión mayoritaria.
Naciones Unidas se orienta en el sentido de la minoría constituida por los miembros permanentes
del Consejo de Seguridad y no por el voto mayoritario alcanzado democráticamente en la
Asamblea General, toda vez que tiene valor de recomendación, pero no resulta obligatorio su
cumplimiento. Es más, el voto mayoritario de la AG de la ONU no puede modificar o desviar las
decisiones del CS de la ONU 172 . Cuando el CS de la ONU esté desempeñando las funciones
asignadas por la Carta de la ONU respecto de una controversia o situación, la AG de la ONU no
puede hacer siquiera recomendaciones sobre la controversia o situación 173.
El hecho de que el Tercer Mundo lograra decisiones mayoritarias en el seno de la AG de la ONU,
en temas de su interés, como no intervención, descolonización, derechos de los pueblos, o la
Carta de Derechos y Deberes entre los Estados dentro del marco de la búsqueda de un Nuevo
Orden Económico Internacional (NOEI) más justo, o la soberanía sobre los recursos naturales,
169
Ver “proceso de polarización” en DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, “El Orden Mundial del Siglo
XXI”, (Buenos Aires, Ediciones de la Universidad, 1998), pág. 141 y ss.
Esquema que no se da en organizaciones basadas en el sistema de “voto ponderado” como es el caso del
FMI.
171
Este tema fue estudiado por Figari, Guillermo Miguel, Las Organizaciones Internacionales como Actores
Internacionales, en “Revista Argentina de Relaciones Internacionales”, Vol. III, N° 9, Set/Dic 1977.
172
Ver el Capítulo IV de la Carta de la ONU para corroborar lo dicho.
173
Ver Art. 12 de la Carta de la ONU.
87
170
etc., tuvo escasa significación en cuanto a sus logros, dado el poco poder de decisión y también
por el hecho de que siempre se mantuvieron fragmentados, sea porque los de “arriba” los
fragmentaron, o por motivos que tienen que ver entre ellos mismos.
Un buen ejemplo lo da la toma de decisiones en el marco del Sistema Interamericano, en el que,
sea en la OEA o en el TIAR, América Latina siempre constituyó mayoría frente a EUA. No
obstante ello, EUA haciendo uso de su capacidad de presión sobre los diferentes gobiernos,
amenazando con recortar créditos o préstamos, o votar contrariamente en organismos
internacionales como el BID, BM, FMI, etc., ha conseguido que las decisiones suyas fueran las
que prevalezcan. En este caso no es cuestión de voto mayoritario -que en general no lo ha
habido- sino de capacidad de desempeño independiente 174.
El TIAR sólo se utilizó para intervenir en un país latinoamericano, siguiendo los criterios
basados en los intereses de seguridad o económicos de EUA, nunca según los intereses o
necesidades de un país latinoamericano. El hecho de que no pudo ser aplicado en la guerra de las
Malvinas de 1982 es un muy buen ejemplo de lo dicho.
174
Sobre la toma de decisiones en el Sistema Interamericano, ver, DALLANEGRA PEDRAZA, Luis,
“Relaciones Políticas entre Estados Unidos y América Latina: ¿Predominio “monroista” o Unidad
Americana?”, (Buenos Aires, Edición del Autor, 1994).
88
Capítulo VIII
SIGLO XX: LA ERA DE LA SUPERINSTITUCIONALIZACION
CREACION DE LA SOCIEDAD DE NACIONES Y DE LA ORGANIZACION DE LAS
NACIONES UNIDAS
La Sociedad
La larga duración de la Primera Guerra Mundial impulsó los esfuerzos para promover la
organización de la comunidad internacional, para evitar así, nuevas, guerras. El impacto que
produjo y el surgimiento de nuevos Estados, generó la aspiración de lograr un cambio en el
régimen de la comunidad internacional. Esta idea penetró en las cancillerías cuando el Papa
Benedicto XV y el presidente de Estados Unidos, Woodrow Wilson, la adoptaron.
El Papa Benedicto XV, que desde su asunción, había propugnado una paz de reconciliación,
propuso, a los jefes de los Estados beligerantes, en su mensaje del 1° de agosto de 1917, un plan
de “paz justa y duradera”, que tendía, no solo a la terminación de la guerra, sino también a la
instauración de un nuevo orden pacífico. En este sentido, recomendaba que en la regulación de
las cuestiones territoriales se tuvieran en cuenta las aspiraciones de los pueblos en la medida de
lo justo y lo posible, que se procediera a una limitación simultánea y recíproca de los
armamentos hasta el límite necesario y suficiente compatible con el mantenimiento del
orden público en cada Estado y, finalmente, que se implantara un arbitraje generalizado
“bajo la amenaza de determinados inconvenientes para el Estado que se negase a someter al
arbitraje los litigios internacionales, o a aceptar sus decisiones” 175 .
Lo que caracteriza al período es que se pretendió instaurar un nuevo régimen, pero no
habiéndose cambiado fundamentalmente la estructura sociográfica de la comunidad
internacional, se siguió actuando dentro del equilibrio del poder, aunque falseado en sus
propios fundamentos por infracciones irreversibles a sus reglas del juego. Probablemente esa
contradicción íntima explique el estallido de la segunda guerra, más generalizada y total que la
primera.
LOS 14 MAS 13 PUNTOS DE WILSON
Ese proyecto de paz fue seguido, medio año más tarde, por los conocidos catorce puntos del
presidente norteamericano Wilson, presentados en el mensaje al Congreso del 8 de enero de
1918. En ellos pedía:
1) tratados de paz pública y libremente convenidos;
2) la libertad de los mares;
3) la remoción, en lo posible, de toda barrera económica -liberalización comercial- y el
establecimiento de igualdad de condiciones comerciales entre todas las naciones;
4) la reducción de los armamentos hasta el mínimo compatible con la seguridad interior;
5) el acuerdo libremente discutido con espíritu abierto y absolutamente imparcial, de las
cuestiones coloniales;
6) la evacuación de Rusia;
7) la evacuación y restauración de Bélgica;
175
El texto de estas y otras manifestaciones de Benedicto XV en favor de la paz pueden verse en Documentos
políticos, edición prepararada por J. L. Gutiérrez García (Madrid, 1958), pág. 463.
8) la evacuación y restauración del territorio francés ocupado y la reparación del “agravio hecho
a Francia” en Alsacia y Lorena en 1871;
9) la rectificación de las fronteras de Italia según las líneas de nacionalidad que claramente
puedan determinarse;
10) la autonomía interna de los pueblos de Austria-Hungría;
11) la evacuación y restauración de Rumania, Serbia y Montenegro, la concesión de un acceso al
mar a Serbia y la delimitación de los Estados balcánicos según el principio de las nacionalidades;
12) la autonomía de los pueblos incorporados a Turquía y la libertad del Estrecho de los
Dardanelos 176 ;
13) la creación de un Estado polaco independiente que habría de comprender los territorios
habitados por poblaciones indiscutiblemente polacas y recibir un libre acceso al mar;
14) la constitución de una Sociedad General de Naciones con garantías mutuas de
independencia política y de integridad territorial para todos los Estados, grandes y pequeños.
Estas propuestas fueron completadas por los cuatro puntos del discurso al Congreso del 11 de
febrero de 1918, que establecían los siguientes principios generales:
15) arreglo justo de todas las cuestiones, que permita una paz duradera;
16) los pueblos y las provincias no podrán manejarse como si fueran peones o fichas de un juego,
ni siquiera del gran juego, para siempre desacreditado, del equilibrio de fuerzas;
17) antes bien, todo arreglo territorial habrá de ser en interés de la población respectiva y no a
base de compromisos entre las pretensiones de Estados rivales;
18) habrán de satisfacerse todas las reclamaciones nacionales, en la medida de lo posible, sin
perpetuar viejos litigios o crear nuevas disensiones que pudieran poner en peligro la paz.
Siguen luego los cuatro puntos del discurso de Mount Vernon, del 4 de julio de 1918, en el que
pide:
19) la destrucción o represión de todo poder arbitrario;
Refiriéndose, luego el discurso a tres puntos anteriores, que formula con mayor precisión:
20) se establece que todas las cuestiones, incluyendo las territoriales, habrán de resolverse a base
del libre consentimiento de las poblaciones directamente interesadas.
Lo que equivalía a proclamar claramente el derecho de autodeterminación de los pueblos.
21) se subraya que las relaciones entre los Estados tienen que fundarse en los mismos principios
del honor y el respeto del derecho, que rigen en los Estados civilizados entre los ciudadanos;
22) se pide a continuación que la Sociedad de Naciones garantice la paz y la justicia y zanje
todos los litigios internacionales que no puedan ser resueltos directamente por mutuo acuerdo de
los Estados interesados.
La última de las grandes manifestaciones pacíficas de Wilson tuvo lugar el 27 de septiembre en
Nueva York, y en ella vuelve a formular cinco puntos:
176
90
Que separa a la Turquía europea de la asiática y une las aguas del Mar Egeo con las del Mar de Mármara.
23) la idea de que al concertarse la paz habrá de prevalecer una justicia imparcial, sin que se
haga diferencia alguna entre aquellos respecto de los cuales deseamos ser justos y aquellos,
respecto de los cuales no deseamos serlo;
24) no se tendrá en cuenta ningún interés especial o particular si no se armoniza con el interés
común;
Constituyen la conclusión tres principios para la Sociedad de Naciones:
25) no se admitirán en ella ligas o alianzas o acuerdos especiales;
26) ni combinaciones económicas egoístas;
27) todos los arreglos y tratados internacionales deberán darse íntegramente a la publicidad 177.
NUEVO REGIMEN
EQUILIBRIO DE PODERES VS AUTODETERMINACION DE LOS PUEBLOS
La finalidad de este programa era, desmontar el viejo orden interestatal fundado en el
equilibrio de fuerzas, y sustituirlo por otro, formado por el principio de la
autodeterminación de los pueblos, para luego reunir a los Estados pacificados así hacia
afuera, en una comunidad armónica que tuviera como misión implantar una limitación
general de los armamentos y resolver pacíficamente todos los litigios interestatales.
Estos 27 puntos del presidente Wilson no fueron un simple programa; tuvieron una significación
jurídico-internacional, ya que, si se prescinde de dos excepciones, se convirtieron en la lex
contractus de los tratados de paz. En efecto, el 5 de octubre de 1918, el gobierno imperial
alemán pidió al presidente Wilson que tomara en sus manos la conclusión de la paz sobre la base
de sus propuestas. El 5 de noviembre de 1918, después de algunos cambios de notas, el secretario
de Estado norteamericano, Lansing, contestó que el presidente de Estados Unidos había
comunicado la propuesta de paz de Alemania a los gobiernos aliados y que estos se habían
declarado dispuestos a concertar la paz con arreglo a las condiciones fijadas por el presidente
Wilson, haciendo, sin embargo, dos reservas acerca de la libertad de los mares y las reparaciones.
Los tratados de paz de Versalles, Saint-Germain, Trianon y Neuilly, que pusieron fin a la Primera
Guerra Mundial, solo en parte realizaron el principio de una reordenación del mundo sobre la
base de la autodeterminación de los pueblos, proclamado por el presidente Wilson. La parte
alemana de Bohemia, la Moravia meridional y el Tirol del sur, de habla alemana, que
proclamaban su vinculación a la República de Austria y estuvieron representados por diputados
en la Asamblea Nacional provisional de Austria, fueron incorporados a otros Estados contra la
voluntad de las respectivas poblaciones.
Tampoco se procedió a una reducción equilibrada de los armamentos; ni se logró asegurar
una solución pacífica obligatoria de todos los litigios interestatales. De ahí que en el momento
mismo de la firma de los tratados de paz se iniciase la lucha por su revisión.
“ARISTOCRACIA” DE ESTADOS CON CAPACIDAD DE DECISION
Estructura de Poder
Pertenecer al club de las grandes potencias significaba una razonable probabilidad de
permanencia futura. Una vez que una gran potencia había decidido incorporarse, las demás
177
Ver Verdross, Alfred, Derecho Internacional Público, (Madrid, Aguilar, 1963), págs. 42-45.
91
esperaban un comportamiento coherente y solidario en el mantenimiento del equilibrio, aunque
ello significara algunos sacrificios circunstanciales.
En este período hubo, sin embargo, una infracción fundamental a la regla del equilibrio. Estados
Unidos, que había participado en la primera guerra mundial y en la estructuración de la paz y del
nuevo mapa europeo, retornó al aislacionismo, con el agravante de que ya para entonces podía
considerarse como una superpotencia. El “motor” de la economía mundial había cruzado el
Atlántico y estaba en EUA.
Fue así como el nuevo orden, elaborado sobre la base de la participación activa de Estados
Unidos en Europa, debió replantearse.
PARTICIPACION DE LAS GRANDES POTENCIAS
Fue en este aspecto donde pudieron comprobarse las máximas infracciones al equilibrio de
poderes:
DESAPARICION DE AUSTRIA-HUNGRIA
El imperio austro-húngaro había sido uno de los factores esenciales en el mantenimiento del
equilibrio europeo en la zona balcánica, particularmente inestable. Austria-Hungría se
contraponía a Rusia en el intento ancestral de establecer su influencia sobre los pueblos eslavos.
La primera guerra mundial trajo como resultado su descomposición, que fue acelerada y
facilitada por la política de los vencedores, especialmente de Estados Unidos (Wilson, que sólo
había exigido en sus Catorce Puntos la “autonomía” para los diversos grupos nacionales dentro
del imperio, reclamó después la independencia).
El lugar de Austria-Hungría fue ocupado por una constelación de pequeños Estados que, por su
bajo potencial, quedaron inermes ante las pretensiones de los grandes: Rusia y Alemania.
Además, se trataba de Estados con grandes contradicciones internas: problemas fronterizos, de
minorías, etc., que tampoco pudieron llegar a entenderse para desarrollar una política común.
Una vez vencida Alemania en la segunda guerra mundial, la hegemonía soviética en la zona era
una consecuencia inevitable.
DEBILITAMIENTO Y FRAGMENTACION ALEMANA
Las condiciones impuestas a Alemania (siguiendo en este aspecto las pretensiones francesas)
significaron un grave atentado a la regla del reingreso del vencido como socio aceptable. Creó un
gran resentimiento.
AISLAMIENTO SOVIETICO
Tampoco la Unión Soviética -Rusia pasa a ser URSS a partir de 1923- fue considerada en su
momento como “socio aceptable” por diversas razones, pero especialmente por la orientación
económico-política de su gobierno. Por ello, no participó en el arreglo del mapa de Europa y
quedó librada a su suerte. No obstante, conservó una potencialidad razonable y la posibilidad de
desarrollarla para adquirir capacidad de decisión en el futuro.
La lógica (del sistema del equilibrio de poder) indicaba incorporarla, sobre todo en el momento
en que se comprobaban las tendencias hegemónicas de Alemania. Sin embargo, la regla no se
aplicó, ni siquiera en los momentos cruciales 178 .
178
Depalma, 1974), págs. 41-89.
92
DESINTEGRACION Y RECONSTRUCCION DE LA COMUNIDAD UNIVERSAL DE
LOS ESTADOS
DERECHO INTERNACIONAL MODERNO
La Norma
El DIP surgido en la comunidad cristiana de Occidente fue ampliando el ámbito de su vigencia
hasta extenderse a la totalidad del mundo. Pero esa conversión del DIP europeo en DIP global
solo fue posible porque América, Australia y Africa del Sur, habían sido pobladas por emigrantes
europeos, que con la cultura occidental habían llevado a sus nuevas tierras los principios
jurídicos cristiano-europeos, mientras que otras zonas mayores del mundo extraeuropeo, unas
veces se convirtieron, o en colonias europeas, o en países de influencia europea, y otras veces,
adoptaron, en el curso de su modernización, amplios sectores del derecho europeo.
INTENTOS DE RESISTENCIA
Pero ya antes de que llegara a su término este proceso de expansión del DIP cristiano-europeo y
su transformación en DIP universal, se inició también una tendencia diferente. Punto de partida
de la misma fue la revolución bolchevique (1917), que rechazaba una serie de valores sobre los
cuales se levantaba el derecho occidental. Por eso la Unión Soviética no reconocía todo el DIP
tradicional, limitándose a admitir normas consuetudinarias aisladas y los tratados internacionales
por ella suscriptos.
A ello se añade el que, con la emancipación de los pueblos de Asia y Africa -entre mediados de
los ´40 y los ´70-, han aparecido en la comunidad internacional nuevos Estados que nunca
pertenecieron al círculo de la cultura cristiana occidental y, por consiguiente sustentan, en parte,
concepciones jurídicas que difieren de las occidentales. Por ello ciertos autores hablan de una
desintegración de la antigua comunidad de Estados, relativamente homogénea.
No obstante, todos los Estados, del mundo reconocen el DIP, pero los principios de éste se
interpretan a menudo de manera distinta, según se desprende de la desigual interpretación de
palabras como democracia, autodeterminación, derechos humanos, guerra ofensiva y
defensiva. Ello muestra que las palabras por sí solas no logran fundamentar auténticos
vínculos, si se prescinde de los valores que hay detrás, de las palabras.
El DIP surgido de la comunidad de cultura occidental-cristiana puede llegar a expandirse
globalmente e imponerse universalmente, o resignarse a tener que compartir valores con
otras culturas. Puede caber también la idea de que los valores de otras culturas se
impongan y globalicen.
Paralelamente a la desintegración de la comunidad de los Estados, ha venido elaborándose una
reagrupación de estos de otra forma.
Esta reorganización tiene que ver con la proliferación de organismos internacionales
gubernamentales de carácter global y regional, y también, a posteriori, con la
transnacionalización.
LA INSTITUCIONALIZACION GLOBAL DE LA NORMA
La S. de N. (Sociedad de las Naciones), creada en Ginebra por los tratados de paz de Versalles,
Saint-Germain, Trianon y Neuilly de 1919, no estaba, por su parte, en condiciones de llevar a un
compromiso equitativo las fuerzas estáticas, y las fuerzas dinámicas del mundo interestatal, ni de
mantener siquiera el orden establecido.
93
Si en 1936 la S. de N. hizo un tímido intento para impedir la conquista de Abisinia, capituló
finalmente ante el hecho consumado. Y ya no emprendió ningún paso eficaz contra la ulterior
política expansionista, en ayuda de sus víctimas, aunque el artículo 10 del Pacto había impuesto a
todos los miembros la obligación de no sólo respetar, sino también mantener la integridad
territorial y la independencia política de todos.
La misma debilidad de la S. de N. y su incapacidad para impedir la Segunda Guerra Mundial
tuvieron, sin embargo, como contrapartida el que madurase en la conciencia de los pueblos la
convicción de que al finalizar las hostilidades se imponía la creación de una organización
interestatal más fuerte. Y así se llegó, en 1945, a la Organización de las Naciones Unidas.
La Sociedad de Naciones -o Liga de las Naciones- fue pensada como un instrumento del orden
internacional orientado a mantener la paz, la estabilidad y la seguridad internacional. Sin
embargo, para Francia, uno de los miembros del Consejo, el objeto de la Sociedad de Naciones
era contener a Alemania y para Gran Bretaña, otro de los miembros del Consejo era
reconstruir el Concierto Europeo, en el que operó como “árbitro” del sistema multipolar 179 .
Ambas potencias perseguían sus intereses nacionales. La igualdad jurídica entre los Estados
estaba en la Asamblea, pero su nivel de practicidad, desde el punto de vista del orden mundial,
era inexistente. Quedaba en claro la importancia de una estructura internacional basada en
esquemas de poder o lo que Schwarzenberger llama “la ley del poder”.
LA SOCIEDAD DE NACIONES Y EL SISTEMA INTERNACIONAL
En qué medida la S. de N. significó una modificación del régimen internacional. Las reformas
que se impulsaron tuvieron que ver especialmente con la seguridad y la centralización
orgánica.
El Pacto estableció dos órganos principales: el Consejo y la Asamblea. El primero estaba
formado por representantes de algunos de los Estados miembros de la Organización, mientras
que en la Asamblea se hallaban todos representados. En ambos órganos, cada uno de los Estados
que los integraban tenían derecho a un voto. Por regla general, las decisiones debían tomarse por
unanimidad.
¿Cómo y cuándo podían actuar estos órganos? El objetivo principal de la S. de N. era garantizar
la paz y la seguridad internacional. Para ello, lo indicado era aceptar determinadas
obligaciones, de no recurrir a la guerra. Aquí está el rasgo distintivo del nuevo régimen.
Mientras que en el anterior régimen, la paz y la seguridad se salvaguardaban mecánicamente
mediante el equilibrio de fuerzas, en el nuevo se buscaba que los propios Estados asumieran
ciertas obligaciones de no recurrir a la guerra.
¿Cuáles eran estas obligaciones?
1) Los Estados miembros se obligaban a resolver todos los conflictos que se suscitaran entre
ellos, capaces de provocar un quebrantamiento de la paz, por medio del arbitraje o mediante
un recurso ante la Corte Permanente de Justicia Internacional (CPJI), siempre que no
pudieran ser resueltos en forma satisfactoria por medio de negociaciones directas (arts. 12 y
13).
179
1979), págs. 186.
94
2) En caso de que por cualquier motivo no hubiera sido posible una solución arbitral o
judicial, cualquiera de las partes en el conflicto podían someterlo al examen del Consejo o
de la Asamblea.
3) Tanto el Consejo como la Asamblea, según correspondía, debían tratar de solucionar el
litigio, generalmente por procedimientos conciliatorios. En caso de que fracasaran en ese
intento, podían recomendar las soluciones “más equitativas y más apropiadas”, que daban a
conocer en un informe.
4) Si ese informe era aprobado en el Consejo, por unanimidad de sus miembros (para
determinar la unanimidad no se contaban los votos de las partes en el litigio), los miembros
de la Sociedad de Naciones se comprometían a no recurrir a la guerra contra aquella de las
partes en el litigio que se conformara a las conclusiones del informe. Las mismas
consecuencias tenía un informe aprobado en la Asamblea por los Estados que fueran
miembros del Consejo, además de una mayoría de los demás Estados representados en la
Asamblea (las partes en el litigio debían también abstenerse).
5) Si un miembro de la S. de N. recurría a la guerra haciendo caso omiso de las obligaciones
anteriores, se considera ipso facto que había cometido un acto de guerra contra todos los
demás miembros. Su conducta era considerada ilegal.
En resumen: el Pacto de la Sociedad de Naciones estableció órganos centralizados, pero con
un grado de centralización muy rudimentario y con competencia limitada al mantenimiento
de la paz.
La centralización de la decisión era precaria, en primer término debido a la exigencia de la
unanimidad. En caso contrario, se volvía al DIP: la guerra seguía siendo lícita, y la respectiva
decisión (de acudir o no a ella) quedaba en manos del propio Estado. Esto está claro en el mismo
Pacto, pues su art. 15, inc. 7, rezaba:
“En el caso de que el Consejo no logre hacer aceptar su informe por todos sus miembros (salvo
los representantes de las partes en el diferendo), los miembros de la Sociedad se reservan el
derecho de actuar como lo creyeren necesario para el mantenimiento de la paz y de la justicia”.
Una única restricción existía, que era simplemente dilatoria: en ningún caso podían recurrir a la
guerra antes de que trascurrieran tres meses después del informe del Consejo 180 .
Por otra parte, no existía centralización de la fuerza. Si una de las partes en litigio no se
conformaba a la decisión del Consejo, éste no contaba con fuerzas propias para hacerla
cumplir 181 . De lo que resultaba que la misma parte ganadora debía sancionar la desobediencia.
Finalmente, si violando las obligaciones asumidas según el Pacto, alguno de los Estados
miembros recurría a la guerra, se consideraba que había “cometido un acto de guerra contra todos
los demás miembros de la Sociedad” (art. 16, inc. 1), y éstos “se comprometían a romper
inmediatamente con él las relaciones comerciales o financieras, a prohibir las relaciones entre
sus nacionales y los del Estado infractor y a hacer cesar todas las comunicaciones financieras,
comerciales o personales entre los nacionales de ese Estado y los de cualquier otro Estado,
miembro o no de la Sociedad”. Por su parte, el Consejo tenía el deber de “recomendar a los
diversos gobiernos interesados los efectivos militares, navales o aéreos con los cuales los
180
181
Este era el principio de los Pactos Bryan.
Falta de “poder de policía”.
95
miembros de la Sociedad contribuirían, respectivamente, a las fuerzas armadas destinadas a
hacer respetar los compromisos de la Sociedad”.
De esta forma se establecía un sistema de seguridad colectiva, aunque muy embrionariamente,
ya que no significaba una centralización de la decisión (eran los mismos Estados miembros los
que, en principio, debían decidir si existía agresión y quién era el agresor) y mucho menos
centralización de la fuerza, puesto que el Consejo sólo recomendaba, llegado el caso, la cantidad
y el tipo de efectivos militares que se debía poner a contribución.
Por eso es que el Pacto de la S. de N. significó un intento de injertar un régimen de
subordinación, rudimentario, al viejo régimen de coordinación del DIP, el cual, siguió y sigue
siendo el derecho básico de la comunidad internacional.
Hay que agregar dos elementos:
1) Una de las potencias mundiales más importantes ya en esa época, EUA, cuyo presidente
había sido el mentor del Pacto (Woodrow Wilson), terminó, por decisión de su senado, no ser
parte de la S. de N., ya que no se aceptaba ninguna “ley internacional por sobre la ley
federal norteamericana”.
2) La S. de N. fue incapaz de resolver conflictos internacionales, sea como mediadora o
como árbitro supremo para sancionar a los transgresores.
96
Capítulo IX
REGIMEN INTERNACIONAL DESPUES DE LA SEGUNDA GUERRA MUNDIAL
LA TRANSICION INTER-SISTEMICA
Estructura de Poder
Después de la segunda guerra mundial, el régimen del equilibrio de fuerzas tal como había
funcionado antes de la primera guerra ya no pudo reconstituirse. Se generaron varias infracciones
en el período de entre guerras -transición inter-sistémica-, que impidieron la posibilidad del
mantenimiento del equilibrio y que derivaron en un sistema bipolar: más allá de los vanos
intentos que hicieron a través de la Sociedad de las Naciones, de “apuntalar” un sistema
internacional -el multipolar- que no quería seguir viviendo.
En 1943, en una declaración hecha en Moscú, por China, EUA, Gran Bretaña y la URSS, se
acordó la necesidad de constituir una nueva organización internacional.
Los planes sobre las características que tendría esta organización fueron decididos en
Dumbarton Oaks 182 entre agosto y septiembre de 1944 y luego completados en Yalta en
febrero de 1945.
En Yalta 183 , participaron EUA, la URSS y Gran Bretaña. Se tomaron medidas comunes para
vencer a Alemania y determinaciones respecto de las relaciones que tendrían luego de la guerra
con este país. Se decidió convocar a una Conferencia en San Francisco para crear una
organización universal para mantener la paz y la seguridad internacional 184 . Se acordaron las
medidas a adoptar entre las tres potencias para resolver los problemas políticos y económicos de
Europa, conforme a principios democráticos. Se aprobaron declaraciones sobre Polonia,
Yugoslavia y el Extremo Oriente. Se decidió establecer un órgano permanente para facilitar un
constante intercambio de opiniones entre los tres ministros de asuntos exteriores de las potencias,
sobre los grandes temas de las relaciones internacionales 185 .
En Potsdam 186, EUA, Gran Bretaña y la URSS, hicieron referencia a la Declaración de Yalta. Se
decidió que los criminales de guerra serían sometidos a juicio. Se llegó a un entendimiento
respecto de las indemnizaciones y reparaciones de guerra. Se adoptaron decisiones respecto del
gobierno y los límites de Polonia. Se alcanzó un entendimiento respecto del traslado de los
alemanes de Polonia, Checoslovaquia y Hungría a Alemania ocupada. En la Conferencia se
aprobó un entendimiento acerca de la creación del Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores
de las Grandes Potencias.
En relación con la guerra en Japón, aun en curso durante la Conferencia, los gobiernos de China,
EUA y Reino Unido emitieron una declaración conminando a ese país a una capitulación
incondicional e indicando los principios fundamentales de su desmilitarización; acuerdo luego
adoptado por la URSS, entrando en guerra con Japón 187 .
182
Barrio de Washington D.C.
También llamada Conferencia de Crimea, 4-11/II/1945.
184
Como se puede observar, la gran preocupación ha sido el orden, no la justicia.
185
Osmañczyk, Edmund Jan, Enciclopedia Mundial de Relaciones Internacionales y Naciones Unidas,
(México, FCE, 1976), págs. 972-973.
186
Llamada también Conferencia de Berlín para el establecimiento de la paz en Europa y el mundo, 17/VII2/VIII/1945.
187
Osmañczyk, Edmund Jan, Enciclopedia Mundial de Relaciones Internacionales y Naciones Unidas,
(México, FCE, 1976), pág. 963.
183
TRANSFORMACION DEL SISTEMA MUNDIAL
Las causas más significativas de la transformación del sistema son las siguientes:
a) la aparición de un nivel superior dentro de las grandes potencias, representado por Estados
Unidos y la Unión Soviética con sus respectivos bloques ideológicos enfrentados, lo que dividió
al mundo en bloques cerrados e impermeables;
b) la decadencia del poder europeo, en el sentido de que dejó de ser definitivamente el ámbito
natural y exclusivo en que se adoptaban las decisiones mundiales (proceso que se inició después
de la primera guerra);
c) la aparición de una tecnología militar que en sus aspectos masivos sólo podía ser desarrollada
por las superpotencias;
d) el “equilibrio del terror” -guerra fría-, porque la utilización indiscriminada de dicha
tecnología, en su aplicación bélica, podía traer consigo la destrucción de ambas superpotencias,
convirtiéndose, de hecho, toda posible victoria en un holocausto de la humanidad.
Surgió un nuevo régimen, al principio bipolar pero que, paulatinamente, fue adquiriendo mayor
grado de flexibilidad, hasta generarse, a principios de los ´70 un sistema, esencialmente bipolar
en lo estratégico-militar y multipolar en lo económico-tecnológico, a la vez que “bisegmentado”,
con un “Norte” industrializado y un “Sur” subdesarrollado, pero generando mecanismos de
resistencia.
Pese a que no había un orden mundial explícitamente acordado, se inició en la segunda mitad
de los ´50, una tendencia hacia el entendimiento entre las superpotencias en temas puntuales.
En el contexto internacional, se inicia entre las dos grandes potencias, un proceso de “distensión”
con vistas a lograr una “coexistencia pacífica”. Las bases de este “entendimiento” entre ambas
cabezas polares, se podrían resumir en algunos acontecimientos relevantes ocurridos durante el
período. En primer lugar, se podría mencionar a la XX Reunión del Partido Comunista de la
URSS (PCUS) en 1956, oportunidad en la que se revivió la tesis leninista de la coexistencia
pacífica, queriendo significarse con esto, que la inevitabilidad de la guerra total entre
“socialistas” y “capitalistas” carecía de sentido en un mundo con armas atómicas, por lo que el
triunfo del marxismo no se logrará mediante la “exportación de la revolución”, sino como
resultado de las propias contradicciones internas del mundo capitalista. Para 1957 se estableció
una línea telefónica (teléfono rojo) a fin de consultarse en forma directa ambas superpotencias,
frente a situaciones de crisis internacional que las pudiera enfrentar. En esta oportunidad,
iniciaron relaciones consulares, culturales y económicas. En 1959 firmaron, por iniciativa de
EUA, el Tratado Antártico, procurando buscar una solución a un problema de carácter
internacional, aunque sin perspectivas de crisis inmediata. En 1960 se celebró en Moscú la II
Reunión Mundial de Partidos Comunistas Obreros con la participación de 81 partidos,
aprobándose la declaración en la que se confirmaba que la “base de la política exterior de los
países socialistas, la constituye el principio leninista de coexistencia pacífica”. En 1963 firman
el Tratado de Prohibición de Experiencias Nucleares en la Atmósfera, o Tratado de Moscú, al
que adhirieron otros Estados, salvo Francia y China que se manifestaron contestatarios. Ese
mismo año y como respuesta afirmativa a la propuesta de coexistencia de la URSS, Kennedy
lanzó su Doctrina de la “retaliación limitada”, en la que se entendía que la guerra total ya no
tenía sentido, en virtud de que las dos superpotencias desaparecerían por causa de un holocausto
nuclear. En este sentido, Kennedy expresó: “No nos ceguemos por nuestras diferencias, pero
dirijamos también nuestra atención a nuestros intereses comunes (...) y si no podemos terminar
ahora nuestras diferencias, por lo menos podemos ayudar a hacer un mundo seguro para la
98
diversidad”. En 1967 firman el Tratado sobre el Espacio Ultra terrestre, los Cuerpos Celestes y la
Luna 188 .
Las reglas de juego del régimen sufrieron algunas variaciones a nivel “horizontal” en las
relaciones Polo-Polo, y adoptaron una mayor flexibilidad en las relaciones Polos-Miembros del
Ambito Hegemónico, particularmente porque aumentó la presión y la capacidad de resistencia
por “abajo”.
“ARISTOCRACIA” DE ESTADOS CON CAPACIDAD DE DECISION
El más alto rango de la estratificación internacional correspondió a Estados Unidos y a la Unión
Soviética que controlaron y manejaron de manera excluyente el eje estratégico-militar.
Paulatinamente, han ido apareciendo otros centros de poder mundial, como Europa Occidental,
China y Japón, pero se transformaron en actores relevantes en el eje económico, sin posibilidad
de generar pautas de régimen significativas en el eje estratégico-militar.
Por “abajo”, los países del “Tercer Mundo”, que fueron creciendo en número debido al proceso
masivo de descolonización, primero en Asia a fines de la segunda guerra mundial y luego en
Africa, particularmente en los ´60, también comenzaron a crecer en capacidad de presión y de
expresión, a través del Movimiento de Países No Alineados, el Grupo de los 77 -brazo
económico del MONOAL- y otras formas de expresión.
A este fenómeno de “heterogeneización” creciente del sistema, aunque no en el eje esencial -el
estratégico-militar-, hay que agregarle la emergencia de organizaciones internacionales no
gubernamentales y de empresas trasnacionales, que comenzaron a generar pautas no estatales
dentro del contexto del régimen mundial.
PARTICIPACION CERRADA
La participación, en el sistema bipolar, dejó de ser “abierta”, como lo fue en el caso del sistema
multipolar, que permitía el acceso al club de las grandes potencias de nuevos miembros, con sólo
aceptar las reglas del juego, y poseer un potencial similar al de sus integrantes.
El acceso a las esferas de decisión internacional se logró sólo en el eje no esencial -el económico, más allá de que muchos actores -Estados y transnacionales- alcanzaron un potencial
significativo.
El desarrollo tecnológico, biotecnológico y el conocimiento comenzaron a generar
transformaciones aceleradas.
El mundo comenzó también a generar una tendencia a la conformación de grandes espacios geoeconómicos.
CRITERIOS SUPREMOS DE REPARTO
Se han efectuado avances considerables en materia de responsabilidad individual y derechos
humanos.
188
Ver Connell-Smith, Gordon, Los Estados Unidos y la América Latina, (México, FCE, 1977), pág. 257.
Ídem, su Sistema Interamericano, op. cit., pág. 42. Asimismo, Sánchez, Walter, Relaciones Internacionales de
América Latina: Marginalidad y Autonomía, en “Estudios Internacionales”, Vol. XIV, N° 55, Septiembre
1981, págs. 342-343. El tema de la coexistencia ha sido analizado por mi, con anterioridad, en la
Problemática del Orden, en Dallanegra Pedraza, Luis (et al), “Geopolítica y Relaciones Internacionales”,
(Buenos Aires, Pleamar, 1981), págs. 16 y ss.
99
La seguridad colectiva, no obstante, en vez de servir para resolver situaciones de conflicto
global, fue utilizada, entorpeciendo y debilitando la labor de los organismos internacionales tanto
de alcance mundial como regional, en beneficio de las grandes potencias. La creación de
organizaciones de seguridad como OTAN o Pacto de Varsovia, fueron una “apuesta” al
debilitamiento de la ONU, en beneficio del poder de las superpotencias, que utilizaron al
organismo internacional según su conveniencia.
Por otra parte, estos sistemas de seguridad funcionan adecuadamente en sistemas bipolares, peor
no donde rige el criterio del equilibrio y balance de poderes, por el hecho de que terminan
anulando la posibilidad del balance.
EL DERECHO INTERNACIONAL EN LA SEGUNDA POSTGUERRA MUNDIAL
La Norma
Más allá que luego de la segunda postguerra nace, jurídicamente, una “comunidad global de
Estados” a partir de la creación de la ONU en 1945, el sistema internacional continúa teniendo
ciertas características esencialmente similares, aunque se vaya expandiendo y cambien los
actores que ejercen dirección y la forma de hacerlo.
Con comunidad o sin ella, el sistema internacional siguió siendo estratificado y los más
poderosos los generadores del régimen.
No se puede decir que la ONU sea similar a la Sociedad de las Naciones, independientemente de
que su estructura formal es similar, toda vez que el sistema internacional de la primera postguerra
pasa de ser eurocéntrico a universalizarse, mientas que luego de la segunda postguerra, el sistema
internacional se divide en dos bloques ideológicos impermeables dominados por dos
superpotencias, EUA y la URSS, que controlaron a través del Consejo de Seguridad y de
organismos extra ONU de seguridad colectiva, como OTAN, TIAR, CENTO, OTASE, ANZUS
en el bloque occidental y el Pacto de Varsovia en el bloque oriental, el funcionamiento del
sistema internacional de manera excluyente y pugnando por destruirse mutuamente.
Ambas superpotencias cumplieron con la función “direccionadora” del sistema mundial,
encontrándose a su vez en pugna constante entre sí para tratar de imponer su ideología.
Al igual que la Sociedad de Naciones, también Naciones Unidas significó la adopción de un
régimen de subordinación que se superpone al del derecho internacional público. La diferencia
entre ambas organizaciones radica en la extensión de estas materias y en el proceso de
centralización, que es más pronunciado en la ONU.
ORGANIZACION DE LAS NACIONES UNIDAS
Nació en la Conferencia de San Francisco el 25 de abril de 1945. Fue concebida como un
organismo que actuaría sobre la base del acuerdo entre las potencias más importantes surgidas
inmediatamente después de la segunda guerra mundial. Desde este punto de vista, las normas de
la Carta describirían la realidad internacional, en términos de poder.
Como expresa George Schwarzenberger: “La paz entre las potencias mundiales no depende de
las Naciones Unidas; por el contrario, las Naciones Unidas dependen de la paz entre las
potencias mundiales. Así, nuevamente, la superestructura jurídica internacional descansa sobre
las bases de un sistema de equilibrio de fuerzas y se admite que el orden mundial dependa de
los caprichos de las políticas de poder mundial. Más aún: bajo la forma de energía nuclear y
otras armas de fuerza destructiva inigualada, algunos de los súper-Leviatanes poseen fuerza en
100
una medida que pone la observancia de la Carta a la completa merced de su respeto espontáneo
de la ley” 189 .
Una característica del nuevo sistema, es la gran distancia que Estados Unidos y la Unión
Soviética tenían, desde el punto de vista de su capacidad de poder, con respecto a las demás
potencias, ocupando el lugar más elevado de la estratificación internacional.
La ONU mostró que institucionalizaba la estructura de poder vigente, pero estaba lejos de
generar una comunidad internacional. Sus normas y procedimientos, teóricamente, podían ser
aplicables a Estados Unidos y a la Unión Soviética, las “superpotencias”, pero en la práctica no
sería posible. Si la Asamblea General recomendaba medidas coercitivas contra cualquiera de
ellas, no sería factible su aplicación material.
Por eso es que la ONU reproduce, en cierta forma, la situación descripta en relación con la
Sociedad de Naciones en la medida en que, situaciones o conflictos que interesan muy
directamente a las superpotencias, permanecen fuera del ámbito de la Organización y encuentran
algún tipo de solución, a partir de entendimientos directos entre ellas o por su propia decisión.
Un ejemplo, es la forma en que EUA manejó la firma del Tratado Torrijos-Carter para el
traspaso del Canal de Panamá, fuera del contexto de la ONU e incluso de la OEA, más allá de
que comprometió a esta última como garante de su decisión.
Desde el punto de vista de la justicia, la existencia de la ONU, sólo hace factible la justicia de los
más fuertes, que son los que la controlan. Repite, a nivel institucional, el viejo sistema basado en
el aislamiento y capacidad del Estado-Nación.
Naciones Unidas surgió, en abril 1945, casi junto con la explosión de la bomba atómica por parte
de EUA, que luego fue utilizada en Japón 190, por lo que su objetivo de mantenimiento de la paz,
la seguridad y la estabilidad nacieron prácticamente muertos, al menos desde el punto de vista de
su capacidad como organización internacional.
El predominio de las dos superpotencias y las diferencias ideológicas irreconciliables entre ellas
hicieron que el grado de operabilidad de la organización mundial fuera muy reducido. Esto se
agravó a partir de 1947, con la Doctrina Truman, que dio inicio de la guerra fría y la creación de
dos bloques antagónicos e impermeables.
Más allá de que nace, jurídicamente, una comunidad global de Estados a partir de la creación de
la ONU en 1945, el sistema internacional continúa teniendo ciertas características esencialmente
similares, aunque se vaya expandiendo y cambien los actores que ejercen dirección y la forma de
hacerlo.
OBJETIVOS DE LA ONU
El propósito de la ONU siguió siendo el de salvaguardar la paz. Para ello, sus miembros se
comprometen a resolver sus controversias por medios pacíficos (art. 2, inc. 3) y abstenerse, en
sus relaciones internacionales, “de recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza contra la
integridad territorial o la independencia política de cualquier Estado” (inc. 4).
Esta es la primera diferencia con respecto a la Sociedad de las Naciones. Esta última quería
evitar principalmente el recurso a la guerra. En la ONU, en cambio, el propósito es más amplio:
189
190
Schwarzenberger, George, Power Politics, (London, Stevens & Sons, 1964).
Hiroshima 6 de Agosto de 1945; Nagasaki 9 de Agosto de 1945.
101
lo que se reprime es el uso de la fuerza (por lo que quedan comprendidas también las represalias
), pero no sólo su empleo efectivo, sino también la amenaza de su empleo.
191
En cuanto a los órganos centralizados, con competencia en materia de seguridad, se cuentan el
Consejo de Seguridad y la Asamblea General. El primero, está constituido por quince miembros,
cinco permanentes y diez no permanentes. Decide en cuestiones importantes por una mayoría
levemente calificada de nueve miembros, pero deben figurar entre ellos los cinco
permanentes, aunque uno de ellos sea parte en el conflicto. Los miembros permanentes, tienen
derecho a veto (cuando un miembro permanente vota contrariamente la decisión que toma la
mayoría).
En la Sociedad de Naciones, el Consejo decidía por unanimidad, pero para determinar esta
unanimidad se hacía abstracción de los votos de las partes en el conflicto examinado por el
Consejo. Existía, pues, la posibilidad de que aun un miembro permanente del Consejo pudiera ser
objeto de una decisión desfavorable. En el Consejo de Seguridad de la ONU no cabe esta
posibilidad, pues aun si uno de los miembros permanentes es parte en el conflicto objeto de una
decisión, debe igualmente concurrir en ella para que el Consejo pueda adoptarla legalmente.
En la Asamblea General están representados todos los Estados y cada uno de ellos tiene derecho
a un voto. Las cuestiones importantes se resuelven por mayoría de dos tercios, sin que rija el
derecho de veto. Aparentemente el régimen es más favorable, pero las decisiones de la Asamblea
General no son obligatorias, ni modifican las del Consejo de Seguridad.
El Consejo de Seguridad ocupa una posición privilegiada con respecto a la Asamblea General en
la materia más importante, pues según el art. 24, corresponde al Consejo “la responsabilidad
primordial de mantener la paz y la seguridad internacionales”, de forma que “mientras el
Consejo de Seguridad esté desempeñando, las funciones que le asigna la Carta con respecto a
una controversia o situación, la Asamblea General no hará recomendación alguna sobre tal
controversia o situación, a no ser que lo solicite el Consejo de Seguridad” (art. 12).
Cuando se produce una amenaza a la paz, quebrantamiento de la paz o acto de agresión, el
Consejo de Seguridad es quien determina si existen esos supuestos, y esta decisión es
obligatoria para los demás miembros. En segundo lugar, el Consejo de Seguridad resuelve la
actitud que debe adoptarse y las medidas que en su caso se apliquen.
Estas medidas son de dos tipos:
a) las que no incluyen el uso de la fuerza armada, como la interrupción total o parcial de
las relaciones económicas y de las comunicaciones ferroviarias, marítimas, aéreas, postales,
telegráficas, radioeléctricas y otros medios de comunicación, así como la ruptura de
relaciones diplomáticas;
b) el uso de la fuerza armada, para lo cual los miembros se comprometen “a poner a
disposición del Consejo de Seguridad, cuando éste lo solicite, y de conformidad con un
convenio especial o convenios especiales, las fuerzas armadas, la ayuda y las facilidades,
incluso el derecho de paso, que sean necesarias” (art. 43).
191
En este caso, el Estado que ejerce una represalia lleva a cabo propiamente una intromisión en un bien
jurídico del adversario. Es un medio de autotutela de carácter ofensivo; a diferencia de la autotutela que es
de carácter defensivo. Se lleva a cabo en respuesta a un acto ilícito del enemigo. Las represalias solo pueden
ordenarse cuando no se haya podido conseguir una reparación de los daños. Lo que, en un principio, se
persigue, es una reparación, y solo en caso de negativa puede procederse a una represalia.
102
El Consejo de Seguridad decide prácticamente todo y el resto de los miembros de la ONU
carece de posibilidad de intervenir o decidir. Determina cuándo existe una situación peligrosa
para la paz; decide qué medidas se adoptarán; decide también qué sanciones habrán de
imponerse, y cuando se trata de emplear la fuerza, ésta actuará bajo la supervisión directa del
Consejo de Seguridad.
En cuanto a la Asamblea General, según lo establecido por la Carta, sólo puede efectuar
recomendaciones (y en materia de paz y seguridad internacionales, exclusivamente en las
situaciones que acabamos de ver) que no son obligatorias.
Naciones Unidas tienen tres Consejos:
1) El Consejo de Seguridad, con 5 miembros permanentes y 10 no permanentes.
2) El Consejo Económico y Social (ECOSOC), que tiene 27 miembros y no tiene miembros
permanentes.
3) El Consejo de Fideicomiso en el que participan por igual países que administran
territorios bajo fideicomiso, los miembros mencionados por su nombre en el Art. 23 de la
Carta (Miembros Permanentes del Consejo de Seguridad) aunque no estén administrando
territorios, y una cantidad de miembros nombrada por la Asamblea General por un período
de tres años, de manera tal que haya una cantidad equivalente de miembros que administren y
miembros que no administren territorio. Este Consejo está sujeto a desaparecer en su
actividad.
El Secretario General, al actuar en nombre de la ONU como un todo, en el mantenimiento del
orden internacional, aún contra de los intereses de sus miembros más poderosos o sus bloques,
mantiene una posición precaria.
La Organización de Naciones Unidas no tiene poder o medios, salvo los provistos por sus
miembros 192.
El único elemento tangible de poder que puede manejar el Secretario General, es la opinión
pública internacional.
En última instancia, las organizaciones internacionales gubernamentales, de una forma u otra,
más allá de que, según sus cartas constitutivas o por el derecho internacional, deban manejarse
por el principio de “un Estado un voto” o por el sistema de “voto ponderado” -FMI, BM-,
terminan reflejando en su interior la estructura internacional estratificada y manejándose en
consecuencia.
Al no haber un “árbitro supremo” que le dé características de “centralización” al sistema
internacional, rige el principio de que predomina lo que establecen o interpretan los Estados más
poderosos y los menos poderosos o carentes de poder, sólo les resta -no necesariamenteresistirse o subordinarse.
Las posibilidades de la ONU se ven disminuidas por:
1) el derecho a veto de las grandes potencias; y
192
Analiza el problema del poder en Naciones Unidas, Frankel, Joseph, International Relations in a Changing
World, (New York, Oxford University Press, 1979), págs. 190. También ha trabajado el tema del poder de los
organismos internacionales, Figari, Guillermo del., Las Organizaciones Internacionales como Actores
Internacionales, en “Revista Argentina de Relaciones Internacionales”, Vol. III, No 9, Set/Dic 1977.
103
2) por la existencia de organizaciones de seguridad colectiva que utilizan el poder de los más
poderosos restándoselo a la ONU en la consecución de su objetivo de mantenimiento de la
paz y estabilidad internacional. OTAN, Pacto de Varsovia –hoy desaparecido con la
desintegración de la URSS- y la gran línea de organismos que compusieron el sistema de
seguridad colectiva en el mundo occidental en diferentes regiones como TIAR en el
hemisferio americano, CENTO -ex Pacto de Bagdad- en el Medio Oriente, SEATO en el
sudeste de Asia, ANZUS en la región del pacífico; constituyen ejemplos claros. Funcionaron
para establecer la voluntad ordenadora y satisfacer los intereses de seguridad y económicos
de las dos superpotencias; pero no se trató de organizaciones “subordinadas” a la ONU, más
allá de cumplir con el art. 52 de su Carta constitutiva.
Los organismos de seguridad colectiva, constituyen una “apuesta” por parte de los Estados
poderosos a la incapacidad de la ONU para resolver los conflictos o las situaciones de
inestabilidad, a la vez que una forma de evitar que se pueda constituir en un “árbitro supremo”.
Operaron y operan, en gran medida, como organismos “desautorizantes” de la capacidad de
mantenimiento del orden por parte de la ONU.
El caso Kosovo 193, en el que intervino la OTAN iniciando el bombardeo sobre Yugoslavia sin
contar con una autorización expresa del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas ni su
conocimiento, es un buen ejemplo de la discapacidad de los organismos internacionales y de la
imposibilidad, al menos en estas condiciones, de establecer o de mantener el orden mundial,
independientemente de la influencia de los más poderosos. De hecho, el bombardeo sobre
Yugoslavia difícilmente habría sido aprobado en el Consejo de Seguridad, donde Rusia ejerce el
derecho de veto.
En última instancia, la forma de establecer o mantener el orden a partir de la voluntad de las
potencias rectoras que conducen el “gran paralelogramo de fuerzas” de la estructura mundial.
La historia del sistema interamericano, particularmente después de la segunda guerra mundial,
está plagada de ejemplos de la voluntad intervencionista de EUA en el hemisferio, legitimada por
la lucha contra el comunismo, pero en la que impuso gobiernos funcionales a sus intereses de
seguridad o económicos propios o de sus aliados o empresas 194 .
Los organismos internacionales sólo institucionalizan las reglas y se encargan de mantener el
orden que establecieron los poderosos y se refleja en la estructura internacional. Constituyen la
manera de administrar los grandes asuntos mundiales de manera global y/o regional. Para el caso
de la ONU, los dispositivos institucionales no fueron suficientes, pero constituyeron un esfuerzo
por adaptar criterios de algunas instituciones domésticas para servir al mantenimiento de la paz
en una sociedad internacional embrionaria 195 . Un grupo de estos dispositivos institucionales se
vinculó a la generación de la seguridad internacional. No obstante, su puesta en funcionamiento y
efectividad, no fue hecha por la mayoría -v.g. Asamblea General de la ONU-, sino por la
decisión de los más poderosos en el Consejo de Seguridad. El único caso en que la Asamblea
General de la ONU intervino, fue en el del conflicto de Corea en 1950, debido a la ausencia de la
URSS en el Consejo de Seguridad, lo que fue aprovechado por el gobierno de EUA para lograr
193
Ver “La OTAN no reconocerá fronteras”, Diario La Nación, Buenos Aires, 26 de abril de 1999.
Igualmente, “La Alianza amplía sus objetivos de ataque”, Diario Clarín, Buenos Aires, 26 de abril de 1999.
También, “Kosovo: la OTAN, en el banquillo”, Diario La Nación, Buenos Aires, 10/Feb/2000.
194
¿Predominio “monroista” o Unidad Americana?, (Buenos Aires, Edición del Autor, 1994).
195
Este tema fue estudiado por Puig, Juan Carlos, en Derecho e la Comunidad Internacional (Buenos Aires,
Depalma, 1974), Vol. I, Parte General.
104
en la Asamblea General la Resolución Unidos para la Paz haciendo que sea a través de la AG de
la ONU que se tomen decisiones sobre los conflictos y modificando, de hecho, la Carta de la
organización.
En cualquier caso, es el poder el que ha intervenido, por más legalidad -o ilegalidad- que se
quiera encontrar en los procedimientos. Si no hay poder, o voluntad política de los poderosos,
no hay funcionamiento de las instituciones. El problema es que ese poder no está
equitativamente distribuido entre los miembros.
Otro grupo de dispositivos institucionales trató de imitar la maquinaria domestica de negociación
para la resolución de disputas, e incluso las Cortes de Justicia, tratando de encontrar algunos
métodos para el mantenimiento de la paz o la resolución de los conflictos.
Es de desatacar, que las características de “estratificación” de estos organismos internacionales,
que muestra que son “controlados” por los más poderosos, revela que también fueron creados
para el establecimiento, el mantenimiento o el restablecimiento del orden, pero no de la justicia;
no al menos, de la justicia demandada por los que se encuentran en “estratos” inferiores, sino de
la impuesta por los ordenadores.
En la Sociedad de Naciones el mantenimiento del orden se circunscribió a la legalidad de la
guerra. Los miembros podían recurrir a la guerra sólo después de ciertos procedimientos y
períodos prescriptos. Los miembros, expresamente establecieron la preservación de la integridad
territorial y la independencia política contra agresiones externas 196 . Mediante la firma, por parte
de todos los Estados, salvo pocas excepciones, del Pacto Brian-Kellogg en 1928, renunciaron a la
guerra como instrumento de política nacional y acordaron no buscar la resolución de las disputas,
cualquiera fuera su origen, por otros medios que no sean los pacíficos. No obstante, bajo el
justificativo de legítima defensa, se llevaron a cabo muchas disputas, que mostraron que siempre
hay mecanismos para llevar adelante objetivos bélicos 197 . En la Carta de la ONU se autorizó
explícitamente la legítima defensa frente a la amenaza y el uso de la fuerza 198.
El problema más importante, dentro del marco de los organismos internacionales e incluso del
derecho internacional en general, está en la falta de un poder de policía que exija el cumplimiento
de las normas o sancione por incumplimiento. Frente a la falta de un árbitro supremo que
cumpla con esta función para todos, los más poderosos son los que cumplen con este objetivo,
pero no se les puede exigir a ellos lo mismo 199. En realidad, el argumento es que no existe un
“legislador permanente” o “cuerpo legislativo”, y un “poder coercitivo central” 200 .
No existe un “poder legislativo” -un Parlamento- a nivel internacional; independientemente de
que se haga referencia al sistema bipolar o multipolar. Los que deciden en nombre de los actores
196
Artículo 10 del Pacto de la S de N.
Este es el argumento aducido por el gobierno norteamericano de George W. Bush para atacar Afganistán,
aduciendo que protegía a terroristas que habían atacado las torres gemelas el 11 de septiembre del 2001. No
obstante, la Carta de la ONU establece que es el CS quien debe entender en estos casos.
198
Artículo 2, párrafo 4 y Artículo 51 de la Carta de la ONU.
199
Thomas Hobbes opina de esta manera sobre el Derecho Internacional en su Leviatán (II, Caps. XVII y
XXVI), también (I, Cap. XIII). Similar opinión tiene Espinosa. Mencionado en Verdross, Alfred, Derecho
Internacional Público, (Madrid, Aguilar, 1963), pág. 59.
200
197
105
actúan como “colegisladores” pero, estos actores son individualmente responsables de la
aplicación y cumplimiento de las normas acordadas 202 .
201
El derecho “no produce orden”, sino que “institucionaliza” al sistema una vez que se consolida
el vínculo de “hecho” 203, y opera acorde con los valores e intereses de quiénes “controlan” el
sistema 204 . No hay una verdadera “justicia institucional”. La falta de un “Arbitro Supremo”
respaldado por un verdadero poder de policía, independiente de los actores más poderosos, hace
que las cosas se den de esta manera.
A la luz de los acontecimientos históricos, todos los intentos por circunscribir el uso de la fuerza
en las relaciones internacionales fueron infructuosos, incluyendo los objetivos de desarme.
Mientras los organismos internacionales trataban de operar por un lado, las superpotencias
operaban por el otro, tratando de alcanzar sus objetivos y hacer que la organización internacional,
por sobre todo opere en ese sentido. Los justificativos siempre han sido, defensa de la
democracia, defensa de los derechos humanos, aunque, en muchísimos casos, superpotencias
como EUA se hayan encargado de contribuir a la instalación y el mantenimiento de gobiernos
militares o dictaduras civiles que fueran funcionales a sus intereses de seguridad, económicos y/o
de lucha contra el comunismo. Existe una gran confusión entre el papel que deben cumplir los
organismos internacionales y el que pretenden las grandes potencias que aparecen como
defensoras de los propósitos y principios establecidos en sus cartas constitutivas, pero, cuando un
gobierno pretende adoptar políticas independientes que se desvían o contradicen los intereses
económicos y/o de seguridad de las grandes potencias, estas inmediatamente operan para hacer
que vuelva a los parámetros o carriles razonables para mantener un control sobre ese Estado y
hace uso de los mecanismos necesarios para que así ocurra, incluyendo la intervención y el
compromiso de la “comunidad internacional”. Buenos ejemplos de esto están en la historia del
Sistema Interamericano y la forma en que EUA ha utilizado la Carta de la OEA o el TIAR con
fines “correctores” 205.
La Carta de la ONU 206 sostiene el principio de respeto de los derechos humanos, que ha sido
explicitado y desarrollado en la Declaración sobre los Derechos Humanos aprobada por la AG de
la ONU el 10 de diciembre de 1948 y esto ha atenuado la mediatización de los individuos por sus
Estados. Siendo la Declaración sobre Derechos Humanos simplemente una recomendación
dirigida a los Estados, no concede a los individuos derechos directamente dimanantes del DIP.
Una elevación de principio de los individuos a la categoría de sujetos de derecho
internacional, se alcanza, si los individuos, cuyos derechos fundamentales han sido violados,
disfrutasen de un derecho individual de acceso ante un órgano de la ONU contra el Estado
201
Los que “gobiernan” los Estados; organismos internacionales; empresas multinacionales; actores
transnacionales.
Se da un “desdoblamiento funcional”; ya que a nivel interno, los gobiernos legislan según las pautas
constitucionales y a nivel internacional se transforman en colegisladores en tanto firman acuerdos
internacionales. George Scelle es el mentor de este criterio. Ver su “Théorie et practique de la fonction
exécutive en Droit lnternational”, en Recueil des cours de la lére Académie de Droit International (1936, I),
tomo 55 y sus “Régles générales du Droit de la paix”, en Recueil... op. cit., (1933, IV), tomo 46, págs. 657 y
ss.. Este tema lo he analizado en, La Problemática del Orden, (Buenos Aires, Pleamar, 1981), pág. 4.
También ver Vincent, R.J., No Intervención y Orden Internacional, (Buenos Aires, Marymar, 1976), pág.
326.
203
Esto es, una vez que se establece el “orden de hecho”.
204
Los actores polares del sistema jerárquico, multipolar o bipolar en vigencia.
205
206
Ver Verdross, Alfred, Derecho Internacional Público, (Madrid, Aguilar, 1963), XXIII, C, III, b, 3.
106
202
culpable. Un paso en este sentido fue dado por el procedimiento de petición introducido por el
convenio europeo de derechos humanos en el que los individuos afectados tienen calidad de
partes 207 . Si bien el sistema multilateral de la segunda posguerra permitió que surgiera la nueva
mundialización, debido a ésta, dicho sistema, hoy, va resultando anticuado. En otras palabras, las
instituciones de la posguerra se establecieron para un mundo internacional, pero ahora
vivimos en un mundo globalizado y transnacional. Responder efectivamente a este cambio es el
gran reto institucional al que debe hacer frente hoy 208.
207
Ver “Informe del Milenio”, ONU, Asamblea General, Tema 49 b) del Programa, A/54/200, distrib.
General, Español, 27 de Marzo del 2000.
107
208
Capítulo X
CASOS EN QUE EL PODER ESTA SOBRE LAS INSTITUCIONES
Estructura de Poder
RESOLUCION 377 (V) de la Asamblea General de la ONU: “UNION PRO PAZ”
El caso de esta resolución, es interesante de analizar, toda vez que muestra cómo, más allá de los
procedimientos establecidos por la Carta de la ONU para su reforma (Art. 108), una de las
superpotencias, EUA, decidió reformarla siguiendo sus propios criterios respecto de cómo
resolver situaciones de crisis y conflicto en el contexto mundial.
Los antecedentes inmediatos de esta resolución fueron, por una parte, la llamada “parálisis” del
Consejo de Seguridad debido al veto persistente entre los dos más importantes miembros
permanentes, a las iniciativas del otro -EUA y la URSS- impidiendo actuar al Consejo en
conflictos y situaciones de peligro para la paz, y concretar, en los hechos, el aparato coercitivo
previsto por la Carta.
Hasta ese momento no se había realizado ninguno de los acuerdos o convenios especiales
establecidos por el Art. 43, en virtud de los cuales los miembros debían comprometerse a poner a
disposición del Consejo parte de sus fuerzas armadas. Tampoco había podido funcionar con
eficiencia el organismo previsto por la Carta para asumir “bajo la autoridad del Consejo de
Seguridad, la dirección estratégica de todas las fuerzas armadas puestas a disposición del
Consejo”: el Comité de Estado Mayor, integrado por los jefes de Estado Mayor de los miembros
permanentes del Consejo de Seguridad o sus representantes” (art. 47).
Aparte de esta situación, la Organización debía hacer frente a una emergencia grave derivada del
conflicto entre las dos Coreas en 1950. Debido a la ausencia del representante de la URSS en el
Consejo de Seguridad, en el momento de tomar una decisión sobre el conflicto que debía ser
adoptada con el voto de todos sus miembros permanentes, según establece la Carta y cuya
ausencia no puede ser considerada como una “abstención”, es que el representante
norteamericano ante la Asamblea General, presentó el 3 de noviembre de 1950 la iniciativa de
esta resolución 377 (V), que le otorgaba a la Asamblea General, funciones que la Carta
normalmente le da al Consejo de Seguridad.
Esta resolución significa una reforma sustancial de la Carta. De acuerdo con su contenido, la
Asamblea General puede discutir cualquier cuestión relativa al mantenimiento de la paz y la
seguridad internacionales cuando el Consejo de Seguridad no desempeñe las funciones que le
corresponden 209 .
Por otra parte, si se trata de acción bélica, el Consejo de: Seguridad sólo podrá hacer empleo de
la fuerza armada en virtud de convenios especiales y con la dirección estratégica del Comité de
Estado Mayor. Con arreglo a la resolución “Unión Pro Paz”, sin embargo, la Asamblea General
puede recomendar el empleo, de medidas coercitivas y hasta el uso de la fuerza en virtud de un
procedimiento creado por ella misma que no es el de la Carta. Cierto es que la Asamblea General
sólo “recomienda”, en tanto que el Consejo de Seguridad “decide”. Pero, por una vía indirecta,
una recomendación de la Asamblea General en materia de seguridad puede llegar a tener la
misma ejecutoriedad que una decisión del Consejo de Seguridad siguiendo los criterios de esta
Resolución.
209
De todas formas, en el caso Kosovo no se hizo esto. Los miembros de la comunidad internacional, parecen
dejar que EUA haga su voluntad siempre.
La reforma hecha a la Carta, podría considerarse como no vigente y carente de toda racionalidad
jurídica, pero sí con una gran racionalidad política si uno analiza las cosas a la luz del poder de
EUA.
Es aquí donde queda totalmente transparentada la importancia del poder en relación con las
pretensiones del marco institucional en cuanto al funcionamiento del orden mundial.
La Resolución Unión Pro Paz, resultó un reparto autoritario emanado de la Asamblea General,
a partir de la iniciativa de EUA secundada por un cierto número de miembros de la ONU que,
por otra parte, no tenían muchas otras alternativas (la resolución fue aprobada por 52 votos a
favor, 5 en contra y 2 abstenciones).
Tal reparto era sin duda, ilegal, puesto que no se ajustaba a lo establecido en la Carta. A pesar de
su ilegalidad, los Estados que votaron en favor estaban decididos a llevarlo a cabo -repito, en un
mundo bipolar, no había muchas alternativas para el resto de los Estados-, lo que significaba, en
los hechos, una modificación revolucionaria del régimen, en el que el “equilibrio de poderes”
estaba totalmente ausente por falta de contrapeso.
La resolución significó una reforma revolucionaria de la Carta y, no obstante, formó parte del
derecho positivo de la ONU, a la vez que esta reforma al régimen fue hecha por el poder de
que disponía EUA y no por la voluntad de la comunidad en su conjunto.
Adicionalmente, se trató de un caso en el que la ONU se vio involucrada como parte en el
conflicto y no como un organismo mediador. El Consejo de Seguridad, pese a la ausencia de un
miembro permanente, adoptó una resolución basándose en la necesidad de que un órgano que fue
creado para preservar la paz y la seguridad, debe funcionar. “Recomendó” -queda en claro que
no ordenó 210- que los miembros de la ONU presenten a la República de Corea la asistencia que
juzguen necesaria para repeler el ataque armado -de Corea del Norte- y restablecer la paz y la
segundad internacional en el área 211 .
El presidente de EUA dispuso que las fuerzas armadas norteamericanas concurrieran en ayuda de
la República de Corea. El 7 de julio el CS de la ONU se reunió nuevamente y recomendó que las
naciones enviaran fuerzas a Corea, que las colocaran bajo un comando unificado y pidió al
gobierno norteamericano que designara al comandante, autorizando a “utilizar la bandera de la
ONU”.
En 1951, al decidir la República Popular China apoyar a la República Democrática de Corea, las
tropas de la ONU también se enfrentaron con este país, quedando la ONU en dos frentes, Corea
del Norte y China 212 .
CUARENTA AÑOS DESPUES: LA HISTORIA CONTINUA
LA GUERRA DEL GOLFO DE 1991
El conflicto en el Golfo se inició el 2 de agosto de 1990 con la invasión del Emirato de Kuwait
por parte de Irak que pretendía recuperar territorio que consideraba propio por esta vía. Ante la
crisis provocada, se reunió el Consejo de Seguridad de la ONU, que resolvió, al carecer de
medios propios, solicitarle al gobierno norteamericano que se haga cargo de la función militar,
210
No se había cumplido por el artículo 43 de la carta de la ONU.
Resolución del CS de la ONU del 27 de Junio de 1950. 7 votos a favor, 1 en contra (Yugoslavia), 2
abstenciones (Egipto e India) y la ausencia de la URSS.
212
Depalma, 1974), págs. 82-87.
109
211
orientada a impedir que prolifere armamento que, por otra parte, sí puede proliferar EUA. Esta
incapacidad expresada por el CS de la ONU, es resultante de la no puesta en funcionamiento del
artículo 43 de su Carta, por otra parte desvirtuada y debilitada por EUA y la URSS que decidieron
crear sistemas de seguridad colectivos -OTAN, TIAR, OTASE, CENTO, ANZUS, Pacto de Varsoviapara resolver sus problemas, inhabilitando a la ONU para que pudiera encargarse de esos objetivos
como verdadero “árbitro global”.
La guerra comenzó el 17 de enero de 1991, y duró oficialmente 42 días, hasta el 28 de febrero.
En este caso, no fue la ONU parte en el conflicto, pero sí la que solicita a uno de sus miembros el más poderoso y que controla el CS- que cumpla con una función para la que se ve inhabilitada.
El Emirato de Kuwait ha reconocido que los pagos oficiales como consecuencia de la guerra del
golfo Pérsico de enero de 1991 contra Irak alcanzaron por lo menos los 25.280 millones de
dólares. Los ejércitos intervinientes fueron: Estados Unidos (150.000 soldados), Reino Unido
(9.000), Francia (13.000), Canadá (450), Marruecos (6.200), Egipto (20.000), Siria (4.000),
Pakistán (5.000), Bangladesh (2.000). Otros, como España, Bélgica, Holanda, Alemania y
Argentina, aportaron buques de guerra para imponer el bloqueo militar a Irak. El principal
receptor de fondos de Kuwait, fue Estados Unidos con 13.500 millones de dólares, en
consonancia con su papel preponderante en el Ejército aliado.
LOS DERECHOS HUMANOS COMO MOTOR DEL ORDEN
Históricamente, en el DIP no cuenta la persona humana como tal, ya que esta permanece
adscripta al Estado. Esto puede dar lugar a situaciones de injusticia por parte de los gobiernos,
sin que afecte al orden internacional.
Durante el siglo XIX comenzó a tener relevancia el principio de intervención por razones de
humanidad, que cobró status de principio general en la Carta e la ONU y fue desarrollado y
explicitado en la declaración Universal sobre los Derechos Humanos de 1948, modificando el
status de mediatización del individuo por sus Estados. El Convenio Europeo de Derechos
Humanos concede, mediante el procedimiento de petición, a los individuos afectados por
situaciones de derechos humanos, el status de sujetos del DI 213 .
La intervención por razones humanitarias permite la injerencia de terceros Estados en el territorio
en el que los hechos se dan, cuando se da una situación de verdadero caos que motiva matanzas
generalizadas, con el sólo efecto de poner fin a esta situación 214.
Otro caso en que la persona cuenta para el DIP es el derecho de extranjería, que protege al
individuo, no como persona, sino como extranjero, otorgándole un status similar al del nacional,
en otro Estado que lo acoge debido a su necesidad de refugiarse 215 .
213
Ver Verdross, Alfred, Derecho Internacional Público, (Madrid, Aguilar, 1963), págs. 78-79. Ver el caso de
Gabriela Arias Uriburu, que recurrió a la Comisión de Derechos Humanos de la ONU para tratar el caso del
secuestro de sus hijos por el padre. Ver “Arias Uriburu reclama por sus hijos ante las Naciones Unidas”,
Diario Clarín, Buenos Aires, 9 de Abril del 2001.
214
Depalma, 1974), págs. 21-22.
215
Depalma, 1974), págs. 21 y 267-268.
110
EL CASO SERBIA-KOSOVO (1999)
Yugoslavia comenzó un proceso de fragmentación provocado por luchas étnicas, lo que generó el
surgimiento de nuevos Estados. Eslovenia y Croacia se separaron y fueron inmediatamente
reconocidas por Alemania. El 27 de junio de 1991 empezó la guerra de Eslovenia. Después se
desencadenaron las de Croacia y Bosnia, con gran cantidad de muertes.
Al tratarse de un conflicto en Europa, correspondía a la Unión Europea procurar intervenir para
resolver el problema. Sin embargo, dio muestras de inmadurez e ineptitud al no saber aprovechar
esa ocasión para autoafirmarse sobre su propio continente como una potencia capaz de
establecer, aunque fuera por medio de la fuerza, la paz.
Por medio de los acuerdos de Dayton de 1995, Estados Unidos restableció una paz, que resultó
frágil.
La provincia de Kosovo buscaba su independencia, mientras que el régimen de Slobodan
Milosevic planteaba que Kosovo forma parte de Yugoslavia. Milosevic fue presionado por la
OTAN para que ponga fin a la violencia de las fuerzas serbias contra los separatistas albaneses
de Kosovo, al Sur, que habían matado a una gran cantidad de personas en pocos meses y
provocado el éxodo de miles.
En este caso, no se convocó al CS de la ONU. Ni siquiera se avisó a la ONU, sino que directamente
Estados Unidos puso en funcionamiento las fuerzas de la OTAN como organismo disciplinador,
yendo, incluso fuera del marco territorial establecido por el Tratado de Washington de 1949. A EUA
acompañaron en la decisión, Alemania, Gran Bretaña y Francia. China y Rusia, con capacidad de
veto en el CS de la ONU, se opusieron al procedimiento, pero no pudieron hacer uso de esa capacidad,
a la vez que carecieron de poder para generar una alternativa. De todas formas, pudieron haber
utilizado el mecanismo de la Asamblea General, siguiendo el criterio de la Resolución Unión Pro Paz,
pero no lo hicieron.
La imagen global es la lucha por la libertad, por la democracia, los derechos humanos -régimen de la
216
verdad -. No obstante, el árbitro supremo, no fue la ONU o algún organismo global con capacidad
de disciplinar a todos por igual, sino EUA, utilizando a la ONU y a la OTAN -organismo de seguridad
217
colectiva controlado por EUA- para legitimar su accionar . La necesidad de la OTAN, liderada por
EUA, de intervenir en Kosovo, respondió a intereses estratégicos más que a la protección de las
minorías y de los derechos humanos, que muy bien pudo haberlo hecho la propia ONU. La necesidad
de debilitar la influencia rusa y ocupar un área estratégica en el sudeste de Europa y a las puertas de
Asia, aparece como más verosímil. La idea era imponer un nuevo orden estratégico en la región del
sudeste europeo; un orden estratégico que siga los criterios de EUA 218 .
216
Ver “Régimen de Verdad” en DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, “El Orden Mundial del Siglo XXI”,
(Buenos Aires, Ediciones de la Universidad, 1998), pág. 47.
Ver por ejemplo, “La OTAN no reconocerá fronteras”, La Nación, Buenos Aires, 26 de abril de 1999.
También, “La Alianza amplía sus objetivos de ataque”, Clarín, Buenos Aires, 26 de abril de 1999.
Igualmente, “En un paso histórico, la OTAN aumentó su poder en el mundo”, Clarín, Buenos Aires, 25 de
abril de 1999.
218
Ver de La Gorce, Paul-Marie, El Sudeste Europeo Bajo Dominio de la OTAN, en Le Monde
Diplomatique, Le Dipló, Marzo del 2000.
217
111
EL CASO AFGANISTAN (2002) 219
Como consecuencia del ataque terrorista a las Torres Gemelas el 11 de septiembre del 2001, el
gobierno norteamericano de George W. Bush, decidió atacar Afganistán, bajo el justificativo de
que era cómplice de los autores, organizador y patrocinador de estos actos, criterio que
impuso en la resolución 1368 del CS de la ONU. En este caso, al no tener “rostro” ni “territorio”
el enemigo, decidió resolverlo mediante el criterio de que los terroristas son patrocinados por
ciertos Estados, por lo que atacándolos, logra eliminar el terrorismo.
EUA a través de la Doctrina Bush ha decidido que el “lugar” de los terroristas está en los
Estados que “los protegen” y ha decidido que los países islámicos son los protectores.
Si, históricamente, EUA se manejó en función de sus intereses de seguridad, a partir del 11 de
septiembre ha hecho que la seguridad mundial sea variable dependiente de la seguridad
interior de EUA. Toda actitud que adopte EUA, será, en sus propios términos, la respuesta que
“Occidente” le dé al tema del terrorismo. Nadie podrá abstraerse de “su” visión y posición o
será considerado un enemigo. Esto deja en claro que EUA “suple” el rol que los organismos
internacionales deben cumplir en estos u otros casos. En esta oportunidad, EUA utiliza al CS
de la ONU para justificar sus medidas unilaterales como imperio. Hay quienes sostienen que el
ataque de EUA y el Reino Unido sobre Afganistán es claramente ilegal. Viola el derecho
internacional y las palabras enunciadas en la Carta de las Naciones Unidas. Pese a las repetidas
referencias al derecho a la autodefensa bajo el Artículo 51, la Carta simplemente no sería
aplicable en este caso. El Artículo 51 otorga a un Estado el derecho a repeler un ataque que se
está llevando a cabo o es inminente, como una medida temporal hasta que el Consejo de
Seguridad de la ONU pueda tomar las medidas necesarias para la paz y la seguridad
internacionales. No obstante, no ha sido el CS de la ONU el que adoptó las medidas, sino la
OTAN liderada por EUA.
El CS ha aprobado -entre otras- dos resoluciones condenando los ataques del 11 de septiembre y
anunciado un paquete de medidas dirigidas a combatir el terrorismo. Estas incluyen medidas para
la supresión legal del terrorismo y su financiación, y para la cooperación entre Estados en
materia de seguridad, inteligencia, investigaciones penales y procesos judiciales relativos al
terrorismo. Estableció un Comité para monitorear el progreso de las medidas adoptadas en la
resolución y dio a todos los Estados 90 días para que presenten sus respectivos informes. De
ninguna resolución puede decirse que autorizó el uso de la fuerza militar. Es cierto que,
ambas, en sus preámbulos, abstractamente “confirman” el inherente derecho a la legítima
defensa, pero lo hacen “de acuerdo con la Carta”. Ni dicen que la acción militar contra
Afganistán estaría incluida en el derecho a la autodefensa ni podrían decirlo. Esto es debido a que
el derecho a la autodefensa unilateral no incluye el derecho a las represalias una vez el
ataque ha parado. El derecho de autodefensa, en derecho internacional, es como el derecho de
autodefensa en el derecho interno: permite defenderse cuando la ley no está alrededor, pero no
permite tomarse la justicia por mano propia. El CS está únicamente autorizado a permitir el
uso de la fuerza donde sea “necesaria para mantener o restablecer la paz y la seguridad
internacionales.”
Con todo lo que se ha dicho sobre cómo las cosas han cambiado desde el 11 de septiembre del
2001, una cosa que no ha cambiado es el menosprecio de EUA por el derecho internacional.
219
Este tema lo traté en, DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, ¿Hacia un Nuevo Orden Mundial, EstratégicoMilitar?, en Revista “GEOSUR”, Vol. XXIV, N° 271/272, Montevideo, Uruguay, Noviembre-Diciembre del
2002.
112
Tanto su campaña de bombardeo durante una década contra Irak como el bombardeo en 1999
contra Yugoslavia fueron ambos ilegales. EUA ni siquiera reconoce la jurisdicción de la Corte
Internacional de Justicia. Se retiró de ella en 1986 cuando fue condenado por el ataque
contra Nicaragua, poniendo minas en sus puertos y financiando a la “contra”. En ese caso,
la Corte rechazó las alegaciones de EUA de que estaba actuando bajo el Artículo 51 de la
Carta de la ONU, en defensa de los vecinos de Nicaragua 220.
Si el caso de la invasión de EUA a Irak en 1991, significó hacer que el CS de la ONU le
delegara a este país la función militar, y el caso Kosovo de 1999, fue la demostración de que
EUA opera a través de la OTAN de espaldas con la ONU, de tal manera que ningún otro actor
puede hacer que las cosas sean de manera diferente, toda vez que ni Rusia ni China, que estaban
en desacuerdo usaron la AG de la ONU para actuar, frente a la inoperancia del CS provocada por
EUA 221 ; el caso Afganistán muestra cómo EUA usa al CS de la ONU para justificar su
tendencia a la consolidación como imperio y está generando una división del mundo; esta vez,
no bajo el esquema de conflicto entre ideologías incompatibles 222 , sino de “choque entre
civilizaciones” 223. EUA se arma “defensor de la democracia y la civilización”, obviando el rol
de los organismos internacionales de alcance mundial e ignorando la voluntad el pensamiento y
la opinión de la propia comunidad internacional.
El presidente norteamericano George W. Bush confirma que se trata de una lucha entre
civilizaciones, al decir en un discurso en el Centro de Convenciones Mundiales de Georgia, que
su país permanece fuerte, frente al terrorismo, “mientras sus militares libran una guerra para
salvar a la civilización misma”. “Esta gran nación nunca será intimidada”... “Ninguno de
nosotros jamás hubiera deseado el mal que se ha hecho a nuestro país, pero hemos aprendido
que aún de la maldad pueden emerger grandes logros. Durante estos últimos dos meses, hemos
mostrado al mundo que Estados Unidos es una gran Nación. Estados Unidos ha respondido
magníficamente: con preocupación y coraje”... “Estamos librando una guerra para salvar a la
civilización misma. No la buscamos pero pelearemos y venceremos” 224.
220
Ver Michael Mandel, Digan lo que Quieran, pero esta Guerra es Ilegal, publicado en Toronto Globe &
Mail, 9 de Octubre del 2001. Michael Mandel es profesor de derecho en Osgoode Hall Law School, Toronto,
y especialista en derecho penal internacional.
221
Caso de la Resolución “Unión Pro Paz”.
222
Tesis planteada por George Kennan al presidente Truman, que dio lugar al inicio de la guerra fría.
223
Tesis planteada por Samuel Huntington, en Foreign Affairs, 1994. La Tesis de Huntington, es que: “la
fuente fundamental del conflicto... no será básicamente ideológica o económica. Las grandes divisiones de la
humanidad, así como las fuentes dominantes de conflicto serán culturales. Los Estados-Nación seguirán
siendo los actores más poderosos en los asuntos mundiales, pero los principales conflictos de la política
mundial ocurrirán entre naciones y grupos de civilizaciones diferentes. El choque de las civilizaciones
dominará la política mundial. Las líneas de falla entre las civilizaciones serán las líneas de batalla del
futuro.”
224
Ver, Bush: Estados Unidos libra “una guerra para salvar a la civilización”, en CNN en español,
http://www.cnnenespanol.com, 9/11/2001.
113
Capítulo XI
INSTITUCIONES, ORDEN, STATUS QUO Y RESISTENCIA
El objeto central de las organizaciones internacionales, como la ONU ha sido, en los hechos,
fundamentalmente, el mantenimiento del “status quo”.
En un mundo, cuya característica es la dinámica, especialmente porque hay Estados
disconformes con el status que les ha tocado, éstos buscan mejorar la situación en la que se
encuentran, generando cambios desestabilizadores en el sistema mundial 225 . ¿Cómo hacer para
que haya una estabilidad relativa y a la vez permitir los cambios suficientes como para que cada
Estado logre su objetivo de alcanzar el status deseado en la estructura mundial? ¿Hasta qué
punto, el resto, particularmente los que “conducen” y controlan el sistema estarían dispuestos a
que esto ocurra?
¿Por qué no hacer uso de los organismos internacionales como para alcanzar ese status quo de
forma tal que no peligre el sistema tal como los Estados más poderosos lo controlan? 226
Una cosa es lo legal, -lo permitido y lo prohibido- y otra es la forma en que los Estados más
poderosos hacen uso de las interpretaciones de las normas para sus fines particulares
haciendo figurar a las organizaciones internacionales como las generadoras de orden y no de
sus intereses propios 227 .
Además, hay que hacer diferencia entre la “pacificación” -PAX-, que está orientada al
establecimiento o mantenimiento del orden, independientemente de la justicia que represente
para las partes en conflicto y la “paz”, que implica el establecimiento del orden, pero con justicia
para las partes en conflicto o para los generadores de la situación de desorden debido a la
búsqueda de un cambio en su status quo.
Los que generan desorden, pueden estar atentando contra el status quo internacional, aunque eso
no necesariamente debe ser considerado algo malo. Malo es para quienes controlan y se
benefician del status quo, pero no para quienes buscan mejorar su situación. El caso del impacto
producido por los países miembros de la OPEP es un buen ejemplo. Produjeron desorden,
perjudicando al mundo industrializado y también a los países subdesarrollados o en vías de
desarrollo importadores de petróleo, en aras de encontrar justicia a sus demandas. Encontrar un
“equilibrio” que satisfaga a todos, es muy complejo 228 .
El caso es que la OPEP tuvo poder suficiente para llevar adelante su objetivo, a través de una
alianza maximizadora o proceso integrativo de carácter asociacional 229 ; aunque luego, la
incompetencia de sus miembros y también la corrupción corrió contra los miembros,
225
Ver “Teorema del Poder, el Orden y la Justicia”, en DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, El Orden Mundial
del Siglo XXI, (Buenos Aires, Ediciones de la Universidad, 1998), págs. 202 y ss.
226
Ver “Líneas de Control Intra-hegemónicas”, en DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, El Orden Mundial del
Siglo XXI, (Buenos Aires, Ediciones de la Universidad, 1998).
227
EUA haciendo uso de la OTAN para invadir Kosovo aduciendo razones humanitarias, es un ejemplo, de la
misma manera que cuando invadió Irak por pedido del CS de la ONU, o al invadir Afganistán en nombre de
la lucha contra el terrorismo, y buscar el derrocamiento del gobierno de Saddam Hussein en Irak bajo el
concepto de que genera armas de destrucción masiva, cuando, en realidad, se sabe que busca controlar el
petróleo en la región.
228
Ver “Teorema del Poder, el Orden y la Justicia”, en DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, El Orden Mundial
del Siglo XXI, (Buenos Aires, Ediciones de la Universidad, 1998), págs. 202 y ss.
229
Ver tipos de integración en DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, “El Imperativo de la Integración
Latinoamericana: Integración Solución-Integración Problema”, en GEOSUR, Vol. II, N° 14, Octubre 1980,
Montevideo, Uruguay.
particularmente las naciones de los países miembros; pero hay muchos casos en los que quienes
buscan justicia para sus aspiraciones carecen del poder necesario y los “mecanismos correctores”
que se les aplican “pacifican”, en términos de recuperar el status quo, pero a la vez impiden el
logro de la justicia deseada por parte de quien o quienes provocan el impacto al sistema.
Otro ejemplo, es Microsoft que generó una revolución mayor, al hacer que el mundo y los ejes
centrales de relacionamiento mundial, giren alrededor de la informática, las comunicaciones, la
telefonía, la robótica. En este caso, se trata de un generador de orden alternativo y no de un
desordenador.
El sistema tiende al mantenimiento del status quo en defensa propia -debemos hablar siempre en
términos de quienes conducen al sistema- y adopta todo tipo de mecanismos y medidas para su
mantenimiento -proceso homeostático- frente a los “impactos” provocados por quienes procuran
modificarlo en beneficio de un mejor status 230 .
Naciones Unidas, como organismo de alcance mundial, a través de su Consejo de Seguridad, se
encargó del mantenimiento del orden en el marco global, mientras que la OEA y el TIAR
cumplieron esa función, en beneficio de los intereses de seguridad y económicos de EUA 231 , en
el contexto regional hemisférico. El FMI y el BM lo hicieron en el ámbito monetario y el GATT
-hoy OMC-, en lo comercial -el GATT fue un sistema de régimen de mercado a diferencia de los
organismos internacionales mencionados anteriormente que se manejan con el criterio de
“asignación autoritativa de conductas”; aunque el FMI y el BM se manejan con el sistema de
“voto ponderado” y la OMC por el de “Comisiones Especiales”- 232.
En última instancia, los organismos internacionales llegaron en el siglo XX para suplir, de
una manera menos traumática, la función colonial que las grandes potencias del sistema
multipolar mantuvieron en el siglo XIX.
Institucionalizaron, o fueron el marco institucional del régimen establecido por los grandes
poderes 233 . Se encargaron que los “repartos de potencia e impotencia” 234 establecidos por las
grandes potencias fueran cumplidos, asumiendo el rol de “reguladores” 235 . Los actores más
poderosos cumplen con la función de repartidores de potencia -se puede- e impotencia -no se
puede-, mientras que los organismos internacionales cumplen con la función de reguladores o
administradores de los órdenes de reparto establecidos.
Estas organizaciones internacionales son diferentes a sistemas como la OPEP, e incluso a la hoy
Unión Europea, ya que estos últimos tienen como objeto central operar como “alianzas
230
Quien ha estudiado muy bien este tema es Kaplan, Morton, System and Process in International Politics,
(New York, John Wiley and Sons, 1957), Political System.
232
Aunque en la OMC figuren una mayoría de países subdesarrollados, se trata de un organismo no
electivo, controlado por burócratas de los países poderosos con capacidad de generar decisiones. Las reglas
de la organización las propone y aprueba primero el grupo “QUAD”, formado por EUA, Canadá, la Unión
Europea y Japón. Ver Gabeta, Carlos, Socialresistencia, “Le Monde Diplomatique”, el Dipló, Buenos Aires,
Diciembre de 1999, pág. 3.
233
Ver por ejemplo, Dieterich Steffan, Heinz, La Crisis de los Intelectuales: La Crisis en las Ciencias
Sociales, (Buenos Aires, Editorial 21 SRL, 2000), págs. 21-22.
234
Sobre el particular, ver por ejemplo, Goldschmidt, Werner, Introducción al Derecho: La Teoría Trialista
del Mundo Jurídico y sus Horizontes, (Buenos Aires, Depalma, 1968). También Puig, Juan Carlos, Derecho
de la Comunidad Internacional, (Buenos Aires, Depalma, 1974), Vol. I, Parte General.
235
Encargados de que se cumpla lo que los “supremos repartidores” establecen.
115
231
maximizadoras”. Estas alianzas, buscan, “asociativamente”, lograr objetivos que
individualmente los Estados miembros no lograrían en el marco regional o en el contexto
mundial, mientras que los organismos internacionales cumplen con la función de
“administradores”.
Hay muy pocas alianzas maximizadoras y, en general, no hay cultura política en ese sentido, a
la vez que las grandes potencias se encargan de mantener en vigor el principio de “divide et
impera”, acompañadas por gobiernos de la “periferia” que son “funcionales” a esto.
América Latina y el proceso comercialista que ha desarrollado desde comienzos de los ´60, ALALC/ALADI, MERCOSUR, Pacto Andino/CAN, MCCA, CARIFTA-CARICOM, etc.- en nada
se parece a una alianza maximizadora. El Pacto Andino, en sus comienzos (1969) intentó
operar como una “alianza maximizadora”, pero quedó aislado totalmente, sea en el contexto
mundial, como latinoamericano. Chile con Pinochet fue el primero en asestarle un golpe mortal a
través del Decreto del Ministerio de Relaciones Exteriores N° 600. Hoy, transformado en
Comunidad Andina de Naciones (CAN) opera según el criterio neoliberal de “regionalismo
abierto” establecido por la OMC.
Estos procesos, en general, sólo constituyen “áreas de comercio desarancelizadas”
aprovechadas y explotadas por las empresas multinacionales. Los propios gobiernos
latinoamericanos, son, en su mayoría, funcionales a estos procesos -y también gran parte de la
intelectualidad o pseudo-intelectualidad que avala todo esto- y no piensan en términos de
celebrar alianzas maximizadoras. La cultura política en América Latina se ha movido en el
sentido de que “mi enemigo es mi vecino” y eso ha mantenido una cuasi natural
desintegración o estado de fragmentación permanente de América Latina, favoreciendo a
los intereses de los actores transnacionales y de las grandes potencias.
Debemos hacer una diferenciación de los organismos, según su característica y finalidad:
1) ONU, OEA, FMI, BM, BID, OMC etc., son administradores globales o regionales del
orden, pero controlados por los más poderosos de acuerdo a las características y criterios de
la estructura internacional.
2) OTAN, TIAR, SEATO, CENTO, ANZUS, Pacto de Varsovia, etc., son organismos de
seguridad liderados por la potencia del bloque en función de sus intereses de seguridad. Hoy
queda en pie la OTAN y es utilizada como instrumento de orden por parte de EUA. El TIAR
tiene existencia formal, pero no real.
3) OPEP y UE constituyen ejemplos de alianzas maximizadoras.
Como organismos internacionales no gubernamentales, pero que tienen una capacidad
creciente de generar pautas de orden, deberíamos agregar una nueva categoría:
4) Las ONG´s (Organizaciones No Gubernamentales) y las OSC (Organizaciones de la
Sociedad Civil).
Dada la dinámica del sistema mundial en el siglo XX, provocada fundamentalmente:
a) por la expansión explosiva del desarrollo tecnológico que genera cambios extraordinarios;
b) por el aumento en el número de Estados y también de actores no estatales que alcanzan un
rol significativo en el establecimiento de reglas o en su modificación; los organismos
116
internacionales y sus instrumentos para el establecimiento y el mantenimiento del orden no
han sido capaces frente a esos cambios 236.
Durante los 50 años de bipolarismo, fueron las dos superpotencias las que se encargaron, de
mantener un status quo constante y frenar todo tipo de cambio, basándose en la pugna ideológica
inter-bloques, pese al empuje del desarrollo tecnológico y al crecimiento económico y
tecnológico de otros actores, como los países de la CEE -hoy UE- y en Asia, particularmente de
Japón, Corea del Sur y Taiwán -y a posteriori los denominados Estados de Industrialización
Reciente o NIC´s por sus siglas en inglés-, o a impactos en el eje económico, como el producido
por los países de la OPEP en 1973 y en 1979.
Los organismos internacionales, como la ONU, nada pudieron hacer frente a esto, ya que al ser
“controlados” por los actores polares, su direccionalidad mantuvo ese rumbo, cumpliendo
funciones de mantenimiento del orden o de resolución de conflictos o situaciones en temas
que no contradijeran la bipolaridad del sistema o los intereses globales de las súperpotencias.
Es interesante ver la forma en que evolucionó uno de los conflictos tradicionales más grandes: el
Arabe-Israelí. Naciones Unidas prácticamente poco y nada tuvo -ni tiene- que ver con la
resolución del mismo, más allá de ser el organismo en el que se adoptaron resoluciones que
deberían ser tomadas -rol de regulador-. Luego de un largo período de guerras en 1947, 1956,
1967 y 1973 -guerra de Yom Kippur, coincidente con el embargo petrolero de la OPEP-, y un
permanente estado de “guerra fría”, el conflicto recién entró en un cono de negociación bilateral
a partir de la Cumbre de Reykiavik de 1985 entre Reagan y Gorbachov, donde decidieron
flexibilizar los conflictos internacionales en los que uno u otro intervenía directa o
indirectamente dentro del marco de la pugna Este-Oeste. No obstante ello, con la desintegración
de la URSS en 1991 y el fin del sistema bipolar, EUA adoptó un rol de “mediador-partidario”
de Israel. El conflicto entre Israel y los palestinos tiene como base “seguridad por
territorio”.
En el terreno económico, el orden adoptado en Bretton Woods en 1944, del que surgieron
organismos como el FMI -balance y equilibrio monetario- y el Banco Internacional de
Reconstrucción y Fomento (BIRF), hoy BM -fomento para el desarrollo-, al que debió agregarse
en el terreno comercial una organización internacional de comercio que, por falta de acuerdo,
derivó en el surgimiento del GATT y recién OMC a partir de la Ronda Uruguay del GATT; fue
puesto en tela de juicio por la declaración de inconvertibilidad del dólar en oro por parte del
gobierno de Richard Nixon en 1971, generando su propio orden monetario.
Grupos como el G7 y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
(OECD) son los que han tomado decisiones sobre el rumbo de la economía en el mundo
occidental -supremos repartidores de potencia e impotencia- quedando organismos como el FMI
y el BM como reguladores de los órdenes de reparto establecidos por los grupos poderosos. Hoy,
el FMI ha pasado a desempeñar el rol de “calificadora pública de riesgo país”, a la vez que de
“síndico” de los acreedores.
En la actualidad deberíamos agregar, en el terreno de los supremos repartidores, a numerosos
actores transnacionales como la banca privada, los fondos de pensión y de seguro, las
calificadoras de riesgo país y, desde ya, una diversidad de empresas.
236
Sobre este tema ver, por ejemplo, Frankel, Joseph, International Relations in a Changing World, (New
York, Oxford University Press, 1979), pág. 200.
117
Grupos como la CEE -hoy UE- y la OPEP pudieron actuar como fuerzas relativamente
independientes, en términos de lograr sus objetivos, mientas que muy pocos Estados
individualmente pudieron operar de esta manera. La República Federal Alemana ha sido uno y
puede agregarse a Japón y algunos Estados de Industrialización Reciente (Nic´s por sus siglas en
inglés) en Asia.
Otros procesos generados en regiones, tales como América Latina; me refiero a ALALC, luego
ALADI, MCCA, CARIFTA/CARICOM, Pacto Andino, hoy CAN, MERCOSUR, etc., no
han servido como grupos, ni operado como tales, para maximizar la capacidad de desempeño,
aumentar el poder negociador o producir impactos en el sistema internacional, al menos en los
términos de la hoy UE o de la OPEP, más allá de los errores cometidos por los países miembros
de esta última organización.
Se puede decir que en el eje económico, más allá de que el sistema bipolar giró, esencialmente,
alrededor del eje estratégico-militar, si hubo movilidad ascendente tendiente a la generación de
un relativo equilibrio y balance de poderes.
El Tercer Mundo, durante los ´70, no alcanzó grandes objetivos en el terreno económico; al
menos no fue tan exitoso como en el de la descolonización 237. Apostó, dentro del marco del
conflicto Norte-Sur, a la búsqueda de un nuevo orden económico internacional más justo
(NOEI), pero sin ningún éxito. Hubo más “desentendimientos horizontales -relaciones Sur-Surque en el terreno vertical -relaciones Norte-Sur-”.
Hacia el futuro, los conflictos entre los hegemonizados seguirán relacionados a las problemáticas
históricas, como límites, migraciones, problemas vinculados a conductas nacionalistas, o por
problemas étnicos o religiosos, etc.; lo que entorpecerá, como lo ha hecho hasta ahora la
posibilidad de “integración” (?) -hay más un discurso, instalado desde hace más de 40 años, que
una orientación en ese sentido- en el nivel “horizontal” 238 .
Frente a las demandas desde el Sur por un NOEI, los países industrializados otorgaron ayuda
suficiente, como para calmar los ánimos, pero no como para que el orden económico fuera
más justo; a su vez, el debilitamiento en las relaciones Sur-Sur, dado por conductas
subimperialistas y de auto-fragmentación contribuyó a que nada se lograra.
La etapa que se inició a principios de los ´70 tras el desmantelamiento del sistema de Bretton
Woods por la declaración del entonces presidente Richard Nixon de inconvertibilidad del dólar
en oro, que se caracterizó por la regulación del intercambio y el control de los movimientos de
capital, hoy se define con el término de “globalización” y está ligada a la “política neoliberal”:
ajuste estructural; “reformas” -que deben contar con el “beneplácito de EUA”-, en gran parte del
Tercer Mundo y, después de 1990, también en otros lugares, como en India y en las “economías
237
Ver , Frankel, Joseph, International Relations in a Changing World, (New York, Oxford University Press,
1979), pág. 207.
238
En realidad los gobiernos de los países subdesarrollados o en vías de desarrollo, se plantean a los procesos
integracionistas más como mercados ampliados a través de la desgravación tarifaria, que como un
instrumento de “maximización de la capacidad de desempeño o negociación” frente al mundo
industrializado. Además, la mayoría de los gobiernos de estos países son más funcionales y tienen más
vínculos con el mundo industrializado que con los gobiernos de los países que tienen situaciones o
condiciones similares; ya que del mundo industrializado reciben préstamos, créditos, inversiones o son
deudores; mientras que los países vecinos son posibles competidores, e incluso “conflictores”. La típica
política vigente en América Latina de “mi enemigo es mi vecino”, debido mayoritariamente a conflictos de
límites o carreras armamentistas. Impera el criterio de que “juntarse con pobres es sumar pobreza”.
Entretanto, el mundo industrializado sigue en relación a la periferia la política de “divide et impera”.
118
en vías de transición”. Muchos economistas califican de “edad de plomo” a la etapa de la
globalización, que produjo en todo el mundo un deterioro de los parámetros macroeconómicos
standard (tasa de crecimiento, productividad, inversión de capital, etc.) y acentuó la
desigualdad. En los países más ricos del mundo, los salarios de la mayor parte de la población
quedaron estancados, cuando no disminuyeron. La jornada de trabajo sufrió un drástico aumento,
mientras que las prestaciones de los sistemas de previsión y seguridad social fueron objeto de
recortes. La evolución de los indicadores sociales entró a mediados de la década de los setenta en
un sostenido declive. Por lo general, se habla de la globalización contemporánea como de una
expansión del “libre intercambio”, pero se trata de una expresión errónea. En buena medida, la
gestión de los “intercambios” está concentrada y corresponde, de hecho, a transferencias interempresarias y a otras operaciones análogas. A esto se suma una fuerte tendencia, extendida en
todo el mundo económico, a establecer oligopolios y alianzas estratégicas entre empresas,
paralelamente con una fuerte presión al sector estatal en el sentido de que se socialicen los
riesgos y los costos. Los acuerdos internacionales de “libre intercambio” se basan en complejas
tramas de medidas liberalizadoras y proteccionistas, que permiten a las grandes empresas obtener
enormes ganancias en muchos sectores que son de importancia vital (por ejemplo, el de
productos farmacéuticos), mediante el recurso de vender a precios de monopolio medicamentos
que se desarrollaron gracias a la contribución sustancial del sector público. En esta etapa, la gran
expansión de las transferencias especulativas de capitales de corto plazo, impuso graves
limitaciones a las opciones de planificación de los gobiernos.
La naturaleza del “intercambio” sufrió una profunda transformación respecto de los años
anteriores a la Primera Guerra Mundial. Lo que está surgiendo es un sistema de “mercantilismo
corporativo” en el cual las decisiones sobre la vida social, económica y política se concentran
cada vez más en manos de grupos de poder privados, exentos de toda responsabilidad social 239 .
239
Ver Chomsky, Noam, “La Globalización Tiene Poco de Libre Mercado”, en Diario Clarín, Buenos Aires,
2 de Febrero del 2001.
119
PARTE II
LA PROBLEMATICA DEL ORDEN
ORDEN MUNDIAL
GENESIS Y CARACTERISTICAS
Capítulo XII
II VISION POLITICA DEL ORDEN
EL ORDEN MUNDIAL: CARACTERISTICAS
A) ORDEN SOCIAL
El orden en la vida social, no tiene que ver con un modelo determinado a seguir o una
regularidad del comportamiento en las relaciones entre las personas o grupos, sino un modelo
que lleva a un resultado particular, un arreglo de vida social tal que promueve ciertas metas o
valores.
i) Tiene que ver con un equilibrio de intereses y demandas satisfechas entre partes diferentes y a
veces discordantes, cada una desde su posición, intereses y valores 240 . Desde esta perspectiva,
puede darse orden en ciertos términos y desorden en otros, dependiendo de los intereses, los
valores o la posición.
¿Cuáles podrían ser objetivos, intereses o valores compartidos en una sociedad, por los cuales el
orden debería ser considerado un objetivo en común?
a) Toda sociedad busca seguridad frente a la violencia;
b) busca que las promesas o los acuerdos una vez adoptados sean cumplidos;
c) busca asegurarse cierta estabilidad en sus posesiones o que no se verá sometida a desafíos
sin límites.
d) Los miembros de la sociedad civil, buscan seguridad no sólo desde el punto de vista de sus
vidas, sino también estabilidad laboral, resolver problemas de salud, vivienda, educación, etc.
e) Los sectores empresarios y financieros buscan rentabilidad y seguridad jurídica a sus
inversiones o a la instalación de sus empresas o subsidiarias.
f) Los Estados, especialmente los que no tienen poder -que son más de los dos tercios de los
Estados del mundo-, buscan, en gran medida, cierta justicia distributiva en los temas de
relacionamiento global, sean que comprendan intercambios, como aplicación de normas o
penalizaciones.
ii) En general, cuando se habla de orden en términos sociales, se hace referencia al imperio de
principios de conducta y/o de reglas. Se lo define en términos de obediencia a reglas de
conducta u obediencia a las leyes.
De hecho, el concepto de orden en la vida social se encuentra estrechamente conectado con la
conformidad al comportamiento humano sujeto a normas de conducta. Esto implica la existencia
de prohibiciones: reglas que prohíben la violencia, el crimen, el incumplimiento de los contratos.
El orden en la vida social, debería existir, en principio, sin necesidad de reglas. Debería
considerarse a las reglas como una extensión y no como parte del concepto de orden 241 .
240
Este es el pensamiento de San Agustín, en “La Ciudad de Dios” Cap. XII, citado en Bull, Hedley, The
Anarchical Society: A Study of Order in World Politics, (New York, Columbia University Press, 1977), pág.
4.
241
Ver sobre el tema a Bull, Hedley, The Anarchical Society: A Study of Order in World Politics, (New
York, Columbia University Press, 1977), pág. 7.
iii) Otra visión, tiene que ver con que las conductas que son “ordenadas” son conductas
predecibles. De esta manera, el “statuquismo” es bien visto, mientras que las conductas que
promueven cambios, reformas, que revolucionan el sistema, son mal vistas.
No obstante, pretender un “statuquismo” puro es un absurdo, toda vez que siempre hay quienes
están disconformes con el estado de cosas que les toca y pretenden modificarlas en beneficio
de una mayor justicia. Por lo tanto, tenderán a generar cambios que atentarán contra el status
quo vigente.
Todo sistema se encuentra sometido a impactos y busca un equilibrio, entre lo que está
dispuesto a ofrecer y las demandas de los disconformes.
B) ORDEN INTERNACIONAL
Un primer elemento a tener en cuenta, es que el sistema internacional está lejos aún de ser
considerado una “sociedad” como ocurre en el contexto interno del Estado. Se acerca más al
concepto de “comunidad” que de “sociedad” 242.
Además, el sistema internacional esta compuesto por “unidades independientes” que se
relacionan entre sí de forma desigual, y que tienden hacia sus propios intereses soberanos según
su poder y no en el sentido de una convergencia orientada a conformar un orden.
Características del sistema internacional son: la anarquía -los Estados tienden en el sentido de
su soberanía y no del bien común o el orden global- y la descentralización. En realidad, el
sistema internacional está “centralizado” en el sentido de los “subsistemas o polos dominantes”,
pero no porque haya un “gobierno central” en términos de “árbitro supremo”.
Adicionalmente, el sistema actual, ya no puede ser calificado de exclusivamente “internacional”,
toda vez que se ha vuelto heterogéneo al comprender a los actores estatales y también una gran
variedad de actores transnacionales.
El “orden” es dado por un conjunto de parámetros –generados por el régimen-, entre los
cuales se sustentan las relaciones entre los miembros del sistema y se busca concretar las
expectativas y las aspiraciones.
Este orden, siguiendo los “criterios estructurales” 243 , es la resultante de las “represiones
mutuas” 244 entre los Estados y también de “auto-represiones” 245 y no de una “convergencia de
voluntades” 246 .
242
Ver los Criterios Básicos de Organización y Gobierno Comparados en el Contexto del Estado y del
Sistema Internacional en DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, “Tendencias del Orden Mundial: Régimen
Internacional” (Buenos Aires, Edición del Autor, 2001), Cap. VI.
243
Los “criterios estructurales” son la resultante de la “configuración de poder vigente o emergente” en el
sistema. Ver es tema en DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, “Tendencias del Orden Mundial: Régimen
Internacional” (Buenos Aires, Edición del Autor, 2001), Introducción, pág. 6 y passim.
244
Esta perspectiva es sostenida, entre otros autores, por Liska, George, War and Order: Reflections on
Vietnam and History, (Baltimore, The Johns Hopkins Press, 1968), pág. 24. Morgenthau, Hans, con su
esquema de “Equilibrio de Poderes” sostiene la misma perspectiva. Ver su “Política de Poder entre las
Naciones: La Lucha por el Poder y por la Paz, (Buenos Aires, Sudamericana, 1963).
245
Este ha sido el caso, por ejemplo, de EUA y la URSS en la carrera nuclear, en la que ninguno de los dos se
animó a iniciar un ataque, porque la destrucción del otro, podía significar su propia destrucción. La “guerra
fría” se caracterizó por “mutuas represiones” y por “auto-represiones”.
122
Por supuesto, resulta muy importante tener en cuenta esos “criterios estructurales”, ya que el
sistema mundial al no ser uniforme, sino estratificado, se mueve siguiendo los criterios de la “ley
del paralelogramo” 247.
LOS CRITERIOS SOBERANOS
El sistema internacional está compuesto por Estados soberanos que se relacionan e
intercondicionan, siempre, siguiendo “criterios estructurales”.
Cada uno de estos Estados tiene un gobierno y sostiene soberanía sobre el territorio propio -o el
que considera propio y mantiene disputa con otro u otros Estados-. Esta soberanía, en el marco
interno implica el “imperium” o la supremacía sobre las otras autoridades dentro de su territorio
y sobre su población. La soberanía en los aspectos externos no muestra supremacía, pero sí
independencia de las autoridades extranjeras.
Esto existe desde el punto de vista normativo, aunque no necesariamente desde el punto de
vista fáctico. La supremacía y la independencia operan de manera distinta, dependiendo de los
Estados, particularmente de su status en el proceso de estratificación internacional. Aquellas
comunidades políticas independientes, que reclaman su derecho soberano, pero que no pueden
sostenerlo en la práctica, no pueden ser consideradas “Estados” propiamente dichos 248 .
Esto no sólo ocurre actualmente; hay ejemplos históricos de estas situaciones. Los reinados y
principados del mundo cristiano occidental en la edad media no pueden ser considerados
Estados, debido a que no tenían soberanía interna dado que sus autoridades no eran supremas
sobre sus territorios y poblaciones y no poseían soberanía externa ya que no eran
independientes del Papa o en algunos casos del Emperador del Sacro Imperio Romano 249 .
Las relaciones entre los Estados pueden ser de cooperación, de conflicto, de neutralidad, de
indiferencia, en diferentes áreas, tales como la política, la económica, la cultural, la ideológica, la
militar, etc. Esto es lo que constituye el “sistema internacional”. Pero, aunque la gran mayoría
de los autores no lo menciona, también se dan relaciones de subordinación y, como
contrapartida, de hegemonía o dominación, a las que habría que aludir.
CARACTERISTICAS DEL SISTEMA INTERNACIONAL
Habría que diferenciar un “sistema internacional de Estados soberanos”, de un “sistema
internacional conformado por Estados dominantes”. En este último caso, un Estado -o
algunos- mantiene supremacía o superioridad por sobre el resto. El imperio romano ilustra el
concepto de “sistema de Estado dominante” 250. Igualmente puede decirse del imperio británico,
del soviético, del norteamericano, etc.; aunque con diferentes características entre ellos. El
imperio norteamericano se parece más al imperio romano y el soviético estuvo más cerca del
246
Esta perspectiva es sostenida por ejemplo, por Frank Tannembaum, quien considera que el equilibrio de
poderes no representa el comportamiento normal de los Estados. Ver su “The Balance of Power versus the
Co-ordinate State”, en Political Sciences Quarterly, LXVII, 1952, pág. 175.
247
Ver en este mismo trabajo bajo ese título.
248
York, Columbia University Press, 1977), pág. 9.
249
York, Columbia University Press, 1977), págs. 8-9.
250
Ver Wight, Martin, Systems of States, (Leicester University Press and London School of Economics,
1977), Cap. I.
123
imperio macedonio, por lo verticalista y militarista; aunque, con el gobierno de George W. Bush,
el imperio norteamericano se ha “militarizado” al mejor estilo “macedonio”.
El sistema internacional es naturalmente estratificado. No existe sistema internacional
igualitario entre sus miembros 251 , salvo que lo queramos conceptuar jurídicamente. No obstante,
esa idea es una falacia, toda vez que el derecho requiere del “poder de policía” para exigir su
cumplimiento o para sancionar por incumplimiento. El derecho sin poder carece de valor y lo que
caracteriza a un sistema es, justamente la “estructura”, que representa la configuración de poder
vigente o emergente 252 .
El sistema de ciudad-Estado griego clásico, por ejemplo, y el posterior reino Helenístico, es un
testimonio acerca de que el Estado tiende a ser hegemón 253 .
Autores como Keohane y Nye 254 opinan que ha llegado el fin de las hegemonías. El mundo
hoy es interdependiente, dado la alta difusión de poder existente. Sin embargo, salvo entre los
actores transnacionales, que existe una alta difusión de poder, en el contexto de los EstadosNación, aún existe una alta concentración de poder y predominan los hegemonismos. Para que en
un mundo de aproximadamente 200 Estados, como el de hoy, se pueda hablar de difusión de
poder, deberían haber, por lo menos 50 Estados -la cuarta parte- con capacidad de generar reglas
y establecer pautas de orden. No obstante no es así 255. En temas como el económico, son muy
pocos y en el eje estratégico-militar, prácticamente EUA tiene la capacidad excluyente de
establecer reglas. Paradójica o contradictoriamente, Joseph Nye, que a fines de los ’80 hablaba
junto a Keohane del “fin de los hegemonismos”, ahora habla de la formación del “imperio” 256 .
En un “sistema de Estados dominantes”, el dominante es el que tiene, en términos reales,
soberanía, o “súper-soberanía”; el resto tiene, lo que podríamos llamar “soberanía limitada” 257 .
Para hacer una mejor clarificación del tema, podríamos decir que un “sistema internacional” es
un “sistema compuesto por actores y subsistemas de Estados”. Estos últimos constituyen en
sí, “sistemas de Estados dominantes” o Estados con “esferas de influencia”. La Commonwealth
es descriptiva de ello; EUA en el contexto hemisférico -aunque su capacidad hegemónica es
global-, es otro ejemplo. Claro está que hay subsistemas, como la hoy Unión Europea, o la
OPEP, cuya capacidad no es relevante tanto en lo hegemónico, sino como “alianzas
maximizadoras”.
Las teorías tienden a configurarse alrededor de “sistemas de Estados independientes” que
interactúan, dejando de lado a los Estados que no tienen ese tipo de capacidad, por su
situación de subordinados, dependientes y sin poder suficiente. En realidad, estas teorías no
251
Este tema lo he tratado bien en profundidad en DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, “El Orden Mundial del
Siglo XXI”, (Buenos Aires, Ediciones de la Universidad, 1998), Parte II, especialmente Cap. VIII. Holsti,
K.J., International Politics: A Framework for Analysis, (New Jersey, Prentice Hall Inc., Englewood Cliffs,
1977), Parte VI, Cap. 12, opina de esta manera.
252
la Universidad, 1998), Cap. X.
253
Ver Wight, Martin, Systems of States, (Leicester University Press and London School of Economics,
1977), Cap. I.
254
Keohane, Robert O., y Nye, Joseph S., Poder e Interdependencia: La Política Mundial en Transición,
(Buenos Aires, GEL, 1988).
255
Ver DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, “Tendencias del Orden Mundial: Régimen Internacional” (Buenos
Aires, Edición del Autor, 2001), Cap. XVII.
256
Joseph S. Nye Jr., “The Paradox of American Power”, (New York, Oxford University Press, 2002).
257
Sobre este tema, ver Garnier, Lydia W., Soberanía Limitada ¿Soberanía Nacional del siglo XXI?, en
Revista “GEOSUR”, Vol. XIX, N° 220, Montevideo, Uruguay, Julio-Agosto 1998, págs. 9-20.
124
observan al sistema mundial tal como es, sino que sólo giran alrededor de los que tienen poder
y una gran incidencia sobre la generación de reglas. Desprecian, por considerarlos poco
importantes en su incidencia al sistema, a los Estados que tienen poco poder.
Situaciones como la independencia de India del imperio británico a fines de los ‘40, el proceso
masivo de descolonización en Africa en los ‘60; el impacto producido por el grupo de países de
la OPEP en los ‘70; la forma en que Japón se recuperó después de la rendición incondicional en
1945 y llegó a ser potencia mundial al cabo de 30 años, al igual que la República Federal
Alemana, pese a su ocupación militar por EUA; la forma en que los países de Europa Occidental,
luego de una guerra devastadora se recuperaron y lograron, en conjunto, conformar una potencia
de primer orden, como es la hoy Unión Europea; muestran que no pueden dejarse de lado a este
tipo de países.
Gráfico 16 Sistema Internacional Estratificado
Estos países, han desarrollado “paliativos” a su carencia de poder, y no necesariamente a través
de capacidades militares. Lo hicieron a través del desarrollo de conocimiento y/o de alianzas
maximizadoras de carácter estratégico.
Mientras organismos como la ONU se encargaban de mantener el orden en beneficio de quienes
manejaban la estructura del sistema -EUA y la URSS en el sistema bipolar-, acompañados, -o
desautorizados- por la OTAN y otros sistemas de seguridad colectiva en el bloque occidental, y
el Pacto de Varsovia en el oriental, y fueron incapaces de generar una verdadera igualdad, más
allá de la jurídica; estos países desarrollaron sus propias capacidades o generaron organismos que
les permitiera maximizar su capacidad de desempeño en el contexto mundial imperante.
En tanto no existe un “sistema internacional de Estados soberanos”, por el alto grado de
estratificación, tampoco puede hablarse de una “sociedad internacional”. No se dan los
requisitos para que haya tal sociedad. Existe lo que podríamos llamar una “comunidad
internacional”. El sistema mundial se acerca más al concepto de “tribu” -capacidad y
125
posibilidad de imponerse mutuamente conductas entre los actores; el más fuerte es el “cacique”que de “Estado” -predominio de vínculos racionales- 258.
Una sociedad de Estados existe cuando un grupo de Estados, consciente de ciertos intereses
comunes y los valores comunes, forma una “sociedad” en el sentido que ellos se conciben
estar vinculados por un conjunto común de reglas en sus relaciones con el otro, y comparten
el funcionamiento de instituciones comunes 259.
Salvo la Unión Europea, con algunas dificultades aún, el sistema internacional no reúne, ni ha
reunido esos requisitos. Tal vez la OPEP podría entrar dentro de este criterio. En realidad, el
sistema mundial se comporta como una comunidad, basada en las decisiones del/los más
fuerte/s.
En la comunidad, prevalecen las relaciones en función de las “capacidades”. La atribución de
recursos está determinada por las capacidades y preferencias de los actores individuales que se
manejan según sus propias estimaciones de sus mejores intereses 260.. Son los lazos de poder los
que predominan, mientras que en la sociedad, este poder está limitado por la “racionalidad de
la institucionalidad”. En la comunidad, lo que prevalece es la capacidad de imponer conductas
a partir del poder, más que la racionalidad. La tribu opera típicamente de esta manera. Los más
fuertes son los que mandan y establecen las pautas de funcionamiento de la agrupación. No
existe un marco institucional que limita el poder.
Hay autores que consideran que el sistema internacional ha transitado por los caminos
“comunitarios” pero, luego de 1945, se reunieron los requisitos para que exista una “sociedad
internacional” debido a que la multiplicidad de Estados existentes se considera, desde un punto de
vista jurídico-institucional, recíprocamente iguales. Esta sería la resultante del nacimiento de la ONU
en 1945, que integra normas surgidas del principio de “autolimitación” de los Estados,
estructurando además, diversos organismos de cooperación política, económica y militar, cuya
261
complejidad y variedad constituirían la base regulatoria de la sociedad internacional .
Yo no estoy de acuerdo con este criterio, por lo expuesto más arriba, a la vez que considero que ésta,
continúa siendo una visión “juridicista” e idealista, carente de realismo. El sistema mundial, si bien
tiene elementos que tienden a constituirlo como sociedad, especialmente su marco institucional que
propende a ser global, tiene como problema central, la incapacidad de establecer un “poder de
policía” con alcance general. El poder de policía lo ejercen los más poderosos, pero no es posible
que se ejerza sobre ellos. La justicia se entiende y aplica, según la interpretación que tienen los más
poderosos. Las instituciones funcionan siguiendo el criterio de los más poderosos que, en su interior, se
vuelven generadores de reglas e intérpretes de su aplicación. No existe un “árbitro global” que
establezca una “jurisdiccionalidad”, y tenga un “poder de policía”, en cuyos límites, queden todos
262
dentro . La negativa del senado norteamericano a ratificar el ingreso de EUA a la Sociedad de
258
Sobre la diferencia entre comunidad y sociedad, ver Tönnies, Ferdinand, Comunidad y Sociedad, (Buenos
Aires, Losada, 1947).
259
Bull, Hedley, The Anarchical Society: A Study of Order in World Politics, (New York, Columbia
University Press, 1977), pág. 13.
260
Ver sobre este tema, Krasner, Stephen, Structural Conflict: The Third World Against Liberalism,
(California, University of California, 1985). Hay una traducción al español: Conflicto Estructural: El Tercer
Mundo Contra el Liberalismo Global, (Buenos Aires, GEL, 1989). pág. 15.
261
Por ejemplo, Silva, Héctor R., La Comunidad Internacional, (Buenos Aires, Depalma, 1984), págs. 7-9.
262
Este tema lo he estudiado en profundidad en “Tendencias del Orden Mundial: Régimen Internacional”,
(Buenos Aires, Edición del Autor, 2001)263 Ver DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, “Relaciones Políticas
126
Naciones, al aludir que “no hay ley internacional por sobre la ley federal norteamericana” 263, es un
ejemplo. Otro, entre tantos, lo constituye la negativa del gobierno norteamericano a ratificar el
Tribunal Penal Internacional.
Se podría llegar a decir que hay un sistema internacional y, en algunos casos, varias “sociedades
internacionales” que conforman ese sistema. Algunas de estas “sociedades internacionales” son
provisionales y duran el tiempo que los intereses en común establezcan. En muchos casos, los
asociados lo hacen alrededor de un área temática, como la defensa, casos OTAN o Pacto de
Varsovia, u otras áreas, como las asociaciones de productores de materias primas, caso OPEP.
Hoy hay una cantidad importante de procesos integrativos en marcha -más allá de la Unión
Europea, que es el único que ha alcanzado un grado de evolución y madurez importante-, como
APEC, NAFTA/TLCAN, MERCOSUR, etc., pero aún así no se puede decir que haya o estemos
cerca de lo que es una sociedad internacional global, o que estos procesos, en sí, constituyan o
funcionen como una sociedad 264 .
Más allá de que vivimos en un mundo globalizado, existen -y existieron- diferentes
civilizaciones y algunas de ellas, o actores dentro de determinadas civilizaciones dominantes,
como la occidental, se manejan con criterios no de convivencia globales, sino de dominación
global. Un ejemplo es la perspectiva planteada por Huntington 265 con su “choque entre
civilizaciones” como alternativa al fin de la pugna entre ideologías de la guerra fría 266. En 1880,
el jurista escocés James Lorimer también expresaba su doctrina ortodoxa de que la humanidad
estaba dividida en una humanidad civilizada, una humanidad bárbara y una humanidad
salvaje. La humanidad civilizada comprendía a las Naciones de Europa y América. La
humanidad bárbara comprendía a Asia -Turquía, Persia, Siam (hoy Tailandia), China, Japón -, y
la humanidad salvaje era el resto 267. En general, la historia de la humanidad, es la búsqueda de la
dominación de unas civilizaciones sobre otras.
Hoy, la ideología dominante -el neoliberalismo por si quedan dudas- habla de la inevitabilidad
del mundo globalizado y lo absurdo de adoptar conductas proteccionistas; sin embargo, mientras
duró la guerra fría, EUA y la URSS, se encargaron de que la globalización no funcionara y
sancionaban a cuanto Estado pretendiera tener vínculos globales, especialmente con potencias o
países del “otro bloque”. Todo debía cuadrarse a la ideología del bloque. Una vez desaparecido el
sistema bipolar, la conveniencia de las potencias dominantes cambió, por lo tanto, el mundo debe
orientarse en ese sentido -tal cual lo establece la “ley del paralelogramo”- desautorizando lo que
pretenda ir en sentido diferente.
QUE REQUISITOS DEBEN DARSE PARA DECIR QUE HAY ORDEN
En general, se plantea que no existe orden internacional, cuando se dan períodos de cambios
altamente dinámicos. No obstante ello, las relaciones continúan y también la toma de
decisiones. Tanto Estados como empresas y banca, deben continuar tomando decisiones sobre
Entre Estados Unidos y América Latina: ¿Predominio Monroista O Unidad Americana?”, (Buenos Aires,
Edición del Autor, 1994), Cap. VII.
264
En esto coincide Bull, Hedley, The Anarchical Society: A Study of Order in World Politics, (New York,
Columbia University Press, 1977), pág. 15.
265
Huntington, Samuel, “The Clash of Civilizations”, Foreign Affairs, 1994.
266
Ver DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, El Orden Mundial del Siglo XXI, (Buenos Aires, Ediciones de la
Universidad, 1998), bajo el título: “De Mister “X” a Mister “H”“.
267
Lorimer, James, The Institutes of the Laws of Nations, (Edimburg, 1883) Vol. I, págs. 101-103, citado en
Bull, Hedley, The Anarchical Society: A Study of Order in World Politics, (New York, Columbia University
Press, 1977), pág. 38.
127
sus intereses y para ello requieren de ciertos parámetros de referencia. Por ello resulta importante
saber cuáles son las pautas que rigen las relaciones.
Durante la “transición intersistémica” se puede decir que existe, en cierta medida, un
orden, aunque éste carece de los parámetros entre los cuales pueden oscilar los cambios y, por lo
tanto, resulta poco confiable por ser inestable, impredecible, y de muy corto plazo. Esto ocurre,
porque la mayoría de los actores intenta imponer sus propias pautas y reglas, o tratando de
resistirse; polarizando -o intentando polarizar- siguiendo los “criterios estructurales”, en su
propio beneficio. Mientras este proceso de polarización no termine y se agote, no podrá decirse
que existe un orden basado en parámetros estables dentro de los cuales pueden oscilar de manera
confiable y predecible las relaciones globales y que funcionen, de manera eficiente, los
mecanismos estabilizadores.
Gráfico 17 Orden de la Transición Intersistémica
Para manejarse en la toma de decisiones durante esta etapa, hay que observar cada “micromomento” a lo largo de la etapa de transición -hablo en términos del corto plazo, de la
coyuntura que emerge-, y observar si las pautas emergentes constituyen una nueva tendencia o
simplemente un acontecimiento coyuntural 268 . Esta lectura constante del funcionamiento del
sistema, permite tomar decisiones, sin caer en el error de creer que las pautas de orden vigente o
emergente, son de carácter permanente 269 .
Hay autores como Hedley Bull 270 , que dudan de la existencia del orden a nivel mundial, toda vez
que el sistema mundial está lejos de constituirse en una “sociedad”. Plantea que el orden resulta
complejo, toda vez que las relaciones mundiales se basan en ciclos de conflicto y paz.
Más allá de la dificultad de establecer un orden característico de una sociedad, en la que
predominen los lazos racionales, los parámetros dentro de los cuales oscilan las relaciones
mundiales, que son establecidos por la “estructura” en términos del poder y por el “régimen” en
268
Ver, como ejemplo, el cuadro de tendencias elaborado en DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, El Orden
Mundial del Siglo XXI, (Buenos Aires, Ediciones de la Universidad, 1998), págs. 269-271; así como los
escenarios planteados en el mismo libro, págs. 264-268; o en DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, Tendencias
del Orden Mundial, Régimen Internacional, (Buenos Aires, Edición del Autor, 2001), Cap. XVII.
269
Esto lo he analizado en “El Orden Mundial del Siglo XXI”, (Buenos Aires, Ediciones de la Universidad,
1998), Capítulo XVI.
270
Hedley Bull, The Anarchical Society: A Study of Order in World Politics, (New York, Columbia
University Press, 1977). Chapter 2.
128
términos de las reglas, pueden ser considerados como orden, aunque éste dure un ciclo. Ese ciclo,
depende de la estabilidad y la vigencia del sistema y su estructura.
Las pautas a considerar para decir que existe, en cierta medida, un orden, deberían contemplar:
- Deben haber ciertos parámetros de referencia, aunque sean tácitos;
- Los procesos y pautas no deben constituir una situación coyuntural, sino ir marcando ciertas
tendencias constantes;
- Debe existir un mecanismo estabilizador que funcione;
- Debe existir una capacidad de exigir el cumplimiento de las pautas y una sanción mínima,
así como el conocimiento de su existencia.
DIFERENTES TIPOS DE ORDEN
El orden tiene “correlación” con el tipo de sistema. Cada sistema tiene un orden que se
corresponde con aquél, ya que el orden es variable dependiente de la “estructura” del sistema y
del régimen vigente.
Como punto de partida para analizar los distintos tipos de orden más sobresalientes, habría que
considerar que es imposible estudiar la problemática del orden, sin tener en cuenta las causas de
desorden, y sus distintas formas.
Además, tendremos que tener en claro, que el orden elemental, no es la total ausencia de uso de
la fuerza; por lo que sostener un orden elemental, no es ponerse a evitar el uso de la fuerza, sea
ésta defensiva u ofensiva. Digo esto, ya que el problema del orden, implica la existencia de un
poder de policía, que en una comunidad internacional descentralizada, evidentemente será
ejercido por las potencias principales, ya sea en el ámbito mundial, regional o local.
La vinculación existente entre orden y sistema, consiste en que, mientras este último se mantiene
a sí mismo y evoluciona como resultado no intencional de las interacciones en la comunidad
internacional; el orden debe ser constantemente controlado, ya que no es la resultante no
intencional de las interacciones, sino que es función de la acción volitiva y coordinada o no de
los Estados. Digo coordinada o no, ya que en definitiva, la coordinación dependerá del grado de
afinidad, así como también del grado de equilibrio existente entre los distintos poderes
interactuantes, en sus “intenciones” para establecer un sistema de reglas del juego.
Los distintos tipos de orden, variarán, de acuerdo al grado de concentración o difusión de la
autoridad 271 .
De esta manera, encontraríamos que:
1) varían en el grado en que ejercerán represión por medio de una autoridad ordenante; o
2) por represión recíproca entre adversarios.
En este segundo caso, se considera que existen actores en pugna por imponer un tipo de
orden según su concepción; o
3) por auto-represión de potenciales disturbadores del orden.
271
Ver Liska George, War and Order, Reflections on Vietnam and History, (Baltimore, The Johns Hopkins
Press, 1968), especialmente el Capítulo 11.
129
Una auto-represión, que es función de la capacidad y compulsión a anticipar respuestas a
acciones enemigas del orden o la justicia, tal como se los entiende en ese momento.
Los distintos tipos de orden, pueden variar también en la medida en que son aptos para controlar
el desorden resultante de la interacción de los Estados.
De esta manera, se pueden dar cinco tipos de orden mundial:
1) El primer tipo de orden mundial, tanto por su antigüedad, como por su simplicidad, es el
imperial.
Se lo puede definir por la existencia de una potencia tanto material, como culturalmente
preponderante. Los ejemplos más típicos, a que se puede aludir son: el Egipto antiguo, en el
mediterráneo oriental; Roma en el Mediterráneo; China en su órbita en los períodos en que
abarcó tanto a Vietnam como a Corea; más recientemente, el Sacro Imperio Romano bajo Carlos
V; Francia bajo Luis XIV y Napoleón y Gran Bretaña bajo Lord Palmerston y Lord
Beaconsfield; estos últimos como pretensiones parciales de rol imperial 272 .
Durante la etapa bipolar 1945-1991, se dio un orden de un orden inter-imperial, conformado
por las dos grandes potencias, Estados Unidos y la Unión Soviética, en una lucha por la primacía
mundial 273 .
En este último caso cuando hablo de imperios, me refiero a “súper Estados”, siendo éstos,
Estados que exceden a los demás en tamaño, alcance de su poder y sentido de sus tareas en el
ámbito internacional. El alcance de sus intereses en el sentido de interés nacional, que más bien
sería el interés imperial, no solo contempla la defensa y seguridad de sus propias fronteras
nacionales, sino también de las “fronteras “ de sus ámbitos hegemónicos.
Las actuaciones tanto de EUA, en Guatemala en 1954, o República Dominicana en 1965, el
bloqueo a Cuba, la intervención a Grenada en 1983, etc., en el Bloque Occidental, como de la
URSS, en Hungría, en 1956 y 1958, Checoslovaquia en 1968, etc., en el Bloque Oriental, han
sido con el propósito de proteger el orden impuesto por ellos en su rol de potencias polares del
sistema. La guerra de Vietnam, significó para Estados Unidos, su primera “guerra imperial”.
2) El segundo tipo de orden, lo constituye la pugna por la primacía entre dos, o raramente más,
aspirantes al rol imperial. George Liska las denomina “contiendas hegemónicas”.
El orden se da por “represión recíproca” entre los principales aspirantes al rol imperial.
Históricamente existieron contiendas hegemónicas entre, Esparta y Atenas, los Habsburgos de
España y Austria contra los Valois y Borbones de Francia; entre la Francia Continental-Marítima
contra la Inglaterra Marítima-Continental; y entre la Rusia Zarista y la Alemania Imperial, contra
la Inglaterra Parlamentaria. En el siglo XX, la principal contienda hegemónica estuvo dada
durante el período conocido como de la “guerra fría” entre Estados Unidos “capitalista” y la
Unión Soviética “comunista”. Se trató de una contienda donde el factor ideológico jugó un papel
preponderante, con algunas pequeñas etapas de “coexistencia”.
El orden inter-imperial al que aludo en el primer caso, estuvo dado por la pugna por la primacía
entre las dos superpotencias.
272
Ver Liska Ceorge, War and Order, Reflections on Vietnam and History, (Baltimore, The Johns Hopkins
Press, 1968), pág. 23.
Ver Liska George, Imperial América: The International Politics of Primacy, (Baltimore, The Johns
Hopkins Press, 1967), Capítulo 11.
130
273
En este caso, debemos hablar de orden en dos sentidos:
a) el orden intra-hegemónico, en el que ejercen su voluntad disciplinante las respectivas
potencias. Podemos encontrarnos con bloques jerarquizados, semi-jerarquizados, o no
jerarquizados, depende esto del tipo de relaciones entre potencia hegemónica-miembros del
ámbito hegemónico.
Este tipo de relación, está vinculado a las “líneas de control intra-hegemónicas” 274: parámetros
dentro de los que, los miembros de la esfera de influencia de un actor polar, pueden operar
libremente sin que sean vistos por el actor polar como peligrosos para sus intereses económicos o
de seguridad. Superados esos parámetros, se ponen en funcionamiento mecanismos rectificadores
y sancionadores o los miembros de la esfera de influencia no recibirán los beneficios que otorga
el sistema a través de su régimen.
b) El otro sentido, es el que comprende al orden inter-hegemónico; el resultante de la
interacción entre las dos grandes cabezas de bloque. En este caso, se dan líneas de control, pero
éstas son inter-hegemónicas, y describen el límite de seguridad hasta donde puede ejercer su total
influencia cada uno de los actores polares. Esto muestra el grado de efectividad y confiabilidad,
que las grandes potencias tenían por Naciones Unidas, como organismo mundial encargado del
mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, desde el punto de vista en que
establecieron “bloques de seguridad” para la protección de los intereses de sus distintas áreas
hegemónicas, tales como OTAN, TIAR, CENTO, OTASE, ANZUS y por el lado soviético, el
Pacto de Varsovia.
No es caprichoso el hecho de que los principales conflictos localizados con repercusión
internacional, se han dado sobre esa “línea de control” que dividía al bloque oriental del
occidental. La crisis de Corea, la guerra de Vietnam, el conflicto árabe-israelí, la crisis de las
dos Alemania. Todos estos conflictos, se dieron a lo largo de la longitud de esta línea de
control imaginaria, conformada por los Tratados de Seguridad.
¿Qué tipo de orden puede ser aquél que está conformado por la “pugna por la primacía”? En
realidad, caben serias dudas sobre la existencia de orden alguno desde el momento en que éste
está constituido por una lucha por imponer la voluntad de un súper-actor sobre el otro.
Por un lado, se puede plantear que esta situación no comprende orden, en términos expresos, sino
que esa lucha por la primacía es el camino que ambas superpotencias han seleccionado para
establecer -imponer- un orden mundial 275. De todas formas, si bien existe un orden elemental,
este es “no-consolidado”. Se consolidará, recién, cuando haya un acuerdo entre los dos
principales protagonistas, o uno de ellos se imponga sobre el otro.
Por otra parte, desde una perspectiva “holista” de la comunidad internacional, las relaciones entre
las dos superpotencias, han constituido, sea en forma tácita, o de manera expresa, un orden 276 . Sí,
se ha dado un orden tácito. Un ejemplo de ello es el hecho de que ninguna de ambas
superpotencias se haya atrevido a inmiscuirse en los asuntos internos del otro bloque, sea en los
274
Ver este tema en DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, “El Orden Mundial del Siglo XXI”, (Buenos Aires,
Ediciones de la Universidad, 1998), págs. 131-133 y 187-189.
De esta manera opina, por ejemplo, Figari Guillermo Miguel, Las Organizaciones Internacionales desde el
punto de vista de la Política Internacional, trabajo de investigación realizado en el Centro de Estudios
Internacionales Argentinos (CEINAR), Buenos Aires, 1980.
276
Esta es la opinión de Puig Juan Carlos, en “Doctrinas Internacionales y Autonomía Latinoamericana”,
Editado por Instituto de Altos Estudios de América Latina, (Caracas, Venezuela, Universidad Simón Bolívar,
1980), págs. 140-155.
131
275
casos de las pretensiones autonomistas de Hungría (1956-1958) o Checoslovaquia (1968). El
caso cubano tuvo otras características. En este tipo de situaciones, una pregunta relevante es, en
qué momento de una tendencia autonomizante por parte de un actor intra-hegemónico, puede ser
apoyado por la potencia del otro bloque, ejerciendo su influencia. La respuesta fue dada
efectivamente por la situación planteada por Cuba a fines de 1961, con la declaración “urbi et
orbi” de Castro de su marxismo-leninismo, requisito indispensable para que la URSS considerara
a Cuba un miembro del bloque y por lo tanto concurriera en defensa de un aliado.
El acuerdo tácito de no intromisión, se refiere a los aspectos político-militares, por lo que, si bien
Cuba pasó a formar parte del bloque oriental, las acciones soviéticas en Cuba debieron reducirse
a la ayuda material no militar. Esto explica la crisis generada en 1962 por el traslado de misiles a
territorio cubano, que fue resuelto mediante un proceso de negociación en el que EUA aceptó
retirar sus misiles de Turquía que apuntaban contra Moscú a cambio del retiro de los misiles
soviéticos en Cuba que apuntaban a Washington y al Canal de Panamá.
En los aspectos expresos de la constitución del orden, Yalta, Potsdam, etc., constituyeron
ejemplos suficientes. Más recientemente, la firma del Tratado Antártico en 1959; la firma del
Tratado sobre Prohibición de Experiencias Atómicas en la Atmósfera en 1963; o el tratado
relativo al Espacio Ultraterrestre de 1967; etc., conforman un orden elemental en el ámbito
mundial, en temas puntuales.
La particularidad del orden en el sistema bipolar, caracterizado por la pugna entre dos ideologías
opuestas, deja como corolario que:
1) existe un orden elemental;
2) no existen cuestionamientos respecto del orden mundial entre las dos superpotencias,
desde el momento en que sus diferencias ideológicas las lleva, sea por la guerra fría, o por
métodos distensivos, a una lucha por la primacía.
Desde el punto de vista del orden “intra-hegemónico”, debemos considerar las relaciones
“verticales”, vistas en ambos sentidos, desde “arriba hacia abajo” y desde “abajo hacia arriba”.
En el primer caso, tiene que ver con el proceso de dominación de los actores polares y la
búsqueda de cooptación de miembros del otro bloque o de actores que aún no están alineados en
uno u otro bloque.
Desde el punto de vista de “abajo hacia arriba”, los miembros de los ámbitos hegemónicos, o los
actores aún no hegemonizados, buscan tener -aunque no necesariamente- el mayor margen de
maniobra para sus intereses 277.
Este “margen de maniobra” está limitado por las “líneas de control intra-hegemónicas”, o
“parámetros de cambio”.
Si bien en todo sistema hay líneas de control intra-hegemónico, cada sistema tiene las propias, que
son características de la configuración sistémico-estructural emergente o vigente.
277
Hay casos en que la élite gobernante de un país periférico considera que los costos de conductas
autonómicas son mayores que los obtenidos con posturas subordinadas en relación con la potencia
hegemónica. Carlos Menem en la Argentina, quien, a través de su canciller Guido Di Tella, llevó a cabo una
política hacia EUA de relaciones “carnales” es un ejemplo suficientemente elocuente. Este ejemplo es
válido para muchos dirigentes de países periféricos.
132
Un sistema bipolar basado en la relación -horizontal en el tope del sistema- amigo-enemigo, tiene a
la “seguridad” como el valor más preciado, girando alrededor del “casamiento” entre el eje político y
el estratégico-militar, teniendo al eje económico como subsidiario, y tendrá elementos que componen
las líneas de control intrahegemónico diferentes a las de un sistema multipolar que se basa en la
relación -horizontal en el tope del sistema- amigo-adversario, por lo que la “rentabilidad” es el valor
más preciado ya que gira alrededor del “casamiento” del eje político con el económico y tiene al eje
278
estratégico-militar como subsidiario .
La “funcionalidad” o “disfuncionalidad” de los gobiernos de los países hegemonizados, tendrá
características diferentes, dependiendo del predominio, en el “tope del sistema”, de las relaciones
amigo-enemigo o amigo-adversario que particularice la configuración sistémica y el orden y, por ende,
del “valor más preciado” por los actores polares.
Es evidente, que toda actitud contestataria, lleva como propósito procurar una mayor autonomía
de acción. Por lo que nos encontraremos con que determinados actores, al adoptar una tendencia
autonomizante -tendencia hacia la autonomía- lo harán -en un sistema bipolar- de dos maneras
básicas:
1) el secesionismo;
2) la heterodoxia.
A su vez, toda tendencia autonomizante, para que se constituya en una verdadera autonomía,
depende de la viabilidad nacional 279 : capacidad de desempeñarse en términos relativamente
autónomos.
En el caso de los pocos actores, que por algún motivo no han sido hegemonizados, una
alternativa para tener margen de maniobra, ha sido la política “pendular”. Oscilar entre una
potencia polar y la otra, no dándole ventaja a ninguna y tratando de sacar ventajas de ambas. Esta
ha sido la actitud de la India de Nehru y también la de Egipto en la etapa de Nasser.
En el secesionismo, lo que hacen los miembros del ámbito hegemónico, es cortar todos los lazos
con la potencia hegemónica, de manera tal de independizarse. Esto requiere de una capacidad
suficiente como para resistir todas las presiones que el actor hegemónico ejerza, orientadas a
recuperar al miembro independizado, así como la situación de marginalidad a la que puede verse
envuelto.
China, a principios de los ‘60 adoptó una conducta secesionista respecto de la URSS. Su
capacidad de maniobra le permitió mantener su actitud independiente, e incluso tuvo aspiraciones
de transformarse en un tercer actor polar, sin grandes logros. Se la llegó a conocer como el “tigre
de papel”.
Cuba a partir de la revolución castrista-guevarista, se secesionó de EUA, pero su falta de
viabilidad nacional para mantener su actitud independiente, la obligó a buscar apoyo en la “otra
alternativa” en el sistema bipolar, la URSS.
278
Ver DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, El Orden Mundial del Siglo XXI, (Buenos Aires, Edición de la
Universidad, 1998), pág. 114 y ss.. Sobre las “Líneas de Control Intra-hegemónico”, ver pág. 131 y ss.. El
concepto de relacionamiento “amigo-enemigo” y “amigo-adversario”, fue desarrollado por Aron, Raymond,
Paz y Guerra entre las Naciones, (Madrid, Alianza Editorial, 1985), atendiendo a los “factores políticos” y a
los “factores ideológicos” que intervienen en las relaciones internacionales.
279
Sobre el tema de la “viabilidad nacional” ver Jaguaribe Helio, Desarrollo Económico y Desarrollo
Político, EUDEBA, Buenos Aires, 1968.
133
Hubo intentos fallidos de secesionismo por parte de Hungría en 1956 y 1958 y Checoslovaquia
en 1968.
En el caso de la conducta heterodoxa, el actor, miembro de un ámbito hegemónico, reserva en su
accionar internacional, para su decisión, aquellos aspectos que considera de interés nacional, pero
no obstante ello, no rompe con los lineamientos fundamentales del bloque al que pertenece.
Desde ya, la reserva de los aspectos que son de interés nacional, es hasta el punto en que no se
planteen situaciones de carácter “crucial”; o sea, aquellas situaciones en que pueda estar en
peligro el equilibrio del bloque, y que la potencia hegemónica procurará evitar, recurriendo
incluso a la fuerza.
Un ejemplo de heterodoxia, lo constituyó la Francia de De Gaulle, especialmente durante su
segundo período de gobierno, y estuvo dado principalmente por su renuncia a firmar el Tratado
de Prohibición de Experiencias Atómicas en la Atmósfera de 1963, así como por su salida de la
órbita de la OTAN en 1966.
El comportamiento francés durante el gobierno de Giscard d’Estaing, de no consulta a su
“aliado” norteamericano sobre el comportamiento a adoptar respecto de la crisis del Medio
Oriente y la invasión soviética a Afganistán en 1979, implicó una actitud heterodoxa,
fundamentada en el interés del gobierno francés de implementar su accionar externo en función
del interés nacional.
En América Latina, el Pacto Andino -hoy Comunidad Andina de Naciones (CAN)-, en sus
comienzos, constituyó un buen ejemplo de comportamiento heterodoxo 280 .
Perú, durante el gobierno de la denominada Revolución Peruana, liderada por Velazco Alvarado,
es otro ejemplo de heterodoxia.
3) El tercer tipo de orden, es el Equilibrio de Poderes. El orden basado en el equilibrio y
balance de poderes, tiene como correlato al sistema multipolar; aunque un sistema bipolar
también puede buscar el mantenimiento del equilibrio 281, en tanto que uno u otro polo no consiga
la “supremacía”, pero no funciona el mecanismo de balance o contrabalance, al tratarse de
bloques impermeables y manejarse con sistemas de alianzas permanentes.
¿Qué se entiende por equilibrio de poderes? En primer lugar, puede entenderse en términos de
“distribución” de poder entre varios Estados; una capacidad más o menos equivalente entre
varios Estados. También se lo puede entender como una “política”, que se podría interpretar
como la “concertación” llevada a cabo entre varios Estados con el propósito de establecer un
sistema de “balance” en sus relaciones, para mantener el equilibrio del sistema. Un ejemplo fue
el Congreso de Viena de 1815, en el que los Estados europeos establecieron las bases del orden
europeo, -y por lo tanto mundial, ya que era “eurocéntrico”-, dentro de un sistema multipolar, a
partir de la política del “balance de poderes” 282.
Hasta ahora, el único ejemplo de este tipo de orden, históricamente hablando, es el que
predominó en el concierto europeo de naciones durante el siglo XIX, hasta la Primera Guerra
Mundial, en que se fracturó. El sistema mundial post-bipolar a partir de 1991, pareciera tender
280
La CAN siguiendo los lineamientos de la OMC de “regionalismo abierto” es el abandono de ese
comportamiento heterodoxo.
281
Raymond Aron lo llamó “equilibrio del terror”, en su Paz y Guerra entre las Naciones, (Madrid, Alianza
Editorial, 1985).
282
Sobre el tema ver Hoffmann Stanley, “Equilibrio de Poder”, en Enciclopedia Internacional de las Ciencias
Sociales, (Madrid, Editorial Aguilar, 1974), págs. 313-316.
134
también, a un orden basado en el equilibrio y balance de poderes, dado su tendencia multipolar
centrada en el eje económico, pero con una mayor complejidad, dada la mayor cantidad de
Estados y la heterogeneidad de los actores intervinientes en el sistema; a la vez que EUA tiende a
que el sistema gire alrededor del eje estratégico-militar, donde tiene sus ventajas comparativas y
competitivas de manera exclusiva y excluyente; particularmente a partir del 11 de septiembre del
2001.
Durante la etapa del bipolarismo, el sistema, cuya característica central ha sido la pugna por la
primacía, también giró alrededor de un equilibrio de poderes, dentro del marco de la carrera
armamentista; pero este tipo de equilibrio, que ha sido statuquista, en términos de “evitar que el
otro saque ventajas si no se puede avanzar”, no puede basarse en la política del “balance”, ya
que el sistema, se maneja en términos de “bloques impermeables” y alianzas permanentes, a la
vez que, la característica central del sistema no ha sido la búsqueda del equilibrio, sino la “pugna
por la primacía”. El equilibrio se establece, cuando ninguno de los dos puede avanzar y teme que
el otro pueda sacar ventajas. Para que la política del balance funcione, las alianzas deben ser
temporarias, caso contrario, se entorpece la posibilidad de realizar “contra-alianzas” orientadas al
restablecimiento del equilibrio. Los bloques no pueden ser impermeables, por las mismas causas,
y el sistema no puede girar alrededor del concepto de la pugna por la primacía entre dos
ideologías opuestas y alternativas.
En los sistemas multipolares, también existen relaciones “verticales” y líneas de control intrahegemónicas, pero se basan en criterios deferentes al sistema bipolar, dado que la seguridad no es
el valor más preciado, al no existir la pugna entre ideologías opuestas. El margen de acción de los
actores periféricos se amplía, al no existir bloques cerrados e impermeables y también al haber
mayor cantidad de polos con los que pueden vincularse y “diversificar” los vínculos de
dependencia.
Frente a las conductas independientes de los actores periféricos, el grado de permisividad de los
actores polares hacia los miembros hegemonizados se vincula con temas vinculados al eje
económico, como limitar el acceso al crédito o a los préstamos en forma directa o en organismos
multilaterales de pago, o cerrarles el mercado a la exportación de sus productos llegando, incluso
al bloqueo económico-comercial; o calificando sus economías como no beneficiarias de la
recepción de inversiones, etc.
En este sistema -como en los otros- puede darse un “equilibrio sistémico”, en términos de
mantenerse las características centrales de funcionamiento del sistema, pero existir un
“desequilibrio distributivo” 283 . El “equilibrio de poderes” se da en el “tope” del sistema, pero no
en el sistema global. De esta manera, los que están disconformes con el estado de cosas, buscarán
llevar a cabo -aunque no necesariamente- “alianzas maximizadoras”, para poder negociar
desde una mejor posición con los actores más poderosos 284 .
Los procesos integrativos generados a nivel mundial, que superan el centenar, no constituyen, en
su gran mayoría, alianzas maximizadoras, sino que operan como “áreas de comercio
desarancelizadas”, que benefician los intereses de las empresas que operan en esas áreas. La
Unión Europea (UE) es el único proceso integrativo, a nivel mundial, que reúne este requisito.
Otro proceso es la OPEP, aunque con grandes problemas de objetivos y también de corrupción
en sus gobiernos.
283
284
Un buen ejemplo de esto es el Sistema Interamericano que giró alrededor de la OEA y el TIAR.
Este es el caso de la CEE en los ’60 o la OPEP en los ’70.
135
En general, las periferias, terminan siendo manejadas por grupos que son más funcionales a los
intereses de la dirigencia del “centro”, los sectores empresariales, financieros y de poder, que a
establecer lazos “horizontales” para maximizar la capacidad de negociación y lograr una mayor
autonomía frente a las decisiones o presiones del “centro”. Los que procuran adoptar conductas
independientes, en general corren por su cuenta y, en general, quedan aislados.
En el siglo XIX, la dirigencia sudamericana concentró sus lazos con Europa y se mantuvo
fragmentada regionalmente, impidiendo cualquier tipo de posibilidad de celebrar alianzas
“horizontales”. El fracaso de la convocatoria de Simón Bolívar al Congreso de Panamá de 1826 y
otros sucesivos, convocados por diferentes países con propósitos similares, corrobora esto 285 .
También, toda la problemática existente entre los gobiernos de Argentina y Brasil, sea en la etapa
de Carlos Menem o de Fernando De La Rua para el primero de estos países, en relación con el
MERCOSUR y la creación del ALCA (Area de Libre Comercio Americano), en el que han
mostrado, de manera evidente, el interés en debilitar el proceso regional, en beneficio de la
creación del proceso hemisférico, muestra que existe cierta dirigencia en la periferia, cuya cultura
política, no se orienta a apoyar o generar alianzas horizontales maximizadoras, sino a unirse a los
más poderosos, en la creencia de que esto les dará ventajas, o porque sacan “ventajas sectoriales”
de ello. Lo mismo podría decirse de los diferentes gobiernos chilenos que han manifestado su
interés por ingresar al NAFTA/TLCAN y no al MERCOSUR. Igualmente podría hablarse de los
gobiernos militares que han proliferado por décadas en América Latina y que, en su gran
mayoría, salvo ciertas excepciones como las de Velazco Alvarado en Perú, o las de Ovando y
Torres en Bolivia o la de Omar Torrijos en Panamá, se han orientado en el sentido de los
intereses de seguridad y económicos de EUA en el hemisferio y de las grandes empresas
multinacionales, más que los de la región, manteniendo políticas de fragmentación regional y no
de favorecer la integración en ninguno de los aspectos. En el caso de los gobiernos africanos, la
firma de los tratados comerciales con las ex madres patrias coloniales 286 , privilegiando esos
vínculos neocoloniales, más que la posibilidad de la integración “horizontal” y maximizadora de
poder negociador.
El hecho de que los gobiernos latinoamericanos se hayan manejado con los criterios establecidos
por el Consenso de Washington de 1989 287 , en vez de hacerlo a partir de proyectos propios o de
un consenso latinoamericano -desde ya inexistente- para resolver los problemas de desarrollo,
dependencia e inserción internacional, muestra el alto grado de penetración del pensamiento
285
Sobre el particular ver DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, Relaciones Políticas entre Estados Unidos y
América Latina: ¿Predominio “monroista” o Unidad Americana?, (Buenos Aires, Edición del Autor, 1994).
286
Diferentes Tratados de Lomé y Yaoundé.
287
Este tema lo he tratado en, DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, “Tendencias del Orden Mundial; Régimen
Internacional, (Buenos Aires, Edición del Autor, 2001)288 Ver en, DALLANEGRA PEDRAZA, Luis,
“Tendencias del Orden Mundial; Régimen Internacional, (Buenos Aires, Edición del Autor, 2001), el
“Estado-Red”. Estos criterios están desarrollados en Castells, Manuel, La Era de la Información: Economía,
Sociedad y Cultura, Fin del Milenio, Volumen III, (México DF, Editorial Siglo XXI, 1997. Traducción de
Carmen Martínez Gimeno. Original en Inglés año 1997. También, Borja, Jordi (1992), “Estrategias para el
desarrollo e internacionalización de las ciudades europeas: las redes de ciudades”, Informe a la CEE,
Barcelona, Consultores Europeos Asociados. Asimismo, Orstrom Moller, J, (1995): “The Future European
Model: Economic Internationalization and Cultural Decentralization”, Wesport (Conn.), Praeger. Igualmente
ZALDÍVAR, Carlos Alonso, “En un Mundo Roto”, Diario “El País”, Madrid del 10-Nov-98. Otras variantes,
Kenichi Ohmae, “El Fin del Estado-Nación”, (Sgo. de Chile, Andrés Bello, 1997). También Hedley Bull, The
Anarchical Society: A Study of Order in World Politics, (New York, Columbia University Press, 1977).
Chapter 10, pages 254-255. Igualmente, Minc, Alain, “Le nouveau Moyen Age”, (París, Gallimard, 1993).
136
rector del “centro” en la élite dirigente de la periferia, que se los convence y se mantiene a sus
naciones subordinadas a la idea de que no existe otra salida, o mejor salida que esa.
Esto hace que, sea por razones de seguridad, en el sistema bipolar, o de rentabilidad, en el
sistema multipolar, el “centro” mantenga un estado de cosas que provoca que en la periferia se
dificulte el establecimiento de lazos horizontales estrechos que maximicen su capacidad de
desempeño y negociación.
Puede ser que, en el futuro, la tendencia creciente de establecimiento de lazos horizontales en
forma de red que va tejiendo la “sociedad civil”, vaya cambiando esto, en reemplazo al
tradicional relacionamiento exclusivo y excluyente de gobierno a gobierno entre Estados-Nación
288
.
4) El cuarto tipo de orden, es el que se compone de “represiones institucionalizadas”.
Esto significaría que todos los actores de la comunidad internacional, actuarían como control de
las acciones del resto de los actores, pero dentro de un sistema institucionalizado, tal como la
Organización de las Naciones Unidas, pero con capacidad, por parte de esta última, de ser
“árbitro supremo”.
Históricamente, el ejemplo está dado por la Sociedad de Naciones, antecedente de la ONU,
aunque en ambos casos, esta capacidad no ha sido ejercida en debida forma por ninguna de las
dos.
El problema que se plantea con las organizaciones internacionales, es que son “actores
internacionales” conformadas por “otros actores”, que son sus Estados miembros. Estas
Organizaciones, tienen sus objetivos, que se encuentran en sus cartas constitutivas, pero para el
logro de los objetivos, es indispensable disponer de “medios” y, en realidad, éstos, no son
propios, sino los que le otorgan los Estados miembros. Para complicar aún más las cosas, los
Estados miembros, también tienen sus objetivos y, en algunos casos, si bien expresaron su
voluntad coincidente con los objetivos de la organización al firmar el tratado o carta constitutiva,
pueden llegar a diferir por razón de circunstancias, o por cambios en el gobierno etc., o también
puede ocurrir, que determinados Estados miembros, cuyo poder es relevante, pretendan que los
objetivos de la organización sean semejantes a los objetivos que ellos detentan. Aquí nos
encontramos con que, dentro de una organización internacional, se produce un proceso
polarizador, mediante el que los Estados más poderosos -polos-, pretenden manejar la
organización de acuerdo con sus intereses, desvirtuándose, de esta manera, los propósitos reales
propuestos en la carta constitutiva. Por ello, coincido con George Liska, en que este tipo de
orden, es prácticamente una utopía, al menos en el corto y mediano plazo 289 .
Las represiones institucionalizadas han funcionado, hasta ahora, en forma “vertical”, pero
no en forma global. Los Estados poderosos no son pasibles de las sanciones que ellos buscan
aplicar al resto.
5) El quinto tipo de orden, es la “ausencia total de un poder centralmente ordenante, o de
relaciones de poder centralmente convergentes”. Algunos focos de orden local, en un mar de
desorden.
289
Sobre el tema de las Organizaciones Internacionales, vistas desde el punto de vista de su participación
como actores internacionales, ver el trabajo de Figari, Guillermo Miguel, Las Organizaciones Internacionales
como Actores Internacionales, en Revista Argentina de Relaciones Internacionales, Año III, N° 9, SetiembreDidembre, 1977, págs. 24 a 41.
137
La comunidad internacional tiene como una de sus características, su descentralización. Carece
de un “gobierno mundial”. No obstante ello, el papel “ordenador” le compete a aquél o aquellos
actores que disponen de mayor poder. Sin embargo, cuando las relaciones entre los actores de
mayor poder, llegan a una “mutua anulación” de sus capacidades ordenadoras en el ámbito
mundial, ya que su principal preocupación es la de “resolver” los problemas de desorden
existentes más que la de “ejercer su presencia” como potencias ordenadoras, entonces nos
encontramos con una situación, en la cual se carece de un “poder centralmente ordenante, o de
relaciones de poder, centralmente convergentes” como las que caracterizaron por ejemplo, a
gran parte del período de la “guerra fría”.
En este caso, según Liska, nos encontraríamos ante un interregno, cuya resultante derivaría en
cualquiera de los órdenes anteriormente mencionados, dependiendo de la estructura emergente.
Este tipo de orden, es el que predominó en la última etapa del bipolarismo, hacia fines de los ´70
y el resto de los ´80. Lo podemos confirmar, si hacemos una observación atenta de determinadas
regiones, como por ejemplo, Medio Oriente, Sudeste de Asia, Centroamérica y Caribe, Atlántico
Sur, Región de Africa del Sur y Meridional, etc.
¿NUEVAS TENDENCIAS EN LA CONFORMACION DEL ORDEN?
La última etapa del siglo XX mostró tendencias, que generan presunciones de grandes cambios
en la conformación y funcionamiento del sistema mundial.
El sistema mundial está crecientemente conformado por una multiplicidad y heterogeneidad de
actores que operan en diversos niveles: internacional, supranacional, transnacional, subnacional e
incluso en forma mixta. Estos actores e instituciones, están cada vez más articulados en redes de
organizaciones no gubernamentales u organismos intermedios. La política real, se desarrolla en
esa red de Estados y otros actores, cuya capacidad de relación se instrumenta cada vez más sobre
la base de tecnologías de información.
Se comienza a dar paso a una nueva modalidad de relacionamiento en la que la convivencia
ordenada no se basa en el equilibrio de poderes, sino en la conjunción de intereses.
Esta red supone mancomunar y compartir soberanía más que transferirla a un nivel superior 290
de carácter supranacional. Este análisis, desarrollado y teorizado por Waever 291, acerca más la
idea de que el interrelacionamiento entre los actores a nivel mundial, se orienta en el sentido de
una pluralidad y heterogeneidad de poderes que se solapan o encubren.
Una red, por definición, tiene nodos, no un centro. Los nodos pueden ser de tamaños
diferentes y pueden estar entrelazados por relaciones asimétricas en la red, de tal modo que la
red impide la existencia de desigualdades políticas entre sus miembros 292 .
El Estado red, con su soberanía de geometría variable, es la respuesta de los sistemas políticos
a los retos de la globalización. La Unión Europea puede ser la manifestación más clara, hasta la
290
Esta es la opinion de Keohane, Robert 0, y Stanley Hoffman: “The New European Community: Decision
Making and Institutional Change”, Boulder, Colorado, Westview Press, 1991.
291
Waever, Ole, “Identity, Integration and Security, solving the sovereignty puzzle in EU studies”, Journal of
International Affairs, Vol. II, N° 48, 1995, págs. 1-43.
292
Tal vez, frente a las grandes tendencias de cambio mundial, habría que pensar en la generación de
organismos internacionales cuyas decisiones se adopten en un esquema de red, para evitar que los más
poderosos manipulen a estos organismos en beneficio propio, como ocurre con la ONU.
138
fecha, de esta forma de Estado emergente, probablemente característica de la era de la
información.
No se puede observar esto en América Latina, sea la actual o la histórica, cuya característica
dominante ha sido la fragmentación compartimentalizada. Ni qué hablar de Africa, donde se
encuentran, al menos, un tercio de los Estados del planeta y viven mayoritariamente en un estado
de supervivencia.
La idea de la red, podría entenderse también como la “coordinación” de las políticas entre los
distintos estamentos, nacional, provincial, municipal, internacional, transnacional, de
manera tal que no existe cesión ni imposición, sino coordinación en forma de red.
Este es un proceso que se genera de manera desigual y en el que aún hay actores que tratan de
evitar la generación de la red o de cooptarla. Esto se observa en la política de Estados, como
EUA que pretenden, por todos los medios, llevar las cosas al terreno de su dominio absoluto e
imperial. Por otro lado, están los Estados en los que se da esta característica de red de
relacionamiento y se orientan en el sentido de operar así, como lo es la UE. Están aquellas
regiones, como la latinoamericana, donde se dan relacionamientos de actores de distinto tipo y en
diferentes niveles, pero que está totalmente ajena al proceso, y ni siquiera pretende aprovecharlo.
Por último, están esas regiones que viven en un estado de supervivencia, entre las que está más
de un tercio de los Estados del mundo, particularmente, Africa, muchos países del Asia central y
algunos de América Latina.
DIFERENTES TIPOS DE DESORDEN
Bajo este titulo, lo que pretendo considerar, son las distintas circunstancias frente a las que se
verá el orden internacional debido a demandas, presiones, impactos producidos por actores o por
circunstancias que se escapan de las manos de los “ordenadores”.
Es evidente, que si todos aquellos actores que tienen una participación activa en la comunidad
internacional, en un momento determinado, se encuentran conformes con el estado de cosas
existente, se observa una estabilidad en el orden internacional. Además, puede ser que ese estado
de “conformidad” existente, se deba, no tanto a la satisfacción plena de las aspiraciones del actor,
sino a la total imposibilidad de modificar su situación relativa, en virtud de que el grado de
permisividad internacional, y/o la capacidad para adoptar actitudes contestatarias, se encuentre
dentro de márgenes estrechos 293 . Por lo que la estabilidad, estará dada fundamentalmente, por la
acción disciplinaria del poder o poderes ordenadores.
Procesos como la descolonización masiva en Asia, después de 1945 y en Africa, particularmente
a partir de los ´60, generan “impactos desordenantes”. También situaciones como la revolución
cubana a partir de 1959 y su “exportación” hacia América Latina y Africa. Situaciones como la
crisis del Congo en 1960. La conformación de grupos de países que buscan modificar la política
mundial de alguna manera, como el Movimiento de Países No Alineados y el Grupo de los 77,
brazo económico del MONOAL, o de modificar su status quo, como los países de la OPEP.
Acontecimientos de crisis interna, que se expanden al resto de la región, como la guerrilla en El
Salvador o del Sandinismo en Nicaragua, que atentaban contra la posibilidad de control
hegemónico por EUA en esa región. Hechos como la guerra en Yugoslavia y la gran cantidad de
conflictos étnicos y religiosos en Europa y Africa; etc. Muestran formas de desorden que atentan
contra el equilibrio y la estabilidad del sistema.
293
Ver “Líneas de Control Intra-Hegemónico” en, DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, El Orden Mundial del
Siglo XXI, (Buenos Aires, Ediciones de la Universidad, 1998).
139
Estas situaciones provocan inestabilidad internacional, ya que se dan modificaciones no sólo en
el estado y la situación del sistema internacional, sino también en el status-quo; y si el proceso
revisionista pretende reestructuraciones, pues, también se observarán cambios en las reglas del
funcionamiento de la estructura e incluso en el orden. Si todo impacto al sistema, es
relativamente controlado, tan sólo nos habremos encontrado con un cambio de equilibrio en el
sistema, pero éste continuará siendo el mismo, y se retornará a una relativa estabilidad. Si el
proceso llega a un punto, en que se torna incontrolable, entonces derivará en desorden
internacional. El desorden controlado es intrínsecamente manejable, mientras que el desorden
difuso, puede llegar a volverse incontrolable.
Para observar la situación respecto del orden, o las circunstancias del/los desórdenes, es
necesario detectar la identidad del conflicto dominante ya que es un condicionante de las
relaciones internacionales en cuanto a su orientación futura.
Básica e históricamente, nos encontramos con dos tipos de desorden 294 :
1) la anarquía;
2) el caos.
La anarquía, consiste en actos controlados por una voluntad e inteligencia política identificable.
Si no se la reprime, puede dar lugar a la anarquía internacional.
En el sistema bipolar, el mantenimiento del orden se ha llevado a cabo por bloques de carácter
defensivo, como la OTAN, la Organización del Tratado de los Países del Centro (CENTO), en el
Medio Oriente, -dejó de existir con la guerra entre Irak e Irán-; la Organización del Tratado del
Sudeste de Asia (SEATO u OTASE), que dejó de existir con la firma de la “paz” en Vietnam; la
Organización del Tratado de Australia, Nueva Zelanda y EUA (ANZUS), que dejó de existir al
ser denunciada por Nueva Zelanda, y el Tratado Interamericano de Asistencia Reciproca (TIAR)
en el hemisferio americano, que es el más antiguo de los bloques defensivos y quedó en desuso al
quedar demostrado que sólo EUA podía utilizarlo en su beneficio, ya que era inaplicable para
América Latina, y la guerra de las Malvinas de 1982 lo demostró. Como contrapartida, en el
bloque oriental, el Pacto de Varsovia, hoy inexistente. Los organismos como la ONU o la OEA
han operado como foros de tratamiento de las problemáticas conflictivas, o como mediadores. En
última instancia, las intervenciones las han hecho o los marines norteamericanos, u organismos
de seguridad colectivos.
Ejemplos de anarquía:
La exportación de la revolución cubana hacia América Latina o Africa durante los ‘60 y parte
de los ‘70. Aquí existe una voluntad e inteligencia política identificable, que bajo la
concepción de “extender al mundo el comunismo” o “liberar al mundo de la opresión
colonialista”, adopta objetivos expansionistas, utilizando como medio la creación de focos de
desorden en aquellas regiones donde hay un vacío de poder, o donde se plantean situaciones
conflictivas.
El impacto producido por la OPEP en 1973 y 1979 también entra dentro de esta categoría, ya
que el objeto era lograr mantener el precio del petróleo estable o evitar que fuera en baja y,
para ello, sacaron de las manos de los “ordenadores” o “controladores” la capacidad de
manejo de precios y del flujo petrolero. Esto pudo ser paliado por el mundo industrializado,
294
Liska George, War and Order, Reflections on Vietnam and History, (Baltimore, The Johns Hopkins Press,
1968), págs. 28-51.
140
luego de diez años de desarrollo de tecnologías energéticas alternativas a costa de un gran
perjuicio para ellos y para muchos Estados subdesarrollados importadores de petróleo. La
consecuencia de esta política, derivó, a posteriori, en la crisis de la deuda en 1982.
El caos consiste en acciones que son el resultado del descontrol de situaciones de crisis. Si se las
permite difundirse, dan lugar al caos.
Cuando los problemas domésticos, ya sean de carácter tribal, de clases, étnicos, religiosos,
ideológicos, sean comunales o regionales, se extienden en forma imprevisible, se provoca la
destrucción interna del orden, y a su vez, puede hacer estallar un caos internacional acumulativo,
en áreas, donde el orden es precario.
El orden mundial está en juego, cuando este tipo de desorden no permanece aislado,
ramificándose en el exterior, volviendo muy difícil para las potencias ordenadoras, el hacerle
frente.
Ejemplos de caos:
El problema planteado por el Congo en 1960, en el que se vio envuelta Nigeria, en virtud de la
internacionalización del caos. Las fuerzas de la ONU intervinieron, pero con poco éxito, y el
resultado, en definitiva, fue la división en Congo (Brazzaville) y Congo (Kinshasa) luego Zaire.
Luego del retiro de la ONU, hubo una intervención unilateral por parte de EUA, para restaurar el
orden.
Otro ejemplo de caos, fue la situación de conflictos en El Salvador y Nicaragua en
Centroamérica, que atentaban contra la estabilidad de esa región. También el caso de Yugoslavia
en el marco de Europa del Este.
La anarquía y el caos, son tan peligrosas como el vacío de poder, ya que éste implica la
inexistencia de un poder ordenador. Lo que debe evitarse, es el derrumbe total de la
distribución de poder, hasta el punto en que las posibilidades de orden sean prácticamente
nulas, cayéndose entonces en un caos mundial.
La “pacificación”, o “Pax”, implica el restablecimiento del orden en una región, pero no
necesariamente la satisfacción de las demandas de aquellos que han generado un desorden con
sus reclamos. Para que haya “Paz”, el orden debe estar acompañado de justicia 295.
295
Ver Goldschmidt Werner, Introducción al Derecho. La Teoría Trialista del Mundo Jurídico y sus
Horizontes, (Buenos Aires, Depalma, 1968), pág. 353.
141
Capítulo XIII
OBJETIVOS DEL ORDEN
Hay ciertos objetivos elementales en un sistema de Estados. Analizaremos brevemente estos
objetivos, considerando que estamos hablando de un orden “entre” Estados y no del “orden
global” 296. Para que haya orden global, éste debe abarcar a la totalidad de los miembros del
sistema y no ser controlado por los más poderosos.
1) La preservación del sistema
La regla central de todo sistema es la auto-conservación. Cuando hablo de sistema, lo estoy
haciendo en términos de “aquellos que lo conducen”.
Siempre hay actores, o conjunto de ellos que están disconformes con el status que les tocó y
actúan de manera tal de modificar al sistema en beneficio propio. Esto hace que el sistema se vea
sujeto a “impactos” constantes y deba generar “contra-impactos” a los efectos de mantener el
“equilibrio sistémico”.
La revolución francesa o la revolución rusa son ejemplos; actitudes como las de Cuba en 1959, o
Hungría en 1956 o 1958, o Checoslovaquia en 1968 también son ejemplo; o de grupos como el
Movimiento de Países No Alienados, especialmente entre 1960 y mediados de los ’70, o de la
OPEP en 1973, en 1979 o a fines de los ’90. Se podrían dar muchísimos ejemplos más.
2) Mantenimiento de la Independencia o Soberanía Externa
El sistema internacional, en términos jurídicos, está compuesto de Estados independientes.
Si uno observa al sistema en términos reales, verá que está compuesto de una cantidad
heterogénea de actores estatales y no estatales, con capacidad de decisión o no y de defensa de
sus intereses soberanos o no, pero que tienen, aunque sea de manera relativa, incidencia en el
sistema, lo que hace que éste sea dinámico 297.
Todos los Estados buscan que se reconozca su independencia de cualquier autoridad externa y su
jurisdicción suprema sobre su territorio, bajo el mismo criterio de reconocer la independencia de
los otros.
No obstante el sistema internacional refleja el predominio de los grandes poderes que se ven a sí
mismos como sus “custodios”.
3) Lograr y Mantener la Paz
Habría que hacer una diferencia entre lo que significa “paz” y lo que es la “pacificación” o
“pax”.
Los sistemas internacionales, en términos históricos, han reunido el requisito de establecer pautas
de orden -”pax”, pacificación- a través de sus “ordenadores”, pero este orden, ha tenido como
característica, que se trata del resultado de la “imposición” por parte de uno o de algunos pocos
que concentran el poder, generando pautas de justicia, según los principios establecidos por los
ordenadores. La “paz” implicaría orden con justicia 298 .
296
Este tema fue estudiado por Hedley Bull, The Anarchical Society: A Study of Order in World Politics,
(New York, Columbia University Press, 1977), pág. 16 y ss.
297
O un “sistema de acción” para decirlo en términos de Morton Kaplan, System and Process in International
Politics, (New York, John Wiley and Sons, 1957), Political System.
298
Ver Verdross, Alfred, Derecho Internacional Público, (Madrid, Aguilar, 1963), pág. 16. También
Goldschmidt, Werner, Introducción al Derecho: La Teoría Trialista del Mundo Jurídico y sus Horizontes,
El problema generalizado -por ejemplo, demandas de los subordinados, por un Nuevo Orden
Económico Internacional (NOEI) más justo, u otro tipo de demandas que generan conflictos
regionales y que los actores polares deciden resolverlas de manera de mantener el orden no de
hacer justicia, entre otras demandas existentes o posibles-, es que ese orden distribuya justicia,
en términos equitativos, para todos, y no desde el punto de vista y según los principios de los más
poderosos. Al no haber un “poder central” 299, los Estados polares, son “tratados” de manera
desigualitaria a su favor, en su beneficio, ya que no hay posibilidad de exigirles el cumplimiento
de las normas -que por otra parte, ellos generaron de manera dominante- o sancionarlos por
incumplimiento, al no haber una “autoridad suprema” -salvo la de ellos- 300 .
Todas las situaciones de disconformismo e insatisfacción generan conflicto, en muchos casos
derivan en guerra. El problema es su resolución. En general los organismos internacionales no
han mostrado capacidad de resolución de los conflictos de manera equitativa, sino siguiendo los
criterios de los grandes poderes dominantes que influyen en ellos, como el CS de la ONU por
ejemplo. El caso de la intervención en el Golfo Pérsico en 1991, ilustra lo que quiero decir, y
mucho más el caso Kosovo en 1999, que se llevó a cabo por parte de la OTAN a espaldas de la
ONU; igualmente el caso Irak del 2003 en el que EUA decidió actuar a espaldas del CS de la
ONU ya que éste vetaría cualquier iniciativa suya de intervenir militarmente.
4) Limitación de la Violencia
La historia del derecho internacional giró prácticamente alrededor de la búsqueda de mecanismos
para limitar la violencia. No obstante, salvo el establecimiento de ciertas reglas no se ha podido
lograr un mecanismo que ponga a todos por igual. Se ha aceptado que se recurra a la violencia
como forma de LEGÍTIMA DEFENSA, o por causas justas, como las que tienen que ver con la
protección de los derechos humanos, sin embargo todo queda sujeto al uso, muchas veces
político, que de estos mecanismos hacen los países poderosos.
5) Mantenimiento de las Promesas y los Principios
Dentro del sistema internacional la cooperación se lleva a cabo en base a acuerdos y éstos pueden
llevar a cabo su función si son cumplidos.
El cumplimiento de las promesas, al no haber un poder de policía supremo, descansa sobre el
principio “pacta sunt servanda” 301 . Sobre estas normas, descansa la estructura del derecho
internacional público; mejor dicho, sobre el “poder de policía” ejercido por los más poderosos.
El caso de la invasión a Afganistán por el gobierno norteamericano, a fines del 2001, es un buen
ejemplo, de la misma manera que la invasión a Irak en el 2003.
(Buenos Aires, Depalma, 1968). Igualmente DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, “La Problemática del
Orden”, en Geopolítica y Relaciones Internacionales, (Buenos Aires, Pleamar, 1981).
299
Tal vez, el único momento en la historia que se puede decir que la comunidad internacional fue
centralizada, es durante la etapa de la Edad Media, en que el poder de la iglesia por sobre los principados,
actuaba como un “mediador” y “ordenador”, al quitar el poder al príncipe mediante la excomunión. Esto
comienza a resquebrajarse hacia el siglo XVI, con el surgimiento del Estado-Nación, ya que el rey puede
lograr mayor autonomía interna y externamente, romper la subordinación que tenía con el Papa. Ver Puig,
Juan Carlos, Irureta, Hugo, Colombo de Imaz, Delia, Historia Política Contemporánea (1914-1939), (Buenos
Aires, Edición de los Autores, 1968), pág. 14.
300
Este tema lo traté en DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, El Orden Mundial del Siglo XXI, (Buenos Aires,
Ediciones de la Universidad, 1998), págs. 187 y 203.
301
Fidelidad a la palabra dada.
143
La comunidad internacional se ajusta a las presiones que recibe para el cambio, lo que constituye
la ruptura de los tratados y, al mismo tiempo, la preservación del propio principio, a través de la
doctrina “rebus sic standibus” 302 .
6) El Respeto y la Estabilidad en la Posesión sobre los Recursos
Ya se terminó la época en que la soberanía sobre los recursos naturales era un elemento central,
así como el control sobre las empresas consideradas estratégicas. Incluso se está terminando el
reconocimiento de la jurisdicción soberana.
En primer lugar, debido a la característica de estratificación del sistema internacional que hace
que algunos tengan “supra soberanía” y otros “soberanía limitada” 303 . Además, debido al grado
de transnacionalización del sistema. Hoy muchos Estados, especialmente los deudores de la
periferia, deben pactar la jurisdicción de tribunales en territorio de otro país, más que como un
rasgo de acuerdo civilizado, como uno de debilidad frente a los que imponen las reglas.
Otro factor que muestra que ya no existe el principio de control soberano sobre los recursos, está
dado por la forma en que los países industrializados en alianza con las empresas transnacionales,
logran en sus laboratorios “nuevos materiales” mediante la biotecnología por ejemplo, emulando
de manera más eficiente esos recursos, tales como fibra óptica reemplazando al cobre, o una
cantidad importante de alimentos.
Además, la ideología neoliberal ha impuesto el achicamiento del Estado y la privatización de los
recursos del Estado, por lo que las empresas que antes eran del Estado ahora pasan a ser
propiedad de empresas privadas transnacionales o empresas estatales de Estados más poderosos.
C) ORDEN MUNDIAL
El orden mundial es distinto y más complejo que el orden entre Estados. Se podría decir que el
orden aún hoy sigue siendo internacional, aunque existen elementos que muestran su tendencia
hacia un orden mundial.
Cuando hablo del orden mundial, no sólo me refiero al orden en términos de globalidad, sino
también que abarca a más actores que solamente el Estado-Nación; actores que han ido
creciendo en número e importancia, especialmente a partir de la segunda mitad del siglo XX y
que hoy tienen capacidad de generar reglas más allá de la voluntad de los Estados.
Si consideramos que el “orden” es un conjunto de parámetros -dados por el régimen-, entre los
cuales se sustentan las relaciones entre los miembros del sistema y se busca concretar las
aspiraciones; habría que aclarar que “orden internacional” es el orden entre Estados, pero los
Estados están conformados por hombres, grupos, regiones políticas, empresas, etc., que también
tienen interés en el orden y las acciones internacionales, sea porque buscan incidir o porque las
características del funcionamiento del sistema tienen incidencia directa o indirecta en ellos.
302
“Siendo así las cosas”. El derecho internacional público autoriza a un Estado a que se desligue de un
tratado bilateral si la otra parte lo infringe. O, los Estados contratantes, al suscribir un tratado, hacen de la
existencia de determinadas circunstancias el supuesto expreso o tácito de que si estas circunstancias dejan de
darse, pierde entonces el tratado su validez, puesto que en la intención de las partes solo había de valer
mientras subsistieran. Ver Verdross, Alfred, Derecho Internacional Público, (Madrid, Aguilar, 1963), pág.
122 y ss.
303
Ver Garnier, Lydia W., Soberanía Limitada ¿Soberanía Nacional del siglo XXI?, en Revista “GEOSUR”,
Vol. XIX, N° 220, Montevideo, Uruguay, Julio-Agosto 1998, págs. 9-20.
144
Temas como derechos humanos, medio ambiente, comercio, etc., son de interés de individuos,
grupos, empresas, además del -o a pesar del- Estado al que pertenecen.
En el contexto global, el Estado-Nación no es el único actor significativo; las organizaciones no
gubernamentales (ONG’s), las organizaciones de la sociedad civil (OSC), las empresas
transnacionales, la banca, los grupos disconformes que demandan ser parte del sistema porque se
sienten marginados de él, como el “zapatismo” en México, los “sin tierra” en Brasil, etc., y otros
grupos cuya actividad es espuria, pero que tienen un gran poder y manejo, como el narcotráfico,
también son actores que inciden en el sistema y generan reglas.
Si queremos hablar de orden, debemos considerar a estos actores, ya que forman parte del
sistema y también tienen incidencia en la estructura.
En el siglo XIX, el orden mundial era simplemente la suma de varios sistemas políticos que
generaban orden particular a distintas partes del mundo. A principios del siglo XX continuaba
siendo esa suma de órdenes particulares en regiones como la europea y sus zonas de influencia,
EUA y sus zonas de influencia, el imperio otomano, el imperio chino, el japonés; los kanatos y
sultanatos en el Medio Oriente, etc.
Después de la primera guerra mundial, el orden tendió a hacerse mundial, pero esta tendencia se
frenó, después de la segunda guerra mundial –precisamente en 1947- con la división del mundo
en dos bloques ideológicos controlados por EUA y la URSS.
Después de la segunda guerra mundial, también comienza a darse un fenómeno importante, el de
la descolonización en Asia que será acompañado en los ‘60 por la descolonización masiva en
Africa y en los ‘70 en el Caribe, lo que provocó, por un lado, la multiplicación de los EstadosNación, por el otro el surgimiento de grupos que tuvieron que ver con esta revolución
descolonizadora, a los que se le fueron agregando otros grupos defensores del medio ambiente,
de los derechos humanos, de la mujer, etc. Acompañando a este fenómeno, también en los ‘60
comenzó a tener fuerza el surgimiento de empresas multinacionales y transnacionales, la banca y
las agrupaciones de países con intereses de mejorar su situación, como la OPEP y el Movimiento
de Países No Alineados, principalmente.
Pero la universalización del orden comienza a darse a partir del fin del sistema bipolar; sistema
que impedía la posibilidad de un relacionamiento global.
Se siguen sumando elementos que muestran que esta tendencia se profundiza. El caso Pinochet
muestra la internacionalización -o tal vez también transnacionalización- del sistema judicial
penal, debilitando el principio de soberanía jurisdiccional del Estado. Lo mismo podría decirse
del Tribunal Penal para la ex Yugoslavia, el Tribunal Penal para Ruanda, el caso del ex militar
argentino Ricardo Miguel Cavallo represor en la ESMA (escuela de Mecánica de la Armada),
residente en México cuya captura es reclamada por España y la justicia mexicana accedió a su
extradición; y muchos otros casos 304 . Se trata de tribunales “particulares”, para juzgar casos que
EUA está interesado, pero que no podrían juzgar actuaciones de EUA, ya que no se trataría de un
Tribunal Penal Internacional 305 .
304
Este tema lo he analizado en “Tendencias del Orden Mundial; Régimen Internacional, (Buenos Aires,
Edición del Autor, 2001)305 De todas formas, EUA también está exento del TPI, de manera tal que ha logrado
su objetivo de juzgar sin ser juzgado.
145
Gráfico 18 Orden Global
El orden mundial es mucho más amplio y abarcativo que el orden internacional porque para
comprenderlo, no sólo hay que considerar el orden entre los Estados sino también el orden en el
interior de ellos, dado los actores y regiones que hay, que tienen intereses o son condicionados
por las actividades o reglas externas y, además, el que se genera a partir de la actividad de actores
de carácter transnacional del más diverso tipo, como empresas, banca, fondos de pensión y de
seguro, ONG’s, OSC, municipios que se conectan entre sí, regiones que se conectan entre sí, etc.
306
.
El sistema mundial es muy complejo hoy, como para considerar que el orden es sólo entre
Estados, siendo que la estructura está conformada por mucha mayor cantidad de actores no
estatales que por Estados.
EL ORDEN EN LA POLITICA MUNDIAL
El orden debería permitir la satisfacción y el mantenimiento de las aspiraciones elementales de
toda la humanidad en términos de equidad distributiva, tomando al mundo como una totalidad.
306
Ver Hedley Bull, The Anarchical Society: A Study of Order in World Politics, (New York, Columbia
University Press, 1977), págs. 20-22. También ver Kenichi Ohmae, “El Fin del Estado-Nación”, (Sgo. de
Chile, Andrés Bello, 1997). Igualmente, Castells, Manuel, La Era de la Información: Economía, Sociedad y
Cultura, Fin del Milenio, Volumen III, (México DF, Editorial Siglo XXI, 1997. Traducción de Carmen
Martínez Gimeno. Original en Inglés año 1997.
146
¿Hasta qué punto el sistema de Estados tal como está dado, permite esto?
¿Hasta qué punto, el orden es el valor exclusivo y excluyente dentro del sistema?
¿El orden no debería estar subordinado a la libertad y la justicia o al menos ser considerado como
un valor compatible con aquellos valores? 307
Ciertas situaciones que se dan en el interior de los Estados, como las vinculadas a los derechos
humanos por ejemplo por diversas causas, sean por dictaduras o debido a costumbres ancestrales
o pautas religiosas como, la “clítoristomia” de la mujer en ciertos países de religión musulmana,
o la prohibición de votar o ser electa a las mujeres de Kuwait 308 , o el impedimento de ser
sacerdotes las mujeres, confirmado por el Papa Juan Pablo II, bajo el justificativo de que
Jesucristo estuvo rodeado de 12 apóstoles hombres; o los problemas de pobreza global; o entre
Estados, como las situaciones de explotación colonial o neocolonial, etc.; ¿no deberían ser
tenidas en cuenta y protegidas por el orden mundial sin que se considere una intromisión en los
asuntos internos de los Estados y sin que deba depender del poder de otros Estados que se auto
arroguen el derecho de “policías mundiales”?
La Declaración Universal de los Derechos Humanos de la ONU de 1948 muestra una tendencia
en el sentido de una “sociedad mundial” pero, también se puede decir que, pese a que Tribunales
como el de Nuremberg, para juzgar los crímenes de guerra de los nazis o el de Tokio, en realidad
muestran la forma en que los vencedores aplican la justicia a los vencidos. De la misma manera
se puede decir del Tribunal Internacional para la ex Yugoslavia o para Ruanda.
EUA es reticente a ratificar el Tribunal Penal Internacional, por temor a que sus soldados sean
sometidos a juicio en cada oportunidad en que salen a cumplir con misiones que EUA llama de
paz, pero que en realidad lo hace como “policía mundial”.
La doctrina de “intervención colectiva” adoptada por la Sociedad de Naciones, la ONU y
organismos regionales tales como la OEA, no muestran una tendencia a la institucionalización de
un orden y una justicia universal, sino de mayorías que votan luego de haber sido advertidas
directa o indirectamente por el o los más poderosos. La historia del Sistema Interamericano está
plagada de ejemplos como éste 309 .
Sistemas como el bipolar no contribuyen a la posibilidad de un orden global; es más, lo impiden,
de la misma manera que concepciones como la de Huntington sobre “choque entre
civilizaciones”, en reemplazo de la guerra fría.
No obstante, la tendencia natural es hacia un mundo estratificado; el hecho de que el poder
alcance un nivel razonable de difusión, no quita el interés de los miembros de un sistema de sacar
ventajas por sobre el resto y, en la medida de lo posible, imponerse sobre ellos.
El sistema internacional responde no a un criterio simple y unilateral, sino a criterios
complejos y múltiples. Viéndolo desde la perspectiva epistemológica, el sistema responde
tanto al criterio “hobbesiano” de conflicto y lucha por el poder entre los actores y también
períodos de paz -juego de suma cero-, como al criterio “kantiano” de cooperación y solidaridad
transnacional -juego de suma no cero- hoy se puede ver a través de la ONG’s y las OSC; así
307
Ver sobre el tema Hedley Bull, The Anarchical Society: A Study of Order in World Politics, (New York,
Columbia University Press, 1977), Cap. 2 “Does Order Exist in World Politics?”
308
Ver Diario Clarín de Buenos Aires, 17 de enero del 2001, pág. 22.
309
147
como al de Grocio, que resulta de una mixtura entre los criterios anteriores, de realismo y
universalismo en un contexto institucional, pero no como Kant que da preeminencia a las
personas por sobre los Estados, sino que éstos tienen primacía 310. En diferentes períodos
históricos y estados del sistema, en diferentes áreas geográficas y en las políticas de diferentes
Estados y gobernantes, puede predominar alguno de estos criterios por sobre los otros, pero
operan como una totalidad, como caras diferentes de una misma moneda. El sistema oscila entre
los distintos criterios, en base a la posibilidad que dan las “mutuas represiones” siguiendo
“criterios estructurales” 311 .
La historia de la humanidad está plagada de situaciones coloniales, neocoloniales, de expansión y
dominación imperial, de búsqueda de imposición de una ideología o concepción del mundo,
como las cruzadas con el cristianismo, o el cristianismo en la Edad Media, o el capitalismo y el
comunismo en el siglo XX. Cada época y cada dominador trata de justificar su accionar a través
de una concepción o ética, como el derecho divino, por ejemplo que lo asistía al Gengis Khan en
sus conquistas, el cristianismo que acompañó “civilizatoriamente” a los conquistadores europeos
de América; la democracia y su expansión por el planeta en el pensamiento de los gobiernos de
EUA, y así sucesivamente.
En la medida en que el sistema se va haciendo más complejo, los métodos de dominación y
expansión se hacen más sutiles. Por sobre todo, se “penetra culturalmente” de manera tal de
generar la sensación en los dominados que lo que se hace es en bien de ellos, a la vez que se los
está “salvando” con esta actitud de un mal mayor 312.
El orden es impuesto por los que mayor poder tienen; por los que pueden establecer el “vector de
direccionalidad” siguiendo la “ley del paralelogramo”.
LA SOCIEDAD ANARQUICA
A principios del siglo XX, Goldsworthy Lowes Dickinson planteaba que vivíamos en un mundo
cuya característica era la “anarquía” por no estar sujeto a un gobierno central. A consecuencia
de esta anarquía los Estados no formaban ningún tipo de sociedad mundial 313 .
Este pensamiento sigue el criterio de Hobbes de una constante lucha por el poder entre los
Estados. Sin embargo, autores como Hedley Bull opinan que la ausencia de un gobierno mundial
no es incompatible con la interdependencia y la posibilidad de un orden 314 . De todas formas, lo
que se está planteando es que al no haber un “árbitro supremo” con poder de policía como para
exigir a todos el cumplimiento de las reglas o sancionarlos por incumplimiento, esta
interdependencia genera un orden pero cuya justicia es inequitativa.
Es cierto que para que haya orden en el sistema mundial, no es necesario que haya un “gobierno”
al estilo del Estado-Nación. El orden puede alcanzarse a través de las “mutuas represiones” entre
310
University Press, 1977), págs.24-27 y 41.
311
Ya he explicado con anterioridad el significado de “criterios estructurales”.
312
Este tema lo he estudiado en, DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, El Orden Mundial del Siglo XXI,
(Buenos Aires, Ediciones de la Universidad, 1998), Cap. VII.
313
Goldsworthy Lowes Dickinson, The European Anarchy (London, Allen & Unwin, 1916) y también su The
International Anarchy, (London, Allen & Unwin, 1926), citado en Hedley Bull, The Anarchical Society: A
Study of Order in World Politics, (New York, Columbia University Press, 1977), pág. 46.
314
University Press, 1977), págs. 46-51.
148
los miembros del sistema, así como de los acuerdos que alcancen entre ellos, toda vez que tengan
mecanismos para poder exigir el cumplimiento de lo pactado o sancionar por incumplimiento.
Sin embargo, en un sistema estratificado, las “mutuas represiones” son complejas de alcanzar,
porque lo que el más poderoso puede lograr o exigir, siempre es mayor que lo que el menos
poderoso puede hacer, generándose situaciones de asimetría y también de injusticia, ya que no
hay equidad en la distribución.
149
Capítulo XIV
LOS GRANDES PODERES Y EL ORDEN MUNDIAL
Los grandes poderes estatales contribuyen al orden internacional en dos direcciones principales:
1) Tratando de manejar de manera razonable, en beneficio propio y del sistema -que
controlan- sus relaciones entre sí; y
2) explotando su predominio para impartir direccionamiento a los asuntos internacionales y
al sistema como un todo.
Gráfico 19 Grandes Poderes y Orden Internacional
1) Los grandes poderes manejan sus relaciones entre sí, dependiendo de si existe o no una pugna
entre ideologías alternativas -caso de la “guerra fría”- o una ideología “ambiental” -el
liberalismo en el siglo XIX, el neoliberalismo a partir de los ‘90 en el siglo XX-, buscando que el
orden global se mantenga en beneficio del sistema que ellos controlan:
i) Preservando el balance de poderes general. Si se trata de un sistema bipolar, lo harán en
la medida en que no pueden superar al otro gran poder; si se trata de un sistema multipolar, lo
harán a través de sistemas de balance y contrabalance.
ii) Buscan evitar o controlar situaciones de crisis o limitar o contener la guerra entre ellos.
Todo conflicto lo derivan “a” o lo “dirimen” “en” la “periferia” tratando de evitar
comprometerse de manera directa 315.
2) A su vez, los grandes poderes buscan sacar ventaja de su predominio en relación con el
resto del sistema:
iii) Explotando unilateralmente su predominio.
iv) Respetando la esfera de influencia de los otros grandes poderes, en la medida en que no
puedan alcanzar un claro predominio.
315
Sin embargo, EUA se vio envuelto de manera directa en la guerra de Vietnam. Ver Liska, George, War
and Order: Reflections on Vietnam History, (Baltimore, The Johns Hopkins Press, 1968).
v) Actuando conjuntamente, bajo la idea de un concierto de poderes, en situaciones de crisis
en las que la existencia del sistema -ese que ellos conducen- esté en tela de juicio.
Esto, desde ya, no es la descripción de lo que los grandes poderes llevan a cabo efectivamente,
sino más bien, las alternativas de lo que pueden hacer, por sobre el resto de los miembros del
sistema. Los grandes poderes intentan imponer sus pautas, en el nivel “horizontal” frente al resto
de sus pares, sea mediante mecanismos competitivos -relación amigo-adversario- o procurando
destruir al otro -relación amigo-enemigo- y en el nivel “vertical” buscan dominar al mayor
número de actores y áreas geográficas por sobre el resto de sus pares, mientras que los que se
encuentran “abajo”, tratan de sacar provecho de las relaciones de subordinación o se resisten y
procuran modificar el status quo en beneficio propio.
Esta es la forma característica de funcionamiento de la “estructura” 316 . Las relaciones se dan en
términos “horizontales” en el “tope” del sistema de manera competitiva y conflictiva y en
términos “verticales” de “arriba hacia abajo” buscando dominar, y de “abajo hacia arriba”
subordinándose o resistiéndose. Esta forma característica, condiciona el funcionamiento del
sistema. Dependiendo de la forma dominante como se caracterice la estructura, es que se
relacionarán los miembros del sistema. Todo este relacionamiento se da en el marco de un
“equilibrio”, dado que gran parte de los miembros del sistema intentarán “impactarlo” para
generar modificaciones al status quo establecido por los grandes poderes, con el fin de mejorar
su situación u obtener justicia para sus aspiraciones y demandas.
i) Preservar el Balance de Poderes General
Lo primero en el orden mundial, tiene que ver con las relaciones entre los grandes poderes en el
“tope” del sistema. Las alternativas de relacionamiento dependen de si existen o no ideologías
alternativas o en pugna.
En caso afirmativo, las relaciones entre los grandes poderes del sistema tenderán a polarizarse
alrededor de las ideologías alternativas o en pugna, de manera tal que el sistema adoptará una
configuración bipolar. Las relaciones interpolares seguirán el criterio “amigo-enemigo”: “estás
conmigo sos amigo, no estás conmigo, sos enemigo”. En este caso, la tendencia de una u otra
cabeza de bloque, será lograr la supremacía total, lo que derivaría en un sistema unipolar con
un orden “imperial” y, en caso de no lograrla, mantener un equilibrio statuquista. Cada bloque
generará sistemas de seguridad colectivo a partir de “alianzas permanentes”, al estilo OTAN,
Pacto de Varsovia, TIAR, CENTO, ANZUS, OTASE, etc. El eje de relacionamiento dominante,
será el estratégico-militar, toda vez que la “seguridad” de uno u otro bloque, es el valor más
preciado por las potencias polares. El eje económico, opera como subsidiario.
En el caso de que las relaciones entre los grandes poderes se den en un marco global en el que
exista una ideología imperante -ambiental-, y no aparecen ideologías suficientemente
importantes como para transformarse en alternativas y pugnar, entonces, el sistema tenderá a
adoptar una configuración multipolar. Son admitidos nuevos miembros al “club” de las grandes
potencias, en tanto reúnan el requisito de poder suficiente y no afecten al balance de poderes. Las
relaciones interpolares, en este caso, seguirán el criterio “amigo-adversario”: “estás conmigo, sos
amigo, no estás conmigo, sos un competidor”. No está en tela de juicio la existencia del otro,
como se da en el caso de las relaciones “amigo-enemigo”. En este tipo de sistema, no se admiten
316
Este tema lo he trabajado en profundidad en DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, “El Orden Mundial del
Siglo XXI”, (Buenos Aires, Ediciones de la Universidad, 1998), Cap. X. También en DALLANEGRA
PEDRAZA, Luis, “Tendencias del Orden Mundial: Régimen Internacional”, (Buenos Aires, Edición del
Autor, 2001).
151
las supremacías. Todo desequilibrio, será inmediatamente rectificado a través del sistema de
“balance de poderes”, generando, si es necesario, “alianzas ad hoc”. No se admiten las
alianzas permanentes, ya que atentan contra la posibilidad de recuperar el equilibrio a través del
mecanismo de “balance de poderes”. El eje de relacionamiento dominante, será el “económico”,
toda vez que la “rentabilidad”, es el valor más preciado. El eje estratégico-militar operará como
subsidiario 317 .
ii) Evitar o Controlar Situaciones de Crisis o Limitar o Contener la Guerra entre ellos
Los actores polares tratan de evitar o de controlar aquellas situaciones de crisis que los enfrente y
debilite sus posiciones o ponga en tela de juicio la existencia del sistema y, por lo tanto, su
existencia como actores polares. En general, tienden a dirimir todos sus conflictos en la
“periferia”, de manera tal de ganar o perder “piezas” o espacios, pero no correr peligro directo.
No obstante, pueden darse situaciones en las que un actor polar se vea implicado de manera
directa en un conflicto, como lo fue EUA en el caso de la guerra de Vietnam, en la que fue
derrotado, perdiendo presencia hegemónica en el sudeste asiático que ganó la URSS, al
unificarse Vietnam hacia el lado soviético. El gobierno de Nixon-Kissinger, palió esta situación
con lo que se conoció como la “Carta China”, acercándose al “enemigo de su enemigo”,
considerándolo como “aliado circunstancial”, para recuperar la presencia hegemónica perdida en
el sudeste asiático.
Medios utilizados para controlar situaciones de crisis o limitar o contener la guerra, son
múltiples. Entre EUA y la URSS, pusieron en funcionamiento mecanismos tales como el
“teléfono rojo”, que les permitía consultarse de manera directa frente a cualquier situación que
pudiera derivar, accidentalmente, o por causas generadas en la periferia, en una confrontación
directa entre ellos. También adoptaron otras formas de limitación de la confrontación, como la
firma del Tratado Antártico, en el que se prohíbe la nuclearización de esa región, o los acuerdos
de limitación de armas nucleares, como los SALT o los START, o las doctrinas orientadas a la
limitación de la guerra a situaciones defensivas, que derivaron en la búsqueda de la distensión y
la coexistencia pacífica.
iii) Explotar Unilateralmente su Predominio para Sacar Ventaja con Relación al Resto del
Sistema
Los actores polares, en relación con sus áreas de influencia, hacen uso unilateral de su
predominio, para ejercer su poder ordenador y disciplinador, a la vez que evitar que miembros de
su ámbito hegemónico les den ventajas a otros actores polares con sus preferencias.
El orden se basa en las “líneas de control intrahegemónicas”. En situaciones en las que existe
pugna entre ideologías alternativas, la presencia ordenadora y disciplinadora de la potencia
hegemónica, se militariza, legitimándose y legalizándose a través de sistemas de seguridad
colectiva y organismos que regulan la intervención. La Organización de Estados Americanos
(OEA) y el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR), en el Sistema Interamericano
durante la etapa de la guerra fría han cumplido con esta finalidad para EUA 318 .
317
Estos temas los he estudiado en “La Problemática del Orden” en DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, (et
al) Geopolítica y Relaciones Internacionales, (Buenos Aires, Pleamar, 1981). También en DALLANEGRA
PEDRAZA, Luis, El Orden Mundial del Siglo XXI, (Buenos Aires, Ediciones de la Universidad, 1998), Cap.
IX.
318
Este tema lo he desarrollado extensamente en, DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, Relaciones Políticas
entre Estados Unidos y América Latina: ¿Predominio “monroista” o Unidad Americana?, (Buenos Aires,
Edición del Autor, 1994).
152
En épocas en las que existe una ideología dominante -ambiental- y la rentabilidad es el valor más
preciado, los mecanismos rectificadores a las conductas independientes de los miembros de la
esfera de influencia, se basan en limitaciones o sanciones de carácter económico-financiero,
como cortes en los créditos o préstamos, o votos negativos en organismos multilaterales de pago
donde busquen préstamos o crédito, retracción de inversiones o retiro de empresas, cierres de
mercados a la compra de productos provenientes de esos países, etc. Se busca aislar a ese país, de
manera tal de que no obtenga ninguno de los beneficios o ventajas que obtienen otros que
cumplen o son funcionales al modelo o la ideología dominante.
iv) Respetar la esfera de influencia de los otros grandes poderes, en la medida en que no
puedan alcanzar un claro predominio.
Las relaciones interpolares se basan en el criterio, tácito, de “no hacer al otro lo que no me gusta
que me hagan”, salvo que exista una oportunidad cierta de lograr un claro predominio. En 1823,
el presidente Monroe de EUA consideraba como esfera de influencia al hemisferio y planteaba la
no intromisión de actores extracontinentales en los asuntos internos del hemisferio. La
declaración del presidente Monroe no incluía a Gran Bretaña, cuya esfera de influencia era
Sudamérica y mutuamente respetaban sus esferas de influencia, al punto de que EUA nada hizo
en el caso de la invasión de Malvinas por Gran Bretaña en 1823, pese a los pedidos del gobierno
argentino. Esta no intromisión, en la segunda mitad del siglo XX, estuvo orientada a la ideología
marxista-leninista. En la etapa colonial, a partir de 1885, las potencias coloniales acordaron
respetar los derechos exclusivos sobre las áreas que cada una controlaba. Después de la segunda
guerra mundial, las potencias polares se aseguraron las esferas de influencia, mediante la
creación de sistemas de seguridad colectiva como la OTAN (1949) por parte de EUA y una lista
de tratados con otras regiones dentro del bloque y, como contrapartida, la URSS creó el Pacto de
Varsovia (1955). Durante los movimientos de liberación en Hungría en 1956 y 1958 y en
Checoslovaquia en 1968, los grupos liberacionistas pidieron apoyo a la embajada de EUA, la que
les respondió que el gobierno norteamericano otorgaría ayuda si ellos tenían éxito en su objetivo.
Como los movimientos fueron sofocados, no se efectivizó el apoyo directo. En el caso cubano, la
búsqueda de apoyo a la URSS por parte de Fidel Castro se hacía desde una situación de éxito en
la toma del poder, pero en la que no estaba en claro la ventaja que obtenía la URSS; por ello,
Castro, para obtener ese apoyo en 1961, debió declararse “marxista leninista”. Inmediatamente
de pronunciado, Kruschev consideró a Cuba un aliado y puso en funcionamiento los mecanismos
de “asistencia recíproca”. En otras situaciones, los actores polares entrenan y arman grupos que
operaran en su favor, de manera tal de contrarrestar las ventajas que el otro actor polar pudiera
alcanzar, caso de apoyo con fondos financieros y armamentos a la “contra” nicaragüense por
parte de EUA para evitar que el sandinismo en el gobierno pudiera otorgarle ventajas a la URSS;
o caso de entrenamiento y apoyo con armamentos y fondos por parte de EUA a los “talibanes”
para que recuperen Afganistán que era controlado por la URSS desde 1979.
Las esferas de influencia son “globalmente” respetadas, pero se utilizan todo tipo de mecanismos
“subrepticios”, como apoyos a facciones en determinados países del otro bloque, o directos,
como los conflictos localizados en las “líneas fronterizas interhegemónicas” para avanzar por
sobre el otro bloque, como lo fue el caso de la guerra de Vietnam, que se decidió a favor de la
URSS.
La búsqueda de influencia en las esferas de otros actores polares en los casos en que no haya
pugna entre ideologías, sino una ideología dominante, como el neoliberalismo, por ejemplo, es
más compleja y sutil. Por ejemplo la competencia entre EUA y la Unión Europea por controlar a
América Latina, el primero a través del ALCA y la UE mediante acuerdos que lleva a cabo con el
MERCOSUR y otras regiones o países del subcontinente.
153
v) Actuar conjuntamente, bajo la idea de un concierto de poderes, en situaciones de crisis
en las que la existencia del sistema esté en tela de juicio
Independientemente de la existencia de esferas de influencia, las potencias polares actúan en
conjunto, en pro del mantenimiento del orden, toda vez que las actividades de actores o regiones
al interior de cualquiera de las esferas de influencia o situaciones de crisis, pueden poner en
peligro la existencia del sistema o debilitar la capacidad hegemónica de los actores polares.
En la medida en que la capacidad de presión crece desde “abajo”, crece también, por “arriba” la
tendencia a acordar entre los actores polares, formas de mantenimiento del régimen.
La imagen de las situaciones de crisis, que puedan afectar al equilibrio del sistema o debilitar la
capacidad hegemónica de los actores polares, puede verse a través de la “fábula del
piromaníaco”:
En un pequeño pueblo, en el que existe un solo cuartel de bomberos -imagen del “ordenador”- y donde
hay un piromaníaco -imagen del “desordenador”- una noche, se enciende fuego en uno de los extremos.
Los bomberos salen en pleno a apagar el fuego y cuando están terminando, el piromaníaco, enciende
fuego en el otro extremo. Los bomberos parten hacia el otro extremo, quedando un pequeño grupo para
asegurarse que en las cenizas no quedan nuevos focos. Cuando están a mitad de apagar el nuevo fuego,
el piromaníaco enciende otro en un tercer extremo; entonces la mitad de los bomberos se queda
apagando el fuego y la otra mitad parte hacia el nuevo foco. Cuando los bomberos comienzan a apagar
el tercer foco, el piromaníaco prende fuego en el cuarto extremo. Ahora, ningún bombero puede ir a
apagarlo.
Esto simboliza que, cuando aumentan los focos de desorden por “abajo” disminuye la capacidad
de control hegemónico -o de ordenamiento- por “arriba”.
En estos casos, los actores polares deben intentar concentrarse en aquellas áreas que consideran
prioritarias y delegar a “aliados preferenciales” el que les “cuiden las espaldas” en las áreas
menos convulsivas.
George Liska, denomina a esta situación global, como “pequeños focos de orden local en un
mar de desorden” 319 . Los actores polares pierden capacidad hegemónica y se les hace cada vez
más complejo el mantenimiento del orden global. Deben establecer mecanismos de “distensión”
a nivel “horizontal” y adoptar conductas de mayor “flexibilidad” a nivel “vertical”. Todo en aras
del mantenimiento del sistema y también de las respectivas capacidades hegemónicas.
319
Ver Liska, George, War and Order, (Baltimore, The Johns Hopkins Press, 1968), págs. 25-26.
154
Capítulo XV
EL PROBLEMA DEL ORDEN Y LA JUSTICIA
El orden no es el único valor al que aspiran los seres humanos. La justicia es un valor, en
muchos casos más buscado que el orden en sí. Un orden que no contemple al concepto de
justicia, es un orden coercitivo, es una dominación arbitraria 320 .
En primer lugar, deberíamos plantearnos cómo establecer una compatibilidad o equilibrio entre
orden y justicia, atendiendo a esta última en términos de equidad y distribución, en el marco
mundial.
El sistema mundial, está fundamentalmente orientado a establecer o mantener el orden
prioritariamente, por sobre la justicia que este orden pueda dar o garantizar. No obstante, en el
sistema global, aquellos que tienen poder suficiente para imponer el orden, se orientan en el
sentido de garantizar el status quo, ya que están satisfechos con el estado de cosas, mientras que
los que no tienen poder suficiente como para establecer el orden, ni siquiera para modificarlo, se
orientan, aunque “no necesariamente”, en el sentido de adoptar políticas reformistas, de manera
tal de cambiar su situación y mejorar su inserción, o resolver sus demandas no satisfechas. Digo
“no necesariamente”, porque no todos los miembros del sistema que carecen de poder para
establecer pautas de orden, se orientan en el sentido de modificarlo. Muchos, perciben que
pueden obtener ventajas del status quo vigente. Además, resulta muy complejo establecer un
cierto grado de coordinación “horizontal” de manera tal de sumar capacidad de negociación para
modificar el orden imperante en aras de una mayor justicia equitativa y distributiva. Esto se debe
a que desde las potencias polares, se procura mantener el estado de fragmentación en la periferia,
de manera tal de evitar que puedan unirse para lograr maximizar su capacidad negociadora, y
esto comprende, apoyar a los gobiernos funcionales a esto. Esto significa, que muchos
gobiernos de la periferia, estarán más interesados en conectarse con la élite del centro que
con la élite de la periferia, en aras de maximizar la capacidad de negociación y modificar el
status quo vigente para conseguir una mayor justicia equitativa y distributiva 321 .
En general, la justicia, administrada desde “arriba”, no es distributiva ni equitativa, sino que
tiende a garantizar que se satisfacen las demandas, toda vez que los demandantes cumplen con
ciertos requisitos, caso contrario, no se otorgará lo que se demanda. En tanto el demandante no
cumpla con los requisitos que se les impone, no logra su objetivo.
Para que los de “abajo” logren justicia para sus demandas o intereses, desde su punto de vista,
deben tener suficiente poder o aliarse, de manera tal de maximizar las posibilidades de logro de
sus objetivos insatisfechos. Esto último, es lo complejo de lograr a nivel “horizontal”, salvo
excepciones, como las de la OPEP o la creación de la UE, que no se ha repetido en ningún
proceso integrativo llevado a cabo en la periferia.
Además, existe una creencia, generalizada, de que el derecho internacional, a través de los
tratados o acuerdos que se firmen, o los organismos internacionales, son los encargados de dar y
garantizar la justicia. En la medida en que se cumplan los tratados o compromisos
internacionales, se obtendrá la justicia necesaria. O los propios organismos internacionales se
encargarían de ello. Esto muestra una visión distorsionada del funcionamiento del sistema
internacional, que se basa en relaciones de poder y no en “convergencia de voluntades”.
Pretender que un organismo internacional, que se orienta en la dirección que le imprimen los más
320
Esta es la idea de San Agustín en De Civitate Dei, IV, 4, citado en Verdross, Alfred, Derecho
Internacional Público, (Madrid, Aguilar, 1963), pág. 18.
321
Este tema lo traté en, DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, “El Orden Mundial del Siglo XXI”, (Buenos
Aires, Ediciones de la Universidad, 1998), Cap. VII.
poderosos, resuelva las demandas no satisfechas de aquellos que no tienen capacidad de poder
dentro o fuera del organismo y que sólo cuentan con el poder de su voto, muestra una perspectiva
poco relista de cómo son las cosas. Esto anula el concepto del “interés nacional”; y los Estados al menos los poderosos-, se guían por el interés nacional, no por el bien común. Los Estados
menos poderosos están más interesados en el bien común, por el hecho de que necesitan obtener
respuestas a sus demandas no satisfechas, pero no es gracias a la vigencia de una ética del bien
común como lo van a conseguir, sino a que obtengan una capacidad de maximización de su
poder negociador.
Hay que distinguir entre la justicia y la ley. La ley es un componente de la justicia, no la justicia
. La referencia a justicia está estrechamente conectada con la justicia conmutativa o la justicia
recíproca, que establece compensaciones entre las partes, y la justicia distributiva, o la justicia
evaluada en conjunto a la luz del interés común o bien común de la sociedad, que asigna a cada
miembro de la comunidad una parte adecuada de los quehaceres y bienes comunes. La justicia
conmutativa se observa en el reconocimiento de derechos y deberes por un proceso de
intercambio o negociando; es la forma en que un individuo o el grupo reconoce los derechos de
otros a cambio del reconocimiento de los propios. En la medida en que el proceso de negociación
entre individuos o grupos sea igual, se darían iguales derechos caso contrario, alguien obtendría
más que otros, lo que generaría una asimetría y una situación de injusticia. La justicia
distributiva, por contraste, no ocurre a través de un proceso de trato entre los miembros
individuales, sino por una decisión de la sociedad en su conjunto, considerando el bien común o
interés común. La política mundial en la era presente es, principalmente, un proceso de conflicto
y cooperación entre Estados que tienen sólo el sentido más rudimentario del bien común del
mundo en conjunto, y es, por consiguiente, preeminentemente el dominio de ideas de justicia
conmutativa en lugar de la justicia distributiva. El tema principal de disputa sobre la justicia en
asuntos internacionales será encontrado en el esfuerzo de los Estados soberanos, a través de un
proceso de demanda y contra demanda, para establecer entre ellas qué derechos y deberes se
reconocerán y cómo se aplicarán. Pero el concepto de la justicia distributiva también toca una
parte en la discusión de la política mundial, y es ejemplificado por la idea de que la justicia
requiere un traslado de recursos económicos de los países ricos a los más pobres 323 .
322
Se distinguiría entre lo que puede llamarse:
1) justicia internacional o interestatal;
2) justicia individual o humana; y
3) cosmopolita o justicia mundial.
1) En el caso de la justicia “interestatal” -entre Estados- está reflejado el tema del respeto a la
soberanía y la independencia, mientras que en la “internacional” -que tiene que ver con las
Naciones independientemente de los Estados, toda vez que hay naciones sin Estado como los
322
Ver la “Declinación Ćuadrática´ del Derecho Internacional” en, DALLANEGRA PEDRAZA, Luis,
Tendencias del Orden Mundial: Régimen Internacional, (Buenos Aires, Edición del Autoir, 2001) pág. 135 y
ss..
323
Ver Bull, Hedley, The Anarchical Society: A Study of Order in World Politics, (New York, Columbia
University Press, 1977), págs. 80-81. La idea de justicia conmutativa y distributiva estaba presente en
Aristóteles y Santo Tomás de Aquino, bajo la idea de que el orden no puede garantizar la paz duradera, sino
contempla el respeto de los derechos del hombre. Citado en Verdross, Alfred, Derecho Internacional Público,
(Madrid, Aguilar, 1963), 17.
156
Palestinos o Estados multinacionales como Rusia o la ex URSS- se contemplan conceptos como
derecho a la autodeterminación, derechos de los pueblos.
En muchos casos, los derechos de los Estados entran en conflicto con los derechos de la Nación,
por lo que la justicia interestatal no es la misma que la internacional. Un ejemplo de las
diferencias se puede observar en el caso de la reclamación soberana sobre las islas Malvinas por
parte de la Argentina. El gobierno reclama la soberanía pero no reconoce el derecho a la
autodeterminación de los kelpers -habitantes de las Malvinas- bajo el argumento de que se trata
de una población trasladada por los británicos, no originaria de las islas.
En el caso de Estados como la URSS o Yugoslavia, el derecho a la autodeterminación de las
naciones que tomaron en sus manos su propio destino por considerar a estos como opresores,
terminó atentando contra la soberanía y destruyendo a los Estados.
2) La justicia individual o humana, está más cerca del concepto de justicia “internacional”. Se
contemplan los derechos y los deberes de la persona. Tiene en cuenta los derechos humanos y
todo lo que se oriente en el sentido de protegerlos y defenderlos o de sancionar a quienes atenten
contra ellos. Hoy existen tribunales o cortes internacionales de derechos humanos en varias
partes del mundo.
En la concepción positivista internacional, siempre se ha considerado que los Estados son los
sujetos del derecho internacional, mientras que los individuos son objetos, que reciben la justicia
en el marco del Estado. Esto pueda dar lugar a situaciones arbitrarias por parte de los Estados sus regímenes políticos- en relación con los derechos de las personas.
Una elevación de principio de los individuos a la categoría de sujetos de derecho
internacional, se alcanza, si los individuos, cuyos derechos fundamentales han sido violados,
disfrutasen de un derecho individual de acceso ante un organismo internacional, contra el Estado
culpable. No obstante, hoy este concepto está cambiando. Un paso en este sentido fue dado por el
procedimiento de petición introducido por el convenio europeo de derechos humanos en el que
los individuos afectados tienen calidad de partes.
Figuras como derechos de los refugiados, derecho de asilo, etc., muestran la orientación a una
justicia internacional que comprende el derecho de los individuos en ciertas situaciones. Los
juicios de Nuremberg, o el caso Pinochet entre otros, muestran una tendencia creciente a
considerar globalmente las situaciones que atentan contra los derechos humanos y los crímenes
de lesa humanidad. El interés en crear un Tribunal Penal Internacional, más allá de las trabas que
Estados como EUA o China, entre otros, ponen, prueba esta tendencia 324. Esto limita la soberanía
de los Estados a favor de los derechos de las personas y de las naciones.
3) La categoría de justicia cosmopolita o justicia mundial tiene que ver con la idea de qué es
correcto o bueno para el mundo como un todo. No tiene que ver con los fines o valores comunes
de la comunidad de Estados, sino los de la comunidad mundial en su conjunto, de toda la
humanidad.
Los temas que las organizaciones no gubernamentales (ONG´s) tratan desde hace pocas décadas,
vinculados a problemáticas que escapan a la geografía del Estado-Nación, que tienen en cuenta el
problema de los derechos humanos, los problemas ecológicos, los de la mujer, etc., a los que
habría que agregar otras temáticas como el de la escasez de agua potable, la pobreza, etc.,
324
Este tema lo he tratado en, DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, “Tendencias del Orden Mundial: Régimen
Internacional” (Buenos Aires, Edición del Autor, 2001), Cap. XIV.
157
convergen en el interés de la humanidad. No sólo tienen que ver con la cooperación entre los
Estados, o con los derechos -o deberes- individuales, sino con la solidaridad mundial.
EL PROBLEMA DE LA COMPATIBILIDAD ENTRE ORDEN Y JUSTICIA
El problema de la compatibilidad entre orden y justicia tiene que ver principalmente con que, si
es posible, o aceptable que se alcance la justicia internacional, arriesgando el orden internacional.
Esto está vinculado a la idea de cuál es prioritario, si la justicia o el orden 325 .
Se podría pensar que:
1) Desde una perspectiva “conservadora”, hay un conflicto entre los valores del orden y los
de la justicia en la política mundial, y habría que priorizar al orden por sobre la justicia. Se
trataría de un sistema internacional en el que el “orden mínimo” o la coexistencia es lo
máximo que puede esperarse, y en el que las demandas por un “orden óptimo” amenazan
el área pequeña de acuerdo general en el que esta coexistencia se construye.
La Carta de la ONU, que fue escrita por los principales poderes, considera a la paz y la
seguridad como un objetivo primario de la organización, mientras que los derechos humanos
como un objetivo secundario. Los Estados periféricos, por su parte, tratan de que esa relación
sea inversa 326 .
Desde la perspectiva de las potencias polares, el proceso masivo de descolonización en Asia
luego de la segunda guerra mundial y particularmente en Africa a partir de los ´60, ha
generado desorden y también violencia, a la vez que modificado ciertas reglas, al votar estos
nuevos Estados, resoluciones en la AG de la ONU, orientadas a la descolonización, la no
intervención, el derecho de los pueblos, la autodeterminación, etc., lo que modificó el tono
resolutorio de ese organismo que antes estaba cooptado por EUA para el mantenimiento del
status quo.
2) Desde una perspectiva “revolucionaria”, existe un conflicto inherente entre los
parámetros del orden mundial vigentes y los logros de la justicia, pero consideran la
valoración prioritaria de la justicia por sobre el orden imperante.
Esta es la perspectiva de los países asiáticos y africanos en el proceso de descolonización y
su posibilidad de cooptar la AG de la ONU con sus resoluciones -que no obstante carecieron
de fuerza en muchos casos por falta de poder de implementación, aunque no es el caso de la
descolonización-; así como su demanda de un mundo sin bloques, planteada en la Cumbre
de Bandung en 1955 y orientada a su implementación a partir del Movimiento de Países No
Alineados desde los ´60 en adelante, llegando, incluso, en la década de los ´70, a plantear las
pautas para un Nuevo Orden Económico Internacional (NOEI) más justo. Recién a partir de
fines de la década de los ´70, cuando se planteó el caso Nicaragua en la XVII Reunión de
Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores (1979), el representante venezolano planteó
que seguir manteniendo el principio de no intervención, cuando el dictador Somoza no
garantizaba el respeto de los derechos humanos en el país, era ponerse de espaldas con el
325
Este tema lo planteé en, DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, “El Orden Mundial del Siglo XII”, (Buenos
Aires, Ediciones de la Universidad, 1998), a través de lo que denominé el Teorema del Poder, el Orden y la
Justicia, págs. 201-203.
326
Ver Mazrui, Ali, Towards a Pax Africana, (London, Weidenfeld & Nicolson, 1967).
158
pueblo nicaragüense. Esto modificó la orientación de la Reunión, que decidió votar en ese
sentido 327 .
3) Desde una perspectiva “progresista”, no existiría conflicto entre orden y justicia en la
política mundial. Esta perspectiva se orienta a plantear que, corregir las situaciones de
injusticia, constituye el verdadero medio de fortalecer el orden internacional.
Se podría pensar que, a partir de la Cumbre de Reykjavik en Finlandia, entre Ronald
Reagan y Mikjail Gorbachov en 1985, en la que acordaron el desarme nuclear progresivo y la
resolución de todos los conflictos internacionales en los que tuviera que ver el conflicto EsteOeste, hubo un acercamiento entre la satisfacción de demandas de justicia y el
fortalecimiento del orden. Lo acordado en esta Cumbre, significó que, al poco tiempo, en
todos los puntos del planeta, comenzaron a retirarse tropas y a iniciarse negociaciones de paz,
incluso en regiones en las que era inimaginable, como en el Medio Oriente entre Israel y los
Palestinos. Cuba retiró sus tropas de Angola, Sudáfrica se retiró de Namibia y esta colonia se
independizó, a la vez que al poco tiempo, se terminó el apartheid en Sudáfrica y, por primera
vez, se eligió un gobierno negro, Nelson Mandela, que había estado preso durante 27 años
por el gobierno blanco. Se inició un proceso de negociación y pacificación en Centroamérica,
en Nicaragua y El Salvador entre guerrillas y gobierno. En Alemania se cayó en 1989 el
Muro de Berlín y al poco tiempo hubo una unificación entre las dos Alemanias, lo que para
1989 constituía una hipótesis descabellada. Etc. Estos procesos, han permitido que estas
regiones se puedan insertar en la comunidad mundial desde una perspectiva diferente,
relacionándose de otra manera, a la vez que esto contribuyó a una mayor estabilidad en el
orden global.
Paradójicamente, este proceso orientado a una mayor estabilidad y paz en el mundo, se
encontró con que, para fines de 1991, la política de Glassnost iniciada por Gorbachov en
1985, junto con la Perestroika en el contexto internacional, sirviera, no para modificar la
manera en que se desarrollaba la política al interior de la URSS, sino para que las Repúblicas
a su interior, usaran esto como instrumento de su liberación de una opresión de décadas,
provocando que la URSS se desintegrara y, con ello, desapareciera uno de los dos polos del
sistema bipolar y con ello, el sistema que había imperado durante 50 años. A partir de allí, se
pasa a una nueva “transición intersistémica” y, desde ya, a una nueva reconfiguración del
sistema y el orden.
Podría considerarse que, independientemente de las perspectivas planteadas, tendría que
alcanzarse un consenso general, de que todo cambio debe orientarse hacia una mayor justicia
generalizada. De todas formas, desde la perspectiva de los países más poderosos, existe el temor
de que esos cambios les quiten poder y dominio, a la vez que, gran parte de los miembros de la
periferia, consideran que el orden imperante sólo favorecerá a unos pocos y nunca repartirá
justicia equitativa y distributiva.
El equilibrio entre orden y justicia, evidentemente, no se logra por el consenso, sino por el
poder. Si los miembros de la periferia no reúnen poder suficiente -individual o conjunto- como
para alcanzar los cambios -de manera no necesariamente traumática o confrontativa- que
satisfagan sus demandas de justicia, esos cambios no llegarán desde “arriba”. Japón en lo
individual, la hoy UE en conjunto, han logrado cambios significativos para sus destinos de una
327
Este tema lo traté en, DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, Relaciones Políticas entre Estados Unidos y
América Latina ¿Predominio “monroista” o Unidad Americana?, (Bs. As., Edición del Autor, 1994), Cap.
XVI.
159
manera no traumática. Ambas, hoy, una en forma individual, la otra en forma conjunta, son
potencias de primer orden.
Por otra parte, la comunidad mundial no está institucionalmente preparada para administrar
justicia. Los tribunales internacionales de justicia carecen de poder de policía para exigir el
cumplimiento de sus laudos o sentencias o para resolver situaciones complejas de conflicto,
muchos de los cuales tienen que ver con demandas de territorios usurpados; otros con conflictos
étnicos o religiosos o con situaciones de derechos humanos. Tribunales, como el Penal
Internacional que podrían entender casos como los de crímenes de lesa humanidad, son resistidos
por potencias como EUA por temor a que sus soldados sean juzgados en paridad de condiciones
con los de otros Estados.
Organismos Internacionales como la ONU, en que su CS toma decisiones permitiendo que un
miembro permanente que sea parte en un conflicto pueda votar o vetar sobre el caso, ocupando el
rol de juez y parte, no muestran mucha predisposición a la administración de justicia en términos
equitativos o distributivos o al establecimiento de una paz justa, más allá de que pretenden
mantener el orden, pero según el criterio de los poderosos.
Situaciones como las de India, recuperando el territorio de Goa, usurpado colonialmente por
Portugal en 1510, pueden ser consideradas como casos de demanda de justicia por medios que
atentan contra el orden internacional. No obstante, como la toma de la región fue exitosa para
India fue, en última instancia, reconocida. Lo mismo puede decirse de Argentina intentando
recuperar las islas Malvinas, usurpadas colonialmente por Gran Bretaña en 1833, a través de una
intervención militar, que no tuvo el éxito de india con Goa, por lo que provocó que Gran Bretaña
endureciera la posición sobre la discusión de la soberanía. No obstante, Naciones Unidas no está
suficientemente preparada para hacer justicia en casos como estos, dado la complejidad de los
mismos. Por otra parte, existe una tendencia global a sancionar a quien busca recuperar por la
fuerza algo que le pertenece, más que sancionar a quién lo obtuvo por la fuerza con anterioridad,
como es el caso de las potencias coloniales o de los Estados con conductas imperialistas.
Los organismos internacionales contribuyen al orden, sea en aras de la paz, la estabilidad
monetaria, el desarrollo, el comercio, etc., pero no a la justicia. Repiten la estructura mundial, en
vez de complementarla de manera tal de orientarse a garantizar la justicia en un marco de orden
establecido por la estructura de poder. Esto requeriría que los organismos internacionales
tuvieran poder propio para transformarse en verdaderos árbitros supremos, en vez ser cooptados
por los más poderosos, tema que ha sido complejo de resolver hasta el momento.
Más allá de ello, la consideración de prioridad sobre el orden o la justicia o la posibilidad de
alcanzar un “equilibrio” entre ambos, gira alrededor de los valores que se privilegien 328 . Si un
sistema internacional gira alrededor de la pugna por la primacía entre dos ideologías alternativas,
el valor dominante será la seguridad, por lo que la justicia será satisfecha en la medida en que
no atente contra la seguridad del sistema; en cambio, si el sistema gira alrededor del eje
económico y el valor privilegiado es la rentabilidad, la justicia será satisfecha en la medida en
que los demandantes mantengan modelos o procesos económicos que no atenten contra esa
rentabilidad.
Ambas situaciones se observan en los últimos 60 años en que hemos transitado por un sistema
bipolar basado en la guerra fría y actualmente nos encontramos en una transición intersistémica,
328
Este esquema es sostenido por Mazrui, Ali, Towards a Pax Africana, (London, Weidenfeld & Nicolson,
1967), pág. 137.
160
con características dominantes en el eje económico, privilegiándose la rentabilidad; aunque,
luego de los acontecimientos del 11 de septiembre del 2001, EUA ha llevado las cosas al terreno
del predominio del eje estratégico-militar. Durante la etapa bipolar, eran apoyados por los
grandes poderes de manera directa o a través de los organismos internacionales aquellos países
que contribuían a la seguridad del bloque en el conflicto Este-Oeste y eran sancionados aquellos
que, a su criterio, no eran funcionales. Hoy, reciben créditos, préstamos, son beneficiarios de
inversiones o calificados como países aceptables, aquellos que mantienen modelos o proceso
económicos funcionales a los intereses de rentabilidad de los grandes poderes y de las empresas o
banca; caso contrario, son marginados. Y, a partir del los hechos del 11 de septiembre del 2002,
reciben apoyo o son ubicados como enemigos, aquellos Estados que contribuyen a la lucha
contra el terrorismo.
Los valores, son los valores “dominantes”. Son aquellos que el “vector de poder” establece o
privilegia, independientemente de los valores que pretendan privilegiar otros en aras de una
mayor justicia, pero que carecen de poder suficiente.
161
Capítulo XVI
ORDEN, PODER Y MARCO INSTITUCIONAL
El orden en toda sociedad, es el patrón de comportamiento que sustenta los objetivos elementales
y primarios de la vida social. El orden en estos términos, es mantenido por el sentido de interés
común en esos objetivos elementales o primarios; por reglas que prescriben el patrón de
comportamiento y por instituciones que hacen que estas reglas sean efectivas.
El hecho de la vulnerabilidad humana a la violencia y su propensión a acudir a ella, lleva al
hombre, al sentido del interés común en restringir la violencia. El hecho de la interdependencia
humana para satisfacer las necesidades materiales, lo lleva a percibir un interés común por
asegurar el respeto por los acuerdos. El hecho de la escasez de los recursos lo lleva al interés
común de mantener una estabilidad en la posesión de los mismos. Este sentido del interés común
puede ser la consecuencia del temor. Puede derivar del cálculo racional de que necesariamente,
dadas las limitaciones para mantener los objetivos elementales en la vida en sociedad requiere de
actitudes recíprocas. Esto muestra un sentido de valores comunes más que de intereses comunes.
Deberíamos distinguir entonces, conceptualmente, entre el orden y las reglas para mantenerlo.
Las reglas serían un instrumento para el orden, el interés común y los valores serían los que
contribuyen a generarlo.
Las reglas, reflejan los intereses dominantes en una sociedad o sus principales temores o
preocupaciones, como evitar o protegerse de la violencia, o la búsqueda de estabilidad en la
propiedad, etc.
En el caso del Estado-Nación, el gobierno se distingue de otras instituciones sociales -como la
familia o los grupos- por el hecho de que posee el monopolio legítimo de la fuerza. Esto ocurre
en el marco de un sistema centralizado. El caso del sistema mundial, en el que la
descentralización es la característica, resulta complejo identificar quién tiene el monopolio
legítimo de la fuerza para el establecimiento o mantenimiento del orden.
No ha sido Naciones Unidas la que ha generado el orden, sino la que lo institucionaliza a
partir de un sistema bipolar emergente, en el que los poderosos establecieron las pautas de
orden. La ONU se encarga de mantenerlo o restaurarlo, a través de su CS que refleja la estructura
de poder vigente en el sistema bipolar.
El orden en el Estado-Nación, es consecuencia, entre otras cosas, del gobierno; mientras que el
orden “entre” los Estados no se establece con estos criterios, dado que el sistema mundial es
“anárquico”.
El sistema mundial, no sólo no tiene un gobierno, sino que tampoco tiene un sistema legislativo y
judicial. La generación de normas en el sistema mundial es la resultante de una actividad colegislativa entre los miembros del sistema, pero que demanda de una responsabilidad individual,
acorde con el poder que cada uno dispone, para exigir el cumplimiento de esas reglas acordadas o
para sancionar por incumplimiento 329 .
329
George Scelle, es el mentor de este criterio que denominó “desdoblamiento funcional”. Esto es debido a
que en el ámbito interno, los gobiernos legislan según las pautas constitucionales y en el ámbito internacional
se transforman en colegisladores en tanto firman acuerdos internacionales. La teoría de Scelle está
desarrollada en su “Théorie et practique de la fonction exécutive en Droit lnternational” en Recueil des cours
de la lére Académie de Droit International (1936, I), tomo 55 y sus “Régles générales du Droit de la paix”, en
Recueil... op. cit., (1933, IV), tomo 46, págs. 657 y ss. Este tema lo he analizado en, DALLANEGRA
PEDRAZA, Luis, La Problemática del Orden, (Buenos Aires, Pleamar, 1981), pág. 4.
Las instituciones internacionales que se han creado y que han proliferado en el siglo XX,
siguen los criterios de co-legislación, pero no tienen capacidad independiente y suprema de
exigir el cumplimiento o de sancionar por incumplimiento a todos por igual, ya que carecen
de medios propios. Los medios son provistos por sus miembros y utilizados y aplicados,
siguiendo los criterios de la estructura mundial, esto es, los organismos internacionales muestran
jurídicamente una igualdad, pero políticamente están estratificados en función del poder
diferencial de los miembros. En última instancia, el orden es generado y mantenido por los más
poderosos, que legitiman su accionar, a partir de una ideología así como de las instituciones que
se crean en conjunto, pero que ellos dominan de alguna manera, sea por votos ponderados ejemplo del FMI- o a través de otros mecanismos más sutiles.
El alto grado de institucionalización alcanzado en el siglo XX hizo presumir que el sistema
mundial se transformaba en una “sociedad”, abandonando los criterios de “comunidad” que tiene
todo sistema “anárquico”. Sin embargo, ese alto grado de institucionalidad, aún sigue siendo
elemental, desde el punto de vista del establecimiento y el mantenimiento del orden global. La
institucionalización del sistema no ha sido acompañada del poder de policía supremo adecuado
para exigir el cumplimiento o sancionar por incumplimiento a todos por igual. Siguen siendo los
más poderosos los que establecen las reglas y se encargan de mantenerlas, aún burlando a los
organismos internacionales. El caso de la intervención de la OTAN, liderada por EUA, a
espaldas de la ONU en el caso Kosovo (1999) grafica lo dicho.
En el contexto de la comunidad mundial, la institución primaria son los Estados soberanos. Por
ello es que los Estados tienen la función de hacer las reglas o legislar. Los Estados soberanos, al
legislar, actúan como “repartidores de potencia -esto se puede- o impotencia -esto no se puede”, generando “órdenes de reparto” o regímenes. Los más poderosos son los “repartidores
supremos”, ya que son sus reglas las que prevalecen. Los organismos internacionales son los
encargados de la aplicación de las reglas, por lo que cumplen con el papel de “reguladores”.
Puede ser que haya organismos internacionales que operen con tal grado de independencia
relativa que parezcan cumplir con el rol de supremos repartidores, como el FMI o la OMC. No
obstante ello, estos organismos no han generado las reglas, sino sus miembros siguiendo los
criterios estructurales; ellos sólo las están aplicando y encargándose de que se cumplan.
Los órdenes de reparto se pueden orientar a generar:
1) Regímenes fundacionales o constitucionales, cuyo objetivo es establecer las bases de una
comunidad de Estados.
2) Regímenes de coexistencia, orientados a establecer las bases mínimas de coexistencia en
función de los principios fundamentales, tales como el legítimo uso de la fuerza por parte de
los Estados soberanos, sólo para la legítima defensa; o el principio de no intervención en los
asuntos internos o externos de otros Estados. Estos principios se basan generalmente en el
concepto de pacta sunc servanda.
3) Regímenes de cooperación, en el terreno económico, social, medioambiental, de las
comunicaciones, etc.
Cada Estado tiene su propia interpretación de las reglas, sean legales, morales u operacionales.
Incluso en el caso de reglas legales, los Estados confían en sus propios consejeros legales, y no
hay ninguna manera conclusiva en la que las discordancias sobre la interpretación de esa norma
puedan ser dirimidas por una autoridad independiente. Puede ser que un Tribunal Internacional
de Justicia o una Corte Internacional interprete esa norma; el tema está en que los Estados
decidan subordinarse a esa interpretación si no les conviene y tienen poder suficiente como para
163
no hacerlo, aún habiendo pactado subordinarse a ese Tribunal 330. Claro está que, de no tener
poder suficiente, lo importante no será interpretar la norma, sino cumplirla o quedar marginado,
ya que el sistema -quienes lo conducen o controlan- se encargará de corregir o sancionar. El
sistema mundial ha alcanzado cada vez más mecanismos para establecer controles, pero siempre
según los criterios estructurales. Las calificadoras de riesgo país, se encargan que los países
periféricos que no cumplen con ciertos requisitos en su economía, sean mal calificados para
recibir inversiones y los organismos internacionales como el FMI o el BM se encargan de que
estos Estados sigan ciertos criterios para que sus economías se encaucen. Las calificadoras de
riesgo país operan como actores independientes, con poder suficiente como para imponer pautas
de conducta de las cuales resulta difícil abstraerse por parte de los Estados periféricos. En última
instancia, sean actores estatales o transnacionales los que impartan las reglas, seguimos girando
alrededor del esquema de poder. Las calificadoras de riesgo país responden a uno de los nuevos
tipos de actor preponderantes, el inversor, ya que el Estado, especialmente el que tiene
“soberanía limitada” debe operar como un gestor de los intereses privados ya que perdió su
condición de actor soberano.
Los Estados emprenden la tarea de legitimar las reglas, en el sentido de promover la aceptación
de ellas como valiosas en su propio derecho, empleando sus poderes de persuasión y propaganda
para movilizar apoyo para ellos en la política mundial. En general, esta actividad la hacen, o a
través de difusión de ideologías, o en el marco de organismos internacionales. También los
Estados emprenden la tarea de cambiar o adaptar las reglas para cambiar las circunstancias y lo
hacen, en ausencia de una autoridad legislativa competente. El proceso masivo de
descolonización, particularmente centrado en Africa, generó nuevas reglas o las redefinió, como
por ejemplo: descolonización, no intervención, derechos de los pueblos, autodeterminación.
Desde ya, la adaptación de las reglas a las nuevas circunstancias forma parte del proceso por el
que el orden es mantenido, pero también todo cambio de reglas genera un cierto desorden. De la
misma manera, los Estados también emprenden la tarea de proteger las reglas; particularmente
aquellas orientadas a sostener el orden que les interesa. Aquí puede darse un choque respecto de
qué tipo de regla favorece el orden y debe ser protegida, atendiendo a los intereses de los
Estados. Se protegerán conjuntamente aquellas reglas que defiendan un interés común.
Los más poderosos protegerán aquellas reglas que:
a) Preserven el balance general de poderes -en un sistema multipolar- o de disuasión nuclear
entre poderes nucleares -en un sistema bipolar o imperial-;
b) Que se orienten a la resolución de los conflictos entre Estados -pero mantendrán el
monopolio de ser jueces y parte-;
c) Que limiten el control de armamentos y fuerzas armadas en interés de la seguridad
mundial -no obstante se reservarán el derecho de proliferar o de cumplir con el rol de
“policías mundiales”-;
d) Que limite o suavice las demandas de los Estados insatisfechos;
330
Francia fue condenada por ensayos nucleares en el Atolón de Mururoa 1974 y no aceptó el fallo de la CIJ.
EUA fue condenado en 1986 por su responsabilidad en el minado de aguas territoriales nicaragüenses y
tampoco aceptó el fallo de la CIJ. No hubo poder de policía para exigir el cumplimiento de estos fallos. Ver
Chemillier-Gendreau, Monique (Profesora de Derecho Internacional de la Universidad de París VII) “El
Orden Jurídico Internacional: ¿Una Quimera?, en “Le Monde Diplomatique”, Le Dipló, Buenos Aires,
Agosto de 1999, págs. 6-7.
164
e) Que afiance y mantenga la aprobación de los poderes más pequeños en la asunción por los
grandes poderes de derechos especiales y responsabilidades.
Estas no son reglas prescriptas por las reglas de coexistencia o por las fundacionales. Muchas de
ellas incluso, más allá de que favorezcan al orden, contradicen al derecho internacional 331 .
Los organismos internacionales, como instituciones internacionales, se encargan de mantener
el orden, pero eso, no necesariamente garantiza la justicia. Los organismos internacionales,
aquellos de alcance mundial, tales como la ONU, generan imagen de totalidad, aunque el orden
de repartos no alcance para la totalidad, sino para los subordinados.
TRANSITO DEL ORDEN INTERESTATAL AL DE ACTORES HETEROGENEOS
A partir del siglo XVII, el sistema mundial tuvo a la primacía del Estado-Nación como principio
organizador del orden político. El Estado-Nación desplazó las formas premodernas de
organización política, tales como la ciudad-Estado o los feudos. Simultáneamente, el mercado se
ha transformado en la forma dominante de las relaciones desplazando a otras formas de
intercambio, como la reciprocidad, la redistribución y las economías imperiales. El mercado ha
sido, en un principio, regulado por el Estado-Nación, mientras mantenía el monopolio de la
producción y la comercialización; hasta que ciertos actores privados se comenzaron a
transnacionalizar y a ganar autonomía en su capacidad productiva y comercializadora y,
posteriormente, incluso en el terreno financiero. Estado y mercado, tienen lógicas propias, e
interactúan entre sí. Para el Estado, las fronteras territoriales y la soberanía constituyen la base
necesaria de la autonomía nacional y la unidad política; para el mercado, es necesaria la
eliminación de todos los obstáculos políticos y de otro tipo que entorpezcan sus operaciones. La
lógica del mercado lleva a radicar las actividades económicas donde son más productivas y
provechosas, mientras que la lógica del Estado tiende a captar y controlar el proceso de
crecimiento económico y acumulación de capital 332 .
Hoy, el Estado-Nación ha dejado de ser el actor monopólico alrededor del cual se organiza el
orden político global, e incluso el actor dominante en esas relaciones, siendo desplazado por
actores privados transnacionales en una importante cantidad de temas que tienen que ver con las
relaciones, el intercambio y la organización económico-comercial-financiera, política e incluso
social 333.
Lo que resulta complejo es imaginarse un sistema heterogéneo, en el que intervienen actores de
diferente tipo y que, a su vez, contribuyen, desde su perspectiva y con su poder, a la generación
del régimen y al establecimiento y mantenimiento de pautas de orden.
Actores diferentes, como los Estados-Nación; transnacionales, como la banca, los fondos de
pensión o las calificadoras de riesgo país, o de carácter productivo y tecnológico, como los
productores de computadoras, telefonía o software; o transnacionales de otro tipo, como las
ONG´s en materia de derechos humanos o de medio ambiente, o las vinculadas a la mujer;
configuran el sistema mundial moderno, dándole una característica de heterogeneidad y a la vez,
cada uno contribuye, desde su perspectiva y según su poder -aunque los que son no-estatales no
331
Ver Bull, Hedley, The Anarchical Society: A Study of Order in World Politics, (New York, Columbia
University Press, 1977), págs. 53 y ss.
332
Ver Heilbroner, Robert L., The Nature and Logic of Capitalism, (New York, W.W. Norton, 1985), págs.
94-95.
333
Ver, por ejemplo, Gilpin, Robert, La Economía Política de las Relaciones Internacionales, (Buenos Aires,
GEL, 1990), págs. 14-15.
165
formen parte de las instituciones internacionales-, a la generación del régimen mundial y del
orden. En algunos casos, hay empresas transnacionales que conforman “alianzas” estratégicas
con ciertos Estados, toda vez que mutuamente se otorgan ventajas y apoyo 334, pero éstas, a su
vez, de manera directa, o a través de los Estados con los que mantienen su alianza estratégica,
presionan sobre el resto de los Estados, para obtener el máximo beneficio con el mínimo costo,
so pena de marginarlos o, incluso, sancionarlos de manera directa o a través de los Estados con
los que mantienen la alianza 335 . La alianza estratégica es para obtener mutuos beneficios, pero la
empresa puede hacer uso de su capacidad de presión para obtener ventajas, incluso del Estado
con el que mantiene la alianza, para que movilice sus recursos en su beneficio. Un ejemplo, entre
otros, es el de las farmacéuticas que presionan sobre el gobierno de EUA para que presione sobre
otros Estados en el tema de la ley de patentes. En otros casos, ciertos actores transnacionales,
como las ONG´s, en materia de derechos humanos o de medio ambiente, por ejemplo, operan
independientemente de alianzas estratégicas con los Estados-Nación. Presionan sobre éstos, más
allá del poder del que dispongan los Estados. La transnacionalidad de las ONG´s, es diferente a
la transnacionalidad de las empresas, toda vez que, en el primer caso, está dada por la búsqueda
de la resolución de demandas insatisfechas de grupos o personas independientemente de la
nacionalidad a la que pertenezcan. En el caso de las empresas, la transnacionalidad está dada por
la forma en que un actor opera y se expande en varias naciones. En una medida creciente, se ha
venido dando una transferencia en la capacidad de toma de decisiones del Estado-Nación hacia
otros actores, disminuyendo su capacidad soberana de forma involuntaria.
El sistema ya no es, “monopólicamente internacional” y el régimen no es exclusivamente la
resultante de las decisiones y la voluntad de los Estados-Nación. Los actores no estatales han
dejado de operar como grupos de presión, para transformarse en factores de poder y actores a la
par y, en algunos casos, superiores al Estado-Nación. La “estructura”, en términos de
configuración de poder, se hace más compleja, al no ser una estructura conformada
exclusivamente por Estados-Nación.
Las nuevas características que se observan, muestran:
1) Una multiplicación de los actores y diversificación en cuanto al tipo, generando una gran
heterogeneidad en la forma de relacionamiento del sistema y provocando disfunciones en el marco
institucional interestatal.
2) Cambio del tipo de actores. No sólo hay una mayor proliferación en la cantidad de EstadosNación, con grandes cambios y disminuciones en cuanto a sus atributos, a la vez que una
generación de disfunciones en la forma de operar el Estado-Nación y en la “gobernabilidad” al
interior del mismo, sino también una proliferación de actores transnacionales, de diferente tipo,
capacidad e incidencia.
3) Un alto índice de transnacionalización en la toma de decisiones y en las relaciones globales.
Los actores transnacionales no sólo operan como grupos de presión en el marco estatal, sino que
han alcanzado, en gran cantidad de casos, la capacidad de operar como factores de poder. El
sistema financiero global es un ejemplo evidente. También los actores transnacionales que tienen
incidencia en telefonía, informática, microelectrónica; en áreas como derechos humanos o medio
334
Ver Gilpin, Robert, La Economía Política de las Relaciones Internacionales, (Buenos Aires, GEL, 1990),
págs. 257-259.
335
Basta revisar la historia de las intervenciones en el Sistema Interamericano, para encontrar ejemplos de lo
dicho. Ver DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, Relaciones Políticas entre Estados Unidos y América Latina:
166
ambiente; o actores de carácter espurio, como el narcotráfico o la corrupción, que de ambos existe
lavado de dinero en cantidades multimillonarias que inciden en el funcionamiento de las
economías estatales y de la economía mundial; así como el terrorismo.
proliferación de unidades intervinientes, a su heterogeneidad y también a los “diferentes niveles”
de operabilidad: internacional, transnacional, supranacional, etc. Esto incide en la capacidad y
funcionalidad de los organismos internacionales, que pretenden operar de la misma manera que en
las épocas en que el Estado-Nación era el actor monopólico. El tema de la moneda -sistema
financiero-, es un buen ejemplo.
5) Modificación de pautas territoriales y de soberanía. La capacidad de control satelital, e
incluso internet, muestran que las fronteras dejaron de ser “cercos” de seguridad para los EstadosNación. Además, el funcionamiento del sistema financiero se ha transnacionalizado, escapando al
control de los Estados. La soberanía de los Estados-Nación es el único límite a la expansión
financiera; no obstante, muy pocos Estados-Nación están en condiciones de poner límites o
incluso, de manejar la moneda. La expansión financiera tiene directa incidencia sobre las personas
más que en términos geográficos, por lo que los Estados ven debilitada su capacidad de control sea
para que entre en determinadas condiciones y se dirija a determinadas áreas -por ejemplo circuito
336
productivo- o para evitar que salga en forma de fuga de capitales .
6) Crece la complejidad de la estructura mundial -configuración de poder vigente en el sistema
337
mundial - al no funcionar más con los actores estatales en forma monopólica. El creciente
número y heterogeneidad de actores, complejiza el funcionamiento, a la vez que se observa que el
Estado-Nación va cediendo espacio a actores transnacionales en la toma de decisiones y en la
generación de reglas -régimen mundial-.
7) No hay una correspondencia entre el marco institucional internacional vigente organismos internacionales- y la estructura de poder transnacional dominante.
¿Cómo reflejar este fenómeno en un sistema mundial global, abstrayéndonos de las
características históricas “estatalistas” a las que estábamos acostumbrados para analizar todo
sistema?
Estamos acostumbrados a un mundo en el que la fuerza, particularmente la militar, es la que
impone o mantiene el orden. Por ello, nos resulta difícil pensar en un sistema en el que hay
actores heterogéneos, muchos de ellos, que no disponen de territorio real, sí de territorio “virtual”
y, a su vez, que no disponen de fuerza armada para imponer su voluntad.
Los organismos internacionales tienen, necesariamente, que adaptarse a estos cambios para
reflejarlos. El derecho no genera orden, sólo lo institucionaliza 338 . Los hechos resultantes del
proceso de configuración del sistema mundial y su orden, deben ser reflejados en el marco
institucional. Un marco institucional que no lo hace, resulta obsoleto, más allá de las expectativas
o aspiraciones que algún sector pueda tener, como por ejemplo el laboral a nivel mundial
336
337
Ver DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, El Orden Mundial del Siglo XXI, (Buenos Aires, Ediciones de la
Universidad, 1998), págs. 168 y ss.
338
la Universidad, 1998), pág. 207.
167
respecto de la OIT, que ya no tiene vigencia, más allá de su existencia formal, toda vez que las
reglas las impone la OMC.
Los organismos internacionales son “variable dependiente” de las tendencias del orden
mundial, por lo que al haber cambios mundiales profundos, los organismos vigentes,
desaparecerán y serán reemplazados por otros, o se trasformarán siendo adaptados a las nuevas
características que tenga el nuevo orden. Al haber cambios mundiales en la estructura de
seguridad, la económica y la política, deberán cambiar organismos (o su funcionamiento) como
Naciones Unidas u OTAN, en materia de seguridad y estabilidad internacional; GATT/OMC en
comercio; FMI en lo que hace a flujo financiero y balance de pagos, y Banco Mundial vinculado
a la orientación del crédito para el desarrollo; de la misma manera en que las características del
“régimen” cambian y los lineamientos “políticos” del orden global. En el caso de Naciones
Unidas, cómo incorporar a una organización creada para ser integrada por Estados soberanos,
representados por sus gobiernos, a actores independientes que pueden llegar a tener tanto o más
peso que los representantes de los gobiernos. El problema ya se venía presentando con motivo de
la creciente influencia de las ONG´s en la vida de la ONU desde comienzos de los años ochentas.
La Carta de la ONU sólo se refiere en forma lateral a estas organizaciones al señalar en su
artículo 71 que el Consejo Económico y Social (ECOSOC) “podrá llevar a cabo consultas con
ONG´s que se ocupen de asuntos de la competencia del Consejo”. Esa función de carácter
consultivo y esporádico ha dado lugar a una influencia creciente de las ONG´s sobre las
conferencias mundiales auspiciadas por la ONU así como algunas comisiones orgánicas del
ECOSOC como las relacionadas con derechos humanos o cuestiones de medio ambiente. La
nueva valoración de la importancia de las ONG´s en Naciones Unidas fue bien expresada por
Boutros Ghali en 1995: “Las Naciones Unidas son un foro obvio de concentración, no sólo entre
gobiernos sino entre gobiernos y organizaciones no gubernamentales” 339 .
En EUA las ONG´s significan el 8% del PBI y proporcionan el 10% de los empleos 340 .
Pero no sólo las ONG´s deben ser contempladas en una organización mundial futura, sino
también otros actores, cuya incidencia hoy es tan relevante como la que tuvieron los EstadosNación en 1945, ya que están generando una revolución en las más diversas áreas. Si no fuera
por la informática y las comunicaciones -hablo no sólo de los fenómenos, sino también de las
empresas que los impulsaron- no existiría la actual revolución en el flujo de los capitales, o la
sociedad civil o los países periféricos, continuarían en la periferia, totalmente marginados y sin
posibilidad de incidencia, el conocimiento sería exclusivo y excluyente de una élite, no se tendría
conocimiento de las situaciones de derechos humanos, como actualmente, no hubiera aumentado
el flujo de comercio en los términos en que lo hizo en los últimos años, o el movimiento de
capitales, etc. El sistema internacional no puede seguir operando de manera exclusiva y
excluyente a través de los gobiernos de los Estado-Nación, dejando de lado a aquellos actores
que tienen incidencia en todos los temas en los que el Estado-Nación ya no la tiene o se
encuentra totalmente debilitado o dependiente de estos actores. Los organismos internacionales,
deberían reflejar en el marco institucional, la gran red formada por actores que operan desde
diferentes niveles, pero que se interconectan.
339
Ver, Pellicer, Olga (Directora del Instituto Matías Romero de Relaciones Exteriores en México), “Difícil
avance hacia la ONU del siglo XXI”, en Le Monde Diplomatique Edición México, http://www.mondediplomatique.fr/mx/.
340
Ver “Dialogar con las ONG”, en Diario La Nación, Buenos Aires, 15 de Abril del 2001.
168
Los organismos internacionales deberían orientarse en el sentido de compatibilizar las pautas de
orden, con las de justicia y no continuar imponiendo pautas de orden a costa de la justicia o
imponiendo una justicia que no es la que demanda la gran mayoría de los actores. La forma en
que operan las ONG´s, la sociedad civil se orienta en este sentido y debe ser reflejado en la
estructura institucional. Organizaciones como la ONU, ya no pueden girar alrededor de un
Consejo de Seguridad que se maneja con la fuerza a partir de una élite pequeña, sobre la que no
puede incidir, ni siquiera la Asamblea General con su voto mayoritario.
SATISFACCION DE DEMANDAS EN UN MUNDO HETEROGENEO
Avanzar de un sistema plural hacia uno unitario resulta algo políticamente indeseable. Dentro de
los Estados, se han avasallado los intereses y las aspiraciones de algunos de los varios subgrupos
y minorías. Las presiones para una solución supranacional más amplia para los problemas
nacionales, coincide con las presiones para encontrar soluciones subnacionales de los problemas
particulares de los subgrupos nacionales. Una transferencia mayoritaria o aún solamente
substancial del poder a una autoridad supranacional podría agravar más los conflictos existentes
subnacionales y podría agregar a ellos una nueva y aún más importante capa de conflictos
nacionales. Hay, sin embargo, un tercer futuro orden internacional posible que podría
combinar algunos rasgos de los dos órdenes planteados y podría, por lo tanto, ser más factible y
eficaz que ambos. Por la falta de un término mejor, podría llamarse “manejo mixto”. Por un
lado, estaría basado sobre el sistema pluralista de actores mixtos, con los Estados siendo los más
importantes entre ellos; por el otro, podría introducir un elemento de planificación racional para
el orden internacional, tanto en el nivel global como en el regional.
Gráfico 20 Demandas de Orden Mundial
Es posible interpretar la situación, como siendo un estado inicial de tal sistema. Los Estados aún
ocuparían una posición central como entidades soberanas con el poder último de las decisiones
políticas, pero sus autoridades son rápidamente ajustadas en dos direcciones:
1) delegando ambos a algunos cuerpos más amplios -globales y regionales- para tratar los
problemas con los que el Estado se encuentra desvalido; y
2) hacia abajo, donde la percepción de las minorías es de descontento y presiona para recibir
satisfacción.
169
Para evitar debates áridos sobre la soberanía y sus choques, es posible pensar en tal sistema en
términos de las necesidades funcionales y de lo que puede ser considerado comisión indirecta, no
a través de aceptar autoridades supra o transnacionales, sino a través de una completa
despolitización de ciertas actividades políticas menos sensitivas y haciéndolas correr por las
organizaciones internacionales o transnacionales 341 .
¿QUE TIPO DE ORDEN ES EL MEJOR?
¿Habría que optar entre las alternativas “balance de poder” o sistema de “seguridad colectiva”? O
estas alternativas se dan dependiendo del tipo de sistema: multipolar permite balance de poderes,
bipolar tiende a los sistemas de seguridad colectivo. ¿Acaso no sería mucho más importante tener
en cuenta la cantidad de actores que componen el “tope de la estructura del sistema” que si se
trata de un sistema basado en balance de poderes o de seguridad colectiva? ¿No sería más
importante ver si hay o no difusión de poder? 342
Autores, como Joseph Frankel, le llaman “períodos altamente revolucionarios” a lo que yo
denomino “transición intersistémica” 343 . No cabe duda que al no funcionar la estructura, los
cambios se suceden rápidamente ya que el sistema ya no está más “sostenido” por la estructura y,
hasta que ésta no se regenere, no habrá nueva “estabilidad” y los cambios serán la constante.
El Balance de poderes establecido por el Consejo de Seguridad de la ONU no funcionó, ya que
estaba condicionado por el balance de poderes basado en el “equilibrio del terror” entre EUA y la
URSS anulando las posibilidades de contrabalance del resto de los miembros del CS de la ONU.
En cuanto la URSS alcanzó la capacidad de un “segundo golpe” con su fuerza nuclear, en
términos de sobrevivir a un ataque nuclear norteamericano y poder contraatacar, el orden bipolar
giró alrededor de este nuevo “equilibrio” 344 . El orden, en estos términos, no giró alrededor de
la ONU, sino de la OTAN, otros sistemas de seguridad colectivos del bloque occidental, y el
Pacto de Varsovia en el oriental, así como de las conversaciones bilaterales sobre limitación de
armas estratégicas (SALT) y sobre la mutua reducción del balance de fuerzas (MBFR). A la ONU
le correspondió, conducida por los intereses de las dos superpotencias, las conferencias
internacionales globales sobre el desarme 345 .
La creación de la OTAN y el Pacto de Varsovia fueron la “apuesta” a la incapacidad del
funcionamiento de la ONU como mantenedora del orden.
El balance de poderes no funcionó durante la etapa bipolar, debido a la carrera nuclear, que
empató entre las dos superpotencias, pero hubo otros actores, como China, Francia, Inglaterra, y
una cantidad importante de otros países del mundo que desarrollaron una capacidad nuclear de
alcance regional, provocando que el TNP que fue impuesto por EUA y la URSS, no funcionara.
Se generaron una cantidad importante de organismos internacionales para institucionalizar reglas,
341
Ver , Frankel, Joseph, International Relations in a Changing World, (New York, Oxford University Press,
1979), págs. 210-211.
342
1979), pág. 161; se pregunta también esto.
343
1979), pág. 161.
344
1979), pág. 203; sostiene esto.
345
1979), pág. 204.
170
algunos de los cuales funcionaron adecuadamente y otros no, dependiendo de la voluntad de las
superpotencias 346 .
En el multipolarismo la cooptación de estados periféricos fue colonial y neocolonial, pero los
Estados que estaban bajo la esfera de influencia de otra superpotencia no eran vistos como
enemigos, en cambio en el sistema bipolar, o se estaba con una superpotencia o se era el enemigo
de ésta.
En el bipolarismo la actitud de los países del Tercer Mundo fue variada. Pero el grueso adopto la
conducta de no-alineamiento, liderada e ideada por los indios y los yugoslavos. El Movimiento
de Países No Alineados permitió hechos como la descolonización masiva en Africa, por ejemplo.
346
Sobre el tema ver Frankel, Joseph, International Relations in a Changing World, (New York, Oxford
University Press, 1979), pág. 165.
171
Capítulo XVII
EL FIN DE UNA MACRO-ETAPA
La historia de la humanidad tiene ciclos largos y ciclos cortos, que podría denominar, macroetapas y micro-etapas. Hubo una macro-etapa imperial, una de la ciudad-Estado, una feudal y la
última que estamos transitando y pareciera estar llegando a su fin, es la macro-etapa del EstadoNación.
Gráfico 21 Macro-Etapas/Micro-Etapas
Dentro de esas macro-etapas, se suceden micro-etapas sistémicas. El “actor central”, en este
último caso, el Estado-Nación, ha dado lugar a diferentes ciclos sistémicos dentro de su macroetapa.
Gráfico 22 Miembros del Sistema Mundial
Por ello, en los dos últimos siglos, hemos asistido a dos sistemas y dos transiciones intersistémicas. El sistema multipolar eurocéntrico, entre 1815 y 1914, transición inter-sistémica que
duró desde fines de la primera guerra mundial hasta fines de la segunda guerra mundial, en que
emergió el sistema bipolar, cuya duración fue hasta 1991, en que se desintegró la URSS y
pasamos nuevamente a una nueva transición inter-sistémica, sin visualizarse aún el nuevo
sistema.
En las últimas décadas, se vienen dando ciertas características que nos hacen pensar que la
macro-etapa del Estado-Nación está llegando a su fin y este actor será reemplazado por otro
Estado -status organizacional- con características diferentes de las del Estado-Nación.
EL SISTEMA GLOBAL
CAMBIOS EN EL SISTEMA MUNDIAL
El sistema mundial del siglo XXI, tiende a configurarse con ciertas características diferenciales
respecto de los sistemas anteriores que han imperado.
El hecho de que, con anterioridad, los actores transnacionales no hayan tenido ningún rol o
apenas hayan operado como un factor de presión en las características de configuración y
funcionamiento del sistema mundial, tiene mucho que ver con esto, a la vez que, en sistemas
anteriores, más allá de que el Estado-Nación tenía un papel monopólico en el marco del
relacionamiento, desde un punto de vista cuantitativo, no era un actor numeroso. Este es otro
hecho diferencial en el sistema mundial que se perfila, particularmente a partir del proceso
masivo de descolonización y en una segunda etapa, a partir de la desintegración de la URSS y el
proceso de “fragmentación” que continúa en diferentes regiones, contrastado con procesos de
reunificación, como el de Alemania, y de convergencia política-comercial, como el de la Unión
Europea.
Las tendencias que se observan en la configuración del sistema mundial hacia el siglo XXI,
conllevan las siguientes características:
1) Una multiplicación de los actores y diversificación en cuanto al tipo, generando una gran
heterogeneidad en la forma de relacionamiento del sistema y provocando disfunciones en el
marco institucional interestatal.
2) Cambio del tipo de actores. No sólo hay una mayor proliferación en la cantidad de
Estados-Nación, con grandes cambios y disminuciones en cuanto a sus atributos, a la vez que
una generación de disfunciones en la forma de operar el Estado-Nación y en la
“gobernabilidad” al interior del mismo, sino también una proliferación de actores
transnacionales, de diferente tipo, capacidad e incidencia. Históricamente, el relacionamiento
mundial, era monopólicamente de carácter “inter-estatal”.
3) Un alto índice de transnacionalización en la toma de decisiones y en las relaciones
globales. Los actores transnacionales no sólo operan como grupos de presión en el marco
estatal, sino que han alcanzado, en gran cantidad de casos, la capacidad de operar como
factores de poder. El sistema financiero global es un ejemplo evidente. También los actores
transnacionales que tienen incidencia en telefonía, informática, microelectrónica; en áreas
como derechos humanos o medio ambiente; o actores de carácter espurio, como el
terrorismo, el narcotráfico o la corrupción, que de estos dos últimos existe lavado de dinero
en cantidades multimillonarias que inciden en el funcionamiento de las economías estatales y
de la economía mundial, a la vez que ambos tienen incidencia en el funcionamiento de los
gobiernos, unos porque intentan comprar -o compran definitivamente- a los candidatos o
funcionarios, otros porque se corrompen -o son corruptos-. En estos últimos ambos casos,
resulta muy complejo eliminarlos o erradicarlos, sea porque el capitalismo no puede luchar
contra el capitalismo de manera fácil, a la vez que existen mecanismos muy débiles -carencia
de Estados de derecho sólidamente fundados- para erradicar a los actores espurios.
173
proliferación de unidades intervinientes y a su heterogeneidad. Antes se interrelacionaban
Estados con Estados, ahora el interrelacionamiento es heterogéneo, agregándose actores de
carácter transnacional y supra-Estatal. También se dan numerosos casos de actores
subnacionales o regiones, que se conectan directamente entre sí prescindiendo -aunque no
contradiciendo- de los gobiernos centrales. Esto incide en la capacidad y funcionalidad de los
organismos internacionales, que pretenden operar de la misma manera que en las épocas en
que el Estado-Nación era el actor monopólico, siendo que éste ha ido perdiendo control y
manejo de gran cantidad de las operaciones que estaban en su exclusiva esfera de influencia
347
. El tema de la moneda -sistema financiero-, es un buen ejemplo.
5) Modificación de pautas territoriales y de soberanía. Por un lado, tiene que ver con la
seguridad. Con el desarrollo de la tecnología misilística intercontinental, la capacidad de
control satelital, e incluso internet, las fronteras dejaron de ser “cercos” de seguridad para los
Estados-Nación. Por el otro, tiene que ver con el funcionamiento del sistema financiero. Por
ejemplo el “imperio” de influencia monetaria frente a los viejos imperios territoriales. La
soberanía de los Estados-Nación es el único límite a la expansión financiera; no obstante,
muy pocos Estados-Nación están en condiciones de poner límites o incluso, de manejar la
moneda. Además la expansión financiera tiene directa incidencia sobre las personas más que
en términos geográficos, por lo que los Estados ven debilitada su capacidad de control sea
para que entre en determinadas condiciones y se dirija a determinadas áreas -por ejemplo
circuito productivo- o para evitar que salga en forma de fuga de capitales 348 .
6) Crece la complejidad de la estructura mundial -configuración de poder vigente en el
sistema mundial 349- al no funcionar más con los actores estatales en forma monopólica. El
creciente número y heterogeneidad de actores, complejiza el funcionamiento, a la vez que se
observa que el Estado-Nación va cediendo espacio a actores transnacionales en la toma de
decisiones y en la generación de reglas -régimen mundial- e incluso en los conflictos, que
antes eran interestatales y ahora son mayoritariamente intranacionales y transnacionales, por
ejemplo el impacto del terrorismo.
7) No hay una correspondencia entre el marco institucional internacional vigente y la
estructura de poder transnacional dominante. Si bien ciertos organismos internacionales
contemplan la existencia e incidencia de los actores transnacionales, como el Banco Mundial
(BM) con la Corporación Financiera Internacional (CFI) y el Banco Interamericano de
Desarrollo (BID) con la Corporación Interamericana de Inversiones (CII), que financian al
sector privado, ya que el BM o el BID, por sus Cartas Constitutivas, sólo pueden financiar a
Estados, esto no refleja a la estructura mundial en su funcionamiento.
El FMI y el BM fueron concebidos para hacer posible el comercio mundial en un mundo
desprovisto de movimiento internacional de capitales; el BM para compensar la ausencia de
inversión directa y el FMI la ausencia de crédito financiero para contrarrestar los
347
348
349
Ver DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, El Orden Mundial del siglo XXI, (Buenos Aires, Edición de la
Universidad, 1998), págs. 168 y sigs.
174
desequilibrios del comercio. Hoy, el capital financiero opera de manera independiente de
estos organismos y también de los bancos centrales de los países 350 .
LOS ACTORES Y LA GENERACION DEL REGIMEN MUNDIAL
El Estado-Nación, de acuerdo con la concepción vigente desde la Paz de Westfalia de 1648, ha
perdido vigencia en cuanto a conceptos, tales como: soberanía, monopolio de las relaciones
mundiales, etc.
Habría que considerar aspectos importantes, como la multiplicación de los Estados, a la vez que
se han incorporado a la arena mundial otros actores, de variada categoría pero de tipo
transnacional, lo que le da una característica de heterogéneo al sistema mundial -ya no
exclusivamente “internacional”- 351 .
El “sistema mundial” cada vez es más complejo. Ya no se puede definir a partir del
relacionamiento entre Estados y de las características otorgadas por éstos. Desde el momento en
que el Estado-Nación ha sufrido transformaciones en sus atributos esenciales y se encuentra
mezclado e influido por actores transnacionales, y también a nivel supra-estatal, el sistema
mundial muestra también el resultado de este nuevo fenómeno.
El concepto de soberanía originario, basado en el modelo de Estado-Nación del Siglo XVI,
planteaba como prerrequisito, para autores como Knight 352 la independencia, la autosuficiencia y
la delimitación geográfica; para Holsti 353 la “impermeabilidad territorial” y la
“independencia política”. Hoy, salvo para Estados como EUA, algunos países europeos, -en
general los Estados de la Comunidad Europea renuncian a su soberanía para alcanzar objetivos
de carácter comunitario, no obstante, algunos de ellos, como Alemania, Francia, Gran Bretaña,
por ejemplo tienen, individualmente, capacidad de desempeño soberano global-, Rusia, Japón,
China, y algunos otros pocos Estados, estos requisitos prácticamente han desaparecido.
Cuando se quiere hacer referencia a la calidad de “actor”, en el contexto del sistema, se debe
recurrir, más que al atributo de soberanía, a criterios de carácter funcional, como la capacidad
para generar recursos, la capacidad de generar reglas o modificarlas, o la influencia psicológica
para provocar lealtades 354. Ahora habría que hablar en términos de Estado transnacionalizado.
Esto, debido al alto grado de transnacionalización que vive el mundo y a la importancia de los
actores transnacionales en el manejo de las reglas y en la orientación de los objetivos. Ahora los
Estados, sus estructuras político-administrativas, sólo son el elemento necesario para que los
actores transnacionales logren sus objetivos.
La tendencia dominante se orienta alrededor del poder y las leyes del mercado
independientemente y a espaldas de las necesidades y demandas humanas, que según esas leyes,
deberán ser resueltas sin intervención del Estado. El mundo se caracteriza por la revolución
tecnológica, la globalización económica, la liberalización sostenida de los mercados financieros y
comerciales, la filantropía caritativa para resolver los problemas de la gente a cambio del rol
histórico que hoy está abandonando el Estado, la estabilidad geopolítica cogestionada por los
350
Ver DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, El Orden Mundial del siglo XXI, (Buenos Aires, Edición de la
Universidad, 1998), la “Simulación del Proceso de Génesis y Evolución del Orden Mundial”, pág. 117.
352
Knight, F.W., The State of Sovereignty and the Sovereignty of States, (Oxford University Press, 1992).
353
Holsti, K.J., International Politics: A Framework for Analysis, (Englewood Cliffs, N.J., Prentice Hall,
1967), pág. 91.
354
Ver, por ejemplo, Esther Barbé, “Relaciones Internacionales” (Madrid, Tecnos, 1995).
175
351
países poderosos en el marco de la ONU, condicionada por el poder de policía de la OTAN, el
repliegue sobre los mercados centrales, la incorporación selectiva y controlada de economías
emergentes y el tratamiento pragmático y específico de las crisis cuando y donde vayan
surgiendo por organismos supra-estatales, como el FMI. Estas son las características dominantes
en los debates en foros donde se concentra el poder y el pensamiento mundial, como el de Davos
355
.
EL ESTADO-NACION DESARTICULADO Y PENETRADO
Hay un alto grado de penetración de los Estados-Nación, por actores transnacionales, que
los reorienta en el sentido de los intereses de estos últimos, impidiendo que se alcancen los
objetivos del interés nacional general. El proyecto central en la mayoría de los Estados de la
“periferia” -América Latina es un área selecta de esa periferia, a diferencia de Africa que es
considerada desahuciada- se centra en la “estabilidad” monetaria y la posibilidad de
“dolarización” de la economía o proceder a la devaluación e ir a un sistema de cambio flotante,
alcanzar el grado de inversión -investment grade-; mientras que los temas sociales son
secundarios y abandonados al funcionamiento y las leyes del mercado. No existe en esta
periferia -a diferencia de Europa- una conducta “defensiva” sea frente al proceso de
globalización en defensa del Estado-Nación o para el desarrollo de proyectos conjuntos de
desarrollo. La idea de un Estado Federal, un Estado-Región, o de un Estado-Red en el que
converjan los objetivos básicos de desarrollo, de resolución de los problemas y los conflictos y
de búsqueda de una mejor inserción mundial, no existe en esta periferia. Esta es su cultura
histórica y las élites actuales proceden de la misma forma 356.
Salvo Estados muy poderosos, como Estados Unidos, que han establecido un modus vivendi
entre el sector público gubernamental y el sector privado, que les ha permitido históricamente
coexistir y operar en beneficio mutuo 357 , y algunos otros Estados, como Japón, u otros en
Europa; en la gran mayoría de los casos -América Latina es un ejemplo- el sector privado,
incluso el nacional, ha operado como un factor de poder, a veces, para imponer conductas al
Estado. El aspecto económico de los golpes de Estado militar en América Latina -siempre
aliados, salvo algunas excepciones, a los sectores económicos liberales- muestra claramente
esto.
Si uno observa al sistema mundial desde el punto de vista de los “actores”, en cuanto a cantidad y
tipo, debería decir que desde el siglo XIX a la actualidad han variado. El orden mundial del siglo
XIX y principios del XX, tenía pocos actores y eran Estados-Nación. Durante el orden bipolar
imperante en gran parte del siglo XX, la cantidad de actores estatales más que se duplicó, y
además comenzó la influencia de actores transnacionales, particularmente a partir de los ‘60. A
fines del siglo XX y hacia el siglo XXI se podría hablar de un mundo, fundamentalmente
transnacional con gran cantidad de Estados y, en este último caso, con tendencia a la
fragmentación, por un lado, y a la convergencia en conglomerados geo-económico-comerciales,
355
Estas son opiniones del sociólogo catalán Manuel CASTELLS, vertidas en el diario “El País” de Madrid,
del 12-Feb-1999.
356
Ver “Los Cambios en el Estado-Nación” en, DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, Tendencias del Orden
Mundial: Régimen Internacional, (Buenos Aires, Edición del Autor, 2001), Cap. II.
357
El gobierno norteamericano, en diferentes períodos históricos, ha llegado incluso a invadir con sus
marines a países latinoamericanos, en defensa de los intereses de empresas, cuyas casas matrices se
encuentran en EUA, siguiendo el criterio del Corolario Theodoro Roosevelt a la Doctrina Monroe. Este tema
lo he estudiado largamente en DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, “Relaciones Políticas entre Estados Unidos
y América Latina: ¿Predominio “monroista” o Unidad Americana?”, (Buenos Aires, Edición del Autor,
1994).
176
por el otro. Consecuencia del avance del proceso de transnacionalización, el mundo pareciera
estar pasando de un sistema internacional dominado por los conceptos de poder basado en la
seguridad militar, a otro de carácter mixto basado, por un lado en las relaciones de
interdependencia transnacional 358 y por el otro en un centralismo estratégico-militar controlado
por EUA en el marco de la OTAN. No está en claro, qué características tendrán las relaciones de
interdependencia -que de todas formas es desigualitaria-.
La visión y orientación -dirección hacia dónde va- del mundo, depende de los actores
preponderantes. Los militares en el sistema bipolar; los empresarios y banqueros o financistas,
en el sistema que se está gestando actualmente, aunque en materia de seguridad, EUA es el que
tiene el monopolio. Por lo tanto, la visión del mundo y el “régimen de verdad” -cómo deben
verse las cosas según los poderosos 359 - depende de la visión e intereses de estos actores
preponderantes. Los valores dominantes, el tipo de orden y cómo conservarlo -mantenimiento del
status quo en beneficio del “establishment”-.
El orden es diseñado por unos pocos actores, siguiendo, desde ya, las pautas de la estructura
emergente o vigente. No obstante, hoy son muchos los que intervienen. El mundo se ha
atomizado -y vuelto heterogéneo al transnacionalizarse- y el poder se “difunde” -se “atomiza
entre muchos”-; aunque el “poder principal”, en términos estatales, pareciera tenerlo EUA,
particularmente en el eje estratégico-militar, a juzgar por cómo se conduce y maneja las
relaciones globales, después de los acontecimientos del 11 de septiembre del 2001.
El Estado en el siglo XIX se centraba en el aspecto de la soberanía territorial. Hacia fines
del siglo XX y principios del XXI, crecientemente considera los aspectos étnicos 360 y
tecnológicos como factor diferencial, más que el aspecto territorial.
Tal vez, las nuevas tendencias se orientan en el sentido de que, a diferencia del pasado, hoy, las
relaciones mundiales son protagonizadas por un creciente número de centros de poder,
cuya actuación externa tiende a satisfacer una gama de objetivos mucho más amplia que en el
pasado, no sólo a través del Estado-Nación, sino también de la sociedad civil organizada; se
desenvuelven en torno a una agenda más compleja y menos jerarquizada; son manejadas por
nuevos y múltiples agentes, distintos del Estado-Nación que ponen en juego recursos de poder no
tradicionales en un contexto donde los “ejes” de relacionamiento e intereses son mucho más
numerosos, cambiantes y entrelazados que antes 361 .
La transnacionalización, consistiría en la integración de actores locales de distintas zonas
geográficas, que tienen un objetivo común de carácter global. Los que tienen problemas de
derechos humanos, la mujer, el medio ambiente, son ejemplos válidos de conductas corporativas
que unen a personas en intereses comunes más allá de fronteras y nacionalidades. También es un
actor transnacional aquél que opera más allá de las fronteras nacionales y cuyos actos traen
consecuencias globales. Los Estados-Nación y los actores transnacionales operan de distintas
358
Ver Luciano Tomassini, “El Proceso de Transnacionalización y las Relaciones Externas en los Países
Latinoamericanos” en “Transnacionalización y Desarrollo Nacional en América Latina” (Buenos Aires, Gel,
1984).
359
Este concepto lo he trabajado en, DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, “El Orden Mundial del siglo XXI”,
(Buenos Aires, Ediciones de la Universidad, 1998), pág. 47 y ss.
360
Tesis de Huntington en su “Choque entre Civilizaciones”, publicado en Foreign Affairs.
361
Sobre una hipótesis de trabajo respecto de las tendencias del sistema internacional en términos de la
incidencia del transnacionalismo, ver Luciano Tomassini, “El Proceso de Transnacionalización y las
Relaciones Externas en los Países Latinoamericanos” en “Transnacionalización y Desarrollo Nacional en
América Latina” (Buenos Aires, Gel, 1984).
177
formas en el sistema mundial. Mientras las relaciones interestatales se dan principalmente en
el campo diplomático-militar-económico siguiendo criterios de interrelacionamiento que
privilegian la soberanía, las relaciones transnacionales centran la acción de los distintos actores
en otros segmentos de la realidad, que tienen que ver con el campo económico, social, ecológico,
cultural, y forman una trama de relaciones que existe por sí misma como una realidad
“transfronteriza” y fuera de todo esquema territorial-soberano 362. Pero también existen
actividades vinculadas a lo estratégico-militar de carácter transnacional, toda vez que opera el
narcotráfico, la guerrilla, el terrorismo, o los grupos étnicos y religiosos que propenden a la
fragmentación del Estado-Nación en defensa de sus intereses.
Ya no se mantiene la lógica interestatal como punto de referencia básico en las relaciones
mundiales y en la configuración del sistema mundial. La tendencia “transnacionalista” ha
incrementado una estrategia de diversificación geográfica de la producción que se orienta a
la creación de regiones productivas, independientemente de las “fronteras” nacionales.
Estas acciones de las empresas transnacionales están regionalizando la economía mundial
(Estados Unidos-Unión Europea-Japón) marginalizando Africa y las zonas más deprimidas de
América Latina y el Caribe, y Asia 363. Operan en el sistema mundial como nuevos actores que,
en la mayoría de los casos, superan la incidencia que en el mismo tienen los Estados-Nación. La
banca, los fondos de pensión y de seguro, más que regionalizar, han planetarizado el flujo
financiero, marginando a aquellos Estados considerados “riesgosos” para sus intereses
financieros o aquellas regiones -Africa por ejemplo- cuya rentabilidad es baja o nula; más allá de
la necesidad que tienen de inversiones para resolver problemas básicos de supervivencia.
EL DERECHO “INTERNACIONES”
Si el Estado-Nación cambia, el derecho internacional -entre las Naciones- también debe hacerlo.
Aunque resulte obvio el comentario, es importante aclarar que el derecho internacional es la
resultante de los acuerdos entre los Estados, de manera bilateral, multilateral, o a través de los
organismos internacionales -gubernamentales- que ellos crean. No obstante, están surgiendo
normas, que generan -o intentan generar- obligaciones, pero que no son el resultado de acuerdos
internacionales.
Con los cambios mundiales que se dieron de manera abrupta a partir de la desintegración de la
URSS en 1991, pero que se venían gestando desde algunas décadas antes, el derecho
internacional que ya venía incorporando el derecho espacial, el derecho del mar, el derecho
humanitario internacional, el derecho económico internacional y otras áreas temáticas, generando
ramas especializadas, fue sufriendo una evolución en el tratamiento de las relaciones mundiales.
La transnacionalización, por un lado y la creciente injerencia de Estados Unidos en los
asuntos mundiales, por el otro, a partir de la desintegración de la URSS, plantean la posibilidad
de la emergencia de nuevas formas de regulación de carácter global. Hay una pérdida de
poder de las Cancillerías y una mayor injerencia privada en las relaciones exteriores. Se da
una mayor influencia e intervención por parte del mercado y de la sociedad civil, aunque
formalmente continúe en manos de los gobiernos centrales. Las organizaciones no
362
Este tema ha sido abordado por Laviña, Félix, en “Los Nuevos Actores del Sistema Internacional” y
“Agenda Internacional”, documento presentado al Seminario Internacional sobre “Teoría de las Relaciones
Internacionales desde la Caída del Muro de Berlín a Nuestros Días”, convocado por la Cátedra de Teoría
General de las Relaciones Internacionales, Facultad de Derecho de la Universidad de la República y el
Instituto Artigas del Ministerio de Relaciones Exteriores de la República Oriental del Uruguay, Montevideo,
Uruguay, 30-31 de Julio de 1998.
363
Esther Barbé, “Relaciones Internacionales” (Madrid, Tecnos, 1995), pág. 197.
178
gubernamentales (ONG’s) y otros actores transnacionales, han demostrado tener poder por sobre
los Estados, aún los más poderosos, a la vez que generan pautas que no han podido establecerse a
través de organismos internacionales que, por otra parte, estos últimos, sólo tienen capacidad de
regulación, pero no de generación de normas -régimen-. Uno no se imagina a actores
transnacionales “firmando tratados” -Microsoft, Intel, General Motors, Sony, MCI-WorldCom,
etc.-, instrumentos que, por otra parte, forman parte de las relaciones internacionales -entre
naciones- y no transnacionales. Esto hace pensar en la relevancia creciente de actores privados y
del derecho privado con trascendencia externa -derecho “internacional” privado 364 -, por sobre
el derecho internacional público, resultante del acuerdo entre Estados.
Otro fenómeno importante que se está dando, es el poder normativo y judicial que genera EUA a
partir de la presión sobre algunos países para que extraditen a ciertos individuos, nativos de estos
países, para ser juzgados en tribunales norteamericanos. El caso Noriega, ex presidente de
Panamá es un ejemplo, pero hay muchos otros casos no tan resonados. El caso Pinochet,
detenido en Gran Bretaña, con pedido de extradición por España y otros Estados europeos y
reclamado para su juzgamiento bajo la “soberanía” jurisdiccional de Chile (?) por su gobierno,
constituye un caso muy particular, pero que extiende la extraterritorialidad más allá del poder de
EUA, ya que fue la sociedad civil chilena y española las que hicieron el reclamo. El gobierno
norteamericano se toma atribuciones, como las de ejercer presión sobre otros Estados a partir de
“certificaciones”, por ejemplo, como es el caso de calificar a otros países por los resultados de su
lucha contra el narcotráfico. Hay una lista de 32 Estados que reciben el calificativo de haber sido
“certificados” o “descertificados”, según si el gobierno norteamericano está conforme o no. Lo
mismo hace en el área de derechos humanos, pese, y más allá de la competencia de Naciones
Unidas. Esto significa que la “ley federal” norteamericana se estaría transformando en una
ley internacional. Después de la primera guerra mundial, cuando el presidente Wilson propuso
la creación de una Sociedad de Naciones, el senado norteamericano rechazó el ingreso de
Estados Unidos a este Pacto aduciendo que “no hay ley internacional por sobre la ley federal
norteamericana”.
Otra actividad es la de generar la figura de que el Consejo de Seguridad de la ONU, debido a la
carencia de tropas propias de la ONU -artículo 43 de la Carta de la ONU-, le “encarga” al
gobierno norteamericano que asuma ese rol -caso guerra del Golfo Pérsico de 1991, como uno
de los ejemplos que se podrían citar- favoreciéndose de esta manera que EUA asuma el rol de
“policía mundial”, a la vez que estableciéndose un criterio “militar” de las relaciones mundiales
y hacia dónde debería orientarse el futuro orden, según la interpretación del interés nacional
norteamericano. Más grave aún es cómo EUA está reemplazando a la ONU con la OTAN,
particularmente luego del caso Kosovo de 1999 y, en especial, después de los acontecimientos
del 11 de septiembre del 2001.
LAS NUEVAS CARACTERISTICAS DEL DERECHO INTERNACIONAL
Hasta ahora estamos acostumbrados a pensar en un derecho internacional basado en la
voluntad exclusiva de los Estados. La emergencia de nuevos actores y sujetos internacionales, en
muchos casos con mayor capacidad y poder que grupos de Estados, nos obliga a considerar la
generación de voluntad normativa a partir de estos nuevos sujetos. El sujeto estatal, por ahora en
el único caso de Estados Unidos, debido a una capacidad particular, reorienta la generación
normativa del marco federal al marco internacional rompiendo con el esquema de George Scelle
364
En realidad no existe un derecho internacional privado, sino un derecho privado nacional con conexiones
extranjeras.
179
de que la norma internacional emerge del “desdoblamiento funcional” resultante de la
voluntad entre Estados, aunque bajo la responsabilidad individual de que se cumpla lo acordado,
toda vez que, en este caso, surge de la voluntad de un solo Estado, y esto produce un nuevo
fenómeno normativo internacional. Tal vez, debido a las nuevas características que adopta el
Estado, el derecho internacional dé paso al surgimiento del derecho de la “comunidad”
internacional. Un derecho comunitario en el que todos los actores convergerían. Deberíamos
hablar de un “derecho internacional revolucionario” dado los cambios que la propia realidad le
imprime a los actores, las relaciones, los fenómenos y las decisiones; fundamentalmente a la
heterogeneidad creciente de los actores intervinientes.
365
SISTEMA DE PREGUNTAS
Frente a estas transformaciones, quedan muchas preguntas para hacerse, fundamentalmente en lo
que hace a la forma en que se organizará el sistema mundial y al tipo de orden que se generará.
Entre otras, podríamos hacernos las siguientes:
365
•
¿Qué sistemas políticos predominarán dadas las grandes transformaciones que sufre el
Estado-Nación, más allá de la influencia de la ideología ambiental?
•
¿Qué tipo de modelo económico predominará, independientemente de que el
capitalismo es el que domina actualmente, dado las diferentes características que tiene
en EUA, Europa y Asia?
•
¿Cuál es la “usina” de la que surgen las nuevas reglas?
•
¿Cómo se va gestando el nuevo régimen global?
•
¿Quiénes intervienen en la generación del régimen si el Estado-Nación está en
transformación e intervienen gran cantidad de actores no estatales?
•
¿Qué nuevo tipo de organismos internacionales deberán generarse para contemplar estas
transformaciones y la participación de todos los actores?
•
¿Qué nuevo tipo de marco jurídico-institucional o derecho comunitario deberá generarse
para favorecer la transición hacia el nuevo tipo de Estado?
•
¿El modelo del derecho comunitario europeo será aplicable al resto de los países del
planeta, dado que la Unión Europea marca la tendencia de vanguardia en la
transformación del Estado-Nación?
•
¿Qué nuevas características adoptará la política exterior, en general; y en particular, al
intervenir como grupos de presión o factores de poder, actores transnacionales sean
empresas, ONG´s u OSC?
•
¿Qué política exterior tendrán los actores transnacionales y cómo se expresará?
•
¿Qué nuevas características tendrá el relacionamiento entre actores, dado la
multiplicidad y heterogeneidad de los mismos?
•
¿Qué conflictos principales se darán, y cuales serán sus características centrales?
Este tema lo he analizado en, DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, La Problemática del Orden, (Buenos
Aires, Pleamar, 1981), pág. 4. También en, DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, Tendencias del Orden
Mundial: Régimen Internacional, (Buenos Aires, Edición del Autor, 2001), págs. 135-145.
180
•
¿Que rol tendrán los actores multinacionales y transnacionales en el sistema de
relaciones?
•
¿Qué nuevos sistemas de seguridad y de solución de conflictos surgirán, y qué
características tendrán, dado que ya no existe -al menos en el corto y mediano plazouna contra-ideología, dentro de un contexto como el bipolar, para requerir de sistemas
de alianzas permanentes?
•
¿Cuáles serán las nuevas características de “funcionalidad” o “disfuncionalidad” de los
sistemas políticos?
•
¿Qué incidencia tendrán las nacionalidades y grupos religiosos, a la vez que las
Organizaciones No Gubernamentales (ONG’s) y las Organizaciones de la Sociedad
Civil (OSC), en la reconfiguración del sistema y en la conformación del régimen?
Independientemente de las respuestas, todo marco jurídico-institucional carece de validez real si
no se ve reflejado previamente y cristalizado en los hechos.
181
PARTE III
LA SOCIEDAD CIVIL
RESISTENCIA
A LA
MARGINACION
Capítulo XVIII
EL PAPEL DE LA “PERIFERIA” EN EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XX
PRESIONES SOBRE EL REGIMEN “IMPOSITIVO”
Con la “universalización” del sistema internacional, después de la primera guerra mundial, que
hasta ese momento era “eurocéntrico”, la periferia comienza a tener una mayor participación
desde el punto de vista de la resistencia a las conductas “impositivas” de las grandes potencias.
I ETAPA FUNDACIONAL - LOS ´50, ASIA Y BANDUNG
En Asia se inicia la “política internacional” del Tercer Mundo, bajo el concepto de
autodeterminación frente al proceso de dominación colonial de las potencias occidentales. El 1824 de abril de 1955, se celebró la Conferencia de Solidaridad de Estados Africanos y
Asiáticos en Bandung (Indonesia), iniciada por los jefes de Estado de Birmania (hoy Myanmar),
Ceilán (hoy Sri Lanka), India, Indonesia y Pakistán, a la que asistieron representantes de 29
países de Asia y Africa 366 . Por primera vez se producía una reunión de jefes de Estado de Asia y
Africa y el objeto central era oponerse a la dominación colonial de las potencias occidentales.
Se adoptaron, los siguientes principios:
1) Respeto de los derechos humanos de acuerdo con la Carta de la ONU.
2) Respeto de la soberanía y la integridad territorial de todos los Estados.
3) Reconocimiento de la igualdad de todas las razas y de los pueblos, sean grandes o
pequeños.
4) No-intervención y no-injerencia en los asuntos internos de otros Estados y
autodeterminación de los pueblos.
5) Respeto del derecho de autotutela individual y colectiva en el sentido de la Carta de la
ONU.
6) a) Oposición a la firma de pactos de autodefensa colectiva que sirvan a los intereses de
una gran potencia.
Este era un problema entre India y Pakistán, ya que este último país, por temor al poder de
India, formaba parte del sistema de seguridad colectiva con Gran Bretaña.
6) b) Oposición a toda presión ejercida sobre otros Estados.
7) Abstención del uso de la fuerza y de amenazas de fuerza contra la integridad territorial y
la independencia política de otros Estados.
8) Solución pacífica de todos los conflictos en consonancia con la Carta de la ONU.
9) Cooperación.
10) Respeto del derecho y de las obligaciones internacionales 367 .
366
Además de los mencionados asistieron representantes de Afganistán, Arabia Saudita, Camboya, China
Popular, Egipto, Etiopía, Filipinas, Ghana, Irán, Irak, Japón, Jordania, Laos, Líbano, Libia, Liberia, Nepal,
Siria, Siam (hoy Tailandia), Sudán, Turquía, Vietnam del Norte y del Sur (hoy unificados), Yemen y líderes
de países coloniales que luchaban por la independencia, Argelia, Chipre, Malawi, Túnez, Costa de Oro
(Ghana) y Africa Sudoccidental (Namibia).
367
Ver Osmañczyk, Edmund Jan, Enciclopedia Mundial de Relaciones Internacionales y Naciones Unidas,
(México, FCE, 1976), págs. 980-981.
Estos principios coinciden en lo fundamental, tanto con los del DIP común, como con las normas
de la Carta de la ONU. Solo va más allá el punto 6 a) 368. Esta primera etapa iniciada en Asia, fue
fundacional de la futura lucha del Tercer Mundo por la descolonización, la autodeterminación y
el derecho de los pueblos. A su vez, fue el antecedente del Movimiento de Países No Alineados,
cuyas Cumbres se comenzaron a celebrar a partir de 1960.
II ETAPA POLITICA - LOS ‘60, AFRICA Y LA DESCOLONIZACION
En 1960 se celebró la primera Conferencia de Países No Alineados, en Belgrado (Yugoslavia)
con base en los principios de Bandung de 1955 369 . Estas Conferencias le dieron mayor
organicidad a los países del Tercer Mundo, aunque no mayor poder. El objetivo era lograr un
mundo sin bloques y no la creación de un “tercer” bloque.
También comienza a operar en 1964, el Grupo de los 77 o G-77. Representó el primer intento
importante de lograr la unidad del Tercer Mundo en el área económica. Se diferenció, en un
principio, del Movimiento de Países No Alineados. En la Reunión de este Movimiento en
Lusaka, en 1970, recién se comenzaron a incorporar preocupaciones políticas y económicas. Esta
orientación fue reforzada en la Cumbre de Argelia de 1973, que completó la fusión del
Movimiento con el G-77. El G-77 fue creado para adoptar posiciones comunes en temas de
comercio y desarrollo económico, promover loa intereses económicos de los países del Tercer
Mundo y potenciar su poder negociador en el seno de la Conferencia de Naciones Unidas para el
Comercio y el Desarrollo (UNCTAD). El Grupo estuvo, en principio, formado por 77 países,
aunque en la actualidad sus miembros ascienden a más de 130. El G-77 se ha encargado de
coordinar programas de cooperación en campos como el comercio, la industria, la alimentación,
la agricultura, la energía, materias primas, finanzas y asuntos monetarios de los países del Tercer
Mundo.
Durante esta década se inició un proceso masivo de descolonización en Africa, que más que
duplicó la cantidad de Estados 370 , que ingresarían a la Asamblea General de la ONU,
modificando el tono resolutorio. Hasta ese momento EUA controlaba el contenido de las
resoluciones de la AG de la ONU. América Latina significaba el 20 porciento de los votos y eran
a favor de EUA. El resto lo aportaban los aliados de EUA en Europa y otras partes del mundo.
Ya a mediados de los ´60, las resoluciones de la AG de la ONU trataban temáticas como
descolonización, no intervención, autodeterminación, derechos de los pueblos, etc.; todos,
principios reclamados por la mayoría de los países del Tercer Mundo.
La mayoría de los países del Tercer Mundo estaban en contra de la guerra fría y de la política de
bloques desarrollada por el conflicto Este-Oeste. No obstante, América Latina tenía dictaduras
civiles o militares que habían hecho que la guerra fría ingresara en la región.
El voto mayoritariamente tercermundista en la AG de la ONU no significó que se dieran cambios
en el orden mundial, fundamentalmente por la falta de poder de implementación de sus objetivos,
aunque obtuvieron logros importantes en materia de descolonización.
La posibilidad de que la ONU pudiera establecer o mantener la paz y estabilidad internacional,
estaba limitada por el manejo e interpretación que le daba a sus objetivos el Consejo de
Seguridad, ya que la Asamblea General carecía de incidencia en las decisiones de la
368
Ver Verdross, Alfred, Derecho Internacional Público, (Madrid, Aguilar, 1963), págs. 37 y 46.
Este tema lo trabajé en Latin-America and the Caribbean Countries Participation in the Nonaligned
Movement, en The NonAligned World, Vol. II, No 2, April-June 1984, New Delhi, India.
369
370
De aproximadamente 60 pasó a tener más del doble.
184
organización. Su voto mayoritario carece de obligatoriedad y no puede incidir sobre las
decisiones del Consejo de Seguridad, haciendo que más de la casi totalidad de los miembros de la
ONU dependan de las decisiones de sólo 5 de ellos que son los miembros permanentes del
Consejo de Seguridad.
Hubo un avance significativo por parte de los países del Tercer Mundo en la política
internacional, pero América Latina actuaba como si no perteneciera al Tercer Mundo,
debido principalmente a los constantes golpes de Estado de derecha a los que estaban sometidos
sus países.
La “comunidad de intereses” en la “periferia”, ha estado oscurecida por diferencias, tales como,
comunistas y no comunistas; alineados y no alineados; asiáticos, latinoamericanos o africanos;
socialistas o con orientación de mercado; del Tercer Mundo o recientemente industrializados; etc.
371
. De esta manera, la periferia se ha mantenido fragmentada, debido a dos procesos: por un lado,
los “hegemones” que se han manejado con el criterio de “divide et impera” y por el otro, debido
a la “autofragmentación” vigente en la periferia.
III ETAPA ECONOMICA - LOS ´70, AMERICA LATINA Y EL CONFLICTO NORTESUR
En la Reunión del Movimiento de Países No Alineados en Lusaka, en 1970, se comenzaron a
incorporar preocupaciones económicas de los países del Tercer Mundo. Esta orientación fue
reforzada en la Cumbre de Argel de 1973.
También en 1973 se produjo el impacto petrolero provocado por los países de la OPEP.
Emulando a los países OPEP, se generaron una buena cantidad de asociaciones de países
productores de materias primas, orientadas al fortalecimiento en la toma de decisiones y
también a un mayor control de los precios de estos productos en el mercado mundial, pero sin el
éxito alcanzado por la OPEP. En algunos casos debido a que se trataba de productos perecederos,
como el banano por ejemplo, o porque los productos no eran estratégicos como el petróleo, o
debido a que eran también producidos por el mundo industrializado, como la bauxita o estos
países tenían acumulación de stocks suficientes como para controlar los precios en el mercado
mundial, como es el caso del cobre 372 . Durante esta década, los países del Tercer Mundo,
incluyendo, esta vez, algunos latinoamericanos, liderados por México bajo la presidencia de Luis
Echeverría Alvarez, desarrollaron las pautas para la búsqueda de un nuevo orden económico
internacional más justo (NOEI) y para establecer un diálogo Norte-Sur.
Los pilares fueron:
1) Carta de Deberes y Derechos Económicos entre los Estados, presentada por el entonces
Presidente mexicano Luis Echeverría Alvarez en la Asamblea General de la ONU (1974) y
adoptada por la gran mayoría de Estados -no por EUA-, incluso en otros foros
internacionales;
2) Soberanía sobre los recursos naturales, que eran explotados de manera indiscriminada por
las empresas multinacionales.
371
Krasner, Stephen, Conflicto Estructural: El Tercer Mundo Contra el Liberalismo Global, (Buenos Aires,
GEL, 1989), págs. 86-87.
372
Ver Dallanegra Pedraza, Luis, Aptitud de los Estados Latinoamericanos para Adoptar Decisiones
Conjuntas: El caso de las Asociaciones de Productores, en “Revista Argentina de Relaciones
Internacionales”, Buenos Aires, Ene-Abr 1977, Vol. III, N° 7.
185
La economía había cambiado. Ya no se importaban los recursos naturales, sino que las
empresas iban a la periferia, donde se encontraba el recurso natural, hacían uso de la mano
de obra barata y del crédito local, abaratando costos. Desde ya, no contribuían a las
necesidades de desarrollo de los países periféricos sino a sus propios intereses económicos.
Esto requería de gobiernos “funcionales” en la periferia.
3) El establecimiento de un Código de Conducta para las empresas multinacionales.
No se alcanzó ninguno de los objetivos, debido principalmente al alto grado de fragmentación
con que operaba la periferia y al escaso poder. La “magia” de las relaciones “Sur-Sur” se rompió.
Predominaban las relaciones “verticales” por sobre las “horizontales” y se daban mayores
situaciones de “subimperialismo” periférico que las generadas desde el “centro”. No obstante
ello, hubo una gran movilización e intento por parte de los países del “Sur” de resolver sus
problemáticas desde perspectivas propias. Se iniciaron procesos de integración económica, tanto
en América Latina como en Africa y Asia para la misma época; sin embargo, estuvieron más
orientados a aumentar el comercio intrazonal, que a generar modelos de desarrollo, al estilo de la
entonces Comunidad Económica Europea -hoy Unión Europea-.
En América Latina, se adoptaron esquemas de concertación, tales como CECLA (Comisión
Especial de Coordinación Latinoamericana) a partir de 1964, para negociar de manera
coordinada frente a terceros Estados u organismos internacionales. Frente a la parálisis de este
proceso, fue reemplazado por SELA (Sistema Económico Latinoamericano), desde 1975, por
iniciativa de los gobiernos de México y Venezuela. Este nuevo sistema mantenía la función
“CECLA” y se le había agregado mecanismos para establecer pautas de desarrollo regional, sacar
del estancamiento a los procesos integrativos y una mayor coordinación en el desarrollo
tecnológico. El SELA dura hasta la actualidad, pero nunca alcanzó a cumplir con su finalidad,
por falta de voluntad política de los países miembros. En los ´80, se creó un sistema flexible de
cooperación y consulta política, orientado fundamentalmente hacia la solución de conflictos
internacionales de alcance global, conocido como Grupo de Contadora, para resolver la
situación de crisis en Nicaragua, frente a las propuestas intervensionistas del gobierno
norteamericano. Fue reforzado a partir de 1985 por el Grupo de Apoyo a Contadora y
extendido su ámbito de acción a otros terrenos de la cooperación con la conformación del Grupo
de Río (Río de Janeiro 1986), conocido también como Grupo de los 8 o G-8 -por ser la
resultante de la convergencia de Contadora más el Grupo de Apoyo-. El G-8 aún tiene vigencia,
pero perdió “su agenda”, debatiéndose en el más alto nivel político, prioritariamente temas de
interés de la agenda de EUA en la región, pese a ser un grupo exclusivamente latinoamericano.
186
Capítulo XIX
EVOLUCION DEL SISTEMA Y SU INCIDENCIA EN LAS INSTITUCIONES
INTERNACIONALES
EL RETO HACIA EL FUTURO
NUEVA TRANSICION INTERSISTEMICA – 1991 EN ADELANTE
Una prueba de la medida en que ha finalizado un mundo estrictamente internacional es el
diferente carácter que tienen los conflictos hoy. Las disposiciones de la Carta de la ONU de
1945, daban por supuesto que la agresión externa, es decir, el ataque de un Estado a otro,
constituiría la amenaza más grave. Pero en los últimos decenios ha habido muchas más
víctimas de guerras civiles, por motivos étnicos, religiosos; terrorismo; situaciones vinculadas al
narcotráfico y lavado de dinero, que conflictos internacionales. Todavía no se han adaptado las
instituciones internacionales a esta nueva realidad. Lo mismo cabe decir del ámbito económico.
Los arreglos institucionales de la segunda posguerra suponían que el mundo estaría integrado por
economías nacionales independientes que realizarían transacciones externas en calidad de partes
independientes. La mundialización contradice todas esas expectativas. El régimen comercial cada
vez tiene que tratar más con asuntos habitualmente de carácter interno que con las barreras
fronterizas. Igualmente puede decirse sobre la insistencia para que se construya un nuevo
entramado financiero 373. Sí está claro, más allá de que se le pueda poner reglas al sistema
financiero y a los que manejan las inversiones, que el régimen financiero mundial es generado y
direccionado por los inversores por encima de la voluntad de los Estados, que han perdido
soberanía y capacidad para controlarlo a través de sus bancos centrales o ministerios de
economía.
¿La globalización económica trae como consecuencia la globalización jurídica? Bajo la
influencia de la internacionalización y de la desregulación, el papel del juez va creciendo. Por lo
tanto, la lógica de las nuevas regulaciones económicas -y también políticas- alía al mercado con
el juez en una concepción donde el liberalismo económico inscribe las relaciones jurídicas entre
los individuos en una simple lógica contractual, donde el interés colectivo representado por los
Estados se vuelve secundario 374.
Las tendencias hacia un nuevo orden, en general muestran novedades marcadas por un creciente
transnacionalismo y un decreciente control de los actores estatales e internacionales; salvo
aquellos directamente controlados por los super-Estados y que son de interés de los actores
transnacionales, como la OMC, el FMI, el BM, la OTAN, por ejemplo.
Un área en la que se observa ese creciente transnacionalismo, además de la de las finanzas y el
comercio, es la de la justicia penal.
EL INICIO DE LA TRANSICION
LA CUMBRE DE REYKJAVIK 1985
En 1985 se llevó a cabo una Cumbre en Reykjavik entre el presidente norteamericano Ronald Reagan
y el Primer Ministro soviético Mikjail Gorbachov. En esta Cumbre acordaron reducir los arsenales
nucleares (continuación de Start) así como flexibilizar los conflictos internacionales en los que uno u
otro intervenía directa o indirectamente dentro del marco de la pugna Este-Oeste. Con este acuerdo se
373
374
Ver Jean-Paul Jean, “La Justicia, ¿Pilar o Muleta de la Democracia?”, Le Monde Diplomatique, Le Dipló,
Enero 2001.
marcó el inicio de la finalización de la “segunda guerra fría”, que había comenzado en 1980, cuando
Reagan lanzó su Iniciativa de Defensa Estratégica, conocida vulgarmente como “Guerra de las
Galaxias”, tratando de reeditar la “Doctrina Truman” de contención al comunismo, para acabar
definitivamente con la URSS. Ambos gobernantes se encontraban con sus economías exhaustas, como
para continuar con la carrera armamentista; aunque EUA, merced a la declaración unilateral del
presidente Richard Nixon en 1971, de inconvertibilidad del dólar en oro, abandonando el sistema
monetario de Bretton Woods, logró tener a la economía del bloque occidental, como “colchón” de sus
ciclos económicos; ventaja de la que careció la URSS, por lo que se debilitó más rápidamente. Los
acontecimientos se desarrollaron rápidamente. Tanto los acuerdos de Reykjavik, como los cambios en
la política interna e internacional de Gorbachov, mediante lo que denominó la “Perestroika” o nuevo
relacionamiento internacional de la URSS, y el “Glasnost” o mayor transparencia en la política interna,
produjo cambios que, en lo internacional se reflejaron en una mayor distensión. Se iniciaron procesos
de negociación y pacificación, en áreas en las que no se preveía que podría ocurrir, como en el Medio
Oriente el acercamiento entre Israel y la OLP; que Sudáfrica se retirara de Namibia y ésta alcanzara el
status de Estado independiente, a la vez que se iniciara el camino hacia un gobierno multirracial por
primera vez en la historia sudafricana; que Cuba se retire de Angola; las elecciones en Nicaragua, que
derivaron en el desarme de la “contra”, de la misma manera que el proceso de negociación entre el
gobierno salvadoreño y el FMLN-FDR; etc.
CONSENSO DE WASHINGTON DE 1989
Previo al fin del sistema bipolar, se comenzaron a gestar pautas para el futuro del Estado-Nación
en la periferia y, especialmente, del funcionamiento de las economías. Estas pautas, no se
consensuaron de manera global, sino que fueron la resultante de directivas de funcionarios y
académicas norteamericanos, y funcionarios del FMI y del BM. El Consenso de Washington
estableció una serie de medidas para que los países de América Latina apliquen como receta, de
manera tal que sus economías y Estados se adapten a las pautas de la ideología dominante. Se
trata, en definitiva de uno de los elementos de régimen, donde se encuentran las pautas
establecidas por EUA y los organismos económicos internacionales cooptados por este país. Se
plantean 10 instrumentos de política para llevar adelante el objetivo de un sistema capitalista
mundial basado en la libertad del mercado para operar, donde predominan los más “aptos”, en
una especie de “darwinismo social”, donde la vida social se concibe gobernada por las leyes de la
competencia y del conflicto, llevando a una selección natural de la supervivencia del más apto y
a la eliminación del más débil.
Se confiaba que con el Consenso y como consecuencia de la globalización, iban a aumentar las
tasas de crecimiento económico y que iba a disminuir significativamente le pobreza y la
inseguridad. Que el flujo de capital y el crecimiento de las exportaciones promoverían el
desarrollo de sectores con un uso intensivo de la mano de obra. Eso no ocurrió. En muchos países
aumentó el desempleo formal o el empleo informal, o ambos. Sin embargo, es una muestra clara
de la “direccionalidad” que adopta el sistema, dada por el poder 375 .
FIN DEL BIPOLARISMO - DESINTEGRACION DE LA URSS - 1991
En 1989 se produjo la caída del Muro de Berlín, generando el acercamiento primero y luego la
reunificación entre las “dos Alemanias”, un hecho impensable, aún en las hipótesis más
descabelladas. Este fue el comienzo del fin del sistema bipolar. La situación de presión que se
encontraba latente en el interior de la URSS, provocó que “explotara” en 1991, causando su
375
Este tema lo he desarrollado y analizado en, DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, “Tendencias del Orden
Mundial: Régimen Internacional” (Buenos Aires, Edición del Autor, 2001), Capítulo VIII.
188
desintegración en repúblicas independientes. Con este episodio, se dio fin al sistema bipolar,
más allá que a los acontecimientos posteriores se los califique de “postguerra fría”, por haber
sido el acontecimiento más significativo de ese sistema. A partir de ahí, pasamos a una etapa de
“transición inter-sistémica”, donde la actividad más significativa es el proceso de polarización
entre los miembros del sistema en sus diversos estratos, con el objeto de tratar de imponer sus
propias reglas -régimen-. Mientras el proceso de polarización continúe y no se agote, el régimen
estará en construcción y el orden será aún inestable, impredecible y basado en pautas de corto
plazo 376.
Los organismos internacionales han ido perdiendo capacidad reguladora, debido a que fueron
creados para un sistema que ya no existe. Aquellos organismos, de alcance mundial o regional,
en diferentes áreas temáticas, que los “polarizadores” -viejos y nuevos- están interesados en
mantener porque los favorece en sus objetivos, siguen operando con eficiencia, como el FMI, el
BM, la OTAN, etc. Otros, pierden su capacidad reguladora o mediadora y su existencia resulta
más formal que real. El paradigma lo constituye la OIT, que existe formalmente, pero sus reglas
no se cumplen en ningún caso. La OMC tiene mayor intervención en el futuro laboral que la OIT.
Naciones Unidas ha ido en decadencia, y los casos “guerra del Golfo” (1991) y Kosovo (1999)
muestran la incapacidad del organismo para intervenir en el establecimiento, mantenimiento o
restablecimiento del orden. Es más, quedó demostrado que la ONU es una organización de
alcance mundial, pero controlada por algunos miembros del Consejo de Seguridad, que son los
que más poder tienen y que direccionan al sistema mundial en el sentido de sus intereses. El caso
Afganistán (2001) lo demuestra.
Las organizaciones internacionales deberán adaptarse, o desaparecerán y serán reemplazadas por
otras organizaciones que reflejen al nuevo sistema y orden mundial. Su reforma, per se, carece de
valor ordenador, si no reflejan las nuevas tendencias establecidas por la estructura y el régimen.
NUEVAS TENDENCIAS
El fin del bipolarismo no sólo trajo el fin de un sistema y el tránsito hacia uno nuevo, sino
también grandes novedades respecto de las características y el funcionamiento del sistema y
cambios en el Estado-Nación. El sistema deja de ser exclusiva y excluyentemente “inter-estatal”
y se transforma en un sistema heterogéneo, donde el Estado-Nación pasa a ser un miembro más,
y en muchos casos, no el más importante; al menos, la mayoría de los Estados que carecen de
poder suficiente como para establecer o incidir en la generación de reglas.
Por otra parte, comienza el fin de una “macro-etapa”, la del Estado-Nación. Se producen
importantes transformaciones en el Estado-Nación de carácter estructural, más allá de las
reformas que propone la ideología neoliberal imperante. Aún no está claro qué tipo de Estado status- reemplazará al Estado-Nación; no obstante, seguramente no se basará en los atributos
soberanos y territoriales, e incluso de nacionalidad, que caracterizaron al Estado-Nación 377 . Por
su parte, el sistema se vuelve más complejo, debido, no sólo a la multiplicidad de actores, sino
también a su heterogeneidad.
Las relaciones en el “tope” de la estructura del sistema, dejaron de ser “amigo-enemigo”, con el
fin del bipolarismo, para transformarse en relaciones “amigo-adversario” en un sistema cuyas
tendencias son multipolares y a la vez heterogéneas. El “eje” político se relaciona con el “eje”
376
El tema del “orden de la transición intersistémica” lo estudié en, DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, El
Orden Mundial del Siglo XXI, (Buenos Aires, Ediciones de la Universidad, 1998), pág. 233.
Esta temática la he tratado en profundidad en DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, “Tendencias del Orden
Mundial: Régimen Internacional”, (Buenos Aires, Edición del Autor, 2001), Cap. II.
189
377
económico para la generación del nuevo sistema mundial, y el “eje” estratégico-militar pasa a ser
un “eje subsidiario” en el sistema de relaciones global, más allá de que EUA pretende mantener
al sistema girando alrededor de este último eje, debido a su capacidad preeminente como
“policía” mundial. Esto último, particularmente luego de los acontecimientos del 11 de
septiembre del 2001, en el que el “enemigo” es el terrorismo y aquellos Estados que patrocinen o
encubran a los terroristas. Tal vez EUA logre que las tendencias sistémicas se consoliden en la
vinculación del eje político con el estratégico-militar; aunque esto aún no es definitivamente
seguro.
Los actores transnacionales del más diverso tipo, orientados a obtener lucro, han crecido en
número y capacidad, independizándose en su rol del Estado-Nación, al punto de
transnacionalizar una gran cantidad de funciones que antes eran de exclusividad del Estado, tales
como la orientación del flujo financiero. También se han ido transnacionalizando la generación
de nueva tecnología, las patentes y los procesos industriales, más allá de la alianza estratégica
que hay entre algunos Estados poderosos y los actores transnacionales, en mutuo beneficio.
Gráfico 23 Generadores del Orden Mundial
La sociedad civil que había comenzado a manifestarse de alguna manera en la década de los ´70,
cobró fuerza en sus demandas y accionar, multiplicándose la actividad “corporativa” en defensa
de sectores que son marginados o simplemente no considerados por las políticas de Estado.
De esta manera, el Estado-Nación por un lado, que progresivamente ha ido abandonando su rol
de actor para transformarse en gestor, los actores transnacionales con fines de lucro por el otro
que han crecido en poder de decisión, y la sociedad civil que comienza a tomar en sus manos su
propio destino, en un tercer lugar, constituyen los miembros del nuevo sistema mundial,
heterogéneo, pero del que saldrán las nuevas pautas de orden mundial.
Si el mundo en el siglo XX se orientó en el sentido del establecimiento, el mantenimiento y el
restablecimiento del orden y generó instituciones gubernamentales para ello, a expensas de la
justicia internacional; el gran desafío del mundo del siglo XXI, dado fundamentalmente por la
sociedad civil mundial, es el establecimiento del orden con justicia.
190
1998 Y EL TRIBUNAL PENAL INTERNACIONAL (TPI)
Mientras el eje del poder va en un sentido, la búsqueda de justicia va en otro, pero sin capacidad
suficiente para llevar a cabo su objetivo de ser global.
En realidad, es la “estructura” del sistema la que establece los criterios dentro de los cuales los
miembros podrán operar. Esto lo hace a través de ciertos “valores parámetro” o “líneas de
control intra-hegemónicas” 378 . Toda vez que un miembro del sistema busca mayor justicia para
sus propios intereses dentro del orden establecido, lo que está haciendo es generar
modificaciones al orden, que si van más allá de los parámetros tolerados, genera reacciones
“sancionadoras” y “re-equilibradoras” por parte del sistema -léase, quienes lo conducen-.
Alcanzar un equilibrio razonable entre el orden vigente, el poder de que disponen los miembros
del sistema -la estructura del sistema- y la justicia, es algo complejo, en un mundo en el que la
estratificación es la característica central 379 . Esta característica impide que haya una justicia
equitativa y distributiva para todos los miembros del sistema. Hay algunos pocos que tienen
capacidad de “imponer”, pero a los que no se les puede imponer sanciones ni una justicia
equitativa. Este es el caso del TPI y las actitudes de ciertos Estados, como EUA, China y otros,
que quieren ser los que establezcan las pautas de la justicia, pero no subordinarse a ellas.
Esto forma parte del juego del poder y el orden, natural en todo sistema.
Paradójicamente, mientras hay una tendencia cada vez más generalizada a “internacionalizar” la
justicia penal, existe, por el lado de países como EUA -no hablo de cualquier país sino de uno
con capacidad imperial-, una tendencia a hacer que la justicia pase por sus tribunales federales.
Situaciones como la invasión a Panamá y el juzgamiento del ex-presidente Noriega en tribunales
norteamericanos y su encarcelamiento en EUA es un ejemplo contundente. También la
extradición de ciudadanos colombianos para ser juzgados en EUA por tráfico de drogas, o la
aplicación internacional de leyes como la Helms-Burton, la Damato, la Torriceli, o iniciativas
estaduales, como la 187 o la 209 del gobierno de California contra los inmigrantes
indocumentados, etc. 380 .
Frente a eso, el caso Pinochet 381; el caso del ex militar argentino Ricardo Miguel Cavallo
represor en la ESMA (escuela de Mecánica de la Armada) y su extradición por el gobierno
mexicano a España a pedido del juez español Baltasar Garzón 382 ; o el caso de juicio en ausencia
de 7 militares argentinos en un tribunal en Roma, condenando a dos de ellos a cadena perpetua y
al resto a diferentes penas de cárcel, por el secuestro y asesinato a ciudadanos italianos durante la
dictadura militar argentina entre 1976 y 1983: Guillermo Suárez Mason, Omar Santiago
Riveros, Juan Carlos Gerardi, Luis José Porchetto, Alejandro Puerta, Oscar Héctor
378
Ver este tema en DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, “El Orden Mundial del Siglo XXI”, (Buenos Aires,
Ediciones de la Universidad, 1998), págs. 131-135.
379
Ver el “Teorema del Poder, el Orden y la Justicia” en DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, “El Orden
Mundial del Siglo XXI”, (Buenos Aires, Ediciones de la Universidad, 1998), págs. 202-203.
380
Esta temática la he tratado en profundidad en DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, “Tendencias del Orden
Mundial: Régimen Internacional”, (Buenos Aires, Edición del Autor, 2001), Cap. XIV.
381
Ver el tratamiento de este caso, en profundidad, en DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, “Tendencias del
Orden Mundial: Régimen Internacional”, (Buenos Aires, Edición del Autor, 2001), Cap. XIV.
382
Ver “Derechos Humanos: el ex Represor de la ESMA Detenido en México”, Diario Clarín, Buenos Aires,
17/1/2001.
191
Maldonado y Roberto Julio Rossin 383 ; muestran la tendencia a la “inter o transnacionalización”
de la justicia penal y también al fin de la impunidad.
También hay una tendencia por parte de Estados Unidos y otros poderes del mundo occidental, a
colocar en el terreno jurídico los conflictos políticos, lo que en ciertos casos permite procesar a
criminales de guerra y dictadores, pero también a someter a los Estados soberanos a la
economía de mercado, o adoptar sanciones desproporcionadas contra un país vencido.
El papel creciente del derecho en el sistema internacional representa un fenómeno de múltiples
facetas. Permite a la vez enjuiciar a los dictadores y a los criminales de guerra, maniatar a los
Estados soberanos en el marco de la economía de mercado (por ejemplo, el Acuerdo Multilateral
sobre las Inversiones, AMI) o imponer sanciones siguiendo criterios parciales a ciertos países,
como Irak 384 , al mismo tiempo que borra las fronteras entre lo político y lo jurídico.
La realidad de los procesos abiertos por el Tribunal Penal Internacional (TPI) de La Haya luego
del conflicto en la ex-Yugoslavia y por el de Arusha (Tanzania) respecto de Ruanda (TPR),
significa un avance decisivo en la lucha contra la impunidad de los crímenes de guerra. Pero esos
dos ejemplos son apenas los balbuceos de una justicia penal internacional, que no se podría
extender a ciertos países del planeta, tales como EUA o los europeos occidentales. En realidad se
trata de la generación de tribunales para casos particulares -tienen el rol de “tribunales
especiales”-, lo que impediría que se creen tribunales para casos en los que EUA estaría
involucrado. Esto es lo que haría el Tribunal Penal Internacional del que EUA huye bajo el
justificativo de que es más político que jurídico.
En una resolución del 27 de junio de 1950, de la Asamblea General de la ONU se había
manifestado la intención de crear una jurisdicción penal mundial permanente 385 . Sin embargo,
recién en julio de 1998, con la firma de la Convención de Roma, se decidió la creación de esa
Corte. No obstante, la futura Corte Penal Internacional (CPI) fue rechazada, entre otros, por
Estados Unidos, Israel y China, entrando en vigencia, a partir de la ratificación número 60 en
julio del 2002, pero no para Estados como EUA.
El debate político-jurídico provocado por las condiciones de detención del general Augusto
Pinochet en el Reino Unido sobre la base de un proceso iniciado por el juez de instrucción
español Baltazar Garzón, sin duda se cerró prematuramente. El primer fallo de la Cámara de los
Lores, que el 25 de noviembre de 1998 rechazó la inmunidad del dictador, apareció como un
progreso decisivo en el enjuiciamiento de los criminales de lesa humanidad de todo el mundo.
Pero luego, lo formal se impuso a la cuestión de fondo. En 17 meses de trámites, se prepararon
las condiciones de su evacuación por razones “humanitarias” a través del decreto de expulsión
del 2 de marzo del 2000.
El debate mundial que se suscitó, tuvo su origen en la negativa inicial de los dirigentes políticos
chilenos, presionados por las fuerzas armadas, a asumir sus responsabilidades de enjuiciar a
Pinochet en los tribunales de su país, descargándolas sobre la justicia británica 386. La dirigencia
chilena estaba más preocupada por el compromiso firmado en el momento de la transición del
383
Ver CNN en español (http://www.cnnenespanol.com), “Condenan a Cadena Perpetua en Italia a dos
Generales Argentinos”, 6/12/2000.
384
Ver Phyllis Bennis, “La ley del imperio” Le Monde Diplomatique Edición Cono Sur, diciembre de 1999.
385
Ver Monique Chemillier-Gendreau, “El orden jurídico internacional, ¿una quimera?”, Le Monde
Diplomatique Edición Cono Sur, Agosto de 1999.
386
El caso Pinochet, lo he tratado en DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, “Tendencias del Orden Mundial:
Régimen Internacional”, (Buenos Aires, Edición del Autor, 2001), Cap. XIV.
192
mando, de no revisar lo actuado por los militares durante su gobierno en aras de la
“gobernabilidad”, que de hacer justicia. Una vez más el poder es el que muestra hacia donde se
dirigen los acontecimientos.
Inmunidad y extraterritorialidad
Otro tema que está escapando a la soberanía del Estado, es el de la “jurisdicción territorial” de
la justicia penal. Hablo, desde ya, para el caso de crímenes de lesa humanidad, que no pueden
prescribir, dado su aberración y no se puede interponer la jurisdiccionalidad territorial como
justificativo de protección del criminal, fundamentalmente ante el hecho de que no es juzgado en
los tribunales de su país por diferentes motivos: caso de acuerdo entre políticos y militares de no
revisar lo actuado para que haya salida electoral en Chile y proteger la “gobernabilidad”; caso de
las leyes de Punto Final y Obediencia debida en Argentina, a lo que hay que sumar la amnistía
otorgada por el ex presidente Carlos Menem, a los militares juzgados, sentenciados y
encarcelados.
La inmunidad, con la cual Augusto Pinochet se pretendió investido al momento de su detención
en Londres, constituyó una clara expresión de cómo ciertos criminales procuran ampararse en
cuestiones formales, tal como el cargo que ostentaban al momento de consumar sus aberrantes
actos, para de ese modo eludir toda responsabilidad penal.
La evolución experimentada por el derecho internacional humanitario, tiende, sin embargo, a no
reconocer ningún tipo de inmunidad respecto de ciertos crímenes internacionales que por su
gravedad ofenden a las más elementales nociones de justicia y humanidad. Tanto es así, que el
artículo 4° de la Convención para la Prevención y Sanción del Crimen de Genocidio (1948)
establece que los individuos que hayan cometido cualquiera de los actos constitutivos de
genocidio serán castigados, sean gobernantes, funcionarios o particulares. Esta tendencia está
presente en los dos tribunales internacionales ad-hoc creados por el Consejo de Seguridad en la
década de los noventa: el Tribunal Penal Internacional para la ex-Yugoslavia y para Ruanda.
Inclusive el artículo 27 del Estatuto de la Corte Penal Internacional establece que, el cargo oficial
detentado por una persona acusada, sea en calidad de Jefe de Estado o de Gobierno, miembro de
un gobierno o parlamento, representante elegido o funcionario de gobierno, en ningún caso la
eximirá de responsabilidad penal ni constituirá motivo para reducir la pena que le correspondiese
387
. No obstante, la tendencia mundial, gobiernos, como el argentino de Carlos Menem, y también
de De La Rua, en sus oportunidades, pretendieron, defender el principio de territorialidad de la
ley penal 388.
Hay otros casos donde se observa un debilitamiento del “control soberano” sobre la justicia. En
julio del 2000, el Sedov, el mayor velero del mundo, nave escuela rusa en misión de interés
general, fue inmovilizado varias semanas, violando la inmunidad diplomática, a solicitud de un
acreedor suizo, por decisión de una instancia arbitral sueca, pidiéndose el embargo de los bienes
de la embajada de la Federación Rusa en Francia. La Cancillería francesa vio su papel limitado a
explicar a las autoridades rusas que en Francia la justicia es independiente del Estado.
El principio de inmunidad, fundador de las relaciones internacionales, apareció sólo como
un elemento entre otros del debate judicial. Pero la elaboración de las inmunidades
387
Martín, Lozada, Justicia Universal versus Imperialismo Judicial, Le Monde Diplomatique, Le Dipló,
Enero del 2001.
Ver sobre esta temática a Bidart Campos, Germán: “La Persecución Penal Universal de los Delitos de
Lesa Humanidad”, Revista La Ley, 23 de Agosto del 2000.
193
388
diplomáticas a través de la historia constituyó un paso esencial en la instauración de
relaciones de confianza, de contactos regulares y pacíficos entre los Estados 389 .
389
Ver Jean-Paul Jean, “La Justicia, ¿Pilar o Muleta de la Democracia?”, Le Monde Diplomatique, Le Dipló,
Enero 2001.
194
Capítulo XX
LOS ESTADOS PERIFERICOS RETROCEDEN
IV ETAPA DE RETROCESO DE LA PERIFERIA DEBIDO A LA GLOBALIZACION
TRANSNACIONAL Y AL DEBILITAMIENTO DEL ESTADO-NACION
Si algo caracterizó a los países de la periferia, fue su constante estado de fragmentación, sea
desde el centro -divide et impera- o porque los propios gobiernos de la periferia -o las elites de
estos países- tienen mejores vínculos y son más funcionales a los intereses del centro y sus élites
-salvo excepciones- que a las necesidades de sus propios países y pueblos 390 .
En general, en América Latina ha habido una cultura de vinculación de las élites gobernantes,
con las élites de los países centrales. En el siglo XIX, con Europa, especialmente Gran Bretaña;
en el siglo XX, particularmente EUA. Esto se profundizó con la guerra fría y la formación de
militares latinoamericanos en las escuelas de guerra de EUA y también en las escuelas de contrainsurgencia, preparándolos no sólo en temas militares, sino también en temas políticos y
económicos, para que pudieran, si fuera necesario, gobernar en sus países. La gran cantidad de
golpes de Estado que hubo luego de la segunda guerra mundial hasta prácticamente los ´80 lo
demuestra. También las dictaduras vitalicias que hubo en distintos países de la región, bajo la
falsa imagen de democracias por el hecho de que habían elecciones formales cada tanto; y que
eran sostenidas, por su lealtad, por los diferentes gobiernos norteamericanos. Nicaragua con los
Somoza; Fulgencio Batista en Cuba hasta el golpe de Estado de Castro; Stroessner en Paraguay,
entre otros. Cuando surgieron gobiernos que quisieron adoptar políticas que resultaban antifuncionales a los intereses de seguridad o económicos del centro, o eran presionados para que
abandonaran esas políticas, o caían por golpes de Estado “correctores”. Esto ha ocurrido en Asia,
Africa y Latinoamérica y hay una basta bibliografía que trata esta temática 391.
A partir de la caída del Muro de Berlín (1989) y de la desintegración de la URSS (1991), que dio
lugar al fin del sistema bipolar y al inicio de una transición inter-sistémica, se comenzaron a dar
cambios sustantivos. Más allá de que el nuevo sistema no está definido aún -ni el nuevo orden-,
luego de 10 años del fin del viejo sistema, los actores dominantes pugnan por establecer sus
propias pautas entre sí, a la vez que por controlar la mayor parte de la periferia.
En Asia han surgido, luego de alrededor de 30 años de desarrollo, Estados de industrialización
reciente 392 que los ubica entre los que producen y exportan productos con alto valor tecnológico
393
.
Africa -salvo algunos pocos Estados- ha quedado marginada. Sin embargo, en Sudáfrica, el
gobierno ha adoptado medidas en defensa de sus nacionales enfrentando disposiciones de la
OMC y a las empresas transnacionales farmacéuticas. Una coalición de las principales empresas
farmacéuticas del mundo retiró en el mes de abril del 2001, una demanda contra el gobierno de
Sudáfrica por una ley que permitía a este país importar o producir versiones genéricas de
medicamentos patentados, incluidos los del tratamiento contra el sida. Casi 40 compañías habían
iniciado en 1998, acciones legales contra la citada ley sudafricana, lo que motivó una fuerte
oposición por parte del pueblo y las organizaciones defensoras de los derechos humanos.
390
Este tema lo he desarrollado de manera bastante extensa en, DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, “El Orden
Mundial del Siglo XXI”, (Buenos Aires, Ediciones de la Universidad, 1998), Cap. VII.
391
He abordado la temática en, DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, Relaciones Políticas entre Estados Unidos
y América Latina ¿Predominio Monroista o Unidad Americana?, (Bs.As., Edición del Autor, 1995).
392
Países de Industrialización Reciente (PIR) también conocidos en inglés como (NIC´s) Newly
Industrialized Countries.
393
Microelectrónica, informática, robótica, telefonía, etc.
Mientras representantes de las transnacionales farmacéuticas aseguraban que la ley sudafricana
amenazaba su negocio, la Organización Mundial de la Salud manifestaba que el acceso a
medicamentos baratos era un “tema de derechos humanos” 394. Tal vez, el ejemplo sudafricano
podría extenderse a otras partes del mundo. De hecho, el gobierno brasileño habría planteado
medidas similares.
América Latina es disputada entre Europa y EUA, país que mantuvo control sobre la región en
los últimos 60 años. La mayoría de los gobiernos latinoamericanos, se podría decir, con
excepción de Fidel Castro, han adoptado de manera casi dogmática la ideología neoliberal y
llevaron a cabo políticas acorde con el Consenso de Washington de 1989 395 . Hoy, adoptar
conductas estatistas o nacionalistas es mal visto, de la misma manera que todo lo que se hizo
hasta principios de los ‘90. América Latina que, lamentablemente, nunca tuvo una posición
coordinada, hoy, adopta conductas uniformes en materia económica y social, no con sus
intereses, sino con los dictados por la ideología dominante. Los gobiernos son totalmente
funcionales a la ideología dominante.
La pregunta que uno se hace es: ¿a quién deben fidelidad las élites dirigentes de los países “Sur”?
¿A sus pueblos o a las élites dominantes de los países “Norte”?
Las élites no son leales con sus propias naciones, o son leales declamativamente respecto de sus
propias naciones, o al menos de su electorado, pero terminan, por una causa u otra, siendo
disfuncionales y por ende ineficientes con los propósitos de lograr desarrollo y autonomía.
Existe un planteo, casi generalizado por parte de las élites gobernantes, de que en el terreno
económico, “aliarse” 396 al centro industrializado, genera la idea de que se recibirá el beneficio de
obtener ciertas ventajas financieras e incluso tecnológicas, por sobre otros países. Todo esto
hasta ahora ha generado, no sólo más dependencia, sino también mayor subdesarrollo y malestar
y empobrecimiento en la sociedad.
Si uno observa ahora a Latinoamérica, es una unidad geográfica, pero carece de objetivos
comunes y no hay coordinación de políticas. México hoy es más NAFTA/TLCAN que
latinoamericano; Chile tiene la misma vocación y el gobierno de la Argentina de Menem ha
hecho similares manifestaciones pese a su socio brasileño en el MERCOSUR.
El hecho de que, por haber un cambio de sistema, haya una redefinición del orden económico
internacional, no significa que sea justo esta vez. Los planteos por un Nuevo Orden Económico
Internacional (NOEI) más justo hechos durante la década de los ‘70, por los países del
denominado Tercer Mundo, han perdido vigencia en cuanto a sus parámetros ya que, por lo
menos dos de los tres temas sobre los que se fundó el pedido de un “Diálogo (?) Norte-Sur” han
cambiado en cuanto a sus características:
El primer tema, Carta de Deberes y Derechos Económicos entre los Estados todavía está por
alcanzarse, ya que los derechos continúan entre los poderosos económicamente, y los deberes
entre los que carecen de poder, e incluso de estrategias para modificar ese status. El segundo
tema, soberanía sobre los recursos naturales, particularmente durante las décadas de los '60 y
'70 fue un planteo de los países productores de materias primas, ya que eran permanentemente
394
Ver “Empresas Farmacéuticas Retiran Cemanda Contra Sudáfrica sobre Patentes”, en CNN en español,
http://www.cnnenespanol.com 19 de Abril del 2001.
395
Ver DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, Tendencias del Orden Mundial: Régimen Internacional”, (Buenos
Aires, Edición del Autor, 2001), Cap. VIII.
396
Debería quedar en claro de que no existen las “alianzas” entre “desiguales”.
196
avasallados por Estados industrializados y/o empresas multinacionales, que hacían uso de sus
recursos en forma indiscriminada y sin responder a los intereses y necesidades de desarrollo de
esos países 397 . En los '80, con los “nuevos materiales” que comenzaron a reemplazar en el
laboratorio los recursos naturales 398 , las empresas multinacionales especialmente, que habían
venido a las “bocas de expendio” a utilizar directamente los recursos naturales, se fueron al
mundo industrializado a utilizar los “nuevos materiales” a partir de los laboratorios. Esto también
trajo cambios en el tercer tema, Código de conducta a las empresas multinacionales, ya que
ahora el código de conducta le corresponde al mundo industrializado, debido a que las empresas
están preferentemente allá, tratando de sacar ventajas de los laboratorios, más que en el mundo
productor de materias primas.
Esto significa que deben replantearse las pautas de búsqueda de un Nuevo Orden Económico
Internacional (NOEI) más justo por parte del mundo subdesarrollado. El recurso más importante
desde hace ya un tiempo, es el “conocimiento” -no la información- 399 . Lo importante es saber
“cómo”, “por qué”, más que la información en sí misma, que se la puede conseguir de alguna
manera, mucho más ahora con internet. El conocimiento lo controlan -además de la informaciónlos poderosos, ya que invierten en él. Muchos son actores transnacionales. Los gobiernos de los
países subdesarrollados o en vías de desarrollo, no están dispuestos a invertir en algo que da
réditos (políticos) en tan largo plazo; además, ¿cómo dominar si el conocimiento está presente en
la población? -pan y circo, es la mejor manera de dominar-. En última instancia, los gobiernos
de los países poderosos tampoco quieren que el conocimiento sea relevante en los países
periféricos.
Los conflictos entre los hegemonizados seguirán vinculados a las problemáticas históricas, como
límites, migraciones, problemas vinculados a conductas nacionalistas, etc.; lo que entorpecerá,
como lo ha hecho hasta ahora la posibilidad de “integración” (?) -hay más un discurso, instalado
desde hace más de 40 años, que una orientación en ese sentido-en el nivel “horizontal”. En
realidad los gobiernos de los países subdesarrollados o en vías de desarrollo, consideran a los
procesos integracionistas más como mercados ampliados a través de la desgravación tarifaria,
que como un instrumento de “maximización de la capacidad de desempeño o negociación” frente
al mundo industrializado. Además, la mayoría de los gobiernos de estos países son más
funcionales y tienen más vínculos con el mundo industrializado que con los gobiernos de los
países que tienen situaciones o condiciones similares; ya que del mundo industrializado reciben
préstamos, créditos, inversiones o son deudores; mientras que los países vecinos son posibles
competidores, e incluso “conflictores”. La típica política vigente en América Latina de “mi
enemigo es mi vecino”, debido mayoritariamente a conflictos de límites o carreras
armamentistas. Impera el criterio de que “juntarse con pobres es sumar pobreza”. Entretanto, el
mundo industrializado sigue en relación con la periferia la política de “divide et impera”.
NUEVO COLONIALISMO
Hoy, con la mundialización, los poderes, sean estatales o transnacionales, no apuntan tanto a
conquistar países, sino a conquistar mercados. La preocupación del poder moderno ya no es la
conquista de territorios, como en el siglo XIX, sino la posesión de las riquezas.
397
Si es que los gobiernos de esos países se planteaban este tipo de temáticas, y no eran “funcionales” a los
intereses de los otros gobiernos o de las empresas multinacionales.
Por ejemplo, la fibra óptica al cobre, o con la biotecnología, desde alimentos, hasta la electrónica.
399
La información sin método o marco conceptual para procesarla, carece de valor.
197
398
Se viene una gran privatización, especialmente, de todo cuanto concierne a la vida y a la
naturaleza, en el marco de la nueva revolución mundial, marcada por la biotecnología. La
biodiversidad se ha transformado en una mercancía. Está surgiendo un poderoso complejo
científico, tecnológico y económico, resultante de la convergencia entre la revolución genética y
la revolución electrónica 400 . Ya no se trata de dominar la extracción de minerales o el
funcionamiento de circuitos comerciales, sino el patrimonio genético, gracias a la extensión de la
patentabilidad al mundo viviente. Los únicos acuerdos internacionales referidos a la
biodiversidad son: la Convención Internacional sobre Diversidad Biológica firmada en junio de
1992, en la Cumbre de la Tierra en Río de Janeiro (Brasil), y vigente a partir del 24 de diciembre
de 1993 y el Protocolo de Kyoto, no ratificado por el gobierno de EUA. De acuerdo con el
artículo 1°, de la Convención sobre Biodiversidad, sus objetivos son: “la conservación de la
diversidad biológica, la utilización duradera de sus elementos y el reparto justo y equitativo de
las ventajas que derivan de la explotación de los recursos genéticos, particularmente gracias a
un acceso satisfactorio a los recursos genéticos y a una transferencia adecuada de las técnicas
pertinentes, habida cuenta de todos los derechos sobre estos recursos y las técnicas, y gracias a
un financiamiento adecuado”. Pero en el artículo 3, estipula que “los Estados tienen el derecho
soberano de explotar sus propios recursos de acuerdo a su política de medio ambiente”, y en el
artículo 15, párrafo 1, plantea que “el poder de determinar el acceso a los recursos genéticos
pertenece a los gobiernos y es regido por la legislación nacional”. Mediante estas disposiciones,
la Convención de 1992 rehúsa aplicar el estatuto de patrimonio común de la humanidad a
los recursos genéticos. Prevé por lo demás, en su artículo 15, párrafo 7, un principio de
compensación.
Los recursos genéticos se ven vinculados al régimen de las demás materias primas y son tratadas
como productos comerciales 401 .
Para medir adecuadamente la asimetría en términos de relaciones de fuerza que caracteriza al
sistema de patentes, recordemos que, de acuerdo a la Organización Mundial de la Propiedad
Intelectual (OMPI), los particulares y las firmas de los países industrializados detentaban a
mediados de los ´90, el 95% de las patentes de Africa, casi el 85% de los de América Latina y el
70% de los de Asia 402 .
El eje valorativo de la mundialización, tal como se va dando, es la destrucción de lo colectivo, la
apropiación de las esferas pública y social por parte del mercado y el sector privado. En la
“periferia”, el Estado está en quiebra, generándose áreas carentes de seguridad jurídica para la
población, que están siendo controladas -con seguridad jurídica para ellos- por los actores del
sector privado, quedando todo liberado a la especulación, al saqueo, la corrupción 403 .
ASIA BUSCA SUS PROPIO DESTINO
Los cambios más llamativos en el sistema mundial, a nivel estatal, probablemente provengan de
la variedad de acuerdos de comercio subregional que han negociado entre Japón, Corea del Sur,
Singapur y otros países del Este asiático. Las naciones de Asia del Este buscan hacer sus propios
arreglos económicos, particularmente frente a las crisis monetarias que se han sucedido y que el
FMI ha sido incapaz de prevenir y resolver. El resultado es que el mundo se está convirtiendo en
400
Ver Walter Pengue, “Sojas Transgénicas, Cambios Tecnológicos y Mercados, Realidad Económica N°
164. Mayo-Junio de 1999.
401
Aubertin, Catherine, Vivien, Frank-Dominique, Les Enjeux de la Biodiversité, Economica, París, 1998.
402
OMPI, Datos IP/STAT/1994/8, publicado en noviembre de 1996.
403
Ver Ramonet, Ignacio, El Año 2000, en “Le Monde Diplomatique”, el Dipló, Buenos Aires, Diciembre de
1999, pág. 40.
198
una configuración de tres mega-bloques. No sólo las relaciones económicas globales, sino
también las relaciones políticas seguirán la dirección que marquen estos mega-bloques.
Fue Mahathir Mamad, el primer ministro de Malasia, el que propuso el Grupo Económico de
Asia Oriental hacia fines de los ´80. Al principio no pasó nada, en parte debido a que se
sospechaba que Mahathir era un proteccionista. Sin embargo, pocos años después y varias crisis
monetarias, Asia creó la “ASEAN+3”, cuyos miembros son los mismos que originalmente
proponía Mahathir: ASEAN, China, Japón y Corea del Sur. El grupo ha realizado sus propias
cumbres, y formó un “grupo de visión” para que oriente sus trabajos, a la vez que realiza
reuniones periódicas de sus ministros de finanzas. Al menos en términos estructurales, el
ASEAN+3 se parece al G7. El nuevo regionalismo asiático avanza más rápido en cuestiones
financieras que en las comerciales. La ASEAN+3 ha anunciado un sistema regional de
intercambio de monedas para ayudarse a manejar futuras crisis. También está creando
estructuras financieras subregionales. Plantean canastas de divisas comunes y acuerdos de
intervención conjunta. De esta manera comienza a surgir el Fondo Monetario de Asia
(FMA). Hong Kong y Filipinas propusieron una unidad de moneda asiática basada en el
modelo del Euro. En materia comercial se están negociando una cantidad de acuerdos bilaterales
y plurilaterales entre los distintos países, en particular Japón, la segunda economía del mundo
y la mayor de la región. Japón lleva adelante acuerdos preferenciales con Corea del Sur,
Singapur, México y Canadá. Corea del Sur está negociando con Nueva Zelanda y Chile, así
como con Japón. Se estudia una zona de libre comercio del noreste asiático entre China,
Japón y Corea del Sur y podría fusionarse con el AFTA (Asean Free Trade Association),
creando un agrupamiento que cubra todo Asia oriental.
¿Por qué aparece el FMA y el proyecto de un grupo comercial asiático? Los motivos básicos son:
1) la crisis financiera de Asia oriental;
2) la inspiración positiva que aporta la integración europea; y
3) la inquietud respecto de las conductas de Estados Unidos y la Unión Europea.
El mayor catalizador del regionalismo de Asia del Este ha sido la crisis financiera de 1997-98. La
mayoría de los asiáticos orientales consideró que Asia fue abandonada y también engañada por
Occidente. Desde su punto de vista, los bancos occidentales y otros entes de crédito crearon en
gran medida la crisis al retirarse. El FMI y Estados Unidos dictaron en buena parte la respuesta
asiática a la crisis. Se consideró que la lealtad al “Consenso de Washington de 1989” era
condición necesaria para hacerse merecedor de ayuda oficial y para recuperar el acceso
privado a los mercados de capitales. Asia del Este decidió que no quiere ir detrás de EUA o el
mundo occidental cuando haya problemas en el futuro. No rechaza las instituciones multilaterales
ni mucho menos ha decidido salir de los mercados de capitales internacionales o la globalización
del comercio. Parece querer trabajar con y dentro del marco de los entes existentes. Pero
considera que las instituciones multilaterales, en las que antes estaba dispuesta a confiar, ya no
son infalibles. Quiere sus propias instituciones y la última palabra respecto de su propio destino.
Al recuperar fuerzas, Asia del Este está decidida a no volver a ser totalmente dependiente 404.
Su comportamiento es muy diferente al de América Latina, cuyo destino pareciera estar atado al
de EUA con algún mínimo de alternativas en sus vínculos con la UE.
404
Ver Bergsten, Fred, (Director del Institute for International Economics de Washington, DC.), “El Mundo
se Divide en Bloques - Crece el Regionalismo: Los Asiáticos se Unen para Dirigir su Destino”, en Diario La
Nación, Buenos Aires, 15 de Julio del 2000.
199
EL “DERECHO ALTERNATIVO”
La posibilidad de que se reconozca oficialmente al derecho alternativo resulta difícil. Hay
quienes orientan el estudio del derecho fundamentalmente hacia lo doctrinario, otros ponen el
acento en los aspectos ideológicos; hay quienes se apoyan en el derecho natural o los que solo
reconocen el derecho positivo de cada Estado y niegan la juridicidad de normas de cualquier otro
origen. El derecho alternativo se establece por la existencia de una multiplicidad de fuentes
normativas, o centros de poder. En muchos casos resulta del reclamo de grupos marginados;
también de la imposición por parte de determinados sectores o, incluso, de actividades espurias.
Todo poder tiene la posibilidad de imponer sus normas y también de ejercer coerción.
Podemos analizar su relación con determinados valores como la equidad o justicia o dignidad
humana, el orden, o la imposición de conductas por grupos de poder, lo que nos llevaría a separar
el concepto en:
1) Derecho alternativo “reivindicador”
Por ejemplo los indígenas de Chiapas, en México, al plantear la propiedad comunal (no
privada) de la tierra, de la misma manera que los indígenas en Guatemala; derecho alternativo
que los gobiernos respectivos, se ven obligados a resolver favorablemente, aunque ponen
obstáculos de todo tipo para que así no sea.
La Constitución Argentina admite la vigencia del derecho alternativo cuando reconoce el
derecho originario de comunidades aborígenes. Estas comunidades admiten la propiedad
comunitaria o colectiva y a veces heredan sólo los varones o sólo los primogénitos. Los reclamos
establecidos por las ONG´s en materia de medio ambiente y de derechos humanos se han ido
transformando en un derecho internacional e interno alternativo y esto podría ir pasando
también con muchos otros reclamos sectoriales o corporativos, frente a situaciones de sectores
insatisfechos de la sociedad civil mundial.
2) Derecho alternativo “mafioso”
También se pueden considerar otras situaciones, como el régimen carcelario y el derecho que
rige en las cárceles; no el de los reglamentos carcelarios sino el que imponen las bandas que las
controlan y los guardiacárceles. Igualmente, de una manera espuria, es el derecho no escrito que
rige la conducta de los narcotraficantes, mafias y distintos tipos de crimen organizado, como la
corrupción y el lavado de dinero.
3) Derecho alternativo “negador de derechos humanos”
Por ejemplo, comunidades que admiten la esclavitud o discriminan por género.
Las dictaduras de todo orden, en relación con los derechos humanos.
4) “Derecho alternativo ordenativo o impositivo”
En el siglo XIX, las actividades de piratas y corsarios constituyeron un derecho alternativo, al
punto que la corona británica decidió otorgar “patente de corsario” para actividades que la
beneficiaban. Otra forma de derecho alternativo está dada por el caso del cobro de impuestos por
parte de las FARC en Colombia. Han sido reconocidas por el gobierno colombiano y por la
comunidad internacional. Hicieron saber en el 2000 que todo colombiano con un patrimonio
superior al millón de dólares debe pagar “un impuesto revolucionario” del 10 % de su capital, y
que, si no lo hace, será secuestrado. Manuel Marulanda, su líder, que formuló sus declaraciones
a la prensa en San Vicente del Caguán, en medio de lo que fue la zona de distensión bajo control
200
de las FARC, dijo que efectivamente la guerrilla estaba cobrando el impuesto revolucionario,
conocido como “ley 002” 405.
En América Latina, los “estatutos de la revolución” adoptados por las dictaduras militares en
sus golpes, subordinando a estos estatutos a las constituciones nacionales, constituyeron un
derecho alternativo; de la misma manera que los “decretos leyes” que emitieron durante sus
gobiernos. También es destacable el fenómeno en el orden internacional cuando un poder,
militar, o de organismos internacionales, se impone por la fuerza por sobre el derecho o la
soberanía de otro Estado.
“Leyes federales”, como la Helms-Burton, de Estados Unidos, que establecen sanciones a
aquellos Estados que comercien con o inviertan en Cuba, constituyen un derecho internacional
alternativo, toda vez que no son la resultante de acuerdos internacionales, sino de leyes internas
que, por el poder de EUA se imponen internacionalmente. En 1950, la Resolución “Unión Pro
Paz” lograda por el gobierno norteamericano en la AG de la ONU, para el tratamiento de la
crisis en Corea, que modificó la forma en que el organismo trataba las crisis internacionales,
también constituyó un derecho internacional alternativo, alcanzado merced al poder de EUA y no
a los mecanismos establecidos por la Carta de la ONU.
La legislación nacional en la Argentina, por ejemplo -más allá de que esto ocurre en otros países
de América Latina y el mundo-, que establece la flexibilización laboral, aún estando en vigencia
el artículo 14 bis de la Constitución Nacional, que protege los derechos del trabajador -esto es,
leyes flagrantemente anticonstitucionales- se transforman en derecho alternativo. Igual podría
decirse de la OMC en relación con los derechos de los trabajadores en el mundo, que son
regulados y -teóricamente- protegidos por la OIT. De la misma forma en que han surgido
derechos alternativos espurios u orientados a la opresión, o prioritariamente preocupados por el
orden, independientemente de que puedan resultar injustos; también surgen derechos alternativos
de carácter reivindicativo y orientados a la obtención de justicia dentro del marco de un orden
dado. Esta parece ser la orientación que está procurando la sociedad civil mundial dentro del
marco de la generación del orden.
405
Ver La Aplicacion del “Impuesto Revolucionario” de la Guerrilla Colombiana, Diario Clarín, Buenos
Aires, 2 de Marzo del 2001. También, Las FARC amenazan a quienes no paguen el impuesto revolucionario,
Diario La Nación, Buenos Aires, 2 de Marzo del 2001.
201
Capítulo XXI
LA “SOCIEDAD CIVIL” INTERNACIONAL INICIA SU ACTIVIDAD DE CAMBIO
Debería hacer una aclaración respecto del significado de sociedad civil. En principio, tiene que
ver con la sociedad que no está organizada en forma de Estado u organismos internacionales
gubernamentales. Podría abarcar a los organismos internacionales no gubernamentales en el caso
de que esté organizada, o simplemente grupos o sectores de la sociedad, que operan en defensa
de sus propios intereses o buscan alcanzar sus aspiraciones. En general, la sociedad civil tiene
lazos de identidad, no sólo cultural, sino también temática. Muchos grupos lo son, porque tienen
objetivos en común o problemas en común que aspiran a resolver, como los grupos de derechos
humanos o la mujer, independientemente del Estado al que pertenezcan. Están vinculados de
manera “corporativa” y no geográficamente.
Para algunos autores, la construcción social de la “identidad” tiene lugar en un contexto marcado
por las relaciones de poder. Por lo que habría que distinguir entre distintas formas de origen o
construcción de la identidad 406 :
1) La “identidad legitimadora”, introducida por las instituciones dominantes de la sociedad,
para extender y racionalizar su dominación frente a los actores sociales. Para Manuel
Castells, es la generadora de una sociedad civil. Genera un conjunto de organizaciones e
instituciones, así como una serie de actores sociales estructurados y organizados, que
reproducen, a veces de modo conflictivo, la identidad que racionaliza las fuentes de la
dominación estructural. En esto, Castells sigue a Gramsci, que plantea que la sociedad civil
está formada por una serie de “aparatos”, como las iglesias, los sindicatos, los partidos, las
cooperativas, las asociaciones cívicas, etc., que, por una parte, prolongan la dinámica del
Estado pero, por otra, están profundamente arraigados entre la gente 407 .
2) la “identidad de resistencia” generada por aquellos actores que se encuentran en
posiciones o condiciones devaluadas o estigmatizadas por la lógica de la dominación, por lo
que construyen su resistencia y supervivencia basándose en principios diferentes u opuestos a
los que impregnan las instituciones de la sociedad. Las identidades que se forman a partir de
la resistencia, pueden inducir proyectos y también, con el tiempo, convertirse en dominantes
en las instituciones de la sociedad o, sin ser dominantes, verse considerados sus derechos.
Ejemplos de este tipo de identidad son: Los grupos de derechos humanos, o los ecologistas,
que hace 20 años eran considerados, incluso, como subversivos por muchos sectores de la
sociedad en el mundo. Los grupos que lucharon por los derechos civiles de los negros en
EUA o en Sudáfrica.
3) La “identidad de proyecto” dada por los actores sociales que se basan en los materiales
culturales de que disponen y construyen una nueva identidad que redefine la posición en la
sociedad y al hacerlo buscan la transformación de toda la estructura social. Por ejemplo los
grupos que comprenden a la mujer, al tratar de romper los esquemas sociales que la
mantienen marginada como ser humano, como profesional, como actor político, etc. También
puede abarcar la intervinculación entre distintas comunidades, independientemente del
Estado al que pertenezcan, con el propósito de lograr objetivos transformadores. Podrían
darse muchos ejemplos. Desde los grupos socialistas-obreros que produjeron cambios
revolucionarios en el mundo, a grupos vinculados a través de los sistemas de información,
406
Ver Castells, Manuel, “La Era de la Información”, Economía, Sociedad y Cultura: El Poder de la
Identidad, (México D.F., Edit. Siglo XXI, 1999), Vol. II, pág. 29 y ss.
407
Castells, Manuel, “La Era de la Información”, Economía, Sociedad y Cultura: El Poder de la Identidad,
(México D.F., Edit. Siglo XXI, 1999), Vol. II, pág. 31.
como internet, produciendo cambios revolucionarios, como el comercio en la red, la
educación a distancia, el tele-trabajo, etc. Configurarían una comunidad-red, vinculada por
intereses horizontales y por proyectos en común 408 . Las redes son estructuras abiertas que
pueden expandirse ilimitadamente, integrando nodos que puedan comunicarse entre sí,
siempre que compartan valores o metas de actuación. Una estructura que se base en redes es
un sistema abierto y dinámico, susceptible de innovarse, sin perder su equilibrio 409 .
Las organizaciones de todo tipo, sean empresas o países, crecientemente se orientan, para
sobrevivir y prosperar en la “era del conocimiento”, en el sentido de derribar todas las
barreras que se interponen con la comunicación, las barreras de la jerarquía y el status, todo
aquello que interfiera con el proceso de compartir la información a través de la cual se genera
nuevo conocimiento. Mientras las organizaciones piramidales crean y fortalecen las fronteras,
las organizaciones basadas en redes apuntan a borrarlas creando conexiones que logran
trascenderlas. A medida que las organizaciones piramidales se achatan hasta convertirse en
redes, la forma esencial de la toma de decisiones pasa de un orden vertical, en el que los de
arriba dan instrucciones, a un orden horizontal, en el que todos negocian.
Los grupos o movimientos de la sociedad civil, particularmente los de “resistencia”, producen un
cuestionamiento del modelo de representación política, en un intento por romper el monopolio de
la representación por parte de los actores partidarios.
El comportamiento de los movimientos no está orientado a la búsqueda del poder, más allá de
que hacen uso de su poder de presión para alcanzar sus objetivos, sino que se orienta a encontrar
o generar un espacio de interlocución. Se orientan a la búsqueda del reconocimiento de
identidades culturales y de espacios propios de expresión. Esto puede apreciarse claramente en
los grupos ecologistas, sobre todo en aquellos más radicalizados que no sólo se ocupan de
problemas de la naturaleza o del deterioro ambiental, sino que buscan nuevas alternativas de
sociedad en un mundo cada vez más transnacional pleno de desequilibrios ecológicos. Con ellos
la cuestión ambiental ingresa en la política complejizándola 410 .
Siguiendo los criterios planteados por Castells, yo quiero referirme a la sociedad civil, no en los
términos de la “identidad legitimadora”, sino como opuesto a ella. En última instancia, en los
términos de la “identidad de resistencia” y la “identidad de proyecto”.
LA SOCIEDAD CIVIL COMO ACTOR RELEVANTE
Según un estudio comparativo realizado sobre 22 países (entre ellos, la Argentina), elaborado en
1999 por la Universidad John Hopkins, si el sector de las actividades no lucrativas fuese una
economía nacional independiente, sería la octava del mundo, con un volumen similar al del
Reino Unido e Italia y superior al de Brasil, España y Canadá. El tercer sector mueve
anualmente 1,1 billón -millón de millones- de dólares. Las Organizaciones No Gubernamentales
(ONG) generan seis veces más empleo que las mayores empresas privadas de los países
estudiados. Existen 19 millones de empleados del sector no lucrativo frente a 3,3 millones de
empleados en esas empresas de gran envergadura. Los especialistas de la Universidad John
Hopkins, Lester Salamon y Helmut Anheier hablan de una “revolución asociativa mundial, un
408
Castells, Manuel, “La Era de la Información”, Economía, Sociedad y Cultura: El Poder de la Identidad,
(México D.F., Edit. Siglo XXI, 1999), Vol. II, pág. Pág. 34.
409
Castells Manuel “La era de la información. Economía, sociedad y cultura. La sociedad red”. Vol. 1. Siglo
XXI Editores. 1ª. Edición en español. México 1999, páginas 506/7.
410
Ver Sosa, Alberto J. y Mayer, Celia, Formas Asociativas Civiles para la Organización Comunitaria y
Redes Sociales, Revista “Signos Públicos”, Medellín, Colombia, N° 3, Abril del 2001.
203
surgimiento masivo de actividades de voluntariado privadas y organizadas prácticamente en
todo el mundo, provocado, en parte, por las crecientes dudas acerca de la capacidad del Estado
de hacer frente a los problemas relacionados con el bienestar social, el desarrollo y el medio
ambiente a los que se enfrentan las naciones” 411 . No obstante, esta capacidad de buscar
respuestas y de actuar, no sólo corresponde a organizaciones que alcanzaron una forma de
institucionalización, sino también a grupos no institucionalizados.
RESISTENCIA INTRANSIGENTE
La actitud intransigente en la demanda, resulta intolerable para la gente y la sociedad. Todos los
que son demandados, buscan que se negocie, pero lo hacen desde la perspectiva del más fuerte, a
los efectos de mantener el “equilibrio” social. Tal equilibrio es “desequilibrado”, ya que
mantiene los parámetros de la sociedad, pero no resuelve las demandas, ya que no se aceptan los
términos y muchos menos las formas. Los “sin tierra” en Brasil, Chiapas y el Zapatismo en
México, los “piqueteros” en Neuquén, Argentina u otras partes del país, las demandas en Seattle,
Davos y otros puntos del mundo, contra el FMI, son ejemplo de demanda “intransigente”. Hay
casos en que las demandas no pueden ser rechazadas, por ejemplo en áreas como medio ambiente
o derechos humanos, que antes no eran respetadas. No cabe duda que se llega a la conducta
intransigente, toda vez que la situación genera impotencia para los demandantes, por las
conductas “intransigentes” pero oficialistas y en muchos casos cubiertas por legalismos de los
dirigentes gubernamentales.
LA SOCIEDAD CIVIL OCUPA ESPACIOS VACIOS
La sociedad civil genera cambios significativos, en muchos casos radicales a nivel mundial,
luchando por su propio destino e intereses y obligando a gobiernos y organismos internacionales
gubernamentales a modificar su rumbo y actitud.
Cuando la actividad política oficial resulta más formal que real; cuando se abre de las verdaderas
responsabilidades y se ocupa sólo de mantenerse en el poder, la sociedad civil, más allá de
mantener las expectativas, trata de tomar en sus propias manos su destino desplazando la acción
a las organizaciones políticas formales y resolver su propia problemática, de la manera que mejor
pueda. Con procesos distintos, esto sucedió con los grupos ecologistas que iniciaron su tarea en
Europa y se fueron expandiendo por el planeta. También por los movimientos de derechos
humanos, y se ha ido extendiendo a la mujer, a movimientos barriales, de jóvenes, de
carenciados, etc. Operan de manera más articulada y menos anti-sistémica que otros
movimientos, como los grupos guerrilleros por ejemplo, los que luchan por su tierra, por su
nacionalidad o etnía, por su religión, etc. Lo hacen desde el interior del tejido social y político en
vez de marginarse para generar cambios. Son diferentes formas de operación, distintas
circunstancias y también posibilidades. La mayoría lucha por la subsistencia y por no quedar
marginados de los procesos. El sistema político y el económico generan cada vez mayor
marginalidad alimentando este tipo de agrupaciones. El Estado ha dejado de dar respuestas
básicas a la Nación. Muchos opinan que el Estado no deserta ni desaparece, sólo cambia de
manos. Claro que, con el proceso de privatizaciones a nivel mundial, dejó de ser la Nación la
que maneja el Estado y son los sectores privados transnacionales los que lo conducen,
controlan y direccionan 412.
411
Ver “Civilizar el Poder”, en Diario Clarín, Buenos Aires, 30 de Enero del 2000.
Ver, por ejemplo, María Seoane, “Donde Está el Estado”, Diario Clarín, Buenos Aires, Domingo 07 de
marzo de 1999.
204
412
Durante el último medio siglo ha habido ganancias económicas sin precedentes, pero
paradójicamente, 1.200 millones de personas viven con menos de 1 dólar al día. La
combinación de extrema pobreza con extrema desigualdad entre los países, y frecuentemente
dentro de ellos también, es una afrenta a la humanidad común. Además hace que se agraven otros
muchos problemas, entre ellos los conflictos. Por otra parte, la población mundial continúa
aumentando rápidamente, y ese aumento se concentra en los países más pobres. El 15% de los
habitantes vive en zonas prósperas, y aproximadamente el 78% en zonas pobres. Un 7% vive
en zonas de transición. Los ingresos medios por persona son de 6.000 dólares al año. Pero el
86% de toda la riqueza está en manos de sólo el 20%, mientras que casi la mitad de la
población se esfuerza por sobrevivir con menos de 2 dólares al día. Las dos terceras partes de la
población son analfabetos. El 39% de habitantes tiene menos de 20 años, y de ellos, las tres
cuartas partes viven en los barrios más pobres y muchos buscan puestos de trabajo que no
existen. Menos de 6% de las personas poseen una computadora y sólo 2,4% tienen acceso a
Internet 413 . Estas agrupaciones no gubernamentales o de la sociedad civil, han adoptado
características diversas, que van desde encerrarse en su nacionalismo o etnía o grupo religioso, a
transnacionalizarse a través del objetivo corporativo que las convoca, como las asociaciones de
medio ambiente, o de derechos humanos, de la mujer, etc. Incluso, en el contexto internacional,
existe una tendencia pronunciada a reconocer como actores a organizaciones no
gubernamentales, más allá del papel que le compete al Estado. El informe del Secretario
General a la Asamblea General de la ONU plantea que la esfera pública internacional,
incluida las Naciones Unidas, debe abrirse más a la participación activa de muchas entidades
cuya contribución es esencial para gestionar el avance de la mundialización. Según las
cuestiones de que se trate, entre esas entidades se contarían las organizaciones de la sociedad
civil, el sector privado, los parlamentarios, las autoridades locales, las asociaciones científicas,
las instituciones educativas y muchas otras 414 .
Frente al impacto de la sociedad civil, qué harán los gobiernos de los países periféricos, que
abandonaron su responsabilidad para con sus pueblos en aras de favorecer los intereses de los
inversores, y los gobiernos de los países industrializados, que ya no pueden operar de manera tan
indiscriminada, no porque los gobiernos de la periferia se resisten, sino porque la sociedad civil
es la que le pone frenos a su manera.
MOVILIZACIONES DE LOS PAISES DEL TERCER MUNDO 415
En América Latina:
• los neo-zapatistas en 1994 han marcado un cambio drástico (desde el ámbito local hacia lo
mundial);
• advenimiento de tribunales populares contra la deuda ilegítima en todos los países de
América Latina;
• huelga general y manifestación de 100.000 personas en Buenos Aires, junio del 2000 por la
ruptura del acuerdo con el FMI y la suspensión del pago de la deuda externa (Argentina);
413
414
415
Algunos sitios en internet con información sobre movilización en el Tercer Mundo: http://jubileesouth.net;
http://users.skynet.be/cadtm; http://movimientos.org/grito/show_text.php3?key=221
205
• en Ecuador en enero del 2000, el levantamiento de los Indígenas y la ocupación del Palacio
presidencial (en particular para exigir el cese del pago de la deuda externa) y en el
verano del 2000, la campaña de la CONAIE -la Confederación de las Naciones Indígenas
del Ecuador- junto a otros movimientos sociales, recogió 1.500.000 firmas contra el pago
de la deuda (además de otras reivindicaciones);
• referéndum populares para el no-pago de la deuda llevados a cabo en toda la región
latinoamericana en el marco de la campaña “El grito de los excluidos”.
• en Brasil, más de 6 millones de personas han participado entre el 6 y el 20 de septiembre del
2000 en una votación popular organizada por varias organizaciones sociales -Movimiento
de Los Sin Tierra, CUT, Jubileo 2000, Conferencia Episcopal, etc.- De los 6.030.329
votantes, 5.646.862 se pronunciaron en favor de la ruptura del acuerdo firmado entre el
FMI y el gobierno de Brasil; 5.675.954 votaron por el cese de los pagos de la deuda
externa mientras no sea establecida una auditoria.
Asia:
• movilizaciones de los campesinos contra los proyectos del Banco Mundial, lucha contra los
Derechos de Propiedad Intelectual tal como fueron definidos por la OMC, los organismos
genéticamente modificados (OGM) (India);
• luchas sindicales en Corea del Sur contra las modificaciones del Código Laboral;
• movilizaciones contra las imposiciones del FMI (Indonesia, Corea, Filipinas).
Otros Temas Planteados:
La deuda de los países del Tercer Mundo compromete o más bien hace imposible toda política
a favor del desarrollo. Pero la condonación de la deuda, medida esencial, no garantiza por sí
sola el desarrollo, objetivo principal de nuestra actividad. Medidas alternativas deben ser
adoptadas conjuntamente por los “tomadores de decisiones” del Norte y del Sur. El objetivo es
lograr a que los países subdesarrollados y en vías de desarrollo, ya no estén en la obligación de
recurrir exclusivamente a los mercados financieros (prestamos), a los prestamos condicionales
del BM, del FMI (y de otros como el BAD, BIRD, BID, etc.) o a las transferencias de la Ayuda
Publica al Desarrollo.
Corrupción
En el caso de los bienes indebidamente adquiridos (desvío de prestamos, corrupción, dinero
negro, etc.), estas cuentas deberían ser congeladas y devueltas a la población civil para resolver,
democráticamente, los problemas de desarrollo.
Temas Prioritarios en el Tercer Mundo
5 temas son los prioritarios, además del de la deuda: Situación de la educación, de los servicios
básicos (agua, energía, alimentación…), de la condición de la Mujer, del mundo del trabajo, del
acceso a la tierra.
FORMAS DE RESISTENCIA EN EL AMBITO MUNDIAL
El “orden liberal” se basa en una serie de “libertades” para los “ordenadores”, no para los
“ordenados” 416, que contemplan:
416
Ver, en este trabajo, lo dicho sobre el “Acuerdo Multilateral de Inversiones (AMI)”.
206
1) libertad de circulación de capitales;
2) libertad de inversión;
3) libertad de comercio.
Estas libertades descansan sobre el “poder absoluto del mercado” que “dicta su ley” a los
gobiernos y sobre una “ideología liberal” difundida ampliamente a través de los medios de
comunicación, que penetran en las sociedades generando de esta ideología una cultura. El
discurso neoliberal, asemeja la pobreza, la desigualdad, la desnutrición, a los “desastres
naturales”, como si se trataran de huracanes o terremotos, en vez de asumir, o reconocer que es la
ideología y el modelo el generador de estas situaciones. Frente a esto, están surgiendo
“anticuerpos”, formas de reacción, en defensa de la “sociedad civil”. Aquí muestro algunos
ejemplos de la “resistencia” que emerge en distintas áreas.
ATTAC: Ciudadanos al Ataque. Organización No Gubernamental de “Acción para una Tasa
Tobin de Ayuda a los Ciudadanos”. Cuenta con miles de miembros en el mundo, algunos son
organizaciones sociales 417 .
Objetivo: reconquistar el espacio perdido por los ciudadanos ante la dictadura de los mercados.
Bajo el lema de que “el mundo no es una mercancía” ATTAC manifestó contra la “Ronda del
Milenio” de la OMC en Seattle (EUA) en noviembre de 1999. El objeto de la manifestación se
orientó a impedir que la educación, la salud y la cultura fueran incluidas en el campo de la
liberalización. Reclamó:
1) una auditoria sobre las consecuencias de la globalización, en particular sobre el respeto de
la OMC a la Declaración Universal de los Derechos Humanos y las convenciones
internacionales;
2) una reunión planetaria para confrontar las opiniones de ciudadanos, sindicatos,
trabajadores, asociaciones, ONG´s y todos aquellos cuya vida es afectada por la
liberalización de los intercambios;
3) diferir la Ronda del Milenio e implementar una moratoria sobre toda nueva liberalización
hasta que se obtengan los resultados de la auditoria propuesta en 1).
Tasa Tobin: propuesta en 1978 por el economista estadounidense James Tobin, Premio Nóbel
de economía 1981 418 .
Objetivo: Gravar las transacciones monetarias con un impuesto del 0,1 a 0,25 %, para frenar la
volatilidad de los capitales. Se trata de gravar sólo los movimientos especulativos, excluyendo
las operaciones comerciales y las inversiones extranjeras orientadas al circuito productivo. El fin
de la Tasa Tobin es disuadir aquellos fondos que se mueven permanentemente de un país a otro.
Una tasa del 0,1% sobre los movimientos especulativos representaría una recaudación anual de
alrededor de 228 mil millones de dólares (evaluación de acuerdo con cifras de septiembre de
1999) que podrían destinarse a un fondo de ayuda ciudadana.
Para que alcance efectividad, la Tasa Tobin debe ser complementada con otras medidas. Por
ejemplo, entre 1991 y 1997, el 30% del capital entrante a Chile no era remunerado durante un
417
Ver Stancanelli, Pablo, Un Nuevo Espacio de Resistencia y Educación: Ciudadanos al Ataque, en “Le
Monde Diplomatique”, el Dipló, Buenos Aires, Diciembre de 1999, págs. 26-27.
Ver Stancanelli, Pablo, Un Nuevo Espacio de Resistencia y Educación: Ciudadanos al Ataque, en “Le
Monde Diplomatique”, el Dipló, Buenos Aires, Diciembre de 1999, pág. 26.
207
418
año y se constituía en reserva ante el Banco Central. Malasia implementó en 1998 tasas a la
salida del capital 419 .
Movimiento de los Sem Terra 420 : Por la Reforma Agraria en Brasil 421 .
El Movimiento de los Sin Tierra (MST) se constituyó formalmente en enero de 1984, aunque la
ocupación de fazendas (haciendas) había cobrado impulso ya en 1978, en coincidencia con una
gran huelga metalúrgica que en San Pablo mantenía en jaque a la dictadura militar, convocando a
un multifacético movimiento social dando nacimiento, a partir del año siguiente, al Partido de los
Trabajadores (PT). Acorde con rasgos singulares de la idiosincrasia brasileña en la gestación y
consolidación del MST participaron diversas corrientes de izquierda. Entre ellas se destacan los
sacerdotes integrantes de la Pastoral da Terra, brazo campesino de la radicalizada iglesia católica.
Hoy el MST y el PT se han separado.
En representación de cinco millones de familias desamparadas, sacudieron sin excepción a los
partidos políticos de Brasil, al punto de ponerlos ante la exigencia de una drástica reformulación.
Una particularidad sobresaliente del MST es que constituye en sí mismo un frente social de
considerable amplitud. Integran este movimiento desde pequeños propietarios hasta asalariados
rurales.
Existen sólo dos organizaciones representativas: la Confederación Nacional de los Trabajadores
en la Agricultura (CONTAG) y el MST; pero este último es, la fuerza de mayor vigor y
envergadura, con base en 23 Estados, aunque su fuerza se halla preponderantemente en el Sur y
el Nordeste.
Los rasgos distintivos de los Sem Terra combinan el más atrasado tinte feudal con signos de una
modernidad ajena a su propio entorno. “Luchar sólo por la Tierra no sirve. La lucha por la
Reforma Agraria implica la conquista de todos los derechos sociales y la ciudadanía plena. La
educación es uno de esos derechos” 422 .
La demanda que aglutinó y movilizó centenas de miles de familias es reforma agraria. Estados
Unidos había hecho la suya dos siglos antes. Y no hay quien deje de asociar este dato con la
posterior grandeza económica de aquel país.
En su programa, el MST propone que no existan propiedades de más de 750 hectáreas. La ley
estadounidense estableció en su momento un máximo de 400 hectáreas. La realidad agraria
brasileña exime de toda argumentación: 600 millones de hectáreas en manos de grandes
propietarios privados; 180 millones oficialmente clasificadas como latifundios; 44 % de las
tierras permanecen ociosas. Ni las voces más conservadoras pusieron en duda la justicia del
reclamo. No obstante, los terratenientes agrupados en la Unión Ruralista de Brasil armaron
ejércitos privados, que se cobraron cientos de vidas para impedir ocupaciones.
El artículo 184 de la Constitución de Brasil sostiene: “Compete a la Unión expropiar por interés
social, con el objetivo de la reforma agraria, el inmueble que no esté cumpliendo su función
social”. Con tal respaldo las direcciones del MST tienen argumentos legales para su accionar. No
419
Stancanelli, Pablo, Un Nuevo Espacio de Resistencia y Educación: Ciudadanos al Ataque, en Le Monde
Diplomatic Edición en español, Buenos Aires, diciembre de 1999, pág. 27.
420
Ver documentación de este movimiento en http://www.mst.org.br/.
421
Ver Luis Bilbao, “Sem Terra: un Movimiento Original en América Latina, Le Monde Diplomatique, Le
Dipló, Septiembre de 1999, págs. 20-21.
422
“O MST e a Educacáo”, documento oficial, Brasilia, 1998.
208
obstante, en Belem, Estado de Pará, un solo contratista tiene siete millones de hectáreas, una
extensión mayor que Suiza.
El presidente Fernando Henrique Cardoso explica que “Lo que ocurrió en Europa en el siglo
XIX, se repitió en Brasil en la segunda mitad del siglo XX (...) la cuestión agraria no es
únicamente económica. Es sobre todo social y moral” 423 . Pero, de todas formas, los gobiernos
brasileños no han hecho la justicia del caso. Sucesivos gobernantes encargaron al INCRA
(Instituto Nacional de Colonización y Reforma Agraria) la aceleración del reparto de tierras. El
primer presidente civil luego de la dictadura, José Sarney, prometió entregar tierras a 1.400.000
familias. Cuando cumplió su mandato eran poco más de 100 mil las que habían recibido una
parcela. Fernando Collor de Mello, que lo sucedió, prometió asentar medio millón de familias
durante su campaña electoral. Cuando renunció, acosado por denuncias de corrupción, el reparto
de tierras era cero. El vicepresidente que lo reemplazó, Itamar Franco, redujo la promesa a 100
mil familias. Pero satisfizo a 20 mil. En cuanto a Fernando Enrique Cardoso -desde siempre
comprometido intelectualmente con la reforma agraria- en 1994, antes de asumir su primer
mandato, se comprometió a entregar tierras a 280 mil familias en sus primeros cuatro años de
gobierno. Tampoco este objetivo fue alcanzado.
Chiapas y el “Zapatismo”: México.
Los indígenas del sur de México, liderados por el Subcomandante Marcos, se alzaron en armas,
en el Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN), a partir del 1° de enero de 1994, para
reclamar autonomía sobre sus tierras; el mismo día en que México ingresaba en el Tratado de
Libre Comercio de América del Norte (TLCAN/NAFTA).
La particularidad del EZLN es que ha tirado pocos tiros. Su principal arma más que el fusil, ha
sido “internet” y su contacto con la comunidad mundial.
En el año 1996 decidieron iniciar la negociación con el gobierno mexicano, firmándose acuerdos
para llevarlas a cabo en San Andrés, Chiapas. Los Acuerdos de San Andrés son producto del
proceso de dialogo y negociación entre el gobierno federal, el EZLN y diferentes representantes
de mas de 47 pueblos indios de México, firmados el 16 de febrero de 1996 en San Andrés
Larrainzar, Chiapas. En ellos, se acordó:
“...en los municipios con población mayoritariamente indígena, se reconocerá el derecho de
los pueblos y comunidades indígenas para elegir a sus autoridades tradicionales y
municipales, de acuerdo a sus usos y costumbres, y otorgar validez jurídica a sus
instituciones y practicas” En particular se reconocerán las figuras del sistema de cargos,
asamblea, consulta popular y cabildo abierto.
También, se considera que “es conveniente prever mecanismos que permitan la
participación de las comunidades y los pueblos indígenas en los procesos electorales, sin la
necesaria participación de los partidos políticos y que garanticen la efectiva participación
proporcional de los indígenas en los Consejos Ciudadanos Electorales, y en la difusión y
vigilancia de dichos procesos”.
Se plantea la posibilidad de libre asociación de los municipios: “...las comunidades y
municipios con población mayoritariamente indígena, en su carácter de sujetos con
facultades ya expresas en la ley, podrán convenir y asociarse entre ellos para emprender
423
Reforma Agraria, compromiso de todos. Introducción de Fernando Henrique Cardoso, 1997. Citado en
Luis Bilbao, “Sem Terra: un Movimiento Original en América Latina”, Le Monde Diplomatique, Le Dipló,
Septiembre de 1999, pág. 21.
209
acciones regionalizadas que optimicen los esfuerzos y recursos, aumentando así su
capacidad de gestión y desarrollo y de coordinación de sus acciones como pueblos
indígenas”. Estos municipios con población de mayoría indígena, también tendrían la
facultad de “...desconocer a sus autoridades municipales cuando estas incurran en
responsabilidades y prácticas contrarias a derecho o a usos y costumbres y el Congreso
Local buscara respetar y aprobar su decisión”.
Respecto de los recursos naturales estratégicos, los pueblos indios tienen “... el derecho al
uso y disfrute de los recursos naturales de sus territorios, según se define en los Artículos
13.2 y 14 del Convenio de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), a través del
órgano de gobierno o de la administración que establezcan, exceptuando los recursos de las
áreas estratégicas y aquellos cuyo dominio pertenece en forma exclusiva a la Nación”.
En este sentido Chiapas, es de suma importancia, no sólo para los pueblos indígenas, sino
también, para las empresas nacionales e internacionales, ambos, con intereses totalmente
encontrados. Chiapas produce el 52% de la energía hidroeléctrica nacional. Junto con
Tabasco, aportan la tercera parte de la producción nacional de petróleo; cuenta con grandes
extensiones de bosques y selvas de biodiversidad, de interés de las grandes empresas.
“El Gobierno del Estado promoverá ante el Congreso Local una iniciativa de Ley de Justicia
y Desarrollo Agrario, que incluya las disposiciones conducentes para el fraccionamiento y
sanción de los latifundios y establezca las condiciones necesarias para que los núcleos
agrarios, comunidades y pueblos indígenas, generen su propio desarrollo a través del
aprovechamiento de los recursos comprendidos en su territorio en los términos de los
Artículos 13.2 y 14 de la OIT”.
Sobre los medios de comunicación establece que “los pueblos, comunidades y grupos
sociales tienen derecho a acceder a los medios de comunicación existentes, ya sean
propiedad del Estado o concesionados. Se recomendará a las instancias correspondientes la
fijación de un espacio para el uso de la sociedad civil y los pueblos indígenas, en los medios
de comunicación existentes”. Se establece que las 17 radiodifusoras del Instituto Nacional
Indigenista (INI), deberán ser entregadas a las comunidades indígenas de sus respectivas
naciones con los permisos, infraestructura y recursos necesarios...
En el proceso de negociación que iniciaron con el gobierno mexicano de Ernesto Zedillo, a partir
de los acuerdos firmados en San Andrés, la Comisión de Concordia y Pacificación (COCOPA),
propuso un proyecto de ley y de reforma constitucional el 29 de noviembre de 1996, aceptada por
los Zapatistas y el Gobierno, para su posterior discusión y aprobación en el Pleno del Congreso
Federal. Sin embargo, el presidente Ernesto Zedillo, no solo se negó a cumplir, sino que en el
mes de marzo de 1998, presentó una contrapropuesta, argumentando que los Acuerdos de San
Andrés, provocarían la balcanización del país, abrían la puerta para que hubieran mexicanos de
primera y de segunda, y se establecían fueros especiales, con la implementación de la autonomía
de los pueblos indios 424 . No obstante, la autonomía reclamada por los zapatistas, no se orienta a
la secesión ni el separatismo. En San Andrés se habían establecido cláusulas para garantizar que
la autonomía no debilitaría las garantías constitucionales, especialmente en materia de derechos
humanos y de dignidad de las mujeres. Se fue posponiendo la presentación de la Ley y su
discusión, y Zedillo decidió seguir una táctica de ataques constantes a las comunidades vía
militarización y paramilitarización, buscando la erosión gradual de las fuerzas zapatistas
mediante un cerco mortal. Alrededor de sesenta mil soldados; un tercio de los efectivos
424
Ver Boletín “Chiapas al día” N° 229, Chiapas, México, 30 de Enero 2001.
210
permanentes del Ejército mexicano, ocupaban el Estado de Chiapas, con el pretexto de defender
y asegurar el orden público. La iniciativa del Gobierno mexicano, bajo el mandato de Zedillo,
desconoció los documentos firmados por sus representantes en San Andrés, dado que no
consideraba al pueblo indígena como una Nación, tal como fue acordado en la mesa de diálogo.
Estos acuerdos recibieron el apoyo de la sociedad civil nacional e internacional, de las cámaras
de diputados y senadores, de la Comisión Nacional de Intermediación y de la COCOPA 425.
Los zapatistas, por su parte, prefirieron buscar una solución apoyándose en la sociedad civil. A
finales de noviembre de 1998 se reunieron con tres mil representantes de organizaciones
populares e invitaron al pueblo mexicano a pronunciarse sobre el tema de la incorporación de una
ley indígena a la Constitución. La defensa de los intereses indígenas en la Constitución, procura
paliar las reformas hechas por el Gobierno en 1993, obedeciendo a la “revolución económica”
neoliberal, en la que se puso término a la distribución agraria y reducir a la nada la posibilidad de
que los campesinos sin tierra dispusieran de una parcela de terreno para cultivar. Los indígenas
creyeron que podrían defender sus derechos históricos, organizándose en sociedades civiles que
se caracterizaban y continúan caracterizándose, singularmente, por repudiar cualquier tipo de
violencia, comenzando por la que podría ser la suya propia 426 .
Asumido el nuevo presidente de México el 1° de diciembre del 2000, Vicente Fox del Partido de
Acción Nacional (PAN), que por primera vez en 71 años derrotó al PRI, propuso negociar y
resolver rápidamente el problema de Chiapas. El Subcomandante Marcos, acompañado de un
grupo de indígenas hizo una marcha de 3 mil kilómetros hasta la ciudad de México, para iniciar
el proceso de negociación, buscando que el Congreso de la Nación, dicte una ley contemplando
lo establecido en los Acuerdos de San Andrés 427 . El 14 de agosto del 2001, publicó la ley sobre
derechos y cultura indígena distinta a la iniciativa de la llamada Ley Cocopa que presentó al
Congreso. El Congreso federal aprobó la iniciativa para apoyar los derechos indígenas, que
implicó reformas a cinco artículos constitucionales. El proyecto también fue avalado por las
legislaturas de 17 de los 31 estados del país. Las reformas fueron rechazadas por nueve
congresos de estados que concentran 5,5 millones de indígenas, frente a los 3,5 millones que
habitan en las entidades cuyas legislaturas las avalaron. Uno de los congresos que rechazó la ley
fue el del sureño estado de Chiapas, donde en enero de 1994 se levantó en armas el EZLN en
favor de los derechos indígenas. La ley del Congreso federal no dio la autonomía a los pueblos
indígenas, por lo que se truncó la posibilidad de finalizar las negociaciones de paz.
Plan Puebla Panamá 428
Garantiza “bajos costos en la instalación de empresas” así como “incentivos a la inversión y al
desarrollo económico”, por medio de la capacitación de la mano de obra a la que ahora se le
llama “capital humano” para que rinda mejor según las necesidades de la rentabilidad y del
mercado. También se ofrece la simplificación de trámites, la construcción de parques industriales
con todos los servicios para alojar a la mano de obra y subsidios a las empresas, como precios
425
Boletin “Chiapas al día” N° 138, CIEPAC; Chiapas, México, 12 de diciembre de 1988.
Ver Saramago, José (Premio Nobel Literatura 1998), “La fortaleza moral contra el Estado”, Le Monde
Diplomatique, Le Dipló, Julio de 1999.
427
Ver Ramonet, Ignacio, “Marcos Marcha hacia Ciudad de México”, en Le Monde Diplomatique, Le Dipló,
Marzo del 2001.
428
Sobre el PPP se puede consultar el sitio http://ppp.presidencia.gov.mx; también Boletín “Chiapas al Día”,
N° 320, México, 29-10-2002; igualmente, Moro, Braulio, El Plan Puebla Panamá: Una Recolonización
Disfrazada, en Le Monde Diplomatique, Le Dipló, Vol. IV, N° 42, Diciembre del 2002.
211
426
preferenciales, tierras y otros activos a bajos costos. Se le ofrece a las empresas transnacionales
lo que no se les ofreció a la planta productiva nacional.
Atenta contra la autonomía de los pueblos indígenas. No se respetaron los acuerdos de San
Andrés.
Ventajas planteadas por el gobierno: población de 64 millones de habitantes (27 en el Sur
Sureste de México y 37 en Centroamérica) proveyendo “mano de obra abundante, con costos
competitivos a nivel mundial y de calidad potencial”, en la medida en que se le capacite mucho y
se le pague poco. Cuenta con una “posición geográfica privilegiada” para vender las mercancías
hacia los tres grandes bloques comerciales: Norteamérica, Europa y Asia. Se afirma la existencia
de “procesos de democratización en los países de la región que están fortaleciéndose y
ampliándose”. “Recursos naturales abundantes en la región” con extraordinaria biodiversidad
(“Corredor Biológico Mesoamericano”), con posibilidad de “prestar servicios ambientales”; y el
potencial del “turismo ecológico, de aventura y cultural de calidad”. El “suelo abundante y con
costos competitivos a nivel mundial” en la medida en que los gobiernos regalan la tierra para las
inversiones, o que los campesinos e indígenas renten o vendan sus tierras a costos absurdos.
Contrariamente, en los Acuerdos de San Andrés se afirma que “Los programas de desarrollo
rural de las comunidades indígenas se sustentarán en procesos de planeación en los que el papel
de sus representantes será central desde el diseño hasta la ejecución”.
La infraestructura carretera para la generación de “corredores” de transporte de mercaderías,
pasaría por tierras indígenas.
Los pueblos indígenas siguen siendo vistos como oportunidades de negocios, mientras no
demanden derechos. Se señala, la “ubicación geográfica privilegiada”, atractivos turísticos
“arqueológicos, coloniales, playas y paisajes, parques naturales, comunidades étnicas, festivales,
gastronomía, etc.”
En los Acuerdos de San Andrés el gobierno se comprometió a “asegurarse el derecho de los
pueblos indígenas a la protección de sus sitios sagrados y centros ceremoniales, y al uso de
plantas y animales considerados sagrados de uso estrictamente ritual...”; además “reglamentar el
acceso gratuito de los indígenas a los sitios arqueológicos ... administrar ellos mismos los sitios
... otorgar a los pueblos indígenas parte de las utilidades turísticas que generen dichos sitios ...
utilizar los sitios como centros ceremoniales ... proteger los sitios cuando estén amenazados por
megaproyectos de desarrollo turísticos o saqueo hormiga”.
Energía: sobre tierras campesinas se pretenden abrir más pozos petroleros, oleoductos y
gasoductos para alimentar las necesidades de energía del mayor consumidor del mundo: EUA.
También implica que se inundaran mas hectáreas para la creación de presas hidroeléctricas,
generación de energía y distribución, donde empresas japonesas, estadounidenses, canadienses,
francesas y españolas están invirtiendo, ahora que el gobierno Federal ha permitido la inversión
extranjera en energía eléctrica.
En los Acuerdos de San Andrés el gobierno mexicano se comprometió a que “se impulsará el
reconocimiento, en la legislación, del derecho de los pueblos y comunidades indígenas a recibir
la indemnización correspondiente cuando la explotación de los recursos naturales, que el Estado
realice, ocasione daños en su hábitat que vulneren su reproducción cultural ... los mecanismos
compensatorios buscarán asegurar el desarrollo sustentable de los pueblos y comunidades
indígenas ... el Estado impulsara acciones de rehabilitación de esos territorios según lo define el
articulo 13.2 del Convenio 169 de la OIT...”. Estos derechos se siguen negando.
212
Telecomunicaciones: las grandes empresas de comunicaciones reclaman con éxito cuando sus
derechos se ven ahorcados; pero guardan silencio cuando los indígenas exigen tener esos mismos
derechos contando con permisos y radios comunitarias para transmitir información y cultura en
sus propias lenguas. En los Acuerdos de San Andrés se reconoce que “es indispensable dotar a
estos pueblos sus propios medios de comunicación, los cuales son también instrumentos claves
para el desarrollo de sus culturas”.
Trabajo de la Mujer: Para el PPP la mujer es solo “capital humano” que garantiza mayores
ganancias a las grandes empresas y en ellas descansa “la mano de obra competitiva” que da
razón de existir de las maquiladoras. Mujeres sin condiciones laborales adecuadas, salarios mas
bajos que el de los varones pese a las mismas horas de trabajo, sin derecho al embarazo y
acorraladas por el hostigamiento sexual son factores comunes en esta industria instalada en
México, Guatemala, El Salvador, Honduras y otros países de la región, donde se asientan
“ciudades maquilas” en condiciones de salud y vivienda pésimas.
En el marco de los Acuerdos de San Andrés, las maquiladoras, especialmente para atraer mano
de obra pobre e indígena, no deberían existir. El gobierno se comprometió a “incorporar a la
legislación los derechos políticos, así como el respeto a los usos y costumbres indígenas,
respetando la dignidad y los derechos humanos de las mujeres indígenas”. Y, específicamente
sobre el trabajo, el gobierno se comprometió a “garantizar los derechos laborales de las
trabajadoras indígenas, sobre todo aquellas en condiciones vulnerables como las trabajadoras
eventuales”. Sin embargo, las maquiladoras neoliberales son intrínsecamente explotadoras de la
mano de obra femenina e infantil. En los Acuerdos de San Andrés, se asumió el compromiso de
“garantizar para las mujeres y los niños indígenas de Chiapas, el derecho a la salud, a la
educación y cultura, a la alimentación, a una vivienda digna, a los servicios básicos, así como su
participación en proyectos productivos, para el desarrollo integral digno con participación de las
mujeres indígenas y diseñados con sus particularidades”. También estipulan el “cumplimiento de
pactos y convenios internacionales que el gobierno mexicano ha firmado. Especial importancia
reviste el Convenio 169 de la OIT, la Declaración de Viena sobre Derechos Humanos, referido a
la eliminación de toda forma de discriminación a la mujer. Acuerdo de la Conferencia Mundial
de Población y Desarrollo referido a la salud y los derechos reproductivos de las mujeres.”
Las “oportunidades para captar una importante inversión externa directa” se da en la medida
en que los gobiernos privatizan todas sus empresas, bienes y recursos incluyendo la
biodiversidad, ya que existe una “gran riqueza biológica de la región, siendo una de las de
mayor diversidad genética del mundo” cuya apropiación, en el marco de los acuerdos de libre
comercio, se esta concentrando por medio de patentes en manos de las cada vez menos empresas
farmacéuticas transnacionales mas poderosas del mundo. Consecuentemente, por inversión se
entiende ahora toda compra o fusión de empresas, de biodiversidad, del agua, o de bienes
tangibles o intangibles, que no necesariamente crean empleos. El PPP identifica a México y
Centroamérica como la región que comparte el 10% de la biodiversidad mundial.
Dentro de este contexto, resulta importante considerar, en primer lugar, la diferente concepción
sobre la tierra de los indígenas, que la consideran su “madre” y su “dios” y los neoliberales, que
piensan en términos de “rentabilidad”. En segundo lugar, que la Carta de la ONU habla de
“Pueblos de las Naciones” y no de “Estados”, por lo que los pueblos indígenas son sujetos de
derecho.
Foro Social Mundial - Porto Alegre
El Foro Social Mundial que ya realizó dos reuniones en Porto Alegre y una en Buenos Aires en
lo que va del milenio, lucha contra el neoliberalismo y la guerra, reafirmando que “otro mundo es
213
posible” 429 . Es un movimiento de solidaridad global, unido para luchar contra la concentración
de la riqueza, la proliferación de la pobreza y la destrucción del planeta. Busca construir un
sistema alternativo; establecer una alianza amplia a partir de las luchas y las resistencias contra el
sistema basado en el patriarcado, el racismo y la violencia, que privilegia los intereses del capital
sobre las necesidades y las aspiraciones de los pueblos. Lucha contra un sistema, donde millones
de mujeres, niños y ancianos mueren por hambre, falta de atención médica y enfermedades
prevenibles, en el que familias son obligadas a abandonar sus hogares a consecuencia de guerras,
por los impactos provocados por la imposición de modelos de desarrollo modernizadores, la
pérdida de sus tierras agrícolas, los desastres ambientales, el desempleo, el debilitamiento de los
servicios públicos y la destrucción de la solidaridad comunitaria. En relación con los ataques
terroristas del 11 de septiembre, realizaron una condena, así como los demás ataques sobre
población civil en otras partes del mundo, que el gobierno de EUA y sus aliados promovieron en
respuesta militar masiva. Declaran que en nombre de la “guerra contra el terrorismo”, se han
vulnerado derechos civiles y políticos en todo el mundo. La guerra de Afganistán en la que se
emplearon métodos terroristas, se expande a otros frentes. No es más que el inicio de una guerra
global permanente que consolida la dominación del gobierno de EUA y sus aliados. Se sataniza
al Islam, al tiempo que se exacerba intencionadamente el racismo y la xenofobia. Los medios de
comunicación promueven un ambiente belicista, dividiendo al mundo en “buenos” y “malos”.
El gobierno de EUA, en su afán de proteger los intereses de sus grandes empresas, se negó a
respetar los acuerdos de Kyoto sobre calentamiento global, los Tratados Antimisiles y
Antibalísticos, la Convención sobre la Biodiversidad, la Conferencia de la ONU contra el
Racismo y la Intolerancia, la propuesta de reducir las armas pequeñas y otros tratados
internacionales que demuestran que el unilateralismo de EUA subvierte los esfuerzos por
encontrar soluciones multilaterales a problemas globales. En Génova, el G-8 falló en su tarea por
establecer un gobierno global. Ante la resistencia y la movilización popular, se respondió con
violencia y represión, denunciando como criminales a quienes se atrevieron a protestar.
Consideran que el modelo económico neoliberal está destruyendo los derechos y condiciones de
vida de los pueblos. Empleando cualquier método para proteger el valor de sus acciones, las
transnacionales realizan despidos masivos, reducen salarios y cierran empresas, perjudicando a
las y los trabajadores. Los gobiernos, enfrentados a la crisis económica, responden con
privatizaciones, recorte de gastos sociales y reducción de derechos laborales. El movimiento
global por la justicia social y solidaridad se enfrenta a enormes retos: su lucha por la paz y los
derechos sociales implica superar la pobreza, la discriminación, la dominación y obliga trabajar
por una sociedad sustentable. Condenan la militarización de la resolución de conflictos, la
proliferación de guerras de baja intensidad, así como las operaciones militares planteadas en el
Plan Colombia como parte de la iniciativa regional andina, el Plan Puebla Panamá, el tráfico de
armas y el incremento de los gastos militares. Los bloqueos económicos contra pueblos y
naciones y la creciente represión contra sindicalistas y activistas. Demandan nuevos derechos
internacionales que regulen el empleo de las compañías transnacionales y sus empresas
asociadas.
Consideran que los países del “Sur” han pagado muchas veces su deuda externa. Una deuda
ilegítima, injusta y fraudulenta, que funciona como un instrumento de dominación, privando a las
personas de sus derechos humanos fundamentales con la única meta de aumentar la usura
internacional. Exigen su cancelación incondicional, así como la reparación de las deudas
429
Sobre este tema, consultar Equipo Nizkor, Derechos Human
http://www.derechos.org/nizkor/.
214
Rights,
Serpaj
Europa,
históricas, sociales y ecológicas. Los países que exigen el pago de la deuda están implicados en
la explotación de los recursos naturales y del conocimiento de los pueblos del “Sur”. Agua,
tierra, alimentos, bosques, semillas, culturas y las identidades de los pueblos son patrimonio de la
humanidad para la presente y las futuras generaciones. Es fundamental preservar la
biodiversidad. La soberanía alimentaria en el ámbito nacional, regional y local es un derecho
humano básico y lograrlo es clave.
La Cumbre de Doha confirmó la ilegitimidad de la OMC. La supuesta “Agenda para el
Desarrollo”, sólo defiende intereses transnacionales. Mediante una nueva Ronda de
negociaciones, la OMC avanza en su objetivo de convertir todo en mercancía. Rechazan
cualquier tipo de comercio y patentes sobre la vida. La OMC perpetúa esta agenda, a nivel
planetario, mediante tratados de libre comercio regional y acuerdos sobre inversiones. Mediante
protestas, manifestaciones y plebiscitos contra el ALCA, denuncian estos acuerdos como una
recolonización de la región y la destrucción de los derechos y valores sociales, económicos,
culturales y ambientales. El ALCA es un proyecto de EUA para el “libre comercio” en la región,
pero encubre un avance de las empresas de EUA sobre Latinoamérica “pulverizando las políticas
de Estado en la región, las leyes nacionales y aún una democracia que garantice el acceso a la
educación, la salud y la inclusión ciudadana”.
Llaman a reforzar la alianza contra las actividades especulativas, exigiendo la creación de
impuestos específicos, como la Tasa Tobin, sobre el capital especulativo y la supresión de los
paraísos fiscales; por el derecho humano a la comunicación, por los derechos de las mujeres
contra la violencia, la pobreza y la explotación; contra la guerra y el militarismo, contra las bases
militares extranjeras y las intervenciones, así como la escalada sistemática de la violencia.
Privilegian el diálogo, la negociación y la resolución no violenta de los conflictos.
Madres de Plaza de Mayo: Argentina.
Objetivo: Luchar contra la impunidad de los represores durante el gobierno de la dictadura
militar. Que se haga justicia. Que se sepa dónde están los desaparecidos. La recuperación de los
hijos de los desaparecidos que han sido secuestrados por miembros de la dictadura. Frente a los
planteos de olvido y reconciliación que los miembros de las fuerzas armadas y los políticos han
hecho, el planteo de esta organización, es que lo importante no es la reconciliación, sino la
justicia.
En Chile existe un movimiento similar que busca el enjuiciamiento de Pinochet y quienes lo
acompañaron 430 .
Hay diversos grupos que operan bajo características similares en diferentes países de América
Latina.
Diversas ONG´s: en materia de defensa de los derechos humanos a nivel mundial.
Pese a la Declaración Universal sobre los Derechos Humanos de la ONU en 1948, adoptada por
la gran mayoría de los países del mundo -pero no implementada-; y a la existencia en regiones,
como el Hemisferio Americano, de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, firmada y ratificada por la mayoría de los gobiernos, al
igual que su émulo en Europa; aún en la década de los ´80, los derechos humanos no eran
respetados en la gran mayoría -y por la gran mayoría- de los países y esto continúa a principios
430
Ver un análisis sobre el caso Pinochet en DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, “Tendencias del Orden
Mundial: Régimen Internacional”, (Buenos Aires, Edición del Autor, 2001), Cap. XV.
215
del siglo XXI. Es más, los grupos defensores de derechos humanos, en muchos países, eran
considerados grupos subversivos y/o izquierdistas. Fueron organizaciones no gubernamentales,
como Amnesty International o Human Right Watch, entre otras, las que comenzaron a
presionar sobre los gobiernos y a apoyar a grupos de derechos humanos locales, de manera tal
que se fue fortaleciendo la defensa y el respeto de los derechos humanos, hasta el punto de
modificarse procedimientos, legislaciones, e incluso el derecho internacional, surgiendo el
“derecho internacional humanitario” como rama especial. En países como Argentina, Serpaj
(Servicio de Paz y Justicia) a partir de la lucha del premio Nobel de la paz, Adolfo Pérez
Esquivel o en Guatemala, con la lucha de la premio Nobel de la Paz, Rigoberta Menchú Tum.
Diversas ONG´s: en material de defensa del medio ambiente, la ecología y la calidad de vida.
Estos temas, sobrepasan lo estatal y lo internacional, ya que vienen siendo propuestos por actores
transnacionales, como las ONG’s vinculadas al medio ambiente y lo ecológico. Durante la década de
los ´70, los grupos ambientalistas en Europa, eran mal vistos y considerados como subversivos. No
obstante ello, evolucionaron, se difundieron y expandieron a nivel mundial, al punto de que son los
principales responsables de que los gobiernos y los organismos internacionales gubernamentales hayan
modificado su actitud y políticas respecto del medio ambiente. Las ONG´s dedicadas a la defensa del
medio ambiente y la ecología se han transformado en un grupo de presión, y en algunos casos, un
factor de poder, con mucha más capacidad de acción que muchos Estados. Un ejemplo paradójico, lo
representa el caso de la Argentina, un país soberano, con fuerza armada propia, pero que a través del
gobierno del presidente De La Rua, pidió apoyo a una ONG, como Greenpeace, para que envíe uno de
sus barcos al límite de la zona económica exclusiva, donde 300 pesqueros asiáticos, depredaban -y
siguen depredando- el mar pescando calamar en la milla 201, al límite de la zona económica
exclusiva argentina 431. En los últimos años han proliferado y se han agravado los problemas
ecológicos y de medio ambiente, en todas partes, bajo diferentes circunstancias y situaciones
provocadas por la deforestación, una industrialización descuidada e irrespetuosa del medio ambiente,
matanza indiscriminada de animales y pesca depredadora; explosiones atómicas, manejo ineficiente o
de mala fe de desechos químicos, trasladado en muchos casos a países del Tercer Mundo; etc. El
planeta sufrirá daños irreversibles, en menos de 50 años, si no son inmediatamente aplicadas medidas
432
apropiadas de una manera drástica .
Las reglas sobre este tema provienen de actores transnacionales no de Estados ni gobiernos. En el
caso de ponerse en práctica una política ecológica apropiada, el crecimiento económico del “Norte”
sufriría una sensible reducción. Por otra parte, las medidas de protección del medio ambiente,
retrasarán el desarrollo del “Sur”, más allá del efecto favorable que produzcan en sus recursos
naturales; por lo que hay una gran reticencia a la aplicación de medidas que respeten el medio
ambiente. El mundo industrializado, generador de los problemas de medio ambiente, que alcanzó su
desarrollo sin respetarlo, ahora, en las conferencias internacionales en las que se trata estas temáticas
pretende obligar a los países en vías de desarrollo a que adopten medidas de protección, en los mismos
términos en que ellos se ven obligados a hacerlo, sin contemplar las problemáticas de desarrollo de la
periferia. El mundo industrializado tiene la capacidad tecnológica para generar desarrollo cuidando el
medio ambiente. Por otra parte, también la capacidad biotecnológica para reproducir artificialmente los
recursos naturales que tienen los países “Sur”.
431
Ver por ejemplo, “El Gobierno pidió a Greenpeace que apoye el control pesquero”, Diario La Nación,
Buenos Aires 14/02/2001.
Ver sobre este tema, Helio Jaguaribe, “Tres Escenarios para el 2040”, Revista Clarín del 50 Aniversario,
Buenos Aires, 28 de Agosto de 1995.
216
432
Diversas ONG´s: Contra la apropiación de los recursos genéticos por parte de particulares o
empresas de los países industrializados 433.
La biotecnología es considerada como la segunda gran revolución industrial de la historia, que
genera los grandes cambios actuales a partir del surgimiento de un poderoso complejo científico,
tecnológico y económico, resultante de la convergencia entre la revolución genética y la
revolución electrónica 434. Dentro de la creciente revolución biotecnológica, el patrimonio
genético mundial se asimila a una mercancía, concepto contra el que luchan estas
organizaciones no gubernamentales que sostienen que el patrimonio genético mundial debe
(volver a) ser “patrimonio común de la humanidad”.
Personas de la Sociedad Civil:
Muhammad Yunus, un economista de Bangladesh que ofrece microcréditos para indigentes.
Yunus, desde hace más de 20 años comenzó a trabajar con los pobres más pobres de su país
ofreciendo microcréditos (15 dólares, 20 dólares, 50 dólares) para que pudieran iniciar una
actividad productiva propia. El sistema se transformó en un éxito y Yunus creó un banco
totalmente destinado a minicréditos para indigentes -el Grameen Bank-, que hoy tiene sucursales
en todo el mundo y ha sacado de la miseria y permitido tener trabajo autónomo a millones de
personas. El ex presidente de EUA, Bill Clinton mencionó explícitamente, en la Cumbre de
Davos (Suiza), en enero del 2000, donde se reúnen gobernantes, financistas y empresarios, a
trazar los destinos económicos del planeta, la experiencia del Grameen Bank, como la mejor
muestra de que se puede hacer algo para solucionar la miseria en el mundo 435.
Mujeres que dan de comer a niños y a gente pobre en general
Comedores que han surgido, en países como Argentina, para satisfacer las necesidades básicas de
gente pobre, aún sin tener los elementos indispensables para hacerlo, pero utilizando como
instrumento central, la solidaridad. Sólo compartir lo que se tiene, con los demás. Esto ocurre,
mientras el gobierno, pese a tener un presupuesto en el marco del Ministerio de Desarrollo Social
es incapaz de resolver los problemas de la sociedad. Comedores, como “Los Piletones”, atendido
por Margarita Barrientos -declarada “mujer del año” en Argentina en 1999-, que atiende a
490 niños; Mónica Carranza del “Hogar Caras Sucias” o el comedor “Por los Pibes” entre
muchos otros, dan de comer a centenares de personas pobres y son atendidos por gente pobre y
solidaria 436 . También existen grupos de autoayuda que construyen sus propias viviendas
obteniendo materiales por donaciones.
“Club” del Trueque
Se han generado “clubes del trueque” desde 1995. A través del trueque se pueden intercambiar
objetos o servicios en forma directa, pero también es posible obtener un determinado número de
433
Informes de la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual (OMPI) establecen que los particulares o
firmas de países industrializados detentan a mediados de los ´90 el 95% de las patentes de Africa, el 85% de
las de América Latina y el 70% de las de Asia. IP/STAT/1994/B publicado en noviembre de 1996. Le Monde
Diplomatic Edición en español, Buenos Aires, diciembre de 1999.
434
Jeremy Rifkin, El Siglo de la Biotecnología, (Barcelona, Edit. Crítica, 1999) citado en Le Monde
Diplomatic en español, Buenos Aires, diciembre de 1999, pág. 31.
435
Ver “La cumbre de Davos: Elogio norteamericano para el economista Muhammad Yunus, en Diario La
Nación, Buenos Aires, 30/01/2000.
436
Ver, por ejemplo, “Historias Solidarias, en Villa de Mayo: Manos Abiertas para Suplir las Carencias”,
217
“créditos” por lo ofrecido, sin que medie el papel moneda, que luego se canjean por lo que se
necesite. Los créditos constituyen una “moneda social” y se usan para intercambiar en los
clubes, que tienen reglas básicas que cumplir: solidaridad, ética y confianza en la palabra de los
demás. De esta forma puede comer, vestir e incluso educarse aún estando desempleados, ya que
pueden hacer uso de sus propias capacidades para obtener los créditos necesarios. En estos clubes
hay más de 300 mil personas. Se trata de una economía alternativa que no reemplaza a la formal,
sino que es un complemento para aquellos que, por distintas circunstancias, están total o
parcialmente fuera del sistema económico. El fenómeno alcanzó tal dimensión, representando
operaciones por valor, aproximadamente, de 30 millones de dólares mensuales y cifras de entre
400 y 600 millones anuales 437.
Los “Cacerolazos” en la Argentina
A fines del mes de diciembre del 2001, la capacidad de soportar y tolerar, por parte del pueblo
argentino, el modelo económico, disminuyó totalmente; particularmente porque, bajo el
justificativo de un modelo neoliberal de manejo de mercado, el Estado para lo único que ha
servido ha sido para controlar el salario de la gente, sus ahorros y su salud y educación, etc. Esto
generó un gran malestar contra el Ministro de Economía y las medidas que adoptó, escudado en
plenos poderes otorgados por el Congreso de la Nación que “delegó” el poder que el pueblo le
había dado, generando un súper-ministro y también contra el presidente de la Nación, que mostró
una incapacidad de gobierno. El resultado fue que, un “cacerolazo” generalizado en todo el país,
más allá de la brutal represión policial, tolerada por el gobierno, derribó al Ministro de Economía
y forzó la renuncia del presidente. En menos de un mes, se sucedieron cinco (5) presidentes, bajo
la permanente protesta del pueblo en las calles. Pese a los cacerolazos, la propiedad privada de la
gente, no ha sido respetada, toda vez que su dinero ahorrado en diferentes formas en los bancos
no ha podido ser sacado a partir de medidas gubernamentales, denominadas “corralito” y
“corralón”; a la vez que los depósitos en dólares fueron “pesificados” a un tipo de cambio menor
de la mitad del tipo de cambio de plaza.
Grupos de Presión que Manifiestan contra el Neoliberalismo
En diferentes cumbres internacionales en las que participaron representantes del mundo
industrializado, de la banca, de las empresas transnacionales, diversas ONG´s han asistido para
manifestar su disconformidad con las tendencias económico-sociales y demandar cambios
radicales. Su forma de operar es a través de manifestaciones públicas, tratando de llamar la
atención mundial. Con su actitud han provocado que este tipo de cumbres sean precedidas de
importantes sistemas de seguridad. No obstante, con su actitud, han logrado desviar, por lo
menos, el discurso de los participantes a las cumbres, adoptando un tono más orientado a la
preocupación por la situación social mundial 438 .
“Ronda del Milenio” de la Organización Mundial de Comercio (Seattle 30 de Noviembre de
1999)
En la “Ronda del Milenio” de la Organización Mundial de Comercio, que se llevó a cabo el 30 de
noviembre de 1999 en Seattle, Estados Unidos, se enfrentaron dos concepciones del comercio
mundial, la europea y la estadounidense. El temario básico fue: agricultura, servicios, propiedad
intelectual. Los europeos querían estirar esta lista al máximo introduciendo temas como:
inversiones, mercados públicos, “facilitación” del comercio, política de competencia, medio
437
Ver “La alternativa del Trueque”, Diario Clarín, Buenos Aires, 02/02/2001. También, “Diez Mil Personas
Inauguraron un Mercado del Trueque en Quilmes”, Diario Clarín, Buenos Aires, 2 de Mayo del 2001.
438
Ver, por ejemplo, “Civilizar el Poder”, en Diario Clarín, Buenos Aires, 30 de Enero del 2000.
218
ambiente, derecho del trabajo, trato especial para los países del Sur. Buscaban reducir la
presión sobre la agricultura. Más de 1200 organizaciones de 85 países se congregaron en Seattle
para protestar ante las autoridades que negociaban una mayor liberalización en los intercambios
comerciales. Los manifestantes planteaban consignas diferentes, como “defendamos los bosques”
y “basta a la explotación de los trabajadores”. Pero coincidían en la oposición a los efectos del
capitalismo global. El movimiento internacional que atacó al Acuerdo Multilateral de Inversiones
(AMI) se movilizó en contra de una OMC considerada “antidemocrática y destructora de las
libertades, tanto como del medio ambiente”. El movimiento generado en Seattle, replicaba que
las reglas son necesarias para el comercio internacional, pero no las de la OMC. Su planteo es
que existe otro derecho internacional: derechos humanos, acuerdos multilaterales sobre el
medio ambiente, derecho del trabajo, al cual deben subordinarse los intercambios. La
economía debe estar al servicio de los ciudadanos y de su entorno natural, y no a la inversa.
Cuando se liberaliza demasiado, se mata la libertad. Pidieron que ningún nuevo sector caiga bajo
jurisdicción de la OMC y que se decrete una moratoria mientras se hace una descripción
detallada y una evaluación completa de los resultados y del funcionamiento de esta organización;
esto con la participación plena y completa de los ciudadanos.
Se está operando un cambio histórico en el seno mismo del proceso de “mundialización”:
millones de personas se movilizaron, nacional o internacionalmente, en tomo de un tema en
apariencia técnico, complicado y lejano. Varias decenas de miles estuvieron en Seattle, donde se
manifestaron. Todos están unidos por la misma convicción: luchar unos para otros, si no todos
serán vencidos al final. El campesino no debe interesarse sólo por la agricultura, el cineasta por
las películas y el consumidor por su salud. No existe el problema de la carne, de las bananas, de
la diversidad cultural o del patentamiento de lo viviente: el problema es la OMC 439 .
En las sombras, los lobbistas de las empresas transnacionales, presentes desde hace largo tiempo
en el entorno de los negociadores oficiales, consideran que con la OMC disponen finalmente del
instrumento ideal para dar los últimos toques a la mundialización e imponer nuevas reglas -las
suyas- a todas las actividades humanas, en adelante definidas como objetos de “comercio”. La
concepción neoliberal, plantea que hay una correlación entre liberalización del comercio y el
crecimiento económico. Según la teoría económica, esa relación resulta clara. El principio de la
ventaja comparativa significa que los países prosperan en primer lugar sacando beneficios de sus
recursos, para concentrar sus esfuerzos en lo que pueden producir en las mejores condiciones 440 .
Contrariamente, Paul Bairoch, en “Mitos y Paradojas de la Historia Económica” 441 , demuestra
que el proteccionismo no fue la causa sino la consecuencia del crack de Wall Street en octubre
de 1929. A partir de series estadísticas que van desde 1800 a 1990, explica cómo el mundo
desarrollado del siglo XIX y de la primera mitad del siglo XX -salvo breves periodos- logró su
expansión económica gracias a políticas casi siempre proteccionistas, pero que, en cambio,
impone el liberalismo a los países del Tercer Mundo.
Si se acepta que es necesario poner límites a las corrientes migratorias, también habría que
reclamar límites para los movimientos de capitales y de bienes y servicios. La OMC y el FMI
439
Béatrice Marre, “De la rnondialisation subie au cléve loppement controlé. Les enjeux de la conférence de
Seattle”, Delegación para la Unión Europea, Asamblea Nacional francesa, informe N° 1824, 30/9/99. Citado
en George, Susan, La OMC no es la Solución sino el Problema, Le Monde Diplomatique, Le Dipló, Buenos
Aires, Vol. I, N° 5, Noviembre de 1999.
441
Paul Bairoch, Mythes et Paradoxes de l'histoire économique (Mitos y paradojas de la historia económica),
(París, La Découverte, 1995).
219
440
deberían estar a la vanguardia del combate para que no se rechace a los inmigrantes sin papeles,
o, por el contrario, ser partidarios de establecer visas de entrada y de salida para los capitales,
de medidas de regulación como la tasa Tobin y del refuerzo o el restablecimiento de las
soberanías nacionales sobre los inversionistas extranjeros.
El resultado final de las manifestaciones de las ONG´s en la cumbre de Seattle, fue el fracaso de
las negociaciones para la “Ronda del Milenio”. Mientras en Seattle la sociedad civil reclamaba,
los gobiernos de los países latinoamericanos continuaban con actitudes obsecuentes hacia los
organismos internacionales y las grandes potencias y consecuentes con la ideología neoliberal,
pero de espaldas con sus naciones. Los países latinoamericanos son, principalmente, productores
de commodities. Lo que buscaron en Seattle, fue -aunque sin éxito- la apertura de los mercados
de los grandes países industrializados para sus exportaciones. Sin embargo, su línea de
intervención política estuvo y continúa subordinada a los acuerdos generales y a una búsqueda de
apoyo de EUA en el capítulo agrario 442, a través del Grupo de Cairns 443 -del que EUA no es
miembro-, para presionar sobre Europa. Las exportaciones agrícolas de los países miembros del
Grupo de Cairns son decisivas para su comercio exterior. Exigen un cambio total en la política de
subsidios del mundo desarrollado. Piden la “eliminación de los subsidios a las exportaciones y de
las medidas de ayuda interna que distorsionan el comercio e importantes mejoras en el acceso a
los mercados”. Plantean afirmaciones ciertas, pero ingenuas, en su forma de proceder y de
pretender lograrlas, que “los altos niveles de protección y subsidios en algunos países
industrializados bloquean el proceso de desarrollo y deben eliminarse”. Los Estados
industrializados exigen la apertura de las economías a través de la reducción o eliminación de los
aranceles, so pretexto de que ellos tienen aranceles bajos. Sin embargo, ejercen un comercio
desleal a través de las regulaciones para-arancelarias. Por ejemplo, más del 60% de las
exportaciones brasileñas estarían sujetas a barreras no arancelarias en EUA y otros Estados del
mundo industrializado. Otro instrumento es la normativa antidumping arbitrariamente aplicada
por EUA y otros Estados desarrollados, además de las políticas de subsidios a la producción y
exportación agrícola. A veces subsidian hasta los fletes para el acarreo de la producción de trigo,
como es el caso de Canadá. Esto, desde ya, ha sido la resultante de una indiscriminada apertura
comercial que estos países han realizado, siguiendo los consejos del FMI, del Banco Mundial y
de otros organismos internacionales, ya que la reducción de las barreras arancelarias y paraarancelarias en la periferia ha terminado favoreciendo el ingreso de productos industriales
provenientes de los países desarrollados: EUA, Europa y Japón, y de los más dinámicos del
Sudeste asiático 444 . Entre el 85 % y el 95 % de los subsidios agrícolas de todo el mundo se
originan en los países más ricos. De acuerdo con cifras de la Organización para la Cooperación y
el Desarrollo Económico (OCDE), el monto concedido por los Estados del mundo desarrollado a
sus granjeros y agricultores durante 1998 fue de 362.000 millones de dólares, cerca del 120 %
del PBI de un país como la Argentina en ese año, por ejemplo.
Las políticas de apertura comercial llevadas a cabo por los “mercados emergentes” han
beneficiado a los países centrales, que pudieron seguir colocando grandes volúmenes de sus
442
Lo paradójico es que EUA otorgó en 1998, 74.000 millones de dólares en subsidios a sus agricultores y en
el 2002, 400 mil millones.
Creado en la localidad de Cairns, estado de Queensland, Australia, entre los días 26 y 27 de agosto de
1986 previo a la reunión de la Ronda Uruguay del GATT, y conformado por Argentina, Australia, Brasil,
Canadá, Chile, Colombia, Fiji, Indonesia, Malasia, New Zealand, Paraguay, Filipinas, South Africa,
Tailandia, Uruguay.
444
Ver Jozami, Angel, La Globalización Perjudica a América Latina, Le Monde Diplomatique Le Dipló,
Noviembre de 1999.
220
443
exportaciones en estos países. De acuerdo con un estudio de la UNCTAD 445, el crecimiento de
las importaciones y exportaciones de los países en desarrollo después de la liberalización
comercial ha favorecido ampliamente al mundo industrializado. En Argentina, en los primeros
dos años después de la apertura (gobierno de Carlos Menem, 1991) las exportaciones del país
crecieron a una tasa anual del 2 %, mientras que las importaciones lo hicieron a una tasa del 65
%. El papel de América latina como región receptora de importaciones, ha sido tan importante
como el de EUA. Como resultado combinado de la crisis internacional en Asia y de su
endeudamiento en los últimos años, sumado a la “vieja deuda”, la “relación” de la deuda
regional latinoamericana con las exportaciones creció durante 1998, ascendiendo al 203 % frente
al 191 % de 1997. En este marco, la salida neta de capitales privados de estos países entre 1996
y 1998 fue del 70%. Estas cifras coinciden con un estudio anterior de la OCDE sobre los
resultados de la globalización del comercio: “el volumen de las exportaciones a países
subdesarrollados -que crean empleo en los países desarrollados- es mayor que el volumen de las
importaciones procedentes de los países subdesarrollados -que destruyen empleo-” 446.
Aquí se observa claramente cómo funciona la “ley del paralelogramo” y también, qué miopía o
desinterés por sus propias naciones hay en los gobiernos de los países de la periferia.
Cumbre de Davos (Enero del 2000)
Teniendo en cuenta los antecedentes de la “Cumbre del Milenio en Seattle”, los organizadores
del Foro Económico Mundial reunidos en Davos en enero del 2000, decidieron invitar a
participar de sus deliberaciones a una treintena de ONG´s, entre ellas Greenpeace, Amnesty
International así como a las centrales sindicales AFL-CIO y Trade Union Congress de EUA,
entre otras, a tomar la palabra y participar en los debates 447 .
Las ONG´s han logrado instalar en la agenda de los hombres de negocios temas tales como la
responsabilidad empresarial, que abarca desde el cuidado del medio ambiente hasta el respeto por
los empleados. Más de 100 ONG´s firmaron una declaración llamada “La Mirada Pública sobre
Davos”, con un llamamiento para que las sesiones secretas del cónclave de los más poderosos del
planeta se abran a la observación del público. Tradicionalmente, la reunión de Davos
congregaba, a dirigentes políticos y presidentes de grandes multinacionales, que en los lobbies
del centro de convenciones y en reuniones privadas en los hoteles fijaban, de hecho, la agenda de
la élite mundial para el resto del año. Davos se ha transformado en el eje de la voluntad del
poder mundial. El objeto de adoptar actitudes “reformistas” por parte de los “organizadores” de
la Cumbre de Davos, es una estrategia “gatopardista” para evitar que crezca la reacción de la
sociedad civil y ponga en riesgo los beneficios que la globalización le traen a los ejes del poder
económico y financiero mundial 448 . Bajo la misma preocupación, en su mensaje en Davos, el ex
presidente norteamericano Bill Clinton, hizo un llamamiento a crear nuevas instituciones
internacionales que den cabida a los movimientos civiles, para que sus voces puedan ser
escuchadas 449 .
445
Trade and Development Report, 1999, UNCTAD. United Nations, New York y Ginebra, 20/09/1999.
Citado en Navarro, Vicenc, “Neoliberalismo y Estado de Bienestar”, (Barcelona, Editorial Ariel Sociedad
Económica, Noviembre de 1998.
447
Ver “Civilizar el Poder”, en Diario Clarín, Buenos Aires, 30 de Enero del 2000.
448
Ver La Reunion Anual del Foro Economico Mundial: Estrategia para Impedir que Aumente el Rechazo a
la Globalizacion, en Diario Clarín, Buenos Aires, Miércoles 26 de enero de 2000.
449
Ver El Foro Economico Mundial: Europa Ante la Hegemonia de la Economia Estadounidense en Diario
Clarín, Buenos Aires, 31/01/2000.
221
446
Cumbre Económica de Asia y el Pacífico (Melbourne, Septiembre del 2000)
En esta Cumbre, que abarca a países del Asia, Oceanía y América, volvieron a repetirse las
manifestaciones contra la globalización 450 . La forma en que la sociedad civil reacciona, es
variada y dispar, pero consecuente con el objetivo de terminar con su situación de deterioro
económico y social y también vinculado a su condición étnica.
Tal vez estemos asistiendo a la celebración, no formal, de un nuevo “pacto social” generador
de un nuevo tipo de Estado -status organizativo- y también forma de relacionamiento mundial.
Cumbre de las Américas (Quebec, Abril del 2001)
En esta “Tercera” Cumbre de las Américas pero que, en realidad, constituye la “Quinta”
Reunión de Presidentes Americanos, ya que la primera fue en Punta del Este, Uruguay, en
1967 y fue celebrada con cerca de un 50 % de dictaduras militares o civiles de derecha apoyadas
por EUA, no obstante que en las tres últimas cumbres se puso como condición que podían
participar sólo presidentes de países “democráticos”; también se dieron manifestaciones contra
la globalización, contra el neoliberalismo y contra los “global leaders”, que negocian a espaldas
de sus naciones y en secreto, el futuro del hemisferio. Hubo más de 400 detenidos. Entretanto,
los presidentes del continente adoptaron una cláusula democrática, aunque muchos, en sus
propios países, son acusados por las organizaciones no gubernamentales de negociar el ALCA en
secreto y sin ningún tipo de transparencia 451 .
450
CNN en español, http://www.cnnenespanol.com, “Cumbre Económica de Asia y el Pacífico “, 12 de
Septiembre del 2000.
451
Ver Cassen, Bernard, “Repudio a los Global Leaders”, en Le Monde Diplomatique, Le Dipló, Abril del
2001. También “La Cumbre de las Americas: Venezuela fue el Unico Pais que Puso Algunas Reservas”, en
Diario Clarín, Buenos Aires, 23 de Abril del 2001. Igualmente, “Compromiso para la Integración
Económica”, En Diario La Nación, Buenos Aires, 23 de Abril del 2001.
222
Capítulo XXII
MAS ALLA DEL ESTADO-NACION Y LA SOCIEDAD CIVIL
El Estado-Nación está siendo crecientemente debilitado por actores externos e internos, y
transformado, al punto tal, que ha iniciado su camino de degradación total y de transformación
hacia otro tipo de Estado -status-. La sociedad civil, al ver que el Estado-Nación ha dejado de
cumplir con su función de satisfacer sus demandas, toma en sus propias manos su destino; en
algunos casos en forma traumática, al ver que el Estado-Nación no estaba para satisfacer sus
demandas sino para oprimirla y terminó destruyéndolo, caso URSS en 1991, o Yugoslavia,
mientras que en otros, busca salir del estado de marginación en el que se encuentra, por
diferentes medios.
El sistema y los actores tradicionales del sistema, los Estado-Nación, están cambiando y
orientándose en el sentido que los “vectores” de direccionamiento dados por las fuerzas mayores
les van generando. En el caso del sistema mundial, los Estados más poderosos y los actores
transnacionales de la más diversa característica; mientras que en el caso de los Estados-Nación
que tienen “soberanía limitada”, el direccionamiento y las transformaciones, son dados por los
Estados con “súper-soberanía” y también por actores privados, sean empresas, banca,
calificadoras de riesgo país, etc., que buscan minimizarlo y readaptarlo de manera tal de lograr
una mayor rentabilidad, generando consecuencias para la Nación, como pobreza, desempleo,
subempleo, endeudamiento, desinversión, migraciones, etc. El sistema se dirige hacia la
globalización, provocada por el desarrollo tecnológico, en las comunicaciones y la informática,
pero orientada o direccionada por la ideología dominante, el neoliberalismo, que procura que
esta globalización “uniformice” la forma en que los Estados deban responder a los intereses de
los grupos de poder económicos y financieros dominantes.
Los sectores de poder económico y financiero, utilizando la tecnología y la informática
aprovecharon el achicamiento de las distancias y la instantaneidad de la información, para
romper las fronteras y penetrar con sus intereses. La “globalización”, en realidad, no es
igualitaria, ni en sus logros, ni en cuanto a las características de quienes globaliza. La
homogeneidad dista de ser la característica principal del mundo. Lo único verdaderamente
globalizado es la “heterogeneidad”, aunque se pretenda una “uniformidad” en el comportamiento
y funcionamiento de las economías y los mercados. No debe confundirse globalización, con
uniformización.
Los sectores de poder, buscan la globalización mediante un mecanismo de destrucciónreconstrucción-reorganización que se extiende a todo el planeta. El Consenso de Washington de
1989, entre otros libretos de “régimen de la verdad”, cumple con esta función.
Frente a estas orientaciones, los intelectuales, parecen tener una postura indiferente y acrítica 452 .
En muchos casos, complacientes y justificantes de lo que los “vectores” direccionadores
pretenden. Algunos, persuadidos de que la globalización -vista en los términos de la ideología
dominante-, es “inevitable”, buscan ideas y encuentran alguna razón para legitimar el poder, en
vez de buscar razones y respuestas. El “poder” les ofrece a estos, ventajas, a veces, en forma de
subvención, de puestos, de privilegios e incluso prestigio. Lo considerado como “inevitable” se
plantea como el “régimen de la verdad”, como el “pensamiento único”. En realidad, se trata de la
traducción a términos ideológicos y con pretensiones de universalidad, de los intereses de un
452
Ver “La Globalización Prefiere Intelectuales Reaccionarios”, en Diario Clarín, Buenos Aires, 9 de Febrero
del 2001.
223
conjunto de fuerzas económicas, en particular, las del capital internacional. No es necesario que
el pseudo intelectual sea original, sólo sigue al pensamiento único. Organismos como el Banco
Mundial, el FMI, la OCDE, la OMC, se encargan de que el “régimen de la verdad” se cumpla,
o de lo contrario, aplican severas penas o marginan a quienes no cumplan. La Universidad,
los centros o institutos científicos -escasos, con poco presupuesto y desorganizados- de los
países periféricos, que deberían ser los que se ocupen de la función de orientación y
direccionamiento, están ausentes. Sólo se encargan de producir profesionales que serán
absorbidos por el establishment para sus funciones, mientras que los que se dedican a la
investigación científica, en el mejor de los casos, realizan análisis o descripciones de los
acontecimientos, con escasa o nula visión crítica, en la mayoría de ellos, de una manera
totalmente acrítica y pseudo intelectual, justificando a la ideología dominante. En realidad, el
“pensamiento” llega, ya empaquetado y para ser utilizado, desde los centros de poder, sean
Universidades o centros científicos de los países poderosos, o a través de los organismos
internacionales, y en los países periféricos es utilizado sin cuestionarlo. El caso del Consenso de
Washington de 1989 es un buen ejemplo de lo dicho. Se ha generado y enquistado una
intelectualidad o pseudo-intelectualidad “mercenaria”, que lucra justificando la ideología
imperante o las políticas del establishment, logrando presupuestos significativos a cambio de esta
conducta servil. La Universidad, en la periferia, ha perdido la “universalidad” y se ha
transformado -especialmente la privada- en una “servidora” de los intereses del poder, sea
político, económico o financiero. Si la Universidad no cumple con la función de ser creativa, de
establecer en qué dirección debe moverse la sociedad, se transforma en una mera transmisora
de conocimientos, que otros, generan. De esta manera, permite que las sociedades de la
periferia, continúen en situación de estancamiento y favorecen que la “magia” de la ideología
imperante sea la que dé las respuestas que el conocimiento debería dar. De esta manera, la
Universidad no está cumpliendo con la función de “liderazgo direccional”. Tampoco el sector
científico. El liderazgo racional 453 -frente al liderazgo carismático o “caudilllesco”- debe
ejercerlo la Universidad y su aparato científico-tecnológico. Esto, en la periferia, bajo el lema de
rentabilidad y privatizaciones para alcanzar la eficiencia, se ha debilitado por sus gobiernos, que
están más interesados en los vínculos con la élite del centro que por los problemas de sus propias
Naciones a las que, supuestamente, representan; e incluso, han privatizado sin establecer los más
mínimos controles en su funcionamiento o en el servicio que cumplen 454. En vez de ser la
Universidad la que salga a la calle a dar servicios a la sociedad, la empresa, el gobierno; la que
diga qué es lo que hay que hacer, hacia dónde ir, qué decidir, opinar -desde un punto de vista
científico- sobre lo que se está haciendo y decidiendo, ser la que genere proyectos de
investigación y plantee modelos de desarrollo alternativos; está totalmente ausente de todo esto
y se limita a producir profesionales. En vez de decirle al político qué tiene que hacer, invita al
político a que dicte clases o dé conferencias en sus claustros, preguntándole qué clase de
Universidad pretende o avalando sus posturas políticas para obtener favores durante su gobierno.
La Universidad y las instituciones científicas constituyen el mejor recurso, la mejor
inversión para construir el futuro de los países periféricos y, sin embargo, son los sectores
más descuidados y de conducta más errática.
453
Ver Weber, Max, Economy and Society: An Outline of Interpretative Sociology, (Berkeley, University of
California Press, 1978).
454
Ver Galtung, Johan, La Comunidad Europea: Una Superpotencia en Marcha, (Buenos Aires, Nueva
Visión, 1973), Cap. III. También, O´Donnell, Guillermo y Link, Delfina, Dependencia y Autonomía,
(Buenos Aires, Amorrortu, 1973). Asimismo, Kariel, Henry S., A la Búsqueda del Poder: El Pensamiento
Político del Siglo XX, (Buenos Aires, Troquel, 1967). Y Stoessinger, John G., El Poderío de las Naciones,
(México, Gernika, 1980).
224
Esto, favorece que la direccionalidad del orden, se oriente en el sentido de los que detentan el
poder de establecer qué es bueno y qué es malo, el “régimen de la verdad”, según sus intereses.
LA EDUCACION DE LA GLOBALIZACION
La comunidad mundial se encuentra en una etapa prolongada de crisis 455 con cambios drásticos
que producen efectos perjudiciales en vastos sectores sociales del planeta. América Latina no
sólo no está exenta de este fenómeno, sino que vive la situación paradójica, por un lado, dada por
la orientación de las fuerzas económicas del mercado y empresariales transnacionales que
generan crecimiento en estos sectores gracias al avance y la utilización masiva de tecnología; por
el otro, la insatisfacción de las demandas sociales, a las que antes les daba respuesta el Estado
que, a través de las políticas implementadas por sus gobiernos, hace ya un tiempo ha abandonado
su rol histórico, permitiendo que sea el mercado -o tal vez dejándolo en sus manos a propósitoel que resuelva a su manera todas estas problemáticas. Como resultado de todo esto, se han
generado una serie de situaciones, como el aumento de la brecha entre la capa más rica y la más
pobre; un crecimiento de la pobreza a índices desconocidos históricamente; un crecimiento
inconcebible del desempleo y subempleo, generado por políticas mal trazadas de privatizaciones
y el despido indiscriminado generado por los nuevos dueños de las empresas que buscan
rentabilidad con bajo costo; un creciente endeudamiento del Estado que a través de sus gobiernos
-cada vez menos representativos y que ya no responden a la sociedad sino a las fuerzas
económicas dominantes, más allá de que manejen los parámetros de gobernabilidad- ha asumido
el costo de la deuda privada también.
GOBERNABILIDAD O COMO “ABSTRAERSE” DE LO SOCIAL
La gobernabilidad es la capacidad de los gobiernos de satisfacer o controlar las demandas, de
generar consenso a través de las instituciones, de forma tal de no perder tanto como para poner
en peligro la legitimidad del régimen; la capacidad para hacer cumplir sus decisiones, de dar
respuesta a las demandas, que se vinculan principalmente con la estabilidad de los gobiernos en
la medida de los objetivos del régimen. El concepto de gobernabilidad comprende parámetros
tales como, legitimidad y también eficiencia. La legitimidad está dada, por un lado, por el voto
popular, que en la mayoría de los casos, es captado de manera engañosa, a partir de discursos con
dimensión social, pero que en ningún caso es implementado, ya que los partidos que acceden al
gobierno obedecen a la “ideología imperante”, el neoliberalismo, que deja todas las respuestas en
manos de las fuerzas del mercado. Por otra parte, la legitimidad puede estar dada, no por el
consenso mayoritario, sino por la fuerza. Desde un punto de vista “externo”, la legitimidad de
estos gobiernos, está dada por el reconocimiento que otros gobiernos y organismos
internacionales hacen de ellos. La eficiencia, se relaciona más con hacer las cosas en función de
la rentabilidad económica, en beneficio de los sectores empresarios y la banca, que buscan
asegurarse la “seguridad jurídica” -que no le es dada al trabajador o al desempleado, al jubilado,
al consumidor engañado, etc.- a sus inversiones, que con la resolución de las problemáticas
sociales que son mencionadas en los discursos partidistas, pero nunca implementadas, ya que el
Estado está vedado de intervenir en estos casos. De esta manera, la gobernabilidad tiene que ver
con el mantenimiento del orden en beneficio de la eficiencia rentable, independientemente de la
representatividad de los que gobiernan, al menos de la representatividad formal alcanzada a
través del acto electoral mediante promesas al pueblo que luego no son cumplidas. Se encuentra
más cerca de la pugna política por el poder que de la resolución de los problemas del país.
455
Cuando hablo de “crisis” me refiero al punto de inflexión entre el fin de una etapa y el comienzo de otra,
cualquiera sea la dirección que adopte, según la ideología y el proyecto dominantes.
225
La permanente preocupación por la gobernabilidad, cada vez que ocurren manifestaciones
populares de disconformismo, tiene más que ver con la expectativa acerca de cómo reaccionarán
los mercados frente a este tipo de “desórdenes”, esto es, si el inversor se quedará, se irá o dejará
de elegirnos, y no con resolver los problemas del país, por ejemplo, usando el ahorro interno en
vez de depender del capital extranjero.
El grado de gobernabilidad está más dado por actores, factores y presiones externas que por
los factores internos.
MODELOS ECONOMICOS DE IMITACION
En la búsqueda por alcanzar la rentabilidad y lograr ubicar al país en los puestos de
“elegibilidad” para los inversores, a través de los parámetros trazados por las “calificadoras transnacionales- de riesgo país”, la dirigencia latinoamericana busca imitar los modelos
económicos asiáticos basados en un bajo costo de su mano de obra, complementando todo con la
adquisición de nueva tecnología por parte de las empresas privatizadas, que implica una mayor
eficiencia, rentabilidad y aumento de la productividad a partir de la disminución de la mano de
obra, generando desempleo masivo y creciente subempleo. Los modelos económicos asiáticos, se
hicieron a partir de países que carecen, en su gran mayoría, de materia prima y que, muchos,
tienen o tuvieron gobiernos autoritarios, mientras que la región latinoamericana tiene todo tipo de
recursos naturales, minerales y alimentarios, estratégicos y no estratégicos. Se desperdicia lo que
se tiene y se procura armar modelos a partir de algo que para otros escasea y a nosotros nos sobra
pero que permitimos que otros -gobiernos o transnacionales- exploten.
LIDERAZGOS CARISMATICOS
Toda esta situación genera desesperanza y desorientación en gran parte de la población, que
sigue votando a una dirigencia que promete resolver la problemática social creciente, a partir de
políticas, que mantienen obligatoriamente el modelo económico adoptado, que responde a la
ideología imperante y dominante a nivel mundial: el neoliberalismo. El resultado es el
agravamiento de la problemática social y la insistencia por parte de la dirigencia política,
aconsejada (?) por los sectores empresarios y sus “econometristas”, de que se debe continuar
con el rumbo y profundizar las medidas de “desregulación” social y laboral, para que el mercado,
a partir del crecimiento de la economía, termine “derramando” el necesario bienestar a la
población que, para nada debe ser asumido nuevamente por el Estado, so pena de retornar a las
viejas épocas -dicen los que sostienen la ideología- de ineficiencia. De esta manera, la sociedad,
en vez de participar activamente en la construcción de su propio destino, queda sumergida en la
intermediación paternalista de dirigentes carismáticos, que prometen “favores” sociales, tal cual
dádiva, a cambio de votos 456 .
Esta “irracionalidad social” se mantiene, no sólo alimentada por falsas promesas, sino también
por esas dádivas, que dan respuesta a situaciones coyunturales, que dejan -temporariamenteconformes a los demandantes, los que dan, por su parte, respuesta afirmativa al pedido de apoyo
electoral, bajan los niveles de presión social dados por el disconformismo, que podrían generar
situaciones de “ingobernabilidad” y eliminan toda posibilidad de que se genere una cultura social
participativa que abandone estas prácticas paternalistas.
456
Siguiendo el modelo tipológico desarrollado por Max Weber de liderazgos carismáticos, racionales y
legales. Ver su Economy and Society: An Outline of Interpretative Sociology, (Berkeley, University of
226
Al caudillo le conviene que el sistema educativo no funcione, o tenga un bajo perfil, a la vez que
sea un mero transmisor de conocimientos y no generador de pensamiento e ideas. De esta manera
mantiene el control y se maneja con la “magia” de su liderazgo carismático que otorga favores
que tienen que ser devueltos con lealtad.
Hoy, el nexo entre los ciudadanos y sus líderes se tornó muy frágil.
La población, es generalmente poco clara en relación con sus propias preferencias. Lo que el
pueblo dice dentro de los grupos de interés o en las encuestas de opinión se basa a menudo en
pareceres que pueden cambiar al cabo de poco tiempo frente a nuevos eventos o nuevos
argumentos. Sólo saben que están mal, que tienen carencias. Sin embargo, la gente,
especialmente en los países desarrollados, como los europeos, ha descubierto la abdicación del
poder por parte de sus supuestos líderes. Sin tener en cuenta las elecciones, puede obtener lo que
quiere, poniendo en acción manifestaciones de masa, bloqueando los puertos o las refinerías de
petróleo u otros lugares. Estas manifestaciones les resultan fácilmente organizables con la ayuda
de la telefonía celular y de Internet. En el caso de América Latina lo hace a través de
agrupaciones u organizaciones no gubernamentales o de la sociedad civil, pero no con tal grado
de efectividad como ocurre en los países europeos. El poder de los líderes se revela
crecientemente inconsistente. Las elecciones se han transformado en una simple instantánea de
los estados de ánimo pasajeros. Nos encontramos sumergidos en una “democracia electorera” y
no participativa y representativa 457 . Las organizaciones no gubernamentales (ONG´s), a partir de
estas situaciones de falta de representatividad por parte de los políticos y los partidos, constituyen
un elemento crecientemente importante de la sociedad civil. Las ONG´s se mueven como si
estuvieran en el lugar del gobierno o, al menos, en el del Parlamento, como expresión de la
voluntad popular. No faltan los ejemplos de una nueva política por parte de la gente, a través de
los referéndums, las “manifestaciones espontáneas”, o las actividades de las ONG´s.
Los políticos han perdido el contacto con la gente. Son incapaces de reconocer los cambios en las
preocupaciones de la población y éste es el motivo por el cual, no bien son elegidos, su
legitimidad es puesta en duda. Al menos, su representatividad, ya que los poderes económicos y
financieros transnacionales e internacionales, los “legitiman” con su apoyo, o su “cooptación”.
De alguna manera, el nexo entre los ciudadanos y sus líderes se tornó cada vez más frágil. Esto
es particularmente cierto en relación con los partidos políticos, incapaces de recoger las
opiniones populares y de canalizarlas a través de un verdadero liderazgo. De este modo, las
opiniones de amplios grupos no sólo quedan sin ser escuchadas en los canales oficiales, sino que
persisten a través de los años. El Parlamento ya no es la verdadera tribuna nacional 458 . El
pueblo, los dirigentes sindicales -que están más preocupados por mantener un poder que van
perdiendo, que por resolver los problemas de los trabajadores y los desocupados o
subocupados- en una sociedad con honda raíz carismática, como es la latinoamericana, están a
la expectativa de que aparezca un caudillo que lidere a las masas hacia un destino mejor.
De esta manera se ha generado una simbiosis pueblo-caudillo que mantiene paralizados a
nuestros países, bajo la creencia de que son fuerzas extrañas las que nos detienen y no la
mediocridad y los intereses espurios de los caudillos que usan al pueblo para subir y perpetuarse
en el poder.
457
Ver Peter F. Druker, La Sociedad Postcapitalista, (Buenos Aires, Edit. Sudamericana, 1993).
Sobre esta temática, ver Dahrendorf Ralf, (Politólogo. London School of Economics), “Los Políticos
Están cada vez más Lejos de la Gente”. Copyright Clarín y La Repubblica, 2000. Traducción: Franca
González Serra. Martes 3 de Octubre del 2000.
227
458
El liderazgo “caudillesco” ha sido positivo en momentos de crisis, de grandes cambios, o de
necesidad de alcanzar la independencia en el siglo XIX, pero luego debe desarrollarse un
proyecto a partir del cual, logren nuestros países una mejor inserción en el contexto mundial, a la
vez que resuelvan las problemáticas internas y los caudillos están preparados para conducir, pero
no para generar proyectos, mucho más en un mundo crecientemente complejo como el actual.
FALTA DE UN LIDERAZGO “RACIONAL”
El sector educativo, en sus diferentes niveles -preescolar, primario, secundario, universitario,
postgrados-, que históricamente ha sido tratado en forma secundaria -salvo excepciones- por los
gobiernos de la periferia, ha entrado también dentro de todo este proceso, en la mayoría de los
países latinoamericanos, mediante el régimen de privatizaciones, bajo el lema de la búsqueda de
una mayor eficiencia, debilitándose -debido a las nuevas políticas gubernamentales- la
educación que había sostenido históricamente -aunque de manera muy descuidada- el sector
público, pasando a ser una “inversión de riesgo” asumida por el sector privado que entró en el
“negocio” de la educación sin ningún tipo de controles poder de policía- por parte del Estado,
en cuanto a la calidad de la educación o al nivel de los educadores. De esta manera, la calidad
educativa ha disminuido y el objetivo principal, especialmente en las Universidades privadas, es
que el alumno pague su cuota y, a cambio, reciba un título profesional, que muy probablemente
no le servirá para desempeñarse, ya que, por un lado, todo está regido por el mercado, que busca
rentabilidad con disminución de costos y procura tener a la mano de obra, aun la especializada o
súper especializada, en la cuerda floja para poder controlarla; por el otro, los gobiernos, parecen
no ver los grandes cambios mundiales 459 que se vienen gestando desde la caída del Muro de
Berlín en 1989 y del fin del sistema bipolar en 1991, de manera tal que dejan en manos del
mercado la respuesta a todo, en vez de generar mecanismos, especialmente de tipo educativo,
como para “reconvertir” a la sociedad, al sector laboral, a fin de que, progresivamente, vaya
ingresando dentro de los nuevos parámetros dictados por los cambios estructurales que se van
dando.
La Universidad latinoamericana, no forma futuros líderes, ni pensadores, ni investigadores,
sino “profesionales” que ejerzan, no que piensen 460 . La Universidad no asume, dentro de su
presupuesto, el desarrollo de proyectos de investigación. Se premia a aquellos que se van a
formar o a perfeccionar afuera del país en Universidades europeas o norteamericanas, que
regresan imbuidos de una forma de pensar, que no se condice con las necesidades, aspiraciones o
resolución de las problemáticas latinoamericanas, atendiendo a una perspectiva propia, o de la
periferia en general, sino con los intereses de esos países e instituciones educativas. Estos
profesionales, formados afuera, terminan siendo altamente capacitados, pero pierden el
sentido de nacionalidad y de identidad 461 y, por sobre todo, de proyecto nacional y/o
regional, a cambio de un convencimiento y lealtad para con concepciones cuyo interés está -vista
desde el “centro”- más cerca de la dominación de la periferia que de la ayuda externa. Estas
instituciones -norteamericanas o europeas-, hacen uso de la “globalización” para imponer su
459
Hablo de los cambios de carácter estructural provocados por la evolución de la ciencia y la tecnología y
que se trasparentan recién luego de la finalización del sistema bipolar basado en bloques impermeables, no
los generados por el predominio de la ideología neoliberal, aunque tienen incidencia también.
460
Ver “La Educación de Valores: Reto para la Universidad Finisecular”, publicado en Boletín Internacional
del Instituto Internacional de Integración, Convenio Andrés Bello, Octubre del 2000, Año XI, N° 115, págs.
8-9.
461
Muy pocos son los que regresan con el espíritu de usar sus conocimientos, adaptándolos a la resolución de
las problemáticas locales y regionales y, en general, no logran insertarse, ya que no encuentran respuesta ni
reconocimiento por parte de las instituciones públicas.
228
pensamiento y dirección en el contexto mundial y lo van logrando, ayudadas por la gente que va
de la “periferia” a formarse y regresa con la convicción de que ese es el camino. Ejemplos, son la
escuela económica de “Chicago” de larga data en la conformación de modelos económicos para
América Latina -impuestos de manera autoritaria a partir de gobiernos militaresparticularmente en Chile, Argentina, Brasil, México; o la de Harvard que forma profesionales
que implementan su pensamiento en la periferia mundial, sea América Latina -en los mismos
países donde también busca mostrar sus ventajas comparativas la Escuela de Chicago-, la actual
Federación Rusa o el mundo asiático.
El sector científico, que siempre ha estado solitario y ha hecho todo con mucho esfuerzo, y que
fue asumido, aunque de manera muy elemental, por el Estado en América Latina, ya que el sector
privado poco o nada ha aportado y lo que hace, es en beneficio propio; también se ve sujeto a una
disminución en el presupuesto y a amenazas de privatización por parte de las autoridades
gubernamentales bajo el pretexto de lograr mayor eficiencia.
Lo llamativo del caso es que, este pensamiento, no es generado por “marcianos” que nos han
invadido y pretenden imponernos su punto de vista, sino por gente que emerge de la misma
sociedad en la que nosotros vivimos, pero que no responde a esa sociedad sino a una ideología
impuesta por el sector privado trasnacional al que le molesta un Estado fuerte, y por otros
Estados poderosos que necesitan de una periferia fragmentada, subordinada y servil y se apoyan
en la élite de la periferia que es “funcional” a este tipo de proyectos. Se ha generado la sensación
de que gran parte de los países de la periferia son inviables, salvo que adopten políticas
neoliberales recetadas por el mundo industrializado, los organismos multilaterales a los que
pertenecen la gran mayoría, pero que son controlados por el voto ponderado de los países más
poderosos, y los actores transnacionales, especialmente empresas, fondos de pensión o de
seguros, calificadoras de riesgo y banca.
Al no existir una fuerte capacidad creativa en la periferia, se terminan importando, no sólo
ideologías, sino también bibliografía y modelos de pensamiento y acción, que se utilizan para
formar a la dirigencia -o “ilustrar” a una dirigencia que se regodea de ser ignorante y de tener
el poder que reciben por tener “lazos” con la élite del “centro”- que conducirá a estos países
hacia un destino que está más cerca de los intereses del “centro” que de la satisfacción de las
demandas y las necesidades de los pueblos de la “periferia”.
Los sistemas de selección de académicos han desaparecido casi en su totalidad. Las cátedras
son otorgadas “a dedo”, a cambio de cierta “funcionalidad” e identificación con el sistema,
independientemente de que haya, o no, capacidad. No hay mecanismos serios ni confiables para
mantener a los profesores en sus puestos, ni para echarlos. Hablo de que se vean obligados a
publicar por lo menos un artículo científico o una monografía por año, que, por otra parte resulta
difícil de publicar, ya que las revistas científicas no abundan y son cooptadas por grupos. Existe
un divorcio entre lo que es el profesor -que en general, en la Universidad, es un profesional que
dedica parte de su tiempo a la enseñanza, ya que la cátedra no da para vivir- y el investigador
científico. Hay una gran tendencia a la transmisión de conocimientos que otros generan,
particularmente -en el área de las ciencias sociales- de EUA o de Europa. Lo mismo ocurre con
los organismos estatales de desarrollo científico, que impiden, o castigan a los investigadores que
tienen varias horas de cátedra, ya que, supuestamente distraen ese tiempo del que debería ocupar
en la investigación científica, favoreciendo, de esta manera un divorcio entre la generación del
conocimiento y su difusión.
229
En la “era del conocimiento” nuestros países no pueden continuar girando alrededor del
liderazgo de caudillos populares, sino de una racionalidad necesaria, en la que el pueblo
cumpla con la función de participar activamente en la construcción de su futuro.
Eso, sólo se logra con educación.
Un país en el que la educación no es importante, en el que el desarrollo científico es débil y
carente de apoyo, está subordinado a los poderes de turno, sean los internos o los
internacionales. Difícilmente pueda construir su futuro. Esos países son mantenidos en esa
condición por los grupos internos que se benefician con un pueblo ignorante y dependiente a la
vez que por otros países y/o grupos externos que se benefician con la situación de dependencia
en la que se encuentran.
Esta es la historia de la gran periferia mundial.
Esta -más que los motivos materiales, como la carencia de recursos naturales- es la verdadera
causa de la dependencia. Frente a esto, la Universidad, no está cumpliendo con la función de
“liderazgo direccional”. Tampoco el sector científico. El liderazgo racional -frente al
liderazgo carismático o “caudilllesco”- debe ejercerlo la Universidad y su aparato científicotecnológico.
Esto, que en América Latina, bajo el lema de rentabilidad y privatizaciones para alcanzar la
eficiencia, se ha debilitado por sus gobiernos -que muchas veces, aunque parezca paradójico y
hasta ridículo, manifiestan mayor preocupación por el estado económico comprometido de
clubes de fútbol que por los problemas sociales o de la educación-, e incluso privatizado sin
establecer los más mínimos controles en su funcionamiento o en el servicio que cumplen.
Los políticos se manejan con la soberbia de los que detentan el poder y prescinden del
conocimiento de los especialistas. Creen que porque están informados lo saben todo. Confunden
información con saber qué hacer. En el mundo de hoy, cualquiera accede a la información, no
obstante, saber qué hacer con ella, sólo puede el que está preparado. Confunden conducción de
las masas, con gobierno.
La Universidad latinoamericana no puede darse el lujo de dejar que la región quede a merced de
la suerte que los caudillos le den, o que actores, como las empresas transnacionales, calificadoras
de riesgo o la banca privada sean las que le impriman la dirección y el proyecto de vida. No debe
confundirse globalización, con uniformización. Nuestros países, nuestros pueblos, necesitan y
merecen modelos propios y, en la medida de lo posible, personalizados. No podemos copiar
modelos o recetas externos y aplicarlos porque para otros son buenos o a otros les conviene.
La Universidad y el sector científico -que deberían estar unidos en la misma institución-,
constituyen el “cerebro” activo de una sociedad. Si la Universidad no cumple con la función de
ser creativa, de establecer en qué dirección debe moverse la sociedad, pierde la razón de ser, para
transformarse en una mera transmisora de conocimientos, que otros generan. De esta manera,
permite que nuestras sociedades continúen en situación de estancamiento y favorecen que la
“magia” de la ideología imperante sea la que dé las respuestas que el conocimiento debería dar.
Más allá de la cantidad de recursos naturales que tiene, si queremos cambios en nuestra sociedad,
esa que viene sufriendo un proceso de degradación inconcebible, ya que aún no ha alcanzado el
nivel de “crisis” en términos de punto de inflexión entre el fin de un proceso y el inicio de otro,
es necesario hacer una revolución, en términos de cambio de estructuras. Esta revolución,
debe comenzar por el conocimiento acerca de qué debemos hacer y hacia dónde dirigirnos
y debe asumirla e iniciarla el aparato científico-educativo.
230
Capítulo XXIII
TENDENCIAS DEL ORDEN MUNDIAL
El orden mundial se está generando sobre una gran red, conformada por diferentes actores, entre
los que el Estado-Nación, de diversas maneras, forma parte, más como un gestor, que como un
actor. Las relaciones internacionales se han vuelto de “gestión” y no de “acción”, aunque en
temas como los de disciplinar a otros Estados-Nación, los Estados que tienen “súper-soberanía”
operan como actores. En la gran mayoría de las actividades, los Estados-Nación, son “gestores”
de las demandas que los “actores” les plantean: empresas multi y transnacionales en materia de
seguridad jurídica, la banca en lo que hace a la garantía del pago de la deuda o, por parte del
Estado-Nación, el tener que pagar mayores tasas de interés, debido a una mala calificación de
riesgo país, establecida por actores transnacionales calificadores; demandas de organizaciones no
gubernamentales respecto de derechos humanos, que el Estado-Nación deberá satisfacer a través
del sistema judicial o de revisión de actuaciones de gobiernos de facto; búsqueda de resolución
de la problemática medioambiental y ecológica, exigida por organizaciones no gubernamentales
del medio ambiente; etc.
La construcción del orden se está llevando a cabo a partir de las tres vertientes, mencionadas más
arriba, que constituyen los actores del sistema:
1) el Estado-Nación, que en muy pocos casos actúa como actor, siendo fundamentalmente
un gestor que se orienta a satisfacer demandas. Sólo los Estados-Nación que tienen súpersoberanía tienen capacidad de acción, aunque también son gestores de demandas que actores
transnacionales con fines de lucro les plantean. La diferencia con el resto de los EstadosNación -los que tienen soberanía limitada-, es la “alianza estratégica” existente entre
aquellos y los actores transnacionales con fines de lucro de mutuo apoyo y beneficio.
2) Los actores transnacionales con fines de lucro de la más variada categoría, pero con
predominio de los que controlan el circuito financiero en todo su espectro y los generadores
de tecnología en el área de la microelectrónica, la telefonía, la informática, la robótica, etc.,
que son los que han generado el nuevo paradigma de relacionamiento global; y
3) la sociedad civil en sus más diversas manifestaciones que, ante el retroceso del EstadoNación, toma su destino en sus propias manos en un proceso de reformulación del “pacto
social”, no sólo a nivel estatal, sino también a nivel mundial.
El fenómeno más significativo, junto al alto índice de transnacionalización que se comenzó a dar,
principalmente, a partir de los ´70, es la tendencia generada por la propia sociedad civil mundial también a partir de esa época-, en forma muy lenta y progresiva, a la búsqueda de una
compatibilización entre las demandas de justicia con el orden establecido.
Actores como EUA, dentro del marco de la OTAN, en el eje estratégico-militar, continúan
operando como “policías” del orden mundial, orientados y ocupados en la generación de un
orden imperial, haciendo uso de los más diversos argumentos e instrumentos, como la
intervención en defensa de los derechos humanos o en pro del establecimiento o el
mantenimiento de la democracia, o la lucha contra el narcotráfico, la subversión y el terrorismo.
Otros actores, de carácter transnacional con fines de lucro, se encargan de que la globalización
se oriente en el sentido de los intereses de la rentabilidad buscando, por todos los medios,
debilitar al Estado-Nación, en su función protectora de los intereses de la Nación.
La sociedad civil, por su parte, al encontrarse con que el Estado-Nación se retrae de sus
funciones tradicionales de protegerla y satisfacerla en determinadas áreas, a la vez que carece del
poder para sostener al Estado-Nación, procura la reformulación del pacto social en la búsqueda
de crear un nuevo Estado -status-, a la vez que se orienta en el sentido de encontrar formas de
resolución de sus demandas insatisfechas en las más diversas áreas.
De la convergencia de estos tres actores -no necesariamente en forma igualitaria y equilibrada, resultará el nuevo sistema, con una estructura muy particular, dada por el alto grado de
heterogeneidad de los miembros del sistema, y un orden que deberá encontrar un equilibrio
entre las conductas impositivas y la satisfacción de las demandas de justicia. Las
organizaciones internacionales deberán contemplar necesariamente este proceso para reflejar la
realidad y esto no podrá ocurrir antes de que el proceso se complete, salvo que se vayan
anticipando reformas para agiornar a ciertos organismos internacionales.
462
La tendencia más marcada es a la búsqueda de satisfacción de demandas no satisfechas y a la
no aceptación de ningún orden que no tenga en cuenta la justicia en términos distributivos y
equitativos.
Gráfico 24 Generación del Orden Mundial
Mientras los Estados más poderosos y los actores transnacionales con fines de lucro hacen
fuerza en el sentido de imponer pautas de orden que se condigan con la ideología neoliberal
dominante, la sociedad civil mundial, en sus más diversas manifestaciones apunta,
mayoritariamente, en sentido opuesto.
En mi libro anterior 463 publicado pocos meses antes de los acontecimientos del 11 de septiembre
del 2001, hablaba de ciertas características en cuanto a las tendencias del orden, que no estaban
desacertadas. Planteaba que el sistema mundial presenta una configuración particular, debido a la
multiplicidad y heterogeneidad de los actores que lo componen y se interrelacionan.
Desde los ’70 se viene caracterizando al sistema mundial de “crecientemente interdependiente”
especialmente por la cantidad de Estados nuevos y por los actores transnacionales. Sin embargo, tal
interdependencia, que pudo haber crecido por las áreas temáticas que abarca, no se da en la medida
planteada. En última instancia, no se observa que haya una interdependencia de alta vulnerabilidad y
462
Ver Gráfico 23 sobre “Generadores del Orden Mundial”.
DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, Tendencias del Orden Mundial: Régimen Internacional (Buenos
Aires, Edición del Autor, 2001).
232
463
sensibilidad entre los Estados, como para modificar el grado de “concentración” de poder
económico y estratégico-militar que ciertos Estados tienen por sobre el resto. En tanto, el grado de
desarrollo tecnológico alcanzado por las empresas multinacionales, que les permite reproducir en sus
laboratorios recursos y materias primas de manera artificial -biotecnología, fibra óptica, etc.-, y
alcanzar tecnologías sofisticadas, no las hace dependientes en forma sensible de los recursos naturales
de los países de la periferia. No hay tanta difusión de poder en el marco de relacionamiento
interestatal, como para hablar de un mundo interdependiente. Sí hay una alta difusión de poder en el
contexto de interrelacionamiento transnacional. Aún en el terreno económico y atendiendo al
interrelacionamiento interestatal, todavía persiste un alto grado de concentración de poder en manos de
pocos Estados, frente al alto grado de difusión en el mismo ámbito en el contexto de
interrelacionamiento transnacional.
Uno podría representar al sistema mundial, de una manera mixta, no sólo por los actores sino también
por las características que se dan en el eje económico y el estratégico-militar. El sistema mundial
tiende a ser imperial en lo estratégico-militar, multipolar en lo económico, con un alto índice de
concentración de poder estatal y de difusión de poder en el contexto transnacional. En aquellas áreas
temáticas que salieron de la influencia del Estado, como: derechos humanos, ecología, comercio -que
se internacionalizó-, el régimen está fuera del alcance del Estado en lo que hace a su generación. En
este contexto, la sociedad civil mundial, en sus más diversas expresiones: ONG´s, OSC, grupos no
institucionalizados en general; buscan alcanzar su objetivo de satisfacción de demandas y una mayor
justicia en términos equitativos y distributivos en un marco de orden dado, tratando de reformular el
pacto social.
Lo significativo, es que desparecida la URSS y por lo tanto el sistema bipolar, organizaciones de
seguridad colectiva, creadas para protegerse de la URSS, como la OTAN, carecen de sentido en su
continuidad. Sin embargo, EUA no sólo le dio continuidad y la amplió hacia el Este, en un sistema,
cuya tendencia básica, dada la agenda global, se orientaba hacia el eje económico con connotaciones
multipolares, sino que parecía desconocer y contradecir las tendencias del sistema toda vez que
entorpecen la posibilidad del “balance” y el “equilibrio” de poderes mundial. Esto podía
tener sólo una explicación: que EUA iba a procurar que el sistema se orientara en el sentido en el que
tenía ventajas comparativas y competitivas exclusivas y excluyentes y esto es en el eje estratégicomilitar, ya que en el eje económico-tecnológico, debe competir en igualdad y a veces en inferioridad de
condiciones con países de Asia y Europa. Los acontecimientos del 11 de septiembre del 2001,
permitieron al gobierno norteamericano afianzar al eje estratégico-militar por sobre el económico
y tener la posibilidad de manejar los asuntos globales como un imperio mundial. No obstante
ello, el sistema mundial aún no está definitivamente configurado ni su estructura está cristalizada,
por lo que todo puede seguir transitando por el eje estratégico-militar o retornar al eje económico
dando así características diferentes al funcionamiento del sistema y a su orden 464.
Ya en 1999, luego de la intervención en Kosovo, el discurso de Bush en la UE puso en la agenda
el tema del verdadero papel de la OTAN y la creación, o no, de un sistema militar propio. El 24
de abril de 1999, por imposición estadounidense, la OTAN cambió el contenido de su Carta
orgánica y sus estatutos y pasó de ser una alianza defensiva con jurisdicción sobre el área que
464
Ver mi “El Orden Mundial del Siglo XXI”, (Buenos Aires, Ediciones de la Universidad, 1998). También
Tendencias del Orden Mundial: Régimen Internacional”, (Bs. As., Edición del Autor, 2001). Sobre los
acontecimientos del 11 de septiembre del 2001, ver DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, ¿Hacia un Nuevo
Orden Mundial, Estratégico-Militar?, en Revista “GEOSUR”, Vol. XXIV, N° 271/272, Montevideo,
Uruguay, Noviembre-Diciembre del 2002.
233
le da el nombre, a constituirse en un dispositivo militar ofensivo con jurisdicción planetaria.
Es innecesario plantearse quién comandaría ese ejército mundial.
Gráfico 25 Características del Sistema Mundial hacia el Siglo XXI
La ampliación de la OTAN, más allá de una estrategia conveniente para EUA, es la manera de
inhabilitar a la ONU, independientemente de sus reformas toda vez que la OTAN no depende de
la ONU, sino del Estado más poderoso de la tierra, militarmente. Ni siquiera constituye la fuerza
armada establecida en el artículo 43 de la Carta de la ONU. También muestra, en los hechos, cual
es la dirección que EUA quiere que tenga el orden mundial 465.
Esto significa que, por el momento, están habilitadas dos tendencias básicas: 1) que EUA logre
consolidar al sistema hacia el eje estratégico-militar, en un “unilateralismo” imperial; 2) que el sistema
gire alrededor, principalmente, del eje económico con características multipolares y actores
heterogéneos.
VIGENCIA DE LA OTAN Y SUS ESTRATEGIAS
Sobre la OTAN y las intenciones de EUA, hay algunas consideraciones que hacer. La OTAN,
formada en 1949 para contrarrestar la creciente amenaza militar soviética, perdió su hipótesis de
conflicto en 1991, con la desintegración de la URSS y el fin del sistema bipolar. Sus miembros
465
Ver, DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, “Reforma de la ONU: Temas para la Reflexión”,
http://luisdallanegra.bravehost.com/Derint/reforonu.htm.
234
en vez de eliminarla, buscaron una nueva hipótesis de conflicto. La pregunta es, si las
organizaciones obsoletas pueden reacomodarse a nuevas circunstancias.
Una táctica, común entre las organizaciones obsoletas, es insistir en que la antigua misión
mantiene su validez, pese al cambio de circunstancias. Robert Hunter, ex embajador
norteamericano en la OTAN, señala que nadie puede estar seguro de que, dentro de veinte
años, Rusia no resurja y amenace otra vez a Europa. Los nuevos miembros de la OTAN, los
países de Europa Oriental y el Báltico próximos a las fronteras rusas, todavía recelan de su
vecino. Tal vez el objeto de la OTAN sea ese o, consolidar el imperio norteamericano.
¿Qué debería hacer, entonces, la OTAN? Sus partidarios proponen muchas sugerencias.
Zbigniew Brzezinski, ex asesor de la Casa Blanca en seguridad nacional en la etapa de James
Carter, dice que debería ser principalmente “la alianza político-militar más importante, que una a
EUA con una Europa ya no dividida”. Pero los europeos se están apartando de la alianza que por
décadas los protegió de los soviéticos. En vez de apuntalar a la OTAN, aspiran a construir su
propia fuerza militar de reacción rápida. Ambas partes fingen creer que esta “eurofuerza” puede
coexistir con la OTAN y compartir sus recursos. Bajo la superficie, las relaciones se han vuelto
tan susceptibles que algunos teóricos de las conspiraciones sostienen que EUA quiere incorporar
a Rusia como miembro titular de la OTAN para hacer menos probable una futura alianza rusoeuropea.
Para George W. Bush, simplemente debe transformarse en “una organización militar
estructurada para hacer frente a las amenazas de terroristas globales”. Eso sería posible, si los
miembros europeos admiten ciertos cambios. El primero, es un aumento sustancial de sus
presupuestos de defensa. EUA hoy gasta el doble que los demás miembros combinados. Todos
los bombarderos intercontinentales convocables en una emergencia, el 90% de la capacidad de
vigilancia aire-tierra y el 80% de los aviones de reabastecimiento en vuelo son norteamericanos.
EUA tiene 250 aviones de transporte de largo alcance; los europeos, 11. Muchas armas y
sistemas de comunicaciones europeos son incompatibles con las tecnologías norteamericanas de
última generación. Cuanto más tarde Europa en compatibilizar los sistemas necesarios, tanto más
se ensanchará la brecha. En estrategia y organización, la OTAN y las fuerzas armadas soviéticas
fueron productos burocráticos de sociedades de producción masiva, propias de la era industrial,
diseñados para la guerra de masas. Los terroristas se organizan en células pequeñas, a menudo
autónomas, conectadas por redes flexibles y horizontales; la OTAN y las fuerzas que la
conforman son burocracias verticales centralizadas. El terrorismo depende mucho de los vínculos
personales; la OTAN tiene unos 340 “comité” formales. Los terroristas operan con agilidad,
mientras que la OTAN es un gran aparato muy pesado. Los terroristas usan los medios más
simples y baratos, considerados por muchos obsoletos, pero acceden a tecnologías de última
generación. Pueden tomar decisiones con rapidez, mientras la OTAN sigue viendo si modificará,
y cómo, su régimen consensual. EUA no sólo pide que la OTAN amplíe su agenda o cambie su
producto básico, sino que se transforme en algo que nunca fue. Rediseñarla ya sería bastante
arduo ante las interminables batallas presupuestarias y jurisdiccionales, pero muchos dirigentes
europeos interpretan el pedido de Bush como un intento de impedirles crear su propia fuerza de
respuesta rápida bajo la égida de la UE.
Es improbable que cualquier alianza futura dure cincuenta años. El cambio acelerado y la
dinámica del sistema mundial, acorta la expectativa de vida de las organizaciones y, en
particular, la de las coaliciones. Hacia el futuro, las que tendrán posibilidades, no serán
organizaciones tipo OTAN sino “alianzas ad hoc”, aunque este último concepto es típico de
sistema multipolares y no de la “bipolarización” de las relaciones internacionales -“nosotros vs el
terrorismo”- como lo ha hecho el Presidente norteamericano George W. Bush. El Secretario de
235
Defensa norteamericano, Donald Rumsfeld, ha dicho que habrá que constituir “alianzas de
voluntarios que se amolden a la misión”, y no a la inversa. En una etapa tan vertiginosa, las
amenazas cambian rápido. Suponer que una coalición única, como la OTAN, puede variar
constantemente a la par de las amenazas es desafiar la realidad. Al ir cambiando las amenazas,
afectarán de manera diferente a los distintos miembros de la OTAN, que tal vez decidan
participar en una operación y abstenerse en otra. Tal vez Donald Rumsfeld esté en lo cierto al
sugerir que las coaliciones futuras sean ad hoc. Además, si el enemigo es el terrorismo, los
militares tendrán que buscar aliados no militares con acceso a determinados individuos y
datos.
Las alianzas exclusivamente militares son cada vez más obsoletas debido a la rápida erosión
del límite entre la acción militar y las fuerzas políticas, sociales y aun culturales. Lo mismo
ocurre con los límites entre gobiernos, empresas, organizaciones no gubernamentales,
religiones y otras fuentes de poder. El límite que separa al terrorismo financiado por un Estado
del terrorismo que no cuenta con ese sostén suele ser muy tenue. Y va esfumándose el que separa
las organizaciones terroristas de las caritativas: aquéllas pueden hacer buenas obras, así
conquistan nuevos adeptos y absorben fondos.
Las coaliciones efectivas del futuro no estarán constituidas únicamente por países. Se
necesitará una burocracia horizontal que dirija pequeñas redes interactivas, apoyadas por
fuerzas ad hoc que se reúnan y también deshagan rápidamente 466 .
EUA no está interesado en esto, toda vez que, en vez de comprometer al mundo musulmán en la
lucha contra el terrorismo, lo acusó de estar del lado de los que ayudan al terrorismo. El objetivo
claro de EUA es transformarse en un imperio indiscutido.
Entre las estrategias del gobierno de George W. Bush, algunos sectores plantean que EUA
castigue a Francia, sea indiferente con Alemania y se amigue con Rusia para dividir a la “troika”
de países europeos que se opusieron a que la ONU legitimara la guerra contra Saddam Hussein.
Otros sectores consideran que Bush, no divida a los europeos descarriados, sino que acepte que
vuelvan al redil si así lo piden, de esta manera no se dividiría ni debilitaría la “Alianza
Atlántica”, sino que EUA podría asegurarse su control sobre ella.
En la estrategia de estos últimos está la idea de darle a la OTAN y no a la ONU un papel central
en la reconstrucción de Irak, más allá de la intervención de la ONU en ésta.
Para Henry Kissinger 467 , la reconstrucción de la Alianza Atlántica, es un desafío más importante
para la elite gobernante norteamericana que la reconstrucción de Irak y la solución de todos los
problemas del Medio Oriente juntos. La Alianza del Atlántico es el medio de afianzar la
seguridad y la prosperidad internacionales, basados en la cooperación entre las grandes
potencias. Si la fisura que el conflicto de Irak ha producido en la Alianza no se repara "el mundo
caerá en la política de los grandes poderes, que caracterizó el siglo XIX". Esto significa que la
seguridad y la prosperidad serán garantizadas mediante coaliciones cambiantes y competitivas
cuyo principio de legitimidad fundamental sería el equilibrio de poderes. El planteo de Kissinger
destaca tres realidades:
1) La preeminencia militar norteamericana será un hecho de la vida internacional por un
tiempo indeterminado que ninguna política de sus aliados puede alterar.
466
Sobre el particular, ver Toffler, Alvin y Heidi, Las coaliciones del futuro, Diario La Nación de Buenos
Aires, 9-12-2002, pág. 17, Sección Opinión, Traducción de Zoraida J. Valcárcel.
467
The Washington Post , 14 de Abril del 2003.
236
2) El funcionamiento de las instituciones globales -lo que equivale a la cooperación
internacional en las distintas dimensiones de la vida- exige la revitalización de la relación
atlántica.
3) La revitalización de esa relación exige dos concesiones:
a) Europa debe contribuir a legitimar el proceso que EUA inició en Irak;
b) Se debe iniciar una largamente demorada "discusión sobre principios que
reconozcan la necesidad ocasional de la guerra preventiva sin dejar que cada nación
defina esa acción como quiera". En otras palabras, que se establezcan nuevos
principios que sirvan para legitimar el uso del poder militar internacional. Este es el
gran debate de fondo que quieren los países “disidentes” europeos y que hasta ahora
rehúye EUA 468 .
MEGATEMAS
Hay una serie de “megatemas” 469, que deberán tenerse en cuenta en el proceso de generación del
orden, tales como:
i) Incidencia de la globalización, la fragmentación y los mega-bloques integrativos en el
desarrollo social;
ii) El proceso de transformación del Estado-Nación hacia el fin de su “macro-etapa”, en un
nuevo tipo de Estado -status-;
iii) El creciente proceso de transnacionalización y su incidencia en el sistema y el orden
mundial;
iv) La problemática de los derechos humanos;
v) La continuación de la ampliación de la brecha entre ricos y pobres y el conflicto “NorteSur”;
vi) La falta de parámetros y reglas básicas dado por organismos internacionales que no se
condicen con las características del sistema, las nuevas tendencias mundiales ni con las
grandes demandas de la sociedad civil;
vii) Los problemas que genera la expansión demográfica, en lo que hace a alimentación,
agua potable, vivienda, trabajo, etc., así como las migraciones;
viii) La problemática del medio ambiente y la ecología;
ix) El creciente problema del desempleo, subempleo y empleo en negro;
x) Las nuevas formas de conflictuar, fuera de la metodología tradicional de Estado a Estado
que demandan nuevos sistemas de defensa y de resolución de conflictos.
xi) La pérdida de validez de las creencias y valores tradicionales, sin emergencia de
creencias y valores alternativos apropiados.
468
del Carril, Mario, (Doctor en Filosofía), Los "Bribones" y el Futuro de la Alianza Atlántica, Diario La
Nación, Buenos Aires, 29 de Abril del 2003.
Ver en DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, “El Orden Mundial del Siglo XXI” (Buenos Aires, Ediciones
de la Universidad, 1998), los 10 Megatemas, en Capítulo XVII in fine.
237
469
Estos “megatemas” deberán ser resueltos antes de dar por establecido un nuevo orden mundial o
como condición de su establecimiento. Se trata de las grandes problemáticas que afectan al
mundo, independientemente de desarrollados o subdesarrollados y que constituirán el “motor”
del desorden. Su no atención o postergación, generará malestar creciente.
ELABORACION DE ESCENARIOS POSIBLES Y DESEABLES
Tal vez el futuro orden mundial tenga la forma de un “sistema global basado en sistemas regionales
flexibles de distinta categoría”; un mundo global, donde los Estados tengan como referentes
inmediatos a sus sistemas -subsistemas- regionales, en los que también operan actores transnacionales
470
y sociedad civil . Los escenarios contemplan al mundo desarrollado, sea el polarizador, potencias
intermedias o emergentes, como al subdesarrollado o en vías de desarrollo, carente de posibilidades de
establecer reglas -régimen- o de modificarlas, al menos en el corto-mediano plazo, en un contexto
heterogéneo estatal-transnacional y de sociedad civil activa.
JUEGO DE ALTERNATIVAS PARA LA CONSTRUCCION DE ESCENARIOS
Estos escenarios se pueden dar, en un contexto global, en el que predomine:
a) Unipolarismo militar norteamericano en el contexto global o de la OTAN-multipolarismo
económico, con Japón en un ámbito asiático complejo: ASEAN+3; y Alemania en la esfera de la
Unión Europea con concentración de poder en unos pocos. Rusia cumpliría algún rol como actor
individual y en alianza local y con países asiáticos y europeos, así como China también de manera
individual y mediante alianzas en el contexto asiático; ambos en lo económico y en lo estratégicomilitar.
b) Unipolarismo militar norteamericano con controles financieros de Japón y Alemania en el
contexto global o de la OTAN, pero con predominio de Alemania y Francia en los temas de
seguridad europeos y una mayor competencia en el eje estratégico-militar de Rusia y Chinamultipolarismo económico, basado en la competencia entre EUA intentando mantener su
presencia en las distintas regiones, Japón en el área asiática compartida en el contexto de la
ASEAN+3 y Alemania-Francia en la de la Unión Europea; estas últimas regiones intentando
expandirse competitivamente en el resto del mundo.
c) Unipolarismo militar norteamericano individualmente o en el marco de la OTAN con
controles financieros de Japón y Alemania pero con predominio de Alemania-Francia en los temas
de seguridad europeos y una mayor competencia en el eje estratégico-militar de Rusia y Chinamultipolarismo económico con concentración de poder estatal, y un alto nivel de difusión de
poder y predominio de actores transnacionales.
d) Un sistema basado en el predominio del eje estratégico-militar con EUA en el marco de la
OTAN y un rol activo de China y Rusia y alternativas mixtas en el eje económico.
AREAS DE INFLUENCIA Y AREAS EN DISPUTA
La regionalización mundial se manifiesta en la configuración de áreas de influencia controladas
por uno o más centros de poder, como es el caso de América del Norte, Centro América y
Caribe; Europa, Africa y Asia; y Asia-Pacífico. Estas áreas registran diversos grados de
470
De la misma manera que en el siglo XVII se pasó de la era del Estado-Feudal a la del Estado-Nación;
ahora asistimos a la transformación progresiva del Estado-Nación en otro tipo de Estado -status-. Ver en
DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, Tendencias del Orden Mundial: Régimen Internacional, Cap. II, las
diferentes hipótesis de trabajo sobre esta transformación.
238
organización y de hegemonía por parte de un actor o actores polares. Por otra parte, junto a estas
áreas de influencia, existen otras áreas económicas en disputa no integradas a aquéllas. Los
Estados de América del Sur, las ex repúblicas socialistas, India, China, Irán, Medio Oriente,
Europa Central y Africa se hallan dentro de las áreas en disputa, porque no están bajo el influjo
excluyente de ningún actor polar: EUA, UE o Japón. Esto ocurre, debido a que no existen
bloques impermeables basados en una pugna entre ideologías incompatibles.
La competencia entre NAFTA/TLCAN, UE y Japón en el contexto Asean+3 por expandir sus
respectivas áreas de influencia a las que están en disputa, tiene las siguientes características: la
competencia se lleva a cabo a través de mecanismos económicos, evitando el conflicto militar
entre los poderosos y pretendiendo regularla a través de organismos como la OMC, el FMI, el
BM, o el G7.
MERCOSUR y/o la CAN, en América del Sur, tienen tantas agendas externas como
interlocutores (NAFTA/TLCAN, ALCA, UE o Asia), además de la agenda relacionada con las
negociaciones multilaterales económico-comerciales y de otro tipo en los que eventualmente
participan. Sin embargo los Estados sudamericanos carecen entre sí de agendas que
consideren, siquiera, consensos básicos. Si los países sudamericanos no formulan una agenda
propia, terminarán adhiriendo a la que cada uno de los actores polares tiene respecto de América
del Sur. Los actores polares tienen en cada una de las áreas disputadas, una opción preferente por
razones de gravitación política, proximidad geográfica, tradición histórica, relaciones
comerciales, inversiones, etc. Si tomamos el caso del hemisferio americano, es obvia la
influencia de EUA en Canadá, México, América Central y el Caribe, así como en Colombia y
Ecuador. El resto de América del Sur -MERCOSUR, Bolivia, Chile, Perú, Venezuela y las tres
Guayanas-, se encuentra vinculada en materia de comercio, inversiones y tradición histórica
tanto con EUA como con la UE, sin descartar las relaciones comerciales, las inversiones, la
proximidad geográfica y las asociaciones Asia-Pacífico con Chile, México o con Estados de la
CAN, como Perú. La competencia EUA vs. UE desde el lado Atlántico puede complementarse
con la expansión del polo asiático desde el Pacífico, sobre América del Sur y México, mejorando
la iniciativa y maniobrabilidad de los agentes político-jurisdiccionales y económicos privados de
la región. En Asia existe una disputa entre EUA y China, y las relaciones especiales con Taiwán,
especialmente en el terreno estratégico-militar, en el que EUA pretende hacer uso de este último
para poder controlar y contrarrestar el avance de China, más allá del reconocimiento por parte de
EUA de una China económica y comercialmente poderosa y con la que negocia. China ha hecho
convenios económicos con Japón y convenios económicos y militares con Rusia. Otra área de
disputa o competencia es la de las ex República Soviéticas y de Europa del Este, por parte de
EUA y la UE, particularmente Alemania. El objeto es impedir que se recomponga la ex URSS, a
la vez que Rusia pueda ampliar su poder. Por otra parte, existen acercamientos entre Rusia y
Alemania. Hay también disputas regionales entre potencias de segundo orden o entre éstas y
Estados líderes a nivel regional. Con diferencia de rango y matices pueden incluirse a:
a) Gran Bretaña respecto del vínculo especial franco-germano en Europa;
b) Ucrania respecto de Rusia;
c) Corea del Sur respecto de Japón, más allá de que ambos pertenecen a la ASEAN+3;
d) Pakistán con relación a la India;
e) Arabia Saudita respecto de Irán y también Irak; y
f) Argentina respecto de Brasil.
239
La configuración de una coalición antihegemónica, integrada por Estados o conglomerados que
balanceen la hegemonía de la superpotencia militar, es un escenario que socavaría una
dominación unipolar de tipo imperial. Este sería el más alto nivel de respuesta, por parte de las
potencias mayores, al súper-poderío de EUA. Sin embargo, este tipo de coalición es de difícil
concreción en un mundo unipolar, porque los demás Estados carecen de capacidad militar como
para configurar una coalición de ese tipo, salvo China y Rusia. Podría configurarse en un sistema
multipolar, cuando una constelación o red de Estados significativos tienden a contrabalancear la
hegemonía del más fuerte. Actualmente existen ámbitos geográficos en los que se produjo algún
tipo de cooperación antihegemónica. Se realizaron una serie de reuniones en las que EUA estuvo
ausente. La reunión de Moscú en la que participaron los líderes de Alemania, Francia y Rusia; las
reuniones bilaterales de Rusia-China, China-India, Rusia-India 471.
La UE con el euro es a nivel económico-comercial-financiero un competidor frente al
predominio del dólar en las finanzas globales; de la misma manera que en su expansión hacia el
Este, compite desde el punto de vista económico, con la expansión hacia el Este de EUA a través
de la OTAN; constituyendo, una iniciativa antihegemónica importante para contrapesar el
poderío de EUA. Tal vez la ASEAN+3, en lo económico, pueda constituir una iniciativa similar
por el lado asiático.
Los Estados que se hallan fuera de las áreas de influencia o disputables corren el riesgo de verse
marginados de la economía mundial (gran parte de la geografía de Africa o algunos Estados
caribeños) 472.
SEGMENTOS DE RELACIONAMIENTO Y ESCENARIOS POSIBLES
FINANZAS:
a) Predominio del dólar.
b) Predominio de una moneda no dólar.
c) Acuerdo inter-monetario - “canasta” de monedas.
d) Unidad contable de referencia, no monetaria.
e) Flujo financiero mayoritariamente especulativo y transnacional.
f) Flujo financiero mayoritariamente orientado hacia el sector productivo.
g) Inversiones abiertas.
h) Inversiones reducidas.
COMERCIO:
a) Recesión mundial (proteccionismos y discriminaciones de todo orden).
b) Sistema abierto sin barreras y cooperativo. Con los sistemas para-arancelarios y los subsidios de
EUA y la UE, este escenario es el más improbable en el corto-mediano plazo.
471
La “doctrina Primakov” del ex premier ruso, promovió la configuración de un “triángulo estratégico”
integrado por China, India y Rusia para contrabalancear el superpoderío de EUA.
Ver Sosa, Alberto, Escenarios Alternativos a Nivel Mundial, Informe presentado al Consejo Federal de
Inversiones (CFI), Buenos Aires, Marzo del 2001.
240
472
c) Aperturismo intra-bloques geo-económicos, proteccionismo inter-bloques geo-económicos.
d) Mega-bloques geo-económicos absorbiendo a los procesos integrativos generados en la
periferia; al estilo ALCA sobre MERCOSUR-CAN-MCCA-CARIFTA/CARICOM.
e) Alternativas mixtas en el corto plazo con predominio de c) en el mediano y largo plazo.
CONFLICTOS:
a) Limitados a regiones.
b) Desplazados a periferia.
c) Provocados o ayudados desde el centro -v.g. invasión de EUA a Irak y de la OTAN a Serbia en
el caso Kosovo y Afganistán-.
d) Generados y controlados por actores transnacionales -v.g. narcotráfico, lavado de dinero,
terrorismo-.
e) Generados por grupos sociales “disconformes” con su status vigente, o debido al “agotamiento”
del “pacto social” que mantiene en vigencia al Estado, que no les da satisfacción a sus necesidades
y/u objetivos -v.g. ex Repúblicas soviéticas, ex Yugoeslavia, Etiopía, Somalia, Congo, Angola,
Ruanda y Burundi, Guinea Bissau; Chiapas en México, grupos de “sin tierra” en Brasil,
problemática social y de derechos humanos de diferente orden, etc.-.
f) Promovidos desde el “centro” bajo una nueva visión de la división del mundo -al estilo
“Choque entre Civilizaciones” de Huntington-.
g) Provocados por la expansión demográfica, especialmente en países asiáticos y el problema de
las migraciones hacia el Oeste y el Norte, particularmente Europa y EUA.
SEGURIDAD:
a) Manejada por EUA como “gendarme” mundial.
i) Control militar global con expansión de la OTAN.
ii) Control militar por regiones a partir de bases militares instaladas en cada una de ellas.
iii) Utilización de mecanismos de control, tales como:
1) Exigencias en el cumplimiento de derechos humanos.
2) Políticas y conductas respecto de la lucha contra el narcotráfico, el lavado de dinero,
terrorismo; certificación y descertificación de Estados; Plan Colombia, etc.
3) Enjuiciamiento en tribunales norteamericanos de personas de otros países que afecten, a
criterio del gobierno norteamericano, sus intereses económicos y/o de seguridad.
iv) Control militar global en el contexto de la OTAN independientemente del CS de la ONU.
b) Manejada por el CS de la ONU en su estructura actual.
c) Manejada por el CS de la ONU, ampliado.
d) Manejada por la ONU con control del CS reformado, e incidencia del voto mayoritario de la
Asamblea General.
241
e) Accionar de EUA fuera del marco del CS de la ONU.
f) Continuidad de la visión estratégico-militar de la dirigencia conservadora de EUA, con
predominio del intervencionismo militarista y abandono de lo económico-social.
g) Continuidad de la guerra fría a través del conflicto de EUA con Rusia, o de EUA en nombre de
la “civilización occidental” contra el mundo musulmán y China -al estilo “Choque entre
Civilizaciones” de Huntington-.
h) Manejada en cada “conglomerado” geo-económico, por sus potencias centrales -v.g. EUA
marco Americano; Francia-Alemania en el marco europeo y su esfera de influencia asiáticoafricana, con la alternativa de incorporación de Repúblicas ex soviéticas escogidas sin Rusia, o
con Rusia incorporada y esfera de influencia; Rusia -independientemente de otros actores
europeos- en su contexto; Japón junto a otros Estados asiáticos, -en su esfera de influencia- entre
los que puede intervenir China o con un rol chino independiente en ese contexto; todos en el
marco de un CS de la ONU reformado, para los problemas mundiales, o con la reforma del CS y
la incidencia del voto mayoritario de la Asamblea General.
JUSTICIA
a) Manejo judicial al interior de los Estados en un contexto de creciente supranacionalidad -v.g. el
Tribunal Penal Internacional y poder de policía creciente de la Corte de Justicia Internacional-.
b) Creciente transnacionalización en el proceso judicial debido a la incapacidad de los Estados -sus
gobiernos- de juzgar casos complejos en los que tienen que ver situaciones de derechos humanos v.g. caso Pinochet- y a la imposibilidad en el corto y mediano plazo del funcionamiento efectivo
de tribunales supraestatales, al estilo TPI.
c) Creciente control judicial de algunos Estados por sobre el resto, ante la perspectiva de la
incapacidad -a criterio de ciertos Estados poderosos- del mantenimiento del orden y la justicia en
el interior de Estados periféricos -v.g. caso Noriega en Panamá juzgado y preso en EUA, otros
casos de presuntos narcotraficantes colombianos cuya extradición fue pedida por EUA-.
SITUACION ECONOMICA CON INCIDENCIA EN EL “SUR”.
Los escenarios posibles se darán en un contexto de predominio de conformación de “regionalismos
abiertos” exigidos y controlados por la OMC, en los que los Estados no podrán llevar a cabo pautas de
desarrollo de manera protegida. Los mega-conglomerados geo-económicos tienden a absorber a los
procesos integrativos periféricos, operando en su interior o desapareciendo.
Una tendencia marcada en el siglo XXI, será la continuidad del crecimiento del desempleo y el
subempleo, de la misma manera que el empleo en negro. Esto se verá agravado por la falta de criterios
y direccionamiento de mediano y largo plazo para afrontar las nuevas formas de funcionamiento de la
economía, la industria y el trabajo. Los sistemas educativos aún no contemplan la formación del futuro
trabajador, empleado o profesional.
a) Predominio de un mundo basado en la producción industrial de bienes de alta tecnología con
trabajo intensivo de alta capacidad.
b) Predominio de una industria basada en materia prima natural y mano de obra barata.
c) Predominio de un sistema mixto a) y b).
d) Predominio de la especulación financiera.
242
e) Predominio del desarrollo científico y tecnológico y del perfeccionamiento educativo: “mundo
del conocimiento”.
f) Predominio de un mundo basado en servicios, con bajo índice de producción industrial.
SISTEMAS POLITICOS:
Temas a considerar en la variable “cambios del Estado”
i. El Estado ya no cumple funciones sociales. ¿Quién se ocupa de la equidad? ¿Quién de la
inclusión social? ¿De la educación, de la salud, de los pobres e indigentes, de los desvalidos
en general? ¿Quién asumirá estas funciones? ¿Las ONG’s-OSC?
ii. Las ONG’s y las OSC, les ponen reglas a los Estados con una sociedad civil creciendo.
iii. Efecto de la “transnacionalización” en el futuro rol de los Estados 473 .
Con la disminución de su rol, ¿qué pasará con la política exterior? ¿Por dónde pasará el eje de las
relaciones exteriores? ¿Quiénes serán los actores y factores generadores de la política exterior?
Se da una mayor influencia e intervención por parte del mercado y de la sociedad civil, aunque
formalmente continúe en manos de los gobiernos centrales.
iv. Efecto de la “globalización” en el futuro rol de los Estados.
v. Necesidad de la “regionalización” como consecuencia de iv, para establecer mecanismos
protectivos diferenciales.
vi. Distintos tipos y categorías de “regionalización” debido a las relaciones estructurales de
“dominación y dependencia”: mega-bloques y micro-bloques.
vii. Proceso de fragmentación y degradación del Estado-Nación moderno y tránsito paulatino a
otra forma de organización social -status-.
Escenarios de los Sistemas Políticos
a) Intervención estatal.
b) Abstención estatal con arbitraje.
c) Intervención estatal con gobiernos “clientelistas” de los intereses del “centro” y/o las
multinacionales y/o transnacionales.
d) Abstención estatal sin arbitraje.
e) Re-celebración del “Pacto Social”.
f) Mixtura entre Estado tradicional y un rol representativo de las ONG’s y OSC, en todos los temas
que son de interés sectorial o corporativo.
g) Reemplazo progresivo del Estado-Nación por otro tipo de Estado -status- 474 .
473
Ver en DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, Tendencias del Orden Mundial: Régimen Internacional, Cap.
II, las diferentes hipótesis de trabajo sobre esta transformación.
Ver en DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, Tendencias del Orden Mundial: Régimen Internacional, Cap.
II, las diferentes hipótesis de trabajo sobre esta transformación.
243
474
h) Mixtura entre Estado-Nación tradicional y un rol creciente de algunas de las hipótesis sobre el
futuro del Estado -status-.
No he pretendido agotar los escenarios posibles. Sólo tratar de imaginar situaciones, según las
tendencias vigentes, cuya dinámica es más veloz, aún que la imaginación misma.
En relación con la conformación del orden mundial, habría que plantearse cómo se interrelacionarán
los tres grandes actores que constituyen el sistema: el Estado-Nación en transformación, los actores
transnacionales con fines de lucro y la sociedad civil mundial. Asimismo, cómo resolverán ciertos
temas centrales en el relacionamiento mundial, tales como:
a) Qué política exterior desarrollarán. Qué responsabilidades asumirán en el contexto de las
relaciones globales.
b) Cuál es su visión de las tendencias globales y de los problemas de seguridad, del orden y de la
justicia.
c) ¿Qué marco institucional privilegiarán?
d) Qué tipo de economía privilegiarán.
e) Qué líneas internacionales seguirán.
f) Qué áreas temáticas privilegiarán en el tema de la inversión.
g) De qué manera se inter-vincularán con los actores transnacionales y las organizaciones de la
sociedad civil.
244
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253
INDICE
INTRODUCCION......................................................................................................................... 4
PARTE I......................................................................................................................................... 8
EL SISTEMA MUNDIAL......................................................................................... 8
CARACTERISTICAS ............................................................................................... 8
CAMBIOS....................................................................................................... 8
Capítulo I ....................................................................................................................................... 9
CARACTERISTICAS DEL FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA MUNDIAL ................. 9
RELACION SISTEMA-ORDEN ................................................................................. 11
LA LEY DEL PARALELOGRAMO ........................................................................... 13
DESPUES DE LA CUMBRE DEL MILENIO EN SEATTLE.................................... 20
La dictadura de la OMC ................................................................................................ 21
VISUALIZACION DE LA LEY DEL PARALELOGRAMO ........................................ 22
I&D EN EL MUNDO..................................................................................................... 22
ALCA Y EL FUTURO HEMISFERICO ........................................................................ 23
Capítulo II .................................................................................................................................... 25
RELACIONAMIENTO ENTRE ESTRUCTURA Y ORDEN ............................................... 25
EL REGIMEN COMO “PARAMETRO” DEL ORDEN ............................................. 25
LOS PAISES DE LA PERIFERIA Y EL REGIMEN MUNDIAL .............................. 28
Capítulo III .................................................................................................................................. 36
PREGUNTAS PARA HACERSE EN LA CONFIGURACION DE UN SISTEMA ............ 36
NUEVAS METODOLOGIAS.................................................................................................... 36
SISTEMA DE PREGUNTAS PARA ANALIZAR LAS RELACIONES MUNDIALES..... 37
NUEVOS PARADIGMAS Y DEFINICIONES EN LAS RELACIONES MUNDIALES ... 37
A) Al considerar las “relaciones entre los actores polares”, las principales preguntas a
hacerse, comprenden: ................................................................................................................. 37
B) Al considerar las relaciones entre los polos y las unidades (re) hegemonizables,
preguntamos: ............................................................................................................................... 41
Casos de intervención directa o indirecta:..................................................................... 46
Tendencias Futuras sobre “Funcionalidad” de los Sistemas Políticos .......................... 47
Marco para los Sistemas Políticos................................................................................. 47
Límites de Acción de los Sistemas Políticos................................................................. 50
C) Actores No Polares (Potencias Intermedias): ....................................................................... 51
D) Incidencia de las Nacionalidades y de las Organizaciones No Gubernamentales (ONG’s)
y de la Sociedad Civil (OSC): ..................................................................................................... 51
E) Incidencia de los Actores Transnacionales: ......................................................................... 51
Capítulo IV................................................................................................................................... 52
TRANSICION ENTRE REGIMEN Y ORDEN....................................................................... 52
ORDEN MUNDIAL ..................................................................................................... 53
CARACTERISTICAS .................................................................................................. 53
INSTRUMENTOS Y ORGANISMOS DEL SISTEMA MUNDIAL .......................... 54
EL ORDEN EN LA COMUNIDAD INTERNACIONAL ........................................... 61
Capítulo V .................................................................................................................................... 65
DECLINACION “CUADRATICA” DEL DERECHO INTERNACIONAL........................ 65
Capítulo VI................................................................................................................................... 68
I VISION JURIDICA DEL ORDEN ......................................................................................... 68
EL ORDEN VISTO A TRAVES DE LA EVOLUCION DE LA ORGANIZACION
INSTITUCIONAL HISTORICA............................................................................................... 68
INICIO DEL DERECHO INTERNACIONAL ....................................................................... 68
CONDICIONES DE EXISTENCIA Y ANTECEDENTES REMOTOS DEL DIP.............. 68
LA ANTIGUEDAD ..................................................................................................................... 68
La Sociedad ................................................................................................................... 68
Estructura de Poder ....................................................................................................... 68
Los Valores ................................................................................................................... 68
La Norma....................................................................................................................... 68
IMPERIO ROMANO ................................................................................................................. 69
Los Valores ................................................................................................................... 69
La Sociedad ................................................................................................................... 69
La Norma....................................................................................................................... 69
TRANSICION INTER-SISTEMICA ........................................................................................ 70
EL MEDIOEVO: LA COMUNIDAD JERARQUIZADA ...................................................... 70
La Sociedad ................................................................................................................... 70
LA CONCEPCION DEL ARBITRAJE, LA GUERRA Y LA NEUTRALIDAD................. 71
255
Los Valores ................................................................................................................... 71
La Norma....................................................................................................................... 72
GENESIS DEL DERECHO INTERNACIONAL CLASICO ................................................ 73
CRISIS DE LA COMUNIDAD JERARQUIZADA ................................................................ 73
INICIO DE LA “MACRO-ETAPA” DEL ESTADO-NACION............................................. 73
La Sociedad ................................................................................................................... 73
COMUNIDAD DE ESTADOS EUROPEOS ............................................................................ 73
REGIMEN DEL EQUILIBRIO DEL PODER O DE LA FUERZA...................................... 74
DESDE LA REVOLUCION FRANCESA HASTA LA PRIMERA GUERRA MUNDIAL 75
ARISTOCRACIA DE ESTADOS CON CAPACIDAD DE DECISION ............................... 76
PARTICIPACION ABIERTA ................................................................................................... 77
RECEPTORES: LOS PAISES PERIFERICOS ...................................................................... 77
Los Valores ................................................................................................................... 78
CRITERIOS SUPREMOS DE REPARTO .............................................................................. 79
CONCEPCION DEL ARBITRAJE, LA GUERRA Y LA NEUTRALIDAD ....................... 79
La Norma....................................................................................................................... 79
INTENTOS DE GOBIERNO MUNDIAL ................................................................................ 79
SANTA ALIANZA: EL LEGITIMISMO................................................................................. 80
CONCIERTO EUROPEO: LAS NACIONALIDADES ......................................................... 80
La Norma....................................................................................................................... 82
Capítulo VII ................................................................................................................................. 83
TRANSFORMACION DEL DERECHO INTERNACIONAL CRISTIANO-EUROPEO EN
DERECHO INTERNACIONAL UNIVERSAL....................................................................... 83
La Sociedad ................................................................................................................... 83
RELACIONES CON PUEBLOS NO OCCIDENTALES ....................................................... 83
La Edad Media .............................................................................................................. 83
El Siglo XIX.................................................................................................................. 84
Los Valores ................................................................................................................... 85
HUMANIDAD CIVILIZADA, BARBARA Y SALVAJE....................................................... 85
CAUSAS Y CONSECUENCIAS DE LA UNIVERSALIZACION ........................................ 85
256
LAS INSTITUCIONES INTERNACIONALES Y EL ORDEN ............................................ 86
ESTRUCTURA DE LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES ............................. 87
Capítulo VIII ............................................................................................................................... 89
SIGLO XX: LA ERA DE LA SUPERINSTITUCIONALIZACION ..................................... 89
CREACION DE LA SOCIEDAD DE NACIONES Y DE LA ORGANIZACION DE LAS
NACIONES UNIDAS ................................................................................................................. 89
La Sociedad ................................................................................................................... 89
LOS 14 MAS 13 PUNTOS DE WILSON .................................................................... 89
NUEVO REGIMEN .................................................................................................................... 91
EQUILIBRIO DE PODERES VS AUTODETERMINACION DE LOS PUEBLOS........... 91
“ARISTOCRACIA” DE ESTADOS CON CAPACIDAD DE DECISION ........................... 91
PARTICIPACION DE LAS GRANDES POTENCIAS .......................................................... 92
DESAPARICION DE AUSTRIA-HUNGRIA ............................................................. 92
DEBILITAMIENTO Y FRAGMENTACION ALEMANA ........................................ 92
AISLAMIENTO SOVIETICO ..................................................................................... 92
DESINTEGRACION Y RECONSTRUCCION DE LA COMUNIDAD UNIVERSAL DE
LOS ESTADOS ........................................................................................................................... 93
DERECHO INTERNACIONAL MODERNO ......................................................................... 93
La Norma....................................................................................................................... 93
INTENTOS DE RESISTENCIA .................................................................................. 93
LA INSTITUCIONALIZACION GLOBAL DE LA NORMA.................................... 93
LA SOCIEDAD DE NACIONES Y EL SISTEMA INTERNACIONAL ................... 94
Capítulo IX................................................................................................................................... 97
REGIMEN INTERNACIONAL DESPUES DE LA SEGUNDA GUERRA MUNDIAL .... 97
LA TRANSICION INTER-SISTEMICA ................................................................................. 97
TRANSFORMACION DEL SISTEMA MUNDIAL ................................................... 98
“ARISTOCRACIA” DE ESTADOS CON CAPACIDAD DE DECISION................. 99
PARTICIPACION CERRADA .................................................................................... 99
CRITERIOS SUPREMOS DE REPARTO................................................................... 99
257
EL DERECHO INTERNACIONAL EN LA SEGUNDA POSTGUERRA MUNDIAL
..................................................................................................................................... 100
La Norma..................................................................................................................... 100
ORGANIZACION DE LAS NACIONES UNIDAS .................................................. 100
OBJETIVOS DE LA ONU ......................................................................................... 101
Capítulo X .................................................................................................................................. 108
CASOS EN QUE EL PODER ESTA SOBRE LAS INSTITUCIONES .............................. 108
Estructura de Poder ..................................................................................................... 108
RESOLUCION 377 (V) de la Asamblea General de la ONU: “UNION PRO PAZ” . 108
CUARENTA AÑOS DESPUES: LA HISTORIA CONTINUA ................................ 109
LA GUERRA DEL GOLFO DE 1991........................................................................ 109
LOS DERECHOS HUMANOS COMO MOTOR DEL ORDEN .............................. 110
EL CASO SERBIA-KOSOVO (1999) ....................................................................... 111
EL CASO AFGANISTAN (2002) ............................................................................. 112
Capítulo XI................................................................................................................................. 114
INSTITUCIONES, ORDEN, STATUS QUO Y RESISTENCIA .......................................... 114
PARTE II ................................................................................................................................... 120
ORDEN MUNDIAL .............................................................................................. 120
GENESIS Y CARACTERISTICAS...................................................................... 120
Capítulo XII ............................................................................................................................... 121
II VISION POLITICA DEL ORDEN ..................................................................................... 121
EL ORDEN MUNDIAL: CARACTERISTICAS................................................................... 121
A) ORDEN SOCIAL .................................................................................................. 121
B) ORDEN INTERNACIONAL ................................................................................ 122
LOS CRITERIOS SOBERANOS ............................................................................... 123
CARACTERISTICAS DEL SISTEMA INTERNACIONAL .................................... 123
QUE REQUISITOS DEBEN DARSE PARA DECIR QUE HAY ORDEN.............. 127
DIFERENTES TIPOS DE ORDEN............................................................................ 129
¿NUEVAS TENDENCIAS EN LA CONFORMACION DEL ORDEN? ................. 138
DIFERENTES TIPOS DE DESORDEN .................................................................... 139
Capítulo XIII ............................................................................................................................. 142
OBJETIVOS DEL ORDEN ..................................................................................................... 142
258
1) La preservación del sistema .................................................................................... 142
2) Mantenimiento de la Independencia o Soberanía Externa...................................... 142
3) Lograr y Mantener la Paz........................................................................................ 142
4) Limitación de la Violencia...................................................................................... 143
5) Mantenimiento de las Promesas y los Principios.................................................... 143
6) El Respeto y la Estabilidad en la Posesión sobre los Recursos .............................. 144
C) ORDEN MUNDIAL............................................................................................................. 144
EL ORDEN EN LA POLITICA MUNDIAL ............................................................. 146
LA SOCIEDAD ANARQUICA ................................................................................. 148
Capítulo XIV.............................................................................................................................. 150
LOS GRANDES PODERES Y EL ORDEN MUNDIAL ...................................................... 150
i) Preservar el Balance de Poderes General ................................................................ 151
ii) Evitar o Controlar Situaciones de Crisis o Limitar o Contener la Guerra entre ellos
..................................................................................................................................... 152
iii) Explotar Unilateralmente su Predominio para Sacar Ventaja con Relación al Resto
del Sistema .................................................................................................................. 152
iv) Respetar la esfera de influencia de los otros grandes poderes, en la medida en que
no puedan alcanzar un claro predominio..................................................................... 153
v) Actuar conjuntamente, bajo la idea de un concierto de poderes, en situaciones de
crisis en las que la existencia del sistema esté en tela de juicio .................................. 154
Capítulo XV ............................................................................................................................... 155
EL PROBLEMA DEL ORDEN Y LA JUSTICIA................................................................. 155
EL PROBLEMA DE LA COMPATIBILIDAD ENTRE ORDEN Y JUSTICIA ...... 158
Capítulo XVI.............................................................................................................................. 162
ORDEN, PODER Y MARCO INSTITUCIONAL................................................................. 162
TRANSITO DEL ORDEN INTERESTATAL AL DE ACTORES HETEROGENEOS... 165
SATISFACCION DE DEMANDAS EN UN MUNDO HETEROGENEO.......................... 169
¿QUE TIPO DE ORDEN ES EL MEJOR?............................................................................ 170
Capítulo XVII ............................................................................................................................ 172
EL FIN DE UNA MACRO-ETAPA ........................................................................................ 172
EL SISTEMA GLOBAL ..................................................................................................... 173
CAMBIOS EN EL SISTEMA MUNDIAL ................................................................ 173
LOS ACTORES Y LA GENERACION DEL REGIMEN MUNDIAL ..................... 175
259
EL ESTADO-NACION DESARTICULADO Y PENETRADO ..................................... 176
EL DERECHO “INTERNACIONES”.................................................................................... 178
LAS NUEVAS CARACTERISTICAS DEL DERECHO INTERNACIONAL .................. 179
SISTEMA DE PREGUNTAS................................................................................................... 180
PARTE III.................................................................................................................................. 182
Capítulo XVIII........................................................................................................................... 183
EL PAPEL DE LA “PERIFERIA” EN EL ORDEN MUNDIAL DEL SIGLO XX........... 183
PRESIONES SOBRE EL REGIMEN “IMPOSITIVO”.................................................. 183
I ETAPA FUNDACIONAL - LOS ´50, ASIA Y BANDUNG .................................. 183
II ETAPA POLITICA - LOS ‘60, AFRICA Y LA DESCOLONIZACION .............. 184
III ETAPA ECONOMICA - LOS ´70, AMERICA LATINA Y EL CONFLICTO
NORTE-SUR .............................................................................................................. 185
Capítulo XIX.............................................................................................................................. 187
EVOLUCION DEL SISTEMA Y SU INCIDENCIA EN LAS INSTITUCIONES
INTERNACIONALES.............................................................................................................. 187
EL RETO HACIA EL FUTURO ................................................................................ 187
NUEVA TRANSICION INTERSISTEMICA – 1991 EN ADELANTE ................... 187
EL INICIO DE LA TRANSICION............................................................................. 187
LA CUMBRE DE REYKJAVIK 1985 ....................................................................... 187
CONSENSO DE WASHINGTON DE 1989 .............................................................. 188
FIN DEL BIPOLARISMO - DESINTEGRACION DE LA URSS - 1991 ........................... 188
NUEVAS TENDENCIAS........................................................................................... 189
1998 Y EL TRIBUNAL PENAL INTERNACIONAL (TPI)..................................... 191
Inmunidad y extraterritorialidad.................................................................................. 193
Capítulo XX ............................................................................................................................... 195
LOS ESTADOS PERIFERICOS RETROCEDEN................................................................ 195
IV ETAPA DE RETROCESO DE LA PERIFERIA DEBIDO A LA
GLOBALIZACION TRANSNACIONAL Y AL DEBILITAMIENTO DEL ESTADONACION ..................................................................................................................... 195
NUEVO COLONIALISMO ....................................................................................... 197
ASIA BUSCA SUS PROPIO DESTINO ................................................................................. 198
EL “DERECHO ALTERNATIVO” ........................................................................... 200
Capítulo XXI.............................................................................................................................. 202
260
LA “SOCIEDAD CIVIL” INTERNACIONAL INICIA SU ACTIVIDAD DE CAMBIO 202
LA SOCIEDAD CIVIL COMO ACTOR RELEVANTE ..................................................... 203
RESISTENCIA INTRANSIGENTE........................................................................... 204
LA SOCIEDAD CIVIL OCUPA ESPACIOS VACIOS ............................................ 204
MOVILIZACIONES DE LOS PAISES DEL TERCER MUNDO ..................................... 205
En América Latina: ..................................................................................................... 205
Asia: ............................................................................................................................ 206
Otros Temas Planteados: ............................................................................................. 206
Corrupción................................................................................................................... 206
Temas Prioritarios en el Tercer Mundo....................................................................... 206
FORMAS DE RESISTENCIA EN EL AMBITO MUNDIAL.............................................. 206
Chiapas y el “Zapatismo”: México. ............................................................................ 209
Plan Puebla Panamá ................................................................................................... 211
Foro Social Mundial - Porto Alegre ............................................................................ 213
Madres de Plaza de Mayo: Argentina. ........................................................................ 215
Personas de la Sociedad Civil: .................................................................................... 217
Mujeres que dan de comer a niños y a gente pobre en general ................................... 217
“Club” del Trueque ..................................................................................................... 217
Los “Cacerolazos” en la Argentina............................................................................ 218
Grupos de Presión que Manifiestan contra el Neoliberalismo .................................... 218
“Ronda del Milenio” de la Organización Mundial de Comercio (Seattle 30 de
Noviembre de 1999) .................................................................................................... 218
Cumbre de Davos (Enero del 2000)............................................................................ 221
Cumbre Económica de Asia y el Pacífico (Melbourne, Septiembre del 2000)........... 222
Cumbre de las Américas (Quebec, Abril del 2001) .................................................... 222
Capítulo XXII ............................................................................................................................ 223
MAS ALLA DEL ESTADO-NACION Y LA SOCIEDAD CIVIL....................................... 223
LA EDUCACION DE LA GLOBALIZACION......................................................... 225
GOBERNABILIDAD O COMO “ABSTRAERSE” DE LO SOCIAL................. 225
MODELOS ECONOMICOS DE IMITACION .................................................... 226
LIDERAZGOS CARISMATICOS........................................................................ 226
FALTA DE UN LIDERAZGO “RACIONAL” .................................................... 228
261
Capítulo XXIII........................................................................................................................... 231
TENDENCIAS DEL ORDEN MUNDIAL ............................................................................. 231
VIGENCIA DE LA OTAN Y SUS ESTRATEGIAS ............................................................. 234
MEGATEMAS .......................................................................................................................... 237
ELABORACION DE ESCENARIOS POSIBLES Y DESEABLES ............................. 238
JUEGO DE ALTERNATIVAS PARA LA CONSTRUCCION DE ESCENARIOS ..... 238
AREAS DE INFLUENCIA Y AREAS EN DISPUTA.................................................. 238
SEGMENTOS DE RELACIONAMIENTO Y ESCENARIOS POSIBLES .................. 240
FINANZAS: ........................................................................................................... 240
COMERCIO: .......................................................................................................... 240
CONFLICTOS:....................................................................................................... 241
SEGURIDAD: ........................................................................................................ 241
JUSTICIA ............................................................................................................... 242
SITUACION ECONOMICA CON INCIDENCIA EN EL “SUR”. ............................... 242
SISTEMAS POLITICOS:............................................................................................. 243
Escenarios de los Sistemas Políticos......................................................................... 243
BIBLIOGRAFIA CONSULTADA Y UTILIZADA .............................................................. 245
262
INDICE DE GRAFICOS
Gráfico 1 Generación del Nuevo Sistema Mundial
Gráfico 2 Régimen y Orden
Gráfico 3 Línea de Control Intra-Hegemónico
Gráfico 4 Ley del Paralelogramo
Gráfico 5 Proceso de Globalización
Gráfico 6 Ley del Paralelogramo: I&D
Gráfico 7 Ley del Paralelogramo: PBI Hemisférico
Gráfico 8 Ejes y Segmentos de Relacionamiento Mundial
Gráfico 9 Características de Funcionamiento del Régimen
Gráfico 10 Relaciones Mundiales Globales
Gráfico 11 Génesis del Orden Mundial
Gráfico 12 Reglas y Sanción Social
Gráfico 13 Poder, Orden y Justicia Mundial
Gráfico 14 Categorías del Derecho Internacional
Gráfico 15 Dimensión “Cuadrática” del Derecho Internacional
Gráfico 16 Sistema Internacional Estratificado
Gráfico 17 Orden de la Transición Intersistémica
Gráfico 18 Orden Global
Gráfico 19 Grandes Poderes y Orden Internacional
Gráfico 20 Demandas de Orden Mundial
Gráfico 21 Macro-Etapas/Micro-Etapas
Gráfico 22 Miembros del Sistema Mundial
Gráfico 23 Generadores del Orden Mundial
Gráfico 24 Generación del Orden Mundial
Gráfico 25 Características del Sistema Mundial hacia el Siglo XXI
5 6 7 14 15 22 23 27 28 40 52 56 60 63 66 125 128 146 150 169 172 172 190 232 234 Este Libro se terminó de imprimir
El 15 de Abril del 2003
Capital Federal
ARGENTINA

Fin de una Macro-Etapa

Transcripción

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