aportes a la discusión de la ley orgánica de la futura universidad

Transcripción

APORTES A LA DISCUSIÓN DE LA LEY
ORGÁNICA DE LA FUTURA UNIVERSIDAD
NACIONAL DE EDUCACIÓN
Montevideo, setiembre de 2012
GRUPO DE REFLEXIÓN SOBRE EDUCACIÓN
EFLEXIÓN SOBRE EDUCACIÓN (GRE)
GRUPO DE REFLEXIÓN SOBRE EDUCACIÓN (GRE)
DOCUMENTO N° 4
APORTES A LA DISCUSIÓN DE LA LEY ORGÁNICA DE LA
FUTURA UNIVERSIDAD NACIONAL DE EDUCACIÓN
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Otras publicaciones del GRE:
 Documento N° 1: Aportes al debate actual sobre la Educación en Uruguay, octubre de 2011
 Documento N° 2: Reflexiones a propósito del Acuerdo Interpartidario sobre Educación,
mayo de 2012
 Documento N° 3: Congreso Nacional de Educación Comentarios iniciales, junio de 2012
Se autoriza la reproducción y difusión total o parcial de este documento citando la fuente.
Dirección electrónica de contacto:
[email protected]
2
El Grupo de Reflexión sobre Educación (GRE) es un grupo independiente integrado por
trabajadores de la educación, fundado en 2010, con el fin de contribuir al tratamiento en
profundidad de los temas educativos, en una perspectiva de mediano y largo plazo, aunque
sin renunciar a pronunciarse sobre acontecimientos que por su importancia afecten
significativamente a la educación nacional. En esta ocasión, se ha propuesto dar a conocer
algunas consideraciones y sugerencias a propósito de la presentación del proyecto de Ley
Orgánica del Instituto Universitario de Educación (en adelante IUDE), por parte del Poder
Ejecutivo (en adelante PE) al Parlamento, el 30 de mayo próximo pasado.
1. INTRODUCCIÓN
Realizaremos este análisis ciñéndonos al proyecto de ley -actualmente a estudio de la Comisión de
Educación y Cultura de la Cámara de Diputados- presentado por el PE dando cumplimiento a lo
dispuesto por la Ley N° 18.437.
Hay otro proyecto de ley sobre el mismo tema, del senador Pedro Bordaberry (en adelante PB), que
está a estudio de la Comisión correspondiente de la Cámara de Senadores. También existe una
propuesta articulada en las resoluciones de las Asambleas Técnico-Docentes de Formación Docente
(en adelante ATD), organismo que representa a la totalidad de los docentes de las instituciones de
formación docente actualmente dependientes del Consejo de Formación en Educación (en adelante
CFE) de la Administración Nacional de Educación Pública (en adelante ANEP) y que pasarán a
formar parte del IUDE. En este estudio tomaremos en cuenta también estos dos documentos a fin
de considerar coincidencias, diferencias o agregados de importancia en relación al proyecto del PE,
sin realizar un estudio comparativo detallado.
Lo haremos como un aporte a la Ley a aprobarse, en el entendido de que el Parlamento está
habilitado para modificar, tanto los artículos correspondientes de la Ley General de Educación,
como los contenidos en los proyectos de ley sometidos a su consideración, con el fin de producir el
instrumento jurídico más apto a los fines buscados.
2. CONSIDERACIONES GENERALES
Existe hoy amplia coincidencia en que uno de los elementos que contribuyen de manera relevante
a la mejora de la educación de un país, es la formación de sus docentes, a nivel de excelencia, en
forma sistemática y durante toda la vida profesional.
La tendencia actual a nivel mundial es radicar la formación y perfeccionamiento docentes en
instituciones universitarias con atribuciones para otorgar habilitaciones y títulos de nivel superior.
Sin embargo, en la educación pública de nuestro país, la formación de los docentes se desarrolla -desde sus inicios en 1882- casi en su totalidad en el ámbito de lo que hoy es la ANEP. Esta expide
3
los títulos habilitantes para el ejercicio de la docencia en los niveles pre-universitarios. Este sistema
ha tenido inconvenientes y efectos negativos, que entendemos deseable y posible revertir.
Entre ellos se pueden destacar:
- El énfasis en la función “enseñanza”, en detrimento de las de “investigación” y “extensión”. Al
hablar de estas tres funciones clásicas de la universidad se debería explicitar que, en el caso de la
Formación Docente, se deben articular en el ámbito de las prácticas profesionales, de modo de
habilitar una lectura crítica de la realidad educativa en la que se va a desarrollar la actividad
profesional de los egresados. De este modo se avanzará además en la comprensión de la realidad
socio-política y cultural nacional, su inserción internacional y su complejidad, problematizándolas y
generando espacios interdisciplinarios e interinstitucionales que permitan incidir en su
transformación, a través de proyectos que fomenten la participación del colectivo docenteestudiantil y de la más amplia gama de actores sociales. Si bien las tres funciones deben
desarrollarse coordinadamente en todas y cada una de las instituciones de Formación Docente, ello
no impide la complementariedad de los aportes institucionales específicos en los que puedan tener
mayor trayectoria las diferentes instituciones con las que se deberá necesariamente coordinar.
- La falta de autonomía, que limita el alcance de la libertad de cátedra y de opinión para todos y
cada uno de sus actores.
- Las dificultades que sus egresados tienen para que los estudios de nivel terciario realizados dentro
de lo que hoy es ANEP, sean reconocidos como universitarios, lo que traba sus posibilidades de
continuar perfeccionándose mediante estudios de posgrado en el país y en el extranjero.
Como consecuencia de la necesidad y oportunidad de dar a nuestra formación docente carácter
universitario, la Ley General de Educación N° 18.437 (2008) crea en su art. 84, el “Instituto
Universitario de Educación” (IUDE), estableciendo un plazo de dos años para su instalación.
Cuando ya había transcurrido más de tres años de la aprobación de la Ley, el 30 de mayo de 2012,
el Poder Ejecutivo elevó al Parlamento el Proyecto de Ley Orgánica del IUDE. El mismo se encuentra
actualmente a estudio de la Comisión de Educación y Cultura de la Cámara de Representantes.
En estas circunstancias, el GRE cree adecuado presentar a la opinión pública, al Parlamento, al
Congreso de Educación a desarrollarse dentro de pocos meses y a los diversos actores del campo
educativo, las reflexiones y sugerencias que siguen, procurando aportar elementos para la
discusión y el debate fecundos.
Con este fin analizaremos:


El articulado de la Ley N° 18.437, en cuanto refiere a la creación del IUDE.
El Proyecto de Ley Orgánica enviado al Parlamento por el Poder Ejecutivo.
4
3. EL INSTITUTO UNIVERSITARIO DE EDUCACIÓN EN LA LEY Nº 18.437
3.1 Denominación
La Ley N° 18.437, en su art. 84, establece: “créase el Instituto Universitario de Educación (IUDE)”. Se
trata de una institución universitaria pública, pero el legislador ha creado un Instituto y no una
Universidad. El término “instituto” es polisémico y atenta contra la claridad conceptual, así como
contra la jerarquía de “lo universitario”. Analizaremos, por tanto, los alcances y dilemas planteados
por dicha denominación.
3.1.1 Instituto
- El término “instituto” suele designar centros de enseñanza secundaria que tienen segundo ciclo.
Por ejemplo: Instituto “Alfredo Vázquez Acevedo”, todos los que fueron Liceos Departamentales,
así como algunos centros privados, como el Instituto Uruguayo Argentino de Punta del Este o el
Instituto Crandon.
- Actualmente también son Institutos la gran mayoría de los centros de formación docente que
dependen del CFE y que pasarán luego a integrar el IUDE. Por ejemplo: Institutos Normales “María
Stagnero de Munar y Joaquín R. Sánchez”, Instituto de Profesores “Artigas” (IPA), Instituto Normal
de Enseñanza Técnica (INET), Instituto de Perfeccionamiento y Estudios Superiores “Juan E. Pivel
Devoto” (IPES) y cada uno de los Institutos de Formación Docente (IFD) del interior del país. No se
designan como Institutos, pese a tener el mismo nivel, los Centros Regionales de Formación de
Profesores (CERP).
Estas instituciones públicas terciarias actualmente existentes, pasarían a ser universitarias al
instalarse el IUDE, de manera que la misma designación (Instituto) se estaría utilizando para el todo
y para la gran mayoría de sus partes. Evitar la confusión anotada exigiría de la Ley Orgánica de la
nueva institución:


O bien cambiar los nombres de todos los centros actuales, aclarándose, no obstante, el
carácter universitario de cada uno de ellos;
O bien cambiar el nombre de la institución creada por el de Universidad, que incluirá, de
hecho, a todas las instituciones actuales más todas las que, en el futuro, se creen o
agreguen a ella.
Por los motivos anteriormente explicitados, el GRE propone esta última alternativa.
- La denominación “Instituto Universitario” no existe en ninguna ley anterior referida a la educación
pública. En cambio sí aparece en los decretos reglamentarios del Decreto-Ley 15.6611, adoptado
durante la dictadura militar (29/10/84). Este decreto rige -de acuerdo a la Ley N° 18.4371
Decretos 308/995 y 309/002
5
exclusivamente para la educación terciaria privada (art. 82) y no para el IUDE (art. 80). Se designa
allí como Institutos Universitarios a instituciones terciarias privadas que, en el momento de solicitar
autorización al MEC para desarrollar actividades de enseñanza, investigación y extensión, lo hagan
en un campo de menos de tres “áreas disciplinarias no afines orgánicamente estructuradas en
Facultades, Departamentos o Unidades Académicas” y “dicten, al menos, una carrera completa”.
Por ejemplo, el Instituto Universitario Metodista Crandon, o el Instituto Universitario CLAEH.
- Numerosas instituciones públicas y privadas universitarias existentes actualmente son asimismo
denominadas institutos. Por ejemplo, Instituto Superior de Educación, perteneciente a la
Universidad de Montevideo (única institución del país que otorga títulos universitarios habilitantes
para ejercer la docencia), Instituto Superior de Educación Física (en adelante ISEF), que forma parte
actualmente de la Universidad de la República (en adelante UR), aunque está siendo rediscutida su
futura inserción. Muchas Facultades de la UR están organizadas en Institutos: de Ciencia Política, de
Economía, de Educación, etc. Al ya existir este último Instituto (Instituto de Educación de la
Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educación de la UR), no sería recomendable mantener
una denominación tan similar para la institución a crearse en otro ente autónomo, de carácter
también universitario.
3.1.2. Universitario
El adjetivo “Universitario”, es decir “Superior” con que la Ley General de Educación N° 18.437
califica al Instituto que nos ocupa, significa “perteneciente o relativo a la universidad”.
En un documento aprobado por el Consejo Directivo Central (CDC) de la UR en 1990 se señala que
el vocablo Universitas, encierra dos acepciones que se implican mutuamente: Universitas literarum,
como tendencia a abarcar la universalidad del conocimiento, y Universitas magistrorum et
scholarium, haciendo referencia a su origen medieval como corporación de maestros y estudiantes.
Y agrega: “(…) a partir de la creación de la Universidad de Berlín en 1810 -modelo de la moderna
universidad occidental- la generación, la transmisión, la aplicación y la crítica del conocimiento,
constituyen aspectos indisolubles de la realidad universitaria. (…) Es evidente que la sustancia del
concepto de Universidad está en las funciones y no en la forma institucional que se adopte; pero no
es menos evidente que el marco institucional puede ser determinante en cuanto a la eficacia con
que aquellas funciones se cumplan. Ellas exigen un particular clima de libertad intelectual, de
pluralidad y abierta confrontación de las ideas, que solo es posible cuando los actores disfrutan de
la más amplia autonomía y de reales oportunidades de participación institucional.”2
Son estas características, referidas a las funciones y a la forma de gobierno de la institución que ha
de formar a los profesionales de la educación, las que nos llevan a sostener que el nuevo organismo
a crearse debe ser una Universidad. El Dr. Roberto Ares Pons sostiene que la “formación de cuadros
profesionales de máximo nivel (…)” requiere “una formación avanzada y bastante extensiva”, que
2
El documento está incluido en: Brovetto, J. (1994): Formar para lo desconocido. Mvdeo: UR, p.47-48
6
“se caracteriza por un componente fundamental de formación teórica y habitualmente se brinda en
las instituciones universitarias y no en otras instituciones terciarias no universitarias”.3
En consecuencia, respecto al nombre, el GRE propone:

Que la Ley designe a la institución con el nombre de Universidad Nacional de Educación.

Que mantenga la designación de “Institutos” para los centros actualmente existentes que ya
tienen esos nombres y pasarán a integrarse a la nueva institución, sin perjuicio del derecho
de ésta a cambiar sus nombres y a crear otros centros, si oportunamente lo estimare
conveniente.
3.1.3. De Educación
La expresión “de Educación” forma parte del nombre de la nueva entidad. El término no debería
entenderse como aludiendo a una única “área disciplinaria”. No lo es pues se trata de educación en
distintos niveles, en varias disciplinas e incluso interdisciplinar.
La expresión “de Educación” nombra la especificidad de la nueva institución, que garantiza su
unidad caracterizando, al mismo tiempo, su identidad. Articulada así en torno a la preocupación
central por la educación o por lo educativo, la institución creada queda claramente diferenciada de
lo que la Asamblea General del Claustro de la UR designa como “universidad pública de carácter
general”. Se funda una nueva institución universitaria pública de carácter específico (como lo sería
la proyectada Universidad Tecnológica), habilitada a mantener estrechas relaciones de colaboración
y complementación con la institución universitaria pública de carácter general que es la UR.
3.2. Ubicación en el ámbito institucional de acuerdo a la Ley
La ley N° 18.437 ubica a la institución creada “en el ámbito del Sistema Nacional de Educación
Pública” (artículo 84), en cuya “Comisión Coordinadora” (art. 106) se integrarán “representantes de
las nuevas instituciones autónomas que se crean” (art. 107, literal G).
Ambas disposiciones son acertadas. Sin embargo dicha ley no define cuántos representantes
corresponderán a cada una de las nuevas instituciones que se crean, pero sí determina en detalle
cuántos y cuáles corresponderán a los entes autónomos de la enseñanza actualmente existentes,
ANEP y UR, en los literales C) a F) del art. 107.
Resulta imprescindible entonces, especificar por ley los que representarán a cada nueva institución
autónoma, siendo las Cartas Orgánicas de las mismas las que deberán detallar esa representación.
Sin embargo, el Proyecto de Ley del PE no considera el tema.
3
Ares Pons, R.: aporte al Debate Educativo: 2006.
7

El GRE entiende que la Ley Orgánica ha de especificar la representación del nuevo Ente en la
Comisión Coordinadora del Sistema Nacional de Educación Pública y que ésta debe estar
constituida por su Rector (o Director según esta ley) y otros dos integrantes de su Consejo
Directivo, en paridad con los otros entes autónomos de la enseñanza.
Por su parte, el Título IV de la Ley N° 18.437 se refiere al “Instituto Nacional de Evaluación
Educativa” (INEE). El artículo 114 de dicha Ley, que determina la composición de su “Comisión
Directiva”, fue modificado por la Ley N° 18.869 en diciembre de 2011. La nueva formulación del art.
114 (Dirección) establece: “El Instituto será regido por una Comisión Directiva integrada por seis
miembros. Dos designados por el Ministerio de Educación y Cultura, uno de los cuales lo presidirá;
dos designados por el Consejo Directivo Central de la Administración Nacional de Educación Pública,
uno designado por el Consejo Directivo Central de la Universidad de la República y uno por la
educación privada inicial, primaria y media habilitada”.
Esta modificación implica un aumento de la representación del MEC, que pasa a tener dos
integrantes en el órgano de conducción, mientras se disminuye el número de representantes de la
ANEP y la UR. Es de observar además que el IUDE queda totalmente excluido.
La Ley crea una institución autónoma de educación de nivel superior y, al mismo tiempo la excluye
de la dirección de un Instituto entre cuyas atribuciones se cuenta “la evaluación de la calidad de la
educación” (art. 117), destacándose entre sus “criterios rectores”, asuntos que tienen relación
directa con ella, como por ejemplo “la calidad de la formación y el desarrollo profesional de los
docentes” (literal B).

El GRE propone que en el INEE, todos los entes autónomos de la enseñanza tengan paridad
de representación, por las mismas razones por las que lo proponemos en los órganos de
coordinación de la educación, tal como lo prevé el art. 202 de la Constitución de la
República. Se entiende que en esto han de primar las definiciones de principio.
3.3. Órganos de conducción y de coordinación
El art. 85 de la ley Nº 18.437 dispone que “El órgano de conducción de esta nueva institución deberá
incluir representantes electos por docentes, estudiantes y egresados, y representantes de la ANEP y
la Universidad de la República”. No se aclara a quiénes se considerará egresados en el momento de
la instalación del nuevo Ente; por ejemplo si serán considerados como tales todos los egresados de
los actuales institutos y centros de Formación Docente. Por lo menos debería aclararse esto en las
disposiciones transitorias.
Se establecen en este artículo, simultáneamente, dos disposiciones contradictorias: por un lado, un
sistema de cogobierno análogo al de la UR, propio de una institución universitaria. Por otro lado se
introduce en su órgano directivo a representantes de otros entes autónomos de la enseñanza, con
grave desmedro de su autonomía.
8
Tal como ha manifestado con acierto el Rector de la Universidad de la República Dr. Rodrigo
Arocena, esta disposición “constituye un error que es tiempo de corregir. Esa disposición es
cuestionable desde el punto de vista de la autonomía de la nueva institución. Ubicaría al IUDE en un
nivel menor de autonomía que el que la Constitución atribuye a la UDELAR, lo que entendemos
perjudicial en sí mismo y también para la colaboración entre ambas instituciones. La igualdad de
situaciones debe ser la base de tal colaboración, hacia la que miramos con esperanza, por su valor
intrínseco y por lo que aportará para la conformación del Sistema Nacional de Educación Terciaria
Pública”. (Blog del Rectorado, N° 214).
Esta disposición contradictoria y errónea, incluida en la Ley Nº 18.437, se reitera en el actual
proyecto de Ley Orgánica, aunque sus autores ya no la sustentan, según han manifestado en la
Comisión de Educación y Cultura de la Cámara de Diputados. Debería pues ser excluida del
proyecto de Ley Orgánica actualmente a estudio del Parlamento.
La contradicción que estamos analizando surge de cierta confusión entre “órganos de conducción”
y “órganos de coordinación”. La Ley Nº 18.437 prevé diversos organismos de orientación general y
de coordinación; notoriamente, los órganos del Sistema Nacional de Educación (SNE) y del Sistema
Nacional de Educación Pública (SNEP). Es a través de organismos de este tipo que legisla la
necesaria coordinación de la enseñanza a que se refiere la Constitución en su art. 202. Tales
organismos no implican desmedro de la autonomía de los distintos entes, sino que procuran
complementarla mediante instancias de participación (como el Congreso Nacional de Educación) y
de coordinación con el sistema político y social. En dichos organismos se prevé ya la participación
de poderes del Estado y organismos de la sociedad.
Lugar aparte merecen los artículos 42 y 43 de la Ley N° 18.437 referidos a la creación de la Comisión
Nacional de Educación (COMINE) como ámbito nacional de deliberación sobre políticas educativas
del SNE, con carácter consultivo y asesor. La ley establece que la misma “estará integrada” por “los
miembros de la Comisión Coordinadora del Sistema Nacional de Educación Pública”, entre los
cuales hay “representantes” de las “instituciones autónomas” que se crean (art.107), entre ellas el
IUDE; y representantes de los sectores privados: empresarios, trabajadores, ONG, etc. En el debate
público y parlamentario que precedió a la aprobación de la Ley Nº 18.437, se objetó con vigor la
creación de la COMINE por la injerencia que esta Comisión puede tener en la determinación de las
políticas educativas de la educación pública, con clara violación de la autonomía, por la
participación en ella de varios representantes de la educación privada y por su duplicación con la
Comisión Coordinadora del Sistema Nacional de Educación Pública, por lo cual el GRE propone su
eliminación lisa y llana.
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4. PROYECTO DE LEY ORGÁNICA DEL PE
4.1. Creación de un Ente Autónomo
La Exposición de motivos del proyecto a estudio del Parlamento es una mera descripción no
fundamentada de los contenidos del proyecto de Ley Orgánica. No explica el porqué de las
innovaciones que introduce; por ejemplo, la abundancia de órganos de gobierno (once en total) o
los criterios que llevan a sostener la necesidad de la regionalización del IUDE.
El art. 1º (Régimen general) del “Proyecto de Ley Orgánica del IUDE” del PE establece que el “IUDE
es una persona jurídica pública que funcionará como ente autónomo” de acuerdo a las normas de la
Constitución de la República y la Ley 18.437. Coinciden en esto los proyectos de PB y ATD, aunque
con otras palabras.4
Dar carácter de Ente Autónomo a la entidad creada por la Ley N° 18.437 es decisión fundamental;
ello permite dar identidad y unicidad a la formación docente en todo el país, tratando de evitar la
fragmentación que predominó en nuestra tradición educativa y que generó cierta endogamia en las
instituciones y una excesiva diferenciación entre las distintas formaciones docentes. Esto dificultó
que se considerara a la docencia estrictamente como profesión, llevó a que sus instituciones
carecieran de elementos propios de la educación universitaria y trabó sensiblemente las
posibilidades de sus egresados de seguir formándose mediante estudios de posgrado.
Con esta disposición no se recaerá en el desconocimiento y la dilución de la profesión docente que
primó en nuestro país durante la primera mitad del siglo pasado, cuando bastaba tener estudios de
medicina para enseñar biología, de arquitecto para enseñar dibujo o de procurador para enseñar
derecho o sociología. Tampoco se caerá en la solución desprofesionalizante que se ha adoptado en
muchas universidades que entienden que “quien sabe algo, sabe enseñarlo”, a poco que se le
provea de algún barniz pedagógico o didáctico.
Avanzar en la profesionalización de la docencia formando sistemáticamente educadores integrales
a nivel universitario y durante toda su vida, de modo que alcancen maestría tanto en lo que
enseñan como en su didáctica específica, comprometidos con la educación de sus alumnos y
capaces de tomar decisiones por sí mismos con autonomía y responsabilidad, permitirá a las nuevas
generaciones de nuestro país asumir los desafíos que les depare el futuro.
Es importante que toda la ley sea coherente con esto: la creación efectiva de este Ente Autónomo
implica reconocer la entidad propia de la formación docente, darle capacidad de acción y potencia
Ambos incluyen, además, las “ordenanzas” o “reglamentos” que esta persona jurídica dicte. Habría que aclarar si en la
fórmula que emplea el PE se entiende implícita la capacidad del nuevo ente de dictar sus propias ordenanzas o
reglamentos. Si así no fuera, convendría explicitarla como lo hacen las otras propuestas.
4
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institucional, para que pueda cumplir plena y responsablemente con su función de formar a los
educadores del país.
En torno a este artículo hay, pues, un amplio consenso que el GRE comparte, y que, acompañado
de una normativa adecuada, permitirá ir superando las principales trabas que actualmente
restringen, limitan y afectan negativamente la formación profesional de nuestros docentes.
4.2. Comentarios al articulado
Los artículos 2 a 4 incluyen explícitamente elementos que no pueden faltar en una institución de
índole universitaria pública: que realizará actividades en todo el país; que cumplirá funciones de
enseñanza, investigación y extensión; otorgará títulos de grado y postgrado; etc. Explicitar todo
esto parece bueno y necesario.
No aparece sin embargo una disposición como el art. 2 -titulado “Ámbito de competencia”- en la
Ley Orgánica de la UR (Ley N° 12.549) que es el antecedente más próximo de ley orgánica
universitaria en el país. Tampoco figura algo análogo en los otros proyectos de esta Ley (PB y ATD).
Respecto al art. 4, no deberían especificarse por ley los títulos de las carreras de grado que ofrecerá
la institución, siendo este asunto específico de la institución autónoma a crearse, no de la ley. No es
procedente tampoco definir por ley si futuros títulos serán opciones dentro del grado o
especializaciones de posgrado.
El art. 5 (Movilidad de los Estudiantes) no es materia de ley, sino privativo del ente autónomo a
crearse. Además, implicaría la obligación para la futura institución, de atarse unilateralmente a
determinado sistema de reconocimiento de estudios y de reválidas. El hecho de que la fórmula
abarque a todos los estudios terciarios (incluso no universitarios, incluso no públicos) implicaría, en
el eventual caso de ser aplicado, una disminución del nivel de la institución y la ataría (por ley) al
reconocimiento mecánico de estudios.
El art. 6 determina los Órganos que habrán de regir la vida de la nueva institución: “El IUDE
cumplirá sus cometidos en todo el territorio nacional mediante órganos con competencia
desconcentrada de base territorial y funcional.
Los órganos del IUDE son:
A) Con competencia nacional: el Consejo Directivo Nacional, el Director Nacional y la Asamblea
Nacional;
B) Con competencia nacional de base funcional: las Coordinaciones Nacionales de Formación;
C) Con competencia regional: las Coordinaciones Regionales y las Asambleas Regionales.
Por su parte, el art. 9 establece que “El Consejo Directivo Nacional es el órgano de dirección superior
del IUDE.”
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Pero sólo la Asamblea Nacional, que se reunirá ordinariamente una vez al año, tendrá una
integración de los órdenes por elección directa, ya que los representantes de los órdenes ante el
Consejo Directivo Nacional serán “electos por la Asamblea Nacional” (art. 7).
El GRE entiende que esta compleja y ambigua estructura, prevista en el proyecto del PE (Cap. II, art.
6 a 24), lejos de facilitar el funcionamiento de la nueva institución, lo vuelve prácticamente inviable.
Además de que en este capítulo se legisla sobre aspectos que deberían ser privativos de las
autoridades centrales, las que, en ejercicio de su autonomía, deberán determinar cuáles son los
órganos subordinados que, por sus especialidades profesionales o por sus alcances geográficos
(coordinaciones regionales), podrían ser creados.
En otro orden, dos puntos críticos:
- En el art. 20 “Centros de Formación en Educación” se define que el Director será designado
unipersonalmente por el Coordinador Regional y las estructuras nacionales no intervienen en la
designación de ese fundamental cargo. El cogobierno queda aquí suprimido. La ley omite dar la
debida jerarquía institucional a los centros. Son estos los que motivan y a la vez materializan la
existencia del Ente, todo lo demás son medios, instancias de orientación y apoyo.

El GRE propone que la ley ponga énfasis en este tema, indicando que los centros serán
cogobernados democráticamente; que gozarán de todos los medios técnicos y materiales
necesarios para un funcionamiento acorde con su nivel universitario; que deberán
integrarse en el medio como recursos de conocimiento, reflexión, cambio y progreso en
todos los aspectos, así como articularse con el sistema educativo local. Todos los
participantes en la vida de un centro tienen que sentir que la Ley les asigna derechos y
deberes trascendentes, de nivel universitario, de impacto ético en la sociedad.
- En el art. 22 refiere a la naturaleza del cargo de Secretario General que si bien será designado por
el Consejo Directivo Nacional (artículo 9, inciso o) como cargo de particular confianza, depende del
Director Nacional pero “será el responsable de la gestión del Instituto” e “instrumentará la
evaluación de la gestión administrativa del Ente”.

El GRE entiende que deberán ser los órganos directivos quienes dispongan la adjudicación
de esas funciones, con especial cuidado de no autonomizar la gestión administrativa y su
evaluación de la lógica específicamente educativa, que es la que confiere identidad a la
institución y debe enmarcar su gestión.

Por otra parte, se considera que no es materia de ley definir la existencia o no de “campus
educativos” (artículo 29), cuestión que podrá ser considerada cuando el IUDE esté
constituido, por lo que se propone eliminar el artículo correspondiente.
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5. OMISIONES DE IMPORTANCIA EN LAS DISPOSICIONES GENERALES
Al visualizar omisiones en el proyecto, es difícil advertir si simplemente se descuida algún asunto
esencial, o si expresamente se lo excluye. Proponemos la incorporación de algunos aspectos de
importancia que el proyecto desatiende y que, a nuestro criterio, tendría que incluir:
5.1. Un artículo sobre la “Integración del IUDE”
Generalmente, cuando se crea una institución educativa a partir de otras previamente existentes,
en su carta orgánica se incluye un artículo que detalla cuáles son los centros educativos que
pasarán a integrarla. También se especifica la potestad de la entidad creada para modificar su
integración, sea incluyendo a otras existentes o a crearse, como reorganizándose de otro modo en
el futuro.
Es lo que se ha hecho en los procesos de creación de Universidades Pedagógicas en nuestra región,
generalmente nacidas de la integración de instituciones disímiles que dejan de funcionar como
entidades separadas y se unen en una nueva institución de carácter universitario. En nuestro
medio, el art. 4º de la Ley Orgánica de la UR determina su integración. Los proyectos de ley
orgánica del IUDE de PB y de ATD también incluyen sendos artículos referidos a su integración.
El proyecto de ley del PE no incluye ninguna norma referida a la integración del IUDE. Actúa como si
lo creara de la nada, desconociendo la existencia e historia de los institutos y centros en que se
desarrolló la formación docente de nuestro país, así como las complejas relaciones entre ellos. De
hecho, el proyecto hace como que no existieran; no sólo no los menciona sino que en la abigarrada
estructura de funcionamiento que propone, no les da ninguna participación.
El GRE entiende imprescindible un artículo que especifique con toda claridad qué instituciones
existentes pasarán a integrar el IUDE, mencionándolas expresamente o a través de una fórmula
general que designe inequívocamente a las mismas. Por ejemplo, “estará integrado por todas las
instituciones actualmente dependientes del CFE de la ANEP”.
El mismo artículo debe incluir una fórmula que deje habilitada la posibilidad de que las autoridades
del IUDE puedan integrar, crear o incorporar otros centros, así como reorganizarlos de otro modo,
fusionarlos, dividirlos, etc., según las circunstancias lo requieran.
Un aspecto curioso del proyecto del PE es el que tiene que ver con su esfuerzo por integrar al IUDE
el ISEF que actualmente forma parte de la UR. En el art. 33 de las “disposiciones transitorias”,
referido a la “primera integración del Consejo Directivo Nacional”, incluye en éste a un “miembro
designado por el Instituto Superior de Educación Física”. El asunto es particularmente sorprendente,
no sólo porque no propone la integración de ningún miembro designado por los más de treinta
institutos que actualmente conforman el sistema de formación docente dependiente de la ANEP,
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sino porque reincide en proponer un representante de otro ente autónomo (la UR y, al parecer, sin
haber hecho las tramitaciones formales pertinentes ante ésta) en la primera dirección del IUDE.
En este caso no lo hace -como en el art. 7- porque se limite a cumplir lo dispuesto por la Ley N°
18.437 que crea el IUDE, pues la Ley no hace ninguna alusión a la integración del ISEF al IUDE. Y
puesto que el proyecto del PE no dedica ninguna disposición a la integración del IUDE, tampoco el
proyecto incluye al ISEF en el nuevo instituto: sólo proyecta darle un lugar en la dirección del IUDE a
un Instituto actualmente parte de otro ente autónomo. Por toda explicación el proyecto del PE, en
su exposición de motivos, se limita a informar que “se constituyó una comisión con representantes
del Instituto Superior de Educación Física (ISEF-UR) para la incorporación del profesorado de
Educación Física a este ámbito”.
5.2. Un artículo sobre “Libertad de opinión”
La Ley Orgánica de la UR incluye, entre sus disposiciones generales, un artículo referido a la
“libertad de opinión”.
El GRE entiende esencial su presencia expresa también en la Ley Orgánica del IUDE. En efecto, una
institución universitaria autónoma (y con más razón, cogobernada) requiere expresamente una
garantía como la del art. 3º (LIBERTAD DE OPINIÓN) de la Ley N° 12.549 (Ley Orgánica de la UR)
que, además de la libertad de cátedra de los docentes, reconoce “a los órdenes universitarios y
personalmente a cada uno de sus integrantes, el derecho a la más amplia libertad de opinión y
crítica en todos los temas, incluso aquellos que hayan sido objeto de pronunciamientos expresos por
las autoridades universitarias”. La formulación del art. 11 de la Ley General de Educación N° 18.437
es totalmente insuficiente para reglar una institución de índole universitaria cogobernada.
En efecto, bajo el rubro “libertad de cátedra” se refiere sólo a los docentes y exclusivamente “en su
condición profesional” -no en su condición ciudadana, ni en su condición de cogobierno
universitario-; y la limita al marco “de los objetivos y contenidos de los planes y programas de
estudio”. A los estudiantes les garantiza sólo “la libertad y el derecho a acceder a todas las fuentes
de información y de cultura”, pero no les asegura libertad de opinión en ningún plano. A los
egresados no les atribuye ninguna libertad.
5.3. Un artículo referido a “Autonomía”
En este caso, el GRE cree conveniente incluir la redacción de la propuesta ATD: “El Instituto
Universitario de Educación se desenvolverá en todos los aspectos de su actividad, con la más amplia
autonomía.” (art. 4º).
En relación a la indispensable autonomía de los Entes de la Educación el GRE ya ha manifestado y
fundamentado su opinión: en el Documento 2, “Reflexiones a propósito del Acuerdo Interpartidario
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sobre Educación” (mayo 2012), el GRE refiere a la autonomía como un principio que, a partir de lo
expresado por José Pedro Varela en la Introducción a La Educación del Pueblo (1874), fue recogido
en todas las Constituciones y que los educadores seguimos considerando el más adecuado para
definir la conducción de la educación pública sin supeditarla a los avatares de la política partidaria.
Asimismo, en su Documento 1 “Aportes al debate actual sobre la educación en Uruguay” (octubre
2011), el GRE sostiene: “Hay una estrecha relación entre la soberanía nacional, la organización
democrática de la sociedad, la autonomía de la educación y la libertad personal. Al contribuir al
pleno desarrollo de la personalidad del educando, permitiéndole incorporar críticamente la
herencia cultural de la Humanidad y los conocimientos que necesita para desempeñarse como
ciudadano, la educación favorece la autonomía individual de las personas. Para formar personas
libres y ciudadanos activos en una sociedad democrática, la educación debe, pues, regirse
autónomamente, generando espacios educativos que formen en y para la libertad, la
responsabilidad y la solidaridad”.
5.4. Un artículo sobre “Democratización de la Formación”
Un principio esencial que debería incorporar la Ley debe ser el de democratización de la formación
docente, no sólo en términos de posibilidad de acceso a ella, sino de permanencia en la institución
a través de medidas de apoyo académico y financiero a los estudiantes que lo requieran.
6. A MODO DE SÍNTESIS
En razón de lo expuesto, y reiterando su disposición propositiva, el GRE entiende que:
6.1. La Ley Orgánica del Ente Autónomo a crearse deberá ser lo más concisa posible y regir
aquellos aspectos que sean necesarios para la puesta en marcha de la institución que se crea, de
modo que las disposiciones innecesarias no terminen estableciendo una “camisa de fuerza” para la
nueva institución, o siendo letra muerta. En este sentido se sugiere aplicar el “principio de
economía”.
En esta línea de razonamiento entendemos que la Ley no debe predeterminar los reglamentos y
mecanismos de funcionamiento, los que deberán ser establecidos autónomamente por las
autoridades de la nueva institución.
6.2. La Ley Orgánica debería cambiar el nombre que le asigna la Ley General de Educación N°
18.437 a la nueva institución (IUDE) por el de “Universidad Nacional de Educación”, lo que se
corresponde con las características y funciones (enseñanza, investigación y extensión) que se
describen en los art. 84 y 85 de dicha Ley y en el art. 20 del Proyecto del Poder Ejecutivo. En
concordancia con lo antedicho, las autoridades y organismos de la nueva institución deberían ser
designados con los nombres usuales a nivel universitario: Rector, Decano, etc.
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6.3. La Ley debería reforzar el carácter autónomo del nuevo ente a crear, y para ello eliminar todo
vestigio de tutelaje por parte de otras instituciones (ANEP, UR, etc.), sin perjuicio de establecer
expresamente su participación en la necesaria coordinación de los entes de la enseñanza, tal como
está preceptuado en el art. 202 de la Constitución de la República, con paridad de representación
de todos los entes autónomos de la educación pública.
6.4. Asimismo se deberá consagrar el cogobierno en todos los niveles (nacional, regional o local)
entendiendo el cogobierno como la representación de los órdenes (docentes, estudiantes,
egresados y funcionarios) democráticamente electos, que funcionen con regularidad y tengan
poder de decisión sobre todos los temas académicos, técnicos y financieros de la Universidad. Esto
significa que la representación no puede ser ni por “formaciones” ni por departamentos
académicos, ya que esto restringiría y fragmentaría la participación en la toma de decisiones. Ello
no impide que los órganos de cogobierno puedan estar integrados además por los directores
nacionales “de formaciones” y que eventualmente puedan ser convocados en consulta los
coordinadores académicos por áreas o disciplinas, los que actuarán con voz pero sin voto.
6.5. Deberá simplificarse la estructura del futuro IUDE, no superponiendo niveles de organización
por regiones, por áreas, etc. Es deseable la descentralización de la oferta de formación docente,
pero ella ya está asegurada por la actual estructura del Consejo de Formación en Educación (CFE)
que tiene institutos y centros en todo el país. A éstos y a sus actuales autoridades el proyecto no los
trata con la jerarquía que les corresponde. El GRE considera que el nivel local no debería ser tratado
en forma aislada de su contexto regional, pero es facultad de la futura Universidad autónoma
definir la eventual creación de regiones, su organización, su reglamentación e instrumentación.
6.6. No deberá prescribirse, en la ley que finalmente se apruebe, la designación de los títulos que
la institución otorgue en el futuro, respetando el derecho de las autoridades autónomas a
decidirlo, conservando o cambiando los actualmente existentes, así como creando otros que estime
necesarios, tanto a nivel de grado como de posgrado.
6.7. Se deberá establecer la continuidad de la formación docente inicial con la actualización y la
educación permanente, así como habilitar una sólida y sostenida política de posgrados públicos y
gratuitos, que garanticen el derecho de los docentes a seguir formándose a lo largo de su vida
profesional.
6.8. La Ley deberá disponer la obligatoriedad del título habilitante específico para ejercer la
función docente en todos los niveles del sistema educativo, tal como lo establece el art. 69 inciso
B de la Ley N° 18.437. Deberá asimismo fijar un plazo máximo para la regularización de la situación
de quienes actualmente se desempeñan como docentes sin tener el título correspondiente. A
efectos de habilitar esta exigencia, se deberá asegurar en ese tiempo una sólida formación en
servicio a los actuales docentes no titulados.
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6.9. Debe ser preceptiva la obligatoriedad parlamentaria de consultar al nuevo Ente antes de la
aprobación de leyes que tengan relación con aspectos educativos ligados a la formación de
docentes.
Al dar a conocer estos aportes a la discusión del Proyecto de Ley Orgánica, del IUDE
actualmente a estudio del Parlamento, el GRE aspira a contribuir al debate con reflexiones y
sugerencias que permitan lograr el instrumento jurídico más apto para desarrollar una
formación docente universitaria acorde a las exigencias y necesidades del país.
Con esta publicación, los miembros del GRE no damos por concluida nuestra labor. Como lo
hicimos al publicar los tres documentos anteriores, quedamos abiertos a toda opinión,
propuesta o crítica que se nos desee formular, así como en la mejor disposición a participar en
todo encuentro que se juzgue útil al tratamiento de estas importantes cuestiones.
La
versión
digitalizada
de
esta
publicación
puede
ser
solicitada
a
[email protected]
Shirley Ameigenda
Lilián D’Elía
Marta Demarchi
Laura Domínguez
Walter Fernández Val
Elsa Gatti
Silvia Grattarola Adinolfi
Olga Gumila
Mauricio Langón
Mabela Ruiz Barbot
María Teresa Sales
Miguel Soler Roca
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aportes a la discusión de la ley orgánica de la futura universidad

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