Regeneración Integral de Barrios Informales

Transcripción

Regeneración Integral de
Barrios Informales
Informe de actividades - Taller de Antananarivo
Septiembre 2007
Comisión 3 - Metropolis
CRÉDITOS
METROPOLIS
Josep Roig, Secretario General
Christine Piquemal, Secretaria General Adjunta
PREFEITURA MUNICIPAL DE SÃO PAULO
Elisabete França, Superintendente de Vivienda Popular de São Paulo.
COORDINACIÓN TÉCNICA
Verena Andreatta, Consultora Internacional
COORDINACIÓN EJECUTIVA
Gabriel Barros, Secretaría General METROPOLIS
AUTORES
Elisabete França, Superintendente de Vivienda Popular de São Paulo
Claudius Vinicius Leite Pereira, Director Presidente de la Compañía
Urbanizadora de Belo Horizonte
Hélcio Borges, Asesor de La Presidencia de La Compañia Urbanizadora
de Belo Horizonte
Fernando Cavalieri, Director de Información Geográfica del Instituto
Municipal de Urbanismo Pereira Passos, Río de Janeiro
Lalaonira Rahamefy, Director General de la SEIMAD (Sociedad de
equipamiento inmobiliario de Madagascar)
Verena Andreatta, Consultora Internacional
Edición: Secretaria de Vivienda del Municipio de São Paulo
Diseño gráfico: Ricardo Shigaki
Septiembre 2008
Comisión 3
ÍNDICE
LA REGENERACIÓN INTEGRAL DE BARRIOS INFORMALES:
Para los mismos problemas ¿aportamos las mismas soluciones?
Presentación
Objetivos
Resultados alcanzados
Metodologia del taller
Participantes
EXPERIENCIAS DE PLANEAMIENTO Y
URBANIZACIÓN DE BARRIOS PRECARIOS :
Componentes de la urbanización, gradualidad y niveles de implementación
Verena Andreatta
1
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3
3
4
PROYECTO DE REGENERACIÓN INTEGRAL
DE LOS BARRIOS DE ANDAVANAMBA Y ANOSIBE
(ANTANANARIVO)
Verena Andreatta a partir del power point presentado por
Lalaonira Rahamefy
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LA PROBLEMÁTICA AMBIENTAL METROPOLITANA
EN MANANTIALES ACUÍFEROS:
El caso de São Paulo.
Elisabete França
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VILA VIVA
Programa del aglomerado de la sierra e
intervenciones de carácter estructural
Cláudius Vinícius Leite Pereira y Hélcio Martins Borges
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EL PROGRAMA FAVELA-BAIRRO DE
LA CIUDAD DE RIO DE JANEIRO
Fernando Cavallieri
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COMISIÓN 3
TALLER DE FORMACIÓN TÉCNICA
Recomendaciones
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Comisión 3
La Regeneración Integral de Barrios Informales:
Para los mismos problemas
¿aportamos las mismas soluciones?
ANTANANARIVO
MADAGASCAR
1. PRESENTACIÓN
Las ciudades africanas y brasileñas, miembros de la Comisión 3 de Metropolis
“Regeneración Integral de Barrios”, reunidas en São Paulo en abril de 2006, manifestaron su
interés de trabajar conjuntamente sobre la problemática y las soluciones a aportar en los barrios
de asentamientos informales.
Con el objetivo de responder a esta demanda, Metropolis organizó un “Taller de
Formación Técnica” del 17 a 19 de Septiembre en Antananarivo en 2007 para las ciudades
africanas interesadas en proyectos de regeneración integral de barrios informales o precarios.
Dado la realidad y experiencia que tiene la ciudad de Antananarivo en barrios informales,
que fue ampliamente difundida, reconocida y premiada en 2005 con el “Proyecto de Mejora de
los barrios Andavamamba y Anosibe en la área sur-oeste de Antananarivo”, la metrópoli
representó un lugar muy apropiado para realizar este taller por ocasión de la Reunión Anual de
Metropolis. Se aprovechó esta oportunidad para conocer de cerca otros proyectos de
regeneración de asentamientos informales como el “Barrio de las 67 hectareas” o el
“Proyecto del barrio de don Pedro”. El intercambio entre los gestores y técnicos sobre los
proyectos y las buenas practicas contó con el apoyo de expertos de ciudades brasileñas (São
Paulo, Rio de Janeiro y Belo Horizonte) y europeas (Barcelona y Paris).
Dos cuestiones de interés fueron colocadas en cuestión, dada la condición actual de los
proyectos de regeneración integral de barrios en el continente africano:
¿Cúales son los diferentes niveles de implementación de las obras: infraestructuras de
servicios públicos y equipamientos ¿se trata de obras estructurales y/o puntuales?
¿Cómo se han llevado a cabo los programas de educación sanitaria, medio ambiental,
formación y capacitación profesional de agentes comunitarios en las áreas de intervención?
¿Podemos considerar que hay una “buena” utilización y mantenimiento de los nuevos
espacios creados?
Comisión 3
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2. OBJETIVOS
Los objetivos planteados para el Taller fueron los siguientes:
1)Permitir el intercambio de experiencias entre los actores que participan en
proyectos de mejoras integrales en asentamientos informales en ciudades africanas y
ciudades brasileñas (intercambio sur-sur).
2)Analizar los distintos niveles de implementación de la urbanización en los
proyectos presentados y visitados. Conocer las técnicas y herramientas más apropiadas
para la actuación sobre las mejoras físicas de los asentamientos informales.
3)Averiguar como funcionan los programas de gestión sanitaria, medio
ambiental y de formación profesional en las áreas que ya han recibido una gran
intervención integral con mejoras irrevocables en la vida de sus habitantes. Se trata de
buscar los elementos más eficaces de cada experiencia para inserirlas dentro de las
buenas prácticas para lograr la sostenibilidad.
4)Apreciar en que medida hubo una transformación en la condición de trabajo,
renta y salud de los habitantes de las áreas beneficiadas por proyectos de regeneración
integral y que indicadores son los más adecuados para una mejor evaluación y
seguimiento. Se trata de encontrar las mejores prácticas para la lucha contra la pobreza.
5)Intercambiar experiencias en proyectos de regeneración integral de barrios
informales gestionados por organizaciones no-gubernamentales foráneas, y con una
elevada componente participativa, realizados en ciudades africanas (intercambio nortesur).
3. RESULTADOS ALCANZADOS
Una síntesis de los debates sirvió para elaborar un “catalogo de buenas prácticas” a partir de
las distintas situaciones de barrios atendidos por programas de regeneración integral
especialmente respecto a los niveles de implementación de obras e infraestructuras.
Se trató también de presentar los mejores ejemplos entre los casos planteados y visitados
que primen por la buena gestión y seguimiento de normas sanitarias y educación ambiental por
parte de gobiernos y poblaciones atendidas, garantizando por otra parte el mantenimiento
continuado de las obras o equipamientos construidos.
El intercambio de experiencias como factor de formación de técnicos municipales en temas
más operativos sobre los niveles de implantación de infraestructuras básicas, gestión de
programas de carácter social y medio ambiental, formación de agentes comunitarios, entre
otros.
Comisión 3
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4. METODOLOGIA DEL TALLER
Tres días de trabajo donde se presentaron los estudios de caso de Antananarivo y de
ciudades Brasileñas (São Paulo, Río de Janeiro, Belo Horizonte). Las presentaciones de los
casos, sus experiencias prácticas y lecciones aprendidas siguieron una metodología
participativa y dinámica de todos los asistentes. Las visitas técnicas en Antananarivo fueron
imprescindibles para conocer las obras físicas realizadas y el funcionamiento y uso de los
nuevos espacios creados.
Este taller fue dirigido a técnicos municipales, instituciones y empresas municipales
relacionadas con la gestión e implementación de Proyectos de Regeneración Integral en
Asentamientos Informales.
5. PARTICIPANTES
Secretaría General de METROPOLIS
Josep Roig
Christine Piquemal
Coordinación Técnica:
Verena Andreatta
Coordenación Ejecutiva:
Gabriel Barros
Expertos y ciudades participantes:
Rahamefy Lalalonira - Antananarivo
Helcio Borges - Belo Horizonte
Fernando Cavallieri - Rio de Janeiro
Elisabete França - São Paulo
Comisión 3
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EXPERIENCIAS DE PLANEAMIENTO Y
URBANIZACIÓN DE BARRIOS PRECARIOS:
componentes de la urbanización, gradualidad y
niveles de implementación.
Verena Andreatta
1. PRESENTACIÓN
Esta presentación pretende dejar una reflexión sobre algunos elementos comunes en
casos recientes de urbanización y planeamiento de asentamientos informales o precarios (a los
cuales me referiré en adelante por el nombre por el cual esos asentamientos son conocido en mi
país, favelas). Me remito a tres casos, uno de ellos en América del Sur, el programa FavelaBairro de Río de Janeiro en el que colaboré en su gestión durante ocho años. Los otros dos
casos están en dos países del continente africano, en Marruecos, la mediterránea ciudad de
Tetuán, donde trabajé como consultora directa en el Proyecto de Mejora del barrio de Korrat
Sbaa y en Yaoundé capital de Camerún donde trabajé como consultora de la Asociación
Ingenieros sin Fronteras de Catalunya.
El tema es de una enorme actualidad; los datos más recientes indican que más de un
billón de personas hoy día viven en favelas en las grandes ciudades del mundo. Existen
probablemente más de 200 mil favelas, cuya población varía de algunos centenares a casi un
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millón de personas. Y la extensión del fenómeno parece corresponder a un proceso inexorable,
como bien explicó el ex Secretario de Vivienda de Río de Janeiro, Sergio Magalhães en artículo
en periódico local de hace unos pocos años: “en Brasil el censo del año 2000 se construyeron al
año, 10 millones de nuevas viviendas, lo equivalente a tres veces todo el parque edificado de
Portugal, siendo que 75% de estas nuevas residencias fueron construidas en la más absoluta
precariedad urbanística y edificatoria conllevando a la formación de la ciudad ilegal”.
Aunque la primera favela de Río de Janeiro surgió en el Morro de Providencia en la
década de 1880, la mayor parte del fenómeno se ha dado en el mundo a partir de la década de
1960. Cuando en 1980 la ciudad de Río diagnosticó, por vez primera, la existencia de 377
favelas y estimó su población en 500 mil habitantes y los mapas de la ciudad a penas señalaban
su presencia. Debo decir que el denominado “Catastro de Favelas” fue el inicio de mi andadura
profesional (bajo la coordinación de Nando Cavallieri); hasta entonces las favelas aparecían
bajo el nombre geográfico o anterior a la ocupación por viviendas precarias y nada en el plano
indicaba que en aquel lugar vivían quizás decenas de miles de personas. No se les reconocía la
existencia pues se consideraba que era un tipo de habitat a erradica; se las omitía sin más,
aunque su presencia salpicada por los morros de la ciudad era más que obvia.
Volviendo de un viaje por la capital de país, Brasilia, me sorprendió encontrar en un
quiosco del aeropuerto, la edición del libro de Mike Davis, en portugués, un estudio científico
serio que haciendo hincapié sobre el ultimo informe de la UN-Habitat de 2003 (The Callenge of
Slums) desvenda la desconocida y gigantesca escala de la favelización y empobrecimiento de
las ciudades del llamado Tercer Mundo. Es decir, de la omisión, o de su remoción hasta su
urbanización como actual paradigma, ya se pasaran casi tres décadas. Y por ello, me excuso de
no aportar en esta presentación datos o cifras numéricas o clasificación del fenómeno por
cuanto están al alcance de cualquier investigador.
Comisión 3
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2. Mi intención en esa presentación, por lo tanto, es la de reafirmar mi creencia en la
necesidad de urbanización de las favelas, como mecanismo de integración a la ciudad
formal, de integración plena de sus habitantes en la ciudadanía.
Y en esa creencia quiero destacar tres aspectos de interés en ese proceso de
regularización mediante la urbanización. En primero lugar, elucidar cuales son los
componentes que resultan fundamentales en la urbanización; en segundo lugar, explicar la
necesidad de entender la intervención como parte de un proceso evolutivo definido por la
gradualidad del desarrollo en el tiempo de esa urbanización; y en tercer lugar, la definición
de los niveles mínimos de intervención para que pueda hablarse realmente de urbanización;
bajo la premisa común de que las ciudades solamente se tornarán sostenibles a partir de la
diseminación generalizada de la infraestructura y de los servicios públicos básicos para la vida
humana.
A esos conceptos me acercaré desde la exposición de esas experiencias citadas al inicio,
en la creencia también de que es posible y necesaria una transferencia de metodologías y
técnicas de acercamiento al problema.
3. La ciudad formal se conforma del entramado de relaciones sociales y económicas
que caracteriza a la ciudad, hay una organización del espacio, un orden formal, que condiciona
esas relaciones, privilegia a unos y margina a otros, y de alguna manera establece sistemas de
dominación, de complementariedad y de conflicto, que son el propio motor de la transformación
urbana. En todo el mundo, la calle, el espacio público por antonomasia, representa el “alma de
las ciudades”, pero en la mayor parte de las veces son simplemente lugares de paso y no
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representan el espacio colectivo que la ciudad merece.
La forma de la ciudad, la morfología de sus espacios, es el entramado sobre el que se
articula su estructura social. El orden físico con que se expresan los diferentes usos del suelo
traduce sobre el espacio un orden económico y político. Las decisiones de inversión en obras,
en infraestructura, se convierten así en reguladoras del crecimiento y de la
transformación urbana; el urbanismo se define, en esta óptica, como un proceso continuo y
sucesivo de intervenciones físicas, de opciones de transformación y de prioridades de
actuación.
La ciudad informal, sea del “loteamiento comunal” o de la favela es caracterizado por un
modo de producción de la ciudad por parte de amplios sectores de las clases populares, cuyos
bajos ingresos no les permiten acceder a los barrios y a las viviendas formales. La extrema
desigualdad social y la debilidad de las políticas públicas de construcción de vivienda y de
urbanización básica ha hecho de la favela una respuesta real por parte de los sectores más
pobres, pues con sus limitados recursos y ahorros pudieron ir construyendo, poco a poco sus
viviendas, formando verdaderas “ciudades hechas a mano”. La cuestión de la vivienda parecía
estar resuelta en esta etapa de crecimiento urbano acelerado de las megaciudades: un solo
individuo puede construir su unidad residencial. . Pero, al mismo tiempo, pocos individuos en
situación de irregularidad, frecuentemente sin títulos de propiedad, no podían construir las
infraestructuras básicas de saneamiento, agua, luz, etc, sin la participación efectiva del Estado.
Amplios contingentes de pobres urbanos han sido dejados en situación de decepción y
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marginalidad.
Comisión 3
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4. Durante las décadas de los años sesenta y setenta, los paradigmas de enmarcamiento
de esos procesos de informalidad urbana estaban dominados por una concepción economicista
.del fenómeno: las migraciones demográficas, los desequilibrios regionales, la industrialización
eran la explicación para ello.
En la década de 60 las favelas empiezan a ser objeto de políticas de erradicación, con la
consecuente destrucción de viviendas y traslado de sus habitantes a polígonos de promoción
pública. Pero la magnitud del problema ya alcanzaba un tamaño que no podría ser resuelto por
estas políticas de oferta de unidades residenciales. En Río de Janeiro, la población en favelas
ya alcanzaba casi 500.000 personas. De hecho, los nuevos polígonos seguían una lógica
distinta de aquella que formó las favelas: Ya a mediados de los años 70 se puede considerar
cerrado el capitulo de la erradicación y realojo de estos asentamientos. El escenario era de
recesión económica y ya se comenzaba a constatar una estabilización del crecimiento
migratorio/ demográfico.
Por otro lado, los nuevos sistemas políticos, más democráticos, hacían posible una
mayor participación de las comunidades de vecinos. Gobiernos y comunidades se pusieron a
trabajar juntos con el objetivo de dotar las áreas de infraestructuras de servicios, etc. Iniciase así
el proceso de urbanización de las favelas de Río, a través de proyectos piloto, o propuestas de
Urbanización Comunitária (denominado Mutirão Remunerado), etc. El habitante favelado pasó
a ser considerado como consumidor con derecho a ser atendido por todas las agencias
gubernamentales de servicios públicos. Y para facilitar el proceso de financiación, las nuevas
redes de esos servicios eran construidas con mano de obra de la comunidad. Estas
experiencias previas fueron desarrolladas puntualmente, sin abarcar todas las áreas, pero
consistieron en un gran laboratorio de ideas y formación de los técnicos municipales, lo que
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posibilitó y sirvió de base para el despegue del Programa Favela Barrio a finales del siglo XX.
5. De hecho la necesidad de entender la intervención como parte de un proceso
cumulativo y evolutivo vale la pena comentar como una cuestión a ser planteada en la
comparación es dónde se sitúa cada una de las intervenciones respecto del proceso de
inmigración campo ciudad. En Río de Janeiro, aunque el fenómeno migratorio es un proceso
que lleva más de 100 años, tuvo su punto álgido en el periodo1940-70, mientras que en Tetuan o
Yaoundé el proceso es más tardío y se sitúa entre 1980-1990, y si observamos los informes de
Naciones Unidas podemos constatar que, en la actualidad, son los países de mayores tasas de
inmigración campo ciudad donde el fenómeno de los asentamientos informales crece más
deprisa, en una clara constatación de que la ciudad convencional no puede digerir los ritmos de
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crecimiento a que se la somete.
6. Pasaré a una explicación breve de los tres casos de estudio aquí citados
anteriormente, lo que nos permitirá también reflexionar sobre la propuesta delimitada en el
Taller de Formación Técnica que nos reúne en Antananarivo, o sea, en los proyectos de
regeneración de barrios precarios, diagnosticamos los mismo problemas, pero ¿aportaremos
las mismas soluciones?
El caso de Rio de Janeiro, puede parecer sorprendente que sea en el Plan Director de
1992, donde por vez primera se reconozca formalmente la existencia de las favelas y
establezca como una de sus principales directrices garantizar la permanencia de la población
en ellas. El Programa Favela-Bairro de 1994 fue una iniciativa municipal, para “construir toda la
infraestructura y equipamientos de servicios públicos necesarios para transformar las favelas
en barrios formales de la ciudad”, no6 en algún aspecto puntual como se efectuó en políticas
anteriores, sino abarcando la totalidad de las 608 áreas y la globalidad del proceso de
Comisión 3
6
Sobre esta base se formuló una estrategia de intervención físico-urbanística, con la idea
que la integración formal, es decir, la normalización del espacio, favorecería la integración
social, el proceso de ciudadanía plena de sus habitantes. Para ello, la Alcaldía de Río consiguió
un apoyo financiero del Banco Interamericano de Desarrollo, préstamo que cubrió el 60% del
coste total aprobado para el programa.
El Favela Bairro en su primer etapa abarcó más de 1.000 has de favelas marginales
incorporadas a la ciudad formal, con programas de urbanización, equipamientos y de
integración social (para medio millón de habitantes). Su continuidad, a lo largo de los últimos
años, práctica que no es común en ciudades con cambios políticos y gubernamentales a cada 4
años, conllevó nuevas prácticas y acciones que serán explicadas detalladamente mañana
durante el Taller, por el representante de Río de Janeiro.
En el caso de Tetuan, el barrio de Koraat Sbaa con 1196 viviendas, 8580 habitantes
ocupa una superficie de 54 ha. Ubicado en terreno de ladera del otro lado del río Martil, recibió
atención prioritaria de la Agencia Urbana da Tetuan y logró la financiación para el proyecto de
reestructuración integral de The Cities Alliance, en el año 2000 (aproximadamente 275.000
Euros). Este asentamiento se apoya sobre una precaria y deteriorada vía de acceso de 6 kms en
la media ladera del Monte Ghorges. Existía en el momento del proyecto una previsión de
reconstrucción de ella por parte del gobierno. El asentamiento disponía de una infraestructura
física constituida por caminos sin pavimentar, las casas eran atendidas por una red eléctrica
domiciliar, aunque no existía iluminación pública en las calles. Las fuentes de agua abastecían a
toda la comunicad, no en rede domiciliaria, pero a través de su ubicación en diversos puntos de
la montaña. Los cinco contenedores de basura domiciliarias no atendían eficazmente la
limpieza por cuanto se encontraba basura esparcida por todo el barrio y existía un solo colector
básico de aguas sucias. Eran inexistentes esquivamientos como escuela, sanitarios, deportivos
o sociales. Diversos actores intervinieron en el proyecto denominado “Estrategias urbanas de
procesos participativos en los barrios desfavorecidos de las ciudades medias marroquíes:
mejora del barrio de Korrat Sbaa” 7que como indicado, la participación comunitaria pasó a ser
considerada dentro de la administración pública en el Estado Marroquí.
El proyecto se ha basado en la adaptación a la realidad local de las metodologías
utilizadas en la ejecución de proyectos Favela Bairro de Río y Ciutat Vella de Barcelona, en un
amplio proceso de cooperación que envolvió no solamente el gobierno local de Tetuan, o la
Agencia Nacional de Lucha contra el Habitat Insalubre, pero también el Ayuntamiento de
Barcelona, el de Río de Janeiro, la Agencia Habitat y Medcities (que había participado en la
planificación estratégica de Tetuán). Se realizó un concurso público nacional para el proyecto y
un Comitê de Slección compuesto por técnicos internacionales adjudicó el proyecto al
arquitecto Mekouar Najib, de la misma ciudad de Tetuan. Fueron planteadas nuevas tipologias
urbanas para el barrio con áreas de reparcelación, un sistema de estructuración de calles de
acceso, caminos, y plazas más racional y equilibrado, con definición de áreas ajardinadas y
bosques, instalación de equipamientos públicos (escuela, guarderia) y deportivo. Un edificio
singular fue propuesto para actuar como fachada principal del barrio, cualificando el parque
habitacional y creando un eje de animación principal mediante 1400 m2 de bajos comerciales y
una calle peatonal resultante de la alineación edificatoria. Lo interesante de esta propuesta es
que tiene mucho de vernacular respecto a los elementos de la cultura urbanística de Tetuan.
Aunque todavía poco haya sido realizado del proyecto (solamente las calles de acceso
principal), su mera existencia aliada al procesos de refuerzo de lazos comunitarios, con la
institucionalización de la Asociación de Vecinos, posiblemente, podrá actuar como elemento de
presión sobre el poder público para realizar gradualmente las mejoras necesarias para todo el
barrio.
Comisión 3
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En el caso de Yaoundé el “Programa de Mejora de la calidad de vida de los barrios de
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vivienda espontánea de la Ciudad” fue desarrollado en tres etapas. Siendo la primeras fase
entre 1995-98 para el Barrio de Melen IV con un Programa de financiación de
microinsfraestructura urbana e desarrollo de un Comité de Animación para el Desarrollo
representando los intereses de los habitantes. Entre 1999-2002 en una segunda fase desarrolló
una acción piloto para Melem IV con la entrada en el escenario de la Asociación Catalana de
Ingenieros Sin Fronteras de Espanha y la Comunidad Districtal de Yaoundé VI que permitió la
ampliación de la pauta del trabajo hacia el planeamiento del acceso al agua potable y aguas
servidas. En la tercera fase, entre 2003-2006 el Programa abarcó los seis barrios del Districto de
Yaoundé 6. Quatro de ellos se caracterizan como barrios de habitat espontaneo (Melen IV, Elig
Effa 7, Melen I y Melen 8B) y dos otros como barrios ubicados en zona periurbana (Eba y Nkom
Nkana Plateau) con una población total de aproximadamente 25 mil habitantes. El coste de la
infraestructura fue de 115 millones de francos CFA siendo que la participación de los
beneficiarios alcanzó aproximadamente 10% del total.
La gestión del programa estaba a cargo de la ERA-Cameroun (Environnement:
Recherche, Action) en conjunto con la citada Asociación de Ingenieros Sin Fronteras y la
Comunidad Urbana del Districto de Yaoundé 6 y los Comités de Animación para el Desarrollo de
Barrios que estaba encargado de la sensibilización de los habitantes, de la colecta y gestión de
la contribuición local.
Los “Proyectos de Barrio” fueron diseñados según un muestrario de tejidos
reestructuradores en 5 niveles de anchura de las calles. Las infraestructuras implementadas
constaron de caminos peatonales, un puente para aceso de vehiculos y pasarelas peatonales,
canales de drenaje de aguas pluviales (betonée), letrinas de fosas sépticas ventilada y arreglo
de un “castillo de águas” que estaba contaminado por aguas sucias. Un programa de
regularización de la propiedad o “securisation fonciére” (termino preferible a la legalisation
foncière”) fue desarrollado sobre la base de la aplicación de un “loteamiento a posteriori” y a
partir de las mejoras de los barrios “ilegalmente” ocupados.
El proyecto contó también con una importante investigación de salud publica sobre la
falta de instalaciones adecuadas de aguas sucias (assainissement des eaux usées et excréta) y
también sobre las prácticas de los actores en los barrios informales. Enfermedades como la
diaréia infantil alcanzaba tasas altas por la falta de condiciones higiénicas adecuadas,
sobretodo en niños de 12 a 23 meses (más expuestos a contaminaciones). Las condiciones
previas indicaban la presencia residuos sólidos y líquidos dentro de las zanjas y estagnación de
aguas usadas. Además las fuentes de agua de pozos se encontraban contaminadas por
contacto directo con letrinas. Presencia de viviendas en áreas inundables y falta de acceso para
la coleta de basura dentro de los barrios. Las campañas de sensibilización comunitaria
sobretodo en las areas alrededor de los pozos de agua y mejora de las condiciones de las
letrinas y dentro de las viviendas de realizó y distribuyó sellos fijos de estoque de aguas,
resultando en una reducción de 18% en las tasas de enfermedades intestinales.
Comisión 3
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7. De las tres experiencias he podido extraer una misma conclusión. Si el concepto de
urbanización se refiere al “resultado de una serie de intervenciones físicas de alteración del
espacio, producidas en tiempos y épocas diversas, generadas por actividades que han ido
adaptando sus requerimientos a las posibilidades que emanaban de un espacio físico
preexistente”, cuales son entonces los principales problemas del espacio urbano marginado,
donde no hubo alteración significativa desde la instalación de precarias viviendas? A partir de
los casos presentados se pone en evidencia, la correlación entre partes urbanizadas formales e
informales, que mientras en Río de Janeiro o Tetuán se interviene en una aglomeración de
predominio básicamente de tejido formal, en Yaoundé el tejido informal es el predominante.
Por otra parte los asentamientos informales de Rio de Janeiro, Tetuan e Yaoundé, según
hemos visto, tienen los mismos problemas pero que también tienen en común las mismas
prioridades, plasmadas en cuatro aspectos:
-Urbanización a niveles aceptables para asumir la vida colectiva
-Conexiones viales y transporte con el resto de la ciudad
-Equipamientos colectivos que doten de vida social y sirvan de ejercicio de derechos de
ciudadanía.
-Regularización de la Propiedad de la vivienda, como mecanismo de fijación al entorno
social, de interés por la consolidación del patrimonio.
Por lo que respecta al tema fundamental de mi intervención, el qué entendemos por
niveles mínimos aceptables de urbanización, y desde la premisa ya enunciada de que la
urbanización se caracteriza por la posibilidad de su construcción cumulativa en el tiempo, de
forma que va aumentando su complejidad, los elementos que se han mostrado como
indispensables son:
-El drenaje de las aguas pluviales
-El alcantarillado de las aguas sucias
-La consolidación de la base de los caminos
-El aprovisionamiento del agua potable
-La distribución de la energía eléctrica.
Pero las soluciones para dar respuestas a estos problemas tienen muchos niveles
9
diferentes. El costo total de aplicar de forma mimética técnicas propias de las ciudades
consolidadas del primer mundo puede llegar a ser de hasta seis veces el coste de aplicación de
soluciones más primarias, más adecuadas al nivel de desarrollo local; y , por eso, el gran debate
del programa Favela-Bairro y de tantos otros es como escaparse de la dictadura de las
soluciones importadas, de las exigencias de los manuales y reglamentos de unas compañías de
servicios ajenas a la preocupación de extensión de las redes a niveles aceptables, de unos
técnicos de la administración pública frecuentemente formados en técnicas de países más
adelantados.
No quiero extenderme sobre esta vital cuestión, solo destacar que los tres ejemplos
citados y sus intervenciones, fueron capaces atender un nivel de urbanización caracterizado
por:
-Soluciones pensadas para el lugar a intervenir, labor de equipos técnicos locales, de la
Administración pública, o de encargos a técnicos extranjeros, o equipos mixtos,
-Utilización de técnicas simples y propias,
-Planificadas vislumbrando la posibilidad de su complejidad en el futuro,
-Construidas con la colaboración de sus habitantes.
Comisión 3
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Los objetos de urbanización se refieren a los aspectos antes señalados; la simple
compactación del camino con drenaje lateral adecuado, el hormigón como recubridor de los
itinerarios principales, la recogida de aguas usadas y su tratamiento conjunto muy a menudo
con simple lagunaje, la
atención prioritaria al agua potable, de inicio servida en fuentes
controladas pero enseguida transformada en red de abastecimiento, la utilización de postes
conjuntos de electricidad y alumbrado, la instalación de recogedores de basura, y la integración
dentro del concepto de urbanización de espacios de uso comunitario ligados a los
equipamientos colectivos.
La definición de un nivel mínimo imprescindible de urbanización afecta a uno de
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problemas cruciales en la actualidad en muchas ciudades; gran parte de la urbanización del
planeta ha sido construida mediante procesos de urbanización espontánea, basados en la
sucesión de ocupación-del suelo, parcelación, edificación y finalmente urbanización que suele
suponer la culminación del proceso. Son procesos de construcción de ciudad en condiciones de
absoluta precariedad, en los que se ha partido como base el estiramiento del camino o de la
malla limítrofe, que a la vez sirve de acceso y drenaje, y fundamentalmente de definidor y
perímetro de lotes de parcelas (cuando no se han apoyado construcciones sobre
construcciones con ausencia muchas veces de camino, como en las favelas brasileñas).
8. Esta adopción de niveles mínimos aceptables ha de ser entendida como el primer paso
para que, con el tiempo, la urbanización alcance más complejidad. A eso me refiero cuando
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señalo el concepto de gradualidad, que quiere reflejar esa construcción progresiva de la
urbanización, con existencia de un largo periodo de tiempo en el que los servicios aprovechan
infraestructuras preexistentes, a menudo de origen rural, para desarrollar nuevas funciones;
también a la posibilidad de una construcción gradual de las infraestructuras, primero más
simples y luego mejoradas hasta alcanzar niveles de complejidad mayores; e incluso, en este
mismo orden de cosas, el aprovechamiento de las otras infraestructuras para mejorar
temporalmente el propio grado de eficacia de un servicio.
La exigencia de los servicios a suministrar, e incluso los propios estándares técnicos de
su producción sobre el espacio, deben entenderse como resultado de la evolución social,
económica y tecnológica de una determinada sociedad, que acaba plasmando en textos legales
y normas técnicas sus propias autoexigencias sobre el tipo de ciudad a construir. Pero no
constituye ello más que la plasmación temporal de un determinado nivel de calidad,
correlacionado con el nivel de renta de esa sociedad, y, aun y así, no es posible entenderlo como
respuesta unívoca a todo los supuestos de urbanización de esa misma sociedad.
9. Así pues, la solución de urbanización ha de ser adecuada al tipo de espacio a
urbanizar y al contexto en que se ubica. Los niveles de urbanización se han de entender como
adecuados a la resolución del tipo de problema descrito, pero también presentan utilidad en el
tratamiento de urbanizaciones de segunda residencia construidas en países más adelantados,
también con características de informalidad legal o al margen del planeamiento urbanístico;
pero no debe deducirse su aplicabilidad simplemente de la densidad de ocupación, de la
posición periférica del emplazamiento, o de otros factores análogos.
Comisión 3
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Serán las condiciones específicas del lugar, su inserción dentro de la trama urbana, y
la predominancia y compatibilidad entre esas funciones las que predeterminen la solución de
urbanización a adoptar. Los aspectos funcionales correspondientes a cada tipo de servicio
urbanístico estarán también presentes, pero no de forma aislada sino desde el entendimiento
de su pertenencia a una red que servirá, frecuentemente, zonas más amplias de la ciudad. En
suma, la concepción de las infraestructuras de servicios urbanísticos se mueve dentro de una
gran variedad de soluciones, en una clara relación con los requerimientos del problema a
resolver; y el enfoque de su proyecto ha de ser resuelto desde una perspectiva que no sólo se
sustenta en las diferencias de solicitación, uso y significado de un determinado espacio, sino
que alcanza su real dimensión en la necesaria flexibilidad de las redes para su crecimiento y
transformación, en la posibilidad de su construcción gradual, y en su facilidad de sustitución.
10. Ello nos lleva a una última reflexión; que tiene que ver con destacar el papel
fundamental que juega el espacio público, la calle, como elemento integrador de una
sociedad. Porque la calle es el principal elemento de organización formal de la ciudad, sus
alineaciones y rasantes definen la organización del espacio privado, de las edificaciones, es el
principal canal de drenaje de la ciudad, es también el canal de distribución de todas las redes de
los demás servicios técnicos, es el espacio sobre el que se manifiesta la movilidad en toda
suerte de medios de transporte, es el principal lugar de vegetación, religa los parques con el
espacio rural exterior, y condiciona el ecosistema urbano, y, fundamentalmente, es el espacio
de manifestación de la ciudadanía, lugar de las relaciones sociales y de transmisión cultural
El diseño de espacio público debe reflejar una política de recuperación de la ciudad, y por
ello debe recoger todas las solicitaciones emanadas de las funciones a desarrollar.
Urbanización quiere decir, pues, construcción del espacio público y todas las soluciones a
adoptar adquieren así un alto contenido político, reflejan el grado de atención a la ciudadanía,
siendo el más primario método de redistribución de renta.
Rio de Janeiro, Tetuan e Yaoundé según hemos visto tienen los mismos problemas pero
que también tienen en común alguna experiencia de cooperación concretada en proyectos de
rehabilitación integral de sus barrios marginales y insalubres. La transferibilidad de la
metodología exitosa del Favela-Bairro no condicionó las soluciones en países de diferentes
culturas y niveles de urbanización, al revés, permitió el intercambio de pautas técnicas,
posibilitó que sus gestores y técnicos avanzaran en nuevos conocimientos.
Las visitas técnicas realizadas entre las partes, en definitiva, amplió el debate sobre la
reducción de la pobreza urbana, en un proceso de “circulación de ideas” que seguramente
influenciará positivamente el desarrollo de los distintos barrios. El énfasis en que las
metodologías fueran adaptadas a sus propias condiciones físicas, sociales y culturales puede
ser comprobada por el carácter propio de la cultura urbanística de las tres ciudades. Sin
embargo, adoptaran gran parte de la exitosa metodología del Favela Bairro.
La metodología aplicada, la fijación de condiciones diferenciales de urbanización, la
introducción de sistemas de regularización de la propiedad y de la vivienda, constituyen un
marco técnico de referencia: un nuevo enfoque del urbanismo aplicable a la enorme cantidad
del espacio urbano de la pobreza existente en el mundo.
Comisión 3
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Korrat Sbaa - Tetuan
Yaoundé - Cameroun
Comisión 3
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Favela Bairro - Rio de Janeiro
Comisión 3
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Nivel mínimo de urbanización
Comisión 3
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Verena Andreatta
Arquitecta y Urbanista
Graduada por las Faculdades Bennett (Rio de Janeiro, 1981). Master en "Housing, Planning and Building"
por el Institute for Housing Studies (Rotterdam, 1984). Directora de Proyectos Urbanos y Presidente del Instituto
Municipal de Urbanismo de la Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro (1993-2000), periodo en que participó de la
gestión de los emblemáticos programas de rehabilitación urbana – “Rio-Cidade” y “Favela-Bairro”. Actualmente
trabaja como Consultora en temas de Asentamientos Informales para la Asociación Mundial de Grandes metópolis
Ciudades (Metropolis). Es diplomada en el Doctorado en Urbanismo en la UPC-ETSAB (Barcelona).
1
Davis, Mike. Planeta Favela. Ed. Boimtempo. São Paulo, 2006
2
Herce, Manuel (ed.) y Magrinyà, Francesc. La Ingeniería en la evolución de la urbanística. Edicions UPC. Barcelona, 2002.
3
Magalhães, Sergio. Sobre a Cidade: habitação e democracia no Rio de Janeiro. Pro Editores. São Paulo, 2002.
4 Andreatta, Verena. Ciudades Hechas a Mano. Catálogo de la Exposición de Sur a Norte. Ciudades y medio ambiente en América Latina, España y Portugal. La
Casa Encendida. Madrid, 2002.
5 Magrinyà, F.y Michelutti E. Los mecanismos de interacción entre la cooperación internacional y la gobernanza local en Rio de Janeiro (Brasil) y en Yaoundé
(Camerún). 7th N-Aerus Conference. Darmstadt. Germany, 2006. Véase web: http//www.naerus.net/sat/workshops/2006/papers.htm
6 Sobre el Programa Favela Bairro véase las siguientes publicaciones: Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro/Secretaria Municipal de Habitação.Cidade Inteira: A
política habitacional da cidade do Rio de Janeiro(incluye los programas Favela-Bairro, Bairrinho y Grandes Favelas), (1999 o también el libro de Conde, LP e
Magalhães, Sergio. Favela-Bairro: uma outra história da cidade do Rio de Janeiro. Vivercidades. Rio de Janeiro,2004. Outra publicación importante sobre el tema
está en: Bracarz, José (colaboración M. Greene y E. Rojas). Ciudades para Todos: la experiencia reciente en programas de mejoramiento de barrios. Sección de
Publicaciones del BID-Banco Interamericano de Desarrollo. Washington DC, 2002.
7 Para más información sobre este proyecto véase la “Memoria de Proyecto de Mejora y Reestructuración del barrio de Koraat Sbaa” un informe elaborado por la
Empresa Socintec IBV dirigido al Ayuntament de Barcelona. REf. 00ET683 de febrero del 2003.
8 Magrinyà, F, 2006..op.cit nota 5.
9 Herce, Manuel. La urbanización como soporte acumulado de la construcción de la ciudad (capítulo 1). In: Herce, Manuel y Miró, Joan. El soporte infraestrutural
de la ciudad. Edicions UPC, 2002.
10
11
Herce, M., 2002. op.cit nota 9.
Herce, M., 2002. op.cit nota 9.
Comisión 3
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PROYECTO DE REGENERACIÓN INTEGRAL
DE LOS BARRIOS DE ANDAVANAMBA Y ANOSIBE
Verena Andreatta a partir del power point presentado por el Sr. Lalaonira Rahamefy (Director General de la SEIMAD)
1. ESPECIFICIDADE DEL LUGAR
La capital de Madagascar, Antananarivo ubicada en una meseta de colinas entre 1250 y
1435 metros de altura esta ubicada en un territorio de topografia diversificada. Las areas de
pantanos, denominadas l'Ikopa, la Sisaony et la Mamba se encuentran en las cotas de 1.250 m y
componem la planicie inundable. Esta plana protegida por un dique en la orilla derecha del río
Ikopa (PIRD = 1.750 ha, soient 20% de la surface administrative de la CUA). Caracterizase por
una fuerte cultura de arroz y horticultura en su periferia. Las precicipationes anuales son de
1300 mm siendo que 90% de esa cantidad suele ocurrir durante la estación de ciclones. La
temperatura mediana es de 18,5 ºC y puede variar de 5 °C à 32 °C.
Las vistas caracteristicas de Antananarivo muestran - en la parte Leste, una pequeña
montaña coronada por la ciudad antigua, que se desarrolla sobre las laderas que bajan de la
ciudad, y los campos cultivados en la parte inundable cubre toda una estensa franja de
terreno.Alrededor del lago Anosy, cuyas orillas del lago estan urbanizadas, la urbanización es
formal, con ocupación de buena calidad.
La aglomeración de Antananarivo o la denominada Comunidad Urbana de Antananarivo
(CUA) es la Capital politica y economica del pais concentrando 55% de su Produto Interno
Bruto. Dividia en 6 districtos o barrios tiene 1100.000 habitantes y ocupa una area de 85 km². La
extensión metropolitana de Antananarivo (FIFTAMA) esta compuesa por 27 comunidades
periféricas que suman 600.000 habitantes en 340 km². Vale destacar que los percentuales de
población muy joven son bastante altos.
2. LA PROBLEMATICA
El problema destacable respecto a la situación de la ciudad de Antananarivo es que se
caracteriza por unipolaridade dado que el povoado originado en la colina provoca un flujo
convergente de población y, en consecuencia, la saturación del centro de la ciudad. Las
infraestructuras, en red radioconcentrica, estan subdimensionas y el paso obligatorio por el
centro de la ciudad congestionando os antigos desvios. La red ferroviaria esta abandonada. Los
accesos de entrada al centro de la ciudad estan limitados. Hay una dispariedad respecto a las
redes de viales que son muy densas en un rayo de 3 km pero que desaparecen en la periferia.
Los servicios de transportes son antiquados y las estaciones de buses en el centro de la ciudad
desbordan su capacidad para albergar la población usuaria. Se verifica también que hay
aparcamientos insufientes para atender a la demanda de vehiculos que acceden al centro de la
ciudad.
Comisión 3
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El problema destacable respecto a la situación de la ciudad de Antananarivo es que se
caracteriza por unipolaridade dado que el povoado originado en la colina provoca un flujo
convergente de población y, en consecuencia, la saturación del centro de la ciudad. Las
infraestructuras, en red radioconcentrica, estan subdimensionas y el paso obligatorio por el
centro de la ciudad congestionando os antigos desvios. La red ferroviaria esta abandonada. Los
accesos de entrada al centro de la ciudad estan limitados. Hay una dispariedad respecto a las
redes de viales que son muy densas en un rayo de 3 km pero que desaparecen en la periferia.
Los servicios de transportes son antiquados y las estaciones de buses en el centro de la ciudad
desbordan su capacidad para albergar la población usuaria. Se verifica también que hay
aparcamientos insufientes para atender a la demanda de vehiculos que acceden al centro de la
ciudad.
En definitiva se constata que hay una fuerte problemática respecto a la movilidad en la
ciudad caracterizada por la congestión viaria, poluición, stress y enormes pérdidas de tiempo en
la espera y durante los percursos en los transportes generando, por otro lado, perdidas
economicas de difícil valoración. Respecto a la situación infraestructural de la ciudad la falta de
saneamiento, la escasses de viviendas, las constantes inundaciones, por seren estructuras
antiguas su caducidad es relevante, sobretodo respecto al tema mas grave de la ciudad que se
refiere a los sin numero de problemas de acesso al agua potable.
3. LAS RESPONSABILIDADES DE LOS PODERES PUBLICOS
Las responsabilidades de los poderes publicos de Antananarivo se refieren lo siguente:
-Prevención de las inundaciones y garantias de contención para las zonas edificadas;
-Gestion del espacio: control de la extension y de densidad urbana;
-Permeabilidad de la movilidad: diminución de los congestionamentos, renovación de las
vias de la ciudad y transportes publicos acequibles para la población, etc.;
-Lucha contra la pobreza: reduccion del sector informal, aumento de la renta, diminuición
de la inseguridad, etc.
-Salubridad publica: lucha contra las epidemias (peste, colera), acesso al agua potable y a
la asistencia medica, sensibilizacion contra la SIDA, etc.
Hay que destacar que parte de estas responsabilidades son compartidas con la CUA.
Comisión 3
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UNA RESPUESTA DE LA COMUNIDAD URBANA DE
ANTANANARIVO RESPECTO A LAS PROBLEMATICAS
PRESENTADAS: RESTRUTURACIÓN DE LOS BARRIOS SUR
OESTE DE LA CAPITAL
La zona de intervención esta ubicada dentro de la planície inundable de la Capital y los
barrios precarios representan aquellos más densos de la Capital.
El perimetro de intervención compreende 22 sectores (denominados fokontany) en dos
barrios y población de 150.000 habitantes,del que 80.000 (o 53%) son mujeres y 75.000 (50%)
son hombres jóvenes (con menos de 25 años).
La situación era bastante dramatica para las poblaciones que vivian en estos barrios
siendo que la principal problemática detectada en ellos descansaba en los siguentes aspectos:
- La principal via estructuradora de los barrios (RN 1) estaba totalmente impraticable y
transformada en cloaca y deposito de residuos solidos, etc;
- Los barrios eran insalubres y foco de colera y de la peste;
- Un sitio inundable bajo cualquier regimen de estación de lluvias;
-Ausencia de equipamentos sanitários fuera del eje principal;
- Los mercados informales implantados en terrenos publicos no acondicionados o
autorizados;
- Ausencia de servicio de transportes interno los barrios, provocando una ausencia de
equipamientos de base y de acumulación de basuras por la inacesibilidad para su
colecta;
- Una economia de barrio en permanente regresión;
- Una zona abandonada, foco de grande delinquencia.
Barrio suroeste d'Antananarivo: Andavamamba
La prioridad se ha dado a los trabajos que necesitaban realización inmediata como la
construcción de la avenida estructuradora de esa zona, la RN1 y el Mercado de Anosibe.
Un grande proyecto elaborado por la Comunidad Urbana de Antantanarivo fue
desarrollado para los Barrios de Andavamamba y de Anosibe, para la mejora de las condiciones
de las poblaciones menos favorecidas:
Comisión 3
18
-Rehabilitación del eje principal (RN1), con separación de los flujos (enlace entre
barrios/via de servicio de transporte local) y acondicionamieto urbano (parada de
autobuses, taxis, estacionamientos, paseos, pistas ciclables, acesos ribereños, y del «
Petit Boulevard » (Rocade) ;
-Rehabilitación y extensión de las infraestructuras de las vias de servicios dentro de los
barrios
-Rehabilitación y extención de los sistemas de saneamiento y drenage (depositos de
aguas, alcantarillas de aguas sucias y drenage);
-Rehabilitación del Mercado de Anosibe (45.000 m², 1.700 puestos de venta) ;
-Construcción de quatro mercados locales para los distintos barrios;
-Construcción de un mercado de flores;
-Construcción de una estación de « taxis be » o sea, minibuses colectivos;
-Construcción de equipamientos sanitarios dentro de los barrios (fuentes publicas,
lavatorias, bloques con WC y duchas ;
-Implantación de contenedores para residuos solidos y organización de la pré-colecta.
Movilización de los actores para el desarrollo de la
Comunidad Urbana de Antananarivo:
- Elaboración de un programa integral : 5 milliones de Euros, donación de la Agencia Francesa
de Desarrollo (Agence Française de Développement -AFD) :
1 – Rehabilitación de la rede de saneamiento de la RN1 y de los barrios alrededor;
2 – Reconstrucción de la Route Nationale 1 sobre 4,5 km en la ciudad y las vias locales de
servicios de los barrios;
3–Seguimiento social (construcción de equipamientos comunitários y de gestión
participativa).
- Conexión por el Petit Boulevard, avenida de contorno del Centro de la Ciudad: 4 milliones de
Euros, donación de los Fondos Europeos para el Desarrollo (FED) ;
- Rénovacón del mercado atacadista de Anosibe: 4 milliones de dólares, préstamo del Banco
Mundial (IDA) :
-Construcción de 1.800 stands cubiertos y instalaciones de infraestructuras de
saneamiento ;
- Construcción de un estacionamiento y de carga-descarga;
- Puesta en marcha de un sistema de gestión envolviendo los mercaderos y agentes de la
CUA ;
- Coordinación de las actividades de las ONGs (Handicap International, Care, InterAide, ENDA,
AFVP, etc.) y refuerzo del tejido associativo dentro de los barrios (gestión comunitária de los
equipamientos sanitarios).
Comisión 3
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Conclusión
Después de la realisación del proyecto, fueron detectadas mejoras respecto a :
- Ninguno caso de cólera fue recenseado dentro de esta zona ;
- Rénovación de las viviendas por parte de sus habitantes;
- Desarrollo de las estructuras comerciales;
- Implantación de nuevas actividades.
Estas operaciones fueron integradas dentro del nuevo Plan Director de Urbanismo de la
Aglomeración con la previsión de estenderse al conjunto de la Planicie Sur de Antananarivo.
Comisión 3
20
Comisión 3
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Comisión 3
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Comisión 3
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Rahamefy Lalaonirina
Director General de SEIMad
(Sociedad de equipamiento inmobiliario de Madagascar)
Responsable de existencias en la sociedad de ventas de productos informáticos Europa (Tourcoing,
Francia) (1989/1991). Auditor nocturno en el hotel-restaurante Fimotel de Lille, Francia (1991/1994). Formación en
régimen de alternancia sobre control de calidad en la sociedad SEL / Jardin au bout du monde (Herblay, Francia)
(1991/1994).Director comercial / asesor / responsable del control de calidad para la exportación en el Grupo DERA
(actividades: artesanía, hostelería, turismo, carpintería...). Organización y participación en varias ferias en el
exterior (Printemps, Feria de París, Feria de Ruán…) (1995/1999). Director del gabinete del alcalde, teniente de
alcalde (mayo-agosto de 2002). Coordinador general de la Oficina de Desarrollo de Antananarivo (BDA),
Ayuntamiento de Antananarivo.
Planificación urbana y urbanismo. Diseño, puesta en marcha, seguimiento y control de proyectos de
infraestructuras y de equipamientos, en calidad de promotor designado por el Ayuntamiento de Antananarivo y los
municipios de su conurbación (2003/2005). Miembro del Consejo nacional del patrimonio y del Comité técnico para
la reconstrucción del Rova (desde 2006). Comunicación del presidente Marc Ravalomanana en las elecciones
municipales (1999) y presidenciales (2001). Organización de la informatización de la sociedad Credis SARL (19871988). Estudio del impacto de los folletos publicitarios sobre los consumidores para la sociedad UGCL Distribution
de Bois-Colombes (1985).
Comisión 3
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LA PROBLEMÁTICA AMBIENTAL METROPOLITANA
EN MANANTIALES ACUÍFEROS:
EL CASO DE SÃO PAULO
Elisabete França
1. Ciudad - Espacio de Diversidad
Escena de transformaciones rápidas y grandes, la ciudad se convirtió en el gran icono del
siglo XX, configurándose como la expresión más compleja de la existencia humana y, por
consiguiente, como el espacio aglutinador de antagonismos, de conflictos, de contradicciones y
también de las más variadas manifestaciones creativas del hombre.
Pasa a ser un territorio privilegiado para el establecimiento de las relaciones humanas, y
es por excelencia, el espacio del poder y de la concentración de riquezas dónde se concentran
los mercados financieros, las corporaciones internacionales y otros agentes de las capitales
transnacionales. Como consecuencia las ciudades se obligan a estructurarse de manera a
contestar a las nuevas demandas de esta organización económica que tiene como uno de sus
objetivos principales, permitir la aceleración del flujo de información.
Al se estructurar para los nuevos tiempos, las ciudades no presentan resultados
compartidos para el conjunto de sus habitantes, pero reflejan, aunque de manera diferenciada,
en cada región del planeta, las desigualdades de la distribución de riquezas, los valores étnicos,
políticos, socioeconómicos, culturales, religiosos, así como el aprendizaje del desarrollo
tecnológico y las potencialidades con relación a los recursos naturales.
Como consecuencia de esta complejidad no es posible determinar una única pauta que
resulte en un modelo universal de actuación. Se hace necesario repensar los contenidos
teóricos, tecnológicos y prácticos para la intervención en las ciudades, mientras entendiendo
que se trata ahora, de un grupo de colectividades con identidad propia.
Es importante destacar que esta nueva realidad urbana presenta condiciones distintas
en los países en desarrollo; en estos se muestran con gran fuerza las dificultades que los más
pobres encuentran para establecerse, resultando en un crecimiento urbano incesante y
desenfrenado, en general perece de políticas públicas capaces de ayudar a las necesidades
más inmediatas de la población carente.
Lo que se busca ahora, en lo que toca a las políticas públicas son soluciones mucho más
complejas, que respeten la diversidad existente. Tales soluciones no son sólo en la
administración pública, sino también en las universidades, en las propuestas de los
especialistas.
Según Dimenstein (2002), la solución para los problemas urbanos graves en el campo de
la infraestructura, de la habitación, de la escasez de servicios públicos, del crecimiento de los
índices de violencia, está en “buscar la ética de las calles, oír y ver otras personas, otros
horizontes en espacios que, de tan deteriorados, parecen no tener ningún horizonte. Oír esas
personas tan calladas, ruidosas solo en la violencia, y hacerlas generar y participar de la
construcción es producir por la ética el respeto al otro. Estética del pertenecimiento".
Comisión 3
25
Es este el concepto básico de los proyectos de gran escala de urbanización de favelas
que algunas ciudades brasileñas están adoptando, incluyendo allí, las acciones del Programa
Guarapiranga. Además del suministro de servicios básicos de infraestructura, se aborda el
concepto de pertenecimiento, de reforzar el sentido de la identidad, de la creación de raíces
en el lugar dónde se vive.
2. Sustentabilidad - Un Nuevo Desafío para la Gestión de
las Ciudades
En estos nuevos espacios de diversidad, también ganaron importancia, desde los años
80, el concepto de desarrollo sustentable que se considera un elemento importante en el
formato de políticas públicas. Tres foros mundiales importantes definen y refuerzan el concepto
y el grupo de países miembros de las Naciones Unidas firma un compromiso para su adopción.
El informe Bruntland, presentado por la Comisión Mundial del Medio Ambiente y
Desarrollo a la Asamblea de las Naciones Unidas en 1987, consolidó el concepto como siendo
el “progreso económico, social y político de manera de asegurar la satisfacción de las
necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras de
satisfacer sus propias necesidades”. El mensaje difundido para todos los países miembros de
las Naciones Unidas aclara que el crecimiento económico debe ampararse en el equilibrio
global necesario y que las decisiones gubernamentales sobre las formas de desarrollo
adoptadas deben analizarse con relación al costo/beneficio de los efectos futuros, de manera a
garantizar los recursos para las generaciones que vendrán.
La Conferencia Mundial sobre el Medio Ambiente y Desarrollo - ECO-92 consagró el
concepto de desarrollo sustentable en el calendario mundial, y aprobó la creación del
Calendario 21, instrumento importante para la adopción y operación del concepto. En la
búsqueda del desarrollo sustentable, el Calendario 21 defiende un programa que es asumido
por los gobiernos locales, con la participación fuerte de los varios sectores de la sociedad civil,
hoy una realidad casi universal en lo que se refiere a la preservación del medio ambiente y a la
calidad de vida.
Finalmente, en 1996, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos
Humanos - Habitat II discutió como asunto central el futuro de las ciudades, o sea, garantizar la
propia ciudad y darle acceso, demostrando la importancia de la vida urbana en la perspectiva
del siglo XXI. En Estambul se establecieron compromisos de solidaridad a respecto de vivir en
las ciudades y, a partir de ellas, construir ciudades sustentables, más justas, acogedoras y
democráticas.
Comisión 3
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3. Pobreza Urbana - Un Desafío Antiguo para la Gestión de las
Ciudades
Se agrega a esta forma de organización urbana contemporánea, el proceso de
urbanización acelerado que se concentra en los contingentes de población en un número
considerable de grandes ciudad-metrópoli, como consecuencia de la búsqueda por
oportunidades mejores de desarrollo individual.
Según los datos del informe sobre la Situación de la Población Mundial - 2007, elaborado
por el Fondo de Población de las Naciones Unidas - UNFPA, el mundo urbano alcanzará en
2008 un número significativo de 3,3 mil millones de personas que viven en áreas urbanas, lo que
representa más de la mitad de la población mundial.
Hasta 2030, ese número debe llegar a casi 5 mil millones de personas, aproximadamente
80% de la población mundial. Como consecuencia, los gobiernos deben estar atentos para el
hecho que la concentración de pobreza aumentará, así como el crecimiento de los
asentamientos precarios sin infraestructura básica que hoy se encuentran en casi todas las
ciudades grandes y medianas.
El informe alerta que “muchos de estos nuevos habitantes serán pobres. El futuro de
estas personas, el futuro de las ciudades en los países en desarrollo, el futuro de la propia
humanidad dependerá de decisiones tomadas ahora”. Surge entonces la importancia de
compartir las experiencias bien sucedidas que proponen las acciones para la resolución de los
problemas existentes, y que están en sintonía con el reconocimiento de esta realidad mundial.
El caso brasileño en lo que se refiere a la evolución de la población urbana, se insiere en
esta realidad común a varios países. La evolución migratoria brasileña, rural-urbana, entre las
décadas de 40 y 90, es significativa - la tasa de la población urbana pasó de 26,35%, en 1940,
para 80%, en 1980. La rapidez de evolución de este proceso, tuvo como resultados una serie de
fenómenos que contribuyeron para el cuadro de pobreza urbana observado en todas las
grandes ciudades brasileñas, llegando a afectar actualmente las áreas medianas.
Entre las décadas del 60 y 90, las áreas urbanas recibieron una nueva población de
ochenta y cinco millones de habitantes. Una parte significativa de este contingente pasó a vivir
en lugares sin acceso a los servicios básicos de infraestructura, casas dignas, espacios de
pasatiempo comunitarios, servicios de salud y educación. Recién venidos del área rural y de
ciudades más pequeñas, una parcela significativa de estos nuevos moradores tiene como
destino la ocupación de áreas degradadas, tales como favelas, conventillos, palafitos y lotes
clandestinos que desvinculados de la ciudad formal, se localizan en general en los suburbios de
las grandes ciudades o en los antiguos y deteriorados centros históricos.
Se calcula que en las dos metrópolis brasileñas más grandes, São Paulo y Río de
Janeiro, la población que vive en esta situación límite equivale a casi 40% del total de los
moradores, o sea, 4 millones en São Paulo y 2 millones en Río de Janeiro.
En el caso de São Paulo, ciudad y región metropolitana, el aumento de la ocupación
inadecuada que en las décadas de 70 y 80 fue mantenido por la migración de otras áreas del
país y del estado, en los años recientes resultó de la migración interna a la región, del centro de
la metrópoli para los suburbios, donde están localizadas las frágiles áreas de manantiales.
Comisión 3
27
A pesar del cuadro de necesidades que tal proceso de urbanización demanda de los
gestores públicos, es necesario reconocer que la migración rural-urbana, en general, todavía
resulta en una mejora de la calidad de vida de las poblaciones que llegan para vivir en la ciudad
grande, porque la concentración demográfica posibilita mejores índices de productividad en el
trabajo y favorece el acceso al suministro de servicios básicos, a precios mejores cuando no
gratuitamente.
En otros términos, la urbanización acelerada de las ciudades, en principio facilitó un
progreso relativo a la asistencia de las necesidades básicas de la población lo que no significó,
por otro lado, la eliminación o la reducción sustancial de la pobreza. Como defiende Brakarz
(2002), lo que prevalece hoy es lo que se llama de pobreza económica, caracterizada por la
insuficiencia de una renta que garantice la supervivencia en el ambiente urbano.
En la ciudad de São Paulo, el mercado formal de viviendas ha sido incapaz de atender a
la demanda de tierras y casas para un segmento considerable de la población; y colabora para
esto, la incapacidad de pago de las familias de baja renta cuyo poder adquisitivo casi nunca es
compatible con los valores de los terrenos o habitaciones ofrecidas por el mercado formal. Los
precios elevados se deben principalmente a la escasez de oferta de terrenos a precio y
localización compatibles.
Otro factor para destacar que colabora con la exclusión de un contingente razonable de
familias del mercado formal, es el nivel de exigencia de las normas urbanísticas en vigor, que
imponen modelos de infraestructura y servicios que encarecen el valor de los terrenos,
empujando, todavía más, la población de baja renta para las áreas informales de la ciudad.
Imposibilitados de tener acceso al mercado formal de habitación, los pobres optan por
ocupar terrenos de bajo interés comercial o de uso limitado por la legislación urbana, áreas
desconsideradas por el sector formal de producción de habitación.
Lo que se puede observar como consecuencia de esta informalidad, es la ocupación
cada vez más acentuada de áreas sujetas a restricciones medioambientales, áreas de riesgo
con declives acentuados o sujetos a inundaciones, áreas contaminadas, áreas vecinas a
terraplenes sanitarios o depósitos de basura, entre otros. También, puede observarse como
hecho recurrido, la ocupación irregular de terrenos destinados a obras públicas no ejecutadas.
En São Paulo, los asentamientos informales concentran una cantidad grande de
problemas sociales, sobre todo aquellos vinculados a condiciones de insalubridad resultantes
de la ausencia de infraestructura básica, que se acentúan frente a la vulnerabilidad de los
grupos que allí viven, causada por factores relacionados a la informalidad en el empleo,
4. Manantiales - Un Riesgo para la Sustentabilidad de la RMSP
(Región Metropolitana de São Paulo)
Como parte de este cuadro de pobreza periférica, un caso merece relieve: las áreas de
protección de los manantiales localizadas al sur de la ciudad, dónde la población que se instala
al margen de la legalidad establecida, emigran para los espacios vacíos existentes en estas
áreas de protección, poniendo en riesgo el suministro de agua de la región metropolitana.
Comisión 3
28
De esta manera, en los municipios vecinos que son parte de este cuadrante sur de la
región metropolitana y tienen sus territorios en parte o en la totalidad clasificados como área de
protección de los manantiales, se encuentra una situación similar. Parte significativa de los
moradores de estos municipios, sobre todo las poblaciones de baja renta, instalan residencia en
estos lugares por fuerza de la oportunidad del precio de la tierra, que se encuentra en la mayoría
de las veces en el mercado informal, aunque su vínculo laboral, cuando existe, esté en la ciudad
de San Pablo. Así, aumenta la ocupación en las áreas de manantiales, y aumentan los costos
para la ciudad considerablemente, sobre todo, cuando considerados los factores de transporte
y circulación.
Los problemas medioambientales de la Región Metropolitana de São Paulo - RMSP están entre los de mayor desafío en el país. Área de escasez extrema de recursos hídricos,
tiene en los manantiales de la cuenca del Alto Tietê su mayor fuente de abastecimiento, que está
bajo la amenaza creciente de pérdida, o por lo menos, de gran encarecimiento de uso, debido a
la polución hídrica causada principalmente por la ocupación inadecuada de habitaciones.
Puede considerarse que los desafíos para la gestión pública se concentran, en el ámbito
de la preservación de los manantiales para el abastecimiento de la Región Metropolitana de San
Pablo, manteniendo las condiciones operacionales de los sistemas de abastecimiento,
controlando y ordenando la ocupación de su territorio y mejorando la calidad de vida de la
población residente, particularmente en lo que se refiere a la infraestructura sanitaria y
habitación de la población pobre, más centralizada en estas áreas de manantiales do que en el
resto de la RMSP.
Estos desafíos significan en lo que se refiere a la política urbana, la corrección y el control
de los problemas de polución existentes, con la implantación y mejoría de la calidad de los
servicios correlatos, de los sistemas adecuados de agotamiento sanitario, de recogida y
disposición de residuos sólidos, de urbanización de las favelas y áreas carentes de
infraestructura urbana, de recuperación de áreas degradadas y del control de fuentes de
polución no doméstica.
En el caso de áreas ocupadas de manera irregular, el gran desafío es mantener o
introducir, si es el caso, padrones de calidad de uso que signifiquen niveles aceptables de
cargas contaminantes que llegan al sistema natural. Esto significa que el control de la polución
hídrica y de la calidad de vida de la población residente deben considerarse variables ínter
ligadas e no disociables. Implícito está también la consideración que la retirada de la población
para fuera de los manantiales es el recurso de última instancia, debido a los altos costos
económicos y sociales que esto representa.
Paralelamente a las acciones de corrección, todavía existe, el desafío del indispensable
control de la ocupación que debe buscarse a través de acciones eficaces de acompañamiento,
fiscalización y, principalmente, por la gestión activa del territorio, con la promoción de las
maneras adecuadas de ocupación, compatible con la condición del manantial hídrico. Esa
gestión activa ya es hoy una posibilidad para el futuro próximo, con la institución de la nueva
legislación de protección a los manantiales.
La complejidad y la magnitud del problema exigen, por otro lado, la gestión en escala
regional, de inclusión metropolitana. Esto es particularmente evidente con respecto a la política
habitacional que debe ofrecer alternativas para revertir el flujo que hoy se verifica de las áreas
centrales dotadas de infraestructura para los manantiales sin condiciones de abrigar nuevos
contingentes de población. Sin embargo, también necesita envolver otros sectores y
dimensiones de la administración y de las políticas públicas para las cuales se demanda una
forma de gestión integrada.
Comisión 3
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5. Programa Guarapiranga – Un Programa para la Sustentabilidad
de la RMSP
La cuenca hidrográfica de Guarapiranga tiene característica metropolitana y forman
parte de la misma los territorios de siete municipios donde viven aproximadamente 750 mil
personas (IBGE 2000) concentradas, predominantemente, en áreas urbanizadas de bajo
patrón habitacional. La represa responde actualmente por el abastecimiento de 3 millones de
habitantes (20% del abastecimiento de la región metropolitana) transformándose, de esta
manera, en el segundo mayor productor de agua de la gran São Paulo. En los límites del
territorio de la cuenca todavía pueden ser encontrados reductos de la fauna y flora de la Mata
Atlántica.
El área, considerada desde 1975 de importancia estratégica y de característica
metropolitana, está reglada por la legislación estatal – Leyes 898/75 y 1172/76 - que tienen
como objetivo la primera, disciplinar el uso del suelo para la protección de los manantiales,
cursos de agua y otros recursos hídricos importantes para la RMSP y la segunda, delimitar las
áreas de protección de los manantiales y cursos de agua a los cuales se refiere el Artículo 2º de
la Ley 898/75.
Si por un lado inicialmente la ley impidió la expansión de las actividades industriales y los
procesos de agrupamiento en la región, por otro lado provocó una caída del valor de mercado de
los terrenos que favoreció, sin quererlo, a una urbanización descontrolada, marcada por una
importante cantidad de favelas y loteos irregulares, caracterizados por un agrupamiento
incompatible con la preservación del manantial.
A partir de la década de 60, el avance de la malla urbana aumentó de forma asustadora;
movidos por la demanda de mano de obra para las actividades económicas de porte
desarrolladas en las áreas próximas, grandes contingentes de poblaciones se trasladaron para
la región, ocupando áreas poco favorables; actualmente, aproximadamente el 20% de la
población de la cuenca vive en favelas. Solamente en el municipio de São Paulo se localizan
más de 180 núcleos favelas y, con relación a los loteos irregulares se aproximan de 200, con una
población evaluada en aproximadamente 140.000 habitantes. Este proceso causa problemas
inherentes a esta forma de ocupación urbana: áreas sometidas a inundaciones, deslizamientos,
despejo de desagües domésticos y basura en las aguas de los riachuelos afluentes de la
represa y sedimentación en aumento.
El impacto de este proceso indica una gradual deterioración de la calidad del agua en los
afluentes y en el cuerpo de la represa, poniendo en riesgo el uso futuro de este manantial para
el abastecimiento de la región metropolitana de São Paulo.
A partir de este cuadro de problemas, se desarrolló un programa de recuperación
ambiental de la región que tuvo como principios básicos para su realización, una serie de
intervenciones con la finalidad de aliviar las consecuencias negativas de la ocupación del suelo.
El programa, iniciado en 1992, puede ser considerado una práctica de planificación
innovadora puesto que nuevas formas de gestión pública que buscaban la conciliación entre el
binomio apropiación de los recursos naturales y límites de esta apropiación, fueron colocadas
en discusión. El paso más importante fue reconocer como cuestión central de una política
pública, la posibilidad de agotamiento de un recurso natural - el agua - y sus consecuencias
catastróficas para el futuro de la metrópoli.
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El reconocimiento inicial de las diferentes condiciones presentes en el objeto de
intervención, fue fundamental para la definición del propósito del programa. Se trata de un área
de preservación localizada al lado de una de las mayores concentraciones de poblaciones del
mundo, que presenta los índices más bajos de pobreza de la metrópoli.
Otra innovación del programa está relacionada con el objetivo central, claro y sintético,
de recuperar, a corto plazo, la calidad de las aguas para el abastecimiento de parte de la
población de la región metropolitana, lo que puede ser fácilmente medido a través de la
sistemática de acompañamiento adoptada. Todas las acciones previstas para ser desarrolladas
por los agentes ejecutores, siempre tuvieron como meta alcanzar el objetivo propuesto.
Se agrega a la clara definición del objetivo, la determinación precisa del área espacial de
actuación, o sea nada más allá de los límites de la cuenca hidrográfica; este elemento llave del
programa facilitó las acciones de acompañamiento de los resultados.
Habiendo definido el objetivo y el área de intervención, se establecieron dos estrategias
complementarias de actuación, bastante diferentes de las prácticas hasta ese momento
conocidas: la primera tenía como meta desarrollar la calificación técnica, financiera y
institucional para la gestión de la cuenca, integrando los gobiernos del estado, de los municipios
y la sociedad, la cual resultó en un nuevo estatuto jurídico para el área de manantiales; la
segunda tenía como objetivo mejorar la calidad de vida de los pobladores de los asentamientos
de baja renta, a través de la mejoría y expansión de la infraestructura de saneamiento básico, de
la calificación de las áreas urbanas más densamente ocupadas y en condiciones de
insalubridad, y de la propuesta de nuevos espacios públicos para el desarrollo de actividades de
carácter colectivo.
De las características generales del programa, que lo distinguen como política
innovadora, se destaca el modelo de gestión de las acciones multisectoriales. Contrariando la
tradición de la gestión pública por sectores, la creación de la unidad de dirección, compuesta por
representantes de los diversos órganos ejecutores de los dos niveles de gobierno, estatal y
municipal, impuso una nueva cultura que tenía como propuesta la búsqueda de la agilidad en la
ejecución, la complementariedad de esfuerzos y la optimización de recursos. La unidad de
gestión representó un primer paso en la nueva composición institucional que pasó a administrar
la subcuenca.
Después de más de diez años de su iniciación y de varios estudios realizados sobre los
resultados del programa, debe reconocerse el avance que significó en el moldeado de la nueva
forma de política de gestión ambiental en el estado, modelo éste que está repitiéndose en otras
situaciones similares.
Además de todos los avances obtenidos para la gestión ambiental compartida entre los
diversos segmentos de la sociedad, una de las grandes conquistas del programa fue la forma
como enfrentó el tema de los asentamientos irregulares de la región a través de la ejecución del
programa específico de urbanización de favelas.
Se aceptó como concepto del programa que el control de la polución hídrica y la calidad
de vida de la población residente son variables unidas entre si e indisolubles y que la remoción
de la población para afuera de los manantiales debería ser un recurso de última instancia, ya
que representaría altos costos económicos, sociales y políticos. De esta forma, las acciones
realizadas en el ámbito del componente de urbanización de favelas además de buscar alcanzar
el objetivo mayor de la mejoría de la calidad del agua, fueron incorporadas a la política
habitacional del municipio.
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6. Los avances del sistema de gestión de las cuencas
hidrográficas.
Uno de los aspectos innovadores del Programa Guarapiranga es el profundo cambio de
valores y, como consecuencia de la legislación, resultante de las prácticas integradas que
fueron esenciales para el suceso del programa. A pesar de que las legislaciones de 1975 y 1976
tenían, en la época, un carácter vanguardista en lo que se refiere a conceptos para la
planificación, no estaban de acuerdo con la economía de mercado. Los propietarios de grandes
glebas impedidos como estaban, forzados por la nueva legislación, de potenciar al máximo los
índices constructivos, prefirieron la alternativa de lotear de forma ilegal sus tierras dejando que,
en el caso de las áreas públicas, las mismas fuesen ocupadas por “favelas”.
Reconociendo el escenario de degradación urbana de las áreas de protección ambiental
de la RMSP, se inicia en 1990 la preparación del Programa Guarapiranga y el desarrollo del
Sistema Integrado de Administración de Recursos Hídricos, SIGRH, en la forma de la Ley
Estatal 7663/91, visando compatibilizar las acciones dirigidas a la preservación de los
manantiales, protección del medio ambiente, al mismo tiempo que al desarrollo
socioeconómico de las familias que viven en la región.
El sistema estaba basado en una gestión compartida por tres niveles de
responsabilidades, el gobierno estatal, los gobiernos locales y la sociedad civil, que pasa a
componer el grupo como agente deliberativo, hecho inédito hasta aquel momento en las formas
de deliberación del sector público.
La nueva legislación reconoció la existencia de las ocupaciones irregulares y definió que
cada subcuenca instituye su legislación específica, basada en sus especificidades, límites y
posibilidades.
Establece tres tipos de ocupación: 1) áreas de restricción a la ocupación, de especial
interés para la preservación y para la conservación y recuperación de los recursos naturales; 2)
áreas de ocupación dirigida, de interés para la consolidación o implantación de usos urbanos y
rurales, desde que asegurado el mantenimiento de las condiciones ambientales necesarias
para la producción de agua para abastecimiento público; 3) áreas de recuperación ambiental
donde están localizados usos o ocupaciones que comprometan la cantidad y la calidad de las
aguas, exigiendo intervenciones urgentes de carácter correctivo, como las favelas y loteos
irregulares. En estos casos el poder público deberá promover programas de recuperación
ambiental para la reducción de las cargas contaminadoras a través de la implantación y
adecuación de los sistemas de infraestructura urbana, nuevo asentamiento de la población
removida de áreas de riesgo y desarrollo de actividades sociales y de educación ambiental.
En el caso de la subcuenca de Guarapiranga, la ley específica fue recientemente
aprobada, Ley 12.233/06, estableciendo atribuciones compartidas entre los dos niveles de
gobierno y la sociedad civil. Son éstas: la elaboración del Plano de Desarrollo y Protección
Ambiental, el control de resultados del Sistema de Acompañamiento de la Calidad Ambiental,
basado en el Modelo de Correlación del Uso del Suelo y Calidad del Agua, la organización del
Sistema Gerencial de Informaciones, la autorización, la regularización, la compensación
ambiental y fiscalización, las penalidades y la búsqueda de ayuda financiera.
También establece, como competencia de los municipios, la elaboración de leyes
municipales de uso y ocupación del suelo y planos directores.
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7. Programa Guarapiranga – Lecciones Aprendidas.
La urbanización de las favelas respondió y responde todavía, por parcela significativa del
plano de recuperación de la Guarapiranga, ya que el resultado de las intervenciones concurría
para la solución de problemas de infraestructura sanitaria, de la red viaria, de la consolidación
geotécnica de los terrenos, insalubridad de las unidades habitacionales y, todavía, de la
demanda por equipos y mobiliario urbano.
Los resultados obtenidos con las primeras urbanizaciones de favelas implicaron en una
nueva orientación para los proyectos adoptándose, entonces, la tesis de la calificación de
espacios públicos que permitieran a los barrios existentes integrarse a los vecinos, o sea, a la
ciudad reconocida, la práctica de la estética de pertenecimiento. Como enfatizó Sergio
Magalhães (2000), las intervenciones en las favelas y loteos de la Guarapiranga “que surgen
directamente unidas a la protección de los manantiales ilustran como es posible reestructurar el
espacio físico de las favelas, integrándolas a la ciudad y manteniendo las inversiones ya
realizadas por los habitantes en la producción de sus moradas, de forma sustentable y
ambientalmente equilibrada”.
A partir de esta orientación, se entendieron las acciones de urbanización de favelas como
un componente de las estrategias de combate a la pobreza en el municipio, a medida que las
inversiones realizadas en infraestructura básica y servicios contribuyen para la reducción de las
desigualdades enfrentadas por los domicilios situados en los asentamientos informales. Se
observó que estas inversiones ejercían un impacto significativo sobre el bienestar y la calidad
de vida de las familias moradoras en las áreas específicas.
Fueron identificadas todavía las intervenciones en estos asentamientos como uno de los
componentes de una política habitacional, puesto que las acciones del programa contribuyeron
para mejorar el estoque de soluciones habitacionales accesibles a las familias de baja renta que
no tienen acceso al crédito formal.
Como el programa inicialmente no fue estructurado como siendo de combate a la
pobreza a pesar de los resultados positivos alcanzados, la secuencia de las acciones
presupone un conjunto de revisiones y readecuaciones. Inicialmente, debe ser reconocido que
el programa no contuvo las nuevas ocupaciones, fruto de la inexistencia de un plano conjunto de
fiscalización, coordenado por las diversas esferas del gobierno y de la sociedad.
Otro factor importante que debe ser observado es que el Programa Guarapiranga
centralizó sus acciones en la búsqueda de soluciones para el saneamiento básico. Para el
futuro se debe observar la búsqueda de una mejoría integrada de las condiciones de vida de las
familias moradoras, permitiendo el aumento de la eficacia y el enfoque en los grupos más
vulnerables.
Aun cuando las acciones del programa son consideradas emblemáticas, es necesario
reconocer que las inversiones realizadas en la mejoría de las condiciones físicas y sociales de
los asentamientos irregulares, deben ser complementadas con acciones preventivas, que visen
la reglamentación del uso del suelo de manera que facilite la inclusión social de las familias de
bajo poder adquisitivo a través del acceso legal a la habitación.
Durante el desarrollo del Programa Guarapiranga fue posible actualizar una serie de
conceptos que forman el esqueleto de la nueva forma de gestión urbana y, más
específicamente su vertiente ambiental. El estudio de las experiencias exitosas de urbanización
de favelas reforzó la idea de posibilidades y límites de la actuación pública.
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De este aprendizaje es importante destacar los conceptos presentados que sirven de
soporte para la elaboración de futuras políticas ambientales. Cuando las decisiones tienen
como base la experiencia aprendida y las especificidades locales, entre otros factores, es casi
seguro que la política adoptada colaborará para el éxito de la ciudad en los varios aspectos que
esto pueda significar.
Otro factor decisivo para la buena realización de un programa a ser implantado en áreas
de baja renta es el reconocimiento de la ciudad no oficial, sin identidad, y que no realiza su
capacidad gregaria, condición intrínseca a la vida urbana. En ese caso, el Programa
Guarapiranga adoptó el concepto de la calificación de los espacios, conforme definido por el
arquitecto Bohigas (1986), a través de la urbanización, de la implantación de espacios
valorizados por la comunidad local que se tornan referencias significativas.
Como resultado del proceso de aprendizaje es importante destacar que la ciudad,
cuando es asumida como espacio privilegiado de las relaciones humanas y como foro
eminentemente democrático, permite que valores opuestos coexistan y sean confrontados,
contradiciendo los conceptos conservadores de los agrupamientos aislados. Este papel
privilegiado que la ciudad asume, espacio de la convivencia democrática, permite creer en la
posibilidad de la extensión de acceso a las oportunidades a todos sus habitantes.
Cabe a los gestores públicos definir planos, proyectos y acciones que colaboren para el
dibujo de la ciudad necesaria en estos nuevos tiempos y que tiene funciones que transcienden
sus límites y responden a las necesidades impuestas por una economía cada vez más
integrada. Mas, no es posible perder la dimensión del lugar, el cual siempre será el espacio
privilegiado de la realización y acción humanas.
8. Estrategias para la Planificación, el Financiamiento y la
Ejecución Sustentable de la Política de Habitación para Personas
de Baja Renta
De las lecciones aprendidas con la implantación del Programa Guarapiranga, el primer y
mayor programa de urbanización de favelas financiado por el Banco Mundial, en Brasil, la
principal de ellas está relacionada con la comprensión de que solamente reaccionar a los
desafíos que las ciudades brasileñas presentan no es más suficiente; los gobiernos deben
pensar en políticas pro activas, que se anticipen a un futuro previsible.
Con este propósito, en 2006, la Secretaría de la Habitación, SEHAB, firmó un acuerdo de
donación con la Alianza de Ciudades / Cities Alliance¹ para el desarrollo del proyecto
“Estrategias para la Planificación, el Financiamiento e la Ejecución Sustentante de la Política de
Habitación y Desarrollo Urbano para Personas de Baja Renta, en el Municipio de São Paulo / SP
– Brasil”, teniendo como principal objetivo la elaboración de una serie de estudios técnicos para
formular el Proyecto Estratégico de la Habitación Social.
El proyecto surgió a partir de la constatación del desconocimiento de los verdaderos
números de la ciudad informal en São Paulo, así como de la real situación de los asentamientos
informales, con relación al acceso a la infraestructura y servicios básicos, entre otras
informaciones; además, la no-existencia de la sistematización de resultados de programas
implantados anteriormente, imposibilitaba la constitución de un acervo de conocimiento, base
para cualquier acción pro activa.
¹ La Cities Alliance (Alianza de Ciudades) es una coalición de ciudades y organizaciones internacionales que financia proyectos de desarrollo de ciudades. La Cities
Alliance fue proyectada en 1999 por el Banco Mundial y por la Agencia Hábitat de la Organización de las Naciones Unidas. Vea www.citiesaliance.org.
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El objetivo principal del trabajo realizado en sociedad con la Alianza de Ciudades se
refiere a la elaboración del proyecto estratégico para la habitación; para tal, están siendo
elaborados diversos estudios sobre la caracterización de la demanda por diferentes
necesidades habitacionales, establecimiento de programas y metas de atendimiento a la
demanda cuantificada y cualificada e implantación del sistema de acompañamiento de las
metas establecidas en el plano.
Por la primera vez en la historia de las políticas para habitación de baja renta en la ciudad
de São Paulo, se opta por un diagnóstico integrado, basado en la inspección de todos los
asentamientos precarios de la ciudad (favelas, loteos irregulares, conventillos, áreas de riesgo,
entre otras formas de irregularidad), examen de las condiciones de infraestructura de los
mismos y dibujo de los nuevos perímetros en un sistema basado en las fotos aéreas de 2003.
A partir del conocimiento de la realidad fue elaborado el Sistema de Caracterización,
Clasificación, Elegibilidad y Prioridad, que permite al gestor público, la elaboración de
programas específicos, definidos a partir de las reales necesidades de los asentamientos
precarios, así como componer acciones integradas con los otros niveles de gobierno. Como
ejemplo de actuación específica, el programa de urbanización de favelas del municipio, ahora
está formateado a partir de la escala de prioridad establecida por el sistema, considerando
aquellas que tienen menos acceso a la infraestructura y mayor vulnerabilidad social.
Al mismo tiempo están siendo elaborados estudios sobre producción habitacional por los
tres niveles de gobierno, líneas de financiamiento ofrecidas y políticas de subsidios, con el
objetivo de verificar las líneas de financiamiento existentes y establecer una comparación entre
esas líneas y la capacidad de acceso de la población de baja renta, o sea, elaborar un cuadro
comparativo y crítico de la adecuación (y eventuales distorsiones) entre la oferta y la demanda.
Todavía, como subsidios importantes para la elaboración del proyecto estratégico, están
siendo elaborados estudios sobre recursos institucionales (humanos, materiales,
institucionales, incluyéndose allí los instrumentos de alineamiento con los demás niveles de
gobierno que interfieren en el atendimiento habitacional del municipio) y financieros, de manera
que se produzca un conjunto significativo de informaciones sobre evolución presupuestal, y
marcos jurídicos que pauten la institucionalización de las políticas habitacionales.
Todo el trabajo realizado y las informaciones recogidas están almacenados en el sistema
concebido con el objetivo de trazar, en un proceso colectivo de trabajo con los equipos de la
Sehab, una línea conductora para la planificación del atendimiento a los asentamientos
precarios. De esta forma, se constituyó un proceso de construcción de la planificación
estratégica en conjunto con los equipos de la Sehab, de modo que se críe la cultura y que la
misma se perpetúe sin interrupciones a cada nueva administración.
La necesidad de ampliar la capacidad de lectura de los complejos escenarios del déficit
habitacional exigió la construcción de un sistema computacional diferenciado. Su característica
elemental envuelve la convergencia de recursos convencionales con la naturaleza de un
sistema de informaciones geográficas. Con la propiedad de calcular relaciones topológicas
implícitamente, las informaciones habitacionales pueden ser combinadas con variables
geográficas, ambientales, socioeconómicas, políticas y naturales. De esta forma los programas
de intervención pudieron evolucionar para una actuación más objetiva con relación a la
demanda.
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En su desarrollo contó con la participación de los principales para la toma de decisión.
Así, se reúnen de forma multidisciplinaria, diversas áreas del conocimiento humano. La
característica singular del trabajo social y la sensibilidad del urbanista que proyecta para la
población de baja renta son enriquecidas por la convergencia de técnicas de
geoprocesamiento, estadística y matemática computacional.
Después de aprovechar recursos cartográficos y datos ya existentes, mecanismos de
actualización fueron construidos en el propio sistema. Esto permitió la restitución de los
principales fenómenos del déficit habitacional. Las interfaces amigables tornaron esa operación
accesible a una gran cantidad de personas. El resultado fue una restitución de alta calidad
completada en poco tiempo.
El sistema tiene diversos modos de funcionamiento. Como un sistema de informaciones
geográficas, permite la navegación en el mapa de la ciudad, la visualización de los fenómenos
habitacionales, el dibujo de nuevos elementos, consultas de mapas temáticos y análisis
espacial. Como un sistema tradicional, almacena diversas informaciones alfanuméricas sobre
la realidad habitacional incluyendo pesquisas socioeconómicas y la capacidad de suministrar
informes y estadísticas construidos en tiempo real.
Como un sistema gerencial es capaz de suministrar informaciones estratégicas como la
capacidad de auxiliar cuando se toma una decisión con relación a la demanda habitacional.
Fundamentado en tecnologías de la Internet, hace posible el acceso a las informaciones
independiente de la localidad. Con esto es posible observar un proceso de creación y
fortalecimiento de una sociedad con otros órganos alrededor de una perspectiva común. Otra
posibilidad de esta ejecución es hacer posible el acceso al público que podrá acompañar el
trabajo de forma transparente.
Explorando continuamente los límites de la tecnología este sistema avanza con nuevas
funciones. Diferentes fases de la realidad habitacional son iluminadas en esta marcha. La
perfección de indicadores e índices promueve una relectura del déficit habitacional. Modelos
matemáticos suministran objetividad para la intervención. Análisis espacio-temporales se
integran a visualizaciones de la superficie de la ciudad. Interfaces permiten cada vez más
fácilmente el dibujo de los fenómenos. Y todo ese conocimiento almacenado en un ambiente
seguro y perenne.
De esta forma, y de acuerdo con los objetivos de la Alianza de Ciudades que apoya la
planificación de inversiones para la urbanización de asentamientos precarios, el análisis de
políticas y formulación de estrategias, la reforma reguladora y de políticas públicas, el proyecto
que resulta de esa sociedad puede ser un proyecto muy importante e innovador propuesto para
una metrópoli donde importantes programas de mejoría ocurren. Este proyecto puede ser
desarrollado con grandes posibilidades de éxito y probablemente puede servir como ejemplo a
ser seguido.
Bibliografía
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BRAKAZ, José; GREENE, Margarita; ROJAS, Eduardo. Cidade para Todos. A Experiência Recente com Programas de Melhoramento de
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FRANÇA, Elisabete y BAYEUX, Gloria (coordinadores). Favela Upgrading. Fundação Bienal de São Paulo. San Pablo – 2002.
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São
São Paulo
Paulo
Guarapiranga
Billings
Capivari-Monos
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Elisabete França
Arquiteta y Urbanista
Arquitecta y coordinadora de proyectos, actualmente ocupa el puesto de Superintendente de Vivienda
para la Población de Bajos Ingresos en la Secretaria de Vivienda de la Ciudad de São Paulo. Veinte-cinco años de
experiencia en planificación y ordenación urbana, proyectos para viviendas de bajos ingresos, proyectos de
mejoramiento de barrios, creación de capacidad, participación comunitaria y gestión de proyectos. Coordinó
proyectos con aportes financieros de donantes multi-laterales y bilaterales (UN-Hábitat, el Banco Mundial y el BID),
en 10 países de América Latina y Caribe, África y Asia.
Coordinó el Programa de Recuperación Urbana y Saneamiento Ambiental de la Cuenca Guarapiranga
durante siete años, en asociación con el Gobierno del Estado de São Paulo y con la financiación del Banco Mundial,
con beneficio para 140,000 habitantes mediante mejoramiento de la infraestructura en 140 barrios.
En 2002, fue invitada por la Fundación Bienal de São Paulo a ser curadora de la representación brasileña
en "La Bienal de Venecia — 8ª Muestra Internacional de Arquitetura" en el Pabellón Brasileño, donde fue
desarrollado el tema "Brasil-Mejoramiento de Barrios".
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VILA VIVA
PROGRAMA DEL AGLOMERADO DE LA SIERRA
E INTERVENCIONES DE CARÁCTER ESTRUCTURAL
Cláudius Vinícius leite Pereira¹ y Hélcio Martins Borges²
1. Resumen
Este artículo es sobre las políticas públicas en vigencia relativas a los problemas y
desafíos urbanos que afectan la gran metrópoli, enfocando el caso del Aglomerado de la Sierra
- las villas más grandes y chabolas en la ciudad de Belo Horizonte, capital del Estado de Minas
Gerais, Brasil.
El Programa Vila Viva está incluso en las Políticas de Vivienda del Municipio que prevé
intervenciones de carácter estructural en la ciudad informal (villas y chabolas), es decir,
acciones que integren las villas a la ciudad formal a través de la implantación de instrumentos de
planificación – Plan Global Específico, que interfieran de una manera amplia en esta realidad de
las comunidades, sea con relación a los aspectos urbano y físico o a los aspectos social y
ambiental, a la calidad de vida en estos lugares.
Vila Viva se origina en el concepto urbano moderno que integra las áreas ocupadas
desordenadamente a la ciudad formal, al mismo tiempo que esto es parte de la directriz del
gobierno donde sucede la inversión de las prioridades, permitiendo, así, la inclusión social y la
afirmación de la ciudadanía de una gran parte de los habitantes de la capital.
La diversidad de intervenciones abarca la recuperación ambiental y urbana que se inicia
por la reestructuración de las calles y cloacas, las construcciones de nuevas moradas, la
remoción de las familias de las áreas de riesgo, la implantación de parques lineales y equipos de
entretenimiento y la regularización agraria. Esto también abarca las acciones de desarrollo de la
comunidad, la creación de cooperativas de trabajo y renta y las actividades de educación
ambiental y sanitaria.
En realidad, las acciones del Programa van más allá de los límites geográficos del
aglomerado, tienen consecuencias en toda la metrópoli y son un modelo de intervenciones para
otras comunidades necesitadas.
Esta experiencia pionera ya empezó a dar buenos resultados. La transformación de la
realidad local y en los alrededores permite la visión de un nuevo horizonte, de la aproximación
diferenciada que se volvió referencia en las intervenciones de villas y chabolas marcadas por la
necesidad y la pobreza de todo tipo.
Palabras llave: Políticas Públicas, Intervención de Estructuración, Plan Global
Específico.
1 Director-presidente de URBEL – Compañía de Urbanización de Belo Horizonte
2 Asistente de la Presidencia de URBEL, representándola en el Seminario de Antananarivo, Madagascar – África
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2. Políticas públicas y la transformación de la ciudad
El Distrito de Belo Horizonte está situado en la región Sureste, Estado de Minas Gerais, y
es económicamente la tercera capital del Brasil. Hoy, de acuerdo con los datos del IBGE, es la
sexta en la clasificación de población, con 2,5 millones de habitantes en una área de 335 km².
Belo Horizonte es una de las primeras ciudades planeadas en el Brasil, fue fundada por
Aarão Reis en 1897, para ser desarrollada interiormente y en la avenida que rodea la ciudad,
con una previsión para 400 mil habitantes. Como una capital de estado, y principalmente como
la de Minas Gerais, tiene un movimiento demográfico considerablemente alto. Desde la
segunda mitad del siglo veinte, los datos de la encuesta del IBGE mostraron que la población de
la ciudad creció en proporciones muy superiores de que la gran mayoría de las otras capitales.
Las personas dejan sus ciudades por muchas razones: tratamientos de salud, jubilación,
estudio, busca por trabajo, pero todos estos reflejan un punto principal que es la cuestión
espacial: morada, un lugar para vivir. Aun cuando el ciudadano no viene con la intención de
tener un lugar definitivo para vivir, este queda en las condiciones que le son posibles. Es una
característica de las personas más sencillas, más humildes y económicamente menos
favorecidas, si no están impedidas coercitivamente, ocupan las áreas más cercanas de los
grandes centros regionales: montes, áreas de preservación ambiental y otros. Por lo tanto, una
ocupación desordenada que causó una gran transformación de la ciudad, que fue observada en
las últimas cinco décadas. El número de invasiones aumentó mucho y así aparecieron varias
áreas con riesgos geológicos, una vez que la mayoría de la población ocupa los montes.
De esta manera, en la parte exterior de la Avenida de Contorno, chabolas, villas y
grandes aglomerados empezaron a formarse donde aproximadamente 20% de la población del
distrito mora actualmente, cerca de 400 mil personas en 180 villas y chabolas.
Hasta hace poco tiempo, la mayor parte de estas personas vivía sin cualquier tipo de
condiciones básicas de supervivencia, con índices de servicio de saneamiento sumamente
bajos, básico en todas las acciones: suministro de agua, colecta del sistema de cloaca, drenaje
público urbano, control de vectores, colecta y retirada de residuos sólidos; equipos educativos,
culturales y de entretenimiento y, sobre todo, centros de salud.
Las definiciones de políticas públicas fueran realizadas de una manera unilateral y la
comunidad no tuvo acceso a las decisiones dónde se aplicaría el dinero público, que la mayoría
de las veces era aplicado justamente en la parte formal de la ciudad que no incluía las villas y
chabolas.
Esta situación empezó a cambiar en Belo Horizonte al principio de los gobiernos
democráticos populares, en los primeros años de la última década. Con inicio en 1994, después
del modelo de administración participativa en que la ciudad fue gobernada, la Ley Municipal
6.508 del 12 de enero aprobó la creación del Sistema Municipal de Vivienda y con esto de la
Política Municipal de Vivienda Popular que define morada como “la residencia insertada en un
contexto urbano, con infraestructura, servicios y equipos urbanos básicos" - Artículo 1,
Resolución II del Consejo Municipal de Vivienda.
En este contexto, el Poder Municipal empezó a trabajar más intensivamente en estas
áreas conocidas como informales, pero definidas en la Ley de Uso y Ocupación del Suelo (Ley
Municipal 7.166 del 21/08/96) como Zona Especial de Interés Social (ZEIS). Fueron
demarcadas todas las áreas con riesgos geológicos y geotécnicos, calles públicas y ocupación
de áreas verdes, y anotado el déficit real de moradas.
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En este momento, fue creado el Presupuesto Participativo, un instrumento que hace
posible a las comunidades organizadas a decidir cuales emprendimientos les interesan, lo que
mejoró sobre todo la calidad de vida de la población.
Una de las medidas más importantes y decisivas tomadas por la Administración
Municipal y que estableció una dirección para la nueva modalidad del gobierno fue la creación
del Sistema Municipal de Vivienda y de la nueva Ley de Uso y Ocupación del Suelo por el nuevo
Plan Director de Belo Horizonte, en 1996. Este sistema está compuesto por el Consejo
Municipal de Vivienda formado por movimientos públicos, privados y populares para mejorar las
entidades de habitación, y el Fondo Municipal de Habitación Popular, institución que administra
todos los recursos financieros destinados a la Vivienda Popular en Belo Horizonte. Los
departamentos que rigen la Política Municipal de Vivienda Popular son la Secretaría Municipal
de Vivienda que estima el déficit cuantitativo para la implantación de la habitación y a la
Compañía Urbanizadora de Belo Horizonte (URBEL) que trabaja con la implantación de la
vivienda ya existente, enfocando el déficit cualitativo.
Las directrices generales de la Política Municipal de Vivienda son las de: promover el
acceso a la tierra y a la morada digna a los habitantes de la ciudad; promover los procesos
democráticos en la formulación e implantación de una política de vivienda; usar procesos
tecnológicos que garantizan una morada con mejor calidad y a un costo más bajo; dar
preferencia a las formas de actuación que propician la creación de trabajo y renta, y, todavía,
garantizar la ligación de la política de vivienda con la política urbana.
La Política Municipal de Vivienda tiene las siguientes premisas:
-las chabolas son parte de la estructura de la ciudad;
-las chabolas, a pesar de presentar modelos muy pobres, pueden transformarse en un
asentamiento satisfactorio de moradas;
-la urbanización y la regularización agraria deben ser planeadas y implantadas de una
manera articulada e integrada.
Nuevas maneras de tratar los problemas urbanos
Los objetivos de la Política Municipal deVivienda son de inversión en las chabolas de una
manera progresiva tratando de mejorar la calidad de vida, reducir el déficit cualitativo municipal
a través de una acción planeada y organizada con la participación de la comunidad.
Una vez que este papel es sobre la implantación de moradas criadas por la URBEL,
presentamos las acciones principales de la Compañía que están detalladas a continuación:
-Intervenciones de Estructuración;
-Urbanización de las Chabolas y Villas;
-Administración de las Áreas de Riesgo Geológico y Geotécnico;
-Uso y Ocupación del Suelo;
-Remoción y Asentamiento de Moradas;
-Elevación del Apoyo Financiero.
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Intervenciones de estructuración
Las intervenciones de carácter integrado y reestructurado previstas en la política
municipal de habitación que promueven transformaciones profundas en un asentamiento de
moradas ya existente, tiene por objetivo integrar éstas a la ciudad y transformar las condiciones
de morada de manera adecuada.
Los Planes Globales Específicos (PGEs) son el instrumento de planificación de este
programa autorizado por la Ley Municipal No. 8.137. Los Planes Globales Específicos (PGEs)
para cada ZEIS deben considerar tres niveles de abordaje, tales como físico-ambiental,
jurídico-legal y socio-organizacional, elaborados concomitantemente y conteniendo por lo
menos:
-Encuesta de datos con relación a las situaciones físico-ambientales, jurídico-legales y
socio-organizacionales;
-Diagnóstico integrado de las situaciones físico-ambientales, jurídico-legales y socioorganizacionales;
-Propuesta integrada de la intervención social, física y de regularización agraria.
Desde 1998, fue establecida una cultura que todas las intervenciones en las villas y
chabolas deberían estar precedidas del PGE. La villa que no fue atendida por el Plan Global
Específico, todavía sería capaz de conquistarlo en los Encuentros para el Presupuesto
Participativo, siendo un requisito previo para la aprobación de cualquier trabajo o proyecto
posterior. De esta manera, hubo un progreso significante y el trabajo empezó a ser concluido en
su totalidad.
Urbanización de chabolas y villas - Presupuesto Participativo
Hay decisiones populares sobre los planes de trabajo del Municipio de Belo Horizonte.
Éstos abarcan intervenciones de urbanización, tratamientos de áreas de riesgo, sistema de
cloaca, pavimentación, tratamiento de las cuencas, retirada de las familias y asentamiento de
moradas.
Administración de las áreas de riesgo geológico y geotécnico
El Programa Estructural para las Áreas de Riesgo (PEAR) promueve la asistencia
técnica a las familias que viven en áreas de riesgo, en carácter continuo, con acciones en las
áreas física y social. El programa fue creado en 1993, con el objetivo de diagnosticar, prevenir,
controlar y minimizar las situaciones de riesgo geológico.
El PEAR tiene el siguiente modelo de administración:
-Política centralizada – acción regional, con visitas de inspección individual y realizadas
por equipos multidisciplinares;
-Administración compartida y de proximidad;
-Administración articulada con otros órganos municipales y estatales - GEAR;
-Inversión en herramientas para análisis de los resultados / planificación urbana:
diagnósticos de áreas de riesgo, PMRR, balances del presupuesto del semestre
discutidos con la comunidad.
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Una de las premisas de trabajo en las áreas de riesgo es la Administración de la
Proximidad que enfoca la co-responsabilidad entre el poder público y la comunidad por la
creación de Centros de Referencia en las Áreas de Riesgo (CREAR) así como el Núcleo de
Uso y ocupación del suelo
(Ley Municipal Nº 8.137 del 27 de agosto de 1996)
El Programa de Regularización Agraria estudia la situación de la propiedad de la tierra en
las chabolas y villas (ZEIS) y define estrategias para regularizar tal situación. Este trabajo se
basa en la Ley de Uso y Ocupación del Suelo, con dos alternativas: en las áreas públicas,
permite la transferencia de la titularidad de las mismas y, en las áreas particulares, promueve el
empleo de acciones agrarias.
Los procesos concluidos hasta ahora ya han beneficiado 9.692 familias y, todavía hay
otros procesos que están siendo juzgados para beneficiar a 8.800 familias aproximadamente.
Hay una previsión de titularidad para más de 4.500 familias hasta el año de 2008.
Control Urbano
El programa participativo de carácter informativo y de orientación cuyas acciones visan la
administración del proceso de uso y ocupación del suelo y la sustentabilidad del trabajo de
urbanización a través de acciones educativas y de aplicación de la legislación urbana en la
ZEIS. La realización de los servicios de apoyo al control urbano (URBEL / Secretaría Municipal
de Regularización Urbana) es hecha por:
-Metodología de Inspección y Control Urbano en la ZEIS - 2007;
-Identificación de las áreas vacías y demarcación de las tierras fuera de ley - 2007;
-Implantación de acciones educativas y de inspección;
-Movilización y Divulgación de las Regularizaciones de la ZEIS.
Remoción y asentamiento
(Ley Municipal Nº 8.566 del 14/05/2003)
El Programa de Remoción en Función de Obras Públicas (PROAS) (Aprobación
Municipal No. 9.805 del 21/12/1998), creado en 1995 se refiere al re-asentamiento de viviendas,
supervisado por el poder público, a través de la inspección de la tierra, la negociación con los
propietarios y con el acompañamiento de toda la transición y mudanza. Desde 1995 hasta 2007,
el programa ayudó a 5.794 familias aproximadamente.
Para las viviendas estimadas abajo de R$15.000 empleamos el re-asentamiento
supervisado de viviendas - la compra de una vivienda de hasta R$15.000 con la URBEL seguida
de inspección, negociación, transacción seguida de mudanza o ayuda financiera para la familia
que decida evaluar la morada.
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En el caso de las residencias evaluadas encima de R$15.000, con valor comercial o de
servicio, el procedimiento es pagar el valor de acuerdo con la evaluación de la vivienda.
Ahora, el Programa Bolsa-Vivienda – asentamiento provisorio (Autorización Municipal
Nº 11.375 del 02/07/2003), creado en 2003, se refiere a una ayuda mensual destinada al pago
del alquiler para aquellas familias retiradas de las áreas de riesgo geológico-geotécnico, áreas
de riesgo social (SMAAS) o debido a obras hasta la realización del asentamiento definido. La
vivienda alquilada es inspeccionada previamente por la URBEL. 1.506 familias fueron
beneficiadas (diciembre de 2007).
Con todas estas experiencias a lo largo de 12 años de Administración Democrática, el
Municipio continúa con el mayor proyecto de Urbanización y de Re-calificación de las Chabolas
asentadas hasta ahora en el Estado, y es también con estas características pionero en el Brasil.
Vila Viva - Programa del Aglomerado da Serra - es un aglomerado situado en la Zona Sur de la
ciudad, formado por seis villas, con una población de 46.086 habitantes, viviendo en una área
de 150,90 ha. Hay 13.500 viviendas aproximadamente con un promedio de renta per capita de 5
a 130 dólares y un índice de analfabetismo alrededor de los 24%.
Las comunidades del aglomerado, juntas, conquistaron en el Presupuesto Participativo
de 1999 el Plan Global Específico y, en un esfuerzo inédito y ejemplar, el Municipio de Belo
Horizonte conquistó recursos para la implantación del plan en todo el Aglomerado.
El Programa Vila Viva, inicialmente creado para esta área, fue implantado
posteriormente en otros cuatro grandes aglomerados de la ciudad: Morro das Pedras, Taquaril,
Pedreira Prado Lopes y Vila São José.
Vila Viva - Programa del Aglomerado da Serra
primera experiencia de implantación total del Plan
Global Específico (PGE).
El objetivo principal del Programa Vila Viva es la mejora de la calidad de vida de la
población local por las intervenciones ambientales-urbanas, desarrollo socio-comunitario y
regularización agraria.
En el caso del Aglomerado del Monte, el mayor aglomerado de chabolas en la Región
Metropolitana de Belo Horizonte, que tiene características tales como: ocupaciones irregulares
y desordenadas asociadas a grandes declives, presentando problemas ambientales serios,
áreas de riesgo, sistema precario de vías, índices muy bajos de sistemas de alcantarillado y una
serie de otros problemas que necesitan ser "combatidos" de manera de alcanzar el objetivo que
fue diagnosticado.
Entre los principales problemas diagnosticados vale la pena destacar: la existencia de un
grado de educación de la población muy deficiente, con una necesidad especial de educación
infantil y enseñanza secundaria; fuertes indicios de degradación ambiental con deforestación,
acumulación de basura y agua de cloaca tirados en las vallas y flujos, además de
construcciones irregulares contra los montes; infraestructura insuficiente con un sistema
sanitario básico de alcantarillado muy precario – incluso redes clandestinas y vías de alcance
pequeño, residencias pobres en áreas de gran riesgo con una densidad alta, necesidad de
remoción y de asentamiento; falta de una asistencia de salud adecuada con poca medicina
preventiva en las comunidades, falta de espacio físico en el Centro de Salud, falta de exámenes
médicos especializados; dificultad de acceso a las propiedades con urbanización irregular y
clandestinas, necesidad de regularización agraria; índice de violencia alto e incidencia de
drogas.
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El Proyecto - Líneas de Acción
El proyecto fue elaborado en siete líneas de acción formando una intervención de
carácter estructural e integrado. Cada una de estas líneas de acción enfoca una área de
actuación que son: reestructuración urbanística; implantación del sistema viário; re-calificación
ambiental; mejora del sistema de alcantarillado; reestructuración del sistema de viviendas;
regularización agraria y desarrollo socio-organizacional.
El centro de la reestructuración urbanística está enfocado en la integración física y social
a través de un sistema de vías de integración, que une las villas y los barrios para superar las
barreras simbólicas, creando nuevas referencias y reforzando las identidades locales (áreas
residenciales, entretenimiento y plazas) en los límites con los barrios y entre éstos y las villas
para la implantación de un sistema de vías en las calles abiertas del Aglomerado, vías colectivas
interiores, locales y de peatones.
Otra acción es la re-calificación ambiental con medidas para reducir la densidad de la
población, recuperando las florestas ciliares, completando la implantación de barreras para
detener las inundaciones, la ampliación del parque local (Parque das Mangabeiras) y la
creación de cinco parques lineales.
Un enfoque importante de acción del proyecto es la ampliación del sistema de
alcantarillado con el refuerzo de la limpieza urbana que intensifica la colecta de residuos
sólidos, el proceso de drenaje que privilegiará el flujo natural de las aguas y la limpieza de las
calles, la educación ambiental enfocando el cambio de las actitudes individuales y de los
grupos, el aumento de la red de abastecimiento de agua y la unificación de la colecta y
tratamiento de la cloaca, creando nuevas redes en el interior de las plazas y talvegues.
Con respecto a la reestructuración del sistema de viviendas, el proyecto prevé la
remoción de 2.251 familias, de las cuales 1.106 familias serán reembolsadas con dinero o con la
adquisición de la vivienda y otras 1.145 familias serán re-asentadas en el área de los edificios
de apartamentos construidos por el Municipio. Este número representa aproximadamente 17%
de la población del aglomerado que será retirada debido a los nuevos edificios así como debido
a la erradicación de las áreas de riesgo.
Con esta reestructuración del sistema de viviendas, habrá un proceso de regularización
agraria de las moradas, con procesos de escritura de la propiedad.
Todo el proceso es difundido por las acciones de desarrollo socio-organizacionales a
través: del acompañamiento social comunitario y del desarrollo que es un aspecto fundamental
de las intervenciones que promueven, en todas las fases del proyecto, la participación directa
de la comunidad que garantiza que todas las acciones sean ejecutadas y la sustentabilidad de
los trabajos; de los programas de retirada y re-asentamiento con acompañamiento social en las
retiradas de las familias y negociaciones en las interferencias de la obra y construcción del
desarrollo socio-organizacional con las familias que serán re-asentadas en los edificios de
apartamentos construidos; los programas educativos sanitarios y ambientales enfocando en la
gestión participativa, preservación, uso y conservación de los equipos para la práctica de
deportes, entretenimiento y cultura, el uso y conservación del sistema de cloacas, sistema de
drenaje y trabajos de urbanización (pavimentación, contenciones, etc…), apropiación de los
parques, inspección y preservación de las áreas restantes además de los aspectos de salud
pública (basura, limpieza, animales, agua), administración, uso racional y apropiado; y un
programa de calificación profesional que ayuda en el diagnóstico de las demandas y
potenciales de las Comunidades del Aglomerado da Serra, promueve la inclusión social de los
grupos participantes en los proyectos para generar trabajo y renta viables y estimular la práctica
de la ciudadanía que califica los grupos participantes.
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Principales intervenciones
Con relación a las intervenciones físicas, serán realizadas varias acciones promoviendo
la mejora de las condiciones urbanas locales así como permitiendo el acceso a los servicios
públicos. El ensanchamiento de las calles es un trabajo que busca la mejora del tráfico y del
acceso a la villa. La urbanización de las callejuelas dónde están construyendo las veredas, los
sistemas de drenaje, cloacas y contenciones en aproximadamente 10 Km en tres villas. La
colecta del sistema de cloacas en seis villas que tendrán su cloaca drenada por una Compañía
Oficial Estatal de Alcantarillado. Además, serán realizadas las interceptaciones en las laterales
de las vallas y flujos para agotar la cloaca que termina en una cloaca “en cielo abierto”.
La construcción de parques tales como: Parque Cardoso, Parque 3ª Agua, Parque 2ª
Agua, Parque 1ª Agua y Parque Pocinho. En estos parques, los flujos recibirán saneamiento y
mantendrán lecho original, una vez que la cloaca sea retirada. Los parques estarán cercados,
iluminados y con equipos para la práctica de deportes, entretenimiento y cultura.
Un centro de deportes también fue creado con la construcción de un estadio de fútbol con
6.000 lugares y toda la infraestructura que posibilita atender la población con entretenimiento y
deportes.
Además de la erradicación de áreas con riesgo geológico-geotécnico alto o muy alto a
través de los trabajos de eliminación de riesgo.
Recursos del Proyecto
‘El costo total está estimado en R$180 millones, de los cuales R$143 millones están
todavía siendo obtenidos. La financiación del proyecto será realizada en tres partes: la primera
parte tendrá un recurso de R$60 millones del Banco Nacional de Desarrollo (BNDES), la
segunda parte de R$25 millones también será del BNDES y la tercera parte de R$52 millones se
financiará con los recursos del Presupuesto General de la Unión (OGU) / Caja Federal de
Ahorros. El resto del recurso será la contra parte del Municipio a través del presupuesto
municipal y del Programa de Ciudadanía de BH.
Resultados Esperados
Por ser una intervención de la estructuración, enfocada en una acción amplia e
integrada, que los beneficios esperados abarcan una diversidad de secciones con resultados
en la urbanización y regularización agraria, implantando la infraestructura necesaria y
completando el saneamiento básico que resulta en la reducción de la propagación de
enfermedades por el agua, en la eliminación de la contaminación de los receptores de cursos de
agua, en la mejora de la accesibilidad, mejora de la seguridad pública, mejora de las
condiciones de viviendas, mejora del acceso al mercado de trabajo y desarrollo de la
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Hélcio Martins Borges
Ingeniero Civil
Ingeniero sanitario y medio ambiental. Trabaja desde 1995 en la elaboración y desarrollo de las Políticas
Públicas de Viviendas en Belo Horizonte. Trabajó involucrado en la gestión (creación de leyes municipales de
aplicación en esas políticas) y también en la coordinación de las encuestas, evaluación y implementación de obras
en los asentamientos informales.
Desarrolló trabajos de coordinación multilateral entre agencias gubernamentales (municipales, estatales y
federales) y también entre agentes privados para elaboración de acuerdos, cooperación técnica y contratos
financieros.
Coordinó equipos técnicos trabajando en los asentamientos informales, sea en tareas físico-urbanísticas o
sociales, incluyendo la gestión de la remoción y reasentamiento de familias en sus propios barrios.
Graduado en Ingeniería Civil, con énfasis en Ingeniería de Transportes; Post Graduación 'Lato Sensu' en
Saneamiento y Ingeniería Ambiental y Políticas Publicas. Actualmente esta realizando una postgraduación 'StrictuSensu' en Construcción civil para la sostenibilidad del medio ambiente.
Claudius Vinícius Leite Pereira
Ingeniero Civil Experto en Geotecnia
Director Presidente de la URBEL – Compañía Urbanizadora de Belo Horizonte, órgano de la
Administración Indirecta de la Prefeitura Municipal de Belo Horizonte, responsable de las acciones urbanísticas en
los asentamientos informales del Municipio, involucrando actividades de regularización de la propiedad de tierra,
prevención de riesgo geológico-geotécnico, urbanización y mantenimiento, acciones de saneamiento y
abastecimiento de agua, además del desarrollo de instrumentos de planificación y captación de recursos, así como
de programas y proyectos de remoción y reasentamiento de familias.
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EL PROGRAMA FAVELA-BAIRRO DE
LA CIUDAD DE RÍO DE JANEIRO
Fernando Cavallieri
La ciudad de Río de Janeiro
Río de Janeiro es la segunda ciudad más grande de Brasil y constituye también el núcleo
de la segunda región metropolitana más extensa e importante del país (180 millones de
habitantes, 78 por ciento urbanos). Con cerca de seis millones de habitantes, polariza
directamente una periferia metropolitana en la que residen más de cuatro millones de personas,
principalmente de bajos ingresos. Brasil es una república federativa formada por 27 Estados y
más de 5.600 municipios, todos ellos con autonomía político-administrativa financiera. Río de
Janeiro es la capital del Estado homónimo. Legalmente, disfruta de amplias competencias para
organizar los servicios públicos locales, recaudar impuestos y formular sus propias leyes. En la
práctica, sin embargo, dicha autonomía adolece de muchas limitaciones, ya sea como
consecuencia de las competencias concurrentes del Estado y de la Unión, o de la constante falta
de recursos financieros que sufren las megaciudades en vías de desarrollo a la hora de hacer
frente a sus innumerables problemas.
Pese a ser el segundo polo económico del país, después de São Paulo, la distancia que
separa a ambas ciudades es muy significativa. La economía de Río de Janeiro se asienta
básicamente en el sector terciario (comercio de mercancías, prestación de servicios,
administración pública y social), puesto que sólo existe una actividad industrial débil. En efecto,
el sector terciario aporta alrededor del 70 por ciento del Producto Interior Bruto (PIB) municipal,
mientras que el sector industrial concentra el 30 por ciento.
A escala estatal, Río de Janeiro es el líder indiscutible, ya que su PIB representa más del
65 por ciento del PIB del Estado. Gran parte de los habitantes de la región metropolitana
dependen directa o indirectamente del mercado de trabajo, el comercio y los servicios
desarrollados en la capital.
Los seis millones de cariocas viven en un territorio que ocupa una superficie total de
1.171 km², dividido por tres importantes sistemas montañosos -con altitudes máximas en torno a
los 1.000 metros-, por un sistema lacustre al sur y por la presencia del océano Atlántico a lo largo
de toda la costa este y sur. Desde un punto de vista espacial, la población está muy concentrada,
sobre todo en las áreas del sureste y del noreste, que albergan cerca del 80 por ciento de la
población. En la región del noreste, la ciudad forma conurbaciones con algunos municipios de la
región metropolitana, dando lugar a una única e inmensa mancha urbana.
Desde el punto de vista socioespacial, la ciudad presenta distintos patrones urbanos. El
centro y la zona sur, formados por barrios de clase media y alta, ocupan la mejor zona natural de
la ciudad, con hermosas playas y montañas. Es el área más noble y turística de la ciudad, y la
que disfruta de mejores infraestructuras, comercios, todo tipo de servicios y numerosos medios
de transporte. Todavía alberga un porcentaje significativo de población que reside en favelas,
pese a la "limpieza" promovida durante la década de 1960 y parte de la de 1970. El principal
factor que impulsó la "favelización" fue la presencia de un amplio mercado de trabajo para las
clases de bajos ingresos, formado principalmente por empleos domésticos, comercio y
servicios en general. Cerca del 15 por ciento de un total de 1.800.000 habitantes viven en
favelas, beneficiándose, principalmente, de la estrecha proximidad del centro, que sigue siendo
el espacio que concentra la mayor parte de las actividades que emplean mano de obra.
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La zona suburbana, cuyos barrios se fueron formando a medida que el ferrocarril se iba
extendiendo desde el centro hacia el norte, también presenta ventajas locacionales para la
población de bajos ingresos. La concentración de industrias en la zona, así como su relativa
proximidad al centro, hicieron que hasta las décadas de 1960-1970 las clases trabajadoras
residieran principalmente en ese sector, lo que da lugar a enormes complejos favelados,
algunos con unas características semejantes a las que presentan las verdaderas ciudades. En
esos suburbios también se estableció una clase media que no podía hacer frente a los altos
costes de las viviendas de la zona sur. Cerca del 20 por ciento de sus 2.300.000 habitantes
residen en favelas, muchas de las cuales, al igual que las de la zona sur, son bastante antiguas y
consolidadas, por lo que presentan unos elevados costes de adquisición y alquiler de viviendas.
Cuando, a lo largo de las décadas de 1960 y 1970, las clases de bajos ingresos agotaron
las posibilidades de instalarse en las favelas de las zonas norte y sur, comenzaron a
desplazarse hacia la zona oeste, entonces desocupada y rural, con la consiguiente expansión
de la mancha urbana. Dada la disponibilidad de tierras y la topografía plana, la forma de
asentamiento que adoptó tal expansión fue lo que se conoce como "parcelación". Dicho tipo de
asentamiento popular difiere del de los barrios de favelas en el sentido de que sus habitantes no
invadieron un terreno ajeno, sino que adquirieron una parcela al propietario-empresario que
llevó a cabo la parcelación.
Surgieron así diversas parcelaciones, con trazados más regulares que los de las favelas,
con calles sin pavimentar, sin redes de agua potable, alcantarillado sanitario ni drenaje pluvial, o
en el caso de que existieran, en un estado de gran precariedad; es decir, unas áreas carentes de
servicios públicos y de difícil acceso a los puntos centrales de la ciudad. Actualmente, la zona
oeste, que comprende alrededor de tres cuartas partes del territorio municipal, alberga a cerca
de 1.300.000 habitantes, la mitad de los cuales viven en las parcelaciones irregulares para
residentes de bajos ingresos, con una densidad muy inferior a la observada en las favelas.
En los últimos tiempos, en la región oeste del municipio se han producido muchas
ocupaciones irregulares de tierras vacías mediante invasiones organizadas o espontáneas que
escapan al control y vigilancia del poder público. Son los embriones de nuevas favelas que
albergan a los "pobres más pobres", obligados a vivir en pésimas condiciones sanitarias y con
graves problemas medioambientales.
Las favelas
En Río de Janeiro, las favelas -asentamientos residenciales para familias de bajos
ingresos- existen desde hace más de cien años y albergan a cerca de un millón de habitantes (el
19 por ciento de la población total). Constituyen el símbolo y la realidad de la pobreza urbana.
Muchos de sus pobladores ocupan viviendas muy precarias que carecen de condiciones
sanitarias adecuadas y que han sido construidas en áreas inapropiadas, como laderas
inestables, márgenes de ríos y terrenos pantanosos; o sea, viven en condiciones infrahumanas.
Además, en los últimos 15 años, muchas de esas favelas se han convertido en el territorio
privilegiado de los narcotraficantes, que desafían a las autoridades y siembran el terror entre los
favelados.
Entre los años 1991 y 2000, la población que residía en esos casi 700 asentamientos
creció a un ritmo once veces superior al de la población no favelada, lo que dio como resultado
una alta densidad demográfica (una media de 372 habitantes por hectárea). Los datos del
último censo revelan que la situación de los moradores de las favelas es mucho peor que la de
los habitantes de la ciudad formal.
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Río de Janeiro es el escenario por excelencia de las favelas: allí surgieron, crecieron y se
hicieron tristemente famosas. Las favelas son muy heterogéneas y presentan, además,
significativas diferencias internas. Algunas son verdaderas ciudades: cuentan con más de
70.000 habitantes y en ellas se desarrolla un amplio abanico de actividades comerciales y de
servicios, que dan empleo a una parte de sus habitantes y llegan a satisfacer las necesidades de
los barrios de su entorno. Otras son núcleos que no albergan más de 50 casas y cuya historia es
muy reciente.
A partir de mediados de la década de 1980, con la intensificación del tráfico de drogas
desde países de América del Sur hacia Europa y Estados Unidos, Brasil se convirtió en uno de
los principales puntos de tránsito de esa ruta del narcotráfico internacional. Muchos traficantes
utilizaron las favelas cariocas como puntos de almacenaje y de distribución de drogas,
desarrollándose, gracias a su abaratamiento para el consumidor final, un intenso y millonario
mercado de compraventa de ese producto. Otro factor que contribuyó a completar el panorama
de violencia y criminalidad fue la enorme oferta de armas de contrabando, muchas de ellas de
gran calibre y destinadas específicamente a situaciones de guerra. Los traficantes de las favelas
cariocas, valiéndose de su organización espacial propicia a la actividad ilegal y de su
localización privilegiada en la ciudad, pasaron a dominar y a disputarse con sus rivales los
1
territorios de tales asentamientos. Fuerte y ostensivamente armados, impusieron en muchas
comunidades una forma de dominación basada en el terror y en la "ley de los más fuertes". Este
artículo no pretende abordar esta cuestión, ni propone alternativas de solución, pero no es
posible ignorar una realidad que trasciende las áreas faveladas y que marca de forma trágica y
violenta la vida de todos los habitantes de la ciudad, sobre todo la de los más pobres, puesto que
son los que se encuentran más desprotegidos.
Una política pública para las favelas
2
En 1992 se instituyó la ley que aprobaba el nuevo Plan Director de la Ciudad. Dicho plan
-uno de cuyos principales objetivos era redistribuir los gravámenes y beneficios de la
urbanización entre los distintos segmentos sociales con objeto de favorecer la inclusión de los
más pobres- impulsó diversas políticas municipales, entre ellas la política en materia de
vivienda. Dicho capítulo de la ley prevé, en términos generales, los objetivos, directrices,
instrumentos y principales programas de la política en materia de vivienda. Uno de ellos es,
precisamente, el programa de urbanización y regularización territorial de las favelas.
La creación del Programa Favela-Bairro perseguía los siguientes objetivos:
"complementar (o construir) la estructura urbana principal (saneamiento y democratización de
accesos) y ofrecer las condiciones ambientales necesarias para que la favela pueda
considerarse como un barrio de la ciudad". Las metas incluyen: "aprovechamiento del esfuerzo
colectivo ya realizado, de las construcciones y servicios ya instalados; un reasentamiento
mínimo; adhesión de los residentes al programa; introducción de valores urbanísticos de la
ciudad formal como signo de su identificación como barrio: calles / plazas / infraestructuras /
3
servicios públicos" .
En 1994 se creó, por primera vez en la historia de la ciudad y con rango de secretaría, un
órgano destinado a abordar esta cuestión: la Secretaría Municipal de la Vivienda.
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Para que el Programa Favela-Bairro fuera viable en las comunidades medianas se
dispuso de dos préstamos (en 1995 y en 2000), concedidos por el Banco Interamericano de
Desarrollo (BID), por un valor total de 360 millones de dólares, con 240 millones de
contrapartida municipal, lo que se tradujo en 600 millones de dólares para destinar al programa.
El segundo préstamo ya está prácticamente agotado, mientras que un tercero, ya aprobado por
el BID, sólo precisa del aval del Gobierno federal brasileño. El Programa ha beneficiado o está
beneficiando a 105 favelas de tamaño medio; es decir, entre 500 y 2.500 domicilios, lo que
representa unas 400.000 personas o el 40 por ciento de toda la población favelada de la ciudad.
Cuando la Secretaría de la Vivienda diseñó la forma de intervención que debería seguir
el Programa, se consideró necesario que fuera precedida de un proyecto de urbanización de
gran alcance que abarcara todos los aspectos de la transformación que se pretendía llevar a
cabo. Se trataba de superar la etapa del «proyecto en escala 1:1», cuando los ingenieros y
arquitectos iban al campo y allí decidían dónde y cómo se realizarían las pequeñas obras de
mejora. Ahora, la idea era otra: una verdadera transformación exigiría un plan que permitiese
estructurar el espacio de las favelas de modo que la integración con el entorno y la organización
interna se asemejaran a las de un barrio formal. Como objetivos, además de la adhesión al
Programa por parte de los residentes, se establecieron las siguientes pautas: respetar lo que ya
existía, realizar el mínimo reasentamiento posible de viviendas e introducir valores urbanísticos
de la ciudad formal (calles, calzadas, plazas, áreas de deporte, comercio, servicios públicos y
privados etc.). Por consiguiente, era imprescindible contar con un proyecto urbanístico de
concepción global previo a la ejecución de las obras.
Hasta la fecha, el Programa Favela-Bairro se ha caracterizado por una cierta flexibilidad
en lo que respecta a sus componentes y por una evolución de sus objetivos. Aunque sin alejarse
de la meta básica –integración de las favelas en la ciudad a través de su urbanización–, el
Programa ha variado el alcance de las intervenciones a lo largo del tiempo y de favela en favela.
En realidad, no existe una lista rígida de tipos de intervención para todas las favelas,
como si se tratase de un menú inmutable, con los mismos conceptos, que deba aplicarse del
mismo modo en todos los lugares. Sin embargo, existe la preocupación de que se cumplan los
mismos «objetivos» en todas las áreas para alcanzar los mismos «fines». Tales objetivos son
los siguientes:
I. Dotar las favelas de infraestructuras de saneamiento básico de buena calidad, de
funcionamiento adecuado y con un mantenimiento oficial a cargo de los órganos públicos.
II. Promover una reorganización espacial de las favelas mediante la integración viaria con la red
urbana circundante y la implantación de espacios de uso colectivo.
III. Prestar servicios sociales encaminados a atender las necesidades de los distintos
segmentos de edad de la población de bajos ingresos y de los denominados grupos de riesgo.
IV. Regularizar, desde el punto de vista administrativo, urbanístico y legal, las propiedades
privadas y los espacios públicos.
V. Mantener y conservar servicios y equipamientos, y controlar el uso y la ocupación del suelo
después de la obra.
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La elección de los puntos que hay que implantar para cada uno de esos objetivos se
decide durante la elaboración del proyecto de urbanización y depende de lo que ya existe en la
favela y de las opiniones de los vecinos que participan en el proceso. También se tiene en
cuenta la opinión de los técnicos (urbanistas, arquitectos, ingenieros, sociólogos), en especial
por lo que respecta al enfoque urbanístico que hay que adoptar. En términos generales, cada
uno de los elementos puede incluir varios puntos, según se describe a continuación:
interno y aportando una mayor seguridad, confort, belleza y placer al desplazamiento de las
personas.
Infraestructura de saneamiento – Ejecución de obras destinadas a permitir la
implantación, funcionamiento y mantenimiento de los equipamientos y servicios de
abastecimiento de agua, alcantarillado sanitario, drenaje pluvial, recogida de basuras y
limpieza pública, contención de laderas, alumbrado público, reforestación y arborización.
Reorganización espacial – Consiste básicamente en conectar la favela con la red viaria
circundante a través de una o más vías transitables por automóvil. Las soluciones de ingeniería
y urbanismo varían según las condiciones del terreno y el sistema de circulación existente.
Ejemplos: crear una vía de penetración sobre el lecho de una preexistente; ganar espacio
derribando edificaciones y ensanchando caminos existentes; prolongar una calle hasta que se
conecte con otra que se comunique con el sistema viario del barrio.
En todos los casos existe una gran preocupación por la mejora de la circulación de los
peatones y se toma en consideración la dificultad que en muchas favelas supone la
implantación de calles para los coches, sobre todo en áreas con pendientes. Por este motivo se
implantan calzadas separadas de las calles (hecho prácticamente inédito en proyectos para
favelas), barandas, pasamanos, escalinatas, rampas, pasarelas, etc.
También se han creado diversos espacios de uso colectivo. Los más importantes se
destinan a la práctica de deportes: campos de fútbol, pistas polivalentes, graderías, vestuarios,
carriles-bici, etc. También son muy comunes las plazas y parques para el ocio y la recreación de
personas de distintas franjas de edad, así como pequeños espacios adyacentes a las vías
provistos de bancos.
Ya sea con vistas a la práctica del ocio activo o a la contemplación o al descanso después
de una agotadora caminata cerro arriba, tales espacios de uso colectivo, junto con las nuevas
vías creadas, reordenan el espacio urbano de las favelas, reformulando el sistema de
circulación interno y aportando una mayor seguridad, confort, belleza y placer al
desplazamiento de las personas.
Regularización – Consiste en la regularización territorial de la propiedad de los terrenos
en los que se construyeron las casas de los moradores y en la llamada regularización
urbanística de la favela. La propiedad de la tierra de las favelas puede ser pública o privada. En
los casos en los que es pública, se transferirá a los residentes mediante la expedición de un
título denominado «concesión de derecho real de uso», por el que los habitantes obtienen
plenos poderes de utilización del terreno, aunque legalmente este sea propiedad del poder
público.
En los casos en los que los terrenos pertenecen a particulares, y siempre que se reúnan
los requisitos previstos en la Constitución Federal (posesión continuada de un único terreno de
hasta 250 m², sin ninguna oposición, durante un plazo mínimo de 5 años), el Ayuntamiento
ayudará a los residentes a emprender una acción judicial para su adquisición mediante
usucapión. Este instrumento constitucional permite a los habitantes convertirse en propietarios
de los terrenos que ocupan sin que ello les acarree ningún gravamen económico.
Comisión 3
59
En el caso de que los habitantes no reúnan los requisitos previstos por la ley, el Municipio
podrá expropiar los terrenos de los propietarios particulares para posteriormente transferirlos
(en la forma de concesión de derecho real de uso) a los residentes.
Para completar la regularización territorial, el Programa también prevé la legalización
desde el punto de vista de las normas urbanísticas municipales. A tal efecto, el territorio
ocupado por la favela es decretado Área de Especial Interés Social (AEIS), figura legal de
zonificación de la ciudad, prevista en el Plan Director de 1992. El AEIS puede regirse por una
legislación urbanística y de edificación de excepción, de modo que se tenga en cuenta la
tipificación local de la forma de ocupación de la tierra y de los sistemas constructivos. La
regularización urbanística implica diversos actos legales y administrativos, cuya última finalidad
es la inserción de las edificaciones de la favela en el sistema legal que regula las propiedades
urbanas en la ciudad.
De entre las iniciativas emprendidas cabe destacar: el establecimiento de los
«Proyectos de Alineación», a través de los que el Ayuntamiento demarca en planos todos los
lugares públicos de la favela, definiendo claramente los límites entre los espacios públicos y los
espacios privados. Mediante dicho instrumento administrativo, el Ayuntamiento «grava» el uso
del suelo; es decir, establece pública y legalmente lo que en el interior de una favela debe ser
utilizado como calle, plaza o área de deporte. Esto es, lo que la denominación legal brasileña
considera como «bienes de uso común del pueblo».
Si el «Proyecto de Alineación» establece la frontera entre lo público y lo privado, el
«Proyecto de Alineación y Parcelación» es el que define los límites entre los distintos terrenos
particulares. A través de él se procede a la parcelación del área total de la favela, definiendo
formalmente aquello que ya existe en la realidad: los perímetros y dimensiones de los terrenos
particulares. No es un proceso sencillo, dado que los terrenos particulares de las favelas no
siempre están demarcados con claridad, presentan diseños muy irregulares y sus formas no
observan los preceptos de las normas urbanísticas generales. De ahí que la transformación de
las favelas en áreas especiales resulte fundamental, puesto que ello permite la creación de
patrones urbanísticos propios para su regularización.
Uno de los factores que más contribuye a la discriminación de los residentes en favelas
es el hecho de que no disponen de una dirección domiciliaria oficialmente reconocible por los
poderes públicos, por Correos y por el comercio en general. Para remediar dicha dificultad,
antes de concluir la regularización se procederá a identificar y denominar oficialmente los
espacios públicos de las favelas que se benefician del Programa, además de numerar todas las
edificaciones pertenecientes a ellas.
Equipamientos y servicios sociales – La política social del Programa, que destaca por el
establecimiento de guarderías infantiles para niños y niñas de cero a tres años de edad, ha
evolucionado bastante desde su creación, siguiendo el mismo proceso que tuvo lugar a escala
nacional. Dada su relevancia para los objetivos de esta comunicación, este tema se abordará
más detalladamente en un capítulo aparte.
Comisión 3
60
El proceso de participación
La participación de los habitantes constituye una condición sine qua non para cualquier
intervención en las favelas. Los habitantes de las favelas presentan una larga tradición de
organización en asociaciones de residentes que se agrupan en federaciones. Históricamente, el
grado de autonomía política, de representatividad y de capacidad de articulación de tales
entidades ha variado de forma considerable. Sin embargo, en términos generales, no han
logrado construir verdaderos canales de expresión de los intereses populares, limitándose a
presionar a los gobiernos para conseguir mejoras para sus comunidades, muchas veces a
cambio de un apoyo político-electoral. El Proyecto Favela-Bairro intentó poner fin a esa relación
fisiológica, bien mediante la institución de criterios técnicos para la elección de las áreas
beneficiadas, bien estableciendo un "eje central que valora la participación directa de los
residentes en la formulación e implantación de los proyectos localizados. Así, desde el momento
en el que comienza el proceso de creación del proyecto urbanístico, la participación de la
población objetiva amplía la calidad de la proposición global asumida por la Administración
4
municipal" .
La Dirección del Programa Favela-Bairro,5 consciente de la necesidad de profundizar en
una metodología interactiva a la hora de establecer la gestión social del Programa, estructuró un
equipo de políticas sociales que pasó a prestar asesoramiento en la creación de un proceso
participativo permanente. Los objetivos generales de dicha labor incluyen:
- Colaborar en la formación del residente/ciudadano, puesto que tras la realización
de las obras deberá asumir responsabilidades colectivas para garantizar el desarrollo de
los proyectos de alcance social.
- Fomentar la implicación efectiva de los residentes en el debate de las
proposiciones y en la comprensión crítica del proyecto urbanístico y de las obras.
- Actuar como elemento de articulación entre las demandas locales y los órganos
públicos, las iniciativas privadas y la sociedad civil, ampliando las posibilidades de
creación de acciones objetivas y permanentes.
El proceso de interacción entre los distintos actores que se ocupan de satisfacer las
demandas comunitarias (instituciones de la comunidad / órganos públicos / empresas privadas)
define la originalidad del Proyecto Favela-Bairro, que se caracteriza por ser una iniciativa
abierta. En efecto, siempre están surgiendo nuevos actores deseosos de aportar sus
contribuciones o intereses al programa. Basándose en el principio de que las necesidades
locales sólo se pueden valorar, conservar y ampliar a partir del reconocimiento de la centralidad
de la participación de los residentes y de sus entidades, la Dirección desarrolló un plan de
actuación cuyos puntos principales podrían resumirse del siguiente modo:
Comisión 3
61
i.A partir de la contratación de la empresa que se encargará de elaborar el proyecto de
urbanización de un área determinada, la asesoría social de la Dirección prepara la
realización de la primera gran asamblea de residentes, con vistas a presentar el Programa,
su equipo y el de la empresa contratada para llevar a cabo el proyecto. En dicha asamblea,
una vez mostrada la propuesta de trabajo, los residentes presentan sus peticiones
preliminares y se aprueba el calendario de futuros encuentros.
ii.La segunda fase se caracteriza por la realización de tres talleres (coordinados por el
equipo de asesoramiento social) que contarán con la presencia de los técnicos del
Ayuntamiento que se encargan de supervisar los contratos con las empresas que
ejecutarán los proyectos, las entidades comunitarias, los residentes, los miembros de los
órganos municipales afines y el equipo de la empresa contratada para el proyecto. Los
participantes se agrupan por temas específicos: infraestructuras, significados y
mecanismos de integración de la favela en el barrio, y definición de los servicios sociales
en el sentido estricto de la expresión. El resultado de tales encuentros se materializa en el
Plan de Intervención (uno de los productos que la empresa contratada tiene que elaborar),
que constituye el instrumento por excelencia que guiará las acciones que se emprendan.
Iii.En la tercera fase se desarrolla un proceso de matización en el que se van detallando los
servicios que se prestarán, las prioridades de ejecución y la superación de posibles trabas,
ya sean locales o de otro tipo. A partir de ese momento, las reuniones con la comunidad
son específicas, de acuerdo con las solicitudes formuladas en el Plan de Intervención,
siempre con la voluntad de aproximar las demandas locales y las posibilidades técnicas,
financieras y conceptuales del Programa.
Los programas sociales
La política social del Ayuntamiento ha ido evolucionando hacia una visión más integrada
en la que se reconoce la necesidad de apoyar, mediante programas diseñados
específicamente, los diversos segmentos de la población de bajos ingresos. Dicho
reconocimiento surge al constatar la existencia de fuertes vínculos de complementariedad de
funciones entre los miembros de las familias pobres, así como de los perjuicios que el hecho de
no prestar atención a algunos de ellos podría causar a otros. Así, por ejemplo, es fundamental
apoyar de forma complementaria al niño cuando sale de la guardería e ingresa en la escuela, de
forma que pueda superar las desventajas generadas por un medio social con un bajo nivel de
instrucción y poco activo en la formación académica.
De un modo similar, las abuelas y abuelos que, por lo general, son quienes cuidan de los
niños y niñas en edad escolar, necesitan recibir asistencia, bien a través de orientaciones
específicas, o mediante la formación de «Grupos de la Tercera Edad», orientados a valorar su
autoestima y a despertar nuevas formas de inserción en una sociedad que les es hostil.
Actualmente,6 a fin de cumplir con lo previsto por la nueva Política Nacional de Asistencia
Social, que en 2005 avanzó a grandes pasos –logró unificar acciones, profesionalizar las formas
de gestión de los programas nacionales, buscar metodologías para la cualificación de los
profesionales del área, examinar nomenclaturas, definir nuevos criterios para el reparto de
recursos presupuestarios y su transferencia a los municipios, ampliar la atención prestada a la
población en situación de vulnerabilidad social–, el Ayuntamiento reestructuró la Secretaría
Municipal de Asistencia Social (SMAS).
Comisión 3
62
Las directrices de la SMAS, responsable de la política pública de Asistencia Social de la
ciudad de Río de Janeiro, son luchar contra las consecuencias de la pobreza (como la exclusión
social) y garantizar el acceso a las políticas públicas esenciales para la vida (incluidas la
educación, la salud, la cultura, el deporte, el ocio y la vivienda), así como el desarrollo de una
política de inclusión social de los estratos más pobres de la población. Desde 2005, la SMAS se
encarga de la plena gestión del Sistema Único de Asistencia Social brasileño en el municipio de
Río de Janeiro. La reestructuración de la Secretaría se tradujo en la creación de tres
subsecretarías y una unidad de coordinación con rango especial:
- Subsecretaría de Protección Social Básica: es responsable de la ejecución de los
servicios de inclusión social previstos para personas y familias en situación de
vulnerabilidad, pero cuyos vínculos familiares y comunitarios están preservados. Actúa
como prevención de las situaciones de riesgo, fomentando la socialización y la
convivencia socio-comunitaria, y está al frente de todos los programas de transferencia
de ingresos (actualmente muy importantes en Brasil, puesto que han contribuido
significativamente a disminuir la altísima concentración de ingresos).
- Subsecretaría de Protección Social Especial: es responsable de abordar a los
individuos que se encuentran en situación de alta vulnerabilidad personal y social. Su
público objetivo son la infancia, los adolescentes, los jóvenes, las familias y las personas
ancianas que se encuentran en situaciones de vulnerabilidad como consecuencia del
abandono, la privación, la pérdida de vínculos, la explotación o la violencia.
- Subsecretaría de Gestión: es responsable de observar y evaluar las actividades
de planificación, administración y evaluación de personas con vistas a valorizar a los
funcionarios, así como del desarrollo institucional, del control de las infraestructuras y de
la logística, y de la planificación presupuestaria.
- Unidad de Coordinación General de Vigilancia de la Exclusión: es responsable de
hacer un seguimiento de los datos diarios que ayudarán al trabajo de identificación de las
áreas más vulnerables de la ciudad.
Al respecto debe señalarse que la equiparación de estas dos últimas áreas-medio con las
dos áreas-objetivo demuestra la importancia que la Secretaría concede a las herramientas de
gestión y evaluación, muchas veces ignoradas, pese a ser fundamentales para la consecución
de las políticas públicas.
Geográficamente, la SMAS se divide en 10 unidades de coordinación que cubren todo el
territorio municipal, y que constituyen los centros de referencia y la principal puerta de entrada
para los programas sociales del Ayuntamiento de Río.
La política social del Programa Favela-Bairro se inscribe en la política municipal de
asistencia social (y también en la de generación de trabajo e ingresos) cuyas acciones, con
independencia de estar vinculadas a él, se llevan a cabo en las favelas y parcelaciones incluidas
en el Programa, siempre que sea necesario.
Comisión 3
63
En el área de generación de trabajo e ingresos
Se emprenden diversas acciones que conforman un sistema denominado «Orientación para la
Integración Económica». Se actúa en dos vertientes, con objeto de:
Aumentar la «empleabilidad» de los residentes que estén en paro y/o tengan un empleo
precario, ya sean jóvenes candidatos al primer empleo, mujeres (especialmente, cabezas de
familia) o trabajadores que corran el riesgo de perder su empleo.
Identificar las aptitudes y competencias de los integrantes de cooperativas, autogestores y
microemprendedores, para posibilitar su inserción/permanencia en el mercado de trabajo.
La Orientación para la Integración Económica identifica la vocación y el potencial de los
residentes de las comunidades a partir de entrevistas individuales, trazando su perfil y
encaminándolos hacia puestos de trabajo existentes o hacia otros programas que ofrezcan
herramientas y competencias que faciliten la inclusión en el mundo laboral y la generación de
ingresos. Estos programas van dirigidos a aumentar la escolaridad, la capacitación profesional,
la formación de cooperativas y asociaciones y el acceso a microcréditos. La Secretaría
Municipal de Trabajo y Empleo (SMTE) ofrece a la población un servicio de oferta de vacantes y
de oportunidades de empleo, y actúa como intermediaria entre candidatos y empresarios,
coordinando programas específicos, como Mi primer Empleo (para jóvenes), Central de
Trabajadores Autónomos y Núcleo de Empleabilidad (búsqueda de empleos formales). Los
candidatos de las favelas se inscriben en las Unidades de Atención o en los centros itinerantes
que las recorren durante eventos específicos, como las ferias de ciudadanía (ver más adelante
el apartado sobre los POUSOS).
Seguidamente presentamos una breve descripción de las principales iniciativas que se
están llevando a cabo en el marco del Programa Favela-Bairro.
El Programa para el Aumento del Nivel de Escolaridad, al facilitar el acceso a un
programa educativo, pretende ofrecer a la población trabajadora la oportunidad de completar la
enseñanza primaria, dado que esta se ha convertido en una exigencia cada vez más rigurosa del
mercado de trabajo, pero también desea ofrecer a las personas trabajadoras la posibilidad de
aprender nuevos oficios, proporcionándoles un nivel de conocimientos generales que sólo es
posible adquirir a través de la educación básica. Además, también fortalece el capital humano de
los residentes en las comunidades beneficiadas, ampliando sus horizontes de ciudadanía y
contribuyendo a la ruptura del círculo vicioso de la pobreza.
La Capacitación Profesional tiene como objetivo fomentar la cualificación técnica y la
competitividad de los residentes en las áreas priorizadas por el Programa, aumentando de este
modo sus oportunidades de conseguir un empleo y de generar ingresos. Así, a título ilustrativo,
pueden fomentarse cursos de reparación de electrodomésticos, servicios orientados a la salud y
el bienestar, estética y belleza, costura (producción industrial), reparación de automóviles,
construcción civil e informática.
Mujeres de más de 40 años (Con Permiso, Yo Voy a la Lucha). El debilitamiento de los
vínculos familiares y el aumento del coste de vida han generado la necesidad de la inserción
profesional de un grupo bastante numeroso de mujeres; se trata de cabezas de familia que
nunca han ejercido actividades profesionales fuera del hogar. A su falta de experiencia se suma
una situación de baja autoestima, puesto que este grupo tiene un desconocimiento absoluto del
universo objetivo y subjetivo del mundo laboral. La importancia de trabajar en la autonomía
específica de este grupo cobra una importancia estratégica, puesto que, al tratarse de cabezas
de familia, ello también favorece a otros beneficiarios indirectos (sus familiares), ampliándose
así de forma significativa los beneficiarios de este proceso de apoyo a la inserción profesional.
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Centros de Informática. Se han implantado 30 centros en escuelas municipales, que
imparten cursos de informática a 1.440 jóvenes. Dotados de acceso a Internet, estos centros
desarrollan actividades de familiarización y profundización en el uso de nuevas tecnologías de
comunicación e información, desempeñando un papel clave en las oportunidades de trabajo y
de generación de ingresos.
Talentos Definitivos. Destinado a jóvenes de entre 15 y 24 años de edad, aspira a
promover su perfeccionamiento en el ámbito cultural, en las áreas de teatro, danza, circo y
música. El objetivo es que los jóvenes dotados de un talento especial puedan profesionalizarse.
Tras la finalización de los cursos, los beneficiarios de este programa tienen la oportunidad de
formar grupos de profesionales con talento, que estarán mejor equipados y más cualificados
para enfrentarse al mercado laboral.
Radio Comunitaria. Implementación y gestión de la radiodifusión mediante la
capacitación de alumnos, profesores y padres de alumnos de la red municipal de educación,
para preparar una programación de radio comunitaria que suponga una fuente de motivación en
todas las regiones y comunidades, a través de diez centrales de radio montadas en las escuelas.
En el área de atención a la infancia y a los adolescentes
Los principales programas son:
Guardería infantil (de 0 a 4 años). La guardería infantil tiene por objeto garantizar,
principalmente, el desarrollo social, físico, emocional e intelectual de los niños y niñas de 0 a 4
años de edad en situación de riesgo y de pobreza absoluta, fomentando un espacio
socioeducativo que responda a sus necesidades y a las de sus familias. La atención se realiza a
jornada completa, e incluye cuatro comidas diarias. Las guarderías infantiles son un factor que
facilita la mejora de los ingresos familiares, puesto que permite que las madres dispongan de
tiempo para integrarse en el mercado laboral. Administradas desde 2005 por la Secretaría
Municipal de Educación (SME), lo que reforzó su inserción en el proceso educacional, las
guarderías infantiles contribuyen a proteger y a apoyar el desarrollo social de dos de los grupos
más vulnerables de las áreas de bajos ingresos: la infancia y las mujeres.
Complementación del Horario Preescolar (de 4 a 6 años). Esta iniciativa está destinada a
complementar la carga horaria de la educación preescolar, atendiendo a los niños y niñas de
esta franja de edad mediante la realización de actividades socioeducativas. La atención a
jornada completa tiene por objeto prevenir el riesgo social, evitando que esos niños y niñas
estén en la calle, expuestos a todo tipo de riesgos. Las actividades que mejoran la autoestima
aumentan la curiosidad; la capacidad de pensar, decidir y actuar son las bases fundamentales
para el proceso de construcción del conocimiento y la formación de la ciudadanía.
Complementación del Horario Escolar (de 7 a 14 años). Esta modalidad está destinada a
prevenir el abandono escolar y el «fracaso» en los estudios. El ingreso precoz en el mercado
laboral informal y el deambular por las calles exponen a la infancia y a los adolescentes a todo
tipo de riesgos, como el consumo de drogas, la prostitución etc. Las acciones de prevención del
riesgo social se desarrollan a través de actividades, realizadas en horario complementario a las
actividades escolares, que mejoran la autoestima y aumentan la curiosidad, la necesidad de
investigación, la capacidad de pensar, decidir y actuar; es decir, las bases fundamentales para el
proceso de construcción del conocimiento, la constitución de la identidad y la formación de la
ciudadanía.
Comisión 3
65
Estas acciones también aspiran a beneficiar a aquellos niños y niñas y adolescentes que
tienen unas necesidades especiales, bien por presentar algún tipo de deficiencia (física, mental,
visual, auditiva y deficiencias múltiples), sufrir una enfermedad mental, padecer enfermedades
crónicas, estar hospitalizados, inmovilizados o enfermos en casa, ser portadores del VIH, etc
Formación de Jóvenes Agentes. Se trata de una acción encaminada a implantar el
concepto de protagonismo juvenil a través de la organización de un proceso de formación y
capacitación de jóvenes para que actúen en comunidades faveladas. A partir de metodologías
adecuadas, se propone formar a los jóvenes para que ejerzan su ciudadanía y apoyen las
actividades emprendidas en las áreas de salud, educación, cultura, deporte, medio ambiente y
turismo, interactuando con distintas generaciones. De este modo, estos jóvenes agentes no
sólo estarán contribuyendo en su comunidad a revertir los indicadores sociales problemáticos,
sino que, paralelamente, fomentarán el desarrollo de proyectos personales en el ámbito de sus
vidas. .
Acciones de intervención en situaciones de riesgo social extremo
Se trata de acciones que pretenden responder a situaciones sociales críticas (niños/as
de la calle, consumo de drogas, prostitución, violencia doméstica y embarazo precoz) que
afectan a un grupo considerable de niños y niñas, adolescentes y sus familias, a través de
intervenciones directas que fomenten la reorganización familiar de los segmentos involucrados.
Cabe también la posibilidad de dirigirlos a la red municipal de 18 Centros de Acogida de la
SMAS.
Troupe de la Infancia – Reinserción familiar de los niños y adolescentes que hacen juegos
malabares en los semáforos.
Me cansé del sinsentido. Fomentar la recuperación de la autoestima del niño y del
adolescente, así como la consolidación de alternativas a la vida callejera, tomando como eje el
desarrollo de actividades educativas relacionadas con la práctica deportiva, el ocio, la cultura, la
recuperación y la valorización del afecto y de la socialización familiar.
Conservación y control
Otra innovación del Programa son los Centros de Orientación Urbanística y Social
(POUSOS): centros avanzados del Ayuntamiento que se instalan provisionalmente en las
favelas a medida que las obras se van terminando. Se encargan de realizar la transición entre la
antigua situación de asentamiento informal e irregular y la nueva condición de barrio integrado
en la ciudad. Cuentan con un pequeño equipo, formado por un ingeniero/arquitecto, asistente
social y agente comunitario, que orientan a los residentes sobre las formas correctas de usar y
ocupar el suelo y sobre cómo inscribirse en los programas sociales, y «luchan» para involucrar a
las agencias públicas en la conservación y el mantenimiento de los nuevos espacios y sus
equipamientos urbanos.
Comisión 3
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Los técnicos del Ayuntamiento involucrados en la cuestión de la vivienda siempre han
luchado para que a medida que las favelas se fueran urbanizando pasaran a ser tratadas por la
Administración Pública como cualquier otro espacio de la ciudad. Esto siempre ha resultado
más difícil de conseguir en lo que respecta a la conservación de las calles, plazas, jardines y
áreas de deporte, así como en lo que se refiere a las redes de agua potable, alcantarillado
sanitario y drenaje pluvial. En cuanto a los servicios sociales (educación, salud, asistencia
social) y limpieza pública, los órganos públicos han asumido un grado de responsabilidad
mucho mayor. El sistema que predominó durante muchos años, en especial hasta mediados de
la década de 1990, consistía en designar una secretaría que hacía las veces de «Ayuntamiento
de los pobres», encargada de todos los asuntos municipales relativos a las áreas faveladas. Ello
representa una flagrante discriminación gerencial en lo que se refiere a la administración pública
en esas áreas.
La filosofía del Programa Favela-Bairro (especialmente de su cuerpo técnico) siempre ha
sido modificar ese panorama a través de la «lucha» para que los demás órganos públicos
(municipales, estatales y federales) actúen normalmente en las favelas, tal y como lo hacen en el
resto de la ciudad. Una consecuencia lógica de esta postura ha sido el cambio de actitud por
parte de los residentes, que han pasado de una situación de clientelismo político a ser
ciudadanos que luchan organizadamente, junto a las instancias del poder, para obtener lo que
reivindican.
En 2004 se dio un gran paso adelante cuando el Ayuntamiento transfirió las actividades
de control del uso y ocupación del suelo de las favelas urbanizadas al órgano de la ciudad que se
encarga globalmente de esa cuestión: la Secretaría Municipal de Urbanismo (SMU), a través de
los ya citados POUSOS.
En la página web oficial de la SMU, la función de tales departamentos se define del
siguiente modo:
«Los POUSOS son Centros de Orientación Urbanística y Social instalados en las
comunidades en la fase final de las obras del programa Favela-Bairro. Integrados por equipos
de arquitectos, ingenieros, asistentes sociales y agentes comunitarios, los POUSOS actúan
asesorando a los residentes sobre la importancia de la preservación de los espacios públicos y
de los equipamientos implantados. El sector también actúa en la regularización territorial de
esas áreas. Los equipos de los POUSOS representan la presencia del Ayuntamiento en esas
localidades.
El proceso de regularización territorial en las comunidades del programa Favela-Bairro
se inicia mediante el reconocimiento de espacios públicos. Esta medida es esencial para que las
calles urbanizadas por el programa dispongan de una dirección domiciliaria, un código postal y
sean reconocidas en el mapa oficial de la ciudad. Los POUSOS también desarrollan una
legislación urbanística para esas comunidades. La labor realizada ya está beneficiando a 61
áreas, en las que viven cerca de 250.000 personas.
Con objeto de asegurar la presencia del poder público en las comunidades, los POUSOS
se articulan con los órganos responsables de la recogida de basuras, instalación y
mantenimiento de la red eléctrica, suministro de agua y otros servicios públicos.
El equipo del POUSO también tiene la responsabilidad de asesorar sobre las nuevas
construcciones o ampliaciones para evitar que se realicen en áreas públicas o en lugares de
riesgo, manteniendo así el alineamiento de las calles. El trabajo de los técnicos también tiene
por objeto impedir el crecimiento de la favela y el surgimiento de invasiones.»
Comisión 3
67
Actualmente (julio 2007), el equipo de los 30 POUSOS cuenta con 17 arquitectos o
ingenieros, 13 asistentes sociales y 27 agentes comunitarios.
Atención prestada por los POUSOS
Nº. de POUSOS
Nº. de favelas
Domicílios atendidos
Residentes
30
61
58.000
250.000
La SMU está trabajando con arquitectos sociales para atender a la población de bajos
ingresos residente en Áreas de Especial Interés Social (AEIS). Regularizar las edificaciones de
estas áreas, que no siempre observan la legislación urbanística, es la meta de la SMU. A tal
efecto inició la capacitación de arquitectos sociales, de modo que las personas de bajos
ingresos que residen en esas áreas puedan tener acceso a profesionales de la arquitectura a un
precio asequible. Este trabajo está siendo posible gracias a un convenio con el Consejo
Regional de Arquitectura e Ingeniería (órgano federal de supervisión profesional) que establece
un valor especial para estas AEIS (inicialmente, parcelaciones irregulares): 1,00 R$ (0,50 $ o
0,38 €) por metro cuadrado, lo que representa un valor muy por debajo del fijado para esa
categoría. Los arquitectos sociales realizarán los levantamientos y proyectos necesarios para la
legalización de las edificaciones y el seguimiento del proceso de regularización de la edificación
hasta que la SMU expida la cédula de habitabilidad (la licencia para ocupar la edificación).
El derecho a la ciudad: el pago de la deuda social
¿Por qué el Gobierno municipal tiene tanto empeño en que se cumplan los objetivos del
Programa Favela-Bairro? ¿Cuáles serían, en última instancia, los objetivos a conseguir, los
principales propósitos? Hay dos ideas que prevalecen en las definiciones oficiales sobre la
finalidad del programa: mejorar las condiciones de vida de la población urbana e integrar las
favelas en la ciudad.
El objetivo de la integración no sólo se refiere a una integración física, a una articulación
espacial entre la favela y el barrio, sino también a una mayor integración social de los favelados
en la sociedad.
La ruptura del tejido urbano de la ciudad, representado por la favela, es flagrante. En las
zonas más antiguas y estructuradas de la ciudad (a grosso modo, las zonas sur y los barrios de
la zona norte), las favelas han ocupado a lo largo de los últimos 100 años terrenos frágiles
situados en laderas, orillas de cursos de agua, terrenos pantanosos o áreas de difícil acceso,
especialmente en los cerros. Con el crecimiento de la mancha urbana, en muchos casos el
barrio y la favela se aproximaron físicamente, pero siguieron manteniendo grandes diferencias
en cuanto a la morfología espacial, la red viaria y la pauta constructiva de las edificaciones.
En los cerros se observa una especie de brusca interrupción del tejido urbano: de una
calle común, con una anchura normal, surgen escalinatas escarpadas, tortuosos callejones,
caminos estrechos y sin pavimentar, flanqueados por casas mal acabadas y, casi siempre, muy
pegadas las unas a las otras.
Comisión 3
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En las áreas llanas, las vías de la favela, aunque más anchas, no siguen un trazado
regular, ni siempre están pavimentadas, y presentan numerosas dificultades para el tránsito de
vehículos y personas. No existen sistemas eficientes de drenaje y, cuando el asentamiento se
localiza próximo a un río, canal, laguna o bahía, es frecuente que ocupe densamente las
márgenes de esos cursos de agua, llegándose incluso a construir sobre ellos en forma de
«palafitos» (construcciones muy precarias sobre soportes de madera clavados en el fondo del
río.
Estas ideas siempre se articulan como si fueran interdependientes y son consideradas
como tales. Las favelas son uno de los locus principales de la pobreza urbana. Su origen fue
fruto de un proceso de segregación espacial, prevaleciente hasta la actualidad, en el que los
pobres, bien por haber sido expulsados de áreas más valoradas, o por no haber conseguido
residir en áreas formales, se vieron obligados a habitar en las tierras más frágiles e inadecuadas
de la ciudad.
Históricamente, la sociedad carioca se ha dividido en dos polos de pensamiento. Los más
progresistas hacen frente a la situación de los favelados como si se tratara de una deuda social
que hay que pagar; los más conservadores, como un problema que debe ser eliminado. Son
posiciones irreconciliables y que a cada instante entran en un exacerbado conflicto. Sin
embargo, desde hace por lo menos 30 años, los gobernantes de la ciudad se han mantenido
firmes en su decisión de considerar que las favelas históricamente consolidadas, localizadas en
terrenos seguros y que no interfieren en la libertad pública de transitar por ellas son formas
definitivas del paisaje urbano de Río de Janeiro. Pensar, hoy, en pleno estado de derecho, en la
posibilidad de trasladar a un millón de personas en contra de su voluntad es algo ilógico,
autoritario y tecnicista. El Programa Favela-Bairro nació con el propósito de que se convirtiera
en una política definitiva de gobierno, que debería irse perfeccionando de forma constante y
combinarse con otras soluciones en materia de vivienda, hasta finalmente constituir un camino
irreversible para hacer frente al problema.
En este sentido, el Programa hace hincapié en que se extienda a los favelados el
«Derecho a la Ciudad», entendido este como uno de los derechos fundamentales de nuestra
época. Existe la certeza de que ello contribuirá a que los favelados se conviertan, no sólo en
habitantes de la ciudad, sino también en ciudadanos. La provisión de servicios urbanos y de
equipamientos colectivos, la regularización territorial, la legalización urbanística y de
edificación, el cobro de tributos, la observación de las normas reguladoras de la vida urbana, es
decir, el poner a disposición de los favelados todos los puntos que comprenden la relación de
gravámenes y beneficios de la urbanización permitirá que dejen de ser «habitantes de la ciudad
(citadinos) y se conviertan en individuos en el disfrute de los derechos civiles y políticos de un
Estado, o en el desempeño de sus deberes para con este; o sea, en ciudadanos (cidadãos)».7
1
Es posible que la presencia en muchas favelas de traficantes armados a plena luz del día, así como el casi monopolio de la fuerza física en el territorio que
dominan, sean una singularidad del proceso de Río que no se observa en otras ciudades del mundo en las que también se da una intensa actividad de tráfico
de drogas ilegales. La favela, sin embargo, no es el único tipo de asentamiento residencial que alberga tales prácticas. También se dan en conjuntos de
viviendas, parcelaciones irregulares y condominios de clase alta.
2
En Brasil, los planes directores, que según la Constitución Federal de 1988 son obligatorios para las ciudades de más de 20.000 habitantes, tienen un carácter
normativo e instrumental, y no constituyen planes de acción. En 2001, se instituyó una ley urbana de gran alcance regulador y sentido progresista (Estatuto de
la Ciudad) al que los planes directores municipales se deben adaptar.
3 PCRJ (1994). Bases de la política en materia de vivienda de la ciudad de Río de Janeiro, decreto nº 12.994/94.
4
Petersen, M. L. Las políticas sociales en la ciudad de Río de Janeiro. RJ, mimeo., 1997.
5
Esta sección se basa en el texto que entonces elaboró la Dirección del Programa Favela Bairro en colaboración con su equipo de políticas sociales. Véase
Petersen, M. L.; Silva, E. S; Xavier, M. J. P.; Jouan, S. P. Metodologia de participação comunitária no Programa Favela-Bairro, 1997.
6
A partir de aquí, la información se ha extraído y adaptado de la página web oficial de la Secretaría Municipal de Asistencia Social de Río de Janeiro
<http://www.rio.rj.gov.br/SMAS/inicial1.html, julio/2007> y del informe de acciones sociales del Programa Favela-Bairro (SMH, 2007).
7 Estas dos definiciones se han extraído del más célebre diccionario brasileño de lengua portuguesa, a cargo de Aurélio Buarque de Holanda.
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Fernando Cavallieri
Sociólogo
El equipo de Coordinación Técnico del Programa de Urbanización de Asentamientos Populares de Rio de
Janeiro (Favela-Barrio) co-financiado por el BID, del 1994 a 1999. Actualmente, es director de informaciones
geográficas y coordina estudios e investigaciones sociales en el Instituto Municipal de Urbanismo Pereira Passos
de la Municipalidad de Río de Janeiro. Funcionario municipal desde 1980 habiendo trabajado en las áreas de
vivienda popular, programación gubernamental, planeamiento urbano, captación de recursos y finanzas
municipales, siempre en funciones de coordinación.
Realizó investigaciones sobre criminalidad, administración municipal, poder local, problemas urbanos e
vivienda popular. Enseñó en varios cursos de postgrado en suyas áreas de especialización. Presentó trabajos en
congresos, publicó artículos en periódicos técnicos e en libros y realizó consultorias nacionales e internacionales.
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Taller de Formación Técnica
Recomendaciones
¿ Cuales son las principales recomendaciones para que las ciudades puedan realizar proyectos
de regeneración integral de barrios informales o precarios? Las recomendaciones fueron
apuntadas por todos los participantes y resumidas por el “rapporteur” designado por
Antananarivo. Se resumieron en doce puntos definidos como prioridades y buenas prácticas en
proyectos de regeneración de barrios.
1.La voluntad política debe ser la primera medida de los proyectos de regeneración integral de
asentamientos irregulares.
2.Debe priorizarse la educación y la sensibilización socioambiental.
3.La implementación de un sistema de saneamiento básico constituye una condición
imprescindible.
4.Las soluciones deben diseñarse teniendo en cuenta las circunstancias y posibilidades de
cada país o sociedad.
5.Los gobiernos deben financiar las actividades e infraestructuras sociales.
6.Los gobiernos deben conceder a las autoridades locales las máximas competencias posibles
para asumir ciertas funciones.
7.Es necesario mejorar la coordinación de los distintos agentes y proyectos, puesto que se
están llevando a cabo numerosos proyectos en un mismo territorio sin una visión global y
transversal. Hay que integrar las ONG como socios técnicos del gobierno local con una
coordinación adecuada («quién hace qué y dónde»: delimitación de funciones).
8.Las ciudades no deben ser sólo productivas, sino también integradoras. La ciudad oficial y la
irregular deben estar integradas.
9.La regeneración integral de asentamientos irregulares debe priorizar las infraestructuras y el
espacio público sobre las unidades privadas (vivienda) La mejora del espacio público fomenta el
acondicionamiento de las viviendas privadas.
10.Deben tenerse en cuenta las peticiones de los vecinos antes de concebir los proyectos
(participación de las comunidades locales)
11.Los asentamientos irregulares deben formar parte de la ciudad y ser identificados por sus
ciudadanos mediante una dirección oficial.
12.Debese asegurar las condiciones de seguridad de los asentamientos informales e precários.
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Regeneración Integral de Barrios Informales

Transcripción

Documentos relacionados

Ferréz. Manual práctico del odio. Buenos Aires: Corregidor, 2011