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Proyectos de desarrolo
sustentable en Brasil: el
caso del Programa Piloto
Desde 1987, tras la publicación del informe de
la Comisión de las Naciones Unidas para el Medio
Ambiente y el Desarrollo, el término “desarrollo
sustentable” se utiliza ampliamente y ha sido
incorporado en la construcción de visiones sobre
el futuro del planeta. Aunque se hayan realizado
varios esfuerzos para ponerlo en práctica, y
aunque su uso representa una de las más
importantes contribuciones al debate ambiental,
su aceptación como guía de los cambios
necesarios a escala mundial todavía demandará
grandes esfuerzos. Con la Conferencia de Rio de
Janeiro de 1992, se pudieron definir principios
generales para alcanzar un desarrollo sustentable,
sin embargo, a pocos meses de la Conferencia de
Johannesburgo su búsqueda sigue siendo el gran
desafio.
Con posterioridad a la divulgación del informe
Bruntland y, paralelamente a la realización de
las reuniones preparatorias a la Conferencia de
Rio, se iniciaron discusiones y negociaciones del
Programa Piloto para la Protección de las
Florestas Tropicales de Brasil. Este programa,
que comenzó a implementarse en 1995, está
contribuyendo de un modo efectivo con sus
experiencias y resultados a la construcción de
una visión propia de desarrollo sustentable para
las regiones donde actúa. El Programa Piloto
también se destaca por ser la más abarcadora y
audaz iniciativa gubernamental soporte de la
cooperación internacional, cuyo objetivo es la
protección de las florestas tropicales, y es un
ejemplo único de asociación entre sectores
públicos y privados en la construcción de
soluciones para el medio ambiente.
La preparación del Programa Piloto se inició
en 1990 y su lanzamiento tuvo lugar
oficialmente en Brasil en 1992. Las discusiones
relacionadas con su implementación, así como
los compromisos de apoyo financiero
internacional se iniciaron en la cumbre del
Grupo de los Siete realizada en Houston – Texas
– en 1990, por iniciativa del Canciller alemán
Helmut Kohl. El apoyo al Programa fue
aprobado por los representantes del G-7 y la
Comisión Europea en 1991. En su diseño
original, se definió con el objetivo general de
“maximizar los beneficios ambientales de las
florestas tropicales, de modo acorde con las
metas de desarrollo de Brasil, por medio de la
implantación de una metodología de desarrollo
sustentable que contribuya a la reducción
continuada del índice de desflorestación”. Para
alcanzar este objetivo general, se definieron
como objetivos específicos:
1) demostrar la viabilidad de la armonización
de los objetivos ambientales y económicos en
las florestas tropicales,
2) ayudar a preservar los enormes recursos
genéticos de las florestas tropicales,
3) reducir la contribución de las florestas
tropicales brasileñas a la emisión global de
gas carbono; y
4) brindar un ejemplo de cooperación entre los
países desarrollados y en desarrollo en las
cuestiones ambientales globales.
Los primeros proyectos del Programa Piloto
se aprobaron en 1994 y vieron su ejecución
iniciada en 1995. No obstante, el cronograma
de planificación y ejecución de los diversos
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subprogramas y proyectos que componen el
Programa es muy variado. Una muestra de la
complejidad del Programa se relaciona con el
hecho de que mientras algunos proyectos se
encuentran aún en fase de planificación, otros
ya concluyeron una primera fase de ejecución.
En los últimos tres años, las experiencias
recogidas en los componentes en ejecución, y las
discusiones surgidas de las dificultades de
implementación desencadenaron un proceso de
revisión de término medio que concluyó con la
definición de la misión del Programa, delimitando
de modo claro sus objetivos, y estableciendo el
punto de partida del proceso de discusión y
preparación de una segunda fase que habrá de
extenderse hasta 2010. La misión del Programa
Piloto es: “Contribuir a políticas de promoción de
conservación y desarrollo sustentable de la Región
Amazónica brasileña y la Mata Atlántica,
prestando la debida atención al sustento de las
poblaciones locales, mediante el cumplimiento de
los siguientes objetivos específicos:
1) creación, convalidación y diseminación de
conocimientos en Brasil y en el ámbito de la
Región Amazónica brasileña y de la Mata
Atlántica;
2) catalizar la adecuación de políticas y
movilización de apoyo político para su
adopción y su efectiva implementación;
3) promoción y apoyo a la expansión de modelos
y experiencias exitosos; y
4) fortalecimiento de la capacidad de las
instituciones públicas, privadas y de la
sociedad civil organizada para la
implementación de estas políticas y en la
aplicación de nuevos conocimientos.
El Programa Piloto tiene actualmente en
cartera 26 Proyectos, de los cuales 6 se
concluyeron en 2000 (Reservas Extractivistas I,
Centros de Ciencia, Investigación Dirigida I,
Grupo de Trabajo Amazónico I, Red Mata
Atlántica I y Proteger I). Se encuentran en
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plena ejecución 13 proyectos (Protección de las
Tierras
Indígenas,
Manejo
Florestal,
Demostrativos A, Investigación Dirigida II,
Política de Recursos Naturales, Monitoreo y
Análisis, Reservas Extractivistas II, Grupo de
Trabajo Amazónico II, Red Mata Atlántica II,
Corredores
Ecológicos,
Proteger
II,
Coordinación y Manejo de Vegas). Están en fase
de pre-inversión 2 proyectos (Mata Atlántica y
Negocios Sustentables). Otros 3 proyectos se
están contratando (Demostrativo de los Pueblos
Indígenas, Institucional RMA e Institucional
GTA) y 2 están en preparación (Demostrativos
II y Ciencia y Tecnología II).
Hasta el momento, las principales líneas de
acción del Programa Piloto han incluido:
1) demostración y experimentación de modos de
protección de las florestas y su utilización de
manera sustentable,
2) protección y conservación,
3) fortalecimiento institucional,
4) investigación científica y
5) generación y difusión de conclusiones sobre
estrategias de conservación de florestas
tropicales, de relevancia para Brasil y otras
regiones.
El Programa Piloto incluye una gama de
beneficiarios, que abarca desde personal de la
administración ambiental, en diferentes niveles,
hasta comunidades indígenas y sociedad civil.
Las partes interesadas en el Programa incluyen
órganos gubernamentales, el sector privado, la
comunidad científica y la comunidad
internacional.
Inicialmente, el presupuesto total de la
primera fase del Programa Piloto se estimó en
US$ 250 millones. La financiación del
Programa Piloto es avalada por los Gobiernos
Federal y Estadual, la sociedad civil brasileña,
ocho gobiernos donantes y la Unión Europea
mediante contratos de naturaleza pública y
privada. Los tres mayores financistas son
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Alemania (41%), la Comisión Europea (23%) y
Brasil (15%). Actualmente, el presupuesto total
estimado del Programa Piloto es de
aproximadamente US$ 245 millones. El valor
total de contratos ya firmados es de US$ 181
millones, totalizando los gastos realizados cerca
de US$ 120 millones.
Una parte del financiamiento de los donantes
(US$ 58.2 millones, 24 % del total) ha sido
canalizada a través del Fondo Fiduciario de las
Florestas Tropicales (“ Rainforest Trust Fund”
–RFT) administrado por la Unidad de Florestas
Tropicales del Banco Mundial. La mayor parte
de los financiamientos externos ya contratados
se canaliza a través de cofinanciamientos (US$
112 millones, 62% del total). La mayoría de las
donaciones por cofinanciamiento se realizan por
medio de procedimientos de cooperación
bilateral. Además, existen los llamados
proyectos bilaterales asociados, financiados
sobre todo por Alemania. La contrapartida
brasileña incluye contribuciones de los
Gobiernos Federal y Estadual (US$ 35 millones)
y diversas comunidades y organizaciones no
gubernamentales (estimados en US$ 20
millones).
La coordinación estratégica del Programa
Piloto actualmente cuenta con las siguientes
instancias colegiadas nacionales e internacionales
de decisión:
l) Reunión de los Participantes;
2) la Comisión de Coordinación Brasileña
(CCB), compuesta por representaciones de
los principales ejecutores del PPG7 a nivel
nacional, incluidos gobiernos estaduales y
redes de organizaciones de la sociedad civil
(Grupo de Trabajo Amazónico – GTA y Red
Mata Atlántica – RMA);
3) la Comisión de Coordinación de Donadores –
CDD, compuesta por representantes del
Banco Mundial y los países donantes; y
4) la Comisión de Coordinación Conjunta –
CCC, que congrega a representantes de los
principales ejecutores brasileños y los socios
internacionales. Para facilitar la integración
de las actividades de los diversos componentes
todos los coordinadores del Proyecto forman
parte del Comité de Coordinadores. La CCB y
la CCC son presididas por el Ministerio del
Medio Ambiente, que también desempeña la
función de Secretaría Ejecutiva de la CCB y
CCC.
Principales resultados
Los resultados principales se pueden agrupar
según las siguientes líneas temáticas:
Descentralización: Unión, Estados y Municipios
en la gestión compartida de las políticas para el
desarrollo sustentable. En esta línea se trabajó la
gestión ambiental en áreas prioritarias en los
Estados Amazónicos, y la gestión biorregional, con
resultados positivos en cuanto al fortalecimiento
de los Organos Estaduales del Medio Ambiente,
refuerzo de la capacidad de formulación de
políticas estaduales, desarrollo de metodologías e
instrumentos de comando y control, consolidación
de asociaciones interinstitucionales, identificación
de problemas socioambientales claves para la
gestión ambiental, desarrollo de iniciativas
innovadoras de zonificación e implementación de
instrumentos complementarios de gestión
ambiental.
Nuevos paradigmas para la implementación
de políticas públicas. Se desar rollaron
asociaciones con la sociedad civil como elemento
clave para la consolidación de la política
ambiental. Por medio de más de 200 proyectos
ejecutados por organizaciones de la sociedad
civil de Amazonia y la Mata Atlántica, se
pudieron elaborar experiencias concretas de
desarrollo sustentable que compatibilizan el
desarrollo socioeconómico con la conservación
ambiental, y se generó capital social a nivel
regional, con resultados positivos en cuanto a
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alternativas en el uso de los recursos naturales,
sistemas de preservación ambiental, apoyo y
consolidación de redes de organizaciones no
gubernamentales en las regiones donde se
actúa, y construcción de capacidades en las
comunidades locales.
En esta misma línea resultó posible probar y
perfeccionar modelos complementarios de gestión
ambiental, que pueden adaptarse a diversas
realidades amazónicas, con resultados y
conclusiones en cuanto a la influencia de la
variable agraria ,y alternativas de reglamentación
de posesión de la tierra, papel de las comunidades
organizadas en la aplicación de instrumentos de
gestión ambiental y sustentabilidad de estas
organizaciones, identificación de condicionantes
para la inserción de la eficiencia económica en la
implementación del desarrollo sustentable y el uso
del desarrollo para la conservación. También se
desarrolló metodología y se demostró la eficiencia
de la inclusión de los agricultores familiares, por
intermedio de sus entidades representativas, en el
combate a las quemas en Amazonia, así como,
estrategias participativas de preparación de
Proyectos, y el refuerzo y fortalecimiento de los
pueblos indígenas y las organizaciones que los
representan.
Producción de Conocimiento e información
para el desarrollo sustentable. En esta línea el
Programa ha contribuido a la producción de
conocimiento con resultados positivos en cuanto
al refuerzo de la infraestructura básica de
investigación de los Centros de Excelencia en
Amazonia, en la difusión científica, en la
formación de recursos humanos, en la realización
de 53 proyectos de investigación básica y
aplicada, y en la movilización de la comunidad
científica hacia la búsqueda de soluciones y
alternativas para el desarrollo sustentable en la
Amazonia.
Implementando políticas públicas, garantizando
derechos y conservando biodiversidad. En esta
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línea no sólo se trabajó la escala piloto, pues los
resultados caracterizan una aplicación amplia
de políticas públicas a escala regional. Así, se
posibilitó la demarcación de 44 millones de
hectáreas de tierras indígenas, la identificación
de 93 tierras indígenas (más de 8 millones de
hectáreas), la homologación de 20 millones de
hectáreas (con 16,3 millones ya registradas) y
el desarrollo de metodologías de demarcación
alternativa de tierras con la participación de los
beneficiarios.
Responsabilidades compartidas: perspectivas
de atraer al sector privado al programa. En este
punto, pudieron realizarse estudios estratégicos
para la identificación de mercados, tecnologías y
viabilidad de productos y sectores, aumentar la
eficiencia económica en el manejo florestal
privado por medio del apoyo a iniciativas
promisorias, consolidar asociaciones para la
divulgación de oportunidades y articulación del
sector florestal, consolidar asociaciones entre el
sector privado y los productores locales, facilitar
el acceso a los mercados a productos florestales
no madereros (cosméticos, aceites vegetales,
fibras, derivados de frutas y derivados del látex),
buscar soluciones tecnológicas y de mercado para
el mejoramiento del procesamiento de productos
no madereros (castaña, palmito y látex), e
identificar y articular la participación de fondos
de inversión y fondos sociales para la
introducción de conceptos de sustentabilidad
social y ambiental en la gestión de negocios
(Bancos, Fondos de Inversión y organizaciones de
empresarios).
Principales Conclusiones
Las distintas acciones realizadas, orientadas
a los resultados antes mencionados, permitieron
recoger una variedad de conclusiones que
abarcan desde asuntos relacionados con el
diseño estratégico de políticas publicas, hasta
cuestiones vinculadas con el modo de actuación
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del Estado en procura del desarrollo sustentable.
El Programa Piloto está actualmente abocado a
la sistematización de estas conclusiones, de las
que podemos mencionar:
1) la verticalización de la producción es un
elemento importante para el aumento de
renta de los productores locales, sin embargo,
no es el único aspecto que debe considerarse
en los proyectos de desarrollo para la
conservación;
2) los problemas concernientes al mercados no
ser resolverán únicamente a través de la
verticalización de la producción, también
será necesario ajustar la calidad de los
productos a las exigencias del mercado;
3) la realización de inversiones con sistemas
agroflorestales, viveros, piscicultura han
facilitado el cambio de percepción de los
productores en relación a los recursos
naturales, traduciéndose en la valorización
de la floresta y sus recursos,
4) la existencia de problemas relacionados con
la comercialización son sobre todo fruto de
las limitaciones de oferta, más que de la
demanda y del precio;
5) los altos costos de producción en Amazonia han
influido directamente en la viabilidad técnica y
económica de las actividades productivas;
6) una estrategia para solucionar las limitaciones
de educación y capacitación debe considerarse
parte del conjunto de intervenciones en los
proyectos productivos;
7) establecida una asociación con el sector
privado, los proyectos comunitarios de
desarrollo para la conservación lograron un
mejor desempeño;
8) la organización social es un factor
determinante en el éxito y la continuidad de
los proyectos a nivel comunidad ;
9) la participación de los beneficiarios finales en
los procesos de consulta y en los procesos
decisorios puede acrecentar significativamente
los resultados de los proyectos, pues genera el
compromiso del beneficiario por mantener las
actividades tras la finalización del apoyo oficial;
10)el fortalecimiento institucional de las
instituciones no gubernamentales contribuye
con capacitación local de recursos humanos,
imprescindible para la implementación del
desarrollo sustentable, etc.
Los ejemplos presentados no son los más
importantes o representativos en lo que respecta
al problema de la viabilidad financiera de los
emprendimientos que intentan valorizar los
recursos naturales de la floresta, pero son una
muestra del potencial de contribución del
Programa Piloto. Los diversos eventos que Brasil
está llevando a cabo, con el objetivo de preparar
una Segunda Fase del Programa, el amplio
debate en curso, motivado por la preparación de
la Conferencia Mundial del Medio Ambiente y el
Desarrollo están permitiendo presentar y
convalidar estas conclusiones, que con la debida
racionalidad pueden incorporarse en las políticas
públicas cuyo objetivo es el desarrollo sustentable
de las florestas tropicales. Más informaciones
sobre el Programa Piloto pueden encontrarse en
el sitio de internet www. mma. gov.br/pg7/
Carlos E. Aragon
Secretario Ejecutivo del Programa Piloto para la protección de las Florestas Tropicales, MMA.
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