ANUARIO 2015.qxp - University for Peace

Transcripción

ANUARIO 2015.qxp 14/4/16 11:53 Página 3
Manuela Mesa (coord.)
Retos inaplazables en
el sistema internacional
Anuario 2015-2016
El papel de este libro es 100%
reciclado, es decir, procede
de la recuperación y el reciclaje
del papel ya utilizado.
La fabricación y utilización
de papel reciclado supone
el ahorro de energía, agua y madera, y una menor emisión de sustancias
contaminantes a los ríos y la atmósfera. De manera especial, la utilización
de papel reciclado evita la tala de árboles para producir papel.
Retos inaplazables en el sistema internacional.
Anuario CEIPAZ 2015-2016
Federico Mayor Zaragoza, Ferrán Puig Vilar, José Antonio Sanahuja,
Aitana Guia, Francisco Rojas Aravena, Manuela Mesa, Alberto Piris,
Rosa Meneses, Xulio Ríos, Andrés Serbin, Gorka Gamarra
© Federico Mayor Zaragoza, Ferrán Puig Vilar, José Antonio Sanahuja, Aitana Guia,
Francisco Rojas Aravena, Manuela Mesa, Alberto Piris, Rosa Meneses, Xulio Ríos,
Andrés Serbin, Gorka Gamarra
De esta edición:
© CEIPAZ
Fundación Cultura de Paz
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Edición de textos: CEIPAZ
Diseño: Alce Comunicación
Impresión: Perfil Gráfico
Cuarta edición: Abril 2016
ISSN: 2174-3665
Depósito legal: M-16885-2012
CEIPAZ, (Centro de Educación e Investigación para la Paz) de la
Fundación Cultura de Paz estudia y divulga desde una perspectiva multidisciplinar la relación entre conflictos, desarrollo y educación. Analiza las principales tendencias en el sistema
internacional, las raíces de los conflictos armados y las principales propuestas para su resolución pacífica. Promueve la educación para la paz, el desarrollo y la interculturalidad como una
herramienta de transformación basada en la solidaridad y la justicia social.
Para más información: www.ceipaz.org
La Fundación Cultura de Paz fue creada por Federico Mayor
Zaragoza en el año 2000 con el objetivo de promover la cultura
de paz. Su actividad se basa principalmente en la vinculación y
movilización de redes de instituciones, organizaciones e individuos que se destaquen por su compromiso con los valores de la
cultura de paz. Las acciones concretas de la Fundación se centran principalmente en los ámbitos divulgativos y educativos.
Mas información en: www.fund-culturadepaz.org
5
Sumario
Introducción
Manuela Mesa ........................................................................................... 9
Tendencias internacionales
Emergencias planetarias, retos inaplazables
Federico Mayor Zaragoza.............................................................. 13
El cambio climático: propuestas desde la sociedad
civil tras la cumbre de París
Ferrán Puig Vilar .......................................................................... 37
La Unión Europea y la crisis de los refugiados: fallas de
gobernanza, securitización y “diplomacia de chequera”
José Antonio Sanahuja .................................................................. 71
El reto del nativismo a la pluralidad e igualdad
en las democracias liberales
Aitana Guia ................................................................................. 107
Balance de las Misiones de Paz: como mejorar
sus prácticas
Francisco Rojas Aravena............................................................. 121
XV Aniversario de la Resolución 1325: luces y sombras en
la Agenda de Mujeres, Paz y Seguridad
Manuela Mesa ............................................................................ 137
Perspectivas regionales
La reaparición de Rusia en el escenario internacional
Alberto Piris ................................................................................ 169
Irán, la cuestión nuclear y su papel como actor regional
Rosa Meneses ............................................................................. 181
La larga reconversión de la economía china
Xulio Ríos .................................................................................... 193
Cuba: mirando hacia el futuro
Andrés Serbin .............................................................................. 209
Tendencias en la resolución y gestión de conflictos
en África: de la declaración a la ocupación de Sirte
Gorka Gamarra ........................................................................... 229
Relación de autores y autoras .............................................................. 257
7
Introducción
Manuela Mesa. Directora del Centro de Educación e Investigación para la Paz (CEIPAZ)
Estamos en un momento de revisión de las principales medidas adoptadas hace diez o quince
años sobre cuestiones esenciales para la supervivencia del planeta y de la humanidad: el medio
ambiente, los conflictos, el desarrollo sostenible, la desigualdad y los procesos de construcción de
la paz.
Es urgente adoptar medidas que vayan a resolver estos problemas globales que comprometen el
futuro de las generaciones venideras y que suponen una gran amenaza y sufrimiento para una
parte importante de la población. Como señala el profesor, Federico Mayor Zaragoza, en su artículo para este anuario: “Es tiempo inaplazable para la acción a escala global”. Algunos procesos
son irreversibles y requieren de una acción adecuada e inaplazable; contamos con los conocimien-
9
tos y la tecnología para hacer frente a estos problemas pero hace falta
voluntad política para actuar sobre ellos. Es preciso avanzar hacia una
gobernanza global democrática que permita actuar de manera decidida, adoptando compromisos capaces de preservar los bienes públicos globales relacionados con la naturaleza, la cultura, el
conocimiento y la salud.
Es preciso
avanzar hacia
una gobernanza
global
democrática que
permita actuar
para preservar
los bienes
públicos globales
Uno de los principales retos actuales es el que se refiere al cambio climático, que fue abordado en la Cumbre de París en diciembre de
2015. El ingeniero de Telecomunicaciones y comunicador científico,
Ferran Puig hace una valoración de los acuerdos adoptados en esta
Cumbre y plantea como las medidas adoptadas son insuficientes, lo
que traerá graves consecuencias para la supervivencia del planeta y
de la especie humana. Otra de las crisis que ha desatado todas las
alarmas, ha sido el aumento del número de refugiados que huyen de
las guerras actuales y la reacción de las instituciones europeas para
hacer frente a este fenómeno. El profesor de Relaciones
Internacionales, José Antonio Sanahuja hace una valoración de los
acuerdos adoptados por la Unión Europea para afrontar la llegada de
refugiados y cuestiona el enfoque securitario adoptado, utilizando la
ayuda externa como contrapartida a terceros países para la readmisión o bien el control migratorio en origen. Existe un problema de
gobernanza europea, que afecta tanto a sus instituciones y políticas,
como a sus principios y valores y que amenaza con poner fin al proyecto europeo, tal y como lo concibieron sus fundadores. Asimismo,
la profesora de Historia Contemporánea, Aitana Guía introduce el concepto de “nativismo” y como se ha ido conformando en Europa para
restringir el flujo de refugiados e inmigrantes, al convertirlos en enemigos externos que amenazan el bienestar y los valores europeos.
Por su parte Naciones Unidas, durante 2015 ha hecho un análisis
sobre las Misiones de Paz, la Comisión para la Consolidación de la Paz
y la resolución 1325 sobre mujer, paz y seguridad. Estos tres informes arrojan recomendaciones importantes en el ámbito de la paz y la
seguridad. Se trata de medidas y procedimientos necesarios para fortalecer la arquitectura de Naciones Unidas, así como una evaluación
para mejorar la implementación de los programas sobre el terreno.
Francisco Rojas Aravena, rector de la Universidad para la Paz en Costa
Rica hace un análisis de los informes sobre las misiones de paz y la
Comisión para la Consolidación de la Paz. Y Manuela Mesa, directora
de CEIPAZ hace un balance del XV Aniversario de la adopción de la
resolución 1325 sobre mujer, paz y seguridad por parte del Consejo
de Seguridad de Naciones Unidas.
En el apartado perspectivas regionales se han seleccionado dos países, que entran en una nuevo momento histórico. Por una parte Irán,
que después del acuerdo nuclear alcanzado en 2015 y el levantamien-
10
to de las sanciones económicas a mediados de enero de 2016, inicia
una etapa de cambios en el país y se consolida su papel como actor
regional. La especialista en mundo árabe y periodista Rosa Meneses
aborda en su capítulo para este anuario, los cambios que se han producido en el país, así como el papel que juega éste en una región marcada por la inestabilidad y la guerra. Por otra parte, Cuba que mira al
futuro y que desde los años noventa está viviendo transformaciones
sustanciales . Como explica el presidente de CRIES, Andrés Serbin el
gobierno cubano enfrenta importantes retos relacionados con la gestión exitosa de las relaciones con los Estados Unidos, las oportunidades para profundizar en los cambios económicos en marcha y la
urgente necesidad de gestionar una transición generacional que permita profundizar en las reformas.
También China se encuentra en un momento de importantes reformas que forma parte del proyecto de modernización y renovación iniciados años atrás. Como explica Xulio Rios, director del Observatorio
de Política China hace falta introducir cambios en la economía del
país, que vive momentos convulsos, pero la capacidad de actuar está
limitada por los intereses particulares y corporativos. Por su parte, en
el actual contexto internacional, el papel geoestratégico de Rusia no
ha dejado de aumentar. Como explica el general en la reserva, Alberto
Piris: Rusia se ha reinstalado en el centro de equilibrio del poder mundial con la intervención en Siria y comparte con Europa un pasado
común que les obliga a entenderse. El anuario finaliza con un artículo
sobre la Unión Africana, realizado por el periodista Gorka Gamarra
que aborda el papel que ha ido adquiriendo esta institución en la gestión y resolución de los conflictos armados en el continente.
11
Emergencias planetarias,
retos inaplazables
Federico Mayor Zaragoza
Presidente de la Fundación Cultura de Paz
“Estamos en un momento crítico de la
historia de la Tierra, en el cual
la humanidad debe elegir su futuro”.
Carta de la Tierra (2000)
Es apremiante tomar medidas a tiempo para detener el progresivo deterioro de la habitabilidad de
la Tierra y de las condiciones de vida de buena parte de los seres humanos. De otro modo, podrían
alcanzarse puntos de no retorno que afectarían irreversiblemente el legado de las presentes generaciones a las siguientes.
Por primera vez en la historia, las actividades de nuestra especie –¡capaz de pensar, de imaginar,
de anticiparse, de crear!– pueden afectar el entorno ecológico de forma irremediable. Quieran o
no reconocerlo algunos obcecados e ignorantes cortoplacistas, nos hallamos en el antropoceno:
el formidable tesoro de la naturaleza que nos circunda está en peligro. Debemos reaccionar sin
dilación.
13
Está en gravísimo riesgo la propia vida de muchísimos niños, mujeres
y hombres por la obstinada e inadmisible insolidaridad de los más
encumbrados y privilegiados, que cuentan y recuentan sus muertos
pero no prestan la mínima atención a los ajenos. Miles de personas
viven y mueren en condiciones de extrema pobreza.
Sin embargo, no hay fondos para contribuir al desarrollo sostenible y
sostenido de los países más necesitados. El neoliberalismo sustituyó la
cooperación por la explotación, las ayudas por los préstamos, los valores éticos por los bursátiles y las Naciones Unidas por grupos plutocráticos (G7, G8, G20). ¿Cómo puede pretenderse que siete, ocho o 20
países ricos tomen en sus manos la gobernación de más de 190
Estados? Y, no obstante, se aceptó. Como se aceptó que, en una Unión
Europea monetaria, los “mercados” nombraran directamente y sin urnas
a los gobiernos de Italia y Grecia, que es la cuna de la democracia.
El neoliberalismo
sustituyó la
cooperación por
la explotación,
las ayudas por
los préstamos, los
valores éticos por
los bursátiles
Una economía basada en la especulación, la deslocalización productiva y la guerra sigue aumentando las desigualdades sociales y ocupando cada rendija de otros sistemas alternativos que emerjan. Si la
prima de riesgo –paralela a la mayor precariedad– sigue orientando
los pasos de la economía en lugar de hacerlo los “principios democráticos” que con tanta lucidez establece la Constitución de la UNESCO,
los grandes consorcios no cesarán de progresar y marcar el paso de
un sistema que, en particular desde la década de los ochenta, marginó al multilateralismo democrático, y que ahora, urgidos ante el abismo de situaciones sin regreso, es preciso reponer sin demora.
Irreversibilidad potencial
No puede comprometerse el futuro de las generaciones venideras. En
1997, la Conferencia General de la UNESCO aprobó por unanimidad
una Declaración en la que se ponía de relieve la responsabilidad de
las generaciones presentes en relación a las futuras (UNESCO, 1997).
Sería una irresponsabilidad histórica permitir que la habitabilidad de
la Tierra se deteriorara. Y no remediar el drama humano de los refugiados e inmigrantes. Y no detener la locura del llamado Estado
Islámico. Y de la guerra en Siria. Y del hambre, que cada día causa –no
me canso de repetirlo– la muerte de miles de personas al tiempo que
se invierten en armamento y gastos militares 3000 millones de dólares. Bastaría con reducir razonablemente este “derroche” bélico para
poder hacer frente a estas necesidades acuciantes de la humanidad y,
particularmente, a las potencialmente irreversibles. Hay que actuar
con rapidez, aplicando todos los conocimientos disponibles para
detener y reconducir las presentes tendencias.
14
Múltiples advertencias desoídas
Desde el final de la Segunda Guerra Mundial, en particular, han sido
muchas las advertencias que distintas instituciones, como Naciones
Unidas, han hecho sobre los riesgos que podría correr la humanidad
en su conjunto si no se adoptaran a tiempo las medidas correctoras
adecuadas. Estas llamadas de atención no sólo han sido ignoradas en
muchas ocasiones sino, en otras, inactivadas conscientemente, lo que
es reprobable y no debería haberse tolerado. Así, en 1979, la
Academia de Ciencias de los Estados Unidos alertó sobre el hecho de
que no sólo las emisiones de anhídrido carbónico se incrementaban
sino que la recaptura por parte de los océanos, auténticos “pulmones”
de la Tierra, decrecía progresivamente debido a la disminución del
fitoplancton, por el efecto nocivo que tenía el lavado de los tanques
de los petroleros en alta mar en vez de hacerlo en las instalaciones
portuarias adecuadas. En lugar de reaccionar positivamente, el suministrador de carburantes Exxon-Mobile creó una fundación, inmediatamente secundada por países del Golfo, para, a través de
pseudocientíficos a sueldo, manifestar lo contrario. Durante varios
años la codicia fue, una vez más, la causa de la inacción por quienes
correspondía la adopción de medidas. Fueron necesarios más de 20
años para que, con la publicación en Newsweek de un excelente artículo titulado "The truth about denial" se iniciara la reacción oportuna
(Newsweek, 13/08/2007).
Especialmente el neoliberalismo, a través de una educación fomentada desde instituciones económicas, que favorecen el tener y no el ser,
ha marginado o silenciado referentes que hubieran sido importantes
para que hoy los horizontes fueran más esclarecidos. Entre otros,
podemos citar a los siguientes: Declaración Universal de los Derechos
Humanos (Asamblea General de las Naciones Unidas, 1948); Plan
Mundial de Acción para la educación en Derechos Humanos y
Democracia (Montreal, 1993); Conferencia Mundial de Viena sobre
Derechos Humanos (Viena, 1993); Compromisos de la Cumbre de
1
Copenhague sobre Desarrollo Social (1995) ; Declaración de
Principios sobre la Tolerancia (Conferencia General de la UNESCO,
1995); Decenio Internacional de una cultura de paz y no violencia para
los niños del mundo (2001–2010) (AG-NU, 1998); Declaración y
Programa de Acción para una Cultura de Paz (AG-NU, 1999); Carta de
2
Derechos Fundamentales de la Unión Europea (UE, 2000) ; Carta de la
Tierra (2000); Alianza de Civilizaciones (UN, 2004)...
En la XV Cumbre Mundial de Premios Nobel celebrada en Barcelona,
el 13 al 15 de noviembre 2015 –que contó con la participación de una
decena de premios Nobel de la Paz, entre ellos Oscar Arias, Mijail
1 http://www.cinu.org.mx/temas/desarrollo/dessocial/cumbre/copenhage.htm
2 http://www.europarl.europa.eu/charter/pdf/text_es.pdf
15
Gorbachew, Tawakkul Karmán, Shirin Ebadi, Mairead Maguirre, Betty
Williams, entre otros– se realizó un llamamiento urgente a la humanidad para que actúe sin demora en la resolución de los grandes desafíos
en los que pueden alcanzarse puntos de no retorno. Los medios de
comunicación, gobernantes y parlamentarios, no se han hecho eco de
tan apremiante e importante llamamiento.
Es un auténtico escándalo que sus gritos de alerta hayan sido silenciados. El inmenso y sesgado poder mediático no deja oír sus sabias
y oportunas recomendaciones. A pesar de que el tiempo se acaba,
nos quieren espectadores impasibles, gregarizados y cómplices. En la
Declaración final de esta Cumbre considero relevante resaltar:
“Colectivamente elevamos nuestras voces para solidarizarnos con los
millones de refugiados que se han visto obligados a abandonar sus
hogares. Afirmamos que la manera de honrar y proteger su inherente
dignidad y sus derechos humanos es una medida de nuestra propia
humanidad.
La manera de
honrar y
proteger la
dignidad de los
refugiados, es
una medida de
nuestra propia
humanidad
16
Nos preocupa particularmente la situación de mujeres y niños cuyas
vidas han sido devastadas por el conflicto, la represión y la privación.
Debemos y podemos eliminar las condiciones que obligan a las personas a abandonar sus hogares.
La crisis de los refugiados y la migración no son hechos aislados. Son
síntomas de problemas más amplios a los que se enfrenta la humanidad y que incluyen:
• continuos conflictos en muchos países;
• consecuencia del militarismo, del nacionalismo extremo y del uso
de la fuerza y guerras de proximidad por potencias mundiales en la
búsqueda de intereses estratégicos, financieros e ideológicos;
• creencias religiosas distorsionadas que conducen a terribles actos
de violencia;
• fracaso de una gobernanza caracterizada por la corrupción rampante y la ausencia de democracia, derechos humanos básicos y Estado
de derecho;
• las profundas desigualdades en oportunidades y en el bienestar
económico y social entre y dentro de los llamados países desarrollados y en desarrollo;
• incapacidad para integrar, tolerar y apreciar el valor de la diversidad
religiosa, cultural y étnica;
• el creciente impacto del cambio climático que amenaza cada vez
más la seguridad alimentaria y afecta las vidas de cientos de millones de personas en las sociedades más vulnerables; y
• la explotación criminal de los refugiados por parte de los traficantes.”
La Declaración continua con los Objetivos de Desarrollo Sostenibles, el
desarme nuclear y el cambio climático, en el que se destaca, en primer
lugar, como la influencia humana en el sistema climático es clara y
aumenta sin cesar; en segundo lugar se señala la importancia de
actuar rápida y decisivamente para evitar progresivamente los resultados destructivos; y en tercer lugar, se afirma que tenemos los medios
para limitar el cambio climático y construir un futuro mejor. El Informe
trata explícitamente las consecuencias del cambio climático sobre la
seguridad humana, incluyendo la migración, el desplazamiento y los
conflictos violentos.
“Nosotros, los pueblos”, debemos reaccionar sin demora. No debemos prolongar la deriva que podría afectar al conjunto de la humanidad irreversiblemente. Debemos atender las advertencias para
“cambiar de rumbo y nave”, como recomendaba sabiamente José Luis
Sampedro.
En el antropoceno, cambios radicales en las presentes
tendencias
Una economía basada en la exclusión, en el interés a corto plazo, en
la especulación, en la deslocalización productiva y económica y en la
preparación de la guerra ha conducido a una situación de una complejidad extraordinaria, que requiere, teniendo en cuenta sobre todo
procesos potencialmente irreversibles, la adopción urgente de medidas que puedan rectificar el curso de las actuales tendencias. El balance actual puede resumirse como sigue: 3.000 millones de dólares se
invierten diariamente, en gastos militares y armamento; según
OXFAM, 85 personas concentran una riqueza equivalente a la de la
mitad de la humanidad (3.300 millones de personas); la llamada
“sociedad del bienestar” se reduce al 20% de los habitantes de la tierra, concentrados en los barrios prósperos de la aldea global; en un
gradiente progresivo de precariedad, el 80% de la humanidad vive en
circunstancias difíciles hasta alcanzar, en 1000 millones de personas,
los límites de la pobreza extrema; la cooperación para el
desarrollo –la palabra “compartir” era clave del Sistema de las
Naciones Unidas en los años cincuenta y sesenta– se ha ido reduciendo progresivamente, en lugar de fortalecer a los países más necesitados con un desarrollo integral, endógeno, sostenible y humano; se ha
debilitado al Estado-Nación, transfiriendo progresivamente recursos y
poder a gigantescas estructuras multinacionales; la inexistencia de
Cortes Internacionales de Justicia plenamente activas y respetadas por
todos ha conducido a una total impunidad a escala supranacional, de
tal modo que el tráfico de armas, de drogas, de personas –hasta llegar
al horror de órganos humanos– tienen lugar con la mayor impunidad.
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En consecuencia, es apremiante la refundación del Sistema de
Naciones Unidas, con voto ponderado pero sin veto, en el que tengan
representación no sólo los Estados sino, como reza la Carta, “los pueblos”, para que, en el menor tiempo posible, el progreso científico
permita una vida digna para todos los habitantes de la Tierra, a través
de una economía que atienda las prioridades, bien establecidas ya,
conducentes a un desarrollo humano y ecológicamente sostenible.
Es apremiante
la refundación
del Sistema de
Naciones Unidas,
con voto
ponderado pero
sin veto
Estas prioridades son: alimentación (agricultura, acuicultura y biotecnología); acceso general al agua potable (recolección, gestión, desalinización…); servicios de salud de calidad; cuidado del medio
ambiente; educación y paz. Una educación que proporcione a todos
conciencia global. Es un aspecto crucial: el prójimo puede ser próximo o distante. Y el cuidado del entorno no debe limitarse a lo más
cercano sino que debe extenderse, porque el destino es común, a
todo el planeta. A este respecto vale la pena recordar la anécdota que
cuenta el periodista y fundador de Inter Press Service, Roberto Savio,
cuando, siendo muy joven, visitaba China en la época de Chu En Lai:
“Con gran emoción, me acerqué a saludar a aquel hombre mítico, de
grandes cejas y características facciones. Al darle la mano, le dije:
“¡Qué país maravilloso! La pena es que esté tan lejos...” Chu me miró
fijamente y me dijo, después de una larga pausa: “¿De dónde?”. Hoy
nuestra conciencia ya no acepta lejanías físicas.
Hoy ya podemos contemplar el mundo y debemos observarlo –“¡qué
difícil es observar lo que vemos todos los días!”, advirtió Julián Marías–
para que la cotidianidad no signifique aceptar lo inaceptable ni considerar que los “efectos colaterales” del sistema actual son irremediables. Ese genocidio de desamparo e inanición que tiene lugar cada
día; la forma en que tratamos a quienes intentan llegar, porque se
mueren de hambre en sus lugares de origen, a los países más adelantados, deben ser rechazados por un clamor popular con creciente
influencia en el ciberespacio. En la era digital, seremos capaces de
aplicar aquella fantástica adaptación del conocido refrán que hizo el
genial Mario Benedetti: “Todo depende del dolor con que se mire”.
Y es que lo primero que tenemos que hacer es reconocer que el
Producto Interior Bruto puede reflejar la situación de la macroeconomía, pero no de la inmensa mayoría de los ciudadanos.
En la era digital, por fin, la voz del pueblo
“Como nunca antes en la historia, el destino común nos insta a buscar
un nuevo comienzo”, concluye la Carta de la Tierra. El por-venir está
por-hacer y es preciso y posible inventar el futuro.
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Voz del pueblo para “ingeniar” el futuro con la creciente participación
de ciudadanos de todo el mundo, capaces de conocerse y concertarse
a través de las redes sociales virtuales de creciente importancia y
capacidad de movilización, que propondrán soluciones a los distintos
problemas planteados, pasando a ser una parte relevante del funcionamiento democrático a escala local y planetaria.
Voz del pueblo para la innovación política, económica y social.
Eliminación sin contemplaciones de la evasión tributaria y de la
corrupción, utilizando asimismo fuentes alternativas de financiación,
como el impuesto sobre transacciones financieras electrónicas; contribuciones estrictamente proporcionales a los ingresos; revisión conceptual y práctica del trabajo y del empleo, propia de la era digital.
Voz de pueblo para compartir adecuadamente los beneficios que se
obtienen de la explotación de los recursos naturales entre aquellos
que poseen la tecnología y los habitantes de los espacios donde
dichos recursos se hallen.
Aferrados a sus asideros y privilegios, los más poderosos intentan
demorar la ya inaplazable transición histórica de súbditos a ciudadanos, de espectadores a actores. Durante siglos, callados, obedientes,
atemorizados. Y ahora, de pronto, los cambios de hondo calado son
factibles.
En la era digital, la libertad de expresión permitirá la participación progresiva de todos los ciudadanos en la toma de decisiones, de tal forma que se fortalecerán los sistemas democráticos. Como resultado de
las convocatorias electorales, los ciudadanos son contados, pero después raramente cuentan –y en esto consiste la democracia– en la
toma de decisiones por parte de los gobiernos. A partir de ahora,
sucesivamente, el poder no sólo deberá oír sino escuchar las opiniones de todos los ciudadanos de forma permanente.
“Libres y responsables”, así es como define el artículo primero de la
UNESCO a las personas educadas. En el antropoceno, garantizar la
habitabilidad de la Tierra y una vida digna a todos los seres humanos,
constituye una “responsabilidad esencial” porque el fundamento de
todos los derechos humanos es la igual dignidad, sea cual sea el
género, el color de piel, la creencia, la ideología, y la edad.
Cuando contemplamos el mundo en su conjunto nos damos cuenta
que, con loables excepciones, las ambiciones hegemónicas han conducido, a pesar de diseños tan excelentes para la gobernación planetaria como el Sistema de las Naciones Unidas concebido por el
Presidente Roosevelt en 1944 y 1945, a una situación en la que la
razón de la fuerza sigue prevaleciendo sobre la fuerza de la razón.
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Vivimos pendientes, sobre todo en Europa –puesto que el Presidente
demócrata Obama ha sabido esquivar hábilmente el desplome financiero producido por los “fondos humo” en Norteamérica– de las fluctuaciones de la bolsa y de las “primas de riesgo”, al mismo tiempo que
quienes controlan los grandes resortes del poder (político, financiero,
militar, energético, mediático…) procuran desviar la atención popular,
convirtiendo a buena parte de los ciudadanos en espectadores “forofos”, de tal modo que sentimientos de fanática afiliación desdibujen
los auténticos grandes desafíos como los que afectan al medio
ambiente, a la salud, etc. Y contemplamos impasibles cómo los “mercados” acosan a los partidos políticos menos afines y aturden a los
ciudadanos.
Sin embargo, por primera vez en la historia, son ya factibles cambios
radicales, porque coinciden tres hechos favorables:
Es previsible que
las innumerables
insumisiones
pacíficas vayan
tejiendo su
"primavera" y
estén generando
la oportunidad de
pasar a la acción
1. El conocimiento de lo que acontece en el mundo, incrementándose los
sentimientos de solidaridad (material e “intelectual y moral”, como se
establece en el preámbulo de la Constitución de la UNESCO);
2. Mayor número de mujeres en la toma decisiones, actuando ya en
virtud de las facultades que les son inherentes;
3. La posibilidad de participación no presencial, gracias a la moderna
tecnología de la comunicación y de la información.
En la Unión Europea –¡unión monetaria!, hay que repetirlo– todavía
prevalece el “gran dominio” financiero, militar y mediático, y en
Estados Unidos, con un Partido Republicano insolidario y ultraconservador, es muy difícil imaginar una movilización a gran escala, aunque
si tenemos en cuenta el conjunto de la Tierra y no sólo a Occidente,
es previsible que las innumerables insumisiones pacíficas vayan
tejiendo su “primavera” y estén generando la oportunidad de pasar a
la acción.
Conscientes de lo que sucede a escala planetaria, los ciudadanos
serán progresivamente ciudadanos de mundo. Y pasarán de espectadores distraídos a actores diligentes.
Pero los medios de comunicación no pueden seguir siendo, en una
proporción que se está haciendo excesiva, “la voz de su amo”. No
pueden seguir sin alarmar como corresponde cuando notifican, de
pasada, los altos grados de contaminación que ahora mismo se están
viviendo en ciudades como Milán, Pekín, o Madrid. Ni ignorar, como
ya hemos comentado, las severas y apremiantes recomendaciones
formuladas hace tan sólo unas semanas por los Premios Nobel de la
Paz reunidos en Barcelona.
20
Exijamos todos que 2016 sea el principio de la reducción de la locura
del armamentismo en favor de la cordura del desarrollo. Sí, ahora es
inaplazable levantar la voz y corregir las tendencias actuales antes de
que sea demasiado tarde. Constituiría un error histórico imperdonable que, ofuscados por las baratijas y el bullicio del consumo, sin
reparar en sus efectos perniciosos, con unos medios de comunicación
con frecuencia sesgados y que favorecen la gregarización y el olvido
de lo relevante, nos olvidásemos de los grandes desafíos que en la
actualidad ya alcanzan a una mayoría de las personas y que, en breve
plazo, pueden afectar a todos.
Voz de “Nosotros, los pueblos…”, como se inicia la Carta de las
Naciones Unidas, que pueda velar, gracias a su número, fuerza y sentido, por el cumplimiento a escala global de las condiciones mínimas
que permitan el inicio de una nueva era, del “nuevo comienzo” que
proclama la Carta de la Tierra.
Con el concurso insustituible de medios de comunicación de toda
índole, la voz de la gente podría, por fin, prevalecer sobre la de los
multimillonarios consorcios, para que, los intereses de la humanidad
sean tenidos en cuenta; para que por fin, puedan detenerse procesos
que ensombrecerían para siempre los horizontes de las generaciones
venideras; para que las condiciones para una vida digna en la Tierra
no sigan poniéndose en peligro. Todo ello es impensable sin la contribución convencida y diligente de los omnipresentes y omnipotentes
medios de información y de comunicación. De ellos depende, en buena medida, que los próximos años sean los de la inflexión de la alarmante deriva presente, del desorden conceptual y estructural de una
gobernación sin brújula a ciudadanos del mundo capaces de ejercer
plenamente los derechos humanos. Para cumplir los deberes propios
de la responsabilidad intergeneracional y no dejar a nuestros descendientes una casa desvencijada, es ineludible “hacer posible la transición suprema de la fuerza a la palabra”.
En 2012 publiqué, inspirado por las pertinentes y oportunas publicaciones de Stephan Hessel y José Luis Sampedro –“Indignaos”,
“Implicaos”– un opúsculo titulado Delito de Silencio. Terminaba con un
poema que escribí en 1994 y que dice así: “Delito / de silencio. /
Tenemos que convertirnos / en la voz / de la gente / silenciada. /…
Que todos los que puedan / se unan / a este grito. /”.
Recientes propuestas a escala global
Durante el año 2015 ha habido tres propuestas especialmente relevantes que deben ahora tenerse muy en cuenta para asegurar su
puesta en práctica.
21
a) La prevención de conflictos
En el mes de septiembre de 2015, el Secretario General de las
Naciones Unidas presentó un informe muy relevante sobre la prevención de conflictos. Un “renovado compromiso“, era el llamamiento
que precedía a una serie de propuestas, basadas en el análisis de la
nueva situación a escala planetaria y la “alerta anticipada”. Es fundamental que el Sistema de las Naciones Unidas no sólo sea requerido
para el mantenimiento de la paz o la resolución de situaciones críticas sino que permita, en toda la medida de lo posible, evitar que se
desencadenen situaciones que conducen a la confrontación. Y evitar,
sobre todo, actuaciones discrecionales, tan inadmisibles desde todos
los puntos de vista, comenzando por el ético, como la invasión de
Irak basada en la simulación y la mentira.
La prevención y
resolución de
conflictos
centrada en el
diálogo será
promovida
activamente en el
continente
africano
La “diplomacia preventiva” y la mediación son esenciales para que
sea la construcción de la paz, en cumplimiento del inicio de la Carta
de las Naciones Unidas –“evitar el horror de la guerra a las generaciones venideras”– la que prevalezca. Es necesario actuar “a través
del Sistema de las Naciones Unidas”, advierte el Secretario General,
para que pueda hacerse frente a una serie de conflictos originados
por la discrecionalidad de la actuación de distintos países que son
extraordinariamente difíciles de resolver (actuales intervenciones
de Arabia Saudita en Yemen, origen y desarrollo de la guerra en
Libia,etc).
Es muy importante la refundación del Sistema de las Naciones
Unidas y es indispensable que las medidas que pone de manifiesto
el Secretario General puedan ponerse en práctica a la mayor brevedad.
b) Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS)
La Cumbre que tuvo lugar en las Naciones Unidas relativa a los
Objetivos de Desarrollo Sostenible hasta el año 2030, incrementó
el número de objetivos de sólo ocho, decididos para los tres lustros
comprendidos entre 2000 y 2015, a diecisiete. La Declaración final
exhorta a los Estados miembros para que, en esta ocasión, su puesta en práctica sea realmente trasformadora de la actual realidad
social, una acción decidida de tal forma que la palabra “com-partir”,
que tan importante fue en los primeros años de la creación del
Sistema de las Naciones Unidas, vuelva a guiar los acelerados pasos
hacia el futuro y evitar las humanamente intolerables desigualdades actuales.
El International Peace Bureau, Premio Nobel de la Paz en el año
1910, ha declarado el año 2016 como el año del “Desarme para el
Desarrollo”, con el fin de que sea factible la financiación de los
acuerdos adoptados. En una situación de emergencia es imperativo
que la desconfianza originada por la reiterada incapacidad de hacer
22
realidad los planes de desarrollo que se establecieron en la década
de los sesenta y los setenta del siglo pasado y, después, en el año
2000, pueda ser ahora superada, por considerarlo un aspecto esencial para que tenga lugar el radical cambio de rumbo que es
imprescindible. En efecto, durante años se discutió en la Asamblea
General la naturaleza del desarrollo que se pretendía y se llegó a la
conclusión de que tenía que ser “integral” (es decir, no sólo desarrollo económico sino social y cultural), endógeno, sostenible y,
finalmente, en 1989, de acuerdo con Richard Jolly, Administrador
adjunto de UNICEF, “humano”.
Pero, en lugar de aumentar, las ayudas al desarrollo han declinado
progresivamente. Por ello, esta iniciativa debe ser ser apoyada. Ha
llegado el momento de los grandes clamores populares, presenciales y en el ciberespacio.
Es importante mencionar que la Unión Africana ha adoptado recientemente la Agenda 2063 para lograr la transformación socioeconómica de África en el plazo de medio siglo. Conforman esta Agenda
siete principales “aspiraciones” africanas, que “reflejan el deseo de
prosperidad y bienestar compartidos, de unidad y de integración
para vivir en un continente de ciudadanos libres y de horizontes
amplios, donde todo el potencial de las mujeres y los jóvenes, de
los niños y las niñas sea realizado, libres de miedos, de enfermedades y necesidades. Los mecanismos de prevención y de solución
pacífica de los conflictos serán de aplicación a todos los niveles.
Como primer paso, la prevención y resolución de conflictos centrada en el diálogo será promovida activamente de tal manera que en
el año 2020 todas las armas sean silenciadas. Una cultura de paz y
tolerancia nutrirá el espíritu de los niños y jóvenes de África a través
de educación para la paz”.
Vivimos en una economía basada en la exclusión, en el interés a
corto plazo, en la especulación, en la deslocalización productiva, en
la preparación de la guerra, que ha conducido a una situación de
una complejidad extraordinaria que requiere, teniendo en cuenta
sobre todo procesos potencialmente irreversibles, la adopción
urgente de medidas que puedan rectificar el curso de las actuales
tendencias. La llamada “sociedad del bienestar” se ha reducido al
20% de los habitantes de la Tierra, concentrados en los barrios
prósperos de la aldea global. En un gradiente progresivo de precariedad, el 80% de la humanidad vive en circunstancias extremadamente difíciles. A todo ello no debe añadirse el agravio histórico
intergeneracional que representaría la reducción de la calidad de
vida sin posibilidad de restablecerla ulteriormente.
23
La palabra com-partir –que era clave, como ya se ha indicado, en el
Sistema de las Naciones Unidas en los años cincuenta y sesenta– se
ha ido acallando progresivamente y, en lugar de fortalecer a los países más necesitados con un desarrollo integral, endógeno, sostenible y humano, las ayudas al desarrollo se han reducido hasta
límites insolentes. El Banco Mundial para la Reconstrucción y el
Desarrollo “perdió” su apellido y se ha convertido en una herramienta al servicio de las grandes entidades financieras y se ha debilitado al Estado-Nación, transfiriendo progresivamente recursos y
poder a gigantescas estructuras multinacionales. Sólo de esta
manera sería posible imaginar que, al fin, una Cumbre sobre el
medio ambiente permitiera que todos los países, urgidos por la
auténtica situación de emergencia que se vive, actuaran con rapidez e inteligencia.
c) El Acuerdo Mundial sobre el clima
Ha ido precedido de documentos de extraordinario interés que
quiero reseñar aquí:
La fuerza real
para el cambio es
la ciudadanía que
en todas partes
del mundo ha
exigido a los
gobiernos que
actúen antes
de que sea
demasiado tarde
24
1. La importantísima decisión del Presidente Obama de un plan de
choque contra el cambio climático en cuya presentación manifestó: “Somos la primera generación que siente las consecuencias del cambio climático y la última que tiene la oportunidad de
detenerlo (Costantini, 2015).
2. El Papa Francisco en su encíclica ecológica Laudato Si demuestra
un especial interés en entrar en diálogo “con todos acerca de
nuestra casa común”. Su llamamiento se inicia así: “El desafío
urgente de proteger nuestra casa común incluye la preocupación
de unir a toda la familia humana en la búsqueda de un desarrollo
sostenible e integral, pues sabemos que las cosas pueden cambiar”. Manifiesta que “necesitamos una solidaridad universal nueva”… y que “el cambio climático es un problema global con
graves dimensiones ambientales, sociales, económicas, distributivas y políticas, y representa uno de los principales desafíos que
en el presente afectan a la humanidad…”. Se refiere después a la
necesidad de asegurar el acceso al agua “potable y limpia”, como
derecho humano básico, fundamental y universal y destaca que
“la deuda externa de los países pobres se ha convertido en un instrumento de control pero no ocurre lo mismo con la deuda ecológica”. “No hay espacio para la globalización de la indiferencia”,
y recuerda como “indispensable” la creación de un sistema normativo que incluya límites infranqueables y asegure la protección
de los ecosistemas, antes de que las nuevas formas de poder
derivadas del paradigma tecno-económico terminen arrasando
no sólo la política sino también la libertad y la justicia.
3. El discurso del Presidente Mikhail Gorbachev en el International
3
Climate Change Simpossium, en Roma 27-29 de Mayo de 2015,
manifestó, poniendo de relieve que la Cumbre de París será la
última oportunidad para limitar en 2ºC el ascenso de temperaturas en relación a la época industrial.
Todos ellos contribuyeron al “apantallamiento” adecuado para que la
Cumbre de París fuera un éxito. Pero ahora es necesario llevarla a
cabo. Esta vez no puede fallarse, ya que es un gran deber intergeneracional y el incumplimiento del mismo constituiría un error histórico
que afectaría a la humanidad en su conjunto.
El periodista, Roberto Savio ha llamado la atención, en un excelente
artículo, Las dos lecciones de Paris: democracia y clima, sobre la afrenta que representaría para la humanidad el no ser conscientes de la gravedad de los desafíos que enfrentamos. “La fuerza real para el cambio,
ha escrito, son los ciudadanos que en todas las partes del mundo han
realizado acciones en el espacio público para exigir que los gobiernos
actúen antes de que sea demasiado tarde. Todas esta acciones comenzaron con la Declaración “Los límites del crecimiento” del Club de
Roma, en 1972. Se ha tardado casi cincuenta años para que los líderes
políticos acepten que el problema existe” (Savio, 2015).
Es oportuno recordar aquí que pocos años después de su creación en
1945, la UNESCO había ya puesto en marcha el Programa Geológico
Internacional (PGI), el Programa Hidrológico (PHI), el Programa
Oceanográfico (COI), y el gran proyecto relativo al medio ambiente “El
hombre y la biosfera”. Y había creado en su seno la Unión
Internacional para la Conservación de la Naturaleza. Es necesario considerar todo el trabajo ya realizado, para que ahora la humanidad se
de cuenta de que sí sería posible el que se evitara, todavía, un ulterior
deterioro en la calidad de vida en la Tierra. La Directora General de la
UNESCO indicaba acertadamente el pasado mes de diciembre que las
numerosas aportaciones realizadas a la COP 21 han tenido lugar bajo
el lema “Cambiar la mente, no el clima”.
Si somos capaces de poner en práctica la Agenda de las Naciones
Unidas para el Desarrollo Sostenible 2030 y los Acuerdos de París, se
esclarecerán, sin duda, los actuales horizontes.
Hay que reconocer que los Estados Unidos han facilitado, con el
Presidente Barack Obama al frente, que se llegara a acuerdos y, sobre
todo, a determinados compromisos que son imprescindibles para su
oportuna implementación. Sin embargo –debe destacarse de nuevo,
y hacerse solicitando que se promueva una gran reacción a escala
mundial– el Partido Republicano ya ha indicado claramente que, si lle3 http://www.romasymposium.org/images/area-stampa/Symposium_Agenda_eng.pdf
25
gan al poder, inmediatamente dejarán de cooperar en un tema que
consideran “irrelevante”. Igual que piensan, como dijo McCain en el
debate televisivo cuando era candidato republicano frente a Barack
Obama en 2008, que si había norteamericanos en situación de gran
precariedad y sin la posibilidad de tener acceso a servicios médicos…
“¡es porque se lo habrán merecido!”. Sí, esta es una de las grandes
incongruencias del presente, que la humanidad no debe seguir tolerando. La permanente actitud del Partido Republicano, fanático, dogmático, considerando que por la fuerza los Estados Unidos deben
prevalecer sobre cualquier otro poder temporal y dirigir el mundo
(Krugman, 2015), debe recibir la repulsa unánime de “Nosotros, los
pueblos…”.
La agenda Internacional de Naciones Unidas en 2016
La elección a
Secretario
General de
Naciones Unidas
puede ser una
oportunidad para
hacer efectiva la
igualdad de
derechos,
nombrando a
una mujer
Además de una importante agenda política –elecciones en los Estados
Unidos, Irán, Perú, Filipinas, México, la Federación Rusa, Holanda,
Túnez, Nicaragua y República Democrática del Congo– en el mes de
marzo, el último día, el Presidente estadounidense presidirá la
Cumbre de Seguridad Nuclear, que se centrará en algunos espinosos
temas respecto a la proliferación de armas nucleares. Sería muy
importante que se pudieran llevar a cabo progresos en este tema,
especialmente cuando, hasta el momento, el Partido Republicano de
los Estados Unidos ha impedido –como pretendió el Presidente
Gorbachev en la Cumbre de Reikiavik, con el Presidente Reagan, en
1986– la eliminación total de este peligro, de esta espada de
Damocles para la humanidad. Gorbachev dijo al Presidente Reagan,
cuando éste le comentó que no podía suscribir un acuerdo sobre la
supresión completa:
“Está claro que el Presidente de los Estados Unidos está sometido al
inmenso poder del complejo bélico-industrial de los Estados Unidos”.
Repetía así lo que el Presidente Eisenhower, al trasferir el poder al
Presidente John F. Kennedy en 1961, le dijo al oído acto seguido: “Ya
es usted, Presidente, la persona más poderosa de la Tierra… a excepción del consorcio militar-industrial de los EEUU”.
El 19 de abril tendrá lugar en Nueva York, en la Asamblea General de
las Naciones Unidas, una sesión especial para analizar el Problema
Mundial de las Drogas, en la que sería muy conveniente que pasara
de ser un problema de seguridad a un problema de salud, igual que
sucede en el caso del alcohol y del tabaco, de tal manera que ya no
tuviera lugar el actual y terrible narcotráfico.
26
En Estambul, en el mes mayo está prevista la Cumbre Mundial
Humanitaria, que se centrará en la grave crisis de refugiados para la
que las Naciones Unidas solicitan ayudas del orden de 20.000 millones de dólares.
En el mes de octubre tendrá lugar en Quito la Cumbre Internacional
sobre Vivienda y Desarrollo Humano Sostenible (Habitat III), de
extraordinaria importancia dada la creciente influencia de la vida
urbana en todos los aspectos.
En el mes de noviembre se celebrará en Marruecos la Convención
Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático, la COP 22, que
dará seguimiento al Acuerdo de París de finales de 2015.
En diciembre, el último día del año, el actual Secretario General de las
Naciones Unidas, el surcoreano Ban Ki-moon, concluirá su mandato.
Su sustitución por una mujer representaría también un apoyo muy
considerable a la igualdad en el ejercicio de las más altas responsabilidades.
Junto a todas estas previsiones, hay también reuniones del G7 y del
G20, por fortuna progresivamente desangeladas, ya que está clara la
urgencia de su sustitución por un sistema multilateral democrático, por
unas Naciones Unidas que dispongan de los medios personales, técnicos, militares y financieros que les permitan ser la máxima autoridad
para los cambios radicales que son indispensables y apremiantes.
Propuestas sobre cuestiones inaplazables
Antes de que sea demasiado tarde, es necesaria la acción y reforma
del Sistema de las Naciones Unidas. Miremos a los ojos de nuestros
descendientes, de los niños y niñas y de los más menesterosos y procedamos, con gran firmeza, a actuar frente a quienes, en la vorágine
de las irresponsables políticas económicas actuales, podrían conducir
a la humanidad a una situación inadmisible desde todos los puntos
de vista. Tanto el Papa Francisco como el Presidente Obama han alertado sobre los riesgos de la situación y perspectivas futuras, y han
urgido la adopción de medidas. Lo que hoy acontece a escala mundial
(escasas ayudas a Haití, Nepal, desatención a los refugiados, a los
inmigrantes, reducción de la ayuda al desarrollo, la amenaza nuclear,
la impunidad internacional en los tráficos de toda índole); las guerras
de Siria, de Yemen, de Somalia; la situación en Ucrania, la reacción
27
frente al llamado Estado Islámico, que requiere una contundente y
concertada acción a escala mundial, en lugar de las opacidades –ayudas a los terroristas por razones “intra-religiosas”– son realidades
absolutamente insostenibles. Por otra parte, unas Naciones Unidas
eficaces y “torres de vigía” hubieran permitido que la “primavera árabe” hubiera desembocado en situaciones muy distintas a las actuales.
Las Naciones Unidas han debatido y aprobado en diversas ocasiones
Estrategias internacionales para la reducción de desastres naturales
(1989, 1994, 1999, 2005, 2012…); se han utilizado como espacio de
estudio y discusión, pero las recomendaciones han caído siempre en
el saco roto de la sociedad de los “mercados”. Lo que debemos tener
en cuenta es que entre 2002 y 2011 se produjeron 4130 desastres
registrados, resultantes de riesgos naturales, en todo el mundo, en
los que fallecieron 1.117.527 personas.
El profesor Juan Antonio Carrillo, que fué un gran valedor del Derecho
Internacional y hoy sigue iluminando con su obra los caminos que
debemos recorrer sin demora, advirtió ya en 1998:
Hasta ahora los
pueblos estaban
silentes, pero
ahora pueden
hablar y van a
hacerlo. Se
avecinan cambios
radicales
“… es indispensable contribuir a la búsqueda de un orden internacional basado en la equidad, la solidaridad y la noción de comunidad
internacional. Estos propósitos, que recuerdan los expresados en el
artículo primero de la Carta de las Naciones Unidas, pueden parecer
ingenuos y utópicos. Pero constituyen la base de mi firme convicción
de que cada ser humano, cada comunidad humana, tiene la obligación
positiva de ser el guardián de su hermano en el mundo injusto, desbocado y convulso que nos ha tocado vivir. La realización histórica de
este ideal exige, como es obvio, la institucionalización de la comunidad internacional en su conjunto, esto es, el tránsito de un orden internacional basado en la dependencia de los Estados soberanos a un
orden de interdependencia, basado en el totus orbis de la comunidad
internacional”.
Está claro que no han faltado referentes. No han faltado lúcidas alertas, iniciativas, propuestas. Lo que sucede es que, hasta ahora, los
“pueblos” estaban silentes. Ahora pueden hablar. Y van a hacerlo. Se
avecinan cambios radicales.
Declaración Conjunta: emergencia social y ecológica
En el mes de julio de 2015 envié al Presidente Barack Obama una carta en la que expresaba mi convicción de que, especialmente en con-
28
certación con el Papa Francisco, podía desencadenar un rápido movimiento a escala mundial en favor de la celebración de una sesión
extraordinaria de la Asamblea General de las Naciones Unidas en la
que se adoptaran las medidas apropiadas para evitar alcanzar puntos
de no retorno, tanto en procesos medioambientales como sociales.
En la misma sesión se decidiría una “hoja de ruta” para, en el menor
tiempo posible, “refundar un multilateralismo democrático”, unas
Naciones Unidas que hicieran realidad el principio de la Carta “Nosotros, los pueblos”- mediante una Asamblea General que constaría de un 50% de representantes de Estados y un 50% de
representantes de instituciones de la sociedad civil, al tiempo que al
Consejo de Seguridad actual se añadiría un Consejo Socioeconómico
y un Consejo Medioambiental. No existiría veto pero sí voto ponderado. En cuestiones especializadas, se tendrían en cuenta el rigor científico. Así, en materia de medio ambiente se atendería al Panel
Intergubernamental contra el Cambio Climático (IPCC).
En estos momentos estamos procediendo, con varias instituciones de
gran prestigio, a elaborar una propuesta que catalice, mediante el
apoyo de la comunidad artística, de la comunidad científica, de la
comunidad docente y universitaria, y con un gran clamor popular, la
puesta en marcha de un Sistema de Naciones Unidas capaz de asegurar una gobernanza mundial a la altura de los desafíos actuales.
La Declaración Conjunta ha sido firmada por distintas personalida4
des y urge a unirse a todos lo que lo consideren oportuno “con el
fin de contribuir a la apremiante adopción de medidas relacionadas
con el medio ambiente, las desigualdades sociales y extrema pobreza y la eliminación de la amenaza nuclear y desarme para el desarrollo. Sería la única manera de lograr que no sólo se imprimiera a estas
soluciones la rapidez que es absolutamente imprescindible en estos
momentos sino la única forma de que quedara constancia de la necesidad imperativa de proceder a la refundación del Sistema de las
Naciones Unidas. De otro modo, corremos el riesgo de llegar tarde.
Corremos el riesgo de aparecer como una generación absolutamente
incapaz de hacer frente, en un momento crucial, a los grandes retos
globales.
Europa, sin unión política y económica, sin brújula, que tanto ha disfrutado históricamente de la acogida en otros países, rechaza ahora,
con una insolidaridad inadmisible, a los refugiados, a los inmigrantes,
habiendo disminuido drásticamente la ayuda al desarrollo y practicado una economía de sumisión absoluta a “los mercados”. La Europa
neoliberal es hoy, en lugar de símbolo de democracia y de iniciativas
imaginativas, espacio de confusión conceptual y política.
4 https://declaracionconjunta.wordpress.com/primeros-firmantes/
29
No cabe duda de que en estos momentos los problemas que se plantean a escala mundial, y muy especialmente aquellos que pueden conducir en breve a situaciones de no retorno, son muy diferentes de los
que existían cuando se fundaron las Naciones Unidas el 24 de octubre
de 1945. El número de Estados miembros se ha cuadruplicado y en
el escenario mundial han aparecido múltiples actores no estatales,
algunos terroristas, la mayoría pacifistas y con ansias de colaboración, que representan en conjunto un escenario totalmente distinto.
Es cierto que las Naciones Unidas han tenido, sin lugar a dudas, una
influencia importante para evitar nuevas guerras mundiales, pero
también lo es que, al debilitarlas y ceder la gobernación mundial a
otras entidades internacionales, la debacle actual, tanto ética como
social y política, requiere con rapidez, antes de que sea demasiado
tarde –me refiero nuevamente a los procesos irreversibles- a la apremiante refundación de un multilateralismo democrático eficiente.
Emigrantes y refugiados
Es imprescindible
que se adopten
medidas de
emergencia de
corto y medio
plazo para
asegurar una
vida digna de los
que huyen de la
violencia
La increíble reticencia con que en algunos países europeos se recibe
a los refugiados, contraviniendo el derecho de asilo, se une a la insolidaridad manifiesta que, al no permitir una vida mínimamente digna
en sus países de origen, fuerza a tantos seres humanos a intentar
alcanzar las “costas” de la abundancia. Por ello, de una parte, es
imprescindible adoptar medidas tajantes para evitar el racismo y la
xenofobia, ya que es extremadamente preocupante que en Dresde,
más de 20.000 ciudadanos, hayan exigido hace tan sólo tres meses
“deportaciones masivas inmediatas” de los refugiados. Y, también en
Suiza, la ultraderecha se ha convertido en la mayor fuerza política de
la Confederación, que aboga por la rápida reducción de inmigrantes
(con la excepción, claro está de los que van, sigilosamente, a depositar fondos en su inmenso vergel de cajas de caudales).
En este tema no pueden aceptarse paños calientes ni excusas. Todos
los seres humanos son iguales en dignidad. Dejemos, pues, de
hablar de la “sociedad del bienestar”, que no alberga más del 18-20
% de la humanidad, y procuremos que se ejerza plenamente la solidaridad que tanto bien hace a quien la recibe y, sobre todo, a quien
la practica.
Es imprescindible que ahora se adopten medidas de emergencia pero,
simultáneamente, tienen que ponerse en práctica las de hondo calado
y, en particular, las que representen un importante incremento de las
ayudas al desarrollo y la cooperación internacional, con el fin de asegurar una vida digna para todos en sus lugares de origen.
30
Educación, ciencia y conciencia
Es especialmente inaplazable una gran acción educativa, a todos los
niveles, para tomar conciencia de las responsabilidades actuales, para
pasar de súbditos a ciudadanos plenos, para anticiparse, ahora que la
tecnología digital ya lo permite, para lograr una total igualdad de
género. Esta debería de ser la gran misión a encomendar a las
Naciones Unidas, a través de la UNESCO, para que, tanto en las escuelas como en los parlamentos, en los consejos municipales y en los
gobiernos, se consiguiera que las personas fueran “educadas”, es
decir, “libres y responsables”, como establece el artículo primero de la
Constitución de la UNESCO. Educación para ser, educación para
aprender a ser y no a tener, como preconizan con tanta insistencia
informes, como los PISA, derivados de organizaciones estrictamente
económicas y comerciales. Hay que inspirarse en las reflexiones de
Paulo Freire y Edgar Morin, entre otros, que son las que afianzan la
autoestima, la creatividad, el pleno ejercicio de las facultades distintivas de la especie humana.
Educación para la democracia. Educación, en todos los grados, piedra
angular de la nueva era que se avecina. Educación para el pleno ejercicio de las facultades exclusivas y distintivas de la especie humana.
Cada ser humano único, capaz de crear, nuestra esperanza a escala
personal y colectiva.
Al filo exacto de las certezas e incertidumbres es donde la libertad, el
gran don de la especie humana, nos permite en cada momento inclinar sin presión alguna el fiel de la balanza. Cada ser humano único,
irrepetible, capaz de la inmensa e inexplicable desmesura de crear.
Incardinado en estructuras biológicas perfectas, temporales y putrescibles –lo sentí hace muchos años y lo repito con frecuencia– el ser
humano dispone, en contraste con sus limitaciones físicas, del espacio infinito del espíritu.
He aquí el gran dilema, la gran perplejidad de la existencia humana,
milagro quizás, pero misterio en cualquier caso: tenemos la facultad
de pensar, de imaginar, de inventar y de anticiparnos.
La consciencia nos permite ahondar progresivamente en el cómo
somos, de qué sustancias estamos compuestos y cómo funcionan en la
“salud” y en los desequilibrios (fisiopatología). Indagar, indagar sin cesar
para des-cubrir la realidad de todos los seres vivos; y del planeta que
habitamos; y del universo inacabable. Contemplar y reflexionar sobre el
cosmos, sobre las galaxias, sobre las dimensiones colosales y hacerlo
también sobre lo más pequeño, sobre los elementos que configuran en
último término la materia. Desde las estrellas más lejanas a los quarks,
esta curiosidad y ansia de nuevos conocimientos es incesante.
31
Ciencia y consciencia para, con rigor e intrepidez, encauzar las tendencias presentes, fraguar las bases para un futuro distinto a la altura
de la igual dignidad humana, al permitir a todos disponer de unos
medios de vida en los que puedan desplegar sin cortapisas las facultades que les caracterizan.
Saber para prever, prever para prevenir, es una máxima que debe
estar permanentemente en el punto de mira de la comunidad científica. La capacidad de anticipación, evitar puntos de no retorno en procesos potencialmente irreversibles, constituye, sin lugar a dudas, una
de las cuestiones fundamentales que los científicos deben poner en
práctica permanentemente.
Ya existen los
medios y los
rumbos. Pero no
la conciencia.
Pero no la
resolución
personal, la
voluntad, a todos
los niveles, de
actuar sin
demora, de
inventar el
mañana
Con frecuencia los científicos han estado en una actitud excesivamente reactiva en lugar de, procediendo con su propia iniciativa, actuar en
la vanguardia de la representación popular, ya que son muchos los
temas de la gobernación local, regional e internacional que requieren
profundos conocimientos que sólo los más avezados científicos pueden acometer y solucionar.
Es lógico que no sean los parlamentarios quienes deban abordar y
proponer soluciones a cuestiones de índole científica (por ejemplo
transgénicos, enfermedades que pueden derivar en pandemias, riesgos de los distintos tipos de fuentes energéticas, la recaptura del
anhídrido carbónico…). Nunca sometidos al poder pero, cuando
deben abordarse temas de esta índole, cerca del poder para que se
adopten las mejores soluciones para el bienestar personal, colectivo
y el entorno ecológico.
Como ya he reiterado, es necesaria una gran institución multilateral
que permita en cada momento que el saber se aplique con sabiduría
para la prevención, en una mirada prospectiva permanente. Las prioridades que deben abordarse de forma inaplazable requieren la más
estrecha cooperación pluridisciplinar.
Han sido los científicos quienes, progresivamente, han permitido la
comunicación rápida y a grandes distancias; los que han favorecido el
transporte de bienes y personas; los que han facilitado los medios
para luchar contra las pandemias que diezmaban en el pasado a los
habitantes de la Tierra…
Si hoy vivimos momentos fascinantes para el cambio de estas tendencias que desde el origen de los tiempos han reducido y anulado la
intervención personal, se debe en buena medida a la disponibilidad
de una tecnología de la comunicación y de la información que nos
permite tener, por primera vez en la historia, una conciencia global,
de tal modo que no sólo conocemos como viven y mueren quienes
32
habitan en lugares muy distantes de los nuestros sino que apreciamos más, sabedores de las precariedades ajenas, los bienes que nosotros disfrutamos.
Es la conciencia global la que despierta sentimientos de solidaridad,
de ayuda mutua, la que señala inequívocamente los derroteros que
debe seguir la ciencia en los caminos del mañana.
Por fin, ciencia y conciencia de la mano, para asegurar la sostenibilidad del planeta. Por fin, ciencia y conciencia unidas para evitar la utilización de los progresos científicos en favor de un pequeño grupo de
privilegiados que han sometido a su arbitrio al resto de los ciudadanos del mundo. Por, fin, ciencia y conciencia para la transición desde
una cultura de dominio, imposición y violencia a una cultura de diálogo, conciliación y paz. La gran inflexión, histórica, de la fuerza a la
palabra irá acompañada de este binomio inseparable de la ciencia y
la conciencia.
Por fin, “Nosotros, los pueblos”
Sólo “los pueblos” podrán llevar a cabo, si se movilizan adecuadamente, si dejan de ser espectadores impasibles y se convierten en actores
incansables de las transformaciones que tanto urgen, el esclarecimiento de horizontes hoy tan sombríos e iniciar una nueva era. Ha
quedado ya claro que sólo un multilateralismo democrático puede
ejercer con eficacia la gobernanza en un momento en que, como ha
dicho con tanta lucidez Amin Maalouf, “situaciones sin precedentes
requieren soluciones sin precedentes”.
James A. Paul, fundador de la NGO Working Group on the Security
Council, ha escrito en un artículo reciente sobre el 70 aniversario de
las Naciones Unidas que ha llegado el momento en que la humanidad
adopte medidas muy enérgicas y que, en lugar de esperar los desastres que se avecinarían por la ausencia de una sabia gobernación
mundial, los ciudadanos deben “pedir ahora un organismo efectivo y
fuerte a escala mundial, democrático y proactivo, que proteja el
medio ambiente, asegure el adecuado tratamiento de los conflictos y
mejore la situación del mundo en su conjunto”.
A esta Asamblea General se sometería el texto final de una
Declaración Universal de la Democracia, único contexto en que es
posible el pleno ejercicio de los derechos humanos, de la igual dignidad. Sería legar a las generaciones venideras un mundo en que las
horrendas y ensangrentadas imágenes de mujeres, niños y hombres
abandonados a su suerte no volvieran a repetirse. En que la habitabi33
lidad de la Tierra seguiría en condiciones aceptables para una vida
digna. En que la cooperación y no el enfrentamiento sería la norma.
Sería celebrar los setenta años con el inicio de la transición histórica
“si vis pacem, para bellum” a “si vis pacem, para verbum”.
La democracia es la solución. Sólo una democracia genuina en la que
todas las voces puedan ser escuchadas y atendidas, para que no suceda
como en la actualidad en la que los ciudadanos sólo son contados en
las urnas pero después no cuentan en la toma de decisiones. Por este
motivo procedimos a la redacción, junto con personas del relieve de
Karel Vasak, Juan Antonio Carrillo Salcedo, Mario Soares, Javier Pérez de
Cuéllar, Edgar Morin… de una Declaración Universal de la Democracia
por considerar que es el único contexto en el que es posible el pleno
ejercicio de los derechos humanos, de la igual dignidad de todos.
Ya existen los medios y los rumbos. Pero no la conciencia. Pero no la
resolución personal, la voluntad, a todos los niveles, de actuar sin
demora, de inventar el mañana.
José Martí dirigiéndose a los jóvenes de América Latina dijo, proféticamente, que “la solución está en crear”. Este es el gran mensaje que
hoy debemos enviar a escala mundial para hacer frente con diligencia
y eficacia a los grandes retos de nuestro tiempo.
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34
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http://fund-culturadepaz.org/DECLARACIONES%20RESOLUCIONES/Declaracion_de_Viena_
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Decenio Internacional de una cultura de paz y no violencia para los niños del mundo
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35
El cambio climático: propuestas desde
la sociedad civil tras la cumbre de París
Ferran Puig Vilar
Ingeniero Superior de Telecomunicaciones y comunicador científico
“Estamos excepcionalmente mal equipados para lidiar con lo que está ocurriendo”
Isabelle Stengers, epistemóloga (Stenger, 2015: 15)
El Acuerdo de Munich de 1938, por el que se permitió a Hitler la anexión de los Sudetes, fue celebrado entusiásticamente por la población, que recibió a Chamberlain y a Édouard Daladier con
algarabía tomándolos por los hacedores de la paz definitiva. Los protagonistas sospechaban que
no iba a ser así, pero la necesidad de algún solaz era tan grande, junto al pavoroso recuerdo de
la guerra anterior, que aquél tratado, que de hecho derrumbaba los muros de protección checoslovacos frente al avance alemán, fue recibido como una bendición. Chamberlain y Daladier todavía
estaban en el poder cuando se inició la segunda gran guerra en 1939. Éste último, al observar la
alegre reacción de la multitud, exclamó a su ayudante: Ah, estos idiotas!” (Sartre, 1945).
37
Pero Laurent Fabius y Christiana Figueres, hacedores principales del
Acuerdo de París, pero no estarán en su improbable desarrollo. En
efecto, ambos acaban de abandonar voluntariamente la United
Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC) (King,
2016). Sin duda alguna, ellos saben perfectamente que lo que se
vendió como un gran acuerdo, que todos necesitaban para volver a
sus países sin tener que esconderse, es un fracaso en toda regla. El
“efecto Francisco” (Maibach et al, 2015), con su reciente encíclica,
habrá tenido sin duda su influencia, pero el “efecto Obama” también.
Efectivamente, EE.UU ha conseguido todo lo que quería: poder seguir
emitiendo sin que nadie le tosa y, además, sin que nadie pueda pedir
nunca indemnización alguna por los daños y perjuicios a los países –o a las personas– que están, que estamos, causando nosotros
en los pueblos más vulnerables. Todo ello debido no a otra cosa que
al derroche de lujo del que ha venido gozando gran parte de la
población de los países occidentales desde hace casi 200 años gracias a los combustibles fósiles, por cierto no mencionados en el
Acuerdo de París. Al parecer, nada ni nadie es responsable de nada,
ni de nadie.
Lo que se
presentó como un
gran acuerdo en
la Cumbre de
París es un
fracaso en toda
regla
Tanto la señora Figueres como el primer ministro francés saben, y
sabían sin lugar a dudas, que a la composición de la atmósfera de
2005 le quedan como mínimo 0,6 ºC de aumento de la temperatura
media de la Tierra por realizarse, lo que se conoce como calentamiento “en la recámara” (in the pipeline). También sabían que si todas las
centrales térmicas a base de carbón dejaran de funcionar, como sería
lo deseable por lo menos a efectos de emisiones, la temperatura
aumentaría alrededor de 1 ºC en cuestión de semanas. Saben, además, que 2 ºC respecto a la referencia preindustrial son tan extremadamente peligrosos que, en realidad, no son 2 ºC, sino bastantes
más, porque ya la Tierra estaría emitiendo GHG por su cuenta debido
a los efectos de realimentación del sistema climático y además los
sumideros se saturarían como, de hecho, ya ha empezado a ocurrir.
Cosas de la visión sistémica no contemplada, por cierto, en los informes del IPCC.
Saben además que los valores de temperatura que se manejan en los
distintos observatorios no están referidos a la era preindustrial, sino
1
a la segunda mitad del siglo XX , y que entre esa referencia y la preindustrial hay que añadir como mínimo otros 0,3 ºC . De modo que, al
leer un dato de temperatura reciente, hay que sumarle, como mínimo
mínimo, (0,5+1+0,3)=1,8 ºC.
1 Los datos de la NASA, por ejemplo, están referidos al promedio 1951-1980
38
Estupor y vértigo
Cuando nuestros personajes observan los datos en bruto de la temperatura actual de los últimos meses, por ejemplo los de la NASA y se
encuentran con +0,87 ºC para el conjunto de 2015, con +1,06 ºC para
octubre de 2015 –dato que ya tenían a disposición– o con los 1,13 ºC
del mes de enero de 2016, una vez pasada la euforia del deseado
acuerdo sobre cualquier cosa, deben estar sufriendo mucho. Mucho,
porque, en estas circunstancias, reconocerse artífices de llevar al
mundo a acordar que no se superarán +2 ºC (en 2100, cuando parece
que el futuro desaparece) y de que se hará todo lo posible para que
sean sólo 1,5 ºC, debe dar mucho vértigo, producir una disonancia
cognitiva fundamental y una angustia íntima irresoluble. Porque el
resultado no es otra cosa que sufrimiento y muerte, mucho sufrimiento y mucha muerte en todo el mundo.
Tal vez por eso han renunciado. Yo tampoco lo podría soportar.
Como vértigo y estupor deben sentir ahora todos aquellos que, conocedores del problema y de su inmensidad y urgencia, siguen en puestos directivos o representativos, sabiendo que si hay alguna
posibilidad de salvar el clima del planeta eso requiere una reducción
de las emisiones (léase PIB, simplificadamente) que comience ahora
mismo, alcance el 10% en 2025, y ese 10% de reducción sea sostenido
cada año, cada uno de los años, hasta 2050, cuando deben ser ya
cero. Esto con la información disponible a diciembre 2015, porque
con los nuevos datos publicados en Nature en febrero 2016 la reducción necesaria es en realidad mucho mayor “de lo que nadie había
predicho hasta ahora”. Y ello porque, simplemente, no se habían
tomado en consideración los demás gases de efecto invernadero distintos del CO2. Y todo ello para tener una probabilidad de solo el 66%
de no superar este objetivo que, en realidad, sabemos extremadamente peligroso.
Vacaciones de realidad
Sabemos que cualquier período de vacaciones de la realidad suele saldarse con un coste, sobretodo si no se reacciona a tiempo. Coste creciente cuanto mayor haya sido el tiempo de ceguera o desatención, y
coste insoportable si uno no ha corregido la miopía temporal y las
consecuencias del asueto aparecen cuando todavía no se ha puesto
las gafas adecuadas. Si esta huida hacia adelante la realiza la humanidad entera durante casi medio siglo, y alcanza a todo el globo, cuando ya tenía la obligación de darse por enterada, desde los años
39
2
sesenta, de que eso iba a resultar en una catástrofe , es evidente que
las consecuencias van a ser de una severidad difícilmente imaginable.
Como tantos y tantas autores y autoras han venido anunciando y
siguen hoy ratificando con preocupación creciente, muchos ya con
profunda desesperación.
El primer aviso acerca de la insostenibilidad de la trayectoria humana
tuvo lugar, efectivamente, en la más prodigiosa década del conocimiento: los años sesenta. Fue entonces cuando comenzaron a desarrollarse las iniciativas ecológico-económicas que Alfred Lotka había
postulado en los años veinte, a través de Howard T. Odum, entre
otros. También alcanzó un grado de desarrollo importante la dinámica de sistemas, metodología científica contrarreduccionista que había
sido planteada indiciariamente por James Watt en el siglo XVIII y formulada matemáticamente por James Maxwell a finales del siglo XIX
(Puig Vilar, 2015).
El primer aviso
acerca de la
insostenibilidad
de la trayectoria
humana tuvo
lugar en los años
setenta
En este terreno, muy notablemente desarrollado en el control y la
estabilización de procesos industriales continuos (industria eléctrica,
química, siderúrgica, papel, etc.), el vienés Ludwig von Bertalanffy
había bautizado –a principios de los años cincuenta– como Teoría
General de Sistemas la aplicación de esa metodología a la biología en
general y a los sistemas ecológicos en particular, humanos incluidos,
que había iniciado ya en 1938.
En los años sesenta, un grupo del más alto nivel del Massachusetts
Institute of Technology (MIT) estableció un sistema de ecuaciones que
conjugaba las leyes de la física con el sistema económico mundial,
asociación de todo punto impensable para los economistas estándar
del momento –e incluso para los de ahora–. Esas ecuaciones, al ser no
lineales, no eran resolubles analíticamente (a mano, digamos). Podían
haber sido formuladas mucho antes, desde luego cuando el químico
Frederick Soddy sugirió su adecuación, también en los años veinte.
Pero no podían ser resueltas.
Sin embargo, la capacidad de computación comenzaba a alcanzar
niveles antes impensables, con capacidades de memoria y velocidades de proceso que permitían resolver ese tipo de ecuaciones de forma “numérica”, cosa hasta entonces inviable. Así nació el modelo
World3, un conjunto de ecuaciones matemáticas descriptivas de una
realidad: desarrollado por la escuela de negocios (!) del MIT, a iniciativa del Club de Roma, recientemente constituido, y financiado por la
Fundación Volkswagen. Los ingenieros del MIT desarrollaron incluso
un ordenador específico para la ocasión. Auténticos pioneros. Las
2 El presidente Lyndon B. Johnson advirtió al congreso de los EE.UU en 1965 de la peligrosa alteración de la composición atmosférica que ya se venía produciendo y que alteraría el clima tras el cambio de siglo.
40
conclusiones del proyecto fueron publicadas bajo el nombre de Los
límites del crecimiento (LLDC), libro del que se vendieron alrededor de
12 millones de ejemplares en todo el mundo y en diversos idiomas.
Este ejercicio de simulación arrojó unos resultados inquietantes, desde luego en oposición a la ilusión de crecimiento permanente que se
había instalado, y todavía perdura, en las mentes de los economistas
neoclásicos de Harvard, Chicago y demás templos del saber económico contemporáneo, de altura ilimitada pero alcance temporal reducido. En cambio Kenneth Boulding, presidente por entonces de la
American Economics Association, ya había señalado la necesidad de
emplear este método también en las ciencias sociales, señalando los
límites de la huella ecológica humana (la carga a la que la especie
humana somete al delicado sistema Tierra, creyendo que todo lo
aguantaría). Esta “huella ecológica” era la variable esencial de
LLDC –que no el PIB, como se había hecho creer. Boulding insistía en
distinguir entre economía cowboy y economía de “nave espacial”– lo
que de hecho equivale a considerar la tierra plana, con recursos infinitos, o esférica, con recursos limitados. Pronunció entonces su célebre frase: “Aquel que crea que un crecimiento exponencial puede
continuar hasta el infinito en un mundo finito es un loco, o bien un
economista.”
Pero, salvo algunos tímidos y efímeros intentos en la London School
of Economics, no tuvo éxito alguno. Bueno, alguno sí, pero fue violentamente interrumpido en sus empeños. El proyecto Cybersyn, encargado por Salvador Allende y liderado por el británico Stafford Beer,
consistió en un primer intento de emplear la dinámica de sistemas
desarrollada en el MIT para la gestión y el control del conjunto de la
economía chilena. Sala de control incluida en el mismísimo Palacio de
la Moneda, que fue inaugurada el 9 de septiembre de 1973, sólo dos
días antes del golpe de estado. Fue inmediatamente desmantelada
como nos refiere Eden Medina, una investigadora de la Indiana
University.
World3 había sido calibrado con la realidad econométrica desde 1900
a 1970, y su validez fue extendida hasta 2100. Sus resultados predecían un futuro muy preocupante para el caso de que no se interviniera
adecuadamente en el sistema económico a tiempo. Futuro, para
LLDC, era la segunda mitad de este siglo. Y a tiempo quería decir
intervenir antes de 1980.
LLDC anunciaba en su texto cuestiones que, en términos de dinámica
de sistemas, son bastante elementales. No se comprometía con los
aspectos cuantitativos de los resultados entre otros motivos porque,
quizás en su candidez sesentayochista, los autores creían inverosímil
que la humanidad no reaccionara a tiempo de evitar los peores esce41
narios, que ellos preveían iban a producirse de forma inequívoca de
3
no intervenir en el sistema de forma significativa y a tiempo . El birmano U Thant, por entonces Secretario General de Naciones Unidas,
lo manifestó claramente en el prólogo de la primera edición, con
fecha 1969: “no quedan más de diez años”.
Provisionalmente Sicco Mansholt, quien fuera a primeros de los setenta, el arquitecto de la política agraria común de los seis países de la
entonces Comunidad Económica Europea, entendió el mensaje, ¡abrazando incluso el decrecimiento! Pero lo olvidó tan pronto alcanzó la
presidencia de la Comisión.
LLDC también advertía del peligro de no atender a los retardos, esenciales en dinámica de sistemas que hacen que, en cuanto se perciben
los primeros síntomas de desarreglo, sea ya demasiado tarde para
reaccionar.
En 1980 la
humanidad
superó la huella
ecológica máxima
Y así, no ya sin hacer nada, sino negando la evidencia y aplastándola
con toda suerte de artillería contrainformativa desde sus inicios, llegó
1980. Fue ése el año en el cual, efectivamente y como había previsto
LLDC, la humanidad superó su “huella ecológica” máxima, como se ha
demostrado más de dos décadas después (Wackernagel et al, 2002).
Ese año fue punto de transición inapelable pero silencioso, rebasable
temporalmente pero con un coste inevitable posterior en forma de
restricciones, coste tanto mayor cuanto más intensa y duradera hubiera sido la “extralimitación”. Es decir, más pronto y más rápido el
4
“colapso”, efecto Séneca incluido si se insiste en mantenerla y no
enmendarla una vez alcanzado el máximo. En efecto: el escenario “no
hacer nada” (business as usual, o BAU) de LLDC conducía, de forma
inevitable, al “overshoot and collapse” (extralimitación y colapso).
Los autores originales no se comprometieron en los detalles temporales, por aquello de la prudencia científica. Pero el ordenador desde
luego había entregado unos resultados numéricos, que ellos publicaron en forma de gráfico cualitativo. Hace poco Ugo Bardi, catedrático
de química de la Universidad de Florencia, miembro del capítulo italiano del Club de Roma y líder ahora del grupo Energy Transition List,
calibró la escala temporal con mayor detalle. Y los resultados fueron
que el máximo de producción industrial por habitante se producía en
2015. Alrededor de 2020 la alimentación per cápita alcanzaba su
máximo. Y a partir de 2030 la población comienza a reducirse, básicamente por hambre. No cualquier reducción. Quinientos millones de
habitantes por década. ¿No es esto un colapso?
3 La doctora Mary Odum Logan, hija de Hod T. Odum, manifestó hace poco: “Mi padre nunca creyó que fuéramos
tan estúpidos” (196)
4 Efecto Séneca, bautizado por Ugo Bardi: el descenso es mucho más acusado que el ascenso
42
Credibilidad metodológica
Para evaluar la credibilidad de la dinámica de sistemas, y las aportaciones de la teoría de sistemas complejos a la comprensión de la realidad, no tiene por qué quedarse en los resultados de World3. Basta
con que active el freno de un coche moderno. El sistema ABS, computerizado él, no es concebible sin el concurso matemático esencial de
la dinámica de sistemas. Metodología de análisis y diseño de controladores que permite mantener la estabilidad de la red eléctrica; o posicionar un cabezal lector de un disco duro con la rapidez y exactitud
con que lo hace; la impresora, el tráfico, y el tráfico de Internet. La
estabilidad de una nave espacial despegando. El piloto automático.
Que el micro no se acople, etc. La disciplina conocida como automática, esa ciencia silenciosa.
Nada de todo eso existiría sin la dinámica de sistemas. Hasta hace
algunos años se la conocía por “cibernética”. Pero esta denominación
ha caído en desuso últimamente, e incluso ha mutado su significado.
Lo automático ya está tan en todas partes que parece una obviedad.
Pero nada de eso existiría si no se hubiera diseñado con ese equipo
intelectual de base. El libro “Los límites del crecimiento retomados”,
de Ugo Bardi, incide precisamente en la credibilidad del método aplicado a otros ámbitos distintos a la ingeniería, incluyendo las ciencias
sociales. Yo mismo he desarrollado una argumentación similar aquí.
De modo que negar su validez es una verdadera temeridad.
Negarlo todo
Hoy en día los economistas estándar siguen creyendo que aquel
modelo era erróneo, o incluso que nada de él se ha cumplido.
Muchos lo creen sinceramente, por mucho que la realidad, siempre
al acecho, insista en demostrar lo contrario. Y es que aquel trabajo
no sólo resultó ignorado, sino combatido por métodos legítimos y
no tan legítimos, consistentes estos últimos en campañas de desprestigio y la aplicación de técnicas de desinformación y contrainformación, que habían sido ensayadas con notable éxito en los años
cincuenta, para negar el daño del tabaquismo y que fueron después
perfeccionadas para atenuar, negar u ocultar las crecientes externa5
lidades negativas que iba produciendo el desarrollo industrial, algunas con consecuencias verdaderamente letales: importancia y causas
del agujero de ozono, mortalidad del amianto, origen de la lluvia ácida, tabaquismo pasivo… y hasta la utilidad del cinturón de seguridad
en los vehículos.
5 Consecuencias o subproductos indeseados de la actividad económica, que no son contabilizados internamente
como daños a compensar
43
El paroxismo del negacionismo organizado llegó a partir de mitad de
los años noventa, si no antes, –con la negación del cambio climáti6
co– cosa que, si evitamos los eufemismos y las prudencias retóricas
que ya vamos viendo contraproducentes, bien podemos decir que
equivale a un genocidio masivo. Esas son las consecuencias de los
negacionistas profesionales como Frederick Singer, paradigma
viviente de todos ellos, quien ya atacó en 1972 LLDC sin tiempo de
habérselo ni apenas leído y sigue hoy en día, a sus más de 90 años,
negando por todo el orbe la implicación de los combustibles fósiles
en el cambio climático.
El caso es que las distintas revisiones de World3, contrastadas con los
datos econométricos reales –tanto de los propios autores como de
otros organismos independientes– refuerzan la credibilidad del
modelo y de sus predicciones. Y lo hacen de una forma incluso sorprendente para sus propios desarrolladores y desde luego mucho
más que cualquier versión, por moderna que sea, de los modelos
(estáticos) de equilibrio general de uso regular y exclusivo en las instituciones internacionales, por muy dinámicos (y estocásticos) que
7
éstos parezcan . La última revisión exhaustiva fue publicada en agosto de 2014. Se está cumpliendo (Turner, 2014).
El negacionismo
económico es
desconocedor de
todo límite, bien
sea energético,
espacial o
tecnológico
Entretanto, y a pesar de que las sucesivas revisiones de LLDC iban ratificando sus previsiones en el escenario BAU, se iba consolidando un
nuevo negacionismo: el negacionismo económico, desconocedor de
todo límite bien sea energético, espacial o tecnológico (tecnología =
materia + información + energía). Esto había sido favorecido al hacer
desaparecer la tierra de la función de producción de la economía neoclásica, único factor limitante, e incorporar una “productividad total de
los factores”, o residuo de Solow, que quería representar las mejoras
tecnológicas que, aparente y localizadamente, se supone que producen una mejora en la eficiencia de los procesos. Estas mejoras no surgían del propio sistema, sino que consistían –consisten– en un maná
permanente, exógeno. Ah pero, en los años 2000, los economistas
ecológicos Robert Ayres y Benjamin Warr, seguidos por Antonio
García-Olivares, demostraron que, si este parámetro evoluciona
según el consumo energético entonces si, efectivamente, la función
de producción funciona objetivamente sin necesidad de ningún
8
maná. Claro, faltaba la fuente de alimentación, la batería .
6 Robert Brulle, de la Drexel University, ha cuantificado que se emplean al menos, sólo en los EE.UU., y sólo en
negación del cambio climático, alrededor de mil millones de dólares directos al año, sólo lo documentado y que
deja algún rastro inequívoco. En mi opinión esta cifra resulta excesivamente modesta, pues no cuenta con la
capacidad de presión de la publicidad a los medios, entre otras muchas formas de presión indirecta.
7 Los modelos DGSE son sólo un poco dinámicos, pues se les permite apartarse temporalmente, y sólo modestamente, de un supuesto equilibrio preestablecido – no como resultado del modelo. Además supone que todos
los actores son capaces de conocer todos los precios del presente y del futuro, entre otras inverosímiles hipótesis sin demostración.
8 Un paper de PNAS de 2015 muestra de una forma muy asequible este concepto de los combustibles fósiles
como batería del sistema (210)
44
Más allá de la influencia de algunas pulsiones acumulativas –como la
del capital– el imponente avance de la tecnología espacial en los
sesenta, y el de las tecnologías de la producción, la información y las
comunicaciones hasta la actualidad, han activado en toda la sociedad
un deslumbramiento respecto a la tecnología y una percepción ilusoria de todopoder. Esta iluminación cegadora ha desembocado, y sigue
desembocando, en una miopía que refuerza nuestra dificultad atávica
9
para percibir los fenómenos de evolución lenta y los exponenciales ,
además de nuestra demostrada incapacidad para comprender sensorialmente las dinámicas sistémicas contraintuitivas. Y a creer ingenuamente que “ya inventarán algo”.
Entretanto Karl William Kapp, Nicolas Georgescu Roegen, Howard T.
Odum, Hyman P. Minsky, Ernst F. Schumacher, los postkeynesianos,
la economía evolutiva y los pioneros de la economía ecológica encontraron cierto predicamento en sus orígenes, para ser silenciados miserablemente poco después, como si no estuvieran en lo cierto y sus
aportaciones no fueran dignas de consideración alguna. Los estudiantes de económicas desconocen incluso su mera existencia; se puede
obtener el título de “ciencias económicas” ignorándolos por completo.
Probablemente porque delimitarían, pondrían coto, desmentirían una
cosmovisión de crecimiento a toda costa, tal vez deseada sinceramente, pero de imposible realización. En el caso de la geología, el cénit
del petróleo crudo tuvo lugar en 2006 (Tverberg, 2012), el de todas
las variantes del petróleo en 2015, y el del carbón, presumiblemente,
aunque todavía a confirmar, también en 2015. En términos de energía
neta que es lo que, al cabo, cuenta, la que se obtiene del petróleo está
ya en franca disminución desde 2012.
Pasado los diez años de margen ofrecidos por World3 y rebasada la
huella máxima, William Catton publicó en 1980 Overshoot: The
Ecological Basis of Revolutionary Change, donde reivindicó a
10
Malthus , puntualizándolo, realizó una lectura de la historia en términos ecológicos y enlazó magistralmente, con un estilo didáctico y
divulgativo, los últimos avances en dinámica ecológica con la evolución humana y de sus sociedades. Dice Catton:
“Reconocer que el conflicto humano puede surgir sin villanía, de fuentes ecológicas, puede constituir un paso importante hacia la prevención de innecesarias escaladas de tensiones malinterpretadas”
(Goldsmith, 2002: 103).
9 Con el agravante perceptivo de que las funciones exponenciales son, en sus inicios, virtualmente lineales
10 El malthusianismo fue también demonizado por derechas e izquierdas, pero su (casi) único error fue no haber
anticipado el aumento de fertilidad agrícola mediante la aplicación masiva de combustibles fósiles, época que
está tocando a su fin.
45
El título de la obra, llamando a un “cambio revolucionario”, coincidió
con la victoria de Ronald Reagan. Los vencedores, impulsores decisivos de la contrarrevolución neoliberal que había iniciado Margaret
Thatcher en Gran Bretaña, propagaron que todo aquello no eran más
que sandeces. Todo ese conocimiento fue tildado de fraude científico,
perpetrado por algo parecido al KGB primero, y por el movimiento
ecologista después, acusado éste de quintacolumnista para derrocar
al capitalismo desde dentro. O de alucinaciones hippies, en el mejor
de los casos. Como fuere, ideas a combatir y a retirar de la circulación
como fuere. Pensadores procedentes del ámbito económico - incluso
neoclásico - que abogaban por la necesaria unidad de las ciencias ya
habían sido desactivados en pleno macartismo. Fue el caso de Otto
Neurath, originado en el Círculo de Viena (Reisch, 2005).
Una vez iniciada
la desconexión de
la realidad,
cualquier cosa
fuera de ella es
susceptible de ser
presentada como
alternativa viable
Una vez iniciada la desconexión de la realidad, cualquier cosa fuera
de ella es susceptible de ser presentada como alternativa viable. La
institucionalización de esta situación, que antes de la Ilustración había
representado la Iglesia, lleva a que cada individuo o grupo, por ejemplo en el zozobrado sector de la investigación científica, se sienta
autorizado a colocarse unas ojeras que le limitan el campo de visión,
en la creencia falaz de que la composición de estas ópticas acabará
conduciendo a algo parecido a la verdad final. Falaz por reduccionista
en demasía, al no definir adecuadamente los marcos de validez y no
contemplar las relaciones entre los contornos de esas entidades cognitivas independientes. En otros términos, el último libro de William
Catton, antes de fallecer hace pocos meses, titulado Bottleneck:
Humanity’s Impending Impasse”, responsabiliza a la división del trabajo de esta miopía agregada, y aprovecha para afear a los sociólogos
el hecho de haber desatendido olímpicamente el condicionante ecológico durante décadas.
Y así seguimos, con el agravante de ser gobernados por exégetas del
crecimiento atrapados en una competitividad sectorial e internacional, y unas instituciones que no ofrecen alternativas presentables.
Desde inicios de los ochenta hasta 2010, transcurrieron 30 años de
demasiado silencio. En el mundo anglosajón, singularmente en los
Estados Unidos, los proyectos de investigación académicos que aplicaban la ecología y la dinámica de sistemas a la ecología humana y
a los sistemas humanos y sociales, o al sistema Tierra, fueron desincentivados hasta virtualmente desaparecer. Incluso la ecología académica perdió su carácter sistémico a gran escala, para quedar
reducida al estudio de ecosistemas menores cuyo objeto de estudio
fueron subsistemas aislados, seres vivos siempre distintos a los
humanos, en todo caso siempre en estado de equilibrio o climax. La
“ecología teórica” es, todavía hoy, una asignatura cuatrimestral optativa en muchas facultades de biología.
46
Y es que, como recuerda Edward Goldsmith –ecólogo, filósofo y fundador de la revista The Ecologist –el criterio último de validación de la
verdad científica ha pasado a no ser otra cosa que la consistencia con
el paradigma social dominante (PSD):
“Un ejemplo perfecto es la creencia, prácticamente incuestionada entre
la comunidad científica, en el darwinismo, y actualmente en la tesis
neodarwinista, según la cual la evolución procede por selección natural a partir de variaciones aleatorias (o mutaciones genéticas para los
neodarwinistas) - un proceso mecánico muy rudo (la versión biológica
de la mano invisible de Adam Smith) que, de alguna manera, tiene la
misteriosa habilidad de transformar variaciones aleatorias (o mutaciones) en partes altamente integradas y perfectamente coordinadas de
la más sofisticada de las creaciones, la ecosfera.” (Goldsmith, 2002).
Esta necesidad de encajar con el PSD parecerá difícil de creer a
muchos científicos hard y tecnólogos varios. A mí mismo me ha costado mucho tiempo convencerme y asumirlo. Pero ya me he rendido
a la evidencia.
Pues esto es puro fundamentalismo, equivalente a la consideración de la
Biblia como árbitro último de la realidad como pretenden hacer las nada
desdeñables corrientes fundamentalistas cristianas dominionista y
reconstruccionista, tan influyentes ahora entre las élites filantrópicas USA.
De hecho, nos encontramos hoy en día en una dualidad de conocimiento equivalente a la que ocurrió durante casi 1.500 años, desde
que Aristarco de Samos estableció el sistema heliocéntrico pero,
influido por Platón, estaba íntimamente impedido de imaginar movimientos planetarios que no tuvieran un movimiento circular perfecto,
como lo es Dios (supongamos). Hasta que Copérnico lo hizo. Durante
ese tiempo circularon las más extravagantes representaciones del sistema solar, y la Tierra fue reducida al Santo Tabernáculo, plano él.
Entretanto, los exploradores se guiaban correctamente por lo menos
de forma aproximada, con unas cartas de navegación basadas en
movimientos circulares y esféricos, sí, pero en todo caso en el marco
de una Tierra redonda y en movimiento. Análogamente, hoy ciertas
teorías económico-religiosas aseguran que la economía puede funcionar como una máquina de movimiento perpetuo donde, si falta la
energía, ya le encontraremos sustituto con alguna otra cosa. Todo
ello una imposibilidad termodinámica y hasta metafísica.
El teórico más citado de este desastre intelectual, Milton Friedman,
11
Máster del Universo para algunos , aseguraba que estas cosas no
necesitan otra demostración que el hecho de que vayan funcionando.
11 Masters of the Universe: Hayek, Friedman, and the Birth of Neoliberal Politics (Stedman Jones, Daniel, 2012).
47
Estamos
gobernados por
exégetas del
crecimiento
atrapados en una
competitividad
sectorial e
internacional y
unas instituciones
que no ofrecen
alternativas
presentables
Este personaje lúgubre también había calificado de “estúpidas proyecciones” los resultados de LLDC. Pero nada dijo de los modelos de, por
ejemplo, William Nordhaus. Estos aseguraban en los años noventa
que, ya hoy, casi toda la energía sería nuclear. Y por supuesto, virtualmente ilimitada. Nordhaus es conocido precisamente por sus modelos
integrados económico-climáticos (IAMs, Integrated Assesment
Models). No hay forma de que funcionen, salvo para tunearlos jugando
con la tasa de descuento, la sensibilidad climática y otras astucias y juicios de valor enmascarados que se ocultan a la clase política y al público con el fin de que salga un “coste social del carbono”, a saber un
impuesto, que sea digerible por los poderes fósiles y asimilados. Lo
mismo que hace ahora Lord Nicholas Stern –hasta bien poco referencia
de algunos ecosocialistas, por lo menos los catalanes– quien asegura,
12
modelo PAGE mediante, que arreglar el desaguisado climático no
sólo sale muy bien de precio, sino que en realidad es una ganga. Pero
que, en 2016, también dice que estos modelos son muy engañosos.
Lo dice ahora desde la revista Nature, y desde su actual posición como
presidente de la British Academy. Por cierto que la revista Nature ha
lanzado recientemente un llamamiento a la interdisciplinariedad, que
incluya también las ciencias sociales, en un intento de superación de
las famosas “dos culturas”. Bueno, pues Eugene P. Odum, hermano de
Howard, ya había señalado en 1975 que la ecología era el enlace natural entre las ciencias naturales y las ciencias sociales.
Y así, vamos viendo que nuestro maletín intelectual tiene serias deficiencias, y muchos retardos.
Algo se está moviendo
En Europa esta silenciación también tuvo lugar, pero con menor activismo. Unos pocos grupos mantuvieron la llama, algunos en condiciones de cierta marginalidad.
Esta resistencia europea permitió, por ejemplo, los trabajos del belga
Ilya Prygogine, quien aplicó estas metodologías a los sistemas termodinámicos lejos del equilibrio. Y de Fritjof Capra quien, con The
Systems View of Life: A Unifying Vision, culminó en 2014 toda una
vida dedicada a la ciencia y su conexión con la filosofía. Tyler Volk, de
la New York University, Axel Kleidon, del Max-Planck-Institut für
Biogeochemie, el equipo liderado por Carlos de Castro y Margarita
Mediavilla, de la Universidad de Valladolid, junto a Iñigo Capellán,
entre no muchos otros, prosiguen esta línea, sorteando dificultades
administrativas.
12 Modelo IAM PAGE de la London School of Economics
48
Con todo, algo parece estar cambiando. En el último lustro se han
desarrollado los modelos HANDY, el WoLim de la Universidad de
Valladolid (Capellán-Pérez, 2015: 397-411), y el de una investigadora
independiente residente en Londres llamada Dolores García, entre
otros. Todos ellos predicen el colapso, unos antes de 2020, otros en
2030 a lo más tardar. A destacar el que ha asumido hace pocos meses
el gobierno británico, reivindicando la validez de LLDC –para estupefacción de los asistentes a la presentación– pero donde el colapso alimenticio ha sido demorado 10 años. Se considera ahora que la fecha
más probable del derrumbe anunciado será 2030 (Fernández Durán
y González Reyes, 2014). La “ecological econophysics” de Salvador
Pueyo, hasta hace poco en el extinto Institut de Català de Ciències del
Clima, entra con fuerza en este terreno interdisciplinar. Además,
Barcelona va a ser el centro de un proyecto europeo, de nombre
MEDEAS (acrónimo de “Modelizando la transición energética renovable en Europa” en inglés), liderado por Jordi Solé i Ollé y con importante implicación del Institut de Ciències del Mar (CSIC), que realizará
trabajos de modelización energética basados en dinámica de sistemas. Como vemos, y seguiremos viendo, las Españas, y otros países
mediterráneos, son los nuevos pioneros en estos campos.
El modelo HANDY (Human And Nature DYnamics) cuyos resultados
fueron publicados formalmente en 2014, fue desarrollado por la
Escuela de Políticas Públicas junto al Departamento de Matemáticas
de la Universidad de Maryland. Demuestra que, para poder gestionar
el colapso, es preciso reducir el consumo energético y material a niveles mínimos y, además, reducir drásticamente la desigualdad. Si, y
sólo si, se hacen ambas cosas a la vez hay alguna posibilidad de gestión y supervivencia: no vale con solo una.
En los escenarios que mejor reflejan la realidad actual los autores aseguran que el colapso es difícil de evitar, pues se da la misma estratificación social y sobreactuación de las élites que explica el colapso de
sociedades anteriores, por ejemplo los Mayas –lo que es consistente
con los hallazgos de Peter Turchin– (ver más adelante). Aun cuando
el ritmo de agotamiento de los recursos fuera óptimo, y las élites fueran pocas:
“Las élites acaban consumiendo demasiado, lo que resulta en hambrunas generalizadas entre los commoners que conducen al colapso
social … Este colapso ‘tipo L’ es debido a hambrunas inducidas por la
desigualdad, que provocan una pérdida de trabajadores previa al
colapso de la propia naturaleza … el consumo de las élites sigue creciendo hasta que colapsa toda la sociedad” (Capellán Perez et al 2014).
49
Por su parte Ramón Fernández Durán y Luis González Reyes, en su
magna obra de 2015, La espiral de la energía, denominan “bifurcación de quiebra” a este punto, que también sitúan en 2030 como
fecha más probable, reconociendo no obstante que el descenso se ha
iniciado ya. Ciertamente, el PIB mundial disminuyó alrededor de un 5%
en 2015.
Más movimientos. El neodarwinismo, tan caro a la economía neoclásica como justificación de su cosmovisión individualista y competitiva,
está siendo de nuevo seriamente cuestionado en favor, una vez más,
de visiones más holísticas a la vez que compatibles con los principios
físicos básicos de los sistemas disipativos lejos del equilibrio. La comprobación de las regularidades históricas a partir de la cliodinámica de
Peter Turchin, aun cuando tiene mucho camino por delante, resulta ya
inequívoca, como innegable es la situación actual de pre-colapso.
En efecto, Peter Turchin, al matematizar a Malthus y Marx (a la vez) y
aplicar la teoría de sistemas –resultados que son debatidos, entre otros
foros, en el grupo “Cultural Evolution” por él promovido, y que cuenta
actualmente con centenares de miembros– encuentra sorprendentes
regularidades en las evoluciones de multitud de civilizaciones anteriores, derrumbes incluidos (Turchin y Nefedov 2009: 313-314). Ugo
Bardi, y la economista de gestión del riesgo Gail Tverberg asumen
estos resultados.
La ecología está
recuperando su
visión sistémica y
holística
Por su parte, la ecología parece comenzar a recuperar su visión sistémica, holística (irónicamente la denominan “nueva ecología”, cuando
en realidad es la original) y a (re)incorporar a la especie humana como
sujeta también a sus leyes.
Desde ópticas más conceptuales y cualitativas, equipadas ya con este
maletín intelectual suficientemente contrastado en sus principios
básicos, otros pioneros como Joseph Tainter de la Utah State
University con su ya clásico The Collapse of Complex Societies, David
Korowitz de la Foundation for the Economics of Sustainability
(Roddier, 2012 :31), el astrofísico de la NASA François Roddier y la
propia Gail Tverberg han ensamblado este conocimiento y han venido
señalando con insistencia y urgencia creciente la proximidad del
“colapso” civilizatorio.
Entendido éste no sólo como la manifestación visible de los límites
sino también, en términos de Winston Churchill, como la entrada definitiva en “la era de las consecuencias” de haberlos superado hace ya
demasiado tiempo, de no haber hecho caso de las advertencias y de
haber pospuesto las respuestas, como en Múnich 1938. Ahora consisten en una disminución, probablemente acelerada, de la disponibilidad de energía neta para el sostenimiento del sistema económico
50
mundial al reducirse la “tasa de retorno energética” (TRE) – predicha
13
por Howard T. Odum en 1971 (fallo de la batería) (Schramski, 2015)–
por una parte, y las consecuencias e impactos crecientes de un exceso de residuos generados por el sistema (fallo de los desagües) por
otra. Su manifestación global más grave es el cambio climático primero y el cambio climático desbocado después, comenzando este último
en 2050 como muy tarde, best case scenario!, cuando precisamente
el Acuerdo de París señala que hay que comenzar a pensar en emisiones netas cero. Todo ello manifestándose frente a nosotros en una
sucesión de recesiones económicas separadas por períodos de cierta
estabilidad cada vez más breves (Capellán-Pérez, 2015), y fenómenos
meteorológicos extremos cada vez más intensos y frecuentes, de forma que el siguiente llega cuando no se han podido normalizar los
efectos del anterior. Y todo ello, ahora, con una disponibilidad menguante de energía para hacer frente a estas situaciones.
Desequiparse y reequiparse
Haber llegado hasta este punto al tiempo que nos íbamos creyendo
dioses (“homo colossus”, al decir de William Catton) capaces de desafiar
a la naturaleza con el ánimo de dominarla para nuestro beneficio y
hedonismo incesante resulta bastante increíble. Sin duda los historiadores del futuro, si los hay, tendrán ahí materia de profundo estudio.
Esperemos que no les falten datos.
En este apartado revisaremos someramente los errores más básicos
que, originados cuando los límites quedaban todavía lejos –y así su
influencia era discernible pero difícilmente detectable– han sido asumidos como certezas válidas en cualquier situación, incluida la de la
extralimitación en curso. Aun cuando, independientemente incluso
de la ideología de base que reflejan, su marco de validez haya quedado ya ampliamente rebasado, al igual que ocurre con las leyes de
Newton una vez las velocidades de los cuerpos no son despreciables
respecto a la de la luz.
Uno de los conceptos peor comprendidos por la mayoría de la población es el de energía. No es éste es el lugar para extenderse al respecto, pero baste darse cuenta de la correlación casi total entre la
actividad económica mundial y el consumo energético. No disponemos de una relación causal directa, tipo E=mc2. ¿O si? Timothy
13 Efectivamente, LLDC señalaba como mecanismo de colapso la disminución acelerada de la “fracción de capital
orientada a la obtención de recursos”. Graham Turner ha mostrado cómo este valor es asimilable a la Tasa de
Retorno Energética, a saber, la cantidad creciente de energía necesaria para obtener la misma cantidad de energía de un recurso energético, que resulta ser creciente. Por la ley de rendimientos decrecientes, en definitiva,
provocados por la inevitable geología en el caso fósil y por el elevado coste de las alternativas energéticas, reflejo de su baja TRE.
51
Garrett, de la Universidad de Utah, ha encontrado una constante entre
la riqueza generada y la energía, que publicó en la revista académica
Climatic Change: por cada dólar de 1990 se emplean 9,7 ± 0,3 mW
(Garrett, 2009: 437-455).
Para aquellos que crean que la energía nuclear de fisión tiene algún
papel que jugar tienen que tener en cuenta, que, para cubrir las necesidades actuales, el parque nuclear debería multiplicarse por un factor
entre 25 y 50. También la necesidad de uranio, cuya producción está
llegando a su cénit si no lo ha alcanzado ya. Sólo entregan energía
neta a partir de unos 30 años después de su construcción. Los reactores de la generación n, que aprovechan los residuos de la generación n-1, o los de torio, parecen condenados a los mismos
aplazamientos indefinidos que los de fusión, última esperanza prometeica. Si quiere conocer la problemática de la fusión nuclear y por
qué no despega, vea la referencia (Lidsky, 1983), que no ha perdido
vigencia.
¿Eficiencia? ¿Desacoplo? ¿Desmaterialización?
Las especies
tienden a utilizar
toda la energía
que tienen a
disposición, de
modo que la
eficiencia no es
ninguna panacea
El recurso a la eficiencia energética es, junto a la energía nuclear, lo
más citado por economistas y algunos tecnólogos como respuesta a
la crisis energética originada por el cénit de la velocidad de extracción
de los recursos y por los rendimientos decrecientes. Sin embargo, es
muy posible que la eficiencia técnica global sea ya muy cercana al
máximo permitido por la segunda ley de la termodinámica, dado que
la necesidad de eficiencia económica, aun cuando no es en absoluto
un concepto equivalente, si empuja en la misma dirección.
Por otra parte, a menudo se olvida que, en condiciones de libertad
económica y de consumo, la eficiencia energética activa una paradoja
de orden social según la cual, a mayor eficiencia en los procesos,
mayor consumo energético global. Esta situación ya fue descrita a
finales del siglo XIX, y se la conoce como la “paradoja de Jevons”
(Jevons, 1865). Es consistente con el principio de “principio de máxima potencia” de Howard T. Odum según la cual las especies tienden
a utilizar toda la energía que tienen a disposición.
De modo que la eficiencia no es ninguna panacea, por lo menos a
efectos de lo que nos ocupa. Y, desde luego, no lo es en términos del
sistema social vigente.
52
La última ocurrencia de la economía mainstream y sus portavoces, el
“desacoplo” entre la actividad económica y la energía, pasará a la historia de esta disciplina como la última falacia sobre la que intentó apoyarse un edificio intelectual en pleno derrumbe según sus más
14
fervientes voceros (Allan Greenspan , sin ir más lejos) para mantener,
sólo unos pocos días más, una legitimidad que ya venía cuestionándose.
El desacoplo relativo no es más que la eficiencia energética. Salvo que
se desacople en un lugar para reacoplar en otro, alejando así el problema como se ha hecho en los últimos tiempos con China como
paradigma.
El desacoplo absoluto, por su parte, supone que se puede aumentar
la actividad económica al tiempo que se reduce el consumo energético. Pues bien: nada de eso es posible, pues detrás de toda actividad
económica hay movimiento, imposible sin energía. Una mirada corta
podría dar a entender que ciertas actividades, en servicios o en tráfico
de información, son inmateriales, pero no lo son. Siempre hay detrás
(antes, mejor dicho) algún movimiento, algún producto que se
emplea en cuya fabricación y puesta a disposición se ha consumido
energía, algún transporte, por ejemplo de los propios trabajadores,
que desde luego consume energía.
En cuanto a la información digital, supuestamente de coste marginal
cero al decir de Jeremy Rifkin, piense usted en la cantidad de toneladas que hay que movilizar para extraer de la corteza terrestre cada
uno de los elementos de la tabla periódica (un PC contiene la gran
mayoría de ellos). Y sepa que ha sido estimado que la red informática
mundial consume alrededor del 10% de la energía total empleada por
la humanidad.
Finalmente, una vez más y como no podía ser de otro modo, estos
intentos de violación de las leyes físicas se han demostrado falsos,
incluso en términos de desacoplo relativo. Resulta que el paper más
citado al respecto contenía, vaya por Dios, algunos errores. Una vez
corregidos, el mágico desacoplo se esfuma.
De esta inaudita falacia del desacoplo, imposible a nivel global, junto
a creer indebidamente que cualquier fuente de energía tiene las mismas cualidades, siquiera en términos de densidad energética, nace el
nuevo oxímoron del “crecimiento verde”. Que es lo que los acuerdos
de Paris intentan promover, una vez más contra la realidad.
14 Por cierto, compañero de reflexiones y amante de Ayn Rand, la filósofa del egoísmo sin límites.
53
El correlato de estos errores, atribuibles por lo demás a la excesiva
segmentación de los saberes unida a la dinámica del capital, desemboca en una deseada “desmaterialización” de la actividad económica.
Pues salvo que acabemos comerciando hasta con las emociones, esto
es de nuevo una imposibilidad termodinámica. Si suponemos que
todos los sistemas informáticos del mundo son eternos y que nunca
requerirán mantenimiento alguno aún podríamos estar en una situación cercana a la pretendida si todos los intercambios fueran electró15
nicos . Pero entonces sólo podríamos intercambiar información.
¡Precisamente lo primero que habría que desmercantilizar!
De hecho la economía es una red, un sistema complejo interconectado, en el cual, precisamente por primar la eficiencia, a corto plazo, se
tiende a minimizar las redundancias y a tensar la cuerda al máximo.
16
Es este el motivo por el cual la resiliencia del sistema económico global, y desde luego del financiero que lo controla, es muy reducida. No
hace falta acudir a los recientes desarrollos en teoría de redes. Nos lo
advirtió nada menos que en 1863 el alemán Justus Liebig, en su “ley
del mínimo”: la estabilidad depende del eslabón más frágil. Hoy, este
mínimo parece residir en el componente energético.
El mayor error en
el terreno
económico
consiste en la
exclusión de la
mayor parte del
daño ecológico en
los precios del
mercado.
Con todo, el mayor error, o por lo menos el más próximo e intuitivo
en el terreno económico en términos neoclásicos, consiste en la
exclusión de la mayor parte del daño ecológico en los precios de mercado. Es decir, se ignoran las denominadas “externalidades” negativas: el coste de la reparación del daño no está presente en los precios
de mercado. Es lógico –racional, dicen– que el capital tienda a rehuir
17
los impuestos pigouvianos . No sólo es que no le gusten los impuestos en general. Es que, si esos costes fueran incluidos en los precios
de venta, un estudio reciente de Naciones Unidas asegura que apenas
quedarían empresas productivas rentables en el mundo. No hay milagros. Por lo demás, aplicar un impuesto que supuestamente repare el
daño –lo económicamente “racional”– no tiene demasiado sentido si
el daño finalmente no es reparado. Mucho menos cuando no es reparable debido, por ejemplo, a la irreversibilidad del proceso en cuestión. Es el caso, precisamente, del cambio climático, pero no sólo.
Algunos han llamado a este efecto “el pie” o “la patada invisible”, por
contraposición a la mano invisible de Adam Smith.
15 También parece que la replicación de un fichero no requiera ni materia ni energía. Ciertamente, muy poca en
términos marginales. Pero no cero.
16 Resiliencia es la capacidad de un sistema de mantener sus funciones básicas frente a las perturbaciones.
17 Los impuestos medioambientales, descritos por primera vez por Arthur Cecil Pigou en 1920, son la base de la
economía “medioambiental” neoclásica actual
54
Por todo esto es tan decepcionante que partidos genuinamente de
izquierdas, conocedores de esta problemática al más alto nivel,
empleen economistas, que deben estar informados, ejerciendo de
desinformadores. Es lamentable que algunos profesores aseguren
que las “soluciones” a un problema “irreversible” como el cambio climático son “fáciles de ver”, bastando con sustituir la energía fósil por
renovable. Afortunadamente, entre los movimientos esperanzadores
detectados en este ala del espectro político encontramos al ingeniero
Manuel Casal Lodeiro, editor de la publicación 15/15\15 con su
reciente libro A esquerda ante o colapso da civilización industrial”, o
al antropólogo social, profesor de la Universidad Autónoma de
Madrid, Emilio Santiago Muiño con su más reciente todavía Rutas sin
mapa.
Nada de todo esto formaba parte del equipo intelectual, no ya de los
delegados presentes en París, sino ni tan sólo de muchos de los científicos que deambulaban, no obstante, con gran circunspección y preocupación por el recinto, mientras eran bombardeados con tuits y
otras astucias orientadas a adormecer su combatividad, baja ya por
naturaleza. Los más tranquilos, hasta cierto punto, debían ser los del
grupo de trabajo III del IPCC, relativo a las posibilidades de mitigación
del cambio climático, dominado abrumadoramente por economistas
neoclásicos occidentales. Porque ellos, a base de descontar el futuro,
acaban siempre sintonizando con la dosis adecuada de sedante.
Recordemos no obstante las palabras no desmentidas de Kevin
Anderson y Alice Bows, del Tyndall Centre for Climate Change
Research de la Universidad de Manchester, quienes, tras denunciar el
abismo entre la ciencia del cambio climático y la hegemonía del economicismo, señalaban en 2012:
“Fuera de micrófono y a pesar de las concesiones al ‘crecimiento verde’ pocos, o ningún científico que trabaje en cambio climático, estaría
en desacuerdo con el amplio alcance de esta conclusión [que los compromisos de reducción de emisiones son incompatibles con el crecimiento económico]. El elefante en la habitación permanece impasible,
mientras la aquiescencia colectiva y la disonancia cognitiva bloquean
a todo aquél que se atreva a plantear las preguntas difíciles.” [corchetes añadidos]
Insiste Anderson en 2015 en relación a la dualidad de los científicos
del clima:
“Ocurre simplemente que nosotros los científicos no estamos preparados para aceptar las revolucionarias implicaciones de nuestros
propios hallazgos, e incluso cuando lo conseguimos somos reticentes
55
a proclamar estos pensamientos abiertamente. En cambio, mi longeva
implicación con muchos colegas científicos hace que no tenga ninguna duda de que, aun cuando trabajan con diligencia, muchos eligen
al final censurar su propia investigación.” [énfasis añadido]
Para no apartarse demasiado del PSD, y no incurrir por tanto en costes
personales excesivos. Estas ausencias conceptuales llevan a algunos,
multimillonarios incluidos, a creer en milagros, por lo menos energéticos. Pero no hay milagros, y todo lo que se puede hacer es aumentar
en al menos un orden de magnitud el crecimiento anual de las energías renovables, a ver si con un despliegue masivo las economías de
escala consiguen alguna mejora de la TRE, al tiempo que adquirimos
experiencia práctica en los grandes números y evaluamos sus límites
de forma práctica. Que los tienen. Repito: no hay milagros. La energía
neta a disposición de la sociedad está siendo ya menguante, y no está
en absoluto descartado que pueda descender de forma brusca o muy
brusca a corto plazo. Más cierto parece que, dado el carácter esencial
y previo de la energía, su cénit lleva a que se sincronicen los cénit de
todos los productos.
La energía neta a
disposición de la
sociedad puede
descender de
forma muy
brusca a corto
plazo
Más argucias
Hay cosas también inauditas que, de tanto emplearlas o de simplemente darlas por supuestas parecen verdades absolutas en según
qué imaginarios, desde luego en el marco del PSD. Y éstas si estaban
en el maletín intelectual de los políticos reunidos en París, e incluso
en el de algunos, no todos afortunadamente, de los movimientos ecologistas participantes.
Por ejemplo, el empleo del análisis coste-beneficio, benigna denominación para reducir todas las cosas a una valoración exclusivamente
económica, medio ambiente y vida de las personas incluido: la importancia de la vida se mide en términos del PIB/habitante del país en
cuestión, lo que favorece a las sociedades ricas y autoriza la muerte
de diez indios, digamos, por cada estadounidense.
Por ejemplo, extendiendo el concepto de tasa de descuento del futuro
a muy largo plazo, en todo caso mucho más allá de la vida de una persona (y decidiendo por ella sus preferencias temporales). Esto lleva la
ética y la preocupación intergeneracional a un terreno fuertemente
regresivo, para si y para sus descendientes, de todo punto contrario
a algo tan básico como el instinto humano de cuidado de la prole y
de preservación de la especie, y favorecedor de un egoísmo temporal
a todas luces incompatible, siquiera en este aspecto, con la propia
naturaleza humana.
56
Por ejemplo, empleando silenciosamente, casi secretamente, en los
modelos integrados económico-climáticos, los “pesos Negishi”, que
eliminan de los resultados que dan lugar a políticas posibles aquellos
que alteran la ordinalidad en la distribución de la renta debido a la
política climática que de ellos resultaría. Aún en el caso, que lo es, de
que el clima saliera más beneficiado.
Dado que el prejuicio del productivismo y también el del crecimiento
resulta irrenunciable en el PSD, había que darle un color más vendible
que el del carbón. Este “crecimiento verde”, hermano del “desacoplo”,
está siendo abandonado incluso por los economistas medioambientales (que no ecológicos) más responsables, aun siendo éstos supuestamente más proclives a abrazarlo por no dejar de apoyarse en el
marco de referencia neoclásico (Antalab y Van Den Bergh, 2016: 165177).
Es cierto que la coincidencia entre beneficio económico y cuidado
medioambiental puede darse momentáneamente en un espacio y un
tiempo concretos, pero de ninguna forma son generalizables y muy
pocas son duraderas. La falacia de composición de Keynes, y los rendimientos decrecientes, señalados por David Ricardo ya en el siglo
XVIII y nunca desmentidos a nivel global, operan inexorablemente,
convirtiendo el optimismo tecnológico, tarde o temprano, en realismo
pragmático. Y es que la sostenibilidad no se puede comprar. Sólo
depende de las leyes de la física, y éstas no responden al componente
emocional, desiderativo.
Otras respuestas basadas en la ingeniería tales como estructuraciones “de la cuna a la cuna”, “ecología industrial”, “economía circular” o
incluso capitalismos “naturales”, si bien pueden ofrecer cierto solaz
puntualmente, acaban chocando contra la realidad sistémica aunque
puedan presentar escenarios de “gana-gana” de forma localizada aquí
o allá, sólo durante cierto tiempo.
Ciencias lúgubres, y grotescas
En el terreno climático he podido fundamentar y demostrar, creo que
de forma convincente en base a elementos de sociología de la ciencia
que, tanto el método científico inherentemente (y necesariamente)
conservador como, especialmente, el propio proceso de avance de la
ciencia, el entorno cultural en el que está inserto y la dinámica que
introduce la necesidad del “consenso” científico en el seno del IPCC
provocan, inexorablemente, una desviación de los resultados hacia la
moderación, lo que ha sido denominado “errar por el lado menos dramático” (Brysse et al, 2013: 327-337). Este proceso, muy visible en el
57
contraste entre realidad y predicciones climáticas, podría ser extensible a muchas otras ramas del saber.
No siempre es un error, pues más a menudo es una forma de autocensura que ha llegado a inquietar tanto a la comunidad científica
como para preguntarse, en la última reunión de la American
Geophysical Union, si no será que están fallándole a la humanidad .
No hay más que buscar “climate change worse than expected” en
Google para darse cuenta de la gran cantidad de variables bien sea en
términos de emisiones, de temperatura, del nivel del mar, de impacto
en la biosfera y las cosechas, incluso de las posibilidades de las energías renovables para la mitigación, etc., que, cuando se contrastan las
18
predicciones con la realidad medible, o aparecen nuevos trabajos,
ésta acaba superando siempre los peores escenarios planteados. A
esta moderación intrínseca al método en las ciencias “duras” y a esta
contención de origen político social se añade la influencia del negacionismo organizado. Éste se filtra incluso en el sistema científico. Y
sobretodo con la intervención de los economistas, cuando son los
mainstream, que en el IPCC son casi todos los presentes. Esto produce una distorsión significativa, en ocasiones grotesca.
El negacionismo
organizado es la
mayor
excrecencia del
capital y no va a
desaparecer
mientras sea
rentable
Porque grotesco es dar por buenos escenarios de consumo de carbón
en 2100 superiores en casi tres veces a las reservas mundiales (por lo
demás no todas ellas extraíbles económicamente precisamente por la
excesiva cantidad de energía que se requeriría para su explotación).
O imaginar desarrollos tecnológicos futuros como la generación de
electricidad mediante biomasa, con captura del dióxido de carbono
(BECCS, por sus siglas en inglés) –emisiones negativas, la esperanza
última de los tecnócratas– cuya potencialidad para retirar CO2 de la
atmósfera está por demostrar todavía (Smith et al 2015). Es más: lo
que en realidad se demuestra es que su generalización es a todas
luces impensable.
Y es que la tecnología no aparece cuando se la necesita. Por otra parte, según nos advierte uno de los mejores especialistas mundiales en
cuestiones energéticas, Antonio Turiel:
“La innovación en energía es ya mucho más limitada que en otras áreas, posiblemente porque los límites de la termodinámica son bastante
estrictos. No ha habido grandes cambios en el mecanismo central para
producir electricidad en más de un siglo”.
Es preciso asumir lo que incluso los proponentes del “capitalismo
natural”, (sólo levemente) críticos con el denominado “ecomodernismo” pero que otorgan al capitalismo la única vía posible y posibilistas
18 Como paradigma, el hecho de que cada nuevo informe del IPCC va presentando datos peores que el anterior
58
como Paul Hawken y los Lovins manifiestan, por lo menos verbalmente: aunque todas las empresas del mundo pudieran –que no pueden,
esencialmente– emplear las mejores prácticas medioambientales,
reciclado incluido, el mundo seguiría dirigiéndose hacia la total degradación y el colapso. El complemento a esta afirmación en el terreno
mediamblental lo encontramos en el ecologismo realista del australiano Samuel Alexander, de la Universidad de Melbourne y del Post
Carbon Pathways Project: aun cuando todas las personas del mundo
vivieran en comunidades diseñadas según los mejores principios ecológicos, el resultado seguiría siendo insostenible. Hasta este punto
hemos llegado.
Después de la Cumbre de París
¡Y el negacionismo sigue afirmando que somos alarmistas! Por cierto
que algunos creen que la conferencia de París habrá servido para desactivar al negacionismo organizado. Vana ilusión. Es posible que tenga
menos éxito a partir de ahora. Pero el negacionismo organizado es la
mayor excrecencia del capital (en el sentido marxista del término), y
no va a desaparecer mientras sea rentable.
O sea, mientras haya capitalismo, o por lo menos esta versión destructiva del mismo, destructiva de los sistemas de soporte de la vida
que ha alcanzado su máxima aceleración en las últimas décadas. Y en
condiciones de no crecimiento, y por tanto de no poder generar excedente aumentando la energía en los procesos, Giorgos Kallis, del
Institut de Ciència i Tecnologia Ambientals de la Universidad
Autónoma de Barcelona, nos advierte de que el capitalismo residual
adquiere necesariamente su faz más letal. En efecto: sólo queda ya el
medio ambiente y las personas para la extracción de valor.
Vivir en un entorno meramente reduccionista que toma todas las falacias mencionadas más arriba por verdades, o como mínimo objetivos
a los que aproximarse, sin darse cuenta de su imposibilidad –e incluso las institucionaliza– es más que peligroso. Entre otras cosas porque convierte a la democracia en irrelevante, al fallar la necesaria
exactitud en su imprescindible lazo de realimentación informativo.
Con el ánimo de encontrar algún aspecto positivo, o por lo menos útil,
de la conferencia de París, podemos acudir al intento de homogeneización y estandarización de los métodos de medida e información de
las emisiones de los distintos países, de sus fuentes y sumideros.
Josep Xercavins, de la Universitat Politècnica de Catalunya, señala que
esto va a servir simplemente para que, en el futuro, veamos con
mayor exactitud cómo nos seguimos dirigiendo hacia el desastre más
absoluto, entendido éste como un calentamiento de cuatro a seis gra59
dos más. Recordemos que los compromisos actuales, se dice, dirigen
el mundo a +3,7 ºC en 2100, pero recordemos las advertencias descritas al principio de este texto. Y señalemos que, contra la (aparente)
creencia de los negociadores, el hecho de ir efectuando revisiones
periódicas no tiene un efecto de mejora de los esfuerzos sino que, por
el contrario, los empeora (Gerlagh y Michielsen, 2015). Y que se estima que un mundo a +4 ºC es incompatible con una sociedad global
organizada, y desde luego con el nivel de población actual.
Tengamos siempre presente que la vida en la Tierra está adaptada a
las condiciones del Holoceno, los últimos 10.000 años de historia previos al Antropoceno que acaba de empezar. Y que la adaptación de los
seres vivos a una nueva situación, y mucho más a la velocidad de cambio presente, requiere muchos milenios, muchas extinciones y
19
muchas sucesiones evolutivas. Jorge Riechmann señala que la medida del éxito, o del fracaso, de la respuesta colectiva a esta situación,
va a ser el número de supervivientes. El veterano James Lovelock
había llegado a asegurar que, en 2100 no más de 500 millones de
personas estarán viviendo en las costas del Ártico. Compatible con
LLDC, por cierto.
Las instituciones
actuales acuden
al autoengaño
para justificar el
crecimiento
económico a toda
costa, incluso
poniendo en
peligro la vida en
la Tierra
Pero si hay algún aspecto realmente positivo que podemos extraer de
la conferencia de París, y en general del proceso IPCC-UNFCCC, es que
nos ofrece la posibilidad de observar sus deficiencias, señalarlas
todas a la vez y darnos cuenta de la imposibilidad estructural de abordar un problema de esta magnitud y complejidad con estas herramientas intelectuales, estos procesos institucionales y estas inercias
mentales. Y de calibrar la facilidad con que las instituciones actuales
–y sus enjambres– acuden al autoengaño para justificar su existencia
y la de sus objetivos fundacionales, en particular el crecimiento económico a toda costa, incluso a costa de la vida en la Tierra. Pero esto
está al alcance de muy pocas personas pues, como hemos visto, no
solo el discurso público, sino incluso el académico, son presos de
unos contextos y unas dinámicas que impiden plantear el problema
adecuadamente, y por tanto explorar las respuestas realistas y evitar
las que lo profundizan.
Es cierto que, muy recientemente, la idea de colapso inevitable y cercano comienza a abrirse paso en algunas mentes y algunos colectivos
profesionales bien informados, todavía minoritarios pero ya de muy
alto nivel. Con todo, la inercia de las creencias del pasado, todavía
dominantes, lo hace parecer lejano, atenuable o gestionable con los
mismos esquemas que nos están llevando inexorablemente hacia él,
desoyendo la advertencia de Einstein de que un problema no puede
ser abordado con las mismas herramientas que lo han causado.
19 En ecologia, una sucesión es una mutación genética que realizan los organismos para adaptarse a las nuevas
condiciones del entorno, a menudo modificado por ellas mismas.
60
El Acuerdo de París no va a convencer a nadie, y nada o muy poco será
distinto tras él –salvo que el calentamiento proseguirá–, que las 2.400
centrales térmicas de carbón planificadas para los próximos años,
con Alemania y Japón a la cabeza, seguirán adelante en su mayoría,
contra las apariencias. Por mucho que se haya querido dar una “señal”
a los mercados, si es que éste era el objetivo, es desde luego muy
débil: ésos seguirán invirtiendo ahí donde haya mayor rentabilidad, si
es que van quedando oportunidades de negocio en algún sitio sin
necesidad de subvenciones –efímeras por definición–, pues son como
una energía del pasado que pronto se agotará.
Por lo demás, y como muchos sin duda deseaban, la conferencia de
París habrá servido también como maniobra de distracción, como cortina de humo, cuando no como un fraude fabuloso capaz de aletargar, adormecer y quizás someter a los espíritus más sensibles y
combativos. Dándonos cuenta además de la clamorosa ausencia de
un sujeto político activo en la cuestión tras la derrota sin paliativos del
movimiento ecologista tradicional –reconocido por ellos mismos– o
de su cooptación casi absoluta por parte de sus propios adversarios
naturales. Todo ello para desesperación de los activistas, extraordinarias personas, que, como los de la organización valenciana Soluciones
al Cambio Climático, se movilizaron fuertemente desde mucho antes
de la COP21, y muchos de ellos también durante la misma. Queda así
allanado el camino a los intereses cortoplacistas de las grandes corporaciones, hasta donde ello sea posible, sabiendo que al final, más
dura será la caída. Samuel Martín-Sosa, de Ecologistas en Acción,
escribía amargamente al día siguiente del acuerdo:
“Vamos a apropiarnos de las calles, porque no confiamos en los líderes
políticos que se han reunido estos días en Le Bourget … La gente tenemos que adueñarnos de nuestro futuro. El panorama es desesperante
pero, como se leía en una pancarta de la manifestación de ayer de
París “La Acción es el antídoto contra la desesperación” Para 2016 la
sociedad civil ya ha anunciado nuevas acciones. Nosotros no esperaremos a 2018. Iremos a cerrar las centrales de carbón, como se ha
hecho este año en Alemania, a bloquear la perforación de pozos de
fracking, a evitar que perforen el Ártico. Cerraremos a los culpables.
Tomemos el control.” (Martin- Sosa, 2015).
Para ello es necesario que exista un sujeto político, revolucionario si
se quiere. En estos momentos, ni está ni se le espera. Entiendo que el
activismo debería ahora descansar unos meses, mientras se reequipa
intelectualmente tal vez durante un par de años, recargando al tiempo
energía emocional.
61
¿Estamos definitivamente condenados?
Recuperar la dignidad, con cuidado
Las regularidades en las evoluciones de civilizaciones anteriores que
ha encontrado Peter Turchin (ver más arriba), adolecían de un elemento que, sin embargo, hoy está presente: una información coherente
20
sobre la evolución y el funcionamiento del sistema-mundo . También
contamos, al menos por ahora, con una facilidad de comunicación y
de replicación de la información antes desconocida e incluso insospechada.
¿Podría esta situación constituir un elemento evolutivo diferencial con
respecto a sociedades anteriores? Dado que se cuenta con este conocimiento, ¿se podría intentar un salto evolutivo autodirigido?
Tenemos, como mínimo, la obligación de intentarlo.
Históricamente, procesos de este tipo han dado lugar a guerras de
exterminio, conducentes a una reducción de la población y por tanto
de la carga que esas personas ejercían sobre la ecosfera.
Habrá que ir a la
raíz del problema
y buscar nuevos
referentes éticos
De hecho, aquél que tenga la tentación de decidir que lo que en realidad ocurre es que “somos demasiados” lo más probable es que crea
que sobran cualesquiera de los demás excepto él, o los de su clan o
los de su clase; o los de su supuesta supremacía intelectual, siempe
subjetiva. Además, esto se hace desde una posición desde la que se
cree a salvo, porque su huella ecológica, que se traduce en poder, es
significativamente mayor que la del promedio de las personas. Esto
supone que es dueño de suficiente energía acumulada como para
protegerse ahora y en un futuro previsible. Pero esto es algo que
nadie puede asegurar, por mucho que el mercado pueda ofrecer búnkeres (y armas) para los más pudientes.
Si esta fuera la solución propuesta, o la elección de algunos, es de
esperar que consideren a la vez criterios de eficiencia y de coherencia,
si eso fuera posible. Pues lo que sucede simplemente es que, aquellos
a quienes los modelos económicos otorgan más valor, porque su PIB
per cápita es mayor, son los que cargan el planeta con una mayor
huella ecológica. Y además, en términos estrictamente individualistas,
mucho más acordes con el PSD, resulta que el 10% de las personas de
este mundo, vivan donde vivan, son responsables del 50% de las emisiones totales. Probablemente usted y yo estemos en esa lista. Por
esta razón, habrá que buscar otras salidas.
20 En la terminología de Immanuel Wallerstein, de la Universidad de Binghamton (State University of New York).
62
Dado que las soluciones incrementales, ni aquellas soluciones incrementales agresivas mantenedoras de un cierto status quo o estabilidad aparente, no sirven, porque se ha llegado tarde a ellas, no queda
otra posibilidad que tomar medidas radicales. Medidas que se dirijan,
de una vez por todas, a la raíz del problema. Y para ello habrá que
buscar un nuevo acuerdo, nuevas herramientas, una nueva movilización; así como nuevos referentes éticos.
La gran elección
Así, pues sabemos que estamos limitados, es preciso realizar previamente una elección nada trivial. ¿Qué es lo que hay que priorizar?. ¿La
civilización? ¿La especie humana? ¿El clima a largo plazo? ¿La vida en
la Tierra? ¿Salvar a nuestros contemporáneos de la escasez alimentaria y sanitaria que se avecina? ¿A todos ellos? ¿Es posible todo a la vez?
No, por lo menos en el marco de los esquemas mentales y sociales
predominantes. Las investigaciones nuevas deberían ir dilucidando si
el entorno físico lo permite en algún otro marco.
En cualquier caso el conflicto ético es extraordinario, pues no puede
ser todo a la vez. Por donde se quiera priorizar, se va a una disminución, ocasionalmente elevada, de otra de estas variables. Y sabemos
también que no es posible maximizar una función por más de una
variable. El problema es de una magnitud insuperable, nunca imaginada. ¿Cómo se toma una decisión acerca de la ordinalidad pretendida de cada objetivo, y se evalúa su compatibilidad con los demás
objetivos considerados irrenunciables, sabiendo que va a ser en detrimento de ellos? ¡No todo es maximizable a la vez!. ¿Cómo se hace una
elección así? ¿Usted cómo los ordenaría? ¿O qué otros criterios establecería?
Mucho más: ¿Quién está legitimado para tomar una decisión así? ¿Los
“expertos”? ¿Con las mismas herramientas éticas, “científicas” y con las
mismas estructuras de poder con las que no han sabido evitar la situación actual? No, en todo caso no los mismos. La “declaración conjunta”
de septiembre de 2015, llamando a una recomposición mayor de las
instituciones internacionales, singularmente Naciones Unidas, señala
que “Los intereses de todo orden deben subordinarse al profundo
conocimiento de la realidad”. Y muchos de los expertos actuales, como
hemos visto, conocerán alguna realidad, pero muy pocos de forma
profunda. Estos, y no otros, son los términos del gran debate.
63
Estado de emergencia mundial
En el plano individual, grupal y ocasionalmente local es posible, bajo
ciertas circunstancias, intentar procurarse cierto nivel de seguridad al
tiempo que se ejerce un impacto relativamente bajo sobre el entorno,
al que incluso se le pueden intentar restaurar algunas de las funciones
ecosistémicas perdidas. Iniciativas como las Ciudades en Transición,
The Simpler Way, Great Transition Initiative y muchas más comienzan
a formar un nuevo ecosistema cultural que desafía la tendencia absorbente y totalitaria de la economía dominante, y que los poderes deberían tener cuidado no sólo en no reprimir, sino en facilitar
ordenadamente. Por su parte, todos los entes locales deberían diseñar
y revisar periódicamente planes de contingencia a largo plazo, para
que en el caso de desabastecimiento energético súbito o fenómeno climático inesperado –sucesos menos inverosímiles cada día que pasa–
se puedan preveer sus consecuencias. Esto es lo responsable.
El capitalismo
está muriendo de
la peor manera
posible y es
preciso establecer
mecanismos para
evitar la
atrocidad
creciente
Pero este autor no encuentra, no ha encontrado en el abanico de ideas
y propuestas al uso, y no cree que exista, otra respuesta global a problema tan global y acuciante que la Declaración del estado de emergencia mundial. Coincide así con Luis González Reyes quien, desde
una posición de veterana militancia ecologista, realizaba hace poco
este mismo llamamiento. Estado de emergencia tal que, una vez
garantizados unos mínimos alimenticios y sanitarios para todos los
habitantes de la Tierra, eso signifique la detención total de los movimientos exotérmicos distintos de los que sean estrictamente necesarios para garantizar dicha subsistencia, la canalización de información
veraz y la seguridad no agresiva. ¡Quieto todo el mundo! Algún comité, en algún sitio, debería ir pensando en cómo organizar esto, si no
se ha constituido ya.
Richard Smith, del Institute for Policy Research and Development de
Londres, plantea, en una reciente edición de Real-World Economics
Review, algunas acciones necesarias en este contexto, en referencia a
la situación en China:
• Cerrar todas las centrales de carbón salvo las esencialmente críticas
• Cerrar la mayor parte de la industria del automóvil
• Cerrar la mayoría de las industrias exportadoras costeras
• Restringir o eliminar la aviación, la navegación y otras industrias de
transporte redundantes e insostenibles
• Cerrar la mayor parte de la industria de la construcción
• Abandonar la pulsión de urbanización y promover activamente la
re-ruralización
• Abandonar el pillaje imperial y la colonización
• Lanzar un plan de emergencia para la restauración medioambiental
y la restauración de la sanidad pública
• Lanzar un programa nacional de puestos de trabajo
64
Si esto parece irreal, ingenuo o inverosímil, habría que pensar cómo
sería la alternativa. Se podría pensar que es algo naif, y que la sola posibilidad de un anuncio así puede disparar procesos contraproducentes.
Pero también creo que es lo único que se puede responder a esta situación y debería ser una vía a explorar seriamente y con urgencia.
Herbert Marcuse decía que el objetivo prioritario de la especie humana, el más radical, a partir de la segunda mitad del siglo XX, debía ser
organizarse para hacer emerger seres humanos que sean física y
mentalmente incapaces de inventar un nuevo Auschwitz . Isabelle
Stengers, filósofa de la ciencia y coautora en 1979, con Ilya Prigogyne,
de La Nouvelle Alliance. Métamorphose de la Science se esfuerza ahora también en encontrar salidas que eviten la barbarie previsible que
todo conocedor de la historia presentaría como inevitable. Por ejemplo, Jorge Riechmann, matemático, doctor en Ciencias Políticas y catedrático de Filosofía moral de la Universidad Autónoma de Madrid
quien, en su imprescindible obra Autoconstrucción, señala, en respuesta al multiexperto en sistemas energéticos internacionales Pedro
Prieto:
“Supongo que lo más probable es que ni cambio guiado por voluntad
racional ni mero ajustarse a lo inevitable, sino un ‘humano, demasiado
humano’ hacer de la necesidad virtud, salvando en el último momento
los pocos muebles que aún sea posible, y todo ello padeciendo pérdidas y sufrimientos espantosos.” (Greer, 2012).
“Colapsar ahora y evitar la estampida” titula John Michael Greer uno
de sus libros más recientes. Cuanto más se va asumiendo la nueva
realidad, más personas entienden que es preciso detener esta megamáquina asesina que lleva a la barbarie y que debemos evitar. El capitalismo está muriendo de la peor manera posible y es preciso
establecer mecanismos reforzados para evitar la atrocidad creciente.
Re-set, y sabiduría activa
Este revulsivo general podría permitir la activación de los niveles superiores de los “puntos de apalancamiento” definidos en su día por
Donnella Meadows de forma general para la intervención en cualquier
sistema, en particular el de la redefinición de su objetivo. Es además
compatible con la estrategia hardware planteada por Antonio García
Olivares y otros, para quienes sería posible una electrificación casi
total de la economía (nótese que actualmente menos del 20% de la
energía consumida lo es en forma de electricidad). Pero ello requeriría, según sus propias palabras, una “economía de guerra” que tendiera, así, hacia lo que denomina “economía simbiótica” (García
65
Olivares et al 2011). Otros, como Carlos de Castro, sostienen sin
embargo, no sin fundamento, que este empeño es inútil, lo que da
lugar a vivos debates online y fuera de ahí, todavía irresueltos.
Sea o no éste el camino, lo que es ahora imprescindible no es sólo un
gran proyecto tipo “Manhattan”. Tampoco bastaría con una reacción
equivalente a la respuesta que hubo que organizar para encarar las
consecuencias de haber entregado los Sudetes a los nazis. Los tiempos y las circunstancias exigen ahora una gran, una inmensa, pero
quieta llamada, una suerte de movilización con el mínimo movimiento
físico, que libere además el conocimiento acumulado en manos privadas. Por ejemplo, se ha sabido que ExxonMobil conocía el problema
climático desde los años setenta, y aun así ha financiado la maquinaria de negación durante décadas. Se trata de dar rienda suelta al
mayor caudal de imaginación y creatividad nunca antes alcanzado. Se
debería recuperar además los “commons”, y mantener y potenciar
simultáneamente esta inmensa red de comunicación, este auténtico
cerebro global que hemos creado y del que, en muchos aspectos, si
podemos sentirnos orgullosos a pesar de haber sido ya cooptado por
los poderes that be. Pero no hacen falta ya más inventos ni artefactos,
bastaría con aprovechar al máximo la potencialidad de los existentes.
Las energías disponibles, cada vez más escasas, deben ahora ser
canalizadas en nuevas direcciones.
En un mundo
lleno es preciso
limitarse para
dejar existir al
otro
No es seguro que estas vías potenciadoras de la inteligencia colectiva,
activadoras de una suerte de noosfera –promovidas, entre otros, por
el propio MIT– logren su propósito. Pero nada es peor que la inacción,
el BAU, junto a la distracción con falsas soluciones basadas únicamente en el pensamiento desiderativo o la inercia cultural. Y no hay nada
mejor, ahora, que la creación de un nuevo ecosistema, cultural al principio, y generador de una diversidad de posibilidades a las que se les
permita evolucionar.
Es preciso diseñar además sistemas de control “adecuadamente acoplados” a la realidad física y social. Un ejemplo de esta necesidad la
presenta Jack Harich en System Dynamics Review, señalando como
esencial [“the crux”], para empezar la desactivación del negacionismo
organizado, y mostrando la inutilidad de intentar gritar más que él
(Harich, 2010). En otro terreno, el mencionado proyecto Cybersyn
podría servir de inspiración. Asimismo, es necesaria la reducción
generalizada en el consumo de carne no aviar, lo que permitiría también reducir las emisiones muy notablemente, así como detener cuanto antes la pesca industrial, para permitir la regeneración de la fauna
marina hasta donde ello sea posible.
66
Finalmente, recordemos que no se trata sólo de reducir el consumo
de forma drástica –y también la desigualdad, según los políticos y
matemáticos de Maryland. En término sociales se trata de limitarse,
tal y como lo entiende el filósofo griego Cornelius Castoriadis y como
ha sido entendido por otros autores actuales, como Jorge Riechman:
En un “mundo lleno”, limitarse “para dejar existir al otro”. En términos
ecológicos, de los que ya sabemos que dependemos, es preciso considerar la apropiación humana de la productividad de la biosfera, por
cierto cercana ya al 50%, y que también tiene su límite. Ni la historia
política ni la historia ecológica son nuestros aliados en este empeño.
Pero es preciso recordar que, hasta ahora, no habíamos gozado de la
información y del lujo generacional de disponer, como especie, del
conocimiento con el que ahora contamos, y que necesitamos convertir en sabiduría activa. Este nuevo elemento diferencial debe resultar
clave y decisivo.
Conclusión
En definitiva, para conseguir un nivel de acuerdo que permita cierta
cohesión en los objetivos generales hay que reducir, como hemos
visto, la desigualdad de forma drástica a nivel mundial. Siempre ha
habido, y es posible que siempre haya, ciertas élites. Incluso hasta
podría ser necesario. Pero nunca las ha habido tan bien informadas
y con tanta conciencia de genocidio humano y exterminación biosférica como ahora, resultado del simple hecho de seguir haciendo lo
de siempre. BAU. Genocidio y ecocidio. De ahí que aquellas que no
hagan lo posible por evitarlo a partir de ahora deberán ser desactivadas.
El llamamiento es, hoy, en primera instancia, a todas las profesiones,
a todas las personas ilustradas, o con voluntad de serlo, que se han
aproximado a la esencia de la situación actual y que se dan cuenta, o
por lo menos comienzan a intuir, que todo lo que antecede tiene sentido, que desde luego tiene mucho más sentido que todo lo demás,
hasta ahora supuestamente válido. El BAU también es pasado, o pronto lo será. Conviene pues no insistir en lo mismo, no desperdiciar la
poca energía extra que nos queda.
Finalmente, la comunidad científica, y cada científico en su intimidad,
debe ser muy consciente de su responsabilidad decisiva. También a
los periodistas y a los comunicadores científicos corresponde un
papel destacado y un mayor compromiso en la difusión. Es demasiado lo que está en juego como para mirar hacia otro lado. Nunca la
humanidad había creído encontrarse frente a tamaña elección. No
estamos hablando de una distribución de la renta mayor o menor, ni
67
de establecer mayores o menores limitaciones a los derechos de pro21
piedad, o de libertad en sentido positivo o negativo , en sentido lato
22
o restringido . No estamos siquiera hablando de poder, de dominación o de supresión de unos individuos en favor de otros, de unas civilizaciones en detrimento de otras. Todo esto es pasado y, cuanto
antes nos olvidemos de nuestros aparentes excepcionalismos, mucho
mejor para todos.
23
Enfrentados finalmente a una decisión binaria, de “caixa o faixa ”, la
humanidad ha elegido el camino adecuado en no pocas ocasiones.
Para la cultura, y para la paz, todos, ahora, debemos estar a la altura
de este momento evolutivo inaplazable. Que nos permita ganar por
fin, o recuperar, el orgullo como especie, como seres humanos.
Recordemos que, a casi 400.000 km de distancia, un día, en esa década prodigiosa del conocimiento humano hasta ahora malograda, un
día dejamos un mensaje bien claro: “Vinimos aquí por la paz de la
humanidad” (We came here for the peace of mankind).
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21 En el sentido de Isaiah Berlin.
22 Libertad económica, de contratación, etc.
23 Expresión catalana que refleja la elección entre dos posiciones últimas contradictorias, algo así como “una de
dos”. Al parecer deriva del español mejicano.
68
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70
La Unión Europea y la crisis de los refugiados:
fallas de gobernanza, securitización y
“diplomacia de chequera”
José Antonio Sanahuja
Instituto Complutense de Estudios Internacionales (ICEI)
En octubre de 2015 el Vicepresidente de la Comisión Europea, Frans Timmermans, declaraba “El
desafío que hoy enfrenta el proyecto europeo es existencial. La crisis de los refugiados lo ha sacado
a la luz. Lo que antes era inimaginable ahora empieza a serlo, y me refiero a la desintegración del
1
proyecto europeo” . Parecida expresión –“amenaza casi existencial”– fue la utilizada por el Secretario
de Estado, John Kerry, en febrero de 2016, para justificar el inédito despliegue de una misión de la
2
OTAN en el Egeo para detener el flujo de refugiados hacia las costas griegas . Ambas personalidades no se referían tanto a la afluencia de refugiados en sí –a pesar de su elevado número y rápido
aumento, la Unión Europea (UE) tendría sobrada capacidad material y económica para su acogida–,
sino a las fracturas políticas que esa crisis ha hecho aparecer, tanto en el seno de las instituciones
europeas, como en unos Estados miembros en los que crece el populismo xenófobo de derechas.
1 Intervención en el debate anual sobre el estado de la Unión Europea de Friends of Europe. Ver http://www.friendsofeurope.org/future-europe/ec-vice-president-timmermans-opens-state-of-europe-2015/
2 Disponibles en http://www.state.gov/secretary/remarks/2016/02/252486.htm
71
A partir de 2010 el riesgo de impago de la deuda de Grecia –un país
que sólo supone el 1,3% del PIB agregado de la UE-28– se convirtió, a
través de la desastrosa gestión de los responsables de la Eurozona, en
una verdadera crisis existencial para el euro y la propia UE (Sanahuja
2012). En un proceso con no pocos paralelismos, en 2015 la llegada
de en torno a un millón de personas, la mayoría refugiados, que equivalen tan sólo al 0,20% de la población de la UE, vuelve a mostrar su
fragilidad institucional y sus dificultades para la acción colectiva. Como
antes ocurrió con el euro, esta crisis ha puesto en peligro logros esenciales de la integración europea como el espacio de libre circulación de
Schengen, y sus opciones como actor internacional creíble, eficaz y
legítimo para afrontar, de acuerdo con sus principios y valores, el escenario de conflicto e inestabilidad que rodea a la UE desde Ucrania hasta
Libia. A la postre, que la UE no sea capaz de responder a sus objetivos,
principios y valores termina dando alas a nacionalistas y euroescépticos que abogan por falsas “soluciones” nacionales.
La crisis de los
refugiados
debería ser vista
ante todo como
una crisis de
gobernanza
de la UE
72
Por todo ello, la crisis de los refugiados, como afirmaba Timmermans,
debería ser vista ante todo como una crisis de gobernanza europea,
que afecta tanto a sus instituciones y políticas, como a sus principios,
valores, e identidad. No se trata sólo del fracaso a largo plazo de la
Política Mediterránea o de la Política de Vecindad para crear un área de
prosperidad, democracia y estabilidad. Meses de titubeantes y agónicas negociaciones en el seno del Consejo de la UE, actuaciones unilaterales de los Estados miembros, y flagrantes incumplimientos de los
acuerdos alcanzados han llevado a una política basada esencialmente
en “externalizar” la cuestión. Incapacitada por las divisiones internas,
y presionada por el drama humanitario que se despliega ante los
medios y la opinión pública, desde finales de 2015 la UE se ha centrado
en trasladar los costes a terceros países y en particular a Turquía, origen inmediato de la mayor parte de esos flujos. Con ello, los refugiados se han convertido en moneda de cambio en negociaciones en las
que, en clave geopolítica, priman agendas de corto plazo dominadas
por las urgencias de política doméstica e internacional, y se dejan a un
lado los imperativos humanitarios de la crisis –el primero, salvar vidas,
asegurando la debida protección a quienes huyen de la guerra, y evitar
una travesía en las aguas del Egeo que para muchos ha sido mortal–,
así como las obligaciones de asistencia y protección que establece tanto el derecho internacional, como las normas europeas. El Gobierno de
Erdogan, en particular, ha tratado de explotar al máximo las ventajas
que le brindaba una Europa políticamente dividida y moralmente cuestionada. La repentina e imperiosa necesidad europea de cooperación
de Turquía para retener a los refugiados y admitir los eventualmente
expulsados han sido las bazas utilizadas para acallar las críticas de la
UE a su deriva autoritaria; arrancar concesiones en su proceso de adhesión, sorteando las reformas necesarias en materia de democracia y
derechos civiles, y obtener más ayuda económica.
En esa estrategia de externalización, uno de los elementos más destacados es precisamente el recurso a la “diplomacia de chequera”, utilizando la ayuda externa –sea la ayuda al desarrollo, las ayudas de
preadhesión, o de otra índole– como contrapartida o condiciones a las
medidas de control migratorio y la aceptación de la readmisión de
migrantes y refugiados. No se trata de un hecho novedoso para la UE
o sus Estados miembros –la cooperación España-Marruecos y la respuesta española a la “crisis de los cayucos” de 2006, que se expondrá
brevemente, es un precedente que la UE ha tenido muy presente en
2015–, pero en el actual contexto de crisis se observa una clara tendencia a subordinar la política de desarrollo de la UE y los instrumentos de ayuda externa a esos objetivos, a partir de una marcada
“securitización” de las migraciones y los flujos de refugiados. Para
analizar esa cuestión, este capítulo examinará tres acontecimientos
clave de 2015 que se insertan en esa tendencia: la Cumbre UE-África
celebrada en La Valeta (Malta) en noviembre de 2015; la conferencia
de donantes sobre Siria, reunida en Londres en febrero de 2016, y las
contrapartidas económicas negociadas con Turquía en los acuerdos
de noviembre de 2015 y de marzo de 2016. El capítulo, partiendo de
esos casos, analizará la pertinencia y efectividad del vínculo entre ayuda económica, desarrollo y migración, y del enfoque securitario, más
que desarrollista, que parece ir ganado terreno en la acción exterior
de la UE y en sus relaciones con los países terceros y en particular con
el mundo en desarrollo.
Crisis de refugiados: fallas de gobernanza de la UE y
de su acción exterior
2015: el desborde de la crisis de refugiados
A principios de 2016 la mayor parte de los refugiados sirios aún permanecían en Turquía (2,71 millones), Jordania (entre 636.000 y 1,2
millones, según cálculos, que suponen entre el 7% y el 15% de su
población) y Líbano (1 millón, el 25% de su población). A esas cifras
habría que añadir otros 7,6 millones de desplazados internos en la
propia Siria, de una población total de 20 millones. En conjunto, dos
de cada tres sirios se han visto forzados a huir de la guerra. Sólo una
parte se ha dirigido a la UE en el segundo semestre de 2015, pero ello
supone el desborde de una grave crisis de refugiados sirios que hasta
ese momento, ante la pasividad internacional, había quedado confinada a ese país y a sus vecinos. A ello se le han sumado un aumento
de los flujos procedentes de otros países en guerra, como Irak,
Afganistán o Sudán, que han hecho de 2015 el peor año en cuanto a
desplazamiento forzado de población desde mediados de los noventa. Los datos de Naciones Unidas (ACNUR 2015) revelan la magnitud
73
y dinámica de esos flujos: a lo largo de 2015 más de 150.000 personas llegaron a Italia desde el norte de África, y más de 850.000 a
Grecia desde Turquía, a través de rutas migratorias ya establecidas
(Triandafyllidou y Maroukis 2012). Alrededor de 3.700 habrían muerto ahogadas, en el año más mortífero desde que la Organización
Internacional de las Migraciones (OIM) hace ese recuento. Incluyendo
otras vías de acceso, según datos de la UE, el total de solicitantes de
asilo llegados a la UE-28 en 2015 sería de 1,26 millones de personas,
más del doble que en 2014 (Eurostat 2016). En enero de 2015 el flujo
mensual era de unas 5.500 personas, en julio superaba 78.000, y en
octubre de ese año llegaron al máximo de 221.600. Todavía en febrero de 2016 eran casi 60.000 personas, diez veces más que un año
antes. A lo largo del segundo semestre de 2015, el de mayor afluencia, se alcanzó un promedio de 4.800 personas diarias, la mayoría a
las islas griegas del Egeo, algunas de las cuales, como Lesbos o Kos,
se encuentran a menos de cinco millas de las costas de Turquía.
Existen intereses
políticos para
confundir
migrantes y
refugiados y
cuestionar el
derecho a la
protección
internacional
74
El 84% de esas personas procedían de los diez países en conflicto que
generan el mayor número de refugiados, lo que permite concluir que
las causas de esos flujos son la huida de la guerra y la persecución,
más que razones económicas. Según ACNUR, casi nueve de cada diez
personas llegadas a Grecia procedían de Siria, Afganistán e Irak, mientras que el 41% de los llegados a Italia venían de Eritrea, Somalia y
Sudán, y un 6% de Siria. Por ello, tendrían derecho a la protección prevista por el derecho internacional de los refugiados. Aunque las motivaciones para escapar de la guerra también son económicas, existen
evidentes intereses políticos en juego para confundir migrantes y
refugiados y cuestionar ese derecho a la protección internacional y,
como se señala más adelante, por ello ha cambiado el enmarcado de
esta cuestión en la opinión pública y en el discurso político.
En el caso de Siria, varias son las razones que explicarían ese éxodo
masivo (ACNUR 2015; Frelick 2015): entre 2014 y 2015 la guerra en
Siria se tornó más intensa, violenta, enquistada e internacionalizada
(International Crisis Group 2015), alejando la posibilidad de su finalización a corto y medio plazo, extendiéndose entre los refugiados de
los países vecinos la idea de que no habría futuro para Siria, ni retorno
posible. Por otro lado, después de cinco años de exilio, muchos refugiados habrían agotado ahorros y recursos en unos países que habían
mantenido cerrado su mercado laboral a los refugiados, dejando sólo
la opción del trabajo informal y mal pagado; y algunas agencias de
Naciones Unidas comenzaron a anunciar restricciones en sus programas de asistencia, tras unos llamamientos internacionales que entre
2013 y 2015 sólo cubrieron entre el 40% y 60% de los requerimientos.
En los tres países de acogida más importantes –Turquía, Líbano y
Jordania– se observaba también una creciente fatiga de la solidaridad
de gobiernos y población hacia los “hermanos sirios”, con encuestas
mostrando cada vez mayor rechazo a la política de fronteras abiertas.
A estos factores de expulsión, por último, hay que sumar el enorme
efecto mediático que a mediados de 2015 tuvo la temporal apertura
de fronteras de Alemania, una actitud más favorable las solicitudes de
asilo para los refugiados sirios –con un 94% de resoluciones favorables
frente al 60%, por ejemplo, de Grecia–, y sus anuncios de acogida en
una población de refugiados bien informada, plenamente conectada a
las redes y muy consciente de la evolución internacional de la crisis.
Fallas institucionales en la UE: una política de migración y
asilo incompleta, incoherente, disfuncional y restrictiva
Varios factores han incidido en la ineficaz y moral y legalmente cuestionable respuesta de la UE a la crisis: en primer lugar, un marco institucional y normativo incompleto y disfuncional, en el que son aún
limitadas las competencias atribuidas a la UE y varios aspectos centrales de las políticas de control fronterizo, migración y asilo permanecen en el ámbito nacional, muy sensible a ciclos políticos y
electorales. En segundo lugar, la resistencia de los Estados miembros,
a su vez motivada por cambios en la opinión pública y en la narrativa
política con la que se aborda esta cuestión.
No es este el lugar para examinar en detalle la evolución y marco institucional y normativo de las políticas de control fronterizo, migración y
asilo de la UE, pero si es necesario destacar sus principales características e instrumentos, como factores que explican en parte el desarrollo
de la crisis y el significado y alcance de las respuestas políticas adop3
tadas a lo largo de 2015 y los primeros meses de 2016 .
Punto de partida obligado es el Acuerdo de Schengen (1985), en el
que la libre circulación en un espacio sin fronteras interiores exigiría
una gestión común, o al menos armonizada, de las fronteras exteriores de la UE, así como la afirmación de una política común de migración y asilo. Maastricht (1992) incluiría en los Tratados el llamado
“tercer pilar” con la cooperación en asuntos de justicia e interior, con
procedimientos de naturaleza intergubernamental. Con el Tratado de
Amsterdam (1999) la UE obtiene las primeras competencias en materia de migración y asilo, y en particular, Schengen se integra en el
Tratado y la política de visados pasa a ser competencia comunitaria,
lo que lleva en 2001 a la adopción, por primera vez dentro de la
Comunidad Europea, de la lista de países a cuyos ciudadanos se les
exige visado de entrada en el área Schengen.
3 Un examen detallado de esa política puede encontrarse en el útil manual de la Agencia de los Derechos
Fundamentales de la Unión Europea (2014) y en el detallado análisis de Hernández i Sagrera 2015. Para no especialistas, es útil la cronología elaborada por la Comisión Europea (2015b).
75
La falta de vías
regulares para la
emigración a
Europa fuerza a
optar por vías
irregulares, a las
que también
recurren la
mayoría de los
refugiados
76
Los posteriores programas de trabajo de Tampere (1999-2004), de La
Haya (2005-2009), y de Estocolmo (2010-2014) promoverán la armonización de estándares en cuanto a controles fronterizos y procedimientos de solicitud, tramitación y concesión de asilo, a través de la
Agencia Europea para la cooperación en la gestión de fronteras
Frontex, creada en 2004 y reforzada en 2011; del Sistema Europeo
Común de Asilo (SECA), que coordina las instituciones nacionales responsables y la armonización de sus procedimientos; del Reglamento
Eurodac, sobre sistema de registro con huellas dactilares, y la agencia
EU-LISA (2012), que gestiona ese sistema y otras bases de datos como
el Sistema de Información Schengen (SIS); del Reglamento de Dublín
II (2003) y su sucesor Dublín III (2013), que establece qué Estado
miembro es responsable de examinar y tramitar lo solicitud de asilo
–como regla general, el de primera llegada–, y de diversas directivas
para armonizar normas nacionales sobre protección temporal y de
largo plazo, y las condiciones de recepción en cuanto a alojamiento,
medios de vida, y derechos a garantizar, incluyendo condiciones de
detención. En materia migratoria, en noviembre de 2005 se adopta el
llamado “Enfoque Global a la Migración y la Movilidad” (GAMM por sus
siglas en inglés), reformado en 2011 como marco global de la política
migratoria (Comisión Europea, 2011).
En ese proceso de adopción de legislación el Tratado de Lisboa (2009)
también supone cambios importantes, al abolir la estructura de “pilares” de Maastricht, y establecer el procedimiento legislativo ordinario
para todos los asuntos de migración y asilo, y desde 2014, la jurisdicción del Tribunal de Justicia de la UE. El Tratado, que establece en su
Título V (“Espacio de libertad, seguridad y justicia”) las bases legales
de la política de inmigración, permite legislar desde las instituciones
de la UE el régimen de visados de larga duración para inmigrantes y
sus familiares, así como medidas para facilitar su integración, y así
se ha hecho en asuntos como la reunificación familiar, los visados
para investigadores, estudiantes, empleados de multinacionales, trabajadores temporeros, o la “tarjeta azul” para trabajadores de alta
cualificación. Pero todo ello deja aún sin resolver la cuestión clave: la
falta de vías regulares para la emigración a Europa, lo que fuerza a
optar por vías irregulares, a las que también han de recurrir la inmensa mayoría de los refugiados ante la práctica imposibilidad de solicitar
asilo fuera del territorio europeo. Por otra parte, el art. 79.5 TFUE también es claro al señalar que la política migratoria de la UE “no afectará
al derecho de los Estados miembros a establecer volúmenes de admisión en su territorio de nacionales de terceros países procedentes de
terceros países con el fin de buscar trabajo por cuenta ajena o por
cuenta propia.”
A partir de lo anterior, la crisis de refugiados de 2015 no ha hecho
sino revelar la naturaleza esencialmente incompleta y disfuncional de
las políticas de control fronterizo, migración y asilo de la UE (Faure,
Gavas y Knoll 2015: 9). Pese a los progresos en la construcción de una
política común, la migración y el asilo continua siendo un ámbito de
competencias compartidas, en el que muchos aspectos medulares
permanecen en el ámbito nacional. Es el caso, por ejemplo, de los
acuerdos de readmisión, un aspecto que los Estados miembros han
preferido mantener en el ámbito bilateral (González 2016: 177), sin
perjuicio de que hayan aparecido cláusulas sobre esta materia en
acuerdos europeos, como la Convención UE-ACP de Cotonú. En materia de asilo, pese al esfuerzo de armonización del SECA, los criterios
nacionales para otorgar el asilo generan importantes diferencias de
trato y en las tasas de solicitudes aceptadas (Eurostat 2016), hasta el
4
punto de ser calificado de “lotería” . Ello se debe en gran medida al
hecho de que no existe una lista común de “países de origen seguros”
a efectos de la concesión de asilo, y sólo en septiembre de 2015, al
rebufo de la crisis, la Comisión propuso una primera lista –todavía en
su trámite legislativo cuando se escribe este texto–, que significativamente incluye a Albania, Bosnia Herzegovina, la antigua República
Federal Yugoslava de Macedonia, Kosovo, Montenegro, Serbia, y
Turquía.
Por otra parte, ese marco de gobernanza de competencias compartidas, que ni es plenamente nacional ni europeo, genera importantes
asimetrías entre Estados miembros, y un reparto muy desigual de las
cargas –burden sharing, en la jerga usual en la UE– que contradice el
principio de solidaridad entre los Estados Miembros que ha de fundamentar la política de migración, asilo y control de fronteras (art. 67.2
y 80 TFUE, Título V). Por un lado, la responsabilidad primaria de la
gestión de las fronteras exteriores recae en los países situados en primera línea (España, Italia, Malta y Grecia). Lo mismo ocurre con la tramitación y concesión de solicitudes de asilo, ya que el Reglamento
Dublín III, como se indicó, hace responsable de ello al Estado al que
llega por primera vez la persona que lo solicita. Esos países “de primera línea” se ven doblemente presionados por otros Estados miembros de la UE y por sus instituciones para, por un lado, mantener
controles efectivos y evitar la inmigración irregular, y por otro lado,
velar por el respeto de los derechos humanos y en particular del derecho de asilo, para evitar daños a la reputación y la autopercepción de
la UE respecto a sus elevados estándares éticos y normativos. Aunque
una parte importante de los flujos migratorios se dirigen a países del
centro y el norte de Europa, los costes económicos y políticos del con-
4 Ver los datos del Consejo Europeo de Refugiados y Exiliados (ECRE) en [http://www.ecre.org/component/content/article/56-ecre-actions/294-asylum-lottery-in-the-eu-in-2011.html]
77
trol fronterizo recaen en mucha mayor medida en esos países, que
lógicamente no tienen demasiados incentivos para ser guardianes
diligentes y eficaces de las puertas de entrada a la UE. Si se trata de
flujos de refugiados, estos países pueden verse sobrepasados ante
éxodos masivos (Dimitriadis 2016), máxime cuando a la hora de reasentar o reubicar a los solicitantes de asilo, es muy visible la reluctancia de otros miembros de la UE que se desentienden del problema y
se resisten a aceptar cualquier mecanismo –como las iniciativas de
reasentamiento o reubicación basadas en la redistribución por cuotas
basadas en criterios de equidad–, que mutualicen su resolución.
Es muy visible la
resistencia de los
Estados
miembros de la
UE a aceptar
mecanismos de
redistribución
Los mecanismos comunes creados en el marco de la UE no han podido corregir esas asimetrías. Frontex es más una agencia de cooperación en inteligencia y análisis de riesgo que un cuerpo operacional, ha
estado infradotada, y no es hasta diciembre de 2015, cuando, al rebufo de la crisis, la Comisión propuso la creación de una Guardia
Costera y de Fronteras de la UE, que supone ampliar notablemente las
competencias y capacidades de Frontex y de sus equipos de intervención rápida, con la potestad de intervenir directamente en situaciones
de crisis sin autorización previa del Estado miembro afectado.
Propuesta, por otra parte, que al afectar a aspectos medulares de la
soberanía nacional puede encontrar una fuerte oposición de los
Estados miembros. Las operaciones navales conjuntas que han tratado de aliviar esa presión, como Poseidón –frente a las costas griegas–
o Tritón –frente a Libia– o la posterior EUNAVFOR Med, que se describe más adelante, se inician sólo en 2014. En materia financiera, se
han establecido instrumentos como el Fondo Europeo de Refugiados
(2008-2013), dotado con 650 millones de euros, y el posterior Fondo
de Asilo, Migración e Integración, que aumenta a 3.137 millones, para
apoyar a los Estados miembros situados en primera línea y por lo tanto con mayor presión, general y en circunstancias específicas, para
aplicar correctamente los estándares europeos.
La coexistencia de competencias nacionales y de la UE, en ese marco
de gobernanza incompleto y disfuncional, unida a las asimetrías mencionadas, son a la postre el caldo de cultivo para la irrupción de decisiones unilaterales que tratan de endosar los costes al vecino, dentro
de la UE, o como se ha señalado, a terceros Estados, existiendo fuertes incentivos electorales y políticos para enmarcar la cuestión desde
ópticas marcadamente nacionalistas y xenófobas, así como lecturas
limitadas y cortoplacistas de los intereses nacionales.
78
De la “willkommenskultur” al cierre de fronteras: fracturas políticas,
unilateralismo y realpolitik
Es un viejo axioma que en política las percepciones son la realidad; y
desde una perspectiva crítica, que en la construcción de esas percep5
ciones tienen un papel clave las narrativas y el enmarcado o framing .
Si se atiende a lo ocurrido en 2015, en pocos meses, esta cuestión ha
pasado de ser percibida y presentada como un problema básicamente
de inmigración “ilegal” que hay que detener y controlar, a una tragedia
humanitaria protagonizada por refugiados que huyen de la guerra y
arriesgan sus vidas para llegar a un lugar seguro, que exige ayuda y
solidaridad, para terminar siendo (re)construida como una amenaza
“securitaria” que afectaría a la identidad sociocultural, la forma de vida
y los valores de Europa, que es imperativo contener y combatir, al
tiempo que reaparecía el concepto de “migrante económico”. Varias
imágenes expresarían con claridad esos cambios de narrativa y
enmarcado: los naufragios de Lampedusa, las familias de refugiados
en las playas de Grecia o la estación de tren en Budapest, y sobre todo
la impactante imagen, el 2 de septiembre de 2015, del niño Aylan
Kurdi ahogado en una playa en Turquía. Esas imágenes actuaron
como catalizadores de la empatía y solidaridad de las sociedades
europeas, empujando a sus líderes –en particular, a la canciller
Merkel– a un visible viraje de política y discurso (Olías, Sánchez y Ruíz
2015). De igual manera, los atentados terroristas de noviembre de
2015 en París y los asaltos a mujeres y la violencia sexual en Colonia
en diciembre de ese año permitieron que las fuerzas y medios de
comunicación de derechas hilaran de nuevo el discurso securitario, en
el que los migrantes y refugiados se han presentado como amenazas,
6
contra toda evidencia, sea contra los derechos de las mujeres , o vinculada al terrorismo yihadista. En diciembre de 2015 el propio
Presidente del Consejo Europeo, Donald Tusk, se distanciaba de sus
declaraciones solidarias de septiembre al afirmar que el 30% de los
llegados a la UE refugiados sirios, y el 70% migrantes económicos, lo
que era falso según estadísticas oficiales de la propia UE (Traynor
2015). Coincidiendo con la conmoción causada por las imágenes de
Aylan, el ministro del interior español alegó que entre los refugiados
que entran a la UE puede haber terroristas ocultos (Casqueiro 2015),
y tras los atentados de Bruselas de marzo de 2016 la primera ministra
de Polonia, Beata Szydlo, utilizó ese argumento para negarse a reubicar refugiados en su país (Valero, 2016).
En ese marco mediático, y muy cargado desde el punto de vista político y electoral, ha de situarse la creciente sensibilidad política de esta
5 Ese axioma es atribuido al especialista en comunicación y estrategia política Harvey L. “Lee” Altwater, responsable
de varias campañas del Partido Republicano en Estados Unidos en los años ochenta y noventa. Para una aproximación crítica, ver el conocido trabajo sobre framing de G. Lakoff (2007).
6 Ver el capítulo de Aitana Guia en esta edición del Anuario.
79
cuestión, alimentada por la derecha xenófoba y de la que no escapan
los partidos mayoritarios, que alimenta políticas unilaterales, a menudo basadas en cálculos electorales cortoplacistas, que minan cualquier respuesta europea común que suponga un reparto solidario del
reasentamiento o reubicación de refugiados y de las cargas financieras que ello comporta, y mucho menos un enfoque común sobre
migración económica. A la postre, como plantea este capítulo, la única respuesta común a esos dilemas sería, por una parte, el endurecimiento de los controles fronterizos, y por otro lado, la
“externalización” de la crisis, utilizando entre otras contrapartidas los
fondos europeos para compensar económicamente las concesiones
obtenidas de terceros Estados, sin que la UE en su conjunto asuma
plenamente sus responsabilidades ante los refugiados.
La respuesta de
la UE se basa en
endurecer los
controles
fronterizos y
externalizar la
gestión de la
crisis
Hasta bien entrado el verano de 2015, la agenda política de las instituciones de la UE estuvo centrada en el nuevo Gobierno de Syriza, su
llamado a referéndum y la enésima negociación de un rescate financiero. Sólo la acumulación de tragedias en el mar logró que los
migrantes y refugiados aparecieran en los titulares de prensa. En
mayo, la crisis humanitaria en la isla de Lampedusa y la muerte a lo
largo de una semana de cerca de un millar de personas en varios naufragios en la ruta libia lograron captar la atención de los líderes de la
UE, con una cumbre de urgencia el 17 de mayo, que aprobó la misión
naval de salvamento e intercepción de los traficantes EUNAVFOR
7
Med , con justificaciones en las que estaba presente tanto el rechazo
a la inmigración como el argumento humanitario de evitar nuevas tragedias, respondiendo así a las distintas posiciones de los Estados
Miembros (The Economist 2015a).
Pocos días antes la Comisión también presentó la “Agenda Europea
de Migración” (Comisión Europea 2015a). Ese documento es esencialmente un conjunto de medidas de emergencia y una redefinición
“securitizada” de la política europea en este campo, que supone un
retroceso respecto al GAMM, y que ha sido criticado por ACNUR y el
Parlamento Europeo (Andrade et al. 2015). En el se planteaba por primera vez un esquema mutualizado, basado en criterios de proporcionalidad y solidaridad intra-UE con una clave basada en el PIB, el
tamaño de la población, la tasa de desempleo y los refugiados ya
aceptados. Con ese esquema, que podría alcanzar a 40.000 personas,
se redistribuiría a los solicitantes de asilo llegados y por llegar, en previsión de la crisis que se vislumbraba en Italia y Grecia.
Adicionalmente, se previó un programa de reasentamiento para
7 En ese momento estaba en marcha la operación Tritón, liderada por Frontex e iniciada el 1 de noviembre de 2014
en sustitución de la anterior “Mare Nostrum”, desarrollada y costeada en solitario por Italia desde los naufragios
de Lampedusa de octubre de 2013. EUNAVFOR Med – Operación Sophia comenzó a operar en junio de 2015 en
una primera fase limitada a vigilar las costas de Libia, e inició su segunda fase —que incluye la intercepción de
barcos— en octubre de 2015, lo que exigió la previa aprobación de la Resolución del Consejo de Seguridad de
Naciones Unidas 2240(2015) de 9 de octubre de 2015, al amparo del capítulo VII de la Carta, autorizando la inspección y apresamiento de barcos sospechosos o implicados en el tráfico de personas.
80
20.000 personas por año hasta 2020. De esta manera, se abría una
vía legal para evitar a los refugiados una travesía marítima peligrosa
y en manos de traficantes de personas. Finalmente, incluía ayuda para
los países de frontera, y el nuevo modelo operacional de centros de
acogida o hotspots para el registro de los refugiados, ante la renuencia de Italia y las dificultades de Grecia para establecer un sistema
efectivo de registro. La evolución de esta Agenda ilustra las dificultades mencionadas en la sección anterior: la propuesta era demasiado
ambiciosa para muchos Estados miembros, renuentes a aceptar refugiados y verse condicionados por reglas europeas en un asunto tan
sensible, hasta el punto de hacerla fracasar… y demasiado tímida
ante la magnitud de los retos que se anunciaban. Aunque contaba
con el apoyo de Alemania, Francia e Italia, se enfrentó a la oposición
de las repúblicas bálticas, Europa Central y Oriental, y España.
Además de su carácter reactivo, está condicionada por la lentitud del
proceso decisorio y de implementación de la UE: prevista su aprobación en el Consejo en junio, su puesta en práctica no se produciría
hasta semanas más tarde, lo que en la práctica dejaba a Italia y Grecia
a merced de sus propios medios ante la crisis (The Economist 2015b).
El acuerdo, de hecho, no se alcanzó hasta julio, con 32.256 refugiados a reubicar –para entonces habían llegado a Grecia e Italia cinco
veces esa cifra– y una meta de reasentamiento de otros 22.504.
El fuerte aumento de las llegadas a Grecia, con unas autoridades
superadas por los acontecimientos, se tradujo en mayores flujos
hacia Alemania o los países nórdicos, incluyendo también población
de Kosovo y Albania, a lo largo de la ruta de los Balcanes occidentales, que partiendo de Grecia atravesaba Macedonia, Serbia y Croacia,
Hungría, para desde ahí llegar a Europa occidental. En pocos meses
Hungría se había convertido, junto con Suecia y Austria, en uno de los
países con una mayor ratio de solicitantes de asilo respecto a su
población, con un 70% de ellos de origen kosovar. El 23 de junio el
gobierno húngaro del derechista Fidesz, presidido por Viktor Orban,
comunicó la suspensión unilateral del Reglamento de Dublín III, alegando inicialmente “la protección del interés nacional”, y después
“razones técnicas”, y anunció la construcción de un muro de 167 kilómetros para sellar su frontera sur. En pocas horas, el Gobierno húngaro se retractó de esa decisión, ante la rápida y enérgica respuesta
de la Comisión Europea y las advertencias de algunos Estados miembros, como Alemania o Austria, contra cualquier ruptura de las normas europeas.
Sin embargo, la presión de la opinión pública alemana, sensible ante
el éxodo masivo y el bloqueo de los refugiados en Hungría y Austria
y favorable según las encuestas a acoger más refugiados, y un evidente sentido de la oportunidad política de la canciller Merkel, condujo a
que el 21 de agosto fuera Alemania la que decidiera unilateralmente
81
En toda la UE,
organizaciones
sociales y actores
locales
promueven la
acogida con la
consigna
"Welcome
refugees"
la suspensión de Dublín III, anunciando la disposición de ese país a
acoger 800.000 refugiados en 2015, y hasta 500.000 el año siguiente. Para ello se alegaron razones humanitarias y “solidaridad europea”, algo quizás muy oportuno tras la actitud mostrada por Alemania
durante la crisis del euro (Müller 2015). El 4 de septiembre –con la opinión pública conmocionada por las imágenes de Aylán Kurdi, publicadas dos días antes– autorizó la llegada de trenes cargados de
refugiados desde Hungría. Por unas semanas pudieron verse, por un
lado, las imágenes de los refugiados coreando cánticos de esperanza
y agradecimiento hacia Ángela Merkel y Alemania, y por otro, espontáneas muestras ciudadanas de bienvenida y solidaridad hacia quienes viajaban a esa “tierra de esperanza”. En un emotivo mensaje a sus
conciudadanos, destacando la nueva willkommenskultur, Merkel
agradeció públicamente esa acogida, por la que los alemanes “podían
sentirse orgullosos de su país”, y respondió a sus críticos que Wir
schaffen das: que serían capaces de resolver esa crisis. (The
Economist 2015c). En paralelo, una Alemania que estaba acogiendo
muchos más refugiados que los que le corresponderían en clave de
un justo reparto europeo, reclamó que otros también asumieran su
responsabilidad en el marco de una respuesta común, y desplegó una
intensa actividad diplomática para reformar las reglas europeas de
reasentamiento de refugiados, dejando atrás la “solidaridad voluntaria”, y adoptar un nuevo sistema de cuotas obligatorias. En toda la UE,
municipios, organizaciones sociales y otros actores locales se mostraron dispuestas a colaborar en la acogida bajo la consigna Welcome
refugees.
En ese escenario –una ventana de oportunidad para “europeizar” esta
política, haciendo frente a las disfunciones causadas por intereses de
política doméstica en conflicto, a veces presentados como “intereses
nacionales”–, la Comisión Europea lanzó el “Plan Juncker” con un nuevo y más ambicioso esquema de reubicación, legalmente vinculante,
por el que 120.000 solicitantes de asilo llegados a Grecia e Italia –además de los 40.000 ya acordados en julio– serían reubicados en un plazo de dos años a través de cuotas nacionales, basadas en la fórmula
ya descrita, y esos dos países se comprometían a implementar los
8
hotspot de acogida y registrar adecuadamente a los recién llegados .
En un primer momento el plan fue bloqueado por la tajante oposición
de la República Checa, Rumania, Eslovaquia y Hungría, emergiendo
una nueva fractura “Este-Oeste” en la UE, protagonizada por un nuevo
“grupo de Visegrado” que en este caso se alinea en torno a posiciones
euroescépticas y de rechazo a la inmigración (The Economist 2016a).
8 La propuesta legislativa se basa en la cláusula de emergencia del art. 78.3 TFUE, y la cláusula de solidaridad en
esta materia del art. 80 TFUE, e incluye una suspensión temporal para Italia y Grecia de la obligación de registro
a la llegada de los solicitantes de asilo. Ver Decisión del Consejo 2015/1523 de 14 de septiembre de 2015 relativa al establecimiento de medidas provisionales en el �
ambito de la proteccio
�n internacional en favor de Italia y
Grecia, Diario Oficial de la Unión Europea L 239/146, de 15 de septiembre de 2015; y Decisión del Consejo
2015/1601, del mismo nombre, Diario Oficial de la Unión Europea L 248/80, de 24 de septiembre de 2015.
82
Orban afirmó que el problema, más que de la UE, era de Alemania, a
causa de su errática y unilateral política de acogida, y de Grecia, que
no cumplía con sus obligaciones de control y registro fronterizo. Para
Alemania, la Comisión y otros actores estos argumentos sólo eran
una muestra de insolidaridad y de una visión egoísta y estrecha de la
UE, que no asume que la gestión de los refugiados o la inmigración
no es sólo una tarea griega, italiana o española. Pero entre las críticas
al plan había una que era difícil de objetar: los propios refugiados se
negarían a ser reubicados en un país al que no quieren ir.
Ante las crecientes dificultades y críticas internas y externas,
Alemania reajustó sorpresivamente su política. El 13 de septiembre,
en vísperas de la discusión del “Plan Juncker” en el Consejo, restableció repentinamente los controles en la frontera con Austria. Ello provocó un efecto en cadena en las fronteras de los Países Bajos, Austria
y Eslovaquia. Hungría selló su frontera con Serbia, reprimiendo con
violencia los refugiados. A mediados de noviembre, Alemania,
Austria, Eslovenia y Suecia habían reintroducido controles fronterizos
temporales, Eslovenia anunció la construcción de un muro fronterizo
con Croacia, y Austria con Eslovenia, que se sumaban al anunciado
por Hungría. Todo ello revelaba que Schengen estaba en peligro, ante
el riesgo, según el Comisario de Inmigración, Dimitris Avramopoulos,
de “renacionalización” de la política migratoria (Abellán 2015), y se
extendió la percepción de pérdida de control de las fronteras internas
y externas de la UE (Dimitriadi 2015). Ello contribuyó a reenmarcar el
problema de los refugiados como crisis de seguridad, lo que fue celebrado sin disimulo por líderes euroescépticos y de extrema derecha
desde Francia al Reino Unido. Finalmente, a instancias de Alemania el
Plan Juncker fue aprobado por mayoría cualificada.
La evolución de las encuestas, con un mayor rechazo a los refugiados
y un descenso de la popularidad de Merkel, las pugnas al interior del
gobierno –con los líderes de la CSU en Baviera en abierta oposición a
la Canciller–, y el ascenso de la extrema derecha –el movimiento islamófobo Pegida y el partido Alternativa para Alemania (AFD)–, merced
al rechazo a la inmigración y los refugiados impulsaron el definitivo
“viraje a la realpolitik” de Alemania (The Economist 2015d). En octubre este país declaró “seguros” a los países balcánicos para facilitar
las expulsiones de solicitantes de asilo de los mismos; y en noviembre
revocó la orden de acogida a los sirios, restableciendo Dublín III
(Doncel 2015).
Constatando la creciente fractura política y social generada por el
rechazo a refugiados e inmigrantes, en su discurso de año nuevo la
canciller Merkel exhortó a sus conciudadanos a “permanecer unidos
ante el odio”. Sin embargo, los asaltos sexuales de Colonia, a pesar
de no estar relacionados con los refugiados sirios, se insertaron en la
83
narrativa securitaria de la derecha populista contra la coalición de
gobierno, contribuyendo, según las encuestas, a la erosión del apoyo
al Gobierno y a su política de asilo e inmigración (The Economist
2016b, 2016c), en gran medida confirmado por el fuerte ascenso de
los euroescépticos de AFD en las elecciones regionales del 14 de marzo de 2016.
La fallida
aplicación del
Plan Juncker
expresa las
dificultades para
adoptar una
política común
Las dificultades para adoptar una política común aparecen con claridad en la lenta, fragmentaria y en gran medida fallida aplicación de
las decisiones de reasentamiento y reubicación del Plan Juncker.
Según el primer informe de cumplimiento presentado a mediados de
marzo (Comisión Europea 2016), de los 160.000 acordados en julio
y en septiembre, los Estados miembros solo habían reubicado 937
personas desde Italia y Grecia, con otras 4.555 personas reasentadas
desde terceros países. La Comisión atribuía ese “insatisfactorio” nivel
de cumplimento a la “falta de voluntad política” de los Estados miembros, y a la política de algunos Estados miembros de ir dando paso
rápido a la oleada de refugiados a lo largo de la ruta de los Balcanes,
alentando a los refugiados a seguir adelante en vez de ser reubicados “de manera ordenada”, mientras que otros Estados miembros
han sido reticentes a acoger a los que llegaban de manera irregular.
A los incumplimientos generalizados se añadían otras casuísticas: el
Reino Unido, Irlanda y Dinamarca disfrutan de cláusulas de excepción en el Tratado respecto a estas materias, por lo que no están
obligados por estas decisiones. Hungría y Eslovaquia no habían dado
ningún paso para su aplicación y, considerando que eran contrarias
a derecho, habían interpuesto demandas ante el Tribunal de Justicia
de la UE. Pero como puntualiza la Comisión, ello no tiene efectos suspensivos sobre la aplicación de las decisiones del Consejo, que son
legalmente vinculantes. Austria y Suecia, sometidos a mayores presiones migratorias, solicitaron una suspensión temporal, que el
Consejo aceptó para el caso de Austria –un año, para el 30% de su
cuota–, estando pendiente la decisión en el caso de Suecia. La
Comisión, finalmente, reseñaba las trabas administrativas que los
Estados miembros ponían entre sí para obstaculizar el proceso de
reubicación.
Ante esos escollos, en política doméstica e intra-UE, se han planteado
propuestas simplemente absurdas, ilegales, y/o política y moralmente repugnantes: se ha propugnado desde la invasión de Libia al despliegue de buques de guerra para forzar el retorno; recurrir
masivamente a las devoluciones “en caliente” –algo que algún Estado
miembro, como España, con la connivencia de Marruecos, ya había
hecho en Melilla (Amnistía Internacional 2015: 33)–, sin considerar
que Turquía o Pakistán no lo aceptarían; o proponer la expulsión de
Grecia de Schengen –algo absurdo, dado que en la actualidad no comparte fronteras terrestres con otros países Schengen–; finalmente, se
84
optó por el sellado de fronteras, lo que condujo a dejar atrapadas
decenas de miles de personas en Grecia o en otro país de la ruta balcánica (The Economist 2016c).
En ese debate se fue afirmando un nuevo enfoque, propugnado tanto
por Alemania como por otros Estados miembros, que las instituciones
de la UE, sin dejar de insistir en la propuesta Juncker, han secundado:
en primer lugar, para preservar Schengen habría que cortar las rutas
abiertas dentro de la UE y dejar de dar paso, como medida de emergencia, a las oleadas de refugiados, asegurando su procesamiento en
Grecia. En segundo lugar, reforzar las fronteras exteriores de la UE y
limitar a toda costa las llegadas desde el exterior. En tercer lugar, contar con mecanismos efectivos de retorno y readmisión, ya que los
acuerdos de reubicación intra-UE se han mostrado impracticables. Ello
supone recurrir a terceros países, utilizando la diplomacia y medios
económicos –ayuda o comercio– para obtener acuerdos de readmisión que permitan el retorno de inmigrantes irregulares y solicitantes
de asilo no aceptados. En particular, eso supone un entendimiento
con Turquía –con quien los Jefes de Estado y de Gobierno de la UE
pidieron un “diálogo reforzado” en su cumbre informal de 23 de septiembre–, y cuyo Presidente Erdogan viajó en octubre a Bruselas para
discutir sobre control fronterizo con la UE. Ello condujo a los acuerdos entre la UE y Turquía adoptados en noviembre de ese año, y la
revisión y ampliación de los mismos, de nuevo en Bruselas, en marzo
de 2016, que han sido el principal mecanismo para “externalizar” la
crisis.
La externalización de la crisis y la “política de chequera”:
securitización de la ayuda humanitaria y para el desarrollo
Es necesario reconocer el esfuerzo humanitario que han realizado la
UE y otros países donantes en apoyo de los refugiados sirios, si bien
es aún más notable el que han realizado los tres países vecinos, que
han acogido a la mayoría de ellos a pesar de su menor nivel de desarrollo. Como primer donante mundial, la UE, considerando tanto los
aportes de la Comisión como de los Estados miembros de manera
bilateral, han sido el mayor donante de ayuda humanitaria, con más
de 5.000 millones de euros desde el inicio de la crisis. Sin embargo,
mientras la crisis se ha mantenido confinada en la región, los llamamientos a un mayor esfuerzo no fueron escuchados. Al enquistarse la
guerra se produjo el habitual efecto de fatiga del donante, con aportes con una visible tendencia a la baja. Si en 2013 Naciones Unidas
logró cubrir el 68% de sus llamamientos de asistencia, en 2014 fue el
51%, y en 2015 bajó al 44%, lo que significó un marcado deterioro de
las condiciones de vida de los refugiados, lo que a su vez contribuyó
85
a generar las salidas hacia Europa. No han sido los únicos problemas:
tanto el gobierno de el Assad como los grupos armados han utilizado
la ayuda como arma de guerra, impidiendo el acceso de las organizaciones humanitarias, o controlando su distribución, y como en otras
emergencias, ha habido serios problemas de coordinación que han
afectado a la efectividad de la asistencia.
La ayuda se ha
convertido en un
instrumento clave
para la
externalización
de la crisis
El desborde de la crisis y la llegada de refugiados a la UE ha supuesto
un visible cambio de tendencia, y desde finales de 2015 los donantes
parecen ser más generosos en sus contribuciones, sea a través de la UE
o de sus políticas bilaterales de ayuda. Pero no se trata solo ni principalmente de un repentino impulso humanitario. Como se ha indicado,
la ayuda se ha convertido en un instrumento clave en la estrategia europea de externalización de los costes del control migratorio y de contención de los flujos de refugiados. Ello supone movilizar recursos
extraordinarios, económicos y políticos, o lo que es más frecuente, desviar recursos como los que se presupuestan para la ayuda al desarrollo.
Justificar y legitimar ese desvío de fondos y el cambio de sus objetivos
es difícil si no se define la inmigración o los refugiados como “amenaza”, a través de un proceso, eminentemente discursivo, de “securi9
tización” de ambas cuestiones . Como se indicó, ese proceso se
observa con nitidez en los cambios del discurso político, en las decisiones adoptadas y en las negociaciones con terceros en este periodo.
No se trata de un hecho novedoso, pues se trata de tendencias observables en la política migratoria, la acción exterior y la política de cooperación de la UE y de los Estados miembros desde hace más de una
década, pero con la crisis se han acelerado y se han hecho más visibles.
Crisis migratorias y securitización de la ayuda: el precedente español
Existen, de hecho, claros precedentes como la respuesta española a
las crisis migratorias de 2005-2006: la que emerge con los primeros
asaltos a las vallas de Melilla en 2005, y la llamada “crisis de los cayucos” de 2006. Ambas crisis condujeron a una clara reorientación y un
visible endurecimiento de la política de inmigración del Gobierno
socialista de Rodríguez Zapatero, y a la subordinación de la política
de ayuda a fines de control migratorio. Ese Gobierno partió de un
enfoque “cosmopolita” de reconocimiento de derechos y de regulación del mercado laboral, que se tradujo en 2005 en un amplio programa de regularizaciones, que otorgó papeles y derechos básicos a
unas 750.000 personas. Pero la crisis de 2006, en particular, supuso
9 Sobre el concepto de securitización los estudios críticos de seguridad, ver el clásico trabajo de Buzan, Wæver y
De Wilde 1993, así como Verdes-Montenegro 2015, y Pérez de Armiño 2015. Sobre su relación con la ayuda al
desarrollo, ver Sanahuja y Schünemann 2012, y Brown y Grävinholt 2016.
86
un viraje radical: la política migratoria se redefinió en clave de seguridad y control fronterizo. A ese objetivo se subordinó el conjunto de
la acción exterior con los países afectados y, de forma destacada, la
ayuda al desarrollo, reorientada a los países de África de salida y tránsito, a metas de control migratorio “en origen”, y a lograr la firma de
acuerdos de readmisión para los deportados (Bárbulo 2008a), cuya
aplicación se ha caracterizado por la falta de garantías legales, y frecuentes violaciones de los derechos humanos (González 2016: 178,
182; Amnistía Internacional 2015). Con ello, perdió importancia la
orientación ética y de solidaridad proclamada por el gobierno socialista en su política exterior y en particular en la ayuda al desarrollo.
En 2005, con el telón de fondo de los primeros asaltos a las vallas de
Melilla, el Gobierno español logró implicar al de Marruecos en una
política de control más estricto de su frontera sur y de las rutas de
tránsito, que incluyó deportaciones y el abandono de personas en el
desierto, según denunciaron las organizaciones de derechos humanos. Esa cooperación tuvo distintas contrapartidas, incluyendo un visible viraje en la posición española hacia la cuestión del Sahara
Occidental, que se tornó más favorable a las tesis marroquíes. El
mayor control en el estrecho, a través del Sistema Integrado de
Vigilancia Exterior (SIVE), la ampliación del muro fronterizo, y el mayor
control en origen y tránsito de Marruecos tuvieron efectos previsibles:
la actuación de los traficantes de personas se tornó más lucrativa y
sofisticada: aumentaron las violaciones de los derechos humanos en
Marruecos; y aparecieron rutas alternativas, a través de Mauritania y
Senegal, hacia las Islas Canarias (Amnistía Internacional 2015: 18).
Rutas más peligrosas y difíciles, lo que dio alas a los traficantes, y provocó más muertes en el mar. Este es el origen inmediato de la “crisis
de los cayucos” de 2006.
Esta crisis fue, en mucha mayor medida que en el caso de Siria, un
fenómeno mediático. El número de inmigrantes llegados a las Islas
Canarias era pequeño en relación, por ejemplo, a los flujos de entrada
por Barajas o las fronteras terrestres de los Pirineos. Sin embargo, su
impacto en los medios, a causa de los naufragios y del dramatismo
de las imágenes, provocaron alarma social y cambios en el clima de
opinión. En una rápida secuencia, la inmigración se convirtió, por primera vez, en la primera preocupación de los españoles, según las
encuestas; la cuestión migratoria pasó al primer plano en los discursos de la oposición, y se registró una visible caída en la intención de
voto y el respaldo al Gobierno. El viraje de la política migratoria se
escenificó a través de las declaraciones de Moncloa. Para detener la
caída de popularidad del Gobierno, se anunció una política de conten10
ción y control más dura. En una lógica de gestión de crisis coordina-
10 Véanse las Declaraciones de la Vicepresidenta, María Teresa Fernández de la Vega, en Egurbide y Cué 2006.
87
España recurrió a
la "política de
chequera" para
lograr acuerdos
de readmisión y
mayor
cooperación
policial y de
inteligencia
da desde Moncloa, que implicó al conjunto del Estado –incluyendo
fuerzas de seguridad, servicios de inteligencia, diplomacia y la
Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo–,
se financiaron campos de internamiento, medios navales y terrestres
de control fronterizo, y se desplazaron efectivos policiales y agentes
de inteligencia in situ para evitar salidas de emigrantes desde Senegal,
11
y entrenar a las fuerzas de seguridad locales . Para ello se recurrió a
fondos de la cooperación al desarrollo y de otras partidas. La política
de deportaciones con la que también reaccionó el Gobierno requería
acuerdos de readmisión con los países africanos concernidos. A lo largo de ese año se realizaron negociaciones al más alto nivel con esos
países, recurriendo a la “política de chequera” con la ayuda al desarrollo, a cambio de dichos acuerdos y de otras contrapartidas en el ámbito de la cooperación policial y de inteligencia, no sin resistencias de
la Secretaría de Estado de Cooperación Internacional, ya que esos países no eran “prioritarios” en la política de cooperación (Egurbide
2006a, 2006b; González 2006a, 2006b, Bárbulo, 2008b). Ello, unido
al mayor control fronterizo en Canarias, donde se extendió el SIVE,
tuvo resultados notables en cuanto a control migratorio: esas rutas
quedaron cerradas, si bien la presión migratoria se trasladó de nuevo
al estrecho de Gibraltar, y posteriormente las rutas desde África subsahariana se reorientaron a Libia. Posteriormente, la actuación del
Gobierno se imbricó en una estrategia más amplia: la contenida en el
“Plan África 2006-2008” y las versiones posteriores del mismo, con
una visión más amplia de desarrollo y de construcción de la paz, pero
con el control migratorio en un lugar prominente (Grupo de Estudios
Africanos: 2008: 1), que en posteriores planes directores de la cooperación española ha quedado ya firmemente asentado. Con los gobiernos del Partido Popular ese enfoque se ha acentuado, y la primacía de
objetivos de seguridad y control migratorio significa que a la hora de
renovar esos acuerdos de readmisión –cuya aplicación en sí se ha convertido en un “agujero negro” en materia de derechos humanos
(Amnistía Internacional 2015: 21; González 2016: 184)– se mire a
otro lado en cuanto a las exigencias democráticas y de lucha contra
la corrupción que en teoría presiden la cooperación española, y los
propios países implicados son más activos a su vez deportando inmigrantes (The Economist 2015e).
La cumbre UE-África de La Valeta (noviembre de 2015)
El precedente español ha tenido cierta influencia en el enfoque
sobre migración y desarrollo adoptado en la Nueva Agenda de
Migración de mayo de 2015 (Comisión Europea 2015a), y fue acti11 También en 2006 se estableció la red Seahorse Atlantic de cooperación policial y de inteligencia, que en 2015
se ha propuesto extender a los países del Norte de África.
88
vamente promovido por el Secretario General de Cooperación español, Gonzalo Robles –que anteriormente había sido Secretario de
Estado de Inmigración– en el Consejo de Europeo del 15-16 de octubre de 2015, centrado en las migraciones y en la preparación de la
Cumbre UE-África y las negociaciones con Turquía (The Economist
12
2015e) .
En la convocatoria de la Cumbre de La Valeta UE-África (11-12 de
noviembre de 2015) a inicios de ese año estaba muy presente el
aumento de los flujos migratorios a la UE vía Italia, pero en el momento de realizarse la UE, afectada por la crisis de los refugiados, estaba
aún más apremiada a orientar esta reunión a la cooperación en materia migratoria (Abellán 2015b). Los 63 países participantes, junto con
las instituciones europeas, adoptaron una Declaración política y un
Plan de Acción que, en una lógica de reconocimiento de las interdependencias en esta materia, sitúa en el mismo plano las preocupaciones de seguridad y las humanitarias y de desarrollo. Esos
documentos, fuertemente influidos por la Agenda Europea de
Migración (Comisión Europea 2015a) adoptada ese mismo año, contienen un acuerdo básico: más fondos y cooperación europea para
África a cambio de que contenga los flujos migratorios, con mayor
cooperación europea para fortalecer capacidades policiales y de inteligencia y control fronterizo, y que acepte la firma de acuerdos de
readmisión, o la inclusión de cláusulas de retorno y readmisión –o, en
su caso, la implementación efectiva– en acuerdos más amplios. Se
aprobó un “Fondo Fiduciario de Emergencia para la Estabilidad” de
1.800 millones de euros de las instituciones de la UE, más lo que puedan aportar los Estados miembros, que quedaron por debajo de las
expectativas africanas –sólo para Turquía se aprobaron días después
3.000 millones, y otros 3.000 en marzo de 2016–, y se ampliaron las
opciones de movilidad para determinadas categorías –empresarios,
estudiantes y académicos vía Erasmus plus–, si bien las demandas
africanas de apertura de vías legales para la migración no obtuvieron
concesiones relevantes.
Más allá de estos elementos, la Cumbre de La Valeta, sobre todo, pretende asegurar la plena incorporación de las migraciones en la cooperación al desarrollo (mainstreaming migration in development
cooperation policy, en su formulación en los documentos de la
Cumbre). La Cumbre acelera una tendencia que se observa en el ciclo
de programación de la ayuda 2014-2020, de dar un papel más prominente a la cooperación en materia migratoria y destinar más recursos del Instrumento financiero de Cooperación al Desarrollo (ICD), el
Fondo Europeo de Desarrollo y el Instrumento de Vecindad (Comisión
Europea 2015f). También se observa la mayor relevancia otorgada a
12 Ver el debate del Consejo de Desarrollo de 26 de octubre sobre migración y desarrollo (Concord 2015).
89
Aumenta la
condicionalidad
migratoria de la
ayuda al
desarrollo, al
vincularse a los
acuerdos de
readmisión
la condicionalidad en materia migratoria, al vincular la ayuda o las preferencias comerciales a la firma de acuerdos de readmisión –cuya aplicación por algunos Estados miembros, como tanto en la fase de
internamiento como de retorno o Italia, ha dado lugar a persistentes
violaciones de derechos humanos (González 2016: 185)–, utilizando
para ello un diálogo político reforzado (Cassarino 2016). La UE ha sido
proclive a aplicar a esta cuestión el principio “más por más”; esto es, a
vincular la ayuda y otros incentivos económicos –por ejemplo, ofertas
de movilidad limitada– a la obtención de resultados en control migratorio (Comisión Europea 2015g). No se trata de una idea nueva –la iniciativa España-Reino Unido de 2002 ya intentó condicionar la ayuda a
la readmisión y la vigilancia fronteriza–, y esta cuestión ha sido objeto
de pugnas internas en la Comisión durante años, en un claro ejemplo
de política burocrática: aunque se ha promovido desde la DG de migración y asuntos de interior (DG Home), la DG de Desarrollo (DG Devco),
que controla los fondos de ayuda, o la DG de Comercio (DG Trade), son
reticentes a insistir en las cláusulas de admisión ante los países en desarrollo, pues ello supone ceder en asuntos que afectan a sus respectivos
mandatos y a objetivos más amplios de la UE, y de los que depende la
efectividad de sus políticas, como la vigencia de la democracia y los
derechos humanos, o la lucha contra la corrupción. Devco, en particular, ha promovido un enfoque más global, tratando de maximizar el
impacto de la migración en el desarrollo, y a la inversa (Comisión
Europea 2013). Existe, sin embargo, un alto grado de fragmentación
en los instrumentos financieros, que se traslada a los países socios, lo
que dificulta la adopción de ese enfoque integrado (Martín et al. 2015;
Andrade, Martín y Mananashvili 2015). En un informe de 2016, en el
que el Tribunal de Cuentas Europeo fiscalizó el gasto en políticas de
migración en los países de la vecindad del Mediterráneo, se señalaba
que éste “debe demostrar su eficacia”, y se ve lastrado por la falta de
una estrategia clara, la imposibilidad de medir los resultados, un “e
�xito
limitado” en cuanto al retorno de los migrantes a sus pai
�ses de origen,
ausencia de vínculos claros con el desarrollo, una protección de los
derechos humanos sólo “teórica”, fragmentación de los fondos, supervisión y evaluación deficientes, y serios problemas de coordinacio
�n
entre distintos organismos de la UE y entre la Comisión Europea y los
Estados miembros (Tribunal de Cuentas Europeo 2016).
En ese contexto, el conjunto de la acción exterior de la UE, incluyendo
la ayuda al desarrollo revela un enfoque más securitizado y cortoplacista, centrado en el control fronterizo y la lucha contra la migración irregular, más que en afrontar los problemas del desarrollo o la
construcción de la paz que se encuentran entre las causas profundas
de esos flujos. Ello es en parte efecto de la mayor influencia de DG
Home, reforzada a partir de las crisis externas (Faure, Gavas y Knoll
2015). En realidad, como revela el caso de Marruecos, o el más inmediato de Turquía, “más por más” puede ser “menos por más”. Y no es
90
fácil obtener la cooperación con terceros Estados, como revela el caso
de Marruecos, que a pesar de ser uno de los países mediterráneos con
condiciones más ventajosas respecto a la UE, no ha cedido aún en este
punto. A la postre, esta política pretende trasladar los costes a países
terceros, sin reconocer que parte del problema, en clave de corresponsabilidad, se encuentra más bien en la UE y su resistencia a abrir vías
legales para la migración y facilitar la petición de asilo en origen (Carrera
et al. 2016: 12). A la postre, como se ha indicado, los resultados son
limitados y a menudo contraproducentes, al incentivar la migración irregular y el tráfico de personas y alentar políticas represivas en países terceros, dañando otros objetivos de la UE en esos países.
Las políticas bilaterales: desvío de ayuda y actuación en la conferencia
de donantes para Siria (2016)
Si se atiende al comportamiento de los donantes en cuanto a su ayuda
bilateral, dos tendencias emergen con fuerza: una, los recortes y el
desvío de fondos de ayuda oficial al desarrollo (AOD) para atender a
los solicitantes de asilo; dos, la reorientación de los flujos y la aparición de una nueva condicionalidad, más o menos explícita, orientada
a retener a los refugiados en los países de primera acogida, evitando
que se desplacen a la UE.
Respecto a la primera de estas tendencias, los datos de AOD de 2014,
y la información de 2015 –aún fragmentaria a falta de las cifras oficiales de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
(OCDE)–, revela que los gobiernos están financiando la asistencia a los
refugiados que han llegado a sus países con fondos de ayuda al desarrollo utilizando una treta contable: el sistema estadístico de la OCDE
permite contabilizar como AOD esa asistencia durante el primer año
de acogida, siempre que los solicitantes de asilo procedan de un país
13
o territorio en desarrollo . Ese desvío de fondos equivale a un recorte
de la ayuda al exterior que se añade, en no pocos casos, a los derivados de la crisis y el ajuste, y tiene un evidente coste de oportunidad
para otras prioridades: paradójicamente, hasta 2015 los llamamientos humanitarios de Naciones Unidas para atender la emergencia Siria
no han logrado financiarse en su totalidad. En concreto, Dinamarca
–uno de los donantes nórdicos que tradicionalmente superan la meta
del 0,7% del PIB para AOD– anunció en 2015 que una tercera parte de
su presupuesto de ayuda se destinaría a atender a refugiados;
Finlandia ha recortado en un 43% su ayuda por ese motivo; y Suecia,
13 Desde que la OCDE computa los flujos de AOD, se han incluido nuevas partidas que se invierten en gastos en el
país donante y no suponen transferencias de fondos a los países en desarrollo, como gastos de administración
de las agencias de ayuda, becas de estudios, o condonación de deuda. Según la metodología de “ayuda genuina”
de CONCORD, la red de las ONG europeas, esas partidas representan el 12% de la AOD total, pero en algunos
casos es muy superior, como Malta (50%), Austria (31%), Portugal (27%), o España (20%) (CONCORD 2015).
91
uno de los países que más refugiados a acogido en relación a su
población, anunció un recorte del 60% de su AOD para esos mismos
fines, que después dejó en un 30% ante la oposición del Parlamento,
la opinión pública y la propia Ministra de Asuntos Exteriores, preocupada por la reputación internacional de Suecia y su candidatura al
Consejo de Seguridad (CONCORD 2015). Por otro lado, hay países
que han renunciado esa práctica, como Irlanda, Polonia o
Luxemburgo, y los que lo hacen no tienen un criterio común: algunos
reportan un gasto anual per cápita de 1.800 € (Portugal) y otros de
30.000 € (Bélgica). Algunos donantes han llegado a proponer a la
OCDE modificar el criterio de cómputo y extenderlo a tres años.
Atender a los
refugiados es una
obligación legal y
un imperativo
moral al que no
se debe
responder a
expensas de la
ayuda a otros
países pobres
Atender a los refugiados es una obligación legal y un imperativo
moral, pero no debiera hacerse a expensas de la ayuda a otros países
pobres y del cumplimiento de las metas internacionales de desarrollo,
que también lo son, y aún menos utilizando artimañas contables para
escamotear a la opinión pública ese desvío de fondos. Es lo que hubiera permitido, por ejemplo, la idea del Ministro de finanzas de
Alemania, Wolfgang Schaüble, de introducir temporalmente una
pequeña sobretasa al combustible para financiar la asistencia a los
refugiados, rápidamente desechada (Barbière 2016). Por otro lado,
parece poco coherente querer afrontar las “causas profundas” o
“estructurales” de la migración o del desplazamiento forzoso, al tiempo que para resolver urgencias de corto plazo se recorta la ayuda a
los países en desarrollo que se invierte justamente en afrontar esas
causas (Fejerskov y Keijzer 2015) .
La caída de las contribuciones a los llamamientos de ayuda de Naciones
Unidas y la crisis de los refugiados son los hechos que precipitan la convocatoria de la conferencia de donantes de Londres el 4 febrero de
14
2014, la quinta desde el inicio de la guerra en Siria . Esta vez la conferencia sí respondió a las ambiciosas expectativas de los convocantes,
con compromisos de financiación por 11.000 millones de dólares
(5.800 en 2016 y otros 5.400 entre 2017 y 2020), y préstamos de los
bancos multilaterales hasta por 40.000 millones de dólares, que en
2018 podrían haber generado 1,1 millones de empleos en la región. En
esos compromisos hubo marcadas disparidades, con países más generosos que anunciaron cifras muy por encima de su “cuota equitativa”,
calculada según su PIB, como Noruega (646%), Dinamarca (280%),
Alemania (280%), Reino Unido (235%), Luxemburgo (202%) o Kuwait y
los Emiratos Árabes (168%). En el otro extremo se encontraban los más
mezquinos: Portugal (26%), Francia (22%), Italia (18%), República Checa
15
(18%), Polonia (4,4%), y al final de la lista, España (3,9%) .
14 Conferencia de Alto Nivel Supporting Syria and the region, convocada por el Reino Unido, Alemania, Noruega,
Kuwait y Naciones Unidas.
15 Según el cálculo de fair share de Oxfam 2016, y el anexo financiero resultado de la conferencia. Se ha excluido
de este listado a Grecia por sus especiales circunstancias y el esfuerzo realizado in situ. Ver también el non paper
presentado por los convocantes Civilian stabilization in support of a political settlement in Syria, y el documento
final, con su anexo financiero, en [https://www.supportingsyria2016.com]
92
Lo más destacado es, sin embargo, el enfoque adoptado, netamente
desarrollista, más que asistencial: dado el estancamiento de la guerra en Siria, se trataría ahora de mejorar la integración de los refugiados en Jordania, Líbano y Siria, para frenar su desplazamiento a
Europa (Lenner 2016). Para ello, los fondos se destinarían al aumento de las coberturas de educación y a políticas de inversión generadoras de empleo, tanto para los refugiados como para las
poblaciones de acogida, a cambio de que esos países modifiquen su
legislación laboral y abran el mercado de trabajo a los refugiados
(Betts y Collier 2016). La UE, en fechas previas a la conferencia, ofreció también algunas mejoras de acceso de las exportaciones de esos
países a su propio mercado con ese enfoque. Este cambio se explicaría, sobre todo, por la prioridad otorgada a detener los flujos de
salida. Parece razonable adoptar un enfoque de desarrollo, más que
de socorros, basado en el empleo y no en donaciones de comida y
de dinero, que permita a los refugiados valerse por sí mismos y
mejorar sus capacidades para un futuro retorno a Siria. Pero resulta
paradójico que se demande a Jordania, Líbano y Turquía algo que los
donantes europeos no estarían dispuestos a hacer. Sin embargo,
cambiar las normas laborales en esos tres países es complejo, comporta costes sociales y políticos para sus gobiernos y podría generar
el rechazo de las poblaciones de acogida, en contextos socio-políticos tan inestables como los de algunos de esos países. Jordania, por
ejemplo, sólo aceptó cambios en sus normas laborales a cambio de
que no se hicieran públicas (Lenner 2016: 6). Si el enfoque adoptado
por los donantes es el de una nueva condicionalidad –ayuda a cambio de reformas laborales– el resultado puede volverse contra éstos.
Jordania, incluso parece estar promoviendo una suerte de condicionalidad inversa: no aceptar más refugiados si no hay un apoyo internacional más fuerte. Las propuestas lanzadas en torno a la
conferencia –nuevas zonas francas industriales, redes de pymes en
la diáspora– parecen demasiado visionarias para una región en la
que con la salvedad de Turquía, los procesos de industrialización no
han logrado ir más allá de industrias de ensamblaje basadas en
mano de obra de bajo coste, y persisten elevadas tasas de subempleo. La adopción de una estrategia de desarrollo de largo plazo
supone una mejora en el enfoque adoptado tanto por donantes
como por los países de acogida, y que se hayan movilizado, por fin,
más recursos, es también una buena noticia. Pero también parece
evidente que la principal motivación de ese esfuerzo responde al
intento de contener a toda costa esos flujos, del que los sucesivos
acuerdos con Turquía, que se examinan en la siguiente sección, han
sido la pieza clave.
93
Los acuerdos UE-Turquía (octubre de 2015-marzo de 2016)
La desastrosa gestión de la crisis de los refugiados dio paso, como se
indicó, a un conjunto de propuestas orientadas a restablecer
Schengen sellando las rutas abiertas dentro de la UE y bloqueando el
paso de los refugiados, asegurando su procesamiento en Grecia; a
reforzar las fronteras exteriores de la UE, impidiendo nuevas llegadas
desde el exterior, y contar con un mecanismo efectivo de retorno y
readmisión en terceros países y en particular con Turquía, que se ha
convertido en la pieza clave de esa política de externalización.
Para la UE y
Turquía los
refugiados han
sido moneda de
cambio de una
negociación en
clave geopolítica
y electoral
Los contactos con Turquía, particularmente de Alemania y de la
Comisión entre octubre y noviembre de 2015, fijaron los términos de
un acuerdo, explicitado en el Plan de Acción Conjunto UE-Turquía
16
aprobado por el Consejo Europeo el 15 de octubre . En esa lógica de
externalización, los refugiados se convirtieron en moneda de cambio
de una negociación, en la que por parte turca se ha tratado de sacar
ventaja en clave geopolítica y electoral, y por parte europea han primado más necesidades de seguridad de corto plazo que los imperativos de protección y derechos: en breve, la UE pedía a Turquía que
mantuviera a los refugiados en su territorio, lo que suponía permitirles trabajar legalmente, accediendo a un mercado laboral que hasta
ese momento les estaba vedado; un control efectivo de sus fronteras,
y la readmisión de retornados, implementando de manera efectiva el
acuerdo de readmisión ya en vigor. Consciente de las fracturas internas de la UE, de su imperiosa necesidad de externalizar el problema,
de su papel vital para detener el éxodo, y en suma, de su debilidad,
Turquía presentó una elevada factura a cambio de su cooperación:
más dinero –la oferta inicial de la UE no satisfacía las demandas de
Ankara–, la reapertura de las negociaciones de adhesión –iniciadas en
2005 y frenadas por Alemania, Francia, Grecia y Chipre, entre otros–,
pasando por alto los reparos europeos sobre el incumplimiento de las
condiciones exigidas en los “criterios de Copenhague” sobre democracia, derechos civiles y derechos humanos; y adelantar un año la eliminación del visado Schengen para los nacionales de Turquía, una
baza especialmente popular de cara a las elecciones legislativas turcas previstas el 1 noviembre de 2015, en las que el Partido de la
Justicia y el Desarrollo (AKP), de Erdogan, recuperó la mayoría absoluta perdida en las elecciones de junio de ese año. Hubo también concesiones no explicitadas: probablemente a petición de Ankara, para
evitar críticas antes de las elecciones en materia de libertades fundamentales e independencia del poder judicial, Bruselas retrasó inexplicablemente la publicación del Informe periódico sobre los avances en
el proceso de adhesión, previsto para octubre (Toygür y Özsöz 2016:
2). Inicialmente, el gobierno turco también reclamó el apoyo de la UE
16 Ver las conclusiones del Consejo Europeo de 15 de octubre de 2025, EUCO 26/15; y el texto del Plan en
Comisión Europea 2015c.
94
a una zona de seguridad en el territorio de población kurda en Siria a
lo largo de la frontera con Turquía. Aunque este último reclamo, que
la UE rechazó de plano, se justificaba en nombre de la protección de
los refugiados, respondía primordialmente a las necesidades militares
de la ofensiva lanzada por el Gobierno turco en el Kurdistán contra las
guerrillas del PKK.
Buena parte de los obstáculos para un acuerdo se solventaron en las
negociaciones bilaterales entre Merkel, Erdogan y el Vicepresidente
Davotoglu en Ankara, el 18 de octubre. Pese a sus conocidas reticencias a la adhesión de Turquía, Merkel se comprometió a abrir el capítulo económico de las negociaciones de adhesión en 2015 y los
referidos a justicia, libertades y derechos fundamentales en 2016,
ignorando las críticas de organizaciones de derechos humanos y de
la propia oposición turca. Turquía, por su parte, vinculó expresamente la implementación efectiva del acuerdo de readmisión al adelanto
de la supresión de la visa Schengen a julio de 2016 (Mourenza 2015).
En el Consejo Europeo informal de La Valeta, el 12 de noviembre, el
Vicepresidente Timmermans informó de los avances en la negociación y propuso una nueva facilidad financiera con Turquía, aportando
500 millones de euros de la Comisión y otros 2.500 millones por los
Estados miembros, que tras una difícil negociación intra-UE quedó en
un fondo “inicial” de 3.000 millones, con 1.000 millones de la
Comisión y otros 2.000 de aportaciones bilaterales de carácter proporcional, que significativamente no computarán para medir el déficit
público de los miembros de la eurozona. El acuerdo final sobre estas
aportaciones se hizo público en febrero de 2016, y comporta un
mecanismo de coordinación entre la Comisión, los Estados miembros
y, en calidad de “asesor”, el gobierno de Turquía. Los desembolsos se
harán de manera paulatina y estarán condicionados al cumplimiento
por parte de Turquía del Plan de Acción Conjunto, que –como subraya
la Comisión para evitar dudas– “ha de poner orden en los flujos migratorios y ayudar a detener la migración irregular” (Comisión Europea
2016).
La Cumbre celebrada el 29 de noviembre en Bruselas, que sella el
acuerdo, expresa la nueva pauta de relación entre la UE y Turquía.
Años de desinterés europeo, posponiendo sine die la adhesión, desalentaron las reformas democráticas en Turquía y han sido uno de los
factores de su visible “deseuropeización”, a causa de su deriva autoritaria y el carácter crecientemente “iliberal” del gobierno islamista del
AKP. Esas renuncias se han vuelto ahora contra la UE: al buscar la ayuda de Turquía, otorgó a Erdogan una oportunidad inigualable para
reabrir las negociaciones de adhesión en los términos definidos por
éste, y no por la UE. Ésta última se traiciona a sí misma, al dejar a un
lado los principios democráticos que habrían de guiar su acción exterior, y además defrauda las expectativas de la intelligentsia europeísta
95
y las fuerzas democráticas turcas, que se sienten abandonadas por la
UE (The Economist, 2016d). La importancia de esas concesiones debe
verse a la luz de la involución que se observa en Turquía en ámbitos
como las reformas constitucionales, el deterioro de las libertades civiles, la libertad de prensa, la represión en el Kurdistán, o la corrupción
gubernamental (Sanz 2015; Pérez 2015)
Los Estados
miembros no
tenían la
intención de
aplicar el
acuerdo, ni iban
a permitir que las
iniciativas
solidarias fueran
adelante
Se trataba, empero, de un acuerdo transitorio. A principios de 2016
las ridículas cifras de reasentamiento y reubicación, y los desesperados llamamientos de la Comisión sobre su cumplimiento mostraban
claramente que los Estados miembros no tenían intención de aplicar
el acuerdo, ni iban a permitir que las iniciativas solidarias de los municipios y de la sociedad civil del movimiento pan-europeo Welcome
refugees pudieran servir de algo. El cambio de tono de los líderes,
lejos ya del “efecto Aylan”, era muy notorio, con Merkel o Tusk señalando abiertamente que el objetivo de la UE era que no viniera nadie
más. El importante Consejo Europeo de 18-19 de febrero de 2016
decidió el cierre definitivo de la ruta de los Balcanes y el restablecimiento de Schengen, dando fin a la política de emergencia de ir
abriendo paso unilateralmente a las oleadas de refugiados. Ese viraje
securitizador lo confirmaría la decisión adoptada por la Alianza
Atlántica el 11 de febrero de 2016, a petición de Alemania, Grecia y
Turquía, para iniciar una operación militar de apoyo a Frontex, desplegando barcos y aviones en el Egeo para interceptar a migrantes y
refugiados y a los traficantes que facilitaban su paso. Se trataba de
una decisión extrema que era consecuencia del cierre de fronteras
decidida por algunos países de la ruta balcánica, del fracaso del acuerdo de reubicación y reasentamiento, y suponía un reconocimiento
implícito de las carencias de Frontex. Muy pronto, Grecia se convirtió
en una vía muerta, con decenas de miles de refugiados bloqueados,
particularmente en el paso fronterizo a Macedonia en Idomeni, sólo
asistidos por ACNUR y las ONG, cuyo abandono deliberado pretendía
lanzar el mismo mensaje a los sirios refugiados en Turquía: que esa
ruta ya no era viable.
Entre el 7 y el 18 de marzo de 2016 una nueva ronda de negociaciones volvía a convertir a los refugiados en baza geopolítica de la negociación. Una vez anulado, desde dentro de propia UE, el intento de
establecer una política europea de acogida, y sin más opciones que
externalizar la crisis, la UE volvía a depender de la disposición y capacidad de Turquía de contener las salidas y aceptar retornados
(Aydintasbas 2016). Respecto al Plan de Acción Conjunto de noviembre de 2015, Ankara había dado pasos significativos: la readmisión,
por primera vez, de un contingente de “migrantes económicos”; la
exigencia de visado de entrada a 70 países –precondición europea
para su principal objetivo: el levantamiento en 2016 de la visa
Schengen para la ciudadanía turca–; la aceptación de las patrullas de
96
la OTAN en sus aguas territoriales, y algunas medidas iniciales de
apertura de mercado laboral. Ante las objeciones de algunos Estados
miembros, como Francia, el acuerdo rebajó las expectativas de
Turquía respecto a las negociaciones de adhesión, pero asegura su
incorporación a Schengen en julio de 2016, previo cumplimiento de
las condiciones técnicas necesarias, como la adopción de los pasaportes biométricos. Finalmente, Ankara logró otros 3.000 millones de
euros hasta 2018, una relación más formalizada con la UE con cumbres cada dos años, y la promesa de modernizar la unión aduanera
UE-Turquía, ya con dos décadas de vida (Pérez y Abellán 2016; Toygür
y Ózsöz 2016).
En materia migratoria, el 7 de marzo ya se planteó el polémico acuerdo “uno por uno”, surgido de una propuesta de Alemania y Turquía,
y sobre una idea original de los Países Bajos. Según éste, todos los
migrantes irregulares llegados a la UE serían retornados a Turquía, y
se reasentaría en territorio europeo un refugiado sirio procedente de
Turquía por cada sirio que la UE expulsara a Turquía (Abellán 2016).
En el Consejo de Justicia e Interior de 10 de marzo la posibilidad de
deportaciones colectivas, contrarias al derecho de los refugiados y a
las normas de la UE, fue contestada por algunos Estados miembros y
de igual manera, ACNUR y las ONG cuestionaron la ilegalidad, inmoralidad e inhumanidad de esa medida (ACNUR 2016). Por ello, en el
acuerdo final, de 18 de marzo (Consejo de la Unión Europea 2016),
se incluyó una provisión estableciendo que se respetarían las garantías respecto a la revisión individual de cada caso, aunque podría tratarse sólo de la coartada legal para hacer viable ese trato: de hecho,
supone una contradicción evidente que denota un alto grado de cinismo: habrá evaluación individual de cada caso, pero sólo pude tener
resultado negativo, pues se deportará a todos sin excepción. En la
práctica, ese acuerdo significa devolver a Turquía a todos los migrantes y refugiados a partir del 20 de marzo, y reasentar sólo a sirios; e
incluso para éstos hay un límite de 72.000 personas, que en parte
recoge los acuerdos previamente adoptados en julio por la UE, y deja
en papel mojado el posterior compromiso de reubicar y reasentar a
160.000 personas. Para que esas expulsiones sean legales, será necesario que Grecia legisle con prontitud para otorgar a Turquía el estatus de “país seguro” y que Turquía suprima la anacrónica y restrictiva
cláusula geográfica de la Convención de 1951, que sólo reconoce el
estatuto de refugiado a los europeos.
No es este el lugar para una evaluación detallada del acuerdo. En el
plano de las relaciones con Turquía, condiciona seriamente la capacidad de la UE para evitar la erosión de los derechos fundamentales y
la deriva autoritaria del gobierno de Erdogan, en un caso claro de condicionalidad inversa, en la que la UE, pese a poner dinero y hacer
importantes concesiones, está en gran medida en manos del gobier97
El acuerdo con
Turquía sacrifica
la identidad y
credibilidad de
la UE como
“potencia
normativa”
basada en
valores
98
no turco. También sacrifica la identidad y credibilidad de la UE como
“potencia normativa” basada en valores. Otorga legitimidad a Turquía
como país democrático, a pesar de que ello contradice su propia valoración de las condiciones exigidas para la adhesión (Comisión
Europea 2015h). Se afirma que este acuerdo es sólo un caso descarnado de realpolitik, pero hay tales dudas sobre su viabilidad y cumplimiento que más bien parece un ejercicio ilusorio: la desconfianza
que preside las relaciones entre la UE y Turquía permite augurar disputas constantes sobre la interpretación e implementación del acuerdo, y no deben infravalorarse las dificultades políticas. ¿Estarán
dispuestos a cumplir los Estados miembros de la UE las obligaciones
de reasentamiento, después incluso de haberse rebajado?
Esgrimiendo el pretexto de los atentados terroristas de Bruselas, la
primera ministra de Polonia, Beata Szydlo, anunció inmediatamente
después de ese hecho que su país no aceptaría ningún refugiado
sirio, alegando el riesgo de “sociedades paralelas” (Valero 2016). ¿Se
aceptará fácilmente la libre circulación de los ciudadanos turcos en la
UE? Ni una ni otra cosa serán fáciles en un escenario de creciente
influencia del populismo y el ultranacionalismo xenófobo, islamófobo
y euroescéptico en muchos Estados miembros. Por otro lado, una
rápida mirada al mapa del Egeo revela que aun recurriendo a medidas
draconianas y un control férreo de sus costas, Turquía no será capaz
de sellar esa vía de acceso; y también hay dudas sobre la capacidad
de Grecia de procesar las solicitudes de asilo con las debidas garantías, y quizás es esa la razón por la que tras la firma el acuerdo, se está
expulsando a las ONG de los hotspots y centros de recepción y acogida, rápidamente convertidos en centros de internamiento. La menor
afluencia de refugiados en marzo de 2016 puede ser consecuencia de
mayores controles por parte de Turquía –las imágenes de televisión
de los guardacostas turcos golpeando a refugiados sirios en aguas
del Egeo hablan por sí solas–; del efecto desmotivador de las informaciones sobre el cierre de la ruta de los Balcanes; o simplemente del
mal tiempo, con lo que en verano podría producirse un repunte de
esos flujos. El mayor control aumenta la dificultad y los costes de la
migración irregular, haciendo más lucrativa la actividad de los traficantes, y más peligrosa la travesía. Como en otros casos, la política
de la UE termina siendo factor causal o al menos un poderoso incentivo para aquello que se pretende combatir. Finalmente, como han
resaltado las ONG de derechos humanos, una Turquía en la que se
persigue la libertad de prensa, se aplica con gran discrecionalidad la
legislación antiterrorista, en la que se han documentado deportaciones ilegales, o que ha cerrado su frontera a los refugiados sirios que
huían del asedio de Alepo, no tiene un sistema de asilo adecuado, ni
en su dimensión asistencial ni de protección, y dista aún de ser un
“país seguro” a efectos de las garantías legales previstas en el derecho
internacional (Sinclair-Webb 2015; Williams 2016). La Comisión
Europea, en su informe de seguimiento de los avances de Turquía
como país candidato a la adhesión, finalmente publicado en noviembre de 2015, después de las elecciones legislativas, constató las insuficiencias y retrocesos que se habían registrado en libertades
fundamentales, estado de derecho, independencia del poder judicial
y lucha contra la corrupción (Comisión Europea 2015h: 7-27), por lo
que los problemas que puedan surgir terminarán volviéndose contra
la propia UE.
Reflexiones finales: crisis de refugiados y viraje securitario
de la UE
La gestión de la crisis de los refugiados revela un “giro securitario” de
la UE originado en su incapacidad y creciente rechazo a adoptar una
política de inmigración y asilo coherente, eficaz, y legítima. Con esta
involución a una “Europa Fortaleza” el margen para una política
común queda limitado a blindar sus fronteras exteriores y a medidas
cortoplacistas de gestión de crisis, que en lo esencial suponen trasladar el problema a terceros. Deja atrás la supuesta voluntad de la UE
de construir una política de migración y asilo basada en el cumplimiento de la legalidad internacional, de los principios y valores sobre
los que se funda el proyecto europeo, e incluso de elementales reglas
de humanidad y de respeto a la dignidad humana. Las causas de ese
giro securitario son complejas y muy profundas –quizás son expresión de las dificultades existenciales de la UE para hacer frente a lo
que Ulrich Beck denominaba la “sociedad del riesgo” y la creciente
inseguridad e incertidumbre de sociedades que se sienten desprotegidas ante la globalización–, y no pueden ser abordadas en estas páginas. Pero de manera más inmediata nacen, sobre todo, de un proceso
de “des-integración” europea en el que los avances hacia una mayor
integración y europeización de las políticas nacionales ya no pueden
darse por sentados.
Aunque a primera vista la UE ha afrontado una crisis migratoria y de
refugiados, en realidad lo que experimenta es una crisis de gobernanza y de su propia identidad, propósito y razón de ser. Se trata, además, de una crisis en gran medida autoinfligida, que más que a
factores externos, responde a fracturas internas y a sus propias disfunciones institucionales. No es la falta de medios materiales o financieros –en Kosovo en 1999, quizás porque había otros intereses en
juego, se movilizaron con prontitud medios militares y civiles, incluyendo la evacuación de 90.000 personas; y en cuanto a fondos, se
han movilizado con rapidez 6.000 millones para Turquía–, sino de
una pugna política al interior de la UE que muestra el creciente poder
e influencia del populismo xenófobo de extrema derecha, sea a través
de los gobiernos de algunos Estados miembros, o de su creciente
99
“normalización” en las posiciones y discurso de los partidos tradicionales, incluyendo el gobierno socialista francés, que bajo la jefatura
de Manuel Valls ha ido endureciendo su política para no ceder terreno
al Frente Nacional; el conservador británico, que hace suyo el rechazo
a la inmigración para frenar a los euroescépticos de UKIP; o la “Gran
Coalición” en el poder en Alemania, que como en los otros casos
actúa a remolque de presiones mediáticas y lógicas electorales inmediatas.
Ese giro securitario afecta a los procesos políticos internos y en particular al conjunto de la acción exterior de la UE. La política migratoria, que debiera tener carácter comprehensivo y una visión de largo
plazo consistente con las preocupantes dinámicas demográficas y
laborales de la UE, queda reducida a un problema de seguridad y
control fronterizo. Lo mismo ocurre con la política de asilo y refugio,
que nace de situaciones diferentes y comporta exigencias legales y
morales aún más imperativas. Como se ha tratado de argumentar en
este trabajo, la política de desarrollo y los instrumentos de ayuda, así
como las relaciones de la UE con los países en desarrollo o en conflicto también se subordinan a esas dinámicas securitarias. Ello aleja
a la UE de los objetivos internacionales de desarrollo, como la
Agenda 2030 de desarrollo sostenible aprobada por Naciones
Unidas en septiembre de 2015. Tras aprobarse los Objetivos de
Desarrollo del Milenio, el 11-S y la “Guerra Global contra el Terror”
inauguraron un largo ciclo de securitización de la cooperación al desarrollo de más de diez años, que la desvió de sus objetivos. De igual
manera, en 2015 podría abrirse un nuevo ciclo de securitización,
esta vez relacionado con el miedo a la inmigración y el terrorismo,
con funestas consecuencias para esas metas globales. Y es que ante
el problema global de la migración, el mundo rico parece haber optado por convertir a terceros países, a menudo sin garantías democráticas, en su policías de fronteras, asumiendo que tienen las
capacidades adecuadas en materia de asistencia y protección. A la
postre, es una política fútil, ilusoria y peligrosa, y sobre todo, plantea
el riesgo de desnaturalizar y envilecer el proyecto europeo al estar
contradicción flagrante con sus principios, metas y compromisos y
obligaciones internacionales en materia de democracia, derechos
humanos, y lucha contra la pobreza y la desigualdad.
100
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105
El reto del nativismo a la pluralidad e igualdad
en las democracias liberales
Aitana Guia
Profesora de Historia Contemporánea de Europa, California State University - Fullerton
Introducción
El auge de partidos con discursos xenófobos en Europa después de la caída del Muro de Berlín ya
es incontestable. Si durante las últimas dos décadas muchos estudiosos consideraron que el apoyo
al Frente Nacional en Francia, al Partido por la Libertad en Austria, o a los Partidos del Pueblo en
Dinamarca, Suiza, u Holanda era un fenómeno temporal cuyo máximo apoyo político se circunscribía al veinte por ciento del electorado, después de 2014 ya no hay duda de que el populismo
xenófobo ha crecido en Europa y ha sobrepasado ampliamente el veinte por ciento del voto popu1
lar en Austria, Suiza, el Reino Unido, Francia, Dinamarca, Noruega y Hungría.
1 El Partido del Progreso en Noruega obtuvo 22,9% en las elecciones nacionales de 2009. El Partido por la Independencia del Reino Unido obtuvo 27,5%, el Frente
Nacional francés 24.86% y el Partido del Pueblo Danés 26.6% en las elecciones europeas de 2014. El partido húngaro Fidesz obtuvo 28,18% en las elecciones
nacionales de 2008 y 52,73% en las de 2010. Además, el partido húngaro Jobbik obtuvo 20,3% en las elecciones nacionales de 2014. El Partido austríaco por
la libertad obtuvo 26,9% de los votos en las elecciones de 1999. El Partido del pueblo suizo obtuvo 28,9% en las elecciones federales de 2007. Fuente:
http://www.results-elections2014.eu/en/election-results-2014.html and Norwegian Social Science Data Services (NSD): http://www.nsd.uib.no/european_election_database/ [último acceso a 8 de julio de 2014].
107
Un gran número de investigadores se dedica a analizar el resurgimiento del populismo y la xenofobia en Europa principalmente desde
la disciplina de la ciencia política. Una de sus preocupaciones es catalogar a estos partidos y movimientos y descifrar si son de extrema
derecha o más bien de derecha radical populista (Betz 1994; Kitschelt
and McGann 1995; Mudde 2007; Zaslove 2011; Mammone 2012).
Estos debates sobre la estructura, agenda, e ideología de estos partidos son increíblemente necesarios, pero no suficientes. Estudiar la
genealogía y características de las familias políticas debe complementarse con otras formas de comprender este fenómeno porqué, por sí
mismo, este enfoque no puede explicar por qué un número creciente
de europeos que no se auto-identifican necesariamente con una derecha xenófoba apoyan posiciones y partidos anti-inmigrantes y, particularmente, anti-musulmanes.
2
Los movimientos
nativistas se
justifican por
la necesidad
perentoria de
proteger a la
comunidad
"nativa" de una
amenaza
importante
En este artículo exploro el concepto del “nativismo” como un mecanismo de análisis de los sentimientos contra los extranjeros más allá de la
extrema derecha o la derecha radical. Así mismo, analizo qué mecanismos permiten que el nativismo se establezca en una ciudad o región y
qué mecanismos pueden minar su avance. Los movimientos nativistas
se justifican por la necesidad perentoria de proteger a la comunidad
“nativa” de una amenaza importante. Requieren, por lo tanto, una percepción generalizada de estado de sitio que elimina o merma las divisiones sociales e ideológicas dentro de la población “nativa”. El nativismo
también requiere una definición de identidad clara y no negociable que
no necesariamente tiene que estar basada en características étnicas. Para
que un movimiento nativista tenga éxito, debe eliminar toda competencia en el mercado de narrativas de pertenencia y conseguir la unidad de
la mayoría de la gente “nativa” bajo la bandera del nativismo.
Puesto que defender que uno es “nativo” en un territorio en concreto
y apropiarse para el propio pueblo los derechos que los “nativos”
supuestamente se merecen es un proceso de construcción, analizar
cómo algunos de estos movimientos se han autoproclamado nativos
y desentrañar si su llamada ha sido aceptada mayoritariamente por
otros “nativos”, contribuye a entender cómo emergen, y a veces retroceden o desaparecen, las narrativas nacionalistas.
El nativismo: Un concepto importante para entender la
Europa contemporánea
El término “nativismo” fue usado por primera vez por Louis Dow
Scisco (1901) a principios del siglo XX para describir los principios
2 Un “nativista” favorece los intereses de los ciudadanos ya establecidos por encima de los intereses y derechos
de los inmigrantes o de aquellos percibidos como inmigrantes.
108
propuestos por el American Party, más conocido como el Know
Nothing Party. Un partido creado contra los inmigrantes, en especial
los católicos, en los Estados Unidos en 1850. Desde entonces, el uso
del concepto ha sido aplicado principalmente en el contexto norteamericano. Como demuestra el análisis historiográfico de Tyler
Anbinder (2006), el estudio de Scisco fue un intento, solitario durante
muchos años, de estudiar este fenómeno. No fue hasta 1920 cuando
la atención de los investigadores se enfocó hacia el estudio del nativismo. Y no fue hasta 1930 cuando el nativismo se convirtió en un
material de estudio aceptable en las universidades más prestigiosas
de Estados Unidos.
El trabajo académico más influyente sobre el nativismo es el del historiador John Higham, Strangers in the Land: Patterns of American
Nativism [Forasteros en casa: patrones del nativismo estadounidense]
publicado en 1955. Según Higham, “el nativismo es una forma de
pensar que permite iluminar muchos contornos oscuros del pasado
estadounidense; refleja nuestras ansiedades y demarca los límites de
nuestra tolerancia” (Higham, 1988: xi). Higham explicó el nativismo
como una ideología compleja e identificó tres vertientes de nativismo
en los Estados Unidos. Una dirigida contra los católicos, otra contra
los radicales de izquierda, y otra contra los grupos racializados. Entre
1860 y 1925, estas tres cepas se mezclaron para componer el tejido
del nativismo contemporáneo en Estados Unidos.
Aunque el nativismo se estableció como tema de estudio académico
después del trabajo de Higham en 1954, no fue hasta mediados de
los noventa, cuando los votantes de California adoptaron la
Proposición 187 (llamada Save our State - Salvemos nuestro Estado)
que limitaba la ayuda que el Estado ofrecía a los inmigrantes en situación irregular y cuando varios políticos conservadores como Patrick J.
Buchanan o el gobernador republicano de California Pete Wilson que
hizo de las políticas anti-inmigrantes un elemento crucial de su campaña, que el término se hizo popular. Durante unos años, parecía que
la suerte del nativismo iba a la baja, pero volvió a retomar fuerza con
la legislación anti-inmigración de Arizona en 2010. Y desde entonces,
el nativismo no ha perdido fuerza en la política estadounidense. Sólo
con mencionar cómo el millonario empresario Donald Trump comenzó su campaña por la nominación del partido republicano en 2015
con arengas contra mejicanos y musulmanes basta para medir la fuer3
za del nativismo hoy.
El estudio del nativismo en Europa ha seguido un curso diferente. Está
dominado por politólogos y sociólogos que usan otros conceptos
3 National Conference of State Legislatures, “Arizona’s Immigration Enforcement Laws”, at
http://www.ncsl.org/research/immigration/analysis-of-arizonas-immigration-law.aspx [Last accessed on
November 25, 2015]; Evan Osnos, “The Fearful and the Frustrated: Donald Trump’s nationalist coalition takes
shape—for now”, The New Yorker, August 31, 2015.
109
para analizarlo. El concepto del nativismo, sin embargo, está entrando poco a poco de la mano de influyentes académicos, por ejemplo
los politólogos Susi Meret i Hans-Georg Betz (2009), el sociólogo José
Casanova (2009) y los historiadores Jan Lucassen and Leo Lucassen
(2015). El estudio del nativismo en Europa no parte de cero en absoluto. Leo Lucassen (2005) argumenta en The Immigrant Threat que
el nativismo en Europa desde 1850 no ha sido un fenómeno tan fácil
de definir e identificar como en Estados Unidos. En Europa, los nativistas se oponen en cada país a un grupo diferente de inmigrantes,
normalmente al grupo dominante, y el grupo elegido cambia dependiendo de la cronología y el contexto. En Alemania, por ejemplo, el
nativismo atacó a los polacos antes de la Segunda Guerra Mundial y
a los turcos en el periodo de la posguerra.
El nativismo es
un movimiento
cuyo objetivo
principal es
restringir el flujo
de inmigrantes
para mantener
el statu quo
cultural, racial,
religioso, o
político de un
país o región
Al intentar explicar por qué el nativismo no ha sido estudiado como
tal en Europa, a pesar de que posiciones nativistas son no sólo comunes, sino que en muchos países han llegado a gobernar, hay que centrarse en los mitos fundacionales de los países europeos. En Estados
Unidos o Canadá, el nativismo es controvertido porque los mitos fundacionales de estos países están basados en la inmigración europea
y, consecuentemente, esto permite que sus élites liberales defiendan
modelos abiertos de recepción e incorporación de inmigrantes contra
otras élites que apuestan por la politización de la inmigración. En los
“países de inmigración”, restringir la inmigración, especialmente la
europea, requería de una explicación y justificación fuerte. Los nativistas se vieron obligados a usar argumentos como cuestionar la lealtad de los católicos o considerar a los radicales socialistas o
anarquistas como una amenaza para el orden público para llegar a
convencer a sus coetáneos de la necesidad de frenar la inmigración.
En Europa, no existen estas narrativas. Al contrario, los países europeos se imaginan como países con poblaciones arraigadas de siglos
o milenios con características culturales y religiosas determinadas y
estables. Las narrativas de pertenencia europeas todavía afirman que
hay pueblos “autóctonos”, “de soca-rel” (en Cataluña), “de souche” (en
Francia) o “verdaderos” (como los finlandeses verdaderos) que son los
habitantes “naturales” de un territorio. En Estados Unidos, el nativismo necesita justificar muy bien por qué se debe frenar la inmigración,
mientras que en Europa es al contrario, son los anti-nativistas, cosmopolitas y partidarios de la inmigración los que han tenido históricamente una posición más marginal y menos influyente vis-à-vis los
nativistas “naturalizados”.
El nativismo es más un enfoque filosófico que una ideología en el sentido estricto de la palabra que puede derivar en una serie de políticas
eclécticas y tiene el objetivo de re-definir quién es el pueblo “real” de
una unidad política determinada y quién, por tanto, debería tener más
110
derechos y poder de decidir las características de esa sociedad frente
a un grupo considerado exógeno e incapaz de asimilar las características esenciales del grupo original. El nativismo es un término más
amplio que los hasta ahora usados para los partidos xenófobos de
extrema derecha o derecha radical populista. La lógica nativista no es,
por definición, de derechas, aunque suele empezar en esta parte del
espectro político.
Para Tytler Anbinder, el nativismo es equivalente al prejuicio contra
los inmigrantes. Para Anbinder hay dos elementos cruciales del nativismo. Primero, que el actor nativista proponga tomar medidas para
reducir la llegada e implantación de inmigrantes. Segundo, que lo
haga justificándose en una visión filosófica de pertenencia que prime
los derechos y el control de los “nativos”. Por ello, propongo definir el
nativismo como un movimiento cuyo objetivo principal es restringir el
flujo de inmigrantes para mantener el statu quo cultural, racial, religioso, o político en un país, región, o ciudad. Para que una lógica nativista funcione y se convierta en hegemónica, requiere que los
nativistas construyan un enemigo interno o externo claro y convincente, la eliminación de las diferencias internas a nivel social e ideológico
en el seno de la población “nativa” y una narrativa de pertenencia categórica e incontestada.
No hay nada “natural” en el proceso de construcción social de un grupo “nativo” y su alter ego. Los finlandeses verdaderos, por ejemplo,
como se llamaba hasta hace poco el Partido de los finlandeses, deben
establecerse primero como la mayoría natural, como los descendien4
tes nativos del suelo finlandés. En el proceso, otros grupos que podrían aspirar a ser considerados “nativos” y que pueden, de hecho,
certificar una presencia más longeva en el territorio de Finlandia,
como los indígenas saami, que en español se conocen tradicionalmente como lapones, tienen que ser “des-naturalizados” como no-finlandeses (Lehtola and Weber Müller-Wille, 2004).
El nativismo tampoco es una necesidad histórica, ni en Estados
Unidos, ni en Europa. Cuando aparecen corrientes nativistas, suelen
emerger otras construcciones nacionalistas alternativas que se sitúan
contra el nativismo y el racismo. En el contexto estadounidense,
Higham (1988:334) llamó a este tipo de nacionalismo alternativo “la
fe cosmopolita americana” y la definió como “un concepto de nacionalidad que subraya la diversidad de los orígenes de la nación, la
dimensión igualitaria de su imagen propia y la universalidad de sus
principios fundacionales”. De forma similar pero para el contexto
canadiense, el filósofo John Ralston Saul (2008) argumenta a favor de
una mitología nacional canadiense que incluya las aportaciones de los
4 Véase la página en inglés del Partido de los finlandeses, https://www.perussuomalaiset.fi/kielisivu/in-english/
[último acceso el 25 de noviembre de 2015].
111
pueblos indígenas (allí llamados primeras naciones) y celebre su patrimonio aborigen y Europeo y sus orígenes mixtos, o métis. Ésta es una
de las últimas recreaciones del mito nacional canadiense y una de las
más complejas y mejor fundamentadas desde una perspectiva histórica. Esta narrativa llega después de décadas de éxito de la doctrina
de multiculturalismo que el Primer Ministro Pierre Trudeau inició en
1971 (Cameron 2004; Gagnon and Iacobino 2007; Triadafilopoulos).
El multiculturalismo canadiense ha conseguido transformar la imagen
de Canadá de una nación con dos pueblos fundadores, los colonos
franceses e ingleses, a una nación que gradualmente incorpora las
contribuciones de las primeras naciones y las múltiples comunidades
inmigrantes de todo el mundo a su acerbo nacional. En las últimas
elecciones federales canadienses de 2015, el partido conservador,
que había estado en el poder durante 10 años, usó argumentos nativistas para intentar mantenerse en el poder, pero las construcciones
de pertenencia anti-nativistas, cementadas por los discursos multiculturales, mostraron su solidez. La idea propuesta por los conservadores de crear divisiones entre “old-stock Canadians” [canadiense de
viejo cuño] y otros canadienses fue opuesta con éxito por Justin
Trudeau, el hijo de Pierre Trudeau, para quien “a Canadian is a
5
Canadian is a Canadian”.
La intensidad
del sentimiento y
la actividad
nativista es
inversamente
proporcional al
grado de
confianza pública
en la nación
¿Cuándo y por qué surge el nativismo?
Según Higham (1988), cuando Estados Unidos pasa por un periodo
optimista y la economía marcha bien, puede que haya varios grupos
que promuevan prejuicios contra inmigrantes o minorías, pero el nativismo no aumenta en intensidad. No hay un miedo abrumador de que
el grupo rechazado mine las instituciones y los valores básicos estadounidenses. No hay temor de que Estados Unidos, en su grandeza,
no sea capaz de asimilar las minorías en su seno. Pero en momentos
de amenaza, por ejemplo durante depresiones económicas o cuando
hay crecientes amenazas externas, ocurre una pérdida de fe en el proceso de asimilación de minorías e inmigrantes y, consecuentemente,
la ansiedad nativista crece. Higham concluye que el nativismo es una
constante del mercado americano de construcciones de pertenencia
que puede ser movilizada efectivamente en momentos de crisis de
confianza del pueblo con su propia capacidad de absorber a un grupo
percibido como diferente y amenazador. Así, la intensidad del sentimiento y la actividad nativista es inversamente proporcional al grado
de confianza pública en la nación.
5 Debate electoral, 28 de septiembre de 2015. The Globe and Mail. http://www.theglobeandmail.com/news/newsvideo/a-canadian-is-a-canadian-is-a-canadian-harper-trudeau-spar-over-right-to-revokecitizenship/article26580135/
[último acceso a 4 de marzo de 2016]. Más información sobre el uso del nativismo en por el gobierno y líder
conservador en Parker Donham, “Stephen Harper’s Challenge to Canadian Identity”, The Atlantic, October 18,
2015.
112
Ya en su día, otros académicos como el sociólogo Oscar Handlin
(1954) cuestionaron la idea de los ciclos nativistas y su fuerte conexión con el devenir de la economía. Más recientemente para Europa,
los historiadores Leo Lucassen y Jan Lucassen (2015) explican que el
auge del nativismo en Holanda se ha dado en el período económicamente fuerte de los años noventa y, por lo tanto, no puede ser explicado ni como reacción a los atentados terroristas del 11 de
septiembre de 2001 en Nueva York, ni como resultado del creciente
malestar social por la recesión y las políticas de austeridad desde
2008, ni con la supuesta “crisis de refugiados” provenientes de Siria,
Afganistán o Irak desde 2014.
En mi investigación de la batalla por el derecho a la ciudadanía de los
melillenses de origen musulmán entre 1985 y 1988, identifiqué un
ejemplo de nativismo reciente en la periferia europea (Guia 2014: 1040). Al buscar sus causas, concluí que el nativismo en Melilla empezó
por un cambio legal propiciado por Madrid, la aprobación de la Ley
Orgánica 7/85 sobre derechos y libertades de los extranjeros en
España, que obligaba a los casi 20.000 melillenses musulmanes en
situación irregular a obtener los permisos de residencia y trabajo
como extranjeros. Los musulmanes melillenses, la mayoría nacidos
en la ciudad o con residencia en ella de más de 10 años y, por tanto,
con derecho a pedir la ciudadanía española, se organizaron para pedir
que la ley incorporase una exención que les permitiese, a aquellos
que tenían ciertos requisitos, pedir directamente la nacionalidad.
Los poderes públicos, partidos políticos y cargos electos del PSOE en
la ciudad se opusieron a esta demanda y empezaron una contra-campaña para pedir que se aplicase la ley de extranjería a rajatabla. Su
justificación era el miedo. Miedo a las exigencias de Hassan II desde
la independencia de Marruecos en 1956 de devolución de la soberanía sobre Ceuta y Melilla. Miedo a que la entrada de España en la
Comunidad Económica Europea pusiese en duda su condición de
puerto franco. Miedo a que la entrada de España en la Organización
del Tratado del Atlántico Norte dejase fuera a las ciudades de Ceuta
y Melilla. Miedo a que Madrid no apoyase militar, política y económicamente la soberanía española en Ceuta y Melilla. Y, finalmente, miedo a la llamada “marcha de la tortuga”. Después de la exitosa Marcha
Verde de 1975, una operación organizada por Hassan II de envío de
unos 300.000 civiles desarmados a ocupar el Sahara español para evitar el referéndum de autodeterminación aprobado por la
Organización de Naciones Unidas en resolución de 1970. La “marcha
de la tortuga” era percibida como una operación de Hassan II de
enviar “marroquíes” a vivir a Ceuta y Melilla con la intención de desequilibrar la balanza demográfica a favor de los musulmanes y eventualmente obtener control sobre las dos ciudades.
113
Pero, como dijo el director de cine Alfred Hitchcock, no sólo de miedo
vive el hombre. Los nativistas melillenses se movilizaron para proteger la joven democracia española de lo que percibían como un ataque
de las fuerzas autoritarias marroquíes. Por ello, los nativistas melillenses no entendieron la movilización de los musulmanes melillenses en
favor de la ciudadanía española como una lucha democrática que buscaba ampliar los derechos políticos a una parte de la sociedad que
había sido excluida, de la misma forma que las sufragistas habían
pedido la extensión del derecho al voto a las mujeres. Al contrario, los
nativistas interpretaron que los musulmanes melillenses representaban las formas autoritarias del patrón cuyos intereses supuestamente
representaban. Los nativistas se auto-percibían como demócratas y
consideraban a los musulmanes melillenses como quinta-columnistas
pro-autoritarios.
Los elementos
culturales son
cruciales para
entender por qué
las narrativas de
pertenencia
surgen y son
capaces de
convencer a una
parte importante
de la población
Un ejemplo de cómo los musulmanes melillenses no eran aptos para
la vida en democracia era su trato discriminatorio hacia las mujeres
musulmanas. La Asociación Pro-Melilla y el Partido Nacionalista de
Melilla, ambas de extrema derecha, hicieron un comunicado público
en 1986 en el que afirmaban que “a las mujeres musulmanas se las
coloca aparte y detrás en las reuniones… ya que algún líder… tiene
en mente el ponerles otra vez el velo en la cara: pero la mujer musulmana melillenses será libre pues el grito de la libertad sonará en
Melilla.” No tenían ningún plan concreto, pero sí que mencionaron
que “afirmamos que es preciso conseguir un sueldo digno para las
6
criadas musulmanas”. Además, no sólo los nativistas debían defender la democracia en Melilla, sino que estaba en su mano defender la
soberanía española frente a un gobierno socialista en Madrid que
quién sabe si no sería demasiado débil para frenar las exigencias
marroquíes. En Melilla, el nativismo no surgió principalmente por
motivos económicos, sino que tuvo su detonante en conflictos políticos e identitarios.
Otro ejemplo de nativismo en la España democrática, esta vez en
Cataluña, confirma que los elementos culturales son cruciales para
entender por qué las narrativas de pertenencia nativistas surgen y son
capaces de convencer a una parte importante de la población de una
ciudad, región o país. Durante la primera década del siglo XXI, surgió
el partido identitario Plataforma per Catalunya (PxC) en la comarca
interior barcelonense de Osona. En su ápice en las elecciones al
Parlamento de Cataluña de 2010, PxC obtuvo 75.321 votos y en
2011, 67 concejales esparcidos por gran parte de la geografía catalana. Lo interesante de PxC es su capacidad para innovar en el mercado
de las construcciones identitarias catalanas. Si las posiciones habituales eran de defender el nacionalismo catalán, con su polo en el inde-
6 “Comunicado de APROME,” Melilla Hoy, 14 de enero de 1986, 5.
114
pendentismo, o defender una España federal, con su polo en una
España centralizada y dominada por lo castellano, PxC se inventó un
discurso nuevo que contraponía a “los de casa” con el verdadero enemigo a batir: los inmigrantes musulmanes. PxC eliminaba las ranuras
históricas que separaban a los catalanes entre castellanoparlantes y
catalanoparlantes, nacidos en Cataluña o en otras partes de España,
catalanes de “pura cepa” o charnegos y pasaba a considerarlos a
todos “nativos”, de casa (Guia 2014: 101-29). El eslogan “primero, los
de casa” se abrió camino desde 2011 y podría haber tenido más largo
recorrido si no fuese por el auge exponencial de otro enemigo y otra
construcción de identidad mucho más fuerte que la de PxC. Madrid
como fuente de rechazo de lo catalán y como fuente de ahogamiento
de la autonomía catalana en momentos de austeridad se convirtió en
un enemigo mucho más apetecible que el inmigrante musulmán o
que el islam en general. Además, el esfuerzo por los independentistas
catalanes por incorporar a las minorías étnicas a su proyecto de
Cataluña independiente y sus esfuerzos por minimizar los elementos
étnicos y potenciar los elementos cívicos de su discurso daban mucho
más calado y coherencia a su discurso.
Retornando a Higham, tal vez su asociación del nativismo con factores económicos no es tan directa o fuerte en otros contextos como en
sus estudios de caso estadounidenses, pero su comentario de que el
nativismo surge cuando hay una crisis de confianza en la nación es
aplicable tanto al caso holandés como a los casos españoles que he
analizado. Una crisis de confianza puede surgir por cuestiones económicas, culturales o políticas. En un momento determinado, una
parte de la población de una ciudad (Melilla), región (Cataluña) o país
(Holanda) descubre que sus valores están presuntamente en amenazados por un enemigo tan fuerte que requiere que los nativos junten
sus fuerzas y olviden sus diferencias sociales, económicas y políticas.
Invenciones del nativismo europeo
El nativismo europeo de posguerra se articula alrededor de argumentos muy diferentes del nativismo estadounidense. Uno de sus argumentos más poderosos en Holanda o Dinamarca es la defensa de la
tolerancia hacia las minorías sexuales y la igualdad de género.
Aceptar derechos de las mujeres y de la comunidad LGBTQ se ha convertido en una condición sine qua non para pertenecer a estas sociedades. Los inmigrantes, en particular los musulmanes, son
identificados con tradiciones patriarcales y religiosas ortodoxas y, por
tanto, incapaces de asimilar los valores básicos de estas sociedades.
Es por ello que los líderes nativistas en estos países llaman a frenar la
inmigración musulmana y a expulsar o reducir a las minorías étnico115
religiosas que llevan años asentadas en estos países. En Francia, el
argumento de los derechos LGBTQ está ausente, pero la defensa del
republicanismo y la laicidad se ha convertido en un argumento que
cruza el espectro político y hasta el Frente Nacional que históricamente se había opuesto a ellos, ahora ha adoptado un “giro republicano”
que no permite diferenciar sus posiciones en este campo de las del
Partido Socialista francés. En Gran Bretaña, controversias sobre las
prácticas religiosas de sacrificio de animales, Halal o Kosher, han centrado parte del debate y han unido a antisemitas e islamófobos con
defensores de los derechos de los animales. En Suiza, grupos que
promueven reducir la inmigración usan argumentos medioambientales para justificar sus posturas. En Europa, gran parte del legado de
los movimientos sociales de los años sesenta y setenta ha conseguido
ocupar el centro del espectro político y está, cada día más, siendo utilizado por grupos de la derecha radical para expandir su electorado
en el centro y hasta en sectores presuntamente progresistas.
El nativismo de
posguerra en
Europa sitúa la
cuestión de los
derechos de las
mujeres, de la
igualdad de
género,como
elemento central
de los valores
europeos
La característica más interesantes y extendida del nativismo de posguerra en Europa es la que sitúa la cuestión de los derechos de las
mujeres, de la igualdad de género, como elemento central de los valores europeos que las minorías y grupos inmigrantes, mayoritariamente musulmanes, amenazan.
El enfoque en un discurso anti-musulmán y en la crítica al trato que
los hombres musulmanes y los regímenes islámicos dan a las mujeres
musulmanas no es algo nuevo. Las perspectivas orientalistas también
estaban basadas en estereotipos de género que representaban a los
hombres árabes y musulmanes como violentos, sexualmente voraces, dominantes y abusadores hacia las mujeres musulmanas (Dobie
2001; Alloula 1986; Fernandez 2009; Navarro García 2012; García et.
al. 2011). Las mujeres musulmanas eran o bien representadas como
la epítome de la lujuria y lascivia, piénsese en la danza del vientre o
en las concubinas del harén, o bien como virtud domesticada y obediencia sin límites de las vírgenes veladas. Ambos estereotipos eliminan la agencia de las mujeres y limitan su existencia a ser meros
apéndices de unos roles dominados por y centrados en los hombres.
El nativismo en Estados unidos nunca utilizó el género y la defensa de
los derechos de las mujeres para justificar su discurso. Muchas mujeres fueron nativistas, aunque no sabemos mucho del papel que jugaron en estos movimientos porque los historiadores han obviado en
gran parte su participación. Hoy, Donald Trump se aleja mucho de los
discursos nativistas en Europa. Trump ha insultado, menospreciado,
sexualizado y estereotipado a las mujeres de forma consistente en su
larga carrera como figura mediática y, más recientemente, como aspirante a político. El nativismo en la Europa de posguerra es fundamentalmente diferente en este aspecto. El nativismo europeo tiene un
116
elemento islamofóbico muy fuerte y suele enarbolar una presunta
defensa de los derechos de las mujeres como razón principal por la
que los musulmanes son incapaces de integrarse y convertirse en
europeos.
En 1997, se publicó un informe pionero del instituto británico
Runnymede Trust (1997: 5,7) llamado “Islamofobia: Un reto para
todos nosotros”, en el que se identificaban visiones abiertas y cerradas sobre el islam. Las visiones abiertas veían al islam como “diverso
y progresivo, con diferencias, debates, y desarrollos internos”, mientras que las visiones cerradas lo veían como “un bloque único y monolítico, estático y sin capacidad de respuesta frente a nuevas
realidades”. El informe no se centró en cuestiones de género, pero sus
autores sí que mencionaron la conexión creada entre las percepciones sobre la igualdad de género y la justificación de un estatus diferente e inferior para el islam. Las visiones abiertas del islam
consideran que, respecto al género, en el islam existen visiones “claramente diferentes, pero no por ello deficientes, y merecedoras de
igual respecto”, mientras que las visiones cerradas ven al islam como
“inferior al Occidente – barbárico, irracional, primitivo y sexista”. Los
autores del informe explican que el sexismo islamófobo se basa en la
creencia de que “las culturas musulmanas maltratan a las mujeres,
mientras que las otras religiones y culturas ya han superado el patriarcado y el sexismo”.
Los autores del informe no decían nada nuevo y tal vez no supieron
identificar que la cuestión de género va más allá de ser un instrumento que identifica al Islam como diferente e inferior al Occidente. La
socióloga Jasmin Zine (2006) y la islamóloga Juliane Hammer (2013)
afirman que los ataques al islam y a los musulmanes en Europa y
Estados Unidos basados en una supuesta e intrínseca discriminación
de género que acompaña al islam es una de las características cruciales de la islamofobia moderna y debe ser entendida como una categoría en sí misma llamada “islamofobia de género”.
Zine (2006: 239-40) ha etiquetado a las visiones estrechas que consideran que las mujeres musulmanas son exclusivamente víctimas de
una religión autocrática que mina sus derechos individuales como
“islamofobia de género”. Si la islamofobia es “el miedo u odio al islam
y a sus adherentes que se traduce en formas de opresión y discriminación individuales, ideológicas y sistémicas”, entonces la islamofobia
de género “puede ser entendida como formas específicas de discriminación étnico-religiosa y racializada, dirigidas a las mujeres musulmanas, que proceden de estereotipos negativos históricamente
contextualizados y que se traducen en formas de opresión individual
y sistémica”.
117
Muchos investigadores están llegando a la conclusión que al igual que
el cuerpo de las mujeres en general ha sido la geografía elegida para
muchas batallas culturales (divorcio, aborto, violencia doméstica y
sexual), el cuerpo de las mujeres musulmanas está igualmente siendo
el teatro elegido por muchos europeos para atacar al islam y minar
los derechos religiosos de los musulmanes europeos (Ramírez 2015).
La española musulmana que más alto ha llegado dentro de las organizaciones islámicas españolas, llegó a ser vice-presidenta de la
Comisión Islámica de España, la valenciana Amparo Sánchez Rosell
(2010), explicaba que las mujeres musulmanas están siendo utilizadas “como arma arrojadiza contra el islam”.
¿Qué implicaciones tiene el auge del nativismo?
El cuerpo de las
mujeres
musulmanas está
siendo el teatro
elegido por
muchos europeos
para atacar el
islam
El nativismo es una reacción de miedo y cierre de una sociedad hacia
la posibilidad de un presente de pluralidad y un futuro de dinamismo.
Es el producto de una memoria sesgada de un pasado homogéneo
mejor. Es una reacción imprevisible, pero que suele emerger en
momentos de crisis económica o social. Tiene efectos devastadores
para las minorías o grupos inmigrantes considerados enemigos y
puede y suele minar la calidad de las democracias liberales en las que
emerge. La protección de las minorías culturales y religiosas suele
salir mal parada. Y en el caso europeo, el nativismo se está configurando como antagonista al proyecto de unidad europeo. El nativismo
es euroescéptico. Esto no obsta para que los nativistas se proyecten
como los defensores verdaderos de los “valores europeos” en cada
país. Valores europeos que, en su discurso, el proyecto de la Unión
Europea no defiende como debería.
El nativismo tiene implicaciones a nivel local: es menos probable que
se implementen políticas interculturales o multiculturales y es mucho
más probable que se aprueben medidas contra las minorías religiosas, como por ejemplo la eliminación de los menús sin cerdo en las
escuelas. El nativismo tiene implicaciones a nivel regional y nacional:
en la provincia de Québec, el nativismo ha puesto en duda la acomodación del fenómeno religioso que se venía haciendo en todo Canadá.
En Dinamarca, el nativismo ha determinado una actitud de rechazo a
aceptar refugiados de Siria. El nativismo también tiene implicaciones
a nivel supranacional: si el auge del nativismo y de un nacionalismo
étnico en Hungría y decimonónico en Polonia siguen, el proyecto
europeo se verá o bien frenado o bien minado desde dentro.
El nativismo se incuba durante décadas, surge con fuerza en momentos de crisis económica, política, o social, y luego pierde fuelle por
varias razones. En algunos casos, como explica Higham para el nati-
118
vismo estadounidense posterior a la Primera Guerra Mundial, el nativismo desaparece porque ha conseguido su objetivo de cerrar la frontera a nuevas migraciones. En otros casos, como demuestra mi
investigación en Melilla en los años 1980, el nativismo perdió fuerza
por una combinación de dos factores: por un lado, la división entre la
comunidad “nativa” sobre los objetivos del nativismo. En este caso, el
gobierno en Madrid decidió retirar su apoyo inicial a los nativistas
melillenses en favor de una incorporación progresiva de la población
musulmana a la vida política de la ciudad. Por otro lado, la oposición
organizada y efectiva de la población melillense musulmana forzó la
mano a Madrid y aumentó el costo de dejar vivir al nativismo melillense. En tercer lugar, en el caso del nativismo del PxC en Cataluña, fue
la emergencia de una narrativa de pertenencia mucho más fuerte,
legitimada y convincente, el discurso pro-independentista que define
a Madrid como enemigo y alter ego, lo que limitó el oxígeno y la capacidad de crecer al discurso nativista catalán. La idea que el nativismo
sufre cuando una narrativa de pertenencia alternativa, optimista, y
con fuertes vínculos históricos en el imaginario de una región o
nación también ha sido puesta a prueba en las últimas elecciones
federales canadienses y la versión cosmopolita de la identidad canadiense ganó por goleada.
El nativismo es un fenómeno ecléctico y camaleónico que merece la
pena entrar de pleno en el punto de mira de los investigadores en
humanidades y ciencias sociales.
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120
Balance de las Misiones de Paz:
como mejorar sus prácticas
Francisco Rojas Aravena
Rector de Universidad para la Paz
La comunidad internacional dio un paso muy significativo en relación con la construcción de
sociedades más estables, equitativas y con una mejor calidad de sus instituciones, con las
decisiones adoptadas por la Asamblea General de la ONU, en su 70 aniversario, a fines de 2015.
El documento Transformar nuestro mundo: La Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible aprobó
las 17 nuevas metas para el desarrollo sostenible. Estas marcan los grandes lineamientos para un
desarrollo armonioso en el sistema internacional, para sus pueblos y para el planeta. Esta agenda
busca la prosperidad para todas y cada una de las sociedades. Su cumplimiento conllevará el
reforzar las perspectivas para una paz duradera. Así también, el desarrollo sustentable promoverá
la erradicación de la pobreza y generará acciones esenciales que permitan alcanzar la prosperidad
en el planeta. Es una agenda internacional fundada en la cooperación. El desarrollo de los 17
objetivos que se han planteado las naciones y los pueblos que conforman Naciones Unidas,
establecen una nueva visión sobre la agenda global, en la cual la paz se ubica en el centro, al
buscar constituir sociedades justas, inclusivas, que estén libres de temor, de violencia y que las
121
necesidades básicas se encuentren satisfechas. El desarrollo
sostenible, vinculado a la potenciación de las personas, con una
protección del medio ambiente que evite la degradación y la
contaminación, posibilitarán que las sociedades y las personas
puedan disfrutar de una vida próspera, en igualdad y dignidad. La
nueva agenda conlleva construir y desarrollar una alianza mundial
para el desarrollo sostenible.
En base a la experiencia de los Objetivos del Milenio, en la principal
institución global, multilateral, como es Naciones Unidas, los casi 200
Estados acordaron impulsar y alcanzar las metas y objetivos de
desarrollo sostenible, los cuales posibilitarán construir un mundo
mejor.
La nueva agenda
conlleva construir
y desarrollar una
alianza mundial
para el desarrollo
sostenible
La realidad es que el sistema internacional se encuentra tensionado
por nuevas guerras, nuevos conflictos, que ponen en peligro la
estabilidad en distintas regiones y países, lo que genera un derrame
de inestabilidad hacia el conjunto del sistema internacional. Con el fin
de la Guerra Fría, se logró disminuir de manera significativa, durante
una década, los distintos tipos de conflictos. Sin embargo, el número
de guerras civiles prácticamente se multiplicó por tres entre el año
2007 y 2014, pasando de cuatro a 11 en este periodo, según la
estimación de Naciones Unidas. Sin embargo, otras fuentes señalan
que no hubo una variación sustancial y que el Índice Global de Paz se
mantuvo estable (Institute for Economics and Peace, 2015). En
cambio, otras fuentes señalan que, en el último año, hubo una
tendencia positiva hacia una menor violencia y un manejo de conflicto
más efectivo, a diferencia de lo ocurrido en la década pasada (SIPRI,
2015). Nuevos factores generan complejidades que impiden una
solución efectiva a las guerras civiles. Entre estos, están el aumento
del extremismo violento, los mercados ilícitos y la delincuencia
organizada, que usufructúan de estas situaciones de tensión junto
con la proliferación en el mundo de armas livianas y pequeñas, sin
control por parte de las autoridades nacionales (Naciones Unidas,
A/69/968-S/2015/490).
Para enfrentar muchas de estas situaciones de violencia, de
polarización, de tensión, Naciones Unidas realiza importantes
acciones en pro de la paz, incluidas las misiones de mantenimiento
de la paz. En la actualidad, más de 128.000 mujeres y hombres
prestan sus servicios, arriesgan sus vidas, bajo la bandera de
Naciones Unidas, en misiones en distintas partes del mundo. El
objetivo fundamental de estas misiones es proteger a la población
civil y apoyar procesos de paz, que en muchos casos son frágiles
(Naciones Unidas, A/70/96-S/2015/446).
122
En los informes antes citados, se destaca la profunda preocupación
por parte de Naciones Unidas, en que los cambios experimentados en
la nueva conflictividad puedan superar la capacidad de respuesta del
sistema multilateral, la respuesta de Naciones Unidas con sus
operaciones de paz. Se reconoce que la paz es exigua, débil, frágil y,
en muchos lugares, la violencia sigue imperando, buscando alcanzar
“un triunfo militar” que no es posible. Los factores nacionales son,
probablemente, los determinantes más importantes en el incremento
de la conflictividad, la violencia y las guerras civiles en distintas partes
del mundo. La falta de visión y de liderazgo, la (in)gobernabilidad y
carencia de instituciones efectivas asociadas a la corrupción, el crimen
organizado y una muy mala gestión pública, sirven de acicate para el
mantenimiento y agudización de los conflictos o para que estos se
expresen en ciclos recurrentes.
El Banco Mundial, en su informe de 2011 (Banco Mundial, 2011),
afirmaba que 1.500 millones de personas viven en países afectados
por ciclos reiterados y repetitivos de violencia política y criminal, que
causan miseria humana y obstaculizan el desarrollo. Al evaluar las
distintas situaciones de conflicto, el Banco Mundial destacó que estas
guerras civiles o conflictos violentos tienden a repetirse de manera
recurrente. Más del 90% de las guerras civiles en el último decenio
tuvieron lugar en países que habían sufrido ya una guerra civil en los
últimos 30 años. La violencia criminal erosiona y socava los logros de
procesos más o menos exitosos de paz. La fragilidad institucional y
la debilidad en la construcción de instituciones y de bienes públicos
nacionales y regionales, no solo inhiben el desarrollo, sino que
imposibilitan brindar justicia, empleo y seguridad. Los países que
tuvieron mayor dificultad para alcanzar las Metas de Desarrollo del
Milenio fueron precisamente los países con ingresos más débiles y
frágiles y, principalmente, los que se encuentran en situaciones de
conflicto. Todos estos países son más pobres. Las guerras civiles
generan una mayor pobreza, una caída estrepitosa del PIB y daños no
solo sobre la infraestructura del país, sino principalmente sobre la
población civil, con particular virulencia en mujeres y niños. Estas
guerras civiles generan un flujo de refugiados que afecta a países
vecinos y buscan llegar a países con mayor desarrollo. Las guerras
civiles potencian el desarrollo de enfermedades epidémicas, junto con
la expansión del hambre.
Los conflictos violentos incrementan la desigualdad y producen una
polarización que conlleva largos periodos para cicatrizar heridas
profundas en el seno de sus sociedades, una vez alcanzados los
“acuerdos” en favor de la paz. En esas condiciones, el desempleo, la
corrupción y la exclusión se consolidan y con ellos se potencia el
incremento reiterado de la violencia. Es en estos contextos, cada vez
más complejos, en donde a los factores mencionados es necesario
123
La incertidumbre
se constituye en
un elemento
predominante en
el actual contexto
de interdependencia global y
regional
124
agregar nuevas expresiones de intereses étnicos, tribales y religiosos,
que incrementan la polarización política, la exclusión y, en muchos
casos, la opresión de minorías o incluso de poblaciones mayoritarias
por parte de quienes detentan el poder y lo ejercen de manera
violenta. Naciones Unidas ha destacado de manera esencial que estos
conflictos tienen efectos particulares de graves consecuencias sobre
las mujeres. En muchos casos, en los contextos de guerras civiles, la
violencia sexual se transforma en un instrumento de la guerra y
también en un instrumento del terror, lo cual desencadena una mayor
violencia y produce fracturas socio-culturales que duran
generaciones. Estas nuevas guerras son diferentes a las de la Guerra
Fría, aquellas eran de carácter inter-estatal; las guerras de hoy son
intra-estatales e intra-societales. En muchos casos, las guerras civiles
nacionales se superponen y se vinculan con guerras inter-estatales,
vecinales y regionales. El caso del Medio Oriente lo ejemplifica de
manera muy clara. Estas nuevas guerras están causando millones de
desplazados y refugiados, los cuales están generando movimientos
de personas que se transforman, por esta situación, en causa de
ingobernabilidad en terceros Estados. Paralelamente, los dramas
humanitarios que se visualizan cada día con más fuerza en los medios
audiovisuales, y estos demandan respuestas urgentes de todo el
sistema internacional para evitar tragedias de mayor envergadura.
Las relaciones de poder en el sistema internacional han cambiado y
siguen cambiando de manera acelerada y profunda. La recurrencia de
crisis y de situaciones de inestabilidad, se expresan en las distintas
regiones del mundo. La incertidumbre se constituye en un elemento
predominante en el actual contexto de interdependencia global y
regional. Las relaciones globales se han complejizado con la
presencia de múltiples actores. La interdependencia es la norma. Las
amenazas y los riesgos también se han transnacionalizado. Existe una
difusión del poder como una pauta recurrente; lo que se expresa en
el resurgimiento de nacionalismos, secesionismos y una polarización
creciente que se manifiesta como una crisis sistémica en lo político
estratégico y también, en el ámbito financiero, económico y
comercial. Las instituciones multilaterales encuentran dificultades
para construir consensos sobre los grandes y urgentes desafíos
globales como son los temas nucleares, medio ambientales,
financieros, desastres y de seguridad. En especial, se requieren
consensos sobre la gobernanza global y sobre la acción e
intervención para el mantenimiento de la paz. El contexto del debate
en Naciones Unidas sobre sostenimiento de la paz y operaciones de
paz se ubica en este marco de creciente interdependencia y de
fenómenos “intermésticos”, es decir, globales y domésticos al mismo
tiempo. Estos fenómenos generan vulnerabilidades e incertidumbres
en los diferentes contextos regionales. Esta situación demanda un
mejor análisis de los conflictos y una capacidad de decisión más
ajustada a las distintas realidades regionales y nacionales (Rojas
Aravena, 2013).
El objetivo 16 de las Metas del Desarrollo Sostenible: paz,
seguridad y gobernanza
El objetivo 16 de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) plantea
promover sociedades pacíficas e inclusivas para el desarrollo
sostenible, facilitar el acceso a la justicia para todos y crear
instituciones eficaces, responsables e inclusivas a todos los niveles
(A/RES/70/1).
Sin paz, no hay convivencia pacífica. Sin paz, no hay desarrollo
sostenible. Sin paz, aumentan las inequidades. Sin paz, se
incrementan las violaciones masivas a los derechos humanos. En
ausencia de la paz, no es posible ejercer ningún derecho. Es por ello,
que el objetivo 16 es trascendental en el contexto de las metas
globales del desarrollo sustentable, que pretende alcanzar un mundo
más próspero, visto tanto desde la perspectiva de las personas como
del planeta y, por lo tanto, de las sociedades, los estados y su relación
con “la madre tierra”. Los objetivos fundamentales desde la
perspectiva de la paz son reducir, de manera sustancial, todas las
formas de violencia y las tasas de mortalidad conexas a ella en todo
el mundo. Lo anterior conlleva poner fin al maltrato, la explotación, la
trata, la tortura y toda forma de violencia contra los niños y
poblaciones más vulnerables. Ello se alcanzará promoviendo el
Estado de Derecho, de tal forma que se garantice la igualdad en el
acceso a los derechos y en especial a la justicia para todas y todos.
Alcanzar la paz significa reducir y buscar la eliminación de las
corrientes financieras, ilícitas, así como el tráfico de armas a nivel
internacional, regional y nacional. La lucha en contra de la corrupción
es fundamental en todos los campos, pero posee particular
gravitación para recuperar bienes robados, particularmente los
culturales, y establecer acciones efectivas en contra de la delincuencia
organizada.
Sin instituciones eficaces, responsables y transparentes, no será
posible alcanzar la estabilidad nacional ni la gobernanza global. Son
esenciales las instituciones para adoptar decisiones de carácter
inclusivo, que puedan representar los intereses y necesidades tanto
de las sociedades como del planeta en todos los niveles.
Medidas prácticas para contribuir a la paz pasan por el fortalecimiento
de la gobernanza global, como de acciones efectivas para otorgar
identidad jurídica a todas y todos desde el momento del nacimiento.
125
De igual forma, garantizar y hacer efectivo el acceso público a la
información permitirá una mayor inclusión, pero a la vez, se deben
proteger las libertades fundamentales en este nuevo contexto de
circulación amplia de informaciones con datos personales. La
cooperación internacional juega un rol fundamental y es la que
posibilita, en muchos ámbitos, prevenir la violencia, y combatir el
terrorismo y la delincuencia criminal transnacional. De allí que, para
alcanzar este objetivo, Naciones Unidas requiere una nueva forma de
pensar y una nueva forma de actuar en las operaciones de paz, así
como en el sostenimiento de la paz a lo largo del tiempo. Este, por lo
tanto, es un debate esencial que se desarrolla desde 2015 y que
tomará gran parte del presente año 2016.
Repensando las operaciones de paz
Naciones Unidas
requiere una
nueva forma de
pensar y una
nueva forma
de actuar en
las operaciones
de paz
126
En este capítulo, describo y analizo los dos documentos solicitados
por el Secretario General referidos a Operaciones de Paz y
Consolidación de la Paz. El primer grupo de trabajo fue presidido por
José Ramos-Horta y el segundo fue presidido por Gert Rosenthal.
Ambos documentos constituyen la base de las deliberaciones
actuales en Naciones Unidas en la materia. Las principales
conclusiones que se destacan en estos documentos son que se
requiere superar los déficits que hoy día se presentan,
particularmente con relación a la prevención y la mediación. La falta
de prevención y la debilidad en las capacidades de negociación
conllevan a que muchas crisis escalen y otras nuevas se presenten. A
su vez, ha quedado claro que la militarización como respuesta no
asegura el éxito y, por el contrario, facilita ciclos recurrentes de crisis.
Es en este contexto que se establecen importantes referencias y
recomendaciones, tanto en el diseño como en la ejecución de las
operaciones de paz de las Naciones Unidas, como en los marcos
políticos e institucionales referidos a la Comisión de Consolidación de
la Paz, al Fondo para la Consolidación de la Paz y a la Oficina de Apoyo
para la Consolidación de la Paz. Las debilidades sistémicas de
coordinación en un contexto de fragmentación institucional de las
Naciones Unidas, reduce la prioridad que debería revestir el tema de
la paz a través de la prevención como la tarea principal del conjunto
del sistema. Al no tener una prioridad relevante, no recibe los fondos
suficientes y solo se desarrollan acciones cuando supuestamente
“callan los cañones”. Otro aspecto de relevancia que señalan ambos
informes es el referido al tiempo. El éxito en las operaciones de paz
y en el sostenimiento de la paz requiere plazos concordantes con
cada uno de los contextos, evitando el generar decisiones sobre la
base de mover, demasiado rápido acuerdos; máxime cuando estos no
alcanzan a tener la firmeza necesaria, ni la participación adecuada del
conjunto de los actores que deberían estar involucrados. En este
sentido, “apurar el tranco” no augura la creación de instituciones con
fuerte legitimidad, capacidad técnica y una adecuada implementación
de sus acciones. Más bien, en algunos casos, esto ha significado
retrocesos, y, como bien lo señaló el informe del Banco Mundial antes
citado, en muchos casos se requiere al menos una generación para
consolidar las instituciones, la gobernabilidad y establecer las bases
de confianza sustanciales, luego de restañar las profundas heridas
que dejan las guerras civiles. Es en este contexto que se podrán
producir las reformas necesarias, la ejecución de elecciones libres y
transparentes y el uso de mecanismos pacíficos para la resolución de
conflictos. Sobre estas bases, será posible apreciar avances en la
seguridad ciudadana, en la legitimidad institucional y en el
fortalecimiento del Estado de Derecho.
Un aspecto medular que señalan los informes es que la solución a las
guerras civiles, a la violencia, a los conflictos de envergadura, es una
solución política. “La política debe impulsar el diseño y la ejecución de
las operaciones de paz”. Es decir, el lograr una paz estable, duradera,
con respaldo social, no es el resultado de una acción militar, sino que
será el resultado de acuerdos políticos sustantivos. Las Naciones
Unidas, con sus operaciones de paz, contribuirán efectivamente a un
diseño en el cual la política posee primacía por sobre las operaciones
militares. Asociado a esta clara orientación, se encuentra el
señalamiento que “debe hacerse un uso más flexible de toda gama de
operaciones de paz de las Naciones Unidas en atención a la evolución
de las necesidades sobre el terreno”. Es decir, desde el diseño político
estratégico se debe definir qué tipo de operación es la que se requiere
realizar. Esto adquiere una importancia aún mayor en la perspectiva
de una tercera orientación sustantiva que señala que “la Secretaría de
Naciones Unidas ha de centrarse más en las actividades sobre el
terreno; y, las operaciones de paz de la organización deben centrarse
más en las personas”. Esta orientación reafirma que la persona se
encuentra en el centro y qué, por lo tanto, el conjunto de las acciones
de Naciones Unidas, principalmente sobre el terreno, deben enfocarse
en la protección del ciudadano y prestarle todo el apoyo, los servicios
y acciones necesarias para protegerlos. Esto es plenamente
concordante con las decisiones de la Secretaría y de la Asamblea
General, referidas a la seguridad humana. Finalmente, el documento
destaca una cuarta orientación, “con miras al futuro es preciso una
alianza más sólida e inclusiva en materia de paz y seguridad”. Esta
conlleva la necesidad de mejorar y avanzar en la cooperación
internacional en pro de la prevención de conflictos y la construcción
de la paz.
127
La revisión que se está ejecutando sobre la institucionalidad para el
sostenimiento de la paz, así como de las operaciones de paz,
demandan el establecer y concordar nuevos enfoques que puedan
asegurar la estabilidad y la seguridad internacionales. Estos nuevos
enfoques parten por recuperar y reafirmar el rol de la prevención. En
tal sentido, cabe destacar el informe del Secretario General del 26 de
agosto de 2011, en el cual destaca la permanente y creciente
importancia de la diplomacia preventiva, la cual incluye sistemas de
alerta temprana, mecanismos eficientes de financiamiento,
establecimiento de estructuras de prevención y el uso de distintos
instrumentos para alcanzar la paz, desde la mediación al envío de
tropas al terreno (S/2011/552).
El conjunto de
acciones de
Naciones Unidas,
principalmente
sobre el terreno,
deben enfocarse
en la protección
de las personas y
prestarles todo el
apoyo y servicios
necesarios
El principal enfoque es: “que la prevención de conflictos y la
mediación deben volver a ocupar el primer plano”. La cultura de la
prevención debe de desarrollarse entre los Estados Miembros, en la
organización y en las acciones, así como en el desarrollo de las
políticas públicas como el elemento crucial para la estabilidad y el
buen gobierno. Un adecuado enfoque de prevención conlleva mejorar
las capacidades de análisis sobre las causas profundas de los
conflictos y, por lo tanto, requiere una mirada esencial sobre estos
principios fundadores y simultáneamente, una revisión y
comprensión adecuada de los nuevos contextos nacionales,
regionales e internacionales en los cuales estos se expresan. Los
aportes desde el mundo académico deberían ser fundamentales en
este aspecto.
Un segundo enfoque está referido a: “la protección de civiles es una
obligación básica de las Naciones Unidas, pero las expectativas deben
coincidir con la capacidad”. Lo anterior conlleva a que, en el análisis y
diseño de las operaciones de paz, se establezcan prioridades que
puedan ser satisfechas de manera realista, sobre un análisis de los
conflictos y un enfoque político apropiado. Por lo tanto, se requerirá
tener “capacidades de evaluación, planificación, información y
comunicaciones oportunas, así como un liderazgo y capacitación de
mandatos centrados en objetivos concretos”.
Un aspecto de crucial importancia es la permanente supervisión
política en los procesos de construcción de la paz, las operaciones de
paz y, más especialmente, en los procesos de sostenimiento de la
paz. La paz no se alcanza cuando se firma el acuerdo. Tampoco se
establece con la celebración de las elecciones. Será a través de los
procesos de reconciliación nacional, de inclusión de los distintos
actores y de participación en los procesos de reforma y ampliación de
los sistemas políticos, que la paz sustentable tendrá oportunidades
para florecer. La supervisión política conlleva un seguimiento
adecuado para producir los ajustes necesarios en estos procesos que,
128
tal como se ha señalado, no se resuelven de manera instantánea. Los
procesos de paz requieren tiempo y recursos. Las evaluaciones
independientes desde el mundo académico y desde las
organizaciones de la sociedad civil pueden contribuir de manera
significativa en esta orientación.
Un aspecto sustancial en el nuevo contexto de los conflictos
internacionales, donde emergen ideologías extremistas que han
cambiado la dinámica de muchos contenciosos, generando una alta
polarización, una mayor intervención de fuerzas externas como
producto de la transnacionalización, que en muchos casos se
manifiesta en terrorismo local y terrorismo de alcance global. Los dos
informes coinciden en que las operaciones para el mantenimiento de
la paz de Naciones Unidas no son adecuadas para participar en luchas
contra el terrorismo. Pese a la expansión del terrorismo, las misiones
de Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz deben estar
fuera de la acción contra el terrorismo, en función de que no poseen
el equipamiento necesario, no tienen ni producen la inteligencia
específica para actuar sobre el terreno, ni tampoco poseen la
logística, las capacidades y la preparación militar particular requerida
en estos casos. Más en general, podemos afirmar que la acción contra
el terrorismo es esencialmente una acción policial orientada por la
política y, por lo tanto, está a cargo de fuerzas de seguridad
especializadas de carácter policial.
Misiones de paz en ejecución
En la actualidad, las Naciones Unidas tiene desplegadas 16
operaciones de paz, de las cuales nueve se encuentran en el
continente africano. Ellas son:
• Organismo de las Naciones Unidas para la Vigilancia de la Tregua
(ONUVT). Sede: Jerusalén, Israel.
• Grupo de Observadores Militares de las Naciones Unidas en India y
Pakistán (UNMOGIP). Sedes: Islamabad, Pakistán y Srinagar, India.
• Fuerza de las Naciones Unidas para el Mantenimiento de la Paz en
Chipre (UNFICYP). Sede: Nicosia, Chipre.
• Fuerza de las Naciones Unidas de Observación de la Separación
(FNUOS). Sede: Campamento Faouar, Siria.
• Fuerza Provisional de las Naciones Unidas para el Líbano (FPNUL).
Sede: Naquora, Líbano.
• Misión de las Naciones Unidas para el Referéndum del Sáhara
Occidental (MINURSO). Sede: Laayoune, Sahara Occidental.
• Misión de Administración Provisional de las Naciones Unidas en
Kosovo (UNMIK). Sede: Pristina, Kosovo.
129
Los mandatos,
las agendas y las
decisiones son
cada vez más
complejas, lo que
produce una
mayor cantidad
de víctimas entre
los efectivos
desplegados por
Naciones Unidas
• Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en la República
Democrática del Congo (MONUSCO). Sede: Kinshasa, República
Democrática del Congo.
• Misión de las Naciones Unidas en Liberia (UNMIL). Sede: Monrovia,
Liberia.
• Operación de las Naciones Unidas en Côte d’Ivoire (ONUCI). Sede:
Abidjan, Côte d’Ivoire.
• Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en Haití
(MINUSTAH). Sede: Port-au-Prince, Haití.
• Misión de Asistencia de las Naciones Unidas en la República de
Sudán del Sur (UNMISS).
• Operación Híbrida de la Unión Africana y las Naciones Unidas en
Darfur (UNAMID). Sede: El Fasher, Sudán.
• Fuerza Provisional de Seguridad de las Naciones Unidas para Abyei
(UNISFA). Sede: Zona de Abyei.
• Misión Multidimensional Integrada de Estabilización de las Naciones
Unidas en Malí (MINUSMA). Sede: Bamako, Mali.
• Misión Multidimensional Integrada de Estabilización de las Naciones
Unidas en la República Centroafricana (MINUSCA). Sede: Bangui,
República Centroafricana.
Cabe destacar que, además de las misiones de paz establecidas
directamente por Naciones Unidas, cascos azules, otras
organizaciones internacionales como la Unión Europea, la
Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE), la
OTAN, la Unión Africana, la Comunidad de Estados Independientes y
la OEA, han desarrollado misiones de sostenimiento de la paz y
actividades asociadas al des-escalamiento de conflicto y la verificación
del cese de fuego en distintas partes del mundo. Estas misiones son
complementarias a las que desarrolla Naciones Unidas. La acción de
la Unión Europea ha tenido un foco en el caso de Sudan del Sur en el
año 2014, al igual que en Ucrania. Las de la Organización para la
Seguridad y la Cooperación en Europa han estado focalizadas, en el
año 2014, en la situación de Ucrania. Las correspondientes a la Unión
Africana actúan en países de ese continente. En todo caso, estas
acciones e intervenciones poseen una dimensión político-militar pero
cuyo mandato está referido a dichas organizaciones y no a Naciones
Unidas. Si bien las reglas de acción pueden tener concordancia, las
responsabilidades de esas acciones no corresponden a Naciones
Unidas. Las acciones de la OTAN en Afganistán, así como las de esta
organización y de Rusia en Siria actualmente, son operaciones
militares que responden a los intereses de los estados que
representan y, por lo tanto, poseen una mirada diferente a las
responsabilidades multilaterales de Naciones Unidas.
En general, tanto los informes de Naciones Unidas como de fuentes
académicas señalan que los mandatos, las agendas y las decisiones
130
son cada vez más complejas, lo que produce una mayor cantidad de
víctimas entre los efectivos desplegados por Naciones Unidas (Escola
de Cultura de Pau, 2015).
El Consejo de Seguridad, en su sesión 7609 del 25 de enero del 2016,
aprobó una resolución por la cual decidió establecer una misión
política que participará como componente internacional y
coordinadora del mecanismo tripartito del proceso de paz en
Colombia a la luz de los avances del Acuerdo Final de Paz entre el
gobierno colombiano y las FARC-EP. Esta es una misión que estará
integrada por observadores internacionales desarmados, que
verificará y vigilará la entrega de armas y el cese del fuego. Se espera
que los países latinoamericanos y caribeños contribuyan de manera
especial en esta misión Naciones Unidas, Resolución 2261 (2016).
Consecuentemente, en la IV Cumbre Presidencial de la Comunidad de
Estados Latinoamericanos y Caribeños, CELAC, celebrada en Quito el
27 de enero de 2016, en el párrafo noveno, se reiteró el apoyo para
la culminación del proceso de diálogo y se hicieron votos por el éxito
de dicho proceso.
Principales recomendaciones del Grupo Independiente de
Alto Nivel sobre Operaciones de Paz
El trabajo realizado por ambas comisiones de alto nivel ha generado
un conjunto de recomendaciones sobre las que deberán decidir los
Estados Miembro de Naciones Unidas para conformar nuevas
perspectivas y estrategias en relación con el mantenimiento de la paz
y el rol del sistema de Naciones Unidas. Las cuatro recomendaciones
principales que se expresan en orientaciones fundamentales para el
cambio de mentalidad y la definición de las operaciones de paz de
Naciones Unidas son:
a) Las operaciones de paz de las Naciones Unidas deben formar parte
de una estrategia más amplia de apoyo a un proceso político.
Siempre que se despliegue una operación de paz, las Naciones
Unidas han de impulsar o desempeñar un papel rector en el
proceso político;
b) Las operaciones de paz de las Naciones Unidas deben responder a
la situación sobre el terreno y traspasar sus funciones con mayor
fluidez. La Organización ha de adoptar la expresión “operaciones
de paz de las Naciones Unidas” como gama única de misiones y
otras iniciativas en pro de la paz y la seguridad e integrar mejor su
labor en ese ámbito;
c) Las Naciones Unidas han de forjar el concepto de una Alianza
Mundial y regional más sólida en pro de la paz y la seguridad,
actuando como adalid de soluciones políticas imparciales y
131
facilitando la actuación de otras instancias. El marco de la alianza
ha de incorporar modalidades de mejora de la capacidad y
distribución de las tareas, así como mecanismos de seguimiento y
rendición de cuentas;
d) Las Naciones Unidas deben pasar a centrarse más en las
actividades sobre el terreno y en las personas en el marco de sus
operaciones de paz. Para ello hacen falta enfoques y estructuras
modernizados para que las respuestas sobre el terreno del sistema
de las Naciones Unidas sean mejores y más flexibles. Se requiere
una colaboración más estrecha con las comunidades para
contribuir a mejorar la ejecución del mandato (A/70/95S/201/446).
En el caso del reporte sobre la estructura para la consolidación de la
paz, las cinco recomendaciones son:
La protección de
los civiles
conlleva buscar,
propiciar y
ampliar la
participación de
las organizaciones de la
sociedad civil
a) Promover la coherencia a nivel intergubernamental;
b) Mejorar la capacidad del Sistema de Naciones Unidas en lo relativo
a la consolidación de la paz;
c) Colaborar para sostener la paz;
d) Asegurar una financiación más previsible para la consolidación de
la paz;
e) Mejorar la capacidad de liderazgo y ampliar la inclusión (A/69/968S/2015/490).
Ambos documentos, como lo hemos señalado, destacan de manera
reiterada, la urgente necesidad de ubicar la prevención de los
conflictos en el corazón de las acciones en pro de la paz. La
mediación para la paz dará resultados en la medida en que funcionen
las alertas tempranas y se hayan desarrollado mecanismos y espacios
para la prevención de conflictos y evitar su escalamiento. El análisis
de los conflictos se ubica en un aspecto central y los avances y las
miradas innovadoras deberán ligar, de manera mucho más efectiva,
los vínculos entre paz, gobernanza, desarrollo y derechos humanos.
La trilogía que hemos señalado en otros trabajos sobre desarrollo
humano, desarrollo sustentable y derechos humanos reafirma esta
perspectiva ( Rojas Aravena, 2012; Goucha y Rojas Aravena, 2003).
El foco en la protección de civiles conlleva el buscar, propiciar y
ampliar la participación de organizaciones de la sociedad civil. De
igual forma, cuando las misiones de Naciones Unidas operan en el
terreno, deberían buscar formas de vinculación y de colaboración
estrechas con las comunidades locales, así como con organizaciones
no gubernamentales, tanto nacionales como internacionales, que
buscan la protección de civiles y resolver demandas básicas que el
conflicto ha agudizado en la población civil.
132
Esta perspectiva de trabajo amplio y participativo es lo que posibilita
la aplicación de los principios básicos en el desarrollo del
mantenimiento de la paz en cualquier operación desde los buenos
oficios a las acciones de interposición. Estos principios son el
consentimiento de las partes involucradas, la plena imparcialidad de
las acciones de Naciones Unidas y el no uso de la fuerza, con la
excepción de la legítima defensa o en defensa del mandato generado
por Naciones Unidas. Una tarea que debería impulsar la Secretaría de
Naciones Unidas, en concordancia con las recomendaciones
efectuadas en estos documentos, es la referida a la necesidad de
“aumentar considerablemente el análisis estratégico de la dinámica
de los conflictos en los planos local, nacional y regional, para prestar
apoyo en la formulación de estratégicas y políticas”. Esta capacidad de
análisis estratégico generada en la Secretaría, es lo que posibilitará
dar plena relevancia a la política y, por lo tanto, que las operaciones
de mantenimiento de la paz en la perspectiva de la consolidación de
la paz, se ubiquen como decisiones políticas que buscan proteger a
los ciudadanos por encima de cualquier consideración de carácter
militar como respuesta automática.
Un aspecto que el Secretario General de Naciones Unidas ha colocado
en el centro del trabajo de la organización es relevar y generar
espacios para las mujeres en todo el trabajo de Naciones Unidas, pero
muy especialmente en lo referido a su labor en la construcción de la
paz y la seguridad. Desde esa perspectiva, el Secretario General ha
promovido el nombramiento de funcionarias en altos cargos
directivos y el Consejo de Seguridad ha ratificado la gran importancia
de las mujeres en los procesos de consulta, planificación y en el
desarrollo de los cursos de acción en las operaciones de paz. ONU
Mujer tiene un rol cada vez más sustantivo desde la concepción
política de las operaciones que se deben desarrollar, como de las
operaciones efectivas en el terreno.
Un segundo aspecto significativo en las orientaciones que el
Secretario General ha puesto, es el relativo a la necesidad creciente de
coordinación de las estrategias políticas y en la movilización y
esfuerzos internaciones en cada operación de paz con las
organizaciones regionales. En el actual contexto internacional como
producto de la transnacionalización, las diferencias entre lo nacional,
regional y lo internacional son difusas, por lo cual la inmensa mayoría
de los conflictos tienen fuertes ligámenes más allá de sus fronteras,
generando tensiones regionales y demandando una cooperación
internacional de carácter regional y global.
133
Inmunidad es distinto a impunidad
La responsabilidad de los
Estados
Miembros debería
llevar a la
construcción de
consensos para
posibilitar una
acción efectiva y
permanente de
Naciones Unidas
Los dos informes elaborados a solicitud del Secretario General de
Naciones Unidas destacan de manera clara que se debe dar una
respuesta drástica a los abusos por parte del personal de Naciones
Unidas, en especial en el cumplimiento de las normas de conducta,
integridad y rendición de cuentas. Han sido particularmente graves
los casos de abuso y explotación sexuales en los cuales se han visto
involucrados cascos azules en países africanos y en otros, generando
un daño a las personas a las cuales se debería servir. Particularmente,
han generado actitudes de agresión sobre personas que debían ser
protegidas, en particular niñas, niños de poblaciones locales que
encontraban dificultades para denunciar los abusos. Como se destaca
en uno de los informes, “la explotación y los abusos sexuales
empañan la reputación de todo el personal de la organización”.
Igualmente importante es que en ambos documentos reconocen
importantes y graves deficiencias que había generado “una cultura de
evitar la aplicación de normas” en distintas misiones. El Secretario
General ha realizado un conjunto de propuestas y de sanciones y
medidas administrativas para ser aplicadas en todos estos casos,
donde figuran, entre otros, el despido, la repatriación del personal y
la rendición de cuentas de tal forma que se eviten vacíos en los
procesos de investigación y que el castigo a las infracciones pueda ser
efectivos.
En síntesis, la inmunidad no debe traducirse en impunidad. La
inmunidad tiene como objetivo resguardar las acciones en el ejercicio
del trabajo profesional de los funcionarios y en ningún caso, impedir
o evitar el enjuiciamiento de estos por actos de explotación o abusos
sexuales. Esta es una tarea que requiere seguimiento y que los
cambios de orientación general en las misiones de paz deben
reafirmar. En tal sentido, no debe existir ningún privilegio generado
por la inmunidad que pueda comprometer la integridad y la misión
que Naciones Unidas desarrolla a través de las misiones de paz y del
sostenimiento de la paz con el fin de resguardar la estabilidad y la
seguridad internacionales.
Nuevos liderazgos globales y toma de decisiones durante
2016
La discusión que se está desarrollando en el seno de Naciones Unidas
y al momento de tomar decisiones sustantivas, probablemente se
requerirá cambiar la estructura superior de la institución. El 2016 será
un año de importantes cambios en el liderazgo de Naciones Unidas,
comenzando por la decisión de la nueva o nuevo Secretario General.
134
En este sentido, las decisiones que se adopten podrán vincularse a las
visiones que expresen quienes busquen el más alto cargo dentro del
sistema de Naciones Unidas respecto a la mejor forma de responder,
desde Naciones Unidas, a los diversos conflictos en el mundo. No
obstante, la presión que pueda existir en este sentido para adoptar
decisiones adecuadas, el cambio en los relacionamientos en torno a
la Secretaría General de Naciones Unidas tendrán como consecuencia
el relentecer el proceso de debates y decisiones sobre este aspecto
crucial de las tareas de Naciones Unidas, la consolidación de la paz y
el desarrollo de operaciones de paz en diversas regiones del mundo.
Este tema es crucial para la estabilidad global y, por lo tanto, la
responsabilidad de los Estados Miembros debería llevar a la
construcción de consensos para posibilitar una acción efectiva y
permanente de Naciones Unidas. Estas acciones asegurarán la
sostenibilidad de la paz por medio del conjunto de iniciativas que la
organización es capaz de adoptar y en las cuales ha acumulado una
experiencia esencial desde 1948, cuando se desarrolló la primera
misión de paz en el mundo y se establecieron las primeras acciones
de mediadores para lograr resolver los conflictos de ese entonces.
Banco Mundial (2011), Informe sobre el desarrollo mundial 2011: Conflicto, seguridad
y desarrollo. Washington D.C : Banco Mundial
Escola de Cultura de Pau (2015), Alerta 2015: Informe sobre conflictos, derechos
humanos y construcción de paz. Barcelona. Escola de Cultura de Pau. Disponible en:
http://escolapau.uab.cat/img/programas/alerta/alerta/15/alerta15e.pdf
Institute for Economics and Peace (2015), Global Peace Index 2015. Disponible en:
www.visionofhumanity.org
Rojas Aravena, Francisco (2013), “Transformaciones Globales y Cambio en las
Relaciones de Poder. Impacto en América Latina y el Caribe”. Nueva Sociedad No. 246,
julio-agosto 2013. www.muso.org.
Rojas Aravena, Francisco (2012) (Editor),Seguridad Humana: Nuevos Enfoques. San
José, Costa Rica : FLACSO/CAF.
Moufida, Goucha y Rojas Aravena, Francisco (2003) (Eds.), Seguridad Humana,
Prevención de Conflictos y Paz. Paris: UNESCO/FLACSO.
Naciones Unidas, Asamblea General, Consejo de Seguridad. Documento del Grupo
Consultivo de Expertos sobre el “Examen de la estructura para la consolidación de la
paz”.
Naciones Unidas, Asamblea General, Consejo de Seguridad. A/70/96-S/2015/446*.
Informe del Grupo Independiente de Alto Nivel sobre Operaciones de Paz.
Naciones Unidas, Asamblea General. A/RES/70/1. Transforming Our World: The 2030
Agenda for Sustainable Development.
Naciones Unidas. Consejo de Seguridad. S/2011/552. Diplomacia Preventiva:
Obtención de resultados
135
Naciones Unidas, Consejo de Seguridad. Resolución 2261 (2016).
Naciones Unidas, Asamblea General, Consejo de Seguridad. A/70/95-S/201/446.
Naciones Unidas, Asamblea General, Consejo de Seguridad. A/69/968-S/2015/490.
SIPRI (2015), SIPRI Yearbook 2015: Armaments, Disarmament and International
Security. Suecia: 2015. http://www.sipriyearbook.org
136
XV Aniversario de la Resolución 1325: luces y
sombras en la Agenda de Mujeres, Paz y Seguridad
1
Manuela Mesa
Directora de CEIPAZ-Fundación Cultura de Paz
Introducción
En octubre de 2015 se celebró el XV Aniversario de la adopción por parte del Consejo de Seguridad
de Naciones Unidas de la resolución 1325 sobre mujeres, paz y seguridad. Con esta importante
resolución se dio pleno reconocimiento a las mujeres como actores en la construcción de la paz ,
además de resaltar las formas específicas de violencia de la que son víctimas, de forma diferencial
y de manera desproporcionada por su condición de mujeres y niñas, vinculando esas experiencias
y problemáticas con la agenda de paz y seguridad internacional. Esta resolución fue un hito histórico y supuso el triunfo de décadas de activismo, que logró que se aceptase que “la paz sólo es
sostenible si las mujeres están plenamente incluidas”, y que “la paz está inextricablemente ligada
con la igualdad entre hombres y mujeres” (ONU Mujeres, 2015).
1 La autora agradece todos los aportes realizados por la oficina de Peace Women de la Women League for Peace and Freedom (WILPF) en Nueva York, a Abigail
E. Ruane y Ghazal Rahmanpanah, Ambassador Anwaru K. Chowdhury, así como a WILPF-España, y a María Villellas y Carmen Magallón, por los espacios compartidos de reflexión y debate. También a Elena Grau y al ICIP por el Encuentro Internacional celebrado en Barcelona en noviembre de 2015, que ha sido importantes para la elaboración de este trabajo.
137
Con motivo del XV Aniversario se realizó la denominada “revisión de
alto nivel”, para evaluar los progresos realizados en la implementación de la resolución en los planos mundial, regional y nacional. El
“Debate Abierto” que se celebra con periodicidad anual, adquiría una
especial significación en este aniversario. Dicho debate estuvo presidido por el gobierno de España, que desde enero de 2015 ocupa uno
de los puestos de miembro no permanente del Consejo de Seguridad.
Para las organizaciones de mujeres y las organizaciones sociales este
aniversario había despertado grandes expectativas de cara a la revisión de los logros de la resolución, y para hacer incidencia y promover
nuevos avances, y esto las llevó a hacer un intenso trabajo preparatorio de debate y de articulación y generación de alianzas para formular
propuestas sólidas y consensuadas. El Grupo de Trabajo de ONG
sobre mujer, paz y seguridad elaboró una “hoja de ruta” que recogía
2
las principales demandas y propuestas .
Las organizaciones de mujeres
tenían grandes
expectativas de
lograr en este
aniversario
compromisos
significativos por
parte de los
gobiernos
Después de 15 años desde la adopción de la resolución 1325, era preciso lograr compromisos significativos por parte de los gobiernos
para conseguir avances en los distintos ámbitos, como la participación de las mujeres en los procesos de paz y de rehabilitación posbélica; un mayor impulso en el establecimiento de medidas para la
prevención de la violencia, como un mayor control sobre las armas
ligeras, que protagonizan los conflictos armados y otras formas de
violencia que golpean de manera más directa a las mujeres; y acabar
con la violencia sexual, que sigue siendo utilizada de forma sistemática en los conflictos armados como un arma de guerra contra las
mujeres.
Se da también la circunstancia de que en septiembre de 2015 la
Asamblea General aprobó la nueva Agenda 2030 de Desarrollo
Sostenible, que sustituye a los anteriores Objetivos de Desarrollo del
Milenio (ODM) tras su expiración en 2015. En esta nueva agenda, dentro de los 17 nuevos Objetivos de desarrollo Sostenible (ODS) aparece
el ODS 5 sobre la igualdad de género y el ODS 16 que, por primera
vez, incluye metas de erradicación de la violencia en todas sus formas
y manifestaciones, con referencia expresa a la violencia sexual que
sufren las mujeres en los conflictos armados, y a otras formas de violencia de género contra mujeres y niñas (Mesa, 2015; De la Cruz,
2015).
Parte de esa agenda de incidencia planteada con motivo del XV aniversario se relaciona con los Planes de Acción que cada país ha de
adoptar. Se trataría de insistir en su importancia como vías para una
implementación efectiva de la resolución 1325 –y de otras resoluciones posteriores que la han desarrollado y ampliado– para dar segui-
2 Ver www.womenpeacesecuritye.org
138
miento a sus avances e identificar obstáculos, reclamando por ejemplo que incorporen calendarios de ejecución, indicadores precisos y
mensurables sobre el grado de cumplimiento, y marcos presupuestarios que garanticen recursos materiales y financieros para que las
acciones se lleven a cabo, y en suma, que se configuren como instrumento clave en cuanto a transparencia y rendición de cuentas. En
3
2015, 57 países ya contaban con un Plan de Acción nacional y hay
algunos más en proceso de elaboración, pero ello no es suficiente,
pues representa sólo algo más de una cuarta parte de los miembros
de Naciones Unidas, y sin esos planes nacionales es difícil que se pueda pasar de las palabras a una acción efectiva.
El XV Aniversario era una oportunidad importante para hacer balance
y volver a insuflar dinamismo en esta agenda, y por ello el Secretario
General encargó el denominado “Estudio Mundial” (Global Study)
4
(ONU Mujeres, 2015) , diseñado como proceso participativo que recogiese las voces de las mujeres de todas las regiones del mundo, y que
permitiese formular propuestas claras y concisas sobre lo que pueden
hacer los gobiernos para avanzar en la agenda de mujer, paz y seguridad. Las recomendaciones del Estudio Mundial serían incorporadas
en el informe a elaborar por el propio Secretario General, y servirían
como punto de partida del Debate Abierto a celebrarse en octubre de
2015.
Pese a estas expectativas, y el importante proceso preparatorio desarrollado de cara a la revisión de alto nivel, se produjo un inesperado e
inoportuno cambio de fecha de la convocatoria por parte de la
Presidencia española, por razones de política interna, apenas un mes
antes de su celebración. Este hecho, para el que no había precedentes
desde la adopción de la resolución, planteó serias dificultades organizativas, dislocó el proceso, y fue un mal inicio para la celebración de
este Aniversario. Como consecuencia directa, una parte importante
de las organizaciones de mujeres activas en el proceso no pudieron
estar presentes en el Debate Abierto, lo que generó una gran frustración, que sobrevoló todas las actividades que se organizaron en el
mes de octubre. Ello deslució el Aniversario y dañó el proceso de participación y deliberación, que quedó muy lejos del ambiente ilusionante y esperanzado que dominó la celebración del décimo
aniversario de la Resolución 1325 (Mesa, 2010).
Los resultados de esta revisión de alto nivel tienen luces y sombras, y
no cubrió las amplias expectativas que se habían generado. Los compromisos adoptados por los gobiernos fueron menores de lo espera-
3 Ver http://www.peacewomen.org/member-states
4 Ver en http://wps.unwomen.org/en/highlights/global-study-release . La traducción al español está disponible en
http://wps.unwomen.org/~/media/files/un%20women/wps/highlights/language%20version%20of%20global%2
0study/unw-global-study-1325-2015-sp.pdf
139
do y se abrieron muchos interrogantes sobre cómo seguir avanzando
en esta agenda, tan llena de retos y desafíos urgentes. Las mujeres
que viven en las zonas en conflicto no pueden esperar otros 15 años
para que mejoren sus condiciones de vida y para que sus propuestas
sean tenidas en cuenta.
Este artículo se hace un análisis del XV Aniversario de la resolución
1325, de los logros alcanzados, de los principales obstáculos y de las
perspectivas futuras. Se analizará la nueva resolución adoptada sobre
esa materia en 2015 (S/RES/2242, de 13 de octubre) y el papel jugado
por el gobierno español en los planos nacional e internacional, en particular en octubre de 2015, periodo en el que España asumió la presidencia del Consejo de Seguridad.
Balance de la resolución 1325 en su XV Aniversario:
un marco normativo sobre mujeres, paz y seguridad
La resolución
1325 ha
favorecido la
construcción de
un amplio campo
normativo sobre
género y paz
De las más de las 2200 resoluciones adoptadas por el Consejo de
Seguridad en sus setenta años de historia, resulta difícil pensar en una
resolución que sea mejor conocida por su nombre, número y contenido que la resolución 1325. En sus quince años de vigencia se ha
construido a partir de ella un amplio marco normativo sobre mujeres,
paz y seguridad que incluye ocho resoluciones y todo un conjunto de
compromisos que además entroncan con agendas más amplias para
avanzar en la igualdad de género (Cookburn, 2009; Magallón 2004,
5
2008, 2009, 2012;Mesa, 2010; Villellas, 2010, 2012, 2015) .
La agenda de mujeres, paz y seguridad había sido abordada con anterioridad por Naciones Unidas, pero con la adopción de la resolución
1325 el marco normativo para la protección y promoción de los derechos de las mujeres en las zonas en conflicto se ha ampliado considerablemente (ONU Mujeres 2015: 27). Un paso importante en la
consolidación del marco normativo fue la adopción en 2013 de la recomendación general 30 sobre las mujeres en la prevención de conflictos
y la rehabilitación posbélica por parte del Comité para la Eliminación
de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (Comité de la
CEDAW). Esta recomendación proporciona orientaciones a los Estados
Miembros para fortalecer la aplicación de la agenda sobre mujeres, paz
y seguridad y mejorar su coordinación (CEDAW 2013, C/GC/30).
Este marco normativo sobre mujeres, paz y seguridad se ha articulado
en torno a las áreas centrales del ciclo de los conflictos armados: prevención, participación, protección y rehabilitación posbélica. Las obliga-
5 Un análisis exhaustivo sobre el marco normativo se puede encontrar en www.peacewomen.org
140
ciones para proteger a las mujeres en situaciones de conflicto armado,
incluyendo la violencia sexual, han sido desarrolladas en cuatro resoluciones complementarias a la 1325: la 1820 (2009), la 1888 (2009), la
1960 (2010) y la 2106 (2013). Con ellas se han establecido herramientas institucionales para combatir la impunidad, prevenir y proteger de
la violencia sexual, incluyendo mecanismos de seguimiento y evaluación, junto a un listado de los actores en las zonas en conflicto que perpetúan los patrones de violencia sexual (Resolución 1960).
También se ha propuesto definir un conjunto de indicadores globales
de seguimiento de la implementación de la resolución 1325 (resolución 1889), que se incluyen en el informe del Secretario General de
2010 (Naciones Unidas 2010). Asimismo, se propone que se destine
el 15% del presupuesto destinado a rehabilitación posbélica y construcción de la paz, a proyectos específicos para el empoderamiento
de las mujeres, así como la elaboración de un marco estratégico sobre
mujeres, paz y seguridad en Naciones Unidas con objetivos y metas
específicas para el periodo 2014-2020.
Un elemento positivo, es que en estos años se ha producido un
aumento importante del número de referencias sobre mujeres, paz y
seguridad que se han incluido en otras resoluciones aprobadas por
los órganos principales de Naciones Unidas. Si entre 1998 y 2000
eran menos del 5% las resoluciones que mencionaban el género, entre
2000 y 2010 han aumentado hasta el 45%. Asimismo, en los informes-país y en los informes temáticos, así como en los debates en el
Consejo de Seguridad se observa un aumento significativo de las referencias a la agenda de mujeres, paz y seguridad. Este cambio es una
claro indicador de que la perspectiva de género tiene ahora mayor
presencia y relevancia en la agenda internacional (Consejo de
Seguridad, S/2015/716: 5-8). Sin embargo, este incremento de las
referencias al género, está marcado por la ausencia de un enfoque
integral y por la escasa consistencia de las citas, lo que dificulta su
verdadera puesta en práctica. Muchas de las resoluciones adoptadas
mencionan la 1325 en su preámbulo, o bien se centran en una dimensión particular de la agenda de mujer, paz y seguridad, pero esto no
significa que se produzca una incorporación efectiva de la perspectiva
de género, y este asunto sigue siendo todavía una cuestión marginal.
Desde 2004 el Secretario General de Naciones Unidas realiza un informe anual de seguimiento de la implementación de la Resolución
1325, el cual se remite al Consejo de Seguridad. Estos informes se
han centrado en evaluar las áreas centrales o pilares de la agenda de
mujeres, paz y seguridad, y cada informe incluye un número de recomendaciones destinadas al Consejo de Seguridad, a otros órganos, a
las Agencias de Naciones Unidas, y a los Estados Miembros.
Asimismo, en el plano regional se han desarrollado diferentes meca141
nismos de implementación en África y el Pacífico; y en el marco europeo, en 2008 se adoptó el EU Comprehensive Approach to the EU
implementation of UNSCR 1325 and 1820 on Women, Peace and
Security que cuenta con indicadores de seguimiento (Martinelli, 2015;
Villellas 2015: 9).
Como ya se ha indicado, hay 57 países que cuentan con su respectivo
Plan de Acción nacional. Son el instrumento a través del cual cada
gobierno ha de definir, de acuerdo con la resolución y su desarrollo
posterior, los objetivos, prioridades y políticas para implementar la
resolución 1325 en el ámbito nacional y/o como parte de su política
exterior y de cooperación internacional. Esos planes también son una
importante herramienta de trabajo para las organizaciones de mujeres, ya que en su elaboración, implementación, seguimiento y evaluación se abren ventanas de oportunidad para que esas organizaciones
puedan dialogar con sus gobiernos las cuestiones relevantes relacionadas con el género y los conflictos, y hacer un seguimiento del grado
de aplicación del documento.
Los Planes de
Acción deben ir
acompañados de
recursos
financieros y
humanos que
garanticen su
efectiva
implementación
142
El proceso de elaboración de los Planes de Acción y la definición de
su contenido han variado mucho de un país a otro. En general se
abordan un amplio número de cuestiones, que oscilan desde la participación de las mujeres en los procesos de paz, hasta incorporación
de la perspectiva de género a las misiones de mantenimiento de la
paz, o la atención y los servicios legales de las víctimas de violencia
sexual. Como tendencia general, los planes de los países más ricos,
en su condición de donantes de ayuda al desarrollo, suelen ser significativamente distintos en cuanto estrategia, enfoque, e instrumentos
de actuación respecto de los planes de países en desarrollo y/o en
situación posbélica, dado que las necesidades son completamente
distintas y a menudo hay también diferencias marcadas de enfoque.
Pero la distinción más relevante se encuentra entre los Planes que se
han realizado con la participación de las organizaciones de la sociedad civil, de aquellos que se han elaborado desde el ámbito puramente institucional. En los procesos más participativos de países en
conflicto se ha logrado tener en cuenta las necesidades de las mujeres
y sus propuestas, en particular en los procesos de fortalecimiento institucional, y además han logrado mayor respaldo internacional.
También se ha utilizado en ocasiones la fórmula del partenariado
entre dos países para elaborar conjuntamente el Plan de Acción y darse mutuamente apoyo con recursos financieros o humanos, además
de trabajar conjuntamente para favorecer el intercambio de experiencias y la difusión de la resolución 1325. Este ha sido el caso de
Noruega y Liberia. En 2014, en el Informe del Secretario General se
hacía un llamamiento a los Estados Miembros para que se asegurasen
que los planes de acción nacionales y regionales estuviesen bien
financiados y que incluyesen iniciativas orientadas a la construcción
de la paz. El proyecto PeaceWomen de WILPF ofrece información sobre
los diversos Planes de Acción.
Algunas organizaciones de la sociedad civil y coordinadoras regionales han hecho un seguimiento del grado de implementación de los
Planes de Acción. Este ha sido el caso de la organización Global
Women Peace Builders (GNWP), que ha publicado desde 2011 el
informe Women Count: UNSCR 1325 Civil Society Monitoring Report,
que hace un seguimiento de Planes de Acción en algunos países,
ofreciendo un panorama general de los logros alcanzados y de los
retos pendientes. Por su parte, el seguimiento de los Planes de
Acción en el marco europeo ha sido realizado por EPLO (European
Peace Building Liason Office), una coordinadora de centros de estudios y ONG con interés en esta materia, que ha presentado diversos
informes de seguimiento con recomendaciones a aplicar de cara a la
Unión Europea y otros países e instituciones del continente. Los
informes elaborados desde ambas instancias coinciden en que los
Planes de Acción no deben ser un objetivo en si mismo, sino un
medio para asegurar la implementación de esta agenda, y por ello
deben ir acompañados de los recursos materiales y humanos necesarios. Y además, como plantea María Villellas (2015), “la implementación debería estar plenamente alineada con los estándares
internacionales establecidos en materia de igualdad de género y de
respeto a los derechos humanos” y buscar sinergias con la agenda
de desarrollo sostenibles (ODS) y con la Plataforma de Acción de
Beijing +20 (Solanas, 2015).
En el balance este XV aniversario se puede afirmar que se han producido importantes avances en la consolidación del marco normativo en
la agenda de mujer, paz y seguridad. Sin embargo, se constata que la
adopción de siete resoluciones posteriores a la 1325 sobre la agenda
de mujeres, paz y seguridad no implica necesariamente una mejor
implementación de la que dio origen a esta agenda. Se requiere de
una mayor voluntad política para ponerla en práctica. Como ha reconocido el Secretario General de Naciones Unidas en el informe presentado ante el Consejo de Seguridad en 2015, las perspectivas de las
mujeres siguen estando insuficientemente representadas en la prevención y resolución de conflictos, la protección y la consolidación de
la paz. Es por ello que con este Aniversario se ha hecho de nuevo un
llamamiento a los Estados Miembros, a las organizaciones regionales
y las entidades de las Naciones Unidas para que revisen los planes de
acción existentes y aprovechen esta conmemoración para tomar conciencia y darles un mayor impulso.
143
El Estudio Mundial: Prevenir los conflictos armados,
transformar la justicia, asegurar la paz
Para la preparación de la revisión de alto nivel que se celebró en octubre de 2015, conforme al mandato establecido por el Consejo de
Seguridad en la anterior Resolución 2122 (2013), el Secretario General
Ban Ki Moon encargó un Estudio Mundial sobre la aplicación de la
Resolución 1325 para evaluar los progresos que se han producido y
los principales obstáculos que todavía están presentes.
El Estudio Mundial fue dirigido por Radhika Coomaraswamy, anteriormente Representante Especial del Secretario General sobre la infancia
y los conflictos armados, y en cuyo historial también figura haber sido
Relatora Especial sobre la violencia contra las mujeres. La coordinación del estudio y los preparativos de la revisión de alto nivel fueron
gestionados por ONU Mujeres, a partir de una secretaría y de un comité. Contó con un grupo de personas expertas para asesorar en el proceso y participar en la formulación de las recomendaciones.
El continuum de
la violencia antes,
durante y
después del
conflicto que
destruye la vida
de las mujeres y
genera un
enorme
sufrimiento
El Estudio Mundial fue concebido como un proceso participativo que
recogiese las propuestas e ideas de las organizaciones de mujeres en
el ámbito local, nacional, regional e internacional. Ha sido uno de los
estudios más ambiciosos y ha incorporado un elevado número de
actores de todo el mundo. Se realizaron amplias consultas, visitas a
los países, una encuesta de la sociedad civil y se abrió un portal en
internet, entre otros componentes. Hubo consultas regionales en
Asia-Pacífico, en los Balcanes, con la Unión Africana, la Unión Europea,
la Organización del Atlántico Norte (OTAN), Latinoamérica y el Caribe,
y la región MENA (Oriente Medio y Norte de África). A ello se añadieron visitas de campo a distintos países. En el Secretariado de Naciones
Unidas también se implicaron los departamentos de Mantenimiento
de la Paz y de Asuntos Políticos, y agencias especializadas como el
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y ONU
Mujeres, organizando jornadas de puertas abiertas, y diálogos con
mujeres en países en conflicto y en post-conflicto que ayudaras a
identificar las necesidades y prioridades en las cuestiones relativas a
la paz y la seguridad.
Anteriormente hubo otros estudios de menor relevancia y alcance.
Cabe mencionar el informe Women, War and Peace, realizado en
2002 por Elizabeth Rehn y Ellen Johnson-Sirleaf en el marco de UNIFEM –una agencia especializada de Naciones Unidas anterior a la creación de ONU-Mujeres–, en el que a partir de entrevistas a mujeres
víctimas, sobrevivientes de la violencia, líderes, activistas y ONG activas en zonas de conflicto armado, se analizaba el antes, durante y
después del conflicto armado, como continuum de la violencia que
destruye la vida de las mujeres y genera un enorme sufrimiento; y en
144
el espíritu y la letra de la Resolución 1325, el estudio no se limitaba a
la dimensión de víctimas, y se examinaban y resaltaban también las
contribuciones de las mujeres y de sus organizaciones a la construcción de la paz y los obstáculos que a menudo suponen que sean
excluidas de la mesa de negociaciones. Otro informe relevante fue
elaborado por el Equipo Interinstitucional de Tareas sobre Mujer, Paz
y Seguridad, con el título Women, Peace and Security, también de
2002, en el que se abordan las dimensiones de género de los conflictos armados, y se hacen un conjunto de recomendaciones dirigidas a
mejorar la aplicación de la Resolución 1325 en el seno de Naciones
Unidas. Las recomendaciones y propuestas que surgieron de este
informe sirvieron para orientar las acciones de los Estados miembros
que eran donantes, y ello permitió establecer medidas de rendición
de cuentas como la creación de una comisión internacional de la verdad sobre violencia contra las mujeres en zonas en conflicto, avances
normativos como el reconocimiento de la igualdad de género en los
procesos de paz, así como la introducción de cambios en la financiación, que incluía un análisis presupuestario de la asistencia humanitaria y de la reconstrucción posbélica (ONU Mujeres 2015: 32-33).
Además de estos informes, la celebración del décimo aniversario de
la adopción de la Resolución permitió realizar un análisis en profundidad de logros, obstáculos y desafíos futuros, y se formularon recomendaciones relevantes para avanzar de manera efectiva (Barraza,
2010; Beethan y Popovic, 2009; Magallón, 2012; Mesa 2010, 2011,
2012; Villellas 2010).
El Estudio Mundial, cuyo título completo es Prevenir los conflictos, transformar la justicia, asegurar la paz. Un Estudio Mundial para la implementación de la Resolución 1325 del Consejo de Seguridad de Naciones
Unidas (ONU Mujeres 2015). La autora principal, Radhika
Coomaraswamy, ha tenido en cuenta las lecciones aprendidas en este
tiempo y los estudios realizados previamente, y su metodología ha permitido enriquecerlo con reflexiones y análisis de mujeres de todo el
mundo. También ofrece unas directrices y recomendaciones generales,
organizadas en cinco áreas clave para lograr la implementación de la
Resolución 1325 y avanzar en al agenda de mujeres, paz y seguridad:
1) Lograr que la participación de las mujeres y su liderazgo se convierta en los temas centrales de paz y seguridad.
2) Proteger los derechos humanos de las mujeres y niñas durante y
después del conflicto, especialmente en un contexto de amenazas
emergentes.
3) Asegurar una planificación con perspectiva de género y mecanismos de rendición de cuentas.
4) Fortalecer la arquitectura de Naciones Unidas en cuestiones de
género y aumentar los conocimientos.
5) Financiar adecuadamente la agenda de mujer, paz y seguridad.
145
El Estudio Mundial propone una serie de cambios estructurales en
Naciones Unidas. El establecimiento de un grupo de expertos en el
Consejo de Seguridad que garantice la inclusión de la perspectiva de
género en los asuntos que se aborden. También propone que se
incorporen a las misiones de paz, un asesor de género de alto nivel
con el fin de garantizar la inclusión de la perspectiva de género en la
cadena de mando y en los procesos de toma de decisiones de la
misión. Y una tercera propuesta se refiere a la creación de un puesto
de alto nivel en Naciones Unidas, un Secretario General sobre mujer,
paz y seguridad, que estaría encargado de promover la agenda y de
representar a ONU-mujeres en los cuerpos intergubernamentales,
incluyendo el Consejo de Seguridad.
Además de estas importantes recomendaciones de reforma estructural, también se plantean las siguientes cuestiones:
Los perpetradores de la
violencia
deberían ser
castigados y la
justicia ha de ser
transformadora
– Priorizar la prevención frente al uso de la fuerza: es necesario poner
fin al actual ciclo de rearme y se debe prestar más atención a la prevención de conflictos. La utilización del uso de la fuerza debe ser el
último recurso, si las otras opciones han fallado. El Estudio Mundial
resalta la importancia de las medidas de corto plazo para la prevención, como los sistemas de alerta temprana, y mayores esfuerzos de
diálogo en el plano local, nacional e internacional. También se proponen medidas para abordar las causas generadoras de los conflictos armados, como la exclusión, la discriminación, los ataques a la
dignidad y la desigualdad estructural. Junto a esto, se deberían
impulsar acciones para reducir la proliferación de armas ligeras y
enfrentar las masculinidades violentas, entre otros aspectos.
– La agenda de mujeres, la paz y la seguridad debe respetarse como
un mandato de derechos humanos. La Resolución 1325 fue concebida como una herramienta de incidencia política para promover los
derechos de las mujeres en los conflictos armados. Cualquier política o programa sobre mujeres, paz y seguridad tiene que tener en
cuenta este aspecto. Los intentos de “securitizar” ciertos temas y de
utilizar a las mujeres como instrumento de una estrategia militar
deberían ser desalentados. El Estudio Mundial explora el papel que
juegan los mecanismos de derechos humanos en hacer que los
Estados Miembros rindan cuentas sobre sus obligaciones en la
agenda de mujer, paz y seguridad, a partir de los Tratados
Internacionales, del Examen Periódico Universal (EPU) y de la revisión en los tribunales internacionales y regionales.
– La mediación en los procesos de paz y la dirección de las misiones
de Naciones Unidas deben abordar de forma proactiva la participación de las mujeres. La presencia de las mujeres en las negociaciones de paz ejerce un efecto directo positivo y facilita que la paz sea
146
sostenible. Los actores mediadores en los procesos de paz, los responsables en las misiones de paz deben incluir a las mujeres en
todos las fases del proceso.
– Los perpetradores de la violencia deberían ser castigados y la justicia ha de ser transformadora. Los perpetradores de los graves delitos contra las mujeres deben rendir cuentas de sus acciones ante la
justicia y poner fin, así, a la impunidad. Es necesario definir una
estrategia de justicia transformadora que reconozca la importancia
de la verdad, justicia, reparación y reconciliación, con el fin de facilitar la recuperación de las comunidades después de la guerra.
– Los programas de construcción de la paz deben llevarse al ámbito
local y complementarse con planes de seguridad integrales, promoviendo la participación y protección de las mujeres y niñas después
del conflicto. Los procesos de construcción de la paz deben respetar
las particularidades del contexto local y adaptarse a las mismas, en
6
lo que se ha denominado “localization” . Toda estrategia de construcción de la paz ha de ser inclusiva y las mujeres deben participar
en el diseño, la formulación y la ejecución de los programas. En la
fases de rehabilitación posbélica es muy importante contar con un
“plan de seguridad” para proteger a las mujeres y niñas de los riesgos existentes.
– La lucha contra el extremismo violento puede contrarrestarse apoyando a las mujeres como constructoras de paz y promoviendo su
empoderamiento y liderazgo. Un aspecto común que comparten los
grupos extremistas en todas las religiones es que su avance ha ido
acompañado de ataque a los derechos de las mujeres como el derecho a la educación, al libre acceso a la vida pública y a la toma de
decisiones sobre sus propios cuerpos. Las respuestas militares por
si mismas son insuficientes para enfrentar el extremismo violento.
Debería apoyarse a las mujeres que desarrollan iniciativas por la paz
en sus comunidades, como el mejor modo de evitar el ascenso de
las ideologías extremistas y violentas.
– La construcción de la paz debe incluir a todos los actores. Los
Estados Miembros, las organizaciones regionales, los medios de
comunicación, la sociedad civil y la juventud, todos ellos tienen un
rol vital que jugar en la implementación de la agenda de mujer, paz
y seguridad. El Estudio Mundial explora el papel que puede jugar
cada actor para hacer frente a los desafíos en la implementación de
la agenda de mujer, paz y seguridad.
6 Ver Guidelines for Localization of UNSCR 1325 and 1820: http://www.gnwp.org/resource/guidelines-localization-unscr-1325-and-1820
147
– El Consejo de Seguridad debe estar bien informado y aplicar la perspectiva de género en todas las cuestiones que le atañen. Para avanzar en la implementación de la agenda de mujer, paz y seguridad,
el Consejo de Seguridad necesita contar con información adecuada,
que incorpore la perspectiva de género. El Estudio Mundial propone
nuevas estrategias para contar con información rigurosa y actualizada, que incluye la creación de un grupo informal de personas
expertas en género y construcción de paz, contar con informes de
la sociedad civil, y desarrollar intercambios con grupos de derechos
humanos, entre otros.
Uno de los
principales
obstáculos para
la implementación de la
agenda de
mujeres, paz y
seguridad es la
insuficiencia de
recursos
económicos
– Destinar un 15% de los fondos asignados a la paz y la seguridad a
programas dirigidos a las mujeres. La insuficiencia de los fondos
asignados para la implementación de la agenda de mujer, paz y
seguridad es uno de los principales obstáculos para lograr que se
cumplan los compromisos adoptados. Los Estados Miembros, las
organizaciones regionales y el sistema de Naciones Unidas deberían
destinar como mínimo un 15% del total de fondos que se dedican a
la paz y la seguridad a la ejecución de programas cuyo principal
objetivo es dar respuesta a las necesidades específicas de las mujeres y promover la igualdad de género. También se recomienda que
los fondos sean flexibles, accesibles y previsibles.
– Naciones Unidas deben incorporar en sus estructuras la perspectiva
de género. Se deben hacer cambios estructurales para asegurar que
el sistema avanza de manera coherente y coordinada en la igualdad
de género y en el empoderamiento de las mujeres como un elemento central de su trabajo.
Este conjunto de recomendaciones convierten el Estudio Mundial en
un documento de referencia para los actores implicados en la agenda
de mujer, paz y seguridad, por la amplitud de su perspectiva y la calidad de los análisis sobre los retos pendientes.
Sin embargo, algunos autores han señalado algunas críticas la Estudio
Mundial de carácter formal, relacionados con la extensión de los capítulos, –muy desigual según temáticas–, la repetición de ideas o falta
de un criterio organizador coherente. También se ha cuestionado la
falta de concreción de algunas recomendaciones y en particular las
referidas al apartado de financiación – en el que se incluye el 15% de
los fondos destinados a paz y seguridad– que se considera que es
poca realista dado que no se indica como se logrará que se cumpla
(Jenking, 2015).
Uno de los temas más controvertidos del Estudio Mundial es el que se
refiere al capítulo 9: “Luchar contra los extremismos violentos, respetando los derechos y la autonomía de las mujeres y de las comunidades en
148
las que viven”. A lo largo del capítulo se reitera la importancia de que la
agenda de mujeres, paz y seguridad y la agenda antiterrorista se aborden de manera separada. Se plantea que el reconocimiento de la participación y el empoderamiento de las mujeres no debería formar parte de
la lucha contra el terrorismo, sino de una agenda civil para lograr la paz
(ONU Mujeres 2015: 227). Se trata de: “sacar los derechos de las mujeres
e incluso las intervenciones en materia de derechos humanos de las respuestas militares y de los esfuerzos de lucha contra el terrorismo. Debe
estar plenamente separado de la esfera militar (ONU Mujeres 2015: 230).
Sin embargo, después de este planteamiento, en las recomendaciones
que se hacen al final del capítulo se dice: “Fomentar la capacidad de las
mujeres y las niñas, incluidas las madres, las líderes comunitarias y religiosas y los grupos de la sociedad civil de mujeres para involucrarse en
las iniciativas de lucha contra el extremismo violento de una forma adaptada a los contextos locales”. Esta afirmación contradice lo planteado
anteriormente y como veremos más adelante ha suscitado una enorme
polémica, tal y como señala Pospisil (2015).
Estas críticas son parciales y no ponen en duda el valor del Estudio
Mundial, que se complementa con otras dos reflexiones recientes de
Naciones Unidas sobre su propia práctica: la revisión y evaluación de
las misiones de paz (Naciones Unidas 2015a), y la Comisión de
7
Consolidación de la Paz (Naciones Unidas 2014) . Aunque referidos a
otros ámbitos de actuación, estos también abordan aspectos clave de
la agenda de mujeres, paz y seguridad. Como ha resaltado el
Secretario General en su informe de septiembre de 2015 (Naciones
Unidas 2015b: 2), existen claras sinergias entre los tres informes, que
resaltan la necesidad de dar mayor énfasis a la prevención de los conflictos, de abordar las raíces de los conflictos armados, así como de
incorporar la perspectiva de género en la misiones de paz, en la rehabilitación posbélica y consolidación de la paz.
La revisión de alto nivel y la resolución 2242
España fue elegida miembro no permanente del Consejo de
Seguridad para el periodo comprendido entre el 1 de enero de 2015
hasta 31 de diciembre de 2016, y como presidencia de turno del
Consejo de Seguridad, se ocupó de presidir el Debate Abierto sobre
la resolución 1325 en el mes de octubre de 2015.
Desde 2013 no había habido ninguna resolución sobre mujeres, paz
y seguridad y para el gobierno español, el XV aniversario podía ser
una oportunidad para lograr un mayor compromiso de los gobiernos
7 Ver el capítulo de Francisco Rojas Aravena en esta edición del Anuario.
149
con esta agenda y para sacar adelante una nueva resolución, complementaria a las siete anteriores, que pusiera el énfasis en la implementación de la agenda y en mejorar los propios métodos de trabajo del
Consejo de Seguridad. Esta nueva resolución podría ser considerada
como un resultado concreto de su presidencia. Para las organizaciones de mujeres era más prioritario otro tipo de medidas, más que una
nueva resolución, dado que ya existe un amplio marco normativo y el
problema está en su falta de implementación.
España, en colaboración con el Reino Unido, que actuó como redactor
(penholder) prepararon un borrador de la resolución, que incluía algunas de las recomendaciones del Estudio Mundial y que fue distribuida
entre los miembros del Consejo. Durante meses la misión española
ante Naciones Unidas en Nueva York hizo un trabajo intenso para
acercar posiciones entre los miembros del Consejo de Seguridad;
también hubo un esfuerzo importante de consultas con las organizaciones internacionales de la sociedad civil –en un llamativo contraste
con el escaso contacto que se hacía con las ONG y las organizaciones
sociales españolas– para tratar de incorporar sus propuestas y el propio “lenguaje” a la nueva resolución.
La agenda de
mujeres, paz y
seguridad y la
agenda antiterrorista se deben
abordar de
manera separada
En las semanas previas a la celebración del Debate Abierto hubo múltiples obstáculos para lograr un cierto consenso entre las posiciones
mantenidas por algunos Estados Miembros y otros derivados de los
propios límites del Consejo de Seguridad. Por una parte, el concepto
de participación de la sociedad civil es entendido de manera muy distinta entre unos países y otros, y algunos presentan grandes resistencias a que se incorpore en las resoluciones. También existen
diferencias surgidas de la distribución de competencias en el seno del
sistema de Naciones Unidas y en el reparto de funciones entre el
Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz, el
Departamento de Asuntos Políticos y ONU-Mujeres. Otro de los asuntos polémicos, es el que se refiere a los abusos sexuales por parte del
propio personal de Naciones Unidas y cómo abordarlo (Security
Council Report 2015a).
Por otro lado, el cambio de fecha un mes antes del aniversario de la
resolución 1325, tuvo un impacto muy negativo sobre el trabajo realizado, dado que redujo los tiempos de preparación y no se pudo discutir suficientemente el borrador de resolución. Además, deslució
todo el trabajo previo. Ese cambio resultó muy difícil de justificar, particularmente ante las organizaciones de la sociedad civil, que habían
hecho un gran esfuerzo para estar presentes en el Debate Abierto y
para las que la modificación repentina de la fecha de la convocatoria
suponía un grave perjuicio organizativo y de estrategia, pues muchas
no pudieron presentar sus propuestas e iniciativas como tenían previsto. Aunque las organizaciones de mujeres y ONG decidieron man-
150
tener el programa tal y como se había planificado y se realizaron
durante todo el mes múltiples presentaciones y eventos sobre mujeres y paz, el marco ya era diferente y hubo un cierto desencanto y
frustración. Lo que había causado el cambio de fecha era la agenda
del Presidente del Gobierno español, Mariano Rajoy, condicionada por
la política interna de España, lo que ponía de manifiesto que la
Presidencia española del Consejo, aun teniendo la responsabilidad de
presidir el Debate Abierto, había dado prioridad a esa agenda doméstica frente al calendario oficial y, dentro del mismo, al trabajo de
muchos meses de las organizaciones de la sociedad civil y de otros
actores.
Esto también afectó al Estudio Mundial, que fue presentado el 14 de
octubre, un día después del Debate Abierto. Esa secuencia, contraria
a la originalmente programada, carecía de toda lógica, dado que
suponía plantear las recomendaciones del Estudio después y no antes
de la sesión en la que supuestamente se discutirían, y por ello habría
posibilidad de influir en los compromisos que en esa sesión se anunciarían por parte de los gobiernos. Aunque se alegó que se había distribuido un borrador del Estudio antes del Debate, y que por lo tanto
los gobiernos ya conocían sus propuestas, lo cierto es que este importante trabajo quedó devaluado y deslucido. En el acto de presentación
participó, además de la autora principal del Estudio, Radhika
Coomaraswamy, el Secretario General de las Naciones Unidas, Ban KiMoon, la directora ejecutiva de ONU Mujeres, Phumzile MlamboNgcuka, y la Premio Nobel de la Paz Leymah Gbowee (Liberia), entre
otras personalidades. Pero el cambio de fecha seguramente redujo su
impacto y su influencia.
El Debate Abierto
El 13 de octubre de 2015, bajo la presidencia del gobierno español,
se inició el Debate Abierto, sobre mujer, paz y seguridad, con la presencia del presidente de gobierno, Mariano Rajoy. A petición del
gobierno español, los Estados miembros presentaron sus declaraciones sobre como implementar de manera efectiva la resolución 1325,
después de 15 años en que las medidas que se han aplicado han sido
insuficientes y los avances escasos.
El número de intervenciones –110 en total, el más elevado en los
setenta años de historia del Consejo de Seguridad– puede considerarse todo un éxito. En un análisis realizado por la organización Global
Network of Women Peace Builders (GNWP) sobre el Debate Abierto, se
señala que las declaraciones se centraron principalmente en la “participación” (43%), en el que los Estados miembros subrayaron la nece151
sidad de incluir más mujeres en los procesos de paz y en promover
su liderazgo y acción política. Igualmente se refirieron a la necesidad
de una aplicación más amplia de la agenda de mujeres, paz y seguridad, que fue mencionada 42 veces (38%). En menor medida, pero
también con una coincidencia significativa, los Estados miembros
mencionaron las cuestiones relacionadas con la violencia sexual
(28%), los procesos de paz (26%), reconstrucción y construcción de
paz (25%), la prevención de conflictos (24%), el mantenimiento de la
paz (21%), protección (14%), derechos humanos (13%), y la justicia
(12%). Las cuestiones menos abordadas fueron el desarme, el desplazamiento y la respuestas humanitarias, que fueron mencionadas solamente en ocho (0,07%) y en cuatro ocasiones (0,03%)
respectivamente. Durante sus declaraciones, algunos Estados miembros, como Angola, Brasil, Kazajstán, Kenia, Letonia, Portugal,
Tailandia y Tanzania también se comprometieron a adoptar su respectivo Plan de Acción para la aplicación de la Resolución 1325.
Por su parte, el Secretario General Ban Ki-Moon señaló la urgencia de
incluir más mujeres en posiciones de alto nivel en Naciones Unidas,
dado que aunque se ha progresado, todavía queda mucho por hacer
para lograr el equilibrio de género en la institución. En estos años se
ha creado ONU-Mujeres, y se ha adoptado la decisión de destinar el
15% de los fondos de construcción de paz a la igualdad de género,
pero todavía esta pendiente una implementación efectiva de este
compromiso previsto para 2014. Se subrayó la necesidad de avanzar
en la inclusión efectiva de la perspectiva de género en las misiones de
paz, aumentar el número de mujeres como representantes especiales, y la participación de las mujeres en los procesos de paz, entre
otros.
Además, el grupo de trabajo de ONG sobre mujer, paz y seguridad
habían elaborado una “hoja de ruta” para tratar de influir en los
gobiernos y en el que se hacían un conjunto de propuestas en el
ámbito de la participación, la implementación nacional y regional,
financiación, prevención de conflictos y liderazgo de Naciones Unidas,
muy en sintonía con las recomendaciones que se hacían en el Estudio
Mundial.
Por parte de la sociedad civil, en el Debate Abierto participaron de
Julienne Lusenge, Directora de la organización Congolese Women
Fund; Yanar Mohaammed, cofundadora y presidenta de la organización Women’s Freedom of Irak (OWFI) y Alan Murabit, fundadora de la
organización Voice of Lybian Women y miembro del grupo de alto
nivel del Estudio Mundial.
Julienn Lusenge resaltó la importancia de llevar a cabo acciones concretas y de contar con recursos sobre el terreno. Enfatizó como la
152
exclusión de las mujeres en las esferas económicas, políticas y sociales eran la causa por la que las mujeres de República Democrática del
Congo continuaban sufriendo las mismas atrocidades que hace quince años. Hizo un llamamiento para apoyar a las mujeres en los procesos de paz, proveer de asistencia y herramientas para la participación
plena e igualitaria de las mujeres en la prevención y construcción de
la paz.
Yar Mohammed abordó la compleja situación de las mujeres y niñas
y de otros colectivos marginalizados en Irak y Siria, debido al crecimiento de ISIS o Daesh en la región. Llamó la atención sobre como la
Constitución de Irak, aprobada hace diez años, había favorecido leyes
discriminatorias contra las mujeres, que han hecho mucho más difícil
la implementación de la resolución 1325.
Por su parte, Alaa Murabit señaló como las campañas que habían realizado las organizaciones de mujeres habían tenido un impacto muy
positivo en favorecer su participación en las negociaciones de paz en
Libia. Reclamó más financiación para satisfacer las necesidades de las
mujeres en las zonas en conflicto, para favorecer su empoderamiento
y liderazgo y para promover su participación en los procesos de paz,
tanto en Libia y como en el resto del mundo.
La Resolución 2242
El resultado de la revisión de alto nivel fue la adopción de una nueva
resolución, la 2242, que fue apoyada por 75 Estados y que es la octava resolución sobre mujer, paz y seguridad, y que como otras anteriores en esa lista complementa y desarrolla la resolución 1325.
Esta nueva resolución se centra en la evaluación de las estrategias y
recursos para promover la implementación de la agenda de mujeres,
paz y seguridad. Por ello recomienda el establecimiento de un grupo
informal de personas expertas en género en el Consejo de Seguridad,
que tendría la función de ofrecer información rigurosa en un plazo
breve. Se trataría de asegurar que cuando el Consejo redacta un mandato para una misión de paz que ha sido autorizada, los miembros
tengan información rigurosa y detallada sobre el país y que además
ese mandato incorpore adecuadamente la perspectiva de género.
Hasta la fecha, ha sido el grupo de trabajo de ONG sobre mujeres, paz
y seguridad el que ha ofrecido esta información concreta sobre países
o temáticas específicas, por lo que se trataría de institucionalizar y dar
mayor relieve a ese sistema de consulta. En este nuevo escenario, además de estas consultas a las organizaciones de la sociedad civil, se
estudia la posibilidad de fortalecer las Oficinas en el terreno de ONU
153
Mujeres, para que mejoren su capacidad analítica y puedan proveer
de información rigurosa y actualizada. Sin embargo esto requeriría de
una financiación que por el momento no parece fácil conseguir
(Jenkins, 2015).
Esta resolución también ha incluido metas para aumentar el número
de mujeres en las misiones de paz, una mayor inclusión de la perspectiva de género en el régimen de sanciones de Naciones Unidas, y
aumentar el número de asesores de género, que tendrían la función
de favorecer que se incorpore la perspectiva de género durante todas
las etapas de planificación de las misiones, y en la elaboración, ejecución y examen de los mandatos, asegurando que las necesidades y la
participación de las mujeres se integre en todo el proceso (párrafo 7
S/RES/2242). También plantea la necesidad de una mayor formación
en perspectiva de género y la necesidad de incorporar la perspectiva
de género a los programas del Sistema de Naciones Unidas.
Es preciso un
enfoque integral
de las violencias
que sufren las
mujeres en el
marco de los
derechos
humanos
154
La resolución subraya la necesidad de una mayor y mejor financiación
para programas específicos de género y una mayor transparencia en
el destino de los fondos. Es preciso garantizar que los fondos se dediquen específicamente a la igualdad de género y al empoderamiento
de las mujeres. Y también se resalta la importancia de integrar la perspectiva de género en la acción humanitaria, procurando garantizar el
acceso a los servicios médicos, jurídicos y psicosociales, teniendo en
cuenta las necesidades de las mujeres y niñas; así como el acceso a
la justicia y la lucha contra la impunidad.
Uno de los aspectos más controvertidos de esta resolución fue el llamamiento a una mayor integración entre la agenda de mujer, paz y
seguridad y la agenda antiterrorista (artículo 11). El Estudio Mundial
alertó de los riesgos que esto entrañaba, de instrumentalización de la
agenda para justificar intervenciones militares o el recorte de derechos en el marco de la política antiterrorista (ONU Mujeres 2015:
220-233). Las organizaciones de mujeres también han mostrado su
preocupación; en una carta abierta la red WIDE (Women in
Development Europe) señala que la resolución 1325 tiene que ver con
la implementación de los derechos humanos y especialmente los
derechos de las mujeres; la introducción de nuevos conceptos, como
“extremismo violento” supone un cambio de paradigma, al establecer
un vínculo explícito entre las mujeres y la prevención del terrorismo.
Hay muchas formas de violencia que afectan a la seguridad de las
mujeres; es preciso un enfoque integral de las violencias, que permita
abordarla desde sus raíces, promoviendo procesos de desarrollo
inclusivos y equitativos, impulsando la democracia y el respeto de los
derechos humanos. Sin embargo, este enfoque antiterrorista conduce
a la securitización de la construcción de la paz y esto afecta gravemente a los derechos de las mujeres. No se puede utilizar la igualdad
de género, en beneficio de agendas de seguridad instrumentalizadas
por agendas políticas que en realidad responden a otros intereses.
Los compromisos adoptados por los Estados Miembros en
el Debate Abierto
Uno de los elementos novedosos en este Debate Abierto fue la la iniciativa de dos organizaciones de la sociedad civil (WILPF y el Grupo
ONG sobre Mujer, Paz y Seguridad), que recogieron por escrito los
compromisos realizados por los Estados Miembros y posteriormente,
a través de la representación de España ante Naciones Unidas, se
remitieron al Secretario General, Ban Ki-Moon, a los Estados Miembros
y a las organizaciones regionales, que habían participado en la sesión,
pasando así a ser un documento del Consejo (Naciones Unidas
2015c). Esta iniciativa de la diplomacia española fue valorada muy
positivamente como intento de contar con un documento de compromisos del propio Consejo, que podría ser un instrumento de rendición de cuentas para los próximos años y avanzar así en superar la
persistente brecha entre las palabras y la práctica.
Si se analizan los compromisos adquiridos por los Estados Miembros,
a pesar del elevado número de intervenciones, sorprende su escaso
alcance y ambición, especialmente si se tiene que con motivo del XV
aniversario se esperaba una apuesta más decidida para promover la
agenda de mujer, paz y seguridad. Por ejemplo, los compromisos
financieros de los gobiernos fueron muy inferiores a los previstos, y
la propuesta de un nuevo “Instrumento de Aceleración Global” está
por concretar en muchos aspectos.
Algunas de las intervenciones no fueron más allá de una declaración
de buenas intenciones. En otros casos se mencionaron aportaciones
financieras que ya estaban comprometidas con anterioridad, o bien
fondos que se aportaban para un aspecto concreto de la resolución
1325. En el análisis del documento de compromisos resulta difícil
encontrar apuestas relevantes para avanzar en la agenda de mujer,
paz y seguridad.
En ese contexto general, la Unión Europea señaló que continuará
comprometiéndose activamente en el diálogo y promoverá todo tipo
de cooperación con las organizaciones de la sociedad civil en los
asuntos relacionados con los conflictos y las situaciones posconflicto.
También anunció que promoverá el empoderamiento y el liderazgo
de las mujeres en las iniciativas de construcción de la paz, prestando
especial atención a las defensoras de los derechos humanos de las
mujeres, especialmente en las situaciones de conflicto. La Unión hizo
155
un llamamiento para mejorar las maneras de medir el impacto de las
acciones. En este contexto actualizará los indicadores del denominado Comprehensive Approach para la implementación de la
Resolución 1325 y 1820 (Consejo de la Unión Europea 2008, 2010),
para medir de manera más eficaz el impacto de sus acciones. En lo
que se refiere a la violencia sexual la UE continuará prestando apoyo
a la Representante Especial de Violencia Sexual en Conflictos, Zainab
Bangura. En la financiación, se compromete a incluir acciones específicas de género en los instrumentos financieros de la Unión Europea
y a destinar 100 millones a la igualdad de género y a proyectos de
empoderamiento de las mujeres jóvenes en los próximos siete años.
Sólo un 2% de la
ayuda oficial al
desarrollo
dirigida a los
países frágiles se
destinó a
promover la
igualdad de
género
Por su parte, el gobierno español se comprometió a actualizar su Plan
de Acción y los informes de seguimiento serán remitidos al
Parlamento. También establecerá un punto focal y se creará una red
internacional de puntos focales y además se implicará a la sociedad
civil en el diseño y seguimiento de las acciones. En el sector de la
seguridad y de las operaciones de mantenimiento de la paz, España
también reforzará la formación en igualdad de género de las Fuerzas
Armadas y de las fuerzas de seguridad, particularmente aquellas destinadas a misiones internacionales. Otros compromisos incluyen un
curso en línea sobre género en las operaciones de paz, a realizar
antes de octubre de 2016, la participación de mujeres en el personal
militar destinado a las operaciones de paz y se tratará de que el primer y segundo nivel de mando que participa en las misiones internacionales cuente con una formación específica en género. También se
promoverá la perspectiva de género en los equipos de mediación.
Finalmente, se incluye un compromiso de “tolerancia cero” en cuanto
a la violencia sexual en las misiones civiles y militares en las participa
España.
La financiación y el Instrumento Mundial de Aceleración
para mujeres, paz y seguridad
Aunque la escasa financiación para implementar la agenda de Mujer,
Paz y Seguridad es un problema recurrente desde su aparición, en
este XV Aniversario no se ha logrado grandes avances en este sentido.
El propio sistema de Naciones Unidas ha fallado a la hora cumplir el
compromiso, asumido por el Secretario General, de destinar el 15% de
los fondos para proyectos postconflicto a la igualdad de género a partir de 2014.
Como menciona el Estudio Mundial existe una disparidad constante y
sorprendente entre los compromisos de las políticas de promoción de
la igualdad de género y empoderamiento de las mujeres y las dota156
ciones financieras que se asignan a esas políticas para lograr dichos
objetivos (ONU Mujeres 2015: 372). Según un estudio reciente del
Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD), que agrupa a los países ricos
donantes de ayuda, en 2012-2013 sólo un 2% de la ayuda oficial al
desarrollo dirigida a los países frágiles se destinó a promover la igualdad de género (OECD 2015). Algunos analistas plantean que serían
necesarios 250 millones de dólares en los próximos cinco años (Jared
Genser, citado por Deen, 2015).
Los estudios de Cordaid y la red internacional Global Network of
Women Peacebuilders (Cabrera y Suralaga 2011, Cordaid/GNWP
2014) han destacado esta persistente falta de financiación de la agenda de mujer, paz y seguridad. Entre las recomendaciones del Estudio
realizado en 2014 se mencionaba la importancia de que los Planes de
Acción nacionales cuenten con un marco presupuestario específico y
adecuado, de medio plazo, que sea predecible y se adecúe a las acciones que se van a llevar a cabo. Los recursos deberían canalizarse principalmente a través de organizaciones de mujeres, redes
internacionales de mujeres, y defensoras de derechos humanos, entre
otros. Señalan también que sería importante establecer un sistema de
gestión financiero transparente, que permita conocer los recursos
que se destinan a la implementación de los Planes de Acción. Sin una
financiación adecuada la agenda de mujer, paz y seguridad no puede
implementarse y por lo tanto se queda en una declaración de buenas
intenciones.
A propuesta del Estudio Mundial, en el Debate Abierto se acepta crear
un Instrumento de Aceleración Mundial (IAM) para mujeres, paz y
seguridad. Se trata de un mecanismo de financiación a cinco años vista, que incluye a los donantes, a los países en conflicto y que actuará
para apoyar a las organizaciones de mujeres, activistas y defensoras
de derechos humanos en las zonas en conflicto. Se pretende que su
funcionamiento sea flexible y ágil, y será coordinado por ONU
Mujeres.
El Instrumento de Aceleración Mundial ha sido presentado oficialmente el 23 de febrero de 2016, como estructura de coordinación de los
recursos que se destinan a financiar la agenda de mujer, paz y seguridad. Se estima que un 50% de los fondos se destinen a las organizaciones de la sociedad civil. Por el momento se han comprometido
a aportar fondos Australia (2,7 millones de euros en los próximos tres
años), Irlanda (0,2 millones), España (un millón) y el Reino Unido (0,9
millones el primer año y 0,7 millones/año en los dos siguientes. En
esta fase inicial el IAM, por ejemplo, va a apoyar una red de mujeres
como mediadoras en Burundi. Los fondos aportados por el gobierno
español, se destinarán al Fondo Multiagencia UN Action contra la violencia sexual en conflictos, y al curso de aprendizaje electrónico que
157
lidera ONU Mujeres en colaboración con el Instituto de Formación de
Operaciones de Paz (Outon, 2016: 5).
Resulta llamativo que los fondos que han comprometido los países en
este aniversario se ofrezcan para programas muy concretos, incluso
en ocasiones fuera de la agenda de mujer, paz y seguridad. Este
modelo de financiar a la “carta” la agenda según las prioridades de
cada donante –que responde a la habitual práctica de los donantes del
earmarking o consignación definida de antemano de los recursos
destinados a organismos y fondos multilaterales– resulta muy problemático, porque “bilateraliza” la agenda, alejándola de las metas acordadas en instancias multilaterales, y por ello es muy disperso y
dificulta un enfoque estratégico, haciendo muy difícil que haya coherencia entre los cuatro pilares de la resolución 1325: participación,
prevención, protección y rehabilitación posbélica. Como ha planteado
una participante en la consulta con la sociedad civil para el Estudio
Mundial: “Necesitamos apoyo financiero a largo plazo –que no dependa de las prioridades de los donantes en relación con los proyectos–
para fomentar nuestra capacidad de participar y combatir la
desigualdades estructurales que provocan conflictos en nuestra
región” (ONU Mujeres 2015: 369).
Las organizaciones de mujeres
necesitan apoyo
financiero a largo
plazo que no
dependa solo de
las prioridades de
los donantes
Además, los recursos financieros comprometidos son tan escasos
que ponen en duda la capacidad de implementar las acciones previstas. Incluso en el caso de los España y Reino Unido, promotores de la
nueva Resolución, que habían liderado y conseguido el apoyo de los
miembros del Consejo de Seguridad para su adopción, han aportados
unos fondos muy reducidos. Junto a esto, la ampliación de la agenda,
incluyendo el terrorismo o la acción humanitaria, aumenta el riesgo
de que los recursos se destinen a estos asuntos, en detrimento de
otras cuestiones más prioritarias en esa Agenda y para las organizaciones de mujeres.
España y el Plan de Acción de la resolución 1325
El gobierno de España se ha caracterizado por la falta de coherencia
entre la política interna y la política exterior. Mientras que en el ámbito internacional, el género y la construcción de la paz han sido uno
de los ejes discursivos principales de la acción multilateral, y de un
pretendido liderazgo orientado a apoyar la candidatura de España
para obtener un puesto como miembro no permanente del Consejo
de Seguridad, en el plano interno la situación ha sido muy distinta.
Desde que el gobierno español presentó en 2007 su Plan de Acción
se ha pasado por distintos momentos: de un impulso inicial del mismo, a su total olvido, a una última y más breve fase de reactivación
158
relacionada, como se indicó, a su activismo puntual en torno a su presidencia en el Consejo de Seguridad. El Plan de Acción nace en contexto en el que, con la llegada de un nuevo gobierno en 2004, las
cuestiones de género adquieren gran relevancia y cuentan con mayor
respaldo político. Ello se manifestó en la aprobación, por primera vez,
de una ley para la igualdad efectiva entre hombres y mujeres, de la
ley de la dependencia –que pretendía desarrollar una nueva dimensión del Estado del bienestar, financiando la atención a dependientes,
una tarea mayoritariamente asumida por mujeres–, y de una ley pionera de protección integral contra la violencia de género, se crea un
Ministerio de Igualdad, y se introduce el debate sobre la conciliación,
por destacar las medidas más relevantes. En el plano internacional,
España apoya la creación de ONU Mujeres y además se abre una oficina de este organismo en España, para servir de antena en los debates internacionales y promover acciones en España. España, con su
Plan de Acción, se incorporaba al reducido grupo de países, una veintena en ese momento, que contaban con un Plan de acción. Además
del Plan de Acción y de la creación de un grupo interministerial para
el seguimiento de su aplicación, se elabora una estrategia específica
de género, y otra de construcción de la paz en el marco de la política
de cooperación al desarrollo, con el fin de incorporar la perspectiva
de género a la construcción de la paz.
Con la desaparición del Ministerio de Igualdad en 2010, empieza el
declive y falta de apoyo al Plan de Acción. Con el cambio de gobierno
en 2011, en un contexto de ajustes económicos y viraje político
hacia posiciones más conservadoras, quedará totalmente relegado.
El grupo interministerial deja de reunirse y los informes de seguimiento –que nunca cumplieron los plazos anuales que estaban previstos–, dejan de hacerse. A partir de 2012, por iniciativa del propio
gobierno, se cierra la oficina de ONU Mujeres en España, perdiéndose así un apoyo esencial en la sensibilización y acción sobre la resolución 1325 entre la ciudadanía española. Se produce también un
visible debilitamiento del Instituto de la Mujer, que se vacía de contenido. Por otro lado, los recortes aplicados a la política de ayuda al
desarrollo, iniciados en 2010, se hacen mucho más duros desde
2011, hasta el punto de que España será el país de la OCDE en el que
más se reduce la ayuda, por delante incluso de otros países que habían sufrido “rescates” financieros. El desmantelamiento de la política
española de cooperación significó un marcado debilitamiento de las
acciones de igualdad de género y de construcción de la paz. En este
periodo, en suma, no sólo no se desarrolla un marco institucional
adecuado para favorecer la implementación de la 1325 sino que lo
existente se debilita o desaparece.
En este contexto, desde 2011 se produjo en España un grave retroceso en las políticas de igualdad, que se percibe en todos los ámbitos,
159
el político, educativo, económico, social y judicial, entre otros. Así lo
señaló el Grupo de Trabajo sobre discriminación de las mujeres en el
ámbito legal, que en su informe al Consejo de Derechos Humanos
mostró su preocupación al respecto y formuló recomendaciones para
corregir esta situación (Naciones Unidas 2015d). Asimismo, en el examen periódico de España ante el Comité para la Eliminación de la
Discriminación contra la mujer, celebrado en julio de 2015, se reiteró
la preocupante involución de España en los derechos humanos de las
mujeres y en particular por la discriminación económica y social, el
recorte de los derechos sexuales y reproductivos, la violencia de género, trata de mujeres con fines de explotación y por el progresivo desmantelamiento de las políticas de igualdad.
El gobierno
español se ha
caracterizado por
la falta de
coherencia entre
la política interna
y la política
exterior en el
ámbito de género
y construcción de
la paz
160
Sin embargo, con la obtención de España de un puesto en el Consejo
de Seguridad, –en el que las cuestiones de género fueron, paradójicamente, uno de los activos que el gobierno presentó para su candidatura–se produce un cambio en la dinámica seguida hasta el momento.
La presidencia del España del Debate Abierto en el XV Aniversario de
la resolución 1325, convierte la agenda de mujer, paz y seguridad en
una de sus prioridades.
Esta nueva situación crea un brecha entre la política nacional y la internacional, que muestran, como se indicó, un alto grado de incoherencia. Mientras que el ámbito internacional el gobierno español
realizaba amplias consultas con las ONG y organizaciones de mujeres, y animaba a otros países a comprometerse con la agenda de
mujer, paz y seguridad haciendo un trabajo diplomático serio y riguroso, en el ámbito nacional la situación era muy distinta. En España,
el gobierno mantenía un perfil muy bajo, con escasa interlocución con
las organizaciones de la sociedad civil, y además en un marco institucional muy débil, y por lo tanto, incapaz de realizar un trabajo más
ambicioso. Sólo a mediados de 2015, y por un cierto “efecto arrastre”
de la Presidencia española del Consejo de Seguridad, y de esa agenda
externa, se observa un cambio de dinámica: se realizan algunos contactos bilaterales con las organizaciones sociales y desde el Ministerio
de Asuntos Exteriores se convocan reuniones informativas para dar
cuenta de las iniciativas que el gobierno español está llevando a cabo
en el Consejo de Seguridad. Esta dinámica abre algunas opciones y
las organizaciones aprovechan esta oportunidad para formular algunas propuestas con motivo del XV Aniversario. Por ejemplo, Oxfam
Intermón, Amnistía Internacional-España, y WILPF-España aprovechan
esos espacios para formular una serie de recomendaciones ante la
revisión de alto nivel, que además serán recogidas posteriormente en
una declaración en el Senado.
De hecho, tras la celebración del XV Aniversario de la resolución
1325, el gobierno español se ha comprometido a elaborar un nuevo
Plan de Acción, contando con la participación de las organizaciones
de la sociedad civil y se han realizado varias reuniones, con el fin de
informar sobre las actividades que se están llevando a cabo en el
Consejo de Seguridad y explorar formas de trabajo conjuntas para el
futuro.
La elaboración de un nuevo Plan de Acción puede suponer un cambio
de rumbo, y por ello ha despertado muchas expectativas entre las
organizaciones de la sociedad civil española, porque abre una oportunidad para hacer un Plan que incluya las aportaciones de las organizaciones de mujeres y que refleje un mayor compromiso del
gobierno con la agenda de mujer, paz y seguridad. Esto significa
incorporar las lecciones aprendidas en estos 15 años, así como las
recomendaciones del Estudio Mundial y diseñar un Plan que cuente
con un marco presupuestario definido y unos indicadores de seguimiento que permita evaluar su implementación. Confiemos que el
gobierno está dispuesto verdaderamente a hacer esta apuesta.
Los países socios con los que España ha trabajado durante la presidencia en el Consejo son una buena referencia. Por una parte, el Reino
Unido, que ha hecho una apuesta importante para apoyar el análisis
y la reflexión sobre mujer, paz y seguridad a partir del apoyo al programa de género de la London School of Economics; y por otra, el
gobierno holandés, que ha destacado por la incorporación de la sociedad civil en el proceso de elaboración de la Plan de Acción, favoreciendo la articulación de las organizaciones, a partir de una secretaría
dotada de recursos e infraestructura, que ha acompañado y enriquecido considerablemente el proceso, así como dotar el nuevo plan, presentado el 8 de marzo de 2016 con un marco presupuestario
específico.
Consideraciones finales
El XV Aniversario podría haber sido un momento importante para
adoptar compromisos significativos en la participación de las mujeres
en los procesos de paz, en el establecimiento de medidas para prevención de conflictos, en reducir la violencia sexual y en avanzar en
una mayor presencia de las mujeres en la arquitectura institucional de
Naciones Unidas, entre otros asuntos. Se trataba de aprovechar este
momentum para lograr un cambio en una tendencia en la que esta
agenda ha estado dominada más por las palabras que por los hechos.
Cuestiones esenciales como la financiación, el seguimiento y evalua-
161
ción de los planes de acción, o la rendición de cuentas, han estado
sobre la mesa, pero los compromisos adoptados finalmente han sido
tibios y no han cubierto las elevadas expectativas que había despertado este aniversario.
Si bien a lo largo de estos años se ha conformado un marco normativo
amplio, con ocho resoluciones que abordan numerosas cuestiones
relacionadas con la prevención, la participación y la protección, la
puesta en práctica de las mismas es todavía limitada y enfrenta numerosos obstáculos. Los gobiernos están utilizando el lenguaje sobre
mujer, paz y seguridad, pero sin que se produzcan transformaciones
sustantivas en sus políticas y sin destinar los recursos necesarios. La
implementación de la resolución 1325, ahora como en los años precedentes, requiere de voluntad política, de mecanismos de rendición
de cuentas y de financiación adecuada. La distancia entre los compromisos y la realidad sigue siendo muy grande. Aunque los 57 Planes
de Acción son un importante activo para avanzar, son muy desiguales
en su alcance, respaldo e implementación, y ese número sigue siendo reducido en relación al número total de miembros de Naciones
Unidas.
Los derechos de
las mujeres no
deben ser
securitizados, ni
instrumentalizados en la lucha
antiterrorista
162
A lo largo estos quince años las organizaciones de mujeres y organizaciones de la sociedad civil han mantenido una posición ambivalente
con respecto a la resolución 1325, estando a favor por la oportunidades que ofrece, pero sin ignorar los riesgos que entraña participar en
un proceso que se ha ido burocratizando con los años y que está cargado de retórica y es poco efectivo.
Para aquellas organizaciones con una agenda internacional, la resolución ha sido un instrumento eficaz para vincularse a un movimiento
internacional de mujeres por la paz. Como afirma Mavic Cabrera,
coordinadora de la Global Network of Women Peace Builders: “La resolución se ha convertido en el instrumento más fuerte y movilizador
para las mujeres” (Deen, 2015). Por primera vez, el liderazgo de las
mujeres se señala como clave en la construcción de la paz. La resolución 1325 ha dado una plataforma para globalizar las cuestiones de
género. Se ha cambiado la percepción de las mujeres como víctimas
de los conflictos, para percibirlas como actores de paz, ofreciéndoles
herramientas concretas de acción y una plataforma regional e internacional para la acción”. Así lo confirma, la encuesta realizada por
esta organización, en el que se destaca como la Resolución 1325 ha
favorecido un mayor reconocimiento sobre el papel de las mujeres en
la construcción de la paz, por parte de los gobiernos y de las instituciones internacionales (Goldberg y Cabrera, 2015).
Por otro lado, si bien la resolución 2242 ha sido valorada muy
positivamente porque incorpora en muchos aspectos el lenguaje de
las ONG, también ha incluido aspectos que son muy polémicos y
controvertidos. Uno de ellos es la introducción de la lucha contra el
terrorismo en la agenda de mujer, paz y seguridad. España ha liderado
el acercamiento y una mayor integración entre la agenda antiterrorista
y la agenda de mujer paz y seguridad (Congreso de los Diputados,
2015a), a pesar de que el Estudio Mundial señala muchas reservas al
respecto y plantea que deberían ser dos agendas separadas. Como
explica el Estudio Mundial, los grupos extremistas continúan creciendo
en poder e influencia y la respuesta de los actores internacionales se
ha centrado en soluciones militares para evitar el avance. Las mujeres
sufren el impacto de los grupos extremistas y terroristas, de igual
modo que sufren el impacto de las estrategias para luchar contra él.
Es necesario conocer el impacto de las estrategias antiterroristas sobre
las defensoras de los derechos humanos. Algunos estudios han
mostrado como las estrategias antiterroristas con frecuencia
profundizan el conflicto y socaban los esfuerzos para construir la paz.
Mientras que las mujeres pueden jugar un papel muy importante en
evitar la radicalización en sus comunidades, la integración de las dos
agendas supone una enorme peso e importantes riesgos para ellas.
Es por esto, que el Estudio Mundial aboga por la promoción de los
derechos de las mujeres y que estos se aborden de manera separada
a la lucha contra el terrorismo, dado que las estrategias contraterroristas pueden instrumentalizar la agenda de derechos humanos de las
mujeres y puede ser muy perjudicial para las mujeres y niñas que viven
en contextos de conflicto y de fragilidad institucional. Es importante
tener un proceso civil diferente, que ponga el énfasis en el respeto de
la autonomía de las mujeres locales que son constructoras de paz y de
las organizaciones de la sociedad civil (ONU Mujeres, 215:230).
Los derechos de las mujeres no deben ser securitizados, ni instrumentalizados en la lucha antiterrorista. El riesgo de que los gobiernos
en lugar de empoderar a las mujeres para promover su participación,
utilicen esta cuestión para justificar intervenciones militares es muy
grande. En las consultas que se han realizado en África y Asia, ha quedado claro que las organizaciones de mujeres de estos países, en
donde se aplican estas estrategias antiterroristas, son muy escépticas
de incluir estos programas antiterroristas, de carácter militar, como
se hizo en Irak y Afganistán.
La intersección de estas dos agendas, fractura el movimiento internacional de mujeres, dado que pone el énfasis en la protección de las
mujeres y minimiza su papel como actores de paz. El sentido amplio
163
de la resolución 2242 deja lugar a diversas interpretaciones. Para las
organizaciones de mujeres de aquellos países que sufren bombardeos, la integración de las dos agendas resulta problemática y supone
importantes riesgos que habrá que evitar.
Por último, durante el XV Aniversario las organizaciones de la sociedad civil se han planteado la necesidad de realizar un cambio del
enfoque hasta ahora seguido, desplazando la atención sobre
Naciones Unidas y los gobiernos, para dar paso a un trabajo más
intenso con los movimientos feministas y pacifistas de base, que son
los actores clave para lograr una paz sostenible y duradera. Esto se
debe a la constatación de las limitaciones que presenta Naciones para
implementar la resolución 1325. La institución no ha logrado adoptar
pasos procedimentales en la agenda de mujer, paz y seguridad que
prescribe para otros. Por ejemplo, sería importante analizar, porque
los procesos de paz impulsados por Naciones Unidas han tenido tan
escasos resultados en la inclusión de las mujeres en la mesa de negociaciones, mientras que en otros procesos que se han llevado al margen de la institución si lo han logrado, como ha sido el reciente caso
de las negociaciones de paz en Colombia, en el que se ha creado una
subcomisión de género que ha permitido llevar las demandas de las
mujeres a este espacio de negociación.
El Consejo de Seguridad también presenta sus limitaciones, dado que
los Estados Miembros no desafían abiertamente el contenido de la
resolución 1325, sin embargo ponen objeciones a como se implementa. Se cuestiona los procedimientos para la aplicación de la norma, pero no la norma en si misma. La idea de la participación de la
sociedad civil o la rendición de cuentas encuentra fuertes reticencias
entre algunos miembros del Consejo de Seguridad. Los miembros
permanentes tienen visiones diferentes sobre lo que supone la participación de la sociedad civil, y la implementación de mecanismos de
seguimiento y se oponen a la ampliación de la agenda de mujer, paz
y seguridad.
Después de 15 años de la adopción de la resolución 1325, es necesario promover una política exterior feminista que impulse cambios
transformadores para avanzar en la consecución de una paz duradera
y sostenible. Como plantea el embajador Anwarul Chowdhury: “La
igualdad entre las mujeres y hombres está inseparablemente unida a
la paz y la seguridad”(ONU Mujeres 2015: 19). “Es importante volver
a poner el foco en esas mujeres que trabajan por la construcción de
la paz, apoyarlas y financiar sus iniciativas. Es preciso crear redes a
escala local, regional e internacional, de manera que se puedan potenciar sus voces y sus actividades y estas rompan la inercia de una militarización recurrente y de una violencia irracional. (ONU Mujeres
2015: 397)
164
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168
La reaparición de Rusia
en el escenario internacional
Alberto Piris
General de Artillería y de Estado Mayor (Reserva)
Una introducción geopolítica
En 1904, el director de la London School of Economics, Sir Halford Mackinder, fascinó a los cultos
asistentes a una sesión de la Royal Geographical Society londinense en una conferencia que tituló
“El pivote geográfico de la Historia” (The Geographical Pivot of History). En pleno apogeo del imperio naval británico, Mackinder explicó a su auditorio que el futuro del poder global sobre el planeta
1
no se basaba en el dominio de los mares, como el que Britannia ejercía en aquella época sin rivales dignos de tener en cuenta, sino que residía en controlar la enorme masa continental terrestre
que denominó “Eurasia”.
1 Rule, Britannia! Britannia, rule the waves / Britons never never never will be slaves, son las estrofas del más popular himno patriótico inglés: “¡Domina, Britania!
Britania domina las olas / Los británicos nunca, nunca, nunca serán esclavos”.
169
2
Sobre el mapa que presidía el salón de sesiones, centró la visión del
auditorio en la superficie terrestre del Asia Central, de modo que
África, Asia y Europa se veían como una masa terrestre compacta, una
verdadera “isla mundial”, cuyo corazón, unos 5000 km desde el golfo
Pérsico hasta el norte de Siberia, llamado también el “área pivote”, es
tan extenso que solo podría ser controlado desde sus bordes terrestres en Europa, Asia o África y en sus márgenes oceánicos asiáticos,
en un arco que se extiende desde las Islas Británicas a Japón y rodea
a Eurasia por el sur.
Profirió las siguientes palabras que han pasado a la historia en todos
los textos de geopolítica: “El que domina la tierra-corazón domina la
isla mundial; el que domina la isla mundial domina el mundo”. Para
él, fuera de la isla mundial, que abarca casi el 60% de la superficie sólida terrestre, solo existía un hemisferio de menor relevancia, en gran
parte oceánico, en el que afloran Australia y el continente americano.
Quizá sin saberlo entonces, Mackinder estaba dando a luz una nueva
ciencia, que luego se llamaría “geopolítica” y cuyo contenido es el
estudio de la influencia que ejercen los factores geográficos sobre el
desarrollo de los imperios, las naciones y los pueblos de la Tierra.
Rusia ocupa en el
planeta un lugar
geoestratégicamente muy
significativo
Lo cierto es que las teorías alumbradas por Mackinder tuvieron confirmación en posteriores conflictos, como las dos guerras mundiales,
la Guerra Fría, las intervenciones de EE.UU. en Asia (Corea y Vietnam),
las llamadas guerras del Golfo e incluso la fracasada guerra de pacificación o democratización de Afganistán. La presencia política, económica y militar de EE.UU. en Europa, por el margen oriental, y en Japón
y Corea por el occidental, concuerda con la teoría del envolvimiento
por los bordes de la isla mundial en cuyo centro se halla Rusia.
No ajeno a estas ideas geopolíticas, Zbigniew Brzezinski, el consejero
de seguridad nacional del presidente Carter, sugirió en 1979 movilizar al mundo islámico para atacar el vulnerable centro de la URSS,
incrustando una flecha agresiva en la isla mundial por el flanco afgano. Como declaró posteriormente, “nosotros no forzamos a los rusos
a invadir Afganistán, pero sabíamos que lo harían... y cayeron en la
trampa”. Cuando años más tarde se le reprochó que aquella intervención es la que hizo nacer un agresivo frente islamista, que luego combatiría a Occidente y sería el responsable de los ataques del 11-S,
respondió con frialdad: “¿Qué era entonces más importante para la
3
historia del mundo? ¿Los talibanes o el colapso de la URSS?” .
2 El mapa presentado en la citada conferencia puede consultarse en: http://www.tomdispatch.com/images/managed/mackinder_natural_large.jpg
3 McCoy, Alfred W. (2015) “The Geopolitics of American Global Decline”, TomDisptatch.com [internet] junio 2015.
170
Las circunstancias geopolíticas de Rusia
Las teorías geopolíticas son eso mismo: simples teorías; y como toda
teoría necesitan ser contrastadas con la práctica. Pero hay suficiente
bagaje histórico como para entender que Rusia ocupa en el planeta
un lugar geoestratégicamente muy significativo. Le corresponde el
centro de la isla mundial, “la tierra-corazón” o “el área pivote”, en términos de Mackinder. Desde esta misma perspectiva, China está en el
extremo oriental del arco marginal interior, que bordea Eurasia por el
sur, mientras que Europa ocupa el extremo occidental. América,
Australia y los océanos intermedios forman parte del margen exterior,
ajeno a la isla mundial y que la rodea en todo su entorno.
Aceptando este contexto geopolítico, tiene interés situar a los cuatro
Estados que, entrado ya el siglo XXI, podrían aspirar a participar destacadamente en la hegemonía mundial o a ejercerla en solitario. Tres
de ellos se encuentran en la isla mundial, prácticamente en contacto
mutuo: China, Rusia y Europa. El cuarto se halla fuera de la isla: EE.UU.
Digamos, pues, que Rusia ha sido beneficiada en su situación geográfica para poder aspirar a ejercer un papel algo más que secundario en
la pugna por el poder mundial. Por otro lado, esas mismas circunstancias geopolíticas le generan una permanente sensación de asfixia y cerco al estar rodeada por las masas territoriales rivales, europea y china,
y por las innumerables bases militares de EE.UU. que completan un
envolvimiento a distancia y parecen reproducir una sensación análoga
a la de un castillo medieval asediado por fuerzas muy superiores.
Pero el poder no lo confiere solo la posición geográfica o los despliegues militares de cerco, pues muchos otros aspectos influyen en su
configuración: la política y la economía son dos de los más destacados,
pero no se pueden olvidar otros, como la cohesión social, la cultura de
la población, las tradiciones, sentimientos, símbolos, recuerdos y vinculación con el pasado histórico o mítico, etc., que tanto contribuyen
en su conjunto a reforzar la fuerza moral de los pueblos.
La aplastante derrota de los ejércitos nazis en la Segunda Guerra
Mundial, que con toda seguridad no se hubiera producido si la URSS
hubiera sido invadida y ocupada con tanta facilidad como lo fue
Europa, no solo puede explicarse por las teorías geopolíticas de
Mackinder (un ataque relativamente débil desde el margen occidental
contra la tierra-corazón), sino también por la fuerza moral de una
gran parte del pueblo invadido que reaccionó con espíritu de sacrificio
y en defensa de unos valores inmateriales que eran parte esencial de
su alma. Que luego la política interna de la URSS no respondiera al
generoso sacrificio de la población fue consecuencia de la paranoia
estaliniana que ni siquiera la aplastante victoria en una sangrienta
guerra logró curar.
171
No se puede afirmar que Hitler hubiera asumido las teorías de
Mackinder, pero su obsesión inicial, que acarreó al fin la derrota total,
era la de convencer a las potencias atlánticas (Inglaterra y EE.UU.) para
que aceptaran un arreglo final al conflicto bélico que él había desencadenado, de modo que Alemania pudiera ocupar el anhelado espacio vital (lebesraum) en Rusia y Europa del Este, aceptando él a cambio
que Inglaterra mantuviera el pleno dominio de los mares, donde
Alemania no se sentía capaz de afrontar a largo plazo al gran imperio
naval, a pesar de la eficaz y cruenta ofensiva submarina. La tenaz
determinación de Churchill hizo fracasar las expectativas alemanas,
pero el misterioso vuelo de Rudolf Hess a Escocia, buscando un arreglo de paz, pudo haber tenido relación con el objetivo de alcanzar un
acuerdo con el Reino Unido para después atacar libremente a la Unión
Soviética y adueñarse del área-pivote de Mackinder.
El renacer ruso
Europa y Rusia
comparten un
largo pasado,
muchos
problemas y no
menos intereses
que configuran el
mundo de hoy
Durante los últimos años la Federación Rusa ha experimentado algunos notables cambios cuyas repercusiones tienen alcance mundial y
afectan a la Unión Europea (UE). En las actuales circunstancias, ni
Europa puede ignorar a Rusia ni ésta puede pasar por alto a Europa,
aunque los gobernantes de Moscú hayan de atender a otros intereses
vitales en su extremo oriental asiático, por donde asoma la potencia
china y Japón muestra también un renovado interés en el espacio del
Pacífico occidental.
Europa y Rusia son dos importantes entidades políticas separadas (y
a la vez vinculadas) por una larga frontera, históricamente fluctuante
y antigua fuente de conflictos; comparten un largo pasado, muchos
problemas y no menos intereses, y a lo largo de los siglos han contribuido en gran parte a configurar conjuntamente el mundo de hoy.
Es evidente que Europa experimenta serias dificultades para establecer relaciones mutuamente beneficiosas con su vecino oriental y uno
de los principales obstáculos para ello parece ser la política exterior
de EE.UU., consecuencia de su incontenible expansión imperial desde
el pasado siglo. En el marco de esa expansión, Europa fue entregando
a la potencia norteamericana las claves de su defensa, depositándolas
en la OTAN. La Guerra Fría contribuyó, además, a imbuir en la opinión
europea dominante el hábito de vivir en un enfrentamiento continuado y peligroso, olvidando las prolongadas etapas históricas de cooperación entre el Oriente y el Occidente europeos y ahondando la
desconfianza mutua y la obsesiva percepción de riesgos, engaños y
trampas “maquinadas en Moscú”, por emplear una expresión arraigada en el pensamiento conservador en muchos países europeos.
172
4
Puede sospecharse que aquel “fin de la Historia” , tan enfáticamente
anunciado desde EE.UU. cuando desapareció la URSS, obedecía sobre
todo a un fracasado ensayo de relaciones públicas a nivel internacional,
para dar por concluida para siempre la Guerra Fría y abrir una nueva
página con la asentada hegemonía mundial en la superpotencia norteamericana. Espíritu de victoria final que se prolongó en la idea del “nuevo siglo estadounidense”, sobre la base de que la hegemonía mundial
de EE.UU. durante el siglo XX se prorrogaría durante el XXI. Que Rusia
empiece a levantar cabeza como si nada hubiera ocurrido es algo que
rompe muchos esquemas elaborados por los analistas occidentales,
hasta el punto de que la idea de una renovación o un regreso a la Guerra
Fría ha reverdecido con ímpetu en los medios de comunicación.
Sin embargo, esa nueva guerra fría ya no enfrentaría cara a cara a solo
dos grandes superpotencias mundiales, como en la anterior. Hoy, uno
de los bandos está formado por tres protagonistas: EE.UU. y, a sus
órdenes, la OTAN y la Unión Europea (UE); además, el escenario internacional ha sido transformado por la emergencia y consolidación de
nuevos Estados con aspiraciones de ámbito regional o global a los
que no puede ignorarse, especialmente China.
Desde la perspectiva occidental a menudo no se entienden algunas
reacciones de los políticos rusos y el eco favorable que encuentran en
su población. Una común y extendida distorsión es pensar que hay
una “Rusia de Putin”, moldeada por él, que se transformaría en cuanto
desapareciera el “nuevo zar Vladimiro”, tan detestado por los medios
occidentales, que no perciben que el éxito de Putin es que ha sabido
conectar con la auténtica Rusia y de ahí su popularidad, tan resistente
a los fracasos. Y el fracaso de Occidente es seguir actuando desde la
ignorancia (la misma con que sus ejércitos irrumpieron en el Oriente
Medio ampliado para sembrar el caos que hoy se extiende por la
región) y con la arrogancia del que se cree destinado por la Historia
para ser siempre el vencedor.
El hecho es que la Rusia postsoviética evitó enfrentarse a la UE, confiando en que desde la periferia a la que había sido relegada tras su derrota
total en la Guerra Fría se reintegraría a ese centro europeo que históricamente siempre ha ocupado. Pero no ocurrió así. La UE la mantuvo al
margen mientras extendía hacia el Este sus fronteras políticas y militares hasta alcanzar las lindes rusas. Bastantes políticos y analistas internacionales había advertido anticipadamente, cuando se desintegraba la
Unión Soviética, sobre el peligro de futuros conflictos o incluso de guerras, a causa de la expansión hacia el Este de las organizaciones e instituciones occidentales, en especial la Alianza Atlántica, que fueron
englobando Estados que habían sido parte del Pacto de Varsovia.
4 Fukuyama, Francis (1989) “¿El fin de la Historia?” en The National Interest, verano 1989.
173
En marzo de 1999, Hungría, Polonia y la República Checa se acogieron
al paraguas militar otánico; en 2004 lo hicieron Bulgaria, Eslovaquia,
Eslovenia, Rumanía y las tres republicas bálticas; y en 2009 la OTAN
extendió su responsabilidad territorial a Croacia y Albania. (Al escribirse estas líneas continúa la misma tendencia y el diminuto Montenegro
se encuentra en la sala de espera). En la práctica, esto significaba que
el vacío creado por la disolución del Pacto de Varsovia estaba siendo
ocupado con rapidez por la continuada expansión de la OTAN.
El fracaso de
Occidente es
seguir actuando
desde la
ignorancia y con
la arrogancia del
que se cree
destinado por la
Historia para ser
siempre el
vencedor
Para los gobernantes de Moscú, esto violaba un acuerdo tácito (nunca
escrito ni firmado) entre las potencias occidentales y la extinta URSS,
que facilitó la reunificación de las dos Alemanias y la incorporación a
la OTAN de la antigua “Alemania del Este”, a cambio de que la alianza
militar occidental no tomase contacto físico directo con las fronteras
de la nueva Rusia que trabajosamente se estaba reconstruyendo
sobre las ruinas de la URSS. Reunificación que hubiera sido más complicada y difícil si Rusia hubiera puesto todos los obstáculos a su
alcance. Todo lo anterior contribuyó a reforzar el ancestral temor que
siempre ha aquejado a los gobernantes rusos de todas las épocas a
ser asfixiados territorialmente y, entre otras acciones, les ha impulsado a buscar salidas hacia los mares templados. Moscú protestó reiteradamente, pero desde una posición de debilidad política y
diplomática que no frenó la expansión otánica.
Ya en 2011, el presidente ruso propuso una Unión Euroasiática, rememorando al general De Gaulle cuando proponía “una Europa desde
Lisboa hasta Vladivostok” (en vez de una OTAN desde Canadá a
Turquía) e incluso citando a Miterrand, quien había sugerido una
Confederación Europea que incluyera a Rusia. Para señalar dónde
estaba el mayor obstáculo a este proyecto Putin añadió: “...nosotros
[Rusia] no tenemos casi ninguna fuerza militar en el exterior; pero en
todo el mundo hay bases militares de EE.UU. Tienen tropas a miles de
kilómetros de sus fronteras, en cualquier lugar del mundo”. Su propuesta no prosperó ante la oposición de EE.UU. y la OTAN.
En octubre de 2014, el ministro ruso de Asuntos Exteriores, Sergéi
Lavrov, afirmó en una entrevista televisada que durante la Guerra Fría
existía una “estabilidad negativa”, pues los conflictos armados se orientaban hacia las regiones periféricas del mundo, lo que Mackinder hubiera llamado márgenes de la isla mundial. Eso permitía negociar sobre la
base de un conocimiento recíproco entre ambos bandos y cierta seguridad sobre quiénes eran los aliados y quiénes los adversarios. Pero luego la situación cambió: aparecieron nuevos actores como China, India,
Brasil y la Unión Europea; surgieron organizaciones terroristas que se
propagaron por el mundo tras la agresión occidental a Irak en 2003. La
desintegración iraquí tuvo paralelismos en Libia y en Siria. Por último
surgió el Estado Islámico (EI), una amenaza general para todos.
174
Lavrov resaltó la paradoja de que Washington, a la vez que buscaba
el aislamiento de Rusia, forzando a otros países a secundarlo, pedía
a Rusia colaboración con EE.UU. en Irak, en Siria, contra el EI, etc. “Es
una característica típica de EE.UU.: su planteamiento ‘consumista’ de
las relaciones internacionales” afirmó. Es el derecho de castigar a los
que no siguen su criterio, mientras les exige cooperar en lo que considera vital para la política de Washington”.
Continuó con sus reproches: “Si hay que combatir el terrorismo, hay
que hacerlo siempre y en todas partes. No se puede ayudar a los
terroristas ‘buenos’, porque sirven para derribar un régimen que no
gusta, aun elegido democráticamente y aceptado por la ONU. No se
puede considerar solo como enemigos a los terroristas que asesinan
norteamericanos”.
La situación actual se entiende mejor cuando se percibe la divergencia entre los caminos seguidos por Rusia y por Europa desde el fin
de la Guerra Fría. La Unión Europea ha ido avanzando, aunque con
dificultades y bruscos altibajos, hacia una supranacionalidad que en
cierta manera socava las bases de la soberanía nacional de cada
Estado miembro y que está en la esencia de la Europa soñada por sus
fundadores. Por el contrario, Rusia ha tendido a reforzar el poder
estatal y la soberanía, tan maltrechos en el difícil tránsito sufrido desde que se desintegró la URSS. Síntomas claros de esto son el renacer
de la Iglesia ortodoxa como un instrumento del poder político y la
revalorización de muchos símbolos nacionalistas y patrióticos hasta
extremos que gran parte de la opinión pública europea consideraría
reaccionarios y caducos.
Un ejemplo de esto es lo que sucedió el 9 de mayo de 2015, cuando
tuvo lugar en la Plaza Roja moscovita un espectacular desfile militar
en conmemoración de la derrota de la Alemania hitleriana. Hubo un
hecho muy significativo que apenas duró unos segundos: el ministro
de Defensa Serguéi Shoigú, de pie en su vehículo de mando como jefe
de la parada, antes de pasar revista a las fuerzas formadas ante las
murallas del Kremlin se santiguó ostensiblemente a estilo ortodoxo
con la cabeza descubierta. Al tratarse de un budista, su gesto no era
un signo dotado de sentido político para agradar a Putin: fue una
muestra de la vinculación rusa con un pasado glorioso y con sus tradiciones imperiales, como cuando los soldados del zar recababan la
bendición de los popes antes de entrar en combate o los mismos
zares se destocaban al cruzar la puerta de El Salvador, por donde
Shoigú entró espectacularmente en escena aquella mañana, histórica
para muchos rusos de hoy. Al escribirse estas líneas, los medios de
comunicación rusos mostraban la imagen de un sacerdote ortodoxo
bendiciendo un cohete aerospacial Soyuz antes de ser lanzado al
espacio.
175
Los conflictos encadenados
El renacimiento ruso ha ido en paralelo con las habituales pugnas
territoriales que acompañan a toda renovación geopolítica de cierto
calado. Las intervenciones militares rusas en Georgia, Osetia y Abjasia
fueron peligrosos “reajustes” de fronteras o de zonas de influencia
que pudieron haber desencadenado crisis violentas pero fueron
absorbidos sin repercusiones irreversibles por el sistema de poder
internacional vigente. El cambio de Gobierno en Kiev en 2014, visto
desde Moscú como un golpe de Estado, acentuó la conflictividad exterior de Rusia con Europa y creó uno de los puntos calientes más críticos del planeta.
Las intervenciones militares
rusas en Georgia,
Osetia y Abjasia
fueron peligrosos
reajustes de
fronteras que
pudieron haber
desencadenado
crisis violentas,
pero fueron
absorbidos sin
repercusiones
La reintegración de Crimea a Rusia, un hecho históricamente obligado
dadas las circunstancias en que la península se unió a Ucrania bajo el
régimen soviético, fue vista por Occidente como un acto violento que
anticipaba nuevas agresiones. Unida a la guerra civil en el Este ucraniano, ambos conflictos articularon un serio enfrentamiento político,
económico, social y militar, todavía no resuelto pero en vías de solución tras los acuerdos firmados en febrero de 2015 por Rusia,
Ucrania, Francia y Alemania, con el apoyo de EE.UU. y la OSCE, para
alcanzar una paz viable.
En la primavera de 2015 los tambores de guerra de la OTAN redoblaron en torno al mar Báltico. Según portavoces de la Alianza, había
aumentado el número de incursiones de la fuerza aérea rusa sobre
este mar y, aunque el Gobierno de Moscú negaba que sus aviones de
combate hubieran violado las normas internacionales, la OTAN decidió reanudar algunas prácticas habituales durante la Guerra Fría.
El nerviosismo producido por estos incidentes se multiplicó cuando al
parecer se detectó un submarino “fantasma” ruso en aguas suecas.
Tras una extensiva búsqueda, nada concreto pudo revelarse. Pero el
daño ya estaba hecho y agudizada la histeria antirrusa entre los países
ribereños del Báltico que temían se produjera algo parecido a la anexión rusa de Crimea. Si desde la OTAN se insistía en el peligro que
representa para Europa la actividad militar rusa en el Báltico, desde
Moscú las opiniones eran análogas. El viceministro de Defensa ruso
declaró que se estaba comprobando “un aumento sin precedentes e
injustificado de la actividad de la OTAN cerca de la frontera con Rusia.
Sin embargo, son las fuerzas armadas rusas las que son acusadas de
todas la infracciones”.
Entre las medidas propias de la Guerra Fría restablecidas, sobresalió
la instalación de “teléfonos rojos” para evitar incidentes o errores que
pudieran agravar la situación y llevar a una escalada. En palabras del
Secretario General de la OTAN, Jens Stoltenberg, “vamos a asegurar-
176
nos de que esos procedimientos estén permanentemente activos,
funcionen y se utilicen si ocurre algún incidente”.
Visto desde Moscú, “llueve sobre mojado”. Aludiendo a la expansión
de la OTAN próxima a Rusia, Putin declaró en marzo de 2014: “La
OTAN está desarrollando una fuerza de reacción rápida y ampliando
su infraestructura cerca de nuestro territorio. Se rompe la paridad
nuclear y se acelera la creación de un sistema de defensa antimisiles
en Europa y en la zona del Pacífico”. Acusó a EE.UU. de que al abandonar el tratado ABM (de defensa antimisiles) “está destruyendo las
bases mismas del sistema moderno de seguridad internacional”.
Pero ha sido la intervención rusa en Siria, con el visto bueno de
Washington y de las principales potencias europeas, la que ha creado
una situación inédita y ha contribuido a reinstalar a Rusia en el centro
del equilibrio de poder mundial. El derribo por la aviación turca de un
cazabombardero ruso en noviembre de 2015 forzó una reunión del
Consejo del Atlántico Norte, a petición de Turquía, dada la brutalidad
del acto, abiertamente desproporcionado para la situación real. Fue
evidente la sobreactuación del Gobierno de Ankara, que puso en un
serio compromiso a la OTAN.
Algunos de los embajadores ante la OTAN reconocieron que el protocolo normal en estos casos es que los cazas que salen a interceptar
un avión incursor, tras la identificación visual, lo escolten fuera del
espacio aéreo violado, haciéndole notar la trasgresión en la que ha
incurrido. Posteriormente tendrían lugar las oportunas reclamaciones
diplomáticas por las vías usuales y las investigaciones para aclarar el
motivo de la infracción. El Secretario General de la OTAN tuvo que instar a la calma pero reveló la verdadera causa del conflicto: “Lo que
hemos visto es que la mayoría de los ataques rusos hasta ahora se
han dirigido contra partes de Siria donde no está presente el ISIL
[Estado Islámico en argot OTAN]. Nuestro enemigo común es ISIL y,
por eso, aceptaría con agrado todos los esfuerzos para incrementar
la lucha contra el ISIL”.
El conflicto se explica al observar que Turquía y Rusia no combaten
en Siria contra el mismo enemigo: tienen enemigos distintos, enfrentados entre sí, lo que complica la cuestión. Uno de los grupos rebeldes alzados contra el Gobierno sirio son los turcomanos, instruidos y
entrenados por Turquía. La aviación rusa atacó a los turcomanos, lo
que Ankara parece haber vengado con la destrucción del cazabombardero ruso, en una acción sin precedentes después de la Guerra
Fría.
En realidad, sobre territorio sirio se desarrollan varias guerras con distintos participantes. Una de ellas está orientada a la configuración de
177
la Siria de posguerra y a la futura hegemonía en la región; hay otra,
para derrotar al Estado Islámico, abanderada por el presidente francés
tras los atentados de París. Al conflicto tampoco son ajenos Irán,
Arabia Saudí y los Estados del Golfo. Sin olvidar todavía la continua
catástrofe humanitaria de los refugiados que huyen de la guerra.
La nueva política de la Rusia renaciente ha trastocado el viejo sistema
europeo y mundial de equilibrio. Sobre él se cierne el fantasma de una
guerra fría amortiguada que podría resultar útil para todos. Para la
OTAN, porque gracias a eso, mantiene alta cierta tensión belígera que
forma parte de sus genes, de la razón que la hizo nacer y desarrollarse; para EE.UU., porque aunque Obama mostró gran dureza frente a
Rusia tras el conflicto de Ucrania, las visitas a Rusia de destacados
políticos de Washington muestran que a ninguna de ambas partes le
conviene escalar la tensión, ya que a EE.UU. le beneficia cierto deterioro de las relaciones ruso-europeas, para mantener a la UE en su
órbita política y económica y alejada de Rusia.
La intervención
rusa en Siria ha
creado una
situación inédita
que ha
contribuido a
instalar a Rusia
en el centro del
equilibrio de
poder mundial
A modo de conclusión
En los últimos días de 2015, ante casi un millar y medio de periodistas
procedentes de todo el mundo, el presidente ruso convocó una multitudinaria conferencia de prensa en la que trató numerosos asuntos
de actualidad, en lo que algunos corresponsales calificaron de “maratón mediático”.
Aparte de la información sobre la situación económica de Rusia, de la
que Putin se esforzó por poner de relieve los datos menos negativos
(“la estadísticas indican que la economía rusa ha evitado globalmente
el pico de la crisis... no la crisis, sino su pico”), hubo también alusiones
a los más recientes conflictos exteriores.
La destrucción del caza ruso por aviones turcos fue acerbamente criticada: “En lugar de ponerse en contacto con nosotros y explicar lo
ocurrido, como hubiera sido natural, los turcos corrieron a quejarse
en Bruselas: ‘¡Socorro! ¡Somos maltratados!’ ¿Pero es que Rusia ha atacado a alguien en Turquía? Y acudieron a refugiarse tras la OTAN.
Nosotros nunca hemos renunciado a cooperar con Turquía, incluso
en aspectos muy sensibles...” Negó haber conocido la presencia de
los turcomanos en el territorio atacado por la aviación rusa y afirmó
que si lo que Turquía pretendía era “echarnos de la zona, el efecto ha
sido lo contrario: reforzaremos allí nuestra presencia”.
Sobre la intervención militar rusa en Siria fue claro: “Cuando veamos
que la oposición y el ejército regular sirio se ponen de acuerdo para
178
combatir al EI y que sus respectivos dirigentes estiman que deben
comenzar a negociar, nosotros no vamos a ser más sirios que los mismos sirios”. Su proyecto es seguir atacando desde el aire en apoyo del
Gobierno de Bagdad mientras éste dirija las operaciones contra los
rebeldes y en tanto no se inicien las negociaciones para poner fin al
conflicto.
La indefinición y las medias palabras rodearon todo lo relativo al conflicto en el Este ucraniano: “Nunca hemos dicho que nuestros hombres no estaban allí; se ocupaban de resolver ciertas cuestiones,
incluidas las militares. Pero esto no quiere decir que nuestras tropas
estuvieran allí. Nótese la diferencia”. Lenguaje críptico para salir del
paso ante las preguntas de los periodistas. Más explícito fue al tratar
de las relaciones con el Gobierno de Kiev, que desde el comienzo de
2016 sufrirán una degradación al considerar Moscú que Ucrania no
es ya miembro de la zona de libre comercio de la Comunidad de
Estados Independientes (CEI). Acusó a Kiev de haber firmado un
acuerdo con la UE en el que se exige que todos los productos que circulen en el mercado ucraniano cumplan con las normas técnicas de
la UE, lo que no sucede con las importaciones desde Rusia. Putin lo
resumió así: “No vamos a sancionar a Ucrania, es necesario que se
entienda bien. No se pondrá a Ucrania en condiciones menos ventajosas que otros socios extranjeros, pero todas las ventajas y preferencias de las que disfrutaba desaparecerán el 1 de enero”.
También aludió el presidente ruso a las relaciones con EE.UU.: “La última visita de John Kerry muestra que los americanos están dispuestos
a encontrar un terreno común con Rusia para resolver varias cuestiones. Es una posición sana y juiciosa. Continuaremos dialogando y trabajando con el Presidente que elijan los estadounidenses, sea quien
sea”. Es una mano tendida hacia Occidente que ni Europa ni
Washington pueden ignorar, aunque las sanciones ya aprobadas contra Rusia sigan en vigor algún tiempo. Una vez más, el difícil equilibrio
entre potencias, como sobradamente ha mostrado la Historia, depende con frecuencia de la personalidad de los líderes que en cada
momento toman las decisiones.
179
Irán, la cuestión nuclear y
su papel como actor regional
Rosa Meneses
Periodista del diario El Mundo especializada en Oriente Medio y Magreb
Las relaciones entre Irán y Occidente y la influencia de Teherán en Oriente Medio se adentran en
1
una nueva página histórica después del acuerdo sobre el dossier nuclear alcanzado en 2015 y el
levantamiento de las sanciones económicas a mediados de enero de 2016. Durante una década,
la República Islámica avanzó en su programa atómico pese a la presión política y económica, pero
en los últimos años, la posición del líder supremo, el ayatolá Ali Jamenei, se ha ido inclinando hacia
la negociación, por diferentes razones. Hasta que en 2013, el presidente Hasan Rohani ganó las
elecciones con el encargo principal de negociar un acuerdo sobre las aspiraciones nucleares iraníes que lograra el fin de las sanciones.
1 En inglés Joint Comprehensive Plan of Action (JCPOA), fue alcanzado entre Irán y el llamado 5+1 (los cinco miembros del Consejo de Seguridad de la ONU más
la Unión Europea) en Viena el 14 de julio de 2015.
181
Tras años de negociaciones, Irán y Estados Unidos inician una nueva
etapa –no exenta de desconfianza– para superar décadas de conflicto.
Sin embargo, es aún difícil de pronosticar si el pacto de Viena traerá
también cambios en la región. De momento, otros actores regionales
aliados de EEUU han iniciado, coincidiendo con esta nueva etapa de
entendimiento a la que se oponen, nuevos focos de conflicto con Irán.
Es el caso de Arabia Saudí, que empezó el año 2016 ejecutando a un
influyente clérigo chií, lo que provocó una nueva fractura en la rivalidad por la hegemonía que ambos se disputan.
El giro de Jamenei
Tras años de
negociaciones,
Irán y Estados
Unidos inician
una nueva etapa
para superar
décadas de
conflicto
182
La victoria del conservador Hasan Rohani en las elecciones presidenciales de 2013 trajo un soplo de alivio a las aspiraciones occidentales
de alcanzar un cambio en la política nuclear iraní, tras años de desafiante actitud y políticas erráticas por parte de la Presidencia de
Mahmud Ahmadineyad. Desde que Rohani fue elegido, el presidente
de Estados Unidos, Barack Obama, realizó varios guiños destinados a
atraer su atención. En público y en privado, Obama ofreció al nuevo
Gobierno iraní negociaciones sin condiciones previas para resolver el
problema atómico.
La elección de Rohani abría las puertas a una nueva etapa política en el
país, que quería dejar atrás el escenario al que se asomó tras estallar la
llamada Revolución Verde de 2009, cuando miles de opositores protestaron en las calles por los resultados de las elecciones presidenciales
que mantuvieron en el poder a Ahmadineyad frente a sus aspiraciones
de cambio (Meneses, 2010). Este periodo provocó una situación muy
embarazosa para la comunidad internacional, con Estados Unidos a la
cabeza, ya que muchos esperaban que se apoyara desde fuera esta ola
contestataria y se incrementara la presión contra el régimen propiciando mejoras en las libertades sociales y políticas, además de detener las
violaciones contra los derechos humanos. Nada de esto ocurrió y no se
evitó una represión total por parte de las autoridades iraníes a las aspiraciones de los reformistas que se prolonga hasta nuestros días. Hoy,
el régimen sigue temiendo un alzamiento como el de la Revolución
Verde y prueba de ello es que los cabecillas de aquel movimiento –los
dos rivales de Ahmadineyad en las elecciones, Mir-Hosein Musavi y
Mehdi Karrubi, además de la esposa de Musavi, Zahra Rahnavard–continúan bajo arresto domiciliario desde febrero de 2011. Decenas de activistas políticos, periodistas y defensores de los derechos humanos
siguen en prisión. Y los reformistas continúan siendo considerados una
amenaza para el régimen, como quedó patente en las elecciones parlamentarias de febrero de 2016, en las que la mitad de los 12.000 precandidatos quedaron descalificados y sólo se admitió la inscripción del
1% de los 3.000 aspirantes reformistas que se postularon.
Pero tras estos hechos algo cambió también en la región. A finales de
2010 y principios de 2011, el estallido de las revoluciones árabes propició cambios de régimen en Túnez, Egipto, Libia y Yemen; provocó
un conflicto en Siria que está desangrando la región y desató movimientos de protesta y represión en otros países, como Bahrein o
Arabia Saudí. La inestabilidad se ha instalado en Oriente Próximo a
raíz de los acontecimientos de 2011 y el papel de Irán también ha
influido y dado forma a algunos de estos conflictos, sobre todo en
Irak, Siria y Yemen. De ahí que países como Arabia Saudí e Israel incrementaran la presión política y económica hacia Irán, que hizo que
Estados Unidos diseñara una nueva ronda de sanciones dirigidas a
ahogar las actividades de la élite militar y financiera del país, en especial los Guardianes de la Revolución, que no sólo ejercían iniciativas
relacionadas con la carrera nuclear iraní sino también para supuestamente financiar el terrorismo en la región.
Así fue como Ahmadineyad fue cayendo en desgracia a ojos del líder
supremo y empezó a desafiar su autoridad. A mismo tiempo, la
corrupción y la mala gestión económica bajo su presidencia comenzaron a provocar graves problemas financieros y una inflación sin precedentes. La subida de los precios y la escasez de algunos productos
provocaron disturbios en algunas ciudades y, siempre bajo el temor
del resurgimiento de la Revolución Verde, los Guardianes de la
Revolución alertaron a Jamenei del peligro de que la insatisfacción
económica provocara protestas mayores.
La mezcla del impacto de las sanciones aumentadas, la corrupción y
la mala gestión económica empujaron a la República Islámica a su
periodo más difícil desde la guerra contra Irak en la década de los
ochenta. Además, el entorno regional no ayudaba: el aliado sirio se
tambaleaba en una guerra que ya se veía no tenía visos de llegar a su
fin con prontitud, poniendo en peligro el eje Teherán-Damasco-Beirut;
mientras Israel y los poderes suníes se habían alineado en sus políticas contra Irán. Todo ello convenció a Jamenei de que era necesario
un cambio (Khalaji, 2015: 65). Y así, ese giro en el rumbo oficial
podría situarse no en la elección de Rohani en 2013, sino mucho
antes, en Mascate, en 2011, con la reunión de negociadores de EEUU
e Irán organizada por el entonces senador John Kerry y el ministro de
Exteriores iraní Ali Akbar Salehi. Jamenei no revelaría que ese fue el
inicio de las conversaciones hasta un discurso en junio de 2015. La
llegada a la Presidencia de Rohani fue una buena oportunidad para
que ambas partes escenificaran públicamente la nueva ronda de
negociaciones. Pero, pese a la percepción generalizada de que Rohani
y su ministro de Exteriores, Mohamad Javad Zarif, han sido los arquitectos de este acuerdo, realmente el mérito habría que dárselo directamente a Salehi –quien hoy dirige la Organización para la Energía
Atómica de Irán–, que actuó con el beneplácito de Jamenei. El líder
supremo de Irán es quien ejerce la autoridad y la capacidad de deci183
sión en temas de política exterior y, por tanto, un cambio de política
en cuanto al dossier nuclear sólo podía venir de él. La Presidencia del
moderado Rohani ayudó a que la retórica antioccidental del Gobierno
quedara relegada a un espacio que no había conocido en tiempos de
Ahmadineyad, lo que ayudó a que EEUU pudiera asumir compromisos
serios en las negociaciones.
La sostenibilidad del acuerdo
Bajo este documento, que entró en vigor el 18 de octubre de 2015,
Irán se ha comprometido a eliminar su uranio enriquecido almacenado y reducir el número de centrifugadoras. Durante los siguientes 15
años, la República Islámica sólo enriquecerá uranio al 3,67%. También
se ha comprometido a no construir instalaciones de agua pesada
durante este periodo. Las actividades de enriquecimiento de uranio se
limitarán a hacerse en una sola planta. La Agencia Internacional para
la Energía Atómica (AIEA) tendrá acceso regular a las instalaciones iraníes para verificar los términos del pacto.
El final de las
sanciones
nucleares a Irán
supone para
EEUU asumir que
la imposición de
un bloqueo
económico nunca
ha sido útil en
la generación de
un cambio de
régimen
A cambio, EEUU, la Unión Europea y Naciones Unidas se comprometieron a eliminar todas las sanciones relacionadas con el programa
nuclear, que finalmente se levantaron el 16 de enero de 2016. Una
decisión cuyo impacto es muy significativo para Irán, porque espera
aumentar las exportaciones de crudo ya que allí se encuentran cerca
del 10% de las reservas mundiales de petróleo y el 18% de las reservas
de gas natural (Krauss, 2015). Su petróleo inundará de nuevo el mercado global, contribuyendo a bajar su precio –que ya a finales de
2015 alcanzaba mínimos sin precedentes en los últimos años–. Ávido
de inversiones, el campo de los hidrocarburos iraní requiere también
de innovación tecnológica para recuperar el tiempo perdido, lo que a
su vez presenta numerosas oportunidades de negocio para las
empresas europeas. El fin de las sanciones también repercutirá en
otros ámbitos comerciales, abriendo un interesante mercado de 81
millones de consumidores.
El levantamiento de sanciones incluye abrir la caja de los fondos iraníes congelados en cuentas bancarias de todo el mundo, por valor de
unos 100.000 millones de dólares, y devolvérselos a la República
Islámica. Este punto es muy controvertido para los más críticos
(Einhorn, 2015), pues consideran que al recuperar esta suma, Irán la
utilizará para fortalecer a los Guardianes de la Revolución y bombear
dinero a sus aliados en Líbano, Gaza, Siria, Irak, Bahrein o Yemen,
expandir su influencia en la región y seguir “desestabilizando” la
zona. Según expertos, mientras el resto de sanciones pueden volver
a imponerse, una vez descongelados y entregados estos activos
financieros no podrán recuperarse. La Casa Blanca ha minimizado los
184
potenciales efectos perversos de este punto señalando que la mitad
de esta cantidad es lo que Teherán adeuda en pagos por proyectos
de infraestructura a países como China, y que el resto lo utilizará para
dar prioridad a rehabilitar su economía y sus infraestructuras.
Aun así, el principal beneficiado de la liberación de los activos congelados serán los todopoderosos Guardianes de la Revolución y su cuerpo de élite, la Fuerza Al Quds, desplegada en los conflictos de Siria e
Irak. Pese a la crisis económica, su presupuesto previsto para 2016
creció considerablemente hasta representar, dentro del gasto de
Defensa, un 62% sin contar los recursos no oficiales (Sadjadpour y Ben
Taleblu, 2015: 39-40). Los Guardianes de la Revolución (Pasdaran)
controlan una buena parte de la economía iraní: en sus manos están
grandes conglomerados en el campo de las infraestructuras y la energía, además de operar puertos y aeropuertos. Además de esto, se
estima que este cuerpo obtiene 12.000 millones de dólares sólo en
actividades de contrabando.
Pero que las sanciones no vuelvan a ensombrecer la economía iraní
depende de que se cumpla lo acordado. Y ello, a su vez, de la voluntad política. Mientras Jamenei y Obama generaron ese momentum en
2011, nadie garantiza que continúe siendo así. Una de las razones es
que ni Jamenei ni Rohani ni Obama estarán ahí para garantizar el
acuerdo dentro de unos años. Obama abandonará la Presidencia en
2016, mientras que Rohani cumple su mandato en 2017 y, aunque
busque la reelección, nadie puede poner la mano en el fuego de que
pueda renovarlo. Tampoco puede especularse sobre cómo será el
futuro del liderazgo iraní una vez que el ayatolá Jamenei (nacido en
1939) desaparezca. Y lo mismo ocurre del otro lado, donde el acuerdo con Irán también tiene enemigos y críticos.
El final de las sanciones nucleares a Irán supone para EEUU asumir
que la imposición de un bloqueo económico nunca ha sido útil en la
generación de un cambio de régimen. Las sanciones no sólo no han
dañado los intereses financieros de los potentados del régimen iraní
ni el poder político de la poderosa Guardia Revolucionaria, sino que
han perjudicado a la población civil en desacuerdo, de la que se buscaba precisamente ese ‘levantamiento’ contra el régimen. Como quedó ya demostrado con los casos del Irak de Sadam Husein o la Cuba
de los Castro, las sanciones económicas no son el camino para un
cambio de régimen.
Sin embargo, hay aún sectores que creen que Estados Unidos debe
seguir buscando un cambio de régimen en Irán, como demuestra un
reciente artículo en Foreign Affairs (Cohen, et al., 2016: 75) en el que
se defiende que “políticas de presión determinadas acelerarán el día
en que el pueblo iraní reemplace un régimen que ha hecho sus vidas
miserables”.
185
Esperando los cambios internos
Todas las miradas se centran hoy en dilucidar qué cambios políticos
en clave local y regional traerá el acuerdo sobre el programa nuclear
iraní y el levantamiento de las sanciones. Mientras se hace efectiva la
mejora de la situación económica y empieza a repercutir en la ciudadanía, el peligro es que los ultraconservadores utilicen la lentitud del
cambio para arremeter contra Rohani y criticarle por comprometer la
seguridad nacional en aras de un acuerdo cuyos beneficios económicos no se van a materializar rápidamente.
La situación de
las libertades
civiles y de los
derechos
humanos
reprimidos
durante la
Revolución Verde
no han mejorado
Es obvio que parece que, tras conseguir la misión para la que fue
investido presidente, Rohani se centrará ahora en la política nacional.
En todo este tiempo, la situación de las libertades civiles y los derechos humanos, drásticamente reprimidos durante la Revolución
Verde, no ha mejorado. Tampoco se ha abierto la mano en el campo
de las libertades sociales y culturales como hubiera podido ser el
deseo de Rohani. En este sentido, se percibe el acuerdo nuclear como
un paso previo hacia un mayor cambio social, pero por ahora, la
supresión de las actividades de ciertos sectores políticos y asociaciones sigue siendo un motivo de frustración y desencuentro ciudadano
para con el Gobierno, que no está proveyendo a sus ciudadanos de
las reformas esperadas. Algo que ya ocurrió en 2005 cuando tras
ocho años de Gobierno del reformista Mohamad Jatami, la clase
media vio cómo sus expectativas no sólo no habían sido culminadas
sino que se encontraron de bruces con una etapa, la del Ejecutivo presidido por Ahmadineyad, en la que se dieron graves pasos atrás. Si
tras alcanzar la ansiada paz nuclear no se logran reformas, se puede
presagiar una turbulenta transferencia de poder en 2017 (Khalaji,
2015: 70), que retome el testigo del descontento de 2009.
El propio Rohani fue elegido en 2013 con el apoyo de muchos reformistas. En los últimos meses, la grieta entre Jamenei y sus aliados
ultraconservadores –de una parte– y el presidente Rohani –de otra– se
ha ensanchado con las críticas de éste último tanto al Consejo de los
2
Guardianes de la Constitución , como indirectamente al propio
Jamenei, por la descalificación de miles de candidatos reformistas
para las elecciones al Majlis y la Asamblea de Expertos en febrero de
2016, alegando su “no adhesión” al islam. Entre los aspirantes vetados figuraba Hasan Jomeini, nieto del fundador de la República
Islámica en 1979 y próximo a los reformistas. En sus críticas, Rohani
llegó a decir que ni siquiera el imam Ali (que para los chiíes fue el legítimo sucesor del profeta Mahoma, del que era primo y yerno) había
2 El Consejo de los Guardianes de la Constitución es un influyente cuerpo formado por seis ayatolás –o faqih
(expertos en la ley islámica), nombrados directamente por el líder supremo– y seis juristas –sugeridos por el jefe
de la judicatura (que a su vez es elegido por el líder supremo) y aprobados por el Majlis– que se encargan de
interpretar la Constitución, supervisar las elecciones y aprobar a los candidatos al Majlis, la Asamblea de
Expertos o la Presidencia.
186
sido tan restrictivo, ya que cuando buscaba candidatos a gobernadores no sólo juzgó sus cualidades religiosas sino también su eficacia y
sus habilidades gestoras (Karami, 2016). La inhabilitación de los candidatos reformistas desactiva los intentos de Rohani y del ex presidente Ali Akbar Rafsanyani de crear un frente reformista para
recuperar tanto el Majlis como la Asamblea de Expertos, un órgano
sin apenas cometidos en la rutina política, pero que en su nuevo
periodo puede ser clave para el futuro de Irán, ya que su principal
misión es elegir al líder supremo y, dada la avanzada edad de Jamenei
(76 años) y los rumores constantes sobre su salud, el color político
(reformista o ultraconservador) de la Asamblea que salga de las urnas
marcará el perfil del próximo guía de la Revolución.
La respuesta de Jamenei al criticismo de Rohani marcó claramente
que, alcanzado un compromiso en el ámbito nuclear, no significa que
haya un compromiso para suavizar otras políticas en el plano interior.
Los ultraconservadores, pues, están en guardia ante las aspiraciones
de Rohani para utilizar su logro en la política exterior con el fin de
avanzar en el plano interior y no van a permitir que tenga éxito.
Jamenei utilizará a sus aliados para debilitar al presidente.
Si el presidente no tiene manos libres para dar pasos hacia delante en
el plano doméstico, existen serias probabilidades de que emerja otro
movimiento de protesta que tenga el precedente de la Revolución
Verde como bandera. Y quizá entonces EEUU no se quede de brazos
cruzados, pues son muchas las voces que aún reclaman una política
más activa de Washington hacia el aislamiento de Irán y que conduzca
a un cambio de régimen (Cohen et al., 2016: 75). Pero hay que tener
en cuenta que la base social de los reformistas está muy debilitada
debido a la ausencia de libertades, con lo que Rohani puede verse
rodeado de sus enemigos y sin poder ser asistido por sus aliados.
El comportamiento de Irán en la región
Queda por saber si el giro en la política atómica de la República
Islámica favorecerá cambios en sus políticas regionales. Y una de las
incógnitas es ver si un clima internacional más favorable suavizará la
influencia de Irán en Siria o en el Líbano. La Administración Obama
mantiene la parte de las sanciones que castigan el supuesto apoyo iraní a grupos terroristas y el país continuará sufriendo sus efectos mientras EEUU no vea un cambio en sus políticas regionales. Washington
tiene la esperanza de que la experiencia de las negociaciones nucleares animen a la República Islámica a plantearse su agresiva influencia
en la zona. Mientras que Irán espera que EEUU deje de centrar su atención en su proyección en Oriente Medio y en el tratamiento interno de
187
los derechos humanos. Desde Teherán se asume que el interés de
EEUU por intervenir en Oriente Medio decrecerá de forma gradual
para ceder mayor espacio a los actores regionales (Khalaji, 2015: 72),
siguiendo la tendencia que, desde 2014, está siguiendo con la lucha
contra el autodenominado grupo terrorista Estado Islámico (ISIS, en
sus siglas en inglés).
La reintegración
de Irán en la
comunidad
internacional
puede ser un
incentivo para
que pase a jugar
un papel
conciliador en los
conflictos en
Oriente Medio
Sin embargo, lo más probable es que el acuerdo en materia nuclear
no afecte a las políticas regionales de Irán, siendo ambas cosas independientes. Los negociadores iraníes han insistido ante el 5+1 en este
sentido. El apoyo al grupo chií libanés Hizbulá o su alineamiento con
Bashar Asad en Siria y los huthi en Yemen no va a ser sacrificado en
aras al pacto atómico, aunque su firma no tiene por qué provocar una
actitud más agresiva por parte de Teherán. Y si el JCPOA no evitará
que Teherán continúe con su línea política, tampoco lo hará en el caso
de que EEUU y sus aliados quieran imponer sanciones fuera del ámbito nuclear por cuestiones como el tráfico de armas o el apoyo al terrorismo. La actuación de la República Islámica en la región en los
próximos años también dependerá de la actitud de Estados Unidos.
En este contexto, las relaciones entre ambos países es muy incierta y
no parece que en un futuro cercano ambos países se muestren dispuestos a normalizar sus relaciones diplomáticas.
Por otro lado, la reintegración de la República Islámica como miembro
de la comunidad internacional puede ser un gran incentivo para que
ésta dé un giro en Oriente Medio y pase de influir en la continuidad
de conflictos como el de Siria a representar un papel conciliador. El
mismo logro del acuerdo nuclear demuestra que el liderazgo iraní
considera que la prosperidad del país no puede ser sacrificada en el
altar de la expansión de la revolución. Algunos analistas consideran
que la propia Guardia Revolucionaria, que controla un tercio de la economía, está más motivada por el dinero que por la ideología y por
eso, atraer a Irán al sistema económico mundial lo disuadiría de continuar con su agenda antioccidental en la región. Pero otros expertos
estiman que la economía ayuda precisamente a la expansión ideológica del velayat-e-faqih.
La creciente tensión con Arabia Saudí
Lo que sí se ha acrecentado desde la firma del JCPOA es la tensión con
Arabia Saudí y otros estados del Golfo Pérsico (los países de la zona
prefieren la denominación Golfo Árabe). La ejecución por parte de
Riad, el 2 de enero, del clérigo chií Nimr al Nimr (acusado de incitar a
la violencia en la provincia de Ash Sharqiya de Arabia Saudí) desató
una ola de protestas entre la población chií del reino, además de en
Irak, Líbano, Bahrein, Pakistán, Yemen y, por supuesto, Irán. El men188
saje que pretendía dar la Casa Al Saud con la muerte de Nimr era su
tolerancia cero a la disidencia, especialmente a la de los chiíes del
este, que apoya Irán. El clérigo fue ejecutado junto a otros 45 reos, la
mayoría miembros de Al Qaeda en el corredor de la muerte desde
hacía una década. Otros tres compañeros de Nimr eran también chiíes, acusados como él de promover la violencia en el este.
La provincia Oriental alberga importantes reservas petrolíferas saudí3
es, pero su población –de mayoría chií – se queja de la marginación a
la que le somete el reino. Las protestas en el este han sido constantes
desde que en 2011 se expandió desde Túnez el Despertar Árabe,
aunque Riad ha ejercido una brutal represión que incluye la violenta
acción policial y militar durante las manifestaciones y la detención de
los cabecillas de las protestas. Nimr, de 55 años y educado en Siria e
Irán antes de retornar a su patria en 1994, destacó por su virulenta
oposición a la monarquía e incluso por abogar por la secesión de la
provincia. Las incipientes aspiraciones de los chiíes saudíes de convertirse en autónomos posaban una amenaza existencial para la Casa
de los Al Saud, al igual que para el vecino Bahrein, que también tuvo
que sofocar su propia rebelión chií ayudado por Riad desde el levantamiento de la Plaza de la Perla en 2011.
La República Islámica vio en la ejecución de Nimr una afrenta directa
y Jamenei prometió una “venganza divina”. Una multitud saqueó la
embajada saudí en Teherán y el consulado de Mashhad nada más
conocerse la muerte del clérigo, lo que provocó la evacuación de los
diplomáticos saudíes de Irán y la ruptura de relaciones diplomáticas,
a la que se vieron arrastrados sus aliados del Golfo. Estados Unidos y
Francia deploraron la ejecución de Nimr, sabedores de que traería
consecuencias.
La espiral de tensión irano-saudí se completa con la guerra en Yemen,
donde Irán apoya a los huzi mientras Arabia Saudí sustenta al
Gobierno de Abed Rabbo Mansur Hadi. Los huzi toman su nombre de
Husein Badredin al Huzi, fundador del moderno movimiento de oposición de la minoría zaidí (una rama del islam chií) presente en el norte
de Yemen, que resultó muerto en 2004. Los huzi han protagonizado
desde entonces varias rebeliones contra el poder central en Yemen.
Su nombre oficial es Ansar Allah (Partisanos de Alá). Desde 2011 son
aliados del ex presidente yemení Ali Abdulá Saleh –a quien se opusieron en la década anterior– frente al actual jefe del Gobierno, Mansur
Hadi. Comenzaron una nueva rebelión en 2014 que, tras el intervencionismo de Arabia Saudí, ha devenido en una devastadora guerra
abierta.
3 Los chiíes en Arabia Saudí representan una minoría que suma entre el 10 y el 25% de la población del reino. Se
concentran en las provincias orientales de Al Hasa y Qatif.
189
Tras meses de desafío al Gobierno central por parte de los huzi, que
llegaron a conquistar la capital, Sanaa, en septiembre de 2014 y forzar la salida al exilio del Ejecutivo, Arabia Saudí intervino militarmente
en el país en marzo de 2015. Su ofensiva continúa al cierre de esta
edición sin perspectivas de paz, con el apoyo de la mayoría de los países árabes. Al calor del conflicto, Al Qaeda en la Península Arábiga
(AQAP, brazo yemení de la red terrorista creada por Bin Laden), se ha
visto fortalecida y controla grandes extensiones de territorio en el
país.
Arabia Saudí e
Irán mantienen
una rivalidad casi
visceral que se
manifiesta
indirectamente
en los conflictos
de Siria, Irak,
Yemen y Líbano
190
Un panorama que para Riad se complica con el frente abierto en su
patio trasero, además del bajo precio del petróleo y las amenazas de
grupos terroristas como Daesh (acrónimo en árabe para Estado
Islámico), en un momento en que la bonanza económica ha estallado
dando paso a un déficit provocado por los bajos ingresos por el crudo
y el gasto del Estado, que provee a la población de subsidios a la gasolina, la educación, la vivienda y la sanidad. Arabia Saudí es el segundo
país del mundo en reservas de petróleo, según la OPEP, mientras que
Irán es el cuarto, con lo que estos nuevos roces los adentran aún más
en la incertidumbre económica, pese a que el clima tras el acuerdo
nuclear podría resultar favorable a priori. Y es que precisamente el
trasfondo de esta última escalada a cuentas de la rebelión chií del este
es la oposición de los saudíes a la firma del JCPOA y de cualquier paso
que favorezca un deshielo entre la República Islámica y Occidente.
En el puzzle geopolítico de Oriente Medio, Arabia Saudí e Irán mantienen una rivalidad casi visceral. Se trata de una oposición ideológica
(pro-occidental frente a antioccidental), sectaria (suníes frente a chiíes) y étnica (árabes frente a persas). Ambos países se ven como líderes naturales de la región y se enfrentan indirectamente en los
conflictos de Siria, Irak, Yemen, Líbano, Bahrein e incluso en Palestina.
Aunque las guerras que desangran la zona han tenido como resultado el nacimiento de otra hidra, el Daesh, y el fortalecimiento de Al
Qaeda y sus diferentes franquicias y pese a que estos grupos yihadistas radicales suníes amenazan tanto al reino saudí (a los que acusa de
corruptos y aliados de Occidente) como a la república de los ayatolás
(ya que considera herejes a los chiíes) es improbable que Riad y
Teherán colaboren directamente para combatirlos. Es más, ambos se
culpan entre sí de su expansión y ninguno tiene serios incentivos para
erradicarlo en la medida en que amenace a su rival. Por tanto, este
nuevo foco de tensión entre ambas potencias regionales puede influir
en el estancamiento de conflictos como el de Siria o Yemen, donde
los dos países están fuertemente implicados y será difícil que encuentren incentivos para negociar salidas políticas.
Cohen, Eliot; Edelman, Eric y Takeyh, Ray (2016): “Time to Get Tough on Tehran. Iran
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191
La larga reconversión de la economía china
Xulio Ríos
Director del Observatorio de la Política China
La economía china vive momentos convulsos. El nuevo liderazgo que asumió el poder en el XVIII
Congreso del Partido Comunista (PCCh) a finales de 2012 impulsa ambiciosas reformas con el
doble objetivo de transitar hacia un modelo de desarrollo más sostenible y abierto que refuerce –y
no debilite– su hegemonía política (Ríos, 2012). A lo largo del año 2015 se han registrado tanto
altibajos como la intensificación de transformaciones estructurales cuyo resultado es, por el
momento, incierto a la vista de las resistencias que encuentra en el aparato burocrático y las propias incertidumbres que aún condicionan el rumbo de la economía internacional.
193
Todo el año 2015 ha estado marcado en China por cierto sentimiento
de que las cosas van peor de lo que pronosticaban los planificadores.
Al comienzo del ejercicio, en las sesiones anuales legislativas, se abordó un retrato de las dificultades que pesan sobre la economía: la
inversión se contrae, el consumo se estanca, el costo del trabajo
aumenta, las pymes no pueden acceder al crédito, los beneficios de
las industrias tradicionales se reducen, la oferta de empleo se debilita,
las rentas de los particulares caen, etc. A todo ello deben añadirse las
fluctuaciones a la baja del sector inmobiliario, el repunte de las deudas tóxicas de los bancos, las dificultades del sector agrícola, el agravamiento de la problemática ambiental y cierto resurgir de los
conflictos laborales. Este retrato invita a pensar que la necesidad de
los ajustes alcanzó un punto crítico, pero la capacidad de actuar, se
reconocía en el propio Parlamento chino, estaba limitada por los intereses particulares y corporativos profundamente instalados en determinados segmentos del aparato partidario y estatal.
La economía
china vive
momentos
convulsos, pero
la capacidad de
actuar esta
limitada por los
intereses
particulares y
corporativos
194
En otro sentido, los efectos de los ajustes tectónicos ya inducidos en
el modelo de desarrollo se manifiestan en el dinamismo del sector
financiero y de los servicios y del consumo, que aumentaron su significación en el crecimiento de la economía. Un estudio del congreso
de EEUU dado a conocer en octubre, prevé un aumento del consumo
entre 2015 y 2016 señalándolo ya como uno de los mayores contribuidores al PIB chino. Otro tanto podríamos decir de los servicios. En
2005, la producción industrial representaba el 46,9 por ciento del PIB
contra un 41,4% de los servicios, y en 2012 la parte de servicios sobrepasó a la industria por primera vez. Las proyecciones en 2015 apuntan a un 49,2 de servicios contra el 41,9 por ciento de la industria. En
“L’Economist Intelligent Unit (EIU)”, con datos confirmados por la
revista china Caixin y otras fuentes (Congreso de EEUU), destacan que
los servicios constituyen la primera fuente de empleo en China.
En el orden financiero, de creciente actualidad todo el último año,
cabe señalar que los servicios en este ámbito progresaron más de un
16 por ciento en el tercer trimestre de 2015 en relación al mismo
periodo de 2014, más del doble de la economía tradicional. Según los
economistas, las finanzas chinas desempeñan un papel muy importante en el mantenimiento de ese crecimiento global de la economía
en el entorno del 7%. Mientras las industrias primaria y secundaria
rondaban un ritmo del 5% en los últimos tiempos, las finanzas se elevaban al 15%. El equipo reformista integrado por Zhou Xiaochuan,
presidente del Banco Central, Lou Jiwei, ministro de finanzas, y Liu He,
diplomado de Harvard y número dos de la Comisión Nacional de
Desarrollo y Reforma (CNDR), ha llevado a cabo una ingente labor en
este ejercicio con éxitos importantes.
La moderación del crecimiento
El crecimiento ha actuado siempre como el principal faro del éxito del
experimento chino. Las tasas desde 1980 siempre han estado por
encima del 9 por ciento salvo a finales de esa década y diez años más
tarde, al inicio del siglo XXI (Bréhier, 2007). Pero desde 2011 viene
manifestando un descenso regular.
En octubre se confirmó el freno al ritmo de crecimiento de la economía china, obligando a una nueva reducción de las tasas de interés (la
sexta en un año, situándola en el 4,35 por ciento cuando en noviembre de 2014 era del 6 por ciento), la rebaja del control de la tasa de
remuneración de depósitos y la reducción de la tasa de reserva obligatoria (0,5 por ciento) de los bancos. En el tercer trimestre de 2015,
el crecimiento se situó en el 6,9 por ciento, uno de los más débiles en
los últimos seis años. Es ahora el síntoma de la “nueva normalidad”
china.
En 2008, las autoridades respondieron a la crisis originada en EEUU
con un plan de relanzamiento financiero marcado por la inversión
masiva, inyectando en la economía entre 2009 y 2010 el equivalente
a unos 600 mil millones de dólares, de forma que entre el 2º trimestre
de 2009 y el 1º trimestre de 2010, el crecimiento pasó de 7,9 a 11,9
por ciento. Cabe recordar que entre enero y diciembre de 2008, el crecimiento cayó más de tres puntos, del 10,1 al 6,9 por ciento, pero en
realidad, según algunas fuentes, a la vista del bajón en el consumo de
energía, podría haber caído a un 3% (Ríos, 2012). La remontada maravilló a todos en Europa y EEUU, pero tuvo daños colaterales, en especial, el aumento del descontrol y de las deudas tóxicas en un contexto
de agravamiento de las carencias estructurales, retrasando los ajustes
en medio de la persistencia de la atonía de las exportaciones, lo cual
facilitó tendencias a la baja. De hecho, si en el 4º trimestre de 2010
el crecimiento era del 9,8 por ciento, cuando el nuevo equipo llegó al
poder, a finales de 2012, había caído al 7,8 por ciento, no dejando de
bajar desde entonces, alentando inquietudes económicas pero también tensiones políticas que obligaron a proyectar medidas de relanzamiento si bien con fórmulas más sutiles que las aplicadas a raíz de
la crisis de 2008.
La contracción del crecimiento acompaña la reestructuración de la
economía. Tras las convulsiones del mercado bursátil del verano de
2015, la moderación es un efecto insoslayable de la transición hacia
una economía no tan dependiente de las inversiones públicas y de
estrategias de endeudamiento más prudentes que dejan entrever la
reducción de apoyos a sectores y empresas en dificultades y con escaso futuro.
195
Las amplias reformas económicas –parte de un paquete más amplioauspiciadas por el PCCh van tomando forma para transformar el paradigma de China como taller del mundo, apostando por inversiones
públicas más estudiadas, menos despilfarro, menos polución, más
competitividad y una mejora general de la calidad del crecimiento. En
paralelo, discurre en medio de una lucha intensa contra la corrupción
que tiene como blanco el propio partido y el Estado pero también los
grandes feudos industriales, afrontando una suma de resistencias y
recelos políticos que no puede desdeñarse.
La crisis bursátil
La bolsa china
está sometida a
la influencia
directa del poder
y es objeto de
fluctuaciones
brutales
La bolsa china está sometida a la influencia más o menos directa del
poder y es objeto de fluctuaciones brutales, a menudo provocadas
por los movimientos gregarios de los inversores. Desde junio de
2014, la capitalización combinada de las bolsas de Shenzhen y
Shanghai había aumentado un 140%. Cuando el FMI situó a China
como la primera economía del planeta en términos de paridad de
poder de compra, el índice de la bolsa de Shanghai registraba un alza
de transacciones del 27% en tres semanas, con una elevación del índice del 20,9 por ciento desde noviembre.
Los pequeños ahorradores buscaron alternativas en la bolsa ante la
debilidad y apatía del mercado inmobiliario. Más de cinco millones de
nuevos inversores, la mayor parte particulares, se dirigieron a la bolsa, que ofrecía mayores expectativas. Esos nuevos pequeños ahorradores, responsables del 80% de los movimientos en bolsa,
despertaron preocupación política cuando se indujeron las ventas en
cascada y se desató el pánico.
Las bolsas chinas se venían caracterizando por ser de las más dinámicas del planeta. En junio registraron las mejores cotizaciones desde
2008, ganando un 150% en los últimos doce meses antes de perder
el 30% en tres semanas. La Comisión Reguladora de Valores tomó
entonces una medida drástica, ya adoptada en 2012: la suspensión
de las ofertas públicas de compra y la creación de una fuerza de choque por valor de 19.000 millones de dólares apoyada por 21 sociedades de corretaje y 25 fondos de inversiones bajo la dirección del
grupo CITIC encargados de recomprar las acciones en dificultades y
congelarlas al menos durante un año. En todas estas medidas se apreció con claridad que la Comisión fue más allá de su papel a la hora de
implementar medidas para detener las caídas. La injerencia política en
los mercados de la bolsa supone una singularidad del funcionamiento
de este mercado en China, certificando que el poder intervendrá si
196
hay peligro. El PCCh no se iba a quedar de brazos cruzados y reforzó
esta injerencia con una investigación que se llevó por delante a numerosos responsables del área.
El Banco Central también reaccionó activamente para evitar que las
fluctuaciones pudiesen afectar al complejo proceso de la reestructuración industrial. El objetivo era impedir que la morosidad y el desorden pudieran instalarse en el mercado bursátil, espina dorsal de su
estrategia de reforma de los grandes grupos estatales.
Los movimientos de las bolsas chinas reflejaron inquietud y desorden
en el mercado condicionado por el efecto casino o la falta de experiencia, más que evidencia del estado real de la economía. Pese a la
alarma desatada, el fenómeno no presagia un hundimiento de la economía china, entre otros porque la capitalización bursátil no pesa lo
suficiente. En cualquier caso, la volatilidad de la Bolsa, donde se cruzan los intereses alambicados del Estado y del mundo de los negocios, ejemplifica lo complejo del proceso de transición hacia una
mayor apertura del mercado y los desafíos de los ajustes financieros
e industriales.
La privatización de los grandes grupos y de los servicios
públicos y la reforma rural
La reforma económica e industrial promovida en China desde 2013
prosigue en dos dominios: la reestructuración de los grandes grupos
públicos inmersos en una estrategia de fusión y una vasta empresa
de acomodamiento territorial acompañando al éxodo rural.
En el quinto pleno del Comité Central del PCCh (2015), uno de los
temas clave fue la reestructuración de los grandes grupos
públicos –considerados en no pocos casos feudos contrarios a la
reforma y políticamente conservadores– que requieren de presiones
añadidas contra algunas industrias consideradas intocables.
Los grandes proyectos están vinculados a la modernización del tejido
urbano y las nuevas necesidades de conectividad de las grandes ciudades entre ellas. Si bien se consideran indispensables para la modernización del país, su financiación y la tendencia al gigantismo pueden
conducir a una nueva espiral de acumulación de deudas locales. Mal
aplicada, la urbanización podría multiplicar los barrios marginales de
las periferias de los centros urbanos, fenómeno que la reforma del
hukou o permiso de residencia pretende evitar. Hasta ahora, China ha
controlado eficazmente esta transición.
197
En junio, la CNDR hizo pública una lista impresionante de más de
1.000 proyectos de infraestructura y reordenación territorial con un
coste estimado de 2, 8 billones de euros de inversión pública y privada,
incluyendo autopistas, ferrocarriles, túneles y metros urbanos. Las
infraestructuras de transporte abarcan todo el territorio e incorporan
proyectos de conservación del agua, aumento de hospitales en las
zonas periurbanas y rurales financiadas por las regiones y las municipios. Su ambición es suficiente para modificar nuestra visión de la
China rural y urbana. Entre los más espectaculares cabe citar el túnel
bajo el mar que unirá Yantai y Dalian, nuevas líneas de metro en Beijing
o en Hangzhou, y nuevos metros en Urumqi, Lanzhou, Guiyang, etc.
Solo en Anhui se contemplan 27 proyectos de infraestructura. A los
transportes hay que sumar irrigación y captación de agua (canal de
Gansu), embalses, campos eólicos, nuevos aeropuertos…
Los grandes
grupos
industriales están
endeudados y
son difíciles de
reformar, pero
operan en
sectores
estratégicos y eso
les confiere cierto
poder político
En el orden industrial se pretende reducir el número de grupos públicos en una operación avanzada contra los intereses corporativos instalados en el sector del Estado y principal generador de deuda. Desde
el otoño de 2014 sopla un viento de reforma del tejido industrial. Los
grandes grupos están endeudados y son difíciles de reformar, pero
operan en algunos casos en sectores estratégicos y eso les confiere un
cierto poder político que debe gestionarse en paralelo a la voluntad del
poder de dinamizar el sector productivo concediendo más atención al
sector privado y a las pymes, lo que genera contradicciones.
Dos tendencias cabe destacar. Una apunta a salvar los grandes conglomerados que forman parte de la raíz del tejido industrial tradicional mediante fusiones que reflejan esa ambición. Otra, el deseo de
saneamiento. Ambas cohabitan desde enero de 2015. Un ejemplo fue
el rescate, en mayo, del grupo público Sinosteel, gigante del acero,
que emplea a 46.000 personas, el primer grupo chino que se implantó en el exterior (en Australia, Sudáfrica y Zimbabue). Su sobrecapacidad y las deudas, junto a la baja del precio del mineral de hierro,
aconsejaban el saneamiento, pero el temor al impacto en el empleo y
el peso de los intereses corporativos, paralizaron las reformas.
Se estima que los gigantes industriales tienen el 70% de la deuda china.
Ahora, el gobierno pretende crear gigantes en el sector ferroviario con
la fusión de empresas del sector (CNR y CSR) y podría seguir por los
gigantes de la energía, los hidrocarburos o el automóvil. El saneamiento del sector público fue anunciado en la primavera de 2015 con el propósito de reducir a 40 el número de conglomerados que hoy son más
de 1.500 de los cuales 227 cotizan en las bolsas de Shanghai y
Shenzhen capitalizando 1,4 billones de euros de activos. En una jungla
de grupos conectados al poder, esa simplificación podría disminuir las
oportunidades de corrupción y mejorar la gestión, pero los bastiones
conservadores, donde se cruzan los clanes políticos rivales y los intereses económicos, opondrán seria resistencia.
198
La intención de privatizar los grandes grupos públicos no es nueva y
data de los años noventa (Bréhier, 2007). En las dos últimas décadas,
decenas de miles de pymes fueron reestructuradas, cerradas, vendidas o privatizadas. Para los grandes grupos, el ritmo ha sido menos
expeditivo y solo una parte del capital se abrió, quedando, a lo sumo,
en una posición híbrida o mixta. Muchos son todavía gestionados por
los propios ministerios o por consejos de administración controlados
totalmente por el Estado. El PCCh decidió (2014) acelerar la apertura
de su capital, pero se hará con prudencia. El Partido apuesta cada día
más claramente por una economía mixta e incita a los grupos públicos a mejorar su gestión, con una financiación asegurada de inversores privados, instituciones públicas y sociedades de acciones mixtas
pública y privada. Las cobayas de este proceso son el ferrocarril o los
sectores farmacéutico o agroalimentario. En paralelo, el gobierno
autoriza a Alibaba, Tencent, Fosun y otros nuevos actores a crear bancos privados.
Las empresas más frágiles o mal gestionadas son objeto de reestructuración pero también de quiebra. Ha sido el caso del gigante naval
Rongsheng o el grupo Baoding Taowei, fabricante de transformadores eléctricos, convertido en la primera empresa del Estado en declararse en suspensión de pagos al no poder hacer frente a los 13,8
millones de dólares de intereses de sus obligaciones. Es la primera
vez que un grupo del Estado no es socorrido por el dinero público.
Las empresas del sector público no estratégicas serán sacrificadas,
redirigiendo los recursos financieros a la parte productiva del sector
industrial.
En cualquier caso, la prudencia se extremará para controlar las consecuencias y evitar el caos sobrevenido al hundimiento de la URSS.
Los adalides de la terapia de shock dudan de la voluntad real del
Partido, donde anidan en algunos sectores importantes reticencias al
concepto de privatización, a lo cual se añaden las maniobras dilatorias de las empresas, la falta de transparencia, etc. El PCCh explorará
fórmulas de gestión que garanticen la viabilidad empresarial sin que
ello suponga perder su base económica (Ríos, 2007).
Un elemento a tener en cuenta es el repunte nacionalista. Una de las
claves del mandato de Xi Jinping asocia a China con la tendencia a crear
grandes grupos de renombre internacional, en su mayor parte
públicos.
Dos grandes temas cabe añadir a la vasta reorganización en curso del
tejido industrial: 1) la reforma de las pensiones con el concurso de los
grupos públicos; 2) la privatización parcial de los hospitales urbanos.
Shandong fue la primera provincia en reforzar sus cajas de pensiones
mediante la contribución de los grupos públicos. La reforma experimental se inicio en Cantón en 2012 mediante la creación de un fondo
199
en bolsa nutrido por las acciones de los grupos públicos y garantizado por el gobierno. En mayo, tres grupos del Estado de Shandong
transfirieron un 30% de su valor en bolsa a un fondo público que gestiona las finanzas de la seguridad social de la provincia, con un equivalente de 480 millones de euros. El fondo opera como accionista de
los tres grupos públicos implicados: el grupo de aeropuertos internacionales de la provincia, la sociedad de energía y la compañía industrial de las salinas. El gobierno de Shandong pretende extender la
medida a los 468 grupos públicos que supervisa y servirse hasta un
máximo del 30% del valor en bolsa para nutrir los fondos sociales.
La cuestión de la
propiedad es
compleja por sus
derivaciones
culturales e
ideológicas pero
también porque
existen regímenes
separados para
las zonas rurales
y urbanas
En el sistema de salud, en mayo, el Consejo de Estado anunció un
plan de privatización parcial de los hospitales, afectando a 6.800
hospitales públicos urbanos y debería culminarse a finales de 2017.
Se extiende así una experiencia iniciada en 2010 en 17 hospitales.
En 2014, afectó a 34 y en 2015 a 64. La inyección de fondos privados
debe servir para mejorar la calidad de los servicios y reducir entre 3050% la parte de los precios de los medicamentos que se destina al
presupuesto del hospital y a los honorarios de los médicos. La mejora de las dotaciones de los hospitales periféricos, el control del gasto
y la corrección de las desigualdades en la calidad de los servicios
están en la agenda de la reforma. Está por ver que funcione con esta
nueva fórmula.
En cuanto al campo, los cambios en el orden de la propiedad tendrán
un gran alcance. Como es sabido, la cuestión de la propiedad en
China es compleja por sus derivaciones culturales e ideológicas pero
también porque existen regímenes separados para las zonas rurales
y urbanas. Esto se complica aún más cuando el país se halla inmerso
en un vasto proceso de urbanización que transforma las tierras agrícolas en parcelas urbanizables haciéndolas pasar de un régimen de
propiedad a otro en un santiamén.
En noviembre de 2014, el Partido y el gobierno aclararon en un documento los tres niveles de propiedad de las tierras agrícolas: 1) el antiguo sistema de propiedad colectiva de las comunas; 2) los contratos
de explotación no transferibles atribuidos a los campesinos que remiten a la reforma de Deng Xiaoping a inicios de los ochenta; 3) los derechos de gestión transferibles. Estos últimos contemplan en teoría la
opción a alquilar la tierra, hipotecarla o incorporarla a un activo inmobiliario para crear una empresa. La elaboración del catastro de la tierra
según estos tres criterios está en curso y debería estar terminado en
2020. El sistema de derechos de gestión transferibles constituye una
gran novedad que afecta de lleno al principio de la propiedad colectiva. Quizá por ello, la promulgación de esta norma ha sido objeto de
una gran discreción.
200
La reforma, dicen, pretende elevar el nivel de vida de los campesinos
y responder al éxodo rural, tanto para mitigarlo como para dar salida
a las tierras ociosas y garantizar la seguridad alimentaria. Los críticos
exhiben el temor que la tierra acabe escapando de las manos de los
campesinos desprovistos de toda seguridad en beneficio de las grandes concentraciones de capital (Au Loong Yu, 2013). En el campo, una
parte creciente de las rentas ya no proviene de la agricultura y muchos
campesinos abandonan aceleradamente el medio rural. El éxodo rural
proyectará 300 millones de chinos hacia las ciudades en 2025.
Nuevos pasos en la internacionalización del yuan
A finales de 2015, el FMI anunció la inclusión del renminbi (RMB) en
el círculo cerrado de monedas de referencia de la institución. La medida, efectiva a partir de octubre de 2016, fue una victoria para las autoridades chinas, un símbolo del ascenso del país, de su integración en
el sistema financiero internacional y de su apertura. Además, el peso
relativo del yuan en la cesta de monedas de reserva será del 10,92 por
ciento, por encima del yen japonés (8,3 por ciento) y la libra esterlina
(8,1 por ciento), convirtiendo la moneda china en la tercera moneda
de referencia global, tras el euro (30,9 por ciento) y el dólar (41,7 por
ciento).
Muchas de las reformas financieras adoptadas en el caliente verano
de 2015 no solo trataban de apoyar el crecimiento o dar respuesta a
las tensiones de la bolsa sino también abrir camino al reconocimiento
del RMB como moneda de reserva. En mayo, la introducción de un sistema de seguro de depósitos debía permitir liberar al Estado de la
obligación de reflotar una banca en quiebra y aproximar el sistema
financiero chino a las leyes del mercado. La liberalización de las tasa
de intereses de los depósitos y el fomento de la competencia entre los
bancos se orientaban en el mismo sentido.
El reconocimiento internacional del RMB es comparable a la admisión
de China en la OMC en 2001 (Wei Dan, 2001). Tras el éxito de la creación del Banco Asiático de Inversión en Infraestructuras (BAII), realza
la credibilidad del yuan, acelera su utilización en las transacciones
comerciales globales y contribuirá a remodelar el sistema financiero
mundial, pasando progresivamente de la periferia a su centro. Pese a
que China no ha completado al cien por cien las exigencias en la apertura de su cuenta de capital, tanto el FMI como EEUU no podían obviar
las transformaciones experimentadas por este país en los últimos lustros, hoy la primera potencia comercial del planeta y también titular
de la cuarta divisa del comercio internacional con un 2,5 por ciento
de los intercambios globales en RMB (frente al 45 por ciento del dólar
201
y el 28 por ciento del euro). La decisión del FMI reconoce el poder
financiero de China y trata de compensar el descontento tanto de este
país como de los BRICS con el funcionamiento de las instituciones
mundiales clásicas controladas por EEUU y sus aliados. Un lustro
esperaron a la ratificación por parte de EEUU de la reforma de la cuota
y el sistema de gobernanza del FMI.
La larga marcha de la divisa china para formar parte del paquete de
monedas de referencia global se inició en julio de 2005 cuando las
autoridades decidieron dejar flotar su moneda en una estrecha banda. A partir de 2006, la apertura prosiguió con la presencia de inversores extranjeros en cuatro bancos del Estado y en una veintena de
instituciones financieras con un límite del 25 por ciento del capital.
Tras el XVIII Congreso del PCCh (2012), los acuerdos bilaterales para
la utilización del yuan en las transacciones comerciales se multiplicaron (31 a finales de mayo de 2015).
La creación del
Banco Asiático de
Inversión e
Infraestructuras
realza la
credibilidad del
yuan y acelera su
utilización en las
transacciones
comerciales
globales
Debe destacarse igualmente que tras la cumbre de APEC de noviembre de 2014 en Beijing, las bolsas de Shanghai y Hong Kong fueron
conectadas, autorizándose las inversiones cruzadas. Es la primera vez
en la historia de la RPCh que un inversor privado puede comprar
acciones y productos financieros en una bolsa china. Una etapa más
en el proceso de lenta apertura del mercado de capitales chino, sentando las bases para la tercera bolsa mundial tras el NYSE y el Nasdaq,
por delante de Londres y Tokio.
Se crearon también nuevas zonas de librecambio (Cantón,
Qianhai –Shenzhen–, Hengqin –Zhuhai–, Fujian, Tianjin), iniciativas que
confirman la voluntad de apertura con el afán de desbloquear el mercado de los servicios y proveer a los operadores chinos de los hábitos
de competencia internacionales en un contexto donde la iniciativa del
TPP ejerce una presión constante sobre el conjunto de la zona.
La deuda de las administraciones locales
En junio de 2013, la deuda global de China representaba el 56,2% del
PIB (23% correspondía al gobierno central y el 33,2% a las administraciones locales). Según fuentes oficiales, el monto de la deuda local
aumentó un 30% en relación a 2014 y alcanza unos 4,2 billones de yuanes. Reducir ese monto constituye una de las grandes reformas en curso. Lou Jiwei, ministro de finanzas, lanzó una operación para
reabsorberla con urgencia mediante el otorgamiento préstamos a bajo
interés emitidos por los gobiernos provinciales, pero la experiencia no
dio buenos resultados. Las provincias se mostraron reticentes a dar
cuenta exacta de sus créditos y de su fisonomía (empresas, deudas
202
tóxicas, ligados a las obligaciones sociales) y muchas subestimaron la
importancia del problema para dar la impresión de buena gestión. El
gobierno central debió entonces modificar su estrategia ante el agravamiento de la moderación del crecimiento. Se optó por reorientar las
deudas de las provincias hacia los principales prestamistas de las
administraciones locales y los tenedores de sus deudas, los bancos del
Estado. Estos suscribieron las obligaciones emitidas por las provincias
a pesar de sus bajas tasas de interés. La garantía del poder público permitió la paulatina transformación de deuda en obligaciones.
El plan en tres tiempos de Lou Jiwei contemplaba la instauración de la
obligación de transparencia y de control de los presupuestos por parte de la Asamblea Popular Nacional, la obligación de distinguir claramente las sociedades fiduciarias de las administraciones o cerrarlas y
la obligación de proceder al inventario detallado de las deudas locales, controlando las finanzas provinciales mediante la reestructuración de las deudas existentes cuyo montante exacto el gobierno
desconocía. El gobierno central autorizó a las provincias a emitir obligaciones garantizadas destinadas a transformar sus créditos en préstamos con periodos de 3 a 10 años y con intereses comprendidos
entre el 2,94 y el 3,41%, ligeramente superiores a los de las obligaciones emitidas por el Banco Central. En paralelo, dio marcha atrás al
permitir de nuevo que las sociedades fiduciarias pudieran empeñarse
en nombre de las administraciones locales ante el temor de que el
rigor del proceso de control llevará a un retroceso en el crecimiento
perjudicial para el empleo.
Un informe del McKinsey Global Institute revela una explosión de la
deuda china desde 2007, que alcanzaría el 282% del PIB (incluyendo
entidades financieras públicas, administración central y locales, sector privado, empresas) en junio de 2014, el más elevado de los emergentes y sobrepasando el nivel de deuda de la mayor parte de los
países desarrollados. Una característica esencial de la deuda china es
la sobreexposición de las empresas, especialmente de las empresas
públicas, con una rentabilidad claramente baja. Pero la parte clave del
informe es la alusión a que buena parte de los descubiertos está relacionada con el sector inmobiliario, muy frágil, a pesar de que representa el 30 % del PIB, de ahí la importancia de evitar una crisis brutal
en el sector que pueda llevar consigo una reacción en cadena. El 67%
de los créditos están en manos de los bancos, sociedades fiduciarias
y empresas, y un 50% de ese importe tiene una conexión directa o
indirecta con el sector de la construcción. Debe mencionarse también
un sector financiero no oficial pero tolerado que tiene el 50% de los
créditos nuevos agravados por las tensiones financieras relacionadas
con el saneamiento de numerosas provincias que están en situación
de cuasi quiebra. Pese a todo, dice el informe, el Banco Central tiene
medios para atenuar los efectos.
203
El nuevo liderazgo del PCCh mostró desde el inicio de su mandato
una clara voluntad de poner orden en el sistema financiero, ensayando nuevas medidas de apertura en la Zona de Libre Comercio de
Shanghai y de Qianhai, conectando las bolsas de Hong Kong y
Shanghai, o creando los certificados de depósito –títulos de crédito
negociables de un monto mínimo de 50 millones de yuanes- destinados a hacer más fluido el mercado interbancario, paso necesario para
establecer un sistema de seguro de depósitos, camino de la liberación
de las tasas de interés.
Un eje igualmente destacado es el énfasis en el control de la finanza
gris, aumentando la vigilancia sobre el comportamiento de las instituciones financieras públicas locales y protagonistas de créditos fáciles que nutren el monto de deuda de las administraciones locales.
Según las autoridades, habría en China hasta 397 “productos financieros” de riesgo con un valor total de 82,4 mil millones de yuanes,
que representan el 28% de los capitales detenidos por las 68 instituciones financieras locales.
Las implicaciones sociales y políticas
El ajuste
industrial y
socioeconómico
en curso puede
provocar
disturbios
internos serios
Buena parte de las tensiones registradas en el verano de 2015 son
reflejo de la difícil transición en la que se encuentra China. Desde la
baja en las reservas de cambio, la doble devaluación del yuan del 11
y 12 de agosto, las bajas en el tipo de interés y de reserva obligatoria,
la caída en la producción industrial, etc., las vicisitudes que rodean
esta evolución añaden cierta incertidumbre que pudiera agravarse si
surgen controversias internas de cierto calado con implicaciones políticas.
Algunos expertos chinos vaticinan que 2016 será un año convulso a
medida que la reestructuración en los grupos públicos se intensifique, evidenciando notorios problemas como el “desempleo invisible”,
hoy sometido a control. La CASS prevé que en 2016 aumentarán los
despidos y el sector servicios no será capaz de reabsorber los excedentes. El empleo también se reducirá a medida que se relocalicen
empresas chinas en el extranjero. Fuentes oficiales destacan que el
39,7 por ciento de las empresas estatales tienen pérdidas y muchas
han suspendido, total o parcialmente, la producción retrasando el
pago de salarios a los trabajadores.
El ajuste industrial y socioeconómico en curso puede provocar disturbios internos serios, dicen quienes consideran que la transición no
será fácil ni pacífica. Según el instituto Hurun de Shanghai, un 64 por
ciento de las grandes fortunas chinas mostraban en 2014 claras
204
intenciones de salir del país. No falta quien acuse a las elites, incluidos
los príncipes rojos que ahora detentan el poder, de olvidarse de los
auténticos artífices del crecimiento, de acaparar las riquezas y evitar
la redistribución. La evolución del coeficiente Gini desde hace 25 años
es alarmante y la redistribución, siguiendo la consigna de la sociedad
armoniosa del antiguo equipo de Hu Jintao, no se llevó a efecto. Pasó
del 0,30 en los años noventa a 0,46 en 2006, y hoy podría rondar el
0,60, cuando 0,40 es el umbral de potencial riesgo de agravamiento
de las tensiones sociales. Los que temen escenarios explosivos, tanto
adinerados como clase media con fortuna, salen de China, y muchos
de los situados en los estratos medios y superiores de la sociedad,
ansían disponer de un segundo pasaporte y se las agencian para tener
a parte de la familia fuera.
Las reservas de cambio de China bajaron por cuarto trimestre consecutivo con una caída de 116.000 millones de dólares en el primer trimestre de 2015, y otra de 36,2 mil millones en el segundo. En 2014,
en los dos últimos trimestres, las bajas fueron de 105 y 47 mil millones, lo que hace una suma total de más de 300 mil millones. Algunos
asociaron este hecho con la fuga de capitales ante la caída de la confianza en la economía china. Goldman Sachs llegó a cuantificarlo en
unos 200 mil millones, una suma récord. Beijing dijo que los movimientos de capitales hacia el extranjero no eran significativos y que
en parte podía deberse a las implicaciones financieras de proyectos
exteriores de China como las rutas de la seda o el BAII. El Banco
Central certificó que se habían aportado 48 mil millones al Banco de
Desarrollo y otros 45 al Eximbank, inyecciones de capital destinadas
a relanzar el crecimiento y apoyar las exportaciones en un contexto
marcado por una reducción del 10 por ciento del excedente comercial. Los analistas externos atribuyen a la caída de la confianza el principal causante de la fuga de capitales y por ello prevén una bajada
continua y progresiva.
Desde su llegada al poder, Xi Jinping, con el argumento de la corrupción, ha procurado debilitar los círculos de apoyo de sus antecesores,
Jiang Zemin y Hu Jintao, lo cual generó inquietud y frustración entre
los protegidos de estos, dando pie a la conformación de redes de
adversarios en los servicios de seguridad, militares o en sectores
estratégicos. El riesgo de una crisis política y las dudas sobre la solidez del tándem integrado con el primer ministro Li Keqiang generan
argumentos contradictorios. La severidad de la lucha contra la corrupción aumenta la popularidad de Xi frente a los rencores de los usufructuarios de los antiguos esquemas de desarrollo, hoy
insostenibles. Pero resurgen los temores al resurgimiento de la lucha
de clanes o al debilitamiento del consenso en la gestión del poder
promovido por Deng para evitar la reaparición de las “dos líneas”. El
nuevo liderazgo trata de ganar tiempo para que la confianza social no
205
se debilite en tanto no se aprecian los resultados de los esfuerzos en
la reducción de las diferencias de desarrollo y desigualdades. En 2015
se ha registrado un aumento del 70 por ciento en el número de multimillonarios en dólares, de los cuales un 25 por ciento, al menos, son
miembros del PCCh.
En 2015 se ha
registrado un
aumento del 70
por ciento en el
número de
multimillonarios,
de los cuales un
25 por ciento son
miembros del
PCCh
Frente a tal estado de cosas, en el otoño de 2012, antes del XVIII
Congreso del PCCh, sociólogos como Zhang Lifan, antiguo miembro
de la Academia China de Ciencias Sociales, alertaba sobre la importancia de acometer reformas políticas serias en los primeros cinco
años de mandato de Xi, advirtiendo que, de no hacerlas, el PCCh desaparecería en diez años. Xi evocó el escenario de la desaparición del
PCCh nada más tomar posesión del cargo a la vista de su descrédito
ético, pero una vez en la cumbre del poder ha acentuado la concentración, la represión de los reformistas y matiza las reformas políticas.
Otra voz a tener en cuenta es la de Sun Liping, profesor de sociología
en Xinhua University, mentor universitario Xi Jinping, quien ya en
2009 describía los riesgos de descomposición de una burocracia que
había perdido el norte moral y que gangrenaba la honestidad y la
demanda de justicia de la sociedad china. Sun denuncia las tendencias despóticas del actual liderazgo, su estilo autocrático, el exceso de
centralismo y la proliferación de la obediencia ciega, actitudes que
reflejarían la debilidad del gobierno.
La dimensión exterior
El hilo de continuidad entre las reformas internas y la expansión global de la economía china es inequívoco. Cabe hacer mención de varios
frentes. Primero, la conclusión de TLCs con Corea del Sur y Australia
y la intensificación de las negociaciones comerciales con EEUU, Japón
y Europa. Segundo, el impulso de ambiciosos proyectos que abarcan
los cinco continentes, desde la revitalización de las rutas de la Seda a
los marcos de cooperación establecidos con los PECO, CELAC, o
África, todos ellos sustentados con generosas promesas de inversión
y préstamos que deben permitir dar salida a los excesos de capacidad
internos en numerosos sectores y generar espacios de desarrollo y
consumo en el exterior que operen el necesario retorno a las arcas
chinas. Las giras de los máximos dirigentes chinos son una constante
y siempre van acompañadas de propuestas estratégicas con una clara
voluntad expansiva y transformadora.
Los efectos acumulados de estas acciones impulsan la economía china hacia una mayor apertura (Lin, 2013).
206
Conclusiones
Es difícil hacerse una idea exacta de la situación de la economía china.
La impresión que domina es la desconfianza sobre las informaciones
económicas que proceden de fuentes oficiales. Oscilan entre un pesimismo excesivo y un optimismo ilusorio, entre catástrofe y milagro,
entre voluntarismo y prudencia. La debilidad de los pedidos industriales, el retroceso del empleo, la baja de la producción como consecuencia de la contracción de la demanda en Europa, la atonía del
sector productivo, hacen sospechar a los observadores especializados
y fundamentan una sombra de inquietud sobre la capacidad del
actual liderazgo para superar los déficits socio-económicos y políticos
que el régimen decidió afrontar desde 2012. Las cifras de la economía
de este año 2015 no han sido especialmente estimulantes y evidencian que la economía enfrenta un momento adverso a pesar de las
medidas de relanzamiento presupuestario y nuevas inversiones públicas en infraestructuras, transportes, etc.
Pero también hay datos positivos. Además de cifras esperanzadoras
en el comportamiento del mercado inmobiliario, cabe señalar que la
novedad más celebrada es el aumento lento pero regular de la parte
del consumo en el PNB, atestiguando que la difícil transición económica está en marcha a pesar de los obstáculos. La clase media capaz
de consumir a la occidental aumenta inexorablemente (estimada en
unos 75 millones de hogares en 2015), la parte del consumo en el
PNB que bajó del 38 al 36% entre 2006 y 2010 está constantemente
al alza. Pese a ello, las cifras están todavía lejos de las registradas en
las economías occidentales (Alemania, 55%, Reino Unido, 64%, EEUU,
68%). Otra cosa es la sostenibilidad futura de ese modelo, tanto en
China como en el resto del mundo.
Los salarios han crecido un 7,8% de media en los últimos doce meses,
el excedente comercial supera los 30.000 millones de dólares, las
inversiones chinas en el extranjero viven un momento de gran expansión y sigue siendo China el primer destino de la inversión extranjera
en el mundo. A pesar de la caída de la bolsa en un 30%, su valor capitalizado es aun superior en un 80 por ciento al de hace un año.
El impulso reformista que vive el gigante asiático se inscribe en el vasto proyecto de modernización y de renovación del “sueño chino”, que
debe conciliarse con la afirmación de una nueva ola de apertura. No
hay un esquema o una hoja de ruta clara de las reformas, cuyo pilotaje depende de los diversos “grupos dirigentes” creados a nivel central para proyectar la reforma en sus diferentes aspectos. La
conciencia sobre la necesidad de introducir cambios es absoluta pero
los intereses afectados pueden derivar en bloqueos que agrieten el
207
consenso necesario para seguir avanzando. En esta tesitura, los líderes chinos tienen la exigencia añadida de limitar el alcance de los
impactos de las reformas en el propio PCCh de cuya preservación, por
el momento, nadie parece dudar.
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208
Cuba: mirando hacia el futuro
Andrés Serbin
Presidente de la Coordinadora Regional de Investigaciones Económicas
y Sociales (CRIES)
Introducción
En el marco del aislamiento regional y del embargo impuestos por los Estados Unidos en el contexto de la Guerra Fría, la Revolución Cubana se constituyó, desde la década de los sesenta del
siglo pasado, en un referente de los movimientos revolucionarios en América Latina y en otras partes del mundo. Con algunos altibajos y con la asistencia y el creciente apoyo de la URSS y del campo socialista, la Revolución Cubana marcó, para la época, un claro derrotero internacional y buscó
desarrollar un modelo político y social que apuntara a la construcción del socialismo a través de
un economía centralizada, al despliegue de un nacionalismo anti-hegemónico frente al bloqueo
impuesto por los Estados Unidos y al desarrollo de un igualitarismo social a través del Estado y de
una serie de políticas sociales, elementos que, dadas las limitaciones geográficas y demográficas
de la isla, hicieron a su singularidad en la región y en el mundo. Sin embargo, el modelo de economía centralizada refirió básicamente a los referentes del momento del “socialismo real” existente particularmente en los países de Europa Oriental.
209
El colapso de la URSS (y consecuentemente el de la asistencia soviética) y el fin de la Guerra Fría, generaron una dramática crisis económica y marcaron, a finales de la década de los ochenta y los noventa del
siglo pasado, una nueva fase del proceso político cubano. La crisis evidenció la disfuncionalidad del modelo económico existente (y su fuerte dependencia de la asistencia del campo socialista) y el inicio de una
serie de transformaciones internas, en el marco del llamado “Período
Especial en tiempos de paz”, mientras que la confrontación con los
Estados Unidos subsistía como un legado de la polarización EsteOeste. De hecho, este legado de confrontación marcó decisivamente
todas las etapas del desarrollo del sistema político cubano hasta el inicio de las conversaciones bilaterales en diciembre de 2014 y, bajo
otras modalidades, lo sigue haciendo hasta el día de hoy.
Desde la década
de los noventa,
el modelo
económico, el
sistema político y
la sociedad
cubana han
vivido
transformaciones
sustanciales
Subsiste en la actualidad un debate sobre la funcionalidad del modelo
económico desarrollado por la Revolución Cubana desde la década de
los sesenta, con diversas posiciones al respecto. Pero existe una coincidencia general en torno a que probablemente el modelo económico
asumido ya mostraba signos de estancamiento antes del colapso
soviético “debido a sus propios problemas estructurales” (Sánchez
Egozcué 2015: 132) y a que los problemas económicos “no empezaron con la caída del campo socialista” (Torres 2014:96; Alonso 2014:
98). No obstante, la crisis desatada por la implosión y colapso de la
URSS fue un detonante que evidenció las falencias de este modelo.
Por otra parte, con el fin de la Guerra Fría, la nueva situación internacional planteó una serie de disyuntivas en torno al modelo a seguir
para enfrentar la crisis y encarar los cambios necesarios. La “perestroika” en Rusia, con una rápida transición hacia una economía de mercado que, luego de un período de alta inestabilidad política derivó en
un capitalismo autoritario (democracia soberana) al estilo de la
Federación Rusa desarrollada a partir de la presidencia de Putin
(Laqueur 2015), o un capitalismo de estado con apertura progresiva
al mercado con un control político por parte dc la dirigencia según el
modelo chino y vietnamita, parecían algunas de la alternativas viables.
Pero ninguna de estas opciones (y en particular la primera, fuertemente resistida por la dirigencia cubana) tendió a reflejar claramente las
subsecuentes transformaciones impulsadas en la isla.
Pese a que la Constitución de 2002 reafirmó el carácter irreversible
del proceso socialista cubano, la grave y devastadora crisis económica
y social que se fue perfilando desde el llamado “Periodo Especial” ––
venía asociada a una serie de factores que actuaban como lastres para
la posibilidad de diseñar una salida a la misma. El escritor Leonardo
Padura menciona algunos de estos lastres – improductividad de la
empresa socialista, ineficiencia de los sistemas de producción y distribución de productos agropecuarios, la corrupción en diversos nive-
210
les, la política de pleno empleo, la fuga de profesionales hacia otras
actividades más rentables como el turismo, en suma “el resquebrajamiento de los órdenes económicos, sociales y hasta morales” (Padura
2012: 27). Este cuadro de situación y su progresiva profundización,
necesariamente requería de una serie de “cambios estructurales y
conceptuales”.
En este marco, desde la década de los noventa y especialmente a partir de 2007, el modelo económico, el sistema político y, en particular,
la sociedad cubana, comenzaron a vivir una serie de transformaciones
sustanciales que, en esencia, reflejan un cambio estructural que, con
mayores avances o retrocesos, plantea un final abierto para la futura
evolución de Cuba, fundamentalmente porque, como lo señalan algunos analistas, existen dudas acerca de la claridad de los objetivos y
de la coherencia de las medidas encaradas (Blanco 2012; Halsing
2015).
La “actualización” del modelo y sus alcances
Algunos investigadores señalan que las transformaciones en curso
desde 2007, son una continuación y, a la vez, una ruptura con las
transformaciones impulsadas desde finales de la década del ochenta
y a principios de los noventa, proceso “en el cual el país no tuvo otra
alternativa que cambiar para sobrevivir y tratar de reinsertarse en la
economía mundial con las reglas de juego de esa economía” (Triana
2012:82). De hecho, desde esta perspectiva, la actual sería la tercer
etapa de transformación, luego de la primera iniciada en la década del
noventa y que abarcó hasta la primera década del siglo XXI, con una
combinación de crisis y crecimiento; la segunda – la más dinámica en
términos de tasas de crecimiento, con inversiones masivas en ciertos
sectores como salud y educación, pero a la vez la descapitalización de
una parte del sector industrial (en particular el azucarero), y el rompimiento de la disciplina monetaria - asociada al inicio de la Batalla de
Ideas promovida por Fidel Castro y el PCC, el estrechamiento de los
vínculos con Venezuela y una reorientación de los nexos internacionales que también incluyó una más estrecha relación con China; y la
actual, vinculada a la presidencia de Raúl Castro, caracterizada por
tasas relativamente bajas de crecimiento junto con la recomposición
de las cuentas externas del país (Triana, 2012: 83-84) y una marcada
diversificación de las relaciones internacionales que culmina, en
diciembre de 2014, con el inicio del restablecimiento de las relaciones
con los Estados Unidos. Sin embargo, estas tres etapas no se desarrollaron de una manera lineal, generándose cambios, avances y retrocesos particulares en la transición de cada una de ellas, acompañadas
de transformaciones importantes en los presupuestos ideológicos
211
que sustentaron las reformas económicas, y que desembocan en la
actual coyuntura que “tiene en las restricciones internas su principal
detonante” (Triana 2012: 84). Algunos de estos cambios, avances y
retrocesos reflejan asimismo las tensiones y contradicciones de la elite político-militar que, en las diferentes etapas, se debatió entre la
urgencia de iniciar una transformación del modelo y la resistencia a
modificarlo.
No se ha
abordado un
cambio en la
estructura de
poder y en la
relación entre la
elite político
militar del país y
la sociedad
cubana
La nueva coyuntura, iniciada en 2007 luego de la renuncia de Fidel
Castro y formalizada con la asunción oficial a la presidencia de su hermano Raúl Castro en 2008, conllevó esta vez no sólo ajustes parciales
al modelo, sino también un cambio estructural que implicó una restructuración profunda –y actualmente en pleno desarrollo– de las relaciones entre el Estado y la sociedad, y del modelo de gobernabilidad
existente (Sánchez Egozcué 2015:125). A través de los lineamientos
para una nueva política económica y social, el gobierno de Raúl Castro
impulsó desde 2007 un proceso integral de reformas. La introducción
restringida de elementos del mercado pretendió dar una nueva viabilidad al socialismo e impulsar el surgimiento de un sector privado con
la fuerza de trabajo liberada a partir de los masivos despidos sufridos
en las empresas estatales. Sin embargo, hasta ahora, esta “actualización de la Revolución” no se refleja demasiado en mejoras concretas
de la realidad cubana (Ganter 2015), en el marco de un discurso que
predominantemente “se ha situado alrededor de la economía” (Torres
2014:78), pero que no ha abordado radicalmente un cambio en la
estructura de poder y de la relación entre la elite político-militar del
país y la sociedad cubana.
No obstante, lo que distingue a la actual etapa de transformación de
los cambios iniciados en la década de los noventa es la admisión de
que el modelo pre-existente era disfuncional, de que existe una voluntad política para encarar el cambio necesario y que la aceptación de
este cambio es irreversible (Sánchez Egozcué 2015: 133). Esta admisión oficial constituye un punto de inflexión fundamental tanto para
la comprensión de las transformaciones en curso como para los posibles derroteros futuros del país.
A su vez, el cambio estructural encarado consecuentemente se produce en un marco internacional dónde se imponen una serie de factores decisivos, desde la persistencia de las secuelas de una crisis
global con sus incertidumbres y complejidades a la creciente interdependencia internacional, la persistencia de los efectos del embargo
estadounidense y la re-articulación de las relaciones de poder en un
mundo crecientemente multipolar (Serbin 2014; 2015b), a los que se
suman los impactos climáticos que hacen particularmente vulnerable
a la isla por el incremento de huracanes y de sequías.
212
Pero, simultáneamente, una serie de factores internos contribuyen a
generar una coyuntura particularmente compleja para Cuba. Entre
éstos se cuentan el sobredimensionamiento del sector público; una
sobre-abundancia de restricciones y de reglas que obstaculizan las
iniciativas privadas; estructuras institucionales e incentivos distorsionados y heredados de las fases previas; una poderosa burocracia estatal resistente al cambio y al escrutinio público; una cultura reticente a
la discusión crítica; una baja productividad junto a la descapitalización
de las estructuras productivas y de la industria, una marcada incapacidad de impulsar una autosuficiencia alimentaria y una fuerte presión
demográfica vinculada a la baja tasa de natalidad, a la emigración de
jóvenes y al envejecimiento de la población, entre otros factores relevantes (Sánchez Egozcué 2015:126).
Las consecuentes presiones para impulsar un cambio estructural del
modelo llevan, a partir de 2010, al lanzamiento del proyecto de los
“Lineamientos de política económica y social” que luego de un debate
a diferentes niveles, es aprobado por el VI Congreso del Partido
Comunista Cubano en abril de 2011, con el propósito de introducir,
en los siguientes cinco años, una serie de cambios en la economía, en
las estructuras institucionales y en la sociedad cubana, bajo la implementación del llamado “modelo de actualización económica” (Serbin
2013).
Es importante señalar, en este sentido, que, para el momento, se produce un importante reconocimiento y desplazamiento del foco de
atención oficial de las presiones internacionales – tanto asociadas a la
crisis global como a los impactos del bloqueo estadounidense – a la
explicitación de la importancia de la amenaza constituida por la acumulación de problemas domésticos (Sánchez Egozcué 2015:128), en
tanto algunas de estas presiones había sido abordadas en forma exitosa en los años precedentes (Serbin 2011). Este desplazamiento, sin
embargo, asimismo implica una nueva percepción de la articulación
entre los necesarios cambios internos en la sociedad y la economía
cubana y la reformulación de la política exterior, con énfasis en la
diversificación de las relaciones internacionales y la atracción de inversiones externas (Alzugaray 2011; 2014; Pérez Villanueva 2010;
Serbin 2011; 2013)
Por su parte, los “Lineamientos” han configurado la hoja de ruta de las
reformas iniciadas y, de alguna manera, constituyen “una plataforma
que expresa un consenso social y político para esta etapa del proceso”
(Triana 2012:86) que implica transformaciones en la estructura y en
la gestión de la propiedad que tienden a disminuir la presencia del
Estado en la economía; la re-estructuración y modernización del aparato estatal, y la erradicación de restricciones y prohibiciones que limitaban las oportunidades de la población (Triana 2012:86-87).
213
En el ámbito económico, la “actualización del modelo” consecuente
apuntó a promover cambios importantes predominantemente en seis
sectores – el usufructo de tierra estatal baldía por parte de cooperativas y de agricultores con el propósito de incrementar la producción
agrícola y alimentaria; el despido de empleados estatales y la ampliación de las actividades económicas no estatales, promoviendo el
cuenta-propismo y la absorción de la fuerza laboral cesante; el recorte
de los servicios sociales con el fin de disminuir el gasto público; la
atracción de inversiones extranjeras, y la unificación de la doble
moneda. Circulan dos monedas en Cuba: el peso nacional (CUP) y el
peso convertible (CUC), ninguna se transa en el mercado internacional
y el CUC está sobrevaluado (algo mayor que el dólar). La tasa oficial
de cambio para la población es 25 CUP por 1 CUC, pero en las empresas estatales es a la par. La dualidad monetaria creó serias distorsiones: los trabajadores reciben su salario en CUP pero parte de sus
gastos es en CUC; no se puede determinar la eficiencia de las empresas, la rentabilidad de las exportaciones y la factibilidad de las inversiones. (Mesas-Lago 2015:165). La resolución es muy compleja y
difícil de entender incluso para expertos (Hershberg 2011 y Vidal y
Pérez Vilanueva 2015).
Existen posiciones
divergentes al
evaluar los logros
y avances del
proceso de
"actualización del
modelo
económico"
En esencia, como señalábamos en otro lugar, la “actualización”, a la
vez de abordar algunos elementos clave de la economía, respondió
asimismo a la necesidad de dar respuesta tanto las crecientes presiones internas y del entorno internacional, como a preservar la estructura política existente (Serbin 2013). Una cuestión primordial, no
obstante, es si las medidas implementadas por Raúl Castro desde
2007, ratificadas por el VI Congreso del Partido en 2011 y que continúan desarrollándose en 2016 en el marco de la “actualización” del
modelo, serán capaces de sacar a la isla de sus problemas estructurales, sin afectar el modelo político existente.
A este respecto, existen posiciones divergentes al evaluar los logros
y avances del proceso de “actualización del modelo económico”.
Mientras que, desde una perspectiva, se plantea que Cuba ha sido
más exitosa tanto en términos de crecimiento económico como de
mantener un sistema de protección social de lo que el “consenso de
Washington” hubiera podido esperar, como así también de desarrollar
mecanismos de consulta popular, contener la inflación y mantener la
estabilidad económica, y mantener el control del Estado en el proceso
de re-estructuración económica (Morris 2014), otros analistas se
muestran más escépticos y balanceados al señalar algunos problemas
específicos.
Como apunta un análisis de 2015, si bien las reformas estructurales
encaradas han sido positivas, orientadas hacia el mercado y las más
importantes bajo la Revolución, las fuertes regulaciones, obstáculos e
214
impuestos (usualmente justificados para evitar la conccentración de
la riqueza) crean desincentivos e impiden el logro de resultados tangibles, mientras que la implementación de las medidas ha sido lenta.
En este sentido la “actualización del modelo” basada en el predominio
del plan central y la propiedad estatal sobre el mercado y la propiedad
no estatal no ha tenido éxito en los países socialistas incluyendo a
Cuba. La reforma agrícola clave - el usufructo de las tierras - , ha
requerido una segunda ley más laxa, pero aún con restricciones
importantes. Sin embargo, si estas regulaciones se liberalizarán aún
más, podrían contribuir a incrementar la producción agrícola y a reducir las costosas importaciones de alimentos. El trabajo no estatal ha
crecido pero no lo suficientemente como para absorber el empleo
estatal innecesario. El coste de los servicios sociales se ha reducido y
el racionamiento está siendo desmantelado gradualmente; pero estas
reformas necesarias causan efectos sociales adversos, que han
ampliado la población vulnerable, en tanto la asistencia social ha sido
recortada de forma severa. La nueva ley de inversión extranjera es
más flexible que la ley anterior pero aún mantiene varias de sus restricciones y hasta ahora no ha atraído las inversiones foráneas esperadas. La unificación monetaria es necesaria y será beneficiosa
aunque la reforma no revela sus elementos claves y se ignora cuándo
ocurrirá.
Por otra parte, si bien las reformas en curso muestran avances a nivel
micro, mucho de los resultados esperados están por debajo de las
metas propuestas. Los indicadores macroeconómicos no han mejorado: el crecimiento del PIB es anémico y entre los más bajos de la
región; la producción agrícola disminuyó o se estancó en los cuatro
años posteriores al comienzo del usufructo y las importaciones de alimentos han crecido debido al desempeño negativo de la agricultura.
El déficit en el balance de bienes, que ha sido compensado por el
excedente en el balance de servicios gracias a Venezuela – cuya asistencia ha sido un factor crucial en esta etapa - , está en riesgo por la
severa crisis económica venezolana. Los avances en el proceso de
normalización de las relaciones con los Estados Unidos, especialmente en el ámbito de las relaciones económicas, podrían contribuir a
ayudar a Cuba en el proceso de transformación, aunque es poco probable que provean subsidios de la escala provista por la URSS y por
Venezuela. Como termina afirmando el mismo análisis: “Los 56 años
de socialismo cubano han probado la urgencia de transformar substancialmente el modelo para generar un crecimiento económico adecuado y equidad social sostenible. Las reformas sino-vietnamitas, más
rápidas y exitosas, manteniendo el Partido en el poder, podrían ser el
camino a seguir, pero los dirigentes cubanos sostienen que no son
viables en Cuba debido a diferencias significativas con los dos países
asiáticos. El año 2016 será crucial para atisbar el futuro económico
cubano: si se aceleran y profundizan las reformas logrando efectos,
215
si se materializa la inversión externa, si se logra avanzar en la normalización de las relaciones con los Estados Unidos y si los niveles de
vida del pueblo cubano dejan de caer e inician una recuperación que
legitimaría las reformas” (Mesa-Lago 2015:167).
En este marco, luego de más de medio siglo de confrontación y de
hostilidades, el 17 de diciembre de 2014, los gobiernos de Cuba y de
los Estados Unidos iniciaron conversaciones para el restablecimiento
de relaciones diplomáticas y para la eventual normalización de las
relaciones entre ambos países. La fecha marca un decisivo cambio en
la política exterior de Cuba en un entorno internacional, hemisférico
y regional sujeto a transformaciones significativas y desplaza parcialmente la atención del proceso de cambios domésticos iniciados con
el proceso de “actualización del modelo económico y social” a desarrollarse en un período de cinco años a los avances en las relaciones
bilaterales.
Cuba tendió a
romper
gradualmente
sus aislamiento y
a ampliar sus
relaciones
regionales que
culminó con la
Cumbre de la
CELAC en La
Habana
Por otra parte, la situación a fines de 2014 “estaba madura como nunca
antes, gracias a la coincidencia única de factores favorables (…): el contexto interno de la opinión pública norteamericana, de los gobiernos
latinoamericanos y del resto del hemisferio, de la Unión Europea, de la
mayor parte de los cubanoamericanos; y finalmente, del proceso de
cambio en pleno desarrollo de la propia isla” (Hernández 2015:105).
Cuba y su inserción regional y global
Por otra parte, a casi tres décadas del colapso del Consejo de Ayuda
Mutua Económica (CAME), la inserción internacional cubana ha cambiado sustancialmente. Luego de un intenso activismo internacional y de
un papel destacado en el ámbito global, considerando las limitaciones
de un pequeño país como Cuba (Domínguez 2001; Serbin 2001), el
gobierno cubano debió reorientar sus prioridades en el ámbito de las
relaciones internacionales. Inicialmente, a lo largo de más de una década, la primera reorientación de la política exterior cubana apuntó a
desarrollar las relaciones con Canadá y con la Unión Europea como
socios fundamentales, con el turismo y las remesas como soporte de
la economía, en reemplazo de otros sectores como la industria azucarera. Sin embargo, la llamada “posición común” de la Unión Europea
impulsada en 1996 en materia de derechos humanos obstaculizó este
1
proceso hasta la actualidad . Canadá, con la designación del conservador Stephen Harper como Primer Ministro en el febrero de 2006 dio
inicio a un proceso de distanciamiento de la política de “constructive
1 Cuba es el único país de América Latina y el Caribe con el cual la UE no ha firmado un acuerdo bilateral. La
“Posición común” demostró de todos modos ser ineficaz, en gran medida porque cada vez fueron más los
Estados miembros de la UE que la eludieron mediante la celebración de acuerdos bilaterales (Ganter 2015).
216
engagement” de su predecesor liberal a pesar de los estrechos vínculos
comerciales con la isla, de alineamiento con la política exterior de los
EEUU y de un renovado énfasis en los temas de democracia y de derechos humanos que tendió a enfriar las relaciones políticas entre ambos
países hasta su encuentro con Raúl Castro en la VII Cumbre de las
Américas luego del papel desempeñado por el gobierno canadiense,
junto con el Vaticano, en el proceso de iniciación de las conversaciones
entre Cuba y los EEUU. Por otra parte, la Unión Europea ha estado
negociando, desde comienzos de 2014, un acuerdo de cooperación,
dirigido a poner fin a la denominada “Posición común”. Este instrumento, que establece como objetivos para un diálogo con Cuba la democratización y la mejora en la situación de derechos humanos, pero
también la apertura económica del país, ha sido rechazado por el
Gobierno en La Habana, que lo considera un planteo orientado al cambio de régimen. Esta situación impidió durante las últimas dos décadas
una colaboración más constructiva en la UE. Cuba es el único país de
América Latina y el Caribe con el cual la UE no ha firmado un acuerdo
bilateral. La “Posición común” demostró de todos modos ser ineficaz,
en gran medida porque cada vez fueron más los Estados miembros de
la UE que la eludieron mediante la celebración de acuerdos bilaterales
(Ganter 2015).
En la siguiente década, a partir de 2004, se inició una nueva etapa, en
la que, en lugar de la búsqueda exclusiva de una mayor diversificación
en las relaciones comerciales y de inversión en el mercado internacional, se impulsó una matriz diferente, basada en una serie de acuerdos
de gobierno a gobierno con Venezuela y con China como socios principales (Sánchez Egozcué 2015b: 102). En especial, se estrechó la relación con Venezuela tanto en forma bilateral como en el marco del
acuerdo ALBA-TCP establecido en 2002: mientras que este país proveía
de una asistencia petrolera sustancial a Cuba, generando una alta
dependencia económica, el gobierno cubano proveía de servicios profesionales al gobierno bolivariano en diferentes campos.
En el marco de lo que un analista cubano ha denominado un “pragmatismo económico anti-hegemónico” (Alzugaray 2015ª:189), Cuba
tendió a romper gradualmente su aislamiento y a ampliar sus relaciones regionales – primero con el Caribe no hispánico y, posteriormente
con América Latina y, especialmente América del Sur, en un contexto
en dónde proliferaron los gobiernos de izquierda y centro-izquierda,
y en el marco de una política de “círculos concéntricos” que progresivamente re-incorporó plenamente al país en la comunidad latinoamericana y caribeña (Serbin 2011; 2013). La culminación de este proceso
se produjo, en lo político, con la realización de II Cumbre de la CELAC
en La Habana en enero de 2014, y la presión ejercida por los países
latinoamericanos y caribeños para la participación de Cuba, por primera vez, en la VII Cumbre de las Américas en Panamá, realizada en
217
abril de 2015, que marcó la plena reincorporación de la isla en el
hemisferio. Hechos a los que cabe sumar, el rol desempeñado por
Cuba en las negociaciones entre el gobierno colombiano y las FARC,
conducentes a un acuerdo de paz y que contribuyeron a hacer llegar
a la región, a diferencia de las tres primeras décadas de la Revolución
Cubana, un claro mensaje sobre el nuevo rol que podía desempeñar
en el sistema internacional.
Cuba reforzó su
presencia en los
ámbitos
multilaterales y
en especial en la
ONU
En el plano económico, junto a la asistencia petrolera venezolana, la
fuerte inversión brasileña en la ampliación del puerto de Mariel2 y en
la modernización de las centrales azucareras, fueron algunos de los
resultados de esta política. Sin embargo, el logro político más relevante alcanzado por la política exterior cubana fue la progresiva construcción de un consenso regional y de la presión consecuente, a partir de
la Cumbre de las Américas de Puerto España en 2009, para la aceptación de Cuba por parte de los Estados Unidos, como un actor hemisférico relevante y para los acontecimientos que se inician con las
conversaciones de diciembre de 2014. En este sentido, el gobierno
cubano pudo romper su aislamiento regional sin generar cambios en
su sistema político y sin ceder a las presiones de los Estados Unidos
para que se produjera un cambio de régimen, con dos saldos importantes – la ruptura del aislamiento regional, y el inicio de las conversaciones bilaterales en dónde los EEUU reconocieron que su política
hacia La Habana en las décadas precedentes había fracasado.
Junto a la política orientada hacia América Latina y el Caribe, con sus
importantes logros políticos, pero también con resultados económicos y comerciales relevantes, es de señalar el desarrollo de los vínculos con China, que se convirtió en el segundo socio comercial de la
isla (si no contamos a la Unión Europea en su conjunto que en volumen de comercio supera a la RPCh), y la recomposición de los vínculos con Rusia después del desplome del comercio bilateral que se
produjo luego de la caída de la URSS. Putin condonó un 90% de la deuda cubana contraída con la URSS, junto con promover el incremento
de inversiones en la exploración petrolera en aguas cubanas en el
Golfo de México. Simultáneamente, a la par del desarrollo de acuerdos y de vínculos importantes con otros actores del Sur Global, Cuba
reforzó asimismo su presencia en los ámbitos multilaterales y, en
especial, en la ONU, capitalizando su activismo internacional de años
precedentes (Serbin 2011).
Más allá de los peligros que entraña la estrecha relación con
Venezuela (y que fue funcional no sólo a la supervivencia económica
de Cuba sino también para contrabalancear el papel de los Estados
2 Como señala un economista cubano “This facility will link Cuba for the first time with global production networks” (Montreal 2013, citado por Alzugaray 2015ª), en tanto el puerto de Mariel se convierta en un importante
puerto de conexión y traslado de containers para la ampliación del Canal de Panamá y en una zona industrial.
218
Unidos), dada la crisis económica y política el gobierno bolivariano y
los efectos negativos ya señalados más arriba, es evidente que el llamado “pragmatismo económico anti-hegemónico” planteado antes
del inicio de las conversaciones con los Estados Unidos implicó básicamente que, luego de la lección aprendida con la desaparición de la
URSS, Cuba mantuviera una política exterior que favoreció dos dimensiones fundamentales – el mantenimiento de una autonomía de su
política exterior basada en la defensa de su soberanía, y una diversificación de sus vínculos en un mundo multipolar en el marco de una
reconfiguración de las relaciones de poder mundial, que permitiera
una mejor inserción en el sistema económico internacional con el propósito de reforzar las reformas en curso; de generar un contra-balance al embargo estadounidense a través de nuevas alianzas y nexos
internacionales, y de mantener, a pesar de las adversidades económicas, la autonomía alcanzada (Serbin 2016). En esencia, la nueva política exterior sirvió para una renovada inserción internacional de Cuba
sin generar transformaciones sustanciales en su sistema político,
abriendo a la vez una serie de interlocuciones nuevas que permitiesen
reforzar el proceso de “actualización” a través de la atracción de inversiones foráneas.
La “normalización” de las relaciones entre Cuba y
los Estados Unidos
El inicio de las conversaciones bilaterales del 17 de diciembre de
2014, no modifica estos objetivos, pero atenúa el componente “antihegemónico” de esta estrategia, en tanto favorece el inicio de un nuevo ciclo en las relaciones los EEUU con América Latina y el Caribe
(Serbin y Serbin 2015; Serbin 2015b), y marca, asimismo, un nuevo
hito en el proceso que vive Cuba en la actualidad.
A pesar del conflicto histórico, la asimetría y la desconfianza existentes entre Cuba y los EEUU –rasgos que caracterizaron la relación por
54 años– la nueva orientación emergente apunta hacia el diálogo, la
negociación y la cooperación (Castro 2015:92). Es de señalar que
pese al cuadro de tensiones de las décadas precedentes, siempre
existieron canales de diálogo – públicos o reservados - entre ambos
países en distintos temas de interés común, desde las amenazas climáticas a los temas migratorios y de seguridad (LeoGrande y
Kornbluh 2014). La diferencia es que ahora estos canales se hacen
visibles y evidentes (Hernández 2015: 106). Como señala una analista
cubana, “por un lado, están teniendo lugar las negociaciones al más
alto nivel enfocadas en el restablecimiento pleno de las relaciones
diplomáticas y en los temas más importantes y estratégicos para
ambos países (…) por otro, tienen lugar encuentros técnicos, que
219
avanzan de manera paralela” (Castro 2015:92) y que abarcan temas
puntuales como los vinculados a los temas migratorios, a las comunicaciones, a temas medioambientales e, inclusive, a las conversaciones militares en el perímetro de la Base Naval de Guantánamo. Como
añade esta analista “en tanto no hay asunto excluido de la agenda de
conversaciones, los asuntos a abordar son disímiles, incluido el diálogo sobre derechos humanos” (ibidem).
Una victoria
republicana en
las próximas
elecciones en los
EEUU puede
poner
impedimentos a
este proceso,
incluso llegar a
revertirlo
Por otra parte, la reversibilidad o irreversibilidad de este proceso,
depende tanto de factores vinculadas a la situación interna cubana –
las reformas en curso y, en particular, el proceso de “actualización”
del modelo, las decisiones que se tomen tanto en términos de política
interna como externa en el próximo VII Congreso del Partido convocado para abril de 2016 (pero demorado al momento de escribir este
artículo en su proceso preparatorio) y la continuidad y el relevo generacional de la conducción política del país – como al papel de actores
y factores estadounidenses. En este sentido, en primer lugar hay que
mencionar el difícil desmontaje jurídico y político del embargo contra
Cuba en sí, en tanto las conversaciones se inician por una decisión
ejecutiva de la administración Obama. El Congreso o una victoria
republicana en las próximas elecciones presidenciales pueden oponer
una serie de impedimentos a este proceso o, incluso, pueden llegar a
revertirlo desde el lado estadounidense. Sin embargo, la opinión
pública en los EEUU, reflejada en varias encuestas a nivel nacional e
inclusive en el estado de Florida, evidencia un apoyo al proceso de
normalización de las relaciones entre ambos países; diversos sectores
empresariales, grupos de inversores y algunos poderosos grupos
políticos, incluidos sectores de la comunidad cubano-americana, apoyan esta normalización y la eventual cancelación del embargo, y
numerosas instancias no-gubernamentales, tanto profesionales y académicas, como familiares e interpersonales, favorecen este proceso
(Castro 2015: 94-95).
El encuentro personal de los dos presidentes en ámbitos multilaterales en los meses recientes (Cumbre de Panamá y Naciones Unidas en
Nueva York), las conversaciones telefónicas entre ambos, las visitas
de altos miembros del gabinete de Obama a La Habana (como asimismo de altos dirigentes republicanos) y la posibilidad de que Obama
visite Cuba antes del fin de su mandato, evidencian el significativo
acercamiento entre los dos gobiernos a partir de 2014. A este cuadro –evidentemente no exhaustivo– de factores a nivel bilateral, caben
sumar otros factores de carácter subregional, regional e internacional
ya señalados, entre los que prevalecen –a pesar del cambio de ciclo
en la dinámica hemisférica– las posiciones favorables a la normalización de las relaciones entre Cuba y los Estados Unidos, a la eliminación del embargo y a la plena incorporación del primero en el ámbito
hemisférico (Serbin 2015a; 2015b).
220
De hecho, un estudio de 2014 concluye que si el embargo se eliminara, las exportaciones estadounidenses a la isla podrían alcanzar los
4300 millones de dólares al año, mientras que las exportaciones
cubanas a los Estados Unidos podrían llegar a 5800 millones
(Hufbauer y Kotschwar 2014 citado por Castro 2015:98). Por otra parte, el acercamiento a Estados Unidos y Europa hace abrigar la esperanza de que se obtengan inversiones extranjeras directas, que se
requieren con urgencia y que podrían estimular el crecimiento económico (que en 2014, con alrededor de 1,2% anual, se situó muy por
debajo del promedio regional). En el caso particular de la relación con
los Estados Unidos, una vez eliminada Cuba de la lista de estados
terroristas, es probable que, por los actores e intereses involucrados
de parte y parte, ésta avance principalmente en el ámbito del comercio y de las finanzas, con los riegos que pueda entrañar por las asimetrías existentes, cuyo análisis escapa al presente artículo pero que
ha sido desarrollado por algunos investigadores y especialistas.
Sin embargo, quizás el elemento más importante en estos avances,
aunque no necesariamente de la eventual irreversibilidad del proceso,
es la voluntad política existente por ambas partes, en el marco de un
entorno regional e internacional favorable.
Los cambios y la sociedad cubana
Más allá de las reformas asociadas con la “actualización” del modelo
y el potencial impacto de la normalización de las relaciones entre
Cuba y los Estados Unidos, el proceso de cambios iniciado a finales
de la primera década de este siglo en el marco de una progresiva (y a
veces imperceptible) transición de una cultura administrativa vertical
a una descentralización flexible del estado actualmente en curso,
simultánea a las reformas económicas, no pudo iniciarse, sin embargo, sin que convergieran una serie de factores políticos y sociales
internos.
En primer lugar, la transición después del retiro de Fidel Castro y del
ascenso de Raúl al gobierno, generó obvias preocupaciones y turbulencias –no siempre visibles y de público conocimiento– en la elite
político-militar que dirigía el país. Consecuentemente, el primer paso
para poder encarar algún tipo de cambios, implicó la necesidad de
cohesionar a los diversos sectores de esta elite en torno a una aceptación de un proceso de reformas que pudiera contribuir a la salida
de la crisis iniciada en la década del noventa. En este sentido, la persistencia del embargo y las presiones estadounidenses fueron funcionales para que toda alternativa que se formulara estuviera anclada en
la apelación a la unidad de esta elite frente a una posible amenaza
221
externa y en la percepción de que el inmovilismo sólo podía conducir
a un colapso del sistema político existente. De hecho, como señalábamos en otro artículo “La permanencia de la actual elite en el poder
dependió de su capacidad de mantener la unidad, de legitimar la transición, de afrontar las amenazas externas y de aplicar reformas económicas” (Serbin 2007:9).
Existen tensiones
entre los sectores
más conservadores del
aparato estatal y
partidista y los
sectores más
proclives a
avanzar con las
reformas y
la actualización
del modelo
económico
222
En sus primeros años en el poder, Raúl Castro logró construir, pese a
la resistencia de algunos de los sectores más conservadores de esta
elite, el consenso necesario en su seno, para avanzar con las transformaciones requeridas. Probablemente su posición e influencia en las
Fuerzas Armadas Revolucionarias (FAR) y el rol de éstas en la economía cubana fueron un factor crucial en este proceso. Sin embargo, se
hace evidente que, pese a la gradualidad de los cambios, existen tensiones entre los sectores más conservadores del aparato estatal y partidista y los sectores más proclives a avanzar con las reformas y la
“actualización” del modelo económico. La reducción del aparato estatal y los cambios en la economía, combinados con los replanteamientos ideológicos, se constituyen en elementos importantes para la
reticencia de algunos sectores de la dirigencia cubana frente a las
reformas.
En segundo lugar, fue necesario construir consenso tanto por parte
de los sectores intelectuales y profesionales que venían urgiendo la
necesidad de un proceso de cambio estructural, como de la población
en general, en torno a la necesidad de estas medidas y a la transición
hacia una realineación de las visiones y percepciones existentes, a través de la progresiva profundización de la cultura del debate en torno
a estos temas. La discusión preparatoria de los “Lineamientos” posteriormente aprobados por el VI Congreso del Partido y la inclusión en
ésta de aquéllos sectores proclives, dentro del ámbito oficial, a su
implementación, evidencian este proceso. La recomposición de la
sociedad civil cubana –en términos de su diversidad, progresivo protagonismo y carácter transnacional (al incluir a la emigración cubana)–
y la aparición de espacios y esferas de debate público (incluyendo el
ciberespacio) – contribuyeron a que los cambios pudieran ser percibidos, en algunos casos, no como una ruptura sino como un esperado
salto cualitativo. Como señala Katrin Hansing (2011): “La comunidad
internacional a menudo no tiene suficientemente en cuenta estos
cambios, sútiles pero profundos, y sus análisis tienden a exagerar el
papel del gobierno cubano, de los Estados Unidos y su embargo, y de
otras presiones externas, así como de la oposición interna en la isla,
como los actores principales y potenciales agentes de cambio”
(Hansing 2011: 19).
En esencia, la combinación de ambas dimensiones ha llevado, gradualmente, a una progresiva transformación de las relaciones entre el
Estado y la sociedad, forzando a una recomposición y a una renovación de la elite en el poder ante el desafío del agotamiento de una sistema económico estatizado y la necesidad de su transformación en
un sistema más rentable, eficiente y productivo (Blanco 2012:60-61).
Los retos planteados por estos cambios pueden ser analizados desde
tres perspectivas generales – los alcances y resultados actuales del
proceso de transformación en curso y sus efectos sobre el contrato
social existente (particularmente en términos de igualdad de oportunidades, preservación del acceso pleno a los servicios sociales, y protección estatal frente a la vulnerabilidad y la pobreza); las
consecuencias políticas de la expansión, a mediano y largo plazo, de
los sectores cooperativos y no-estatales en el marco de un entorno
social dónde otros problemas, como la corrupción y la creciente polarización social, no han sido resueltos; y el posicionamiento de algunos países clave en las relaciones exteriores de Cuba con respecto a
los cambios que se desarrollan (Sánchez Egozcué 2015:130-131), en
particular en el marco de la nueva relación con los Estados Unidos.
De hecho, en relación a las dos primeras perspectivas, como contrapartida de las privatizaciones y de las medidas adoptadas para
aumentar la productividad, ya se observa una profundización de las
desigualdades sociales. Las medidas introducidas hasta la actualidad
han comenzado a generar desequilibrios sociales considerables. Bajo
la superficie de la estabilidad política, la otrora igualitaria sociedad
cubana ha cambiado radicalmente. Los impactos sociales de los cambios son significativos – se incrementan los problemas de pobreza,
creciente desigualdad y estratificación geográfica con el incremento
de la migración del campo a la ciudad, mientras que las remesas tienden a favorecer a un sector específico de la sociedad. La narrativa del
pacto revolucionario entre el Estado y el pueblo, que suponía el intercambio de la lealtad política por la independencia nacional, la protección social y la erradicación de la pobreza, comienza a agotarse. La
generación joven tiende a estar alienada de la política y la etnicidad
ha vuelto a marcar líneas de desigualdades, mientras que la emigración, particularmente orientada hacia los Estados Unidos, subsiste y
se amplía en función de la persistencia de las legislaciones estadounidenses favorables a los migrantes cubanos. En el transcurso de
2015, llegaron a los Estados Unidos más de 40.000 cubanos, la cantidad más alta en la última década, ante el temor de que la normalización de las relaciones entre ambos países ponga fin a la Ley de
Ajuste Cubano, que permite a los ciudadanos cubanos obtener la residencia en los EEUU al año de pisar territorio estadounidense (El País,
19 de enero 2016). Sin embargo, el discurso oficial ignora ampliamente estas consecuencias de las reformas (Halsing 2015).
223
Consecuentemente, asimismo se generan distintas formas de resistencia a los cambios. Por un lado, la cultura burocrática existente y las
instituciones verticales y rígidas y algunos de los actores vinculados a
estas estructuras, como ya mencionamos, se constituyen en un obstáculo evidente para las medidas en curso y dan pie a sectores de la
dirigencia política y del aparato estatal para cuestionar el proceso en
marcha. Por otra parte, como señala un analista, existe una ausencia
de experiencia práctica con los nuevos mecanismos emergentes, una
marcada escasez de recursos (que van desde el financiamiento al
equipamiento necesario) y la persistencia de múltiples niveles de normas y regulaciones existentes a diferentes niveles y generadas por
diversas instituciones que deben ser ajustadas para que la aplicación
de las nuevas medidas se haga de una manera rápida y eficaz, sumados a la ausencia de instrumentos y servicios legales adecuados
(Sánchez Egozcué 2015: 133-134).
La cultura
burocrática
existente y
las instituciones
verticales y
rígidas se
constituyen en
un obstáculo
para las medidas
en curso
Pese a que el proceso de cambio en Cuba parece inevitable e irreversible, más allá del ritmo impuesto a su implementación, la descentralización de la administración estatal, la emergencia de nuevas formas
de propiedad y la creación de nuevos marcos legales fuerza un rediseño de los actores y mecanismos convencionales y a su desplazamiento por nuevas dinámicas que encuentra marcadas resistencias
(Sánchez Egozcué 2015:135-136).
Por otra parte, la modificación en las relaciones con los Estados
Unidos repercutirá en el proceso de reformas y en el tejido social del
país. Más allá de esto, los procesos paralelos de negociación muestran diferencias en cuanto a las condiciones, la constelación de actores, los intereses en juego, los objetivos y el ritmo con que avanzan
estas relaciones (Ganter 2015).
Mirando hacia el futuro
La desaparición del modelo soviético marcó el desencadenamiento de
una profunda crisis del modelo económico y social construido bajo la
égida de la Revolución Cubana. La llegada al poder de Raúl Castro
puso en evidencia, de una manera más explícita y con una visión más
pragmática, la necesidad de introducir una serie de cambios estructurales en la economía y en la política exterior de la isla. Los
Lineamientos y el “modelo de actualización” apuntaron a privilegiar
los necesarios cambios económicos, en el marco de un intento de
mantener el control de la elite político-militar y de sostener los logros
sociales de la etapa previa a costos más reducidos. El rediseño de la
política exterior llevó progresivamente a una diversificación de las
224
relaciones internacionales de Cuba y, finalmente y en función de una
coyuntura favorable, al inicio de las conversaciones con los Estados
Unidos y a los primeros pasos de una “normalización” de las relaciones diplomáticas con este país después de más de medio siglo de
embargo y tensiones.
El segundo período presidencial de Raúl Castro – y probablemente el
último, según su propia afirmación – terminará, a más tardar, en
2018. Mientras tanto, el período de cambios encauzado por los
“Lineamientos” aprobados por el PCC en 2011, tiene fecha de expiración en 2016 y, eventualmente, requerirá de una renovación. De tal
manera que el cronograma político y económico actual de la isla exige
avances urgentes, a un ritmo más acelerado.
Sin embargo, los avances de la “actualización del modelo económico”
no han alcanzado las metas propuestas por los “Lineamientos” en el
lapso de cinco años y han profundizado las desigualdades sociales y
étnicas del legado igualitario asumido con la Revolución. Más allá de
las tensiones entre diversos sectores de la dirigencia cubana frente a
los cambios en curso, persiste una estructura de poder vertical y una
limitación a la participación política de diversos sectores de la sociedad civil, a pesar de la evidente necesidad de un nuevo contrato social
que sostenga un nuevo modelo económico, social y político. Sin
embargo, junto a este desafío fundamental, la dirigencia cubana
enfrenta, a corto y mediano plazo, tres retos fundamentales – la gestión exitosa de las nuevas relaciones con los Estados Unidos y las
oportunidades que pueda abrir para profundizar los cambios económicos en marcha sin afectar sustancialmente el modelo político; la
profundización de las reformas asociadas a la “actualización” en función de un nuevo modelo económico, político y social, aún difuso, y
la urgente necesidad de gestionar una transición generacional en la
dirigencia que posibilite y legitime la sustentabilidad de profundizar
los logros de las etapas previas, junto con la superación de la crisis
iniciada en la década del noventa, en función de un nuevo modelo
social.
Los tres temas abren interrogantes importantes no sólo sobre la continuidad de los cambios en curso, sino también sobre la supervivencia
de un modelo de autonomía y soberanía en un entorno internacional
crecientemente incierto.
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228
Tendencias en la resolución y gestión de conflictos
en África: de la declaración a la ocupación de Sirte
Gorka Gamarra
Periodista
El presente artículo muestra las tendencias actuales en la gestión y resolución de conflictos dentro
del marco normativo de la Unión Africana (UA) y en particular de la Arquitectura de Paz y Seguridad
Africana (APSA). A partir del caso de Libia que ilustra los desafíos actuales de la cooperación internacional en la gestión de conflictos, el artículo aborda las tendencias actuales desde tres perspectivas. Una primera histórico-política que explica el largo camino realizado para llegar a la
institucionalización política y normativa de la UA. Para ello, se incide en el espíritu de los acuerdos
alcanzados desde los primeros congresos panafricanos, el hito de la creación en 1963 de la
Organización para la Unidad Africana (OUA) así como la posterior evolución hasta llegar a la creación de la UA. Una segunda, es la dimensión jurídica y operacional que el nuevo marco legal y político ofrece a los Estados africanos y que se centra en los principales ejes de la APSA y el novedoso
derecho de intervención. Y una última perspectiva explora las tendencias doctrinales de resolución
de conflictos incidiendo en las raíces filosóficas y endógenas africanas.
229
La mayoría de las fuentes utilizadas son primarias habiéndose dado
una especial importancia a los discursos, artículos e intervenciones de
los principales líderes políticos en la construcción de la OUA y la UA.
Estas fuentes permiten comprender el espíritu de las tendencias
actuales sean éstas jurídicas, políticas, filosóficas o militares. En este
sentido se reflexiona sobre las trágicas gestiones en Ruanda y
Somalia, el ilustrativo ejemplo del conflicto libio, la actual crisis de
Burundi, la lucha contra el terrorismo en el Sahel y en el Medio Oriente
Norte de África (MENA) y la esperanzadora gestión del post-conflicto
tras el apartheid en África del Sur. Hechos que muestran a medio plazo, las intenciones y posibilidades de ejecución y evolución de la UA
en materia de seguridad.
De la Declaración de Sirte a la Ocupación de Sirte
La falta de
cooperación
internacional
creó un conflicto
entre la Unión
Africana y la
comunidad
internacional
respecto a la
manera y los
tiempos en que
debía gestionarse
la crisis en Libia
230
«Nosotros, jefes de Estado y de Gobierno africanos, reunidos en la ciudad de Addis-Abeba, Etiopía, Convencidos del inalienable derecho de
todos los pueblos a determinar su propio destino.»
Preámbulo de la Carta Fundacional de la Organización de la Unidad
Africana, 25 de mayo de 1963.
«La Unión Africana funciona en conformidad a los principios siguientes : El derecho de la Unión para intervenir en un Estado Miembro tras
decisión de la Asamblea ante situaciones de gravedad como pueden
ser: crímenes de guerra, genocidio y crímenes contra la humanidad»
Art.4.h Acta Constitutiva de la Unión Africana, 11 de julio del 2000.
Ex Africa semper aliquid novi. Plinio el Viejo
La ciudad de Sirte en Libia, acogió en septiembre de 1999 a los Jefes
de Estado y de Gobierno africanos que proclamaron la “Declaración
de Sirte”, paso decisivo para convertir a la Organización para la
Unidad Africana (OUA) en la Unión Africana (UA). En dicha Declaración
se tomó la resolución de “crear la UA en conformidad con los objetivos definidos por la Carta de la OUA y de los tratados de la asociación
económica africana” (OUA, 1999). Este impulso y renovación de la
principal organización política del continente, confirmado con la
entrada en vigor en mayo del 2001 del Acta Constitutiva, ha otorgado
unos poderes ejecutivos y unos mecanismos de gestión y resolución
de conflictos a la nueva organización, la UA, que han sido definidos
como la Arquitectura de Paz y Seguridad Africana (APSA). En septiembre del 2011, esta misma ciudad vio llegar la ofensiva “rebelde” apoyada por las tropas de la OTAN para finalmente convertirse en el 2015
en la “primera ciudad controlada por el Estado Islámico mas allá de
las ya ocupadas en Siria e Irak” (Wall Street Journal, 29 noviembre
2015).
Esta ciudad, al igual que el resto del país, reúne diversos paradigmas
en si misma. Por una parte, vivió las revueltas populares en el marco
de “primavera árabe” exigiendo mayores libertades a un gobierno
considerado dictatorial por sus abusos y violaciones de derechos
humanos. Al mismo tiempo, la falta de cooperación internacional creó
un conflicto entre la UA y la comunidad internacional respecto a la
manera y los tiempos en que debía gestionarse esta crisis. Ante la
decisión de la UA de unas negociaciones que condujesen a una transición pactada, la comunidad internacional bajo el amparo de la resolución 1973 (2011) del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas
tomó la iniciativa de intervenir usando la fuerza. Esta intervención originó en un primer momento el avance de la ofensiva contra el régimen de Kadhafi, sin embargo la falta de unidad de los diferentes
grupos “rebeldes” ha beneficiado al Estado Islámico (EI) hasta conquistar grandes extensiones del territorio. En este sentido, la advertencia
de la UA ha cobrado legitimidad viendo la expansión que el conflicto
ha adquirido, la actual debilidad institucional del Estado libio y las dificultades para frenar el avance del EI.
La “balcanización de África”, tal y como explica el origen del concepto
Benjamin Neuberger (1976: 523-529) hace referencia a la comparación realizada por Kobina Sekyi en la década de 1920 de África con
los Balcanes, previniendo sobre el peligro de seguir los caminos de la
“balcanización”. Esta advertencia, tal y como indica el autor, fue posteriormente asumida por Kwame Nkrumah, Leopold Sédar Senghor,
Sékou Touré y otros lideres africanos.
Mas recientemente, en 2012, el presidente de la Comisión de la Unión
Africana entre los años 2008-2012, Jean Ping, en su comparecencia
ante el Parlamento Panafricano explicando las potenciales consecuencias de las acciones militares en Libia bajo el amparo de las resoluciones 1970 y 1973 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y
en discrepancia con la hoja de ruta de la UA (Comunicado del Consejo
de Paz, 2011), utilizó la expresión “somalización del país” para advertir de los riesgos de una intervención armada sin una transición democrática consensuada y operativa:
“..había muchos riesgos en el horizonte originados por la guerra civil,
se lo hemos dicho a nuestros aliados extranjeros, qué nosotros ya
habíamos vivido la experiencia. En 1993, habéis llegado y habéis bombardeado Somalia y luego os habéis ido. Nosotros estamos allí con
Somalia en los brazos, ¡veinte años!, un país zombi, veinte años, nos
han dejado solos con los problemas creados por otros…” (Ping, 2015).
231
En este sentido, Jean Ping señala respecto a la situación en Libia: “puedo desde ahora afirmar que los historiadores en unos años dirán que
queriendo salvar a 300 personas, habéis matado a mas de 50.000 y
habéis incendiado el Sahel” y se lamenta de la “incapacidad estructural
de la UA para tener una misma voz” al votar África del Sur, Nigeria y
Gabón a favor de la resolución y en discrepancia con la proposición
de la UA (Ping 2014:145-146)
En esta línea de reflexión y respeto al principio de “soluciones africanas para los problemas africanos”, el primer Presidente de la UA,
Thabo Mbeki (2012) escribía en un articulo titulado Unión Africana:
diez años de fracasos:
“todas las regresiones estratégicas en África durante los diez primeros
años de existencia de la UA son consecuencia de nuestro fracaso para
ejercer nuestro derecho a la autodeterminación, a pesar de su primordial
importancia en los históricos combates contra el imperialismo, el colonialismo y el apartheid que tanta sangre africana han hecho demarrar.
En todo el continente, los pueblos tienen el sentimiento que la fuerza
colectiva del liderazgo africano se ha debilitado, con la amenaza de una
vuelta al pasado en detrimento de los numerosos avances realizados”.
La gestión de la
crisis libia pone
de manifiesto los
intereses
divergentes
dentro de la toma
de decisiones de
la Unión Africana
El caso libio es un claro ejemplo del riesgo de una “balcanización” y
de una “somalización” del conflicto. La gestión de esta crisis pone de
manifiesto entre otras cuestiones, los intereses divergentes dentro de
la toma de decisiones de la propia UA; así como, las diferentes visiones en la gestión de la crisis propuestas en la la resolución 1973
(2011) y su ejecución y la proposición reflejada en la hoja de ruta de
la UA, buscando una transición consensuada entre todas las partes
implicadas en el conflicto; y un mandato y experiencia propia al continente africano que no han sido suficientemente tenidos en consideración, en lo que podía haber sido una buena practica de cooperación
y coordinación internacional.
Analizar la tendencia y posicionarse en una dirección u otra depende
en gran medida del espacio y del tiempo analizado dada una trayectoria determinada de máximos y de mínimos. Puede entenderse la
tendencia como una dirección en la cual un cuerpo o una idea política
se esta desarrollando o cambiando. Es por esto, que para entender la
APSA, los principales focos de tensión y conflicto, así como las propuestas existentes, implican un análisis de la dirección en la cual se
ha movido, desarrollado y evolucionado política, jurídica y filosóficamente el continente africano.
Desde el punto de vista político el aumento del poder ejecutivo de la
UA respecto a la OUA es significativo: “definiendo las políticas comunes de la Unión”; “decidiendo la intervención en un Estado miembro”
232
o “adoptando las sanciones a imponer a los Estados miembros” (UA,
2002). La creación de la APSA con sus cinco ejes: el Consejo de Paz y
de Seguridad; el Sistema Continental de Alerta Rapida; las Fuerzas
Permantentes Africanas, el Consejo de Sabios; los Fondos para la Paz
y el novedoso derecho de intervención materializan jurídicamente la
intención política de dotarse de órganos operacionales y permanentes. Las sanciones relativas a las tentativas de golpe de estado en
Guinea Conakry (2008); Madagascar (2009); Níger (2010) o la reciente
resolución ante el contexto en Burundi del 17 de diciembre del 2015
del Consejo de Paz y de Seguridad “reafirmando su determinación
para asumir las responsabilidades, en particular para dar una respuesta rápida y prevenir el desarrollo de un conflicto” (Consejo de Paz y
Seguridad, 2015) son ejemplos ilustrativos de la progresiva asunción
de responsabilidades por parte de los Estados africanos para gestionar los conflictos del continente.
En este sentido, la experiencia somalí y el riesgo a la “balcanización”
de los conflictos, posicionan cada día con mas fuerza el ejemplo de la
resolución del post-apartheid con la filosofía Ubuntu y muestran tendencias políticas, jurídicas y filosóficas de un continente que lleva mas
de un siglo intentando renacer una identidad, cuyo desarrollo fue bloqueado y algunos de sus incipientes Estados no han cumplido todavia
cincuenta años de existencia. Sin embargo, para comprender el espíritu de estas tendencias es necesario analizar la concepción y desarrollo de los primeros órganos y mecanismos políticos de resolución y
gestión de conflictos hasta los creados en el marco de la UA.
Precedentes de la OUA y la UA
Pan-africanismo y renacimiento africano
El lema de la cumbre de la Unión Africana (UA), celebrada el 25 de
mayo del 2013 en Addis-Abeba, para conmemorar los 50 años de la
Organización de la Unidad Africana (OUA), fue “Panafricanismo y
Renacimiento Africano”. Las palabras con las que comenzó, la
Presidenta de la UA, Nkosazana Dlamini Zuma, dicha cumbre fueron:
“Los Fundadores de la OUA siguiendo los pasos de sus hermanas y
hermanos, robados y vendidos de las costas africanas y que por medio
de luchas, rompieron las cadenas de la esclavitud. Siguieron los pasos
de nuestro pueblo por toda África – de Norte a Sur, Este, Oeste y
Central, que resistió al colonialismo y al sometimiento. Siguieron la
declaración de independencia de la primera República Negra de Haití,
hace más de doscientos años. El Panafricanismo ha unido e inspirado
a nuestro pueblo en todo el continente y en el mundo a no aceptar
nunca la opresión” (Zuma, 2013).
233
En este discurso de apertura, se encuadra cronológicamente el espíritu de una voluntad política para organizarse colectivamente. En
2004 se declaró el año de la lucha contra la esclavitud y su abolición
fue declarado por Naciones Unidas “el año de la conmemoración de
la lucha contra la esclavitud y su abolición”, honrando, al igual que el
discurso de la Presidenta de la UA, la declaración de independencia en
1804 de la Republica de Haití.
La voluntad
política
desarrollada
para crear un
marco jurídico
muestra la
intención de la
Unión Africana
de dotarse de
mecanismos
fuertes para
actuar a nivel
continental e
internacional
En estos mas de doscientos años, se ha pasado de los 32 Estados
independientes que crearon la OUA en 1963, a los 54 actuales de la
UA tras la incorporación de Sudan del Sur. Cinco fueron los objetivos
iniciales de la OUA : (i) reforzar la unidad y la solidaridad de los
Estados Africanos; (ii) coordinar e intensificar su colaboración y sus
esfuerzos para mejorar las condiciones de vida de los pueblos africanos; (iii) defender su soberanía, su integridad territorial y su independencia; (iv) eliminar bajo todas sus formas el colonialismo de África y
(v) favorecer la cooperación internacional (OUA, 1963). De estos cinco, solo se ha eliminado en el Acta Constitutiva de la UA el cuarto
objetivo. A éstos objetivos fundacionales se han añadido diez mas
siendo especialmente significativos: “la promoción de los principios y
las instituciones democráticas, la participación popular y el buen
gobierno” y “la protección de los derechos humanos y de los pueblos”
(UA, 2000).
Al mismo tiempo, se mantienen los principios iniciales de la OUA
exceptuando la “dedicación sin reserva a la causa de la emancipación
total de los territorios africanos que todavía no son independientes” y
la “afirmación de una política de no-alineamiento respecto de todos
los bloques”. A ellos se suman entre otros el Acta Constitutiva de la
UA: la puesta en marcha de una política de defensa común para el
continente africano; el derecho de intervenir en determinadas circunstancias graves como los crímenes de guerra, el genocidio y los crímenes contra la humanidad; el derecho de los estados miembros de
solicitar la intervención de la UA para restaurar la paz y la seguridad;
el respeto a los principios democráticos, los derechos humanos, el
Estado de Derecho, el buen gobierno y la condena y rechazo a los
cambios anticonstitucionales de gobierno. Estos últimos ya desarrollados en la Carta Africana de los Derechos Humanos y de los Pueblos
Africanos de 1981.
De las cuatro instituciones iniciales con las que comenzó la OUA se
ha pasado a nueve con la UA. Entre las mas significativas por su novedad el Parlamento Panafricano, el Consejo de Paz y Seguridad, la
Corte de Justicia y las Instituciones Financieras: Banco Central
Africano, Banco de Inversión Africano y el Fondo Monetario Africano.
Desde el punto de vista constitutivo y dentro del marco normativo de
la UA desde la firma del Acta Constitutiva se han firmado veintisiete
234
convenciones, protocolos o acuerdos habiendo entrado en vigor trece
1
de ellos , siendo los mas significativos los protocolos instituyendo las
instituciones antes mencionadas así como la Convención sobre la prevención de la lucha contra el terrorismo así como un Protocolo adicional en el 2004; la Convención de la Union Africana para combatir y
prevenir la corrupción firmada en julio del 2003 y entrando en vigor
en agosto del 2006; el Pacto de Defensa Comun de No-Agresión firmado en enero del 2005 y entrando en vigor en diciembre del 2009;
la Carta Africana para la Democracia, las Elecciones y la
Gobernabilidad firmada en enero del 2007 y entrando en vigor en
febrero del 2012 o el Protocolo a la Carta Africana de los derechos
humanos y de los pueblos relativo a los derechos de las mujeres
entrando en vigor en noviembre del 2005.
Una historia común: Debemos unirnos ahora o morir
Llegar a este punto, visto desde la perspectiva de James Somerset
(1772), cuyo nombre creó jurisprudencia en la Inglaterra de 1772 tras
ser liberado al sentenciarse que el dueño de un esclavo no podía obligar a éste a quitar Inglaterra contra su voluntad; o de Anténor Firmin
que para responder al ensayo de Arthur Gobineau “Sobre la desigualdad de las razas” publica en Paris “Sobre la igualdad de las razas
humanas” el mismo año que se dirime la Conferencia de Berlín, parece cuanto menos significativo.
La voluntad política desarrollada para crear este marco jurídico muestra la intención de la UA de dotarse de unos mecanismos suficientemente fuertes para actuar a nivel continental e internacional.
Asimismo, el camino recorrido para llegar hasta este marco muestra
que la proyección, visibilidad y operatividad de estos mecanismos aun
debiendo consolidarse reposa sobre unas bases comunes compartidas en todo el continente africano.
Las palabras de la Presidenta de la UA “El Panafricanismo ha unido e
inspirado a nuestro pueblo en todo el continente y en el mundo”,
toman el testigo entre otros de Blyden y su lema “África para los
Africanos”, de Samuel Johnson, de Benito Sylvain, de Oruno D.Lara o
de la Primera Conferencia Panafricana organizada en 1900 de donde
surge el texto de W.E.B du Bois “Dirigido a las naciones del mundo”.
Durante este largo camino, las aspiraciones políticas africanas han
visto como la comunidad internacional en vez de asumir las tesis
expuestas en el quinto de los catorce puntos de Wilson, donde se promovía el derecho de los pueblos para solucionar las reclamaciones
1 El marco normativo de la UA puede consultarse en la siguiente fuente: http://www.au.int/en/treaties.
235
coloniales (Woodrow 1918), prefirió las tesis defendidas por el sudafricano Smuts y refrendadas en el articulo 22 del Tratado de
Versalles dando origen al sistema de los Mandatos para solucionar la
gobernabilidad de los territorios bajo dominio del Imperio colonial
alemán y otomano tras la Primera Guerra Mundial. Sin embargo, el sistema de Mandatos hizo nacer el principio de “responsabilidad internacional” pues suponía para la potencia administradora la asunción
de obligaciones con los habitantes del territorio y la Sociedad de
Naciones. En caso de incumplimiento de sus responsabilidades, el
Estado podía ver revocado su mandato volviendo éste a la SDN, cuestión que impulsó tras la Segunda Guerra Mundial la plena incorporación del derecho de autodeterminación de los pueblos en el Derecho
Internacional.
Las diferencias
ideológicas en la
creación de la
OUA se
manifestaban en
el poder soberano
que iba a
delegarse a la
nueva
organización
“Los principios siguientes se aplican a las colonias y territorios que, a
raíz de la guerra, han cesado de hallarse bajo la soberanía de los
Estados que los gobernaban anteriormente y que son habitados por
pueblos aun incapaces de regirse por sí mismos en las condiciones
particularmente difíciles del mundo moderno. El bienestar y desarrollo
de esos pueblos constituye una misión sagrada de civilización, y conviene incluir en el presente pacto garantías para el cumplimiento de
esta misión…” Art.22 Tratado de Versalles. Pacto de la Sociedad de las
Naciones. 28 de junio de 1919.
Es alarmante que Jean Ping se pregunte todavía en el 2014, si la muerte de Kadhafi respondía a “una misión sagrada de civilización” en alusión directa al articulo 22 del Tratado de Versalles y preocupante que
en el año 2013, Thomas Mbeki en su articulo sobre la UA diga: “pensábamos haber terminado con quinientos años de esclavitud, imperialismo, colonialismo y neocolonialismo durante los cuales los
africanos no eran mas que peones movidos en gran parte por los países europeos”.
Desde el fin de la Primera Guerra Mundial hasta el fin de la Segunda
Guerra Mundial se desarrollan diferentes congresos panafricanos
(OIF, 2013); en 1919 se define la pertenencia de unión a un continente “dejando atrás las diferencias entre la cuestión de la negritud y la
continental”; en 1923 se adopta una resolución durante el tercer congreso pidiendo “el desarrollo de África en provecho de los africanos y
no solamente para el provecho de los europeos” y ya en 1939 durante
la Conferencia de Pueblos Africanos, Democracia y Paz Mundial se
pide expresamente el derecho de autodeterminación influenciado
entre otras cuestiones por la necesidad de tener una organización
propia viendo como la SDN no responde a las reclamaciones etíopes,
ante el ataque y la ocupación desde 1936 hasta 1941 por parte de
Italia, también miembro de la SDN, a otro país miembro de la SDN
como era Etiopía.
236
En este contexto se organiza el Congreso de Manchester de 1945 desde donde se impulsa la carta enviada al primer ministro británico
Clement Attle. Este realizaba una interpretación del punto tercero de
la Carta del Atlántico “…respetar el derecho que todos los pueblos tienen de elegir la forma de gobierno con la que quieran vivir…” diferente a la mantenida por Winston Churchill sobre su aplicabilidad en las
colonias.
Nacimiento de la OUA
A partir de 1945, y hasta la organización de la Conferencia de Estados
Independientes de África que dan origen a la OUA en 1963, se intentan diferentes uniones siendo la primera en no ser auspiciada por un
país colonizador la Unión Ghana-Guinea y estableciendo tras el primer
Congreso de Africanistas de 1962 las base intelectuales de la OUA.
Sin embargo, el contenido del acta fundacional y mas concretamente
los poderes soberanos a delegar a la OUA son un vivo reflejo del contexto histórico y de las dificultades para conciliar las diferentes visiones y perspectivas sobre el contenido que debía tener la organización
continental.
En 1963, los incipientes Estados independientes africanos tenían
posiciones muy divergentes respecto a la estructura y poder que
debía darse a la OUA. En este sentido había dos grandes grupos, el
grupo de Casablanca, liderado principalmente por el presidente de
Ghana, Kwame Nkrumah y de Guinea Conakry, Sekou-Touré y el llamado grupo de Monrovia, liderado entre otros por el presidente de
Senegal, Leopold Sedar Senghor. Estos mismos grupos obedecían a
orígenes geográficos así como a la herencia de los imperios colonizadores dividiéndose a su vez entre los “anglófilos” mayoritariamente
dentro del grupo de Casablanca y los “francófilos” en el grupo de
Monrovia. A su vez, las cercanas relaciones del Grupo de Casablanca
con el bloque comunista siendo sus principales valedores el propio
Kwame Nkurmah, Sekou Toure –que había declarado unilateralmente
la independencia de Guinea Conakry respecto de Francia- o el presidente egipcio Nasser y las relaciones del grupo de Monrovia con el
antiguo país colonizador, Francia, y por ende con el bloque occidental, dejaban entrever una división cuasi-antagónica en el continente.
Las diferencias ideológicas respecto a la creación de la OUA se manifestaban principalmente en el poder soberano que iba a delegarse a
la nueva organización para crear unos Estados Unidos de África, idea
defendida por el bloque de Casablanca o el África de los Estados, que
ante la reciente soberanía obtenida era la idea defendida por el grupo
de Monrovia pretendiendo delegar menos poderes soberanos a la
OUA y potenciar las organizaciones sub-regionales.
237
En una entrevista realizada en 1963 por la Radiodifusión-televisiva
francesa (RTF), el Presidente de Senegal Leopold Sendar Senghor
explica estas diferencias de la siguiente manera: “las diferencias existentes antes de la Conferencia constitutiva de la OUA, entre los “revolucionarios” del grupo de Casablanca respecto a los “moderados” del
grupo de Monrovia, los “árabes” y los “negro-africanos” o los “francófilos” contra los “anglófilos” . Sin embargo, y según sus palabras,
“estas diferencias no fueron lo suficientemente fuertes como algunos
esperaban para no poder llegar a un acuerdo consensuado y reflejado
en la Carta fundacional de la OUA”( Senghor, 1963).
Estas “diferencias” marcan la redacción del texto, así como su posterior desarrollo y evolución jurídico-política, abarcando desde el predominante rol de las organizaciones sub-regionales sobre la propia
organización continental, hasta hoy en día. El gran avance respecto al
contenido jurídico y el consenso político en el Acta Fundacional de la
UA no se explica sin comprender el desarrollo entre estas posturas
enfrentadas y progresivamente consensuadas en estos cincuenta
años a tenor del marco normativo ejecutivo del Acta de la UA a diferencia del de la OUA.
África como
región no está
equitativamente
representada en
los principales
órganos de
Naciones Unidas
En este sentido, los discursos de los presidentes de Ghana, de Senegal
y de Mali durante la Conferencia de Jefes de Estado y de Gobierno que
creó la OUA, ilustran claramente las diferentes visiones respecto al
poder que debía tener la organización continental. Estas diferencias
se basaban principalmente en la reciente obtención de independencia
y soberanía de los Estados Africanos y las predisposiciones que tenían
para delegarla en la nueva organización. Al mismo tiempo muestra la
división interna que ha perdurado, y aun debe forjarse viendo la falta
de una postura común de los Estados Africanos en la cuestión Libia,
hasta la UA. La principal consecuencia de esta división fomentada por
la política de bloques hasta la caída del muro de Berlín, ha sido la de
falta una política común operativa salvo en los casos de lucha contra
el colonialismo y el apartheid, siendo este ultimo aspecto un catalizador de la política común de la OUA.
En su el discurso de 1963, donde el Presidente de Ghana Kwame
Nkrumah utilizó la famosa expresión “África debe unirse o perecer”.
“...No hay tiempo que perder. Debemos unirnos ahora o perecer. Estoy
seguro de que por nuestro esfuerzo y determinación, vamos a sentar
aquí las bases de una unión continental de Estados Unidos de África…
” Discurso inaugural de la Conferencia de Estados Independientes de
África. (Nkrumah , 1963).
238
Senghor en su discurso expresa cual es el modelo mas conveniente
teniendo en cuenta la situación política del continente:
«Si nosotros pudiésemos, bastante fácilmente, sobrepasar nuestras
diversidades religiosas, recordando que todos somos creyentes, seguidores de religiones reveladas, atrevámonos también a decir; las diversidades étnicas, lingüísticas, culturales no están, no digo borradas
(porque seria un empobrecimiento) pero armonizadas …En un primer
momento, reconoceremos estas diversidades complementarias.
Ayudaremos a organizar las Uniones regionales. Veo tres : África del
Norte, África Occidental y África Oriental –esperando que África del Sur
sea liberada. Cada una de estas uniones podrá a su vez, dividirse en
uniones mas pequeñas…» Senghor (1963)
Modibo Keita (Keita 1963), presidente de Mali, en su discurso define
aun más estas cuestiones, al incidir claramente en la necesidad de respetar las fronteras heredadas del sistema colonial y la negativa a un
abandono parcial de la soberanía nacional en beneficio de cualquier
organización continental. Esta tesis fue la que se reflejó en el acta
constitutiva de la OUA y hace de ella una organización con unos objetivos y principios muy ambiciosos en relación al poder ejecutivo necesario para hacerla operacional que los propios Estados le otorgan.
Debe entenderse, que en 1963, tan sólo tres años después de la
obtención de independencia para una gran parte de los países africanos, sobre todo los “francófonos”, perder soberanía y mas ante la
incertidumbre de la política internacional continental condicionada
por el apoyo del grupo de Casablanca al bloque comunista, era un
riesgo aun demasiado prematuro.
Este conjunto de cuestiones se plasman en el Acta Fundacional de la
OUA y se entiende mejor de esta manera la formula jurídica utilizada:
“para ello los Estados miembros coordinaran y armonizaran sus políticas generales...” (OUA, 1963a: art.2.2).
Durante estos 50 años, los principales elementos cohesionadores se
encuentran en las resoluciones adoptadas en la primera conferencia
de Jefes de Estado y de Gobierno, del 22 al 25 de mayo de 1963 (OUA,
1963b). Estas resoluciones fueron adoptadas bajo los títulos de (A)
sobre la descolonización y (B) sobre el apartheid y la discriminación
racial,creando para ello un Comité de Coordinación para la Liberación
de África. Así mismo, se menciona ya en 1963, un tercer eje aún de
actualidad como es la falta de representación en la toma de decisiones de los órganos de Naciones Unidas: “notamos con arrepentimiento que África como región no está equitativamente representada en
los principales órganos de Naciones Unidas”.
239
Puede observarse la trayectoria desde las palabras de Khrumaw
“África debe unirse o morir”; las diferentes posiciones entre los
“Estados Unidos de África” y el “África de los Estados” y las actuales
instituciones y poderes que la UA ha creado. Las ideas consideradas
“diferentes” en los años cincuenta y sesenta respecto al modelo de
organización –vistas con la perspectiva de estos 50 años– muestran
la necesidad de maduración y perfeccionamiento del proyecto permitiendo la disminución de “diferencias” y potenciando las “semejanzas”
en un marco de “diversidad religiosa, cultural, lingüística y étnica”
citando al presidente de Senegal Sengor. Al mismo tiempo ambas ideas
podían considerarse lógicas y validas en 1963: tan necesaria era la
unión como desarrollar progresiva y armoniosamente el proyecto
común
Hoy, no existe apartheid y el comité de liberación fue abolido tras la
independencia de Namibia. Gradualmente las nuevas instituciones y
poderes como las Fuerzas Africanas Permanentes se desarrollan progresivamente, intentando dotar del protagonismo y reconocimiento
internacional que por historia, población e importancia el continente
africano merece.
La Arquitectura de Paz y Seguridad Africana: de la
cooperación y armonización, al derecho de intervención
África debe
unirse o morir
Ruanda y Somalia: Nunca más
El 29 de mayo de 2000, los miembros del Grupo de Eminentes
Personalidades nombrados por la Asamblea de Jefes de Estado de la
OUA para realizar una investigación sobre el genocidio de 1994, presentaron el informe, Ruanda, el Genocidio que podríamos haber parado. En el capitulo relativo al rol de la OUA dicen:
“como africanos, siempre estaremos atormentados por nuestro fracaso en Ruanda y la comunidad internacional también debería estar atormentada(…) Estará atormentada por la traición de la comunidad
internacional con aquellos que han sido masacrados y jura que esto
nunca mas ocurrirá. Pero la pregunta es: ¿cómo podemos estar seguros de que esto no volverá a ocurrir nunca mas? Esta cuestión evoca la
segunda lección de la década (….) África no puede contar sobre el resto del mundo para resolver sus crisis (…)” (OUA 2000:229)
240
Entre las recomendaciones que se le hicieron a la OUA en 2000, se
pide, además de ampliar los poderes del mandato del mecanismo
para la prevención, gestión y resolución de conflictos, la creación de
un sistema de alerta temprana para prevenir los conflictos y una fuerza de mantenimiento de la paz y una mayor coordinación entre las
organizaciones subregionales (OUA 2000: 262).
Ruanda por la magnitud de su conflicto, marca un antes y un después,
en el pensamiento crítico respecto a la necesidad de un mayor compromiso por parte de los Estados de la Unión Africana y de la comunidad internacional, en especial de las Naciones Unidas, para evitar un
número tan elevado de de víctimas.
En distinta manera, un año antes Somalia (1993) representa la otra
gran lección de la década. La intervención militar sin haber previsto
antes una transición y una gestión del post-conflicto, al igual que ha
ocurrido en Libia, ha convertido a Somalia en un “estado fallido”
potenciando la inestabilidad provocada por el propio conflicto, la cuasi-inexistencia de un poder central y de servicios públicos así como la
expansión de dicho conflicto a amplias zonas fronterizas y abriendo
la puerta a las redes criminales internacionales ¾trafico de armas, de
drogas, de personas¾ como es el caso de la propia Somalia, de
Guinea Bissau o de la actual Libia.
Mas grave, estos contextos posibilitan que grupos armados mínimamente organizados puedan ocupar e imponer sus “leyes” en amplias
zonas tal y como ocurre en Somalia y Kenia con Al Shabab; el Ejército
de la Guerra del Señor en Uganda; Boko Haram en Nigeria y Camerún
o Al Qaeda del Magreb Islámico en cada vez mayores zonas del Sahel
tras las crisis en Mali, Costa de Marfil y las guerras en Siria y Libia.
La intervención armada sin haber planeado y programado suficientemente la gestión del post-conflicto ha sido el principal punto de desavenencias entre la UA y la comunidad internacional respecto a los
mecanismos que deben usarse en la gestión de conflictos. Además,
esta situación favorece la “fragilidad institucional” con los riesgos que
la falta de una administración central y unas políticas de estado acarrean en dichos territorios.
La expansión de los conflictos armados en África y la dificultad para
prevenirlos e impedirlos tras la caída del muro de Berlín en 1989,
había llevado a los Jefes de Estado y de Gobierno a realizar la
Declaración sobre la situación política y económica de África el 11 de
julio 1990 (OUA 1991) con el objetivo de impulsar definitivamente la
Comisión de Mediación, Conciliación y Arbitraje inscrita en el Acta
Fundacional de la OUA desde 1963 pero que no se desarrolla hasta
1993.
241
Ruanda en 1994, Somalia en 1993, la Primera Guerra Mundial de
África o Primera guerra continental de África en la Republica
Democrática del Congo que comenzó en 1996 y veinte años después
todavía es una fuente de conflicto, aceleran la necesidad de dotar al
continente de un verdadero sistema operativo de prevención y resolución de conflictos.
La necesidad de un sistema de continental de alerta temprana y
fuerzas permanentes africanas
Desde la participación de Estados africanos en la misión de las
Naciones Unidas para el Congo (ONUC) entre 1960 y 1964 en el
Congo, la OUA directamente en la crisis de Tanganyka y del Chad en
1979, tan solo el Comité de Liberación para eliminar el colonialismo
había supuesto junto con la lucha contra el apartheid un verdadero
catalizador operacional en el apoyo del uso de la fuerza y en el consenso compartido de un conflicto “común”.
La intervención
armada y la
gestión postconflicto ha sido
la principal
desavenencia
entre la Unión
Africana y la
comunidad
internacional
En este sentido y tras la Declaración de Sirte en 1999 y la creación de
la APSA en el marco de la reestructuración de la OUA, la UA ha intervenido en Burundi con la misión (AMIB), en Comoras con la misión de
Observación Militar (MIOC), en Somalia con la misión de la Unión
Africana (AMISON) y en Darfur en la misión híbrida con Naciones
Unidas (UNAMID), por citar algunos ejemplos recientes.
La toma de conciencia y el salto cualitativo desde las originarias discrepancias para dotar a la OUA de poderes ejecutivos, y que primaban
las acciones regionales como ha sido y sigue siendo el caso de la
Comunidad Económica de Estados de África del Oeste (CEDEAO)
sobre las continentales, ha evolucionado hasta la creación de unas
Fuerzas Armadas Permanentes.
El 19 de octubre del 2015, el Comisionado para la Paz y la Seguridad
de la Unión Africana, en el discurso de apertura del ejercicio en el
terreno de AMANI II declaraba:
“Hoy se marca un momento sin retorno en la historia de África en
nuestra colectiva búsqueda por la promoción de la paz, la estabilidad
y la seguridad del continente…El ejercicio de AMANI II tiene como
objetivo evaluar la operatividad de la Fuerza Africana Permanente y su
Capacidad de Despliegue Rápido (Rapid Deployment Capability).
Siguiendo con la decisión de la UA de armonizar la FPA y la Capacidad
Africana de Respuesta Inmediata a las Crisis (ACIRC)”. Discurso de
apertura (Chergui 2015).
242
El Protocolo que establece el Consejo de Paz y de Seguridad de la
Unión Africana aprobado el 9 de julio del 2002 (Unión Africana 2002a)
lo define en su artículo segundo como “un órgano de decisión permanente para la prevención, la gestión y la resolución de conflictos (…), y
constituye un sistema de seguridad colectiva y de alerta temprana…”.
Las funciones son: la promoción, la paz y la estabilidad; alerta rápida
y diplomacia preventiva; restablecimiento de paz, buenos oficios, la
mediación, la conciliación y la investigación; operaciones de apoyo a
la paz y de intervención en los casos tipificados en los artículos 4h) y
j) del Acta constitutiva de la UA; consolidación de la paz y reconstrucción post-conflicto; acción humanitaria y gestión de catástrofes además de otras funciones que le pueda otorgar la Conferencia.
Para realizar estas funciones, le otorga conjuntamente con el
Presidente de la Comisión entre otros los siguientes poderes (UA
2002b: art 7): autorizar la organización y el envío de misiones de apoyo a la paz; la imposición de sanciones cada vez que haya un cambio
anti-constitucional de gobierno en un Estado-miembro; asegura la
puesta en practica de la Convención de la OUA para la prevención y
la lucha contra el terrorismo.
Los acuerdos de cooperación militar firmados con China, Estados
Unidos y la Unión Europea; el rol de África del Sur en el marco del
BRICS; y el desarrollo de la cooperación “sur-sur” deberían permitir a
la UA poder conciliar la aplicación de la doctrina “soluciones africanos
para problemas africanos” con una coordinación efectiva en la lucha
contra conflictos transnacionales y transcontinentales sin ver como en
el caso de Libia no solo una injerencia en sus competencias sino un
nuevo “estado fallido”.
Desde el punto de vista político, los compromisos institucionales
necesarios para la creación de la APSA han sido ratificados; jurídicamente y aun faltando por resolver la “jerarquía” entre el derecho de
intervención y el derecho de las Naciones Unidas, últimamente “contestado” en los casos de Irak o Libia, que le otorga el capitulo VII de
la Carta para poder aplicar el uso de la fuerza queda por establecer
cuando será operativa la Fuerza Permanente Africana, la cual esta pre2
vista para enero del 2016 . Esta Fuerza con una composición de
25.000 personas, estará dividida en cinco brigadas desplegadas en
las tres organizaciones económicas regionales (Comunidad
Económica de Estados de África del Oeste, la Comunidad Económica
de Estados de África Central y la Comunidad de Desarrollo del África
Austral) y en dos mecanismos regionales (Fuerza Africana
Permanente del Este y la Capacidad Regional de África del Norte).
2 The African Stand-by Force Roadmap III. Interim report 2010.
Disponible: https://unoau.unmissions.org/sites/default/files/asf_roadmap_iii.pdf
243
La distribución de la Fuerza Permanente Africana muestra el equilibrio
que se va logrando paulatinamente en el seno de la UA desde la originaria proposición en 1963 del presidente de Senegal, Leopold
Sendar Sengor por dar mayor fuerza a las organizaciones sub-regionales, y la progresiva coordinación y asunción de poder ejecutivo por
parte de la organización continental acercándose a los deseos del presidente de Ghana, Kwame Nkrumah.
A la vista de los avances logísticos, y ante el posible despliegue militar
de 5000 soldados en Burundi durante el 2016, independientemente
de su realización, falta de equipamiento o de un presupuesto permanente para mantener estos gastos, resulta clara la determinación para
implicarse con mayores efectivos en los conflictos del continente.
La Unión
Africana irá
asumiendo un rol
cada vez mayor
en la gestión y
resolución de los
conflictos
armados
Además de la operatividad a nivel logístico y presupuestario –al presupuesto previsto anualmente de 1 billón de dólares para las distintas
operaciones de paz, incluidas las FPA, la Unión Europea aporta por
ejemplo 750 millones de euros (Unión Europea, 2016)– será necesario
un consenso político en una aun novedosa toma de decisión políticojurídica como es el derecho de intervención. En este sentido, la
Republica Centroafricana pero sobre todo Burundi marcaran el tiempo en que se aplica el marco previsto en la APSA y poder apreciar que
puede ocurrir en el caso de que un Estado o un grupo de Estados niegue la existencia de los delitos tipificados en el articulo 4h del Acta
Fundacional de la UA. Además de ello, el desafío presupuestario plantea un problema de independencia en la toma de decisiones, cuestión
que debe ser resuelta por los propios Estados de la UA.
Existen sin embargo, ciertos consensos mayoritarios, como es la aplicación de sanciones y condenas en los casos de golpes de estado e
intentos anti-constitucionales de tomar el poder como han sido los
casos de la Republica Centroafricana (2003), Guinea Bissau (2003),
San Tome y Príncipe (2003), Togo (2005), Mauritania (2005 y 2008),
Guinea Conakry (2008), Madagascar (2009), Níger (2010), Costa de
Marfil (2010). Sin embargo, aun es difícil de aplicar una política generalizada respecto a los cambios constitucionales con el objetivo de
perpetuarse en el poder. A esta cuestión, se refería en particular el
presidente de Estados Unidos, Obama, en su discurso en la sede de
la UA en el 2015 al decir que “cuando los lideres intentan cambiar las
normas en medio del juego solamente para seguir en el cargo es un
riesgo para la inestabilidad y los conflictos como se ha podido observar en Burundi” .
Dados estos instrumentos y trayectoria, es posible que en el plazo de
cinco a diez años, la UA vaya asumiendo un rol cada vez mayor en la
gestión y resolución de los conflictos armados. Estos, son de una tipología cambiante, no se trata solo de guerras interestatales sino de la
244
gestión de guerras con potencial “continental” como la lucha contra el
fundamentalismo islámico; y sobre todo la gestión del post-conflicto
para evitar “estados fallidos”.
Es en este sentido, donde toman importancia las “virtudes y tradiciones históricas de los valores de la civilización africana que deben inspirar y caracterizar las reflexiones sobre la concepción de los
derechos humanos y de los pueblos” que menciona el preámbulo de
La Carta Africana de los Derechos Humanos y de los Pueblos y los
mecanismos endógenos de prevención y resolución de conflictos que
deberían contribuir a la búsqueda de soluciones pacificas.
El conflicto político y jurídico entre la solución otorgada por las
Naciones Unidas a través de las resolución 1970 y 1973 y la “hoja de
ruta” presentada por la UA pone de manifiesto las diferente perspectivas con la que se actúa ante conflictos en el marco de unas fronteras
continentales propias o externas. A la intervención militar en Libia sin
haber preparado suficientemente el post-conflicto se había antepuesto una solución que puede encuadrarse en las lecciones aprendidas
del continente en Ruanda, Somalia y África del Sur habiendo sido este
ultimo una “lucha continental” y teniendo un ascendente sobre las
políticas mas innovadoras del continente.
¿Cómo resolverá la Unión Africana y que métodos utilizara para prevenir crisis, conflictos y guerras una vez resueltas las cuestiones políticas, jurídicas y avanzadas las operacionales y presupuestarias? Estos
métodos pueden ser no solo mas eficaces que muchas doctrinas aplicadas actualmente, como evidencia la ocupación de Sirte por el
Estado Islámico o la inestabilidad regional en el Norte de África y
Medio Oriente, pero también aportar una perspectiva operativa mas
realista y proporcional al “cuasi-monopolio” doctrinal y operativo existente en la gestión de conflictos.
De esta manera, la palabra “Renacimiento” escogida en el lema de
conmemoración de la OUA, puede emular otras transformaciones históricas anteriores sobre todo si es capaz de posicionar entre otros al
Ubuntu-Humanismo sudafricano de Nelson Mandela en el centro de
la toma de decisiones de la Unión Africana.
¿Hacía una filosofía propia de resolución de conflictos?
La cantidad de conflictos armados en África puede dejar entrever una
enfermedad crónica, tal y como auguran las tesis del “afropesimismo”
que toma su nombre entre otros del libro de René Dumon titulado: El
África Negra ha comenzado mal. Estas tesis sobre la realidad africana
245
generalmente catastróficas augurando que ningún tipo de acción o de
ayuda podrá sobrepasar los bloqueos internos africanos para resolver
los conflictos armados, la corrupción o el respeto a los derechos
humanos. Sin embargo, es importante reflexionar sobre el origen de
estos conflictos, la evolución del concepto de violencia en las sociedades africanas y el impacto que han podido tener prácticas ajenas a
las culturas del continente. En este sentido, la manera de abordar el
conflicto, tanto desde el punto de vista político como militar ha sufrido influencias exógenas al propio continente. En los casos de Somalia
o Libia, puede decirse que la intervención internacional ha tenido un
grave impacto.
Escribía Bah (1999) de manera ilustrativa refiriéndose al concepto de
violencia y de paz en África: “La calma y la armonía en el seno de la
sociedad y entre las diferentes comunidades son tan apreciadas que
existe en los Beti como en los Bemiléké de Camerun una especie de
bicefalismo: un jefe para la guerra y un jefe para la paz. Este ultimo
tiene prerrogativas permanentes, mientras que el jefe de guerra es
nombrada de manera circunstancial”.
Un África pacífica
y segura, a partir
de mecanismos
de resolución
pacífica de los
conflictos y de la
promoción de
una cultura de
paz
A lo largo de todo el continente, se encuentran prácticas particulares
en la gestión y resolución de conflictos propios a la comunidad, así
como a las relaciones con las demás comunidades. En este sentido,
se puede evocar la “familiaridad de broma”; la “sanankouya” o alianza
de “broma” en África del Oeste; la mediación con categorías sociales
propias como los “griots” para estas misiones o el principio “heer” en
las comunidades Issas expandidas en Somalia y el cuerno de África.
Es importante pensar cual será la doctrina predominante en la APSA
para gestionar los conflictos armados y el post-conflicto. Parece que
el uso de la fuerza o al menos su amenaza con la creación de las
Fuerzas Permanentes Africanas será uno de los métodos utilizados.
Al mismo tiempo, la Agenda 2063 de la UA, propugna en su cuarta
aspiración, que es una África pacífica y segura, a partir de mecanismos de resolución pacifica de los conflictos y de la promoción de una
cultura de paz entre los jóvenes (UA, 2014).
El deseo de paz en el continente responde a múltiples factores, pero
tanto la expansión del conflicto en Somalia como la tragedia ruandesa son realidades que no se quieren volver a repetir. Como evitar
estos conflictos esta en el pensamiento de los lideres africanos ante
cualquier nuevo conflicto que pueda surgir, tal y como lo demuestra
los intentos de negociación actuales en Burundi. El filosofo
Souleymane Bachir Diagne en un articulo titulado : ¿cómo filosofar en
África? escribe:
246
“Buscar nuestros puntos de partida en los problemas mismos, es dejar
de bloquear la reflexión sobre la noción sempiternamente tomada de
una defensa e ilustración de la identidad contra las fuerzas exteriores
convencidas de su negación (colonialismo ayer, mundialización hoy),
para empezar, a partir de los dramas y de las violencias que han creado las identidades en África: Ruanda nos impone esta conversión de
la mirada sobre la identidad. Hemos preguntado ¿como pensar después de Auschwitz?. Como no pensar de otra manera después de
Ruanda y el horror de los machetes, es decir: ¿como ignorar que la
identidad mata? (Bachir Diagne 2004).
Ubuntu: “Yo soy través de ti”
La gestión de post-conflicto en África del Sur evitando una guerra civil
y estableciendo un precedente que es visto con orgullo en todo el
continente puede abrir el camino a una manera mas humana de resolución de los conflictos. Nelson Mandela, en su primer discurso tras
su salida en prisión decía: « he combatido la dominación blanca y he
combatido la dominación negra. He acariciado el ideal de una sociedad libre y democrática en la cual todos vivamos juntos y en armonía
en igualdad de condiciones. Es un ideal que espero realizar y conocer.
Pero si hace falta, es un ideal por el que estoy dispuesto a morir”
(South Africa’s New Era, 1990).
Desmond Tutu, explicando la filosofía Ubuntu que habían intentado
aplicar en el post-apartheid, escribía en su libro No futuro sin perdón:
“cuando queremos elogiar a alguien decimos “yu, u nobuntu”, oye, él o
ella tiene Ubuntu. Esto significa que son generosos, hospitalarios, amables, atentos y compasivos (….) También significa que mi humanidad
esta inextricablemente ligada a la suya (…) Una persona con Ubuntu
esta abierta y disponible para los demás…” (Tutu, 1999 :34-35)
En una entrevista de radio en France culture, el filósofo Souleymane
Bachir Diagne (2014) explicaba sobre el concepto “Ubuntu”, qué no se
trata de un concepto circunscrito a África del Sur en particular sino
que es un concepto propio a la filosofía en general y cercano al concepto de justicia transicional en el derecho internacional. La palabra
“Ubuntu”, de la tradición Bantu, esta construida sobre la raíz –ntu que
significa humano y el prefijo–bu que corresponde a la construcción
del plural en lengua bantú. Es una palabra que evoca el concepto de
humanidad con uno mismo pero teniendo siempre en cuenta que la
relación con nuestra propia humanidad pasa por la humanidad del
otro. Este concepto es importante porqué sobre su base se construyó
la respuesta al periodo del post-apartheid en África del Sur evitando
247
una guerra civil y consiguiendo que dos comunidades históricamente
enfrentadas pudiesen vivir pacíficamente en un mismo país.
El Congreso Internacional de Yamoussoukro (Costa de Marfil) sobre la
paz en el espíritu de los hombres organizado por la Unesco en 1989
“reconocía que la violencia no se encuentra en los seres humanos
determinada biológicamente y que los seres humanos no son destinados a tener naturalmente un comportamiento violento”. En esta
misma declaración se define la paz “como una adhesión profunda del
ser humano a los principios de libertad, justicia, igualdad y solidaridad entre todos los seres humanos” (UNESCO, 1989).
Para celebrar el 25 aniversario del nacimiento del concepto de cultura
de la paz se organizó un nuevo congreso con el lema “sobre la paz en
el espíritu de los hombres y de las mujeres” donde se reafirma incluyendo además en este caso el componente de equidad de género.
La tradición oral y la palabra
La filosofía
Ubuntu puede
servir de
inspiración para
la resolución de
los conflictos en
el seno de la
Unión Africana
En la lección inaugural de apertura del año universitario en el 2009
titulada El tratado de Kurukan Fuga; a las fuentes de un pensamiento
político en África, Djibril Tamsir Niane (Tamir Niane, 2009) explicando
el origen de dicho tratado en el siglo XIII, también conocido como la
3
Carta de Mandem se preguntaba que lecciones podemos aprender
de esta memoria nuestra, transmitida por tradición oral.
Como dice Sylla Lanciné, citado por Thierno Bah, en toda África se pueden encontrar vestigios de culturas ancestrales, su saber ha sido trasmitido generalmente de manera oral, sin que existan en muchos casos
textos escritos. Sin embargo, esta importancia de la palabra, es considerada por el autor como un concepto que integra la sacralidad, la
autoridad y el saber, este ultimo encarnado por los ancianos que han
acumulado a lo largo de los años, sabiduría y experiencia. Y por esto
es relevante la creación de un Comité de Sabios para apoyar los esfuerzos del Consejo de Paz y de Seguridad, “particularmente en el área de
la prevención de conflictos” y “compuesto por cinco personalidades
altamente respetadas de África representando varios segmentos de la
sociedad y que hayan contribuido a las causas de la paz, la seguridad
y al desarrollo del continente” (Unión Africana 2002c: art. 11).
El Comité de Sabios, forma parte de una tradición endógena de mecanismos de resolución de conflictos desde la “familiaridad de broma”,
3 Conjunto de las leyes dictadas por Soundjata durante la Asamblea de los pueblos que convoca en Kurukan Fuga
en 1236. Inscrito en la Lista representativa del Patrimonio Inmaterial de la Humanidad. Unesco. Disponible:
http://www.unesco.org/culture/ich/en/RL/manden-charter-proclaimed-in-kurukan-fuga-00290
248
“sanankouya” en África del Oeste y los mecanismos mas recientemente utilizados en Rwanda como las jurisdicciones Gacaca.
Los conceptos de paz y de violencia tradicionales africanos han sufrido un impacto con el imperialismo, la colonización y las jerarquías de
clase impuestas por la revolución industrial integrando modelos ajenos a una comprensión enraizada del origen, resolución y consecuencias de los conflictos. Al mismo tiempo ha traído nuevos conflictos y
con diferentes orígenes.
La filosofía Ubuntu que ha inspirado entre otros a Nelson Mandela en
el post-apartheid que significa “yo soy a través de ti” y puede traducirse como humanidad (Christian B.N Gade, 2012), puede servir de
inspiración al contenido y filosofía por desarrollar en el seno de la
APSA de la UA la gestión y resolución de conflictos.
Sin embargo, para poder materializar la construcción de la paz en el
espíritu de los hombres y mujeres, los actuales gastos en educación
deberán aumentar en los países africanos donde en algunos de ellos
el ratio respecto al gasto militar es de uno a cuatro y en ocasiones
superior.
Conclusiones
Reflexionar sobre las tendencias puede variar considerablemente
según los momentos cronológicos analizados. Si se toma la década
de 1990-2000 en África y se analiza el número de conflictos armados
en Somalia, Ruanda o la Republica Democrática del Congo se puede
dar la veracidad de las tesis afro pesimistas. Si se analiza, sin embargo
la década de los sesenta, se podría considerar como el periodo de que
abría una oportunidad de libertad y esperanza. En este sentido, es
interesante respetar la referencia hecha por la Presidenta de la UA al
nacimiento de la Republica de Haití en 1804 y pensar en el futuro y
tendencias del continente desde la perspectiva de 200 años.
En este tiempose puede observar la evolución de un continente “desconocido” que ha sido “ocupado y colonizado”; la convivencia de culturas ancestrales con “pueblos aun incapaces de regirse por sí
mismos” citando la referencia del Tratado de Versalles; la independencia obtenida pero con bases militares extranjeras en el espacio soberano; la creación de la OUA; las ultimas guerras coloniales en la
década de los setenta o la lucha contra el apartheid; la política de bloques; las hambrunas de la década de los ochenta o la tragedia de la
década de los noventa. Y finalmente la necesidad de un renacimiento
cultural y político del continente, renovando la Unión Africana.
249
Uno de los mayores impacto del colonialismo ha sido justamente la
impregnación de un sentimiento de inferioridad, y es justamente uno
de los ejes del concepto de “renacimiento” impulsado por la UA desde
su creación y en sus proyecciones tal y como testimonia la Agenda
2063.
En este tiempo, el concepto de paz y violencia ha sido transfigurado,
siendo actualmente difícil de identificar las raíces de la violencia internas a África y las heredadas por la intervención extranjera De igual
manera, en la resolución y gestión de los conflictos armados y en particular en los mecanismos escogidos para su resolución. Desde bombardeos que causan numerosas víctimas en la población civil, países
como Somalia desestructurados y definidos como “estados fallidos”,
administraciones centrales incapaces de asegurar los mínimos derechos humanos hasta la expansión de conflictos y la creación de grandes espacios geográficos en el Sahel bajo el control y amenaza de
grupos terroristas creando redes criminales transnacionales.
Las profundas
heridas en el
continente
africano con
Ruanda y
República
Democrática del
Congo muestran
un hastio
generalizado a la
violencia y un
deseo de vivir en
paz
250
Por otra parte, en este tiempo se puede observar la evolución desde
la lucha contra la esclavitud; la batalla contra el colonialismo mas acérrimo como testimonian las guerras coloniales de los años setenta en
Guinea Bissau, Mozambique o Angola y vencido finalmente con la
independencia de Namibia en 1990 o la lucha contra el apartheid hasta la progresiva toma de conciencia continental con la creación de la
OUA y la UA, dotándose de esta manera de una estructura política,
jurídica y de seguridad.
Las críticas mas recientes a la APSA giran entorno a la capacidad económica africana para poder operativizar y mantener los gastos necesarios con el objetivo de cumplir con los ideales del Acta Constitutiva
de la UA. Sin embargo, parece lógico pensar que la tendencia es que
existirá una Fuerza Permanente en África, que surge de la necesidad
de resolver de manera endógena sus propios conflictos.
En este sentido, es importante reforzar la cooperación internacional,
y al igual que la jurisprudencia de la competencia universal creada
Tribunal de Nuremberg respecto a los crímenes contra la humanidad,
repensar los problemas comunes que pueden surgir de un solo foco
de conflicto dando una respuesta respetuosa con los diferentes actores pero también coordinada y consensuada bajo el amparo del derecho internacional. Nos podemos preguntar si la experiencia de
Somalia es simplemente africana o mundial. Recientemente, con el
caso de Libia podemos observar que un “problema” africano es un
“problema” mundial. ¿Sería lógico, por tanto, creer que la tendencia
pueda ser un replanteamiento respecto a la gestión de los conflictos
donde las diferentes perspectivas puedan potenciarse en lugar de
debilitarse? Los acuerdos estratégicos de la UA con Estados Unidos,
China, la Unión Europea y Rusia permiten hacer creer que los problemas africanos aun siendo resueltos en el marco del principio de “soluciones africanas para los problemas africanos” pueden ser ejecutados
armoniosamente en el marco de las prerrogativas de las Naciones
Unidas y las diferentes organizaciones regionales debiendo liderar las
acciones en el caso de África la propia Unión Africana.
Una de las grandes incógnitas y a su vez esperanzas es el papel que
jugará la cultura en la resolución de conflictos. El presidente Nelson
Mandela, además de ser un modelo para otros presidentes en cuanto
al respeto a los mandatos presidenciales establecidos en la constitución, consiguió después de décadas de violencia y odio evitar una
guerra civil. La filosofía Ubuntu, ejemplo de las posibilidades que las
diferentes culturas ancestrales ofrecen, es una muestra de las oportunidades existentes en África y en el mundo de resolver los conflictos
en el marco de un diálogo y cultura de la paz. Es difícil predecir que
esta será la tendencia en los próximos años en África, pero también
es cierto que las profundas heridas en el continente consecuencia del
genocidio ruandés y de otros conflictos interminables como es el caso
de la República Democrática del Congo muestran un hastío generalizado a la violencia y un deseo cada vez mayor de vivir en paz.
Así pues, desde un punto de vista político la tendencia a nivel continental deja pensar en una unidad de acción cada día mas definida.
Los elementos históricos comunes, que comparten muchos países y
culturas africanas, dan una fuerza al proyecto continental mayor que
las diferencias internas que podían existir en los años sesenta, permitiendo mirar con esperanza al tan deseado renacimiento.
Desde el punto de vista jurídico, ha habido un gran avance jurídico.
La Unión Africana actualmente puede considerarse una de las organizaciones regionales con mayor cantidad de normas orientadas a la
realización de unas políticas publicas de respeto a los derechos humanos y a los principios de buen gobierno y democracia. Los poderes
ejecutivos de la UA deberían ir consolidándose para conseguir expandir estos principios por todo el continente. Existirán discrepancias y
bloqueos, sin embargo el avance realizado en los últimos 15 años
desde la creación de la UA, hacen pensar que existen unas bases sólidas sobre las que pueden erigirse estos ideales.
Desde el punto de vista de la defensa y la seguridad, la creación de
una Fuerza Permanente Africana y de un sistema continental de alerta
temprana, además de mostrar la preocupación existente para prevenir conflictos de gran magnitud, muestra también un paso importante
de los acuerdos a los hechos.
251
Por último, la importancia que debe ocupar la cultura sea esta material o inmaterial, puede dar lugar a ejemplos como el sudafricano que
apoyen un impulso a una conciencia universal basada “en una adhesión profunda del ser humano a los principios de libertad, justicia,
igualdad y solidaridad entre todos los seres humanos” tal y como definía la paz el Congreso Internacional de la Unesco sobre la paz en el
espíritu de los hombres y de las mujeres.
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256
Relación de autores y autoras
Federico Mayor Zaragoza. Director General de la UNESCO de 1987
a 1999, después de ocupar cargos como Subsecretario de Educación
y Ciencia del Gobierno español (1974-75), Diputado al Parlamento
Español (1977-78), Consejero del Presidente del Gobierno (1977-78),
Ministro de Educación y Ciencia (1981-1982), Diputado al Parlamento
Europeo (1987) y Director General Adjunto de la UNESCO (19781987). Durante su etapa al frente de la UNESCO, se implicó especialmente en la construcción de una cultura de paz y bajo su orientación
esta institución creó el Programa Cultura de Paz. Actualmente,
Federico Mayor Zaragoza preside la Fundación Cultura de Paz. En
2005 fue nombrado, por el Secretario General de la ONU, CoPresidente del Grupo de Alto Nivel para la Alianza de Civilizaciones,
en 2008 fue nombrado Presidente del Consejo Directivo de la Agencia
de Noticias Inter Press Service (IPS), desde 2010 preside la Comisión
Internacional Contra la Pena de Muerte. Cuenta con numerosas publicaciones entre las que destacan varios poemarios y varios ensayos
sobre las relaciones internacionales y la paz.
257
Ferran Puig Vilar. Ingeniero superior de Telecomunicación
(Universitat Politècnica de Catalunya, Barcelona, 1978). Recibió además, sin completarla, formación en ingeniería industrial y doctorado,
relacionados con ingeniería biomédica y sistemas de control. Fue socio
fundador de la Asociación Española de Robótica. Su vida profesional se
ha orientado a la prensa profesional (business press) en todas sus vertientes, durante casi 40 años. Fue director de publicaciones y director
general de diversas empresas editoriales y conexas. Fue presidente de
la Asociación de Prensa Profesional (patronal de la edición) desde 1988
hasta 1996. En 2006 decidió dedicar su actividad exclusivamente al
estudio del fenómeno del cambio climático y la imitación de recursos,
desde una perspectiva interdisciplinar, sistémica y termodinámica.
Asiste como invitado a las reuniones del Grup d’Experts en Canvi
Climàtic de Catalunya, pertenece al grupo “Comunica Cambio
Climático” del Centro Nacional de Educación Ambiental y participa en
la Energy Transition List junto a los principales investigadores en energía del mundo y participa como consultor internacional en el proyecto
europeo MEDEAS. Es considerado experto en negacionismo organizado. En 2009 inició la edición del blog “Usted no se lo cree”, donde ha
publicado más de 220 textos, extensos y documentados en su gran
mayoría, así como obras seriadas que han gozado de gran aceptación,
habiéndose convertido en la principal referencia de la blogosfera en
lengua española sobre cambio climático.
Jose Antonio Sanahuja Perales. Profesor de Relaciones Internacionales
en la Universidad Complutense de Madrid, investigador del Instituto
Complutense de Estudios Internacionales (ICEI) y del Centro de
Educación e Investigación para la Paz (CEIPAZ). Ha sido profesor en
diversas universidades, y ha trabajado como investigador y consultor
con instituciones como la Agencia Española de Cooperación
Internacional (AECI), la Federación Internacional de Cruz Roja, la
Comisión Europea, el Parlamento Europeo, el Banco Interamericano
de Desarrollo, la Secretaría General Iberoamericana (SEGIB), y diversas
ONGD. Ha sido R. Schuman Fellow del Instituto Universitario Europeo
de Florencia. En dos periodos distintos ha sido Vocal Experto del
Consejo de Cooperación al Desarrollo (Órgano asesor de la Secretaría
de Estado de Cooperación Internacional, Ministerio de Asuntos
Exteriores y de Cooperación), y es miembro del Patronato de Oxfam
Intermón. Entre sus publicaciones más recientes se encuentran Teoría
de las Relaciones Internacionales (Coord., con C. Arenal, 2015);
Construcción de la paz, seguridad y desarrollo: visiones, políticas y
actores (2012); La construcción de una región: UNASUR y la integración de América del Sur (coord., con M. Cienfuegos, 2010); América
Latina y los Bicentenarios: una agenda de futuro (Coord., con C.
Arenal, 2010).
258
Aitana Guia. Max Weber Postdoctoral Fellow en el Robert Schuman
Centre for Advanced Studies, European University Institute en Florence,
Italia y profesora de historia contemporánea de Europa en California
State University – Fullerton. Es autora de The Muslim Struggle for Civil
Rights in Spain: Promoting Democracy through Migrant Engagement
1985-2010 (Sussex Academic Press, 2014). Ha publicado artículos sobre
Islam en Europa, inmigración y literatura en New Diversities, Transfer:
Journal of Contemporary Culture, Extravío: Revista electrónica de literatura comparada y Estudis Literaris. Actualmente investiga las causas y
efectos del nativismo y la construcción de los discursos contra inmigrantes y musulmanes en la Europa de posguerra. Además de enseñar en
varias universidades canadienses (York University, University of Guelph,
Glendon College, Wilfrid Laurier University) y españolas (UOC), Aitana
Guia también ha trabajado para el Alto Comisionado de las Naciones
Unidas para los Refugiados en Venezuela y es actualmente consultora
experta para la European Asylum Support Office.
Francisco Rojas Aravena. Rector de la Universidad para el período
2013-2018. Tiene un doctorado en Ciencias Políticas de la
Universidad de Utrecht (Holanda) y una Maestría en Ciencias Políticas
de la Facultad de Ciencias Sociales de América Latina (FLACSO). Ha
sido Secretario General de la FLACSO de 2004-2012. Ha escrito o editado más de 80 libros, capítulos escritos en más de 100 libros, y
publicado 138 artículos en revistas académicas. Está especializado en
relaciones internacionales, la seguridad humana, la integración regional, los sistemas políticos latinoamericanos, las negociaciones (teoría
y práctica), y la seguridad internacionales y la defensa. Por sus aportes a los procesos de integración y a las relaciones entre los países de
América Latina y el Caribe recibió la condecoración “Orden del Mérito
José Falcón” de la República del Paraguay, en mayo de 2012.
Manuela Mesa. Directora del Centro de Educación e Investigación para
la Paz (CEIPAZ), de la Fundación Cultura de Paz. Presidenta de la
Asociación Española de Investigación para la Paz (AIPAZ) (2006-2013).
Vicepresidenta de WILPF-España (Liga Internacional de Mujeres por la
Paz y la Libertad). Dirige el anuario de CEIPAZ sobre paz y conflictos desde 2004. Vocal Experta en el Consejo de Cooperación ( 2009-2012).
Miembro del Consejo de Redacción de la revista Documentación Social
y de Pensamiento Propio. Profesora y docente en diversos master, cursos y seminarios. Miembro del Comité Internacional de la red Global
Action to Prevent War y del Comité de Expertos sobre el Peace Index.
Sus líneas de investigación actuales se centran en el papel de la sociedad civil en la construcción de la paz y en particular sobre el papel de
las mujeres en la construcción de la paz, violencia transnacional en
Centroamérica y Comunicación y Educación para el Desarrollo. Cuenta
con numerosas publicaciones y artículos que pueden consultarse en
https://ceipaz.academia.edu/ManuelaMesa
259
Alberto Piris. General del Ejército español en la reserva. Ha sido analista del Centro de Investigación para la Paz (CIP-FUHEM) desde 1984
hasta diciembre de 2006. Comenzó la carrera militar en 1954, especializándose en misiles antiaéreos. De 1981 a 1984 ejerció como
agregado Militar, Naval, Aéreo y de Defensa a las embajadas de
España en Bruselas, La Haya y Luxemburgo. Participó en las negociaciones preliminares para el ingreso de España en la Alianza Atlántica.
Ascendió a General de Brigada en 1988. En 1989 pasó a la situación
de reserva activa a petición propia para dedicarse, entre otras cosas,
a los estudios de investigación sobre la paz. En 2001 recibió el
Memorial Joan XXIII por la Paz. Es colaborador asiduo en la prensa
nacional desde 1977 sobre materias relacionadas con asuntos internacionales, seguridad y defensa. Es autor de numerosas publicaciones en libros y revistas. Colaborador de CEIPAZ y columnista del
periódico digital La República.
Rosa Meneses. Reportera especializada en Oriente Medio y el Norte
de África en el diario El Mundo desde 1999. Ha centrado su trabajo en
conflictos, catástrofes humanitarias, atentados terroristas y acontecimientos políticos en esta región. Como enviada especial, ha cubierto
la guerra del Líbano de 2006 y, desde su estallido, las Revoluciones
Árabes y sus procesos de transición, en especial Túnez, el conflicto
de Libia y la guerra de Siria y sus consecuencias humanitarias en los
países vecinos. En enero de 2015 informó desde París de los atentados terroristas contra Charlie Hebdo y un supermercado kosher. En
2010 obtuvo el Premio Nacional de Nuevo Periodismo. Es Ochberg
Fellow en el Dart Center for Journalism & Trauma, de la Escuela de
Periodismo de la Universidad de Columbia de Nueva York, una organización que forma y apoya a periodistas que trabajan en zonas de
conflicto, y miembro de la Junta Directiva de Reporteros Sin Fronteras
España. Entre 2000 y 2006 colaboró con la revista Papeles de cuestiones internacionales editada por el Centro de Investigación para la Paz
(CIP). Es licenciada en Ciencias de la Información, rama Periodismo, y
posgraduada en Información Internacional y Países del Sur, por la
Universidad Complutense de Madrid, y especializada en Relaciones
Internacionales por la Escuela Diplomática. Coautora de varios libros
sobre política internacional, imparte conferencias y cursos en universidades e instituciones.
Xulio Rios. Director del Observatorio de la Política China (www.politica-china.org) Coordinador de la Red Iberoamericana de Sinología, sus
obras más recientes son: 88 preguntas sobre China, La Catarata,
2010; China de la A a la Z, Editorial Popular, Madrid, 2008; Mercado
y control político en China, La Catarata, Madrid 2007, Política exterior
de China, Bellaterra, Barcelona, 2005 y Taiwán, el problema de China,
La Catarata, Madrid, 2005. Otras obras son: China: ¿superpotencia del
260
siglo XXI?,Icaria, Barcelona, 1997, Hong Kong, camino de volta,
Laiovento, Santiago de Compostela, 1997; China, a próxima superpotencia, Laiovento, Santiago de Compostela, 1997; A China por dentro,
Xerais, Vigo, 1998. Es asesor de Casa Asia (www.casaasia.es) y miembro del Programa Asia de la Fundación CIDOB y Profesor del Instituto
de Altos Estudios Universitarios. Colabora habitualmente con numerosos medios de comunicación, El País, El Correo y La Vanguardia,
entre otros y revistas especializadas. Entres sus publicaciones más
recientes está: China pide paso. De Hu Jintao a Xi Jinping, Icaria, 2012.
Andres Serbin. Antropólogo y Doctor en Ciencias Políticas.
Actualmente Presidente de la Coordinadora Regional de
Investigaciones Económicas y Sociales (CRIES), un think tank latinoamericano y caribeño. Presidente de la International Coalition for the
Responsability to Protect (ICRtoP) y miembro de la directiva del Global
Partnership for the Prevention of Armed Conflict (GPPAC). Presidente
Emérito del Instituto Venezolano de Estudios Sociales y Políticos
(INVESP) del cual ha sido fundador, y miembro del Consejo Argentino
de Relaciones Internacionales (CARI). Ha sido Asesor Especial de
Asuntos del Caribe del Sistema Económico Latinoamericano (SELA) y
asesor, en varias ocasiones, del Ministerio de Relaciones Exteriores de
Venezuela. Asimismo, ha sido profesor e investigador invitado en
diversas universidades de Estados Unidos, Gran Bretaña y Francia,
donde asumió la Cátedra Simón Bolívar en Sorbonne III; y en diversas
universidades de América Latina y el Caribe. Ha publicado numerosos
artículos especializados en español, inglés, portugués y francés, y es
autor y compilador de más de treinta libros publicados en español y
en inglés. Desde 1997, dirige la revista trilingüe de ciencias sociales
Pensamiento Propio. Su más reciente libro es Chávez, Venezuela y la
reconfiguración de América Latina (Buenos Aires: Siglo XXI).
Gorka Gamarra. Licenciado en Derecho por la Universidad Pública del
País Vasco y Maestrado en Derecho Internacional por la Universidad
Católica de Louvain-la-Neuve (Bélgica). Ha trabajado durante los últimos quince años en proyectos de justicia transicional y acceso a la
justica para organizaciones internacionales (UNESCO, PNUD, OCDE..)
y no gubernamentales sobre todo en Africa: Ruanda tras el Genocidio
de 1994 y Guinea Bissau. Realiza documentales sobre temáticas culturales y derechos humanos como Umurage (2009) sobre las posibilidades de reconciliación tras el Genocidio de Ruanda y Lantanda
(2014) sobre la convivencia entre las lenguas oficiales y maternales en
África. 261

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