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2006/26
Acceso a Medicamentos y Producción Pública:
El Caso Argentino1
Ignacio Apella2
1 El presente trabajo se realizó en el marco de la Beca “Ramón Carrillo – Arturo Oñativia”
de la Comisión Nacional de Programas de Investigación Sanitaria (Conapris) del Ministerio
de Salud de la Nación.
2 Investigador del Centro de Estudios de Estado y Sociedad (CEDES). El autor agradece la
colaboración de Noemí Raffo y Cecilia Milazzo. Asimismo se agradecen los valiosos comentarios aportados por Daniel Maceira. Cualquier error u omisión es de pura responsabilidad
del autor. Correspondencia a: [email protected]
CEDES
Buenos Aires
2006
Sánchez de Bustamante 27
1173 Buenos Aires / Argentina
(54-11) 4861-5204 / Fax: 4862-0805
www.cedes.org
Acceso a Medicamentos y Producción Pública: El Caso
Argentino
Ignacio Apella
CEDES, Argentina
Resumen:
El objetivo del presente trabajo es establecer la brecha entre demanda potencial y efectiva de
medicamentos y analizar la capacidad del sector público como productor de medicamentos para
reducirla. Para ello, se desarrolla un análisis estadístico de diversas encuestas de hogares y de
una encuesta realizada a lo laboratorios públicos junto a entrevistas con actores clave. Los
resultados obtenidos avalan la hipótesis de una brecha entre demanda potencial y efectiva
agudizada a partir de la crisis económica de diciembre de 2001. Paralelamente, el sector público
cuenta con capacidad productiva para la provisión directa de medicamentos básicos esenciales a
través de sus laboratorios, con potencial alcance de economías de escala y un costo unitario
promedio menor al vigente en el mercado en un 63.5%. Sin embargo, el 92% de las plantas
públicas no cuentan con autorización del ente regulador nacional (ANMAT). Este hecho, no
permite la transferencia de producto entre provincias, impidiendo una mayor presencia del sector
en todo el país. Asimismo, y suponiendo el alcance de los estándares de calidad en un futuro, se
identifican limitaciones para la conformación de una red nacional de laboratorios asociadas con
la heterogeneidad de los mismos tanto en sus dependencias administrativas como en sus
objetivos fundadores.
1. Introducción
Desde 1991 y hasta mediados de 1998, la economía argentina ha experimentado
un crecimiento promedio anual del 8 por ciento, llegando en 1999 a tener un PBI per
cápita ajustado por paridad del poder adquisitivo de US$ 11 mil. Sin embargo, a partir de
1998 comenzó una fase descendente del ciclo económico, con una profunda recesión de
su actividad. Las consecuencias inmediatas fueron una crisis del empleo, con
incrementos sostenidos de la tasa de desempleo y subocupación. De acuerdo con
estimación del INDEC a través de la Encuesta permanente de Hogares, el ingreso medio
de los hogares pertenecientes al primer quintil de ingreso sufrió una depreciación
promedio del 30.5 por ciento entre 1997 y 2002, en tanto que aquellos pertenecientes al
quintil más alto experimentaron una caída del 15 por ciento.
Entre 1997 y 2003, se distinguen dos períodos diferenciados. El primero, que se
extiende hasta enero de 2002, cuando los efectos de la crisis se concentraban en el
desempleo y en consecuencia sobre el ingreso medio de los hogares. En el segundo
período, la salida del plan de convertibilidad y la significativa devaluación del tipo de
cambio alteró los precios relativos de la economía, reduciendo los salarios reales.
Dado este contexto, es poco probable que la estructura de gasto que solían
mantener los hogares siga conservándose, y en especial la referente al gasto total en
salud (medicamentos y servicios de salud). Asimismo, dicho cambio en la estructura de
gastos podría ser diferente entre quintiles de ingreso como consecuencia de la
heterogeneidad de los efectos negativos que la crisis de empleo ha tenido sobre la
población.
Teniendo en cuenta este contexto, el objetivo del presente trabajo es conocer la
brecha existente entre demanda potencial y efectiva de medicamentos, y sus causas. A
1
partir de ello, se estudiará la capacidad del sector público como productor de
medicamentos, destinado a cubrir las necesidades de la población sin acceso efectivo a
los mismos. Finalmente, se propone avanzar en la discusión sobre los mecanismos de
organización del sector en su conjunto.
En la siguiente sección se presenta el marco teórico asociado a los argumentos
para la intervención del estado en el mercado. Seguidamente se analizan diferentes
encuestas de hogares, con el fin de identificar cuál es la brecha entre demanda potencial
y efectiva de medicamentos, junto a las causas que la determina. En la cuarta sección,
se estudia las principales características del sector público como productor de
medicamentos, en base a la información recogida a través de entrevistas con actores
clave y representante de las instituciones. Por último, en la quinta sección, se discuten
las principales conclusiones.
2. Argumento teórico para la intervención
El hecho que la atención de la salud es importante, no implica que los servicios de
salud no sean considerados como un bien económico. Cuando una cierta cantidad de
recursos se destina para la utilización de esta clase de servicios, dicho presupuesto deja
de estar disponible para el consumo de otros bienes. Por tal motivo, existe un trade-off
en el sentido que, si los individuos no realizan el gasto en salud cuando ello lo merece,
podrían sufrir innecesariamente una fuerte depreciación de su capital en salud -el caso
extremo es la muerte- por causas triviales. Por otro lado, si se realiza dicho tipo de gasto,
la cantidad de recursos destinada no estará disponible para la compra de otros bienes,
tales como alimentos, vestimenta, etc.
2
La cantidad optima demandada de servicios de salud, en principio, se alcanza
cuando el valor ganado por la última unidad consumida de dicho servicio se iguale con el
valor marginal potencialmente derivado del consumo de las demás alternativas. Por tal
motivo, los servicios de salud – consultas ambulatorias, internación, medicamentos,
estudios especiales, etc. – son bienes con propias características económicas.
Bajo esta concepción, los mercados actúan eficientemente sólo si se cumplen los
supuestos estándar de la teoría económica clásica, tales como la existencia de
información perfecta entre los agentes participantes, competencia perfecta entre firmas y
ausencia de fallas de mercados como lo son las externalidades.
A partir de esta premisa, se puede sugerir que el mercado de servicios de salud no
cumple con el primero de estos supuestos: información perfecta.
A pesar de conocer los síntomas, los individuos generalmente ignoran que tipo de
tratamiento está disponible y los resultados alcanzados por cada uno de estos. La
relación entre el médico y el paciente es, por definición, despareja. El paciente recurre al
doctor para que éste le diagnostique la cura a una enfermedad de la cual el primero sólo
percibe sus síntomas. A partir de allí, es el médico quien indica al paciente cuál es el
tratamiento a seguir para curarse, siendo los medicamentos parte fundamental de este
tratamiento.
La dinámica del ejercicio profesional frecuentemente le impide al doctor
actualizarse profesionalmente en cuanto a nuevos tratamientos y drogas. Es por ello
que una gran proporción de médicos descansa en la información que les proveen los
visitadores, que son los agentes
de venta de los laboratorios productores de
medicamentos.
3
Finalmente, el paciente recibe una receta y concurre a la farmacia. El
farmacéutico, dependiendo del régimen definido en cada país/circunscripción, se
encuentra en condiciones de cambiar la marca del producto recetado por el médico o
no, siempre que se respete el principio activo de la prescripción. En cualquier caso, el
pagador, ya sea directamente el paciente o su seguro de salud, cuenta con poco control
sobre los esfuerzos del sistema en reducir sus costos en medicamentos.
Paralelamente, la salud es considerada como un bien meritorio ya que forma parte
del capital social dada su relación con el crecimiento y desarrollo de las sociedades. En
este sentido, los bienes tutelares resultan de importancia vital para la sociedad en su
conjunto, porque el hecho de que todos puedan alcanzarlo deriva en un mayor grado de
bienestar general para el conjunto de la población. En otras palabras, existe una alta
tasa de externalidad. Por ello su acceso y consumo debe ser protegido, y un modo de
lograrlo es hacer que no dependa de la capacidad adquisitiva individual sino adoptando
medidas que contribuyan al logro de los objetivos tanto de eficiencia como de equidad.
Sin embargo, en la práctica el alcance de la equidad en el acceso no resulta
evidente. Existen diferentes límites que impiden que cierto grupo de la población haga
efectiva su demanda potencial.
Frente a este contexto, uno de los mecanismos de intervención orientados a reducir
la brecha entre demanda efectiva y potencial es el establecimiento de un subsidio sobre
los precios - subsidio a la oferta para reducir el precio - o un subsidio a la renta - subsidio
directo a la población objetivo -.
En la mayoría de los casos un subsidio a los precios es menos costoso que un
subsidio sobre el ingreso. Este hecho se fundamenta en que, el primer tipo de subsidio
incrementa el consumo vía dos efectos: el efecto renta y efecto sustitución, mientras que
4
mediante la aplicación de un subsidio sobre el ingreso de los consumidores sólo opera el
efecto ingreso -a pesar de no ser completamente efectivo en su objetivo principal: el
incremento de la demanda efectiva-.
Los programas en especies (alimentos, medicamentos, etc.) suministran bienes o
servicios a los necesitados mediante la entrega directa de bienes, con el fin de satisfacer
las necesidades de la población objetivo. La Figura 1 resulta útil para entender como
afecta esta clase de subsidios, en particular un programa de provisión pública de
medicamentos, sobre el bienestar del consumidor. El eje de abscisas mide la cantidad de
dinero gastado en medicamentos y el de ordenadas la cantidad gastada en todos los
demás bienes.
La situación inicial se encuentra dada en el punto de equilibrio A, donde la curva de
utilidad U es tangente a la restricción presupuestaria. Asimismo, es posible suponer una
solución de esquina según el tipo de preferencias que el individuo tenga. Suponiendo
que la familia recibe una ayuda económica a través de la entrega de medicamentos, eso
significa que puede consumir dicha cantidad de dinero más de medicamentos que antes,
independientemente de lo que gaste en otros bienes. Esto implica que la restricción
presupuestaria se traslada hacia la derecha en el mismo monto del subsidio. Sin
embargo, sólo será posible consumir sobre la parte de la recta presupuestaria sin
puntear.
A partir de esto, el individuo se trasladará a dicha recta presupuestaria alcanzando
un nivel de utilidad mayor U ' (punto B). Sin embargo, sólo podrá consumir la cantidad de
medicamentos entregados de manera gratuita, sin posibilidad de realizar un intercambio
de ellos por otros bienes y servicios.
5
Con el subsidio en medicamentos recibido por las familias, éstas pueden sustituir
sus propias compras por los medicamentos gratuitos y utilizar gran parte del ahorro para
otros fines. Sin embargo, aunque un programa de estas características tenga un efecto
aproximadamente equivalente a una bonificación en efectivo, hay menos posibilidad de
desviación de fondos, puesto que es menos probable que se haga mal uso del
medicamento que del dinero.
Figura 1
Impacto de un subsidio en especies sobre la utilidad del consumidor
Otros
Bienes
C
U’’
B
U’
A
U
Restricción
Presupuestaria
s/subsidio
Restricción
Presupuestaria
c/subsidio
Subsidio
Medicamentos
La entrega de un subsidio a la demanda en especies impide el desvío de los fondos
hacia otros bienes (equilibrio B), en tanto que un subsidio en dinero implica el traslado de
la restricción presupuestaria incluyendo su tramo punteado y por tanto no
necesariamente incrementará el consumo de medicamentos, dado que existe la
posibilidad que la familia lo utilice para el consumo de otros bienes (punto C).
6
3. Acceso a medicamentos y determinantes del mismo
La Encuesta de Utilización y Gasto en Servicios de Salud, realizada por el
Ministerio de Salud en 2003 brinda información por quintil de ingreso sobre patrones de
consumo e ingreso. La Tabla 1 presenta la relación entre el gasto en salud, desagregado
en servicios de salud y medicamentos, y nivel de ingreso de los hogares.
Tabla 1
Gasto medio en salud de los individuos, por tipo de gasto y quintil de ingreso, como
porcentaje del ingreso medio. Año 2003
Rubro \ Quintil
I
II
III
IV
V
Gasto en medicamentos
11,3
8,7
9,0
6,2
Gasto en servicios de salud
4,5
5,7
6,0
4,6
Gasto total en salud
15,7
14,4
15,0
10,8
Fuente: Elaboración propia en base a Encuesta de Utilización y Gasto en Servicios de Salud, Ministerio
de Salud, 2003
3,3
4,3
7,6
Se observa una relación negativa y significativa entre el gasto en salud, como
porcentaje del ingreso, y el ingreso de los hogares: a menor nivel de ingreso, mayor es la
proporción dedicada a gasto de bolsillo en salud.
La regresividad del gasto en salud se explica por el gasto en medicamentos,
implicando un mayor esfuerzo financiero por parte de los hogares pertenecientes a los
quintiles más pobres, para hacer efectiva su demanda potencial. En este sentido, la
participación del gasto en medicamentos sobre el ingreso de los individuos
pertenecientes al quintil más pobre es de 11,3%, en tanto el quinto quintil destina sólo el
3,3 por ciento.
La Tabla 2 presenta el porcentaje de la población que, habiéndole sido recetado
algún medicamento, pudo acceder a su consumo en el año 2001.
7
Tabla 2
Acceso de los hogares a medicamentos. Año 2001
-en % Acceso a medicamenetos \
Quintil
I
II
III
IV
V
Total
Si
51,41
70,44
79,82
87,39
93,71
76,71
No
48,59
29,56
20,18
12,61
6,29
23,29
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Encuesta de Condiciones de Vida – Siempro, 2001.
De acuerdo a la Encuesta de Condiciones de Vida, realizada por Siempro en 2001,
el 23,29 por ciento de los hogares no realizó el consumo de medicamentos. En términos
de quintiles, el 49 por ciento de los hogares pertenecientes al primer quintil no accedió a
los medicamentos que le fueran recetados, en tanto que el 94 por ciento de los hogares
del quinto quintil logró hacerlo. En efecto, la brecha entre ambos tipos de demanda
(potencial y efectiva) se agudiza en los quintiles más pobres.
Complementariamente, la Encuesta de Consumo e Impacto de la Crisis en
Argentina, realizada por el Bando Mundial entre junio y noviembre de 2002, permite
apreciar que la brecha se ve incrementada para todos los quintiles de ingreso. La Tabla
3 presenta el porcentaje de la población que, habiéndole sido recetado algún
medicamento, puedo acceder a su consumo.
Tabla 3
Acceso de los hogares a medicamentos entre junio y noviembre de 2002
-en % Acceso a medicamenetos \
Quintil
Si
No
NA
I
II
47,32
52,34
0,33
III
48,48
49,90
1,62
IV
64,63
34,45
0,92
V
76,75
21,38
1,87
Total
84,69
14,21
1,09
64,66
34,17
1,17
Fuente: Elaboración propia en base a la Encuesta de Consumo e Impacto de la Crisis en Argentina, Banco Mundial.
En el año 2002 el 34.17 por ciento de los hogares no hizo efectiva su demanda
potencial. Asimismo, se observa un incremento de la brecha en todos los quintiles de
8
ingreso: el 52.34 por ciento de los hogares del primer quintil no accedió a los
medicamentos, en tanto que ese mismo porcentaje para los hogares del quinto quintil
asciende al 14.21 por ciento.
Frente a esta situación, a partir del año 2002 y con el objetivo de promover el
acceso de la población a los medicamentos esenciales, el Ministerio de Salud formuló
una Política Nacional de Medicamentos. Dicha estrategia se basó en tres ejes
principales: (i) uso de los medicamentos por su nombre genérico, (ii) la selectividad en la
financiación de los medicamentos por los seguros de salud y, (iii) la provisión pública
para aquellos que no cuenten con cobertura de seguro de salud ni recursos con que
adquirirlos a través del Programa Remediar.
Las primeras dos estrategias estuvieron dirigidas a mejorar las condiciones de
acceso de la población con capacidad financiera y/o con un sistema de co-financiamiento
de los medicamentos. El programa Remediar, por su parte, está dirigido a la población
con necesidades en medicamentos esenciales insatisfechas. Dicho programa funciona
como un ente centralizado que compra en cantidad al sector privado. Si bien el programa
alcanzó parcialmente los objetivos perseguidos (focalización en la población que se
encuentra por debajo de la línea de pobreza, incremento de la capacidad de acceso a
medicamentos de dicho grupo objetivo y alcance de economías de escala en el proceso
de compra), éste implica una gran presión sobre las finanzas públicas en términos de
nuevo endeudamiento externo.
Dadas las limitaciones financieras del Remediar, el debate se centra en la
capacidad del Estado para producir medicamentos esenciales a través de sus
laboratorios públicos, ya sean estos de carácter nacional, provincia y municipal.
9
4. Producción pública de medicamentos
4.1 Características generales del sector
El objetivo de la presente sección es conocer cuál es la capacidad del sector
público para producir medicamentos esenciales y abastecer a la demanda insatisfecha.
Asimismo, se discutirán las potenciales estrategias de organización y los limitantes
existentes.
Para el desarrollo de este objetivo se diseñó una encuesta, la cual fue entregada a
una muestra amplia de directores de los laboratorios públicos, junto a la recopilación de
información desde diferentes fuentes secundarias. Sin embargo, se ha verificado un bajo
grado de adhesión a la misma, por tal motivo los resultados que aquí se presentan
deben ser considerados como aproximados.
Argentina cuenta con 37 laboratorios estatales productores de medicamentos
genéricos distribuidos en 14 provincias del país. El objetivo principal de la creación de
cada una de estas plantas es la producción de medicamentos para satisfacer la
demanda de la población con necesidades básicas insatisfechas y sin cobertura formal
en salud. Asimismo, existen algunos laboratorios, particularmente universitarios, que
persiguen fines académicos tales como la práctica industrial e investigación y desarrollo
en proceso.
La Tabla 4 presenta por provincia, los laboratorios públicos productores de
medicamentos, y su dependencia administrativa.
De acuerdo a la información disponible, el 42 por ciento de los laboratorios se
encuentran ubicados en la Provincia de Buenos Aires, seguido por la Provincia de
Córdoba (11 por ciento) y la Ciudad de Buenos Aires (8 por ciento).
10
Tabla 4
Plantas públicas productoras de medicamentos
Provincia
Ciudad de Buenos Aires
Nombre
Dependencia
Laboratorio de las Fuerzas Armadas
Instituto Malbran
Laboratorio Elmetec
Talleres Protegidos
Nacional
Nacional
Universitaria
Municipal
Unidad Productora de Medicamentos
Laboratorio Central de Salud Pública Dr. Tomas Perón
Laboratorio de Trenque-Lauquen
Hospital Posadas
Hospital Eva Perón
Laboratorio de Especialidades Medicinales Hurlingham
Laboratorio de San Isidro
Laboratorio de La Matanza
Hospital Penna
Hospital Presidente Perón
Laboratorio Irurzun
Labortario de Berazategui
Hospital de Olavarria
Hospital de Balcarse
Hospital de Bragado
Universitaria
Provincial
Municipal
Nacional
Provincial
Municipal
Municipal
Municipal
Provincial
Provincial
Municipal
Municipal
Municipal
Municipal
Municipal
Universidad de Córdoba "Hemoderivados"
Laboratorio de Córdoba
Laboratorio de Río Cuarto
Laboratorio de San Francisco
Universitaria
Municipal
Municipal
Municipal
Laboratorio de Rosario
Laboratorio de la Ciudad de Santa Fe
Municipal
Provincial
Universidad de Tucumán
SIPROSA
Universitaria
Provincial
Laboratorio Luis F. Leloir
Provincial
Laboratorios Puntanos
Provincial
PROZOME
Provincial
Leformed
Provincial
Laboratorio Provincial Hospital Bolina
Provincial
Laboratorio de Gral. Pico
Municipal
Hospital Materno Infantil
Provincial
Hospital Nott. Guaymallen
Municipal
Hospital Heras Azodeco
Hospital Diamante
NA
NA
Buenos Aires
Córdoba
Santa Fe
Tucumán
San Juan
San Luis
Río Negro
Formosa
Misiones
La Pampa
Salta
Mendoza
Entre Ríos
Fuente: Elaboración propia.
11
Los mencionados laboratorios cuentan con una dependencia administrativa
heterogénea, pudiendo ser de carácter Provincial, Municipal, Universitaria o Nacional.
Figura 2
Participación de los laboratorios públicos según dependencia
administrativa. Año 2004
Universitaria
11%
NA
5%
Nacional
8%
Provincial
32%
Municipal
44%
Fuente: Elaboración propia
El 44 por ciento de los laboratorios son Municipales, en tanto un 32 por ciento
corresponde a las administraciones provinciales. Asimismo, el 11 por ciento es de
carácter universitario mientras que un 8 por ciento corresponde a laboratorios
administrados desde el gobierno nacional.
En término geográficos, los laboratorios municipales se concentran en seis distritos:
Provincia de Buenos Aires, Córdoba, La Pampa, Mendoza, Santa Fe y Ciudad de
Buenos Aires.
4.2 Capacidad de producción y economías de escala
Considerando la actividad de 14 laboratorios, en conjunto producen 385 principios
activos. La Tabla 5 presenta la cantidad de principios activos producidos o en desarrollo
de las principales plantas productivas con mejor información disponible:
12
Tabla 5
Cantidad de principios activos por planta
Cantidad de principios
Laboratorio
activos
Laboratorio de Río Cuarto
108
Laboratorio de San Francisco
75
Laboratorio de las FFAA
55
Laboratorio de Rosario
47
Laboratorio de Córdoba
38
Talleres Protegidos
19
Laboratorio de San Isidro
7
(a)
UPM La Plata
6
Laboratorio Elmetec
4
Fuente: Elaboración propia
Nota: (a) Cuatro de los principios activos de UPM aún se
encuentran en etapa de desarrollo.
La Tabla precedente muestra una importante heterogeneidad entre los laboratorios,
produciendo una gran variedad de principios activos. Adicionalmente, el laboratorio de
Trenque Lauquen, quien comenzó la actividad en 1990, actualmente produce el cien por
ciento de los medicamentos asociados con patologías cardíacas. De acuerdo con la
Cátedra Libre de Salud y Derechos Humanos [2002], este laboratorio mantiene un mix
de producción formado por comprimidos, jarabe, inyectables, gotas, cremas y
desinfectantes.
Por otro lado, un caso particular lo constituye el Hospital Posadas, quien produce
170 tipos de productos diferentes en formas sólidas y líquidas, entre los cuales se
destacan comprimidos, jarabes, cremas, cápsulas y demás formas farmacéuticas. Dicha
Institución se destaca por operar como farmacia hospitalaria con una importante
variedad de productos, dirigiendo el 80 por ciento de su producción a la demanda
generada a partir de las consultas realizadas en el hospital.
Del total de principios activos producidos y relevados por los laboratorios públicos,
el 22 por ciento de los mismos, al menos son producidos por dos laboratorios. Entre los
principios activos desarrollados por siete laboratorios simultáneamente se encuentran el
13
Paracetamol, Diclofenac y Carbamazepina. Por su parte, productos tales como Agua
Oxigenada, Analgésicos, Antigripales, Calcio, entre otros son elaborados por dos
laboratorios.
La Tabla 6 presenta el nivel de producción durante el año 2003, el porcentaje de la
capacidad total utilizada y la cantidad potencial, para cuatro laboratorios:
Tabla 6
Producción efectiva vs. producción potencial. Año 2003
Laboratorio
Laboratorio de las FFAA
UPM
Capacidad
Utilizada (en
(en unidades)
%)
2,784,660
51-75
Cantidad Producida
Cantidad
Potencial
(en unidades)
20,132,000
Capacidad
Potencial
(en %)
623
50,000
0-25
2,200,000
4,300
Talleres Protegidos
7,280,000
26-50
27,500,000
278
Laboratorio Elmetec
2,119,900
26-50
7,000,000
230
Fuente: Elaboración propia en base a encuesta realizada a los laboratorios.
La Tabla 6 presenta la cantidad total producida durante el año 2003 por cuatro
laboratorios con mejor información, para el total de principios activos y forma
farmacéuticas, el porcentaje del capital total utilizado y la cantidad potencial de
producción utilizando el cien por ciento de dicha capacidad. Asimismo, la última columna
presenta la senda de expansión entre la producción efectiva y la potencial.
La información presentada muestra una sub-utilización del capital, utilizando entre
un 25 por ciento y un 75 por ciento de la misma.1 En este sentido, los laboratorios
públicos de los cuales se pudo obtener información, mantienen un nivel de producción
muy por debajo de su nivel potencial. De este modo, la manutención de capacidad
1
Del mismo modo y de acuerdo con la Cátedra Libre de Salud y Derechos Humanos y a entrevistas
personalizadas, la Farmacia del Hospital Posadas utiliza el 50 por ciento de su capacidad total, el
laboratorio de Hurlingham (50 por ciento), el laboratorio de Berazategui (40 por ciento), el Hospital
Presidente Perón (25 por ciento), el laboratorio de Rosario (60 por ciento).
14
ociosa, implica que no se alcance la frontera de posibilidades de producción. Según
estimaciones realizadas por los directivos de las unidades productoras, la producción se
podría incrementar en un 4300 por ciento en el caso de UPM, 623 por ciento en los
laboratorios de las FFAA, un 278 por ciento en Talleres Protegidos y un 203 por ciento
en el Laboratorio Elmetec.
Estos resultados sugieren la presencia de fuertes economías de escala dado que el
aumento de la producción es proporcionalmente mayor al incremento de la capacidad a
utilizar. La búsqueda y alcance de las mencionadas economías favorecen la eficiencia de
la planta, implicando una reducción en los costos medios a medida que se incrementa la
cantidad producida. A modo de ejemplo, la Figura 3 presenta la curva de costo medio
para los dos principios activos producidos por la Unidad Productora de Medicamentos de
la Universidad Nacional de La Plata, según cantidad de comprimidos.
En ella se observa la presencia de fuertes economías de escala. Un incremento de
la producción desde 10 mil comprimidos a 50 mil comprimidos, tanto de paracetamol
como de ibuprofeno, implica una reducción en los costos medios del 18 y 12 por ciento
respectivamente. La pendiente decreciente de la curva de costos medios está asociada
tanto a la productividad marginal creciente de los factores productivos como así también
a los elevados costos fijos incorporados para iniciar la producción.
15
Figura 3
Costos medios según niveles de producción
0.90
0.80
Ibuprofeno
Costo Medio
0.70
0.60
0.50
Paracetamol
0.40
0.30
10000
20000
30000
40000
50000
Unidades
Fuente: UPM – Universidad Nacional de La Plata
La Figura 4 presenta la composición porcentual de la estructura de costos promedio
ponderado del sector:
Figura 4
Principales componentes de la ecuación de costos, en porcentaje. Año
2003
Servicios Grales
8%
Erogaciones de
Control de Calidad
2%
Otros
0%
Maquinaria y Equipos
14%
Salario al personal
8%
Gasto en I&D
3%
Insumos y bienes
intermedios
65%
Fuente: Elaboración propia en base a encuesta realizada a los laboratorios
16
En promedio, la estructura de costos de las instituciones se encuentra fuertemente
asociada con Insumos y bienes intermedios (65%). Seguidamente, Maquinarias y
Equipos (14%) y Salario al Personal (8%) constituyen los conceptos de mayor
importancia relativa.
La presencia de economías de escala en la industria pública de medicamentos
permite reducir los costos medios al incrementarse la escala de producción y de este
modo reducir la presión sobre las finanzas públicas, particularmente las asociadas con la
compra y provisión de medicamentos realizada por las autoridades sanitarias.
La Tabla 7 presenta, por principio activo, el costo unitario alcanzado en los
laboratorios públicos y el precio de mercado de los principales medicamentos con
información disponible, para el año 2003.
De acuerdo con la información obtenida a partir de la encuesta realizada a los
directivos de las plantas públicas, el costo unitario promedio, para el total de
medicamentos desarrollados resulta un 63.5 por ciento menor al precio de mercado.
Sin embargo, se identifican algunas diferencias en el costo unitario de algunos
medicamentos producidos por dos o más laboratorios. A modo de ejemplo, el costo
medio de la producción de Paracetamol para el laboratorio de las FF.AA es de $0.98,
mientras que en UPM dicho valor asciende a $0.37. La existencia de costos unitarios
heterogéneos está asociada no sólo a diferencias en la función de producción de cada
laboratorio (tecnología) sino también a la escala alcanzada por ellos.
17
Tabla 7
Precios de mercado y costo público unitario. Año 2003
- en $ Principio Activo
Ac. Acetilsalicilico
Paracetamol
Econazol Nitrato
Carbamazepina
Diazepam
Metoclopramida
Metoclopramida
Benzocaina
Cloroxilenol
Amoxicilina Trihidrato
Extracto de Alcachofa
Bromazepan
Lidocaina
Lorazepam
Dipirona
Metoclopramida
Ampicilina Trihidrato
Furosemida
Bromhexina Clorhidrato
Iodopovidona
Sacarina
Agua Destilada
Dipirona
Pirazinamida
Dexametasona
Cefalexina Monohidrato
Furosemida
Ibuprofeno
N. Butilhioscina Dipirona
Bisacodilo
Hidroxido de Aluminio
Homatropina
Diazepam
Piroxicam
Trimetroprima
Atropina Sulfato
Ranitidina
Bromhexina
Lidocaina Clorhidrato
Teofilina
Trifluoperazina Clorhidrato
Nafazolina
Levomepromazina
Cetrimida
Isoniazida
Loperamida
Loperamida
Cloropromazina Clorhidrato
Diclofenac Sodico
Clorfeniramina
Etambutol
Fenobarbital
Acido Acetilsalicílico
Haloperidol
Trihexilfenidil
Forma
Farmacéutica
Comprimido
Comprimido
Solución
Comprimido
Comprimido
Inyectable
Solución
Comprimido
Solución
Comprimido
Solución
Comprimido
Jalea
Comprimido
Inyectable
Comprimido
Comprimido
Jarabe
Jarabe
Solución
Comprimido
Inyectable
Comprimido
Comprimido
Comprimido
Comprimido
Comprimido
Comprimido
Inyectable
Comprimido
Comprimido
Solución
Inyectable
Comprimido
Comprimido
Inyectable
Comprimido
Comprimido
Inyectable
Comprimido
Comprimido
Solución
Comprimido
Solución
Comprimido
Comprimido
Solución
Comprimido
Comprimido
Comprimido
Comprimido
Comprimido
Comprimido
Comprimido
Comprimido
Promedio
Costo Unitario
Público
1.01
0.67
2.70
0.67
0.45
0.43
0.43
4.93
6.44
2.60
10.50
1.14
0.48
1.18
0.47
0.91
3.52
0.43
3.35
15.18
2.41
0.60
1.73
0.06
0.98
3.75
1.00
0.65
0.63
1.10
1.42
1.32
0.45
0.89
1.16
0.41
1.15
1.10
2.13
1.03
0.02
1.32
0.10
2.75
0.02
0.94
1.42
0.02
0.90
0.96
0.07
0.01
0.01
0.02
0.02
Precio de
Mercado
1.00
0.70
3.00
0.76
0.60
0.58
0.58
8.00
11.70
4.90
20.12
2.23
0.95
2.35
0.96
1.90
7.37
0.95
7.60
35.56
6.00
1.50
4.37
0.16
2.75
11.20
3.06
2.00
1.98
3.54
4.60
4.40
1.60
3.31
4.44
1.57
4.50
5.23
11.49
6.20
0.13
8.72
0.70
20.42
0.15
7.80
12.32
0.18
9.49
10.83
0.80
0.14
0.25
0.50
0.60
Diferencia
Porcentual
1.00
-4.29
-10.00
-11.84
-25.00
-25.86
-25.86
-38.38
-44.96
-46.94
-47.81
-48.88
-49.47
-49.79
-51.04
-52.11
-52.24
-54.74
-55.92
-57.31
-59.83
-60.00
-60.41
-62.50
-64.36
-66.52
-67.32
-67.50
-68.18
-68.93
-69.13
-70.00
-71.88
-73.11
-73.87
-73.89
-74.44
-78.97
-81.46
-83.39
-84.62
-84.86
-85.71
-86.53
-86.67
-87.95
-88.47
-88.89
-90.52
-91.14
-91.25
-92.86
-96.00
-96.00
-96.67
-63.55
Fuente: Elaboración propia en base a encuesta realizada a los laboratorios
En resumen, los laboratorios públicos productores de medicamento, cuentan con
una gran capacidad ociosa de su capital. La utilización del cien por ciento del capital de
18
producción, permitiría un incremento significativo de la producción, dada la presencia de
economías de escala. Ello implica que los costos medios desciendan a medida que se
incrementa la cantidad y abastecer de una mayor cantidad de medicamentos a la
demanda objetivo.
4.3 Organización, Estrategias y Desafíos.
La demanda objetivo de cada laboratorio está constituida por aquellos consultantes
a hospitales públicos (provinciales, nacionales y municipales/regionales). Sin embargo,
tal destino se encuentra fuertemente limitado. En este sentido, los laboratorios públicos
no cuentan con autorización para destinar su producción a centros de salud localizados
fuera de la jurisdicción a la que pertenecen. Dicha restricción se encuentra asociada a la
reglamentación vigente sobre las condiciones de calidad establecidas por la
Administración Nacional de Medicamentos, Alimentos y Tecnología (ANMAT).
El ANMAT es el ente regulador de la calidad con la que llega al consumidor los
medicamentos, y en particular autoriza la operación de una planta. Si bien la mayoría de
los laboratorios cuentan con habilitación provincial, sólo el 8% obtuvo la habilitación del
ente regulador: el laboratorio conjunto de las FF.AA, Elmetec y Hemoderivados.
El principal problema que mantienen las plantas públicas para lograr la autorización
del ente regulador, esta asociado con las condiciones edilicias en las que operan. Dicho
limitante no es menor dado el significativo requerimiento de inversión en capital físico
para poder estar en las condiciones requeridas. Paralelamente, existen algunas
exigencias asociadas con los mecanismos de control de calidad utilizados por la industria
pública.
19
No obstante, la oferta pública de medicamentos aplica algún tipo de control de
calidad. Dichos controles pueden ser realizados en dos etapas complementarias: control
en proceso y/o control final. El primero de estos se realiza al interior de la planta,
extrayendo una muestra de lo producido, en tanto el segundo se realiza al terminar la
producción. Este último, no necesariamente requiere que se desarrolle en el laboratorio.
En efecto, muchos productores envían lo producido a los colegios farmacéuticos de sus
respectivas provincias o al laboratorio de control de calidad radicado en la provincia de
San Luis. Por otra parte, no existen controles de calidad de proceso a excepción de
aquellos laboratorios universitarios, quienes persiguen fines académicos.
La restricción del “comercio” entre provincias, implica la producción de un mismo
principio activo por al menos dos laboratorios públicos. Este fenómeno deriva en una
pérdida de eficiencia económica, ya que se podría lograr un mayor volumen de
producción, en mejores condiciones en términos de calidad y menores costos,
aprovechando las ventajas comparativas de cada laboratorio y realizando el intercambio
entre ellos.
La especialización e intercambio podría lograr el alcance de la frontera de
posibilidades de producción de los laboratorios, como consecuencia de la disminución
del costo de oportunidad que implica el desarrollo de un amplio mix de producción. En
este sentido, la elaboración de un gran conjunto de productos trae aparejado un elevado
costo, en términos de tiempo muerto ligado a la limpieza del capital físico requerido entre
tipos diferentes de medicamentos.
En resumen, la especialización por parte de las plantas públicas, en algunas drogas
básicas, mediante la producción coordinada a través de una red organizacional tendría
dos efectos positivos. Por un lado, permitiría incrementar la escala de producción
20
alcanzando la frontera de posibilidades, logrando obtener economías de escalas y por
tanto reduciendo los costos medios. Por otra parte, la especialización define estructuras
de cooperación interprovinciales pudiendo ser una efectiva herramienta de provisión
nacional de medicamentos. Esto se encuentra fuertemente sujeto al alcance de los
estándares de calidad requeridos por el ANMAT o equivalente.
Los resultados “aproximados” hallados permiten sugerir que los laboratorios
públicos cuentan con una serie de ventajas sobre las cuales construir un sistema
centralizado de producción de medicamentos esenciales. Sin embargo, la sustentabilidad
y eficiencia de una iniciativa de estas características depende de la definición de tres
pautas específicas.
La primera esta asociada con la elegibilidad de los laboratorios que deberían
integrar la red nacional de producción. En este sentido, un programa centralizado
requiere del estudio del potencial de cada planta pública y su capacidad para conformar
una red coordinada de producción. Paralelamente, la gran heterogeneidad existente
entre los laboratorios, en términos de su dependencia administrativa y objetivos
particulares, plantea el interrogante acerca de quién (Nación, Provincia o Municipio) debe
financiar los costos hundidos, asociados con las estructuras edilicias y con el capital
necesario para realizar los controles de calidad, destinados a obtener la habilitación del
ente regulador.
El segundo requisito es la selección de los principios activos a producir por cada
laboratorio miembro de la red nacional. En este sentido, se requiere del análisis de las
ventajas comparativas de las plantas, en términos de función de producción –
tecnología- y know how incorporado en la producción pasada. Paralelamente, la
21
definición de los medicamentos a ser producidos por los laboratorios públicos debe
descansar en cinco criterios básicos:
I. Necesidad: considerar en que productos medicinales existe una mayor brecha
en la cobertura de las necesidades de la población.
II. Sustentabilidad: los productos escogidos deben ser desarrollados en nichos de
baja competitividad y madurez tecnológica, a fin de generar el mayor impacto en
el consumo, minimizando los riesgos financieros.
III. Complementariedad:
competitivos
(locales
aprovechar
o
la
existencia
internacionales) para
de
mercados
diseñar
una
altamente
política
de
especialización. En este sentido, la producción no debe centrarse en productos
que cuentan con mercados altamente competitivos, dado que el mismo mercado
alcanza el equilibrio con precios cercanos a los de eficiencia.
IV. Know how: aprovechar las ventajas de conocimiento acumuladas por el
desarrollo histórico de la producción pública al momento de elegir el patrón de
especialización.
V. Dinámicamente estratégicos: considerar la viabilidad en la incorporación de
nuevas tecnologías futuras una vez efectivizada la inversión inicial.
Finalmente, la gran diversidad de fuentes de financiamiento de los costos variables,
y la posible reorganización de las mismas, tiene efectos sobre la escala de producción, la
tecnología utilizada y el tamaño de cada institución. Por tanto, se requiere del desarrollo
de estructuras de financiamiento homogéneas que reduzcan la heterogeneidad en las
características estructurales de cada participante a fin de lograr el mejor grado de
complementariedad entre ellos.
22
Por otra parte, la generación de una red pública de laboratorios, en base a la
división y especialización del trabajo, requiere de un cierto nivel mínimo de estabilidad en
la producción de cada planta. En este sentido, la especialización e intercambio entre
instituciones hace necesaria la constancia en el tiempo de la producción, dado que,
cualquier interrupción en el proceso productivo de alguno de los participantes implicaría
una reducción absoluta de la oferta pública en los medicamentos elaborados por éste.
5. Conclusiones
En Argentina persiste un grave problema de acceso a medicamentos que se vio
agudizado después de la crisis económica, política y social de fines de 2001. De acuerdo
con el Banco Mundial, el 34.7 por ciento de los hogares no accedió a los medicamentos
que le fueran prescriptos.
Frente a este contexto el Ministerio de Salud inicio una estrategia destinada a
mejorar las condiciones de acceso, es especial de la población que se encuentra bajo la
línea de pobreza. Dicha estrategia se basó en tres ejes principales: (i) uso de los
medicamentos por su nombre genérico, (ii) la selectividad en la financiación de los
medicamentos por los seguros de salud y, (iii) la provisión pública para aquellos que no
cuenten con cobertura de seguro de salud ni recursos con que adquirirlos a través del
Programa Remediar.
Las primeras dos estrategias estuvieron dirigidas mejorar las condiciones de
acceso de la población con capacidad financiera y/o con un sistema de co-financiamiento
de los medicamentos. El programa Remediar, sin embargo, está dirigido a la población
con necesidades en medicamentos esenciales insatisfechas. Dicho programa funciona
como un ente centralizado que compra en cantidad al sector privado. Si bien las
23
condiciones para que se den las economías de escalas están dadas, esto implica una
gran presión sobre las finanzas públicas en términos de nuevo endeudamiento. En
efecto, un programa de estas características, con financiamiento internacional en base al
uso del crédito, no resulta sustentable en el tiempo, dado que intertemporalmente esto
implica un incremento del consumo presente a cambio de una reducción del consumo
futuro.
Por tal motivo, es necesaria la creación de mecanismos de intervención en la
provisión pública de medicamentos para lograr la reducción en la brecha entre demanda
potencial y efectiva, especialmente a partir del año 2006 momento en el cual finaliza el
financiamiento del programa Remediar.
Argentina cuenta con 37 laboratorios estatales productores de medicamentos
genéricos, los cuales se encuentran distribuidos en 14 provincias del país. El objetivo
principal de la creación de cada una de estas plantas fue la producción de medicamentos
para satisfacer la demanda de la población con necesidades básicas insatisfechas y sin
cobertura formal en salud.
Sin embargo, dichas plantas operan con un importante grado de capacidad ociosa
(50%). Según estimaciones realizadas por los mismos directivos de las unidades
productoras, con la utilización del cien por ciento del capital, la producción podría
incrementarse en promedio 1.300 por ciento. Estos resultados sugieren la presencia de
fuertes
economías
de
escala
dado
que
el
aumento
de
la
producción
es
proporcionalmente mayor al incremento de la capacidad a utilizar.
Por otra parte, el costo unitario promedio, para el total de principios activos
producidos por las plantas públicas resulta un 63.5 por ciento menor al precio de
mercado.
24
La demanda objetivo de cada uno de estos laboratorios está constituida por
aquellos consultantes en los hospitales públicos. Sin embargo, los laboratorios públicos
no pueden transferir lo producido por ellos a otras jurisdicciones debido a la falta de
certificación por parte del ANMAT.
Las regulares condiciones edilicias y la ausencia de controles de calidad propios
limitan la certificación de los productos. Por tal motivo, se requiere de una importante
inversión en dichos conceptos a fin de poder comercializar lo producido entre
jurisdicciones. Una vez adquiridos los estándares de calidad requerido, la especialización
por parte de las plantas públicas, en algunas drogas básicas, mediante la producción
coordinada permitiría incrementar la escala de producción alcanzando la frontera de
posibilidades, logrando obtener economías de escalas y por tanto reduciendo los costos
medios.
Si bien la producción coordinada, cuenta con efectos positivos sobre la industria
pública en general, su aplicación cuenta con diferentes obstáculos. En principio, existe
una gran heterogeneidad en la dependencia administrativa de las plantas. Este hecho
implica que cada actor participante cuente con intereses particulares que no
necesariamente deben coincidir con los intereses del resto de los agentes, limitando el
alcance de la eficiencia social. Por tal motivo, es necesaria la consideración de la
estructura de actores, sus estrategias y retribuciones en el diseño de una reforma u
organización del sector. Asimismo, resulta importante asegurar la estabilidad en la
producción realizada por cada uno de los laboratorios integrantes, al tiempo que se
requiere de mecanismos de financiamiento colectivos.
A partir de los resultados “aproximados” hallados en la presente investigación es
posible sugerir que si bien los laboratorios públicos productores de medicamentos
25
cuentan con una serie de ventajas sobre las cuales construir un posible sistema
centralizado de producción de medicamentos esenciales, las limitaciones identificadas
requieren de un debate sobre sus prioridades y funcionamiento antes de establecer
algún mecanismo coordinado de financiamiento sectorial.
Por lo tanto, las propuestas de políticas hacia este sector deben priorizar el
establecimiento de pautas estrictas para resolver los problemas puntuales identificados
al interior de cada institución: objetivos perseguidos, eficacia de los medicamentos
producidos en ellos, alcance de los estándares de calidad exigidos por el ente regulador
y mecanismos de control de calidad utilizados. La resolución de estos problemas guiará
la dinámica para la articulación de la estructura de financiamiento futuro. En segundo
lugar, es necesario promover la creación de un ente coordinador, preferentemente bajo
la orbita del Ministerio de Salud de la Nación, que sea el encargado de alinear los
esfuerzos destinados al desarrollo de este sector.
Finalmente, deben generarse mecanismos idóneos de recolección de información
basado en una estructura de incentivos, a fin de evitar problemas de agencia entre el
“coordinador” (el principal) y los laboratorios (los agentes).
26
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