Ejercicio de la función disciplinaria en derecho comparado

Ejercicio de la función disciplinaria en derecho comparado

EJERCICIO DE LA FUNCIÓN DISCIPLINARIA EN DERECHO COMPARADO
Néstor Ramírez Sierra
Contenido
INTRODUCCIÓN ................................................................................................................................... 1
Costa Rica ........................................................................................................................................ 1
Chile ................................................................................................................................................. 6
Estados Unidos .............................................................................................................................. 11
Inglaterra ....................................................................................................................................... 15
España ........................................................................................................................................... 18
CONCLUSIONES ................................................................................................................................. 22
INTRODUCCIÓN
El ejercicio de la disciplina sobre los funcionarios de los Poderes Judiciales constituye una garantía
para procurar la calidad en la administración de justicia, así como un mecanismo de transparencia
y rendición de cuentas frente a los demás Poderes y frente a los mismos usuarios del sistema
judicial.
En este documento se presentan los esquemas disciplinarios en los casos de Costa Rica, Chile,
Estados Unidos, Inglaterra y España, prestando atención a la estructura institucional de estos
países, los resultados de su funcionamiento en los últimos años y las discusiones recientes que se
han presentado alrededor del funcionamiento de esta temática.
Finalmente, se concluye con algunas reflexiones alrededor de los hallazgos encontrados y su
aplicabilidad para el caso colombiano.
Costa Rica
En Costa Rica, la función disciplinaria es ejercida por el Tribunal de Inspección Judicial, siendo esta
una Corporación dependiente del Consejo Superior, perteneciente al Poder Judicial:
El Tribunal está conformado por 3 Inspectores Generales1, elegidos por la Corte Suprema para
periodos de 6 años y reelegibles. Sin embargo, de acuerdo con el artículo 186 de la Ley Orgánica
del Poder Judicial, los Inspectores pueden ser removidos por la Corte, incluso por causal de
pérdida de confianza. De acuerdo con lo establecido en el artículo 184 de la mencionada Ley,
ejercen control regular y constante sobre todos los servidores del Poder Judicial, incluidos los del
Organismo de Investigación Judicial. Asimismo, el Tribunal ejerce la segunda instancia respecto a
los empleados de despachos judiciales que son disciplinados por los jefes de oficina –esto es,
aquellos que presuntamente cometan faltas que ameriten sanciones menores que no superen los
15 días–. Sin embargo, se encuentra por fuera de su competencia el procesamiento disciplinario
de los funcionarios con fuero especial:






Magistrados integrantes de la Corte Plena
El Fiscal General
El Fiscal General Adjunto
El Director y Subdirector del Organismo de Investigación Judicial
Los miembros del Consejo Superior del Poder Judicial
Los miembros del Tribunal de la Inspección Judicial
Para el caso de dichos funcionarios, la disciplina es ejercida por la Corte Suprema, mediante
votación secreta por parte de sus miembros. Las correcciones de advertencia y amonestación se
adoptan por mayoría simple del total de los Magistrados. Para decretar la suspensión, el acuerdo
se debe tomar por dos tercios del total de sus miembros. Si esa misma cantidad de Magistrados
considerare que lo procedente es la revocatoria de nombramiento, la Corte lo comunicará así a la
Asamblea Legislativa para que resuelva lo que corresponda.
Para sustanciar estos casos, la Corte designa a uno de sus miembros como órgano instructor. Sin
embargo, frente al juzgamiento disciplinario del Fiscal General, el Fiscal General Adjunto, el
Director y Subdirector del Organismo de Investigación Judicial, la Inspección Judicial actúa como
1
De acuerdo con el artículo 101 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, los requisitos para ejercer dicho cargo
son los mismos exigidos para ser juez de casación o de apelación: 1) ser costarricense en ejercicio de sus
derechos ciudadanos; 2) Tener al menos 35 años; 3) tener el título de abogado, legalmente reconocido en el
país y haber ejercido la profesión durante diez años, salvo que se trate de funcionarios judiciales con
práctica judicial mínima de cinco años.
órgano instructor. Por último, las faltas atribuidas a los miembros del Consejo Superior del Poder
Judicial y del Tribunal de la Inspección Judicial, son conocidas por la Corte Plena.
Ahora bien, para el ejercicio de la función disciplinaria frente a los demás funcionarios, el Tribunal
está dividido en tres áreas, de la siguiente forma:

Área de trámite: Integrada por tres inspectores auxiliares encargados de la
tramitación de los asuntos, quienes cuentan con el apoyo de tres auxiliares judiciales
tramitadores.

Área de control de despachos: Integrada por un inspector auxiliar que permanece de
planta, realizando las funciones de coordinación, así como tres inspectores auxiliares
que se encargan de visitar las oficinas judiciales en todo el país, de acuerdo a un plan
de trabajo anual.2

Área de investigación: Integrada por dos Inspectores y tres oficiales de investigación,
los cuales se encargan de realizar investigaciones de diversa naturaleza. Estas
investigaciones son un importante suministro para determinar si hay mérito o no para
hacer traslados de cargos.
Siempre que se le imponga una suspensión o la revocatoria del nombramiento, el denunciado
podrá apelar de la resolución final del Tribunal de la Inspección, dentro de los tres días siguientes
al de la notificación3. Su recurso será conocido por el Consejo Superior4.
Sin embargo, de acuerdo con el artículo 199 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, será rechazada
de plano toda queja que se refiera exclusivamente a problemas de interpretación de normas
jurídicas. Dado que estas controversias se resuelven mediante los recursos judiciales
correspondientes, no compete al Tribunal el adelantamiento de investigaciones disciplinarias por
dicho tipo de causas.
En cuanto al procedimiento, cabe anotar que tras una prueba piloto en uno de los despachos del
Tribunal5, y siguiendo directrices de la Corte Suprema de Justicia en 2009 sobre la implementación
de sistemas orales en todas las áreas de la justicia, en agosto de 2011 se introdujo una reforma
para introducir la oralidad en el trámite disciplinario. Sin embargo, las cifras de evacuación de
2
De acuerdo con el artículo 178 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, las inspecciones a las oficinas
judiciales deberán realizarse por lo menos una vez cada 3 meses.
3
Al denunciado se le garantiza el derecho de defensa, asignándole, cuando lo solicite, un defensor público,
de conformidad con el artículo 201 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.
4
El Consejo, al conocer del recurso, podrá anular la resolución final si estimare que hubo indefensión u otro
vicio grave de procedimiento, o que no se impuso la sanción debida sino una notoriamente más leve, según
los precedentes de los órganos encargados de aplicar el régimen disciplinario. En caso de anulación,
ordenará el reenvío al Tribunal de la Inspección Judicial para que haga un nuevo pronunciamiento
cumpliendo con el debido proceso.
5
Los pilotos iniciaron mediante la práctica oral de las diligencias de recepción de prueba y las audiencias
finales del proceso.
procesos por parte del Tribunal no han sido las mejores, incrementándose cada año el monto de
casos ingresados junto al número de casos pendientes por fallar. Para 2011, se registraron 1.150
causas sin resolver, configurando así una evacuación de tan solo 51% de las causas tramitadas en
la anualidad:
Fuente: Departamento de Planeación – Sección de Estadística, Anuario Judicial 2011
Como producto de las actuaciones impulsadas por el Tribunal, durante los últimos años se han
registrado 803 sanciones contra jueces, fiscales, defensores públicos y empleados de los
despachos judiciales6; disminuyendo progresivamente la cifra anual de sanciones, al pasar de 213
en 2007 a 104 en 2011. Para este último año, la mayoría de procesos terminaron desestimados
(56%); mientras que de las 104 sanciones, 30 correspondieron a revocatorias de nombramiento,
30 a suspensiones, 29 fueron amonestaciones y 19 fueron advertencias.
En complemento a la labor del Tribunal de Inspección, existe la Contraloría de Servicios del Poder
Judicial, creada en el año 20007, la cual también es un órgano adscrito al Consejo Superior del
Poder Judicial, con el objetivo de contribuir a que en la prestación del servicio público8, el Poder
Judicial funcione de manera eficiente para satisfacer las demandas de los usuarios, así como
brindarles la información que éstos requieran para orientar y facilitar su contacto con la
institución. El Contralor de servicios es elegido por el Consejo Superior, a propuesta del presidente
de la Corte Suprema, bajo un periodo prorrogable de 4 años9.
6
Para 2011, fueron sancionados 66 empleados judiciales, 32 jueces, 4 fiscales y 2 defensores públicos.
Creada en sesión No. 33-2000 celebrada el 28 de agosto del 2000 de la Corte Suprema y puesta en
funcionamiento a partir de 2002.
8
En virtud del artículo 3° de la Ley Orgánica del Poder Judicial, se reconoce que la administración de justicia
es un servicio público en Costa Rica.
9
Para ser Contralor de Servicios se requiere: 1) Ser costarricense; 2) Ser profesional con al menos cinco años
de estar incorporado al Colegio respectivo; 3) poseer un alto nivel profesional; 4) poseer un alto grado de
discreción; 5) mostrar aptitud para el manejo óptimo de las relaciones humanas; 6) tener al menos 5 años
de laborar en el Poder Judicial y amplio conocimiento de su funcionamiento.
7
De esta forma, se dispuso que la Contraloría debe trabajar coordinadamente con el Tribunal de
Inspección, de manera que todo asunto de índole disciplinaria corresponde a este último.
Particularmente, son funciones de la Contraloría de Servicios:

Informar y orientar a los usuarios sobre aspectos de su interés relativos a la organización,
funcionamiento y servicios que brinda el Poder Judicial, entre otras.

Identificar conflictos en la relación usuario-Poder Judicial.

Atender oportunamente las denuncias y sugerencias que presenten los usuarios y
procurar una solución inmediata a los problemas que planteen.

Recomendar al Consejo Superior la adopción de medidas tendentes a lograr un mayor
conocimiento sobre la calidad del servicio que presta el Poder Judicial a sus usuarios.
En cuanto a la atención de denuncias y sugerencias de los usuarios, se ha registrado una notable
demanda de servicios de la Contraloría, como bien lo refleja el hecho de que las solicitudes
ascendieran de 4.827 en 2007, a 6.381 en 2011, constituyendo un incremento del 24% en cuatro
años:
Las críticas se han enfocado principalmente en el esquema de juzgamiento disciplinario a los
funcionarios aforados. Particularmente, los detractores de este sistema han señalado que al ser
los Magistrados de la Corte Suprema juzgados por el Pleno de esta misma Corporación –en un
proceso que en todo caso concluye con la remisión de un informe a la Asamblea Legislativa para
que sea la que tome una decisión legislativa–; este procedimiento en realidad constituye una
autoevaluación por parte de los miembros de la misma Corte, la cual no ayuda para garantizar la
transparencia, imparcialidad o rendición de cuentas10.
En cuanto al juzgamiento disciplinario de los demás funcionarios judiciales, los críticos también
han reconocido como problemático el hecho de que los Inspectores del Tribunal de Inspección
Judicial sean elegidos por la Corte Suprema y que sean removibles por causas como
“desconfianza” –siendo equiparables a lo que en Colombia serían los funcionarios de libre
nombramiento y remoción–, constituyendo esto un riesgo contra la estabilidad del Tribunal.
También se ha criticado el contenido del artículo 194 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, que
permite la iniciación de procesos disciplinarios por faltas disciplinarias no consagradas
expresamente en dicha Ley11, lo cual se considera vulneratorio del principio de legalidad.
Así las cosas, los principales retos en materia disciplinaria en Costa Rica son, por una parte, el
diseño de un esquema disciplinario que supere el escepticismo que genera el juzgamiento por
parte de la misma corporación judicial en el caso de los Magistrados de la Corte Suprema, siendo
necesario un modelo que garantice la imparcialidad en este tipo de procedimiento. En cuanto al
Tribunal de Inspección Judicial, se debe consolidar la implementación del proceso disciplinario
eminentemente oral, avanzar en la materialización de garantías de los procesados
disciplinariamente y superar la pronunciada situación de represamiento de procesos que se ha
consolidado durante los últimos años.
Chile
En Chile la función disciplinaria es ejercida por la Corte Suprema de Justicia, de conformidad con el
artículo 82 de la Constitución que dispone lo siguiente:
Artículo 82º. La Corte Suprema tiene la superintendencia directiva, correccional y
económica de todos los tribunales de la Nación. Se exceptúan de esta norma el Tribunal
Constitucional, el Tribunal Calificador de Elecciones y los Tribunales Electorales Regionales
10
A manera de ejemplo, el jurista Fernando Cruz, resalta que “la solidaridad y el espíritu de cuerpo que
predomina entre los miembros de cualquier cuerpo colegiado, asegura un amplio margen de impunidad.
Tampoco se justifica la exigencia de una mayoría calificada para imponer la sanción de suspensión o
destitución”. Cfr. Cruz, Fernando, Informe sobre independencia judicial en Costa Rica. San José: 2000.
11
Artículo 194.- Cualquier otra infracción o negligencia en el cumplimiento de los deberes propios del cargo,
no prevista en los artículos anteriores, será conocida por los órganos competentes, a efecto de examinar si
constituyen falta gravísima, grave o leve, con el objeto de aplicar el régimen disciplinario. (…)
Adicionalmente, el segundo inciso de esta disposición constitucional reconoce funciones
disciplinarias a los tribunales12. En desarrollo de dichas disposiciones, el Código Orgánico de
Tribunales, en su Título XVI regula el ejercicio de la función disciplinaria por parte de cada
instancia judicial, estableciendo en cada nivel lo siguiente:
-
-
-
-
Jueces de letras: Vigilan la conducta de todas las personas que ejercen
funciones concernientes a la administración de justicia y que se hallan sujetas a su
autoridad. Están facultados para imponer las sanciones de amonestación, censura, multa y
suspensión. También pueden disciplinar a los notarios ubicados en el territorio de su
jurisdicción, si el Tribunal respectivo así se los delega.
Administradores de Juzgados de Garantía y de Tribunales de Juicio Oral13: Tienen
facultades disciplinarias sobre los subadministradores, jefes de unidades y personal,
estando facultados para removerlos cuando incurran en faltas graves; o para
amonestarlos, censurarlos, multarlos o suspenderlos, en casos de faltas que no sean
graves.
Cortes de Apelaciones: Tienen facultades disciplinarias sobre los funcionarios de sus
despachos, así como sobre sus jueces subalternos y sobre los notarios ubicados en el
territorio de su jurisdicción (procediendo la delegación anotada arriba).
Corte Suprema: En virtud de su atribución constitucional, la Corte Suprema puede en
primer lugar reconvenir a alguno de los funcionarios y corporaciones judiciales
anteriormente identificadas, si encuentra que estos no aplicaron
los
correctivos
disciplinarios sobre un funcionario infractor; a fin de que se le aplique la
medida
correspondiente. En segundo lugar, puede amonestar a las Cortes de Apelaciones o
censurar su conducta, cuando alguno de estos tribunales ejerciere de un modo abusivo las
facultades discrecionales que la ley les confiere.
Las sanciones disciplinarias que pueden aplicar la Corte Suprema y la Corte de Apelaciones son la
amonestación privada, la censura por escrito la multa y el arresto hasta por ocho días. Cabe anotar
que las facultades disciplinarias de la Corte Suprema, Cortes de Apelaciones y Jueces de Letras
también pueden ejercerse respecto de los abogados.
Dentro del esquema disciplinario, vale la pena destacar la figura de la fiscalía judicial, reconocida
desde la misma Constitución14. Esta función es ejercida por el fiscal judicial de la Corte Suprema –
que funge además como el jefe del servicio-, y por los fiscales judiciales de las Cortes de
12
Los tribunales superiores de justicia, en uso de sus facultades disciplinarias, sólo podrán invalidar
resoluciones jurisdiccionales en los casos y forma que establezca la ley orgánica constitucional respectiva.
13
Son los funcionarios encargados de organizar y controlar la gestión administrativa en dichos despachos
judiciales.
14
En el art. 78, sobre la composición y nombramiento de los ministros de la Corte Suprema de Justicia, se
hace alusión a la elección de los fiscales judiciales de la Corte Suprema. Al respecto, señala que el fiscal
judicial de la Corte Suprema de Justicia será nombrado por el Presidente de la República, de una lista de
cinco candidatos propuesta por la misma Corte. Este mandato es recogido por el Código Orgánico de
Tribunales, que en su artículo 459 establece también que los Fiscales judiciales de las Cortes de apelaciones
serán también nombrados por el Presidente, previa nominación del Tribunal respectivo.
Apelaciones. El artículo 353 del Código Orgánico de Tribunales establece entre las funciones del
Fiscal Judicial de la Corte Suprema, la de vigilar por sí a los Ministros o Fiscales Judiciales de las
Cortes de Apelaciones, y por sí o por medio de cualesquiera de los Fiscales Judiciales de las Cortes
de Apelaciones la conducta de los demás tribunales y empleados del orden judicial –exceptuados
los miembros de la Corte Suprema–, quedando facultados para entablar la acusación disciplinaria
respectiva en caso de encontrar méritos para ejercer dicha actuación. Para ser fiscal judicial, se
exigen los mismos requisitos que para ser Ministro de la Corte Suprema15 o de la Corte de
Apelaciones, según corresponda.
En cuanto a las alternativas disciplinarias, se han previsto tres mecanismos de procedimiento
frente a los funcionarios judiciales:
a) La queja disciplinaria propiamente dicha (art. 536 del Código Orgánico de Tribunales),
referida a la conducta ministerial o a las actuaciones de los jueces y demás funcionarios que
están sujetos a la jurisdicción disciplinaria de las Cortes, y que no se funda en faltas o abusos
que se hayan cometido en el pronunciamiento de una resolución o en otra actuación
determinada. En dicho cado, las Cortes despacharán sumariamente y sin forma de juicio las
quejas que las partes agraviadas interpusieren contra los jueces de letras por cualesquiera
falta y abusos que cometieren en el ejercicio de sus funciones; y dictarán, con previa audiencia
del juez respectivo, las medidas convenientes para poner pronto remedio al mal que motiva la
queja, siendo procedentes las sanciones explicadas arriba.
b) El recurso de queja (art. 545), que tiene por exclusiva finalidad corregir las faltas o abusos
graves cometidos en la dictación de resoluciones de carácter jurisdiccional. En caso de ser
concedido el recurso, la Sala de la Corte correspondiente informa a la Sala Plena para que esta
aplique la medida disciplinaria procedente, que no podrá ser inferior a la amonestación
privada.
c) La formulación de acusaciones constitucionales, por parte de las Cámaras de Diputados ante
el Senado, contra los magistrados de los tribunales superiores de justicia (Corte Suprema y
Cortes de Apelaciones) por notable abandono de sus funciones (Art. 52, num. 2, lit. c)16, y la
declaratoria de culpabilidad por parte del Senado17.
15
Ser chileno, tener el título de abogado y haber ejercido la profesión durante 15 años.
De acuerdo con la ley orgánica constitucional del Congreso, las acusaciones se deben formular por escrito,
designándose posteriormente una comisión de cinco diputados que califican su procedencia.
Posteriormente, se notifica al acusado para que dentro de los próximos diez días comparezca a presentar su
defensa, o bien a allegarla por escrito. Transcurrido este término, la comisión tendrá seis días para
pronunciarse sobre la acusación, tras lo cual deberá rendir informe ante la Cámara, que procede a votar
finalmente si procede la formulación de acusación ante el Senado; requiriéndose los votos de la mayoría de
los diputados presentes. En caso afirmativo, el magistrado es suspendido de sus funciones, se nombra una
comisión de tres miembros de la Cámara para que adelanten el trámite ante dicha Corporación. En dicho
caso, se surte una audiencia en la que esta comisión presenta la acusación y el acusado expone su defensa;
para finalmente proceder a votar acerca de la declaración de culpabilidad del procesado. De acuerdo con el
16
d) El juicio de amovilidad contemplado en los arts. 338 y 339 del Código Orgánico de
Tribunales, el cual tiene por objeto obtener la remoción de algún magistrado por haber
incurrido en conductas que lo ameriten. En este caso, los Tribunales Superiores pueden iniciar
el procedimiento a instancia del fiscal judicial o de oficio18. En estos juicios, las Cortes de
Apelaciones fungen en primera instancia los procesos contra jueces de letras19,
correspondiendo la segunda instancia al pleno de la Corte Suprema. Respecto al
procedimiento, señala el artículo 339 del Código Orgánico de Tribunales que la Corte
correspondiente procederá en estas causas sumariamente, oyendo al juez imputado y al fiscal
judicial, fallando conforme a la libre apreciación probatoria.
e) La remoción acordada por la Corte Suprema, conforme al art. 80 de la Constitución, según el
cual "en todo caso, por requerimiento del Presidente de la República, a solicitud de parte
interesada, o de oficio, podrá declarar que los jueces no han tenido buen comportamiento y,
previo informe del inculpado y de la Corte de Apelaciones respectiva, acordar su remoción por
la mayoría del total de sus componentes”.
Respecto a este último punto, se destaca que para el año 2003 la Corte Suprema, mediante la
aprobación de los principios de ética judicial20, estableció las funciones de su Comisión de Ética,
integrada por el Presidente de la Corte y por cuatro ministros titulares nombrados por el pleno de
dicho máximo tribunal21, para conocer de las irregularidades denunciadas o públicamente
observadas en el comportamiento de los jueces, formulando recomendaciones al propio tribunal
para la adopción de medidas disciplinarias que amerite el caso22.
En cuanto a las críticas contra el sistema, se destaca la desconfianza que genera la perpetuación
del modelo piramidal de la función de administrar justicia, sobre la función disciplinaria. Algunos
juristas han sostenido que la consolidación de este sistema jerárquico constituye un riesgo para la
independencia judicial, puesto que establece una relación de control a cargo de la cúpula del
Poder Judicial que podría afectar la libertad de criterios empleados los jueces de base para fallar
artículo 53 de la Constitución, la responsabilidad de los magistrados deberá ser pronunciada por los votos de
la mayoría de los Senadores en ejercicio.
17
De acuerdo con el numeral 1) del artículo 53 constitucional, Por la declaración de culpabilidad queda el
acusado destituido de su cargo, y no podrá desempeñar ninguna función pública, sea o no de elección
popular, por el término de cinco años.
18
Las Cortes de Apelaciones que deban conocer de los juicios de amovilidad en contra de los jueces de
letras, designarán en cada caso a uno de sus ministros para que forme proceso y lo tramite hasta dejarlo en
estado de sentencia.
19
En todo caso, toda sentencia absolutoria en los juicios de amovilidad debe ser notificada al fiscal judicial
de la Corte Suprema, a fin de que, si lo estima procedente, entable ante dicha Corte los recursos
correspondientes.
20
Aprobados mediante Acta 052-2003 de la Corte Suprema.
21
Sin embargo, la Comisión puede delegar asuntos a subcomisiones, grupos de trabajo o a alguno de sus
integrantes para realizar actuaciones determinadas en asuntos en que le corresponda participar.
22
Se estableció, además, que le correspondería a la Comisión prestar asesoría a la labor disciplinaria de la
Corte, informando acerca de las resoluciones adoptadas en los procedimientos administrativos, en los cuales
se han aplicado medidas disciplinarias.
procesos judiciales. Los profesores Juan Enrique Vargas y Mauricio Duce opinan también que uno
de los problemas sobre la iniciativa de ética judicial de la Corte Suprema, fue el hecho de no haber
incluido a los jueces de las instancias inferiores, reforzando así el esquema jerárquico y
desconociendo que la corrupción afecta a todos los niveles del poder judicial23.
También se ha criticado el hecho de que la Constitución permita, en virtud de sus artículos 32 y 80,
que el mismo Presidente pueda solicitar a la Corte Suprema la iniciación de actuaciones
disciplinarias contra miembros del Poder Judicial; considerando esta disposición como una
injerencia del Ejecutivo, que se constituye en otro riesgo contra la independencia de los jueces24.
Otra discusión que se ha dado, ha sido la naturaleza de la función disciplinaria en Chile. Hay
quienes señalan que se trata de una función judicial al ser desempeñada por los propios jueces,
pero también se ha dicho que se trata de una función de carácter administrativo, al tratarse de la
aplicación de normas propias del empleo judicial y no de normas propiamente sustantivas de un
área especializada del derecho25; siendo un corolario de esta última reflexión el llamado a separar
las funciones jurisdiccionales de las funciones administrativas de los jueces, con el propósito de
que estos se puedan concentrar en el desempeño de las primeras, teniendo una carga razonable
de actuaciones por realizar a su cargo.
En este sentido, el profesor Juan Enrique Vargas sugirió reemplazar el control disciplinario interno
por un control de ética en que todas las conductas reprochables se señalen en una ley y cuya
aplicación esté a cargo de un tribunal especial, haciéndose además hincapié en que el
procedimiento debe seguir, para un asunto tan agudamente delicado, la estricta lógica de debido
proceso consagrada en el modelo procesal penal26.
La Corte Suprema no ha sido ajena a las críticas planteadas, motivo por el cual en octubre de 2011
acordó la creación de una comisión para reformar el modelo de disciplina judicial, procurando la
unificación de procedimientos partiendo del entendido de que,
“se estima necesario propender tanto a la unificación de los procedimientos, de forma tal
que no se apliquen plazos ni disposiciones diferentes a los distintos estamentos, como a la
23
Popkin, Margaret. Iniciativas para mejorar la independencia judicial en América Latina: una perspectiva
comparativa. Fundación para el debido proceso legal, 2002, p.11.
24
Leturia, Francisco y Cristobal Caviedes. Poder Judicial en Chile. Percepción de corrupción y deficiencias
estructurales. Santiago: 2012.
25
En este sentido se pronuncia Duque, Román. “El procedimiento administrativo sancionador judicial en la
experiencia comparada”, en Técnicas de investigación de la corrupción en la administración de justicia. Lima:
Poder Judicial, 2007. p. 81.
26
Vargas, Juan Enrique. “Alternativas para estructurar el Gobierno Judicial respetando la Independencia de
los Jueces”. En: Couso, Javier y Atria, Fernando (Ed.), La Judicatura como Organización. Santiago: 2007, pp.
97–124.
supresión de trámites que aparecen innecesarios y entraban la labor de los tribunales
superiores y a la comunicación de los resultados a los respectivos órganos calificadores”27.
Sin embargo, hasta la fecha no se han tramitado las reformas correspondientes, siendo este el
principal reto que se mantiene vigente en el sistema disciplinario chileno. El propósito máximo es
la expedición de un Estatuto del funcionario judicial, que compile y regule también temas como los
concursos, nombramientos y calificaciones de los miembros del Poder Judicial.
Estados Unidos
De acuerdo con el artículo tercero de la Constitución de los Estados Unidos, en general los
servidores públicos y los jueces de la Corte Suprema y de las instancias inferiores continuarán en
sus funciones mientras observen buena conducta.
A nivel federal28, este mandato se tradujo en la existencia de un procedimiento de disciplina y
remoción para los jueces y magistrados por vía de un juicio a cargo del Legislativo
(impeachment)29, en virtud del cual la Cámara de Representantes acusa, mediante votación
afirmativa de la mayoría de sus miembros presentes, al funcionario ante el Senado, para que ante
dicha Corporación se surta el juicio respectivo, sin que de esta actuación se desprenda la remoción
del cargo del acusado. Para que se condene al procesado, se requieren los votos de dos tercios de
sus miembros, siendo la consecuencia directa de dicha decisión la remoción del funcionario. En
todo caso, también se pueden votar otras sanciones accesorias como la prohibición de ejercer
cargos públicos, a la vez que se pueden adelantar posteriormente las actuaciones judiciales
correspondientes (v.gr. en materia penal) en caso de que el caso así lo amerite. Como causales del
impeachment, la Constitución hace referencia a la comisión de traición (treason), cohecho
(bribery), faltas menores (misdemeanor) y delitos graves (other high crimes).
Como resultado de este esquema, desde 1976 hasta 1980 se iniciaron en la Cámara 57
procedimientos contra jueces federales y cinco contra Magistrados de la Corte Suprema de Justicia
27
Corte Suprema de Justicia. Acta No. 103-2011. Concluyó la Corte Suprema que, “la existencia de una
adecuada reglamentación en materia de jurisdicción disciplinaria, que supere las contradicciones y vacíos
existentes y elimine la posibilidad de adopción de medidas no previstas en la ley -cuestiones que son motivo
de preocupación y permanente crítica-, permitirá asegurar a los funcionarios y empleados judiciales una
adecuada defensa, con pleno respeto al debido proceso que debe imperar en todo Estado democrático de
Derecho y que al Poder Judicial le corresponde garantizar”.
28
Este escrito aborda el juzgamiento disciplinario de jueces a nivel federal, en atención a que es en dicho
orden en el que existe un modelo común que se aplica en todo el país. En cuanto al nivel estatal, cabe
anotar que cada estado diseña su propio esquema de juzgamiento disciplinario, siendo los más comunes: a)
la investigación disciplinaria por parte de comisiones y el posterior juzgamiento por las corte suprema del
respectivo estado; b) en procedimiento de juzgamiento y remoción (impeachment) a cargo del congreso del
estado; y c) la revocatoria de su elección.
29
Este procedimiento abarca al Presidente, el Vicepresidente y todos los funcionarios civiles (entre los que
se encuentran los jueces y Magistrados).
en el Congreso. De estos, únicamente en 9 casos de jueces federales y en uno de un Magistrado de
la Corte Suprema, la Cámara decidió ejercer la acusación ante el Senado: el caso del primero
terminó en absolución, mientras que entre los jueces, 4 fueron declarados culpables y removidos
de sus cargos; a la vez que dos renunciaron una vez fueron acusados, resultando los 3 restantes
absueltos.
Estos resultados dieron lugar a muchas críticas, derivadas de la baja operatividad del sistema y la
complejidad del mismo, particularmente al tratarse de faltas de menor entidad. Pero
adicionalmente, surgió la preocupación sobre la posible amenaza para la independencia del poder
judicial que implica un juzgamiento eminentemente proveniente desde el Legislativo,
considerándose así que podría constituir una situación material de control de un Poder sobre el
otro. En atención a esta situación, en 1980 se aprobó la ley de conducta judicial e impedimentos
(Judicial conduct and disability act), que introdujo un procedimiento disciplinario interno frente a
jueces de circuito, jueces de distrito, jueces de quiebras y magistrados.
En virtud de esta legislación, cualquier persona que considere que algún juez se ha comportado de
manera que entorpezca la celeridad y eficacia de la administración de justicia y del
funcionamiento de los tribunales, o que el juez no sea capaz de desempeñar los deberes y
obligaciones de su puesto, debido a incapacidad física o mental, puede presentar una denuncia
ante el Secretario del Tribunal de Apelación dentro del circuito de competencia del juez, relatando
los hechos que constituyen la presunta irregularidad. Algunos ejemplos de comportamientos
indebidos son: el aprovechamiento de la autoridad para obtener beneficios propios o para
parientes, la aceptación de sobornos y el tratamiento hostil y discriminatorio contra las partes o
sus abogados. En todo caso, no procede este tipo de quejas contra el contenido de decisiones
judiciales30.
El procedimiento que se sigue es, en primer lugar, la remisión de la queja al juez ante el cual se
instauró y al juez que preside el Tribunal del circuito respectivo31. Este último decide sobre la
admisibilidad de la queja –en decisión susceptible de solicitud de revisión a cargo del Consejo
Judicial del circuito (Judicial Council)–, procediendo en caso de admitirla, a nombrar un comité
investigador especial compuesto por jueces para preparen un informe por escrito, que contenga
los hallazgos de la investigación y las recomendaciones sobre la actuación necesaria y apropiada, a
cargo del Consejo Judicial del circuito (Judicial Council) –órgano local de gobierno judicial,
conformado por el Presidente del Tribunal del circuito y un número igual de jueces del circuito y
del distrito32–. Después de considerar el informe del comité especial, el Consejo puede rechazar la
queja, profundizar las investigaciones que considere necesarias o aceptar el informe. En este
30
La Conferencia también puede remitir el asunto al Congreso sin previo proceso por parte del Comité, si el
juez fue condenado, con sentencia en firme, por un delito.
31
O al segundo juez de mayor trayectoria en el Tribunal, en caso de que la queja sea formulada contra el
propio Presidente del Tribunal.
32
US Code, § 332. En total, existen 11 circuitos judiciales en los Estados Unidos, con sedes centrales en:
Boston, Nueva York, Filadelfia, Richmond, Nueva Orleans, Cincinnati, Chicago, San Luis, San Francisco,
Denver y Atlanta.
último caso, el Consejo puede ordenar: a) que por determinado tiempo no se asignen más casos al
juez investigado; b) hacer una censura privada o pública al juez; c) certificar la incapacidad del
juez, dejando la vacante correspondiente; d) solicitar al juez el retiro voluntario.
En todo caso, si el Consejo Judicial así lo considera, bajo su discreción, puede remitir la queja junto
con la documentación relacionada y sus recomendaciones a la Conferencia Judicial de los Estados
Unidos (Judicial Conference33). También procede esta remisión si se considera que puede ser
procedente el procedimiento de remoción a cargo del Congreso (impeachment) o si, bajo el
interés de la justicia, el proceso no debe terminar bajo la decisión de la Comisión. La Conferencia
Judicial puede someter a votación si se remite el caso al Congreso para el proceso de
impeachment. De cualquier manera, cabe anotar que las decisiones del Consejo Judicial pueden
ser sometidas a revisión frente al Comité de Conducta Judicial e Impedimentos de la Conferencia
Judicial (Judicial Conference Committee on Judicial Conduct and Disability), a solicitud de la parte
quejosa o del juez procesado. Contra la decisión del Comité no procede recurso alguno.
Dentro de la puesta en marcha de este sistema, se encuentra que entre los años 2005 y 2011 se
han tramitado un poco más de 5.200 quejas, aumentando sustancialmente para 2009, en parte
como consecuencia de una depuración en los reportes estadísticos34. Paralelamente, han
aumentado progresivamente las quejas pendientes de evacuación en cada año, ascendiendo a un
total de 962 para 201035:
33
Órgano de Gobierno a nivel central de los Jueces Federales. Está compuesto por: a) El Presidente de la
Corte Suprema; b) El Presidente de cada circuito federal; c) el Presidente de la Corte de Comercio
Internacional; d) un juez distrital de cada circuito regional.
34
En virtud de esta depuración, cada proceso contra un juez se cuenta individualmente, puesto que
anteriormente si una causa disciplinaria se iniciaba contra dos o más de estos funcionarios, solamente se
generaba un único reporte.
35
Barbour, Emily, Judicial Discipline Process: An overview. Washington: Congressional Research Service,
2011, p. 8.
En materia de resultados, la mayoría de las quejas han sido desestimadas por los Presidentes de
los Tribunales del circuito sin ninguna solicitud de revisión, registrándose este tipo de salidas en
636 casos para 2009 y en 721 para 201036. Asimismo, en los casos que hubo solicitudes de revisión
frente a las decisiones37 de desestimar las quejas, la reafirmación de dichas determinaciones por
parte de los Consejos Judiciales del circuito también registró cifras considerables, al ascender de
471 en 2009 a 560 en 2010. Así las cosas, en estos dos años solo 17 procesos concluyeron con
acciones correctivas contra los jueces disciplinados por parte de los Presidentes de las Cortes de
Apelaciones. Si bien en 2010 fue removido un juez tras surtirse en su contra un proceso de
impeachment -iniciado en 2008 a instancia de la Conferencia Judicial-, ningún proceso fue llevado
ante la Conferencia entre 2009 y 2011.
Esta situación ha dado lugar a críticas. Se ha puesto de relieve que la alta desestimación de quejas
ha sido un fenómeno poco discutido, especialmente en lo tocante a si realmente se configuran las
causales invocadas. También se ha dicho que el procedimiento establecido bajo la ley de conducta
judicial e impedimentos de 1980, el proceso interno disciplinario del Poder Judicial ha afectado la
rendición de cuentas hacia la opinión pública y hacia el propio Congreso. En el caso de este último,
se ha criticado la complejidad que ha adquirido el proceso de remoción tras la reforma de 1980, al
tener que surtirse el mismo proceso, adicional al trámite interno en las instancias del Poder
Judicial38.
Ante el alto número de causas desestimadas por quejas relacionadas con los méritos de la decisión
judicial, la crítica se ha enfocado en la discrecionalidad que puede existir para que los jueces
interpreten dicho concepto –en defensa de la independencia judicial e invocando la existencia de
la apelación como mecanismo idóneo para controvertir las providencias judiciales–,
desconociendo que en ocasiones una decisión controversial puede estar motivada por prejuicios u
otros fines ilegítimos que darían lugar a investigar la conducta del juez39.
Dentro de este contexto, desde 2006 se han presentado sucesivas iniciativas legislativas para
introducir la figura del Inspector General de las Cortes Federales (inspector general of the federal
36
El principal motivo de desestimación de las quejas para 2011 fue por estar directamente relacionadas con
los méritos de las decisiones judiciales (en 86% de las desestimaciones), la falta de evidencia que soportara
las quejas (en 61%) y la superficialidad de las alegaciones contenidas en las quejas (en un 21%). Cfr.
Administrative Office of the United States. Judicial Business of the United States Courts, 2011. Washington:
2012, pp. 31-32
37
De los presidentes del Tribunal del circuito.
38
Durante los 32 años de vigencia de la reforma, se han llevado 9 causas de impeachment en el Congreso.
De estas, en 6 casos la Cámara ejerció la acusación, de los cuales 4 terminaron en condenas, uno terminó en
la renuncia del procesado y uno terminó en la declaratoria de no culpabilidad.
39
Sassower, Elena. On judicial misconduct and discipline, en The Long Term View, Massachusetts School of
Law, Vol. 4, No. 1, 1997, pp. 90-97. En un sentido similar, Gur-Arie y Wheeler resaltan que desde el punto de
vista de los jueces, la preocupación que ha surgido ha sido la eventual amenaza a la independencia de las
decisiones judiciales, que implica el hecho de que sean otros jueces quienes tomen determinaciones
calificando aspectos como su conducta o el desempeño de sus funciones. Gur-Arie, Mira y Russell Wheeler,
“Judicial Independence in the United States: Current Issues and Relevant Background Information”, en
Guidance for Promoting Judicial Independence and Impartiality, Washington: Office of Democracy and
Governance, 2002, p. 143.
courts). El propósito de proyecto fue fortalecer los controles sobre los jueces y fortalecer la
rendición de cuentas y dar más credibilidad a la Rama Judicial. La iniciativa propuso la creación de
dicho funcionario, quien sería designado por el Presidente de la Corte Suprema por un término
renovable de 4 años y su papel sería el de adelantar investigaciones por quejas sobre mala
conducta que requirieran supervisión o actuaciones por parte de la Rama Judicial o del Congreso;
así como supervisar las finanzas y recomendar reformas a las leyes y regulaciones sobre la Rama
Judicial. Su papel en materia disciplinaria se limitaría a la investigación, pero en ningún caso a
ejercer la función disciplinaria ni sancionar a los jueces. Esta labor de investigación se activaría
únicamente una vez el Consejo Judicial del circuito niegue una petición de revisión de la decisión
de desestimar una queja o cuando dicha instancia traslade la queja a la Conferencia Judicial. De
igual forma, y en consonancia con lo establecido en la ley de conducta judicial e impedimentos de
1980, se prohíbe que el Inspector “investigue o revise un asunto que esté directamente
relacionado con los méritos de una decisión o sentencia de cualquier juez o corte40”
Si bien la iniciativa, más allá de la creación de esta nueva figura, no contemplaba cambios al
procedimiento establecido en la reforma de 1980; no fue de buen recibo en la Rama Judicial. La
Conferencia Judicial señaló que la instauración del Inspector General sería “una imposición de
control completamente innecesaria e inapropiada sobre la Rama Judicial que crearía precedentes
para una posterior erosión del principio constitucional de la separación de poderes”41. Otras
críticas vinieron desde la posible vulneración a la independencia judicial que el control por parte
de este funcionario podría implicar. Así las cosas, desde 2006 se han introducido 6 proyectos de
ley con esta propuesta, pero ninguno ha tenido éxito en el Congreso. La última de estas iniciativas
se presentó en febrero de 2011, pero resultó hundida al no ser tramitada por el Comité
correspondiente, manteniéndose firmes las críticas formuladas al sistema y la intención de volver
a introducir este proyecto de reforma. En suma, siguen estando latentes los llamados a hacer más
efectivo el control disciplinario de los funcionarios judiciales y a mejorar por esta vía la rendición
de cuentas desde la Rama Judicial.
Inglaterra
Inglaterra atraviesa actualmente un periodo de transición, en virtud de la aprobación, en 2005, de
la denominada “Reforma Constitucional” (Constitutional Reform Act of 2005), cuyo propósito
general fue el fortalecimiento de la imparcialidad y la independencia del poder judicial. Dentro de
40
H.R. 727 (112th): Judicial Transparency and Ethics Enhancement Act of 2011. Introduced: Feb. 15th, 2011.
Sponsor: Rep. James Sensenbrenner Jr.
41
House Bill would impose inspector general on the Judiciary. United States Courts. Recuperado de:
http://www.uscourts.gov/news/TheThirdBranch/06-0701/House_Bill_Would_Impose_Inspector_General_on_Judiciary.aspx
este contexto, el Presidente de las Cortes de Inglaterra y Gales (Lord Chief Justice)42 y el Lord
Canciller son conjuntamente responsables por considerar y calificar las quejas sobre la conducta
personal de todos los jueces en Inglaterra. Para este fin, en 2006 se creó la Oficina de Quejas
Judiciales (Office for Judicial Complaints), con el propósito de hacerse cargo de estas quejas y dar
al Presidente y al Canciller el apoyo y asesoría necesarios para el desarrollo de esta labor,
mediante el adelantamiento de las investigaciones correspondientes.
Al igual que en el caso de los Estados Unidos, la Oficina enfatiza en que el margen de acción de su
función disciplinaria no se circunscribe a las quejas contra el contenido de providencias judiciales,
existiendo para dichos casos los mecanismos de apelación. En este sentido, las investigaciones
disciplinarias se pueden referir a conductas discriminatorias, comportamiento inapropiado en la
Corte, el favorecimiento de intereses personales o familiares o el proferimiento de una condena
penal contra el juez.
Adicionalmente, la reforma previó una figura adicional para ejercer control sobre la gestión de la
Oficina: El Ombudsman para designaciones y conducta judicial (Judicial
Appointments
and
Conduct Ombudsman), quien puede dar recomendaciones al Lord Canciller y al Presidente de la
Corte Suprema, cuando se formulen quejas contra la Oficina por una inadecuada gestión de los
trámites disciplinarios, estando facultado para solicitar la revisión de determinaciones adoptadas
por la Oficina.
En cuanto al procedimiento disciplinario frente a jueces (miembros de Cortes de la Corona, Cortes
de Condado, Altas Cortes y Corte de Apelaciones), una vez se interpone la queja ante la Oficina, se
designa un funcionario que trabajará en el caso (caseworker) y la Oficina decide acerca de su
admisibilidad. Una vez es admitida la queja, se remite una copia al juez investigado, se solicita al
quejoso la ampliación de los detalles que sustentan su escrito y se requiere evidencia adicional a
ambas partes, así como a posibles testigos. Dependiendo de la complejidad del caso, se nombra a
un juez nominado (Nominated judge), quien debe ser un juez cercano a la edad de retiro (senior
judge), el cual conceptúa acerca de la connotación disciplinaria de la conducta examinada. Si se
trata de un caso de mayor entidad o complejidad, el juez nominado puede sugerir el
nombramiento de un juez investigador (investigating judge), quien también debe tener la
condición de senior judge, para que lleve a cabo una investigación rigurosa sobre el caso.
Estos jueces son designados por el Lord Presidente de las Cortes, con el acuerdo del Lord Canciller,
y desempeñan estas labores en adición a su actividad judicial habitual. Si estos jueces encuentran
que la queja disciplinaria está justificada, envían un reporte conjunto a ambos Lords43. Si estos
funcionarios acogen la queja, examinan cuál es la acción disciplinaria procedente, existiendo como
alternativas: la amonestación, la censura y la remoción. En caso de que los Lords determinen
procedente la imposición de una sanción, el juez procesado tiene el derecho de solicitar la
42
Cabeza del poder judicial de Inglaterra a partir de la Reforma Constitucional de 2005, puesto que
anteriormente dicha dignidad era ejercida por el Lord Canciller.
43
En caso de que la queja no se considere justificada, el funcionario de la Oficina que trabaja en el caso
envía la notificación razonada sobre la desestimación al quejoso.
conformación de un cuerpo de revisión (review body), compuesto por 2 jueces (nominados por el
Lord Canciller) y 2 miembros que no integran el Poder Judicial (elegidos por la Oficina de Quejas
Judiciales)44. Este cuerpo lleva a cabo las investigaciones conducentes (como descargos orales del
juez disciplinado y la recolección de otros testimonios), y elabora un informe final consignando sus
consideraciones acerca de los hechos del caso y de la sanción procedente. Con base en este
informe, los Lords adoptan una determinación definitiva, que en todo caso debe atenerse al marco
fáctico determinado por el cuerpo de revisión, a la vez que la sanción disciplinaria no puede ser
más severa que la recomendada. Contra esta decisión no procede recurso alguno45.
Como se señaló arriba, mediante la reforma de 2005 se introdujo la figura del Ombudsman para
designaciones y conducta judicial, para el surtimiento de quejas por la gestión de la Oficina de
Quejas Judiciales. Su margen de acción se circunscribe a presuntas conductas como dilaciones,
trato inadecuado a los usuarios, prejuicios, procedimientos defectuosos, ofrecimiento de
recomendaciones erróneas y negación a responder inquietudes y preguntas.
En este caso, el usuario puede dirigirse ante el Ombudsman para interponer la queja, exponiendo
los motivos de la inconformidad con el procedimiento disciplinario adelantado, bien sea por la
Oficina de Quejas Judiciales, el Presidente del Tribunal y el Comité Consultivo Local. Si la queja es
aceptada, el Ombudsman designa un funcionario para llevar a cabo la investigación respectiva,
reportando los resultados a dicho funcionario, para que este tome una determinación acerca de la
queja. El borrador del reporte de esta decisión es enviado al Lord Canciller y al Lord Presidente de
las Cortes para que se pronuncien al respecto, tras lo cual el Ombudsman emite un reporte
definitivo que se remite tanto al quejoso como a los Lords. Las facultades del Ombudsman se
circunscriben a: 1) una decisión disciplinaria, solicitando que las autoridades disciplinarias tramiten
el caso nuevamente; 2) recomendar que una investigación o determinación sea revisada por el
cuerpo de revisión; 3) solicitar que se emita una disculpa desde las instancias disciplinarias; 4)
recomendar que se hagan cambios en dichas instancias para mejorar su trabajo hacia futuro y
prevenir que se reiteren las situaciones que dan origen a las quejas; y 5) sugerir el pago o
compensación por las pérdidas derivadas del trámite inadecuado del proceso disciplinario.
44
Este cuerpo también se puede conformar si los Lords lo consideran necesario, aun antes de que
determinen la procedibilidad de la sanción.
45
Existen particularidades en la iniciación de los procesos disciplinarios frente a los Magistrados
(Magistrates) –jueces de base, que trabajan en la comunidad local y conocen de la mayoría de delitos
menores– y Tribunales –cuerpos judiciales especializados en determinadas materias, como controversias
laborales, revisión de actos administrativos y casos de inmigración y asilo–. Para los primeros, el proceso
inicia con la interposición de la queja frente al Comité Consultivo Local, órgano encargado de la elección de
magistrados. Para los segundos, el proceso inicia con la queja ante el Director Regional (Regional Chairman)
o ante el Presidente del Tribunal respectivo. En ambos casos, la Corporación respectiva conduce la
investigación y emite un reporte de hallazgos y recomendaciones, que en caso de sugerir la imposición de
una sanción disciplinaria es enviado a la Oficina de Quejas Judiciales. Desde la Oficina se requiere al
funcionario investigado para que presente sus declaraciones. Por último, la Oficina prepara sus conclusiones
y recomendaciones, las cuales son enviadas al Lord Canciller y al Lord Presidente de las Cortes para que
adopten las determinaciones disciplinarias, aplicándose en adelante los procedimientos sobre la posibilidad
de conformar un cuerpo de revisión.
En cuanto al funcionamiento de este sistema, se encuentra que el número de quejas ingresadas
anualmente a la Oficina de Quejas Judiciales ha aumentado durante los últimos años, pasando de
1.339 en 2008 a 1.638 en 201046. Sin embargo, la mayoría han sido desestimadas por encontrarse
relacionadas con decisiones judiciales (corriendo con esta suerte 827 quejas para 2010, de 1.194
desestimaciones totales en dicho año). En cuanto a las sanciones, han ascendido de 84 en 2008 a
106 en 2010, teniendo su origen principalmente en conductas de comportamiento o comentarios
inapropiados por parte del juez, se registraron 29 remociones, 25 renuncias de funcionarios
investigados y 28 censuras; siendo los miembros de tribunales quienes concentraron la mayoría de
sanciones (71)47. Solo 17 jueces fueron sancionados, registrándose el mismo número en el año
anterior.
En cuanto al Ombudsman, para 2010 llevó a cabo 31 investigaciones, de las cuales 23 terminaron
en la negación de la queja, 7 en su acogimiento parcial y 1 en su acogimiento total. Las razones
más comunes para el acogimiento de estas quejas ha sido la demora en las investigaciones o el
requerimiento a terceros testigos, que en el año referido dieron lugar a 5 de los 7 acogimientos
parciales.
El esquema disciplinario ha tendido a recibir una respuesta positiva, puesto que se ha recalcado
que la introducción de la Oficina y del Ombudsman configura un esquema disciplinario menos
hermético, al no tratarse de un modelo exclusivamente a cargo de jueces. Particularmente, el
Ombudsman se ha visto como una figura de garantía para el usuario de justicia y como un
catalizador de confianza entre la opinión pública48. Sin embargo, se ha llamado la atención sobre la
poca información generada, tanto desde el Ombudsman como desde la Oficina de Quejas. Más
allá de reportar las cifras generales sobre su gestión, hasta hace algunos años era poca la
información detallada sobre las investigaciones. Esta situación ha mejorado con la publicación de
decisiones de la Oficina en su página web, así como con la elaboración de reportes anuales de
gestión desde la Oficina. Se destaca también que desde 2007 se han llevado a cabo encuestas de
satisfacción a los usuarios, para contribuir al mejoramiento del servicio prestado desde la Oficina.
España
El máximo órgano existente en España para el ejercicio de la función disciplinaria, es la Comisión
Disciplinaria del Consejo General del Poder Judicial –a su vez, el órgano máximo de Gobierno
judicial en España–. La Comisión está compuesta por cinco miembros, elegidos entre los vocales
que integran el Consejo General: tres entre quienes provienen de la carrera judicial y dos entre
46
Los datos se reportan con corte al año financiero, es decir, para marzo de cada año. De esta forma, por
ejemplo, la información para 2008 corresponde a lo consignado entre marzo de dicho año y marzo de 2009.
47
Office for Judicial Complaints. Annual Report 2010-11.
48
Cravens, Sarah. “Promoting public confidence in the regulation of judicial conduct: A survey of recent
developments and practice in four common law countries. En McGeorge Law Review, Vol. 42, No. 1. 2010,
pp. 189-190.
aquellos que no son jueces. Su elección se hace de manera anual, a cargo del Pleno del Consejo
General.
Para el adelantamiento de las investigaciones, se creó la Sección de Régimen Disciplinario, que
funge como órgano técnico encargado de tramitar los expedientes disciplinarios y coordinar la
actividad de los instructores en esta materia. De tal forma, se trata de una instancia que: a) presta
la asistencia técnica y administrativa necesaria a la Comisión Disciplinaria; b) tramita y custodia los
expedientes y asuntos de su competencia; c) prepara el orden del día de las reuniones de la
Comisión Disciplinaria; d) se encarga de la documentación y ejecución de los acuerdos de la
Comisión Disciplinaria y del Pleno en esta materia; y e) dispone lo necesario sobre el cumplimiento
de las sentencias del Tribunal Supremo en materia de informaciones previas, diligencias
informativas y expedientes disciplinarios. Sus miembros son elegidos por concurso público, por el
Pleno del Consejo Superior del Poder Judicial49.
Las sanciones que se pueden imponer a los Jueces y Magistrados por faltas cometidas en el
ejercicio de sus cargos son:
a) Advertencia.
b) Multa de hasta 6.000 euros.
c) Traslado forzoso a Juzgado o Tribunal con sede separada, al menos, en cien kilómetros
de aquella en que estuviera destinado.
d) Suspensión de hasta tres años.
e) Separación.
De conformidad con estas sanciones, y con la connotación de la falta disciplinaria (muy graves50,
graves y leves), puede variar la competencia de quien está facultado para imponerla:
a) Para la sanción de advertencia, el Presidente del Tribunal Supremo, de la Audiencia
Nacional y de los Tribunales Superiores de Justicia, a los jueces y magistrados
dependientes de los mismos.
b) Para la sanción de multa o de advertencia y multa correspondiente a faltas leves, las
Salas de Gobierno del Tribunal Supremo, de la Audiencia Nacional y de los Tribunales
49
Se faculta para concursar a Jueces, Magistrados, Secretarios de la Administración de Justicia, Abogados del
Estado, miembros de la Carrera Fiscal y algunos funcionarios de las Administración Pública.
50
Entre las cuales se encuentran: a) La afiliación a partidos políticos o sindicatos, o el desempeño de
empleos o cargos a su servicio; b) la provocación reiterada de enfrentamientos graves con las autoridades
de la circunscripción en que el juez o magistrado desempeñe el cargo, por motivos ajenos al ejercicio de la
función jurisdiccional; c) la intromisión, mediante órdenes o presiones de cualquier clase, en el ejercicio de
la potestad jurisdiccional de otro juez o magistrado; d) las acciones y omisiones que hayan dado lugar en
sentencia firme a una declaración de responsabilidad civil contraída en el ejercicio de la función por dolo o
culpa grave; e) el abuso de la condición de juez para obtener un trato favorable e injustificado de
autoridades, funcionarios o profesionales; e) la ignorancia inexcusable en el cumplimiento de los deberes
judiciales
Superiores de Justicia respecto a los jueces y magistrados dependientes de cada una de
ellas.
c) Para las sanciones correspondientes a faltas graves, la Comisión Disciplinaria del Consejo
General del Poder Judicial.
d) Para las muy graves, el Pleno del Consejo General del Poder Judicial, a propuesta de la
Comisión Disciplinaria.
El procedimiento inicia de oficio en todos sus trámites, y se iniciará por el organismo que
corresponda de acuerdo a la sanción imponible, bien por propia iniciativa, como consecuencia de
orden o petición razonada de otro órgano, o de denuncia. También se iniciará a instancia del
Ministerio Fiscal51. En el caso de denuncias, el Jefe del Servicio de Inspección del Consejo General
del Poder Judicial52 debe elaborar un informe dentro del mes siguiente, en el que puede proponer
el archivo de plano, la apertura de diligencias informativas o la incoación directa de expediente
disciplinario. Si se determina la iniciación del procedimiento por parte de organismo disciplinario
correspondiente, se designa a un instructor, que debe tener la misma categoría del funcionario
investigado, quien se encarga de la práctica de pruebas del proceso. Una vez realizadas estas
actuaciones, en caso de encontrarlo procedente el instructor delegado formula, si procediere,
pliego de cargos, exponiendo los hechos objeto de la actuación disciplinaria, identificando la falta
presuntamente cometida y de las sanciones que puedan ser de aplicación.
De este pliego se corre traslado al funcionario frente al que se surte la actuación y una vez
practicadas las pruebas que este solicite, el instructor delegado, previa audiencia del Ministerio
Fiscal, formula una propuesta de resolución, en la que fija los hechos, hace su valoración jurídica e
indica la sanción que estime procedente; con el correspondiente traslado al funcionario.
Posteriormente, se remite lo actuado a la autoridad que hubiere ordenado la iniciación del
procedimiento para la decisión que proceda53. La autoridad puede devolver el expediente al
instructor para incluir otros hechos en el pliego de cargos, completar la instrucción o incluir una
calificación jurídica de mayor gravedad. Finalmente, ésta puede emitir la resolución que pone fin
al procedimiento54, que debe ser notificada al funcionario procesado y al Ministerio Fiscal, quienes
51
Organismo consagrado constitucionalmente, cuya función es promover la acción de la Justicia en defensa
de la legalidad, de los derechos de los ciudadanos y del interés público tutelado por la Ley.
52
El Servicio de Inspección, encabezado por la Jefatura del Servicio, es el órgano técnico que, bajo la
dependencia del Pleno del Consejo General, ejerce la comprobación y control del funcionamiento de los
servicios de la Administración de Justicia, mediante la realización de las actuaciones y visitas que le sean
ordenadas, sin perjuicio de la competencia de los órganos de gobierno de los Tribunales.. El Jefe del Servicio
de Inspección debe pertenecer a la Carrera Judicial y tener la categoría de Magistrado del Tribunal Supremo.
Es un funcionario de libre nombramiento y remoción, cuya designación está a cargo del Pleno del Consejo
General del Poder Judicial.
53
Sin embargo, cuando esta autoridad entienda procedente una sanción de mayor gravedad que las que
están dentro de su competencia, elevará el procedimiento, con su propuesta, a la que sea competente.
54
El procedimiento no puede durar más de seis meses. En caso de ser prorrogado bajo razones
excepcionales, el instructor delegado deberá dar cuenta cada diez días del estado de su tramitación y de las
circunstancias que impiden su conclusión
pueden recurrir en vía administrativa. En este sentido, cabe anotar que las determinaciones
disciplinarias en España, al ser consideradas de carácter administrativo55, son susceptibles de ser
llevadas a la vía judicial, ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Se atribuye a la Sala
de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo la competencia para conocer de los
recursos que se interpongan contra las decisiones del pleno o de la comisión disciplinaria del
Consejo General del Poder Judicial no susceptibles de alzada. En todo caso, cabe anotar que la
resolución sancionadora será ejecutiva cuando agote la vía administrativa, aún cuando se hubiere
interpuesto recurso contencioso-administrativo, salvo que el Tribunal acuerde su suspensión.
De acuerdo con las estadísticas reportadas por España a la Comisión Europea para la Eficiencia de
la Justicia (CEPEJ), para 2010 se iniciaron 47 procesos disciplinarios contra jueces en este país,
correspondiendo 33 de ellos a casos por presuntas faltas a los deberes profesionales. De estos
procesos, 41 terminaron en sanciones, desagregadas entre 17 multas, 12 suspensiones, 11
amonestaciones y una separación56.
El modelo español tampoco ha estado exento de críticas. En primer lugar, se ha señalado que este
sistema favorece el corporativismo judicial57, en la medida en que es el mismo órgano de Gobierno
el que disciplina a los jueces y magistrados. Teniendo en cuenta que parte del origen del consejo
proviene del propio seno del Poder Judicial, se ha señalado que puede haber tendencia a la
solidaridad de cuerpos y bajo uso de la facultad disciplinaria. En este sentido, se encuentra que en
años recientes se presentó el denominado “caso Tirado”, en 2008, que causó gran indignación en
la opinión pública española, puesto que el Consejo General del Poder Judicial decidió sancionar
con una multa poco considerable a un juez que no ejecutó oportunamente una sentencia
condenatoria contra el responsable de un homicidio contra una menor, quien quedó en libertad
por dicho error. La decisión desató tensiones entre el Poder Judicial y el Poder Ejecutivo, el cual
anunció la preparación de un proyecto para reformar el régimen disciplinario de jueces y
magistrados58. En particular se planteó reformar la disposición que exige "reiteración" en la
conducta de retrasar injustificadamente la iniciación, tramitación o resolución de
procesos, para considerarla muy grave e imponer una sanción que no sea meramente
económica.
Si bien esta intención no trascendió a un efectivo intento de reforma, en 2012 el
Ejecutivo presentó un anteproyecto de enmienda constitucional para reformar el
Consejo Superior del Poder Judicial, en el cual se abordó también el tema de la función
disciplinaria. Se buscó la introducción de un esquema de tendencia acusatoria en el
procesamiento disciplinario, al proponer la creación de la figura del Promotor de la
Acción Disciplinaria, que sería un magistrado del Tribunal Supremo con más de 25
55
El Consejo en Pleno resuelve de los recursos de Alzada contra las decisiones de la Comisión Disciplinaria.
Comisión Europea para la Eficiencia de la Justicia – CEPEJ. European judicial systems, edition 2012 (2010
data), pp.291-295.
57
Cfr. Surroca, Pablo. Régimen disciplinario de los Jueces y Magistrados. En La ley. Revista jurídica española
de doctrina, jurisprudencia y legislación. 2009.
58
Paradójicamente la secretaria del juzgado fue condenada a una sanción, lo que generó malestar entre
estos funcionarios por la disparidad de resultados en los procesos de ambos funcionarios.
56
años de antigüedad. Tendría dedicación exclusiva para instruir los expedientes y
ejercería la acusación ante la Comisión Disciplinaria. Por último, se propuso ampliar el
número de integrantes de la Comisión Disciplinaria, pasando de cinco a siete miembros
(4 provenientes de la carrera judicial y 3 juristas de reconocida trayectoria). Se
propuso también la ampliación de su periodo, pasando de uno a 5 años. Sin embargo,
hasta el momento únicamente se ha elaborado el anteproyecto de la iniciativa, de
manera que aún está pendiente su trámite legislativo para que se hagan efectivas
estas propuestas.
CONCLUSIONES
El estudio realizado ha permitido encontrar la tendencia a que los sistemas judiciales desarrollen
esquemas internos de procedimiento disciplinario, a cargo de cuerpos pertenecientes al mismo
Poder Judicial. Este arreglo institucional se erige en una garantía de la independencia judicial, pero
cuando no se ha visto acompañado de mecanismos de control, ha reñido con la exigencia de
transparencia y rendición de cuentas hacia otros estamentos.
Algunos modelos replican el modelo jerárquico que tiene la administración de justicia en materia
funcional, siendo así las mismas instancias superiores quienes disciplinan a las inferiores. La mejor
representación de ello la constituye el caso chileno, donde el modelo piramidal se traslada
completamente a la función disciplinaria59. Sin embargo, se ha visto que en las Cortes federales de
los Estados Unidos y en España también se aplica –aunque parcialmente–, este esquema. En el
caso americano, en virtud de la iniciación del procedimiento frente al Presidente del Tribunal de
Apelaciones del Circuito (aunque luego se remite al órgano local de gobierno judicial); mientras
que en el caso español ello ocurre por la posibilidad de que los superiores funcionales sean
quienes apliquen las sanciones disciplinarias de menor o mediana entidad, según sea el caso.
El otro modelo que se encuentra es el de la especialización de un cuerpo para el ejercicio de la
disciplina. Costa Rica ha sido el caso paradigmático que se ha encontrado en este sentido, donde
existe una dependencia del órgano de gobierno judicial que se encarga del ejercicio de la
disciplina. En un sentido similar, el caso británico evidencia la creación de una oficina especializada
en el trámite de las quejas disciplinarias, que reporta sus hallazgos y recomendaciones a la cúpula
del Poder Judicial, desde donde se toma la determinación final. Por último, el caso español
Comisión de Disciplinaria del Consejo General del Poder Judicial también evidencia este tipo de
esquema.
59
Se ha podido evidenciar que este tipo de modelos acapara un gran número de críticas, derivadas de la
baja transparencia que implica, de la amenaza contra la autonomía individual de los jueces de base y de la
posible congestión que puede generar la mezcla de la administración de justicia y el ejercicio de funciones
disciplinarias por parte de los jueces.
En todo caso, se ha encontrado una tendencia al surgimiento de críticas por la presunta falta de
rendición de cuentas y la falta de transparencia en el ejercicio de la función disciplinaria, derivada
de las exigencias de la opinión pública y de los otros Poderes para divulgar los resultados de la
gestión disciplinaria y la existencia de sanciones efectivas a las faltas disciplinarias. En este sentido,
se ha dado gran importancia a la alta desestimación de quejas, la terminación de numerosos
procesos en sanciones “leves” y la baja imposición de sanciones ejemplarizantes –esto último,
particularmente en algunos casos de connotación–.
Las reacciones a esta situación no se han hecho esperar. Como producto de la creciente exigencia
por transparencia y por mecanismos que garanticen la confianza en las instituciones, se han
introducido reformas para controlar el mismo ejercicio de la disciplina y para dar una mejor
orientación a los usuarios del sistema. Costa Rica e Inglaterra ya han avanzado en este sentido,
mientras que en el caso de los Estados Unidos y España se ha planteado esta posibilidad y
continúa siendo una posibilidad latente. En suma, la tendencia ha sido a contemplar la
introducción de la figura del Ombudsman para dar garantía a los ciudadanos sobre la calidad del
ejercicio disciplinario en los Poderes Judiciales.