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ISBN 978-956-14-1422-8
EVALUANDO EL LEGADO LEGISLATIVO AMBIENTAL
DEL CONGRESO NACIONAL 1990-2013:
¿QUÉ HEMOS HECHO Y QUE QUEDA AÚN PENDIENTE POR HACER?
ANÁLISIS DE CASOS DE ESTUDIO
Ponencia presentada en el seminario
PANEL 1:
TRANSPARENCIA Y RESPONSABILIDAD
AMBIENTAL EN EL CONGRESO DE CHILE
Del dicho al hecho hay un trecho:
¿Cuánto pesa el trabajo ambiental del Congreso Nacional?
Pontificia Universidad Católica de Chile
Santiago, Chile
Septiembre 9, 2013
FRANCISCA REYES
Profesor Asistente, Instituto de Ciencia Política
Coordinador GAMA
ceso legislativo. Mientras que el universo son todas las
leyes y proyectos de relevancia ambiental, iniciadas desde
el 11 de marzo de 1990 hasta el 11 de marzo de 20123.
I. CARACTERÍSTICAS GENERALES DEL UNIVERSO DE ESTUDIO
La presente ponencia tiene tres objetivos principales. En
primer lugar busca analizar el legado ambiental del Congreso Nacional, valorando su coherencia con los desafíos
existentes de política pública en materia ambiental; en
segundo lugar, pretende identificar los elementos que explican el avance, estancamiento o ausencia de respuesta
legislativa a los desafíos ambientales del país; y, finalmente, intenta proponer los contenidos prioritarios de la agenda legislativa ambiental para el próximo gobierno.
Entre el 11 de marzo de 1990 y el 10 de marzo de 2013
se aprobaron 84 leyes en materias de relevancia ambiental, correspondientes al 5% del total de las leyes aprobadas en dicho periodo.
Esto se realizará a través del estudio de seis casos1–aire,
biodiversidad, silvicultura, energía, pesca y acuicultura,
y gestión e institucionalidad2. Ellos se escogieron con la
finalidad de mostrar diferentes dinámicas dentro del pro-
2.Diversidad de origen: 66 normas son mensajes (79%),
mientras que 18 corresponden a mociones (21%). Lo
que indica la fuerte preeminencia del Ejecutivo en el
proceso de creación de normativas.
Este universo incluye:
1. Diversidad de “grado ambiental”4 de la ley: 35 leyes son
totalmente ambientales (42%) y 49 leyes son parcialmente ambientales (58%).
1 El universo total se divide en 12 áreas temáticas, aguas, aire, suelo, biodiversidad, cambio climático, manejo de recursos naturales (pesca y
acuicultura, silvicultura, minería y agricultura), energía, paisaje y territorio, residuos y sustancias peligrosas, contaminación electromagnética, ruido
y contaminación lumínica; institucionalidad y gestión ambiental.
2 En esta ocasión ambos temas se revisaron en conjunto, ya que en los desafíos de política pública se encontraban de ésta forma.
3 Las leyes y proyectos con tramitación activa se pueden encontrar en http://votacionesambientales.uc.cl/index.php?option=com_
ley&task=mostrarFormLey&Itemid=15, no así los proyectos sin tramitación activa, ya que no son evaluados por GAMA.
4 El grado ambiental corresponde a la clasificación de las leyes y proyectos de acuerdo a sus objetivos. Un proyecto/ley es totalmente ambiental
cuando su objetivo principal tiene relación con regular, identificar, sancionar o proteger alguna materia directamente ambiental. Mientras que es
parcialmente ambiental cuando, aunque su objetivo principal no tiene relación con “componentes o factores” ambientales, contienen al menos un
artículo completo dedicado a la regulación, sanción o promoción de algún componente ambiental, o bien, otorga facultades de regulador y/o de
consulta a algún organismo ambiental.
3
EVALUANDO EL LEGADO LEGISLATIVO AMBIENTAL DEL CONGRESO NACIONAL 1990-2013: ¿Qué hemos hecho y que queda aún pendiente por hacer? • FRANCISCA
3.Diversidad de temas: Existen tres normas en gestión
ambiental, 19 en institucionalidad, una en contaminación electromagnética, lumínica y ruido; tres en recursos y sustancias peligrosas, cuatro en paisaje y territorio,
seis en energía, 34 en manejo de recursos naturales5,
una en cambio climático, once en biodiversidad, dos en
suelo, ocho en aire, y nueve en aguas. Esto muestra una
fuerte concentración en manejo de recursos naturales,
específicamente pesca y acuicultura (76%), biodiversidad y creación de institucionalidad, lo que se explica
por el intenso proceso de reforma llevado a cabo desde
2005 a la fecha.
Cuadro 1:
Descripción de los desafíos en Aire
Desafío 1
Disminuir progresivamente las emisiones de
material particulado generadas por el sector
del transporte.
Desafío 2
Reducir las emisiones contaminantes del
aire generadas por la industria de la minería.
Desafío 3
Mitigar los efectos contaminantes del uso
de leña como medio de calefacción, reforzando las medidas en torno a su uso.
Desafío 4
Diversificar las fuentes energéticas, para
permitir reducir los efectos de las emisiones
contaminantes y contrarrestar el efecto
invernadero.
Desafío 5
Intensificar las respuestas para la descontaminación del Gran Santiago, fortaleciendo
el control sobre los principales agentes
contaminantes.
II. VALORANDO EL LEGADO AMBIENTAL DEL CONGRESO NACIONAL
Para evaluar el legado ambiental del Congreso, es ventajoso utilizar el análisis de coherencia normativa, la cual se
centra en la evaluación de la respuesta normativa a los desafíos de política pública en una determinada área, en este
caso la ambiental. Esto permite, por un lado, identificar los
avances y vacíos de nuestro marco regulatorio; mientras
que por el otro, identificar las características y razones de
nuestros éxitos y fracasos.
Fuente*: Elaboración propia
Cuadro 2:
Descripción de los desafíos en Biodiversidad
Análisis de coherencia normativa
En primer lugar, es necesario conocer los desafíos en los
doce temas que constituyen el área “medio ambiente”.
Esta información se encuentra en los informes país, en los
programas de gobierno y en los discursos de cada 21 de
mayo6. Luego, es necesario identificar las leyes y proyectos de ley de relevancia ambiental, clasificados por tema
y estado de avance (ley, proyecto con tramitación activa y
proyecto de ley congelado).
Para este esta presentación se escogieron seis temas de
estudio: Aire, Biodiversidad, Silvicultura, Energía, Pesca
y acuicultura, y Gestión e institucionalidad.
REYES
Desafío 1
Crear e implementar legislación tendiente a
la preservación y el correcto manejo de la
diversidad biológica del país.
Desafío 2
Aumentar y mejorar los mecanismos de
catastro de las especies del país, considerando el valor endémico de muchas de ellas.
Desafío 3
Fomentar la cooperación público-privada
en la conservación de la biodiversidad.
Desafío 4
Incorporar a la planificación territorial
nacional la dimensión.
Desafío 5
Mejorar la institucionalidad y la capacidad de
gestión vigente en materia de biodiversidad.
5 Esta categoría incluye pesca y acuicultura, silvicultura, minería y agricultura.
6 Debido a su extensión, no se pudieron incluir en este trabajo los cuadros que presentan todos los desafíos agrupados por tema.
* Cada uno de estos cuadros fue elaborado con información obtenida en: Discursos presidenciales del 21 de mayo; programas presidenciales;
Informe del estado del medio ambiente 2011. Santiago: Ministerio del Medio Ambiente; Evaluación de medio término 2011 - OECD Environmental
Performance Review, Chile 2005. Santiago: Ministerio del Medio Ambiente; Evaluaciones de desempeño ambiental. Chile. 2005. Santiago: CEPAL –
OCDE; Informe País. El estado del medio ambiente en Chile 2008. Santiago: Centro de Análisis de Políticas Públicas, Universidad de Chile; Informe
país. El estado del medio ambiente en Chile 2005. Santiago: Centro de Análisis de Políticas Públicas, Universidad de Chile-LOM; Informe país. El
estado del medio ambiente en Chile 2002. Santiago: Centro de Análisis de Políticas Públicas, Universidad de Chile-LOM; Informe País. El estado del
medio ambiente en Chile 1999. Santiago: Centro de Análisis de Políticas Públicas, Universidad de Chile-LOM.
4
TRANSPARENCIA Y RESPONSABILIDAD AMBIENTAL EN EL CONGRESO DE CHILE • SEPTIEMBRE 2013
Cuadro 3:
Descripción de los desafíos en Energía
Desafío 1
Fomentar la diversificación energética
para la generación de energía independiente
y sustentable.
Desafío 2
Incorporar en la normativa el uso de energías
renovables no convencionales como alternativa sustentable y eficiente a las principales
fuentes energéticas.
Desafío 3
Mejorar y aumentar las acciones en
torno a un uso más eficiente de la energía.
Desafío 4
Reducir la fuerte dependencia energética
en la importación de combustibles líquidos
y sólidos del país.
Desafío 5
Crear un nuevo marco regulatorio
para el litio.
Cuadro 5:
Descripción de los desafíos en Pesca y acuicultura
Desafío 1
Mejorar el manejo pesquero, agregando visiones más precautorias y con consideración al
ecosistema en que están insertos los recursos.
Desafío 2
Generar los incentivos necesarios para
disminuir “la carrera olímpica” y la
sobreinversión.
Desafío 3
Aumentar la capacidad de control y
fiscalización en el sector.
Desafío 4
Mejorar las instancias judiciales encargadas
de lidiar con infracciones a la LGPA a fin
de que la dimensión ambiental de estas sea
tratada adecuadamente.
Desafío 5
Crear y modificar los reglamentos
correspondientes que hagan de la
acuicultura una industria sustentable y
sanitariamente responsable.
Desafío 6
Modificar la zonificación y reglamentación
del borde costero de acuerdo a criterios ecosistémicos apropiados, que integren
los diferentes aspectos de sus usos.
Desafío 7
Impulsar la creación de reservas y zonas
marítimas protegidas, mejorando su diseño
e integración.
Cuadro 4:
Descripción de los desafíos en Silvicultura
Desafío 1
Enfrentar la sustitución de especies nativas
en bosques.
Desafío 2
Fomentar la forestación y el uso de suelos
de preferencia forestal.
Desafío 3
Regular la explotación de madera nativa
con fines industriales para fomentar su
preservación.
Desafío 4
Mejorar la prevención y manejo de
incendios forestales.
Desafío 5
Mejorar las políticas de protección del
Estado del bosque nativo y los ecosistemas
nacionales.
Desafío 6
Implementar políticas de manejo, preservación y conservación del bosque nativo
Desafío 7
Fortalecer la capacidad institucional de fiscalización respecto al uso del recurso forestal
Desafío 8
Incorporar el problema del cambio
climático en las políticas de conservación
del bosque nativo
Cuadro 6:
Descripción de los desafíos en Gestión e
institucionalidad
Desafío 1
Fortalecer y mejorar la institucionalidad
ambiental del país.
Desafío 2
Fomentar el desarrollo de la gestión a nivel
sectorial en materia medioambiental.
Desafío 3
Incrementar la capacidad de la ciudadanía
de participar en la toma de decisiones
respecto a políticas medioambientales.
Desafío 4
Fomentar el uso de instrumentos
económicos en la gestión ambiental.
Desafío 5
Promover una educación enfocada en
la responsabilidad ambiental, que
favorezca la gestión.
Desafío 6
Promover una gestión ambiental que
incentive e incorpore al ámbito privado.
Desafío 7
Incentivar la participación de Chile en las
diversas instancias internacionales de cooperación en materia de gestión ambiental.
5
REYES
A continuación se presenta el detalle de los desafíos y su actividad legislativa por tema.
Cuadro 7:
Desafíos y actividad legislativa por tema.
Proyectos
en tramitación
Leyes
Proyectos
congelados
Tema
Desafíos
Aire
5
2 mociones
8 mensajes
10
1 moción
0 mensajes
1
19 mociones
4 mensajes
23
Biodiversidad
5
5 mociones
9 mensajes
14
4 mociones
1 mensaje
5
24 mociones
2 mensajes
26
Energía
5
0 mociones
4 mensajes
4
3 mociones
0 mensajes
3
15 mociones
1 mensaje
16
Silvicultura
8
0 mociones
4 mensajes
4
1 moción
4 mensajes
5
5 mociones
0 mensajes
5
Pesca y
acuicultura
7
4 mociones 15
11 mensajes
2 mociones
1 mensaje
3
11 mociones
2 mensajes
13
Gestión e
institucionalidad
7
4 mociones 20
16 mensajes
1 moción
2 mensajes
3
1 mociones
2
1 mensaje
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos obtenidos en www.votacionesambientales.uc.cl
Teniendo los datos, el análisis de coherencia normativa
identifica los desafíos que han sido atendidos total o parcialmente, así como los que no lo han sido del todo, por
la respuesta legislativa. Así, el análisis de coherencia normativa contempla el estudio de las leyes aprobadas, de
los proyectos iniciados que han experimentado avances
en su tramitación, y de los proyectos que una vez presentados no volvieron a ser incorporados en la agenda
legislativa, es decir, los “congelados”.
Este análisis debe permitir observar si dichas normas cumplen con el desafío de forma completa, si necesitan normas
complementarias, o si no lo cumplen de ninguna forma.
Gráfico 1:
La importancia relativa de los proyectos en el “congelador”
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
6
Aire
Biodiversidad
Energia
Silvicultura
Pesca y
Gestión e
acuicultura institucionalidad
Fuente: Elaboración propia
a partir de los datos obtenidos en
www.votacionesambientales.uc.cl
TRANSPARENCIA Y RESPONSABILIDAD AMBIENTAL EN EL CONGRESO DE CHILE • SEPTIEMBRE 2013
A partir de los casos estudiados y del análisis de coherencia normativa, se pueden observar avances en:
• Pesca y acuicultura: El desafío “Mejorar el manejo
pesquero, agregando visiones más precautorias y con
consideración al ecosistema en que están insertos los
recursos”, posee siete leyes aprobadas –dos mociones
y cinco mensajes. En tanto, el desafío “Crear y modificar los reglamentos correspondientes que hagan de la
acuicultura una industria sustentable y sanitariamente
responsable”, posee dos leyes aprobadas, siendo ambas
leyes de origen presidencial (mensaje).
• Biodiversidad: El desafío “Crear e implementar legislación tendiente a la preservación y el correcto manejo de
la diversidad biológica del país”, posee un total de trece
leyes aprobadas –cinco mociones y ocho mensajes.
• Silvicultura: El desafío “Fomentar la forestación y el
uso de suelos de preferencia forestal”, posee dos leyes
aprobadas, siendo ambas leyes de origen presidencial
(mensaje).
• Gestión e institucionalidad: El desafío “Fortalecer y mejorar la institucionalidad ambiental del país”, cuenta con
cuatro leyes aprobadas –todos corresponden a mensajes.
A partir de lo anterior, es posible realizar una primera
observación de los casos: en los desafíos que han sido
atendidos con legislación es claro que existe una “alianza
estratégica” entre el poder Ejecutivo y el Legislativo. Esto
es evidente en biodiversidad y pesca y acuicultura, ya que
en estos casos se pudo observar una cantidad importante
de leyes y proyectos con tramitación activa, iniciados por
ambos poderes.
Sin embargo, tenemos vacíos notables en algunos desafíos
–algunos desafíos de biodiversidad, aire, energía, silvicultura y de pesca y acuicultura, ante los cuales se han establecido dos hipótesis que intentan explicarlos:
H1 Ausencia de legislación: Algunos desafíos no
requieren necesariamente leyes para abordarse.
Algunos desafíos, ya sea por su focalización, pero muy especialmente por los medios, instrumentos e instituciones
necesarias para ser abordadas, no necesitarían de legislación, por lo que sería necesario diversificar el análisis a
respuestas normativas distintas a las leyes.
En este caso se pueden ubicar los desafíos de biodiversidad, “Aumentar y mejorar los mecanismos de catastro
de las especies del país, considerando el valor endémico
de muchas de ellas” e “Incorporar a la planificación territorial nacional la dimensión medioambiental, de manera
de proteger la biodiversidad”; además del desafío de aire
“Intensificar las respuestas para la descontaminación del
Gran Santiago, fortaleciendo el control sobre los principales agentes contaminantes”.
H2 Ausencia de legislación: Falta de prioridad o consenso político, evidenciado a través de ninguna ley
aprobada ni proyectos de ley en tramitación activa.
Esta hipótesis explicaría la falta de leyes aprobadas e iniciativas en tramitación activa del desafío de biodiversidad
“Mejorar la institucionalidad y la capacidad de gestión
vigente en materia de biodiversidad”; los de energía “Fomentar la diversificación energética para la generación de
energía independiente y sustentable” y “Crear un nuevo
marco regulatorio para el litio”; los de silvicultura “Regular la explotación de madera nativa con fines industriales
para fomentar su preservación” y “Regular la explotación
de madera nativa con fines industriales para fomentar su
preservación”; y el de pesca y acuicultura “Impulsar la
creación de reservas y zonas marítimas protegidas, mejorando su diseño e integración”.
Se entiende que cada uno de estos desafíos pudo ser abordado con legislación, sin embargo o no pasaron más allá de
un proyecto iniciado, pero sin avance en su tramitación, o
no fueron tema en la agenda legislativa.
Finalmente es interesante notar el rol de “marcador de
agenda” que tiene el Congreso en algunos de los desafíos
de relevancia ambiental identificados en las seis áreas estudiadas. Nos referimos a este rol cuando los proyectos sin
tramitación activa, mayoritariamente iniciados por parlamentarios, son recogidos por el poder Ejecutivo a través
de mensajes de ley muy relacionados con ellos. La observación de los casos de estudio nos lleva a concluir que en
muchos casos las mociones sin actividad legislativa tienen
un rol político-estratégico fundamental, ya que los parlamentarios las usan estratégicamente como “marcadores
de agenda”.
Este es el caso de las iniciativas existentes bajo los desafíos
“Mitigar los efectos contaminantes del uso de leña como
medio de calefacción, reforzando las medidas en torno a su
uso”; y el desafío de silvicultura, “Mejorar la prevención y
manejo de incendios forestales”.
En el primer cao, por ejemplo, luego de dos proyectos iniciados por el parlamento sobre certificación de leña (6000-
7
12 de julio de 2008 y 6504-12 de mayo de 2009), ambos
sin tramitación activa, el ejecutivo inicia en julio de 2009
–solo dos meses después del último proyecto del parlamento- el proyecto 6616-12 relacionado con el mismo tema,
pero el proyecto tampoco tiene avance en su tramitación.
Sin embargo, en agosto de 2010 es iniciado el proyecto
7141-08, que se convirtió en la ley 20.586 “Regular la certificación de los artefactos para combustión de leña y otros
productos dendroenergéticos”. En este caso se aprecia que
todos los proyectos estaban profundamente relacionados.
III. LAS CARACTERÍSTICAS DE NUESTROS AVANCES
Enfocando ahora el estudio en los avances –leyes aprobadas–, es posible hacer un análisis de los instrumentos utilizados. A partir de este se evidencia la limitada diversidad
en el uso de instrumentos para cumplir con los objetivos de
la ley. Por ejemplo, en casos como aire existe un uso predominante de instrumentos económicos –seis de diez leyes
los utilizan–, ya sean gasto directo, licitaciones, subsidios
y franquicias tributarias. Así también, en biodiversidad,
donde se da un uso predominante de instrumentos de regulación directa –diez de catorce leyes los utilizan–, entre
los que se puede contar el límite o prohibición de captura,
responsabilidad legal, normas de calidad sobre productos
y procesos productivos. Finalmente, en pesca y acuicultura
también existe un uso predominante de regulación directa –nueve de quince leyes-, ya sean normas de calidad,
límite y prohibición de captura, y responsabilidad legal; y,
en segundo lugar, instrumentos administrativos –cinco de
quince leyes-, como licencias, planes de manejo, registro
pesquero y tramitación de causas en tribunales.
IV. CONCLUSIONES
El análisis de coherencia normativa permite, en primer
lugar, identificar los avances y vacíos de nuestro marco
regulatorio, lo que finalmente ofrecería la posibilidad de
recomendar énfasis en ciertos temas o desafíos para próximos gobiernos. En segundo lugar, permite identificar las
características y razones de nuestros éxitos y fracasos, de
esta forma se podría: 1. Recomendar mayor diversificación
en los instrumentos utilizados por temática; 2. Potenciar la
alianza Ejecutivo/Legislativo en temas de relevancia ambiental; y, 3. Repensar el rol del Congreso como marcador
de agenda y colegislador.
8
REYES

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