docD 2 R ev is ió n d e P olític as P ú b lic as en R elac ió n c on la
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El Gobierno de Evo Morales ha consolidado su mandato y logrado la instalación de una Asamblea Constituyente que dictará una nueva carta magna, la nacionalización de la industria del Gas Natural y Petróleo ejecutada hace algunos meses (Bolivia tiene las segundas reservas más grandes de la subregión), así como la discusión y aplicación de un nuevo modelo económico que busca mayor equidad y responsabilidad estatal, con un principio de presencia del Estado en todos los sectores económicos y sociales del país. Las políticas públicas de la última década han estado marcadas por la intención de implementar y profundizar la descentralización, en un marco de tendencia mundial para transferir responsabilidades del Estado Central a niveles más directamente involucrados con los beneficiarios finales. Este segundo proceso que desciende desde los niveles nacionales hacia los regionales (prefecturas) y los operativos (municipios), buscando la más alta participación de las comunidades. Así, el sistema organizativo del Estado se puede describir de la manera siguiente: El nivel nacional tiene carácter más normativo y solo operativo en sistemas de redes y servicios de alcance nacional. El carácter regulatorio se transfiere a organismos relativamente autónomos del Poder Ejecutivo: las Superintendencias (electricidad, hidrocarburos, agua, bancos, pensiones, seguros y valores, telecomunicaciones, transporte). El financiamiento a nivel nacional opera mediante fondos, el FPS (Fondo de Inversión Productivo y Social) como mecanismo de transferencias y el FNDR (Fondo Nacional de Desarrollo Regional) como mecanismo crediticio. Adicionalmente hay otros fondos como el FONDESIF (Fondo para el Desarrollo de Entidades del Sistema Financiero) que trabajan con entidades reguladas y no reguladas. Los niveles operativos de la inversión pública se transfieren en proporciones significativas a las Prefecturas y Municipios quienes ejecutan 2/3 de la inversión pública (con énfasis en caminos, salud, educación, saneamiento básico y desarrollo rural). Durante los últimos años la presión de varias regiones, sobre todo en el oriente del país fue creciendo exigiendo una mayor autonomía en el nivel departamental. Esta situación tuvo su máxima expresión en las últimas elecciones generales donde, de manera paralela a elegir Presidente, Vicepresidente y parlamentarios (senadores y diputados), también se eligieron a los Prefectos de los Departamentos. Aunque este hecho tiene un carácter más simbólico (por los vacíos normativos y de legislación existentes), muestra un camino posible que profundizará la descentralización, esta vez en los niveles intermedios: los Departamentos. Hasta el pasado año, en un marco desempleo y subempleo en un contexto de mercado neoliberal, se han producido fuertes flujos migratorios hacia el interior y el exterior del país. Se estima que viven más de 3 millones de bolivianos en el exterior y, se empieza a sentir el impacto de las remesas en la economía nacional. Así, Bolivia experimenta un proceso de re-definición de sus vínculos con la economía mundial y de reorganización de su estructura productiva, en un marco de profundización de la vida democrática y de reorientación del papel del Estado en la economía y en los sectores sociales, asumiendo un rol más protagónico que solamente orientador o normador. El disponer de las mayores reservas de Gas Natural de la región, siendo uno de los países más pobres del mundo, ha puesto en discusión la orientación de la economía y el papel del Estado. Descripción del Chaco Boliviano La mayoría de las reservas de Gas Natural se encuentran en la región del Chaco, lo que permite inferir que al hablar de desarrollo para esa región, necesariamente se tendrá que tocar el tema del Gas Natural. La zona del Chaco boliviano comprende la zona sudeste del país, e involucra a 16 Municipios de los departamentos de Santa Cruz (7 Municipios), Chuquisaca (5 Municipios) y Tarija (4 Municipios). La superficie total que abarca la zona del Chaco es de 128.576 kilómetros cuadrados, aproximadamente un 12% de la superficie total del país. La población de la región tiene origen mestizo, como así también pequeños grupos étnicos originarios (Weenayeck, Matacos, Tupi Guaranies que alcanza a 47.688 habitantes), con rasgos culturales propios. La población mestiza se caracteriza por la predominancia de la familia nuclear y el empleo del idioma castellano. La población total que se encuentra asentada en el Chaco Boliviano es de 294.380 habitantes y representan aproximadamente el 3,5% de la población nacional. Del total de población chaqueña, un 56,8% se considera población rural. La densidad poblacional promedio es de 1,62 hab/km2 y la tasa de crecimiento poblacional de 1,76 % (INE 2001). En términos climáticos, el Chaco se caracteriza por ser seco y caluroso en el período de verano, entre noviembre y marzo, mientras que los meses de junio y julio se presentan como los más fríos del año. El clima es cálido y árido a subhúmedo con una precipitación media anual de 400 mm en el sector más oriental (frontera con el Paraguay) hasta 900 - 1000 mm próximo al Subandino (serranía del Aguaragüe). La época seca dura de 7 a 9 meses con algunas lloviznas invernales. Durante el invierno se presentan frentes fríos (conocidos como surazos) con fuertes descensos de temperatura. El Contexto de la Energía en Bolivia En Bolivia, al igual que en la mayoría de los países, el acceso a la energía está basado en la utilización de mecanismos de mercado -de eficiencia discutible-, los cuales están siendo desregulados paulatinamente. A nivel más general, se plantea que Bolivia asuma un rol protagónico convirtiéndose en el articulador del sector energético del cono sur. Con seguridad, esta plataforma de discusión es interesante pues por su ubicación geográfica Bolivia será un paso obligado de energéticos desde y/o hacia el Perú, Argentina, Brasil, Paraguay y Chile. El desarrollo a plenitud del potencial hidrocarburífero boliviano motivará que el país se constituya en los hechos, en el eje de la integración energética gasífera del Cono Sur. El gasoducto al Brasil, así como los existentes dentro Bolivia y el de exportación a la Argentina, constituyen la red más importante para el comercio gasífero en esta región, el mismo que servirá para el transporte de Gas Natural no solo de Bolivia, sino también de otros países en el futuro. Sin embargo ésta es solo una parte del escenario, que viene a ser complementada por la realidad de un área rural con una población dispersa, inconexa, energéticamente aislada y marginada del mercado energético nacional, que representa casi un 40% de la población del país con niveles de desarrollo por debajo de los niveles aceptables mundialmente. En el área rural los hidrocarburos apenas si llegan, particularmente el GLP de amplio uso a nivel urbano, solo está presente en los centros rurales más importantes, mientras que al resto del territorio nacional sencillamente no llega este combustible. La principal fuente energética es la biomasa que en promedio cubre el 80% de la demanda total rural de energía (existiendo algunas zonas donde este recurso cubre hasta el 97% de esta demanda (INE, ESMAP 1997). La electrificación rural (desarrollada desde la década de los 70), no ha tenido el impacto esperado y, a excepción de algunos casos aislados, la electrificación rural no se ha convertido en el motor del desarrollo que se esperaba, el consumo rural medio (en las zonas donde existe electricidad) alcanza apenas a 38 kWh/mes por familia, un cantidad de energía que solamente permite un uso limitado de iluminación, radio y algunas horas de televisión. Las contraposiciones urbano rurales en aspectos de suministro y disponibilidad de energía son amplias. En el caso de las tarifas eléctricas se observa que la tarifa promedio en los sistemas conectados al Sistema Interconectado Nacional (SIN), se encuentra en una relación de 2 a 1 respecto a los sistemas aislados. Así, esta diferencia es la que soportan los usuarios de los sistemas aislados que corresponden a las zonas más alejadas del país y con un menor nivel de desarrollo, con una capacidad de pago menor y con índices de pobreza mayores. Pasa lo mismo en la oportunidad de acceso a energéticos comerciales. Las ciudades más grandes tienen un abastecimiento regular de GLP, GN, combustibles líquidos y electricidad, mientras que en el área rural la llegada de estos energéticos es poco menos que fortuita y en muchos casos impensables; la biomasa domina el suministro térmico de energía. Así se puede afirmar que el sector rural está prácticamente marginado de los sistemas convencionales de energía. Al año 2005, unos 580.000 hogares rurales de Bolivia no tienen acceso a la energía eléctrica, muchos de ellos a ningún tipo de energía comercial. De éstos, cerca de 200.000 radican en localidades donde presumiblemente existe infraestructura eléctrica y por tanto su conexión corresponde a un proceso de densificación del servicio ya establecido. Se estima, por otra parte, que unos 300.000 hogares rurales puedan ser atendidos mediante la utilización de energías renovables descentralizadas (ENERGETICA – EASE 2005). De acuerdo a distintos estudios disponibles en el país (1), se estima que la electricidad satisface apenas el 11% de las demandas energéticas en los hogares rurales en forma de iluminación y consumos para el uso de radio y televisión; el 89% restante se atiende con biomasa (leña, residuos orgánicos y estiércol) especialmente para los usos térmicos de cocción de alimentos y calefacción. En el contexto específico, no existe una política especial dedicada a la región del Chaco en temas energético, sean urbanos o rurales. La dinámica petrolera ha incursionado en la zona, pero solo generando economías de enclave, y no de desarrollo en su alrededor. La población rural sin acceso a la energía en los 16 Municipios que componen el Chaco boliviano representa 26.195 hogares al año 2001. Mientras que la población urbana tiene una cobertura eléctrica que alcanza al 83,2%, en el área rural la cobertura es de solamente 16,9%, nivel más bajo que el promedio nacional de electrificación rural, que para ese año se encontraba en 24%. En término de energía térmica, solamente un 15,5% de la población utiliza GLP para cocina, mientras que el resto (84,5%) utiliza básicamente leña como fuente de energía térmica. Así el Chaco, básicamente tiene la misma situación rural que el resto del país. Servicios Básicos y Condiciones de Pobreza en el Chaco En las comunidades rurales, el abastecimiento del agua potable se realiza mediante tomas de vertientes u ojos de agua que nacen en la serranía y son conducidos sin ningún tratamiento mediante cañerías por largas distancias hasta las comunidades. El servicio de alcantarillado sanitario es deficiente y solamente se benefician cinco centros urbanos: Caraparí, Monteagudo, Camiri, Villamontes y Yacuiba. Más del 50% de la población total del Chaco no tiene acceso a la energía eléctrica y ésta deficiencia afecta con intensidad a las comunidades rurales. En los hogares donde no existe el servicio, como complemento, se utilizan mecheros, lámparas a GLP, pilas y baterías. En el área urbana la cobertura de todos los servicios es superior al 80%, en cambio para el área rural, la cobertura máxima de uno de los servicios (energía eléctrica) es de 40%, mientras que el acceso a agua potable llega al 17% y el servicio sanitario al 34%. Entre las áreas urbana y rural en el Chaco, existe una diferencia marcada en el uso de combustibles para cocinar. En el área urbana, el combustible de mayor uso es el GLP con más del 80% de participación. Para el área rural, el combustible más utilizado es la leña con 83,6% de preferencia sobre otros combustibles. En el Chaco, existen diferencias en la calidad y técnica utilizada en la construcción de vivienda urbana y de las comunidades rurales. En la construcción de viviendas urbanas, los materiales que se utilizan son adobe o ladrillo, piso de ladrillo o cemento, techo de teja o calamina, además cuenta con los servicios básicos elementales. En el caso de las viviendas en las comunidades rurales la tecnología es rudimentaria y los materiales utilizados son de la zona (barro y paja), paredes de tabique o madera, techos de paja o teja y piso de tierra compactada que generalmente no cuentan con los servicios básicos. Las precarias condiciones de la vivienda rural los expone al permanente contacto con insectos y animales dañinos como: vinchucas, roedores, mosquitos que son transmisores de enfermedades y aumentan el riesgo de contraer enfermedades infectocontagiosas. # 1 ! (&&9 / 01 " :3 Políticas de Electrificación y sus Efectos Al año 2004, Bolivia tenía una potencia instalada de 1.035 MW, con un consumo anual de 3.771 GWh. La cobertura nacional de electricidad alcanzaba a 64,5% (la urbana 89,5% y la rural 26%). El consumo promedio per cápita era de 35 kWh/mes. En el área rural, desde la década del 70 se ha venido realizando una serie de esfuerzos para mejorar la cobertura de electricidad. Estos esfuerzos conducidos bajo visiones diversas, que respondían a tendencias de desarrollo de ese tiempo desembocaron en experiencias fallidas, en la mayor parte de los casos, que reflejó un incremento bajísimo de la cobertura rural. Evolución cobertura eléctrica 1975-2005 Evolución Histórica de la Cobertura de Electrificación Rural 35 30 Cobertura % 25 20 15 10 5 0 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 Años Fuente: VMEEAT 2005 Esta situación permite apreciar que mientras en la primera época, en 10 años se subió la cobertura en 6% en el área rural, en la segunda época, el crecimiento absoluto de la cobertura fue de 16%. Es decir, para lograr este incremento la tasa de crecimiento de nuevas conexiones se multiplicó en al menos siete veces con relación al primer período. Sin duda, esta evolución responde a un cambio de actitud en el Estado que se inicia con la estructuración de la Estrategia Nacional de Energía Rural (1994) que relanzó oficialmente el tema de electrificación rural. Posteriormente se lanzó el Programa Nacional de Electrificación Rural (PRONER, 1997), el cual en los hechos era un plan operativo de la Estrategia Nacional de Energía Rural. Finalmente en el año 2002 se lanzó el Plan Bolivia de Electrificación Rural (PLABER, 2002) el mismo que ya consideraba metas de cobertura (incorporar 200.000 hogares rurales al servicio eléctrico hasta el año 2007) convirtiéndose en el eje para la canalización de recursos sobre todo para los proyectos de extensión de redes rurales. A pesar de los esfuerzos realizados, al analizar el número de hogares que no tienen electricidad entre los años 1992 y 2001, se evidencia que ha existido un crecimiento absoluto de los hogares sin electricidad. En conclusión, la población rural sin electricidad crece a un ritmo mayor que las inversiones que el Estado efectúa en electrificación rural. La baja inversión estatal es uno de los principales problemas de la electrificación rural. En los 10 años entre los Censos de Población y Vivienda (1992 a 2001), la cantidad de hogares sin electricidad en valores absolutos, se ha incrementado en casi 36.000 hogares. Es decir que, los esfuerzos e inversiones realizadas hasta la fecha no lograrán que el problema de la población sin electricidad vaya a disminuir significativamente sin saltos cualitativos en la forma de encarar las políticas en electrificación rural. Energía y Pobreza La población rural sin electricidad alcanza a 577.197 hogares de las cuales el 93% de ellas usan biomasa como principal combustible. Cuando se analiza el tema de la dispersión, se identifica que la población que vive en comunidades con menos de 120 familias son 608.854 que representa al 80% de toda la población rural. En éste segmento, la cobertura eléctrica es del 17,2% y el uso de biomasa alcanza al 81%. Si se desciende un nivel más en el análisis, se puede ver que las familias rurales que viven en comunidades con menos de 60 familias son aproximadamente 577.000 familias de las cuales solo un 12,7% tiene acceso a la electricidad y un 84,1% usa biomasa. Por otro lado, el criterio para medir la pobreza en Bolivia se basa en las Necesidades Básicas Insatisfechas. Considerando el nivel de pobreza, se puede observar que el número de hogares rurales en condiciones de pobreza extrema, es muy próximo al número de hogares en el área rural que no cuentan con Energía Eléctrica, lo que implica que el 90,17% (520.450) de hogares sin energía eléctrica del área rural corresponden a hogares en pobreza extrema (indigencia y marginalidad). Se puede observar la relación estrecha que existe entre estas dos variables a nivel rural: la pobreza y la falta de acceso a la electricidad. Cobertura Eléctrica Vs. Nivel de Pobreza Municipios de Bolivia: Cobertura Electrica Vs. Nivel de Pobreza 100,00 90,00 80,00 Nivel de Pobreza (%) 70,00 60,00 50,00 40,00 30,00 20,00 10,00 0,00 0,00 10,00 20,00 30,00 40,00 50,00 60,00 70,00 80,00 Cobertura Eléctrica (%) Fuente: Elaboración propia en base a INE 2001 90,00 100,00 En este contexto se puede concluir en los siguientes aspectos: a) Coordinación Horizontal y Vertical Al no existir una normativa específica sobre la relación entre el VMEEA y las Prefecturas, ni sobre la relación que debe existir entre las Prefecturas y los Municipios, es necesario establecer una relación de coordinación entre los tres niveles, que implique una definición de roles y competencias más precisas que podría aumentar la eficiencia misma del sector. Se evidencia que faltan niveles de comunicación horizontales, que involucren a otros sectores que tienen relación con el tema de electrificación rural y, que podrían generar una optimización de la gestión del sector, buscando incrementar los impactos. Por ejemplo, incorporar los temas de planificación energética rural en los procedimientos de la planificación participativa que maneja Participación Popular, podría mejorar la identificación, formulación y ejecución de proyectos. Asimismo no existe relación con las áreas de trabajo de Desarrollo Rural y los proyectos de energía. Finalmente los impulsores de conceptos sobre el Municipio Productivo, no conocen el tema energético y/o lo asimilan de manera general (extender redes). La comunicación que proviene del VMEEA hacia los operadores de la electrificación rural, llega totalmente diluida o retrasada. Influyen en ésta pérdida de información, los diferentes esquemas de organización de las Prefecturas y, la alta movilidad del personal en los niveles departamentales. De las Prefecturas a los Municipios, existe una relación solo en el caso de que la ejecución de los proyectos requiere de aportes municipales, o un mínimo de coordinación. Desde el VMEEA hasta los Municipios, no existe un nivel de comunicación establecido. Desde los Municipios hacia las Prefecturas, la comunicación se concentra en la solicitud de proyectos a través de sus consejeros departamentales, los cuales dependiendo del peso político y la presión social, pueden ser incorporados en los Planes Operativos Anuales de las Prefecturas sin un marco de análisis regular y que considere, por ejemplo el Plan Indicativo Nacional o Departamental de Electrificación Rural. b) Necesidad de subir los Niveles de Cobertura Rural El Estado ha asumido enteramente la responsabilidad de electrificar las áreas rurales. Hasta el presente, sus esfuerzos no tienden a resolver el problema de la baja cobertura en un horizonte de 15 a 20 años (de mantenerse los ritmos actuales). A pesar de importante esfuerzos en la extensión de redes, en el caso de la población rural dispersa tendrán acceso a la energía a través de una masificación de programas energéticos rurales en base a energías renovables, pero esto solamente será posible, en la medida que se generen condiciones especiales y fomento que incorporen las nuevas tecnologías sustentablemente al campo e involucren al sector privado en éste desafío. c) Equidad en las Políticas de Electrificación Bajo un concepto de equidad, en zonas rurales electrificadas, los pobladores rurales que tienen un mayor grado de pobreza y menos condiciones de desarrollo tienen acceso a la energía que es más cara que en las ciudades. Se verifica que la gente en el área rural sin acceso a la electricidad, se encuentra en comunidades aisladas y dispersas, donde es cada vez más difícil y más improbable que lleguen los energéticos convencionales (red eléctrica y GLP), por tanto en el corto plazo las limitantes técnicas y económicas sugieren un cambio de tecnologías y de métodos para resolver estos problemas. En las zonas no electrificadas, la coincidencia entre los niveles de pobreza existentes, la dispersión geográfica, la falta de servicios básicos y el alto consumo de biomasa es una constante; para estas zonas es necesario un nuevo enfoque para desarrollar el sector eléctrico dentro de un marco de trabajo de equidad e inclusión social. Bajo ésta óptica, la discusión acerca de las políticas y estrategias de electrificación rural, necesariamente debe introducir nuevos conceptos y fijar criterios para que en strictu sensu, no solamente se extiendan más redes eléctricas, sino que también se haga posible el facilitar el acceso sostenible de la población a los servicios energía. d) En lo Financiero El mercado financiero rural ofrece una perspectiva de trabajo importante y aún con amplias posibilidades de desarrollo, sin embargo, cuando se toma el tema de energía, se debe considerar un diseño de los instrumentos financieros adecuado a las condiciones particulares de producción, comercialización y cultura presente en el área rural. A pesar de existir experiencia en este campo, los esfuerzos deben ampliar su escala de cobertura. e) Un Nuevo Rol de los municipios Ante un nuevo rol que juega el Estado, se puede plantear que una posibilidad de incrementar la sostenibilidad de los proyectos es posible, si las Alcaldías participan en la conformación de pequeñas empresas energéticas bajo la forma de Sociedades Anónimas Mixtas, permitidas por Ley. f) Impulsar lo Productivo Para garantizar un crecimiento sostenido y una disminución de la pobreza, se deberá trabajar más en la articulación de las cadenas productivas y en la generación de empleo, sobre todo, en el ámbito rural. En resumen el concepto de fondo es que, la única manera de luchar contra la pobreza es generando riqueza, y para esto se debe atacar el problema de fondo que significa el incrementar los ingresos de los pobres. La promoción de la electricidad con fines productivos, y en general de la energía para usos productivos, permite sugerir un incremento de ingresos en la población rural y un combate a la pobreza, y la pobreza está en directa relación con los ingresos. Los usos productivos involucran emprendimientos empresariales (grandes o pequeños) que estén orientados al mercado. Así, la promoción de la energía para usos productivos, sin un relacionamiento estrecho con las políticas de otros sectores como el agroindustrial es muy probable que no sea más que un discurso que a la larga no tenga mayores efectos. Así, es importante iniciar el desarrollo de procesos que permitan identificar sectores y subsectores económicos prioritarios a nivel departamental y plantear soluciones integrales para incrementar los niveles de competitividad en el país y los niveles de productividad en los sectores productivos, articulando centros de producción, transformación y mercados.
