La estrategia educativa de El Salvador y sus desafíos

Transcripción

La estrategia educativa de El Salvador y sus desafíos
(Sin editar)
Helga Cuéllar-Marchelli
Septiembre 2008
Revisado en noviembre 2008
Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social
Departamento de Estudios Económicos y Sociales
I.
Introducción
Desde sus inicios, Fusades ha destacado la prioridad que la educación debe ocupar en la agenda
nacional de largo plazo del país, ya que ésta puede contribuir a reducir la pobreza e impulsar el
crecimiento y el desarrollo sostenible. La educación permite que las personas adquieran
habilidades y destrezas para desenvolverse con éxito en la vida y en el trabajo; y en esa medida
es también un factor clave para volver al país más competitivo para poder crecer
económicamente. Desde la perspectiva del desarrollo, a través de la educación se puede
promover la igualdad de oportunidades, potenciar la movilidad e inclusión social y ampliar el
acceso a información y recursos para mejorar las condiciones de vida. Es también un medio para
promover la participación democrática y el ejercicio libre y responsable de la ciudadanía.
En el país, la educación es una de las áreas más importantes dentro de la política social pública.
Las políticas educativas están definidas en el Plan Nacional de Educación 2021 (Plan 2021), el
cual constituye un esfuerzo para darle continuidad al proceso de reforma de la educación iniciado
a mediados de los años 90. La nueva generación de políticas pretende profundizar el progreso de
los últimos diez años, y superar los problemas de acceso a una educación de calidad a través de
acciones sostenibles en el tiempo. Pero elevar el nivel de escolaridad promedio de la población y
contar con recurso humano competente para promover el crecimiento económico y el desarrollo
requiere tiempo. Mejorar la educación exige constancia en la evaluación de programas en
función de metas concretas, así como garantizar la sostenibilidad financiera de las reformas más
allá de un período de gobierno. Sin lugar a dudas, la necesidad de elevar la política educativa
pública a política de estado es incuestionable.
A pesar de que en los últimos veinte años se han logrado avances importantes en la educación,
prevalecen algunos retos. El acceso a la escuela ha aumentado, pero no toda la población inicia
los estudios oportunamente y algunos jóvenes deben abandonarlos en forma temprana porque no
pueden cubrir el costo de la educación o tienen la necesidad de trabajar para ayudar a sus
familias. En lo que respecta a calidad educativa, se destacan los esfuerzos por mejorar la
eficiencia interna del sistema y consolidar los mecanismos de evaluación de los aprendizajes. No
obstante, persisten los problemas de repetición y deserción. Además, la calidad de los
aprendizajes no es aún la deseable a fin de garantizar que se prepare de la mejor manera a todas
las personas para que puedan enfrentar la vida, incluyendo su inserción en el mercado laboral, ya
sea como empleadores o empleados. En el nivel de educación superior es cada vez más
importante fortalecer la educación técnica y estimular la generación de conocimiento, la
innovación y el desarrollo científico y tecnológico para el bienestar social. Si bien es cierto,
lograr el acceso universal a la educación es importante, el principal desafío es producir
educación de calidad para promover el crecimiento económico y el desarrollo del país.
En este informe se explica cuál es la visión de Fusades acerca de la educación y se hace un
recuento de las políticas públicas que la fundación ha propuesto para este sector desde 1985.
Posteriormente se reflexiona sobre los principales avances y desafíos de la educación
salvadoreña en la actualidad y se señala cuáles son las nuevas prioridades de atención. Al final se
presenta una serie de recomendaciones de políticas públicas agrupadas por área de acción, las
cuales indican hacia donde deben orientarse los esfuerzos de reforma educativa en los próximos
cinco años.
1
II.
La perspectiva de Fusades acerca de la educación
II.1
Visión
Desde hace veinte y cinco años Fusades ha reconocido el papel que desempeña la educación en
el crecimiento económico y el desarrollo; y esta visión ha evolucionado a lo largo del tiempo.
Esto puede observarse a través de los distintos informes de estrategia de desarrollo económico y
social producidos por la fundación desde mediados de los años ochenta.
De acuerdo con el informe “La necesidad de un nuevo modelo económico para El Salvador” en
donde se definen los primeros lineamientos para una estrategia de desarrollo para el país, en
Fusades (1985) predominaba la idea de que la educación debería estar articulada con el modelo
económico, que en aquel momento se concebía basado en el aumento y la diversificación de
exportaciones. Este primer enfoque acerca de la importancia de la educación en la economía fue
muy influenciado por las teorías del capital humano. Estas teorías parten del principio de que el
crecimiento económico medido a través del ingreso, aumenta en la medida que el acervo de
habilidades y conocimientos de las personas que se adquiere a través del aprendizaje es mayor.
Posteriormente se advierte que la importancia de la educación en la sociedad va más allá de lo
estrictamente económico, tal y como lo han expresado distintas teorías del desarrollo1.
En la estrategia quinquenal 1989-1994, “Hacia una economía de mercado en El Salvador”, la
perspectiva acerca de la importancia de la educación se amplía, de modo que ésta es considerada
una inversión estratégica no sólo para aumentar el crecimiento sino también para reducir la
pobreza. Y, en las siguientes dos estrategias 1994-1999 “Soluciones sociales y reformas
económicas” y 1999-2004, “crecimiento con participación”, a esta visión se añade que la
educación es, además, fundamental para promover la construcción de una sociedad democrática
y equitativa.
En su estrategia 2004-2009 “Oportunidades, seguridad y legitimidad: bases para el desarrollo”,
Fusades, además, señala que para lograr estos resultados la expansión de la educación no es
suficiente sino que simultáneamente hay que producir educación de alta calidad. La educación es
un derecho fundamental que genera igualdad de oportunidades y favorece la movilidad social. Es
un elemento para sostener una nación viable y legitima; y además es importante para el
crecimiento económico. Nada de esto puede alcanzarse únicamente elevando el nivel de
escolaridad de la población ya que también es esencial aumentar la calidad de la educación.
El objetivo de la educación es desarrollar las competencias que las personas necesitan para
desenvolverse con éxito en la vida, incluyendo su inserción en el mercado laboral. Este último
1
Se puede encontrar un resumen de cómo ha evolucionado el concepto de que las inversiones en capital humano
promueven el crecimiento económico y el desarrollo en Psacharopoulos and Woodhall (1985).
2
argumento se hace más evidente en el contexto actual de la globalización y el dominio de las
economías basadas en el conocimiento, en donde las nuevas formas de organización de la
producción y la sociedad exigen el uso de las ideas y la aplicación de tecnologías para generar
riqueza. Difícilmente puede un país competir en una economía global basada en el conocimiento,
si no cuenta con una fuerza laboral calificada para enfrentar los rápidos cambios tecnológicos y
la exigencia creciente de innovar. Por ende, la política educativa además de apostarle a elevar la
calidad, debe estar vinculada con una estrategia económica basada en los principios de la
economía de mercado, a fin de responder adecuadamente al reto de promover el desarrollo del
país frente a nuevas exigencias de la realidad nacional e internacional.
II. 2 Dos décadas de propuestas de política educativa
Las políticas públicas para la educación propuestas por Fusades se han concentrado en diferentes
áreas de acción según las necesidades identificadas en los diagnósticos periódicos que se han
hecho sobre el sector. Estas propuestas de política educativa han sido trasladadas al país a través
de dos publicaciones principales: las estrategias económicas y sociales (EES) que se producen
cada cinco años y antes de que ocurra un cambio de gobierno, y los informes anuales de
desarrollo económico y social (IDES).
Al revisar las políticas educativas que se han recomendado en las cuatro estrategias
quinquenales, se advierte que mientras la primera de ellas hace mayor énfasis en aumentar el
acceso y vincular la educación vocacional y técnica con las necesidades crecientes de recurso
humano calificado, las dos siguientes se inclinan por propuestas orientadas a mejorar la gestión
educativa. En la cuarta estrategia quinquenal se destaca la necesidad de convertir la política
educativa en política de estado y en elevar la calidad de la educación para alcanzar el crecimiento
y la prosperidad.
Los IDES han abonado a las recomendaciones de las últimas dos EES desde 2002, año en que se
lanzó el primero de ellos dedicado por entero al tema de educación. En este informe anual
titulado “Invirtamos en educación para desafiar el crecimiento económico y la pobreza”, Fusades
pone el tema del financiamiento para la educación en la lista de las prioridades de políticas
públicas. No se puede aspirar a alcanzar la educación primaria y secundaria universal si no se
destinan gradualmente más recursos hacia la consecución de estos objetivos. Posteriormente se
ha argumentado que un plan nacional de educación de largo plazo necesita de una política
integral de financiamiento que lo sostenga en el tiempo; y que, para lograr este objetivo, es
imprescindible vincular la política fiscal con la política social, incluyendo la educativa (CuellarMarchelli, 2003a, 2007).
En relación con la calidad educativa, el interés reciente gira en relación con dos interrogantes
fundamentales: cómo producir educación de alta calidad y cuáles son las competencias que las
3
personas necesitan para ampliar sus oportunidades económicas y sociales. También se retoma la
pregunta acerca de cómo vincular la educación con la economía y las exigencias del mercado
laboral que subyace algunas de las recomendaciones de política educativa de la primera
estrategia quinquenal. Una primera discusión en el marco de la relación entre educación y trabajo
se introdujo en el IDES 2005.
A continuación se listan las principales políticas públicas en educación que Fusades ha propuesto
en los últimos veinte años, mediante sus estrategias quinquenales y los informes de desarrollo
anual. Para facilitar su comprensión, estas políticas se presentan en orden cronológico e
indicando el eje principal al cual responden la mayoría de las recomendaciones en cada período
de tiempo.
EES 1989-1994: Acceso a la educación
! Atención prioritaria a los primeros años desde la educación inicial (niños entre 0 y 3 años),
preescolar (niños entre 4 y 6 años) y primer ciclo de educación básica (niños entre 7 y 9
años) para mejorar posteriormente la retención y el nivel de escolaridad
! Promover el subsidio a la demanda educativa
! Implementar programas de educación de adultos orientados a la población económicamente
activa que eleven el nivel educativo y la capacidad productiva
! Asegurar la vinculación entre la educación vocacional a nivel de bachillerato y tecnológicos
con las necesidades de recurso humano calificado, estimulando la participación de las
asociaciones gremiales en la administración educativa a este nivel
! Descentralizar la administración de la educación
EES 1994-1999: Gestión educativa
! Continuar esfuerzos de ampliación de la cobertura y elevar el nivel promedio de escolaridad
a, por lo menos, 6 grados dada la alta rentabilidad privada y social de la educación primaria.
Estos esfuerzos deben focalizarse en el área rural y en las mujeres
! Reducir el número de bachilleratos y fortalecer la opción académica, la industrial y la
comercial, enfatizando en las ciencias básicas, el manejo racional del medio ambiente, los
hábitos de trabajo y la adaptabilidad a los rápidos cambios tecnológicos
! Hacer efectiva la descentralización en el sector educación, definiendo cuidadosamente la
responsabilidad del Ministerio de Educación (Mined) e implementando una reforma
administrativa que asegure una estructura orgánica y recursos financieros acordes con los
objetivo y prioridades
! Extender la modalidad administrativa del programa Educo a todas las escuelas del área rural,
dado los buenos resultados que ha tenido la administración escolar por padres de familia e
incorporar otras instancias locales a la administración de los servicios
! Promover la administración privada de servicios educativos financiados con presupuesto
gubernamental
4
!
!
Introducir criterios claros para la contratación de maestros, de manera que se estimule la
eficiencia y la calidad de la educación y establecer un sistema en el cual la escala de salarios
dependa de la formación y experiencia del docente, independientemente del nivel educativo
en que enseña
Incrementar el gasto público en educación transfiriendo recursos de sectores menos
prioritarios
EES 1999-2004: Gestión educativa
! Continuar con la reforma educativa iniciada en los primeros años de la década de los noventa
! Continuar privilegiando a la educación básica (1º a 9º grados)
! Focalizar los recursos en los grupos más pobres y subsidiar a las familias que no pueden
financiar la educación de sus hijos
! Diseñar un sistema creativo de incentivos que promueva la competencia en el sistema
educativo y fortalecer la descentralización estableciendo tres tipos de escuelas: públicas con
financiamiento estatal (escuelas tradicionales y Educo), privadas con subsidio estatal y
privadas sin subsidio
! Establecer una asignación básica por estudiante en escuelas públicas que sea transferida a las
escuelas administradas por la comunidad mediante las Asociaciones Comunales de la
Educación (ACE en escuelas Educo) y los Consejos Directivos Escolares (CDE en escuelas
tradicionales)
! Definir una asignación compensatoria por estudiante en escuelas que atiendan la demanda de
los sectores más pobres; y una asignación por calidad a aquellas escuelas con puntajes más
elevados en las pruebas de evaluación para cada nivel
! Promover la libertad para que las familias puedan elegir las mejores escuelas para sus hijos.
Esta libertad es posible si se recopilan y difunden estadísticas sobre la calidad de la
educación de las distintas escuelas
! Flexibilizar la Ley de la Carrera Docente (1996) de modo que el director pueda ser propuesto
por la ACE/CDE y designado por el Ministerio de Educación (Mined). Las ACE/CDE
pueden rescindir del contrato del director atendiendo causales como deterioro de la calidad y
deficiencias en el manejo financiero. Además, la ley debe permitir al director contratar al
personal de la escuela, premiar a los buenos maestros y penalizar el ausentismo docente
EES 2004-2009: Calidad y continuidad de las reformas en educación
! Continuar con la implementación de las reformas educativas
! Elevar la calidad de la educación desde los primeros niveles hasta la educación superior
! Mantener un sistema riguroso de evaluación y análisis de los resultados del sistema educativo
en el tiempo, que permita afinar las políticas y construir la base de evidencias para una
siguiente fase de reformas. Esto incluye participar en las pruebas de logros que se realizan a
nivel internacional
5
!
!
Extender la capacitación a las empresas pequeñas y medianas e integrar la política de
capacitación dentro de las propuestas para promover la innovación en las empresas
En la educación superior se debe fortalecer el sistema nacional de becas y establecer un
programa de financiamiento a la investigación
IDES 2002: Acceso y financiamiento para la educación
! Alcanzar la educación primaria universal en 2015
! Aumentar gradualmente la inversión hasta llegar al 6% del PIB y elevar la política educativa
a política de estado
IDES 2003: Acceso y calidad de la educación
! Alcanzar la educación media (10º -12º grados) universal en 2025
! Lograr una educación de calidad para aumentar la competitividad del país
! Establecer un sistema de capacitación que promueva la innovación en las empresas
IDES 2004: Acceso y gestión educativa
! Disminuir el rezago educativo en el área rural estimulando la demanda y ampliando la oferta
de servicios educativos
! Consolidar el sistema de información, monitoreo y evaluación de los resultados de la
educación
! Fortalecer el sistema de desarrollo profesional docente
! Revisar los criterios de asignación de los recursos en las escuelas
IDES 2005: Educación y trabajo
! Procurar una mejor coordinación entre las distintas instituciones facilitadoras de capacitación
del recurso humano a través del sistema de formación profesional
! Reconocer la formación profesional dentro del marco legal de la educación
! Establecer un sistema de certificación de competencias que permita a las personas que
adquieren destrezas ocupacionales informalmente, tener un mayor valor en el mercado de
trabajo
! Revisar la regulación de los esquemas de aprendizaje en las empresas para facilitar la
formación de trabajadores calificados en ocupaciones en donde la oferta laboral es escasa,
haciendo una clara distinción entre los derechos y deberes de los aprendices
! Promover el emprendedurismo a través del sistema educativo formal y el de formación
profesional
III.
Los avances y desafíos de la educación
III.1
Las reformas educativas en el país: ¿qué podemos aprender?
6
En la historia salvadoreña se cuentan únicamente cuatro reformas educativas pero sólo las
últimas dos le han dado continuidad al proceso de manera sistemática (gráfica 1).
(Gráfica 1. Las reformas educativas en el país: ¿qué podemos aprender?)
La primera transformación al sistema educativo a la cual se le denomina reforma ocurre en 1940
durante la dictadura del General Maximiliano Hernández Martínez (1931-1944). Esta iniciativa
se concentró en cambiar los listados de temas que guiaban la enseñanza de la escuela primaria
por planes y programas de estudio con nuevas orientaciones pedagógicas. También introdujo
exámenes de diagnóstico y pruebas psicológicas para determinar las condiciones de aprendizaje
de los estudiantes.
De 1944 a 1967, se implementaron una serie de políticas que no respondían a un plan ordenado
de reforma del sistema educativo sino a la visión de corto plazo que tenía cada uno de los
gobiernos en turno. En 23 años hubo siete presidentes y tres juntas de gobierno de carácter
transitorio, por lo que no existían las condiciones para definir un plan de educación de largo
plazo. Sin embargo, el sistema educativo experimentó algunos cambios importantes como los
que se mencionan a continuación. En 1945 se establece el plan básico (7º-9º grados) y el
bachillerato de dos años. En 1950, se crea la Escuela Normal Superior de maestros de plan
básico y bachillerato, se fortalecen las escuelas normales rurales de maestros, nace el programa
de alfabetización de adultos y se mejora la infraestructura escolar. En 1955, se creó el primer
bachillerato industrial en el Instituto Técnico Industrial, institución financiada y administrada por
el Estado que ofrecía las siguientes especialidades: electricidad general, mecánica de
automóviles, mecánica general y electrónica, radio y televisión. Y en los años 60 se concretaron
los primeros esfuerzos de unificación del currículo centroamericano y producción de libros de
textos para todas las escuelas primarias (1º-6º grados) de la región.
La segunda reforma educativa fue en 1968 y se caracterizó por ser sistémica y aspirar a
responder a las exigencias de desarrollo nacional de aquella época. Ésta fue promovida durante
el gobierno del General Fidel Sánchez Hernández (1968-1972); y la visión predominante era
potenciar el proceso de industrialización y crecimiento económico del país mejorando la calidad
del recurso humano. La reforma promovió cambios en diferentes componentes del sistema
educativo. La estructura organizacional del Ministerio de Educación (MINED) se simplificó
agrupando diferentes unidades en cuatro direcciones generales: administración, educación,
cultural y planificación. Se estableció el nivel de educación básica de nueve años dividida en tres
ciclos y el bachillerato (educación media) no sólo se extendió a tres años sino que se diversificó
en distintas modalidades: bachillerato industrial, en hostelería y turismo, comercio, salud,
agricultura y navegación y pesca. Además se creó el primer instituto tecnológico público del
nivel superior, que a la fecha es conocido por Instituto Tecnológico Centroamericano (ITCA). La
reforma también incluyó una reforma curricular, la introducción de la televisión educativa, la
7
creación de los círculos estudiantiles para promover actividades extracurriculares, el
establecimiento del programa de atención a la salud de los maestros (Bienestar Magisterial) y la
fundación de la Ciudad Normal Alberto Masferrer. Esta última fue una institución pública a
cargo de la formación de maestros que reemplazó a cerca de 67 escuelas normales (públicas y
privadas) que hacían esa labor pero sin una adecuada supervisión y regulación.
La visión y el enfoque integral de la “reforma del 68” la volvieron una iniciativa muy
prometedora, pero su implementación se truncó en medio de la inestabilidad política y social
que marcaron las décadas de los setenta y los ochenta. Los esfuerzos de reforma se diluyeron
gradualmente y las políticas educativas se concentraron en al menos mantener los cambios ya
iniciados. De los setentas quizá lo que más se recuerda es un ambicioso programa de
mejoramiento de la infraestructura (“una escuela por día”) más los constantes conflictos con el
gremio magisterial y las protestas de estudiantes universitarios. Esto último enmarcado en una
profunda crisis social y política del país que desembocó en un conflicto armado que duró 12
años. En 1980 se cerró Ciudad Normal Alberto Masferrer, indicando que cualquier posibilidad
de darle continuidad a la reforma educativa lanzada a finales de los años sesenta se había
paralizado por completo a causa de la crisis. La década de los ochenta representó un retroceso en
los esfuerzos de mejoramiento de la educación del país. La inversión pública en el sector como
porcentaje del Producto Interno Bruto disminuyó de 3.7% en 1980 a 1.9% en 1992; y el
detrimento en la cobertura y la calidad de la educación era inminente considerando que cerca del
97% del presupuesto era para cubrir los costos del personal (Dewees et. al., 1994).
La finalización del conflicto armado trajo consigo el inició de un proceso de reconstrucción del
país, incluyendo una seria transformación del sistema educativo. Esto sólo era posible
modernizando la administración del sistema, descentralizando los servicios y reformando la
economía de la educación. Éste fue el motor que impulsó el proceso de reforma educativa
iniciado a mediados de los años noventa, cuya continuidad por más de una década ha sido
posible gracias a la relativa estabilidad política del país y el compromiso de los distintos
gobiernos de apoyar la educación.
En la era posconflicto, la primera generación de políticas de reforma educativa se materializó a
través de la implementación del Plan Decenal de Reforma Educativa 1995-2005 (Plan Decenal).
Éste se diseñó a partir de un proceso amplio de consulta con diferentes actores sociales y
económicos, tales como: partidos políticos, organizaciones empresariales, gremios de maestros,
entre otras organizaciones. Entre los objetivos del plan se destacan el mejoramiento del acceso a
la educación y el fortalecimiento de la educación cívica. También se buscó la modernización de
la administración pública del sistema educativo a través de la descentralización de
responsabilidades y una mayor autonomía en la administración escolar (Mined, 1995). Una de
las estrategias más interesantes para expandir el acceso a la educación se logró con la
implementación del programa Educación con Participación de la Comunidad (Educo), el cual
promovió la creación de escuelas financiadas con fondos públicos y administradas por padres de
familia afiliados en Asociaciones Comunales Educativas (ACE). A diferencia de las escuelas
8
públicas tradicionales2, las escuelas Educo tienen la capacidad de contratar directamente a los
maestros.
La reforma educativa produjo múltiples resultados (Cuellar-Marchelli, 2003b). Se hicieron
cambios importantes en el currículo y el marco legal que regula la educación. También se inició
un proceso de modernización institucional que incluyó cambios en la forma de administrar las
escuelas. La oferta educativa de primero a noveno grado en las áreas rurales se amplió
notablemente. Según reportes oficiales3 la tasa bruta de escolaridad de 1º a 9º grado aumentó de
89.1% a 102% de 1995 a 20054. La expansión en la cobertura se atribuyó, en buena medida, a
Educo; programa que a su vez demostró fortalecer la cohesión social y contribuyó a movilizar
recursos adicionales para las escuelas públicas locales. No obstante, los incrementos en la oferta
educativa no fueron suficientes para universalizar el acceso y atraer a los más pobres a la
escuela. A esta dificultad se sumó la necesidad de mejorar la eficiencia interna del sistema
educativo y elevar la calidad de los aprendizajes.
En 2005 se lanzó el Plan Nacional de Educación 2021: metas y políticas para construir el país
que queremos (Plan 2021). En el plan se definen las políticas que darán continuidad a las
reforma iniciadas con el Plan Decenal. Éste también tiene la misión de contribuir a crear un país
centrado en su gente, democrático, competitivo y con una organización económica y social que
esté basada en el conocimiento. Al igual que su predecesor, el Plan 2021 es producto de un
proceso amplio de consulta5; pero con la diferencia de que éste aspira convertirse en política de
estado para cumplir sus objetivos: formar integralmente a las personas en lo físico, lo emocional,
lo social y en lo espiritual; alcanzar once años de escolaridad promedio en la población joven del
país; fortalecer la educación técnica y tecnológica que permita la consolidación de un recurso
humano más productivo y competitivo; y desarrollar la ciencia y la tecnología para el bienestar
social (Mined, 2005a).
2
Las escuelas públicas tradicionales son financiadas por el estado y pueden ser administradas por los siguientes
tipos de gobiernos escolares: un Consejo Directivo Escolar (CDE), integrado por el director de la institución
educativa, dos maestros, tres padres y dos estudiantes. Otra forma de administración escolares son los Consejos
Educativos Católico Escolares (CECE) integrados por el director y los maestros. Los CECE pertenecen a las escuelas
públicas bajo el dominio privado de una congregación religiosa que opera con fondos públicos.
3
Ministerio de Educación, Gerencia de Análisis e Información.
4
Sin embargo, este resultado es relativamente positivo considerando que también incluye el incremento en el
número de estudiantes que repiten grado o tienen dos o más años de edad por encima o por debajo de la edad
recomendada para ese nivel educativo.
5
En el proceso de consulta participaron los siguientes actores: padres de familia, directores y docentes, técnicos y
funcionarios del Ministerio de Educación, académicos, funcionarios de la Asamblea Legislativa, políticos, consejos
municipales, asociaciones de empresarios, gremios magisteriales, organismos no gubernamentales y salvadoreños
en el exterior. En su diseño también se tomaron en cuenta: 1. la propuesta pluralista de la Comisión Presidencial
para el Desarrollo de la Sociedad del Conocimiento, integrada por dieciséis miembros entre intelectuales,
empresarios, políticos y representantes de iglesias; 2. las evaluaciones de la reforma educativa 1995‐2005; y 3. los
compromisos internacionales establecidos en los Objetivos de Desarrollo del Milenio, las metas de Educación Para
Todos (Conferencia de Jomtien 1990 y Dakar 2000) y los acuerdos de la Cumbre de las Américas
9
Las políticas educativas del Plan 2021giran en torno a cuatro líneas estratégicas: 1. Acceso a la
educación formal o no formal para que toda la población, especialmente aquella que vive en
pobreza y en el área rural, pueda completar la educación básica y media. 2. Efectividad de la
educación básica y media contando con ambientes físicos adecuados y un clima institucional
positivo que facilite el proceso de aprendizaje. 3. Competitividad del recurso humano a través de
la diversificación de las oportunidades de formación técnica y tecnológica y el fortalecimiento de
las instituciones de educación superior en el desarrollo de las ciencias y la tecnología. También
se recomienda introducir el aprendizaje del inglés y el uso de nuevas tecnologías de información
y comunicación. Y, 4. buenas prácticas de gestión en las escuelas y todas las instituciones que
apoyan o ejecutan programas educativos. A esto se suma el uso efectivo del sistema de
evaluación que parte de la aplicación de pruebas de aprendizaje censales y la participación en
pruebas internacionales. Además, se propone definir mecanismos de monitoreo para verificar el
cumplimiento de las metas y los indicadores quinquenales hasta el 2021 (cuadro 1).
(Cuadro 1 metas del plan 2021)
Los principales programas de gobierno de 2004 a 2009 del Plan 2021 son los siguientes:
! Educación Preescolar y Básica en la Red Solidaria es un programa para ampliar el acceso a,
al menos, un año de parvularia y seis años de educación básica en los 100 municipios que
forman parte del Programa de Atención a las Familias en Extrema Pobreza (Red Solidaria)6.
El principal componente de la red es el programa de transferencias monetarias condicionadas
a la asistencia a la escuela. La red también busca fortalecer la oferta de servicios educativos.
!
Redes Escolares Efectivas es la estrategia adoptada en la Red Solidaria para mejorar la
eficiencia y la calidad de las escuelas en las zonas más pobres del país. Las redes escolares
están formadas por grupos de centros escolares en una misma zona geográfica que reciben
una asignación presupuestaria especial para ejecutar un proyecto educativo común.
!
Conéctate, busca la certificación tecnológica, la creación de aulas informáticas, la oferta de
servicios de conectividad y comunicación, y la introducción de computadoras en las escuelas.
6
El programa Red Solidaria se lanzó en 2005 y tiene tres ejes estratégicos: 1. Red Solidaria a las Familias, que es el
eje principal de la intervención, y es un programa de transferencias monetarias condicionadas a que el hogar envíe
a la escuela a los niños y niñas en edades de parvularia a sexto grado y cumplan con un protocolo básico en salud
preventiva; 2. Red de Servicios Básicos, que conlleva el fortalecimiento de la oferta de servicios de educación,
salud, agua potable, saneamiento y caminos rurales; y, 3. Red de Sostenibilidad a las Familias, que es una
estrategia de apoyo con proyectos productivos y microcréditos para estimular a que las familias diversifiquen sus
ingresos. Un aspecto fundamental de Red Solidaria es su carácter interinstitucional, ya que busca que el Ministerio
de Educación y otras instituciones públicas focalicen los recursos públicos en las zonas más pobres del país, según
se identificó a través del mapa de pobreza.
10
!
Megatec, es la estrategia de Mejoramiento Gradual de la Educación Técnica y Tecnológica
para formar recurso humano especializado en función de la estructura productiva y el
mercado laboral regional. Megatec propone establecer una red de instituciones del nivel
medio y superior que aspiran articular sus currículos para que los bachilleres técnicos
continúen estudios superiores en carreras afines en los tecnológicos y las universidades.
!
Compite. Su misión es desarrollar competencias en el dominio del idioma inglés en tercer
ciclo y bachillerato. El programa tiene cuatro componentes: reforma curricular y atención a
docentes, la ejecución de programas intensivos de inglés en grupos selectos de estudiantes, la
certificación de competencias y el uso efectivo de medios educativos para su enseñanza.
!
Juega Leyendo, orientado a desarrollar un proceso de aprestamiento para el ingreso al primer
grado y la provisión de educación parvularia de seis años con responsabilidad comunitaria. El
programa se ejecuta en áreas urbano marginales y rurales de extrema pobreza
!
Edúcame, ofrece servicios educativos flexibles gratuitos a los jóvenes y adultos de 15 años
de edad o más que abandonaron sus estudios y desean completar el tercer ciclo de básica (7º9º grados) y el bachillerato general. La educación flexible comprende seis modalidades:
acelerada, semipresencial, a distancia, nocturna, “ en línea” (virtual) y las pruebas de
suficiencia7.
!
Comprendo cuya finalidad es mejorar las competencias en matemática y lenguaje de los
estudiantes en parvularia y primaria (1-6º grado). El programa pretende mejorar el currículo,
proveer materiales educativos, fortalecer la formación docente y establecer un mecanismo de
seguimiento y evaluación de los aprendizajes.
!
Poder, que es un programa de fondos concursables para fomentar en estudiantes de tercer
ciclo y bachillerato actitudes positivas mediante la realización de actividades
extracurriculares.
!
Edifica, es el programa para mejorar la infraestructura escolar, priorizando las zonas rurales y
urbano-marginales.
Por cinco períodos de gobierno, incluyendo el que termina en 2009, la reforma educativa se ha
caracterizado por su continuidad por distintas razones. En primer lugar, los dos planes de
educación han resultado del consenso de distintos sectores. Esto ha facilitado el establecimiento
de alianzas entre el Mined y el sector privado8 para apoyar la ejecución de algunos componentes
de los distintos planes educativos. En segundo lugar, la educación ha sido primordial dentro de la
política social de los distintos gobiernos, los cuales han estado bajo la dirección del mismo
partido político. Y, finalmente, a nivel institucional, el Mined ha asumido liderazgo en la
implementación de las reformas. También ha formado y mantenido cuadros técnicos que han
podido darle seguimiento y continuidad a los programas educativos. Respecto a lo anterior, el
7
8
Es una prueba estandarizada que permite evaluar el conocimiento del estudiante cuando éste lo solicite
Organismos no gubernamentales, universidades privadas y empresas
11
caso más evidente es el de la Ministra y el Viceministro de Educación para el período 20042009. Ambos titulares ocuparon cargos de dirección en el Mined anteriormente; pero sobre todo,
ambos tienen suficiente conocimiento tanto del sector educación como del proceso de reforma
iniciado trece años atrás.
La expectativa es que esta continuidad en las políticas se mantenga el próximo período de
gobierno y los subsiguientes para poder ver resultados. Los cambios en las políticas educativas
necesitan más de una década para producir el impacto esperado en la sociedad y la economía. El
éxito depende de la persistencia en las reformas, las cuales deben ser evaluadas y ajustadas
periódicamente a fin de lograr metas concretas. La reforma educativa en curso es producto de
una visión compartida y del convencimiento por parte de sus impulsores de que para contribuir al
desarrollo, la democracia y la construcción de una sociedad basada en el conocimiento, la
inversión en educación debe no sólo proyectarse a largo plazo sino también ajustarse a las
necesidades del país. Aun cuando el plan 2021 es una propuesta que refleja un profundo interés
por mejorar el sistema educativo y sus resultados; éste enfrenta el desafío de convertirse en
política de estado y garantizar su sostenibilidad financiera en el tiempo.
III.2 El alfabetismo y la escolaridad promedio de la población
Las reformas educativas de la última década han producido avances importantes. De 1992 a
2007, la escolaridad promedio de la población salvadoreña de 10 años de edad y más aumentó de
4 a 6.2 años9. Este progreso ha sido mayor en los jóvenes, cuya escolaridad promedio alcanza
casi 8 años. Sin embargo, ésta apenas alcanza los 6.4 años en la zona rural comparada con la
urbana por lo que prevalece el rezago educativo en esa zona. En los adultos la tasa de
alfabetismo y la escolaridad promedio tanto urbana como rural también crecieron, pero se
mantienen muy por debajo de las de los jóvenes (Cuadro 2). En general, el bajo nivel educativo
de la población es más marcado en los pobres y en las mujeres. Datos recientes muestran que la
escolaridad promedio de los grupos en extrema pobreza es similar al promedio de años de
estudio del total de la población rural en 1992. También se estima que el porcentaje de
alfabetismo de los jóvenes y adultos en extrema pobreza representa el 88.7% y 70.7%,
respectivamente; tasas que están muy por debajo del promedio nacional en ambos grupos
poblacionales. El porcentaje de mujeres analfabetas de 10 o más años de edad fue de 16.9%
mientras que el de los hombres representó cinco puntos porcentuales menos (Digestyc, 2007).
(Cuadro 2 Porcentaje de personas alfabetas y años de escolaridad promedio por área geográfica
y condición de pobreza)
Un punto a destacar es que actualmente la brecha urbano-rural en la tasa de alfabetismo, tanto de
los jóvenes como de los adultos, es menor que la de principios de los 90. Este resultado es
producto de los esfuerzos realizados desde principios de los años 90 con la creación del
Programa de Alfabetización y Educación Básica de Adultos (PAEBA). Este programa ha tenido
una presencia mayor en la zona rural y urbana marginal y se implementa en forma
9
Fuente: Ministerio de Economía, Dirección General de Estadística y Censos. VI Censo de Población 2007.
12
descentralizada, con el apoyo de otras instituciones públicas y organizaciones privadas10.
Actualmente el PAEBA ha experimentado cambios importantes en su contenido y forma de
ejecución. Se han introducido pruebas de suficiencia, más horas de instrucción, un nuevo sistema
de registro de matrícula y mecanismos de evaluación externa para monitorear los desempeños,
tanto de los estudiantes como de los proveedores de servicios. También se destaca el lanzamiento
del Trienio de la Alfabetización, cuyo propósito es intensificar las acciones del PAEBA de 2006
a 2009. La meta es atender, al menos, a 246,000 personas y reducir la tasa de analfabetismo de
las personas de 25 a 59 años, particularmente las mujeres y los que viven en condiciones de
pobreza. En la ejecución del programa de alfabetización, sobresalen los esfuerzos del Mined y el
Consejo Ejecutivo del Trienio11 en la gestión de recursos financieros adicionales provenientes de
las municipalidades, la cooperación externa y empresas privadas.
Aunque la escolaridad promedio y el alfabetismo han aumentado, persiste el desafío de lograr un
promedio de once grados en los jóvenes (15-24 años) y alcanzar un porcentaje de adultos (25-59
años) alfabetizados igual a 95% en 2021. La alfabetización de los adultos es un medio para
promover su inclusión en la sociedad y mejorar sus oportunidades de empleo. Es importante
mantener y fortalecer programas que al igual que el PAEBA buscan el establecimiento de
alianzas público-privadas en la provisión de servicios. Sería conveniente que además las
estrategias de alfabetización estuvieran vinculadas con otros programas existentes que permitan a
los adultos optar por continuar su formación hasta obtener un título de bachiller12 o capacitarse
para poder desempeñar una ocupación13. El establecimiento de un sistema de certificación de
competencias permitiría que los adultos con bajo nivel de escolaridad que sean capacitados en
una ocupación laboral, puedan obtener empleos mejor remunerados. Asimismo, es prudente
fortalecer los esquemas de capacitación no formal en las empresas y tener la capacidad de
certificar las competencias adquiridas. Por ende, se recomienda reconocer a la formación
profesional dentro del marco legal que rige la educación, a fin de dar cabida a la creación de un
sistema de certificación de competencias. De igual forma se debe revisar la Ley de Aprendizaje
de tal forma que ésta estimule la formación de aprendices y la existencia de trabajadores
calificados en ocupaciones específicas en donde la oferta laboral es escasa (Cuellar-Marchelli,
2006a).
10
Su ejecución se apoya en centros de estudios de educación media y superior, entidades gubernamentales
distintas al Mined, organismos no gubernamentales, empresas, iglesias, municipalidades u otras organizaciones
locales.
11
Este consejo fue nombrado en 2006 y está integrado por representantes de universidades, empresas e
instituciones públicas que colaboran con el PAEBA. El consejo es responsable de gestionar recursos técnicos y
financieros, promover la participación de organismos internacionales, monitorear los avances y sistematizar las
experiencias del trienio de la alfabetización.
12
Por ejemplo, el programa Edúcame
13
Por ejemplo, el programa de Habilitación para el Trabajo de Instituto Salvadoreño de Formación Profesional,
que es la entidad pública que supervisa el sistema de formación profesional del país.
13
III.3
La educación parvularia, básica y media
a. El acceso a la escuela
En la última década, el sistema educativo salvadoreño en sus tres primeros niveles se ha vuelto
más público. De 1998 a 2007, la matrícula total creció de 1.5 a 1.7 millones de estudiantes
mientras el peso relativo de la población estudiantil del sector privado disminuyó de 16% a
14%. La participación del sector público en relación con el privado es mayor en todos los niveles
educativos, hasta la educación media (cuadro 3). El aumento proporcional en la matrícula del
sector público se atribuye, en buena medida, a los esfuerzos de ampliación de la cobertura
escolar14, particularmente en el área rural. En 2007, del total de estudiantes matriculados en el
sistema educativo (sectores público y privado), el 53.6% pertenece al área urbana y el 46.4% a
la rural. También se estima que de 6,160 centros educativos, el 83.8% son públicos y el 16.1%
privados; y mientras el 95.9% de los centros privados son urbanos, el 75% de los centros
públicos son rurales. El aumento proporcional en la matrícula del sector público ha venido
acompañado de una presión cada vez mayor sobre los recursos financieros del estado.
(Cuadro 3. Matrícula escolar por sector público y privado en 1998 y 2007)
A pesar de que la cobertura educativa pública se ha ampliado, no toda la población tiene acceso a
la escuela. Aunque las tasas netas de matrícula por nivel educativo han aumentado, en parvularia
y media se está un poco más lejos de alcanzar las metas del Plan 2021 (gráfica 2). Mientras en el
nivel de básica la tasa neta de matrícula equivale al 96%, las correspondientes a parvularia y
media apenas alcanzan cerca del 51% y 36%, respectivamente. Al examinar las tasas específicas
por edad15, se observa que los grupos con mayores dificultades de acceso a la escuela son los que
tienen 6 o menos años de edad y los mayores de 15 años. La evidencia sugiere que mientras en el
nivel de básica, que concentra a la población entre 7 y 14 años de edad, la prioridad es mejorar la
calidad de los aprendizajes; en los niveles educativos en donde predominan los menores de 7
años y los jóvenes de 15 a 18 años, el reto es lograr, además, una mayor equidad en el acceso a la
educación.
(Gráfica 2. Tasas netas de matrícula por nivel educativo y tasas específicas por edad)
Ampliar el acceso a la educación inicial y parvularia es una inversión social muy rentable y una
de las tareas que continúan pendientes. Fusades recomendó en su primera estrategia quinquenal
14
Otros factores que podrían influir en este resultado son los costos relativamente más altos de la educación
privada; y la apreciación por parte de las familias con alguna capacidad de pago, de que la calidad de las escuelas
públicas comparadas con las privadas es aceptable.
15
Las tasas netas específicas por edad se calculan dividiendo la matrícula inicial por edad entre el total de
población de ese grupo edad.
14
dar una atención prioritaria a los primeros años de formación de la niñez, que es cuando se
comienzan a formar las habilidades cognitivas y no cognitivas16. Muchos de los problemas
económicos y sociales tienen su origen en el bajo nivel de competencias de la población
(Heckman, 2006). La formación de habilidades y actitudes para desenvolverse con éxito en la
vida es un proceso dinámico y acumulativo en donde las intervenciones educativas tempranas
afectan la productividad de las posteriores. El impacto de la educación en los niños menores de 7
años se vería reflejado en mayores tasas de retención escolar; y en un incremento en la
efectividad de la educación en el futuro. Los programas en la educación inicial y parvularia
parecen tener un impacto positivo en la permanencia en la escuela, el rendimiento académico
posterior, la reducción del crimen juvenil y la formación temprana de competencias para ser
productivo en el trabajo (Heckman y Masterov, 2005).
Para fortalecer la educación inicial es imperativo unificar el marco legal vigente en una ley de
atención integral a la niñez (Fernández y Vásquez, 2007). Aunque a las familias les corresponde
buena parte de la responsabilidad en la formación inicial, es neceario lograr una mayor
coordinación entre las instituciones públicas que ofrecen servicios para este nivel de atención.
Entre éstas se encuentran: el Ministerio de Educación, el Ministerio de Salud Pública y
Asistencia Social, la Secretaría Nacional de la Familia y el Instituto Salvadoreño de Atención a
la Niñez y la Adolescencia. Para expandir el acceso a parvularia, no basta con ampliar la oferta
de servicios educativos sino también estimular su demanda. En esta dirección, es conveniente
mantener iniciativas como Red Solidaria, en donde las familias que viven en condiciones de
pobreza extrema reciben transferencias condicionadas a la asistencia de los infantes a la escuela.
La inversión en la educación media se justifica en la medida que contribuye a elevar la calidad
del recurso humano, reducir la pobreza y mejorar la competitividad (Fusades, 2003). Este nivel
educativo es importante, porque no sólo facilita la transición al mercado laboral sino también es
un requisito para poder continuar estudios superiores y poder aspirar a empleos mejor
remunerados y a una vida mejor. Si el crecimiento económico depende cada vez más de los
incrementos en la productividad a través de la innovación y la transferencia de tecnologías; es
claro que éste podría ser mayor en la medida que haya más personas con educación media
completa (World Bank, 2005; Moura Castro et al, 2000). No obstante, no todos los jóvenes
tienen la misma capacidad económica para financiar su educación y por eso abandonan la
escuela en forma temprana y se ven obligados a comenzar su vida laboral17. Para aumentar el
16
Las habilidades cognitivas o intelectuales permiten la adquisición de conocimientos y están relacionadas con la
atención, la memoria, el razonamiento, el pensamiento lógico y la percepción. Entre las habilidades no cognitivas
se encuentran: la persistencia, la motivación, la creatividad, la capacidad para resolver problemas y relacionarse
con los demás, entre otras.
17
A partir de los datos de la Encueta de Hogares de Propósitos Múltiples (EHPM) 2006 de la Dirección General de
Estadística y Censo (Digestyc) del Ministerio de Economía, se estima que el 17.61% de la población de 13 a 15 años
y el 44.2% de aquellos en las edades de 16 a 18 años están fuera del sistema educativo. De acuerdo con la EHPM,
el 25% de la población de ambos grupos de edad no asiste a clases porque es “muy caro”, el 17.65% porque
15
acceso a la educación media hay que reducir su costo y aumentar las expectativas de empleo bien
remunerados en el futuro (Fusades, op. cit, pág.xiii). Es fundamental mantener la política de
gratuidad, o bien de eliminación de los cobros de matrícula y cuotas escolares en todos los
institutos públicos que está vigente a partir de 2008. Además, la política de gratuidad puede
complementarse con otras medidas que ayuden a disminuir el costo de oportunidad de la
educación de los más pobres. Como por ejemplo, iniciativas como el programa Edúcame y el
establecimiento de becas para cubrir los costos de libros, útiles, uniforme, zapatos, transporte y
alimentación de los estudiantes más pobres y los más talentosos18. El desafío está en elevar la
escolaridad promedio de los jóvenes al menos hasta el nivel de educación media y a su vez
facilitar su participación en la sociedad y el mercado laboral ofreciendo una educación de
calidad.
b. La eficiencia y calidad de la educación
En una economía que basa su desarrollo en el conocimiento, no basta elevar el nivel de
escolaridad sino producir educación de alta calidad. La educación es un medio para desarrollar
competencias generales y/o específicas que permitan la inserción efectiva de las personas en la
sociedad y el trabajo. Mientras, la educación hasta la primaria provee los fundamentos para
facilitar el aprendizaje continuo y asimilar información, los siguientes niveles deben fortalecer el
pensamiento crítico y creativo necesario para resolver problemas e innovar. También deben
potenciar las competencias para trabajar y las destrezas técnicas. La economía del conocimiento
requiere una sociedad que promueve la cultura del continuo aprendizaje y el aprecio por la
información, la tecnología y la producción de ideas. La participación en este tipo de sociedad
depende significativamente del acceso a las nuevas Tecnologías de Información y Comunicación
(TIC) que facilitan la difusión de ideas e información. Es importante garantizar que desde los
primeros años, la educación sea de calidad y prepare a las personas para crear, difundir y aplicar
conocimiento en una sociedad en donde las competencias para ser exitoso están cambiando
radicalmente (Worl Bank, 2007a).
Según la Declaración de Educación para Todos (Unesco, 2000), expandir únicamente el acceso a
la escuela sin elevar la calidad de la educación es insuficiente para contribuir plenamente al
desarrollo de cada persona y la sociedad. En el país, al reto de ampliar la equidad en el acceso a
la escuela se suma el de mejorar la eficiencia interna y la calidad de la educación. Aun cuando la
“necesita trabajar” o realiza “quehaceres domésticos” y cerca del 46% expresó que no estudia porque “no le
interesa” o por “causas del hogar”. Se puede conjeturar que la ausencia de interés por la educación está
relacionada con la baja condición social y económica del hogar y el relativo alto costo de oportunidad que puede
representar la educación.
18
A partir de los datos de la EHPM 2006 se estimó que anualmente los hogares gastaban en promedio US$392.45
por estudiante de media en un instituto público. De ese total el 20.7% era para pagos de matrícula y cuotas
escolares, el 9.4% para útiles escolares y textos; y el 69.9% para uniforme, calzado, transporte, refrigerio y otros.
16
tasa de deserción en la educación básica muestra una tendencia decreciente, la repetición se
mantiene relativamente alta en el primer grado y ha aumentado en 7º grado (cuadro 4). Es
posible que la repetición en el primer grado se mantenga relativamente alta debido a la decisión
acertada del MINED de cambiar la promoción automática al segundo grado y condicionarla a la
adquisición de las competencias de lenguaje. La expectativa es que, a la larga, esta medida
mejorará la capacidad de comprensión en los estudiantes facilitándoles el aprendizaje en otras
áreas de formación y la promoción al siguiente grado sin repetir. En el séptimo grado, en
contraste, la persistencia de la repetición es problemática porque vuelve más cara la educación y
desestimula a los jóvenes a continuar estudiando; sobre todo a aquellos que provienen de hogares
de bajos ingresos, y son más vulnerables a abandonar la escuela. Los esfuerzos para lograr una
mayor equidad en el acceso, sumados a una mejora sustancial en la calidad serían más efectivos
para contrarrestar la deserción en la población estudiantil más vulnerable y ampliar sus
oportunidades educativas y laborales futuras.
(Cuadro 4. Tasas de deserción, repetición y sobreedad)
En la última década se ha avanzado mucho en el establecimiento de mecanismos para evaluar los
aprendizajes. El Sistema Nacional de Evaluación de los Aprendizajes (SINEA) incluye la Prueba
de Aptitudes y Aprendizaje para Estudiantes de Educación Media (PAES), la Evaluación de
Competencias Académicas y Pedagógicas (ECAP) de los estudiantes que finalizan la carrera de
profesorado, y las pruebas censales de logros de aprendizaje en tercero, sexto y noveno grado
que evalúan los avances en Lenguaje y Matemática cada tres años (Paesita)19. En los últimos
años también se han introducido la Prueba de Logros de Primer Grado en Lenguaje y
Matemática y la Evaluación de Logros de Aprendizajes de Estudiantes de Tercer Nivel del
Programa de Alfabetización y Educación Básica de Adultos (PAEBA). Y por primera vez El
Salvador ha participado en dos evaluaciones internacionales: el Segundo Estudio Regional
Comparativo y Explicativo (SERCE) de América Latina y El Caribe, y el Estudio Internacional
de Tendencias en Matemática y Ciencias, TIMSS 200720. La consolidación del sistema de
evaluación de los aprendizajes permite contar con termómetro para medir qué tan buena es la
educación. Sin embargo, existe el riesgo de enfatizar más en la medición que en comprender por
qué la calidad de la educación aún no es la deseable y buscar cómo se puede mejorar.
19
La primera prueba censal se realizó en 2005.
La prueba de rendimiento académico de SERCE se aplicó del 18 al 25 de septiembre de 2006, en coordinación
con el Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación (LLECE/UNESCO) en una muestra
representativa nacional de 212 centros educativos. Se evaluaron las asignaturas de Matemática, Lectura y Escritura
en 3o y 6o grado y Ciencias solamente en 6o grado. Sus resultados se conocieron a mediados de 2008. La prueba
TIMSS 2007 se aplicó del 23 al 27 de octubre de 2006, en una muestra nacional de 182 centros educativos. Se
evaluaron las asignaturas de Matemática y Ciencias en 4o y 8o grado.
20
17
Los resultados de las pruebas de logros revelan que el rendimiento promedio en la educación
básica y media continúa siendo relativamente bajo; y además prevalece la superioridad del sector
privado comparado con el público. Según los resultados de la Paesita, el 45% de los estudiantes
de educación básica obtuvo un nivel de rendimiento por abajo de 5 en una escala de 0 a 10. Este
porcentaje es mayor en el sector público rural (53%) que en el público urbano, lo cual denota la
presencia de diferencias en los rendimientos promedio según sea el contexto socioeconómico en
donde se encuentra la escuela. En el sector privado, que en su mayoría está ubicado en la zona
urbana, por el contrario, el 78% de los estudiantes obtuvo resultados arriba de 5 mostrando así su
superioridad en comparación con el sector público (Mined 2005b). En la PAES 2007, la
tendencia es igual. El puntaje promedio global del sector público (5.7) se mantiene abajo del
correspondiente al sector privado (6.3); y, en general, Matemática sigue siendo la asignatura que
obtiene la calificación más baja (Mined 2007b). Una tarea pendiente es examinar con cautela las
diferencias en los resultados de las pruebas de logros considerando las características particulares
de los estudiantes y los centros educativos en cada sector y área geográfica. Esto permitiría
comprender con mayor profundidad las causas de los bajos rendimientos y facilitaría el diseño de
políticas adecuadas a cada contexto que ayuden a revertir esta tendencia.
Al examinar los mismos resultados a partir de los niveles de logro obtenidos en las distintas
pruebas, se observa que los resultados tanto en la Paesita, la PAES y aún la prueba internacional
del SERCE21, muestran resultados similares. Aproximadamente un tercio de los estudiantes en
3º, 6º y 9º grados solamente domina las competencias básicas en lenguaje; y en matemática este
porcentaje es aún más alto y varía entre un 36.5% y 48.9%22. Esto significa que hay una
proporción considerable de estudiantes que únicamente adquiere conocimientos memorísticos y
es capaz de recordar y comprender conceptos simples. Un poco menos de la mitad de los
estudiantes se ubica en el nivel intermedio, o bien tienen cierto dominio de los conceptos, saben
clasificar e interpretar información y pueden establecer relaciones. En la PAES, la proporción
mayor de los estudiantes evaluados se encuentra en el nivel de desempeño intermedio. En todas
las pruebas, sólo una minoría tiene un dominio elevado de las competencias. Es este grupo el que
tiene la capacidad para generar conocimiento y aplicarlo de forma innovadora en la resolución de
problemas, y además puede interpretar la realidad de una forma flexible y establecer relaciones
complejas (gráfica 3). La aspiración es que la mayoría de los estudiantes alcance el nivel de
desempeño superior y obtenga las competencias para ser exitoso en todos los ámbitos de la vida;
y de esta forma se promueva el desarrollo del país.
21
En SERCE el desempeño de los estudiantes se clasificó en cinco niveles: debajo de I, I, II, III y IV; el nivel más alto
corresponde al mayor grado de dominio de las competencias evaluadas. En todas las pruebas la mayoría de
estudiantes salvadoreños de todos los grados se ubicaron en los niveles I y II, los cuales indican un dominio básico
o intermedio de las competencias evaluadas. Los resultados de SERCE se pueden encontrar en Unesco (2008).
22
Las competencias evaluadas en lenguaje son comprensión lectora y conocimiento de los textos; y en
matemática, se evalúa la comprensión de conceptos, la aplicación de algoritmos y la resolución de problemas
18
(Gráfica 3. Porcentaje de alumnos por grado y nivel de logro en matemática y lenguaje)
En una sociedad inmersa en un mundo globalizado cuyo desarrollo pretende estar basado en el
conocimiento, no sólo es importante mejorar la calidad de los aprendizajes en lenguaje,
matemática y otras asignaturas básicas, sino también introducir otras competencias. Para ampliar
las opciones laborales futuras de las personas y el acceso a información, es esencial exigir el
aprendizaje obligatorio del inglés y el uso de las tecnologías de información desde los primeros
grados. Además de desarrollar habilidades cognitivas, interesa enfatizar en otras competencias y
destrezas que aumenten la participación responsable de los jóvenes en la sociedad. Por un lado se
debe ampliar la formación deportiva, la educación artística y las actividades extracurriculares
que contribuyan a formar valores y a prevenir la violencia juvenil. Y, por otro lado, para
impulsar el desarrollo tecnológico, la innovación y la creación de empresas, habría que fortalecer
el aprendizaje de ciencias y el emprendedurismo23.
En la búsqueda de una mayor articulación entre la educación y el trabajo, también es
indispensable avanzar en la reforma de la educación media técnica y ajustarla a las nuevas
exigencias de la economía. En esta dirección, es conveniente profundizar en la implementación
de la estrategia Megatec, la cual busca reorientar la educación técnica y tecnológica en función
de la estructura productiva y el mercado laboral regional24. La meta es crear una red de
instituciones educativas formales del nivel medio y superior que han articulado sus currículos de
tal modo que hay una secuencia lógica en la formación de especialistas. Para establecer la red es
imperativo reformar el currículo de la educación media técnica y articularlo con el
correspondiente del nivel superior, partiendo del conocimiento de cuáles son las competencias
técnicas que las empresas demandan. En general, la apuesta de la educación debe ser formar a la
niñez y a la juventud para enfrentar el presente y construir el futuro, proporcionándoles una
23
El emprendedurismo es la capacidad de las personas para crear nuevas empresas u organizaciones económicas y
sociales; éste es sinónimo de empresarialidad, cuando se refiere únicamente a la creación de empresas. Mediante
la formación de competencias emprendedoras se pretende potenciar en las personas los atributos y destrezas para
ser exitosas en la vida y/o en los negocios. Los atributos del emprendedor son habilidades no cognitivas y
transferibles a cualquier actividad, como la tolerancia, la independencia, capacidad de liderazgo y habilidad para
comunicarse efectivamente, resolver problemas y trabajar en equipo, entre otros atributos. Las destrezas del
emprendedor están asociadas con aspectos técnicos como por ejemplo el diseño de estrategias, elaboración de
planes de negocio y la administración de recursos humanos y financieros (Cuéllar‐Marchelli, 2006b).
24
La formación técnica y tecnológica en cada región se estableció atendiendo a las recomendaciones de la
Comisión Nacional de Desarrollo (CND). Actualmente la red Megatec comprende cuatro sedes localizadas en tres
regiones productivas del país. En la región Norte‐Río Lempa, se encuentran las sedes Megatec Chalatenango y
Megatec Cabañas, en donde la oferta educativa ha sido ajustadas de acuerdo con las siguientes actividades
económicas principales de la zona: la agroindustria, el manejo de cuencas, la preparación de alimentos, el diseño
de producción artesanal y el turismo. La región Sur‐Comalapa tiene la sede Megatec Zacatecoluca la cual ofrece
carreras relacionadas con la electrónica y los sistemas de redes. Y, la región Este‐Golfo de Fonseca, que es una
zona portuaria, alberga la sede Megatec La Unión. Cada sede es un instituto tecnológico del nivel superior que en
el futuro se espera esté debidamente integrado a una red local de instituciones educativas que ofrecen estudios
técnicos y tecnológicos del nivel medio o universitario, según sea el caso.
19
educación de calidad que los prepare para desenvolverse con éxito en su familia, en la
comunidad y en el mundo laboral.
Pero, ¿cuáles son los desafíos a enfrentar para lograr producir educación de alta calidad para el
crecimiento y el desarrollo? La efectividad de la educación depende de la calidad de los insumos
y la capacidad de las escuelas para administrar y transformar los recursos existentes en
aprendizaje de los estudiantes (Lockheed y Verspoor, 1991). Consecuentemente, las políticas
para mejorar la calidad de la educación deben concentrarse en los insumos que facilitan la
dinámica del proceso de enseñanza-aprendizaje, el manejo eficiente de los recursos y el ambiente
escolar.
A partir de la revisión de diferentes estudios sobre calidad educativa, se concluye que contar con
buenos maestros es uno de los atributos más importantes de las escuelas (Hanushek y Rivkin,
2006). La calidad de los maestros depende de su formación y años de experiencia, su motivación
y los estímulos que reciben para mantenerse en la docencia y ejercerla con excelencia. En El
Salvador, la formación inicial de los docentes es supervisada por el Mined y se lleva a cabo en 8
instituciones educativas del nivel superior25. En la última década, las políticas en relación con el
ejercicio de la docencia se han concentrado en reducir la excesiva oferta de docentes en el
mercado laboral y revisar la escala salarial y los beneficios complementarios. La sobreoferta de
docentes se ha controlado estableciendo requisitos mínimos de ingreso26 y la acreditación
obligatoria de los graduados en la profesión a través de la ECAP.
Desde 1996 se estableció la Ley de la Carrera Docente, la cual regula los aspectos relacionados
con el ingreso y el ejercicio de la docencia. Allí se establece que los salarios de los maestros que
trabajan en el sistema público se determinan a partir del escalafón magisterial27 y son ajustados
cada tres años por el Mined en conjunto con los gremios de maestros. Los salarios de todos los
maestros en el sistema público son financiados por el estado, aunque hay diferencias en su
25
Hay una institución pública y siete privadas autorizadas para formar docentes pero solamente 4 instituciones
están acreditadas por la Comisión de Acreditación de la calidad de la educación superior. Las instituciones
formadoras de docentes son: la Universidad de El Salvador (universidad pública), Universidad Católica de
Occidente (acreditada), Universidad Centroamericana José Simeón Cañas (acreditada), Universidad de Sonsonate,
Universidad Don Bosco (acreditada), Universidad Francisco Gavidia (acreditada), Universidad Pedagógica de El
Salvador y el Instituto Especializado El Espíritu Santo.
26
Los requisitos mínimos de ingreso son: presentar el título de bachiller, puntaje mínimo en PAES, participación
obligatoria en pruebas sicológicas y otros definidos por el centro formador
27
El escalafón magisterial clasifica a los docentes en dos niveles y 6 categorías, según sea su nivel educativo y años
de antigüedad. Los docentes del nivel I son los que poseen un título académico de licenciatura, maestría o
doctorado en educación; y los del nivel II poseen el título de profesor, que equivale a tres años de formación en
una institución de educación superior autorizada. Las categorías de los docentes se establecen de acuerdo con su
tiempo de servicio activo de la siguiente manera: VI: 5 o menos años, V: más de 5 y hasta 10 años, IV: más de 10 y
hasta 15 años, III: más de 15 y hasta 20 años, II: más de 20 y hasta 25 años de servicio; y I: más de 25 años de
servicio.
20
contratación. Los maestros de las escuelas tradicionales públicas poseen una plaza oficial
permanente, mientras que los maestros de las escuelas Educo son contratados anualmente por las
Asociaciones Comunales Educativas. Para mejorar la calidad de los docentes, el desafío es
establecer mecanismos para evaluar y mejorar la efectividad de la formación inicial y en servicio
de los maestros, las condiciones en que realizan su trabajo y los incentivos para atraer a los más
talentosos a la profesión y estimular el buen desempeño.
Contar con equipos de docentes competentes y motivados en todas las escuelas exige cambios en
el sistema de desarrollo profesional28. Al respecto, es conveniente establecer estándares más altos
para entrar y permanecer en la docencia con base no sólo en las aptitudes académicas de los
postulantes sino también en sus intereses vocacionales. Además, se necesita establecer una
institucionalidad con mayor autoridad para coordinar y supervisar la labor de las instituciones
formadoras de docentes; y, a su vez, garantizar el cumplimiento de altos estándares de calidad.
Es conveniente que distintas unidades al interior del Mined que atienden diferentes aspectos
relacionados con el desarrollo y el ejercicio de la carrera docente sean integradas en una sola
organización. Esta entidad29, sería responsable de redefinir los estándares y el currículo de
formación inicial de los docentes y de diseñar e implementar un modelo de formación y
acreditación para los formadores de formadores. También deberá apoyar y monitorear las
prácticas docentes de los estudiantes y el desempeño de las instituciones de educación superior
(públicas y privadas) a cargo de la formación inicial y en servicio de los maestros. Otras
funciones de esta nueva forma institucional responsable del desarrollo profesional docente, son
las siguientes: identificar las necesidades de formación de especialistas en una asignatura o área
de conocimiento particular, establecer mecanismos para evaluar el desempeño de los maestros en
servicio, y recertificar a aquellos que están constantemente actualizando y compartiendo sus
conocimientos y experiencias para permanecer activos en la profesión.
El establecimiento de un sistema de desarrollo profesional más exigente debe de ir acompañado
por cambios en las condiciones laborales y en el sistema de recompensas (materiales y
simbólicas) que se ofrecen. Es importante reconocer que aunque asegurar la estabilidad laboral
de los docentes es un incentivo atractivo para entrar y ejercer la profesión, ésta no
necesariamente se traduce en una mayor calidad de la educación. La clave está en atraer, retener
y mantener motivados a los maestros mejor calificados en la profesión. Esto implica ofrecer a los
maestros un espacio físico y recursos para trabajar, así como opciones interesantes de desarrollo
28
El sistema de desarrollo profesional docente comprende: la formación inicial, la formación de docentes en
servicio y la formación de formadores.
29
La entidad o instituto responsable de la consolidación del sistema profesional docente podría operar en forma
similar a la del Instituto Edúcame, el cual es responsable del diseño e implementación de los programas de
educación flexible en forma descentralizada a través de instituciones proveedoras de servicio. Actualmente el
Instituto Edúcame está integrado dentro de la estructura del Mined, pero se está evaluando la posibilidad de
transformarlo en una institución pública autónoma adscrita al ministerio.
21
y apoyo profesional. Simultáneamente los maestros deben saber claramente qué se espera de
ellos, cómo serán evaluados y cómo se premiará su efectividad y capacidad para generar
aprendizajes. La evidencia existente sugiere que los cambios en las estructuras de incentivos
(monetarios y no monetarios) para los maestros influyen sobre quién opta por ejercer esta
profesión y su desempeño en las aulas (Vegas y Umansky, 2005). Los salarios de todos los
docentes del sistema público salvadoreño se determinan en función de su antigüedad y su nivel
académico. También existen sobresueldos para maestros que ocupan cargos de dirección en la
escuela o trabajan en zonas rurales remotas o doble turno. Sin embargo, aún no se establece un
mecanismo que permita ajustar los salarios u ofrecer incentivos monetarios adicionales a los
maestros en función de evaluaciones periódicas a su desempeño profesional y el rendimiento
académico de sus estudiantes en las pruebas estandarizadas de básica y media30. De igual forma,
es esencial reconocer públicamente en las escuelas a los maestros efectivos así como sancionar o
condicionar el ejercicio de la docencia en función del cumplimiento de requisitos mínimos y el
buen desempeño profesional. Avanzar hacia estándares de calidad superiores implica contar con
maestros competentes y motivados y su labor debe retroalimentarse (premiarse o sancionarse) a
través del monitoreo y la evaluación periódica de los resultados educativos. El establecimiento
de un perfil más profesional y nuevos requerimientos para ser maestro exige la revisión y
actualización de la Ley de la Carrera Docente.
Las políticas educativas que más inciden positivamente sobre la calidad deberían orientarse a
mejorar el clima escolar y las condiciones al interior de la escuela (Unesco, 2008). La generación
de un ambiente de respeto, acogedor y positivo contribuye a estimular procesos de aprendizaje
efectivos. Al combinar un buen clima escolar con una mínima dotación de recursos escolares, el
efecto sobre los aprendizajes es mayor. La disponibilidad de un currículo y materiales educativos
actualizados influyen en la calidad de la educación, en la medida que afectan lo que los maestros
hacen y pueden hacer en las aulas. Por eso es fundamental lograr que las revisiones del currículo
nacional se trasladen oportunamente a los maestros y que estos dispongan a tiempo de los
materiales educativos que facilitan su implementación. Entre los materiales educativos más
importantes se destacan los libros de texto, que contienen la esencia del currículo; y las guías del
docente, la cuales son particularmente efectivas cuando explican qué y cómo enseñar, cómo
planificar las lecciones diarias y cómo evaluar a los estudiantes (Loockheed and Verspoor, op.
cit.). A estos dos se suma el uso creciente de las Tecnologías de Información y Comunicación en
las aulas, particularmente las computadoras, las cuales se han convertido en el recurso moderno
para adquirir y procesar información. Sin embargo, en el país se estima que de un total de 5,167
30
En 2006 el MINED estableció un incentivo a la labor institucional de los docentes por un valor de US$292. La
mitad del valor de ese bono fue otorgado a todos los maestros del sistema público. Únicamente los maestros
cuyos estudiantes obtuvieron una nota de 5 o más en las pruebas estandarizadas recibieron el monto total del
bono. El problema es que se premió a todos los maestros y el incentivo a la calidad docente no fue lo
suficientemente contundente respecto del comportamiento que se deseaba premiar, por lo que sería conveniente
revisar su aplicación en el futuro.
22
escuelas públicas solamente el 10% posee aulas informáticas y sólo el 8% tiene acceso a
Internet31. Es conveniente definir con claridad una política de producción, certificación y
distribución de libros de texto y guías del docente, de modo que ésta responda oportunamente a
las actualizaciones del currículo. Asimismo, es vital avanzar estratégicamente en la introducción
de las TIC en todos los centros educativos públicos a fin de preparar a las nuevas generaciones
en el uso de la nueva tecnología, en concordancia con los objetivos del plan nacional de
educación (Argumedo, 2008, pág. 153). Crear un clima escolar acogedor es indispensable, pero
éste no reemplaza la contribución individual de los maestros y la disponibilidad de materiales
educativos apropiados para estimular los aprendizajes en una escuela con una infraestructura
adecuada.
Las políticas educativas que pretenden elevar la calidad de la educación promueven el
surgimiento de escuelas efectivas o capaces de administrar eficientemente los recursos que
poseen para lograr que los estudiantes aprendan. Si bien es cierto los maestros tienen autoridad
en el aula, ellos forman parte de una escuela; y quien decide cómo se administran los recursos y
vigila el cumplimiento de metas educativas es el director, en colaboración con los organismos de
administración escolar. La responsabilidad de elevar la calidad educativa es una tarea compartida
entre las familias, los maestros y las escuelas; por ende, es fundamental que estas últimas estén a
cargo de líderes capaces de manejar eficientemente los recursos y crear ambientes escolares que
estimulen los aprendizajes. El énfasis de quienes supervisan la labor docente en las escuelas debe
ser facilitar la implementación del currículo, garantizar la disponibilidad de materiales
educativos, estimular el uso de una pedagogía apropiada, así como verificar el cumplimiento del
mínimo de días lectivos y el buen uso del tiempo de instrucción. Para mejorar la educación
salvadoreña es indispensable contar con buenos maestros, pero también hay que poner más
atención a la gestión escolar.
c. La gestión escolar
Gracias a la modernización institucional del sector educación, desde la década pasada la
administración de las escuelas ya no es una responsabilidad exclusiva del estado. El surgimiento
de las escuelas Educo, administradas por los padres de familia a través de las ACE, sirvieron de
modelo para introducir esquemas participativos de gobierno escolar en la mayoría de las escuelas
públicas tradicionales. Según los datos del censo escolar 2006, de 5,165 centros educativos
públicos, casi el 96% de las escuelas están bajo el dominio de una ACE (41.16%) o un Consejo
Directivo Escolar (54.56%), este último está integrado por el director, dos maestros, tres padres y
dos estudiantes. Un 3.06% de las escuelas está a cargo de Consejos Educativos Católicos
Escolares (CECE) integrados por el director y los maestros; y apenas el 1.22% es administrado
bajo alguna otra modalidad (Cuadro 5).
31
Cálculos propios con base en datos del Mined para el año 2006.
23
(Cuadro 5. Centros educativos por modalidad administrativa y sector)
A pesar de que los organismos de administración escolar gozan de cierta autonomía en la
administración de los recursos, esto no garantiza que la inversión genere los resultados
educativos esperados. Los centros escolares públicos reciben una transferencia monetaria bajo la
forma de “presupuestos escolares” para cubrir sus gastos de operación y funcionamiento. Los
fondos se asignan a cada escuela dependiendo de su tamaño y el número de estudiantes que
poseen32. La expectativa es que los organismos de administración escolar asignen los fondos
según sean sus necesidades y que esto contribuya a mejorar la eficiencia productiva de la
inversión. Sin embargo, algunos centros pueden usar la mayor parte de su presupuesto en
mantenimiento de infraestructura o el pago de servicios de agua y electricidad, en vez de invertir
una mayor proporción del presupuesto en insumos que afectan directamente el aprendizaje de los
estudiantes, como por ejemplo: incentivos a los docentes y materiales educativos. Cabe
mencionar que el Mined administró la primera encuesta de ingresos y gastos de los centros
escolares en 2007 y ha puesto a disposición de las escuelas tres herramientas auxiliares en los
procesos de planificación y administración escolar: los resultados de las pruebas estandarizadas
de evaluación de los aprendizajes (PAES y Paesita), el manual para formular el Plan Educativo
Institucional y el Plan Escolar Anual, y “Qué Ruta Tomamos”, que es un instrumento que
permite a las escuelas revisar su quehacer a través de la medición de los indicadores propuestos
por el Plan 202133. En la práctica, aún se desconoce cómo las escuelas invierten los fondos
públicos y si éstos son asignados en función de planes de desarrollo institucional que busquen
elevar la calidad educativa. Existe la tendencia a creer que las políticas basadas en aumentos en
los recursos en las escuelas son suficientes para mejorar la calidad. La evidencia internacional
disponible muestra que éstas tienen poco impacto cuando se carece de sistemas sólidos de
responsabilidad por los resultados, autonomía escolar y mayor participación de las familias en las
decisiones que enfrentan las escuelas (Hanushek y Wöbmann, 2007).
El sistema educativo salvadoreño ha avanzado en lograr que las escuelas públicas cuenten con
cierta autonomía y en establecer un sistema de información que retroalimente la gestión escolar;
la tarea pendiente es fortalecer la rendición de cuentas en torno a los resultados del aprendizaje.
Hay cinco maneras para establecer un buen sistema de rendición de cuentas en el sistema
público: 1. empoderar a las familias para exigir buenos servicios educativos; 2. mejorar la
32
En 2005, los centros educativos más pequeños (1‐30 estudiantes) recibieron US$40 por estudiante, los medianos
con una población entre 31 y 60 estudiantes, US$29.51 por estudiante; los que tenían entre 61 y 100, US$17.54 y
los más grandes (más de 151 estudiantes) cerca de US$13 por estudiante. Esta fórmula de distribución favorece a
los centros educativos más pequeños porque se asume que éstos son en su mayoría rurales y están ubicados en
zonas muy pobres.
33
Los indicadores de la estrategia “Qué Ruta Tomamos” son: asistencia, sobreedad, repetición, rendimiento
académico, ambiente, currículo, prácticas pedagógicas, liderazgo, participación, organización, normas, beneficios y
presupuesto escolar.
24
administración escolar; 3. mejorar el acceso de las familias a información suficiente sobre los
gastos, el financiamiento y los resultados de las escuelas; 4. esclarecer los roles y las
responsabilidades educativas del docente, el director, los organismos de administración escolar y
los funcionarios del ministerio de educación; y 5. definir incentivos basados en el desempeño de
los estudiantes (Winkler, 2006). Gracias a las reformas educativas recientes, la mayoría de
escuelas públicas salvadoreñas tienen formas de gobierno autónomas y participativas a través de
las cuales las familias pueden hacerse escuchar. El problema es que estas formas de gobierno no
siempre cuentan con líderes efectivos y apoyo técnico apropiado para realizar bien su labor.
Además, las familias no tienen acceso a información sobre la calidad de las escuelas públicas a
las cuales asisten sus hijos y cuál es su desempeño financiero. En muchas escuelas no hay
claridad sobre quién es responsable de qué a la hora de planificar e implementar medidas para
elevar la calidad educativa. Y, en general, no existe un sistema de incentivos que premie o
sancione el desempeño de los docentes, los directores y las escuelas del sistema público.
El caso más evidente es el de las escuelas Educo. En el sistema Educo la participación de los
padres de familia influye mucho en la efectividad de la provisión de servicios educativos. Y, por
ende, su constante capacitación y supervisión en cómo enriquecer los procesos pedagógicos al
interior de la escuela es vital, si se quiere mejorar la calidad de la educación. El mecanismo que
se ha establecido para capacitar a los padres de familia es la Escuela de Padres y Madres (EPM)
y quien tiene la responsabilidad de organizarla es el director de la escuela. Sin embargo, se
estima que menos del 10% de estas escuelas tienen director propietario; por lo que en muchos
casos se delega la organización de la EPM más otras tareas gerenciales a un maestro cuya
responsabilidad principal es atender a estudiantes en las aulas. Si se quiere mejorar la capacidad
administrativa y la efectividad de las escuelas Educo, es preciso reactivar las EPM,
responsabilizar a la Asamblea General de la ACE de su ejecución e implementar un mecanismo
de supervisión efectivo (Briones, 2007). También se debe continuar la incorporación de
directores únicos en todas estas escuelas; proceso que inició el Mined en 200734 y demanda
financiamiento adicional para poder ser completado.
En las escuelas tradicionales públicas el desafío es potenciar el rol del director e institucionalizar
un sistema efectivo de rendición de cuentas en función de los resultados escolares. De acuerdo
con la Ley de la Carrera Docente, la estructura administrativa de las escuelas tradicionales
públicas la integran los CDE, los directores, quienes además son los presidentes y representantes
legales de los CDE; y los subdirectores. A solicitud del CDE, los aspirantes al cargo de director o
subdirector son seleccionados por el Tribunal Calificador, que es la entidad responsable de
34
“Educo contratará a 1,800 directores” (Enero 13, 2007). La Prensa Gráfica, San Salvador, El Salvador. Recuperado
el 9 de septiembre de 2008 en http://archive.laprensa.com.sv/20070113/nacion/692539.asp. En esta nota se
aclara que las personas que laboraban como directores lo hacían ad honorem y mezclaban sus funciones
administrativas con las pedagógicas. Se espera que los directores únicos del sistema Educo realicen únicamente
tareas administrativas en las escuelas con más de seis secciones.
25
conducir los procesos de selección para ocupar plazas en las escuelas públicas. Y, según el
Reglamento de la Ley de la Carrera Docente, el Tribunal puede tomar en consideración para
otorgar las plazas de dirección a los candidatos propuestos por el Consejo de Profesores. Los
cargos de director o subdirector tienen una duración de hasta cinco años prorrogables por
períodos iguales con el consentimiento del CDE, el Consejo de Profesores y el Consejo de
Alumnos. De acuerdo con la ley, el director vela por la integración y el funcionamiento de estas
tres organizaciones y coordina las actividades administrativas de cada organismo al interior del
centro educativo. La función principal del subdirector, en contraste, es sustituir al director en
casos de ausencia, excusas e impedimentos. Hay cuatro puntos de contención en las
disposiciones de la ley. Primero, la ley no exige que los directores o subdirectores tengan alguna
formación en administración educativa para poder ocupar estos cargos. De hecho, en la
formación inicial tampoco se ha contemplado incluir un programa de administrador escolar.
Segundo, el marco legal antepone la función estrictamente administrativa del director o
subdirector a la pedagógica. Tercero, es cuestionable que tanta autoridad pueda tener un director
para ejercer su cargo si para mantener esa posición vale más el visto bueno de los organismos
escolares que una evaluación externa de su desempeño. Y, cuarto, el director no tiene la
capacidad de contratar al personal de la escuela, premiar a los buenos maestros y penalizar el
ausentismo docente; y, en consecuencia, le resulta difícil exigir resultados.
Esta realidad trae a la reflexión el argumento de que en un contexto creciente de autonomía
escolar, es fundamental redefinir la función del director y subdirector y volver atractiva esta
profesión. Al respecto, se afirma que para mejorar el liderazgo escolar es necesario clarificar los
roles y responsabilidades del director, el subdirector y los organismos de administración escolar.
También hay que capacitar a los líderes escolares para ejercer estos cargos y fortalecer sus
habilidades para mejorar los resultados escolares. Esto puede lograrse a través de la formación
inicial para el liderazgo y programas de capacitación en servicios dirigidos a los directores, los
subdirectores y los equipos a cargo de la administración de las escuelas. De lo que se trata es de
mejorar la calidad del liderazgo y ofrecer oportunidades de desarrollo profesional atractivas para
los que ocupan los cargos de dirección en las escuelas (Pont, Nusche y Moorman, 2008).
Finalmente, hay que añadir que las familias pueden exigir a las escuelas que rindan cuentas sobre
sus resultados, en la medida que cuenten con una mejor información acerca de su desempeño
académico y financiero. La información sobre las escuelas podría difundirse a través de reportes
escolares que pueden tomar la forma de una libreta de calificaciones, en donde se comparen
aspectos relevantes de una escuela con otras escuelas del distrito o el municipio (Winkler, Op.
Cit.). En El Salvador ya se ha implementado el Sistema de Categorización y Licenciamiento de
Colegios Privados, el cual pone a disposición de la comunidad información sobre el
funcionamiento y desempeño de estos centros35. Para el sector público se necesita una
35
Para apoyar este sistema se creó al interior del Mined la Dirección Nacional de Centros Privados y Acreditación
Institucional, cuya misión es garantizar a la población la calidad de las instituciones privadas. El sistema califica a
26
herramienta similar. De hecho, los reportes escolares serían una buena opción y su información
contribuiría a estimular la competencia y promover una gestión escolar efectiva. Los reportes
escolares permitirían a los padres y madres contar con más elementos para enjuiciar la calidad de
las escuelas públicas e influir en ellas a través de los organismos de administración escolar.
III.4 La educación superior y el desafío de la competitividad
En la construcción de una sociedad basada en el conocimiento, la educación superior es central
en la creación de capacidad intelectual para producir y aplicar nuevo conocimiento y promover el
aprendizaje continuo (World Bank, 2002). Es el nivel mediante el cual se preparan profesionales
y técnicos en distintas ocupaciones que requieren una fuerza laboral calificada y flexible;
especialmente en las ingenierías y las ciencias, las cuales son vitales para promover avances
tecnológicos. La educación superior es también un medio para crear nuevo conocimiento y una
ventana importante de acceso a los bancos de información global. De allí que, es necesario
incentivar a las instituciones de educación superior a responder de una manera más efectiva a las
necesidades de una economía global competitiva y los nuevas demandas del mercado laboral.
El Plan 2021 destaca que en este nivel es importante fortalecer la educación técnica y desarrollar
la ciencia y la tecnología para el bienestar social. La aspiración es que la educación superior
contribuya a elevar la competitividad e impulsar el desarrollo buscando liderazgo en la
formación de recurso humano calificado capaz de innovar, aprovechar el conocimiento y crear o
adaptar tecnología en el contexto local. En el país, sin embargo, la participación en la educación
terciaria es todavía limitado. La tasa bruta de matrícula alcanza el 17.84%36; y aunque es una de
las tasas más altas en Centroamérica, está muy por debajo del promedio latinoamericano (25.7%)
y el de los países desarrollados (54.6%)37. El desafío es asegurar que la oportunidad de culminar
una carrera universitaria sea igual para todos y que la formación en este nivel sea de calidad.
Asimismo, es importante lograr que las universidades y otros institutos de educación superior
sean capaces de articular su quehacer con las exigencias del aparato productivo y la sociedad.
Por ser un sector mayormente privado, la educación superior encierra dos puntos interesantes de
debate. En primer lugar, es un sector que goza de mucha autonomía y a la vez carece de una
visión de desarrollo común. De 38 instituciones educativas se cuentan 23 universidades privadas
y 1 pública, 4 institutos tecnológicos privados y 5 públicos más 4 institutos especializados
privados y 1 público. En 2006, la matrícula en este nivel alcanzó un total de 124,956 estudiantes
y el 66% estaba inscrito en una institución privada (cuadro 6). Pensar en una política pública
los colegios privados en función de cuatro categorías: A, B, C y D; siendo las últimas dos categorías las que
aglutinan a los colegios con mayores deficiencias. Los criterios de categorización de los centros dependen del
cumplimiento de los requisitos básicos de funcionamiento basados en el marco legal y otros requisitos específicos
relacionados con: la infraestructura y recursos físicos, servicios docentes, planificación y organización institucional,
aspectos académico‐curriculares, procedimientos para establecer cobros de matrícula, programas de desarrollo
educativo, procedimientos de evaluación de los aprendizajes y el rendimiento en las pruebas nacionales de
aprendizaje.
36
MINED (2004). Calificación de Instituciones de Educación Superior 2003. Pág. 74.
37
UNESCO (2004). EFA Global monitoring report 2005. Statistical Annex. París, France.
27
para reformar la educación superior difícilmente alcanzará el éxito sin una visión común que
permita alinear los esfuerzos privados y públicos en la misma dirección. Por consiguiente, uno de
los desafíos es lograr una mayor coordinación entre las instancias responsables de diseñar o
implementar las políticas públicas para este nivel: el Mined, que es la entidad rectora de la
educación en todos sus niveles; el Consejo de Educación Superior38, que es el organismo
consultivo y propositivo para el mantenimiento de la calidad de la educación superior y la
Comisión de Acreditación, cuya misión es acreditar la calidad académica de las instituciones de
educación superior y sus diferentes carreras. En segundo lugar, la dominancia de lo privado
generalmente se asocia con la limitada equidad en el acceso a la formación superior. Se estima
que de aproximadamente 55,678 estudiantes que se sometieron a la PAES en 2005, solamente el
41.74% ingresó a alguna institución de educación superior al año siguiente. Es posible que
muchos estudiantes pospongan la continuación de sus estudios en el nivel superior o los
abandonen porque prefieren trabajar antes que estudiar o carecen de los recursos para financiar
su educación. En 2006, alrededor del 57% de los jóvenes de 19 a 23 años no estaba estudiando
porque necesitaba trabajar o le resultaba muy caro; y un 23% manifestó que no le interesaba39.
En realidad, el problema es que los graduados de la educación media no disponen de muchas
opciones para financiar su formación universitaria o técnica, o simplemente las desconocen. Para
ampliar las oportunidades de acceso a educación superior es necesario crear o ampliar la oferta
de programas de becas y créditos educativos existentes, especialmente si éstos están dirigidos
hacia los estudiantes más talentosos y en desventaja socioeconómica. Además, hay que orientar a
los jóvenes sobre cómo y a dónde aplicar a estos programas a fin de resolver los problemas de
información asimétrica.
(Cuadro 6. Matrícula del nivel de educación superior por sector público y privado en 2006)
Otra debilidad de este subsistema está relacionada con la escasa formación de científicos,
técnicos e ingenieros que prevalece a la fecha. La meta del plan de educación es aumentar el
porcentaje de matrícula en el área de tecnología de 18% a 50% al 2021. A pesar de que en los
últimos diez años la proporción de estudiantes inscritos en las carreras de ingeniería y técnicos
en ingeniería ha aumentado, la preferencia por las carreras en administración, comercio y
economía es significativamente mayor (gráfica 4). Es difícil explicar por qué la matrícula en el
área de tecnología es creciente, pero es posible que esto se deba la diversificación en la oferta de
las carreras técnicas y el incremento en su demanda. En las universidades la carrera que tiene
mayor demanda es la de Ciencias Jurídicas (Derecho) seguida por la Administración de
Empresas. También se observa que la proporción de estudiantes matriculados en el área de
38
El Consejo de Educación Superior está integrado por representantes del Ministerio de Educación, la Universidad
de El Salvador (universidad pública), universidades privadas, los institutos tecnológicos, las asociaciones gremiales
de la empresa privada y el sector profesional.
39
Cálculos propios con base en la Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples 2006 de Digestyc, Ministerio de
Economía.
28
ciencias es una de las más bajas. En parte esto se explica por las características particulares de la
economía salvadoreña, la cual tiende a mostrar un comportamiento más dinámico en los sectores
de comercio y servicios. Aunque el interés por las profesiones en las carreras de tecnología
parece ser creciente, las oportunidades laborales y de desarrollo profesional en esta área aún son
escasas. Lo mismo sucede en el área de ciencias, que incluye a la ingeniería química y las
carreras de licenciatura en estadística, química, matemática, física y biología. La meta de contar
con más científicos, técnicos e ingenieros no puede verse aislada de lo que ocurre en el mercado
laboral. Esto pone en evidencia la necesidad de vincular la política educativa con la económica y
de acercar la educación superior al sector productivo, de modo que la formación sea pertinente y
responda a sus necesidades. Este acercamiento contribuiría a aumentar la empleabilidad de los
futuros profesionales.
La creación de esquemas de colaboración entre las empresas y las instituciones educativas del
nivel medio y superior puede contribuir a la generación e intercambio de conocimiento e influir
en el diseño de programas de estudios que hagan énfasis en el aprendizaje de contenidos
aplicados a la realidad. Un caso ejemplar es la creación de un “cluster” de trabajo entre la
empresa Aeroman40, la Universidad Don Bosco, el Instituto Tecnológico Centroamericano y un
instituto de educación media técnica (InstitutoTécnico Ricaldone). Dicho “cluster” recibe el
apoyo y la asesoría de la empresa en el diseño y formación de los técnicos en mantenimiento
aeronáutico que ésta necesita para prestar sus servicios. El propósito del programa Megatec es
precisamente crear este tipo de líneas de especialización técnica y tecnológica desde la educación
media al nivel superior, atendiendo las exigencias del sector productivo local. La expectativa es
que Megatec contribuya a mejorar la calidad y la pertinencia de la educación media técnica y
superior. Lo que hace falta es crear esquemas de incentivos que induzcan el surgimiento y
desarrollo de los enclaves educación-empresa en diversas áreas productivas para promover el
desarrollo de recurso humano, la investigación y la transferencia de tecnología e innovación. La
clave no está en la cantidad sino en asegurar que la formación sea de calidad y existan las
condiciones para que los graduados de las universidades e institutos superiores puedan ingresar
al mercado laboral y ser productivos.
(gráfica 4. Porcentaje de matrícula en educación superior por área de conocimiento)
La educación superior enfrenta el reto de elevar su calidad. Ésta sería mayor en la medida que la
efectividad de la formación en los niveles inferiores mejorara; lo cual justifica la apuesta por la
calidad en la reforma de la educación. Sin embargo, esto no es suficiente. También es
indispensable consolidar la institucionalidad que garantiza e impulsa la mejora continua de los
40
Aeroman se dedica al mantenimiento de aviones; desde reparaciones del forro de asientos, hasta el
mantenimiento mecánico y electrónico. La empresa cuenta con más de mil empleados, la mayoría de ellos
técnicos altamente capacitados. Sus grandes clientes son las aerolíneas TACA, JetBlue Airways y US Airways,
aunque atiende a otras europeas y de Norte, Centro y Sudamérica y el Caribe.
29
servicios que ofrecen las universidades, los institutos técnicos y las instituciones especializadas.
En 1997 se estableció el sistema de mejoramiento y supervisión de la calidad de la educación
superior. El sistema está integrado por tres subsistemas: el de calificación, evaluación y
acreditación de las instituciones. En un sector predominantemente privado, este sistema ha sido
efectivo para regular el crecimiento del número de instituciones y reducir las disparidades en la
calidad41. Sin embargo, los resultados de la calificación de las instituciones que se reportan en el
cuadro 7 evidencian algunas de las limitaciones en torno a la calidad que aún prevalecen. El
desarrollo institucional, la investigación y la supervisión efectiva de los estudiantes se ve
afectado por el relativamente bajo porcentaje de docentes a tiempo completo (32.9%) y el alto
número de estudiantes por docente a tiempo completo (46 estudiantes). La incapacidad de las
instituciones para atraer y retener docentes con maestría y doctorado se ve reflejada en el relativo
bajo porcentaje de docentes con postgrado (18.8%). También se observa que el acceso a
computadoras e Internet es limitado y que la inversión en investigación científica apenas
representa el 2.4% del presupuesto institucional.
En los últimos años se ha avanzado significativamente en la implementación de una cultura de
evaluación. En la educación superior incluso se espera que próximamente la acreditación se
otorgue no sólo a las instituciones sino también a las carreras de grado y posgrado. Sin embargo,
hacen falta estrategias para estimular la escasa participación en los procesos de acreditación de
las instituciones de educación superior42; y, por consiguiente, en la acreditación de las carreras.
En parte, este problema se debe al poco conocimiento que existe entre los usuarios sobre los
criterios que determinan si una institución cumple con los requerimientos mínimos para ser
acreditada. Tampoco las instituciones se sienten en desventaja si no obtienen la acreditación por
dos razones: primero, porque el desconocimiento de los usuarios sobre qué se espera de una
institución de calidad los vuelve poco exigentes; y segundo, no hay suficientes incentivos ya sea
monetarios o no monetarios para desear obtener la acreditación. Por ejemplo, facilidades para
obtener créditos de estudio o la existencia de programas de becas condicionadas a la asistencia a
una institución acreditada, acceso a becas de posgrado para el personal docente de estas
instituciones y financiamiento para investigación43, reconocimientos públicos, etc. El
compromiso con la calidad de la educación superior se consolidará en tanto se fortalezca el
sistema de evaluación y acreditación.
41
De 1997 a 2006, el número de instituciones educativas del nivel superior se redujo de 58 a 39 instituciones
legalmente autorizadas. Mined (2007). Educación superior en cifras El Salvador 1997‐2006. Gerencia de evaluación
e información estadística. Dirección Nacional de Educación Superior. Pág. 11.
42
A la fecha únicamente se cuentan 12 de 38 instituciones de educación superior que han sido acreditadas:
Universidad Don Bosco, Universidad Centroamericana José Simeón Cañas, Universidad Católica de Occidente,
Universidad Doctor José Matías Delgado, Universidad Tecnológica de El Salvador, Universidad Francisco Gavidia,
Instituto Tecnológico Centroamericano, el Instituto Especializado Escuela Superior de Economía y Negocios, el
Instituto Especializado Escuela de Comunicación Mónica Herrera, Instituto Superior de Economía y Administración
de Empresas, Universidad Evangélica de El Salvador y Universidad Salvadoreña Alberto Masferrer.
43
A finales de 2006 se autorizó la creación del Fondo de Investigación de Educación Superior, el cuál es un fondo
concursable que únicamente está disponible para financiar proyectos de las instituciones de educación superior
acreditadas o estatales. Este requerimiento puede ser un buen incentivo para estimular a las universidades e
institutos especializados privados a obtener la acreditación, pero no tiene ninguna influencia sobre las
instituciones del nivel superior público.
30
(Cuadro 7. Resultados de la calificación de las instituciones de educación superior 2005)
Además de alinear los esfuerzos de las distintas universidades e institutos tecnológicos a la
visión del plan y elevar la calidad de la formación superior, otro desafío es promover la
investigación científica y la innovación. La investigación científica para promover el crecimiento
económico y el desarrollo también es limitada. De 1999 a 2006, la inversión de las instituciones
de educación superior públicas y privadas en investigación creció de US$698,559 millones a
US$1,531,749 millones44; pero sigue siendo muy baja. La creación en el mismo año del Fondo
de Investigación de Educación Superior, que es un fideicomiso que pondrá a disposición las
instituciones de educación superior fondos concursables para estimular el desarrollo científico es
una medida positiva; pero aún hace falta crear las condiciones e implementar otros incentivos
que vuelvan atractiva la inversión pública y privada en ciencia y tecnología. Se necesita definir
una agenda nacional de investigación estratégica para el desarrollo del país; y estimular a las
universidades para contribuir en su ejecución. También se debe aprovechar el talento
salvadoreño y formar una masa crítica de investigadores, ya sea local o internacionalmente, en
áreas del conocimiento consideradas idóneas. Asimismo, se debe impulsar la creación de redes
de institutos especializados en hacer investigación conectados con sus homólogos en el exterior y
buscar alianzas público-privadas para movilizar recursos.
III.5 La sostenibilidad de la inversión en educación
Aunque el compromiso gubernamental para mejorar la educación se ha traducido en incrementos
notables al presupuesto para este sector, pareciera que tales incrementos son insuficientes para
poder cumplir con los requerimientos financieros del Plan 2021. Educación es el área que más
recursos absorbe del presupuesto público para desarrollo social (47%); y, de 1999 a 2007, su
presupuesto ejecutado aumentó de US$330.3 a US$575.0 millones. Aun medida en su valor real,
la inversión pública en educación hoy en día es mayor que hace una década (cuadro 8). Sin
embargo, los incrementos presupuestarios anuales son relativamente modestos en contraste con
las exigencias financieras. Según el plan de educación, la meta al año 2021 es que la inversión en
este sector con respecto al PIB (esfuerzo nacional) y como porcentaje del gasto público total
(esfuerzo fiscal) represente el 6.29% y 34.85%, respectivamente45. En la práctica, el esfuerzo
nacional en educación ha tendido a mantenerse cercano al 3%. Este resultado se explica por tres
razones. En primer lugar, el aumento notable en la inversión pública en educación en 2001
respondió a la necesidad emergente de reconstruir la infraestructura escolar dañada por dos
44
Mined (Ibíd.). Pág. 114. Este monto parte de los datos reportados por las instituciones de educación superior, de
acuerdo con lo que ellas consideran como inversión en investigación científica. Es posible que al ser más estrictos
sobre los requisitos mínimos que un trabajo de esta naturaleza debe cumplir para ser considerado científico, el
monto invertido sea inferior al reportado.
45
Mined (2005a). Pág. 32.
31
terremotos que ocurrieron a principios de ese año. En segundo lugar, si bien es cierto educación
es una prioridad de política social, hay presiones crecientes para aumentar el gasto en otras áreas
como por ejemplo la red de protección social (programa Red Solidaria), salud, desarrollo local y
seguridad ciudadana. Y, en tercer lugar, los fondos públicos son limitados y no permiten
incrementos al presupuesto de educación a una tasa mayor que la del crecimiento de la
economía. La tasa real de crecimiento anual del PIB aumentó de 1.5% en 2004 a alrededor de
4% a partir de 2006, lo cual explica por qué el esfuerzo nacional en educación se mantiene
cercano al 3% a pesar de los incrementos presupuestarios. La pregunta es hasta qué punto la
inversión pública en educación responde adecuadamente a las exigencias del plan nacional de
educación. De allí que es conveniente determinar cuánto cuesta ejecutar los programas del plan
de educación, y enfrentar el desafío de mejorar la capacidad financiera del estado para aumentar
gradualmente la inversión pública según se necesite.
(Cuadro 8. Evolución del presupuesto del Ministerio de Educación 2001-2007)
Cumplir con las metas educativas propuestas también exige mejorar la eficiencia del gasto. El
mayor porcentaje del gasto en educación corresponde a las remuneraciones a los docentes y a
otro personal (71.4% en 2005)46. Y no es extraño encontrar que por ser un sector tan intensivo en
trabajo, educación enfrenta constantemente presiones hacia el alza en sus gastos corrientes. Las
políticas de ampliación de la cobertura usualmente vienen acompañadas de nuevas
contrataciones de docentes, y a lo largo del tiempo, los salarios del personal tienden a ajustarse
periódicamente elevando su carga en el presupuesto. Invertir en mejorar la calidad requiere hacer
un uso eficiente de los recursos. La clave es lograr un balance adecuado entre el gasto en
remuneraciones a los maestros y otros gastos que son esenciales para que éstos puedan realizar
bien su labor en las escuelas; por ejemplo, materiales educativos y ambientes escolares
adecuados. El sistema educativo público enfrenta el reto de balancear el costo de las
remuneraciones a docentes con otros gastos corrientes y las inversiones en infraestructura. Este
hecho debe tomarse en cuenta en la determinación del costo futuro de la educación pública, y por
ende, en las proyecciones de incremento del presupuesto.
La sostenibilidad de la inversión en educación depende de las restricciones fiscales existentes y
la voluntad política (Cuéllar Marchelli, 2007b). La capacidad del estado para mantener
inversiones crecientes en éste y otros sectores está fuertemente vinculada con la sostenibilidad
fiscal. Ningún gobierno puede destinar más fondos a educación, salud u otra área de desarrollo
social si no cuenta con la solvencia financiera para hacerlo; es decir si a través de su política
fiscal el peso de la deuda es manejable y mantiene un balance apropiado entre los ingresos y los
gastos públicos. En el país, las reformas fiscales de los últimos años han permitido mejorar el
sistema de control y recaudación de impuestos y elevar la carga tributaria47. Además, gracias a la
46
Dato proporcionado por la Gerencia de Análisis e Información de Mined.
Según datos del Banco Central de Reserva, los ingresos tributarios como porcentaje del PIB aumentaron de 9.3%
en 1990 a 13.9% en 2006.
47
32
creación del Fideicomiso de Obligaciones Previsionales, el peso del pago de pensiones se
excluyó del presupuesto público, reduciendo así el déficit fiscal. Aunque las condiciones
macroeconómicas son estables, el problema es que la capacidad financiera del estado está
limitada por una base tributaria relativamente estrecha y un margen limitado de endeudamiento,
lo cual dificulta sostener esfuerzos crecientes de inversión en educación. Asumiendo que los
esfuerzos por mantener una buena disciplina fiscal prevalecen en el futuro, la capacidad
gubernamental para aumentar la inversión en educación estará parcialmente restringida por la
necesidad de mantener la sostenibilidad fiscal. En el ámbito político, aunque se reconoce que la
educación debe ser una prioridad de inversión pública, hace falta elevar el plan de educación a
política de estado y lograr acuerdos sobre cómo financiarlo sostenidamente a lo largo del tiempo.
A pesar que el país cuenta con cierto margen de endeudamiento, en 2005 la Asamblea
Legislativa rechazó la aprobación de tres préstamos externos por un monto de US$189 millones
para financiar programas del Plan 202148. En ese momento los debates giraron en torno a la
idoneidad de financiar áreas estratégicas de desarrollo con financiamiento externo. La no
aprobación de los préstamos externos obligó al gobierno a crear en 2007 el Fideicomiso de
Inversión en Educación, Paz Social y Seguridad Ciudadana49, el cual constituye una fuente de
recursos adicionales para cubrir la implementación de algunos programas sociales, incluyendo el
Plan 2021, hasta el 2009. A la fecha, prevalece la falta de un consenso político acerca de cómo
aumentar los ingresos y los gastos públicos sin afectar la estabilidad macroeconómica; y esto
añade complejidad a la búsqueda de alternativas para financiar la educación, así como otras áreas
del desarrollo en un contexto de restricciones fiscales.
Buscar alternativas de financiamiento internas (recursos privados y públicos) o externas
(donaciones y endeudamiento externo) y mejorar la eficiencia del gasto son dos objetivos
deseables pero no suficientes. La principal fuente de financiamiento público es el Mined, cuyo
aporte en 2005 ascendió a cerca del 85% del total de la inversión pública en el sector. Un 10.66%
se atribuyó a otras instituciones de gobierno, 2.11% a los recursos propios generados por las
instituciones públicas de educación superior y el 0.61% a las municipalidades (CuellarMarchelli, 2007a). Y, la principal fuente de inversión privada en educación son los hogares. Ésta
ascendió a US$530.81 millones y representó cerca de 2.85% del PIB en 2006, porcentaje similar
al del esfuerzo nacional en educación para ese mismo año. Otra porción importante de los fondos
privados para el sector proviene de donaciones de la empresa privada y la cooperación
internacional -US$18.07 millones en 2006 (Mined, 2008). Sin embargo, aunque hay múltiples
contribuciones de inversión no todas son eficientes y responden a los objetivos del plan nacional
de educación. Es importante alinear distintos esfuerzos de inversión en función del cumplimiento
de las metas educativas del país por lo que es conveniente familiarizar a distintas instituciones
públicas, empresas y cooperantes internacionales con las políticas de largo plazo para este sector.
48
Los préstamos fueron otorgados por el Banco Mundial (US$85 millones), el Banco Interamericano de Desarrollo
(US$85 millones) y el Banco Centroamericano de Integración Económica (US$19 millones).
49
El fondo se creó con un capital semilla de US$10 millones y se espera que genere US$340 millones a través de la
emisión de certificados fiduciarios validos por cinco años. Alrededor de US$200 millones serán destinados a
programas de educación.
33
Hay que comprender que la movilización de recursos públicos y privados adicionales no exime
al gobierno de su obligación de asegurar la disponibilidad de fondos para cubrir los
requerimientos crecientes del presupuesto del Mined. Por esa razón vincular la política fiscal con
la social es crucial y debe ser la base de una política integral de financiamiento para la educación
(Cuellar-Marchelli, 2003a).
Apostarle a la educación exige contar no sólo con un plan de reforma educativa de largo plazo
sino también con una política integral de financiamiento que garantice su sostenibilidad (CuellarMarchelli, 2005). La política de financiamiento para la educación debe contribuir a mejorar la
eficiencia de la inversión pública y movilizar recursos adicionales (públicos y privados); pero
sobre todo debe buscar una mejor articulación entre la política fiscal y la educativa. La política
fiscal debe estimular el desarrollo identificando cómo la recaudación tributaria, la política de
endeudamiento y el gasto público pueden contribuir a estimular el crecimiento y reducir la
pobreza; dos áreas en donde la política educativa desempeña un papel importante (World Bank,
2007b). Dicho en otras palabras una política fiscal orientada a impulsar el crecimiento y el
desarrollo debe apoyar a sectores que, al igual que educación, reportan altos retornos económicos
y sociales (Keller, 2006). La definición de una política de financiamiento que permita la
continuidad y sostenibilidad de la reforma educativa es un compromiso ineludible con el
desarrollo del país.
La política de financiamiento para la educación también debe estar basada en el cálculo
apropiado de los costos y el uso de herramientas de evaluación que busquen aumentar la
eficiencia productiva de la inversión pública (Cuéllar-Marchelli, 2007a). Los requerimientos
financieros del plan de educación deben establecerse en función de los costos proyectados y no
únicamente como porcentaje del Producto Interno Bruto, ya que este último indicador es muy
sensible a las variaciones en el crecimiento de la economía. La razón entre el monto
presupuestado y el costo proyectado en educación para cada año podrían indicar cuándo el nivel
de inversión es insuficiente (cociente < 1), suficiente (cociente = 1) o por encima del costo
proyectado (cociente > 1). No basta con definir cuáles son las prioridades educativas, ya que
también es necesario conocer cuánto cuesta alcanzar las metas propuestas y definir formas
concretas para financiar y asignar eficientemente los recursos a lo largo del tiempo.
La política de financiamiento para la educación además debe apoyarse en mecanismos de
evaluación financiera y rendición de cuentas que ayuden a verificar o redefinir las prioridades de
inversión. Es imprescindible profundizar en los esfuerzos para analizar la información financiera
de distintos programas educativos en contra de sus resultados. También es importante conocer
cómo los centros educativos públicos invierten los recursos a fin de facilitar el diseño de medidas
correctivas que estimulen su uso eficiente. Para lograr este propósito es necesario fortalecer el
sistema de información financiera y la capacidad técnica del Mined para realizar análisis de
costo-beneficio y costo-efectividad de la inversión en educación. Desarrollar la capacidad técnica
para hacer análisis de costos en educación puede contribuir a mejorar la calidad de la
información disponible para que los tomadores de decisión tengan discusiones informadas acerca
34
de cómo planificar la educación y promover la eficiencia en la asignación de recursos
provenientes de distintas fuentes (Tsang, 1997). En definitiva, para el mediano-largo plazo no
sólo es necesario establecer compromisos de financiamiento público sino también es primordial
hilvanar acciones concretas para invertir más eficientemente en la educación.
IV.
Recomendaciones de políticas públicas
El Salvador corre el riesgo de quedarse al margen de la economía internacional si no ve a la
educación como una apuesta estratégica no sólo para poder competir en el mercado internacional
y crecer económicamente, sino también para poder elevar la calidad de vida de sus habitantes.
En el contexto de las economías basadas en el conocimiento, para impulsar el crecimiento y el
desarrollo del país es necesario contar con recurso humano competente. Es imperativo
profundizar los esfuerzos para mejorar la educación y responder al desafío de ampliar la equidad
en el acceso a una educación de la más alta calidad posible. Lograr este objetivo exige no sólo
claridad sobre cuáles son las prioridades de política pública sino también voluntad política y
financiamiento para poder sostener los esfuerzos de reforma educativa en el mediano y largo
plazo (gráfica 5).
(gráfica 5. Las prioridades de política pública en la educación)
A continuación se presenta una síntesis acerca de cuál debe ser la orientación de las políticas
públicas que se deriva de la reflexión acerca de la estrategia educativa de El Salvador y sus
desafíos.
IV.1. Promover la equidad en el acceso a la educación
! Reconocer la importancia de las intervenciones educativas en los primeros años de formación
de la niñez (educación inicial y parvularia). En el caso de la educación inicial, este esfuerzo
requiere no sólo unificar el marco legal vigente en una ley de atención integral a la niñez,
sino también lograr una mayor coordinación entre las instituciones que ofrecen servicios para
este nivel de atención. En la educación parvularia es esencial expandir la oferta y buscar
mecanismos adecuados para estimular la demanda de este servicio. En el área rural es
conveniente fortalecer la estrategia de las Redes Escolares Efectivas y mantener el programa
de transferencias condicionadas a la asistencia a la escuela de los infantes provenientes de
hogares que viven en condiciones de extrema pobreza
!
Ampliar el acceso a la educación a través del ofrecimiento de becas para cubrir gastos de
transporte, alimentación y libros de texto a estudiantes de familias pobres que deseen
completar el tercer ciclo de educación básica y media. En este caso, sería conveniente
reorientar algunos de los esquemas de becas ya existentes; y estimular a los gobiernos locales
y al sector privado a unirse a este tipo de esfuerzo
35
!
Fortalecer el programa de alfabetización de adultos. Para lograr este propósito es recomendable
buscar nuevas alianzas público-privadas que permitan extender la cobertura de los servicios.
También sería conveniente vincular el programa de alfabetización con otros ya existentes que
permiten a los adultos continuar su formación hasta completar el bachillerato (programa
Edúcame) o capacitarse para desempeñar una ocupación, como por ejemplo el programa de
Habilitación para el Trabajo del Instituto Salvadoreño de Formación Profesional. El
establecimiento de un sistema de certificación de competencias permitiría que los adultos con
bajo nivel de escolaridad que sean capacitados en una ocupación laboral puedan obtener
empleos mejor remunerados. De igual forma es conveniente revisar la Ley de Aprendizaje de tal
modo que esta sea más congruente con las exigencias de las empresas y los aprendices, y
estimule la capacitación de trabajadores calificados en ocupaciones en donde la oferta laboral es
escasa.
IV.2. Producir educación de alta calidad
! Desarrollar competencias que aumenten la empleabilidad y la participación responsable de
los jóvenes en la sociedad
a. Aprendizaje obligatorio del inglés y el uso de las TIC en todos los centros educativos
públicos
b. Elevar la calidad de los aprendizajes de las asignaturas básicas, especialmente
lenguaje y matemática en los primeros grados; y fortalecer el aprendizaje de las
ciencias y el emprendedurismo para impulsar el desarrollo tecnológico, la innovación
y la creación de empresas
c. Reformar la educación media técnica y ajustarla a las nuevas exigencias de la
economía. Es imperativo actualizar el currículo de los bachilleratos vocacionales y
articularlo con el correspondiente del nivel superior, partiendo del conocimiento de
cuáles son las competencias técnicas que las empresas demandan
d. Ampliar la formación deportiva, la educación artística y las actividades
extracurriculares que contribuyan a formar valores y a prevenir la violencia juvenil,
sobre todo en las zonas de alto riesgo social
e. Definir una política de producción, certificación y distribución de libros de texto y
guías del docente, de modo que ésta responda oportunamente a las actualizaciones del
currículo
!
Fortalecer el sistema de desarrollo profesional de los docentes
a. Establecer estándares más altos para entrar y permanecer en la docencia con base en
las aptitudes académicas y los intereses vocacionales de los postulantes
36
b. Crear un instituto autónomo adscrito al Mined financiado con fondos públicos que sea
responsable de coordinar y supervisar el sistema de desarrollo profesional de los
docentes y garantizar el cumplimiento de altos estándares de calidad. Entre las
funciones del instituto se podrían mencionar las siguientes: 1. El diseño y la
acreditación de los programas e instituciones del nivel superior responsables de la
formación de formadores, la formación inicial y la formación en servicio de los
docentes. 2. Vigilar el desempeño de las instituciones formadoras. 3. Apoyar y
monitorear las prácticas docentes de los estudiantes. 4. Identificar las necesidades de
formación de especialistas en una asignatura particular. Y, 5. establecer mecanismos
para evaluar el desempeño de los maestros y recertificar a aquellos que están
constantemente actualizando sus conocimientos. El establecimiento de un perfil más
profesional y nuevos requerimientos para ser maestro exige la revisión y
actualización de la Ley de la Carrera Docente.
c. Implementar un sistema de recompensas (materiales y simbólicas) para estimular los
buenos desempeños en el ejercicio de la docencia. Los maestros merecen contar con
un espacio físico, recursos adecuados para trabajar y opciones interesantes de
desarrollo profesional. También éstos deben saber claramente qué se espera de ellos,
cómo serán evaluados y cómo se premiará su capacidad para generar aprendizajes. Es
conveniente establecer mecanismos que permitan ajustar los salarios u ofrecer
incentivos monetarios adicionales en función de evaluaciones periódicas a su
desempeño profesional y el rendimiento académico de sus estudiantes en las pruebas
estandarizadas. Se deben brindar reconocimientos públicos y/o incentivos monetarios
a los maestros más competentes, también se debe sancionar o condicionar el ejercicio
de la docencia en función del cumplimiento de requisitos mínimos y el buen
desempeño profesional
!
Potenciar el rol del director e institucionalizar un sistema efectivo de rendición de cuentas en
función de los resultados escolares
a. Crear la carrera de administración educativa dentro de la formación inicial de los
docentes y exigirla como requisito previo para ocupar un cargo de dirección escolar
b. Clarificar los roles y responsabilidades del director, el subdirector y los organismos
de administración escolar en la Ley de la Carrera Docente. Es importante que además
de la función administrativa, el director apoyado por el subdirector, facilite la
implementación del currículo, garantice la disponibilidad de materiales educativos,
estimule el uso de una pedagogía apropiada y verifique el cumplimiento del mínimo
de días lectivos y el buen uso del tiempo de instrucción. También es fundamental que
37
el director tenga mayor influencia en la contratación de los docentes y capacidad para
premiar a los buenos maestros y penalizar el ausentismo docente
c. Difundir información sobre el desempeño académico y financiero de las escuelas
públicas a través de reportes escolares. Esto contribuiría a que los padres de familia
conozcan mejor las escuelas a dónde deciden enviar a sus hijos y puedan exigir una
mejor rendición de cuentas. También estimularía la competencia en el sistema
educativo público y promovería una gestión escolar más efectiva.
IV.3. Desarrollar el liderazgo de la educación superior en el desarrollo de conocimiento,
tecnología e innovación
! Crear programas de becas y créditos educativos dirigidos a formar una masa crítica de
académicos e investigadores y ampliar las oportunidades de acceso a la educación superior a
los estudiantes más talentosos y en desventaja socioeconómica. Estos programas deberán
estar principalmente orientados a fortalecer la capacidad del recurso humano nacional para
desarrollar conocimiento, crear o adaptar nueva tecnología y promover la innovación
!
Estimular la participación de las instituciones de educación superior en los procesos de
acreditación haciendo que ésta se vuelva una condición que determine las preferencias de los
usuarios, el acceso a financiamiento para investigación y la disponibilidad de becas para
estudiantes, académicos e investigadores. Lo anterior contribuiría a aumentar el valor de la
acreditación y volverla indispensable.
!
Establecer esquemas de incentivos que promuevan la articulación entre las instituciones de
educación superior y el sector productivo para movilizar recursos adicionales, estimular la
investigación y la innovación, y promover la transferencia de conocimiento y tecnología
!
Impulsar la creación de institutos especializados en hacer investigación afiliados a redes
internacionales
IV.4. Garantizar la continuidad y sostenibilidad financiera de la reforma educativa
! Dar continuidad a los esfuerzos de reforma educativa iniciados en el pasado, elevando la
política educativa a política de estado
!
Definir una política de financiamiento público para la educación vinculada con la política
fiscal. Esto implica contar con la voluntad política para lograr acuerdos mínimos sobre cómo
generar un flujo mayor de fondos públicos para sostener los esfuerzos de reforma educativa
manteniendo la disciplina fiscal y la estabilidad macroeconómica en el mediano-largo plazo.
También es importante que la política de financiamiento responda a las prioridades del plan
de educación según los costos proyectados para su cumplimiento, y se apoye en mecanismos
38
de evaluación financiera y rendición de cuentas para verificar o redefinir las prioridades de
inversión. Para lograr este propósito es necesario fortalecer el sistema de información
financiera y la capacidad técnica de las instituciones de gobierno para realizar análisis de
costo-beneficio y costo-efectividad de la inversión pública en la educación
V.
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43
Cuadros
Cuadro 1
Principales metas del Plan Nacional de Educación 2021, por área de resultado
2004*
2009
2014
2019
Años de escolaridad promedio de los jóvenes (15-24 años)
7.8
Años de escolaridad promedio de los adultos (25-59 años)
6.9
Tasa de alfabetización de los jóvenes (15-24 años)
Tasa de alfabetización de los adultos (25 a 59 años)
2021
8.3
9
10.5
11
7.4
7.9
8.4
8.9
93.2%
96.0%
100.0%
100.0%
100.0%
83.2%
87.0%
91.0%
94.0%
95.0%
Tasa neta de matrícula en parvularia (6 años)
46.2%
64.0%
80.0%
100.0%
100.0%
Tasa neta de matrícula en básica (1º - 9º grado)
90.0%
96.0%
100.0%
100.0%
100.0%
Tasa neta de matrícula en media (10º - 11º grado)
28.0%
42.0%
58.0%
76.0%
90.0%
Porcentaje de matrícula en áreas tecnológicas en la educación
superior
18.8%
25.0%
40.0%
50.0%
50.0%
ACCESO
EFECTIVIDAD DE LA EDUCACIÓN
Deserción (1º grado)
12.0%
8.0%
3.0%
1.0%
1.0%
Repetición (1º grado)
15.2%
11.2%
6.2%
1.2%
1.2%
Sobreedad (1º grado)
11.0%
8.0%
4.0%
1.0%
1.0%
8.9%
4.9%
0.9%
0.9%
0.9%
4.9%
0.9%
0.9%
0.9%
0.9%
Sobreedad (11º grado)**
10.8%
9.3%
nd
nd
8.0%
Tasa de éxito en 5º grado
69.0%
81.0%
87.0%
94.0%
96.0%
Porcentaje de estudiantes con puntaje intermedio
o superior en:
Matemática (3º grado)
52.6%
62.6%
72.6%
82.6%
85.0%
Lenguaje (3º grado)
62.4%
72.4%
82.4%
90.0%
90.0%
48.0%
58.0%
68.0%
78.0%
80.0%
59.3%
69.3%
79.3%
89.3%
90.0%
42.9%
52.9%
62.9%
72.9%
75.0%
62.3%
72.3%
82.3%
90.0%
90.0%
Matemática (11 grado)
52.2%
62.0%
72.0%
80.0%
80.0%
Lenguaje (11 grado)
59.5%
70.0%
80.0%
90.0%
90.0%
* Año base
** Las metas fueron revisadas en 2007, pero en el informe de ese año aún no se muestran los indicadores de sobreedad para 2014 y
2019
Fuente: Elaborado con base en MINED (2005). Plan Nacional de Educación 2021. Metas y políticas para construir el país que queremos.
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44
Cuadro 2. Porcentaje de personas alfabetas y años de escolaridad promedio por área
geográfica y condición de pobreza
1992
2007
Pobreza extrema*
Alfabetismo
Años de
(%)
escolaridad
Alfabetismo (%)
Años de
escolaridad
Alfabetismo (%)
Años de
escolaridad
85.0
73.0
6.2
5.0
94.0
83.0
7.90
6.70
88.7
70.7
6.35
4.53
93.0
86.0
7.9
7.0
96.0
90.0
8.90
8.20
92.1
82.4
7.52
6.31
75.0
58.0
4.3
2.6
89.0
69.0
6.4
3.7
85.6
56.8
5.24
2.72
País
15-24 años
25-59 años
Urbano
15-24 años
25-59 años
Rural
15-24 años
25-59 años
* Cálculos propios con base en datos de Dygestic, Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples 2006
Fuente:
Cálculos de la Gerencia de Análisis e Información, Mined con base en DIGESTYC, Encuesta de Hogares de
Propósitos múltiples años 1992 y 2007
Cuadro 3 Matricula escolar por sector público y privado en 1998 y 2007
Publico
%
1998
Privado
%
I. Parvularia (I, II y III)
77.70
II. Basica (1o -9o grados)
88.00
III. Media (10o-12o grados) /a
Subsector
Total (I, II, III)
Matrícula
Publico
%
2007
Privado
%
22.30
181,135
80.97
19.03
229,539
12.00
1,182,228
88.50
11.50
1,347,950
57.50
42.50
139,328
73.05
26.95
203,256
83.93
16.07
1,502,691
85.76
14.24
1,780,745
/a Incluye media general (10o-11o grados), media técnica (10o-12o grados) y en 2007 se
incluye la matrícula de las modalidades de educación flexible
Fuente: Ministerio de Educación, Educación de El Salvador en cifras 1998, Censo Escolar
2007 y Sistema de Información Edúcame 2007
45
Matrícula
Cuadro 4. Tasas de deserción, repetición y sobreedad
Porcentajes
2004
2005
2006
2007
2009*
2021*
12.0
8.7
8.9
7.8
8.0
0.98
14.5
13.8
15.6
14.7
11.2
1.15
Sobreedad (1º grado)
11.0
10.6
10.4
8.9
8.0
1.00
8.9
8.3
8.3
7.4
4.9
0.94
4.9
5.7
6.8
7.0
0.9
0.85
Sobreedad (11o grado)
10.8
10.2
10.3
11.7
9.3
8.00
* Metas del Plan 2021
Fuente: Elaborado con base en Mined (2005). Plan Nacional de Educación 2021; Mined (2007a). Plan Nacional de Educación 2021.
Informe de avance 2005-2007; y datos de la Gerencia de Analisis e Información, Mined
Cuadro 5. Centros educativos por modalidad administrativa y sector
Modalidad
Público
ACE
CDE
CECE
Administración de centros educativos penales
Administración privada sin subsidio
Administración privada con subsidio
OTROS
TOTAL
Privado
2126
2818
158
18
15
9
21
915
61
17
5165
995
2
Fuente: Ministerio de Educación, Censo Escolar 2006.
Cuadro 6. Matricula del nivel de educaión superior por sector público y privado en 2006
Publico
%
Privado
%
Universidad
31.47
68.53
115,715
Instituto tecnológico
71.68
28.32
7,522
Instituto especializado
19.55
80.45
1,719
Total
33.73
66.27
124,956
Subsector
Matrícula
Fuente: Ministerio de Educación, Educación Superior en Cifras 1997-2006.
46
Cuadro 7. Resultados de la calificación de las instituciones de educación superior 2005
Indicador
Resultado
Estudiantes por docente
15.16
Estudiantes por docente a tiempo completo
46.09
Porcentaje docentes a tiempo completo
32.9
Porcentaje docentes hora clase
50.71
Porcentaje docentes con más de 5 años de servicio
50.53
Porcentaje docentes con postgrado
18.83
Libros por estudiante
9.92
Estudiantes por computadora
16.44
Estudiantes por computadora conectada a Internet
20.27
Porcentaje del presupuesto para investigación científica
2.42
Fuente: MINED, calificación de instituciones de educación superior 2005
Cuadro 8. Evolución del presupuesto del Ministerio de Educación 1999-2007
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Presupuesto (Milliones US$) /a
335.10
387.00
519.20
495.50
496.70
485.40
507.10
529.80
583.30
Presupuesto ejecutado (Milliones US$)
330.33
358.06
472.30
468.80
466.30
463.60
501.30
526.10
575.10
195.38
17.50
205.31
17.30
261.91
256.87
248.52
239.29
247.82
247.65
259.10
19.74
14.03
18.29
16.52
16.01
14.50
17.65
porcentaje del PIB
2.65
2.73
3.42
3.28
3.10
2.93
2.94
2.82
2.82
porcentaje del gasto en desarrollo social /c
49.0
48.70
51.76
53.32
52.40
51.54
48.35
47.90
47.70
98.58
92.52
90.97
94.61
93.88
95.51
98.86
99.3
98.59
valor real (Milliones US$) /b
porcentaje del gasto público total
Nivel de ejecución /d
/a Se refiere al presupuesto asignado según la Ley General de Presupuesto de cada año más todos los refuerzos presupuestarios que se otorgaron durante el mismo ejercicio fiscal
/b El gasto en educación en terminos reales fueron estimados usando el deflactor implicito del PIB (base 1990) reportado por el Banco Central de Reserva de El Salvador
/c Se refiere al gasto en educación, salud, desarrollo local, trabajo y previsión social, vivienda y otros programas sociales sin incluir las transferencias por el pago de pensiones
/d Se refiere al presupuesto ejecutado en educación como porcentaje del presupuesto modificado
Fuente: Elaboración propia con base en datos de MINED, Ministerio de Hacienda y el Banco Central de Reserva de El Salvador
47
Gráficas
Gráfica 1. Las reformas educativas en el país:
¿qué podemos aprender?
1995
1980
1977
1972
1968
1950
1945
1940
1955
“Una escuela
por día”
• Bachillerato
Industrial
Reforma
curricular en
la educación
primaria
Reforma
Educativa
Plan 2021
2021
Reforma Educativa
Plan Decenal
1995‐2005
Reforma
Educativa
de 1968
2005
Reforma
Educativa
de 1940
• Formación integral
• Alcanzar 11 años de
escolaridad promedio
• Fortalecer educación
técnica y tecnológica
• Ciencia y tecnología
para el bienestar social
• Regionalización del MINED
• Reforma administrativa
• Cierre de Ciudad Normal
• Educación básica
Alberto Masferrer
• 3 años de bachillerato
• Diversificación del bachillerato
• Reforma curricular
• Ampliar cobertura
• Televisión educativa
• Modernización institucional
• Bienestar Magisterial
• Formación en valores
• Ciudad Normal Alberto Masferrer
• Se creó el ITCA
• Plan básico
• 2 años de
bachillerato
• Escuela normal
superior
• Escuelas
Normales rurales
• Alfabetización de adultos
• Infraestructura
Fuente: Elaboración propia con base en Cuéllar‐Marchelli (2005 y 2003b), Aguilar Aviles (1995) y Escamilla (1981)
Gráfica 2. Tasas netas de matrícula por nivel
educativo y tasas especificas por edad
Tasas específicas por edad en 2007
Tasas netas de matrícula por nivel educativo
2000
2007
120
2021*
100
100 100 100 100 100 100
100
100
96
80
90
84
70
60
50
51
40
Tasa de Asistencia
100
90
94
91
80
80
89
78
65
60
57
45
40
40
25
30
36
20
20
24
10
0
0
5
Parvularia (4- 6 años)
Básica (1o-9o grado)
6
7
Media (10o-11o grado)
* Meta a alcanzar de acuerdo con el Plan 2021
Fuente: Mined (2005). Plan Nacional de Educación 2021 y datos de la
Gerencia de Análisis e Información, Mined
8
9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19
Edad
Fuente: Cálculos de la Gerencia de Análisis e Información, Mined
basados en el Censo Escolar 2007 y los datos del Censo de
Población y Vivienda 2007 de Digestyc (preliminares)
48
Gráfica 3. Porcentaje de alumnos por grado y
nivel de logro en matemática y lenguaje
Básico
Intermedio
Superior
100%
90%
24.8
25.9
22.4
20.2
24.1
12.9
10.1
41.6
41
18.7
80%
70%
60%
50%
45.1
47.4
43.3
48
74.9
71.7
40%
30%
20%
30.1
26.7
29.6
Tercero
Sexto
Noveno
10%
36.5
45.5
48.9
Sexto
Noveno
6.4
4.2
0%
Lenguaje
Segundo de
bachillerato
Tercero
Matemática
Segundo de
bachillerato
* Los porcentajes de 3o, 6o y 9o grados corresponden a 2005 y los de segundo de bachillerato a 2007
Fuente: MINED (2006). Pruebas Censales 2005 y PAES 2007. Dirección Nacional de Monitoreo y Evaluación.
Dirección de Evaluación Educativa. San Salvador: MINED
Gráfica 4. Porcentaje de matrícula en educación superior
por área de conocimiento
Administración, comercio y economía
Tecnología
Salud
Derecho
Educación
2006
Ciencias Sociales
1998
Arte y arquitectura
Humanidades
Ciencias
Agropecuaria y medio ambiente
0.0
5.0
10.0
15.0
20.0
25.0
30.0
Porcentajes
Notas: Tecnología se refiere a todas las ingenierías (excepto ingeniería química) y técnicos en ingeniería.
Ciencias incluye ingeniería química, licenciatura en matemática, biología, estadística, física y química.
Fuente: MINED (2007). Educación superior en cifras El Salvador 1997-2006
49
Gráfica 5. Las prioridades de política pública en educación
Desarrollo
Sociedad basada en
el conocimiento
Recurso Humano
Competente
– Lenguaje, matemática, ciencias,
inglés, TIC, emprendedurismo y
valores
– Fortalecer ed. media técnica
– Institucionalidad de la formación
docente
– Liderazgo efectivo del director
– Sistema de rendición de cuentas
Equidad en
el acceso
Calidad
– Focalizar los recursos hacia la
Financiamiento
población más vulnerable
Política
Política
–Ampliar oferta y demanda de
Educativa
de Estado
educación inicial y parvularia
– Promover/reorientar programas
de becas (7º ‐ 12º grados y ed.
técnica y tecnológica superior)
Educación superior: ciencia,
tecnología e innovación
– Becas para académicos e
investigadores
– Aumentar el valor de la
acreditación institucional
– Incentivos para articular la ed.
sup. con el sector productivo
– Centros de investigación
conectados a redes
=
Fuente: Elaboración propia.
50

La estrategia educativa de El Salvador y sus desafíos

Transcripción

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