Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en

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Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en
Convergencia de las Comunicaciones
Electrónicas en América Latina:
Oportunidades para una
Armonización Regulatoria Regional.
Autores:
Prof. Dr. Luis Castejón Martín (ETSIT-UPM)
Prof. Dr. Claudio Feijóo González (ETSIT-UPM)
Colaboradores:
Fernando Herrera González (consultor)
Prof. Dr. José Luis Gómez Barroso (UNED)
CONTACTO:
Correo electrónico: [email protected]
Teléfono: +34-699 91 61 70
Correspondencia:
Escuela Técnica Superior de Ingenieros de Telecomunicación
Universidad Politécnica de Madrid
Avda. Ciudad Universitaria, s/n
E-28040 Madrid (España)
9-10 Julio 2007
Madrid (España)
Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina:
Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional.
© De la edición AHCIET 2008
Reservados todos los derechos de publicación en cualquier idioma.
Según lo dispuesto en el Código Penal vigente ninguna parte de este libro puede ser
reproducida, grabada en sistema de almacenamiento o transmitida en forma alguna ni
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Las opiniones expresadas por los autores reflejan sus puntos de vista personales,
pero no se corresponden necesariamente con las posiciones mantenidas
por las empresas u organismos en los que prestan sus servicios profesionales.
ISBN: 978-84-87644-62-7
Depósito Legal: M-11850-2008
Edición: Carlos Hermida Barral
Impresión: Albadalejo, S.L., Madrid
Índice
RESUMEN EJECUTIVO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1
1 SITUACIÓN ACTUAL DEL SECTOR DE LAS COMUNICACIONES ELECTRÓNICAS
EN AMÉRICA LATINA
1.1 SELECCIÓN DE INDICADORES DE CONVERGENCIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
25
1.2 AMÉRICA LATINA EN LA ECONOMÍA GLOBAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
28
1.3 MERCADOS GLOBALES DE TELECOMUNICACIONES: LA REGIÓN DE AMÉRICA LATINA FRENTE A SUS
COMPETIDORES EN PAÍSES EMERGENTES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
32
1.4 INDICADORES DE DESARROLLO DE LAS COMUNICACIONES ELECTRÓNICAS EN AMÉRICA LATINA
Y OTROS PAÍSES EMERGENTES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
36
1.5 POLÍTICAS DE TELECOMUNICACIONES EN PAÍSES EMERGENTES DE ASIA FRENTE A LOS PAÍSES
DE AMÉRICA LATINA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
41
1.6 CONCLUSIONES. UNA REFLEXIÓN PARA LA CONVERGENCIA SOBRE EL MODELO DE DESARROLLO
DE LAS TELECOMUNICACIONES DE AMÉRICA LATINA COMPARADO CON SUS COMPETIDORES
A NIVEL GLOBAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
42
2 EL FENÓMENO DE LA CONVERGENCIA
2.1 UNA DEFINICIÓN DE LA CONVERGENCIA: MÁS ALLÁ DE LA TECNOLOGÍA . . . . . . . . . . . . . . . . .
45
2.2 CARACTERIZACIÓN DE LA CONVERGENCIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
46
2.2.1 Sectores que convergen, 2.2.2 Necesidades de los Consumidores Satisfechas por la
Convergencia, 2.2.3 Tecnologías que hacen posible la convergencia , 2.2.4 Competencia
entre plataformas convergentes de distribución: el Ecosistema Convergente, 2.2.5 Ofertas
comerciales principalmente sustitutivas: destrucción creativa y el papel de la regulación,
2.2.6 Modelos de Negocio de la Convergencia: del Modelo de Jardín Vallado al Modelo de
Acceso Abierto, 2.2.6.1 Modelo de Jardín Vallado de los Telcos, 2.2.6.2 Modelo de
Conectividad IP de las empresas Internet ,2.2.6.3 El Modelo Centrado en el
Terminal, 2.2.6.4 El Modelo de los Media Tradicionales, 2.2.7 Percepción diferente de
los consumidores: gratuidad y calidad, 2.2.8 La nueva cadena de valor: pugna por la
desintermediación en sectores con lógicas muy diferentes, 2.2.9 Factores relevantes a
considerar en los diferentes elementos de la cadena de valor convergente
AHCIET - REGULATEL
XI
Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
2.3 LAS INFRAESTRUCTURAS DE LA CONVERGENCIA: LAS REDES NGN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
56
2.4 LA CONVERGENCIA DE SERVICIOS VISTA POR LOS DIFERENTES SECTORES . . . . . . . . . . . . . . . . .
58
2.4.1 El sentido comercial y de negocio de los empaquetamientos de servicios, 2.4.2 La
oferta convergente de los operadores de redes fijas, 2.4.3 La oferta del operador de
móviles: convergencia fijo-móvil, 2.4.3.1 La apuesta del operador móvil puro,
2.4.3.2 La apuesta del operador integrado de fijo-móvil, 2.4.4 Las ofertas
convergentes de las empresas de Internet
2.5 LA CONVERGENCIA EMPRESARIAL: REALIDADES ECONÓMICAS Y VALORACIONES MUY
DIFERENTES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
65
2.6 CONTENIDOS AUDIOVISUALES: SU IMPORTANCIA EN LA CONVERGENCIA . . . . . . . . . . . . . . . . . .
69
2.7 EL PAPEL DE LA REGULACIÓN ANTE LA CONVERGENCIA EN UN ENTORNO DE INCERTIDUMBRE:
UN ROL PROMOTOR O INHIBIDOR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
71
2.7.1 Algunas Incertidumbres sobre la demanda, 2.7.2 Competencia inter-plataforma e
intra-plataforma: el rol de la regulación, 2.7.3 La Principal Incertidumbre: la Regulación
2.8 CONCLUSIONES: REGULACIÓN PARA LA CONVERGENCIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
74
3 PANORAMA DE LA CONVERGENCIA EN AMÉRICA LATINA
3.1 CONCENTRACIÓN DE OPERADORES EN LA REGIÓN: GLOBALIZACIÓN E INTEGRACIÓN DE
NEGOCIOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
77
3.2 LAS EMPRESAS CONVERGENTES DE LA REGIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
79
3.2.1 Dimensión operativa de los operadores, 3.2.1.1 Telefonía fija, 3.2.1.2 Telefonía
móvil, 3.2.2 Dimensión económico-financiera de las operadoras convergentes
3.3 SITUACIÓN DE LA BANDA ANCHA Y LOS NUEVOS SERVICIOS EN LA REGIÓN . . . . . . . . . . . . . . . .
83
3.4 PANORAMA DE LA OFERTAS COMERCIALES CONVERGENTES EN LA REGIÓN . . . . . . . . . . . . . . . .
87
3.5 CONCLUSIÓN. PERO ¿REALMENTE LA CONVERGENCIA EN AMÉRICA LATINA ESTÁ RETRASADA
RESPECTO A PAÍSES MÁS AVANZADOS? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
89
4 AGENDA REGULATORIA PARA LA SEGUNDA (Y NECESARIA) REFORMA DE LAS
TELECOMUNICACIONES EN LA REGIÓN: DE LA LIBERALIZACIÓN A LA
CONVERGENCIA ARMONIZADA
4.1 LA PRIMERA REFORMA SECTORIAL EN LA REGIÓN Y SUS FRUTOS: PRIVATIZACIÓN Y LIBERALIZACIÓN 95
4.2 LA SEGUNDA Y NECESARIA REFORMA SECTORIAL EN LA REGIÓN: LA CONVERGENCIA EN UN
CONTEXTO ARMONIZADO A NIVEL REGIONAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
97
4.2.1 Retos que afronta la regulación de la convergencia, 4.2.2 Enfoques regulatorios de
la convergencia en la región, 4.2.3 Objetivos y principios del marco regulatorio en la
región, 4.2.4 Ejes de actuación del marco regulatorio para la convergencia en la región
XII
AHCIET - REGULATEL
Índice
4.3 AGENDA DE LA REGULACIÓN PARA LA ARMONIZACIÓN DE LA CONVERGENCIA EN LA REGIÓN . .
100
5 REGULACIÓN DE LA CONVERGENCIA EN AMÉRICA LATINA (I): INCENTIVOS
A LA INVERSIÓN Y COMPETENCIA
5.1 LA EFICIENCIA, GUÍA DE LAS DECISIONES REGULATORIAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
104
5.1.1 Eficiencia estática, 5.1.2 Eficiencia dinámica, 5.1.3 La competencia como un proceso
5.2 MERCADOS EMERGENTES E INFRAESTRUCTURAS DE NUEVA GENERACIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . .
107
5.2.1 Definición de mercado emergente, 5.2.2 Inversión y mercados emergentes,
5.2.3 Servicios e infraestructuras emergentes frente a establecidos, 5.2.4 Consecuencias
de las decisiones regulatorias relativas a los servicios e infraestructuras emergentes
5.3 DISCUSIÓN GENERAL SOBRE LA REGULACIÓN DE LOS SERVICIOS EMERGENTES . . . . . . . . . . . . . .
112
5.3.1 Cuestión 1. ¿Constituyen los empaquetamientos un mercado emergente?,
5.3.2 Cuestión 2. ¿Precisan los servicios convergentes de nuevas infraestructuras?,
5.3.3 Los servicios emergentes requieren el despliegue de nuevas infraestructuras
5.4 ALTERNATIVAS PARA LA REGULACIÓN DE LOS SERVICIOS E INFRAESTRUCTURAS EMERGENTES EN
AMÉRICA LATINA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
117
5.4.1 Competencia intra-plataforma, 5.4.2 Competencia inter-plataforma,
5.4.3 Alternativas regulatorias respecto del acceso a las nuevas redes, 5.4.4 La Unión
Europea: un modelo regulatorio de competencia estática intra-plataforma,
5.4.5 Evidencias internacionales del efecto positivo de la competencia inter-plataforma
sobre la penetración de banda ancha, 5.4.6 Competencia inter-plataforma en América
Latina
5.5 CONCLUSIONES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
128
6 REGULACIÓN DE LA CONVERGENCIA EN AMÉRICA LATINA (II): ELIMINAR
BARRERAS LEGALES A LA PROVISIÓN DE SERVICIOS DE TELEVISIÓN SOBRE
LAS NUEVAS PLATAFORMAS CONVERGENTES
6.1 PLANTEAMIENTO REGULATORIO TRADICIONAL DEL SECTOR AUDIOVISUAL . . . . . . . . . . . . . . . . .
130
6.2 MODELO ECONÓMICO TRADICIONAL DEL SECTOR AUDIOVISUAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
132
6.3 CAMBIOS Y TENDENCIAS EN EL SECTOR AUDIOVISUAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
132
6.4 EL NUEVO CONTEXTO DE SERVICIOS AUDIOVISUALES EN EL ENTORNO DE CONVERGENCIA . . . . . .
134
6.4.1 Las nuevas plataformas tecnológicas de servicios audiovisuales, 6.4.2 Modelos de
negocio en los nuevos servicios audiovisuales, 6.4.3 El nuevo mercado de servicios
audiovisuales, 6.4.4 El punto de vista de los operadores de telecomunicaciones, 6.4.5 Los
efectos de la digitalización, Internet y la banda ancha sobre el mercado audiovisual
6.5 LOS RETOS QUE AFRONTA LA REGULACIÓN DE LOS SERVICIOS AUDIOVISUALES . . . . . . . . . . . . . .
AHCIET - REGULATEL
139
XIII
Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
6.5.1 Nuevos servicios y formas de consumo audiovisual, 6.5.2 Delimitación del alcance
de la regulación audiovisual respecto de la relativa a las comunicaciones electrónicas,
6.5.3 El concepto de servicio público en el contexto de convergencia, 6.5.4 Obligaciones
en materia de contenidos y acceso a los mismos, 6.5.5 La libre competencia en un
mercado abierto de múltiples plataformas
6.6 CONCLUSIÓN. UNA PROPUESTA DE ARMONIZACIÓN DE LA REGULACIÓN AUDIOVISUAL PARA LA
CONVERGENCIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
145
7 REGULACIÓN DE LA CONVERGENCIA EN AMÉRICA LATINA (III): TRATAMIENTO
REGULATORIO DE LAS OFERTAS COMERCIALES Y OTROS PROBLEMAS DE
COMPETENCIA
7.1 LA REGULACIÓN TRADICIONAL DE PRECIOS DEL OPERADOR DOMINANTE . . . . . . . . . . . . . . . . . .
147
7.1.1 Precios en régimen de monopolio, 7.1.2 Regulación de precios en la transición
hacia la competencia, 7.1.3 Regulación de precios de los servicios minoristas en mercados
en competencia, 7.1.4 Regulación de los precios minoristas de acceso, 7.1.5 La
regulación de precios minoristas en el entorno de la convergencia
7.2 PRINCIPIOS DEL DERECHO DE COMPETENCIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
153
7.3 EL ABUSO DE POSICIÓN DE DOMINIO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
153
7.3.1 Empresa en poder significativo de mercado, 7.3.2 Comportamientos anticompetitivos y el poder disciplinador del mercado, 7.3.3 Conductas de abuso de posición
dominante, 7.3.4 Discriminación de precios, 7.3.5 Precios excesivos, 7.3.6 Precios
predatorios, 7.3.7 Estrechamiento de márgenes, 7.3.8 Subvenciones cruzadas,
7.3.9 Empaquetamientos (bundling) y vinculación (tying)
7.4 OTROS PROBLEMAS DE COMPETENCIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
164
7.4.1 Efectos de las concentraciones empresariales sobre la competencia, 7.4.2 Ayudas
públicas a empresas
7.5 CONCLUSIONES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
167
8 REGULACIÓN DE LA CONVERGENCIA EN AMÉRICA LATINA (Y IV):
UNIVERSALIZACIÓN
8.1 CONTEXTO DE LA UNIVERSALIZACIÓN EN LA REGIÓN ANTE LA CONVERGENCIA . . . . . . . . . . . .
170
8.1.1 Brecha Digital en los Servicios Básicos, 8.1.2 El Papel de la Telefonía Móvil en la
Universalización, 8.1.3 Convergencia y Asequibilidad del Triple Play
8.2 REVISIÓN DE DIFERENTES PROPUESTAS PARA LA UNIVERSALIZACIÓN EN AMÉRICA LATINA . . . . .
175
8.2.1 Banco Mundial: Diferentes Opciones para Ampliar el Acceso, 8.2.2 Estudio de Regulatel y el
Banco Mundial sobre Nuevos Modelos para el Acceso Universal en América Latina, 8.2.3 Subsidios
Basados en Resultados OBA, 8.2.4 Operadores rurales o Micro-telcos
XIV
AHCIET - REGULATEL
Índice
8.3 LA UNIVERSALIZACIÓN EN EL CONTEXTO DE LA CONVERGENCIA: PARTICIPACIÓN PÚBLICO PRIVADA
(PUBLIC PRIVATE PARTNERSHIP) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
175
8.3.1 El Despliegue de Redes de Banda Ancha con Financiación y/o Operación a Cargo de
las Administraciones, 8.3.2 Gestión y Financiación Público-Privada de Infraestructuras
(PPP)
8.4 PROPUESTAS PARA LA UNIVERSALIZACIÓN EN AMÉRICA LATINA ANTE LA CONVERGENCIA: HACIA
UN NUEVO SISTEMA DE GESTIÓN Y FINANCIACIÓN DE LAS INFRAESTRUCTURAS . . . . . . . . . . . . .
189
8.4.1 Justificación de las Propuestas, 8.4.2 Propuesta 1. Separación del problema de
universalización de los servicios e infraestructuras básicas respecto del uso de Internet,
8.4.3 Propuesta 2. Prestación del Servicio Universal en las Zonas de Brecha de Mercado,
y del Acceso Universal en Zonas de Brecha de Acceso, 8.4.4 Propuesta 3. El Servicio
Universal en las Zonas de Brecha de Eficiencia de Mercado, 8.4.5 Propuesta 4. Acceso
Universal en las Zonas de Brecha de Acceso: un Sistema Concesional de Exclusividad, con
Bases y Condiciones Realistas y Estables
8.5 CONCLUSIONES HACIA LA UNIVERSALIZACIÓN ANTE LA CONVERGENCIA . . . . . . . . . . . . . . . . .
204
9 ARMONIZACIÓN REGULATORIA EN AMÉRICA LATINA
9.1 NECESIDAD DE LA ARMONIZACIÓN REGULATORIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
210
9.2 PANORAMA DE LA ARMONIZACIÓN DE LAS TELECOMUNICACIONES EN AMÉRICA LATINA. . . . . . .
211
9.2.1 Regulatel: Foro Latinoamericano de Entes Reguladores de Telecomunicaciones,
9.2.2 Mercosur, 9.2.3 Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN),
9.2.4 Comunidad Andina de Naciones y ASETA, 9.2.5 Sistema de la Integración
Centroamericana SICA, 9.2.6 CITEL Comisión Interamericana de Telecomunicaciones,
9.2.7 Plan Puebla Panamá: Autopista Mesoamericana de la Información (AMI)
9.3 EXPERIENCIAS INTERNACIONALES DE ARMONIZACIÓN DE LAS TELECOMUNICACIONES . . . . . . . .
221
9.3.1 África Occidental: el Mercado Común de las Telecomunicaciones, 9.3.2 Unión Europea
9.4 CONCLUSIONES SOBRE LA ARMONIZACIÓN DE LA REGULACIÓN PARA LA CONVERGENCIA EN
AMÉRICA LATINA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
227
10 CONCLUSIONES DEL ESTUDIO: ESCENARIO BÁSICO DE CONVERGENCIA 2010
EBC-2010 PARA LA ARMONIZACIÓN REGULATORIA DE LA CONVERGENCIA
EN LOS PAÍSES DE AMÉRICA LATINA
10.1 AGENDA REGULATORIA PARA LA ARMONIZACIÓN DE LA CONVERGENCIA EN LA REGIÓN . . . . . .
230
10.2 NECESIDAD DE UN MARCO REGULATORIO ARMONIZADO PARA LA CONVERGENCIA . . . . . . . . .
231
10.3 EBC-2010: ESCENARIO BÁSICO DE CONVERGENCIA 2010 DE REGULACIÓN ARMONIZADA PARA
LA CONVERGENCIA EN AMÉRICA LATINA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
232
10.3.1 Objetivos de la regulación para la convergencia, 10.3.2 Principios de la
regulación para la convergencia , 10.3.3 Medidas regulatorias para la convergencia,
AHCIET - REGULATEL
XV
Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
10.3.4 Propuesta de Proceso para la Armonización de la Regulación para la
Convergencia en América Latina
REFERENCIAS. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
238
ANEXO I. PRINCIPALES EMPRESAS DE LA CONVERGENCIA EN LA REGIÓN . . . . . .
245
ANEXO II. ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN DE OFERTAS CONVERGENTES EN
DETERMINADOS PAÍSES DE AMÉRICA LATINA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
251
ARGENTINA, BRASIL, CHILE, COLOMBIA, MÉXICO, PERÚ, URUGUAY,
VENEZUELA
ANEXO III. CAPÍTULO XIII SOBRE SERVICIOS DE TELECOMUNICACIONES DEL
TRATADO DE LIBRE COMERCIO DE AMÉRICA DEL NORTE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
269
ANEXO IV. CONCEPTOS DE LAS TÉCNICAS DE GESTIÓN Y FINANCIACIÓN DE
INFRAESTRUCTURAS: EL PROJECT FINANCE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
276
PROCEDENCIA DE LOS RECURSOS FINANCIEROS, FUENTES DE FINANCIACIÓN, SISTEMAS DE
FINANCIACIÓN MIXTA PÚBLICO-PRIVADO (PPP), MODELOS DE GESTIÓN Y FINANCIACIÓN DE
INFRAESTRUCTURAS, Financiación pública, Financiación privada, Financiación PúblicoPrivada PPP, EL PROJECT FINANCE EN LA CONSTRUCCIÓN DE INFRAESTRUCTURAS
ANEXO V. DATOS ESTADÍSTICOS DE LAS TELECOMUNICACIONES DE LOS PAÍSES
AMÉRICA LATINA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
XVI
283
AHCIET - REGULATEL
Presentación de AHCIET
El presente Estudio sobre Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina:
Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional, realizado por los profesores Luís Castejón y Claudio Feijóo para AHCIET y Regulatel, tiene por objeto analizar la realidad actual del mercado de comunicaciones electrónicas en Latinoamérica, con especial hincapié en el proceso de convergencia y en el papel central de Internet en la vida diaria. Asimismo, y como objetivo último propone una serie de medidas que podrían ser adoptadas por las diferentes autoridades nacionales de
regulación para adaptarse a este nuevo entorno de una forma armonizada en la región.
No obstante, se trata de un estudio orientativo realizado por expertos en telecomunicaciones que
no representa necesariamente la opinión de AHCIET, Regulatel o sus miembros.
Como en muchos otros países, el mercado de comunicaciones electrónicas en América Latina vive
una etapa de crecimiento y convergencia de nuevas tecnologías, después de una fase de liberalización
y privatización de los monopolios estatales.
Las diferentes realidades nacionales en el territorio latinoamericano hacen necesario un proceso
de armonización que desemboque en un marco regulatorio uniforme en sus fines y objetivos concretos.
El estudio se muestra en línea con las tendencias actuales de los mercados de comunicaciones
electrónicas en casi la totalidad de la investigación. En la fase actual de liberalización en la que nos
encontramos, se debe promover la competencia, tanto de plataformas como de servicios, no tiene por
que ser considerada la única sino una más de las posibles para resolver el grave problema de penetración que aqueja a la región.
América Latina sufre actualmente una considerable brecha de acceso a la red telefónica fija y,
como consecuencia de esta brecha, se destaca el principal problema en el mercado de las comunicaciones electrónicas: la falta de conexiones de banda ancha a Internet y el inherente retraso que ello
conlleva a la hora de encaminarse hacia una sociedad de la información.
Es de destacar que, si se compara la proporción de hogares con conexiones a Internet con el número de líneas fijas (es decir, la gente que podría acceder a Internet), en vez de con el número total
de población, tal como se destaca en el estudio, se muestran niveles de penetración equivalentes a los
de mercados más avanzados. Por tanto, el factor negativo se encuentra en el lento crecimiento de las
líneas fijas.
El mercado de comunicaciones electrónicas ocupa un papel central en la vida diaria de las personas y por tanto es importante que las autoridades de regulación y los proveedores de servicios de comu-
IV
AHCIET - REGULATEL
Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
nicaciones trabajen conjuntamente para hacer que el mercado funcione de manera competitiva y el
usuario tenga cubiertas sus necesidades a un precio asequible.
En el apartado de conclusiones, se cita un documento de discusión del Banco Mundial en el que
se concluye: “Las TIC inciden en la reducción de la pobreza a través de tres mecanismos principales:
aumentan la eficiencia y competitividad global de la economía; permiten una mejor prestación de los
servicios públicos, tales como la salud y la educación; y crean nuevas fuentes de ingresos y empleo
en las poblaciones de escasos recursos1.”
Precisamente por ello sería bueno contemplar las diferentes opciones posibles para fomentar la
penetración de líneas fijas y el incremento de conexiones de Banda Ancha la hora de establecer el futuro marco regulatorio, teniendo en cuenta no sólo lo esbozado en este estudio, sino las medidas
adoptadas en otros modelos que hayan demostrado su eficacia y por supuesto adaptadas a las peculiaridades socio-económicas de los países de la Región.
En definitiva, este documento debe, pues, ser considerado como una base para iniciar los trabajos conjuntos de ambas asociaciones y no como un conjunto de posiciones ya consensuadas y por
tanto asumidas.
Antonio Carlos Valente
Presidente de AHCIET
1
Ver cita en la pág. 247 del estudio.
AHCIET - REGULATEL
V
Presentación de REGULATEL
Ciudad de Guatemala, Enero 2008
Estimados colegas reguladores y amigos:
Este estudio fue llevado a cabo como respuesta a la colaboración por más de diez años entre REGULATEL y AHCIET es también producto del trabajo coordinado de la última década de las dos organizaciones y da respuesta a una de las mayores preocupaciones de los reguladores de la región, especialmente de Centroamérica.
La regulación de las telecomunicaciones en un ambiente convergente se ha convertido en una
preocupación de todos los involucrados en este tema, al igual que las posibilidades de armonizar
ciertos aspectos regulatorios entre países limítrofes y países de la región. Este tema cobra aún mayor
importancia en Centro América, por la eminente construcción de la Autopista Mesoamericana de la
Información AMI del Plan Puebla Panamá.
Este trabajo parte de un concienzudo análisis del fenómeno de la convergencia evaluando las posibilidades de normas similares para concluir con una evaluación de un escenario base común para
la armonización regulatoria de la convergencia en la región.
A lo largo de la ejecución del estudio se han presentado enriquecedoras discusiones que contribuyeron a profundizar las evaluaciones llevadas a cabo y contrastar las diferencias existentes entre la
regulación en el viejo continente y América Latina. Al respecto se generó una importante controversia sobre el tema de desagregación del bucle local y la eventual desincentivación de la inversión
versus las positivas experiencias de algunos países europeos en este campo. La conclusión es que las
diferencias de las realidades propias de cada uno de los países de América Latina, seguramente significarán estructuras regulatorias diversas que dificultarán la armonización regulatoria. Pero, sin
duda alguna este trabajo contribuirá enormemente para buscar y encontrar soluciones a la armonización regulatoria de la región.
Esperamos realmente que este trabajo, al igual que el estudio sobre universalización recientemente concluido, contribuyan a ilustrar estos temas entre los reguladores y sean de utilidad para lograr la armonización entre las estructuras regulatorias de nuestros países y a su desarrollo e integración,.
Con un especial saludo
Ing. Oscar Stuardo Chinchilla
Superintendente SIT, Guatemala
Presidente REGULATEL
AHCIET - REGULATEL
III
Prólogo
El presente Estudio, bajo el título ‘Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América
Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional’, tiene por objeto analizar el
fenómeno de la convergencia de las comunicaciones electrónicas, macrosector que agrega a los sectores de telecomunicaciones, medios de comunicación e Internet, junto a la industria de terminales
y de aplicaciones, en el contexto de la región de América Latina y ante la situación de competencia
global que afrontan las economías nacionales, con el fin de proponer, como elemento de diálogo, un
marco regulatorio de las comunicaciones electrónicas que, de forma armonizada, introduzcan los diferentes países de la Región, eso sí adaptado a su realidad nacional.
América Latina debe hacerse fuerte como bloque integrado de países que compiten con otros países emergentes del planeta, procedentes de Asia, África o Centro Europa, a fin de atraer inversiones,
industria productiva, capacidad de exportación, con los que incrementar el bienestar de sus ciudadanos. La integración regional es necesaria, y a ello contribuye la armonización regulatoria del sector de las comunicaciones electrónicas, sector clave para la mejora de la productividad y la mejora de
las condiciones de vida de la población.
El Estudio se encargó a sus autores conjuntamente por parte de AHCIET y Regulatel, según determinados Términos de Referencia que expresaban el alcance y contenidos esperados del Estudio.
En esta Introducción se describen los diferentes capítulos del Estudio, junto a los Términos de
Referencia que se especificaron para su realización por parte de AHCIET y Regulatel.
En el Capítulo 1 ‘Situación actual del sector de las comunicaciones electrónicas en América Latina’ se realiza un análisis de los principales indicadores de demanda de servicios de comunicaciones
electrónicas en la Región de América Latina.
Ante el contexto de globalización económica y social que nos rodea en los tiempos actuales, es
nuestro objetivo tratar de poner en contraste la competitividad de las telecomunicaciones en América Latina frente a los países con los que compite a nivel mundial, en términos de captación de inversiones, exportaciones, capacidad industrial, creación de bienestar, niveles de vida, etc. Estos países
son los países emergentes de Asia (China, India, Indonesia, etc.), y Rusia.
Se analizan las series temporales de los indicadores de penetración de los servicios de comunicaciones electrónicas, equipamiento de PC, y uso de Internet, junto a su valor actual de penetración y
los crecimientos interanuales.
VI
AHCIET - REGULATEL
Prólogo
Se concluye con una reflexión en torno a las razones que explican las diferencias de penetración
y crecimiento que se observan entre países de América Latina y China, que están relacionadas con las
políticas y regulaciones adoptadas por los Gobiernos.
En el Capítulo 2 ‘El Fenómeno de la Convergencia ’ se analiza cada una de las líneas de transformación que está experimentando el sector de las comunicaciones electrónicas en torno al fenómeno de
la convergencia, tanto en su vertiente tecnológica, representada por la transición hacia las redes de
nueva generación, como empresarial, considerando los mercados de la convergencia, las ingentes inversiones que requiere, o el papel de los contenidos audiovisuales. Se realiza este análisis desde la
perspectiva de los diferentes modelos de negocio que surgen en torno a la convergencia, promovidos
por los operadores telco tradicionales, las empresas de Internet y medios, y la visión de los fabricantes de terminales.
En el Capítulo 3 ‘Panorama de la convergencia en América Latina ’ se profundiza en la situación de
la convergencia en los principales países de la región de América Latina, tanto desde el punto de vista de los operadores, la demanda de servicios, y la oferta comercial de empaquetamientos convergentes.
En el Capítulo 4 ‘Agenda regulatoria para la segunda (y necesaria) reforma de las telecomunicaciones en la región: de la liberalización a la convergencia armonizada ’ se revisa la reforma regulatoria provocada por el proceso de liberalización, y constatamos la necesidad de abordar una segunda reforma
regulatoria en la Región que favorezca la rápida difusión de la convergencia en la Región.
En el Capítulo 5 ‘Regulación de la convergencia en América Latina (i): incentivos a la inversión y
competencia ’ se resumen los conceptos relacionados con la eficiencia en términos económicos, como
criterios que han de guiar la toma de decisiones políticas y de regulación. A continuación, se presenta
el concepto de mercado emergente y se relaciona con la necesidad de nuevas infraestructuras, extrayendo posibles consecuencias cara a decisiones como las anteriores. En otro punto se analizan las
dos cuestiones anteriores en el caso concreto de los servicios convergentes en Latinoamérica. Posteriormente, se presentan alternativas de regulación para los servicios convergentes que den respuesta
a las circunstancias descritas. Finalmente, se cierra el capítulo con las conclusiones de la exposición.
En el Capítulo 6 ‘Regulación de la convergencia en América Latina (II): eliminar barreras legales a la
provisión de servicios de televisión sobre las nuevas plataformas convergentes’ se aborda el segundo factor inhibidor de la convergencia en América Latina, relativo a la eliminación de restricciones a la
prestación de servicios de televisión sobre cualquier plataforma, de cuya acertada regulación se lograría la provisión de servicios audiovisuales sobre las nuevas plataformas convergentes.
En el Capítulo 7 ‘Regulación de la convergencia en América Latina (III): tratamiento regulatorio de
las ofertas comerciales y otros problemas de competencia’ se describe brevemente y de forma genérica
cuál ha sido la evolución típica en la regulación de los precios minoristas del incumbente. Se introducen las consideraciones básicas que se han de tener en cuenta para aproximarse al derecho de la
competencia. A continuación, se describen las categorías típicas de prácticas anticompetitivas en
ofertas comerciales, con un mayor detenimiento en las relacionadas con paquetes de productos, dada
la actual situación de los servicios convergentes. El capítulo se cierra con una referencia al tratamiento de concentraciones y ayudas públicas, que también podría ser relevante en este contexto.
En el Capítulo 8 ‘Regulación de la convergencia en América Latina (y IV): Universalización’ se plantea el reto de analizar la problemática de lograr el acceso de toda la población a los nuevos servicios
AHCIET - REGULATEL
VII
Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
de telecomunicación, que resultan esencial para el desarrollo económico de sus países y la reducción
de la pobreza. La introducción de competencia en el sector, la llegada de tecnologías sustitutivas para
la voz, la demanda de conexión a Internet y el acceso a aplicaciones de banda ancha, entre otros,
plantean nuevos retos a la universalización. El mercado no ha conseguido la universalización de los
servicios en zonas y usuarios no rentables o en zonas aisladas, lo que se denomina como brecha de
acceso. Se han propuesto mecanismos para la prestación del acceso universal como los microtelcos,
los subsidios basados en rendimiento, etc., pero no se existen propuestas regulatorias integrales y
formales que garanticen la prestación en todo un país. Es necesario abordar nuevas políticas que generen incentivos a la inversión en zonas no rentables, mediante nuevas modalidades concesionales
que permitan emplear técnicas de financiación de proyectos habituales en proyectos de infraestructuras, como el project finance, y esquemas de colaboración y/o financiación público-privado PPP.
En el Capítulo 9 ‘Armonización Regulatoria en América Latina ’ plantea un plan de acción para la
armonización regulatoria en la Región. Se describe el proceso de armonización regulatoria de las telecomunicaciones de mayor madurez y profundidad que es el seguido en la Unión Europea, además
de otras experiencias existentes en otras regiones del mundo. Se analizan las diferentes iniciativas de
integración de mercados sub-regionales en la Región, tanto en Sudamérica, Centro América y la Comunidad Andina, o regionales como la OEA o Regulatel, tratando de conocer qué iniciativas de armonización regulatoria existen en materia de telecomunicaciones. A partir de estos análisis, se plantean una plan de acción para la armonización, identificando las fases, los agentes involucrados y los
resultados esperados.
En el Capítulo 10 ‘Conclusiones del Estudio’ se plantea la necesidad de que los países adopten un
Escenario Básico de Convergencia 2010, denominado EBC-2010, para lograr la armonización regulatoria de la convergencia en los países de América Latina en el año 2010. Se presentan los objetivos
del marco regulatorio armonizados, sus principios, y una batería de medidas regulatorias concretas
que faciliten el inicio del diálogo regional sobre la armonización de la convergencia.
Se incluyen unos anexos:
• Anexo I. Principales empresas de la convergencia en la Región.
• Anexo II. Análisis de la situación de ofertas convergentes en determinados países de América
Latina.
• Anexo III. Capítulo XIII sobre servicios de telecomunicaciones del Tratado de Libre Comercio
de América del Norte.
• Anexo IV. Conceptos de las técnicas de gestión y financiación de infraestructura: el project finance.
• Anexo V. Datos estadísticos de las telecomunicaciones de los países de América Latina.
Términos de referencia del Estudio
AHCIET y Regulatel comisionaron la realización de un Estudio conjunto ‘Convergencia y armonización regulatoria regional’ a los Profesores Dr. Luis Castejón, y Dr. Claudio Feijóo de la Universidad
Politécnica de Madrid (Escuela Técnica Superior de Ingenieros de Telecomunicación). Para la ejecución del mandato, en el mes de enero de 2007, las anteriores entidades firmaron un Convenio de Colaboración, a través de FUNDETEL (Fundación Fundación Rogelio Segovia para el Desarrollo de las
Telecomunicaciones).
VIII
AHCIET - REGULATEL
Prólogo
Los Términos de Referencia que se encargaron fueron los siguientes.
Alcance del Estudio. No pretende ser un documento más sobre la Convergencia, sino un referente
que permita conocer o al menos identificar los temas regulatorios clave asociados a la convergencia
(considerando aspectos técnicos, legales, económicos y de mercado, además de políticos) que, de ser
abordados de forma armonizada a nivel regional, permitan la generación de sinergias, regulatorias y
empresariales, lo que en definitiva llevará a un desarrollo más efectivo de la SI en la Región.
Este trabajo es parte de las actividades propuestas entre Regulatel y AHCIET y se espera pueda
presentarse durante la novena Cumbre de Reguladores y Operadores por lo que se ha llevará a cabo
en dos etapas: la primera incluirá además de la investigación una presentación durante la celebración
de la Cumbre que tendrá lugar en San Salvador el 5 y 6 de Julio de 2006, y la segunda la entrega de
los informes finales incluyendo los comentarios que se den durante la celebración de la Cumbre.
Objetivo. El objetivo prioritario pretendido con este estudio es el disponer de un marco de referencia sobre el modo en que la convergencia entendida en todas sus facetas, impacta sobre los modelos regulatorios y de negocio actuales y la oportunidad de abordar los necesarios cambios de forma armonizada en los 19 países que hacen parte de Regulatel.
Contenidos. El informe final podrá tener una extensión aproximada de 120 a 150 páginas incluyendo figuras y gráficos que lo hagan amigable y entendible. Abarcará los siguientes contenidos:
1. Situación actual: Descripción general del fenómeno de la convergencia entendida en un sentido amplio, esto es, considerando todos sus aspectos; tecnológicos (redes, servicios, terminales,
etc.), de modificaciones al mercado, estructuración empresarial y regulatorios, entendiendo como
tales los referidos a la ordenación actual de la regulación por sectores (audiovisual, aplicaciones / contenidos, telecomunicaciones) y de las estructuras de las agencias regulatorias involucradas.
2. Impacto en el Sector: Entendiendo como tal el producido en los modelos de negocios de los
actores tradicionales, así como por la aparición de nuevos actores propiciados por la convergencia. Impacto en los modelos regulatorios tradicionales.
3. Racionalidad de la Armonización. ¿ Por qué armonizar?. Experiencias; Armonización regulatoria en los principales mercados de referencia: Unión Europea, Estados Unidos y Japón. Histórico de la misma: etapas realizadas, evaluación de resultados.
4. Descripción de la situación Regional: Diferencias y semejanzas entre los principales modelos
regulatorios aplicados en la Región. Resultados obtenidos, experiencias, especialmente en lo
que se refiere al acceso, equidad e integración regional, etc.
5. Identificación de los temas regulatorios clave relacionados con la convergencia. Evaluación de
los mismos y de la conveniencia de abordar su estudio de forma armonizada en toda la región.
6. Conclusiones y recomendaciones.
A modo de ejemplo, a continuación, se identifican algunos temas susceptibles de armonización:
• Empaquetamiento de servicios.
• Regímenes de Licencias.
AHCIET - REGULATEL
IX
Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
• Gestión y uso del espectro (reutilización de bandas, métodos de asignación, régimen de licencias).
• Provisión de servicios Transfronterizos: Impacto de empresas proveedoras de servicios transfronterizos (VoIP, video, etc.).
• Inversiones en Fibra.
• Estructuración empresarial en la región.
• Políticas públicas.
• Indicadores.
• Cobertura social.
• Banda Ancha (WiFi, WiMax y redes fijas)
• Interconexión.
• Numeración, etc.
X
AHCIET - REGULATEL
Resumen ejecutivo
1. La perspectiva macroeconómica de la región
En primer lugar, el Estudio realiza un análisis sobre la situación actual de las economías de los países de la región de América Latina representados en AHCIET y Regulatel, y se compara respecto de
otros países emergentes con los que compiten en la economía global (Rusia, China, India, Tailandia,
Vietnam, Indonesia, y Malasia).
En términos de magnitud del PIB en el año 2006, Brasil y México constituyen las más importantes economías de la región, de tamaño equiparable a España, Rusia o India, aunque son cifras 2,5 veces inferiores a las de China.
En 2006, la renta per cápita promedio de América Latina asciende a 5.452 USD corrientes, frente
a 2.001 USD de China y los 797 USD de India. Los países de mayor renta per cápita de la región son
Chile con 8.864 USD y México con 8.066 USD, y con rentas per cápita inferiores a 2.000 USD están
Paraguay, Honduras, Bolivia y Nicaragua.
En el año 2006, destaca el crecimiento económico del 5,4% para la región de América del Sur y
México, y del 5,7% para América Central, frente al 8,4% de los países emergentes de Asia: Brasil
(3,7%), México (4,8%), China (10,7%), o India (9,2%).
Según el FMI, en América Latina, los buenos crecimientos del PIB de los años 2005, y 2006, están vinculados al crecimiento a nivel mundial de los precios de los precios de las materias primas. Sin
embargo, el FMI diagnostica que el crecimiento económico en la Región no se debe a una mayor productividad o a la modernización de la economía, por lo que son necesarios cambios estructurales mediante un incremento de la apertura económica, una mejora del clima empresarial, un reforzamiento del sector financiero para financiar proyectos de inversión, y limitar el papel de las empresas estatales en la economía.
Estas recomendaciones del FMI enlazan directamente con el objetivo de este Estudio, es decir, se
trata de medidas que reiteran la importancia de la integración económica entre los países de la región
mediante la armonización; la creación de un marco favorable para que las empresas realicen sus inversiones en el sector de las comunicaciones electrónicas; delimitar el rol del sector público y del sector privado en el desarrollo del sector mediante la privatización y la liberalización; y mejorar la productividad, variable en las que las TIC ejercen una notable influencia por la intensificación de su uso.
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Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
2. Mercados globales de telecomunicaciones: América Latina
frente a sus competidores en países emergentes
El Estudio realiza un análisis comparado de la situación de la demanda de servicios de comunicaciones electrónicas en los países de América Latina respecto de los países emergentes de Asia y Rusia ya citados. Debemos anticipar que existe una importante dispersión entre los datos individuales
de cada país de América Latina, de manera que no podemos afirmar que la región sea un bloque homogéneo en el que pueda plantearse la adopción de medidas idénticas.
El modelo de desarrollo de las telecomunicaciones de América Latina se ha basado en una clara
expansión de las comunicaciones móviles con un crecimiento 2000-2005 del 35,4%, que sitúan a la
Región en ventaja relativa frente a sus competidores de países emergentes de Asia y Rusia, al tener
una penetración del 43,3% de la población frente al 29,9% que, por ejemplo, hay en China (y un crecimiento 2004-2005 del 16,8%).
América Latina presenta una mayor ventaja competitiva frente a los países emergentes de Asia y
Rusia, dada la mayor penetración de ordenadores personales en la población (11,4% en América Latina frente al 4,1% de China), en lo que indudablemente influye la mayor renta per cápita de la Región. El crecimiento de la penetración del PC en 2004-2005 fue del 19,5% en América Latina, frente
al 4,5% en China.
Las políticas públicas de fomento del uso de Internet y la mayor renta per cápita de los países de
América Latina se han visto reflejados en que el uso de Internet en la región (15,1% de la población
y un crecimiento 2004-2005 del 31,1%) se situé con ventaja respecto de sus competidores procedentes de países emergentes de Asia y Rusia (por ejemplo, China con 8,4%de la población y un crecimiento 2004-2005 del 17,4%).
A pesar de que todos los anteriores puntos muestran una ventaja competitiva de América Latina
frente a otros países emergentes de Asia y Rusia, sin embargo, desafortunadamente estos datos no se
ven también corroborados en el indicador de penetración de las redes fijas entre la población (17,8%
de América Latina frente al 26,6% de China), y tampoco en el indicador de banda ancha que arrastra
consigo, pues también existe una relativa menor penetración de la banda ancha (1,7% de América
Latina frente al 2,9% de China).
Este retraso comparativo de la penetración de las redes fijas y de la banda ancha supone un inconveniente para promover el futuro de la convergencia en la región pues, hoy en día, la convergencia depende en gran parte de la disponibilidad de redes fijas. Desde la perspectiva de la convergencia
regulatoria y la armonización regional es necesario que se acelere la penetración de las redes fijas y
reducir cuanto antes el déficit de infraestructura fija en la Región.
Los modelos de liberalización de las redes fijas abordados en los países de la Región no han conseguido los mismos efectos en mejora de la penetración de las redes fijas que los logrados en otros
países emergentes, en particular en China. Frente a la alternativa de copiar el modelo regulatorio
aplicado por países más desarrollados, otros países emergentes han optado por aplicar recetas propias alejándose de los paradigmas de países consolidados.
China ha mantenido un balance entre los intereses gubernamentales y la creciente participación
de capitales extranjeros, que se ha acompañado de una liberalización progresiva con importante control público en la extensión de la red, el aumento de la cobertura en áreas rurales y en la promoción
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AHCIET - REGULATEL
Resumen ejecutivo
de una política industrial activa en el sector.
En nuestra opinión, esta realidad está relacionada en gran parte con medidas regulatorias que desincentivan a invertir a los operadores de redes fijas, una regulación de precios cambiante, la inexistencia de obligaciones a los nuevos operadores para que desplieguen sus propias redes y, en general,
la existencia de un marco regulatorio incierto, con políticas y legislaciones muy cambiantes y baja seguridad jurídica de los Contratos concesionales.
3. El Fenómeno de la Convergencia
Se analiza a continuación cada una de las líneas de transformación que está experimentando el
sector de las comunicaciones electrónicas en torno al fenómeno de la convergencia, tanto en su vertiente tecnológica, representada por la transición hacia las redes de nueva generación, como empresarial, considerando los mercados de la convergencia, las ingentes inversiones que requiere, o el papel de los contenidos audiovisuales.
La convergencia es un fenómeno multifacético: convergencia de tecnologías, convergencia de negocios, convergencia en la regulación y convergencia entre telecomunicaciones e Internet. Existe un
fuerte proceso de convergencia empresarial y de plataformas técnicas en torno a los denominados
como sectores convergentes: telco, medios de comunicación, Internet, contenidos e informática.
La convergencia viene a satisfacer la demanda de los consumidores en ámbitos como la comunicación personal, el entretenimiento, la información, la educación y la cultura, la colaboración social,
y el consumo o venta de bienes y servicios.
En la convergencia compiten diferentes plataformas de distribución, cada una vinculada a una infraestructura tecnológica dominante, redes fijas xDSL, cable, FTTx, o satélite, redes móviles 3G,
Wifi, o WiMax, plataformas basadas en Internet, plataformas orientadas a la provisión de contenidos
audiovisuales, y plataformas basadas en terminales de usuario.
La convergencia constituye un ecosistema complejo con fuertes inercias en las empresas, derivadas de sus inversiones, decisiones tecnológicas, exclusividad, o barreras de entrada.
Los analistas discuten sobre si este sector se comporta como uno más de los que pertenece a la
distribución comercial (bajo control del operador de acceso), o por el contrario, lo relevante es el
producto que se coloca en la estantería (bajo control de los proveedores de contenidos y aplicaciones), aunque también tenemos que analizar las estrategias de los fabricantes terminales y software de
usuario.
En términos de estrategia empresarial, la convergencia se analiza en base a la posición diferenciada de las empresas que compiten dentro de la cadena de valor de la convergencia y a partir de las integraciones verticales totales o parciales que suceden.
Contenidos → Aplicaciones → Servicios → Infraestructuras → Terminales
Los modelos de negocio analizados son: el modelo de ‘Jardín Vallado’ de los Telcos, que se basan
en la red de acceso; el modelo de ‘Conectividad IP’ de las empresas de Internet, que gira en torno a
las aplicaciones; el modelo ‘Centrado en el Terminal’, cuyo punto fuerte es la integración vertical de
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3
Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
terminales, aplicaciones y contenidos; y el modelo de las empresas de medios tradicionales, que se
fundamenta en el importante valor de los contenidos exclusivos.
La oferta múltiple empaquetada de varios productos (multiple play) constituye el aspecto más visible de la convergencia, en forma de paquetes triple play de voz, televisión e Internet, formuladas
por empresas de cable, telcos, media o Internet.
La convergencia ofrece sencillez, conveniencia y mejores precios a los consumidores. El operador
busca incrementar los consumos de sus clientes, en forma de incrementos de ARPU y RGU, una mayor fidelización de los clientes, y una mayor rentabilidad de los importantes costes de captación de
cliente; desde la perspectiva de costes, el triple play genera ventajas económicas para el operador en
su explotación en forma de economías de alcance en la provisión múltiple de servicios y de promoción de la marca.
Los operadores tradicionales de telefonía fija necesitan compensar el descenso de ingresos del servicio tradicional de la voz; igualmente necesitan protegerse de la competencia de los operadores móviles, que presionan para que los clientes dejen de contratar accesos fijos; a su vez, los operadores de
cable también ofrecen triple play.
Se constata que la convergencia fijo-móvil es una realidad ya asentada, cuando se analizan la magnitud de los tráficos de las redes fijas y de las redes móviles, además de las ofertas de voz, vídeo y datos, o servicios de voz fijo-móvil en las cercanías del domicilio del cliente, denominados genéricamente home-zone, incluso paquetes duos de voz y datos 3G, o líneas con numeración fija conectadas
a redes móviles con tarifas planas de voz.
Asimismo, notorias compañías de Internet entran en el negocio de las telecomunicaciones mediante redes WiFi o redes móviles. Por su parte, como resultado de fusiones empresariales, se crean
suministradores integrales con capacidad en toda la gama de equipamientos de redes y terminales fijos, móviles y de banda ancha.
Las empresas tradicionales de medios audiovisuales y contenidos compiten por disfrutar de la exclusividad sobre los contenidos clave y tienden a la integración vertical, aunque sufren la amenaza
de las nuevas formas de televisión e información sobre Internet, o el cambio de hábitos de los consumidores.
La convergencia desde el punto de vista empresarial arroja resultados muy asimétricos entre empresas de los diferentes sectores convergentes cuando comparamos su capitalización bursátil, sus activos totales, los ingresos, y las inversiones en activos fijos que realizan (CAPEX). Las empresas de
telecomunicaciones están dotadas de muchos mayores activos, realizan muchas mayores inversiones
y obtienen mayores ingresos, que las empresas de Internet, pero sin embargo, las empresas de Internet obtienen relativamente mayores capitalizaciones bursátiles. Este hecho viene a reflejar las expectativas en torno al crecimiento y posicionamiento de las empresas de la convergencia, y a su participación en procesos de fusiones y adquisiciones.
A efectos regulatorios, en la convergencia se encuentran sectores y empresas que operan con lógicas de negocio muy diferentes y asimétricas, en cuanto a barreras de entrada, carga regulatoria actual, nivel de inversiones, capacidad de innovación, control sobre el cliente final, atractivo del sector
para el consumidor, y con expectativas diferentes para clientes, accionistas, y empleados.
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AHCIET - REGULATEL
Resumen ejecutivo
Estas asimetrías económicas deben considerarse cuando se debaten las regulaciones a aplicar,
toda vez que los agentes inversores en las redes son las que soportan la regulación, y el resto de empresas compiten como corredores libres (free riders) de toda regulación y obligaciones.
Existe un aspecto económico clave para la convergencia, que son las enormes inversiones requeridas para el despliegue de las soluciones NGN, aplicaciones y contenidos. Por el momento, sin embargo, son muchos los operadores que dudan en iniciar las inversiones en NGN. Las incertidumbres
más relevantes se relacionan con las incertidumbres sobre los modelos de negocio, y el grado de apertura a terceros de las nuevas infraestructuras.
En este sentido, el marco regulatorio tiene un papel decisivo. Si el regulador busca un efecto a corto plazo de bajada de precios y la replicación de ofertas comerciales, el enfoque regulatorio se focaliza en fomentar la competencia intra-plaforma, en especial en las redes xDSL mediante obligaciones
de acceso, lo que puede generar consecuencias negativas sobre la inversión e innovación.
4. Panorama de la Convergencia en América Latina
En los últimos años estamos asistiendo a una amplia reestructuración de las empresas de telecomunicación y media de la Región mediante fusiones y adquisiciones, con el objetivo de lograr el crecimiento no orgánico de la empresa en base a su entrada en nuevos mercados geográficos y nuevos
segmentos del mercado (triple play, cable y móvil).
Empresas como Telmex, América Móvil, Telefónica, Televisa, Globo, Cablevision, Supercable, todas ellas continuamente ejecutan compras para entrar en otros países o sectores. Los movimientos
más numerosos en la Región se van a producir en torno a las empresas de cable, vía de entrada a los
mercados de triple play por parte de las empresas líderes de la región en países o regiones en las que
no son el operador dominante.
Siguiendo la lógica empresarial, estas operadoras han adoptado estructuras empresariales de grupo regional, con negocios gestionados a nivel regional, productos similares y publicidad y marca homogénea, lo que les genera importantes economías de escala; este factor de agrupamiento de negocios puede explicar las dificultades que afrontaron el resto de operadores que fracasaron, enfatizándose de este modo el poderoso efecto positivo que tiene sobre la eficiencia económica este efecto de
regionalización de las operaciones de las compañías, mayor todavía cuando hablamos de operadoras
con escala mundial.
En América Latina, en el año 2005 según datos de la UIT, hay 96 millones de líneas fijas, 233,6
millones de abonados a la telefonía móvil, 81,5 millones de usuarios de Internet, 9,3 millones de abonados de banda ancha, de los que 5,8 millones son ADSL y 1,7 millones son cable-módem.
En América Latina, en el año 2005 según datos de la UIT, la mayor penetración de los diferentes
servicios por cada 100 habitantes la tenemos en la telefonía móvil, con un 43,3%, seguido de la telefonía fija con 17,8%, los usuarios de Internet con un 15,1% de la población, mientras que la banda
ancha apenas es utilizada por el 1,72%, siendo de mayor importancia el uso del ADSL (1,08%) que
el cable-módem (0,32%). La penetración de la TV por cable asciende a un 2,72%, mientras que los
receptores de TV lo poseen un 29,8% de la población.
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Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
DATO millones
(2005)
PENETRACIÓN 100 habitantes
2005 (%)
Líneas fijas
96,0
17,8%
Abonados de móvil
233,6
43,3%
Usuarios de Internet
81,5
15,1%
Abonados de banda ancha
9,3
1,72%
Abonados ADSL
5,8
1,08%
Abonados cable-módem
1,7
0,32%
Abonados TV cable (2000)
14,5
2,72%
Hogares con receptor TV (2003)
155,6
29,8%
VARIABLE
En los principales países de América Latina se ofrecen diferentes ofertas comerciales de telefonía,
acceso a Internet y televisión, en forma individual y empaquetada, aunque ésta última de forma minoritaria. En el Estudio se concluye con que la convergencia es una realidad aún emergente en la Región porque: los principales operadores realizan ofertas convergentes aún muy limitadas o dependientes de terceros, en la región se constata que hay convergencia doble-play, pero no se puede afirmar igualmente que la convergencia triple play esté ampliamente disponible.
Las causas que explicarían esta situación son: a) la poca madurez del mercado de banda ancha, b)
la existencia de barreras regulatorias relacionadas con la oferta conjunta de TV y voz o del empaquetamiento de servicios, y c) la falta de disponibilidad de plataformas tecnológicas adecuadas.
En el Estudio se realiza un análisis comparado de los indicadores de penetración de banda ancha
de los países de la región, respecto de los que se presentan en países más desarrollados con mercados
más maduros, como es el caso de España. La conclusión es que los datos de crecimiento del mercado de banda ancha y de accesos con TV de pago muestran que el mercado de América Latina crece al
mismo ritmo que España; por su parte, los datos de penetración de la banda ancha en la región respecto a las líneas fijas muestran niveles de penetración equivalentes respecto a España.
Podemos afirmar que en los mercados de banda ancha de la región no aparecen síntomas algunos
de ineficiencias propios de un monopolio, que pudiesen justificar intervenciones regulatorias de incremento de la competencia por la vía de la desintegración vertical de las operadoras de acceso.
Y la otra conclusión es que es urgente estimular el incremento de la penetración en las redes fijas
mediante un marco regulatorio adecuado favorable a la inversión, preparándose el camino hacia la
difusión de la banda ancha y del uso del PC y de Internet.
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AHCIET - REGULATEL
Resumen ejecutivo
5. Agenda Regulatoria para la Segunda (y necesaria) Reforma de las
Telecomunicaciones en la Región: de la Liberalización a la
Convergencia Armonizada
En el Estudio se revisa la reforma regulatoria provocada por el proceso de liberalización, y constatamos la necesidad de abordar una segunda reforma regulatoria en la Región que favorezca la rápida difusión de la convergencia en la Región.
Los países latinoamericanos, algunos ya en la década de 1980, pero sobre todo en la década de los
90, también afrontaron diferentes procesos de liberalización. Ahora, situados a mediados de la primera década del siglo XXI, se ha consolidado la transformación del mercado hacia la competencia
mediante diferentes frentes de actuación: apertura a la competencia mediante la liberalización del
mercado; uso imprescindible de la regulación sectorial como elemento modulador del proceso de liberalización y de introducción de competencia; inversión en telecomunicaciones por parte del sector privado como principal responsable; desarrollo tecnológico para satisfacer demandas sociales y
económicas mediante la banda ancha, Internet y las comunicaciones móviles.
Estos autores consideran que el análisis particularizado para cada país de la región deja ver una
notoria disparidad en los grados de modernización y desarrollo del sector en la región, en ausencia
de una fuerza supranacional que ordenase el proceso a nivel regional, sin que pueda encontrarse una
línea de actuación que pudiera ser única.
El mayor crecimiento en la extensión de los servicios se ha dado en países que han generado condiciones de competencia efectiva, mantenidas por un marco regulador adecuado, y han aplicado políticas adecuadas para la expansión de las oportunidades de conectividad. No obstante, los monopolios estatales en algunos países se han mostrado eficaces.
Sin embargo, las políticas de universalización no han conseguido los resultados previstos. Se haría necesario reenfocar la política actual para seguir avanzando en el desarrollo de infraestructuras,
sobre todo, de banda ancha. La brecha digital geográfica amenaza con dejar descolgadas áreas rurales, aisladas o deprimidas.
Pero la competencia ya es una realidad en los mercados, y sin embargo, la convergencia y la globalización avanzan y la regulación de los países de la Región necesita adaptarse. Estamos ante el advenimiento de la convergencia y una vez que los efectos de la liberalización ya se han quedado constatados por la realidad de los mercados, es su lado positivo, y en su lado negativo. Por otra parte, están sucediendo fuertes procesos de globalización económica, social y sectorial en los que los países
de la Región compiten con otras economías emergentes del mundo. Mercados globales exigen marcos regulatorios globales y armonizados, que permitan trasladar a la sociedad los beneficios de las
economías de escala mundiales.
Nos planteamos en este Estudio la necesidad de emprender la segunda y necesaria reforma sectorial en la Región con el fin de afrontar el reto de la convergencia en un contexto armonizado a nivel regional, para favorecer su consolidación en los mercados de la región y aprovechar sus beneficios esperados en términos de mayor eficiencia económica y beneficio social.
Existen una importante falta de armonización regulatoria de la convergencia en los países de la región, porque subsisten diferentes enfoques regulatorios que impiden o inhiben la convergencia armonizada, a saber: limitaciones a la presencia de capital extranjero en las empresas concesionarias de
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Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
servicios de difusión de TV; condiciones heterogéneas de los títulos habilitantes para operar en cada
país y servicio; no reconocimiento mutuo de los títulos habilitantes entre países; metodologías muy
diferentes de fijación de precios de interconexión y contabilidad de costes; heterogeneidad del sistema de regulación de precios de los servicios básicos y del método de cálculo del price cap; régimen
diverso en el procedimiento seguido por el regulador para aprobar las ofertas comerciales del incumbente; diversidad en el tratamiento regulatorio otorgado a cada servicio; dispersión regulatoria
entre países del sector audiovisual; tratamiento heterogéneo de los nuevos servicios; tratamiento heterogéneo de los empaquetamientos; diferentes metodologías de análisis de problemas de competencia; gestión del espectro radioeléctrico no armonizada y a falta de adoptar las nuevas tendencias en
su gestión (reubicación de actuales usos, flexibilidad, y mercado secundario).
El objetivo del marco regulatorio de la convergencia en los países de América Latina debería ser
lograr un triple equilibrio entre la inversión, la competencia sostenible y el beneficio de los usuarios,
y hacerlo de forma armonizada en todos los países de la región que facilite la generación de economías de escala en beneficio del consumidor y el bienestar social.
En consecuencia, en este Estudio planteamos la Agenda de Discusión sobre la Regulación Armonizada de la Convergencia en la Región de América Latina, que debe abordar cuando menos las
siguientes cuestiones interrelacionadas:
a) Favorecer las inversiones en nuevas redes.
b) Eliminar barreras legales a la provisión de servicios de televisión sobre las nuevas plataformas.
c) Tratamiento regulatorio de las ofertas comerciales convergentes en el mercado sobre las nuevas
plataformas según el enfoque de la regulación de la competencia.
d) Mejora del bienestar en la población.
6. Medida regulatoria 1ª. Marco regulatorio favorable
a la inversión en nuevas redes
En la medida en que se dispone de infraestructuras avanzadas de telecomunicaciones, se generaliza el acceso a los servicios convergentes, lo que a su vez facilita el desarrollo social y económico del
área, en aspectos tan importantes como la sanidad, la educación o la creación de puestos de trabajo.
El desarrollo de las infraestructuras de telecomunicaciones referidas precisa de cuantiosas inversiones procedentes fundamentalmente del sector privado, sin perjuicio de que el sector público actúe en áreas localizadas, por diversos condicionantes económicos y sociales.
En estas condiciones, lo más adecuado es proporcionar un marco regulatorio claro y cierto a los
operadores que deseen invertir para la prestación de servicios convergentes.
En términos generales, se acepta que la medida del éxito de una medida regulatoria es el incremento del bienestar social, que es la suma de los respectivos excedentes del consumidor y de los productores. Se introduce el concepto de eficiencia, en relación con la optimización del reparto de los
recursos escasos por el mercado, de manera que el bienestar social es máximo en la medida en que
dichos recursos estén repartidos de la forma más eficiente. La teoría microeconómica clásica sostiene que dicha situación se produce en el supuesto de competencia perfecta.
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Sin embargo, lo cierto es que el enfoque clásico es un enfoque estático, en el que la tecnología de
producción se da por fija e inamovible. La regulación que se rige por estos principios pretende optimizar la llamada eficiencia estática con los siguientes efectos en el mercado: los consumidores obtienen la mayor cantidad de producto por su dinero, la competencia es suficientemente intensa, los beneficios de las empresas son normales, y las tecnologías de producción son maduras y de bajo coste.
La eficiencia estática hay que relacionarla con mercados maduros. Y su potencial de mejora del bienestar está limitado a lo que se pueda conseguir con la tecnología establecida o innovaciones menores y, en ningún caso, disruptivas.
En el entorno de las telecomunicaciones, se puede asociar el entorno de eficiencia estática con
una situación de competencia en que los operadores se basan en el uso de una determinada tecnología establecida, en este caso, el par de cobre. Se trataría de un contexto en que todos los operadores
basan la prestación de sus servicios mediante alquiler de la red del operador incumbente, esto es, el
regulador crea artificialmente una competencia intra-plataforma.
Desde el punto de vista social y del regulador, debería resultar de considerable mayor interés la
componente de eficiencia dinámica. En un mercado caracterizado por la eficiencia dinámica, se observa que: se invierte en I+D; se consiguen menores costes de producción por innovación en procesos; se introducen productos más baratos, nuevos y mejorados, gracias a la innovación; la competencia se ve no solo en los precios, sino en que las empresas compiten invirtiendo e innovando, resultando en mayor variedad, calidad y diferenciación de productos; y se invierte en capacidad de
producción para satisfacer la demanda creciente.
Dentro de los mercados de telecomunicaciones, la eficiencia dinámica se traduce en que los distintos competidores tratan de innovar específicamente mediante tecnologías que les permitan la
prestación de servicios de mayor innovación, calidad y variedad que los ya presentes en el mercado.
Cada operador compite con su propia plataforma en igualdad de circunstancias, y hablamos de competencia inter-plataforma que se crea de forma natural.
Se puede afirmar que la principal característica de los servicios emergentes es la incertidumbre sobre la demanda de los mismos y sobre la propia tecnología, por lo que el ejercicio de dicha opción
lleva asociados notables riesgos. Puede ocurrir que sean pocos, o incluso únicamente uno, los agentes que, en un momento dado, estén dispuestos a asumir el riesgo, que se verá recompensado porque
el operador dispondrá inicialmente de una cuota de mercado elevada, que puede llevarle a ser calificado como dominante en un determinado análisis incorrecto.
El regulador se encuentra ante un dilema: bien primar la eficiencia estática propia de la competencia intra-plataforma en la red de par de cobre mediante la imposición al operador establecido de
obligaciones de acceso al bucle y la selección de operador en la originación de llamadas, o bien primar la eficiencia dinámica propia de la competencia inter-plataforma entre operadores que poseen su
propia infraestructura, sin que existan obligaciones de acceso a redes ni de originación de llamadas,
siempre éstos sujetos a acuerdos comerciales. Se trata, en definitiva, de apostar decididamente por el
modelo de competencia basada en servicios, frente a la competencia basada en infraestructuras propias.
En el Estudio se propone que, las decisiones políticas y regulatorias que se tomen deben considerar la búsqueda de la eficiencia dinámica, como forma más segura y enriquecedora de incrementar el
bienestar social.
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La literatura propone diversos enfoques regulatorios de compromiso entre ambos extremos: acceso a activos no replicables, escalera de inversión (ladder of investment), vacaciones regulatorias, fecha de fin de acceso, separación funcional o estructural, neutralidad de red (Net neutrality).
La competencia intra-plataforma mediante la escalera de inversión es el paradigma de la regulación europea, que simultáneamente propugna dos objetivos de política de telecomunicaciones, que
son contradictorios, -1) promover la competencia mediante obligaciones de acceso, y 2) promover la
inversión en redes alternativas-. En la política europea prima notablemente más el primer objetivo,
en detrimento del segundo objetivo, pues la principal amenaza para los nuevos operadores que despliegan plataformas alternativas viene precisamente de la competencia descafeinada que sufren por
parte de los otros operadores entrantes que no invierten en redes y acceden a la red del incumbente.
Sin embargo, diferentes estudios afirman que la competencia inter-plataforma es el principal inductor de la competencia en los mercados europeos de banda ancha, al menos en los 14 países analizados, mientras que la competencia intra-plataforma basada en ADSL no juega un papel similar. Estos resultados son coherentes con lo que cabe esperar de un modelo de competencia basado en eficiencia dinámica.
En este Estudio hemos profundizado en esta correlación entre la penetración de banda ancha y la
competencia inter-plataforma. Se aprecia que aquellos países que presentan una menor penetración
de banda ancha resultan ser aquellos dónde predomina el ADSL como plataforma de banda ancha. Se
puede afirmar que existe una correlación negativa, a mayor cuota de banda ancha de la red ADSL, se
produce una menor penetración de banda ancha, precisamente aquellos países dónde se ha producido un énfasis regulatorio en el acceso desagregado a las redes de par de cobre.
En contraposición, se constata la evidencia de que la penetración de banda ancha es mayor en
aquellos países dónde se han dado condiciones regulatorias y de mercado tales que se ha producido
el desarrollo de las plataformas de cable y otras alternativas que gozan de una importante penetración de mercado. Se puede afirmar que existe una correlación positiva, a mayor cuota de banda ancha de las redes de cable y alternativas se produce una mayor penetración de banda ancha.
Por tanto, estas evidencias sugieren que el regulador debería promover la competencia entre plataformas como política de medio plazo para incrementar la penetración de la banda ancha, frente a
la alternativa regulatoria de la imposición de obligaciones de acceso sobre las redes existentes, al
igual que los países con mayor penetración de banda ancha vienen realizando con resultados efectivos.
Uno de los aspectos diferenciales del mercado en América Latina respecto a otras regiones, es la
necesidad prioritaria de crear infraestructuras básicas de telecomunicaciones. Un aspecto diferencial
de Latinoamérica, sobre todo respecto al contexto europeo, es la importante competencia entre plataformas de banda ancha, dada la considerable penetración en la prestación de servicios de banda ancha con que cuentan los operadores de infraestructuras alternativas a la del operador telefónico, específicamente los operadores de cable. En la mayor parte de los países existen infraestructuras de
banda ancha alternativas al par de cobre con una cuota de mercado relevante, por ejemplo, en Colombia (62%), Chile (46%), Argentina (35%), Brasil (38%) y México (38%).
Se puede afirmar que en los países de la Región la regulación debe orientarse a reforzar dicha
competencia inter-plataforma como mejor medio de incrementar el bienestar de los consumido-
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res, y evitar convertirse en una amenaza para los inversores en nuevas plataformas, ya sean operadores incumbentes o entrantes.
Este hecho hace muy discutible la necesidad de regular el acceso mayorista a la red del operador
telefónico en los países de América Latina, pues la existencia de competencia inter-plataforma constituye la principal restricción competitiva que afrontan los operadores incumbentes, tanto en los
mercados minoristas como mayoristas. Esta competencia en infraestructura disciplina a los incumbentes, incluso para negociar acuerdos comerciales mayoristas de acceso, de manera que no es justificable la imposición de una obligación de acceso a redes que resultaría sin duda perjudicial para la
Región.
7. Medida regulatoria 2ª: eliminar barreras legales a la provisión de
servicios de televisión sobre las nuevas plataformas convergentes
En el Estudio se aborda la regulación del segundo factor inhibidor de la convergencia en América Latina, relativa a la eliminación de restricciones a la prestación de servicios de televisión sobre
cualquier plataforma, de cuya acertada regulación se lograría la provisión de servicios audiovisuales
sobre las nuevas plataformas convergentes.
La industria de los contenidos y medios de comunicación ya sea mediante difusión terrenal, sistemas de televisión por cable o por satélite es uno de los sectores más supervisados de toda la economía, dada su capacidad para influir sobre la opinión pública, transmitir la lengua y culturas, garantizar la pluralidad informativa, entretener o educar a la sociedad, proteger a la infancia y al consumidor, etc..
Las emisiones han sido tradicionalmente intervenidas en razón de su uso del recurso escaso del
espectro radioeléctrico, o mediante concesiones administrativas de televisión por cable. Las nuevas
modalidades de televisión a través de par de cobre, Internet, video bajo demanda, etc., exigen que la
regulación tradicional del audiovisual se adapte para hacer frente al cambio tecnológico, la globalización y los nuevos hábitos de los consumidores.
De esta manera, en la mayor parte de los países se emplean dos tipos de regulación en el ámbito
audiovisual: 1) la regulación estructural del mercado audiovisual, mediante normas relativas a la propiedad de los difusores, las participaciones cruzadas de los mismos o en otros sectores, restricciones
a la integración vertical de la producción y la difusión, y la autorización de la entrada al mercado, y
2) regulación del comportamiento de los difusores, que se orienta a regular el contenido en si mismo
mediante influencia directa sobre el contenido de la programación, o la financiación pública de determinados canales de servicio público.
El marco político-regulatorio tradicional del mercado audiovisual es un mercado de entrada limitada mediante concesiones administrativas, y un mercado concentrado con pocos competidores. Esta
situación empuja a los difusores a adoptar conductas de integración vertical y horizontal en torno a
los contenidos exclusivos, provocando nuevamente una estructura de mercado muy concentrada y
por definición, no competitiva.
Los pilares sobre los que se basa el modelo tradicional del sector audiovisual se están erosionando rápidamente debido a cambios tecnológicos, económicos y sociales, como la digitalización, la
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convergencia, la compresión de la señal de televisión, el despliegue de la banda ancha en multitud de
plataformas fijas y móviles en competencia y los nuevos terminales avanzados de usuario.
Desde el punto de vista económico, podemos considerar los siguientes factores: múltiples modelos de negocio en plataformas distintas a la difusión convencional, desaparecen las barreras de entrada en la explotación de contenidos audiovisuales, entrada de nuevos agentes de otros sectores en
el ámbito audiovisual, las economías de escala de los contenidos globales aumentan, nuevas y múltiples integraciones verticales y horizontales en el negocio, economías de alcance en la explotación
de contenidos multi-plataforma, y la implantación de modelos de negocio audiovisuales de pago, o
mediante redes sociales.
Desde el punto de vista social se producen cambios en las aparición de nuevas formas de consumo de servicios audiovisuales (‘time-shifting’, consumo en segundo plano, etc.), un usuario mucho
más activo y con control, infraestructuras globales tipo Internet y terminales móviles que permiten
acceder a todo tipo de contenidos, aunque aparecen nuevos retos para la protección de los derechos
de los usuarios (privacidad, seguridad, etc.), y los derechohabientes de la propiedad intelectual, etc.
El resultado de estos complejos cambios es que ya no puede existir una regulación tan dirigista
como la existente en el modelo tradicional, dada la imposibilidad material de ejercer el control centralizado tradicional que permitía el control del espectro radioeléctrico y la infinidad de plataformas
que surgen.
En la era digital y de la convergencia, el concepto de servicio público audiovisual, baluarte de la
regulación tradicional, está cambiando. Por consiguiente, el primer paso de la revisión del sector audiovisual en el marco de la convergencia consistiría en definir, claramente y con detalle, el servicio
público tradicionalmente asociado a la base de la regulación del audiovisual.
Una vez propuesta una solución para la cuestión del servicio público, el siguiente paso consistiría en definir el marco para la regulación del sector audiovisual, que no es otro que reconocer que el
modelo de prestación de servicios se basa en la competencia en un mercado abierto. En tercer lugar,
es necesaria mantener la regulación sobre contenidos. El último elemento a regular sea el de asegurar la interoperabilidad de terminales, redes, aplicaciones y contenidos.
Por tanto, se propone que se eliminen aquellas barreras legales de entrada al mercado que impidan a los operadores a que puedan entrar al mercado de difusión televisiva, a que exista neutralidad
tecnológica, y mantener la regulación de contenidos y comportamiento, a través de:
1. Autorización para la prestación de servicios audiovisuales a cualquiera de las plataformas de
acceso de banda ancha: cable, ADSL, fibra, satélite, móvil, inalámbrico, Internet, etc., cumpliendo un principio de neutralidad tecnológica.
2. Mantenimiento de la regulación convencional en materia de contenidos y comportamientos de
los difusores. Mantener gran parte de la regulación sobre comportamiento y contenidos, pues
la mayoría de las normas procede de consensos sociales y políticos de alto calado que no tienen
que ver con las nuevas tecnologías.
El acceso a contenidos gestionados por operadores con poder significativo que actúan de forma
integrada también en el mercado de difusión podría requerir de supervisión ex post cuando se produzcan problemas de denegación de suministro.
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8. Medida regulatoria 3ª. Tratamiento regulatorio de las ofertas
comerciales y otros problemas de competencia
La aparición de servicios innovadores, en general, y específicamente de los servicios convergentes, suele presentar problemas a los reguladores, cuando dicha aparición viene de la mano del operador incumbente de telecomunicaciones. El operador incumbente afronta una regulación ya en el entorno de competencia que previene de determinados comportamientos que pudiesen surgir de su situación de partida como operador en monopolio legal.
Los servicios de telecomunicaciones han sido considerados tradicionalmente como un monopolio natural, lo que ha conllevado en la práctica la implantación de monopolios legales, en los que el
operador incumbente pudo proceder al desarrollo de sus redes sin presiones competitivas. Dicha
consideración de monopolio legal llevaba como contrapartida la sujeción a determinadas obligaciones en la fijación de los precios de sus servicios minoristas, y la realización de prácticas de subvención cruzada entre los servicios. Además, las ofertas comerciales de los servicios de telecomunicaciones del operador incumbente solían estar sometidas a aprobación previa por parte de la instancia
gubernamental correspondiente.
Desde hace unos años, los gobiernos están eliminando estos monopolios legales, permitiendo la
entrada de nuevos agentes al sector de telecomunicaciones, aunque el poder de mercado el operador
ex-monopolista constituye una razón para mantener la regulación de sus precios minoristas para prevenir ex-ante comportamientos anti-competitivos como precios excesivos, o precios predatorios.
Esto puede suponer desde retrasos en el lanzamiento de nuevos servicios, hasta la imposibilidad de
prestarlos por unas justificaciones no muy claras. Por ello, parece apropiado que los criterios para la
decisión en materia de precios evolucionen en la línea con los principios del derecho de la competencia.
Lo cierto es que la regulación de precios de los servicios minoristas de telecomunicaciones está en
retroceso, como parte de un proceso más general de desregulación de los servicios minoristas. En la
medida en que se posibilita la entrada de competencia en estos mercados, se entiende que la regulación sectorial ha de ir cediendo el paso a la regulación horizontal, como el derecho de la competencia. En lugar de regular los precios a priori, se vigilan las conductas comerciales de los operadores incumbentes, mientras son dominantes, para evitar que realicen prácticas anticompetitivas.
En el contexto actual, de creciente innovación en servicios de telecomunicaciones, y enfrentados
los operadores con grandes incertidumbres sobre el desarrollo que puedan tener los mismos, un
planteamiento regulatorio que mantenga a ultranza los planteamientos sociales que podían servir de
criterio para la aprobación de ofertas en el contexto monopolista, puede tener graves consecuencias
en la implantación y éxito de los nuevos servicios convergentes, y, en consecuencia, sobre el beneficio a medio y largo plazo que pueda obtener el consumidor.
Así, se debe dotar de cierta flexibilidad a los operadores y al incumbente para que experimenten
con los precios de los nuevos productos y servicios que lancen al mercado, dado su carácter novedoso y la incertidumbre sobre la demanda. En particular, esto puede ser de especial importancia en los
empaquetamientos doble, triple y hasta cuádruple play.
En estas condiciones, parece adecuado que los criterios para la autorización de las ofertas comerciales de los operadores se vayan alineando con los principios de regulación de la competencia.
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Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
De los diferentes comportamientos contrarios a la competencia que prohíbe el derecho de la competencia, el Estudio se centra en la figura del abuso de posición dominante, pues es la de mayor aplicación, dado el poder de mercado de los operadores incumbentes en los mercados de telecomunicaciones, consecuencia de la situación previa de monopolio legal. Se ha de tener en cuenta que, en los
casos de abuso de posición dominante, el derecho de competencia actúa ex–post, esto es, una vez se
ha producido la conducta y cuando alguna parte la ha denunciado.
El concepto de empresa con poder significativo de mercado se refiere a si es capaz de comportarse con independencia de sus competidores, sus clientes, sus proveedores y, en definitiva, del consumidor final. El primer paso a la hora de determinar si una empresa ha abusado o puede abusar de su
posición dominante es definir y delimitar el mercado relevante en cuestión.
Se consideran conductas de abuso de posición dominante aquellas prácticas anticompetitivas, incluyendo la explotación de los consumidores o la exclusión de los competidores, que una empresa
dominante puede utilizar para mantener o mejorar su posición en el mercado. Con estas prácticas, la
empresa dominante deja de competir con las restantes en términos de eficiencia y mérito, como corresponde en un mercado competitivo, y lo hace mediante estrategias precisamente basadas en sus
puntos fuertes que la califican como empresa con poder de mercado.
En el Estudio se analizan las principales categorías de conducta abusiva: discriminación de precios, precios excesivos, precios predatorios, estrechamiento de márgenes (margin squeeze), o estrechamiento de precios (price squeeze), subvenciones cruzadas, empaquetamientos (bundling) y vinculación (tying).
En sus primeros estadios de desarrollo, los servicios convergentes están tomando la forma de paquetes de servicios ya existentes, y el Estudio analiza los posibles efectos anticompetitivos de estas
ofertas comerciales, cuando son realizadas por algún operador dominante en uno de los productos
empaquetados.
Posiblemente, son esta clase de prácticas de empaquetamiento las que más preocupantes pueden
parecer al regulador, dado que se teme que el incumbente apalanque su posición dominante en telefonía fija, para conseguir posición similares en los nuevos mercados de producto, como puede ser el
acceso de banda ancha o los servicios audiovisuales.
Los reguladores europeos comienzan a enfrentarse a esta clase de ofertas, sin que exista hasta el
momento un método claro y consolidado para establecer diagnósticos sobre el grado de distorsión de
competencia que pueden suponer.
El derecho de la competencia también se ocupa de prevenir los posibles efectos anticompetitivos
de concentraciones empresariales, así como de evitar distorsiones en la competencia a causa de las
ayudas públicas concedidas a determinados agentes.
En el Estudio se propone que las autoridades regulatorias nacionales de América latina adopten
criterios uniformes de aplicación del derecho de competencia a las diferentes tipologías de casos que
a se conoce se pueden dar. Igualmente, las ARN podrían adoptar criterios homogéneos en materia de
regulación de precios de servicios minoristas y de aprobación de ofertas comerciales.
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9. Medida regulatoria 4ª. Universalización
Desde el inicio de esta década, con el advenimiento de la Sociedad de la Información, los Estados
son si cabe más conscientes de que conseguir el acceso de toda la población a los servicios de telecomunicación resulta esencial para el desarrollo económico de sus países y la reducción de la pobreza.
Sin abandonar el concepto tradicional de servicio universal y, por tanto, sus objetivos básicos, se
debe, por un lado, revisar profundamente los procedimientos empleados y tecnologías implicadas, y
por otro lado, considerar su contribución al logro de objetivos más ambiciosos dentro del desarrollo
de la Sociedad de la Información.
Al igual que en todos aquellos países necesitados de un desarrollo de sus infraestructuras, las reformas introducidas en el sector han intentado lograr un equilibrio entre la introducción de una
competencia real y sostenible, y el progreso en los objetivos del servicio universal. Los países de la
región idearon distintos esquemas y mecanismos para lograr el desarrollo de la red. A pesar de la cierta uniformidad de la definición incluida en la mayor parte de legislaciones de los países de la región,
la interpretación práctica del servicio universal difiere de un país o región a otro e incluso varía dentro de un mismo país cuando lo hace el contexto.
Desafortunadamente, si se comparan con los datos disponibles, los planes de universalización se
están incumpliendo en varios aspectos, ya sea por exceso de ambición en su planteamiento, ya por
las dificultades generalizadas a que se ha enfrentado el sector y también la región.
La brecha digital es evidente si se analiza desde un punto de vista geopolítico. Sin duda, la división geográfica más evidente es la global, que amenaza con aumentar la distancia que separa a los países desarrollados de los no desarrollados. Pero en el interior de los países, incluso en países más desarrollados, la brecha digital geográfica deja descolgadas a áreas rurales, aisladas o deprimidas.
Tampoco la telefonía móvil está induciendo al consumo masivo de telecomunicaciones en América Latina. Podemos afirmar que la telefonía móvil en la región es un sustitutivo parcial de la telefonía fija, y no total, que es empleado principalmente para recibir llamadas, pero no puede considerarse a la telefonía móvil en América Latina como un servicio equivalente a un servicio universal.
Hoy por hoy, la convergencia es cara y accesible a pocos hogares, incluso en España, y además su
penetración no es aún amplia. En el segundo trimestre de 2006, según datos de Red.es, órgano del
Ministerio de Industria español, el hogar promedio español que contrata contrata tres servicios pagaría 94,6 ?/mes, y por cuatro servicios la factura mensual asciende a 100,1 ?/mes. La penetración de
los 4 servicios (triple play de fijo más teléfono móvil) es de un 10,3% de los hogares españoles, mientras que un 29,1% de los hogares españoles contrata 3 servicios.
En el Estudio, recogemos diferentes propuestas que se están formulando en torno a la universalización en América Latina.
1) El Banco Mundial propone diferentes opciones para cerrar la brecha de acceso en un entorno
de liberalización de mercado. La penetración en áreas rurales puede mejorar en forma sustancial mediante el ingreso de competidores en los diferentes segmentos. El Banco Mundial propone actuaciones en los siguientes ámbitos: énfasis en el acceso público en teléfonos públicos de pago, telecentros,
locutorios, telefonía virtual; promoción de operadores regionales y rurales específicos que actúan en
zonas geográficas prioritarias, con asistencia de subsidios específicos y puede que con concesiones
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Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
monopólicas con periodo de exclusividad; creación de un marco equitativo de competencia en los
segmentos de servicios liberalizados mediante reglas claras de interconexión; la asimetría en los cargos de interconexión que favorezca a los operadores rurales; el establecimiento de un Fondo de Acceso Universal; o asignación de los Fondos de Acceso Universal mediante ‘Subsidios Inteligentes’.
2) Estudio de Regulatel y el Banco Mundial sobre Nuevos Modelos para el Acceso Universal en
América Latina (2006), trabajo dirigido por el prestigioso consultor internacional Peter Stern. En
este Estudio se revisan los programas actuales y planeados en los 19 países de REGULATEL de acceso universal, como primer paso hacia el servicio universal. En el estudio se define y evalúa las brecha de eficiencia de mercado y la brecha de acceso universal, y se estiman las inversiones por parte
del sector público, necesarias para reducir la brecha de acceso universal. Igualmente, se identifican
nuevos modelos para los programas de acceso universal, y se redactan recomendaciones concretas de
políticas para una nueva generación de estos programas. Según el Estudio, existen evaluaciones negativas de las políticas seguidas en la Región: una parte importante de la población rural permanece
sin acceso al teléfono; muchos programas de acceso universal carecen de metas claras y de parámetros adecuados en su diseño y el monitoreo de su progreso; los Fondos de Acceso Universal, a pesar
de que hasta 2005 habían recaudado un total de 2.618 millones de USD, no han sido aplicados a proyectos concretos, únicamente 297,3 millones de USD, un 11% del total recaudado, permaneciendo el
resto de fondos sin aplicación a ningún proyecto. En base a sus análisis, Peter Stern formula las siguientes recomendaciones: actualizar y redefinir el acceso universal y establecer nuevas metas, o Programas de Nueva Generación, frente a los Programas de Primera Generación centrados en la telefonía fija; acelerar, simplificar y diversificar el uso de los fondos de acceso universal; implementar mecanismos que permitan y faciliten proyectos de acceso universal diseñados por los operadores;
establecer mecanismos que estimulen a pequeños operadores y nuevos emprendimientos; resaltar el
papel de fortalecimiento de las instituciones públicas y el desarrollo de contenido relevante; eliminar
las aprobaciones ex-ante y otros retrasos exageradamente gravosos, y adoptar mecanismos “pague según el uso” o “úselo o piérdalo”.
3) Subsidios Basados en los Resultados (OBA). Robert Stephens et al. (2006), especialista del Banco Mundial, han analizado los programas de subsidios de Fitel en Perú para atraer la inversión privada, cuyos primeros esfuerzos, según estos autores, condujeron a impresionantes logros, aunque la
lentitud en el proceso de implementación ofrece oportunidades para su mejora y propone que los países adopten enfoques de subsidios basados en los resultados OBA.
4) Operadores rurales o Micro-telcos. Los ‘operadores rurales’, denominados así por el Banco
Mundial y otros autores como Peter Stern, o Galperín, son una nueva generación de operadores de
telecomunicaciones concentrados en la expansión del servicio en áreas rurales, alejadas y de bajos
ingresos. El perfil de estos operadores obedece a empresas en muchos casos que se embarcan en proyectos en los que no tenían experiencia, financiación mediante capital privado, capital riesgo, y subsidios otrogados por un fondo de acceso rural. Peter Stern en su reciente Estudio para Regulatel presenta diversos casos de estudio de microtelcos con dimensión local o provincial, que son promovidos por emprendedores locales, y que prestan servicios de forma comercial en las localidades de la
zona de cobertura mediante tecnologías inalámbricas de acceso fijo y acceso celular en base a concesiones de espectro radioeléctrico y fondos públicos que financian parcialmente la inversión. Son necesarias recomendaciones regulatorias en torno a la promoción de los microtelcos.
En nuestra opinión es destacable que los microtelcos pueden llegar a constituir una alternativa
más para la prestación del servicio universal, aunque se trata de casos puntuales en los que existan
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emprendedores entre los agentes locales. Sin embargo, existen diversos factores subyacentes al modelo microtelco que dificultan que constituya una solución real y efectiva para resolver a medio plazo el problema de la universalización del acceso a los servicios básicos en todo un país o región de
América Latina, entre los que destacamos el voluntarismo subyacente al modelo, ausente de formalismos u obligaciones contractuales del que depende una cuestión tan fundamental para la población, que queda al albur de que, en determinada localidad o provincia, surja o no un emprendedor y
el proyecto sea sostenible.
Nuestro enfoque consiste en promover la colaboración entre la iniciativa pública y la iniciativa
privada. Es necesaria una estrecha colaboración entre el sector privado y el sector público, que aporte un nuevo impulso para aprovechar las oportunidades de la globalización y la convergencia asignándole a cada uno el rol que de sentido común les corresponde: el sector público debe dedicarse a
regular y a diseñar y ejecutar políticas, y a aplicar presupuestos públicos, mientras que el sector privado debe invertir, operar y estimular la demanda.
Existen diferentes alternativas para configurar la colaboración Público-Privado, al margen de la
derivada del marco regulatorio del servicio universal, que pasamos a estudiar.
A. El Despliegue de Redes de Banda Ancha con Financiación y/o Operación a Cargo de las Administraciones, directamente mediante ayudas del Estado, o mediante las redes municipales
(City Networks).
B. Gestión y Financiación Público-Privada de Infraestructuras (PPP). El sistema PPP de colaboración público-privado es utilizado ampliamente en el sector de infraestructuras como mecanismo para la financiación, construcción, operación o propiedad de carreteras, redes de agua,
gas, electricidad, hospitales, etc., pero no tanto en el sector de las telecomunicaciones.
En una primera aproximación al concepto, la Administración mediante el sistema PPP encarga
mediante Contrato con el sector privado la gestión de un servicio público, o bien le otorga concesiones administrativas de gestión, incluso participando posiblemente en su financiación.
Es necesario afrontar con realismo el problema de la baja penetración de las redes en las zonas no
rentables y mirar hacia delante: el modelo regulatorio de la primera reforma liberalizadora de las telecomunicaciones ha funcionado relativamente en zonas rentables, pero como se está mostrando a lo
largo de este Estudio, existen importantes problemas con la penetración de las redes fijas en las zonas desfavorecidas. Es el momento para entre todos, operadores y Estados, retomar el asunto y replantearlo porque está en juego el desarrollo de los países de la región.
Propuestas para la Universalización en América Latina ante la Convergencia: Hacia un Nuevo Sistema de Gestión y Financiación de las Infraestructuras
Propuesta 1. Separación del problema de universalización de los servicios e infraestructuras básicas respecto del uso de Internet.
Propuesta 2. Prestación del servicio universal en las zonas de brecha de mercado, y del acceso universal en zonas de brecha de acceso.
Propuesta 3. El servicio universal en las zonas de brecha de eficiencia de mercado mediante un
sistema formal de definición según el esquema por ejemplo de la UE.
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Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
Project Finance de un operador de acceso universal
Fuente: Luis Castejón
Deuda: no recursiva al balance de
los accionistas
• Deuda senior y subordinada.
• garantías: los flujos de fondos del
proyecto y sus activos.
• Contrato de Project Finance:
convenants y garantías.
Contrato concesional con el Estado
• Condiciones del contrato.
• Protección del flujo de caja.
• Indemnizaciones por cambios
regulatorios.
• Revisión ante déficits provocados por
tráfico.
• Evolución tecnológica.
• Servicios incluidos.
• Actualización tecnológica.
• Planes de extensión.
• Planes de precios.
• Esquema de subsidios OBA.
Operador promotor
• Balance no afectado por la
deuda de la SPV de acceso
universal.
• Nivel de riesgo no afectado.
• Financiación independiente
para cada proyecto SPV.
SPV no recursiva a
balance de promotor
Accionistas
• Operador promotor.
• Administración pública.
• Esquema PPP.
FC de la deuda
Flujo de fondos
del proyecto
FC del accionista
Sociedad vehículo de propósito
especial (Special Purpuse Vehicle)
Concesionaria del acceso universal
para el desarrollo de la infraestructura
de telecomunicación y prestación de
servicios básicos.
Flujo de
caja de
operaciones
Ingresos
Cuotas de alta y
mensuales de usuarios.
Ingresos por tráfico.
Subsidio del fondo de
acceso universal.
Gastos de producción y
operación (OPEX).
Capex
Contrato EPC Engineering,
Procurement and Construction
• Contrato de equipamiento.
• Contrato de construcción.
Activos
• Infraestructura de red.
• Plataforma de servicios.
• Equipamiento de usuario.
Propuesta 4. Acceso universal en las zonas de brecha de acceso: un sistema concesional de exclusividad, con bases y condiciones realistas y estables.
El Project Finance constituye una modalidad cada vez más frecuente para la financiación de la
construcción y puesta en marcha de grandes proyectos de infraestructuras, en los que exista baja incertidumbre sobre los flujos de caja futuros del proyecto. En este contexto de baja incertidumbre, los
proyectos son atractivos para ser financiados con elevados niveles de deuda (alto apalancamiento)
que, además, se trata de deuda sin recurso al balance de las empresas promotoras, al promoverse el
proyecto mediante Sociedades Vehículo de Propósito Especial específicas para cada proyecto de infraestructura.
Una vez estructurado financieramente el project finance, el contrato concesional deberá reflejar las
condiciones en que se ha logrado un project finance atractivo para todos los agentes: 1) la cobertura
de los déficits de explotación mediante subsidios del fondo de acceso universal, y que se haga de forma rápida y eficaz, 2) las compensaciones por cambios regulatorios, y 3) compensaciones por tráficos y demanda inferiores a lo previsto en la fase de adjudicación.
10 Armonización Regulatoria en América Latina
Los mercados de telecomunicaciones de los países de América Latina avanzan hacia una mayor
integración regional, de igual manera que ya en la Región se están planteando y ejecutando acciones
regionales de ámbito político, y económico, en torno a los mercados comunes del Sur de América
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Resumen ejecutivo
(Mercosur), países de la subregión andina (Comunidad Andina de Países), Centro América (SICA),
Norte de América (NAFTA), Caricom en los países caribeños, acuerdos bilaterales en torno al ALCA,
Chile-USA, Bolivia-Mercosur, etc.
Siendo las telecomunicaciones un factor clave para el desarrollo e integración económica y social,
los procesos de integración regional de carácter general se comienzan a ver cada vez más acompañados de medidas sectoriales que armonicen el marco regulatorio, a fin de que las condiciones regulatorias con las que se opera en los mercados sean homogéneas y los usuarios se beneficien de los mejores precios, producto de las economías de escala que se generan en los mercados comunes, y de las
mejores prácticas en la prestación de servicios.
En el Estudio se realiza un análisis de las diferentes experiencias en materia de mercados comunes subregionales que existan en América Latina y de armonización regulatoria sectorial de las telecomunicaciones, a fin de identificar qué proceso de discusión es el más idóneo para lograr la armonización de la convergencia regulatoria y la estructura institucional más adecuada para llevarla a
cabo.
a) Regulatel. Foro Latinoamericano de Entes Reguladores de Telecomunicaciones. Regulatel incluye entre sus objetivos y funciones a la armonización regulatoria en los países que la integran y
puede ser un adecuado contexto para la discusión en torno a la armonización regulatoria de la convergencia.
b) Mercosur. Ha publicado un amplio número de Resoluciones, aunque la práctica totalidad centrada en la coordinación del espectro radioeléctrico y ninguna de ellas se refiere a la adopción de un
marco regulatorio común en cualquiera de los temas.
c) Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN). En materia de servicios de telecomunicaciones, el TLCAN dispone del capítulo XIII referido a las medidas que debe adoptar un país
relacionadas con las telecomunicaciones.
d) Comunidad Andina de Naciones. La CAN trabaja para lograr su integración física a través del
desarrollo de acuerdos operativos y la ejecución de proyectos de interconexión de su infraestructura. Estamos, pues, con las iniciativas de la Comunidad Andina de Naciones ante una primera muestra de armonización regulatoria en la región, que puede constituir un precedente para la armonización de la regulación de la convergencia en América Latina.
e) Sistema de la Integración Centroamericana SICA. En materia de telecomunicaciones, los países del SICA firmaron el Tratado sobre Inversión y Comercio de Servicios entre las Repúblicas de Costa
Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua .
f) CITEL Comisión Interamericana de Telecomunicaciones. CITEL es una entidad de la Organización de los Estados Americanos (OEA) y tiene su sede en Washington DC (Estados Unidos). Participan 35 Estados miembros y más de 200 miembros asociados. No está entre los mandatos ni funciones de CITEL la propuesta y mandamiento de regulaciones, ni tampoco tiene funciones relativas
a la armonización regulatoria.
g) Plan Puebla Panamá: Autopista Mesoamericana de la Información (AMI), que se centra fundamentalmente en el desarrollo de una infraestructura de conexión que atraviese la región centroamericana, y en el diseño del marco regulatorio de apoyo.
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Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
El proceso de armonización regulatoria y de creación de mercados comunes que se pretende impulsar en América Latina tiene antecedentes en otras regiones del mundo, entre los que destacan las
experiencias de integración económica y armonización regional de la regulación sectorial de África
Occidental y la Unión Europea.
En el año 2004, la UIT, en colaboración con la UE, lanzó el proyecto ‘Mercado Común del África
Occidental’ para promover la integración de mercados de TIC en los países África Occidental, pertenecientes a la Comunidad Económica de los Estados de África Occidental (ECOWAS). En enero de
2007, los Jefes de Estado de ECOWAS aprobaron como Actas Suplementarias las Decisiones previas
que los Ministros del ramo les habían sometido a aprobación, con objeto de adoptar una política y
un marco regulatorio de ámbito regional de las telecomunicaciones.
La Unión Europea es el mejor ejemplo de integración regional de orden económico, político, social y legal. Respecto de la regulación de las telecomunicaciones, el objetivo de la política comunitaria es crear un mercado único al igual que en resto de actividades económicas, en el que las empresas de unos países y de otros pueden suministrar equipamientos, prestar servicios y establecer y explotar redes de telecomunicación.
La Unión Europea comenzó a armonizar su normativa en los diferentes países que la integran en
1984. Una segunda fase se inicia mediante un proceso consultivo realizado en 1987. La liberalización
plena de todos los servicios se realiza en 1998. Pero a la luz de los cambios tecnológicos, del mercado y de la demanda de los consumidores, la UE volvió a revisar el marco comunitario armonizado y
publicó en 2002 el denominado Nuevo Marco Regulatorio o Paquete Telecom 2002, que es el vigente en el momento de escribir estas líneas. No obstante, en noviembre de 2007 se publica un nuevo
Marco regulatorio que tras su proceso de aprobación sustituirá al marco de 2002, con nuevas medidas orientadas a reducir la regulación específica, armonizar más y mejor entre los países, pero, sin
embargo, también a incrementar la regulación del acceso a la red del operador dominante de redes fijas.
A partir de los análisis efectuados sobre la realidad latinoamericana en lo relativo a armonización
regulatoria, y a la organización en los bloques económicos y políticos de ámbito subregional, a la que
añadimos las experiencias extraídas de los procesos de armonización regulatoria que experimentan
otras regiones del mundo, procedemos a formular nuestras conclusiones en forma de proceso evolutivo para la armonización de la regulación de la convergencia en América Latina mediante dos acciones simultáneas y a dos niveles de representación:
Acción 1ª. Abrir un proceso de diálogo en todos los países de la Región, bajo el auspicio de Regulatel y la implicación de otros agentes clave como operadores, usuarios, representantes del nivel
político ministerial, organismos multilaterales, representantes de otros bloques regionales como la
UE o ECOWAS, y la Academia, siendo el resultado esperado la discusión y propuesta de recomendaciones no vinculantes sobre mejores prácticas a seguir en las regulaciones nacionales en materia de
convergencia regulatoria.
Acción 2ª. Comenzar simultáneamente un proceso de mayor nivel de armonización en los países
de Mercosur, Comunidad Andina y SICA, que ya disponen de acuerdos políticos para la armonización económica en sus ámbitos geográficos, y que a través de la Acción 1ª de armonización puedan
intercambiar puntos de vista con los otros bloques subregionales, siendo el resultado esperado la discusión y aprobación de reglamentos o leyes modelo, sin validez legal alguna, a seguir por los países
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AHCIET - REGULATEL
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de estos bloques subregionales, que cada país adaptará a su legislación nacional, y que se discutirán
con el resto de países de la Región a través de la acción 1ª.
11. Conclusiones del Estudio: Escenario Básico de Convergencia 2010
EBC-2010 para la Armonización Regulatoria de la Convergencia
en los Países de América Latina
A lo largo del Estudio, ha quedado justificada la conveniencia de que los países de la Región,
cuando menos, aborden el estudio, análisis y discusión de forma conjunta de un paquete de medidas
regulatorias armonizadas en el ámbito de la convergencia y que, en última instancia, adopten de forma armonizada este marco, adaptado a su realidad nacional.
Planteamos el EBC-2010 ‘Escenario Básico de Convergencia 2010 de Regulación Armonizada para la
Convergencia en América Latina ’. Se plantean un conjunto de temas claves de la regulación con el objetivo de que sirvan de Agenda básica para que los agentes implicados –operadores, reguladores, Gobiernos, Organismos Multilaterales- dialoguen hacia la búsqueda de un consenso entre los agentes de
la región, sobre cómo armonizar la regulación de la convergencia en los diferentes países, con el fin
último de disponer de un Escenario Básico de Convergencia en el año 2010 (EBC-2010).
El EBC-2010 se plantea como objetivo general la armonización en los países de la Región del marco regulatorio del sector de las telecomunicaciones, en el contexto emergente de la convergencia,
mediante la discusión y consenso en torno a sus objetivos, principios, medidas regulatorias y metodologías, de modo que se aspire a reducir las diferencias entre las regulaciones nacionales.
La regulación nacional de un país de América Latina orientada a la convergencia tendrá como uno
de sus principales objetivos el promover la competencia entre plataformas como medio más adecuado para lograr una competencia sostenible, la innovación y la creación de riqueza, y fomentar que la
población acceda de forma asequible a las nuevas redes y los nuevos servicios, con independencia de
su ubicación geográfica o de la red a la que se conecte, y con adecuada calidad, en un contexto de colaboración entre el sector público y privado en la mejor consecución de los anteriores objetivos.
El diseño y aplicación de la regulación nacional de un país de América Latina orientada a la convergencia tendrá en cuenta los siguientes principios: neutralidad tecnológica, tratamiento homogéneo de los títulos habilitantes en el ámbito de las telecomunicaciones el audiovisual e Internet, regulación de contenidos al margen de regulación de las telecomunicaciones, regulación alineada con
la regulación general de competencia, aplicando caso por caso la regulación de forma ex –post, prevalencia del acuerdo comercial entre operadores en el ámbito de la interconexión y el acceso frente a
obligaciones ex-ante, tratamiento de las operaciones de concentración de empresas desde la perspectiva de la regulación general de competencia, y la eliminación de restricciones legales a la entrada de compañías extranjeras procedentes de otros países.
Se proponen las siguientes medidas regulatorias concretas:
1. Eliminar restricciones a la presencia de capital extranjero en las empresas operadoras de telecomunicaciones, audiovisual, o Internet.
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21
Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
2. No limitar el número de operadoras de audiovisual en el caso de operadoras mediante redes
basadas en medios guiados, salvo las redes que empleen el espectro radioeléctrico y que tengan limitaciones de capacidad.
3. Autorización de las operadoras de cable para prestar servicios de voz, Internet y cualesquiera
otros.
4. Autorización de las operadoras de par de cobre para prestar servicios audiovisuales.
5. Autorización de las operadoras de comunicaciones móviles para prestar servicios audiovisuales e Internet.
6. Régimen de títulos habilitantes basado en la autorización mediante notificación a la ARN,
quién, dentro de un plazo tasado, únicamente denegará la inscripción cuando la notificación no reúne los requisitos exigibles.
7. Condiciones asociadas a los títulos habilitantes estrictamente relacionadas con las obligaciones de servicio público y las obligaciones de carácter público, o de orden administrativo.
8. Los operadores establecerán los acuerdos comerciales que requieran para establecer la interconexión y el acceso, estableciéndose un plazo máximo en el que alcanzar un acuerdo, en su caso de
no lograrlo intervendrá la ARN quién podrá establecer las condiciones y los precios razonables.
9. Condiciones ventajosas, pero transitorias, de interconexión a las redes establecidas otorgadas
a las nuevas operadoras que despliegan redes de acceso propias, en forma de niveles, servicios y puntos de interconexión, así como ventajas en forma de precios asimétricos para la terminación de tráfico.
10. Establecimiento de zonas de prestación de servicios en exclusiva a cargo de un operador,
dónde se constate que la competencia no ha logrado incrementar el grado de cobertura y penetración
de los servicios, promoviéndose en las mismas el otorgamiento de autorizaciones en forma concesional, necesariamente limitadas en número, con condiciones regulatorias que permitan al operador
poder tratar cada zona como una empresa diferente susceptible de ser financiada con técnicas de Project finance.
11. Un mecanismo idóneo para implicar al sector público y privado en la extensión de las redes
a zonas no cubiertas es establecer Alianzas Público-Privadas para cada uno de los proyectos de Project finance, incluso que el propio Estado sea también accionista minoritario de estos proyectos.
1. Armonización en la gestión del espectro radioeléctrico, pues constituye un elemento esencial
para facilitar el despliegue de nuevas redes de banda ancha, la convergencia fijo-móvil, y la extensión
en zonas rurales y desfavorecidas: promover la creación del mercado secundario de espectro; flexibilidad de uso de las frecuencias respecto de los servicios y tecnologías que se emplean; reubicación del
espectro (refarming) de forma armonizada; armonización del uso de las frecuencias que quedan libres (dividendo digital) en la transición de la televisión desde la tecnología analógica hacia la digital
(switch-off).
A partir de los análisis efectuados sobre la realidad latinoamericana en lo relativo a armonización
regulatoria, se formula el proceso evolutivo para la armonización de la regulación de la convergencia
en América Latina mediante dos acciones simultáneas y a dos niveles de representación:
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Acción 1ª. Abrir un proceso de diálogo en todos los países de la Región, bajo el auspicio de Regulatel y la implicación de otros agentes clave, siendo el resultado esperado la discusión y propuesta
de recomendaciones no vinculantes sobre mejores prácticas a seguir en las regulaciones nacionales.
Acción 2ª. Comenzar simultáneamente un proceso de mayor nivel de armonización en los países
de Mercosur, Comunidad Andina y SICA, que ya disponen de acuerdos políticos para la armonización económica en sus ámbitos geográficos, siendo el resultado esperado la discusión y aprobación
de reglamentos o leyes modelo, sin validez legal alguna, a seguir por los países de estos bloques subregionales, y que se discutirán con el resto de países de la Región a través de la acción 1ª.
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1 Situación actual del sector
de las comunicaciones
electrónicas en
América Latina
En este Capítulo se realiza un análisis de los principales indicadores de demanda de servicios de
comunicaciones electrónicas en la Región de América Latina.
Ante el contexto de globalización económica y social que nos rodea en los tiempos actuales, es
nuestro objetivo tratar de poner en contraste la competitividad de las telecomunicaciones en América Latina frente a los países con los que compite a nivel mundial, en términos de captación de inversiones, exportaciones, capacidad industrial, creación de bienestar, niveles de vida, etc. Estos países
son los países emergentes de Asia (China, India, Indonesia, etc.), y Rusia.
Se analizan las series temporales de los indicadores de penetración de los servicios de comunicaciones electrónicas, equipamiento de PC, y uso de Internet, junto a su valor actual de penetración y
los crecimientos interanuales.
Se concluye con una reflexión en torno a las razones que explican las diferencias de penetración
y crecimiento que se observan entre países de América Latina y China, que están relacionadas con las
políticas y regulaciones adoptadas por los Gobiernos.
1.1. Selección de Indicadores de Convergencia
El primer paso, a efectos de realizar nuestros análisis sobre la situación actual de las comunicaciones electrónicas en la región, es determinar los indicadores que se van a manejar a estos efectos
en el Estudio.
Cuando se analiza la convergencia debemos referirnos a los sectores de la telefonía fija, telefonía
móvil, redes de cable, acceso y uso de Internet desde redes fijas o móviles, redes y servicios audiovisuales, y terminales de acceso a la información como los ordenadores personales (PC).
De estos sectores seleccionamos indicadores que nos reflejen tanto la intensidad del mismo (número absoluto de usuarios y penetración del mismo relativa al universo objetivo del indicador),
como la velocidad del cambio o crecimiento del indicador, medido como evolución temporal entre
fechas concretas.
Fuente de datos
La fuente de datos que se emplea en este informe es la Unión Internacional de Telecomunicaciones,
que ofrece la información más actualizada, fiable, homogénea y uniforme de las que existen sobre la re2
Indicadores Mundiales de Telecomunicaciones 2005. http://www.itu.int/publ/D-IND-WTID.OL/en/
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Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
gión, concretamente su base de datos Indicadores Mundiales de Telecomunicaciones 20052, que nos
aporta los datos actualizados para el año 2005, el último año disponible en la fecha de redacción de este
Informe.
Indicadores de la convergencia
A efectos de medición del fenómeno de la convergencia mediante indicadores relevantes, en este
Estudio vamos a asumir el enfoque propuesto por la UIT en su último informe sobre medición de la
Sociedad de la Información3 denominado ‘ICT Opportunity Index’.
Economy
PRODUCTIVE CAPACITY
Capital
Infodensity
Info-use
Labour
ICT infrastructure
ICT skills
ICT uptake
ICT
Opportunity
ICT intensity of use
CONSUMPTION
Figura 1. Marco conceptual del Índice de Oportunidad TIC de la UIT. Fuente: Unión Internacional de Telecomunicaciones.
Measuring the Information Society. ICT Opportunity Index and World Telecommunications / ICT Indicators 2007. Ginebra,
2007.
El Índice de Oportunidad TIC de la UIT se deriva de la naturaleza económica dual de las TIC, en
su doble vertiente como activo productivo y como elemento de consumo, de manera que surgen indicadores en ambos ámbitos: ‘Infodensidad’, relacionado con las TIC como factor productivo en forma de stocks4 de capital y de trabajo, e ‘Infouso’, relacionado con el flujo del consumo de las TIC.
• La ‘Infodensidad’ se refiere a factores TIC que influyen sobre el desarrollo económico de un
país, respecto de su preparación y capacidad, en términos del ‘stock de mano de obra TIC’, que
se refiere a la preparación en materia de TIC de su población activa, y del ‘stock de capital TIC’,
referido a las infraestructuras de red (penetración de redes fijas y móviles).
• El ‘Infouso’ se refiere al consumo o uso de TIC dentro de un país. Puesto que previo al consumo de servicios TIC es pre-requisito necesario dotarse de productos TIC, la UIT distingue entre el ‘despliegue de TIC’ (uso de ordenador y uso de Internet) y la ‘intensidad TIC’ (uso de banda ancha). La intensidad TIC de uso de banda ancha en un país queda limitada por su despliegue TIC.
La agregación de ambas familias de indicadores para un país nos da su fortaleza en el ámbito de
las TIC, por lo que de ello resulta explicativo el término Índice de Oportunidad de las TIC.
3 Unión Internacional de Telecomunicaciones. Measuring the Information Society. ICT Opportunity Index and World Telecommunications / ICT Indicators 2007. Ginebra, 2007.
4 Asóciese el término ‘stock’ a número de unidades de recursos de capital.
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Capítulo 1. Situación actual del sector
COMPONENTES DEL ÍNDICE DE OPORTUNIDAD TIC DEFINIDO POR LA UIT
INFODENSIDAD
A.1. Redes
1. Líneas telefónicas fijas por 100 habitantes.
2. Abonados al servicio móvil por 100 habitantes.
3. Ancho de banda Internet en el tramo internacional (Kbps/Habitante).
A.2. Capacidades de la fuerza laboral
4. Tasa de alfabetización en población adulta.
5. Tasa de matriculación en enseñanza primaria, secundaria y terciaria.
B. INFOUSO
B.1. Despliegue
6. Usuarios Internet por 100 habitantes.
7. % de Hogares con receptor de TV.
8. Ordenadores por 100 habitantes.
B.2. Intensidad
9. Abonados a Internet de banda ancha por cada 100 habitantes.
10. Tráfico telefónico internacional saliente per cápita (minutos).
Tabla 1. Componentes del Índice de Oportunidad TIC definido por la UIT. Fuente: Unión Internacional de Telecomunicaciones. Measuring the Information Society. ICT Opportunity Index and World Telecommunications / ICT Indicators 2007. Ginebra, 2007.
En este Estudio, a efectos de analizar la penetración de la banda ancha, coincidimos con el criterio de la UIT de distinguir los factores habilitadores (despliegue TIC de uso de PC e Internet, factores 6 a 8) respecto del factor vinculado (intensidad de uso TIC de banda ancha, factor 9).
Sin embargo, en este Estudio diferimos del enfoque propuesto por la UIT, cuando éste refiere el
número abonados de banda ancha a la unidad de población absoluta de 100 habitantes (factor nº 9).
Nuestra opinión es que es esencial separar las causas que explican la penetración de Internet y de la
banda ancha en la población respecto de dos elementos que le son causales y anticipatorios como son
la disponibilidad de ordenador personal en los hogares, y la disponibilidad de línea fija en el hogar.
Es decir, los estudios habituales sobre Sociedad de la Información adolecen en nuestra opinión de
un sesgo que es el de manejar como factor de demanda de la banda ancha su medición respecto de la
población y no respecto del factor que la hace posible –la disponibilidad de línea fija-, obviando de
este modo la evidente relación entre penetración de banda ancha y penetración de líneas fijas. Por
consiguiente, en nuestra opinión es necesario emplear el dato de penetración de la banda ancha respecto de las líneas fijas, o respecto de los suscriptores de servicios de acceso a Internet (si se dispone de datos sobre ello).
En países con inferiores tasas de penetración de líneas fijas es obvio que el cálculo de la penetración de banda ancha por 100 habitantes resulta también bajo, pero no porque haya poca banda ancha, sino porque en el país hay déficit de penetración de las líneas fijas, circunstancia que evidentemente habrá que analizar desde otra perspectiva diferente de la de las causas que explican el bajo uso
AHCIET - REGULATEL
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Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
de la banda ancha. Equivalente razonamiento se puede realizar si consideramos la penetración de Internet de un país, que si resulta baja, también nos resultará baja la penetración de banda ancha en
términos de población.
En conclusión, puede aplicarse aquel dicho tradicional que reza “de donde no hay, no se puede sacar”, es decir si en un país no se demandan líneas fijas, o se usa poco Internet, no podemos esperar
que sea elevada su penetración de banda ancha en la población, porque ambos factores anteriores le
son necesarios; resultado diferente se nos puede presentar si analizamos dichas penetraciones respecto de las líneas fijas en servicio, y es aquí donde nos podemos encontrar con gratas sorpresas en
cuanto a la adopción de la banda ancha por parte de la población internauta de un país.
Muestra de países
A lo largo de este capítulo se realiza una comparativa de forma agregada de los países de habla hispana y portuguesa de América Latina representados en AHCIET y Regulatel (América del Sur, América Central, República Dominicana, y Cuba), frente a los países emergentes que pueden considerarse como sus competidores en el mercado global (Rusia, China, India, Tailandia, Vietnam, Indonesia,
y Malasia), dadas sus similitudes de renta per cápita, crecimiento económico y factores competitivos.
1.2. América Latina en la Economía Global
Existe una amplia relación entre la situación económica de un país y el desarrollo de sus telecomunicaciones, tanto en términos de penetración actual, como respecto del crecimiento pasado y del
que se espera en el futuro. Un mayor crecimiento económico augura un mayor avance en sus telecomunicaciones.
Figura 2. PIB a precios corrientes para el año 2006 (en USD) en los países de la región, países emergentes de Asia, Rusia,
USA, España y Portugal. Fuente: Fondo Monetario Internacional. World Economic Outlook, abril 2007.
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AHCIET - REGULATEL
Capítulo 1. Situación actual del sector
Por ello, a continuación se realiza un análisis económico de los países de la región de América Latina comparado con otras regiones del mundo procedentes de economías emergentes -Rusia, China,
India, Malasia, Tailandia, Indonesia y Vietnam- que compiten con América Latina en los mercados
globales.
En términos de magnitud del PIB en el año 2006 (Figura 2), Brasil y México constituyen las más
importantes economías de la región, de tamaño equiparable a España, Rusia o India, aunque sus PIB
resultan en torno a 2,5 veces inferiores al de China. Después, a cierta distancia, están Argentina, Venezuela, Chile y Colombia, equiparables a su vez a Indonesia, Tailandia, o Malasia.
La población total de los países integrados en América Latina es de 530,6 millones de habitantes
en 2006 (Figura 3), cifra más de 2 veces inferior a la población de China (1.314 millones) o la India
(1.113 millones).
La dimensión de los mercados nacionales es una cuestión relevante en cuanto a la extensión de
las redes de telecomunicaciones, por cuanto de costes fijos supone estar presente en un país, considerando además la baja densidad poblacional como consecuencia de la gran extensión en superficie
de los países de la región. Destacan Brasil (187 millones de habitantes) y México (104 millones)
como los países de mayor población de América Latina, a mucha distancia de los mercados de Colombia (46,8 millones), Argentina (39 millones) y Venezuela (27 millones). Destaca un amplio número de 9 países que poseen una población inferior a 10 millones de habitantes, aunque superior a
3 millones.
América Latina presenta en 2006 una renta per cápita promedio de 5.452 USD corrientes (Figura 3), más del doble de los 2.001 USD de China y casi ocho veces los 797 USD de India, de manera
Figura 3. Población y renta per cápita de los países de la región de América Latina y países emergentes de Asia y Rusia.
Fuente: Fondo Monetario Internacional, base de datos de país.
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Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
que en términos de renta per cápita los países de América Latina en conjunto están en una situación
de mayor riqueza relativa que los países emergentes de Asia.
Los países de mayor renta per cápita de la región son Chile con 8.864 USD, México con 8.066
USD, en el rango entre 6.000 y 7.000 USD están Venezuela y Uruguay, en el rango 5.000 y 6.000 USD
están Brasil, Argentina y Panamá, en el rango 3.000 a 5.000 USD están Panamá, Costa Rica, República Dominicana, y Perú, en rentas entre 2.000 y 3.000 USD están Ecuador, Colombia, El Salvador
y Guatemala, y con rentas per cápita inferiores a 2.000 USD están Paraguay, Honduras, Bolivia y Nicaragua (908 USD).
Dada su evidente interrelación, la perspectiva macroeconómica más relevante a efectos de analizar el potencial de crecimiento del sector de las telecomunicaciones y de extensión de los servicios,
la obtenemos mediante el crecimiento económico de las diferentes regiones y países que compiten a
nivel global (Figura 4).
Durante 2005, América del Sur y México crecieron en promedio un 4,5%, con Brasil creciendo al
2,9%, y México al 2,8%, cifras bajas si las comparamos con China que crecía al 10,4%, o la India al
9,2%, niveles equivalentes los que encontramos en Argentina que creció en el 2005 un 9,2%, o de Venezuela que lo hizo al 10,3%. Estos relativamente inferiores crecimientos económicos en bastantes
países de la región constituyen un factor de menor crecimiento y desarrollo del sector de las telecomunicaciones respecto de otros países emergentes.
En el año 2006, destaca el crecimiento económico del 5,4% para la región de América del Sur y
México y del 5,7% para América Central, cifras superiores a las de EEUU (3,3%), España o Portugal.
Sin embargo, se constata que América Latina crece a ritmo inferior de sus competidores a nivel glo-
Figura 4. Crecimiento del PIB anual a precios constantes en el periodo 2005 a 2007 (previsto) en los países de la región,
países emergentes de Asia, Rusia, USA, España y Portugal. Fuente: Fondo Monetario Internacional. World Economic Outlook, abril 2007.
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AHCIET - REGULATEL
Capítulo 1. Situación actual del sector
bal procedentes de países emergentes de Asia (8,4%) y Rusia (6,7%). Destacan los relativos inferiores crecimientos de Brasil (3,7%), o México (4,8%), respecto de China (10,7%) o India (9,2%).
El panorama de crecimiento económico en la región de América Latina para el año 2006 es variado, desde países como República Dominicana que creció un 10,7%, Venezuela un 10,3%, Argentina
un 8,5%, Perú un 8,0%, Uruguay un 7,0%, Colombia un 6,8%, Chile un 4,0%, Brasil un 3,7%, México un 4,8%, hasta Nicaragua, el país de menor crecimiento de la región con 3,7%. Los países del área
centroamericana crecieron en valores entre el 4% y el 5%.
Previsión crecimiento PIB precios constantes año 2007
USA
2,2%
Argentina
7,5%
América del Sur y México
4,8%
Chile
5,2%
América Central
5,0%
India
8,4%
Brasil
4,4%
Rusia
6,4%
México
3,4%
China
10,0%
España
3,6%
Malasia
5,2%
Portugal
1,8%
Indonesia
5,7%
Tabla 2. Previsión de crecimiento del PIB a precios constantes en diferentes zonas y países. Fuente: International Monetary
Fund, Regional Economic Outlook, 2007.
La previsión de crecimiento del PIB del FMI para el año 2007 es de desaceleración de la actividad
económica al caer al 4,8% en promedio de América del Sur y México, frente a un 8,4% para los países emergentes asiáticos (Tabla 2).
Si analizamos la previsión de crecimiento del PIB para el año 2007 de la cuaterna de países Brasil,
Rusia, India y China (países BRIC que compiten a nivel mundial en los mercados de materias primas,
industria y manufacturas), vemos que el crecimiento económico previsto de Brasil (4,4%) es inferior
al previsto en Rusia (6,4%), India (8,4%), y China (10,0%).
Como afirma el FMI5, en la región de América Latina, los crecimientos del PIB están vinculados
al crecimiento a nivel mundial de los precios de las materias primas, agricultura, petróleo, gas y metales, y de la elevada demanda de los mismos. Sin embargo, el FMI diagnostica que en la Región la
productividad laboral no mejora, quedando por detrás de las mejoras logradas por los EE.UU. y Asia.
Es decir, el crecimiento económico en la Región no se debe a una mayor productividad o modernización de la economía, sino a circunstancias coyunturales de precios y demanda.
El FMI6 pone énfasis en las siguientes reformas que deberían emprenderse en América Latina para
avanzar en una mejora de la productividad, receta imprescindible para competir en los mercados globales con países que son más eficientes:
1. Incrementar la apertura económica.
2. Mejorar el clima empresarial.
5
6
International Monetary Fund. Regional Economic Outlook, abril 2007.
c.ref. 5.
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31
Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
3. Reforzar el sector financiero para que pueda conceder créditos a tipos de interés competitivos
para financiar proyectos de inversión.
4. Limitar el papel de las empresas estatales en la economía.
Estas recomendaciones del FMI enlazan directamente con el objetivo de este Estudio, es decir, se
trata de medidas que reiteran la importancia de la integración económica entre los países de la región
mediante la armonización; la creación de un marco favorable para que las empresas realicen sus inversiones en el sector de las comunicaciones electrónicas; delimitar el rol del sector público y del sector privado en el desarrollo del sector mediante la privatización y la liberalización; y mejorar la productividad, variable en las que las TIC ejercen una notable influencia por la intensificación de su uso.
1.3. Mercados Globales de Telecomunicaciones: la Región de América
Latina Frente a sus Competidores en Países Emergentes
A continuación realizamos un análisis comparado a nivel agregado de los países de la región respecto de países emergentes otras regiones del planeta, a fin de adquirir una perspectiva amplia de lo
que acontece en América Latina.
Redes fijas
Si comparamos regiones con situaciones equivalentes, como América Latina y los que en este Estudio se denominan países emergentes, apreciamos que comparativamente ambas regiones de parecida penetración de las redes fijas sobre 100 habitantes, un 17,8% frente a un 16,3% respectivamente (Figura 5). Todo ello a pesar de lo ya anteriormente presentado sobre la enorme diferencia de renta per cápita comparativamente mucho mayor en América Latina que en los países emergentes. Este
es un primer indicador: América Latina sufre un importante problema de demanda de sus redes fijas
respecto de lo que cabría esperar por su renta per cápita comparada con sus países competidores a
nivel mundial.
El segundo aspecto revelador del anterior gráfico nos lo aporta la evolución temporal en el periodo 2000 a 2005; mientras que América Latina evoluciona del 14,6% al 17,8% lo que supone un avan-
Figura 5. Evolución 2000-2005
de la teledensidad de las líneas
telefónicas fijas por 100 habitantes en América Latina frente a los
países emergentes. Fuente: elaboración propia a partir de datos
UIT.
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AHCIET - REGULATEL
Capítulo 1. Situación actual del sector
Figura 6. Evolución 2000-2005
de la teledensidad de las líneas
telefónicas móviles por 100 habitantes en América Latina frente a los países emergentes. Fuente: elaboración propia a partir de
datos UIT.
ce de apenas 3,2%, los países emergentes pasan del 8,3% al 16,3%, es decir prácticamente han duplicado su penetración de redes fijas. Y este es el segundo indicador relevante: el modelo de mercado de
América Latina no ha sido favorable a la expansión de las redes fijas pues los países emergentes lo
han hecho sustancialmente mejor rompiendo a pasos agigantados el déficit de penetración que experimentaban en el año 2000.
Las consecuencias de esta insuficiente demanda de redes fijas en América Latina indudablemente trae consecuencias sobre la universalización, el uso de Internet en los hogares y el uso de la banda ancha.
Esta diferencia no la podemos nada más que buscar en dos aspectos: 1) en qué medida el modelo
de liberalización seguido en la región, comparado con el seguido en los países emergentes, ha influido sobre el insuficiente desarrollo de las redes fijas y de la demanda, y 2) la competencia que afrontan las redes fijas procedentes de las redes móviles.
Redes móviles
Este efecto de la competencia procedente las redes móviles se aprecia notablemente en este gráfico. La demanda de comunicaciones de voz ha sido satisfecha principalmente por las comunicaciones
móviles, como muestra su extraordinario crecimiento, aunque ello ha sido en detrimento de la demanda de redes fijas. Efectivamente, este proceso de competencia dinámica entre plataformas ha sido
similar en los países emergentes, si bien en América Latina ha sido más profundo dados sus mayores
crecimientos anuales en los años 2004 y 2005.
Ordenadores personales
Respecto de la disponibilidad de ordenadores personales en la población de América Latina, destaquemos su mejor situación respecto de los países emergentes, al presentar en el año 2004 una penetración de 9,6 PCs por cada 100 habitantes frente a los 3,2% de los países emergentes. La penetración del PC por 100 habitantes ascendió en 2005 al 11,4%. Además el crecimiento 2003/2004 para
América Latina ha sido del 26,1% frente al 10,3% de los países emergentes. Se puede deducir que la
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Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
Figura 7. Evolución 2000-2005
de la penetración de los ordenadores personales (PC) por 100
habitantes en América Latina
frente a los países emergentes.
Fuente: elaboración propia a
partir de datos UIT.
superior renta per cápita de América Latina frente a la de los países emergentes tiene su debido reflejo en la penetración de los ordenadores personales, esto es, la demanda de los consumidores está
funcionando adecuadamente.
Usuarios de Internet
El efecto positivo de las políticas de difusión del uso de Internet se ve reflejado en el hecho de que
América Latina no se está perdiendo el tren del uso de Internet frente a los países emergentes, al disfrutar de una tasa de 15,1% usuarios por cada 100 habitantes para el año 2005 frente a una tasa de
7,8% en los países emergentes.
Usuarios de banda ancha
El análisis de la penetración de la banda ancha sobre 100 habitantes existentes arroja que América Latina y los países emergentes poseen una cifra equiparable (1,7 accesos de banda ancha por cada
Figura 8. Evolución 2000-2005
de los usuarios de Internet por
cada 100 habitantes en América
Latina frente a los países emergentes. Fuente: elaboración propia a partir de datos UIT.
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AHCIET - REGULATEL
Capítulo 1. Situación actual del sector
ÍNDICE DE OPORTUNIDAD TIC UIT 2007
Chile
Malasia
Argentina
Rusia
Brasil
México
China
Colombia
50
57
60
63
64
70
79
80
Tailandia
El Salvador
Vietnam
Bolivia
Guatemala
Indonesia
Cuba
India
87
93
111
116
117
121
132
133
Tabla 3. Índice de Oportunidad TIC de la UIT de algunos países de América Latina y países emergentes (cálculos del año
2006). Fuente: UIT, 2007.
100 habitantes frente a 1,5). Si consideramos la relativamente mayor renta per cápita de América Latina respecto de los países emergentes podemos deducir en América Latina una menor penetración
relativa de la banda ancha por población.
Índice de Oportunidad TIC de la UIT 2007
A continuación, a efectos comparativos recogemos el Índice de Oportunidad TIC de la UIT del
año 2007 para un conjunto seleccionado de países de América Latina y de los países emergentes.
De la anterior tabla, a pesar de la relativa buena posición de Chile y Argentina, podemos concluir
que el desarrollo de la sociedad de la información en América Latina (en particular, Brasil o México)
es equivalente al de los países emergentes como China, lo que considerando la mayor renta per cápita de América Latina, puede deducirse un retraso relativo, que aunque compensado favorablemente por la mayor conectividad móvil, usuarios de Internet, o disponibilidad de PC, se ve penalizada
por el menor desarrollo relativo de las redes fijas y, por extensión, de la banda ancha7.
Figura 9. Evolución 2000-2005
de los usuarios de banda ancha
por cada 100 habitantes en América Latina frente a los países
emergentes. Fuente: elaboración
propia a partir de datos UIT.
7 Esta conclusión puede extraerse si estudiamos con detalle los diferentes factores del Índice de Oportunidad TIC 2007
de la UIT relativos a Infraestructura de red (penetración de fijo y móvil), y a Intensidad de uso (banda ancha) (c. ref. pp.
26 y 27 de Informe de Indicadores de Sociedad de la Información UIT 2007).
AHCIET - REGULATEL
35
Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
1.4. Indicadores de Desarrollo de las Comunicaciones Electrónicas en
América Latina y Otros Países Emergentes
A continuación, presentamos diferentes indicadores de uso de los servicios de telecomunicación
para los diferentes países de la región y de forma comparada con otros países emergentes, tanto el último dato disponible de penetración del servicio, que nos dará la intensidad o profundidad de uso,
como el crecimiento del indicador entre el año 2000 y el 2005, como muestra del vigor con que progresa el indicador.
La teledensidad de la red telefónica fija promedio para la región de América Latina es de 17,8 líneas por 100 habitantes, frente a 26,6 líneas/100 habitantes de China, o 27,9 de Rusia. Este dato es
suficientemente explicativo de la situación de América Latina comparada con otras regiones emergentes del mundo: América Latina está retrasada relativamente respecto a China y otros países emergentes de lo que cabría esperar dada su mayor renta per cápita. Este retraso en la teledensidad fija
constituye un factor negativo de cara a la adopción de la convergencia en la región, pues hoy por hoy,
las redes fijas son la principal vía de acceso a los servicios convergentes de banda ancha.
Sería esperable una mayor penetración de la red fija en Venezuela, México y en Chile; de igual
modo, cabría esperar mayor desarrollo de las redes fijas en Colombia y Perú, dado el peso en población que suponen para la región. Por su parte, Argentina, Costa Rica, Brasil, y Uruguay presentan niveles de desarrollo equivalentes a sus competidores emergentes de rentas similares. Es muy significativo el caso de Vietnam, el país de menor renta de los analizados, y que obtiene una penetración
Figura 10. Teledensidad de la red telefónica fija en el año 2005 y crecimiento acumulado de la misma en el periodo 2000
a 2005 de los países de la región de América Latina y países emergentes de Asia y Rusia. Fuente: UIT, 2007.
36
AHCIET - REGULATEL
Capítulo 1. Situación actual del sector
del 18,8 por cada 100 habitantes, cifra por la cual Vietnam merecería la realización de un estudio adhoc que explicase ese desarrollo.
Respecto del crecimiento acumulado en la teledensidad fija en el periodo 2000 a 2005, los países
de la región de América Latina han incrementado su teledensidad fija en un 31% (apenas un 6%
anual de promedio), que se presenta como muy escaso teniendo en cuenta por un lado, el retraso en
términos de teledensidad que de partida presenta la región, y sobre todo comparado con los fuertes
empujes en la teledensidad fija experimentados en China (142%), India (54,7%), Indonesia (91,7%),
o Vietnam con un sorprendente 523,2%. Y es que la penetración de las redes fijas en algunos de los
países motores de la región latinoamericana han crecido en el periodo 2000-2005 de forma inferior
a la media del 31%, como Brasil, con un 28,9%, Argentina, con un 19,6%, Colombia con un exiguo
6,8%, o Perú con un 31,1%. A pesar del esfuerzo realizado por países como México, que ha crecido
un 58,2% en teledensidad fija, o Venezuela, un 43,9%. Crecimientos singularmente altos son los experimentados por Honduras, Cuba, Guatemala, El Salvador, todos ellos con crecimientos entre el
50% y el 80%, lo que sin duda ha aliviado la baja penetración del servicio fijo, aunque todavía quedan por realizar importantes aumentos de este indicador.
Por lo negativo que resultan para la convergencia, destacan unos crecimientos de teledensidad fija
muy bajos –inferiores al 10%- en países como Chile, Paraguay, Colombia, República Dominicana, Panamá, o Uruguay. Este bajo crecimiento de las redes fijas es un fenómeno más propio de países más
avanzados como Portugal, España o EEUU, que habiendo alcanzado ya penetraciones del servicio
fijo importantes, además experimentan el fenómeno de la sustitución fijo-móvil.
Figura 11. Teledensidad de la red telefónica móvil en el año 2005 y crecimiento anual en los países de la región de América Latina y países emergentes de Asia y Rusia. Fuente: UIT, 2007.
AHCIET - REGULATEL
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Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
La telefonía móvil presenta importantes niveles de teledensidad en América Latina, ascendiendo
en 2005 a un 43,3 de la población que es usuario de la telefonía móvil, casi uno de cada dos ciudadanos latinoamericanos posee un teléfono móvil. Destaca la teledensidad móvil de Argentina (57,4)
o Chile (67,8), resultando en promedio en torno al rango de 40-45% la teledensidad de Venezuela,
México y Brasil. Casos de inferior penetración a la esperada son Costa Rica y Perú y, en menor medida, Uruguay.
América Latina es más competitiva en términos de teledensidad móvil que sus países competidores de Asia, como China con un 29,9%, o India con un 8,2%, o Indonesia con un 21,1%. Destaca la
teledensidad móvil de Rusia que asciende a 83,6%.
Esta ventaja competitiva frente a los países emergentes podría identificarse como un éxito de la
política sectorial en el mercado móvil aplicada por los Gobiernos de la región latinoamericana, aunque esta política deba balancearse respecto a las políticas que han implantado los países de la Región
no sólo en lo que se refiere al despliegue de redes móviles sino también respecto de redes fijas.
El crecimiento anual de la teledensidad móvil en el año 2005 es muy importante, un 35,4%, muy
superior al 16,8% experimentado en China. Los mercados más maduros como Brasil, o México crecieron en torno al 20-30%, o Chile al 9,2%, lo que vendría mostrando en estos países ya algunos síntomas de madurez del sector móvil, por lo que es urgente y necesario fomentar las inversiones en redes fijas para no ralentizar el sector en su conjunto. Colombia, Uruguay, Argentina, Cuba y Honduras destacan por el enorme vigor de su crecimiento, superior al 60% anual.
Figura 12. Número de Ordenadores Personales por cada 100 habitantes en el año 2005 y crecimiento anual de los países
de la región de América Latina y países emergentes de Asia y Rusia. Fuente: UIT, 2007.
38
AHCIET - REGULATEL
Capítulo 1. Situación actual del sector
La disponibilidad de ordenador personal constituye otro de los baluartes de la convergencia, y es
en este factor dónde los operadores no son los proveedores de los mismos; por el contrario, la toma
de decisión para disponer de un PC la realiza la unidad empresarial o familiar. En América Latina
existen 11,4 PC por cada 100 habitantes, lejos del 76,2% que disfrutan en los EEUU, y del 28,1% de
España, que dicho sea tampoco es un gran número. Sin embargo, la situación de penetración del PC
en América Latina es mucho mejor que en China, dónde sólo existen 4,1 PC por cada 100 habitantes, o la India con un 1,5%.
No obstante, existen fuertes dispersiones en la región en la disponibilidad de PC, como Costa Rica
con 23,1%, o el 9,1% de Argentina, o el 9,3% de Venezuela. Son los países de mayor población como
México, con un 13,1%, o Brasil con un 16,1%, los que superan la media de la región. No obstante, la
penetración del PC en la población es baja pues encontramos países como Argentina, Perú y Venezuela, con penetraciones bajas (entre 5% y 10%) o países como Nicaragua, Bolivia, Honduras, Colombia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, con penetraciones muy bajas (inferiores al 5%).
Será necesario emprender programas públicos-privados de difusión del uso del ordenador mediante telecentros y condiciones favorables a su adquisición. La baja disponibilidad de ordenador,
combinado con la baja disponibilidad de líneas fijas, ambos se muestran factores muy negativos para
hacer avanzar a la región hacia la convergencia.
La disponibilidad del ordenador personal crece con fuerza en América Latina a un 19,5% en el
año 2005 respecto del año 2004, muy superior al crecimiento de, por ejemplo, España (10,8%), o
Figura 13. Usuarios de Internet por cada 100 habitantes en el año 2005 y crecimiento anual de los países de la región de
América Latina y países emergentes de Asia y Rusia. Fuente: UIT, 2007.
AHCIET - REGULATEL
39
Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
Figura 14. Líneas de banda ancha por cada 100 habitantes en el año 2005 y crecimiento anual de los países de la región de
América Latina y países emergentes de Asia y Rusia. Fuente: UIT, 2007.
China (4,5%), aunque inferior a la India (28,3%). Los países de mayor penetración del PC como Brasil o México crecen en torno al 20%, aunque es preocupante que países con inferiores penetraciones
no crezcan de forma importante, como Chile (crecimiento de un 6,3%), Argentina (crece un 8,4%),
Colombia (7,0%) o Venezuela (un 12,9%).
La situación del uso de Internet en América Latina es de 15,1 usuarios de Internet por cada 100
habitantes, a pesar de su reducida dimensión comparada respecto de EEUU, con una tasa de 66,3%,
o España con el 40,4%, pero, sin embargo y afortunadamente, es bastante mejor que la que presenta
China del 8,4, o India del 5,4. Nuevamente destaca Vietnam, con una tasa del 12,7%, cifra muy superior a la que le corresponde dada su renta per cápita. Por encima de la media de la región, encontramos a Chile (28,9%), Costa Rica (21,3%), Argentina (17,8%), Brasil (17,2%), México (16,9%),
Perú (16,4%), o República Dominicana (16,8%). Por debajo de la media de la región, están los países con inferior renta per cápita desde un 10,4% en Colombia, o un 1,4% en Cuba.
El crecimiento de la cifra de penetración de usuarios Internet en el año 2005 respecto del 2004 en
la región latinoamericana es del 31,1%, que contrasta por su fuerte vigor respecto del menor crecimiento en EEUU, con un 5,3%, o España con un 15,2%, o China con un 17,4%. Los principales crecimientos se dan en República Dominicana (85,1%), Ecuador (54,8%), Brasil (44,1%), Perú (41,7%)
o Venezuela (48,3%). Por el contrario, determinados países de la región experimentan crecimientos
inferiores a la media como México (26,3%), incluso bajos como Chile (3,7%), Panamá (3,1%), Paraguay (-2,1%), El Salvador (4,3%), Argentina (10,4%) o Nicaragua (9,1%), casos todos los que requieren sin duda una revisión de los fundamentos de tan escaso crecimiento relativo.
40
AHCIET - REGULATEL
Capítulo 1. Situación actual del sector
Tomamos como primera aproximación al estudio de la demanda de banda ancha en un país la variable de teledensidad de la banda ancha por 100 habitantes, aunque luego más adelante en este Estudio redefiniremos este indicador en base al ratio respecto de las líneas fijas por ser un indicador
más correcto.
Las líneas de banda ancha por 100 habitantes en América Latina son del 1,7, una cifra que resulta claramente inferior si la comparamos con la penetración del 2,9% existente en China. EEUU presenta una tasa del 16,8%, y España del 11,5%. Chile es el país de mayor penetración de banda ancha,
con una tasa del 4,5%. Por encima de la media regional de América Latina, se encuentran Argentina
y Brasil (con un 2,4%), o México (1,8%). Venezuela se encuentra retrasada, con un 1,3%, por debajo de la media regional y al mismo nivel que Perú, a pesar de la menor renta per cápita de ésta última. El resto de países de la región presentan tasas muy bajas inferiores al 1%. Otros países como
Honduras o Cuba no disponen de líneas de banda ancha.
El crecimiento de la penetración de la banda ancha en el año 2005 respecto del año 2004 fue del
55,6%, vigor equivalente al de China (50%), España (48%), y superior al crecimiento de EEUU
(37%). El crecimiento de la región lo lidera Uruguay, Nicaragua, Paraguay, Colombia, Ecuador, o
Guatemala (cifras en torno y superiores al 100%), explicable por el emergente arranque de sus servicios de banda ancha. El mayor crecimiento de los países con mayor penetración se dio en México
(81,8%), Argentina (70,7%), Venezuela (69,4%) y Perú (54,9%), mientras que los mercados de mayor penetración, pero con menor crecimiento, fueron Brasil (38,9%) y Chile (48%).
1.5. Políticas de Telecomunicaciones en Países Emergentes de Asia
Frente a los Países de América Latina
Hemos constatado que los modelos de liberalización de las redes fijas abordados en los países de
la región no han conseguido los mismos efectos en mejora de la penetración que lo que si se ha conseguido en otros países emergentes (sobre todo China).
Frente a la estrategia de ‘copia del modelo’ aplicado en países más desarrollados, otros países
emergentes han optado por aplicar recetas propias alejándose de los paradigmas de países consolidados. No en vano, “desafortunadamente, para convertirse en europeo hace falta algo más que liberalización y mercados abiertos” (Levi Faur, 2003).
China ha seguido un proceso en varias etapas manteniendo en todo este tiempo un delicado balance entre los intereses gubernamentales y la creciente participación de capitales extranjeros que se
ha acompañado de una liberalización progresiva (Loo, 2004). Este control público ha permitido poner un acento especial en la extensión de la red, aumento de la cobertura en áreas rurales en el que
el sistema de subsidios cruzados aún ha jugado un papel destacado (Yu et ál., 2004). Y cabe también
destacar como rasgo particular de la estrategia de China, la promoción de una política industrial activa en el sector, siendo su ejemplo más destacado el de los conmutadores digitales (Mu y Lee, 2005).
Similar al caso de China puede ser el ejemplo de Corea del Sur, en el que la privatización no se
culminó hasta 2002 pese a que se había lanzado en 1987, lo que ha hecho posible orientar la actividad de la empresa ex-monopolista (Jin, 2006).
AHCIET - REGULATEL
41
Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
O también el caso de Indonesia, en donde hasta la apertura más amplia de los mercados ocurrida
en 1999, todo el decenio anterior se había caracterizado por los acuerdos público-privados, si bien
con resultados no completamente exitosos (Lee y Findlay, 2005).
Por su lado, los países en transición del Este Europeo han seguido modelos homólogos a los de
los países más avanzados de Europa y los resultados parecen resultar menos exitosos que los aplicados por los países asiáticos. Nemec et ál. (2004) analizan el proceso en los países del Este de Europa, y Sokolov (2006) lo hace en Rusia.
Es también significativo el trabajo de Tsai et ál. (2006) quienes realizan un análisis de la eficiencia de varios operadores de telecomunicación en todo el mundo. De las 39 empresas seleccionadas,
las dos latinoamericanas que se consideran (las mexicanas Carso Global Telecom y América Telecom) aparecen en los últimos lugares de la clasificación, mientras que empresas chinas, coreanas o
de Singapur figuran bastantes puestos por delante.
1.6. Conclusiones. Una Reflexión para la Convergencia sobre el Modelo
de Desarrollo de las Telecomunicaciones de América Latina
comparado con sus Competidores a Nivel Global
De la comparativa realizada sobre los mercados globales de las comunicaciones electrónicas entre
América Latina y el bloque de países emergentes de Asia y Rusia, podemos concluir lo siguiente:
• El modelo de desarrollo de las telecomunicaciones de América Latina se ha basado en una clara expansión de las comunicaciones móviles con un crecimiento 2000-2005 del 35,4%, que sitúan a la Región en ventaja relativa frente a sus competidores de países emergentes de Asia y
Rusia, al tener una penetración del 43,3% de la población frente al 29,9% que, por ejemplo, hay
en China (crecimiento 2004-2005 del 16,8%).
• Una mayor ventaja competitiva de América Latina frente a los países emergentes de Asia y Rusia por la mayor penetración de ordenadores personales en la población (11,4% en América Latina frente al 4,1% de China), principalmente atribuible a la fortaleza de la demanda de PC en
los hogares, las empresas y las Administraciones Públicas, relacionado indudablemente con la
mayor disponibilidad de renta per cápita. El crecimiento de la penetración del PC en 20042005 fue del 19,5% en América Latina, frente al 4,5% en China, lo que evidencia un mayor vigor de la demanda de PC, dato muy positivo para el desarrollo de la convergencia.
• Las políticas públicas de fomento del uso de Internet y la mayor renta per cápita de los países
de América Latina se han visto reflejado en que el uso de Internet en la región (15,1% de la población y un crecimiento 2004-2005 del 31,1%) se situé con ventaja respecto de sus competidores procedentes de países emergentes de Asia y Rusia (por ejemplo, China con 8,4% y un crecimiento 2004-2005 del 17,4%).
• A pesar de que todos los anteriores puntos muestran una ventaja competitiva de América Latina frente a otros países emergentes de Asia y Rusia, sin embargo, desafortunadamente estos datos no se ven también corroborados en el indicador de penetración de las redes fijas entre la población (17,8% de América Latina frente al 26,6% de China), y tampoco en el indicador de banda ancha que arrastra consigo, pues también existe una relativa menor penetración de la banda
ancha (1,7% de América Latina frente al 2,9% de China). Este retraso comparativo de la pene-
42
AHCIET - REGULATEL
Capítulo 1. Situación actual del sector
tración de las redes fijas y de la banda ancha supone un serio inconveniente para promover el
futuro de la convergencia en la región pues, hoy en día, la convergencia depende en gran parte
de la disponibilidad de redes fijas. Desde la perspectiva de la convergencia regulatoria y la armonización regional es necesario que se acelere la penetración de las redes fijas y reducir cuanto antes el déficit de infraestructura fija en la Región.
Los modelos de liberalización de las redes fijas abordados en los países de la región no han conseguido los mismos efectos en mejora de la penetración de las redes fijas que los logrados en otros
países emergentes (sobre todo en China). En nuestra opinión, esta realidad está relacionada en gran
parte con:
i) con las medidas regulatorias que desincentivan a invertir a los operadores de redes fijas, que
veían como los tráficos de sus redes eran extraídos mediante mecanismos de selección de operador
por parte de operadores con escaso compromiso inversor,
ii) una regulación de precios cambiante,
iii) la inexistencia de ninguna clase de obligaciones a los nuevos operadores para que desplieguen sus propias redes y
iv) en general, un marco regulatorio incierto, con políticas y legislaciones muy cambiantes y baja
seguridad jurídica de los Contratos concesionales.
Todo ello es el resultado de aplicar en la Región las recetas liberalizadoras propias de países más
desarrollados, que abrieron sus mercados una vez habían logrado previamente la extensión del servicio básico y, mediante la libre competencia, se trataba de mejorar el bienestar de los consumidores
que ya disponían de teléfono fijo por la bajada de precios, nuevos servicios o el aumento de los oferentes. Por el contrario, como veremos en este Estudio en el capítulo sobre universalización (ver capítulo 8), en América Latina se liberalizó sin antes haber logrado la universalización, lo que genera
una amplia brecha de acceso de población que difícilmente dispondrá de teléfono con los enfoques
actuales.
AHCIET - REGULATEL
43
2 El fenómeno
de la convergencia
Se analiza a continuación cada una de las líneas de transformación que está experimentando el
sector de las comunicaciones electrónicas en torno al fenómeno de la convergencia, tanto en su vertiente tecnológica, representada por la transición hacia las redes de nueva generación, como empresarial, considerando los mercados de la convergencia, las ingentes inversiones que requiere, o el papel de los contenidos audiovisuales. Se realiza este análisis desde la perspectiva de los diferentes modelos de negocio que surgen en torno a la convergencia, promovidos por los operadores telco
tradicionales, las empresas de Internet y medios, y la visión de los fabricantes de terminales.
2.1. Una Definición de la Convergencia: más allá de la Tecnología
La OCDE define la convergencia como el proceso mediante el que las redes y servicios de comunicaciones, que anteriormente fueron consideradas por separado, comienzan a transformarse de
modo que diferentes plataformas de red soportan servicios similares de voz, audiovisual y transmisión de datos; diferentes terminales de usuario reciben servicios similares; y se crean nuevos servicios no preexistentes (OCDE, 2004).
No es fácil, sin embargo, determinar las implicaciones de la convergencia (Blackman, 1998):
“La palabra convergencia es usada como una cómoda simplificación para describir los cambios de tendencia percibidos en la tecnología, en los servicios, en la estructura de la industria y en las políticas gubernamentales de los sectores de las telecomunicaciones y el audiovisual. Las simplificaciones, por supuesto, pueden ser imprecisas”.
Es necesario, por tanto, tratar de delimitar el concepto. Es habitual que la convergencia se identifique con el acercamiento de los sectores de telecomunicación, del audiovisual y de las aplicaciones
informáticas. Sin embargo, hay que considerar otras convergencias, más amplias, alcanzando a la industria de los contenidos, o más restringidas, relativos a lo que sucede en cada sector, por ejemplo la
‘convergencia fijo-móvil’.
Asimismo la convergencia es un fenómeno multifacético. Intentando introducir orden en las diferentes transformaciones que están ocurriendo, se han propuesto diferentes clasificaciones. Bauer
(2005) distingue entre convergencia tecnológica, de mercados y organizativa; Yang et al (2004) hablan de convergencia en redes, en servicios y comercial; Wunderlich (2005) establece una clasificación similar añadiendo terminales (convergencia en mercadotecnia y ventas, en redes, en servicios y
aplicaciones, en terminales); Noam (2000) traza una distinción entre convergencia de tecnologías
para ofrecer un servicio, convergencia de negocios, convergencia en la regulación y convergencia entre telecomunicaciones e Internet.
AHCIET - REGULATEL
45
Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
La conclusión más importante que se extrae observando estas clasificaciones es que la convergencia no es una cuestión exclusivamente tecnológica. La convergencia no puede ser alcanzada simplemente introduciendo tecnología nueva, si ésta no logra engranarse en el medio económico y social (Horan y Schooley, 2004). De hecho, el cambio tecnológico ha proporcionado la condición necesaria para el cambio, pero no es una condición suficiente (Noam, 2001).
2.2. Caracterización de la Convergencia
Es notorio que en la actualidad estamos viviendo un fuerte proceso de convergencia empresarial
y de plataformas técnicas en torno a los denominados como sectores convergentes: telco, medios de
comunicación, Internet, contenidos e informática.
Estas empresas compiten y cooperan cada una desde sus puntos fuertes, de ahí que se haya acuñado el término ‘coopetition’ para describir la diversidad de relaciones de cooperación y competencia
que se establecen entre los agentes del hipersector convergente. También es necesario destacar que
las empresas en cuestión son empresas con lógicas muy diferentes, con economía, modelos de negocio o regulaciones dispares.
2.2.1. Sectores que convergen
Imaginemos a un usuario que ve la televisión a través de su red de banda ancha, por ejemplo mediante la tecnología de video streaming8 de Joost9, la nueva plataforma de televisión por Internet de
los fundadores de Skype, uno de los pioneros de los servicios gratuitos de voz por Internet. En este
apartado nos planteamos qué empresas intervienen en este acto tan cotidiano para miles de usuarios,
con objeto de tratar de identificar los sectores que involucra la convergencia.
Figura 15. Sectores convergentes: telco, medios de comunicación, Internet, contenidos e Informática. Fuente: elaboración
propia.
El usuario habrá probablemente contratado una conexión de banda ancha con un proveedor de
acceso fijo, ya sea cable-módem o ADSL, por ejemplo, Telmex si estuviese en México. La red de acceso de Telmex estará conectada a través de su propia red IP nacional, a los backbones internaciona8 Video streaming: visionado de señal de video a través de la red conforme se descarga en tiempo real, sin que el usuario tenga que esperar a descargar el fichero para su visionado (modelo de video download).
9 htpp://www.joost.com
46
AHCIET - REGULATEL
Capítulo 2. El fenómeno de la convergencia
les de Internet mediante Level 3, proveedor de conexiones internacionales a Internet mediante fibra
óptica. Estas redes de acceso de banda ancha tal vez empleen tecnología de Huawei, líder chino en
plataformas de red de nueva generación NGN, y las redes IP de Internet probablemente incorporen
tecnología de enrutado de Cisco, suministrador líder en equipos y software IP.
El usuario empleará un ordenador con prestaciones multimedia para el hogar fabricado por Dell,
y un navegador web y sistema operativo provisto por Microsoft, con notables funcionalidades concebidas para el uso de aplicaciones multimedia de Internet. La aplicación cliente de Joost estará instalada en el ordenador del usuario, mientras que el software servidor Joost estará alojada en alguno
de los megahoteles de datos (hosting) de empresas especializadas en las redes de distribución de contenidos CDN, como Akamai, que tiene replicados los contenidos a nivel mundial en sus diferentes
servidores para optimizar el acceso a los videostreamings. Las máquinas que operan estos millones de
acceso sobre Joost serán servidores de altas prestaciones, tal vez de Sun Microsystems.
Por supuesto que Joost aparte de proveer su software basado en tecnologías de compresión de video H.264, o protocolos UDP, o de tiempo real RTP, desarrollado con tecnologías software como Java
o Ajax. Joost ha tenido que obtener los contenidos que difunde desde su plataforma de televisión mediante acuerdos con empresas de medios de comunicación, como Reuters o Discovery Channel,
quienes a su vez habrán producido su señal mediante producción de contenidos propios, o mediante acuerdos logrados con otros proveedores de contenidos.
A partir de este ejemplo, se puede apreciar la tremenda complejidad y variedad de relaciones que
operan en el sector convergente, esto es, la cantidad de empresas que intervienen y lo diferentes que
son las lógicas de negocio de sus respectivos sectores. La pregunta que a todos nos asalta es que, si
este sector es uno más de los de la distribución comercial, con empresas como Wal Mart o El Corte
Inglés, entonces al final lo relevante es el punto de venta (el operador de acceso, en nuestro ejemplo,
Telmex), y el producto que se coloca en la estantería (contenidos, aplicaciones, o sea Joost o Reuters
o los estudios de cine), resultando el papel del resto de empresas el ser unos proveedores. Como en
el sector de distribución comercial, asistimos a un proceso competitivo y cooperativo entre el punto
de venta y el productor, dependiendo del caso, el protagonismo lo tiene el distribuidor y en otras el
productor.
Sin embargo, este enfoque de distribución no es suficiente para explicar totalmente la complejidad del sector convergente, pues la forma en que el consumidor accede a los contenidos no sólo depende de la red o el producto en sí mismo, sino que también depende del terminal y el software del
usuario. Es en este enfoque centrado en el terminal en el que empresas como Microsoft o Apple tienen bastante que aportar, más todavía si se convierten también en empaquetadores de contenidos
como sus portales de iTunes, o portales de información, aplicaciones y contenidos como MSN.
Igualmente, otra visión alternativa es la proveniente de las empresas de aplicaciones de Internet,
como Google o Joost. Para estas empresas, la red es una tubería, es un elemento irrelevante para el
consumidor, en cuanto a que el acceso no aporta valor al usuario más allá de calidad, seguridad y velocidad de la conexión. La oferta de estas empresas de Internet consiste en aplicaciones que a través
de Internet son capaces de sustituir completamente todas las necesidades de información, entretenimiento y comunicación de los consumidores, relegando incluso a un segundo plano a las compañías telefónicas tradicionales pues todo está en la red, y no en la central telefónica tradicional.
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Por tanto, la realidad es que estos sectores combaten ferozmente por liderar este nuevo mercado
convergente, que se vislumbra será el más importante mercado de las comunicaciones electrónicas.
Pero las estrategias empresariales que adoptan las empresas incluyen tanto la fuerte competencia entre ellas, como también alianzas y cooperaciones en las que cada una de las empresas aporta aquello
en lo que es verdaderamente especialista. Como decíamos, ‘coopetition’ es el término que se suele emplear para describir esta amplia gama de relaciones de cooperación y competencia que adoptan las
empresas en la convergencia.
2.2.2. Necesidades de los Consumidores Satisfechas por la Convergencia
La convergencia como sector de actividad económica viene a satisfacer la demanda de los consumidores mediante aplicaciones y servicios adecuados a sus gustos y necesidades, en ámbitos como:
a) La comunicación personal, síncrona o asíncrona (voz, mensajería, correo electrónico, etc.).
b) El entretenimiento mediante contenidos audiovisuales, películas, música, portales, videojuegos, aplicaciones, etc..
c) La información, la educación y la cultura mediante noticias y análisis de actualidad de los medios de comunicación, o procesos de aprendizaje en la red.
d) La colaboración social mediante las redes sociales, con enfoques como Web 2.0, o los ya más
establecidos chats o foros.
2.2.3. Tecnologías que hacen posible la convergencia
A continuación enumeramos, las tecnologías que está haciendo posible la convergencia:
• La digitalización de señales, redes, terminales, aplicaciones y servicios.
• Las redes de acceso de banda ancha con capacidad abundante, ya sean fijas o móviles, basadas
en cable o inalámbricas, de alcance local o extenso.
• No necesariamente, pero la tendencia hacia el despliegue de las redes NGN/IMS que gestionan
de forma integrada todos los servicios y aplicaciones.
• La tecnología IP en las redes como medio de transporte y encaminamiento de la información.
• Posibilidad de gestión del ancho de banda y de la calidad de servicio del acceso y del transporte, de forma diferenciada para cada tipo de servicio.
• Utilización masiva de software en aplicaciones y servicios, que permiten de forma distribuida
gestionar, sincronizar y enlazar información, o sindicar10 contenidos como tecnologías en que
se basa web 2.0.
10 Sindicación de contenidos web. Según Wikipedia: “Parte del contenido de una página web se pone a disposición de
otros sitios o suscriptores individuales. El estándar de sindicación web más extendido es RSS, seguido por Atom. Los programas informáticos compatibles con alguno de estos estándares consultan periódicamente una página con titulares que
enlazan con los artículos completos en el sitio web original.”. Fuente: Wikipedia en http://es.wikipedia.org/wiki/Sindicaci%C3%B3n.
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Capítulo 2. El fenómeno de la convergencia
• Terminales convergentes que manejan información de audio, vídeo y datos.
• La creciente estandarización e interoperabilidad de contenidos, servicios, sistemas y aplicaciones.
2.2.4. Competencia entre plataformas convergentes de distribución:
el Ecosistema Convergente
En línea con el anterior argumento aportado, relativo a que en la convergencia realmente estamos
ante una competencia equivalente a las que se dan en el sector tradicional de la distribución comercial, vemos que efectivamente en la convergencia compiten diferentes plataformas de distribución,
cada una vinculada a una infraestructura tecnológica dominante:
a) Plataformas basadas en redes fijas: xDSL, cable, FTTx, o satélite.
b) Plataformas basadas en redes móviles: 3G, Wifi, o WiMax.
c) Plataformas basadas en Internet: las aplicaciones IP de voz, vídeo, o datos.
Plataformas orientadas a la provisión de contenidos audiovisuales mediante sistemas de cable, satélite o difusión terrenal, dotados de sistemas de acceso condicional, sistemas de pago por visión PPV,
o video bajo demanda VoD.
Plataformas basadas en terminales de usuario (o meta-plataformas11), que puentean a las anteriores precisamente en la interfaz de usuario, mediante terminales variados fijos, móviles, ordenadores, set-top-box, home media gateway12, videoconsola, reproductores portátiles MP3 o de video
MP4, etc.
La lógica de negocio de estas plataformas es muy diferente de unas a otras, tanto por el modelo de
negocio, la relación con clientes o proveedores, los aspectos económico-financieros, la existencia de
recursos escasos y las estrategias en torno a ellos, la regulación sectorial, o la estandarización de procesos y sistemas.
La convergencia constituye un ecosistema complejo con fuertes inercias en las empresas, derivadas de sus inversiones, decisiones tecnológicas, exclusividad, o barreras de entrada, y en los consumidores, asociadas a sus hábitos de consumo y percepciones de valor (ver Figura 16).
En este ecosistema de la convergencia existen importantes elementos de control sobre la cadena
de valor, como el control sobre el acceso, que afecta a las prestaciones recibidas por los consumidores, o el control sobre los elementos atractivos para el consumidor, como es la interfaz de usuario o los contenidos y aplicaciones. Se constata nuevamente el contexto de coopetition, en el que realmente son esenciales todos los agentes a la vez, y simultáneamente ninguno de los agentes es necesario.
11 Meta-plataformas en el sentido de que realmente desde la perspectiva del usuario lo relevante de esta plataforma es
el terminal y no la red de acceso, la cual resulta irrelevante o transparente al usuario. El operador de esta meta-plataforma
interactúa con sus clientes mediante sofisticados terminales, que se conectan a los servidores de aplicaciones y contenidos
remotos en un todo integrado.
12 Pasarela del hogar digital. Por ejemplo, iTV media Center de Apple, o el Home Entertainment Server EHS de Sony.
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Figura 16. El ecosistema de la convergencia. Fuente: elaboración propia.
2.2.5. Ofertas comerciales principalmente sustitutivas: destrucción creativa y el
papel de la regulación
Las empresas que compiten en la convergencia tratan todas ellos de ofrecer los mismos productos
y servicios, cada una con sus propios medios y plataformas como hemos visto anteriormente, de manera que contemplamos la convergencia como un proceso de sustitución de productos:
• Voz provista a través de: i) las redes telefónicas de los Telcos, ii) las soluciones de voz en Internet como Skype, o GoogleTalk.
• Televisión o contenidos audiovisuales mediante: i) plataformas IPTV o equivalentes sobre redes ADSL, ii) aplicaciones Internet de streaming de video como Joost o de descarga de vídeo,
como YouTube, iii) plataformas de difusión de TV digital a través de cable, satélite o terrenal.
• Aplicaciones de datos, a través de: i) aplicaciones interactivas sobre las plataformas IPTV o de
TV digital interactiva basadas en consulta de información, portales, transacciones bancarias o
con la Administración, ii) aplicaciones Internet como portales, herramientas de mensajería,
chats, foros, redes sociales web 2.0, etc., iii) aplicaciones en terminales móviles, de mensajería
SMS o MMS, navegación WAP, etc.
Aunque también la innovación, sobre todo Internet, está creando nuevos productos para nuevas
necesidades relacionadas con la interactividad y el acceso a información y contenidos.
La conclusión principal es que los productos ofertados por unas y otras empresas de la convergencia son fundamentalmente productos sustitutivos, que compiten vorazmente unos con otros, con
un único objetivo: sustituir el consumo de estos productos en el resto de las plataformas en favor de
atraer el consumo hacia la suya propia. Esto significa que las empresas, cualesquiera de ellas, pueden
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Capítulo 2. El fenómeno de la convergencia
sufrir procesos de debilitamiento, transformación, incluso desaparición por incapacidad de gestionar
el cambio.
2.2.6. Modelos de Negocio de la Convergencia: del Modelo de Jardín Vallado al
Modelo de Acceso Abierto
En términos de estrategia empresarial, la convergencia se manifiesta en forma de ofertas de productos concebidas desde visiones diferenciadas de las empresas que compiten, articuladas en base a
su posición en la cadena de valor de la convergencia:
Contenidos
→ Aplicaciones →
Servicios
→
→
Terminales
→ Infraestructuras →
Terminales
Infraestructuras
2.2.6.1. Modelo de Jardín Vallado de los Telcos
Contenidos
→ Aplicaciones →
Servicios
El modelo de jardín vallado (o wallen garden), también llamado modelo centrado en la red (network centric) es el propugnado por las compañías telefónicas tradicionales (telcos) u operadores de
cable que controlan las redes de acceso, ya sean redes fijas o móviles, como Telefónica, América Móvil, Vodafone, Ono, Supercable TV, CANTV o Telmex.
Esta estrategia se basa en el control de los servicios ofrecidos a los usuarios desde la red de acceso propiedad del operador; lo relevante es la red de acceso y la plataforma de servicios del telco, típicamente NGN, pues desde éstas se prestan los servicios y puede controlarse la calidad de servicio
adecuada a cada tipo de señal voz/vídeo/datos. Es un modelo de negocio que exigen fuertes inversiones en redes de acceso y en plataformas NGN, del orden de varios miles de millones de euros.
La oferta comercial convergente consiste en dotar al cliente del acceso, junto a empaquetamientos de servicios doble play o triple play, de combinaciones de servicios de voz, TV y acceso a Internet,
o quadruple play añadiendo movilidad. El precio del paquete de servicios es inferior a la suma de los
precios de los servicios prestados de forma individual y separada, gracias al surgimiento de las economías de alcance que aparecen como consecuencia de los costes comunes de cliente, por ejemplo,
marketing y operación de red, que son repartidos a partes iguales entre los servicios integrantes del
paquete.
Figura 17. Modelo jardín vallado de los Telco. Fuente: elaboración propia y gráfico de Telefónica.
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Respecto de la posición del operador en la oferta de servicios y aplicaciones Internet, podemos
afirmar que, hoy por hoy, su posición es débil pues no poseen aplicaciones ni contenidos en Internet, siendo el acceso y la calidad del mismo sus principales bazas en la convergencia.
Estas ofertas no necesariamente se prestan de forma integrada sobre una única red, sino que es
posible, como por ejemplo en Chile o Brasil o determinadas zonas de España13, que se presten mediante soluciones híbridas basadas en dos redes, por ejemplo, una red fija xDSL para la voz e Internet, y una red satelital para el servicio de televisión. Estas soluciones híbridas bien surgen por restricciones regulatorias relacionadas con la posibilidad de prestar servicios de TV sobre redes ADSL,
o económicas, por ausencia de una masa crítica de clientes.
2.2.6.2. Modelo de Conectividad IP de las empresas Internet
Contenidos → Aplicaciones →
Servicios
→
Infraestructuras
→
Terminales
En el modelo de las empresas Internet, como Google, Joost, Skype, FaceBook o MySpace, que denominamos modelo de Conectividad IP, el elemento relevante es la aplicación Internet que emplea el
usuario, ya sea aplicaciones de comunicación, entretenimiento o información, para lo cual el usuario se dota, a través del operador de acceso telco, de una conectividad IP sin limitaciones técnicas y
de adecuados anchura de banda y calidad de servicio.
Las empresas de Internet son capaces de satisfacer todas las necesidades de los consumidores, con
empaquetamientos de aplicaciones como Google, YouTube, eBay, Joost y Skype, que directamente hacen frente a las ofertas triple play del telco. El modelo predominante en el entorno Internet es la prestación de servicios gratuitos, a precio cero, y los ingresos proceden de la publicidad, es decir, este
modelo sigue el mismo esquema de los media tradicionales: captar audiencia, segmentarla y ofertar
dicha audiencia a los anunciantes. También se generan ingresos por la vía del comercio electrónico y
la cesión autorizada de datos con perfiles de usuario.
No sólo prestan servicios sustitutivos de los tradicionales servicios de voz, vídeo ofrecidos por los
telcos, sino que también ofrecen nuevos servicios y productos, como las redes sociales, portales web,
el comercio electrónico, mensajería instantánea, blogs, etc., esto es, toda una nueva experiencia de
usuario que el modelo telco no puede ofrecer.
Figura 18. Modelo de conectividad IP de las empresas Internet. Fuente: elaboración propia.
13 En zonas en las que no hay cobertura ADSL por restricciones técnicas, bien de calidad de la infraestructura o de longitud de los bucles, que impiden alcanzar las velocidades requeridas por los servicios de televisión. Igualmente, cuando las
condiciones económicas hacen la zona no rentable porque no se alcanza la masa crítica de clientes.
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Capítulo 2. El fenómeno de la convergencia
Estas empresas exigen a los reguladores que el telco preserve la neutralidad de la red, para que el
usuario de las aplicaciones de Internet acceda a las mismas en condiciones de prioridad de tráfico y
calidad de servicio no discriminatorias respecto de los propios servicios triple play que ofrece el telco que le dota de acceso al usuario.
También hay que considerar las entradas de las empresas de Internet en el sector telco desplegando infraestructuras propia, como redes WiFi (Fon en España participada por Skype, Google y
eBay, o Google desplegando WiFi en algunas ciudades USA), o Google optando a licencias de espectro para uso móvil en las subastas de espectro la FCC de USA, o desarrollando el nuevo producto
Gphone o Android14.
El modelo de negocio de conectividad IP se implementa con inversiones del orden de decenas o
alguna centena de millones de euros, a diferencia de los miles de millones de euros que invierten los
telcos en su modelo centrado en la red. Por ejemplo, Joost ha montado su plataforma con 45 millones USD15, procedentes de inversores de capital riesgo Sequioa Capital.
2.2.6.3. El Modelo Centrado en el Terminal
Contenidos → Aplicaciones →
Servicios
→
Infraestructuras
→
Terminales
El modelo de las empresas que lideran la tecnología de los terminales de usuario y de las aplicaciones de usuario16, como Apple, Nokia, Nintendo, o Microsoft, ponen el énfasis en el terminal, en
la interfaz de usuario, a través de los cuales ejercen control en la cadena de valor, más todavía cuando llegan a acuerdos con proveedores de contenidos a los que se les ofrecen robustos sistemas digitales de gestión de derechos DRM. Estas empresas ponen a disposición del consumidor un conjunto
de aplicaciones y contenidos que se encuentran distribuidos e interactuando en el terminal y en Internet, a través de unos terminales multimedia muy potentes que les permiten acceder a ellos.
Figura 19. Modelo centrado en el terminal de las empresas del sector IT y contenidos. Fuente: elaboración propia.
Incluso la propia Google está evolucionando hacia este modelo, manteniéndose en un híbrido en
su predominio de las aplicaciones Internet17 y el software de terminal18.
14
http://googleblog.blogspot.com/2007/11/calling-all-developers-10m-android.html
Joost press release. http://www.joost.com/press/, 10 de mayo 2007.
16 Sistemas operativos, aplicaciones de ordenador.
17 Buscador Google, Gmail, YouTube, etc.
18 Google Desktop, Google Map, Gphone.
15
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2.2.6.4. El Modelo de los Media Tradicionales
Contenidos → Aplicaciones →
Servicios
→ Infraestructuras →
Terminales
El modelo de las empresas tradicionales de medios de comunicación, o de los proveedores de contenidos, como Time Warner, Globo, News Corp., Clarín o Televisa, se ha basado tradicionalmente en
disponer de una plataforma de distribución propia que llega al usuario final mediante una red, típicamente de cable o satelital, un terminal de usuario en forma de receptor descodificador con sistema
de acceso condicional, y de los contenidos propiamente dichos. En otras ocasiones, la empresa de
medios de comunicación no ha integrado verticalmente el negocio, y se ha limitado a ser proveedor
de contenidos o empaquetador de canales entregándolos a los difusores dotados de red y terminal.
El factor de venta de estas empresas ha sido la calidad y la exclusividad del contenido, así como
la creación de paquetes de canales a la medida del consumidor. El factor relevante de este modelo de
negocio es el contenido, y no lo es ni la red, ni el terminal, aunque siempre ambos han ejercido un
papel de puerta de protección a su negocio (gateways).
Sin embargo, el cambio tecnológico ha superado a este modelo de negocio pues las redes empleadas por este modelo de negocio han sido redes unidireccionales aptas sólo para la difusión tradicional de televisión, pero no resultan aptas para prestar servicios bidireccionales de voz e Internet, o servicios de video bajo demanda. Esto está llevando a las empresas tradicionales de medios a situarse en
posición vendedora de sus negocios de difusión tradicional, para relegarse a su función como proveedores de contenidos, y entrar en nuevos negocios Internet como la entrada de News Corporation en
MySpace.
2.2.7. Percepción diferente de los consumidores: gratuidad y calidad
Además estos enfoques o propuestas de valor formuladas por las empresas de los anteriores sectores son también percibidos de forma diferentes por los consumidores, es decir, sus actitudes, el valor atribuido y la disposición a pagar varían de un modelo a otro.
El modelo de gratuidad de Internet y de los medios de comunicación que emiten en abierto, o la
cada vez mayor tendencia a las descargas de contenidos audiovisuales, o a emplear la voz sobre Internet, todos los anteriores son asumidos por los consumidores a pesar de los problemas de calidad,
riesgo para la confidencialidad, amenaza de virus informáticos, etc.. La percepción del consumidor
concede a estos inconvenientes la compensación de la gratuidad, la libertad, el anonimato.
Esta visión de gratuidad, emisión en abierto y falta de control sobre la calidad contrasta el enfoque de los telco o las empresas centradas en el terminal, que se basan en satisfacer la disposición a
pagar de los consumidores por un acceso de calidad a Internet, o por una plataforma de TV con contenidos de calidad y exclusivos.
En nuestra opinión, en este punto debe situarse la discusión sobre la neutralidad de red: el operador y el usuario que así lo convengan pueden acordar la discriminación positiva de los servicios asociados al empaquetamiento que contrate, a favor de su propia velocidad y calidad de servicio, porque
así lo paga, mientras que aquellos usuarios que opten por contratar únicamente la conectividad IP gozarán de los caudales y velocidades garantizados al usuario. Pero es razonable que aquél usuario que
pague por ello, y así lo solicite al operador, obtenga un mejor trato para sus paquetes de datos.
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Capítulo 2. El fenómeno de la convergencia
2.2.8. La nueva cadena de valor: pugna por la desintermediación en sectores
con lógicas muy diferentes
Desde la perspectiva de la cadena de valor de la convergencia, las empresas desarrollan relaciones
con el cliente variadas con integraciones verticales totales o parciales, con el objetivo competitivo de
excluir a sus competidores mediante la desintermediación que hace posible la tecnología y la regulación. Estos comportamientos competitivos, que surgen de forma natural, pueden ser objeto de análisis regulatorio desde la perspectiva del derecho de la competencia, si así se constata una posición
de dominio en el mercado.
Figura 20. Relaciones de intermediación y desintermediación en la cadena de valor de la convergencia. Fuente: elaboración propia.
Por ejemplo, en general para las empresas Internet como Skype es irrelevante el terminal y la red
de acceso, de este modo, toman plena personalidad ante su cliente sin intermediario ninguno, pero
sin embargo, otras empresas de aplicaciones sí que depositan en el terminal parte de su estrategia,
como por ejemplo, Google, o Microsoft. La desintermediación en las empresas telco aparece cuando
ofrecen empaquetamientos triple play que restan potencial a las aplicaciones Internet sustitutivas.
2.2.9. Factores relevantes a considerar en los diferentes elementos de la
cadena de valor convergente
A efectos regulatorios, en la convergencia se encuentran sectores y empresas que operan con lógicas de negocio muy diferentes y asimétricas, en cuanto a barreras de entrada, carga regulatoria actual, nivel de inversiones, capacidad de innovación, control sobre el cliente final, atractivo del sector
para el consumidor, y con expectativas diferentes para clientes, accionistas, y empleados, todo ello
reflejado de algún modo en la capitalización bursátil de la empresa.
Los factores que consideramos a efectos de caracterizar cada elemento de la cadena de valor son:
las barreras de entrada, la regulación existente, las inversiones requeridas, la innovación, el control
sobre el cliente final, el atractivo para el usuario y, recogiendo todo ello, la percepción del mercado
de los anteriores en forma de expectativas que la capitalización bursátil recoge.
Las barreras de entrada son relevantes en el acceso. La regulación específica es intensa en los contenidos, y en las redes, mientras que en los terminales la regulación de la competencia ocupa un papel crecientemente importante19. Las inversiones son especialmente intensas en las redes. La inno19 Muestras de que la regulación de competencia focaliza su actuación en los terminales son: el caso Microsoft en Europa, que ha sido sancionada por prácticas anticompetitivas por vinculación del sistema operativo y el reproductor multimedia, y Apple cuyo modelo de negocio de iPod y iTunes, que está siendo cuestionado por algunas autoridades de competencia en países europeos por restringir las posibilidades del consumidor.
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Contenidos
Aplicaciones
Acceso y
transporte IP
Terminales
++
+
+++++
+++
Regulación
++++
–
++++
++
Inversiones
++
+
++++
+++
Innovación
+++
++++
++
+++
–
–
++++
+++
++++
++++
++
+++
++
++++
+
+++
Barreras de entrada
Control sobre cliente final
Atractivo para el usuario
Capitalización (expectativas)
Figura 21. Relevancia de diferentes parámetros en los diferentes elementos de la cadena de valor. Fuente: elaboración propia.
vación es más intensa en el sector de aplicaciones Internet. El control sobre el cliente final se puede
ejercer en gran medida desde las redes y el terminal. El atractivo para el usuario final se centra en las
aplicaciones, los contenidos y terminales. Recogiendo lo anterior en un indicador, los mercados de
capitales reflejan en la capitalización bursátil de la empresa las expectativas del valor, centrado en especial sobre las empresas de aplicaciones y terminales.
Todos estos factores deben considerarse por el regulador cuando estudia qué regulación aplicar a
las empresas telco y audiovisual, a fin de evitar la creación de desventajas competitivas entre empresas que operan en diferentes plataformas para proveer los mismos servicios, creando asimetrías interplataforma que resulten perjudiciales en un contexto global.
2.3. Las Infraestructuras de la Convergencia: Las Redes NGN
Ya a finales de la década de los noventa, el término Redes de Nueva Generación (Next Generation
Networks, NGN) se había consolidado para designar las infraestructuras avanzadas del nuevo escenario convergente que se atisbaba.
La tecnología NGN hace posible la prestación conjunta de servicios previamente ofrecidos por separado para, en un estadio posterior, ofrecer estos servicios en cualquier circunstancia en que se encuentre el usuario e independientemente del terminal que utilice (ubicuidad).
La UIT define una red NGN como sigue20:
“A NGN is a packet-based network able to provide services including telecommunication services and
able to make use of multiple broadband, QoS-enabled transport technologies and in which service-related
functions are independent from underlying transport-related technologies. It offers unrestricted access by
users to different service providers. It supports generalized mobility which will allow consistent and ubiquitous provision of services to users”.
Los requisitos de las redes NGN son ampliamente aceptados en la comunidad científica son (Cochennec, 2002):
20
56
The NGN working definition. http://www.itu.int/ITU-T/studygroups/com13/ngn2004/working_definition.html
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Capítulo 2. El fenómeno de la convergencia
• Una arquitectura que permita el despliegue rápido y la operación efectiva de todo tipo de servicios.
• Interoperabilidad con las infraestructuras existentes.
• Banda ancha y movilidad.
Para cumplir con todos estos requisitos, la arquitectura de una NGN21 incluye, entre otros elementos:
1) un plano de servicios,
2) un plano de transporte,
3) un plano de control, y
4) múltiples posibilidades de acceso.
Figura 22. Arquitectura NGN. Fuente: Cullen Internacional, Devoteam Siticom. Regulatory implications of the introduction
of Next Generation Networks and other new developments in electronic communications. Comisión Europea, 2003.
Las redes NGN permiten competir en el mismo mercado a compañías que compiten actualmente
en sectores separados (voz, fijo, móvil, TV, Internet, cable, ISP). Actualmente, diversos operadores de
telecomunicaciones, tanto operadores tradicionales de infraestructuras fijas y móviles, como nuevos
entrantes, desarrollan planes de inversión en NGN. Mediante estas inversiones los operadores esperan ofrecer servicios de televisión, voz y acceso de banda ancha a Internet con movilidad. Algunos
ejemplos de inversiones anunciadas son las correspondientes a Verizon (del orden de 18.000 millones USD en su plataforma FiOS22) o BT (alrededor de 15.000 millones USD en su plataforma 21st
Century23).
21
Véase para un mayor detalle, Lee et al, 2003, y Knightson et al, 2005.
FiOS Fact Sheet: Q307 Edition. http://policyblog.verizon.com/PolicyBlog/Blogs/policyblog/CZBlogger1/391/FiOSFact-Sheet-Q307-Edition.aspx. Website en http://www.verizonfios.com/?ref=verizon
23 BT 21st Century Network. http://www.btplc.com/21CN/
22
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Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
2.4. La Convergencia de Servicios Vista por los Diferentes Sectores
La convergencia de servicios puede analizarse como una evolución en dos fases (OCDE, 2006).
Una primera fase, la que actualmente vivimos, se limita a la provisión de servicios de vídeo, voz y datos, de forma consolidada sobre una plataforma de acceso determinada (satélite, cable, ADSL, móvil,
etc.)24. En la segunda futura fase, que se iniciará en un futuro no lejano bajo el paradigma de la ubicuidad, diferentes plataformas de acceso operarán sobre una misma red IP (NGN), lo que permitirá
a los usuarios acceder de forma ubicua y transparente a sus contenidos y aplicaciones, a través de redes de acceso tanto fijas como móviles.
2.4.1. El sentido comercial y de negocio de los empaquetamientos de servicios
La oferta múltiple empaquetada de varios productos (multiple play) constituye, en la actualidad,
el aspecto más visible de la convergencia. Ya existen ofertas convergentes en el mercado de voz, televisión e Internet -denominadas comercialmente como paquetes triple play-, como las que realizan los
operadores de cable –con sus redes HFC-, los operadores de redes telefónicas fijas –con tecnología
xDSL-, los nuevos operadores con redes de fibra hasta el hogar –con tecnología FTTH-, o los operadores de comunicaciones móviles, que ofrecen banda ancha y servicios de video en determinados países que disfrutan de tecnología 3G.
Igualmente, las empresas de Internet también realizan sus ofertas triple play, como Google (aplicaciones como GoogleTalk y YouTube), Skype (voz, y vídeoconferencia), o Joost (televisión), a las
que añaden toda una gama de aplicaciones propias del mundo Internet que las telco tradicionales no
ofrecen, como la mensajería instantánea, blogs, redes sociales, etc..
La convergencia debe ser conveniente para el consumidor, siendo el empaquetamiento de servicios la principal fuente de ventajas en forma de sencillez, conveniencia y mejores precios. Hay que
señalar que para la mayoría de los consumidores resulta más sencillo contratar con un único proveedor y pagar una única factura.
Además, la convergencia debe reportar ahorros económicos al consumidor. Como dato relevante,
en Estados Unidos se estima que un hogar que gaste 176 USD/mes en los servicios del cuádruple play
por separado, podría tener similares servicios empaquetados por 100 USD/mes25.
Desde el punto de vista de la oferta26. El operador que realiza fuertes inversiones en actualizar y
crear nuevas redes y plataformas convergentes debe ver recompensado su riesgo y esfuerzo en forma
de mayores consumos de sus clientes. El número de servicios que una conexión ubicua y permanente permite es enorme -aplicaciones de entretenimiento, programación de los DVR27 desde el móvil o desde la web, combinación de televisión con audio-conferencia; cámaras de seguridad; telefonía
en el televisor, etc.-, lo que teóricamente ofrece mayores oportunidades de generar nuevos ingresos
por cliente para los proveedores de servicios, incrementando de este modo el indicador RGU28.
24
Aunque caben soluciones híbridas como xDSL y satélite.
The Economist. Survey “Your TV is ringing”, october 2006.
26 OCDE. Multiple play: pricing and policy trends. OCDE, 2006.
27 Digital Video Recorder, grabadores de video dotados de disco duro. Por ejemplo, TiVo.
28 Los operadores convergentes buscan maximizar el Revenue Generating Units (unidades de generación de ingresos),
resultado de dividir el número total de servicios individuales contratado por de cada cliente del operador, dividido por el
total de clientes, de modo que su valor interesa sea lo más alto posible, por ejemplo cercano a 3 (triple play masivo en el
100% e los clientes).
25
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Capítulo 2. El fenómeno de la convergencia
Así, la oferta conjunta de servicios no es una opción, es una necesidad estratégica para todo tipo
de operadores. En general, un único proveedor, una única factura, un único centro de atención a
cliente, previsiblemente, deberían lograr una mayor fidelización de los clientes, asunto que es la
principal batalla que libran los operadores toda vez que realizan importantes inversiones en captación de cliente (Subscriber Acquisition Costs, SAC) y es vital para la rentabilidad el mantenimiento del
cliente durante cierto periodo de tiempo a fin de recuperar las inversiones en captación.
El empaquetamiento de servicios puede además solucionar otros problemas que los operadores
afrontan en la actualidad, como es el hecho de que descienden los ingresos por usuario, en un contexto de continua erosión de precios de la voz e Internet.
Hoy por hoy, los servicios de televisión son menos sensibles a la competencia en precios que la
voz y el acceso a internet y prima más la calidad técnica y el contenido, y constituyen un adecuado
medio para aumentar la fidelización de clientes y reducir la tasa de baja de clientes –churn rate-.
El triple play genera ventajas económicas para el operador en su explotación. El empaquetamiento de servicios reduce costes de explotación, pues se dan economías de escala y de alcance en la provisión múltiple de servicios y de promoción de la marca. Por supuesto, que la inversión y operación
de una única red también genera economías de alcance, dado que la misma unidad monetaria de inversión en red generará en el futuro mayores ingresos unitarios (vía aumentos del RGU).
Pero más allá de los ahorros en costes de red, asimismo se pueden reducir los gastos unitarios de
adquisición de cliente, de marketing, de facturación, de atención al cliente, publicidad, etc., que se
concentran en un solo sistema. La introducción de nuevos servicios se realiza de una forma más económica y rápida, considerando la flexibilidad que caracteriza a las redes de nueva generación.
2.4.2. La oferta convergente de los operadores de redes fijas
Los operadores tradicionales de telefonía fija necesitan compensar el descenso de ingresos del servicio tradicional de la voz, como consecuencia de la intensa competencia que afrontan a causa de los
servicios de preselección de operador; igualmente necesitan protegerse de la competencia de los operadores móviles, que presionan para que los clientes dejen de contratar accesos fijos; a su vez, los
operadores de cable y las empresas Internet también ofrecen triple play.
Por ello, los operadores tradicionales de fijo están posicionándose ante la convergencia. De un
lado, el empaquetamiento de servicios de televisión, voz y datos es un factor de diferenciación con
respecto a las ofertas individuales de operadores alternativos de telefonía, o respecto de aquellas empresas que se dedican exclusivamente a ofrecer acceso a internet.
En un segundo movimiento estratégico, en la búsqueda de mayores sinergias de negocio y eficiencia operativa y reducción de costes, los operadores fijos incumbentes proceden a la integración
de sus filiales de servicios móviles en un única compañía fijo/móvil, estrategia que les permite diferenciarse respecto de los operadores de cable que no suelen tener oferta móvil, y de los operadores
móviles cuya oferta masiva de banda ancha es aún limitada a causa de las restricciones de ancho de
banda de la tecnología 3G.
Por su parte, los operadores de cable deben ofrecer triple play para combatir la competencia de los
operadores de televisión por satélite y también la de las empresas que ofrecen televisión por internet.
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Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
2.4.3. La oferta del operador de móviles: convergencia fijo-móvil
A continuación, recogemos las principales estrategias seguidas por los operadores de comunicaciones móviles para posicionarse en el mundo de la convergencia.
Comenzaríamos por delimitar la convergencia fijo-móvil. En primera instancia es necesario distinguir entre la diferente estrategia a desarrollar por el operador dependiendo de si es:
a) Un operador con red móvil exclusivamente y que no dispone de red fija, como Vodafone o
América Móvil.
b) Un operador dotado de red fija y de red móvil, bien mediante dos compañías separadas o mediante una única compañía integrada.
c) Un operador de red fija que no dispone de red móvil propia.
Hubo una época en las telecomunicaciones, a principios de los años 2000, en la que las compañías de móvil eran el futuro, el crecimiento, la rentabilidad, en detrimento de las compañías de fijo que
parecían condenadas, poco más que, a languidecer hasta que las redes móviles les quitasen todo el
tráfico. Las comunicaciones móviles eran la killer aplication.
Pero hete aquí, que apareció Internet y la banda ancha, y las posibilidades del triple play, y esto
hizo que las compañías de fijo volviesen a centrar el interés de los inversores y los ejecutivos de las
compañías: la banda ancha era la nueva killer application. Y los seres humanos, tan olvidadizos y despegados, nos hemos dejado seducir nuevamente ahora por el fijo, en detrimento del móvil probablemente ignorando el potencial transformador de la innovación y la competencia entre plataformas.
Se puede constatar que la convergencia fijo-móvil es una realidad ya asentada cuando se analizan
la magnitud de los tráficos de las redes fijas, frente a los tráficos de las redes móviles, manifestación
de que efectivamente la demanda total de comunicaciones telefónicas es cubierta tanto por el fijo,
como por el móvil.
Efectivamente en la Figura 23, se muestra que, por ejemplo, en Francia y Reino Unido el volumen
de tráfico de las redes fijas y las redes móviles es cada vez más similar, con cierta caída del tráfico fijo
que capta la red móvil, aunque también se crea nuevo tráfico en la red móvil. Por ello, no se puede
afirmar categóricamente que exista sustitutividad total entre los productos de telefonía y telefonía
Figura 23. Tráficos de las redes fijas y las redes móviles en Francia y Reino Unido (millones de minutos). Fuente: Fixedmobile convergence market developments and policy issues. OCDE, 2007.
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Capítulo 2. El fenómeno de la convergencia
móvil, porque con el móvil realmente se crea nuevo tráfico, aunque efectivamente parte del tráfico
móvil podría cursarse desde redes fijas.
La tecnología de las redes móviles permite la prestación de servicios de televisión y de itinerancia
de datos mediante redes WiFi gestionadas por el operador móvil. Estos servicios se prestan mediante las redes 3G, aunque en diferentes países se está experimentando la difusión de TV mediante terminales móviles a través de redes de difusión de TV terrenales o satelitales29.
Desde el punto de vista de regulación de la convergencia, la competencia inter-plataforma de las
plataformas fijas y las plataformas móviles está siendo beneficiosa para los consumidores, en forma
de nuevas opciones de consumo y mayor conveniencia, por lo que, en principio, deberían autorizarse los empaquetamientos de servicios fijos y móviles, tras realizar un previo análisis de competencia
desde la perspectiva de sus efectos sobre el mercado. En definitiva, la regulación debe facilitar la convergencia fijo-móvil.
2.4.3.1. La apuesta del operador móvil puro
Los operadores puros de móvil únicamente disponen de red móvil para prestar servicios a sus
clientes, tanto servicios de voz como servicios de banda ancha de Internet o televisión. Hace ya algún tiempo que en diferentes países se ofertan servicios de voz fijo-móvil basados en ofertar el servicio, en las cercanías del domicilio del cliente, a precios más bajos que los ofrecidos en el resto de
localizaciones de la red móvil30.
Estos servicios, denominados genéricamente home-zone, se prestan en países31 como Alemania
(O2 ‘Genion’, Vodafone ‘Zuhause’, T-mobile ‘[email protected]’), en Italia (Vodafone ‘Vodafone Casa’),
en Holanda (T-Mobile ‘T-Mobile Thuis’), y en Suiza (Sunrise ‘Sunrise Myzone’). Incluso comienzan
a ofertarse paquetes duos de voz y datos 3G en las cercanías del hogar para competir con las ofertas
dobles de las redes fijas.
Sin embargo, las restricciones limitativas de velocidad y capacidad de las tecnologías móviles 3G,
a pesar de ofertar velocidades nominales superiores a los 3 Mbps (best effort) por ejemplo con la tecnología HDSPA, impiden entregar caudales garantizados a dichas velocidades para poder ofertar servicios de televisión. Además no es posible lanzar una oferta masiva de banda ancha dirigida al mercado de gran consumo, dadas las limitaciones de capacidad en el ancho de banda asignado a la estación base.
Por ello, en la actualidad, las tarifas planas de acceso a Internet en redes 3G se ofertan con una limitación de transferencia mensual en torno a 1 GB (bit cap), lo que previene del uso del P2P o de
aplicaciones Internet de video como YouTube, o Joost (ver Tabla 4), incluso congestionarían una estación base con unas decenas de usuarios.
29 Para una panorámica general sobre las redes 3G y la difusión de TV, véase: OCDE. Mobile multiple play: new service
pricing and policy implications. OCDE, 2007.
30 Este servicio fijo-móvil en el domicilio se basa en detectar la ubicación del usuario dentro de la estación base cercana al domicilio y tarificar en ella a un precio cercano a la telefonía fija local.
31 OCDE. Fixed-mobile convergence market developments and policy issues. OCDE, 2007.
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Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
JOOST, LA NUEVA TV EN INTERNET, PLANTEA UN RETO A LOS OPERADORES MÓVILES
Joost es una aplicación de video streaming por lo que consume un ancho de banda relativamente alto por
hora. En una hora de video con Joost se transfieren aproximadamente 320 Mb de descarga, y en torno a
105 Mb de subida. Esto significa que en 10 horas de video Joost se consumen 1Gb, límite de consumo
habitual en redes móviles. La propia aplicación Joost aunque no esté siendo empleado, mientras se
encuentra en espera también consume ancho de banda. Si el usuario paga por megabyte transferido, o
posee un límite de transferencia, debe cuidarse de controlar su consumo y desactivar completamente la
aplicación.
Tabla 4. Consumo de tráfico de Joost, aplicación emergente de video streaming en Internet. Fuente Joost.
La OCDE estima32 que, dada una calidad estándar de TV de 2 Mbps, equivalente a 256 KBps, y
15.4 MB por minuto de TV, un suscriptor con limitación de capacidad de 2 GB de bit cap podrá ver
mensualmente únicamente 129 minutos de televisión.
De manera que el operador puro de móvil, hoy por hoy, se encuentra débil ante los operadores fijos de banda ancha para atender el mercado residencial mediante ofertas convergentes. El operador
puro 3G se debate entre entrar en el mercado de banda ancha residencial por la vía adquisición de
operadores fijos, que ya hayan desplegado red de cable o red ADSL mediante desagregación del bucle, lo que resulta muy caro dadas los elevados precios a los que cotizan las operadores alternativas
(Altnet)33, o bien entrar al mercado de banda ancha mediante despliegue de una solución propia
ADSL desagregando pares.
En cualquier caso, puede pensarse si ya es demasiado tarde para que con el enfoque actual el móvil se incorpore al mercado residencial convergente.
Mercado empresarial
Sin embargo, en el mercado empresarial de pequeña y mediana empresa y el segmento SoHo, el
operador puro de móvil desarrolla una sólida estrategia basada en canibalizar el mercado de fijo ofertando servicios de convergencia móvil-fijo.
Un ejemplo conocido es Oficina Vodafone, servicio con el que Vodafone España ha captado ya
más de 800.000 clientes en febrero de 200734. El servicio Oficina Vodafone dota, al cliente que ya posee un contrato de servicio móvil Vodafone, con un número telefónico perteneciente al rango del servicio fijo geográfico, sin por ello tener que contratar una línea fija.
En este número geográfico, la empresa recibe llamadas de sus proveedores, colaboradores y clientes, quienes pagan ese tráfico a su proveedor de servicio como una llamada a un número geográfico
fijo (esa es la ventaja principal, que permite sustituir completamente a la línea fija solventando el escollo de los precios que pagan los llamantes que supondría si el número marcado fuese del rango mó32
OCDE. Multiple play: pricing and policy trends. OCDE, 2006.
Jazztel, operador alternativo ADSL en España, ha venido presentando durante 2006 un precio de la empresa por
cliente superior a 3.000 euros por cliente, claramente excesivo dados los esperables fluos de caja que generan los clientes,
en un contexto de canibalización de productos y precios, la alta tasa de baja de clientes y el corto periodo de vida de los
clientes.
34 Nota de prensa de Vodafone España, 12-02-07. http://www.vodafone.es/detalle-nota-prensa/0,,32223,00.html
33
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AHCIET - REGULATEL
Capítulo 2. El fenómeno de la convergencia
vil). En el tratamiento de llamada, Vodafone recoge la llamada del operador de fijo, quién paga precio de terminación en red fija y no terminación móvil, a pesar de que realmente la llamada termina
en red móvil, y la encamina al cliente a través de su red móvil.
La otra gran ventaja de Oficina Vodafone es que el cliente de Oficina Vodafone disfruta en el domicilio de su oficina (en las cercanías) de precios de tráfico saliente equivalentes a los habituales en
la red fija –tarifa plana de llamadas locales y nacionales y a números de Vodafone-, a pesar de cursar
las llamadas por su terminal móvil. Igualmente por un precio superior puede disfrutar de tarifa plana a números fijos nacionales en cualquier parte del territorio español. Nótese que en todo momento, la infraestructura que se emplea en la solución es la red móvil.
Para realizar una oferta integrada y global al cliente PYME, el servicio Oficina Vodafone se ve
complementado por el servicio de acceso a Internet 3G, y los dispositivos de correo electrónico como
Blackberry. De este modo, el operador puro de móvil puede sustituir completamente a los servicios
fijos que un cliente empresarial posee, causando el cliente baja de sus líneas fijas.
2.4.3.2. La apuesta del operador integrado de fijo-móvil
El operador integrado fijo-móvil, esto es, el operador que posee una red fija y una red móvil también compite en el mercado convergente fijo-móvil.
Las ofertas de telefonía fijo-móvil promovidas por el operador de fijo comenzaron, allá por 2005
en Reino Unido, cuando BT lanzó el producto Fussion. El producto Fussion se basa en dotar al usuario de un terminal dual Bluetooth-GSM o WiFi-GSM, y de un router ADSL con Bluetooth o WiFi en
el domicilio, dotado de inteligencia a fin de detectar la cercanía del terminal dual y hacerle conmutar al modo Bluetooth o WiFi y que el terminal curse todo el tráfico de voz a través de dicho enlace
con el router y salga por la línea ADSL. La tarifa ofertada en la zona del domicilio es inferior al precio de una llamada móvil y algo superior al de una llamada fija.
Este enfoque de negocio se dirige a realizar una oferta integrada al cliente, y a aportar valor al
ADSL que contrata el cliente, suponiendo un factor de diferenciación respecto a los competidores
que únicamente ofrecen ADSL.
Sin embargo, Fussion no ha funcionado todo lo bien que se esperaba. Telefónica planea lanzar un
servicio fijo-móvil basado en un terminal 3G que interactúa con un router 3G de Huawei conectado
a la línea ADSL, dadas las ventajas de las pico-celdas del 3G, de modo que el terminal siempre trabaja con la tecnología 3G, en consecuencia, no es dual y no existen problemas de interoperabilidad por
emplear tecnologías de acceso diferentes.
2.4.4. Las ofertas convergentes de las empresas de Internet
La demanda de aplicaciones de Internet convergentes que incorporan masivamente vídeo, audio,
voz, texto, gráficos, o fotografías, como YouTube, Skype o MySpace, constituye el principal factor de
decisión de los usuarios para contratar servicios de banda ancha.
Para atender a esta importante demanda de alta velocidad y calidad de las conexiones de los usuarios, los diferentes agentes de la cadena de valor están invirtiendo en tecnología: operadores de acceso de banda ancha vía cable o ADSL, operadores de conexión a los backbones internacionales de In-
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Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
ternet, los operadores del backbone de Internet, los proveedores de aplicaciones interactivas, y los
proveedores de servicios de alojamiento de contenidos y aplicaciones.
Según BusinessWeek35, las aplicaciones estrella de Internet están suponiendo el resurgir de los
operadores de telecomunicación y la justificación a sus enormes inversiones. Las aplicaciones que
más están atrayendo el interés de los clientes y que implican el consumo de ingentes cantidades de
ancho de banda en Internet son, principalmente, el resultado de la convergencia: el vídeo, que acapara el 33% del tráfico de Internet, la consulta de páginas web (32%), y el audio aún con un incipiente 6%. La telefonía por Internet en 2007 apenas supone el 1% del tráfico Internet.
APLICACIONES ESTRELLA EN INTERNET QUE ESTIMULAN LA BANDA ANCHA
BusinessWeek, en su edición de 25 de junio de 2007 “Telecom: Back From the Dead”, analiza los factores
que explican el resurgir de las operadores de telecomunicaciones, precisamente explicado por la fuerte
demanda de banda ancha por parte de los usuarios de un conjunto de aplicaciones Internet que podemos
calificar como “convergentes”. Esta tendencia hacia el consumo de aplicaciones convergentes no ha hecho
más que empezar, en especial con el video, principal fuente de entretenimiento de los hogares.
APLICACIÓN
TENDENCIAS
Vídeo
Un video típicamente consume 1.000 veces más que un fichero de audio. Los sitios
de video en Internet constituyen hoy por hoy el motor de la explosión de Internet,
como YouTube, VideoEgg, y Blip.tv. El operador de backbone Level 3
Communications afirma que más del 50% de su tráfico de red procede de video en
la web. Con la tendencia hacia la TV de alta definición que consume sobre 10 veces
más ancho de banda que el video convencional, de manera que la HDTV
probablemente supondrá el próximo conductor del consumo de banda ancha.
Navegación
Web
A primeros de los años 2000, la web era principalmente tipo textual. Hoy en día, las
páginas web incluyen toda clase de medios, como fotos, animaciones, audio, o
gráficos. La web incluso constituye un elemento esencial en el negocio de muchas
empresas. El surgimiento de las redes sociales como MySpace, Facebook o Bebo.com
auguran a la web un papel central en el consumo de ancho de banda.
Audio
En los últimos 90, la música digital ocupó un papel central en la red mediante
aplicaciones P2P como Napster y otros. La música continua siendo una aplicación
estrella de Internet, pero está cediendo protagonismo al video.
35 Behind the Telecom Rebound. BusinessWeek Online version, 20 de junio de 2006. http://images.businessweek.com/
ss/07/05/0531_telecom/index_01.htm
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Capítulo 2. El fenómeno de la convergencia
APLICACIÓN
TENDENCIAS
Newsgroups
Los foros de discusión on-line, que permiten compartir información a los usuarios,
en su momento fueron ejemplos del potencial de Internet, y continúan siendo muy
populares por su facilidad de uso y su amplia difusión y temáticas.
Telefonía
La telefonía por Internet es una de las excitantes nuevas aplicaciones, y uno de las
aplicaciones de mayor crecimiento. Los usuarios que emplean Internet para
conversar telefónicamente ascendieron a 22 millones en todo el mundo en 2006
(fuente: In-Stat). Aplicaciones como Skype están captando mucho tráfico con un
crecimiento muy agresivo. Los ingresos por servicios se proyecta alcancen en 2007
el valor de 10.400 millones de USD, desde 7.900 millones de USD en 2006.
Juegos
Los juegos on-line es una de las aplicaciones que estimulan el uso de la banda
ancha. Juegos como Habbo Hotel y World of Warcraft (con más de 8 millones de
suscriptores de pago en poco más de dos años) continúan atrayendo a un número
creciente de usuarios. El mercado mundial de juegos online se espera que pase de
3.400 millones de USD en 2005, a más de 13.000 millones de USD en 2001, en un
crecimiento hecho posible por el incremento de la penetración de banda ancha y de
PC en los hogares, además de por el surgimiento de las consolas de videojuego
conectadas a Internet como Microsoft, Sony y Nintendo.
2.5. La Convergencia Empresarial: Realidades Económicas
y Valoraciones muy Diferentes
Existen numerosas evidencias de este movimiento hacia la convergencia no sólo tecnológica sino
también empresarial, como pueden ser las importantes fusiones y adquisiciones entre operadores en
los últimos dos años36, y que pueden explicarse a la luz de la necesidad para los operadores de comenzar a ofrecer ofertas empaquetadas.
Asimismo, notorias compañías de Internet (Google, Yahoo, o Microsoft) entran en el negocio de
las telecomunicaciones en redes WiFi o en redes móviles. Por su parte, se crean suministradores integrales con capacidad en toda la gama de equipamientos de redes y terminales fijos, móviles y de
banda ancha, resultado de fusiones empresariales, como por ejemplo, Nokia y Siemens en la parte de
equipamiento de redes de telecomunicación o la de Alcatel y Lucent. Los suministradores de equipamiento también se fusionan y compran, pues mejora su capacidad de suministro, incrementa su
poder de negociación y reduce problemas de integración.
36 A modo de ejemplo. SBC compra AT&T por 16.000 millones USD. AT&T y SBC adquieren BellSouth por 67.000 millones USD. Verizon compra MCI por 8.400 millones USD. En Europa, Telefónica adquiere O2 por 17.700 millones USD
(compañía líder de telefonía móvil en Reino Unido y Alemania, y otros países de la UE). En Reino Unido, NTL (operadora de cable) adquiere Virgen Mobile (operador móvil virtual) por 962 millones USD. En Japón, Softone, que ya presta voz,
banda ancha y TV, compra a Vodafone su operadora en Japón por 15.400 millones USD. También operadores tradicionales
de fijo han absorbido sus filiales de móvil como Telefónica o France Telecom (nueva Orange).
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Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
La convergencia desde el punto de vista empresarial arroja resultados muy asimétricos entre empresas de los diferentes sectores convergentes cuando comparamos su capitalización bursátil, sus activos totales, los ingresos, y las inversiones en activos fijos que realizan (CAPEX37).
Estas asimetrías deben considerarse cuando se debaten las regulaciones a aplicar, toda vez que los
agentes inversores en las redes son las que soportan la regulación, y el resto de empresas compiten
como corredores libres (free riders) de toda regulación y obligaciones.
A continuación, analizamos diferentes indicadores económico-financieros de las empresas más
importantes a nivel mundial de los sectores, entre las cuales destacan empresas de la región de América Latina como América Móvil, Telefónica, Telecom Italia, Portugal Telecom, Televisa, o TV Azteca.
Ventas
Si analizamos la capacidad de generación de ingresos de las empresas convergentes (ver Figura 24), en primer lugar, encontramos a Verizon, seguida de cerca por NTT, en torno a los 88.000 millones de USD de ventas en el año 2006. Telefónica sigue muy de cerca de estas dos empresas, con
más de 71.000 millones de USD de ventas, superando a la propia Vodafone al haber incorporado en
el 2006 toda la actividad europea de O2, mostrando que el crecimiento no orgánico vía fusiones y adquisiciones es la principal vía de crecimiento de una compañía Vodafone no ha seguido esta estrategia de fusiones y adquisiciones con la misma intensidad que Telefónica, al estar muy centrada en el
negocio de móviles en el que las oportunidades de fusiones y adquisiciones son menores que en el
caso de operadores integrados multiregionales. Tenemos que descender hacia los últimos puestos de
la comparativa para encontrar a la primera empresa pura de Internet, Google, con ventas en el rango
de los 10.000 millones de USD –compárese este dato con el anterior ratio de capitalización/activos
totales que Google lideraba-.
Inversión en activos fijos
En la Figura 24 recogemos las inversiones en activos fijos (CAPEX) que realizan las empresas
convergentes. Podemos observar las enormes inversiones que realizan las operadoras de telecomunicaciones (Verizon invierte 17.100 millones de USD), comparadas respecto de las empresas del sector audiovisual (Time Warner con 4.085 millones USD) y del sector Internet (Google realiza un Capex de 1.903 millones de USD). Telefónica es la cuarta operadora mundial en inversiones, tras Verizon, NTT y China Mobile, con 9.429 millones USD, mientras que América Móvil invierte 4.532
millones USD (13ª posición mundial), y Telmex 2.180 millones USD.
Capitalización bursátil
En capitalización bursátil (ver Figura 25), en primer lugar, destaca Microsoft, una empresa del
sector Internet, con capitalización de 284.000 millones de USD, seguido de cerca por AT&T, y China Mobile, operadores de telecomunicación. A mayor distancia, se encuentra el dúo formado por Vodafone (telco) y Google (Internet) con 164.000 millones de USD. En otro agrupamiento, en torno a
los 100.000-120.000 millones de USD, están Verizon, América Móvil, Telefónica y Apple. La primera empresa procedente del sector audiovisual y contenidos en Comcast, con capitalización de 88.000
37
66
Capital Expenditures. Inversión en activos fijos.
AHCIET - REGULATEL
Capítulo 2. El fenómeno de la convergencia
Figura 24. Principales empresas convergentes del mundo por ingresos y CAPEX, entre las cuáles se incluyen empresas de
la región de América del Sur. Fuente elaboración propia a partir de datos de Google Finance.
millones de USD. Televisa, la primera empresa audiovisual de América Latina, posee una capitalización superior a los 15.000 millones de USD.
La capitalización bursátil recoge por un lado una capacidad actual de generación de dividendos;
el valor de las operaciones de fusión y adquisición realizadas por la empresa en forma de fondo de
comercio; la valoración de activos intangibles, como la marca o la posición competitiva de la empresa; y las expectativas futuras de la empresa.
Ratio de Capitalización/Activos totales
A continuación, a efectos de poner en contexto los datos de capitalización, consideramos en qué
medida la capitalización de la empresa se corresponde con el valor de los activos totales del balance
de la empresa (ratio capitalización/activo total), lo que nos permite identificar si sucede lo que debería ser normal en otros sectores, esto es, que un mayor activo total de la empresa se ve refrendado
por una mayor capitalización. Lógicamente la capacidad de producción y generación de beneficios
de una empresa depende, en primera instancia, de sus activos.
La primera empresa en el ratio capitalización/activo total es Google (ver Figura 25), que tiene una
capitalización de casi 9 veces superior a su activo total, seguida por empresas como Apple y Amazon
con multiplicadores en torno a x6. En las telco destaca América Móvil por su elevada capitalización
respecto de sus activos totales, con un multiplicador de 5,25 veces, a distancia de x 3,66 que tiene
China Mobile. Ambas empresas recogen muy bien las expectativas que generan sus planes de nego-
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Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
Figura 25. Principales empresas convergentes del mundo por capitalización bursátil38 y por su capitalización relativa al activo total39, entre las cuáles se incluyen empresas de la región de América del Sur. Fuente elaboración propia a partir de datos de Google Finance.
cio en el mercado móvil de países emergentes en los que operan, con fuertes potenciales de crecimientos en ingresos y beneficios. Telefónica, por el contrario, presenta un factor de capitalización/activo total de 0,73 reflejando un precio de su acción, sin duda, muy bajo respecto de los activos que
posee, probablemente debido su dependencia de mercados en países maduros como España, Alemania o UK, o a al bajo crecimiento del negocio de las redes fijas en América Latina, o a que su negocio
de móviles en América Latina aún no se valora suficientemente por los inversores.
Por tanto, el resultado del análisis del indicador capitalización/activo total arroja que las empresas de Internet presentan valores múltiplos capitalización/activo total muy superiores a las empresas
telco, lo que muestra que la capitalización de las empresas de Internet no se corresponde con sus activos, y que la capitalización bursátil recoge principalmente una valoración de intangibles o de expectativas futuras, más que una realidad de generación de dividendos.
38 Capitalización: número de acciones que forman el capital social de la empresa multiplicado por el precio de la acción
en la Bolsa.
39 El ratio de Capitalización respecto del Activo Total nos da una idea de cuánto del valor de la empresa (capitalización)
se debe a los activos productivos que tiene la empresa (activos totales). Encontramos empresas de ratios elevados, que indican que su capitalización es independiente de sus activos, lo que refleja que la capitalización refleja principalmente las
expectativas pero no las realidades actuales (su capacidad de producción medida en forma de activos). Este ratio sería similar al habitualmente denominado Price Value to Book Value (P/VC), o Precio/Valor Contable, que resultaría si calculásemos el valor contable de la empresa, pero es mejor a efectos comparativos pues son sectores muy diferentes y necesitamos
desvincular el ratio respecto de la estructura financiera de la empresa (recursos propios y ajenos).
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AHCIET - REGULATEL
Capítulo 2. El fenómeno de la convergencia
Conclusión: realidades muy diferentes, valoraciones muy diferentes
Como conclusión, se observa en esta comparativa que los modelos de negocio de las empresas
convergentes son muy diferentes, unos basados en realizar fuertes inversiones en redes, y otros muy
inferiores inversiones en aplicaciones y contenidos, que producen muy diferentes ventas, mayores
cuanto mayor es el activo total de la empresa. Sin embargo, a pesar de las mayores inversiones y ventas, los modelos de los telco no son valorados por los mercados financieros de igual manera que los
seguidos por las empresas de Internet, ya que las empresas de Internet son las que presentan mayores capitalizaciones y mayores ratios de capitalización/activo total. Lo anterior refleja el sentir de los
mercados, de la fuerte sustitutividad de productos y servicios que amenaza Internet, y de una regulación muy estricta de las operadoras de telecomunicación que les obliga al acceso a sus redes, todos
ellos son incertidumbres muy fuertes que deben reducirse a las inevitables –el mercado– y eliminar
la evitable –la regulación.
De no considerarse esta perspectiva en la región de América Latina, se corre el riesgo de que el
operador de redes reduzca las inversiones requeridas, y se resienta el desarrollo de las redes quede al
albur de otras empresas con modelos de negocio diferentes que no incluye la inversión en redes. Es
perentoria la necesidad de incrementar la penetración de las redes fijas en América Latina.
2.6. Contenidos Audiovisuales: Su importancia en la Convergencia
Cualquier solución de interés para los usuarios que se pueda imaginar en un mundo de información y comunicaciones (navegación por páginas web, televisión digital interactiva, Internet móvil,
cine en casa, videojuegos en red, mensajería instantánea, redes de intercambio, difusión a la carta,...)
se basa, en gran medida, en el atractivo que los contenidos audiovisuales, y su empaquetamiento,
puedan tener40.
De hecho, los contenidos, es decir, la información procesada y adaptada a los gustos y necesidades de los usuarios, son el eslabón que se encuentra más ‘aguas arriba’ en la cadena de valor resultante del proceso de convergencia.
Conscientes, por tanto, del valor que suponen tanto los propios contenidos, como los medios que
permiten y controlan el acceso a los mismos, las empresas compiten por su captura e integración en
los correspondientes modelos de negocio.
En este sentido, las oportunidades derivadas de la integración de los contenidos y el acceso a los
mismos en los modelos de negocio resultado de la convergencia son, sin duda, de una enorme magnitud. Sin embargo, las oportunidades forman parte aún de mercados emergentes que se encuentran
en estadios de evolución ineficientes, quizá inmaduros, desde el punto de vista del negocio.
Al mismo tiempo existe toda una industria tradicional de explotación de contenidos y modelo de
relación con los usuarios. Esta industria, particularmente bajo el punto de vista audiovisual, había alcanzado una madurez en la que los agentes del sector de los contenidos se encontraban, sin duda, cómodos.
40
Apartado adaptado de Gretel, 2005.
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Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
Así, los contenidos, además de su valor intrínseco, se encuentran en la frontera entre un mundo
tradicional con reglas establecidas41, y un mundo nuevo en el que confluyen los intereses de los sectores convergentes. No solamente esto, sino que por el propio interés que los usuarios tienen en los
contenidos, por su relación con las libertades y derechos de estos mismos usuarios, reclamando valores trascendentales como el ocio, la belleza o la capacidad de disfrute o el acceso a la cultura, incluso por su conexión con los medios de comunicación, es imposible pensar que los cambios que
tengan lugar se produzcan sin gran estrépito.
Por tanto, es en este escenario de evolución del sector de la información y las comunicaciones
donde, a pesar de que la tecnología permite vislumbrar el futuro, aún se presentan retos complejos
relacionados con los contenidos, desde el punto de vista de implementar masivamente soluciones
como la banda ancha, el multiple play, la televisión digital interactiva, o la ubicuidad y movilidad en
el acceso a estos contenidos.
Sin duda, vista la convergencia desde una perspectiva de contenidos, los retos a los que se enfrenta este ámbito tiene sus raíces en el proceso de digitalización de dichos contenidos y de las plataformas de difusión y de prestación de servicios interactivos (Figura 26).
En primer lugar, el contenido se ha transformado en multimedia, que aunque es un concepto algo
en desuso, representa muy adecuadamente la mezcla entre audio, vídeo y datos que componen los
contenidos atractivos en la actualidad. No solamente lo anterior, sino que los propios contenidos son
representados y manejados mediante algún tipo de lenguaje y acompañados por todo tipo de metadatos42 que faciliten su gestión y manejo. Todo ello inseparablemente y sin solución de continuidad
respecto del contenido original, gracias fundamentalmente a la digitalización.
Esta mezcla entre los contenidos y los entornos digitales para la explotación de los mismos hace
que aquellos también sean un elemento clave para agentes tales como los fabricantes de hardware,
los desarrolladores de aplicaciones y los proveedores de servicios, con toda las implicaciones rela-
Figura 26. Tecnologías involucradas desde el punto de vista de la explotación de contenidos audiovisuales. Fuente: GRETEL 2005
41 Aunque ello no quiera decir que estén consolidadas (prueba de ello es el constante escrutinio al que están sometidas), sean de fácil aplicación o incluso sean respetadas por todos los agentes. También, probablemente debido al delicado
equilibrio que representan, existen diferentes visiones sobre cuáles son estas reglas y, sobre todo, cómo deben aplicarse en
casos concretos.
42 Metadatos típicos que se pueden incorporar son, entre otros, los relativos a la gestión digital de derechos, acceso condicional, localización geográfica, tarificación, autenticación, seguridad, gestión de usuarios, personalización y atención al
cliente. Es decir, todos los que están relacionados con los procesos básicos del modelo de negocio correspondiente.
70
AHCIET - REGULATEL
Capítulo 2. El fenómeno de la convergencia
cionadas con la interconexión e interoperabilidad, estandarización, uso de posiciones de dominio en
mercados conexos y, otra vez, balance entre la industria de los contenidos (propiedad intelectual e
industrial) y derechos de los usuarios - consumidores (privacidad, protección de datos, libertad de
información, valores morales y sociales).
Un ejemplo de las dificultades expuestas del ámbito de los contenidos es la actual ceremonia de
confusión existente en torno a los derechos de propiedad intelectual aplicados al entorno digital. Los
diferentes agentes de la industria, tanto suministradores hardware o software, operadores de comunicaciones, como productores de contenidos, tratan de acordar sobre la tecnología de gestión de derechos digitales ‘Digital Rights Management’ (DRM), a veces generando conflictos con los intereses y
derechos de los usuarios.
Si a esto se le suma el predominio y peso económico y político de la industria de producción de
contenidos, el alcance global de algunos de estos contenidos y, por tanto, su valor como fenómeno
de ‘hegemonía cultural’, y la diferente concepción de los derechos de propiedad intelectual entre la
tradición representada por la Europa continental y el mundo anglosajón, no es de extrañar la dificultad, no ya de alcanzar algún acuerdo global, sino simplemente de exponer el problema de una forma objetiva.
Por ello, los retos de la convergencia tienen mucho que ver con las oportunidades que presenta la
explotación de los contenidos en el nuevo mundo digital. Por consiguiente, desde un punto de vista
de armonización regulatoria, se trata de una verdadera cuestión “convergente” en el sentido de que
es necesario tratar no solamente las cuestiones derivadas del tratamiento de las comunicaciones electrónicas (competencia, servicio universal, interconexión, …), sino las relacionadas con el ámbito audiovisual y de contenidos.
2.7. El Papel de la Regulación ante la Convergencia en un Entorno
de Incertidumbre: un Rol Promotor o Inhibidor
Existe un aspecto económico evidentemente clave para el despliegue de las NGN, que es la enorme inversión necesaria para el despliegue de una NGN, incluso provista de diversas redes de acceso
que, dependiendo de su tecnología, ofrecen servicios convergentes a la misma clientela de un operador.
Los factores económicos clave que gobiernan la transición a las NGN son, entre otros: a) el grado
de competencia en los mercados; b) los ahorros derivados de las economías de alcance que genere;
c) los ingresos que provengan de los nuevos servicios; d) el ciclo de vida y la amortización de los activos existentes; e) la interconexión y acceso a las nuevas redes; f) el acceso a las fuentes de financiación; y f) el posicionamiento estratégico frente a amenazas competenciales y regulatorias.
Aunque comienzan a desplegarse tímidamente diversas tecnologías y modelos de negocio asociados, el desarrollo de las NGN está en sus comienzos. En esta situación inciden un buen número de
problemas técnicos todavía no completamente resueltos, así como un escenario regulador incierto,
pero, sobre todo, y pese a que la mayor parte de trabajos se centren en el primero de los aspectos, las
incertidumbres económicas son inmensas (Sigursson et al, 2004):
“While most people agree that the future of communications networks is based on NGN concepts, less
is known about the financial impact of this transformation. In today’s competitive environment, financial
AHCIET - REGULATEL
71
Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
feasibility is one of the main concerns of management. The success of a project is measured by its financial
yardstick, and decisions are made based on monetary forecasts and impact”.
Por el momento, sin embargo, son muchos los operadores que dudan en iniciar las inversiones en
NGN. Algunas de las cuestiones que quedan abiertas son técnicas, pero las incertidumbres más relevantes se relacionan con los aspectos económicos y del negocio (OECD; 2005): a) la financiación necesaria, b) las incertidumbres sobre los modelos de negocio, y c) el grado de apertura a terceros de
las nuevas infraestructuras.
En este sentido, el marco regulatorio tiene un papel decisivo.
2.7.1. Algunas Incertidumbres sobre la demanda
El camino por recorrer para aumentar la popularidad del triple play entre los consumidores es amplio, pues la adopción de los servicios triple play entre los hogares que ya disfrutan de banda ancha
no es tan amplia como cabría esperar: según Pyramid Research, en el año 2005, en España, el 24% de
los hogares con banda ancha contratan paquetes triple play, mientras que en EEUU, sólo un 10% de
los hogares lo hacen.
Figura 27. Penetración de los servicios triple play en los hogares que disfrutan de banda ancha (año 2005). Fuente: Pyramid Research, 2006. Transforming Triple Play: measuring with RGUs & Triple Play Lessons White paper.
El camino no está, desde luego, exento de problemas o incluso de peligros, para determinados
operadores o incluso para todo el sector. Se han formulado diferentes objeciones a la estrategia de
convergencia de los operadores que no está de más recordar:
Puede tratarse una nueva burbuja especulativa similar a la vivida por el sector a principios del
2000. En dicha fecha, se crearon expectativas extraordinarias cuando se comprometieron ingentes
inversiones hundidas en diferentes alternativas tecnológicas (fibra, acceso fijo vía radio, etc.), o
cuando se pagaron en Europa sumas fabulosas por las subastas de las licencias 3G. En una sensación
de déjà vu, los analistas se preguntan si no podría suceder lo mismo esta vez.
En ocasiones, se planean nuevos servicios sin tener clara la demanda de los mismos, y que emplean tecnologías aún inmaduras. La tecnología se impone nuevamente al marketing.
72
AHCIET - REGULATEL
Capítulo 2. El fenómeno de la convergencia
Es discutible que los clientes estén interesados en los servicios que los operadores están suponiendo que van a contratar. El triple play en Europa lleva algún tiempo en el mercado y los resultados son modestos como hemos visto. Aún más, un 44% consumidores europeos encuestados ha respondido que no tiene interés en los paquetes43, aunque un 49% podrían estarlo si hubiese descuentos., lo que plantea la cuestión de que si tiene que haber políticas de descuentos, entonces ¿cómo
recuperar las grandes inversiones necesarias?
2.7.2. Competencia inter-plataforma e intra-plataforma: el rol de la regulación
Otro factor a considerar, a efectos de definir la regulación aplicable a la convergencia, es que en la
convergencia asistimos simultáneamente a un proceso de competencia empresarial en una doble dimensión:
• la competencia intra-plataforma , con empresas que compiten operando plataformas del mismo
sector, y
• la competencia inter-plataforma entre empresas que compiten operando plataformas diferentes
–cable, móvil, xDSL, FTTx-, e incluso de diferentes sectores –telco, Internet, media-.
En definitiva, estamos en la convergencia ante un contexto de destrucción creativa inter-plataforma e intra-plataforma, que denominaba el ilustre economista Joseph. A. Schumpeter44, en el que el
mercado es el que dinámicamente evoluciona de acuerdo a las decisiones de consumidores y oferentes, y en el que la regulación sectorial debe influir lo mínimo, adoptando criterios de eficiencia dinámica inter-plataforma, más que aplicar criterios de eficiencia estática de competencia intra-plataforma.
En particular, la regulación debe considerar en sus análisis la fuerte asimetría que puede introducir por si misma, pues las empresas fuertemente reguladas del sector Telco o Media se ven negativamente afectadas por la regulación cuando compiten con las empresas que operan en Internet sin regulación alguna.
Por ello, en la convergencia la regulación es un elemento clave que puede desequilibrar la dinámica del mercado, si adopta decisiones, como viene haciendo hasta ahora, siguiendo criterios de
competencia intra-plataforma muy guiados por la búsqueda de eficiencia estática, y no contemplando con suficiente amplitud de análisis los criterios de competencia inter-plataforma, basados en el
análisis de la eficiencia dinámica.
2.7.3. La Principal Incertidumbre: la Regulación
Por encima de todos los factores tecnológicos, negocios y de demanda que hemos analizado y ponen un signo de interrogación en el desarrollo de la convergencia, existe uno de indudable trascendencia: la regulación. Es indudable que la actividad de la iniciativa privada depende de su percepción
acerca de la evolución del mercado. Y que, a su vez, esa percepción viene determinada por las reglas
de juego establecidas por el regulador.
43
The Economist, p.4. A survey of telecoms convergence. Octubre, 2006.
Una breve reseña bibliográfica sobre Schumpeter puede encontrarse en Wikipedia: http://en.wikipedia.org/wiki/
Joseph_Schumpeter
44
AHCIET - REGULATEL
73
Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
La definición del marco regulador para la industria de las telecomunicaciones se convierte en ingrediente no neutro en el desarrollo de infraestructuras y servicios de telecomunicación avanzados.
Como ejemplo, las limitaciones impuestas en la regulación del sector audiovisual en algunos países latinoamericanos, tal como Chile, Argentina o Brasil, hacen que los operadores telefónicos tradicionales no puedan prestar servicios de televisión a través de ADSL, en clara asimetría con sus
competidores los operadores de cable.
Es cierto que existen en el mercado ofertas como la de Telefónica Chile45, que ofrece un paquete
de servicios triple play, pero la voz y datos se prestan mediante ADSL y la televisión mediante satélite. Desde el punto de vista de un entorno convergente, se trata de una solución imperfecta o, si se
prefiere, transitoria o intermedia. No obstante, no todo es regulación, como factores inhibidores para
el desarrollo de una plataforma de TV por ADSL, también deben considerarse criterios de disponibilidad de masa crítica para obtener una adecuada rentabilidad.
Lo que está juego con una regulación acertada o desafortunada no es simplemente el desarrollo
de la competencia, el aumento de la utilidad de los usuarios o la supervivencia o del beneficio de los
actores de la industria. El envite va mucho más allá. Considerando la necesidad de todos los Estados
de disponer de redes avanzadas que sirvan a sus ciudadanos para explotar las ventajas que promete
el advenimiento de la sociedad de la información, la regulación trasciende los límites sectoriales y se
convierte en pieza clave en el basamento sobre el que erigir los cimientos de una sociedad del conocimiento que contribuya al desarrollo general del país o región.
2.8. Conclusiones: Regulación para la Convergencia
La convergencia supone un nuevo reto para la regulación pues su papel no es neutral y puede influir sobre el comportamiento en el mercado de empresas que operan en sectores con modelos de negocio muy diferentes, pero que compiten y colaboran por los mismos clientes y necesidades mediante productos sustitutivos a través de diferentes plataformas.
La convergencia ofrece nuevos retos regulatorios como:
• Entender adecuadamente la dinámica de la cadena de valor.
• Reducir la asimetría regulatoria entre sectores.
• Aparición de nuevas posiciones de dominio intersectoriales.
• El rol de la exclusividad en la explotación de los contenidos.
• El tratamiento regulatorio del empaquetamiento de servicios en las Telco.
• Acuerdos verticales y horizontales entre empresas de sectores de medios, Internet y telco.
• Confiar en la regulación general de la competencia frente a la regulación sectorial.
Existe el riesgo de sobre-regular a los Telcos frente a los proveedores de aplicaciones. Una regulación defectuosa puede generar el riesgo de desincentivar la innovación en aplicaciones y redes.
45 Esta solución híbrida de triple pay se emplea también por AT&T en Estados Unidos para prestar servicios empaquetados en zonas donde sus redes fijas actuales no permiten la oferta integrada.
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AHCIET - REGULATEL
Capítulo 2. El fenómeno de la convergencia
Debe prevalecer un enfoque de regulación de competencia inter-plataforma, en el que las empresas a medio plazo mediante la innovación van generando bienestar para los consumidores.
Si, por el contrario, buscando un efecto a corto plazo de bajada de precios y la replicación de ofertas comerciales, el enfoque regulatorio se focaliza en fomentar la competencia intra-plaforma, en especial en las redes xDSL, puede haber consecuencias negativas sobre la inversión e innovación, pues
sobre estos agentes gira la función de dotar de redes de acceso de banda ancha.
AHCIET - REGULATEL
75
3 Panorama de la convergencia
en América Latina
En este capítulo profundizamos en la situación de la convergencia en los principales países de la
región de América Latina, tanto desde el punto de vista de los operadores, la demanda de servicios,
y la oferta comercial de empaquetamientos convergentes.
3.1. Concentración de Operadores en la Región: Globalización
e Integración de Negocios
En los últimos años estamos asistiendo a una amplia reestructuración de las empresas de telecomunicación y media de la región mediante fusiones y adquisiciones, con el objetivo de lograr el crecimiento no orgánico de la empresa en base a su entrada en nuevos mercados geográficos y nuevos
segmentos del mercado (triple play, cable y móvil).
Estamos asistiendo a procesos de fusiones y adquisiciones en un ámbito intercontinental (ver Figura 28), en el que se realizan inversiones en empresas con origen y destino América Latina, Oriente Medio, África, China, India, Sudeste Asiático, etc.. Destacan, por ejemplo, las expansiones de Vodafone hacia Asia, Telmex hacia Asia y Europa, Telefónica hacia Europa Mediteráneo y Asia, o Telstra hacia Asia. Un buen ejemplo es Orascom, grupo de telecomunicaciones móviles líder en Egipto
que desarrolla su crecimiento hacia Europa, incluso planea entrar en Brasil.
Figura 28. Fusiones y adquisiciones en el sector de las comunicaciones
electrónicas en la región. Fuente: elaboración propia.
En particular, en la región latinoamericana asistimos a procesos de concentración de empresas
mediante fusiones y adquisiciones. Empresas como Telmex, América Móvil, Telefónica, Televisa,
AHCIET - REGULATEL
77
Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
Globo, Cablevision, Supercable, todas ellas continuamente ejecutan compras para entrar en otros países o sectores. Los movimientos más numerosos en la Región se van a producir en torno a las empresas de cable, vía de entrada a los mercados de triple play por parte de las empresas líderes de la región en países o regiones en las que no son el operador dominante, como por ejemplo, está sucediendo en Brasil, Colombia y Perú. Por su parte, Argentina, con su muy atomizado sector del cable,
seguramente afrontará tarde o temprano estos movimientos en torno al cable.
Origen de la regionalización: la liberalización de los mercados
Esta globalización surge en los años 90’ en torno a la oleada de privatizaciones y liberalización, y
más recientemente desde mediados de la década del 2000 en torno a las operaciones de Fusiones y
Adquisiciones horizontales. Uno de los principales efectos de la privatización fue la creciente concentración horizontal de la industria de telecomunicaciones a nivel regional (Rozas, 2005). En la década de los noventa, un pequeño número de operadores internacionales se adjudicaron las acciones
de las operadoras privatizadas.
Sin embargo, en los primeros años de la década de los 2000, la mayoría de las operadoras de la Región enfrentó dificultades financieras y salieron del mercado vendiendo sus participaciones46, lo que
condujo a una nueva reestructuración del sector y a mayores niveles de concentración del mercado
de América Latina. Diversos operadores internacionales salieron de la región, reduciéndose a dos,
América Móvil+Telmex y Telefónica, el número de operadores relevantes que permanecen en el mercado, los cuales compiten de forma muy estrecha en los principales mercados.
Enfoque regional de las operaciones
Siguiendo la lógica empresarial, estas operadoras han adoptado estructura empresarial de grupo
regional, con negocios gestionados a nivel regional, productos similares y publicidad y marca homogénea, lo que les genera importantes economías de escala; este factor de agrupamiento de negocios
puede explicar las dificultades que afrontaron el resto de operadores que fracasaron, enfatizándose
de este modo el poderoso efecto positivo que tiene sobre la eficiencia económica este efecto de regionalización de las operaciones de las compañías, mayor todavía cuando hablamos de operadoras
con escala mundial.
La internacionalización de un operador para ser competitivo proviene de la presión ejercida por
la globalización y la convergencia. En este sentido, la estrategia empresarial consiste en ser capaz de
combinar una escala de operaciones a nivel regional y global, manteniendo una importante presencia local.
• Enfoque regional. La estrategia general del negocio, las finanzas, las plataformas de operación
y servicios, la gestión de la marca, la definición de productos y servicios, los suministradores de
plataformas tecnológicas, los centros de atención de clientes, los sistemas de información, la
gestión de clientes regionales, acuerdos de tráfico, todas las anteriores actividades se realizan a
nivel regional y mundial en la búsqueda de sinergias que generen economías de alcance y escala mediante la integración de empresas y productos.
46
78
British Telecom, Telia Suecia, France Telecom, MCI Communications, BellSouth, y AT&T. Ver Rozas, 2005.
AHCIET - REGULATEL
Capítulo 3. Panorama de la convergencia en América Latina
• Enfoque local de país. A nivel local se gestionan: la especificación del producto y servicio para
las características del mercado local, el marketing, publicidad y gestión del canal de distribución, la operación y mantenimiento de las redes de acceso y redes nacionales, los proveedores
locales e instaladores.
Implicaciones para la convergencia
Como resultado de estos procesos de concentración empresarial, y de regionalización de las operadoras se generan importantes beneficios, aunque también podrían aparecer los riesgos propios de
la dominancia de mercado que conviene considerar y abordar desde una adecuada perspectiva –que
no puede ser otra que la política general de competencia-. Esto plantea un reto en el diseño de un
marco regulatorio armonizado para la convergencia, en torno a cómo afrontar el proceso de concentraciones horizontales intrasectoriales, y las concentraciones verticales intersectoriales.
3.2. Las Empresas Convergentes de la Región
A continuación, revisamos por un lado la dimensión operativa de los principales operadores de la
Región, y de otra su dimensión económica-financiera.
3.2.1. Dimensión operativa de los operadores
3.2.1.1. Telefonía fija
En base a datos del año 2004, según la UIT en su último Informe sobre las Américas, en redes fijas
destacan las operadoras de México y Brasil (ver Figura 29): Telmex, en México, con 17,2 millones de
accesos en servicio, seguido por Telemar, de Brasil, con 15,2 millones de accesos, y TelSP, de Brasil,
con 12,5 millones de líneas en servicio, seguido por Brasil Telecom, de Brasil, con 10,7 millones de accesos en servicio. A distancia, les sigue Telefónica Argentina, con 4,3 millones de líneas en servicio.
Líneas en servicio
(miles)
Operador
País
Cambio
(%)
Ingresos
(millones USD)
Cambio
(%)
2004
2003
2003-4
2004
2003
2003-4
–0,4
Telmex
México
17.172
15.683
9,5
5.023
5.041
Telemar
Brasil
15.216
15.147
0,5
5.799
5.368
8,0
TeleSP
Brasil
12.463
12.297
1,3
5.014
4.086
22,7
Brasil Telecom
Brasil
10.737
10.686
0,5
4.309
3.547
21,5
Telefónica Argentina
Argentina
4.328
4.169
3,8
529
441
20,0
Telecom Argentina
Argentina
3.790
3.656
3,7
787
659
19,4
Cantv
Venezuela
3.060
2.733
12,0
1.410
1.702
–17,2
CTC
Chile
2.427
2.417
0,4
757
741
2,2
Colombia Telecom
Colombia
2.152
2.011
7,0
546
173*
Telefónica del Perú
Perú
2.151
1.964
9,5
452
477
–5,2
Figura 29. Operadores de red fija en América Latina: líneas en servicio e ingresos. Fuente: Indicadores de telecomunicaciones de las Américas 2005. UIT, 2005. * Ingresos de julio a diciembre de 2003.
AHCIET - REGULATEL
79
Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
La facturación de Telmex ascendió en 2004 a 5.023 millones USD, Telemar facturó 5.799 millones USD, TeleSP 5.014 millones de USD, y Telefónica Argentina 529 millones de USD.
3.2.1.2. Telefonía móvil
Recojamos brevemente el perfil y la evolución de las empresas principales de la Región en el ámbito de las comunicaciones móviles, Telefónica y América Móvil (ver Figura 30).
Operador
Accionista
mayoritario
País
Abonados
2003
Abonados
2004
Crecimiento
2003-04 (%)
Participación en
el mercado (%)
Telcel
México
América Móvil
23.444.000
28.851.000
23,1
75,0
Vivo
Brasil
Telefónica Móviles,
Portugal Telecom
20.657.000
26.541.990
28,5
40,4
Claro
Brasil
América Móvil
9.521.000
13.657.010
43,4
20,8
TIM
Brasil
TIM
8,612.000
13.556.600
57,4
20,6
Telemar PCS (Oi)
Brasil
Telemar
3.893.000
6.683.000
76,3
10,5
Comcel
Colombia
América Móvil
3.674.000
5.813.980
58,3
55,9
Telefónica Movistar México
Telefónica Móviles
3.454.000
5.639.000
63,3
14,7
Movistar
Argentina
Telefónica Móviles
3.311.000
5.500.000
66,1
40,7
Movistar
Chile
Telefónica Móviles
3.571.000
4.700.000
31,6
49,1
Personal
Argentina
TIM
2.606.320
3.836.000
47,2
28,4
82.743.320
114.958.580
38,9
65,6
Total
Figura 30. Operadores de red móvil en América Latina: abonados. Fuente: Indicadores de telecomunicaciones de las Américas 2005. UIT, 2005.
Los operadores principales se articulan en torno a América Móvil y Telefónica Móviles. En base a
datos del año 2004 de la UIT, destacan Telcel (México), con 28,9 millones de clientes y un 75% de
cuota de mercado nacional, Vivo47 (Brasil) con 26,5 millones de clientes y un 40,4% de cuota de mercado nacional, Claro (Brasil) con 13,7 millones de clientes y un 20,8% de cuota de mercado nacional, TIM (Brasil) con 13,6 millones de clientes y un 20,6% de cuota de mercado nacional.
Telefónica Móviles y América Móvil se han consolidado en la Región en los últimos años mediante diferentes adquisiciones.
Telefónica Móviles
En el año 2004, Telefónica adquirió las licencias de telefonía móvil en la región de la norteamericana BellSouth, por un valor de empresa y deuda de 5.850 millones USD, lo que permitió a Telefónica entrar en la telefonía móvil de Colombia, Ecuador, Guatemala, Nicaragua, Panamá, y Venezuela,
e incrementar su cuota de mercado en mercados en los que ya operaba como Argentina, Chile, Perú,
y Uruguay. En total, agregó alrededor de 10 millones de clientes, elevando a 42 millones el total de
clientes de móvil, convirtiéndose en el primer operador móvil de la región, con 35% de cuota y el
cuarto a nivel mundial.
47
80
Coparticipada por Telefónica Móviles y Portugal Telecom.
AHCIET - REGULATEL
Capítulo 3. Panorama de la convergencia en América Latina
América Móvil
América Móvil es el negocio de comunicaciones móviles del Grupo Carson, del empresario mexicano Carlos Slim. La otra participación principal de Grupo Carson en comunicaciones fijas es Telmex en México.
El grupo América Móvil tiene operaciones en Argentina, Brasil, Colombia, Chile, Chile, El Salvador, USA, Guatemala, México, Nicaragua y Perú. BellSouth también vendió licencias de telefonía móvil a América Móvil en empresas brasileñas por más de 700 millones de USD (Rozas, 2005). Telmex
adquirió los activos de AT&T América Latina en redes fijas de Argentina, Brasil, Colombia, Chile y
Perú; igualmente se posicionó en el mercado brasileño adquiriendo la empresa Embratel propiedad
de MCI, la empresa Net Serviços de Comunicaçao, el mayor operador de TV por cable, y diversas
compañías de BellSouth.
3.2.2. Dimensión económico-financiera de las operadoras convergentes
Las empresas más importantes de la convergencia en América Latina que cotizan en Bolsa aparecen en la Tabla 5 (datos de mayo-07). En el Anexo I podrá encontrarse un detalle de las empresas del
sector y de sus procesos de fusión y adquisiciones.
Capitaliz.
(mill.
USD)
PER
Ingresos
anuales
(mill.
USD)
América Móvil
112.320
26,5
16.864
2.927
Telefónica
107.500
12,9
71.229
Telmex
37.670
12,0
Televisa
15.740
Net Serviços
de Comunicaçao
4.970
Empresa
Beneficio
neto
Capitaliz./
(mill.
Ingresos
USD)
Activo
total
(mill.
USD)
Capitaliz./
Activo
total
ROA
CAPEX
(mill.
USD)
6,7
21.389
5,3
14,7%
4.532
6.462
1,5
148.216
0,7
5,5%
9.429
15.086
2.504
2,5
23.249
1,6
12,4%
2.180
21,4
3.515
742
4,5
6.961
2,3
12,2%
255
22,6
901
205
5,5
1.811
2,7
13,6%
235
Tabla 5. Principales empresas convergentes de la región en fecha mayo-2007. Fuente elaboración propia a partir de datos
de Google Finance. Nota: PER: Price Earning Ratio (ratio de capitalización entre beneficio neto). ROA: Return On Assets
(ratio beneficio neto/activo total). CAPEX: Capital Expenditures (inversión en activos fijos).
En primer lugar, con datos de mayo-2007, encontramos a América Móvil, con una capitalización
de 112.320 millones de USD, seguida muy de cerca por Telefónica, con 107.500 millones de USD. A
distancia se encuentra Telmex, con 37.670 millones de USD. Televisa, empresa líder en difusión de
TV, tiene una capitalización de 15.740 millones de USD. Net Serviços de Comunicaçao, es el operador de cable brasileño alternativo a los operadores de redes fijas de par de cobre, tiene una capitalización de 4.970 millones de USD.
Esta capitalización equivalente de América Móvil frente a la de Telefónica contrasta con su mucha
menor capacidad de generación de ingresos, muchos menores activos y menores beneficios. La mayor capacidad de generación de ingresos corresponde a Telefónica (71.229 millones de USD frente a
16.864 millones de USD de América Móvil), al igual que en los beneficios netos.
AHCIET - REGULATEL
81
Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
En términos de balance Telefónica dispone de 148.000 millones de USD en su activo, frente a
21.389 millones de USD que se apunta América Móvil. La tasa de rentabilidad de los activos ROA,
que mide la capacidad de generación de beneficios de cada unidad de inversión en activos, de América Móvil es del 14,7%, frente a 5,5% de Telefónica. Telmex presenta un ROA de 12,4%.
El margen de las ventas de América Móvil ascendió al 17,4% frente al 9,0% de Telefónica, reflejándose, en este margen de ventas y el ROA de ésta operadora, la enorme presión competitiva y regulatoria que afronta en sus mercados de origen en Europa.
Las inversiones en activos fijos CAPEX de Telefónica ascienden a 9.429 millones de USD, frente a
los 4.532 millones de USD de América Móvil, y los 2.180 millones de USD de Telmex.
Como reflejo final de lo anterior, América Móvil destaca por su elevado precio de acción respecto de los beneficios que genera (PER de 26,5), que contrasta con un PER mucho más ajustado de
12,9 de Telefónica o de 12,0 de Telmex. Televisa y Net Serviços de Comunicaçao destacan por un
PER también elevado (superior a 20). Estos altos PER reflejan las expectativas de los inversores sobre el futuro del valor (sector de comunicaciones móviles, sector de contenidos de habla hispana y
en países emergentes, frente a redes fijas en mercados maduros).
A continuación, recogemos información más detallada sobre las principales operadoras y empresas convergentes de la región (ver Figura 25).
Figura 31. Principales empresas convergentes de la región por capitalización.
Fuente elaboración propia a partir de datos de Google Finance.
82
AHCIET - REGULATEL
Capítulo 3. Panorama de la convergencia en América Latina
Destaca la presencia de empresas europeas (Telefónica, Telecom Italia, Portugal Telecom) y estadounidenses especializadas en comunicaciones celulares (Millicom, y Centennial). Estas empresas
son accionistas principales de un elevado número de empresas brasileñas, de capitalización en torno
a 5.000-7.000 millones de USD, resultado del proceso de reforma sectorial allí emprendido con empresas regionales muy fuertes. Entre todas ellas, destacan las operadoras brasileñas de móvil TIM
Brasil y Vivo, y Telesp la operadora de fijo en la región de Sao Paulo (más de 16.000 millones de
USD). Las empresas operadoras de Argentina y Chile presentan capitalizaciones equivalentes a las
brasileñas.
Es relevante la importancia de las empresas audiovisuales Televisa y TV Azteca, con capitalizaciones en torno a los 15.000-20.000 millones de USD.
3.3. Situación de la Banda Ancha y los Nuevos Servicios en la Región
En América Latina, en el año 2005 según datos de la UIT, hay 96 millones de líneas fijas, 233,6
millones de abonados a la telefonía móvil, 81,5 millones de usuarios de Internet, 9,3 millones de abonados de banda ancha, de los que 5,8 millones son ADSL y 1,7 millones son cable-módem.
Dato millones
(2005)
Penetración 100
habitantes 2005 (%)
Líneas fijas
96,0
17,8%
Abonados de móvil
233,6
43,3%
Usuarios de Internet
81,5
15,1%
Abonados de banda ancha
9,3
1,72%
Abonados ADSL
5,8
1,08%
Abonados cable-módem
1,7
0,32%
Abonados TV cable (2000)
14,5
2,72%
Hogares con receptor TV (2003)
155,6
29,8%
Variable
Tabla 6. Cifras totales de usuarios y penetración de los diferentes servicios en los países de la región de América Latina para
el año 2005. Fuente: UIT, 2005.
En América Latina, en el año 2005 según datos de la UIT, la mayor penetración de los diferentes
servicios por cada 100 habitantes la tenemos en la telefonía móvil, con un 43,3%, seguido de la telefonía fija con 17,8%, los usuarios de Internet con un 15,1% de la población, mientras que la banda
ancha apenas es utilizada por el 1,72%, siendo de mayor importancia el uso del ADSL (1,08%) que
el cable-módem (0,32%). Los abonados a TV por cable en el año 2000 ascendían a 14,5 millones48,
que supone una penetración del 2,72%. Los receptores de TV ascienden a 155,6 millones, un 29,8%
de la población, o un TV por cada 1,17 hogares.
48 Si aplicamos un crecimiento acumulado del 30% en el periodo 2000 a 2005, la cifra de abonados a TV por cable rondaría los 19 millones en el año 2005 (ver más adelante en este mismo apartado).
AHCIET - REGULATEL
83
Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
Si nos centramos en la evolución de las cifras en el periodo 2000 a 2005, para los principales países de la región, observamos un estancamiento en el crecimiento de las líneas fijas en Brasil, Colombia y Chile, con un crecimiento inferior al 4% en el año 2005, aunque en México, Argentina, Venezuela y Perú, se dan crecimientos en torno al 8-9%.
Figura 32. Evolución en los años 2000-2005 de las líneas telefónicas fijas en los principales países de la región de América
Latina. Fuente: UIT, 2005.
Por su parte, la telefonía móvil crece sin cesar a un ritmo importante en los principales países de
la región, con tasas del 20%, 30%, o 60%. Planteamiento que habrá que realizarse cuando los crecimientos empiecen a disminuir, como en Chile, será el relativo a qué servicio va a sustituir a la telefonía móvil como motor de crecimiento del sector. Esperemos que sea la banda ancha y la convergencia.
Figura 33. Evolución en los años 2000-2005 de los abonados móviles en los principales países de la región de América Latina. Fuente: UIT, 2005.
Los usuarios de Internet son cada vez más en la región, destacando los importantes crecimientos
de todos ellos, pero en especial los fuertes crecimientos de Brasil, México, Perú y Venezuela.
84
AHCIET - REGULATEL
Capítulo 3. Panorama de la convergencia en América Latina
Figura 34. Evolución en los años 2000-2005 de los usuarios de Internet en los principales países de la región de América
Latina. Fuente: UIT, 2005.
La banda ancha crece a ritmos importantes en todos los importantes, lo que levanta buenas expectativas de la convergencia en la región.
Figura 35. Evolución en los años 2000-2005 de los abonados de banda ancha en los principales países de la región de América Latina. Fuente: UIT, 2005.
Respecto de los abonados a TV por cable, la disponibilidad de datos históricos completos dificulta el análisis. En el año 2000 había cerca de 14,5 millones de abonados a TV por cable en toda América Latina. México y Brasil aparecen como los principales mercados en el 2005, pero sin embargo, es
Argentina el principal país de TV por cable, ya que ya en el año 2000 disponía de 5,9 millones de abonados y penetraciones en hogares superiores al 60%, además de que en 2005 controlaban el 37,2%
de las conexiones de banda ancha según la ACTV49. Por su parte, en el año 2000, Chile disponía de
687.000 abonados a TV por cable, mientras que Colombia disponía de 577.000 abonados. Conside49 Asociación de TV por cable Argentina. En su Informe 2006 afirma “TELCOS ($ 15.000 mm de facturación) y la industria del cable ($ 2.500 mm) de facturación, entre 700 empresas que compiten.”.
AHCIET - REGULATEL
85
Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
rando crecimientos del 30% acumulado en el periodo 2000 a 2005, los abonados a TV por cable en
América Latina rondarían los 19 millones.
Figura 36. Evolución en los años 2000-2005 de los abonados de TV por cable en los principales países de la región de América Latina. Fuente: UIT, 2005.
Sin embargo, en un servicio tan básico como es un receptor de televisión existen fuertes diferencias en América Latina. Mientras en Brasil y países equivalentes la penetración por hogar de la TV es
superior al 90%, en países como Bolivia, Honduras, o Nicaragua, está en torno al 50-60%. Este retraso en estos países constituye un serio obstáculo para la convergencia a través del TV una de las
vías más sencillas de introducir.
% HOGARES CON RECEPTOR DE TV (2005)
Argentina
97
Ecuador
80
Bolivia
50
El Salvador
85
Brasil
91
Guatemala
50
Chile
90
Honduras
58
Colombia
90
México
93
Costa Rica
93
Nicaragua
59
Cuba
70
Panamá
79
Rep.Dominicana
76
Paraguay
79
Uruguay
92
Perú
71
Venezuela
90
Tabla 7. Penetración año 2005 de la TV en los hogares en los países de la región de América Latina. Fuente: UIT, 2005.
86
AHCIET - REGULATEL
Capítulo 3. Panorama de la convergencia en América Latina
3.4. Panorama de las Ofertas Comerciales Convergentes en la Región
En los principales países de América Latina se ofrecen diferentes ofertas comerciales de telefonía,
acceso a Internet y televisión. En este análisis se han recogido algunas de las ofertas más relevantes,
que incluyan empaquetamientos de servicios, es decir, ofertas convergentes. En el Anexo II del Informe, podrá encontrarse un detalle de las empresas del sector y de sus ofertas comerciales.
Debemos distinguir entre ofertas: i) doble o triple play, ofertas integradas triple play mediante la
misma red, o mediante soluciones híbridas que combinan cualquiera de las tecnologías ADSL, cable
y satélite, y ii) empaquetamientos, u ofertas comerciales que empaquetan servicios mediante determinados descuentos sobre la compra por separado de los servicios.
En la Tabla 8 se resumen para las ofertas comerciales de empaquetamiento de servicios para cada
uno de los países analizados en fecha mayo-2007.
Argentina
No hay triple play: ni las operadores ADSL pueden ofrecer TV, ni las operadoras de cable ofrecen voz.
– Telefónica Argentina (ADSL) ofrece Speedy, servicio duo de voz e Internet en tarifa plana.
– Telecom Argentina (ADSL) ofrece Navegá y Hablá, servicio duo de voz e Internet en tarifa plana.
– Cablevisión TV por cable), a través de su ISP filial Fibertel, ofrece doble play Internet y TV a un descuento especial por el empaquetamiento doble.
– Multicanal (TV por cable) ofrece por separado Internet (servicio Flash) y TV no existiendo empaquetamiento. Flash se ofrece en ADSL y en cable-módem.
Brasil
Hay triple play en cable y empaquetamientos triples en ADSL+cable.
– TeleSP: no hay triple play ADSL. Ofrece diferentes paquetes: de forma individual TV digital por satélite
(VoceTV), un paquete duo voz e Internet ADSL (Speedy voz), un paquete duo de TV digital satélite y
ADSL Speedy (en colaboración con DTH Interactive Telecomunicaçoes) un paquete duo de ADSL Speedy y TV por cable (en colaboración con TVA y Comercial Cabo TV Sao Paulo basada en cable y MMDS).
– Telemar (Oi) ADSL. Oferta triple play Oi Conta Total (voz e Internet ADSL), más Sky TV.
– Embratel (ADSL), subsidiaria de Telmex y de Globo TV, no ofrece banda ancha ni TV de forma directa.
Tiene un producto de voz IP (Net Fone) a través de su participada con Net Serviços de Comunicaçao.
– Net Serviços de Comunicaçao (Cable), participada de Embratel, 1,89 millones de clientes de cable (marzo-07). Ofrece tripleplay de forma híbrida. Net Combo triple play de TV (cable), Internet y voz (Embratel mediante Net Fone). Net Virtua servicio doble play de TV e Internet (830.000 clientes). Adquiere a
Vivax (segundo operador de cable).
– Vivax (cable): no ofrece empaquetamientos, controlada por Net Serviços, ofrece por separado TV e Internet.
– Globo (originariamente operador de TV), ofrece por separado TV de abono cable y módem cable.
Colombia
Doble play ADSL y en cable, y triple play ADSL+HFC.
– ETB (ADSL). Ofrece duo Combo voz e Internet. Empaquetamiento triple play Combo de voz Internet y
DirectTV por satélite con descuentos del 27%.
– EPM (ADSL y HFC) a través de Une Hogar. Ofrece triple play de TV, voz e Internet.
– Supercable (cable) ofrece doble play Internet y televisión.
AHCIET - REGULATEL
87
Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
Chile
Triple play (cable) y empaquetamiento triple (ADSL+satélite).
– CTC Chile ofrece empaquetamiento duo y triple voz e Internet mediante ADSL y TV por satélite.
– VTR (cable): ofrece triple play voz, Internet y TV.
México
Cuasi-doble play ADSL, y doble play cable.
– Telmex (ADSL).Ofrece cuasi-doble play Internet combinado con determinado tráfico de voz incluido. No
ofrece TV.
– Megacable (cable). Ofrece por separado TV, Internet y voz (en Guadalajara). Pretende competir con Telmex al ofrecer telefonía.
– CableVisión (cable) propiedad de Televisa. Ofrece Combo, doble play Internet y TV.
Perú
Oferta separada en ADSL, y doble play cable.
– Telefónica de Perú ofrece por separado servicios de voz e Internet (ADSL) y TV (cable y satélite mediante Cable Mágico).
– Cable Mágico (cable), propiedad de TdP, ofrece por separado TV y cable-módem.
– Boga Comunicaciones (Cable Express en Lima) (2ª operadora de Cable en Lima). Controlada por Telmex. Sólo oferta TV cable.
– Virtecom (3ª operadora cable en Lima), propiedad de Telmex. No consta información alguna en Internet.
Venezuela
Oferta separada en ADSL y cable.
– CANTV (ADSL). No ofrece empaquetamientos, a pesar de existir ADSL (Aba) y voz.
– Supercable (cable) ofrece por separado Internet y televisión.
Uruguay
Oferta separada en ADSL y no oferta de banda ancha en cable.
– Antel (ADSL). Ofrece por separado voz y ADSL.
– Multicanal (TV cable) no ofrece acceso de banda ancha.
Tabla 8. Ofertas convergentes en los principales países de América Latina a fecha mayo-2007. Fuente: elaboración propia.
Si se analiza la tabla detenidamente, se puede observar que:
1. En todos los países hay ofertas de servicios de banda ancha, voz, o de TV por separado.
2. Las ofertas doble play no están disponibles en algunos países (Perú, Venezuela y Uruguay). En
estos países se pueden contratar por separado dos servicios a la misma operadora, pero en ningún caso los tres se ofrecen por la misma empresa. En Perú la TV se presta por TdP mediante
sus filiales de Cable Mágico (cable o satélite).
3. En Argentina, las ofertas doble play se ofrecen en la modalidad TV+Internet, o ADSL+voz, pero
no las combinaciones de entre ellos respectivamente, por restricciones regulatorias que impiden a unos y otros ofertar servicios del ámbito audiovisual y telefónico. No existe triple play.
88
AHCIET - REGULATEL
Capítulo 3. Panorama de la convergencia en América Latina
4. Es frecuente la oferta triple play basada en ADSL para la voz e Internet, y con la oferta de TV
basada en satélite (CTC Chile, Telemar, ETB) o cable (TeleSP, EPM).
5. En algunos casos se recurre a la alianza con un proveedor de TV de pago para realizar ofertas
doble play (TeleSP).
6. En otro caso, se recurre a la red telefónica de par de cobre desde la red de cable para prestar triple play de forma hibrida (Net Servicios de Comunicaçoes emplea el par telefónico de Embratel).
7. Las ofertas triple play están disponibles mediante solución integrada en Chile en VTR (cable).
La conclusión principal es que la convergencia es una realidad emergente en la región porque: i)
los principales operadores (Telmex y TeleSP) realizan ofertas convergentes aún muy limitadas o dependientes de terceros, ii) a pesar de que en la región hay convergencia doble-play, pero iii) no se
puede afirmar igualmente que la convergencia triple play esté ampliamente disponible.
Las causas que explicarían esta situación son: i) la poca madurez del mercado de banda ancha, ii)
la existencia de barreras regulatorias relacionadas con la oferta conjunta de TV y voz o del empaquetamiento de servicios, y iii) la falta de disponibilidad de plataformas tecnológicas adecuadas.
3.5. Conclusión. Pero ¿Realmente la Convergencia en América Latina
Está Retrasada Respecto a Países más Avanzados?
A continuación, desarrollamos un análisis comparado de los indicadores de penetración de banda ancha de los países de la región respecto de los que se presentan en países más desarrollados con
mercados más maduros, como es el caso de España.
Con este análisis, perseguimos delimitar las causas que explican la relativa baja penetración de la
banda ancha medida por 100 habitantes que se está mostrando existe según las estadísticas de este
Estudio, y que también son profusamente manejadas por variados informes sobre la misma materia,
con objeto de identificar qué problema existe en la región:
a) si existe un problema de formación de ofertas de banda ancha, bien por precios elevados, poca
competencia, o falta de infraestructuras, todos ellos síntomas de un sector ineficiente que pudiese reclamar medidas regulatorias como la desagregación del bucle,
b) o por el contrario, los análisis muestran un vigor competitivo en el mercado de banda ancha
que nos conduce a imputar que el problema de la baja penetración de la banda ancha es la baja penetración de las líneas fijas (aquel dicho tradicional “de donde no hay, no se puede sacar”) y entonces las medidas regulatorias a aplicar son diferentes (estimular la inversión en redes fijas).
Para ello, vamos a analizar parámetros adecuados a lo que pretendemos contestar, como los datos
de penetración de la banda ancha respecto de la potencial demanda total de la misma, que no es otra
que aquella población ya dotada de una línea fija, incluso de aquella población que, ya siendo abonada a un servicio de acceso a Internet, elige uno de banda ancha. Igualmente nos preocupará desde
el punto de vista de eficiencia dinámica tratar de entender en qué medida los abonados de Internet
se benefician de la nueva tecnología de banda ancha porque deciden cambiar hacia el nuevo servicio,
y mediremos la tasa de migración de la banda estrecha hacia la banda ancha.
AHCIET - REGULATEL
89
Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
Como fuente de datos empleamos los aportados por un mismo operador, Telefónica, que los ofrece de forma detallada para cada país, y que se supone está tratada de forma uniforme en todos los países en los que operan; de este modo, evitamos sesgos provocados por tomar fuentes diferentes.
En la Tabla 9 se presentan los datos de los diferentes servicios relacionados con el acceso fijo, en
las diferentes operadoras de fijo del Grupo Telefónica, incluyendo la agregación de datos a nivel regional (Telefónica LatAm). A partir de estos datos, desarrollamos las gráficas que a continuación figuran.
Unaudited figures (Thousands)
TELEFÓNICA LATINOAMÉRICA GROUP
Final Clients Accesses
Fixed telephony accesses
Internet and data accesses
Narrowband
Broadband
Other
Pay TV
Wholesale Accesses
Total Accesses
TELESP
Final Clients Accesses
Fixed telephony accesses (1)
Internet and data accesses
Narrowband
Broadband (2)
Other
Pay TV
Wholesale Accesses
Total Accesses
TELEFÓNICA DE ARGENTINA
Final Clients Accesses
Fixed telephony accesses (1)
Internet and data accesses
Narrowband
Broadband (2)
Other
Pay TV
Wholesale Accesses
Total Accesses
TELEFÓNICA CHILE
Final Clients Accesses
Fixed telephony accesses (1)
Internet and data accesses
Narrowband
Broadband (2)
Other
Pay TV
Wholesale Accesses
Total Accesses
90
% Clientes s/ Fixed access
% Crecim.
2005
10,9%
10,0%
100,0%
12,1%
27,6%
-11,7%
14,7%
40,0%
12,4%
21,9%
0,5%
40,9%
2,1%
-0,2%
10,9%
2005
28.086,8
21.649,1
5.975,4
3.185,1
2.685,4
105,0
462,2
66,0
28.152,7
2006
31.160,0
23.807,5
6.701,1
2.813,5
3.759,6
128,0
651,4
65,9
31.225,9
15.606,8
12.340,3
3.266,5
1.986,7
1.213,8
66,0
0,0
32,6
15.639,4
15.663,9
12.107,1
3.556,8
1.856,6
1.608,2
92,0
0,0
38,4
15.702,2
0,4%
-1,9%
8,9%
-6,5%
32,5%
39,4%
0,0%
17,8%
0,4%
5.417,3
4.532,2
885,1
564,0
304,3
16,8
0,0
6,9
5.424,2
5.609,9
4.636,3
973,7
439,2
517,7
16,8
0,0
7,3
5.617,2
3,6%
2,3%
10,0%
-22,1%
70,1%
0,0%
0,0%
5,8%
3,6%
2.876,0
2.429,1
446,9
130,5
302,0
14,5
0,0
25,9
2.902,0
2.858,2
2.206,2
557,7
53,3
494,5
10,0
94,2
19,9
2.878,0
-0,6%
-9,2%
24,8%
-59,2%
63,7%
-31,0%
#¡DIV/0!
-23,2%
-0,8%
2006
100,0%
28,1%
11,8%
15,8%
0,5%
2,7%
100,0%
26,5%
16,1%
9,8%
0,5%
0,0%
100,0%
29,4%
15,3%
13,3%
0,8%
0,0%
100,0%
19,5%
12,4%
6,7%
0,4%
0,0%
100,0%
21,0%
9,5%
11,2%
0,4%
0,0%
100,0%
18,4%
5,4%
12,4%
0,6%
0,0%
100,0%
25,3%
2,4%
22,4%
0,5%
4,3%
AHCIET - REGULATEL
Capítulo 3. Panorama de la convergencia en América Latina
Unaudited figures (Thousands)
TELEFÓNICA DEL PERÚ
Final Clients Accesses
Fixed telephony accesses (1)
Internet and data accesses
Narrowband
Broadband (2)
Other
Pay TV
Wholesale Accesses
Total Accesses
TELEFÓNICA DE ESPAÑA GROUP
Final Clients Accesses
Fixed telephony accesses (1)
Internet and data accesses
Narrowband
Broadband (2)
Other (3)
Pay TV
Wholesale Accesses
Unbundled loops
Shared UL
Full UL
Wholesale ADSL
Other (4)
Total Accesses
% Clientes s/ Fixed access
3.211,0
2.347,6
401,2
52,5
341,1
7,6
462,2
0,5
3.211,6
3.581,2
2.498,5
525,5
47,8
468,5
9,2
557,2
0,4
3.581,6
11,5%
6,4%
31,0%
-9,0%
37,3%
21,1%
20,6%
-20,0%
11,5%
20.742,7
16.135,6
4.400,6
1.614,9
2.720,8
64,9
206,6
1.164,1
434,8
279,0
155,7
721,9
7,4
21.906,8
21.174,9
15.949,9
4.842,0
1.040,5
3.742,7
58,8
383,0
1.531,8
939,0
527,7
411,3
586,4
6,4
22.706,6
2,1%
-1,2%
10,0%
-35,6%
37,6%
-9,4%
85,4%
31,6%
100,0%
17,1%
2,2%
14,5%
0,3%
19,7%
100,0%
21,0%
1,9%
18,8%
0,4%
22,3%
100,0%
27,3%
10,0%
16,9%
0,4%
1,3%
100,0%
30,4%
6,5%
23,5%
0,4%
2,4%
Tabla 9. Datos sobre accesos fijos y servicios contratados en diferentes operadoras de Grupo Telefónica. Fuente: elaboración propia a partir de datos de Memoria Anual de Telefónica.
Observemos el crecimiento anual 2005/2006 de los diferentes servicios (ver Figura 37), que nos
refleja el dinamismo del mercado.
– El crecimiento de las líneas fijas en TLatAm al 10% es superior al de TdE dónde el crecimiento
es negativo -1,2%.
– En TdE, el crecimiento de los accesos que contratan Internet es del 10%, que es inferior con el
12,1%, que presenta Telefónica LatAm, o el 31% de TdP.
– En los accesos de banda ancha, TdE crece al 37,6%, y TLatAm crece al 40%.
Esto demuestra el vigor y el dinamismo del mercado latinoamericano de Internet y banda ancha,
de manera que no puede achacarse a los operadores que con su comportamiento estén ralentizando
el mercado, porque en América Latina los mercados de Internet y banda ancha crecen al ritmo de países más avanzados.
AHCIET - REGULATEL
91
Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
Figura 37. Crecimiento 2004/2005 de los accesos fijos, los accesos a Internet, los accesos de banda ancha y los accesos de
TV de pago en diferentes filiales de Grupo Telefónica. Fuente: elaboración propia a partir de datos de Memoria Anual de
Telefónica.
En la Figura 38 se muestra el crecimiento 2004/2005 de los clientes de TV de pago en las filiales
de Telefónica. Los acceso con TV de pago en TLatAm crecen x 1,41 veces, y en TdE el factor es x
1,85. El menor crecimiento relativo de la TV de pago en TLatAm, aparte de que está arrancando en
los países de la Región, también puede indicar las dificultades regulatorias existentes para formular
ofertas de audiovisual por parte de los operadores telefónicos en base a sus redes ADSL.
Figura 38. Crecimiento 2004/2005 de los accesos de TV de pago en diferentes filiales de Grupo Telefónica. Fuente: elaboración propia a partir de datos de Memoria Anual de Telefónica.
En América Latina, la banda ancha suscita gran interés entre los usuarios de líneas fijas de acceso
a Internet a la vista del fuerte proceso de migración tecnológica que se está dando en la región, de
forma equivalente a como sucede en España. Véase la Figura 39. Así, En TdE los accesos a Internet
de banda estrecha decrecen un -35%, a favor de los accesos de banda ancha que crecen un 37,6%; de
modo similar, en TLatAm los accesos de banda estrecha decrecen un -11,7%, y la banda ancha crece
al 40%. Este indicador nos refleja que el operador de fijo en América Latina está siendo capaz de atraer a la clientela hacia la banda ancha, mediante los adecuados estímulos de ofertas competitivas y de
calidad.
92
AHCIET - REGULATEL
Capítulo 3. Panorama de la convergencia en América Latina
Figura 39. Migración 2004/2005 de los accesos fijos con Internet, desde accesos de banda estrecha hacia accesos de banda
ancha en diferentes filiales de Grupo Telefónica. Fuente: elaboración propia a partir de datos de Memoria Anual de Telefónica.
En nuestra opinión, la penetración del acceso de banda ancha debe medirse sobre la demanda potencial, que es aquellos usuarios que ya cuentan con línea fija, porque sin ella no pueden solicitar
banda ancha. Nos parece inadecuado medir la banda ancha respecto a los 100 habitantes, como gran
parte de los estudios hace, pues cuando la penetración de las redes fijas es baja tampoco se puede esperar que la penetración de banda ancha sea superior.
Si realizamos este cálculo de la penetración de accesos con Internet sobre líneas fijas (ver Figura
40), en TdE es del 30,4%, muy parecido al que se da en TLatAm del 28,1%. En cuanto al uso de banda ancha en dichos acceso fijos, el 23,5% de las líneas fijas tienen banda ancha en TdE, mientras que
en el caso de TLatAm es del 15,8%, diferencia que no es significativa toda vez que existe una menor
penetración del uso de Internet o de disponibilidad de PC. Chile estaría al nivel de España, con un
22,4% de accesos de banda ancha respecto líneas fijas.
Figura 40. Porcentaje de accesos fijos que contratan Internet, Internet de banda estrecha, y de banda ancha en diferentes filiales de Grupo Telefónica. Fuente: elaboración propia a partir de datos de Memoria Anual de Telefónica.
A modo de corolario, resumimos el resultado de este análisis:
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Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
1. Los datos de crecimiento del mercado de banda ancha y de accesos con TV de pago muestran
que el mercado de América Latina crece al mismo ritmo que en otros mercados más avanzados.
2. Los datos de migración de tecnología de acceso a Internet de banda estrecha hacia banda ancha muestran que en la región este fenómeno se está produciendo con el mismo vigor que en
mercados más avanzados.
3. Los datos de penetración de la banda ancha en la región respecto a las líneas fijas muestran niveles de penetración equivalentes respecto a los de mercados más avanzados.
4. Sin embargo, la nota negativa la encontramos en el crecimiento relativamente bajo de las líneas
fijas en América Latina, equiparable a la languidez que se da en países más avanzados.
Lo anterior, nos permite afirmar que en los mercados de banda ancha de la región no aparecen síntomas algunos de ineficiencias del monopolio –escasos incentivos a la innovación, precios elevados
que desaniman a la demanda, etc.-, que pudiesen justificar intervenciones regulatorias de incremento de la competencia por la vía de la desintegración vertical de las operadoras de acceso.
Y la otra conclusión es que es urgente estimular el incremento de la penetración en las redes fijas
mediante un marco regulatorio adecuado favorable a la inversión, preparándose el camino hacia la
difusión de la banda ancha y del uso del PC y de Internet.
En definitiva, creemos que es necesario desvincular el problema de la baja penetración poblacional de la banda ancha respecto del presunto escaso atractivo de la banda ancha para el consumidor
latinoamericano, pues se ha demostrado el enorme interés que suscita y la buena labor de los operadores para atenderla. El debate debe centrarse en el principal obstáculo, la mencionada escasa penetración de las redes fijas. Y es aquí adónde son más urgentes las medidas regulatorias.
94
AHCIET - REGULATEL
4 Agenda regulatoria para la
segunda (y necesaria) reforma
de las telecomunicaciones en la
región: de la liberalización a la
convergencia armonizada
En este Capítulo revisamos la reforma regulatoria provocada por el proceso de liberalización, y
constatamos la necesidad de abordar una segunda reforma regulatoria en la Región que favorezca la
rápida difusión de la convergencia en la Región.
4.1. La Primera Reforma Sectorial en la Región y Sus Frutos:
Privatización y Liberalización
La situación actual de mercados de los servicios de telecomunicación es el resultado de los procesos de reforma y de transformación estructural llevados a cabo en los últimos veinticinco años, en
gran parte de los países del mundo.
Los países latinoamericanos, algunos ya en la década de 1980, pero sobre todo en la década de los
90, también afrontaron estos procesos. La situación del sector en la región al comienzo de la década
de los años noventa era de evidente retraso, lo que constituía uno de los más serios obstáculos para
su desarrollo económico.
Ahora, situados a mediados de la primera década del siglo XXI, se ha consolidado la transformación de un mercado que había permanecido casi invariado desde sus orígenes, hace prácticamente
cien años. Los cambios han sido de índole tecnológica, política, reguladora, empresarial, e incluso
social, y pueden resumirse en los siguientes puntos:
• Apertura a la competencia mediante la liberalización del mercado.
• Uso imprescindible de la regulación sectorial como elemento modulador del proceso de liberalización y de introducción de competencia.
• Inversión en telecomunicaciones por parte del sector privado como principal responsable.
• Desarrollo tecnológico para satisfacer demandas sociales y económicas: banda ancha, Internet
y comunicaciones móviles.
Rozas Balbontín (2005) analiza cuáles han sido los resultados del proceso de reforma provocado
por la liberalización y la privatización en América Latina. En su opinión, y en términos generales, el
resultado debe considerarse positivo. El aspecto más destacado es el importante incremento de la conectividad de los usuarios (ya sean residenciales o empresas) que se ha generado en América Latina,
lo que, a su vez, ha tenido importantes efectos sobre la productividad y la competitividad de las economías de la región.
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Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
Los Estados latinoamericanos han mostrado una gran permeabilidad a los procesos de reforma,
incluso aquellos en que aún operan en monopolio. Por su parte, los Tratados de Libre Comercio han
impulsando igualmente los procesos de apertura.
Los aspectos positivos de la liberalización han sido: i) menores precios, ii) más, mejores y distintos servicios, iii) mayores inversiones, iv) entrada de operadores extranjeros con transferencia de tecnología y de métodos de gestión, v) creación de empleo indirecto, y vi) creación de capital humano.
Aunque, también existen factores que pueden apuntarse en el lado de los riesgos asociados a aspectos negativos:
• Oposición popular frente al cambio en los objetivos de gestión: rentabilidad social vs rentabilidad económica.
• Sensación popular de pérdida de control.
• Reducción del empleo directo.
• Priorización de las inversiones y actuaciones con criterios de estricta rentabilidad.
• Posible abandono de clientes o zonas no rentables.
El análisis particularizado de Rozas Balbontín (2005) para cada país de la región deja ver una notoria disparidad en los grados de modernización y desarrollo del sector en la región, sin arrojar una
línea de actuación que pudiera ser única:
a) varios de los países que aplicaron reformas estructurales aumentaron fuertemente su conectividad;
b) otros lo hicieron en menor escala;
c) algunos países muestran incluso un estancamiento o deterioro; y
d) algunos de los países, que optaron por mantener el monopolio del Estado, obtuvieron también
altos índices de crecimiento y expansión de sus telecomunicaciones.
Como conclusión parcial, puede afirmarse que el modelo de apertura ha sido diferente en cada
país, en ausencia de una fuerza supranacional que ordenase el proceso a nivel regional, como ha sucedido en otras partes del mundo como en los países de la Unión Europea.
Al mismo tiempo, hay que señalar que América Latina ha sido una región muy activa en el proceso de apertura a la competencia, como lo prueba que Chile fuera pionero en iniciar el proceso de
privatización, o que América Latina fuera la primera región del mundo en cuanto a ingresos generados por privatización, en particular, el proceso de privatización en Brasil ha sido uno de los más importantes a nivel global.
Tampoco conviene olvidar que el resultado del proceso no ha sido homogéneo entre los diferentes sub-sectores de las telecomunicaciones. Así, existe, en general, mayor apertura en Internet, que
en móviles y, típicamente, en éste ámbito móvil una mayor que en el sector de las comunicaciones fijas. El sector audiovisual es muy distinto entre países, por lo que no es posible extraer conclusiones
generales, amén de no haber seguido un camino de privatización/liberalización como el de las comunicaciones.
La conclusión final sería entonces que el grado de desarrollo de las infraestructuras alcanzado tras
los procesos de apertura y privatización no ha sido el resultado exclusivo de la mera privatización ni
96
AHCIET - REGULATEL
Capítulo 4. Agenda regulatoria: de la liberalización a la convergencia armonizada
del grado de liberalización. El mayor crecimiento en la extensión de los servicios se ha dado en países que han generado condiciones de competencia efectiva, mantenidas por un marco regulador adecuado, y han aplicado políticas adecuadas para la expansión de las oportunidades de conectividad.
No obstante, los monopolios estatales en algunos países se han mostrado eficaces.
De gran utilidad han resultado la inclusión de metas de desarrollo y de cumplimiento de objetivos (con un régimen de vigilancia efectivo) en los procesos de adjudicación de las operadoras.
En efecto, los procesos de privatización no generan efectos por sí mismos si no se acompañan de
un marco regulador que, además, sea claro, explícito y transparente en su aplicación. La falta de claridad y de legitimidad de las decisiones reguladoras genera incertidumbres que pueden contribuir a
inhibir el desarrollo del sector.
Corolario de los resultados de la primera reforma sectorial en la región: privatización y
liberalización
1. Las políticas privatizadoras y liberalizadoras han generado resultados globalmente positivos en
términos de crecimiento del número de líneas y de asequibilidad del servicio.
2. El proceso, no obstante, no ha sido homogéneo en toda la región y los diferentes países presentan disparidades en estrategias y en los resultados obtenidos.
3. El número de líneas de telefonía fija creció en la década de los noventa para después ralentizarse o incluso estancarse.
4. El número de usuarios de telefonía móvil ha crecido con vigor, alcanzando el de usuarios de
telefonía fija en 2003.
5. Las políticas de universalización no han conseguido los resultados previstos. Se haría necesario reenfocar la política actual para seguir avanzando en el desarrollo de infraestructuras, sobre todo, de banda ancha.
6. La brecha digital geográfica amenaza con dejar descolgadas áreas rurales, aisladas o deprimidas. El riesgo es evidente puesto que el acceso y uso de los servicios de telecomunicación es
factor clave para de la incorporación a la sociedad de la información. Y a su vez, el progreso de
la sociedad de la información es la vía para asegurar el desarrollo económico futuro.
4.2. La Segunda y Necesaria Reforma Sectorial en la Región:
La Convergencia en un Contexto Armonizado a Nivel Regional
Una vez analizada la situación actual de los mercados de telecomunicaciones de la región latinoamericana y caracterizado el fenómeno de la convergencia y sus implicaciones, debemos abordar la
cuestión principal de este informe: cómo regular la convergencia para favorecer su consolidación en
los mercados de la región y aprovechar sus beneficios esperados en términos de mayor eficiencia económica y beneficio social.
4.2.1. Retos que afronta la regulación de la convergencia
Son múltiples los retos regulatorios que plantea la convergencia son. De una forma sistemática y
general, se pueden recoger los siguientes (The Economist, 2006):
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Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
• Estructuras regulatorias separadas, tanto a nivel de autoridades como de marcos regulatorios.
• Crear reguladores convergentes.
• Reglas diferentes en países geográficamente relacionados, como América Latina que van en
contra de la concentración empresarial regional existente.
• Debate sobre si los operadores incumbentes deben ser obligados a compartir sus redes de nueva generación con sus rivales.
• El empaquetamiento de servicios puede suscitar problemas de competencia por abusos de posición de dominio.
• Existencia de reglas que impiden que empresas dominantes de un sector puedan entrar en otros
sectores.
• Entrada al mercado audiovisual, además el problema de la complejidad que deriva de la posible existencia de un régimen de franquicias geográficas de cable y que se aplicase dicho régimen a operadores nacionales.
• La separación de las cuestiones relacionadas con el desarrollo del mercado de aquellas ligadas
a los derechos de los usuarios – consumidores.
• Neutralidad de red.
• Obligaciones de ‘must carry’ que no aplican a operadores de telecomunicaciones.
Otros factores regulatorios a considerar en la convergencia serían (Castejón y Feijóo, Sao Paulo,
2007):
• Mercados globales exigen marcos regulatorios globales y armonizados, que permitan trasladar
a la sociedad los beneficios de las economías de escala mundiales.
• Asimetría regulatoria de los sectores telco y media, fuertemente regulados mediante obligaciones de acceso e interconexión, servicio universal, control de precios, must carry, emisiones producciones nacionales, etc., frente al sector de Internet que no soporta obligaciones.
• La inversión y mantenimiento de las redes a cargo de los telco en un predominio de las empresas Internet y de medios.
• Los free-rider de las aplicaciones de Internet que eluden obligaciones propias del Telco (USO,
secreto comunicaciones, llamadas emergencia) o del media (promoción contenidos lenguas y
culturas, protección infancia, obligaciones de programación producción nacional, etc).
• La ‘neutralidad de red’ exigida por las empresas de Internet, frente a la libertad del consumidor
a negociar y autorizar a su operador de acceso a darle una calidad de servicio a servicios que
con él contrata.
• El tratamiento, desde la perspectiva de política de competencia, de la exclusividad en la explotación de contenidos, que pudiese restringir el desarrollo de ofertas alternativas.
• La regulación sectorial ex-ante debe avanzar hacia la regulación de la competencia ex- post para
analizar los efectos en los mercados de comportamientos anticompetitivos o de las fusiones y
adquisiciones.
• El análisis de los acuerdos verticales y horizontales entre empresas.
• La consolidación y/o creación de Autoridades de Competencia, incluso el refuerzo de las leyes
de competencia.
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AHCIET - REGULATEL
Capítulo 4. Agenda regulatoria: de la liberalización a la convergencia armonizada
• El desarrollo de nuevas capacidades y metodologías en los reguladores sectoriales para analizar
los problemas de convergencia y competencia.
4.2.2. Enfoques regulatorios de la convergencia en la región
Existen una falta de armonización regulatoria importante en los países de la región, porque subsisten diferentes enfoques regulatorios que impiden o inhiben la convergencia armonizada, a saber
(Castejón et al. Lima 2006, y Castejón et al. Sao Paulo 2007):
• Limitaciones a la presencia de capital extranjero en las empresas concesionarias de servicios de
difusión de TV, que impiden la entrada de empresas extranjeras en los operadores de cable, vía
alternativa para la creación de competencia en la banda ancha.
• Condiciones heterogéneas de los títulos habilitantes para operar en cada país y servicio.
• No reconocimiento mutuo de los títulos habilitantes entre países que impide la entrada rápida
a los mercados.
• Metodologías muy diferentes de fijación de precios de interconexión y contabilidad de costes.
• Heterogeneidad del sistema de regulación de precios de los servicios básicos y del método de
cálculo del price cap.
• Régimen diverso en el procedimiento seguido por el regulador para aprobar las ofertas comerciales del incumbente.
• Diversidad en el tratamiento regulatorio otorgado a cada servicio.
• Dispersión regulatoria del audiovisual, con normativa muy diferente entre países.
• Tratamiento heterogéneo de los nuevos servicios y la convergencia.
• Tratamiento heterogéneo de los empaquetamientos.
• Diferentes metodologías de análisis de problemas de competencia.
• Gestión del espectro radioeléctrico no armonizada y a falta de adoptar las nuevas tendencias en
su gestión (reubicación de actuales usos, flexibilidad, y mercado secundario).
4.2.3. Objetivos y principios del marco regulatorio en la región
El objetivo del marco regulatorio de la convergencia en los países de América Latina debería ser
lograr un triple equilibrio entre la inversión, la competencia sostenible y el beneficio de los usuarios,
y hacerlo de forma armonizada en todos los países de la región que facilite la generación de economías de escala en beneficio del consumidor y el bienestar social.
Respecto de los principios o criterios que en nuestra opinión deberían gobernar la regulación, su
diseño y aplicación, destacamos los siguientes:
1. La globalización y la convergencia exigen un enfoque regulatorio homogéneo y la justa intervención para hacer una competencia entre plataformas sostenible y garantizar la universalización.
2. Es necesario incentivar las inversiones en nuevas redes, a fin de mejorar su viabilidad y permitir al inversor que obtenga retornos acordes al riesgo.
3. En el medio plazo, los mercados sujetos a regulación ex ante deberían ser mínimos.
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Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
4. En el largo plazo sólo debería aplicarse las reglas de la competencia en todo lo relativo al desarrollo del mercado.
5. La regulación audiovisual, con su enfoque y contenido, restringe en algunos países (Argentina, Brasil, México) la prestación de servicios triple play sobre las nuevas plataformas de banda
ancha.
6. La regulación debe facilitar que los operadores Telco puedan competir en igualdad de condiciones con los proveedores de aplicaciones Internet.
7. Facilitarse la convergencia entre las plataformas fija y móvil.
8. Impulsar la adopción de estándares técnicos comunes en todos los países de la región, en especial, en las redes móviles, o redes de televisión digital.
9. Armonizar los marcos regulatorios para la convergencia entre todos los países de la región, de
forma que se facilite la internacionalización de los operadores con el beneficio último puesto
en el consumidor.
4.2.4. Ejes de actuación del marco regulatorio para la convergencia en la región
Por tanto, el modelo regulatorio para la convergencia en los países de América Latina, debe orientarse en los siguientes ejes de actuación:
a) la necesidad de promover unas fuertes inversiones por parte del sector privado en las nuevas
plataformas, en el desarrollo del mercado y de nuevos servicios;
b) igualmente, se ha mostrado cómo en determinados países de la región latinoamericana existen barreras legales de entrada al mercado de servicios de televisión, bien de limitación del capital extranjero en la operadora, o aquellas que impiden a los operadores ADSL prestar servicios de TV. Estas barreras se muestran como un inhibidor del desarrollo de estas nuevas plataformas y de la aparición de las nuevas ofertas comerciales;
c) otro de los frentes en los que es urgente actuar es el relacionado con el tratamiento regulatorio
de las ofertas comerciales producto de la convergencia mediante empaquetamientos de servicios, en
especial, las provenientes de operadores con poder significativo de mercado en los mercados mayoristas de comunicaciones móviles y fijas, lo que plantea retos a los reguladores en cuanto a su análisis por si pudiesen resultar anti-competitivas; y
d) en último lugar, en la situación actual de indicadores de desarrollo de Sociedad de la Información en la región, parece prioritario lograr mediante la convergencia una mayor cohesión social, es
decir, deben buscarse mecanismos que permitan trasladar los beneficios de estas nuevas plataformas
al conjunto de la sociedad.
4.3. Agenda de la Regulación para la Armonización
de la Convergencia en la Región
Hay datos positivos que nos hacen ser optimistas respecto del avance de la convergencia en la región, lo que hemos demostrado en el apartado 3.5. Nos referimos al hecho de que las cifras de de-
100
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Capítulo 4. Agenda regulatoria: de la liberalización a la convergencia armonizada
manda de servicios convergentes sobre los usuarios que ya disponen de líneas fijas en América Latina se encuentran en niveles equiparables a los de países más avanzados como España. Es decir, los
usuarios que disponen de infraestructura de red fija, poseen PC, usan Internet, y contratan banda ancha a niveles equivalentes que otros usuarios de, por ejemplo, España.
Sin embargo, más allá de problemas regulatorios concretos que impidan la prestación de servicios
convergentes, otros datos que se han venido presentando a lo largo del informe han puesto de manifiesto que en América Latina existe un factor estructural que requiere actuación urgente y prioritaria, pues actúa como inhibidor de la convergencia, y es el relativo a la relativa baja penetración de las
redes fijas y su bajo crecimiento.
Es decir, no se puede abordar la estrategia de la adopción de servicios convergentes y de banda ancha en usuarios que ni siquiera disponen de línea fija, de manera que tendremos que reflexionar
cómo romper ese círculo vicioso entre baja renta, baja asequibilidad de los servicios para esta población, que deriva en una baja penetración, una baja rentabilidad y una decisión de no despliegue de
red.
Figura 41. Circulo vicioso que inhibe el despliegue de redes en zonas y clientes de bajas rentas. Fuente: elaboración propia.
En base a los análisis realizados, estamos en condiciones de afirmar que América Latina tiene un
reto doble ante la convergencia:
1. Atender la demanda no satisfecha de servicios básicos, incrementando la conectividad parea
así aliviar la brecha digital en base al aprovechamiento de las posibilidades de la convergencia.
En este sentido, es fundamental medidas facilitadoras, como buscar nuevas formas de colaboración público-privada para extender las redes a zonas desfavorecidas, apoyadas con marcos
regulatorios que no desincentiven la inversión, todo lo contrario, que la faciliten y favorezcan.
Igualmente la gestión del espectro se convierte en un eficaz arma para lograr la introducción
de la banda ancha y la extensión de las redes a zonas menos desarrolladas.
2. Satisfacer la pujante demanda de nuevos servicios convergentes de los segmentos medios del
mercado, fomentando la inversión en nuevas redes y aplicaciones allá dónde todavía no llegan.
Existen hoy en día factores que inhiben la convergencia relacionados con el tratamiento regulatorio de las situaciones propias de la convergencia (empaquetamientos, y operaciones empresariales de concentración), o las barreras legales para que las empresas puedan prestar todo
tipo de servicios convergentes sobre sus plataformas.
AHCIET - REGULATEL
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Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
Las políticas y regulaciones orientadas a afrontar este doble reto además deben hacerlo en un contexto de globalización de los operadores, la información, los contenidos y aplicaciones, de forma que
se establezcan de forma armonizada en todos los países de la región con los correspondientes ajustes
acordes a la realidades nacionales, y debe huirse de enfoques regulatorios nacionales exóticos.
Agenda de Discusión para la Regulación Armonizada de la Convergencia en la Región
de América Latina
En consecuencia, la Agenda de Discusión sobre la Regulación Armonizada de la Convergencia en
la Región de América Latina deben abordar cuando menos las siguientes cuestiones interrelacionadas:
FACILITADORES
INHIBIDORES
1. Un marco regulatorio favorable a
la realización de las fuertes inversiones por parte del sector
privado
2. Existencia de barreras legales de
entrada al mercado de servicios
de televisión para las nuevas plataformas.
4. Las políticas públicas de fomento de la demanda de la sociedad
de la información en colaboración con el sector privado que
reduzcan la brecha digital y dinamicen la demanda.
3. La ausencia de un enfoque orientado a regular los mercados con
los criterios propios de la política
de competencia.
Armonización regional de los marcos regulatorios
Figura 42. Facilitadores e inhibidores de la convergencia en los países de América Latina. Fuente: elaboración propia.
1. Favorecer las inversiones en nuevas redes (facilitador).
Los servicios convergentes requieren de nuevas plataformas que los soporten de forma integrada.
Parece claro que, dado el insuficiente desarrollo de las infraestructuras básicas en la región y más todavía de las nuevas infraestructuras de banda ancha, la regulación para la convergencia debe suponer un estímulo a la inversión en estas nuevas redes, y no convertirse en un freno o inhibidor, eliminándose de este modo la principal barrera de entrada estructural a la aparición de ofertas convergentes. La gestión del espectro radioeléctrico debe orientarse a facilitar las inversiones.
2. Eliminar barreras legales a la provisión de servicios de televisión sobre las nuevas
plataformas (inhibidor).
Igualmente la regulación para la convergencia debe eliminar las barreras legales que impiden la
convergencia relacionadas con el régimen de títulos habilitantes para la prestación de servicios audiovisuales sobre las nuevas plataformas de banda ancha, además de reorientar otros aspectos relativos a la entrada al mercado o a las condiciones impuestas a los títulos habilitantes. Se trataría de una
regulación ex ante que autorizase a los operadores a prestar servicios, pero que a priori no regulase
102
AHCIET - REGULATEL
Capítulo 4. Agenda regulatoria: de la liberalización a la convergencia armonizada
su posterior comportamiento, el cuál estaría sujeto a normas ex post alineadas con el derecho de la
competencia.
3. Tratamiento regulatorio de las ofertas comerciales convergentes en el mercado sobre las
nuevas plataformas según el enfoque de la regulación de la competencia (inhibidor).
Desde la perspectiva de las ofertas comerciales que vayan surgiendo en el mercado como producto de las posibilidades que ofrece la convergencia, el marco regulatorio para la convergencia debe alinearse con los principios y métodos de la regulación de la competencia, esto es, debe alinearse con
ellos a efectos de, cuando así se requiera, analizar y autorizar las nuevas ofertas convergentes, típicamente en forma de empaquetamientos de servicios. No deben existir normas ex ante que impidan a
los operadores realizar sus ofertas comerciales, salvo cuando, analizado caso por caso, se identifiquen
problemas de competencia.
En especial, deben analizarse con éste enfoque las ofertas comerciales que procedan de operadores con poder significativo de mercado en el mercado de referencia del producto en cuestión. Al mismo tiempo, deben separarse todas las cuestiones derivadas de la protección de los usuarios – consumidores de aquellas relacionadas con el desarrollo del mercado. Entre las primeras están típicamente las derivadas de los contenidos audiovisuales (cultura, pluralidad, infancia, minorías, etc.) y las
ligadas con la universalización del acceso.
4. Mejora del bienestar en la población (facilitador).
Indudablemente la convergencia debe contribuir a mejorar el bienestar de los países de la región,
en los que la extensión de las nuevas tecnologías a toda la población es una prioridad de su agenda
política. Sería secundario en las agendas políticas de los países de la región el tratar de diseñar una
regulación de la convergencia que únicamente beneficiase a la población más favorecida.
La convergencia puede generar empaquetamientos atractivos para diferentes grupos de consumidores por la reducción de precios o la mayor conveniencia de los mismos, no sólo para los segmentos altos que contratan ofertas dobles o triples, sino que el propio asentamiento de la convergencia
puede generar nuevos servicios que favorezcan a los segmentos bajos del mercado. El espectro radioeléctrico constituye un elemento esencial para romper la brecha digital pues permite un despliegue de redes más asequible y rápido.
Será precisamente la aparición de ofertas convergentes la que generará mayor bienestar progresivamente en la población mediante su abaratamiento, como resultado de las economías de escala y de
alcance que caracteriza a las ofertas convergentes.
Este objetivo está claramente vinculado con la cuestión primera relativa a incentivar el despliegue
de las redes, esto es, una mayor eficiencia económica en el sector beneficia a los consumidores incrementando su bienestar.
AHCIET - REGULATEL
103
5 Regulación de la convergencia
en América Latina (I): incentivos
a la inversión y a la competencia
Para que la convergencia llegue a ser una realidad, es imprescindible la participación del sector
privado y, en particular, de los operadores de telecomunicaciones. En efecto, los servicios convergentes se instrumentan sobre plataformas y redes de telecomunicaciones, sin las cuales los servicios
convergentes no pasan de ser una mera abstracción.
En la medida en que se dispone de infraestructuras avanzadas de telecomunicaciones, se generaliza el acceso a los servicios convergentes, lo que a su vez facilita el desarrollo social y económico del
área, en aspectos tan importantes como la sanidad, la educación o la creación de puestos de trabajo.
El desarrollo de las infraestructuras de telecomunicaciones referidas precisa de cuantiosas inversiones procedentes fundamentalmente del sector privado, sin perjuicio de que el sector público actúe
en áreas localizadas, por diversos condicionantes económicos y sociales.
En estas condiciones, lo más adecuado es proporcionar un marco regulatorio claro y cierto a los
operadores que deseen invertir para la prestación de servicios convergentes.
El resto del presente apartado se estructura de la forma siguiente. En el primer punto se resumen
los conceptos relacionados con la eficiencia en términos económicos, como criterios que han de
guiar la toma de decisiones políticas y de regulación. A continuación, se presenta el concepto de mercado emergente y se relaciona con la necesidad de nuevas infraestructuras, extrayendo posibles consecuencias cara a decisiones como las anteriores. En el tercer punto se analizan las dos cuestiones anteriores en el caso concreto de los servicios convergentes en Latinoamérica. Posteriormente, se presentan alternativas de regulación para los servicios convergentes que den respuesta a las
circunstancias descritas. Finalmente, se cierra el apartado con las conclusiones de la exposición.
5.1. La eficiencia, guía de las decisiones regulatorias
En términos generales, se acepta que la medida del éxito de una medida regulatoria es el incremento del bienestar social50. Una medida regulatoria es adecuada si su consecuencia es un incremento del bienestar social, mayor que si se tomara otra medida. Por bienestar social se entiende la
suma de los respectivos excedentes del consumidor51 y de los productores52. Desde este punto de vis50 Cualquier manual de microeconomía, por ejemplo, Pinduck R. & Rubinfeld D.: Microeconomía, 2001, Prentice Hall.
Sobre economía del bienestar, véase http://en.wikipedia.org/wiki/Welfare_economics.
51 Excedente del consumidor, fuente: http://en.wikipedia.org/wiki/Consumer_surplus. The consumer surplus (sometime
named consumer’s surplus or consumers’ surplus) is the amount that consumers benefit by being able to purchase a product for a
price that is less than they would be willing to pay.
52 Excedente del productor, fuente: http://en.wikipedia.org/wiki/Consumer_surplus. The producer surplus is the amount
that producers benefit by selling at a market price that is higher than they would be willing to sell for.
104
AHCIET - REGULATEL
Capítulo 5. Regulacion de la convergencia: incentivos a la inversión y competencia
ta, una medida que incremente el excedente del consumidor a costa de reducir en mayor magnitud
el de los productores, no es deseable, como tampoco lo sería una medida que tuviese los efectos contrarios.
Al medirse la adecuación de las medidas políticas en términos de bienestar social, se introduce el
concepto de eficiencia, en relación con la optimización del reparto de los recursos escasos por el mercado.
En primera aproximación, el bienestar social es máximo en la medida en que dichos recursos estén repartidos de la forma más eficiente. La teoría microeconómica clásica Marshalliana53 sostiene
que dicha situación se produce en el supuesto de competencia perfecta. En otros supuestos en que la
situación se aparta del ideal, dicho reparto será menos eficiente y, por tanto, menos deseable para el
bienestar social. La consecuencia obvia es que las medidas políticas y regulatoria han de tender a la
búsqueda de dicha situación ideal de competencia perfecta.
Sin embargo, lo cierto es que el enfoque Marshalliano es un enfoque estático, en que determinadas variables (específicamente, la tecnología de producción), se dan por fijas e inamovibles. Por supuesto que son indiscutibles los resultados de dicho modelo, pero únicamente aplican en un entorno estático, por lo que solo optimizan la llamada eficiencia estática.
5.1.1. Eficiencia estática
La eficiencia estática tiene dos componentes básicas:
a) Eficiencia asignativa: según la cual los recursos se reparten de tal forma que no es posible mejorar el bienestar de una persona sin empeorar el de otra.
b) Eficiencia productiva o técnica: consistente en que las empresas combinan sus factores para obtener un determinado nivel de producción de la forma más barata posible. Esto es, se produce a un
coste mínimo.
Los resultados en un mercado con alta eficiencia estática se pueden evaluar con aspectos como los
siguientes54:
• Los consumidores obtienen valor por el dinero
• La competencia es suficientemente intensa; los beneficios de las empresas son normales
• No hay “organizational slack”
• Se utilizan las tecnologías de bajo coste disponibles para producir
En realidad, la eficiencia estática hay que relacionarla con mercados maduros. Medidas tendentes
a mejorar la eficiencia estática han de circunscribirse a mercados en este estadio de evolución. Y su
potencial de mejora del bienestar está limitado a lo que se pueda conseguir con la tecnología establecida o innovaciones menores y, en ningún caso, disruptivas.
53
Alfred Marshall, véase http://en.wikipedia.org/wiki/Alfred_Marshall.
Ver Bennett M. de Bijl P. & Canoy M. Future policy on telecommunications: An analytical framework. CPB Document
005, 2004. En: De Bijl, P.. Competition, Innovation and Future Public Policy. Tilburg Law and Economics Centre, May 2004,
se extrae y desarrolla más la metodología utilizada en el primero.
54 Ver De Bijl, P. (2004), antes citado.
54
AHCIET - REGULATEL
105
Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
En el entorno de las telecomunicaciones, se puede asociar el entorno de eficiencia estática con
una situación de competencia en que los operadores se basan en el uso de una determinada tecnología establecida, en este caso, el par de cobre. Se trataría de un contexto en que todos los operadores
basan la prestación de sus servicios sobre esta tecnología, normalmente alquilada al operador incumbente. Esto se denomina competencia intra-plataforma , y se estudiará con más detalle en un
apartado posterior.
5.1.2. Eficiencia dinámica
Desde el punto de vista social y del regulador, debería resultar de considerable mayor interés la
componente de eficiencia dinámica, aunque solo sea por el potencial de crecimiento que presenta.
De hecho, la eficiencia dinámica se puede ver como la suma descontada de los niveles de eficiencia
estática conseguidos durante el tiempo55.
En un mercado caracterizado por la eficiencia dinámica, se pueden observar aspectos como los siguientes56:
• Se invierte en I+D.
• Se consiguen menores costes de producción por innovación en procesos.
• Se introducen productos más baratos, nuevos y mejorados, gracias a la innovación tanto en
productos como en procesos.
• La competencia se ve no solo en los precios, sino en que las empresas compiten invirtiendo e innovando, resultando en mayor variedad y calidad de productos, y en productos diferenciados.
• Se invierte en capacidad de producción para satisfacer la demanda creciente.
• Los consumidores valoran y adoptan los nuevos productos.
En un entorno de eficiencia dinámica se está lejos de las condiciones asociadas a la competencia
perfecta estática, por lo que el reparto de recursos dista de ser el óptimo. De hecho, se puede apreciar que gracias a la eficiencia dinámica lo que ocurre es que dichos recursos (entendidos en sentido amplio) están creciendo para la sociedad y, por ende, lo hace el bienestar. Transitoriamente, sin
embargo, dichos recursos están mal repartidos, pues posiblemente quedan en poder de quien los genera.
Conforme avanza el tiempo, y si el dinamismo se paraliza, dichos recursos quedarán bien repartidos mediante los mecanismos estáticos, mejorándose por esta vía secundaria el bienestar social.
Pero, obviamente, lo deseable será que siga habiendo eficiencia dinámica y sigan creciendo los recursos, aunque de forma transitoria no den lugar al reparto óptimo de la eficiencia estática.
Dentro de los mercados de telecomunicaciones, la eficiencia dinámica se traduce en que los distintos competidores tratan de innovar específicamente mediante tecnologías que les permitan la
prestación de servicios de mayor calidad y variedad que los ya presentes en el mercado, lo que se conoce como competencia inter-plataformas.
55
56
106
Ver De Bijl, P. (2004), antes citado.
Ver De Bijl, P. (2004), antes citado.
AHCIET - REGULATEL
Capítulo 5. Regulacion de la convergencia: incentivos a la inversión y competencia
5.1.3. La competencia como un proceso
De lo dicho, cabe concluir que no se debe ver la competencia en el mercado como un resultado,
sino como un proceso57. Proceso que puede crear posiciones de poder mercado transitorias de mayor o menor duración, pero que no ha de ser interrumpido de forma exógena (al menos, no por reguladores) para que pueda así dar lugar a sus mayores frutos.
Solo en aquellos mercados en que se tenga un alto grado de certeza sobre su madurez, puede el
regulador llegar a plantearse la optimización de la eficiencia estática como único medio para mejorar el bienestar social. Y siendo consciente de que dicha intervención probablemente lleve al mercado a una situación de pérdida de eficiencia dinámica de forma automática.
De hecho, el reto del regulador debería ser, precisamente, cómo conseguir dinamizar la competencia en mercados maduros en los que parece que solo se tiende a la eficiencia estática.
En definitiva, lo que se propone es que las decisiones políticas y regulatorias se tomen sobre la
base de la búsqueda de la eficiencia dinámica, como forma más segura y enriquecedora de incrementar el bienestar social.
Así, partiendo de una situación caracterizada por baja eficiencia dinámica y estática (como puede
ser la situación de un mercado con una empresa en monopolio legal, habitual en muchos mercados
de telecomunicaciones), lo óptimo en general será tratar de mejorar la eficiencia dinámica. Y únicamente el esfuerzo se ha de centrar en la eficiencia estática en aquellos casos en que haya un alto grado de certeza sobre la madurez del mercado, como se ha asumido para el mercado del servicio telefónico fijo58.
5.2. Mercados emergentes e Infraestructuras de Nueva Generación
A continuación se profundiza en el concepto de mercado emergente, a efectos de valorar si los
mercados resultantes de la convergencia pueden considerarse o no como emergentes y, en consecuencia, discutir cuál debe ser el papel de la regulación en los mercados emergentes.
5.2.1. Definición de mercado emergente
Se puede decir que la principal característica de los servicios emergentes es la incertidumbre sobre la demanda de los mismos. Dicha incertidumbre hace que los agentes que deciden suministrar
este tipo de servicios confronten un riesgo: el riesgo de que dichos servicios no tengan éxito en el público, y no puedan, en consecuencia, recuperar la inversión realizada para su prestación.
A consecuencia de este riesgo, puede ocurrir que sean pocos, o incluso únicamente uno, los agentes que, en un momento dado, estén dispuestos a suministrar el servicio. Lógicamente, este operador
dispondrá de una cuota de mercado elevada, que puede llevarle a ser calificado como dominante en
un determinado análisis.
57
Vickers, J. Concepts of Competition. Oxford Economic Papers, vol. 47-1, 1-23, 1995.
Blaug M. Is Competition Such a Good Thing? Static Efficiency versus Dynamic Efficiency., Review of Industrial Organization, Vol. 19, Number 1, August 2001, pp. 37-48, 2001.
58 No se entra a valorar si tal afirmación es o no correcta; simplemente se está constatando el hecho de forma objetiva.
AHCIET - REGULATEL
107
Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
Como es sabido, todos los productos se mueven en ciclos de vida, que varían considerablemente
para cada producto. Se puede decir que su ciclo de vida tiene cuatro etapas, que se pueden caracterizar como sigue59 (Tabla 10): a) introducción, b) crecimiento, c) madurez, y d) declive.
CICLO DE VIDA DE PRODUCTO
1. Introducción. Las ventas crecen lentamente gracias a los consumidores de primera vez. Los beneficios
son mínimos mientras el producto entra en los canales de distribución; los gastos de introducción son
máximos. Por ejemplo, la empresa puede introducir un producto listo para comercializar con un precio
inicial alto, anunciándolo extensivamente para generar demanda.
2. Crecimiento: las ventas crecen rápidamente a partir de los consumidores iniciales, mientras que los consumidores de repetición sirven como base. Los beneficios se incrementan, el producto mejora, se expande el mercado y la distribución y los precios se reducen ligeramente. La compañía sigue mejorando
el producto ajustando el precio para permanecer competitiva. La presencia del producto se incrementa
a través de la distribución, penetrando más en el mercado, y continúan los esfuerzos promocionales para
expandir el volumen de ventas.
3. Madurez: el crecimiento se ralentiza conforme los nuevos clientes son superados por el declive de los
compradores de repetición. Los beneficios comienzan a descender. La empresa trata de que su producto resalte de los competidores; se reducen los precios para incrementar la demanda y el foco pasa a ser
la imagen de marca.
4. Declive: las ventas y beneficios caen conforme productos nuevos emergen, y cesan las repeticiones de
consumo.
Tabla 10. Ciclo de vida de producto. Fuente: Philip Kotler. Marketing management: analysis, planning, implementation and control.
Obviamente, la competencia en el mercado se ve influida por la etapa del ciclo de vida en que se
encuentre el producto. Inicialmente, el primero en entrar la mercado (first mover) es el único suministrador en el mercado y tiene el 100% de cuota. Posteriormente, los competidores resultan atraídos
por la rentabilidad y entran en el mercado, una vez han podido crear la necesaria capacidad y desarrollar las ofertas comerciales correspondientes. En general, los nuevos entrantes han de bajar los
precios para compensar la ventaja del ‘first mover’. Conforme las otras empresas cogen cuota de mercado, el ‘first mover’ se ve forzado a reducir sus precios para mantener su cuota.
En la Figura 43 se presenta el ciclo de vida del producto, señalándose en qué posición del mismo
se podría considerar que un producto o servicio como emergente.
Figura 43. Ciclo de vida de
producto, con indicación de la
fase de mercado emergente.
Fuente. Elaboración propia
59
108
Kotler, P. Marketing management: analysis, planning, implementation and control. Prentice Hall, 1999.
AHCIET - REGULATEL
Capítulo 5. Regulacion de la convergencia: incentivos a la inversión y competencia
5.2.2. Inversión y mercados emergentes
Según se acaba de ver, los servicios emergentes tienen como principal característica la incertidumbre de la demanda. La inversión requerida para desarrollar un nuevo producto o desarrollar su
mercado también hay que considerarla en los análisis de mercados emergentes, aunque esta inversión no es distintiva de un mercado emergente, pues también los mercados maduros exigen inversiones. Sin embargo, debemos enfatizar que la inversión actúa como barrera de entrada para la prestación de servicios emergentes; a mayor inversión necesaria, menos agentes tendrán la capacidad y
credibilidad necesaria para conseguir financiación. Además, si dicha inversión se materializa en forma de costes hundidos60, las dificultades de entrada se elevarán más, antes la imposibilidad para la
empresa de reubicarla o enajenarla en caso de fracaso del producto.
Sin embargo, en el contexto regulatorio, este aspecto es precisamente relevante. Para aquellos servicios emergentes cuya prestación no requiere grandes inversiones, los ‘first movers’ posiblemente no
podrán erigir unas barreras de entrada lo suficientemente elevadas como para impedir la entrada de
competidores, y el mercado se desarrollará de acuerdo al convencional ciclo de vida de producto que
ya hemos descrito.
Pero si son necesarias elevadas inversiones, entonces puede existir un riesgo de existencia de barreras de entrada y la consecuente monopolización del mercado emergente por el ‘first mover’.
Como ya se ha visto anteriormente, la comercialización de servicios convergentes en Latinoamérica requiere de una considerable inversión previa en varios elementos como la red de acceso, sea actualizando la red presente, sea incrementando su capilaridad, en las plataformas de servicios, en desarrollo de servicios, y promoción a los clientes.
Así pues, el ‘first mover’ de los servicios convergentes tendrá que realizar estas elevadas inversiones iniciales. De este modo, se crean barreras de entrada a otros operadores, lo que puede llevar a
plantearse la regulación del operador ‘first mover’, como medio para facilitar la entrada de operadores alternativos.
5.2.3. Servicios e infraestructuras emergentes frente a establecidos
A partir de lo dicho, los nuevos servicios de telecomunicaciones se pueden entender encuadrados
en uno de los cuatro grupos que proceden de cruzar dos dimensiones:
• Respecto de la novedad del servicio, si se trata de un servicio ya establecido, o de un servicio
emergente.
• Respecto de la infraestructura, si se prestan mediante infraestructuras existentes, o mediante
nuevas infraestructuras.
Gráficamente lo podemos representar en forma de matriz, en la que numeramos cada área:
El área 1 representa los servicios establecidos que se prestan sobre infraestructura existente; en
este caso, lo adecuado parece que es mantener la regulación ex–ante ya existente para el servicio establecido. En caso contrario, se habilitaría una forma de que los operadores regulados circunvalaran
60 Costes hundidos o sunk costs: son las inversiones en activos fijos físicos o intangibles, como la creación de una red,
o los costes de I+D, que son difícilmente enajenables de forma separada al negocio principal, a diferencia de otros activos
que sí lo son, como por ejemplo un edificio o un vehículo.
AHCIET - REGULATEL
109
Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
Mercados y Servicios Establecidos
Mercados y Servicios Emergentes
Infraestructuras Existentes
1
2
Infraestructuras Nuevas
4
3
sus obligaciones, aduciendo simplemente la novedad del servicio. Podría ser el ejemplo de la prestación de servicios telefónicos utilizando IP en el acceso. Si se consideran estos servicios distintos del
servicio telefónico tradicional, el operador incumbente no tendría que someterlos a la regulación de
aquél.
Un razonamiento similar se puede aplicar al área 4, en que se utilizan nuevas infraestructuras para
la prestación de servicios establecidos. Este caso podría ser aquel en que el operador decide renovar
su plataforma de red, por ejemplo, hacia una NGN. No parece que esta inversión deba suponer cambios en la regulación del servicio establecido, por ejemplo, el servicio telefónico.
El área 2 corresponde a servicios emergentes que se pueden prestar sobre la infraestructura existente, o con ligeras actualizaciones de la misma. Es de suponer que, en este caso, la inversión adicional requerida es reducida, por lo que su prestación no está sometida a elevadas barreras de entrada, y no precisaría de regulación ex–ante específica. Obsérvese que si dicha infraestructura es difícilmente replicable y está en manos de un solo operador, posiblemente sea necesaria regulación de
acceso a la misma. Pero una vez garantizado el acceso genérico, ningún operador debería encontrar
barreras de entrada especiales para entrar en el mercado.
Finalmente, el área 3 engloba a aquellos servicios emergentes cuya prestación requiere nuevas infraestructuras y, consecuentemente, grandes inversiones. En este caso, lo más recomendable es no establecer regulación de acceso. Este punto se desarrolla en más detalle a continuación.
En resumen:
Infraestructuras Existentes
Infraestructuras Nuevas
Mercados y Servicios Establecidos
Mercados y Servicios Emergentes
(1) Regulación ex ante
(2) Sin regulación ex ante
(Regulación de acceso)
(4) Regulación ex –ante del
servicio minorista
(3) Sin regulación ex ante
Dado el esquema precedente, el reto de proporcionar un marco para la inversión adecuado a las
circunstancias, exige la decisión sobre en cuál de las anteriores áreas se sitúa la prestación de servicios convergentes en América Latina. En función de dicha respuesta, se tendrá una aproximación a
la línea de actuación.
Las dos preguntas básicas a responder son:
1. ¿Constituyen los servicios convergentes en Latinoamérica un mercado emergente o, en realidad, forman parte de mercados establecidos?
110
AHCIET - REGULATEL
Capítulo 5. Regulacion de la convergencia: incentivos a la inversión y competencia
2. ¿Se pueden prestar los servicios convergentes sobre las infraestructuras existentes o exigen de
nuevas infraestructuras, sea porque hay que renovar la tecnología de aquellas o porque es necesario extenderlas?
A estas preguntas se tratará de dar respuesta en el apartado siguiente. No obstante, conviene ahora hacer un análisis preliminar sobre las posibles consecuencias de ubicar erróneamente un nuevo
servicio dentro de la matriz anterior.
5.2.4. Consecuencias de las decisiones regulatorias relativas a los servicios e
infraestructuras emergentes
Análogamente, la elección de una determinada regulación para un servicio supone implícitamente que el servicio en cuestión se está considerando ubicado en un área concreta de las anteriores, lo
que puede conllevar determinadas consecuencias en el desarrollo del mercado, y lo que es más trascendental sobre los incentivos a la inversión.
Por ejemplo, una regulación ex–ante en el enfoque del área 1 lanza el mensaje de que el regulador observa el servicio en cuestión como un servicio establecido que se puede prestar sobre las infraestructuras existentes. Los agentes actuarán de forma coherente con este mensaje, por lo que resultará muy difícil que se desplieguen nuevas infraestructuras para la prestación del servicio en cuestión.
Además, en caso de tratarse de un servicio emergente, los agentes preferirán no correr el riesgo de
su prestación, puesto que, además de que no sea seguro su éxito, también puede ser incierta su regulación. En estas condiciones, el regulador habrá abortado efectivamente el posible desarrollo de un
nuevo servicio. Las consecuencias del error del regulador en ambos casos afectan de forma directa a
la eficiencia dinámica del sector.
Supongamos, por el contrario, que el regulador asume equivocadamente que un nuevo servicio se
sitúa en el área 3 y, por tanto, no establece ningún tipo de regulación. De nuevo, hay dos posibles
fuentes de error.
1. Por un lado, puede que el servicio se puede prestar sobre infraestructuras existentes, con lo
que el operador que las posee saldrá en ventaja respecto a los restantes en la prestación del servicio. Según los modelos microeconómicos de ‘carreras de inversión’61, en el momento en que
uno de los competidores está suficientemente alejado del primero62, entonces el otro abandona la carrera. Además, esto puede ocurrir nada más empezar la carrera.
Así pues, si al comienzo de la carrera el incumbente se queda solo, esta podría constituir una señal
de que la ventaja que le confieren sus infraestructuras es tan grande que ningún alternativo tiene incentivos para participar en la carrera63. Sería este el momento en que el regulador podría intervenir introduciendo la regulación de acceso, al constatar que, en realidad, el servicio se situaba en el área 2.
61
Harris C. & Vickers J.: “Perfect equilibrium in a model of a race”, Review of Economic Studies 52, pág 193-209.
Entendido dicho alejamiento en sentido amplio. En el modelo referido, se mide en términos de: (i) valoración subjetiva del resultado; (ii) tasas de descuento; (iii) eficiencia de la inversión; y (iv) distancia de la meta.
63 Evidentemente, el análisis debería ser más preciso, ya que las causas de la ventaja pueden deberse a otras razones, según se acaba de ver.
62
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Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
Las consecuencias podrían ser negativas sobre la eficiencia estática a corto plazo (al no haber surgido competidores alternativos), pero la eficiencia dinámica se podría haber beneficiado de una carrera de inversiones que, de otra forma, no hubiera ocurrido.
2. La otra fuente de error consiste en que el servicio nuevo no sea realmente emergente, sino sustitutivo de los existentes. Esto implicaría que dicho servicio no está sujeto a una incertidumbre significativa en la demanda, ni tampoco lo están, por tanto, las inversiones en infraestructura nueva que se hagan para su prestación. Al no haberse realizado la regulación del servicio
por considerarse emergente, el incumbente tendría la ventaja de poder prestarlo en condiciones libres (limitadas por el derecho horizontal de competencia), con lo que dinamitaría los posibles objetivos políticos de la regulación del servicio establecido. Pero, para ello, debería realizar la inversión en la nueva infraestructura, de la misma forma que los restantes agentes, y se
tendría un entorno de eficiencia dinámica.
En este caso, la solución pasaría por cubrir los objetivos políticos mediante el uso de otras herramientas distintas de la regulación del servicio minoristas, como proponen diversos autores64.
En resumen, lo que se trata de ilustrar es que un error de apreciación del regulador sobre la ubicación del nuevo servicio tiene consecuencias sobre el desarrollo del mercado. Sin embargo, dichas
consecuencias son mucho más graves según en qué sentido se produce el error.
Si no se regula un servicio que, por sus condiciones, precisaba de algún tipo de regulación, las
consecuencias no se producen sobre la eficiencia dinámica y pueden subsanarse en el corto plazo sobre la eficiencia estática.
En cambio, si el error es en el otro sentido, esto es, se regula un servicio que no requería regulación según la matriz anterior, se destruye la eficiencia dinámica, y no está claro si dicha pérdida podrá ser subsanable, al menos en términos de pérdida de crecimiento65.
5.3. Discusión General sobre la regulación de los servicios Emergentes
Como se acaba de describir, siguiendo el enfoque propuesto, antes de tomar decisiones regulatorias al respecto de los servicios convergentes, conviene examinar los siguientes interrogantes:
1. ¿Constituyen los servicios convergentes en Latinoamérica un mercado emergente o en realidad forman parte de mercados ya establecidos?
2. ¿Se pueden prestar los servicios convergentes sobre las infraestructuras existentes o exigen de
nuevas infraestructuras, sea porque hay que renovar la tecnología de aquellas o porque es necesario crearlas?
En el momento actual, dichas cuestiones carecen de una clara respuesta, como sería deseable de
cara a la toma de decisiones. Asimismo, parece difícil que tengan una respuesta única en un área tan
64 Bourreau, M. and P. Dogan. Regulation and innovation in the telecommunications industry. Telecommunications Policy
25, 167-184.. También: Armstrong. The Theory of Access Pricing and Interconnection. Handbook of Telecommunications
Economics, Vol. 1, North Holland.
65 Para una valoración económica de las pérdidas por el retraso de implantación de Banda Ancha en USA, puede verse:
Crandall, Hahn and Tardiff. The Benefits of Broadband and the Effect of Regulation. Working paper.
112
AHCIET - REGULATEL
Capítulo 5. Regulacion de la convergencia: incentivos a la inversión y competencia
heterogénea como Latinoamérica. Sin embargo, sí que existen características comunes en los países
de la Región, que se han de tener en cuenta a la hora de responder las anteriores cuestiones, y a ello
se dedica el análisis que a continuación se realiza.
5.3.1. Cuestión 1. ¿Constituyen los empaquetamientos un mercado emergente?
Como se ha descrito, los servicios emergentes están sujetos a un elevado nivel de incertidumbre.
Dentro del ciclo de vida del producto, se consideran en la fase de introducción o, como mucho, en la
fase de crecimiento.
No obstante, ante la introducción de un nuevo servicio, lo primero que hay que analizar es si hay
sustitutividad entre dicho servicio y los servicios ya existentes. De ser así, ambos servicios pueden
incluirse en un mismo mercado ya existente, y difícilmente podría ser considerado como servicio
emergente.
La respuesta a la cuestión, así planteada, no es tampoco fácil. De acuerdo al derecho de competencia, la inclusión del nuevo servicio en el mismo mercado de referencia que el servicio preexistente supone que el nuevo producto impone restricciones competitivas a los productos preexistentes al
formar parte del mismo mercado. Para responder a esta pregunta sería necesario, pues, concretar en
qué consisten los servicios convergentes, pues solo así se estará en condiciones de aproximarse al
grado de sustitución que presentan respecto a los servicios tradicionales de telecomunicaciones.
Lo cierto es que, en la actualidad, los servicios convergentes no dejan de ser una abstracción con
un enorme potencial, y que se irán concretando conforme la base potencial de clientes alcance dimensiones críticas.
Por ello, el punto de partida del análisis ha de ser necesariamente de aproximación, de la misma
forma que lo está haciendo el mercado. Lo más cercano a un servicio convergente que se comercializa en la actualidad son, posiblemente, los paquetes triple play y cuadruple play, en los que se integra
la prestación del servicio telefónico fijo, televisión y acceso a Internet, junto con el servicio telefónico móvil en el segundo caso.
Dada la composición de dichos paquetes, y en particular por la inclusión del servicio telefónico
fijo, parece claro que presentan una restricción competitiva sobre este servicio tradicional y se podría
considerar que forman parte del mismo mercado. Consecuentemente, se podría tender a concluir
que estos paquetes no constituyen un mercado emergente.
Otro posible enfoque sería considerar estos empaquetamientos como un nuevo producto, diferente de la mera adición de sus componentes, de forma que el paquete tiene para el cliente un valor
específico mayor que el de las partes por separado. Con este enfoque, en los mercados europeos, los
servicios convergentes se podrían considerar en la mayor parte de los casos en fase de introducción,
sin perjuicio de que en determinados mercados geográficos y para algunos productos concretos se
pudiera hablar incluso de que han alcanzado la fase de crecimiento. Consecuentemente, cabría clasificarlos como emergentes.
En el caso de Latinoamérica, la situación sería similar. La incertidumbre asociada al éxito de los
servicios convergentes es muy alta, y tampoco se puede hablar, según acabamos de ver, de que las
perspectivas en el mercado europeo la despejen suficientemente. Por tanto, no cabe duda de que los
servicios convergentes en el área latinoamericana constituirían servicios emergentes.
AHCIET - REGULATEL
113
Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
Es más, como se ha podido observar en el estudio de la situación actual, la penetración en la Región de los servicios convergentes sobre el número de líneas es muy similar a la que se produce, por
ejemplo, en España. En términos relativos, esto significa que el avance de los servicios convergentes
está siendo paralelo en ambas áreas geográficas.
En términos de penetración en la población, sin embargo, la cosa es muy distinta, debido a la menor penetración de las infraestructuras de acceso fijo en Latinoamérica.
En conclusión, no hay una respuesta clara acerca del grado de emergencia de los servicios convergentes, dada su naturaleza en la actualidad, donde se configuran como paquetes de servicios establecidos. En todo caso, el grado de emergencia en América Latina es similar al que se tiene en Europa, y, en concreto, en España respecto de los clientes dotados de acceso fijos, aunque respecto de
la población el carácter de servicio emergente es total.
5.3.2. Cuestión 2. ¿Precisan los servicios convergentes de nuevas
infraestructuras?
Desde el punto de vista de las infraestructuras requeridas, los servicios convergentes demandan
un ancho de banda superior al de los servicios tradicionales, que además ha de ser bidireccional para
posibilitar la interacción.
En cuanto a la red de transporte, las inversiones han de ir dirigidas a aumentar la capacidad de los
enlaces troncales, de forma que no se produzca saturación en las redes como consecuencia del mayor tránsito de información. Los operadores, no obstante, disponen de redes troncales de capacidades muy elevadas, y que con tecnologías de DWDM66 pueden aumentar con un esfuerzo relativamente bajo, tanto en términos de coste como de tiempo.
De igual modo, es necesario realizar importantes inversiones en la plataforma de servicios NGN
que gestiona las redes de acceso, la red de transporte, los elementos de señalización, la conmutación,
la gestión de la calidad de los servicios, la operación y mantenimiento de red y las aplicaciones de
usuario final. También serán importantes las inversiones en desarrollo de mercado de captación de
clientes, promoción de productos, educación de usuarios y atención al cliente, y en el desarrollo de
aplicaciones interactivas.
De entre los anteriores bloques, la red de acceso exigirá las mayores inversiones y tiempo de despliegue, debido al aumento de capacidad de banda ancha requerido y a la extensión de la capilaridad
de la red. En la Figura 44 puede observarse que la prestación de servicios convergentes exige, bien el
despliegue de nuevas infraestructuras, o, al menos, la actualización de las infraestructuras ya existentes, para la implementación de tecnologías que permitan el ancho de banda suficiente para la
prestación de servicios convergentes.
Así, las nuevas infraestructuras sobre par de cobre requieren su actualización mediante xDSL y, en
posterior evolución, se introducirá la fibra óptica hasta cierto punto cercano al domicilio de los clientes mediante las tecnologías FTTx. De forma equivalente, se puede visualizar la evolución de las infraestructuras de acceso preexistentes de cable hacia el FTTH y del móvil hacia HDSPA o equivalentes.
66 DWDM Multiplexación por División en Longitud de Onda. Una misma fibra óptica transporta varias señales de 1
Gbps cada una, siendo cada señal iluminada por un diodo láser de un color específico (longitud de onda).
114
AHCIET - REGULATEL
Capítulo 5. Regulacion de la convergencia: incentivos a la inversión y competencia
Las redes del futuro: por un lado tenemos el modelo de «jardín vallado» (wallen
garden) promovido por operadores tradicionales (incumbents y altnets).
INFRAESTRUCTURAS
EXISTENTES
INFRAESTRUCTURAS
EMERGENTES
Par de cobre
Upgrade
xDSL
Upgrade
FTTC+VDSL
Cable
Upgrade
HFC
Upgrade
FTTH/VDSL
Móvil
Upgrade
3G
Upgrade 3G
HDSP
Plataformas existentes
de servicios: PSTN, IP,
TV, GSM/3G
Nuevas plataformas de servicios:
IMS y NGN
SERVICIOS
EXISTENTES
VOZ
TV
INTERNET
MOVILIDAD
SERVICIOS
EMERGENTES
Figura 44. Las redes del futuro se están construyendo mediante actualizaciones de las redes actuales. Fuente: Castejón et
al., Lima, 2006.
Por tanto, incluso en aquellas áreas en que ya existen infraestructuras de acceso con una capilaridad adecuada, es necesario acometer considerables inversiones para adaptarlas de forma que se pueda comenzar el suministro de servicios convergentes.
El operador inversor calcula una base potencial de clientes suficiente (masa crítica), entendiendo
como tal aquella en que el operador puede plantearse la viabilidad comercial de la prestación de servicios convergentes, que le permita tomar la decisión de realizar las inversiones en el desarrollo de
este tipo de redes y servicios de nueva generación.
Así pues, el despliegue y la actualización de la red de acceso constituyen un condicionante fundamental y previo para el desarrollo y prestación de servicios convergentes.
Dado que el éxito de los servicios convergentes está sometido a un alto grado de incertidumbre,
las inversiones realizadas en red de acceso tienen un elevado riesgo que habrá que valorar mediante
una adecuada tasa de retorno de la inversión. Además, dichas inversiones son normalmente hundidas, lo que implica que el operador deberá abandonarlas en caso de que decida salir del mercado.
En un entorno de incertidumbre, esto implica que para el operador tiene un gran valor la opción
de esperar hasta disponer de más información antes de invertir67. Si el panorama no se clarifica, las
inversiones pueden quedar pospuestas indefinidamente e idénticamente la prestación de servicios
convergentes.
En el caso de Latinoamérica, comparado con el caso español, la principal diferencia reside en la
considerable menor penetración de las infraestructuras de acceso fijo. Por tanto, la mayor parte de
las inversiones necesarias para la prestación de servicios convergentes han de ir dedicadas a la creación de red en sí misma, contrariamente a lo que ocurre en Europa, donde la inversión se dirige de
forma predominante a su actualización.
67
Dixit A. And Pindyck R. (1994). Investment under certainty. Princeton, NJ: Princeton University Press.
AHCIET - REGULATEL
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Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
Esto supone, a su vez, que el importe de las inversiones requeridas por cada línea es muy superior al caso de la actualización. De este modo, las barreras de entrada al mercado emergente son elevadas y la opción de esperar antes aludida tiene aún mayor valor. En este caso, si no se eliminan las
incertidumbres, quedarán pospuestas las inversiones, como en el caso general. Pero, ahora, eso tendrá consecuencias directas sobre el despliegue de red y la universalización del acceso.
El riesgo de la regulación en América Latina no se refiere principalmente a la prestación de servicios convergentes, cuya componente, como se ha dicho, es similar a la que se observa en Europa; el
dilema del regulador con el diseño del marco regulatorio en América Latina está en su papel como
facilitador o inhibidor de la realización de las inversiones en las nuevas redes de acceso frente a favorecer la entrada de competidores sin red propia, en especial, si el regulador decide de una forma u
otra que la infraestructura ha de estar a disposición de los terceros operadores en condiciones reguladas.
5.3.3. Los servicios emergentes requieren el despliegue de nuevas
infraestructuras
El análisis realizado muestra de forma concluyente que en América Latina son necesarias nuevas
infraestructuras de acceso para la prestación de servicios convergentes, la cual constituía nuestra segunda cuestión objeto de análisis. Dichas infraestructuras precisan de una elevada inversión, actualizando la tecnología de las infraestructuras existentes pero, sobre todo en el caso de América Latina,
desplegando nuevas infraestructuras, sean con tecnología existente actualizada o con nueva tecnología.
La respuesta no puede ser tan concluyente respecto de la primera cuestión, relativa a sí los servicios convergentes forman o no parte de un mercado emergente, dada la actual concreción de los servicios convergentes en forma de empaquetamientos formados por servicios ya existentes.
Con una perspectiva a más largo plazo, en que ya estén operativas las nuevas plataformas convergentes, con clientela ya habituada, con plataformas alternativas en competencia (cable, xDSL,
FTTx, móvil, inalámbrico, etc.), sobre los cuales la dinámica de competencia entre plataformas se caracterice por una fuerte innovación, lleve a la aparición de nuevos servicios convergentes hoy desconocidos de fijo, móvil, ubicuidad, alta definición, telepresencia, etc.. Entonces, posiblemente, la
respuesta que hoy en día debería darse es que los servicios por aparecer sobre nuevas infraestructuras deben considerarse como servicios emergentes.
En todo caso, cabe concluir que los servicios convergentes se ubican en algún punto entre las celdas 3 y 4 de la matriz expuesta en el apartado.
Mercados y Servicios Establecidos
Mercados y Servicios Emergentes
Infraestructuras Existentes
1
2
Infraestructuras Nuevas
4
Servicios convergentes
3
Tabla 11. Ubicación de los servicios convergentes en América Latina en la matriz de servicios/infraestructuras.
La conclusión inmediata de este análisis sería, por tanto, que en América Latina no debe regularse el acceso mayorista a las nuevas infraestructuras necesarias para la prestación de estos servicios.
116
AHCIET - REGULATEL
Capítulo 5. Regulacion de la convergencia: incentivos a la inversión y competencia
Por supuesto, que siempre estará a disposición de los operadores la posibilidad de llegar a acuerdos
comerciales sobre el acceso a la red.
Lo único que cabría regular, si procede, sería el servicio minorista ofrecido por los operadores con
poder significativo de mercado, en caso de que se considerase que se incluye en un mercado establecido y existiesen problemas de competencia que se previniesen mediante la imposición de obligaciones ex-ante68.
5.4. Alternativas para la regulación de los Servicios e Infraestructuras
Emergentes en América Latina
Como se ha planteado en los epígrafes 2.7.2 y 5.1, la política y regulación de los mercados de telecomunicaciones en el aspecto de competencia tiene dos alternativas para erigir su modelo: i) favorecer la competencia en infraestructuras o inter-plataforma , y ii) favorecer la competencia en servicios o
intra-plataforma .
Las decisiones del regulador tienen que tener como referencia estas alternativas, bien primando la
competencia intra-plataforma en la red de par de cobre mediante la imposición de obligaciones de
acceso (acceso desagregado a la red) y la interconexión (selección de operador en originación de llamadas) al operador establecido, o bien primando la competencia entre operadores que poseen su
propia infraestructura sin que existan obligaciones de acceso a rede ni de originación de llamadas.
Hoy en día, a pesar de que la Unión Europea propugnan ambos objetivos como parte de su política de telecomunicaciones (1) promover la competencia mediante obligaciones de acceso, y 2) promover la inversión en redes alternativas), lo cierto y verdad es que en la política europea prima notablemente más el primer objetivo, la apertura de las redes de acceso, en detrimento del segundo objetivo, pues aquellos que despliegan redes alternativas afronta la competencia de operadores
entrantes que no arriesgan y les quitan cuota de mercado.
5.4.1. Competencia intra-plataforma
Un marco en que se prima la competencia intra-plataforma, tiene características como las siguientes:
a) Reutilización y reventa de infraestructuras existentes: de esta forma, se consigue la máxima eficiencia en las redes ya desplegadas; los costes disminuyen al mínimo, y los precios tienden a reflejar
dichos costes.
b) Desarrollo de plataformas limitado a la infraestructura actual: resulta difícil que los operadores
encuentren incentivos al desarrollo de nuevas infraestructuras, dado el grado de eficiencia conseguido por la establecida.
c) Fuertes asimetría de la competencia en los mercados: la imposición de obligaciones de acceso sobre la red del operador establecido facilita la entrada de nuevos operadores que reutilizan la red existente, a muy inferiores niveles de riesgo e inversión respecto de nuevos operadores que despliegan su
propia red, resultando un escaso incentivo para que nuevos operadores desplieguen redes nuevas
68 Obsérvese que, en realidad, esto no supone la introducción de nueva regulación, sino la aplicación a los servicios
convergentes de la ya existente para los mercados establecidos en que se consideran incluidos.
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Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
pues compiten de forma inferior no sólo con el operador establecido sino también respecto de los
nuevos operadores sin red.
d) Mercados con poca innovación: dado que los operadores prefieren utilizar la infraestructura ya
existente, la innovación queda reducida a prestar los servicios actuales sobre las infraestructuras actuales, lo que se denomina replicabilidad de servicios. Es difícil que ningún operador asuma riesgos
que conlleven grandes inversiones, pues no le van a dar un factor diferencial.
e) Competencia sólo en precios: a consecuencia de lo anterior, la capacidad de competir de los operadores queda reducida a los precios, que a su vez están limitados por la eficiencia en costes que se
pueda conseguir en la red existente.
En definitiva, como se observa, es este un modelo que persigue la eficiencia estática del mercado.
Asume que hay madurez tanto en servicios prestados como en tecnologías, y se preocupa de que se
produzca un reparto óptimo de los recursos generados. Al mismo tiempo, dificulta cualquier intento de innovación fuera de ámbito de los precios, dado que la replicabilidad de los servicios impide
cualquier diferenciación sostenible por la vía de producto.
Consecuentemente con la consecución de eficiencia estática, se incrementa a corto plazo el número de competidores y, dado que el precio es la única vía de competencia, el incentivo a la inversión se reduce pues se reducen los márgenes. El modelo solo puede presentar crecimiento mediante
la continúa regulación de los precios de acceso a la red.
En resumen, la competencia intra-plataforma paradigma de la regulación europea:
“… puede incrementar, durante algún tiempo, el número de competidores que ofrecen servicios
minoristas. Pero también puede producir una forma sintética de competencia completamente artificial, con operadores compitiendo sobre la misma plataforma, ofreciendo productos virtualmente
idénticos. Ni siquiera los descuentos ofrecidos a los consumidores se pueden asociar con la eficiencia, pues los márgenes de beneficio entre minorista y mayorista, fijados por los reguladores, determinan el equilibrio del mercado. Si las condiciones de precio no compensan al operador de red, se
deprecia la inversión; los consumidores terminan perdiendo más de lo que ahorraron, cuando la reducción de la inversión a largo plazo afecta negativamente al rendimiento de la red”69.
5.4.2. Competencia inter-plataforma
En un marco en que se prima la competencia en infraestructuras inter-plataforma (y, por esta vía,
en servicios), se dan características como:
a) Desarrollo de nuevas infraestructuras y plataformas: en la medida en que los agentes determinan
atractivos retornos a su inversión, pueden atreverse a correr riesgos e invertir en aquellas infraestructuras necesarias para prestar aquellos servicios que consideran pueden tener éxito.
b) Incremento de la innovación: una vez realizada la inversión en el despliegue, los agentes tienen
muy altos incentivos para lanzar nuevos servicios que incrementen el retorno o, al menos, permitan
recuperar dichas inversiones, pues las infraestructuras constituyen costes hundidos. Por otro lado, la
69 Hazlett T. The Irony of Regulated Competition in Telecommunications. Columbia Science & Technology Law Review,
pág. 12, 2003. La traducción es propia.
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AHCIET - REGULATEL
Capítulo 5. Regulacion de la convergencia: incentivos a la inversión y competencia
flexibilidad de las plataformas convergentes de telecomunicaciones hace que no se asocien necesariamente a un servicio concreto.
c) Competencia entre plataformas convergentes: la competencia entre las diferentes plataformas se
produce no solo en los precios, sino también respecto a otros muchos atributos, relacionados con los
servicios y los contenidos e, incluso, la diferenciación y segmentación de clientes.
Así pues, en el modelo de competencia inter-plataforma se trata de incrementar la eficiencia dinámica del mercado, como generadora de riqueza, aunque la distribución óptima de recursos no se
alcanza cuando existe sólo una plataforma y a corto plazo. Dicho de otra forma, a corto plazo, pueden surgir durante el proceso de competencia operadores con mucho peso de mercado, sobre los que
deberá si es necesario actuar el derecho de la competencia para limitar su comportamiento. Pero en
realidad, éste se ve restringido por la amenaza potencial de un cambio disruptivo que anule o disminuya significativamente su valor.
El modelo de generación de bienestar del consumidor y del productor se debe a los nuevos productos que salen al mercado, siendo el proceso de eficiencia dinámica el que acreciente el bienestar
social, sin las limitaciones en la oferta basadas en precios y no en innovación que se observan en los
modelos de eficiencia estática.
Resumen
En resumen, en el caso de los mercados de telecomunicaciones, se puede asociar la búsqueda de
la eficiencia estática a la competencia basada en servicios, o competencia intra-plataforma, y la eficiencia dinámica a la competencia basada en infraestructuras propias70, o competencia inter-plataforma.
Como paradigma de ambos modelos de crecimiento, se tienen en Europa sendos servicios que
han conocido su desarrollo desde la apertura del mercado en 1998. Los servicios de telefonía móvil
apenas han sido regulados durante este periodo, y se han experimentado tasas de innovación e inversión raramente conseguidas en la economía71. El objetivo perseguido en los mercados de comunicaciones móviles ha consistido en incrementar la eficiencia dinámica y no la eficiencia estática.
Por su parte, en el año 1998, los servicios de telefonía fija se abrieron a la competencia con un modelo de competencia en servicios, bajo la hipótesis de que era un mercado maduro y con unas infraestructuras ya establecidas y sin necesidad de más desarrollo e innovación. Consecuentemente, la innovación en servicios se detuvo rápidamente, y la competencia se ha limitado a los precios de los servicios. Efectivamente, ahora el mercado de telefonía fija está maduro o incluso en declive, aunque se
desconoce si esa era la situación a que se tendía naturalmente, o simplemente ha sido consecuencia
de la hipótesis de partida y decisiones posteriores del regulador.
70 Bourreau, M., Dogan P. Service-based vs. facility-based competition in local access networks. Information Economics
and Policy 16, 287–306, 2004.
71 Para una estimación sobre el crecimiento del bienestar debido a la telefonía móvil, si bien en el mercado de USA, véase: Hausman …
AHCIET - REGULATEL
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Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
5.4.3. Alternativas regulatorias respecto del acceso a las nuevas redes
En el apartado anterior se han descrito los dos polos extremos entre los que se mueven las decisiones del regulador. Sin embargo, es raro encontrar una apuesta clara por uno de los dos extremos;
más bien, el regulador trata de conjugar la consecución de objetivos a corto y largo plazo, esto es, de
compatibilizar la eficiencia estática y la dinámica, buscando al mismo tiempo objetivos como:
• Asegurar un uso eficiente de las redes existentes mediante el acceso y la interconexión.
• Proporcionar un entorno favorable para la inversión, no solo del incumbente, sino también favoreciendo la creación de infraestructuras alternativas por parte de otros operadores.
• Controlar la aparición de posiciones de dominio en los nuevos mercados.
Así, la literatura propone diversos enfoques regulatorios de compromiso entre ambos extremos,
como los siguientes:
1. Regulación de acceso a activos no replicables
Únicamente se regula y permite el acceso a aquellos activos de los incumbentes que no son replicables por otros operadores. La dificultad estriba en determinar precisamente cuáles tienen esta
consideración. Este planteamiento asume que existe una serie de recursos sobre los que no cabe innovar, y en los que, por tanto, hay que conseguir la eficiencia estática.
2. Escalera de inversión (ladder of investment).
Se regulan diversos niveles crecientes de acceso a la red del incumbente, según el grado de replicabilidad de los activos involucrados, desde el acceso nacional al acceso desagregado. De esta forma,
cabe esperar que los operadores entrantes avancen en el despliegue de red según el esfuerzo que en
cada momento puedan realizar. Eventualmente, los entrantes consiguen la integración vertical y se
logra competencia en infraestructuras.
Este modelo ha sido muy bien recibido en la Comisión Europea72 aunque en nuestra opinión,
como se verá más adelante, presenta aspectos discutibles en su implementación.
3. Vacaciones regulatorias.
El regulador se compromete a no establecer cargas sobre las infraestructuras producto de nuevas
inversiones durante un tiempo determinado. Según la teoría, si dichas inversiones esperan los beneficios en la parte final de las “vacaciones”, como posiblemente sea el caso de los servicios convergentes, apenas tendrán efectos sobre el momento en que el operador decide invertir.73
4. Fecha de fin de acceso.
Se establece una fecha límite a partir de la cual se eliminan las obligaciones de acceso asociadas a
las infraestructuras, o lo que es equivalente, los operadores tienen fecha de caducidad en su acceso a
72 Cave M. Encouraging infrastructure competition via the ladder of investment. Telecommunications Policy, 30, Elsevier,
págs. 233-237, 2006.
73 Gans J., Williams P.. Access holidays and the timing of infrastructure investments. Journal of Economic Literature,
2002.
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AHCIET - REGULATEL
Capítulo 5. Regulacion de la convergencia: incentivos a la inversión y competencia
la red del operador incumbente. Tiene como finalidad incentivar el avance de los operadores alternativos en la inversión en redes. Se ha planteado en algún caso combinar este tipo de regulación con
la escalera de inversión.
5. Separación funcional o estructural.
Se establecen dos divisiones funcionales en el operador incumbente: una de ellas se encarga de
prestar los servicios de acceso mayoristas a todos los operadores en igualdad de condiciones, y la otra
compite en el mercado minorista. Por un modelo de separación funcional han optado British Telecom mediante BT Open Reach, Telecom Italia tras las presiones del regulador74, y está siendo propuesto por la Comisión Europea en su Revisión. En una mayor presión sobre el operador incumbente, estaría la separación estructural en la que la compañía incumbente queda dividida en dos empresas independientes, una para los servicios mayoristas vinculados a la red de acceso y otra a los
servicios minoristas, cada una de ellas con sus propios activos y balance.
6. Neutralidad de red (Net neutrality).
La red no debe discriminar los paquetes de información según sea el proveedor de los servicios,
contenidos o aplicaciones respecto de los propios del operador de acceso. La red no debe impedir al
usuario el acceso a cualquier información o aplicación. Se ignoran las posibilidades de la estrategia
de precios y de servicios que segmentan clientes según la utilidad.
Como se observa, los enfoques regulatorios anteriores presentan distintos grados de compromiso
entro eficiencia estática y dinámica. En todo caso, su éxito está muy condicionado por las condiciones de partida que se den en el mercado en que se propone su implementación.
5.4.4. La Unión Europea: un modelo regulatorio de competencia estática intraplataforma
En la Unión Europea, y pese a la consideración explícita de los mercados emergentes que se hace
en su normativa75, parece imponerse una perspectiva de competencia en servicios, incluso en los primeras discusiones publicadas dentro del marco de la revisión 2006 del marco regulatorio. En la misma línea se sitúan los resultados de los análisis de mercados realizados por las autoridades de regulación. Es claro, pues, que el modelo de crecimiento por el que se apuesta es el de competencia estática.
74 Para un análisis más detallado de este caso, véase: Herrera, F.: “La separación estructural de actividades mayoristas
en Italia: más caja de Pandora que panacea”, Nota Enter 36, disponible en http://www.enter.es
75 El párrafo 27 de la Directiva Marco, establece que las Directrices “se referirán al aspectos de los nuevos mercados emergentes, en los que de facto el líder del mercado probablemente tendrá una cuota de mercado sustancial, pero no debería ser sujeto
a obligaciones inapropiadas.” El documento de Directrices sobre PSM desarrolla algo más esta afirmación, explicando en su
párrafo 32 que ello es “porque la imposición prematura de regulación ex-ante puede influir indebidamente en las condiciones
competitivas que toman forma en un mercado nuevo y emergente. Al mismo tiempo, el cierre de estos mercados por el líder debería ser evitado.” Finalmente, en la posición común sobre Remedios de la Comisión Europea y el ERG, se establece que
“como principio general, debería ser permitido que los mercados emergentes se desarrollaran de acuerdo a la dinámica normal de
las fuerzas de mercado. En consecuencia, los mercados emergentes deberían ser gobernados solo por aplicación de las leyes de
competencia, en casi todas las circunstancias.”
AHCIET - REGULATEL
121
Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
En este contexto, es necesario referirse al estudio sobre competencia en el mercado de banda ancha realizado por el European Regulatory Group (ERG)76, que sostiene explícitamente que la competencia en Europa es guiada por la competencia intra-plataforma basada en la red ADSL (ERG, pág. 3):
“.. competition is (mainly) driven by access regulation and is access-based (intramodal / platforms) rather than inter-modal (facility-based / alternative infrastructures)”.
La consecuencia inmediata de dicha afirmación es que, según el ERG, la competencia en banda
ancha existe gracias a la regulación, que a su vez posibilita las inversiones y hace crecer la penetración (Hipótesis H1, pág. 16). Así, el ERG considera que la regulación del acceso posibilita la competencia intra-modal, lo que da lugar a un aumento de las inversiones y a competencia inter-modal, incrementándose la penetración por la doble vía (Hipótesis H2, pág. 19):
H2:
access
regulation
→
intra-modal
competition
→
investment
penetration
→
penetration.
inter-modal comp.
Figura 45. Hipótesis H2 del ERG sobre la regulación del acceso y sus consecuencias en términos de inversión, y penetración. Fuente. ERG, 2005. “Broadband market competition report”, ERG (05) 23.
Llega a afirmarse en dicho informe que la existencia de infraestructuras alternativas por sí sola no
garantiza que haya competencia en el mercado (pág. 20):
“The finding regarding the interaction between DSL and cable in the broadband market seems to
suggest that the alternative regulatory model that assumes the mere existence of alternative infrastructures will lead – more or less – automatically to competition and thus considers regulation not
decisive or where regulation does not take account of all technologies, which risks distorting the
technology mix, is not a real option.”
Sin embargo, a pesar de las consecuencias reales que tienen sobre la regulación sectorial, no se encuentran suficientes argumentos de las afirmaciones anteriores del ERG en su informe. Concretamente, en relación con la hipótesis de que la competencia intra-modal es la que dirige la penetración
del mercado, en el informe del ERG no se encuentra razonamiento alguno de dicha afirmación. La
inspección de los datos del estudio del ERG no revela ningún tipo de correlación entre penetración
de banda ancha y cuota de mercado de entrantes con DSL. De hecho, los países con más penetración
de banda ancha presentan menores penetraciones de los entrantes en ADSL (Holanda o Dinamarca).
El propio profesor Martin Cave, citado en el estudio del ERG como promotor del concepto de
‘ladder of investment’, critica en un artículo reciente los datos empleados por el informe del ERG, además de las conclusiones obtenidas77.
Además, las hipótesis del ERG son contradictorias con los resultados obtenidos en un estudio empírico realizado recientemente78, que es citado por el propio informe del ERG. Las conclusiones de
dicho documento son contrarias a las tesis del ERG:
76
ERG, 2005. “Broadband market competition report”, ERG (05) 23, available at http://www.erg.eu.int/documents/
#ergdocuments
77 Cave, M. Encouraging infrastructure competition via the ladder of investment. Telecommunication Policy, 30, Elsevier,
pp. 233-237, 2006.
78 Distaso, Manenti. Platform Competition and Broadband Uptake: Theory and Empirical Evidence from the European
Union. University of Padua Working Paper, 2005. Downloadable at http://ideas.repec.org/p/wpa/wuwpio/0504019.htm
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AHCIET - REGULATEL
Capítulo 5. Regulacion de la convergencia: incentivos a la inversión y competencia
“By moving from a simple model of oligopolistic competition between access providers of different platforms, we explicitly estimate the impact of intra-platform and inter-platform competition
on broadband uptake. Our empirical evidence, based on data for 14 European countries, confirms
the theoretical predictions of the model; in particular, our results emphasize the role of stronger
competition across technologies as the main driver to stimulate broadband adoption. Conversely,
the enhanced competition within the DSL segment of the market does not seem to have played a similar role…” (pág. 18)
Así pues, según este estudio de Distaso y Manenti, la competencia inter-plataforma es el principal
inductor de la competencia en los mercados europeos de banda ancha, al menos en los 14 países analizados, mientras que la competencia intra-plataforma basada en ADSL no juega un papel similar. Estos resultados son coherentes con lo que cabe esperar de un modelo de competencia basado en eficiencia dinámica.
El aspecto principal que el estudio del ERG no considera suficientemente es el relativo a que la
competencia mediante infraestructuras alternativas, en concreto, el cable, exige cuantiosas inversiones así como largos periodos de tiempo. En efecto, en muchos de los países analizados, la penetración de la banda ancha mediante cable es menor que mediante ADSL, por la sencilla razón de que el
cable tiene una penetración de accesos muy inferior a la del par de cobre.
Como punto adicional, ha de decirse que no se comparte la categórica afirmación recogida en el
estudio del ERG según la cual, la regulación es el principal inductor de la competencia. No parece
que el papel del regulador sea el de determinar lo que resulte en el mercado, pues esto será el fruto
de la iniciativa de las distintas empresas que tratan de competir en el mismo.
5.4.5. Evidencias internacionales del efecto positivo de la competencia interplataforma sobre la penetración de banda ancha
Así, un operador de ADSL dispone, desde el inicio de la prestación de servicios de banda ancha,
de un mercado potencial muy superior al que tiene un operador de cable, quien debe ir desplegando
nueva infraestructura para llegar a un mayor número de clientes potenciales. Eso sí, una vez que dispone de cobertura, el operador de cable es capaz de prestar servicios diferenciados respecto de los
que puede proporcionar el operador entrante ADSL que accede a la red de par de cobre del operador
dominante. Dicho de otra forma, el operador de cable aporta innovación y creación de bienestar, elementos propios del modelo de eficiencia dinámica, frente a la mera replicación y re-distribuición del
bienestar que proporciona el modelo de eficiencia estática.
La penetración de servicios de banda ancha por cable está limitada, en muchos países europeos,
por el despliegue de cable realizado hasta el momento, cosa que no ocurre con la penetración por
DSL, debido a que la plataforma de partida (el par de cobre) ya tiene un despliegue que alcanza a todos los hogares. Obsérvese que en América Latina la situación no es ésta, como se detallará en el siguiente apartado.
En la Figura 46 se aprecia que aquellos países que poseen penetraciones de banda ancha superiores a la media de la OCDE, como Dinamarca, Holanda, Corea, Suiza, Suecia, Canadá, Bélgica, Japón,
Estados Unidos o Austria, se da la circunstancia que la penetración de las plataformas alternativas al
par de cobre es similar a la del ADSL. Se podría deducir que una mayor competencia inter-plataforma se traduce en una mayor cuota de mercado.
AHCIET - REGULATEL
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Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
Figura 46. Competencia entre plataformas y penetración de banda ancha. Fuente: OCDE 2007.
En este Estudio hemos profundizado en este correlación entre la penetración de banda ancha y la
competencia inter-plataforma. En la Figura 47 referida a los países del mundo con mayor penetración de banda ancha, se aprecia que aquellos países que presentan una menor penetración de banda
ancha resultan ser aquellos dónde predomina el ADSL como plataforma de banda ancha. Se puede
afirmar que existe una correlación negativa, a mayor cuota de banda ancha de la red ADSL se produce una menor penetración de banda ancha.
Figura 47. Relación entre la penetración de las redes ADSL y la penetración de la banda ancha (año 2005). Fuente: elaboración propia con datos UIT.
Este caso se evidencia en los países de la UE como Italia, Alemania, Francia, Irlanda, Grecia, o Luxemburgo, aunque existen excepciones como España, Finlandia o Suecia. Esta situación negativa
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AHCIET - REGULATEL
Capítulo 5. Regulacion de la convergencia: incentivos a la inversión y competencia
respecto de la penetración de banda ancha se da en aquellos países dónde se ha producido un énfasis regulatorio en el acceso desagregado a las redes de par de cobre, en vez de que disponer de una
regulación que favorezca el despliegue de redes de cable u otras tecnologías alternativas.
En contraposición, en la Figura 48 se constata la evidencia de que la penetración de banda ancha
es mayor en aquellos países dónde se han dado condiciones regulatorias y de mercado tales que se ha
producido el desarrollo de las plataformas de cable y otras alternativas que gozan de una importante
penetración de mercado79. Se puede afirmar que existe una correlación positiva, a mayor cuota de
banda ancha de las redes de cable y alternativas se produce una mayor penetración de banda ancha.
Figura 48. Relación entre la penetración de las redes alternativas de banda ancha basadas en cable y la penetración de la
banda ancha (año 2005). Fuente: elaboración propia con datos UIT.
Esta situación la encontramos principalmente en otras regiones del mundo, como Estados Unidos, Hong Kong, Singapur, Corea, o Israel, o de la propia UE, como Holanda, Suecia, España, o Reino Unido, que han optado por favorecer la competencia entre plataformas de banda ancha como medio para incrementar la penetración de banda ancha, y han obtenido mejores resultados relativos que
aquellos que han optado por presionar regulatoriamente a las redes basadas en par de cobre.
En nuestra opinión, la imposición de obligaciones de acceso desagregado al par de cobre puede
resultar negativa para los operadores de cable u otros operadores entrantes que despliegan nuevas redes, pues aparecen operadores entrantes que compiten con ellos en base a las ventajas regulatorias
derivadas de la desagregación de las redes que, como resultado, les restan cuota de mercado. El operador de nuevas infraestructuras aumenta el riesgo de sus inversiones y reduce su cuota de mercado
potencial, al quedar atrapado entre el mayor poderío del operador incumbente y los nuevos opera79
Podríamos cifrarla en una penetración del cable sobre banda ancha superior al 30%,con datos UIT, 2005.
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Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
dores xDSL, que compiten principalmente bajando precios. Esta situación regulatoria, desde una
perspectiva de eficiencia dinámica, no es buena para la competencia.
Por tanto, estas evidencias sugieren que el regulador debería promover la competencia entre plataformas como política de medio plazo para incrementar la penetración de la banda ancha, frente a
la alternativa regulatoria de la imposición de obligaciones de acceso sobre las redes existentes, al
igual que los países con mayor penetración de banda ancha vienen realizando con resultados efectivos. La aparición de operadores alternativos sin red propia (free-riders), que aprovechan la regulación para entrar al mercado mediante acceso a las redes existentes, desincentiva la presencia de operadores que realizan fuertes inversiones en el desarrollo de redes de acceso propias, ya sea de avanzadas tecnologías como las redes de pares de cobre xDSL, las redes FTTx80 o redes de cable HFC
sobre plataformas NGN.
5.4.6. Competencia inter-plataforma en América Latina
En términos generales para el caso de América Latina, ya hemos concluido con que los servicios
convergentes precisan de nuevas infraestructuras. Sobre esta caracterización general, hay que tener
en cuenta aspectos adicionales a la hora de optar por un enfoque regulatorio u otro. Uno de los aspectos diferenciales del mercado en América Latina respecto a otras regiones, es la necesidad prioritaria de crear infraestructuras básicas de telecomunicaciones, y no es suficiente con actualizar las ya
existentes para conseguir mayores anchos de banda.
En efecto, en países más avanzados se ha logrado la universalización del acceso antes de proceder
a la apertura a la competencia del mercado de telefonía fija, con situaciones de partida de penetraciones de las redes fijas superiores a las 40 líneas por 100 habitantes. Además, un porcentaje elevado
de la población de estas regiones más maduras tiene acceso a dos o más infraestructuras, por lo que
hay una creciente competencia inter-plataforma, por ejemplo, redes xDSL, redes de cable y redes móviles 3G. En cuanto a la telefonía móvil, se tienen coberturas geográficas cercanas al 100% y penetraciones por población incluso superiores, al existir usuarios con más de un dispositivo.
En estos países más avanzados se puede incrementar de forma marginal la penetración del acceso
a la infraestructura, en función de los intereses de los operadores, pero no es un objetivo político
prioritario que pueda condicionar la regulación.
No obstante, a pesar de la homogénea situación de partida en estos países más avanzados, son
muy variados los enfoques regulatorios aplicados para facilitar el despliegue de nuevas infraestructuras y la aparición de servicios emergentes.
Así, en USA y Hong Kong, la regulación se ha planteado desde la perspectiva de promover el desarrollo de infraestructuras de alta velocidad, reconociéndose la necesidad de preservar los incentivos de los incumbentes a invertir en éstas, lo que ha supuesto un giro importante en el enfoque, al
menos en el caso de USA, tras un largo periodo en que se daba prioridad a la prestación de servicios.
En definitiva, en estos países parece apostarse por un modelo basado en la eficiencia dinámica de
competencia inter-plataforma.
80
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FTTx se refiere a cualquier de las redes de acceso de fibra óptica que se acercan al domicilio (FTTH o FTTC).
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Capítulo 5. Regulacion de la convergencia: incentivos a la inversión y competencia
Por el contrario, como se ha descrito anteriormente, en la Unión Europea se impone una perspectiva de competencia en servicios, apostándose por un modelo de competencia estática intra-plataforma.
Así pues, resulta difícil que se puedan extrapolar directamente a América Latina los modelos empleados en otras regiones, con independencia de su éxito o fracaso. América Latina debería, pues,
buscar una solución propia a sus retos y realidades, y no trasladar y aplicar sin más debates la de países con otro contexto.
Un aspecto diferencial de Latinoamérica, sobre todo respecto al contexto europeo, es la importante competencia entre plataformas de banda ancha, dada la considerable penetración en la prestación de servicios de banda ancha con que cuentan los operadores de infraestructuras alternativas a la
del operador telefónico, específicamente los operadores de cable (Figura 49).
Figura 49. Competencia inter-plataforma de banda ancha en América Latina: penetración del cable frente a ADSL respecto
del total de banda ancha. Fuente: elaboración propia a partir de datos de UIT, 2005.
Como se observa, en la mayor parte de los países existen infraestructuras de banda ancha alternativas al par de cobre con una cuota de mercado relevante, por ejemplo, en Colombia (62%), Chile
(46%), Argentina (35%), Brasil (38%) y México (38%). Se puede afirmar que en los principales países de la Región existe competencia inter-plataforma y la regulación debe orientarse a reforzar dicha
competencia inter-plataforma como mejor medio de incrementar el bienestar de los consumidores, y
evitar convertirse en una amenaza para los inversores en nuevas plataformas, ya sean operadores incumbentes o entrantes. Esta situación constituye una ventaja competitiva que los países de América
Latina deben aprovechar para incrementar su competitividad económica.
Este hecho hace muy discutible la necesidad de regular el acceso mayorista a la red del operador
telefónico en los países de América Latina, de igual modo que tampoco se plantea para la red del operador de cable, puesto que existen alternativas para la prestación de los servicios de banda ancha. Dicho de otra forma, la existencia de competencia inter-plataforma constituye una restricción competitiva que afrontan los operadores con mayor de cuota de mercado de mercado y que les disciplina
incluso para negociar acuerdos comerciales mayoristas de acceso, de manera que no es justificable la
imposición de una obligación de acceso a redes que resultaría sin duda perjudicial para la Región.
Por otro lado, la imposición de obligaciones de acceso sobre las redes de pares de cobre perjudicaría de forma seria a los operadores de cable o de móviles que despliega sus redes de banda ancha,
dadas que aparecen nuevos operadores que mediante acceso a la red poseen mejores ventajas com-
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Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
petitivas y menores riesgos, provocando desincentivos a la inversión no sólo del incumbente sino
también del cablero y del operador de móviles. En suma, se estaría sacrificando la eficiencia dinámica conseguida por la competencia inter-plataforma, para obtener a corto plazo una mayor eficiencia
estática mediante competencia intra-plataforma, lo que no parece aconsejable para América Latina
que debe apostar por la extensión de las redes al conjunto de la población.
Latinoamérica podría confrontar la convergencia de servicios como una oportunidad para cubrir
un triple reto:
1. Incrementar la conectividad.
2. Facilitar la convergencia de servicios, como elemento para el crecimiento de la riqueza y el bienestar.
3. Armonizar las regulaciones aplicables, de manera que se pueda aprovechar el impulso de la globalización y de la presencia de fuertes operadores regionales de medios y telecomunicaciones.
En estas condiciones, lo más adecuado parece proporcionar un marco normativo armonizado, claro y cierto a los operadores que deseen invertir para la prestación de servicios convergentes, de forma que puedan capturar el correcto retorno para sus iniciativas de riesgo. Dicho marco debería inclinarse hacía la promoción de la eficiencia dinámica, pues el mercado no está maduro, ni a nivel de
infraestructuras de acceso, ni consecuentemente a nivel de prestación de servicios establecidos o
convergentes. Esto implicaría limitar el acceso regulado a la infraestructura producto de la nueva inversión, sea por actualización de la existente, pero, sobre todo, la realizada en despliegues incrementando la capilaridad.
Idénticamente, y dado que en las áreas ya cubiertas parece haber alternativas de suministro (operador de telefonía, operadores de cable), no parece recomendable imponer obligaciones de acceso sobre estas redes, dado los nocivos efectos que tendría sobre la eficiencia dinámica del sector, aunque
pudiera mejorar la eficiencia estática a corto plazo.
5.5. Conclusiones
En la actualidad, y con una visión a corto plazo, se puede discutir sobre si los servicios convergentes constituyen o no servicios emergentes, dada su actual implementación en forma de empaquetamientos de servicios tradicionales de voz, TV e Internet. En todo caso, la situación de los servicios convergentes es similar en Latinoamérica y España, cuando se mira el grado de penetración sobre líneas que dichos servicios tienen. Por ello, el grado de emergencia se puede considerar el mismo
en ambas áreas geográficas.
Lo que varía entre áreas más avanzadas y América Latina es el punto de partida, esto es, la diferencia relativa en la penetración de las redes fijas en la población. En América Latina la generalización de los servicios convergentes exige previamente el incremento de la capilaridad de las redes fijas. Y esto a su vez requiere de unas inversiones considerablemente mayores, no necesarias en Europa y que, además, están sujetas a un elevado riesgo regulatorio por la obligación de acceso que puede
pesar sobre ellas.
Como queda dicho, no cabe duda de que la prestación de servicios convergentes exige de inversiones adicionales en infraestructura, sea actualizando la ya existente para incrementar su capacidad,
128
AHCIET - REGULATEL
Capítulo 5. Regulacion de la convergencia: incentivos a la inversión y competencia
sea extendiendo el despliegue en áreas de menor cobertura, para incrementar la base potencial de
clientes y facilitar la consecución de masas críticas.
Los servicios convergentes presentan una gran oportunidad de creación de riqueza y bienestar
para la sociedad latinoamericana, creación que será facilitada con una regulación que permita la eficiencia dinámica, esto es, un modelo basado en competencia en infraestructuras. Esto implica, en coherencia con la matriz expuesta en el apartado, la eliminación de la regulación de acceso sobre nuevas infraestructuras. O, al menos, adoptar unas vacaciones regulatorias sobre las mismas.
Así, se puede atenuar el riesgo regulatorio para las nuevas infraestructuras de acceso, de forma
que los operadores que vean oportunidades de negocio en la extensión de los servicios convergentes,
non vean reparos en desplegar nuevas redes de acceso, al tener condiciones favorables para optar a
obtener retornos de su inversión, si es que estos se producen. Dichos retornos, con la prestación de
servicios convergentes, pueden ser lo suficientemente atractivos para justificar un despliegue que no
podría hacer viable la mera prestación del servicio telefónico.
Hemos demostrado con datos de los países más avanzados que no es cierto el argumento de que
la competencia intra-plataforma conduce a una mayor penetración de la banda ancha, a pesar de las
políticas de competencia intra-plataforma de la Unión Europea. Esta situación de competencia interplataforma es la realidad de América Latina, por lo que América Latina debe adoptar los modelos regulatorios adoptados por los países más avanzados que gozan de competencia entre plataformas,
como USA, Hong Kong o Corea.
Por último, dicho enfoque de eficiencia dinámica amplificaría sus resultados en un entorno armonizado que facilitara a los operadores la consecución de sinergias por participar en un número importante de los mercados del área latinoamericana.
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129
6 Regulación de la convergencia
en América Latina (II): eliminar
barreras legales a la provisión de
servicios de televisión sobre las
nuevas plataformas convergentes
En este Capítulo se aborda el segundo factor inhibidor de la convergencia en América Latina, relativo a la eliminación de restricciones a la prestación de servicios de televisión sobre cualquier plataforma, de cuya acertada regulación se lograría la provisión de servicios audiovisuales sobre las nuevas plataformas convergentes.
6.1. Planteamiento regulatorio tradicional del sector audiovisual
La industria de los contenidos y medios de comunicación ya sea mediante difusión terrenal, sistemas de televisión por cable o por satélite es uno de los sectores más supervisados de toda la economía, dada su capacidad para influir sobre la opinión pública, entretener o educar a la sociedad. Incluso proveedores de servicios de televisión de pago mediante redes de cable o satélite están regulados en mayor o menor medida, a pesar de no emitir en abierto a la generalidad de la población. Por
su parte, las emisiones terrenales han sido tradicionalmente intervenidas en razón de su uso del recurso escaso del espectro radioeléctrico.
La intervención regulatoria puede ser justificada por la presencia en el sector de difusión televisiva de ‘fallos de mercado’ originados por los siguientes factores (OECD, 2005):
i)ii al carácter de ‘bien público’ que posee la programación televisiva,
ii)i a la presencia de ‘externalidades’ negativas y positivas asociadas a la programación, y
iii) la escasez del espectro radioeléctrico.
Estos fallos de mercado provocan que el libre juego de la oferta-demanda fracase, pues asigna ineficientemente los recursos (ineficiencia asignativa). De estos tres argumentos, el primero y el tercero
han sido ampliamente considerados como bases de la regulación audiovisual (Gretel 2005a), mientras que el segundo es aún materia de discusión académica.
Se afirma que la televisión en abierto es un ‘bien público’ porque posee las características propias
de los mismos:
1. El consumo de TV en abierto es no-excluyente, esto es, el consumo de dicho bien está a libre
disposición de cualquier televidente, lo que no impide que otros consumidores también lo
consuman. Las televisiones en abierto no pueden excluir a unos consumidores de otros porque no emplean sistema de televisión de pago. En consecuencia, ningún consumidor está dispuesto a pagar por ver la televisión en abierto, lo que ha llevado a las televisiones en abierto a
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Capítulo 6. Regulación de la convergencia: eliminar barreras legales...
financiarse mediante los ingresos por publicidad, o en el caso de la TV pública mediante financiación pública.
2. En la TV en abierto no existe rivalidad por su consumo, dado que cuando la programación se
emite, el consumo por un televidente de la misma no reduce la cantidad de bien disponible al
resto, y no existe coste adicional en proporcionar dicha programación a televidentes adicionales. Esto conduce a determinar que el coste marginal de la difusión es cero, de manera que el
precio que maximiza el bienestar también es cero. Ningún programador en abierto proporcionaría servicios a precio cero porque no vería remunerado su servicio, y por ello obtiene los ingresos no de los consumidores sino de los anunciantes y subvenciones públicas.
El otro argumento que justifica la intervención regulatoria en el audiovisual es el relativo al control en el uso eficiente de un recurso público escaso como es el espectro radioeléctrico, necesario
para las transmisiones terrenales. La escasez del espectro para acoger un número no limitado de estaciones de televisión ha justificado la intervención estatal mediante la limitación del número de
emisores en televisión terrenal.
A pesar de los condicionantes económicos del sector audiovisual derivados de su carácter de bien
público, hay que señalar que tradicionalmente el sector audiovisual ha sido regulado en base a argumentos de tipo social y político, pero no económicos. En Europa, por ejemplo, la base de la regulación la constituye el argumento de la ‘excepción cultural’ del sector audiovisual, preservación que
permite sustraerlo a las reglas de la competencia en un mercado abierto mediante la existencia de
ayudas públicas las empresas públicas, así como también de la normativa sobre mercado común interno, que restringe la participación de capital no comunitario a determinado porcentaje. Por tanto,
estos argumentos políticos y sociales han dado lugar a la participación pública en la difusión audiovisual81 en competencia con difusores privados.
A través de este modelo cultural-social del audiovisual se persigue la consecución de objetivos
como la pluralidad informativa y de opinión, la promoción cultural y lingüística, al mismo tiempo
que se mantiene un elevado nivel de protección de los derechos de los usuarios-consumidores relativos a la defensa de las minorías, infancia y juventud, mujer, consumidor, etc.
De esta manera, en la mayor parte de los países se emplean dos tipos de regulación en el ámbito
audiovisual (OECD, 2005):
1. Regulación estructural del mercado audiovisual, mediante normas relativas a la propiedad de los
difusores, las participaciones cruzadas de los mismos o en otros sectores, restricciones a la integración vertical de la producción y la difusión, y la autorización de la entrada al mercado. Estas reglas en principio está orientadas a promover la competencia y a la consecución de los objetivos de diversidad y pluralismo informativo.
81 De hecho, con respecto a la valoración y modelo de prestación de las obligaciones de servicio público, hay que indicar que ya en el Tratado de Ámsterdam, que modifica el Tratado de la UE, se incluía un anexo sobre el “Protocolo de los sistemas públicos de difusión en los Estados miembros” en el que se reconoce que “el sistema público de difusión está directamente relacionado con las necesidades democráticas, sociales y culturales de cada Estado y con la necesidad de preservar
el pluralismo en las medios”. En este sentido, en el mencionado Protocolo se expresa que los Estados miembros son competentes para subvencionar el servicio público de difusión en la medida en que dicha subvención vaya destinada al servicio público, definido y organizado por cada Estado miembro y no altere las condiciones de mercado y la competencia en el
ámbito comunitario.
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2. Regulación del comportamiento de los difusores, que se orienta a regular el contenido en si mismo mediante influencia directa sobre el contenido de la programación. Se trata de reglas que
incluyen la financiación pública de determinados canales de servicio público; obligaciones de
‘must carry’ de determinados canales o programas en las redes de cable o satélite; asistencia pública financiera a la producción de programas; limitación a la emisión de ciertos tipos de programas, de acuerdo a consensos de la comunidad por criterios de moralidad, mal gusto o violencia; las cuotas de programación de producciones nacionales o regionales; cuotas para la
programación infantil o de alto valor; o las restricciones aplicables a la emisión de publicidad.
Se trata de reglas orientadas a preservar o promover la diversidad cultural y lingüística, diversidad de la programación y la adhesión a normas consensuadas socialmente.
6.2. Modelo económico tradicional del sector audiovisual
La economía del sector audiovisual tradicional, caracterizada por la existencia de fuertes costes fijos de programación y emisión y la existencia de una fuente limitada de ingresos –ingresos publicitarios-, también ha justificado un adecuado diseño político del sector, que limita el número de canales para facilitar la viabilidad de los mismos. Una competencia abierta en un mercado libre se ha argumentado que podría poner en peligro la viabilidad de todo el sector, y por ende, la consecución de
los objetivos públicos anteriormente mencionados. El resultado de este marco político-regulatorio es
un mercado de entrada limitada mediante concesiones administrativas, y un mercado concentrado
con pocos competidores.
Desde un punto de vista interno, la actividad de difusión de contenidos goza de economías de escala y de alcance, hecho que empuja a las empresas a adoptar conductas de integración vertical y horizontal, provocando nuevamente una estructura de mercado muy concentrada y por definición, no
competitiva. Las empresas integradas en el mercado de derechos, producción y difusión que poseen
poder de mercado y que operan en mercados no competitivos tienen el potencial de ejercer su poder
de mercado distribuyendo selectivamente aquellos programas que decidan a sus propios difusores,
dejando al resto de competidores sin acceso a los mismos. Este es el origen de numerosas intervenciones de las autoridades nacionales de competencia en el sector audiovisual, imponiendo limitaciones temporales a los contratos de exclusividad de contenidos, estableciendo precios por el acceso a
contenidos exclusivos, e incluso de legislaciones emitidas por los Gobiernos orientadas a garantizar
la emisión en abierto de determinados eventos deportivos de interés general.
6.3. Cambios y tendencias en el sector audiovisual
Los pilares sobre los que se basa el modelo tradicional del sector audiovisual se están erosionando rápidamente debido a cambios tecnológicos, económicos y sociales que pasamos a enumerar.
Desde el punto de vista tecnológico, los principales factores a considerar son: i) la digitalización,
con su incremento de eficiencia en todas las fases de la explotación de los contenidos audiovisuales
(producción, distribución, consumo); ii) la convergencia, que elimina las fronteras entre servicios
audiovisuales y otros tipos de servicios y aplicaciones en Internet; iii) la evolución de la gestión del
espectro, que hace que su consideración como recurso escaso vaya a transformarse rápidamente para
dar paso a un nuevo marco más flexible y no vinculado a priori a tecnologías y a negocios concretos;
iv) el despliegue de la banda ancha y la aparición de plataformas sin restricción de capacidad; v) el
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Capítulo 6. Regulación de la convergencia: eliminar barreras legales...
despliegue de las tecnologías inalámbricas y móviles que soportan la ubicuidad en el acceso y el uso
de los contenidos; y vi) los nuevos terminales avanzados de usuario (DVR, reproductores portátiles,
teléfonos móviles, media centres, …) y las aplicaciones (navegadores, reproductores, …) para el acceso y consumo audiovisual.
Desde el punto de vista económico, podemos que considerar los siguientes factores: i) aparecen
múltiples modelos de negocio soportados por plataformas distintas a la difusión convencional; ii) la
competencia entre plataformas aumenta significativamente; iii) desaparecen las barreras de entrada
en la explotación de contenidos audiovisuales, al menos desde plataformas abiertas (como Internet);
iv) agentes de otros sectores (telecomunicaciones, software, hardware, etc.) se introducen en el ámbito audiovisual y cambian los factores determinantes del negocio; v) las economías de escala de los
contenidos globales aumentan, al mismo tiempo que aparecen numerosos nichos de oportunidad
para contenidos especializados; vi) se producen nuevas y múltiples integraciones verticales y horizontales en el negocio; vii) aparecen nuevas economías de alcance en la explotación de contenidos
multi-plataforma; y viii) la implantación de modelos de negocio audiovisuales de pago, o mediante
redes sociales, que convierten a la televisión en un ‘bien privado’.
Finalmente, desde el punto de vista social se producen los siguientes cambios: i) las formas de
consumo de los servicios audiovisuales cambian (‘time-shifting’82, consumo en segundo plano, etc.);
ii) el usuario–consumidor adquiere una posición central frente a los modelos tradicionales centrados
en el difusor; iii) las infraestructuras globales de difusión tipo Internet y los terminales móviles permiten acceder a todo tipo de contenidos, ofreciendo una capacidad de pluralismo y de difusión cultural sin precedentes, y iv) aparecen nuevos escenarios que enfrentan la protección de los derechos
de los usuarios a retos sobre los que no existe experiencia previa en ámbitos como la privacidad, seguridad, confianza, balance con la propiedad intelectual, etc.
Por tanto, los principales retos a considerar en la evolución de los servicios audiovisuales son:
Figura 50. Evolución del sector audiovisual: dimensiones. Fuente: GRETEL 2005.
82 Los usuarios graban los contenidos en grabadores de video digitales personales PVR y los ven en otro momento eliminando la publicidad.
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Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
a) Cómo contribuir a la satisfacción de los objetivos públicos tradicionalmente ligados al audiovisual a través de los nuevos servicios y plataformas
b) Cómo introducir mecanismos de competencia libre en un mercado abierto de servicios audiovisuales y cómo relacionar estos mecanismos con los ya existentes en los dominios conexos como el
de las comunicaciones electrónicas.
c) Cómo desligar del mercado aquellos elementos que requieren una actuación regulatoria ex –
ante y cuáles son estos elementos.
El resultado de estos complejos cambios es que ya no puede existir una regulación tan dirigista
como la existente en el modelo tradicional, dada la imposibilidad material de ejercer el control centralizado tradicional que permitía el control del espectro radioeléctrico y la variedad de modelos de
negocio y plataformas que surgen.
Como punto de partida para el diseño de la nueva regulación audiovisual, requiere basarse en los
mecanismos de la libre competencia para el desarrollo de las oportunidades ligadas a la explotación
de contenidos audiovisuales en un contexto de convergencia sectorial y de servicios. Es, en un segundo paso, cuando entonces habrá que considerar los límites o excepciones a este mercado abierto
para asegurar aquellos objetivos de interés público que el mercado no puede cumplir. Cualquier otra
aproximación pone en riesgo el desarrollo de las oportunidades emergentes, máxime cuando el camino de la supremacía de las leyes del mercado ya se ha emprendido en términos de contenidos y
servicios audiovisuales globales.
6.4. El nuevo contexto de Servicios audiovisuales
en el entorno de convergencia
6.4.1. Las nuevas plataformas tecnológicas de servicios audiovisuales
Están emergiendo nuevas plataformas que soportan la difusión audiovisual mediante sistemas de
banda ancha de cable, satélite o par de cobre, incluso ya comienza la difusión de contenidos audiovisuales mediante redes móviles, sean comunicaciones móviles propiamente dichas o algún tipo de
difusión audiovisual adaptada a la movilidad. Ejemplos paradigmáticos de nuevos esquemas de servicios audiovisuales de tipo Web 2.0 son el portal de vídeo YouTube, adquirido por Google en octubre de 2006, el portal MySpace o Joost, el sistema de distribución de TV mediante video bajo demanda.
Las características claves de este modelo, desde el punto de vista de los usuarios, y que están presentes en todos los elementos que lo forman son dos: a) personalización y b) capacidad de elección
del usuario respecto de la plataforma de acceso y uso de contenidos.
La personalización se refiere tanto a la mayor capacidad que tiene el usuario de elegir los contenidos a los que desea acceder, como en el sentido de que sean los propios usuarios los creadores de
contenidos. El usuario deja así de ser un mero receptor de contenidos, produciéndose una fusión entre los roles de “productor” y “consumidor”. La evolución tecnológica ha abaratado el precio de los
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Capítulo 6. Regulación de la convergencia: eliminar barreras legales...
equipos de grabación (videocámaras domésticas o cámaras de teléfonos móviles, por ejemplo) y edición de contenidos, además de facilitar su uso. Esta mayor disponibilidad de medios de producción
de contenidos unida al enorme potencial de distribución que ofrece Internet hace que, lejos de ser
un fenómeno aislado, la distribución de contenidos elaborados por creadores independientes goce de
una fuerte repercusión. En cualquier caso, como se ha demostrado con recientes casos, son modelos
que permiten mezclar fácilmente este tipo de contenidos con los provenientes de la industria tradicional.
En cuanto a la segunda característica, referida a la ubicuidad de los contenidos y su posibilidad de
acceso y uso inter-plataforma, permite típicamente que los usuarios consuman los contenidos cuantas veces quieran, a cambio de hacerlo sobre una plataforma web que no permite su copia física. Es
un ejemplo extremo de combinación entre libertad de elección de los usuarios (máxima) y limitación
de usos subsiguientes de los contenidos. Una de sus ventajas principales es que no requiere la implementación de un sistema DRM y, en este sentido, es lo más parecido a los esquemas de la radio y
la televisión convencionales. Implementar, sobre este esquema, modelos que permiten que los usuarios adquieran los contenidos de su interés (o algunos derechos de uso sobre los mismos) es conceptualmente sencillo, otra cuestión es el interés y la respuesta de los usuarios al respecto.
De modo general, se considera como servicios audiovisuales interactivos sobre banda ancha al
conjunto de servicios destinados a la provisión de contenidos (audiovisuales) a los usuarios mediante redes basadas en IP83 o Internet. Estos servicios representan, en definitiva, una forma alternativa y mejorada de acceso a estos contenidos respecto de los servicios de difusión tradicionales.
El desarrollo de los servicios audiovisuales interactivos ha sido impulsado, fundamentalmente,
por cuatro factores principales: i) el desarrollo y crecimiento de los accesos de banda ancha, ii) el
proceso de digitalización de contenidos, iii) el desarrollo de las tecnologías basadas en IP y iv) la disponibilidad de terminales y plataformas de usuarios adecuadas.
Evidentemente, el desarrollo de accesos de banda ancha es considerado como un prerrequisito indispensable para el posterior desarrollo de estos nuevos servicios audiovisuales. A su vez, el auge de
estos servicios audiovisuales convergentes puede constituir un acicate para facilitar una mayor penetración de dichos accesos de banda ancha, creándose así un círculo virtuoso que, no obstante, aun
se haya lejos de alcanzar la suficiente madurez. En este sentido, si bien dicha penetración de banda
ancha se ha visto fuertemente incrementada en los últimos años, aun está lejos de alcanzar el nivel
necesario para poder competir efectivamente con medios de acceso tradicionales a este tipo de contenidos, dificultad que puede ser más significativa en los ámbitos, típicamente rurales, con carencia
de infraestructuras. Como se verá más adelante, éste es un aspecto crítico para establecer algunos paralelismos con la regulación de las comunicaciones electrónicas.
Con respecto al desarrollo de las tecnologías IP, frente al servicio tradicional de envío de información punto-a-punto, en estas redes aparecen nuevas formas de comunicación punto-a-multipunto (multicast) que permiten el envío de la información de forma simultánea lo que se traduce en un
alcance a mayor audiencia con menor coste. El mayor inconveniente al desarrollo de la tecnología de
83
Que en este caso también se suele denominar IPTV.
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Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
multicast sobre Internet es que ésta no es soportada por la gran mayoría de los sistemas (routers) actuales, lo que implica la necesidad de fuertes inversiones en este sentido. No obstante, con la llegada84 de IPv6 se prevén grandes mejoras en los sistemas de enrutado, configuración y gestión de red
y calidad de servicio, avances basados en la mayor afinidad que presenta IPv6 con los protocolos de
multicast y en la capacidad de priorizar el tráfico de vídeo y voz frente al tráfico de datos.
Finalmente, hay que considerar la lucha por el terminal que será el centro del ocio en el hogar digital. Las posibilidades van desde los televisores digitales/set top boxes/DVRs, hasta las videoconsolas,
pasando por el PC o el Mac. Cada una de estas posibilidades posee sus elementos técnicos propios:
portales, tecnologías de distribución, procesadores, soluciones DRM, reproductores de audio y vídeo, formatos, lenguajes de representación, navegador de contenidos, y un largo etcétera. La falta de
estandarización tanto de formatos como de terminales afecta, otra vez, a la escasa penetración de estos sistemas, frente a los servicios de difusión audiovisuales convencionales.
6.4.2. Modelos de negocio en los nuevos servicios audiovisuales
En cuanto a modelos de negocio, los servicios audiovisuales ofrecidos pueden responder, básicamente, a dos esquemas distintos. El primero es el acceso a contenidos basado en suscripción, en el
que el usuario paga por el contenido al que accede (modelo de pay-per-view o también pago por
evento). En el segundo modelo, la financiación del servicio proviene de los ingresos por publicidad,
por lo que el acceso a contenidos resulta gratuito para el usuario. Existen algunos otros modelos de
negocio posible, como la sindicación de contenidos o subordinar el acceso a contenidos a la provisión de algún otro servicio de valor añadido, pero son, en general, demasiado incipientes e inciertos
para ser considerados como algo estable.
Hay que señalar con respecto a los modelos de negocio mencionados, que por un lado, acudir al
modelo publicitario para alcanzar la rentabilidad necesitaría el desplazamiento de una parte significativa de los usuarios del sector audiovisual tradicional a este nuevo ámbito. Por otro lado, la alternativa serían los servicios basados en suscripción combinados con el modelo de pay-per-view e, incluso, ofrecer la posibilidad de disfrutar de los contenidos de pay-per-view a clientes no abonados,
para así ampliar el mercado.
6.4.3. El nuevo mercado de servicios audiovisuales
Los atractivos principales de este nuevo mercado de servicios audiovisuales son: i) mayor interactividad; ii) personalización de los contenidos; iii) menores barreras de entrada (regulatorias y de
inversión); iv) mayor accesibilidad, no limitada a un área o región específica; v) facilidad de introducción de nuevos servicios y la posibilidad de combinarlos con los existentes; y vi) modelos de negocio más adaptados a las preferencias de los usuarios.
Por tanto, los servicios audiovisuales sobre banda ancha proporcionan interactividad y personalización, cobertura global y una nueva gama de servicios respecto a la difusión tradicional. Así, para
los usuarios resulta muy atractivo el conseguir una personalización de la programación, que se ajuste a sus intereses individuales y le permita obtener la información en cualquier momento y lugar.
84
136
Que no termina de producirse de forma masiva.
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Capítulo 6. Regulación de la convergencia: eliminar barreras legales...
Así, no es de extrañar el interés por los servicios convergentes audiovisuales sobre banda ancha
de un buen número de agentes que provienen del sector audiovisual tradicional (broadcasters), de las
telecomunicaciones (fijas o móviles/inalámbricas), del mundo de Internet (portales, proveedores de
servicios y aplicaciones) o, incluso, fabricantes de hardware y software.
Todos ellos se enfrentan al gran inconveniente de no disponer de modelos regulatorios y de negocio claros que garanticen la rentabilidad, lo que, en la actualidad, frena o dificulta el desarrollo de
estas nuevas formas de acceso a contenidos audiovisuales.
Las estrategias comerciales para acceder al nuevo mercado y disponer de contenidos atractivos se
centran ahora en la búsqueda de alianzas entre operadores, fabricantes y proveedores de contenidos
y aplicaciones, frente a anteriores intentos de verticalización de las empresas.
En cualquier caso, la estructura del negocio de los servicios audiovisuales interactivos de banda
ancha afecta a los productores audiovisuales (que hoy empiezan a decidirse a entrar en la provisión
de este negocio), a los suministradores de tecnologías, a los empaquetadores y almacenadores de
contenidos, a las compañías encargadas de las facturación, el marketing y el trato con el cliente, a los
transportistas de información, y a los proveedores de hardware y software en los terminales. Por
ejemplo, los operadores de comunicaciones se dirigen inicialmente a cubrir los eslabones de transporte y relación con el cliente.
6.4.4. El punto de vista de los operadores de telecomunicaciones
Desde el punto de vista específico del mercado de las telecomunicaciones, la provisión de servicios audiovisuales sobre infraestructuras de banda ancha supone una posibilidad de acceso al mercado audiovisual para los operadores, en principio, mucho más accesible que las formas de difusión
tradicionales, eliminándose algunas de las barreras de entrada que suponen ciertas cuestiones regulatorias como, por ejemplo, la obtención de espectro.
Además supone un medio, no sólo para la captación de nuevos clientes, sino también para conseguir una mayor fidelización de éstos al poder ofrecerles servicios de televisión, telefonía y acceso a
Internet integrados en un mismo paquete, lo que hace menos probable un cambio a otro operador y
puede resultar en, al menos teóricamente, un aumento del ARPU.
Por otra parte, el desarrollo de estos nuevos servicios audiovisuales estimula el desarrollo de redes de alta capacidad con mayor extensión geográfica así como la demanda de accesos de banda ancha, basados en tecnologías como xDSL, cable o, incluso, fibra óptica. Todo ello, sin olvidar además,
el incentivo que puede suponer para el desarrollo de los sistemas móviles de tercera generación y siguientes, tanto en el plano tecnológico como en la creación de nuevos servicios.
En cualquier caso, la prestación de estos servicios constituye uno de los ingredientes básicos del
multiple play que busca la satisfacción del conjunto de necesidades básicas de información y comunicación (vídeo, voz y datos) por parte de los usuarios85.
85 Adicionalmente, se entiende como una estrategia que permita el aumento del ARPU, la fidelización de los usuarios y
reducir el “churn” de los mismos.
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Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
Sin embargo, hay que apuntar que la ‘commoditización’ de los contenidos en la carrera por conseguir los usuarios de banda ancha (que es el modelo dominante de actuación en Europa, a diferencia
de EEUU86) puede ocasionar que los usuarios no terminen valorando este aspecto de su conectividad de banda ancha y, por tanto, no perciban la necesidad de incurrir en gastos adicionales por el acceso a dichos contenidos.
6.4.5. Los efectos de la digitalización, Internet y la banda ancha sobre el
mercado audiovisual
Con respecto al mercado de la difusión tradicional, si bien los servicios audiovisuales sobre banda ancha no suponen aún una verdadera competencia debido a sus, todavía, bajas tasas de penetración, éstos sí comienzan a afectar en la medida en que suponen una amenaza como alternativa de acceso a contenidos desde el hogar. En estos cambios también puede tener un efecto muy importante
la llegada de los sistemas de grabación audiovisual digitales (PVR, DVR). En este sentido se puede
decir que nos aproximamos a un cambio tan significativo para el sector audiovisual como lo fueron
en su momento la televisión de pago (o la amenaza de ésta), el mando a distancia, o los sistemas de
grabación convencionales.
En cualquier caso, el efecto más destacado de esta revolución es la tendencia creciente hacia un
cambio en los hábitos de consumo televisivo. Como primer indicativo las compañías de medición de
audiencias en EE.UU. han comenzado en 2006 a medir lo que se denomina como ‘time-shifted viewing’, que no es otra cosa que la posibilidad creciente de los usuarios de elegir el momento en el que
ven (acceden) a sus contenidos audiovisuales favoritos. El efecto que pueden tener los DVRs en este
campo es clave, incluida su capacidad de eliminar la publicidad convencional. También, como otro
ejemplo, el consumo televisivo ha cambiado en el sentido de estar muchas veces en un segundo plano, como sucede con la radio.
Se pueden considerar algunos escenarios consecuencia de lo anterior. Si los usuarios tienen cada
vez más capacidad de elección del momento del consumo, quiere decir que las emisiones en directo
adquirirán más valor por su capacidad de atracción de la audiencia y la posibilidad de que la publicidad realmente impacte en los consumidores. Así, es previsible un aumento del directo, frente al
“enlatado”, y un desplazamiento de estos programas hacia la televisión de pago. También la publicidad evolucionará hacia otras formas relacionadas con lo anterior (aparición de los productos/servicios dentro de los programas). Asimismo, aparecerán programas específicamente diseñados para ser
consumidos en un segundo plano. Todas estas tendencias comienzan a ser una realidad.
Otra de las tendencias a destacar es el cambio de las economías de escala, que significan alcanzar
el máximo número de usuarios, a las economías de alcance que implican llegar a los usuarios a través de las diversas plataformas que estos utilizan. Así, aparecerán nuevos agentes en la cadena de valor especializados en esta adaptación/producción de contenidos para diversas plataformas.
También existe poca experiencia en lo que la interactividad puede significar para el mercado de la
publicidad. Las pocas experiencias existentes indican que la publicidad interactiva “agrava” los efectos de la publicidad y que los usuarios refuerzan o rechazan la imagen de la marca correspondiente.
86 En EEUU la mayor y anterior competencia de los operadores de cable (y la disponibilidad de contenidos atractivos),
obligan a una confrontación en el terreno de los contenidos, no en el de la conectividad.l conceptomunicipios de primera,
segunda y tercera jurisdicción.
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Capítulo 6. Regulación de la convergencia: eliminar barreras legales...
Estas experiencias también indican que la publicidad interactiva requerirá mayores esfuerzos y mayor cuidado en la planificación de la misma.
Por último, hay que señalar que la televisión de alta definición no parece hoy tener un modelo de
negocio distintivo asociado y, por tanto, es de esperar su aparición gradual como una evolución natural en la calidad de la prestación de los operadores más que como una revolución.
6.5. Los retos que afronta la regulación de los Servicios Audiovisuales
A continuación revisamos diferentes aspectos que surgen con la convergencia que suponen auténticos retos para los reguladores pues aquella trastoca por completo el escenario base determinítico en el que se basa la regulación audiovisual tradicional, como lo son los relativos a los nuevos servicios y formas de consumo audiovisual; la delimitación del alcance de la regulación audiovisual respecto de la relativa a las comunicaciones electrónica; y el concepto de servicio público.
6.5.1. Nuevos servicios y formas de consumo audiovisual
Actualmente las diferentes modalidades de difusión audiovisual experimentan normas regulatorias distintas y separadas, en lo que se refiere a barreras legales de acceso al mercado, número de operadores, obligaciones de servicio público, financiación, etc., de manera que se puede afirmar que la
regulación actual del audiovisual no es neutralmente tecnológica (OCDE, 2004).
Además existen un conjunto de leyes horizontales que afectan en cierta medida a determinadas
actividades del audiovisual, entre las que se incluyen las normas de propiedad intelectual, las normas
sobre publicidad y las normas de protección de los derechos de los consumidores.
El advenimiento en competencia de estas nuevas plataformas genera una mayor libertad de elección para los consumidores, satisface su disposición a pagar por ver y genera una mayor pluralidad
de la información y la programación. No es buena solo la competencia intra-plataforma entre los
operadores que compite dentro de los diferentes sistemas de banda ancha (cable, ADSL o satélite, por
ejemplo), sino también la competencia entre plataformas es buena para el consumidor, pues cada
una de ellas posee características diferenciales que las hacen más ventajosas dependiendo de las circunstancias individuales de cada consumidor, obteniendo éste mayores beneficios.
Otro aspecto que es relevante y sujeto a discusión en diferentes regiones es el debate relativo a si
la regulación de los servicios audiovisuales debe distinguir entre servicios de difusión de televisión y
servicios de entrega de video (streaming content) (OCDE, 2006).
Las plataformas de televisión terrenal, por cable y satélite hoy empleadas emplean una configuración de difusión de punto a multipunto que envía simultáneamente a todos los receptores la misma
señal con todos los canales, uno de los cuales es sintonizado por el receptor del usuario. Desde este
punto de vista, se puede considerar que el consumo audiovisual es lineal.
El streaming de video difiere de este modelo lineal, pues es el usuario a voluntad quién elige un
contenido y lo recibe en su terminal, pero sólo recibe ese canal y de forma asíncrona respecto a otros
usuarios que también acceden a ese mismo contenido. Podemos denominarlo como consumo no lineal. Este modelo de streaming empieza a encontrarse en las ofertas de triple play y está disponible en
los portales de Internet especializados en distribución de video como YouTube o iTunes.
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Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
El debate es importante porque las nuevas formas de provisión de contenidos audiovisuales a través de Internet, como iTunes o YouTube son cada vez más populares. Se plantea entonces el debate
de si los servicios de streaming son regulados como los servicios de difusión o son solamente otro servicio de datos más evitando obligaciones regulatorias propias de la difusión tradicional. Los difusores de las nuevas plataformas pueden optar por adoptar tecnologías de streaming en vez de tecnologías de difusión y así evitar la regulación tradicional.
En la UE está discusión se ha mantenido en torno a la revisión de la Directiva de Televisión sin
Fronteras, y se ha distinguido entre ‘programación lineal’, asociada la difusión tradicional, respecto
de la programación ‘no lineal’, que incluye servicios como el video bajo demanda, en los que el contenido puede ser visto por el consumidor en cualquier momento. Como consecuencia de la propia
discusión al borrador de Directiva se la denomina “de servicios audiovisuales” (audiovisual media
services), nomenclatura que se ha seguido en este apartado para, efectivamente, incluir ambos tipos
de posibilidades.
Las obligaciones de ‘must carry’ también convendrá revisarlas para evaluar en qué medida en el
nuevo contexto es necesario promover que los programadores independientes tengan garantías de
acceso a capacidad en las nuevas plataformas. Sin embargo, plataformas con mayores restricciones de
capacidad pueden ver afectadas su competitividad en el mercado por soportar estas obligaciones de
transmisión de canales, en detrimento de la capacidad que pudiese asignar a servicios de telefonía o
Internet.
Conforme el mercado es cada vez más competitivo, las restricciones en cuanto a participaciones
cruzadas entre plataformas toman una nueva dimensión que requiere revisarse. Un agente dominante en contenidos que participa en diferentes plataformas puede dañar la pluralidad.
6.5.2. Delimitación del alcance de la regulación audiovisual respecto de la
relativa a las comunicaciones electrónicas
Los marcos reguladores de las comunicaciones electrónicas típicamente se refieren a la regulación
de todas las infraestructuras de transmisión, independientemente de los tipos de servicios que éstas
soportan. Sin embargo, los contenidos en sí mismos quedan fuera de dicha regulación. En este sentido, la regulación audiovisual prácticamente no tiene cabida en la discusión del nuevo marco regulatorio, aunque en algunos casos sí que se regulan aspectos claramente relacionados con el mismo,
como puede ser la gestión del espectro radioeléctrico y sus condiciones de asignación, los servicios
de acceso condicional, la interoperabilidad de servicios y aplicaciones, o las propias redes soporte de
los servicios audiovisuales.
En comparación, en el sector audiovisual no existe un modelo regulador tan claro (y mucho menos definido) como el de las telecomunicaciones, y ello pese a que desde hace tiempo se ha registrado una nítida tendencia hacia la convergencia de servicios en la práctica de los servicios de telecomunicaciones y audiovisual87.
Asimismo, ni siquiera la actuación de las autoridades nacionales reguladoras independientes
(Consejos del Audiovisual), en los países en que existen, han logrado que se desarrolle una política
coherente en materia de contenidos.
87 La convergencia tecnológica y de mercado es ya un hecho innegable, pero la convergencia en el plano regulatorio aún
está claramente en un estadio inicial.
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Capítulo 6. Regulación de la convergencia: eliminar barreras legales...
La conclusión de esta breve revisión del marco regulatorio audiovisual conduce a que existe una
separación de facto entre la regulación sobre infraestructuras audiovisuales y sobre contenidos audiovisuales, con una indeterminación sobre el modelo a aplicar a los servicios audiovisuales, más aún
a los que tienen lugar sobre los nuevos medios digitales (Internet, comunicaciones móviles, televisión digital).
6.5.3. El concepto de servicio público en el contexto de convergencia
En la era digital y de la convergencia, el concepto de servicio público audiovisual, baluarte de la
regulación tradicional, está cambiando. Tradicionalmente, y a ello responde el marco normativo actual, se consideraba que gran parte de la actividad televisiva era un servicio público esencial de titularidad estatal. La aparición de un primer grado de competencia en el ámbito de la televisión puso en
evidencia la ausencia de diferenciación entre la gestión directa y la indirecta, y con ello surgió la necesidad de regular la gestión directa por parte de los operadores públicos tradicionales.
Sin embargo, el intento de regular la diferencia traería como consecuencia la necesidad de desregular a los operadores privados (algo de lo que no se habla normalmente), la de reconocer jurídicamente la existencia de un mercado televisivo y la de introducir transparencia en la intervención pública en dicho mercado. Además actualmente se vincula a criterios de rentabilidad social88, eficacia
económica, calidad y excelencia en sus programas, información equilibrada, capacidad de innovación y creatividad, independencia, y promoción de la diversidad cultural y lingüística. En definitiva,
como consecuencia de la consideración de servicio público audiovisual ha de poderse acceder de forma gratuita a un conjunto equilibrado de contenidos informativos, culturales, educativos y de entretenimiento.
Sin embargo, dicho concepto de servicio público no responde a una intervención pública necesaria para corregir un fallo del mercado que afecte a derechos del ciudadano. Al contrario de otros servicios de ámbito público, como la educación, la sanidad o el servicio universal de telecomunicaciones, los servicios públicos audiovisuales responden a un punto de vista tremendamente subjetivo sobre el tipo de contenidos a garantizar, la suposición de la existencia de una demanda insatisfecha de
dicho contenido, y la asunción de que el acceso a dichos contenidos conforma un derecho.
Por consiguiente, el primer paso de la revisión del sector audiovisual en el marco de la convergencia consistiría en definir, claramente y con detalle, el servicio público tradicionalmente asociado
a la base de la regulación del audiovisual. De esta manera, para intentar objetivizar todo el proceso y
al mismo tiempo compatibilizar los conceptos de rentabilidad social y eficacia económica, se considera recomendable adoptar una aproximación de análisis sistemático del problema.
En primer lugar, si se pretende que una intervención pública en el mercado audiovisual, consistente en garantizar una oferta de contenidos, responda a una necesidad interiorizada por los ciudadanos como un derecho y ésta no esté cubierta por la oferta normal presente en el mercado, lo primero será definir cuáles son dichos contenidos y sus criterios de calidad.
Una vez definidos los contenidos objeto de intervención sería preciso analizar la forma más eficaz
para que dicha oferta llegue a todos los ciudadanos, eficacia que debería ser cuantificada en términos
económicos y en términos cualitativos. Dicho análisis incluiría, entre otras, las soluciones de gestión
88
Es decir, a que exista una proporcionalidad entre el esfuerzo público realizado y el bien común garantizado.
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directa por los poderes públicos de un servicio de difusión pero podría también incluir su gestión indirecta, o incluso la contratación de dicha difusión por parte de un agente ya establecido en el mercado.
Por último y como última fase de la metodología, sería necesario determinar la forma de financiación de dicha intervención pública, financiación que admite un amplio juego de posibilidades,
desde la presupuestaria hasta la contributiva por parte de todos los agentes del mercado o incluso
una solución mixta. Es indudable que una característica irrenunciable del procedimiento de financiación sería el de la transparencia, incluyendo una evaluación - monitorización de cuál es la influencia del modelo de prestación escogido en el comportamiento del mercado.
A estos pasos hay que añadir un elemento dinámico que tenga en cuenta un marco de revisión
temporal de este procedimiento y que permita seguir la evolución del concepto de obligación de servicio público, así como el impacto de la tecnología y el negocio en el modelo más eficiente socialmente para la prestación de las obligaciones establecidas.
Para la aplicación práctica de esta metodología hay que considerar que, desafortunadamente,
como ya se ha comentado, el análisis de los modelos de televisión pública instaurado en la mayor
parte de países, no sólo de América Latina no conduce a un modelo común cuya eficacia esté homologada. Es verdad que en todos estos países existe televisión pública pero se aplican diferentes modelos de organización y financiación, probablemente porque responden a conceptos diferentes, y casi
siempre no explicitados con suficiente detalle, y objetivos distintos de servicio público.
6.5.4. Obligaciones en materia de contenidos y acceso a los mismos
En primer lugar, hay que señalar que las obligaciones de servicio público están asociadas típicamente a la protección de derechos básicos de los ciudadanos. Estos derechos son el pluralismo social
y cultural, particularmente en el sentido de preservar la diversidad cultural, y la protección de los
usuarios, en el sentido de poner límites a las libertades de expresión y comunicación, lo que incluye
el respeto a derechos y libertades fundamentales, en especial, el derecho al honor, a la intimidad, a la
propia imagen y a la protección de la juventud y de la infancia.
Por tanto, un primer aspecto interesante de la anterior enumeración de obligaciones de servicio
público es que, a primera vista, todas estas obligaciones se refieren al ámbito de los contenidos. Por
consiguiente, podría decirse que la regulación de servicio público del audiovisual es en realidad una
regulación sobre los contenidos. Este hecho hace que aparezcan algunas cuestiones de difícil respuesta y que se salen del ámbito de éste trabajo.
La primera cuestión que surge es por qué hace falta regular los contenidos en el caso de la televisión y no en el caso de los medios de comunicación escritos como la prensa. En este sentido, podría
considerarse que la prensa está en un estadio más avanzado de evolución y que la televisión podrían
seguir un camino parecido para, finalmente, no necesitar de la protección que significan las obligaciones de un servicio público explícito89.
89 No hay que obviar el hecho de que la televisión, en parte debido a su forma de uso, su penetración e índices de audiencia, es uno de los medios de comunicación clave que tiene una enorme capacidad de conformación de la opinión pública.
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Capítulo 6. Regulación de la convergencia: eliminar barreras legales...
La segunda cuestión es si hace falta especificar en detalle si algunos contenidos deben estar incluidos entre las obligaciones de servicio público. Desde luego, cuando se usan en algunos países, parece que las listas de contenidos incluyen algunos de dudoso encaje con el fomento de la cultura y el
pluralismo. De hecho, algunos de estos contenidos son de tan interés general que no parece difícil
que sean ofrecidos por agentes privados en un entorno de mercado. Por supuesto, existen otros contenidos que sí se pueden considerar de interés público, aunque la lista en detalle de los mismos no
sea fácil de consensuar, por lo que debería permanecer la posibilidad de que dicha lista pudiera ser
revisada cada cierto tiempo.
De cualquier manera, nada de lo anterior es suficiente si no se consigue definir, además de la lista de contenidos, aquellos parámetros y criterios específicos de calidad que deben llevar al órgano regulador a evaluar la eficacia y éxito de los requisitos fijados. Recordando, asimismo, que una vez definidas, las obligaciones de servicio público prevalecen sobre los intereses de la competencia y los
mercados.
Por otro lado, también hay que reconocer que algunas de las obligaciones de servicio público tienen un sentido de igualdad de oportunidades, en el sentido de otorgar la misma libertad de elección
para los usuarios, independientemente de la ubicación y sus características socio-económicas.
Así aparece una ligazón entre las obligaciones de servicio público mencionadas y algunas que podrían ser parecidas a las obligaciones de servicio universal (o mejor aún, utilizando una nomenclatura con mayor sentido de futuro, de acceso universal) de las comunicaciones electrónicas, como cobertura (accesibilidad), capacidad (calidad) y asequibilidad.
Esta relación entre ambas obligaciones aumentará con la evolución del sector y la creciente convergencia entre sectores. De esta manera, parte de las obligaciones relacionadas con la pluralidad y el
acceso a la información podrían irse transformando en un futuro no muy lejano. Incluso podría considerarse el mantener las obligaciones como tales en algunas zonas del territorio (o para algunos
usuarios con características particulares) y no en otras, tal como sucede con el propio servicio universal de las comunicaciones electrónicas.
Como resultado, surgen dos niveles separados de regulación, ambos inmersos en el concepto de
servicio público del audiovisual, que son la regulación sobre contenidos y la regulación sobre el acceso a los mismos. La evolución futura del ámbito audiovisual no hará si no aumentar la separación
entre ambos niveles. Sin embargo, existe el riesgo de no reconocer este futuro entorno del ámbito audiovisual con mayor competencia proveniente de diversas plataformas multimedia, por lo que pudiera suceder que la regulación del audiovisual que ahora se está generando sea tan sólo una regulación de transición hasta que se consoliden nuevas formas de servicio audiovisual.
Hay que señalar, como ejemplo destacado, que la revisión de la Directiva europea sobre Servicios
Audiovisuales (la anterior de Televisión sin Fronteras) ha elegido el camino aquí señalado con respecto a la parte de contenidos, haciendo una distinción entre medios tradicionales (lineales) y nuevos medios digitales (no lineales o interactivos).
6.5.5. La libre competencia en un mercado abierto de múltiples plataformas
Una vez propuesta una solución para la cuestión del servicio público y reconociendo las dificultades prácticas que tiene avanzar en un marco homogéneo para la regulación, primero del audiovi-
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Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
sual y luego de la convergencia, el siguiente paso consistiría en definir un marco conceptual para la
regulación del sector audiovisual, que no es otro que reconocer que el modelo de prestación de servicios se basa en la competencia en un mercado abierto.
Y solamente, después de este reconocimiento, hacer la correspondiente excepción y reserva de recursos necesarios para el modelo de servicio público (la prestación de las obligaciones de servicio
público del apartado anterior). De esta manera se conseguiría introducir la normalidad del mercado
en competencia en el sector audiovisual.
Evidentemente, este modelo de prestación de servicios permitiría abundar en toda la batería de
medidas que conlleva un mercado abierto en competencia como son la neutralidad tecnológica, particularmente importante en la actual situación de transición entre servicios de difusión audiovisual
prestados con tecnología analógica y los prestados con tecnología digital, y la eliminación de las barreras de entrada al mercado, tales como el régimen concesional actual, aún reconociendo las dificultades que entraña no contar en el sector audiovisual con un instrumento similar a lo que en Europa es la Directiva Marco de las comunicaciones electrónicas.
A partir de este diseño de mercado es posible reconsiderar los elementos que conforman el entramado regulatorio del audiovisual a la luz de su evolución futura y donde estarían incluidos los nuevos servicios audiovisuales tal como se ha discutido.
En primer lugar, una regulación sobre contenidos, con dos componentes: uno primero relacionado con la pluralidad y la cultura, y que sobre un estándar común (de minimis) podría contener particularidades nacionales, regionales y locales; y otro segundo al estilo de la Directiva de Televisión sin
Fronteras, que se oriente a la protección de los usuarios. Ambos componentes dimanan de las consideraciones sobre servicio público hechas anteriormente.
Esta regulación sobre contenidos tiene algunos elementos particulares que conviene considerar.
En primer lugar, requiere una vigilancia y revisión permanente dadas sus sutilidades. Además puede
no coincidir con los intereses generales del mercado.
En este sentido, se puede observar que existen claramente dos conjuntos muy diferenciados de
funciones que responden a dos filosofías absolutamente distintas: la de protección del mercado y la de
protección de los derechos de los usuarios.
Por ello, podría requerir un regulador específico que se ocupara de los contenidos audiovisuales.
Después, sería necesario establecer cuáles serían las zonas de solape competencial entre un regulador audiovisual de este tipo y uno clásico de comunicaciones electrónicas, y tratar cómo se podría
resolver esta cuestión, si con un regulador convergente o con un reparto competencial adecuado y
unos procedimientos de coordinación reglados.
En este sentido, hay que recordar que las empresas del sector audiovisual integradas verticalmente están sujetas a importantes economías de escala y de alcance. En caso de que estos conglomerados
audiovisuales tengan un poder significativo de mercado en la posesión de derechos o en la producción, y además tengan actividad en el sector de las redes, existe el riesgo de que la integración vertical con un alto poder de mercado se ejerza de forma abusiva, en detrimento de sus competidores excluyéndoles del mercado final. De aquí la necesidad de un regulador de mercado convergente.
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Capítulo 6. Regulación de la convergencia: eliminar barreras legales...
El segundo elemento tendría también dos componentes relacionadas con el acceso de los usuarios. Una primera referente al acceso al mercado de contenidos y otra segunda referida al acceso universal. El primer elemento tiene su origen en la condiciones de competencia abierta mencionadas anteriormente y el segundo, entendido como evolución del actual servicio universal de las comunicaciones electrónicas, deriva de las consideraciones sobre servicio público.
Nótese que no es posible llevar a cabo un modelo de competencia en un mercado abierto sin un
análisis del mercado de contenidos y, en particular, de las condiciones de acceso al mismo. Por ello
se considera que la regulación del audiovisual bajo el modelo que aquí se propone debe dejar los instrumentos reguladores suficientes para que mercados conexos, particularmente en los mercados
‘aguas arriba’, no se constituyan en una fuerte limitación a la competencia real en el mercado audiovisual.
El tercer elemento es el que se origina en los nuevos servicios audiovisuales y se puede rastrear
también en las comunicaciones electrónicas y se trata de asegurar la interoperabilidad abierta en el
margen que queda entre acceso a infraestructuras y contenidos. Con una regulación que asegure esta
interoperatividad, las posibilidades de las tecnologías IP permitirían competencia sin más que aplicar las reglas generales de la misma.
Como conclusión, hay que señalar que la diversidad de plataformas en competencia genera una
mayor eficiencia económica, tanto a estática a corto plazo como dinámica a largo plazo, y los consumidores son los primeros beneficiados, pagando por sus servicios menos, y obteniendo servicios mejores e innovadores. La regulación del sector audiovisual debería orientarse a incrementar el bienestar total del mercado mediante la promoción de la competencia en el sector, no limitando el número
de oferentes y actuando según el principio de neutralidad tecnológica, y hacerlo de forma compatible con determinados objetivos que prevalecen en la regulación de contenidos o de preservación de
la pluralidad.
6.6. Conclusión. Una Propuesta de Armonización de la Regulación
Audiovisual para la Convergencia
Por tanto se propone que se eliminen aquellas barreras legales de entrada al mercado que impidan
a los operadores a que puedan entrar al mercado de difusión televisiva, a que exista neutralidad tecnológica, y mantener la regulación de contenidos y comportamiento, a través de:
3. Autorización para la prestación de servicios audiovisuales a cualquiera de las plataformas de acceso de banda ancha.
Eliminar aquellos aspectos de la regulación estructural que impiden la provisión de servicios audiovisuales a través de las nuevas plataformas –cable, ADSL, fibra, satélite, móvil, inalámbrico, Internet, etc.- cumpliendo un principio de neutralidad tecnológica.
Específicamente, opinamos que es urgente eliminar las barreras de entrada relacionadas con las
autorizaciones administrativas que impiden a unas plataformas de banda ancha que presten servicios
audiovisuales. Igualmente consideramos urgente la eliminación de limitaciones a la presencia de capital extranjero en las operadoras de banda que prestan servicios de televisión sobre nuevas plataformas.
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Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
Se justifica porque precisamente estas nuevas plataformas tienen un carácter emergente y afectan
a una porción menor de la opinión pública, y que su economía de televisión de pago la convierte en
un bien privado y no se presentan los fallos de mercado que justificaban la regulación tradicional.
4. Mantenimiento de la regulación convencional en materia de contenidos y comportamientos de los difusores.
Mantener gran parte de la regulación sobre comportamiento y contenidos, pues la mayoría de las
normas procede de consensos sociales y políticos de alto calado que no tienen que ver con las nuevas tecnologías.
Probablemente, sea necesario revisar, asimismo, algunas reglas relacionadas con la satisfacción de
objetivos de pluralidad informativa para preservarla.
Igualmente será necesario revisar las normas de ‘must carry’ que pudiesen limitar la competitividad de determinadas plataformas tecnológicas frente a otras por su mayor o menor capacidad de
transmisión.
El acceso a contenidos gestionados por operadores con poder significativo que actúan de forma
integrada también en el mercado de difusión podría requerir de supervisión ex post cuando se produzcan problemas de denegación de suministro.
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7 Regulación de la convergencia en
América Latina (III): tratamiento
regulatorio de las ofertas
comerciales y otros problemas
de competencia
La aparición de servicios innovadores, en general, y específicamente de los servicios convergentes, suele presentar problemas a los reguladores, cuando dicha aparición viene de la mano del operador incumbente de telecomunicaciones. El operador incumbente afronta una regulación ya en el
marco de competencia que previene de determinados comportamientos que pudiesen surgir de su situación de partida como operador en monopolio legal.
El presente apartado se estructura de la forma siguiente. En el primer punto se describe brevemente y de forma genérica cuál ha sido la evolución típica en la regulación de los precios minoristas
del incumbente. En el segundo punto, se introducen las consideraciones básicas que se han de tener
en cuenta para aproximarse al derecho de la competencia. A continuación, se describen las categorías típicas de prácticas anticompetitivas en ofertas comerciales, con un mayor detenimiento en las relacionadas con paquetes de productos, dada la actual situación de los servicios convergentes. Por último, se concluye sobre este aspecto.
Sin embargo, no es este el único aspecto que puede ser origen de problemas de competencia en la
introducción de servicios convergentes, habida cuenta de la gran dimensión de que gozan los operadores de telecomunicaciones. Por ello, el apartado se cierra con una referencia al tratamiento de concentraciones y ayudas públicas, que también podría ser relevante en este contexto.
7.1. La regulación tradicional de precios del operador dominante
El objetivo del presente apartado no es realizar un recorrido histórico del aspecto de referencia, ni
una revisión de las metodologías utilizadas para ello, sino más bien constatar la evolución en la regulación de los precios minoristas como consecuencia de la liberalización, al menos en determinados aspectos.
Señalar que el apartado se centra en los precios minoristas y no en los precios mayoristas de acceso a la red del incumbente, que es otro aspecto de importancia fundamental en los modelos de apertura a la competencia del mercado de telecomunicaciones, tanto en la Unión Europea como en USA90.
7.1.1. Precios en régimen de monopolio
Los servicios de telecomunicaciones han sido considerados tradicionalmente como un monopolio natural, lo que ha conllevado en la práctica la implantación de monopolios legales, en los que el
90 Una interesante revisión de los modelos de fijación de precios mayoristas se realiza en Armstrong. The Theory of Access Pricing and Interconnection. Handbook of Telecommunications Economics, Vol. 1. North Holland, 2002.
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Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
operador incumbente pudo proceder al desarrollo de sus redes sin presiones competitivas. Las razones de dicha consideración de monopolio natural estriban en las economías de escala que se podían
obtener, y que hacía de la función de producción del servicio de telefonía una función subaditiva,
esto es, una función que presenta un mínimo de costes cuando únicamente existe un productor, con
independencia de la forma en que se reparta dicha producción91.
Dicha consideración de monopolio legal llevaba como contrapartida la sujeción a determinadas
obligaciones en la fijación de los precios de sus servicios minoristas, con finalidad política. Así, ha
sido frecuente que se establezcan precios únicos para todo el territorio, de forma que todos los ciudadanos pudieran acceder al servicio telefónico en las mismas condiciones, impidiendo así que las
economías de densidad evidentes de las áreas urbanas se tradujeran en una situación discriminatoria
para determinados ciudadanos por el hecho de no vivir en una ciudad.
Otra situación típica del monopolio ha sido la subvención cruzada entre los servicios, de forma
que las cuotas de acceso y los servicios metropolitanos eran deficitarios, y dichas pérdidas se cubrían con unos precios relativamente más altos en los servicios telefónicos de larga distancia.
Además, las ofertas comerciales de los servicios de telecomunicaciones del operador incumbente
solían estar sometidas a aprobación previa por parte de la instancia gubernamental correspondiente.
De acuerdo a la teoría económica, cuando los mercados son competitivos y funcionan de forma
adecuada, los precios resultantes son eficientes y se maximiza el bienestar de la sociedad. Los precios
eficientes igualan el beneficio que el consumidor obtiene por la última unidad consumida, con el
coste de producir la citada última unidad, esto es, con el coste marginal del producto.
Sin embargo, las condiciones que la teoría económica impone en los mercados para que estén en
competencia perfecta, no son en muchos casos realizables. En la medida en que estas condiciones no
se cumplan, se producirá una asignación de recursos ineficiente, por lo que se pierde valor para el
bienestar; en definitiva, los precios resultantes serán menos eficientes, al no ser precios competitivos.
En esta situación, se puede justificar la intervención del gobierno para mejorar el bienestar social.
Así, la regulación de precios estará justificada en aquellos mercados que no son capaces de producir
precios competitivos, posiblemente debido a la existencia de fallos en el mercado. El objetivo de esta
regulación no será otro que fijar los precios del mercado en el nivel competitivo al que teóricamente
les hubiere llevado el funcionamiento en condiciones ideales.
El fallo de mercado por excelencia lo constituye el monopolio natural. Este tipo de mercado es
aquel en que los costes son tales que es menos caro para la demanda ser provista por un solo operador que por varios. Los monopolios naturales derivan de dos causas principales: la existencia de economías de escala y de economías de alcance. Por supuesto, puede haber otras causas que conduzcan
a un mercado al monopolio, como el control exclusivo de factores imprescindibles o concesiones legales, pero no constituyen en este caso un monopolio natural92.
El sector de telecomunicaciones ha sido considerado tradicionalmente, al menos en su servicio
más representativo, el de telefonía básica, como un monopolio natural. Así pues, normalmente sus
91 Fuss and Waverman. Econometric cost functions. Chapter included in Handbook of Telecommunications Economics, Vol.
1. North Holland, 2002.
92 Frank, R.H. Microeconomía y conducta. McGraw-Hill, 2002.
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Capítulo 7. Regulación de la convergencia en América Latina: Tratamiento regulatorio de las ofertas...
precios han sido regulados por el gobierno, con la finalidad de impedir que el operador monopolista cargara precios excesivos a los consumidores. Además, al buscarse la mayor eficiencia mediante
la concentración de economías de escala y alcance en un mismo operador, se han creado barreras de
entrada legales a estos mercados, transformando así el monopolio natural original en un monopolio legal.
7.1.2. Regulación de precios en la transición hacia la competencia
Desde hace unos años, los gobiernos están eliminando estos monopolios legales, permitiendo la
entrada de nuevos agentes al sector de telecomunicaciones, para la prestación de los diferentes servicios, incluido el de telefonía fija. La desaparición de monopolio legal, por supuesto, no eliminaría
el hipotético monopolio natural, de existir. Esta podría ser una razón para mantener la regulación de
precios del operador incumbente.
Por otro lado, dada su tradicional situación de monopolio en los mercados de telecomunicaciones, su situación tras la apertura del mercado, suele ser de gran predominio, lo que le otorga un gran
poder de mercado y, normalmente, posición dominante en el mismo. Así, las posibles prácticas anticompetitivas del operador podrían dificultar gravemente el desarrollo de los competidores, sobre
todo en los estados iniciales de apertura del sector. Esto puede justificar que se mantenga la regulación de precios del operador, en mercados que, al menos nominalmente, ya están en competencia.
Con la liberalización de los mercados de telecomunicaciones, se ha eliminado la existencia del
monopolista legal; sin embargo, frecuentemente se han mantenido estas obligaciones de regulación
de precios en los servicios minoristas, por razones políticas o regulatorias de diverso tipo.
Esto conlleva que el operador incumbente encuentra los precios de todos sus servicios, sean telefónicos o no, sujetos a regulación, simplemente por inercia regulatoria. Esto puede suponer desde
meros retrasos en el lanzamiento de nuevos servicios, en el mejor de los casos, hasta la imposibilidad
de prestarlos por unas justificaciones no muy claras. En ambos casos, supone un desincentivo claro
a la innovación de los operadores, con graves repercusiones sobre el bienestar social y de los consumidores, a los que se priva (o demora) el suministro de mejores prestaciones.
Por otro lado, hay que ser consciente de la situación de poder de mercado de que parten los operadores incumbentes en el momento en que se abre el mercado a la competencia. Es indudable que
dicho poder de mercado les puede llevar a realizar actuaciones abusivas que les permitan eliminar a
sus competidores, en particular, mediante el diseño de ofertas comerciales anticompetitivas.
Por ello, quizá sea inapropiado eliminar cualquier tipo de regulación en los precios de los operadores incumbentes, pero sí parece interesante que los criterios para la decisión evolucionen en la línea con los principios de derecho de la competencia, tal como se explica en este Capítulo.
7.1.3. Regulación de precios de los servicios minoristas en mercados en
competencia
Otra de las principales justificaciones de la regulación de precios en la fase de monopolio es la de
impedir que el operador pueda cargar precios excesivos a los consumidores, dado su enorme poder
de mercado que aplica en detrimento de los consumidores. Junto a esta finalidad de índole competitiva, en la regulación de precios minoristas se mezclan otro tipo de consideraciones políticas, cuan-
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Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
do los Gobiernos tratan de perseguir determinados fines sociales mediante estos precios, como pueden ser la cohesión geográfica o la extensión del servicio a los sectores más desfavorecidos.
Posiblemente son este tipo de causas políticas las que fuerzan al mantenimiento de la regulación
de los precios minoristas y no lo sean igualmente importantes las consideraciones competitivas mencionadas anteriormente. En efecto, tras la apertura del mercado, el riesgo de precios excesivos se ve
muy atenuado, salvo en aquellos segmentos que realmente constituyan un monopolio natural, y que
pueden ser fácilmente identificados por la ausencia de entrantes. Resulta difícil, pues, explicar la persistencia de los precios regulados por tal razón.
Es más, posiblemente son otro tipo de prácticas anticompetitivas las que más interés pueden tener para el incumbente una vez abierto el mercado. Así, parece más razonable tratar de prevenir prácticas predatorias de precios, estrechamiento de márgenes o de descuentos indebidos93, como se verá
más adelante.
Consecuentemente, se ha ido aligerando progresivamente esta regulación, pasando de un esquema de precios fijos, a otro de price-cap, en que se permite cierta flexibilidad al operador, como paso
previo a la completa desregulación. Esto no significará que el operador incumbente tenga absoluta libertad para la fijación de los precios desregulados. Se ha de notar que, en tanto continúe manteniendo una posición dominante en determinados mercados, no podrá abusar de la misma, lo que significa que no podrá fijar precios que supongan conductas anticompetitivas.
7.1.4. Regulación de los precios minoristas de acceso
El servicio telefónico básico se puede considerar como un conjunto de dos servicios: el servicio
de acceso y el servicio de tráfico. Aquí nos referiremos al primero de ellos, los servicios de acceso, los
cuáles se remuneran mediante una cuota de alta, en el momento de la conexión, y sucesivas cuotas
de abono de pago periódico, normalmente mensual. Estos pagos por el acceso retribuyen el valor que
tiene para el usuario la mera posibilidad de realizar y recibir llamadas, y cubren los costes de mantenimiento y amortización de la instalación del medio de acceso (par de cobre).
La fijación de precios minoristas de acceso se realizaba con la finalidad de evitar precios excesivos, aunque además buscaba otro tipo de objetivos, como la extensión del servicio o la cohesión territorial.
Por esta razón, en muchas ocasiones la cuota de abono mensual estaba normalmente por debajo
de los costes que supone el mantenimiento de la línea. Así, se producía lo que se conoce como déficit de acceso, esto es, la parte de los costes de la red no cubierta por los ingresos derivados de su puesta a disposición a los abonados.
Este déficit de acceso se cubría mediante los ingresos generados por las llamadas realizadas por el
abonado (principalmente, las de larga distancia, pues las locales solían estar también subsidiadas), y
también por los correspondientes a las nuevas llamadas que podrían realizar los restantes abonados
al nuevo cliente. En otras palabras, el déficit de acceso se compensaba por los ingresos extraordina93 Al respecto, la resolución Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, 1997: Resolución en el expediente sobre Plan de Ahorro en el servicio telefónico básico para ámbitos provincial, interprovincial e internacional, 7 de diciembre,
disponible en http://www.cmt.es muestra la actuación anticipada de Telefónica de España ante la inminente entrada de
competidores en el mercado de telefonía fija. Como se puede observar, su actuación se refería a descuentos fidelizadores.
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Capítulo 7. Regulación de la convergencia en América Latina: Tratamiento regulatorio de las ofertas...
rios que, en situación de monopolio, se podían extraer de las llamadas de larga distancia e internacionales.
Al suprimirse el monopolio legal, en gran parte de los países se permitió la prestación de servicios
telefónicos mediante acceso indirecto, esto es, utilizando la red de acceso del operador incumbente
mediante servicios mayoristas de interconexión mediante originación de llamadas. Lógicamente,
dado que los precios regulados de éste permitían beneficios extraordinarios para las llamadas de larga distancia (con el objetivo de recuperar este déficit de acceso), fueron este tipo de llamadas las primeras en ser atacadas por los competidores, puesto que podrían obtener beneficios razonables incluso tras un ofrecer precios considerablemente inferiores a los del incumbente.
La reacción de los incumbentes ha de ser, lógicamente, bajar a su vez sus precios, por lo que eventualmente el nivel de precios de las llamadas de larga distancia se situaría en el nivel competitivo, impidiendo al operador recuperar el déficit de acceso, al menos por esta vía.
Ante esta situación, se optó por permitir el incremento en los precios de la cuota de abono, de forma que reflejen de forma más precisa los costes del servicio. Este reequilibrio tarifario ha tenido lugar en los últimos años en la mayoría de países europeos, a un ritmo variable.
Así pues, ante una situación de cambio en la realidad del mercado, como el descrito, la regulación
de precios hubo de evolucionar de forma acorde. Los efectos de haber mantenido vía regulación el
déficit de acceso en la nueva situación de competencia en acceso indirecto hubieran sido de gran gravedad, no solo para el operador incumbente, sino para el bienestar social.
En efecto, la permanencia del déficit de acceso tiene efectos muy negativos sobre los incentivos
de operadores alternativos a desplegar su propia red, como es de esperar. En efecto, para los competidores, el precio regulado del incumbente juega como máximo; si con este precio no pueden recuperar sus inversiones, difícilmente encontrarán los incentivos para realizarlas. Así pues, la corrección
del déficit de acceso es fundamental para que se pueda desarrollar la competencia en red de acceso.
Desde otro punto de vista, si para los servicios mayoristas de bucle desagregado se establece un
precio orientado a costes, este precio podría llegar a estar por encima de la cuota de abono que se cobra al cliente final (que, no se olvide, tiene déficit de acceso). En estas condiciones, obviamente, ningún operador demandará los citados servicios mayoristas y se impedirá también la competencia por
esta vía.
7.1.5. La regulación de precios minoristas en el entorno de la convergencia
En lo referente al servicio telefónico, los precios han evolucionado de la siguiente forma:
• Los precios del tráfico telefónico fijo se han erosionado progresivamente como consecuencia de
la intensa competencia provocada por el modelo de servicio indirecto basado en la oferta de
servicio mayorista de originación de llamadas por parte del operador incumbente.
• En los precios del acceso se ha producido el reequilibrio tarifario mediante el incremento paulatino de la cuota de abono.
La regulación de precios ha pasado de un sistema de precios fijos a otro de price-cap, que dota de
cierta flexibilidad al operador incumbente a la hora de competir en el mercado, aunque manteniendo
control sobre sus tarifas, tanto en forma de precios, como de aprobación de sus ofertas comerciales.
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Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
En cuanto a la cuota de abono, aparentemente sigue siendo necesaria su regulación, al menos en
régimen de precios máximos. En caso contrario, el operador incumbente podría elevar los precios a
aquellos clientes que carecen de alternativa a la red de acceso del operador incumbente, e incluso utilizar dichos ingresos para realizar subvenciones cruzadas a otros mercados competitivos, como el de
tráfico, u otras áreas geográficas en que ya hubiera operadores alternativas ofreciendo el servicio. En
la medida en que los operadores alternativos incrementen su despliegue geográfico, esta regulación
podría perder sentido.
Otros servicios de telecomunicaciones, como los servicios de telefonía móvil, han nacido en régimen de competencia, con 2, 3 ó 4 operadores, según los países, por lo que no han conocido la regulación en sus precios minoristas. Lo mismo se puede decir de los servicios de banda ancha94.
Lo cierto es que la regulación de precios de los servicios minoristas de telecomunicaciones está en
retroceso, como parte de un proceso más general de desregulación de los servicios minoristas. En la
medida en que se posibilita la entrada de competencia en estos mercados, se entiende que la regulación sectorial ha de ir cediendo el paso a la regulación horizontal, como el derecho de la competencia. En lugar de regular los precios a priori, se vigilan las conductas comerciales de los operadores incumbentes, mientras son dominantes, para evitar que realicen prácticas anticompetitivas.
De hecho, uno de los principios del actual marco regulador de la Unión Europea, en lo referente
a la imposición de obligaciones a los operadores con poder significativo de mercado, consiste en que
únicamente se han de regular los mercados minoristas si la regulación de los mercados mayoristas no
se considera suficiente para resolver los problemas de competencia identificados.
En resumen, la regulación de precios minoristas debe evolucionar ante los retos de la nueva situación, como lo ha hecho en el pasado, como se ha ilustrado con el ejemplo del déficit de acceso.
En el contexto actual, de creciente innovación en servicios de telecomunicaciones, y enfrentados
los operadores con grandes incertidumbres sobre el desarrollo que puedan tener los mismos, un
planteamiento regulatorio que mantenga a ultranza los planteamientos sociales que podían servir de
criterio para la aprobación de ofertas en el contexto monopolista, puede tener graves consecuencias
en la implantación y éxito de los nuevos servicios convergentes, y, en consecuencia, sobre el beneficio a medio y largo plazo que pueda obtener el consumidor.
Así, se debe dotar de cierta flexibilidad a los operadores y al incumbente para que experimenten
con los precios de los nuevos productos y servicios que lancen al mercado, dado su carácter novedoso y la incertidumbre sobre la demanda. En particular, esto puede ser de especial importancia en los
empaquetamientos doble, triple y hasta cuádruple play.
En estas condiciones, parece adecuado que los criterios para la autorización de las ofertas comerciales de los operadores se vayan alineando con los principios de regulación de la competencia. Si
bien podría ser precipitado dejar la supervisión de dichas ofertas a una actuación ex-post, como la
que permite el derecho de la competencia, sin duda han de ser los principios de competencia los que
fijen los criterios para la autorización de las nuevas ofertas comerciales que puedan surgir.
94 No obstante, en España, al permitírsele prestar servicios de banda ancha al operador incumbente, durante el tiempo
inicial del mercado se le regularon los precios mayoristas de acceso indirecto ADSL mediante un régimen de precios mayoristas de ADSL basados en retail minus. En la actualidad, los precios minoristas no está regulados.
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Capítulo 7. Regulación de la convergencia en América Latina: Tratamiento regulatorio de las ofertas...
Es en esta línea en la que avanza la regulación sectorial en la Unión Europea, por lo que también
puede ser aceptable y por idénticas razones para Latinoamérica.
7.2. Principios del derecho de competencia
Los cuatro comportamientos contrarios a la competencia que prohíbe el derecho de la competencia, al menos en la Unión Europea, son:
1. La prohibición de las prácticas concertadas entre empresas o colusorias (cárteles).
2. La prohibición del abuso de posición dominante.
3. La prevención de efectos anticompetitivos como consecuencia de las concentraciones empresariales (fusiones y adquisiciones).
4. Las distorsiones en la competencia ocasionadas por las ayudas públicas a determinadas empresas.
De los citados aspectos, la figura del abuso de posición dominante es la de mayor aplicación en el
caso del mercado de telecomunicaciones, dado el poder de mercado de que gozan los operadores incumbentes en los mercados de telecomunicaciones, consecuencia de la situación previa de monopolio legal.
Se ha de tener en cuenta que, en los casos de abuso de posición dominante, el derecho de competencia actúa ex–post, esto es, una vez se ha producido la conducta y cuando alguna parte la ha denunciado. Sin embargo, la regulación de las ofertas comerciales del operador dominante también
suele aplicarse ex–ante, cuando existe legislación que así lo prevé, esto es, el operador incumbente
está obligado a someter la aprobación de su oferta al regulador antes de lanzarla al mercado.
7.3. El abuso de posición de dominio
7.3.1. Empresa en poder significativo de mercado
El concepto de empresa con poder significativo de mercado (o en posición de dominio) no es pacífico, si bien se viene aceptando la siguiente definición, al menos en la Unión Europea95: una empresa se considera en posición dominante si es capaz de comportarse con independencia de sus competidores, sus clientes, sus proveedores y, en definitiva, del consumidor final.
Una empresa con poder de mercado tiene la capacidad para establecer los precios por encima del
nivel competitivo96, para vender productos de calidad inferior o para reducir su ritmo de innovación.
En definitiva, una empresa en posición dominante tiene un poder de mercado similar al que detenta una empresa monopolista, aunque no lo sea formalmente. Este es el punto de conexión con el
derecho de competencia en EEUU.
95 Dirección General de la Competencia CE. Glossary of terms used in EU competition policy. Comisión Europea, Bruselas, julio 2002.
96 Según la teoría clásica de eficiencia estática, el precio competitivo es igual al coste marginal.
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Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
Es necesario recordar que la empresa tiene posición dominante en un mercado relevante concreto, y es en éste en el que pueden tener efectos anticompetitivos sus conductas. Así pues, el primer
paso a la hora de determinar si una empresa ha abusado o puede abusar de su posición dominante es
definir y delimitar el mercado relevante en cuestión.
A la vista de la definición descrita, no es obvio de qué forma se puede llegar a establecer que una
determinada empresa está en posición dominante. No obstante, existe un conjunto de criterios que
permiten aproximar qué empresas se pueden encontrar en dicha situación, siendo el principal de los
cuales la cuota de mercado detentada. Así, cuotas de mercado superiores al 50% se pueden considerar indicativas de la existencia de posición de dominio. Sin embargo, no es este el único criterio a
considerar en la determinación de operadores con posición dominante.
Junto a la cuota de mercado, se han considerado otra serie de criterios para determinar si una empresa está o no en posición dominante97: i) control sobre infraestructuras difíciles de duplicar, ii)
economías de alcance y escala, iii) integración vertical, iv) diversificación de la oferta del operador,
v) ausencia de poder de la demanda, vi) ausencia de competencia potencial, vii) tamaño total de la
empresa, viii) ventajas tecnológicas, ix) acceso preferente a recursos financieros, x) red de ventas y
distribución, y xi) barreras al crecimiento.
Sin embargo, el mero hecho de detentar una posición dominante no se considera ilegal per se (al
menos, en la normativa europea de competencia). Lo que no se permite es que las empresas en esta
posición abusen de la misma mediante prácticas que distorsionen la competencia en el mercado. Se
supone que una empresa con el poder de mercado descrito anteriormente puede estar en condiciones de alterar gravemente las condiciones competitivas de un mercado pues, por definición, puede
comportarse en el mismo con independencia de los restantes agentes.
7.3.2. Comportamientos anti-competitivos y el poder disciplinador del mercado
Es habitual la supervisión las ofertas comerciales de aquellos operadores que se encuentren en
una situación dominante y cuya actuación pueda crear distorsiones anticompetitivas en el mercado.
Así pues, las ofertas de todos los restantes operadores no han de estar sujetas a límites de ninguna
clase.
Esto conlleva la determinación de si un operador es o no dominante en un determinado mercado
de referencia, como paso previo. En los mercados de telecomunicaciones que provienen de una situación de monopolio legal, como puede ser el de telefonía fija y, en particular, la provisión del servicio de acceso, el operador incumbente suele tener una cuota de mercado muy alta. En muchos casos, este indicador puede bastar para determinar su posición dominante, unido a las altas barreras de
entrada que presenta la prestación del servicio de acceso telefónico.
Las empresas afrontan restricciones competitivas derivadas de la presencia de productos sustitutivos, que son precisamente los que disciplinan a la empresa a no ejercer poder de mercado, como
por ejemplo, podría suceder entre la telefonía fija y la telefonía móvil en determinados mercados. Se
ha de considerar específicamente el grado de sustitutividad entre la telefonía fija y móvil, que puede
97 Párrafo 78 de Comisión Europea. Directrices de la Comisión sobre análisis del mercado y evaluación del peso significativo en el mercado dentro del marco regulador comunitario de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas,
Diario Oficial, C 165, 11 de julio de 2002, páginas 6-31.
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Capítulo 7. Regulación de la convergencia en América Latina: Tratamiento regulatorio de las ofertas...
variar en cada país. De considerarse que existe un alto grado de sustitutividad entre ambos productos, el mercado de referencia lo integrarían ambos servicios y el poder de mercado del operador fijo
incumbente disminuiría en la medida en que los operadores móviles compiten con él. En estas circunstancias, cabría considerar que no existe posición dominante en el mercado y, por tanto, debería
eliminarse cualquier obligación regulatoria sobre las ofertas comerciales del operador fijo. Este análisis provocaría que, dada la situación de sustitutividad entre servicios telefónicos fijos y móviles, se
pudiesen levantar restricciones regulatorias que pesan sobre los operadores fijos.
Obsérvese que la existencia de posición dominante del operador incumbente en otros mercados
no desarrollados en monopolio, como puede ser el de servicios de banda ancha, no es tan clara como
en el caso concreto del acceso al servicio telefónico, por lo que cualquier tipo de regulación de otro
tipo de servicios minoristas debería ir precedida de un análisis mostrando la posición dominante del
operador en ese mercado. En caso de no poder constatarse, las ofertas de dichos productos no deberían sujetarse a regulación.
En resumen, aplicando principios de derecho de competencia, únicamente allí donde se pueda
considerar al operador como dominante se puede plantear la regulación de los precios minoristas. En
los mercados de América Latina, como en Europa o en EEUU, tal situación parece bastante clara para
los servicios de acceso telefónico fijo, por lo que solo parece razonable plantearse la regulación de estos servicios, para evitar prácticas anticompetitivas por parte del incumbente.
En concreto, en el contexto de los servicios convergentes, el foco habría de estar en aquellos paquetes ofrecidos por el incumbente que incluyen entre sus servicios el telefónico, en cuanto que tal
vez pueda ser necesario regular este servicio, en ningún caso por los otros componentes del paquete.
El derecho de competencia proporciona asimismo los conceptos que permiten determinar hasta
qué punto una determinada actuación comercial puede constituir un abuso de posición dominante y
causar distorsión en los mercados. En el siguiente apartado se da una aproximación a este aspecto.
7.3.3. Conductas de abuso de posición dominante
Se consideran conductas de abuso de posición dominante aquellas prácticas anticompetitivas, incluyendo la explotación de los consumidores o la exclusión de los competidores, que una empresa
dominante puede utilizar para mantener o mejorar su posición en el mercado. Con estas prácticas, la
empresa dominante deja de competir con las restantes en términos de eficiencia y mérito, como corresponde en un mercado competitivo, y lo hace mediante estrategias precisamente basadas en sus
puntos fuertes que la califican como empresa con poder de mercado.
Obsérvese que estas mismas prácticas, cuando son realizadas por una empresa sin posición dominante, son permitidas sin ningún tipo de problemas. De hecho, las prácticas que se van a describir son frecuentes en todo tipo de mercados, como se verá más adelante.
Las posibles conductas anticompetitivas de los operadores dominantes no admiten una completa
delimitación a priori. En principio, dichas conductas pueden referirse a cualquiera de las variables
competitivas habitualmente utilizadas, como puede ser los precios, restricciones productivas, acceso
a facilidades esenciales, la publicidad, los canales de distribución, el diseño del producto u otras.
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Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
Pero, sin duda alguna, la primera posibilidad de ejercicio de una posición de dominio es la relativa a los precios. Una política de precios puede tener por finalidad el acaparamiento del mercado; una
vez conseguido esto, la fijación del precio puede hacerse de forma no equitativa. Así pues, tienen especial relevancia las prácticas anticompetitivas referidas a la variable precio.
La línea que separa una práctica anticompetitiva de una práctica legítima puede, en ocasiones, ser
muy fina. Evidentemente, cualquier actuación de una empresa, sea o no dominante, va buscando un
cierto éxito en el mercado, posiblemente a costa de cuota de mercado de sus competidores.
Por tanto, el mero hecho de que una empresa dominante realice prácticas comerciales de éxito no
implica que estas sean abusivas. Así, es conveniente valorar las posibles conductas anticompetitivas
en términos de efectos sobre el mercado, y no solo en base a categorías tipificadas. Se trata de ver si
los beneficios para el consumidor final de tal conducta superan los posibles perjuicios ocasionados a
los competidores, antes de decidir si realmente se ha producido un abuso de posición dominante98.
Con independencia de dicho análisis, si algún actor del mercado considera, una vez lanzada la
oferta, que la misma es anticompetitiva, siempre tiene la opción de acudir a las autoridades de competencia, que actuarán ex-post.
Dado que lo que se propone en este estudio es la aplicación de principios de derecho de competencia como criterio para la aprobación de las ofertas comerciales del operador incumbente, en realidad, se están a priori valorando conductas potencialmente anticompetitivas, pero que no han tenido realmente efectos en el mercado. Es más, dichos efectos están sujetos a incertidumbre, por lo que
el regulador debería ser prudente a la hora de limitar las ofertas comerciales, en línea con la búsqueda de la eficiencia dinámica y el daño que pueden hacer los errores según en qué sentido se cometan
(Ver apartado 5.1.2).
A continuación se describen las principales categorías de conducta abusiva, junto con algunos aspectos que pueden permitir su identificación.
7.3.4. Discriminación de precios
Consiste en que el operador aplica condiciones diferentes en precios a clientes distintos para transacciones equivalentes, sin que estas diferencias estén justificadas en base a los costes.
Puede ser implementada básicamente de dos formas diferentes:
1. Ofrecer precios diferentes para consumidores diferentes, a cambio del mismo producto.
2. Ofrecer los mismos precios para consumidores diferentes, cuando el coste de prestarlo a cada
uno de ellos difiere.
Desde un punto de vista económico, se distinguen tres tipos o grados de discriminación99:
a) La discriminación de primer grado se produce cuando la empresa es capaz de discriminar perfectamente entre todos sus clientes; dicho de otra forma, los conoce a todos hasta el punto de que es
98
99
156
Véase, por ejemplo, Rey, P. et al. An Economic Approach to article 82, EAGCP, July 2005.
Pigou, A.C., 1920: The Economics of Welfare, Londres, MacMillan.
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Capítulo 7. Regulación de la convergencia en América Latina: Tratamiento regulatorio de las ofertas...
capaz de ofrecer a cada uno el precio que estás dispuesto a pagar. Obviamente, este tipo de discriminación es teórico y muy difícil de llevar a la práctica.
b) La discriminación de segundo grado se produce cuando se diseña la estructura de precios de
forma que se fuerza la autoselección de los clientes. Son los propios clientes quienes, de acuerdo a su
consumo del producto, consiguen precios diferentes. El ejemplo más claro es el de los descuentos
por volumen.
c) Finalmente, la discriminación de tercer grado es la realizada utilizando algún atributo objetivo de los consumidores, como puede ser la edad o el momento de consumo del servicio.
La industria de telecomunicaciones tiene múltiples ejemplos de discriminación en precios, tanto
de segundo como de tercer grado. Así, la estructura de precios de los servicios de tráfico telefónico
normalmente consiste en una cuota de establecimiento de llamada, más una tasa por tiempo. Aquellos clientes que realicen llamadas más largas obtienen, por tanto, un precio medio por minuto menor
que los que prefieren realizar llamadas más cortas. Esto es una discriminación de segundo grado.
Por otro lado, los operadores de telefonía fija suelen distinguir entre dos tipos de banda horaria
para las llamadas, las horas pico y las horas valle, de forma que llamar en la primera suele ser más
caro que en la segunda, lo que constituye un caso de discriminación de tercer grado.
Como se acaba de ver, las prácticas de discriminación de precios son muy comunes en todo tipo
de mercados, incluido el de telecomunicaciones. Solo cuando son realizadas por una empresa en posición dominante pueden conllevar algún tipo de distorsión anticompetitiva. Pero ni siquiera la discriminación realizada por estas empresas es normalmente ilegal, como se acaba de ver en el ejemplo,
pues las prácticas de discriminación allí descritas suelen ser practicadas por los operadores incumbentes.
La discriminación de precios constituye un abuso cuando conlleva unos precios excesivos para
determinados consumidores, o es implementada con el objetivo de reducir o eliminar la competencia en detrimento de los competidores y consumidores.
En términos generales, resulta complejo determinar si una práctica concreta de discriminación de
precios constituye o no un abuso de posición dominante. Esta práctica puede tener efectos positivos,
cuando mediante la misma la empresa realiza una oferta a un grupo de clientes a los que, de otra forma, no llegaría. En estos casos, la discriminación de precios permite aumentar la producción, así
como el acceso de determinados consumidores al producto o servicio; aumenta, pues, la eficiencia
asignativa del mercado.
Esto se puede interpretar, incluso, como una transferencia de rentas entre unos consumidores
(aquellos que acceden al servicio a precios normales, a los que se les presume mayor nivel de renta)
y otros, de menor poder adquisitivo; por ello, se produce un incremento del bienestar social.
Por otro lado, también se pueden producir efectos negativos, si se utiliza para imponer precios excesivos a un determinado grupo de clientes, por ejemplo, a aquellos que, de alguna forma, están
“atrapados” en el producto de la empresa y no se pueden desvincular de la misma. Otra práctica abusiva es la aplicación a terceros de condiciones desiguales para prestaciones equivalentes, de forma
que les cree una desventaja competitiva (‘secondary line injury’). Esto es especialmente grave cuando
la empresa dispone de una posición dominante aguas arriba de un mercado competitivo, de forma
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Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
que sus rivales dependen de dicho producto o servicio para poder competir en este último, estructura que se suele presentar en el sector de telecomunicaciones. Por ello, tienen especial importancia los
casos de discriminación respecto a filiales o a las unidades internas.
Asimismo, la discriminación de precios ha de considerarse abusiva cuando se utiliza como comportamiento estratégico, con la finalidad de excluir a los competidores, mediante políticas comerciales orientadas exclusivamente a los clientes de agentes alternativos, con la finalidad de posteriormente elevar los precios por encima de niveles competitivos100.
Los descuentos sobre precios constituyen la forma más común de discriminación de precios.
Como es sabido, un descuento supone una rebaja que se realiza al cliente sobre el precio nominal,
por razones diversas, normalmente conocidas para el cliente.
Los descuentos más comunes tienen una lógica empresarial, por lo que su práctica por una empresa dominante no debería considerarse automáticamente como abuso de su posición.
Existen, no obstante, una serie de condiciones que, cuando utilizadas por empresas dominantes
al diseñar sus descuentos, suelen ser tenidas por abusivas, debido al grave daño que pueden causar a
la competencia. Al respecto, el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, distingue entre
descuentos por volumen, y otro tipo de descuentos, que denomina de fidelización101.
Respecto a los descuentos por volumen, se podrían considerar anticompetitivos los que no respondieran a los ahorros de costes consecuencia de las economías de escala obtenidas de la mayor
producción. Pero, en la práctica, esos descuentos son más bien un reflejo del poder de compra de los
clientes, por lo que no se suele tener en cuenta este criterio.
En general, se consideran admisibles aquellos descuentos por volumen que se fijan de forma objetiva, y que son de aplicación a todos los posibles consumidores, no solo a un grupo determinado.
De hecho, en estos casos, se podría dudar de la existencia de discriminación, puesto que las condiciones aplican por igual a todo el mundo.
El carácter anticompetitivo de los descuentos de fidelización es más difícil de establecer a priori,
por lo que se debería analizar en términos de efectos sobre el mercado. No obstante, hay una serie de
rasgos que permiten identificar un descuento como anticompetitivo, cuando es realizado por una
empresa en posición dominante.
• Existencia de compromisos de compra : obligación del cliente de proveerse en todo o en una parte considerable de sus necesidades, exclusivamente a través de la citada empresa, con independencia de la existencia de contrapartida por la vía de descuentos o de primas. No es necesario
que exista una vinculación contractual, basta con que la empresa tenga diseñado un sistema de
descuentos que se base en este compromiso.
100 Para la fuente de estos razonamientos, se pueden consultar: i) Ramsey, F.. “A Contribution to the Theory of Taxation”; Economic Journal Vol 37, pp 47-61, 1927. ii) Schmalansee, R..“Output and Welfare Implications of Third Degree Price Discrimination”; American Economic Review Vol 71 pp 242-247.
101 En la siguiente exposición se sigue el documento Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, 1997: “Resolución en el expediente sobre Plan de Ahorro en el servicio telefónico básico para ámbitos provincial, interprovincial e internacional”, 7 de diciembre, disponible en http://www.cmt.es.
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• La existencia de esta clase de descuentos dificultaría enormemente a los competidores la consecución de clientes, puesto que, si bien estos podrían satisfacer sus necesidades parcialmente
con otros proveedores, no estarán dispuestos a hacerlo para no perder el descuento.
• Adicionalmente, estos compromisos de compra son discriminatorios, puesto que dos clientes que
adquieran una misma cantidad del producto pagarían un precio diferente según que se provean
exclusivamente de la empresa dominante o que diversifiquen sus fuentes de aprovisionamiento.
• Personalización: Se produce cuando los descuentos no se definen de forma objetiva y con validez para todos los posibles clientes, sino que fijan caso por caso en función de la capacidad de
adquisición que se le presume. No se busca en estos casos tanto el incrementar la producción
(como era en los descuentos por volumen), sino cubrir el máximo de necesidades de los clientes, dificultando así la diversificación de proveedores, y creando en definitiva barreras a la entrada de otros agentes.
• Falta de transparencia : La falta de transparencia de un sistema de descuentos tiene por efecto
que los destinatarios de ella se encuentren en una situación de inseguridad y no puedan prever
con certeza las consecuencias que tendrá su aplicación. Este tipo de descuentos suponen, al
contrario que los anteriores, no tanto una conducta contra los competidores, sino de explotación de los consumidores.
7.3.5. Precios excesivos
Son aquellos que exceden el nivel hipotético de los precios competitivos y son muy superiores al
valor económico del producto (determinado, por ejemplo, por los costes del producción del mismo,
incluidos los costes de capital). Estos precios se pueden imponer a aquellos clientes que carecen de
alternativas de provisión, y no pueden por tanto desvincularse de la empresa.
Cuando los precios son excesivos, permiten a la empresa la obtención de beneficios supranormales, esto es, por encima de lo que cabría esperar en un mercado competitivo. No obstante, la existencia de este tipo de beneficios también puede deberse a otras circunstancias, no necesariamente
por una situación anticompetitiva; por ejemplo, cuando se introducen una innovación que posibilita una mayor eficiencia de un agente respecto a los demás, antes de que estos la adopten. Por ellos,
es necesario que los beneficios supranormales sean persistentes en el tiempo, sin que se produzcan
entradas de nuevos agentes ni aumente su capacidad de producción, ni adopten innovaciones, para
que se pueda hablar efectivamente de la existencia de precios excesivos.
Como se observa, es extremadamente complicado establecer que un determinado precio es excesivo. En principio, habría que conocer los costes de producción del bien, pero tampoco esta magnitud es única. ¿Con qué costes hay que comparar, con los marginales o los medios? ¿Cómo se han de
considerar los costes fijos en industrias como la de telecomunicaciones, donde los costes marginales
son prácticamente cero? Por ello, en algunas ocasiones, la única posibilidad es utilizar comparativas,
bien con otros países o con otras empresas, para poderse hacer una idea de si se está dando esta conducta, sin olvidar las limitaciones que tal metodología padece.
7.3.6. Precios predatorios
La predación es una práctica consistente en fijar los precios por debajo de costes para sacar a los
competidores del mercado, y disuadir a otros posibles agentes de entrar al mismo. Una vez conse-
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Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
guido esto, cabe suponer que la empresa dominante procederá a subir los precios y, consecuentemente, obtener mayores beneficios.
En el corto plazo, los consumidores se benefician de este tipo de conducta. Sin embargo, les resulta perjudicial en el largo plazo, puesto que la ausencia de competencia obtenida por el agente, si
su estrategia tiene éxito, se traducirá en mayores precios, menor calidad y, en general, menores posibilidades de elección.
Desde el punto de vista de la empresa, una estrategia de predación de precios tiene unos costes
muy elevados, por lo que, en principio, parece poco racional que una empresa la adopte. En efecto,
no es solo cuestión de eliminar a los competidores a base de no cubrir los costes, sino que posteriormente hay que recuperar las pérdidas sufridas cargando precios altos a los consumidores, sin que
nuevos entrantes amenacen al mercado. Esto exige de la empresa una gran capacidad de financiación
(“deep pockets”) para resistir el tiempo que se necesario sufriendo las pérdidas. En estas condiciones, es posible que el objetivo de eliminar a un competidor se consiga de forma más eficiente, mediante su adquisición.
Sin embargo, las estrategias de predación sí tienen más sentido en un contexto de fuerte asimetría
de información entre el agente incumbente y los alternativos. En estos casos, lo que busca aquel es
mandar señales erróneas a éstos, de forma que tomen decisiones sobre información equivocada. Así,
al fijar un precio por debajo de costes, puede hacer creer a los alternativos que sus costes son menores de lo que realmente son y disuadirles de que entren al mercado; o puede querer mostrar su fortaleza o crearse una reputación de precios predatorios102.
Para que unos determinados precios se puedan considerar predatorios con seguridad han de estar
fijados por debajo del coste medio variable. En este caso, la única explicación de la conducta del dominante es que quiere eliminar a los competidores, puesto que sería más racional no fabricar el producto, ya que ni siquiera recupera los costes variables. Si los precios están por debajo del coste medio total, entonces puede haber otro tipo de explicaciones para la conducta del agente.
En la industria de telecomunicaciones, las dificultades de calcular valores razonables para ambos
costes, pero en especial para el coste medio variable, son considerables, dado que es un negocio basado prácticamente en costes fijos. Por tanto, es muy complicado probar que esta clase de conductas
han sido realizadas por operadores dominantes.
No obstante, existe un determinado contexto en que se puede aproximar con más facilidad la posible existencia de precios predatorios. Es el caso en que los operadores alternativos compiten en un
mercado minorista para el que es indispensable un servicio mayorista del operador incumbente, servicio cuyo precio se ha fijado por regulación en función de los costes del citado operador. En esta situación, si este operador decide vender su servicio minorista por debajo del precio mayorista que ha
establecido para sus rivales, sería relativamente fácil mostrar la predación, dado que, como se ha dicho, el precio del servicio mayorista se supone que coincide con los costes de ofrecerlo. Si el operador se está proveyendo el servicio a sí mismo en las mismas condiciones que a los terceros, está claro que sufre sus mismos costes variables, y un precio minorista inferior sería predatorio, al estar por
debajo de dichos costes. Es lo que se conoce como estrechamiento de márgenes.
102 Grout, P.A., 2001: Recent Developments in the Definition of Abusive Pricing in European Competition Policy,
CMPO Working Paper Series No. 00/23, University of Bristol, Agosto 2000 (Revisado Marzo 2001).
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Capítulo 7. Regulación de la convergencia en América Latina: Tratamiento regulatorio de las ofertas...
Esta práctica se produce cuando una empresa verticalmente integrada, que vende dos productos,
donde el primero es un input para el segundo, establece para aquel un precio muy cercano al que establece para éste, de forma que los demás productores del segundo son incapaces de obtener beneficios. Así, la empresa dominante en el mercado del input “estrecha” el margen que pueden obtener
sus competidores (que operan de forma eficiente) en el mercado del segundo producto, pudiendo incluso hacerles incurrir en pérdidas.
Esta práctica aparece con frecuencia en el sector de telecomunicaciones, más específicamente relacionada con la prestación de servicios mayoristas sobre ADSL, y, por ende, interesa específicamente en el contexto de los servicios convergentes, dado que el operador incumbente suele utilizar esta
tecnología para su prestación. Asimismo, los entrantes sobre la red del operador, en muchos casos
dependen de dichos servicios mayoristas para la prestación de sus servicios convergentes.
7.3.7. Estrechamiento de márgenes
El estrechamiento de márgenes (margin squeeze), o estrechamiento de precios (price squeeze) son
prácticas idénticas. Para que se dé esta práctica se han de cumplir las siguientes condiciones sucesivas:
1. La empresa capaz de llevarla a cabo está verticalmente integrada.
2. Dicha empresa es dominante en el mercado ascendente o mayorista, de manera que los competidores en el mercado descendente tienen “dependencia” del input ofrecido por esta empresa.
3. La empresa fija un margen entre el precio al cliente del mercado descendente y el precio del input en el mercado ascendente insuficiente para cubrir los costes correspondientes a la actividad en el mercado descendente.
4. La empresa competidora en el mercado descendente, igual o más eficiente que la verticalmente integrada, es incapaz de competir.
5. La duración de la práctica debe ser suficiente para debilitar la competencia en el mercado descendente e incluso forzar la salida de los competidores de la empresa verticalmente integrada.
La práctica de estrechamiento de márgenes se puede interpretar, bien como una práctica de predación de precios en el mercado descendente o minorista, bien como una práctica de precios excesivos en el mercado ascendente. Sin embargo, el aparente estrechamiento de márgenes se podría deber
también a la mayor eficiencia de la empresa dominante precisamente por estar integrada verticalmente.
En el mercado de telecomunicaciones, la situación normal es de regulación del precio mayorista,
esto, es el precio mayorista es establecido por el órgano regulador competente, y aplica de forma no
discriminatoria a todos los operadores alternativos. Asimismo, es el precio que se ha de considerar a
la hora de establecer los costes del servicio minorista para el operador incumbente, puesto que se supone que es el que se aplica a sí mismo por el servicio.
En estas condiciones, y asumiendo que el precio regulado está fijado en el nivel adecuado, el estrechamiento de márgenes únicamente puede tomar la forma de predación de precios. Dado que el
operador no puede elevar el precio mayorista libremente, normalmente lo que le preocupa a los ope-
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radores alternativos es los descensos en el precio minoristas, que les puedan dejar sin margen para
competir.
Al analizar estas posibles reducciones de precios abusivas, no basta fijarse únicamente en descensos de los precios nominales, si no que más bien se ha de atender a las condiciones de las promociones. En efecto, normalmente el incumbente está poco interesado en reducir sus precios nominales de
forma general (máxime si los precios mayoristas se han fijado con la técnica de ‘retail minus’), y más
bien trata de actuar con promociones atractivas que le permitan incrementar o defender su base de
clientes.
Las denuncias por posibles de estrechamiento de márgenes del operador incumbente han sido
bastante frecuentes en Europa, en lo referente a servicios ADSL para acceso a Internet (caso Wanadoo en Francia, caso Telefónica en España, y caso Deutsche Telekom en Alemania).
Por su parte, la Comisión del Mercado de Telecomunicaciones ha desarrollado un test que viene
a fijar el nivel de descuento de una promoción que se puede considerar abusivo cuando es realizado
por el operador incumbente, Telefónica de España103.
Un aspecto que cobra especial importancia al determinar si hay estrechamiento de márgenes es el
tiempo de permanencia que se presuma para el cliente conseguido. En efecto, normalmente los costes de la promoción se incurren una vez por cliente, y se han de recuperar a lo largo de la vida del
mismo. A mayor tiempo de permanencia asumido para el cliente, más posibilidades hay de recuperar los costes incurridos en la promoción y, por tanto, mayor es el descuento que se puede permitir
sin considerar que se produce estrechamiento de márgenes. No hay un periodo de vida medio comúnmente aceptado, al menos para los servicios de ADSL, puesto que es un servicio relativamente
reciente. Así, por ejemplo, la Comisión del Mercado de Telecomunicaciones104, para tomar una decisión sobre si se ha producido o no estrechamiento de márgenes, calcula la reducción de los mismos
para distintos tiempos de permanencia, entre 1 y 7 años.
7.3.8. Subvenciones cruzadas
Esta práctica es otra manifestación de la predación de precios. En este caso, una empresa que vende dos productos, con o sin relación, y tiene posición dominante en el mercado de uno de los productos, puede utilizar los beneficios extraordinarios que obtiene en este mercado, para subvencionar
la venta del otro producto, el cual en consecuencia podrá vender a precios por debajo de sus costes.
Para desarrollar este tipo de práctica, es necesario que la empresa tenga posición dominante en algún mercado, pero no necesariamente en aquel sobre el que tiene efectos la conducta anticompetitiva, tal y como se acaba de ver en el ejemplo. De hecho, lo que busca la empresa con esta conducta es
extender su posición de dominio de un mercado al otro. De esta forma, se soluciona el problema de
‘deep pockets’ característico de las prácticas de predación, ya que las pérdidas generadas por estas se
compensan con los beneficios extraordinarios por el otro producto.
103 COMISIÓN DEL MERCADO DE TELECOMUNICACIONES, 2004: Resolución en el expediente AEM 2004/314 en
relación con la denuncia presentada por Wanadoo por la promoción del producto ADSL HOME de febrero de 2004, 22 de
julio, disponible en http://www.cmt.es
104 Ibídem.
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7.3.9. Empaquetamientos (bundling) y vinculación (tying)
Como se ha dicho, en sus primeros estadios de desarrollo los servicios convergentes están tomando la forma de paquetes de servicios ya existentes. En este sentido, interesa detenerse en los posibles efectos anticompetitivos de estas ofertas comerciales, cuando son realizadas por algún operador dominante en uno de los productos empaquetados.
Los empaquetamientos o bundling se pueden clasificar de la siguiente forma:
• Empaquetamiento puro: es aquel en que los productos empaquetados se pueden adquirir únicamente dentro del paquete; no se venden por separado.
• Empaquetamiento mixto: es aquel en que todos los productos del paquete pueden ser adquiridos
individualmente por los clientes.
Los empaquetamientos mixtos no presentan problemas de competencia, salvo que se ofrezcan a
un precio predatorio (por ejemplo, si el paquete es mucho más barato que adquirir los dos componentes por separado), puesto que ningún cliente se ve obligado a hacerse con un producto que puede no desear.
La vinculación o tying se refiere a que para adquirir uno de los productos (el producto “que ata”
o “tying”), el cliente se ve obligado a comprar también el segundo (el producto atado o “tied”). Sin
embargo, ese segundo producto también está disponible por separado pero para él se requiere también disponer del producto que ata. Constituye, por así decirlo, un empaquetamiento en un solo sentido. Ejemplo: servicio de acceso y servicio de tráfico se venden de forma inseparable por el operador incumbente, de manera que no es posible que un cliente contrate el servicio de acceso con el
operador incumbente y el servicio de tráfico con otro operador, pues el cliente está obligado a contratar el servicio de tráfico del operador incumbente que le da el acceso. Con esta práctica se agota la
competencia en el mercado de servicios de tráfico.
Tradicionalmente, desde el punto de vista de competencia, resultan más preocupantes los empaquetamientos puros o el tying. La presunción es que un agente que sea dominante en uno de los productos, al forzar a los clientes a comprar el otro, puede intentar apalancar su posición de dominio
para conseguirla en el otro mercado, o bien para reforzarla en el que ya tiene. Por ejemplo, obligando a los competidores en éste a tener que competir en paquetes en vez de en un solo servicio105.
De hecho, el “tying” ha llegado estar prohibido per se en USA106, cuando era realizado por una
empresa en posición dominante, sin tener en cuenta si los efectos económicos eran o no beneficiosos para el cliente.
Posiblemente, son esta clase de prácticas las que más preocupantes pueden parecer al regulador
ante la comercialización de paquetes de servicios, dado que se teme que el incumbente apalanque su
posición dominante en telefonía fija, para conseguir posición similares en los nuevos mercados de
producto, como puede ser el acceso de banda ancha o los servicios audiovisuales.
105 OPTA. “Bundling: The economy theory and a framework for regulatory ex-ante assessment”, Economic Policy Note
nº 4, Septiembre 2004.
106 Sentencia de International Salt Co. V. United States, 332 U.S. 392 (1947).
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163
Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
Los reguladores europeos comienzan a enfrentarse a esta clase de ofertas, sin que exista hasta el
momento un método claro y consolidado para establecer diagnósticos sobre el grado de distorsión de
competencia que pueden suponer107.
Es necesario tener en cuenta que existen muchas razones meramente económicas que pueden hacer que una empresa, incluso dominante, tenga incentivos para empaquetar sus productos, sin que
su finalidad sea dañar la competencia en el mercado. Los empaquetamientos pueden deberse a ahorros en costes del productor derivados de las economías de alcance derivados de la oferta multiservicio, o a incremento de la calidad del producto.
De hecho, el proceso competitivo en industrias como la de las TICs en muchas ocasiones supone
la combinación de servicios que estaban anteriormente disponibles de forma separada para crear productos diferenciados de las ofertas previas. Esta integración puede suponer beneficios significativos
para los clientes, aunque implique la destrucción de los mercados separados previos108. Los ejemplos
son numerosos: integración en los procesadores de texto de utilidades para la corrección ortográfica,
que anteriormente se ofrecían en programas separados, o integración del coprocesador matemático
dentro del microprocesador, con lo que deja de existir un mercado para aquellos.
El empaquetamiento de los servicios parece el primer paso para alcanzar la convergencia de los
mismos. Desde el punto de vista de eficiencia dinámica, es sin duda la forma en que se está compitiendo en muchos sectores de las telecomunicaciones (por ejemplo, en la telefonía móvil) y, en general, en las TIC.
7.4. Otros problemas de competencia
Como se ha explicado en el apartado 7.2, el derecho de la competencia también se ocupa de prevenir los posibles efectos anticompetitivos de concentraciones empresariales, así como de evitar distorsiones en la competencia a causa de las ayudas públicas concedidas a determinados agentes.
En el presente apartado se trata de describir de qué forma se realizan estos análisis y qué relevancia podrían tener para el caso de los servicios convergentes.
7.4.1. Efectos de las concentraciones empresariales sobre la competencia
La prestación de servicios convergentes exige a los operadores de telecomunicaciones disponer de
determinados elementos, como son contenidos y aplicaciones, que originalmente no han entrado en
su línea de negocio.
De hecho, todo fenómeno de convergencia, en la medida que supone la intersección de sectores
económicos que venían estando separados, suele suponer fenómenos de concentración entre los
agentes presentes en ambos.
Esto ha sido una constante en los sectores audiovisual, informático y telecomunicaciones, que
son los que convergen en el mercado objeto del presente informe. Son numerosas las fusiones entre
107 De hecho, en el documento de OPTA citado anteriormente se propone un complejo árbol de decisión para juzgar
sobre si un determinado paquete es o no anticompetitivo
108 Evans D. and Schmalansee R.: “Some Economic Aspects of Antitrust Analysis in Dynamically Competitive Industries”, NBER Working Paper No. W8268, May 2001.
164
AHCIET - REGULATEL
Capítulo 7. Regulación de la convergencia en América Latina: Tratamiento regulatorio de las ofertas...
empresas que se han producido en los últimos años, aunque cabe destacar por su relevancia la de
Time Warner con AOL en USA, Vivendi Universal o Kirch-Bertelsmann en Europa, y, en España, la
fusión de las 2 plataformas de TV de pago por satélite (Canal Satélite Digital junto a Vía Digital), la
adquisición de Antena 3 o Endemol por Telefónica.
Todas estas operaciones de concentración han requerido la preceptiva autorización por parte de
las autoridades de competencia, dado el tamaño de los entes involucrados y la amenaza que podrían
suponer para el control de alguno de los eslabones que conforman la cadena de valor de los servicios
convergentes: contenidos, aplicaciones, o redes.
La principal preocupación de las autoridades de la competencia ante una concentración es la aparición o el refuerzo de la posición dominante de algún operador, que vaya en detrimento de los consumidores al restringir la oferta, o de los competidores. Es más, dicha preocupación se extiende a situaciones de dominancia conjunta, en que la concentración puede dar lugar a un mercado proclive a
los acuerdos colusorios109.
En base a esta situación esperada, las autoridades de la competencia pueden decidir prohibir la
operación de concentración o, normalmente, imponerle una serie de condiciones para su autorización, de forma que se anticipen y prevengan sus posibles efectos negativos sobre la competencia.
La metodología utilizada exige, como primer paso, la identificación de los mercados de referencia
en que compiten cada uno de los agentes involucrados en la operación de concentración. Tras esto, se
identifican aquellos mercados en que coincidían previamente, siendo en estos en los que se concentra
el análisis, pues es en los únicos en que la concentración puede tener efectos anticompetitivos.
Si las cuotas de mercado agregadas de ambos agentes superan un cierto umbral (normalmente, el
40%) se puede considerar que la nueva empresa tendrá posición dominante en el mercado, y es preciso realizar un análisis más detallado de los efectos que puede tener la concentración sobre el mismo.
El análisis de efectos no se limita a los anticompetitivos, sino que también se deben considerar las
eficiencias positivas que puedan generar las empresas fusionadas. De hecho, normalmente las empresas toman esta decisión de forma racional, buscando eficiencias o sinergias, y no restricciones
competitivas per se.
Entre las posibles motivaciones de una empresa para realizar una operación de concentración
cabe citar, de forma no comprensiva:
• Entrar un nuevo mercado.
• Acceso a canales de distribución.
• Consecución de economías de escala.
• Compleción del portfolio de productos, para conseguir economías de alcance.
• Incremento del poder de negociación, con clientes o proveedores.
• Asegurarse el acceso a determinados inputs.
Como se observa, son numerosas las razones por las que una empresa puede decidir concentrarse con otra, y normalmente no van buscando restricciones anticompetitivas.
109 Véase Guidelines on the assessment of horizontal mergers under the Council Regulation on the control of concentrations
between undertakings (2004/C 31/03), Comisión Europea, OJ 5.2.2004.
AHCIET - REGULATEL
165
Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
Por otro lado, los mercados de telecomunicaciones, audiovisual e informático son especialmente
complejos y con múltiples interacciones, más en un entorno de clara convergencia. Por ello, los análisis de operaciones de concentración en este sector han de ser especialmente cuidadosos y evitar los
riesgos de definir de forma demasiado estrecha los mercados de referencia involucrados o sin la necesaria perspectiva.
Una vez más, de forma análoga a lo explicado en el apartado, los efectos de un error son muy asimétricos. En caso de prohibirse indebidamente una concentración por supuestos efectos anticompetitivos en el mercado, se puede perjudicar gravemente y de forma irreversible la eficiencia dinámica
en alguno de los mercados involucrados.
Por el contrario, si se autoriza indebidamente una concentración, siempre se está a tiempo de atajar sus efectos anticompetitivos una vez se produzcan realmente, aunque sea más tarde de lo ideal110.
En conclusión, la puesta en marcha de los servicios convergentes puede dar lugar a múltiples operaciones de concentración empresarial, en algunas de las cuales previsiblemente se vean inmersos los
operadores de telecomunicaciones, ya sea entre ellos o con agentes de otros de los sectores convergentes. Dichas concentraciones pueden parecer en primera aproximación restrictivas de la competencia. Sin embargo, antes de prohibirlas o condicionarlas indebidamente, han de ser analizadas detalladamente tanto desde el punto de vista de los posibles efectos anticompetitivos como de los beneficiosos para el mercado en el medio y largo plazo.
7.4.2. Ayudas públicas a empresas
Las ayudas públicas suelen ser también objeto de vigilancia por parte de las autoridades de la
competencia. Constituyen una forma de intervención pública en la economía, que puede implicar
que una determinada empresa, sector de la economía o área geográfica recibe un trato más favorable
que el de las empresas competidoras, otros sectores o regiones. Obviamente, esto supone una distorsión del mercado, al canalizar un exceso de recursos (en este caso, públicos) hacia un determinado
destino, respecto a lo que el mercado en funcionamiento les asigna.
Al distorsionarse así el funcionamiento del mecanismo de asignación de recursos, se afecta a la
eficiencia del mercado, en los términos descritos en anteriores apartados.
Sufre la eficiencia estática en el mercado, pues hay un exceso de recursos sobre los que debería haber. De esta forma, la asignación que se produzca no será óptima, sino que alcanzará a demandantes
que no valoran suficientemente dicho recurso.
Y también lo hace la eficiencia dinámica, puesto que se desincentiva la innovación, dado que los
agentes prefieren competir por la ayuda o no sienten tanta presión competitiva al estar protegidos
por la misma.
En definitiva, las ayudas públicas, en la medida en que favorecen a determinados agentes económicos, distorsionan la competencia en el mercado y empeoran la eficiencia de este.
110 Para un análisis más detallado en este sentido, incluyendo una propuesta concreta de actuación, se puede ver: Evans
y Padilla. “Designing antitrust rules for assessing unilateral practices: a Neo-Chicago approach”, Noviembre, 2004.
166
AHCIET - REGULATEL
Capítulo 7. Regulación de la convergencia en América Latina: Tratamiento regulatorio de las ofertas...
Las ayudas públicas pueden tener formas muy variadas, y su identificación no es siempre obvia.
Así, se pueden instrumentar en forma de transferencia directa de recursos públicos, pero también tienen formas más sutiles: préstamos o garantías de coste reducido, exenciones o deducciones fiscales,
venta de bienes públicos por debajo de coste, compra de acciones por encima del valor de mercado,
etc.. De hecho, constituye una ayuda pública cualquier tipo de ventaja que no se hubiera obtenido
en el curso normal del negocio.
Las ayudas públicas se pueden recibir de entidades nacionales, o de ámbito geográfico inferior,
como regionales o locales. Así mismo, se pueden transferir de forma directa desde la administración,
o bien indirectamente, mediante bancos públicos o instituciones privadas.
Sin embargo, como queda dicho, no esto lo relevante, sino el hecho de que, de una u otra forma,
proporcionan una ventaja económica al agente, ventaja que no hubiera obtenido en el curso normal
de su actividad.
El control de las ayudas públicas presenta complejidades, sobre todo si dichas ayudas se producen a nivel estatal, pues se produce la confluencia de intereses entre quien la otorga y quien la controla. Por tanto, es poco realista pensar que el control de las ayudas estatales se puede hacer sin organismos supranacionales.
No ocurre lo mismo con las ayudas públicas de nivel geográfico inferior, en que sí pueden ser
efectivos los controles de una autoridad nacional de competencia.
Por esta razón, en Europa el control de las ayudas públicas es competencia de la Comisión Europea, que como entidad supranacional, puede vigilar de forma más efectiva si las ayudas que conceden los Estados Miembros distorsionan o no la competencia (en particular, la del mercado interior
europeo) y ordenar a los gobiernos que las recuperen.
No obstante, algunas ayudas públicas se pueden autorizar, por diversos motivos. En el caso de la
Unión Europea, por ejemplo, se autorizan las siguientes ayudas públicas (artículos 87.2 y 87.3 del
Tratado de Roma):
1.
2.
3.
4.
5.
Ayudas de carácter social a consumidores individuales
Reparación de perjuicios causados por desastres naturales
Desarrollo económico de las regiones más pobres
Proyectos de interés común europeo
Promoción de la cultura y conservación del patrimonio
6. Desarrollo de determinadas actividades y zonas, siempre que no afecten al mercado interior.
Posteriormente, en el apartado 8.3.1 analizamos las ayudas del Estado al desarrollo de las redes de
telecomunicaciones en regiones desfavorecidas de forma compatible con las normas de competencia.
7.5. Conclusiones
La regulación de las ofertas comerciales del operador incumbente ha de evolucionar con la situación del mercado. En un entorno de competencia, dicha regulación tiene finalidades distintas de las
que podía tener en monopolio, y, en consecuencia, ha de cambiar para adaptarse a la nueva situación.
AHCIET - REGULATEL
167
Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
Si se considera necesaria la aprobación de las ofertas del operador incumbente con antelación a su
lanzamiento al mercado, esta debería hacerse con criterios propios del derecho de la competencia.
No se ha de olvidar, sin embargo, que dicho derecho siempre actúa ex–post (después de la presunta
conducta prohibida), y no antes de que se implemente, con las dificultades que puede entrañar en
este caso la presunción de daños en el mercado. En todo caso, los principios de derecho de la competencia tienen aplicación.
El primer aspecto a considerar es que únicamente han de estar sujetas a aprobación las ofertas de
aquellos operadores que tengan consideración de dominantes en el mercado en que se lanza la oferta comercial. Normalmente, estos serán los operadores incumbentes para el servicio de acceso telefónico. Pero no tendría que ser así si se considera, por ejemplo, sustitutividad con los servicios de telefonía móvil, pues ello implicaría que dejan de tener posición dominante en el mercado más amplio.
De la misma forma, es más discutible la necesidad de regulación en servicios de banda ancha u otros
cuya prestación no se ha desarrollado en monopolio.
A la hora de valorar si una determinada oferta comercial es anticompetitiva, no debería ser suficiente con un análisis en base a categorías tipificadas, sino que es necesario tener en cuenta los efectos sobre el mercado. Se trata de comprobar si los beneficios para el consumidor final de tal conducta superan los posibles perjuicios ocasionados a los competidores, antes de decidir si realmente se dicha conducta puede llegar un abuso de posición dominante. Obsérvese que este análisis es tanto más
complicado cuanto que, como se acaba de decir, se ha de hacer a priori.
Entre las categorías de conducta abusiva cabe señalar la discriminación de precios, los precios excesivos, los precios predatorios, el estrechamiento de márgenes o las subvenciones cruzadas. Sin embargo, todas estas conductas pueden tener explicaciones perfectamente razonables desde el punto de
vista empresarial, sin que se expliquen necesariamente por el deseo de dañar la competencia.
En particular, son de importancia para el desarrollo de los servicios convergentes las ofertas en
forma de paquete de servicios que se comercializan en la actualidad. Lo cierto es que la dinámica
competitiva en las industrias relacionadas con las TIC se basa en el enriquecimiento de los productos mediante incorporación de características que estaban disponibles por separado. No es de extrañar que el camino a los servicios convergentes, como el propio nombre indica, pase por una dinámica similar, que suponga la desaparición de mercados separados. En este contexto, es especialmente
importante que este tipo de oferta comercial no se ha tratado con criterios rígidos o de categoría a la
hora de aprobarlas, sino que se atienda a los efectos económicos del mismo.
En definitiva, en un contexto de innovación de servicios como el que se confronta, la regulación
de las ofertas comerciales de los operadores, específicamente del operador incumbente, ha de permitir la flexibilidad en la definición de los precios de los servicios y paquetes que puedan surgir. Esto
exige que dichas ofertas se contrasten exclusivamente con arreglo a criterios de política de competencia e, idealmente, a posteriori.
168
AHCIET - REGULATEL
8 Regulación de la convergencia
en América Latina (y IV):
Universalización
Desde el inicio de esta década, con el advenimiento de la Sociedad de la Información, los Estados
son si cabe más conscientes de que conseguir el acceso de toda la población a los servicios de telecomunicación resulta esencial para el desarrollo económico de sus países y la reducción de la pobreza (Banco Mundial, 2002).
Las barreras para cumplir los objetivos del servicio universal, tal como se ha planteado hasta ahora, están relacionados con los efectos de la introducción de competencia en el sector, la búsqueda de
rentabilidad a corto plazo de los operadores en un entorno financiero complicado (con el consiguiente efecto en la reducción de inversiones), y la llegada de tecnologías que ofrecen plataformas
sustitutivas para la voz. Evidentemente, los futuros programas de desarrollo del servicio universal
habrán de tener en cuenta estos efectos, tanto para reformular las metas a alcanzar, como los medios
y tecnologías para llevarlas a cabo.
Sin abandonar el concepto tradicional de servicio universal y, por tanto, sus objetivos básicos, se
debe, por un lado, revisar profundamente los procedimientos empleados y tecnologías implicadas, y
por otro lado, considerar su contribución al logro de objetivos más ambiciosos dentro del desarrollo
de la Sociedad de la Información.
En efecto, de un lado, la noción convencional del servicio universal de acceso individualizado, es
decir, entendido como ‘un teléfono en cada casa’, está relacionada directamente con el acceso local
fijo, ya sea alámbrico o inalámbrico, y, por tanto, es una concepción tecnológicamente dependiente.
Una modificación posible en el concepto de servicio universal permitiría la entrada de nuevas plataformas de comunicación. También permitiría no ligar el servicio universal exclusivamente a los servicios de voz, puesto que el avance de la Sociedad de la Información requiere otros tipos de comunicaciones. De hecho, en último término, el servicio universal se ha de convertir en algo más abstracto como la provisión a los usuarios finales de conectividad suficiente.
El segundo punto es la relación, o incluso subordinación, del servicio universal a programas más
ambiciosos y generales relativos al desarrollo de la Sociedad de la Información. El servicio universal
pasaría, así, a ser uno de los elementos básicos en el desarrollo de la Sociedad de la Información, pero
de ninguna manera el único. Esta aproximación, que empieza a ser considerada por un número de
Administraciones (si bien todavía no ha afectado a la definición del servicio universal), toma en consideración las barreras para el desarrollo de la Sociedad de la Información, entre las que, sin duda, se
encuentra el despliegue de las infraestructuras básicas necesarias.
Se avanzaría así hacia un nuevo concepto de ‘universalización de los servicios’ más integrado con
las estrategias de desarrollo global. Sería ésta una visión que, no restringida a los servicios básicos de
AHCIET - REGULATEL
169
Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
telecomunicación, se fijaría en las necesidades globales de los usuarios considerando nuevos elementos de origen tecnológico ya presentes (como la banda ancha o la movilidad), o futuros, incluso
también los factores que contribuyen al uso y aprovechamiento real de las infraestructuras de telecomunicaciones (equipamiento hardware y software, aplicaciones y contenidos). Los programas habrían de completarse con medidas adicionales ya sean de ámbito general (accesibilidad, e-inclusión,
etc.), o específico (e-administración, e-formación, etc.).
Por último, cabe señalar que, independientemente de las medidas concretas incluidas en las obligaciones de servicio universal, el impulso autónomo del mercado es, sin duda, el mecanismo más seguro para avanzar hacia la universalización de los servicios. Impulso que, evidentemente, depende
de las condiciones examinadas en los apartados anteriores. Otras políticas útiles de apoyo público
son las referidas a la generación de incentivos a la parte de demanda: cuando se alcanza el nivel de
rentabilidad objetivo, la satisfacción de la demanda existente permite reducir el grado necesario de
intervención pública, a la vez que contribuye a que el despliegue de las infraestructuras se produzca
de una forma más eficiente y tecnológicamente neutral.
8.1. Contexto de la Universalización en la Región ante la Convergencia
En este apartado, se recogen diferentes tendencias en el contexto de la universalización de las telecomunicaciones en América Latina ante la convergencia, principalmente la brecha digital que se da
incluso en los servicios básicos, la problemática de plantear la telefonía celular como medio para lograr la universalización, y la poca asequibilidad de los productos típicos de triple play de la convergencia.
8.1.1. Brecha Digital en los Servicios Básicos
En los países latinoamericanos, la penetración del servicio telefónico seguía siendo muy baja en
el momento de plantearse la apertura de los mercados. Ningún país alcanzaba las 10 líneas por 100
habitantes en 1990, estando además éste escaso número de líneas casi totalmente concentradas en las
capitales y grandes ciudades. Las listas de espera eran enormes y el tiempo transcurrido hasta lograr
la conexión a la red podía ser de varios años.
1990
Líneas fijas / 100 hab
1995
Líneas fijas / 100 hab
América Latina 18
5,63
8,44
Unión Europea 15
43,53
49,88
EEUU/Canadá
55,61
60,98
Región
Tabla 12. Penetración de la telefonía fija en 1990 y 1995 en América Latina, Unión Europea y Norte América. Fuente: Elaboración propia con datos de la ITU
Al igual que en todos aquellos países necesitados de un desarrollo de sus infraestructuras, las reformas introducidas en el sector han intentado lograr un equilibrio entre la introducción de una
competencia real y sostenible, y el progreso en los objetivos del servicio universal.
170
AHCIET - REGULATEL
Capítulo 8. Regulación de la convergencia: Universalización
Los países de la región idearon distintos esquemas y mecanismos para lograr el desarrollo de la red.
Las estrategias incluían compromisos ligados al otorgamiento de licencias o de concesiones, así como
acuerdos bilaterales marcados generalmente por un entorno de competencia limitada que, en algunos
casos, se aprovecharon posteriormente para ofrecer incentivos de mayor apertura del mercado. Conforme evolucionaba la red y el mercado, los programas se modificaron integrando obligaciones de servicio universal y subastas o concursos para la asignación de proyectos concretos de extensión de la red.
En la actualidad, la figura del servicio universal da cobertura a la mayor parte de los planes para
la extensión de la red. No existe una única definición de servicio universal. Sí existe acuerdo acerca
del núcleo básico del concepto, que abarca habitualmente la disponibilidad en el ámbito nacional de
unos servicios concretos, para los que se garantiza el acceso no discriminatorio y la asequibilidad
económica generalizada (UIT, 1998). La aproximación al servicio universal es, sin embargo, bastante pragmática. A pesar de la cierta uniformidad de la definición incluida en la mayor parte de legislaciones de los países de la región, la interpretación práctica del servicio universal difiere de un país
o región a otro e incluso varía dentro de un mismo país cuando lo hace el contexto.
Programa de
generalización del
servicio
Definición del servicio
universal
Obligación legal
México
“Acceso al servicio telefónico
básico, en su modalidad de caseta telefónica o de servicio domiciliario para cualquier persona en el menor plazo posible”.
Licencia de concesión a Telmex
(1996). Ley Federal de 1995
Chile
FDT I (1994). TeleAcceso a servicios de telecomu- No hay obligafonía Rural. FDT II
nicaciones a los sectores margi- ción legal para
(2001). Telecentros
nados y aislados de la población los operadores
Comunitarios
Brasil
«Posibilitar el acceso de cualquier persona al servicio de telecomunicaciones, independientemente de su localización
Ley de 1997
y condición socio económica(...) utilización de las telecomunicaciones en servicios esenciales de interés público»
Perú
Acceso en el territorio nacional
a un conjunto de servicios de
telecomunicaciones esenciales,
Sistema de InformaDecreto suprees decir los disponibles para la
ción para el Desamo 020-98
mayoría de los usuarios y prorrollo Rural(2001)
vistos por los operadores públicos de telecomunicaciones
País
Financiación
Fondo de Cobertura
Programa Sectorial
Social de Telecomude Comunicaciones
nicaciones FCST
y Transportes 2001(2001). Licitado a
2006
finales del 2004
Fondo de Desarrollo de las Telecomunicaciones FDT
(1994)
Fondo de UniversaPlan General de Me- lización de los Sertas de Universaliza- vicios de Telecomución (1998)
nicaciones.
FUST(2001)
Fondo de Inversión
de Telecomunicaciones.
FITEL(1993)
Tabla 13. Definición del servicio universal en diferentes países de América Latina. Fuente: Elaboración propia con datos de
COFETEL, SUBTEL, ANATEL y OSIPTEL
AHCIET - REGULATEL
171
Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
Desafortunadamente, si se comparan con los datos disponibles, los planes de universalización se
están incumpliendo en varios aspectos (ver más adelante apartado 8.2.2), ya sea por exceso de ambición en su planteamiento, ya por las dificultades generalizadas a que se ha enfrentado el sector de
las tecnologías de la información y de la comunicación en todo el mundo, y también en la región, en
los últimos años.
Sin embargo, aunque la pretensión de generalización del acceso a los servicios es una preocupación que pervive desde los tiempos iniciales del despliegue de las redes, toma ahora una nueva dimensión. Y es que la manifestación del paradigma conocido como Sociedad de la Información (o del
Conocimiento) agiganta la importancia de las telecomunicaciones al convertirlas en piedra angular
de la que parece será la emergente realidad socioeconómica.
En efecto, el progreso de la Sociedad de la Información se apoya, de modo general, en dos grandes pilares: i) el acceso, esto es, la capacidad de conectarse a las infraestructuras adecuadas, y ii) la
adopción o promoción de su uso, atendiendo a las características de los usuarios y comunidades objetivo (Gómez Barroso y Feijóo, 2006). La inexistencia de infraestructuras apropiadas es, por consiguiente, el primero de los factores causantes de la llamada brecha digital. El acceso es la condición
previa: la primera condición para el ‘comportamiento digital’ es la infraestructura (CEPAL, 2002).
La brecha digital es evidente si se analiza desde un punto de vista geopolítico. Sin duda, la división geográfica más evidente es la global, que amenaza con aumentar la distancia que separa a los países desarrollados de los no desarrollados. Pero en el interior de los países, incluso en países más desarrollados, la brecha digital geográfica deja descolgadas a áreas rurales, aisladas o deprimidas.
México
(Tipo de zona)
Rural
aislada
Rural
Periférica/
rural
Periférica
Urbana
Urbana
densamente
poblada
Urbana muy
densamente
poblada
Media
nacional
% población
viviendo en la zona
17,2
8,2
13,7
1,9
11,7
21
26
-
% hogares con
teléfono
3,42
8,45
30,5
36,6
40,4
78,5
89,2
46,4
% hogares con
teléfono e internet
0,64
1,58
5,72
6,87
7,58
14,7
16,7
8,70
% hogares con
teléfono, Internet y
banda ancha
0,00
0,00
0,00
0,00
2,23
4,33
4,92
2,22
Figura 52. Brecha digital geográfica en México. Fuente: Robles et al. (2007).
El problema se agrava aún más cuando se analizan detalladamente las condiciones presentes en la
región de orden geográfico, económico y cultural, las cuales inciden en la expansión de infraestructuras (IDRC, 2005; García-Murillo, 2003), y se advierte que, a diferencia de lo que pudiera ocurrir
en los países desarrollados, el mercado no proveerá este acceso, por lo menos, a corto o medio plazo.
8.1.2. El Papel de la Telefonía Móvil en la Universalización
Tampoco la telefonía móvil está induciendo al consumo masivo de telecomunicaciones en América Latina, pues tomando de ejemplo los datos de Movistar de Telefónica Móviles, en el año 2006 el
172
AHCIET - REGULATEL
Capítulo 8. Regulación de la convergencia: Universalización
ARPU mensual por abonado a telefonía móvil de 9,3 €/mes es bajo comparado con el ARPU de 34,3
€/mes en España.
Figura 53. Ingreso mensual medio por cliente ARPU de telefonía móvil en diferentes países operados por Telefónica Móviles. Fuente: Memoria anual Telefónica, datos año 2006.
El Banco Mundial estima111 que los países, hogares, y personas de todos los niveles de ingresos
destinan entre un 1% y un 3% de sus ingresos a los servicios de telecomunicaciones y asume un 2%
como una buena aproximación del ‘umbral de asequibilidad del servicio’; valores de consumo superiores al umbral de asequibilidad lo hacen inasequible, e inferiores lo hacen asequible.
En el caso de América Latina podemos calcular112 el consumo de telefonía móvil en un 2,56%
de la renta per cápita, cifra superior a la media estimada por el Banco Mundial y cercana a su límite superior. Este resultado nos da idea del consumo real de telefonía móvil respecto del ‘umbral de
asequibilidad del servicio’ de la Región, que actualmente estaría situado por encima de los valores
medios propuestos por el Banco Mundial, alejando a parte de la población del acceso a la telefonía
móvil.
Pero debemos ser cautos con estos cálculos y conclusiones. Por un lado, este consumo de telefonía móvil sería sólo una parte del consumo total de telecomunicaciones, y deberíamos añadirle al
menos el consumo en telefonía fija, e Internet. Además debemos hacer notar que estamos trabajando sobre datos medios de renta, dadas las importantes diferencias de renta existentes entre los habitantes de la Región y dentro de cada país, de modo que probablemente los consumos de telefonía móvil se refieran a población con renta superior a la media.
Además los clientes de la región son predominantemente abonados de prepago, un 80,4% frente
al 56,6% en Movistar España. Los clientes de prepago son clientes de poco compromiso para generar
connnsumos recurrentes y que dificulta explotar redes móviles con importantes costes fijos.
111
Navas, J., Dymond A., Juntunen, N. Servicio de telecomunicaciones e información para los pobres. Hacia una estrategia
de acceso universal. Pág. 10. Documento de discusión nº 432. Banco Mundial, 2003.
112 Si consideramos que la renta per cápita promedio en el año 2006 en la región de América Latina es de 5.452 USD
(ver Figura 3 en la página 43), 9,3 ?/mes que suponen en 12 meses 111,6 €/año, equivalentes a 139,5 USD/año (tipo medio de cambio aplicado para el año 2006 de 1 €=1,25 USD). Dividiendo 139,5 entre 5.452 resultan 2,56%.
AHCIET - REGULATEL
173
Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
Tipo de cliente
LATAM
España
Contrato
17,7%
43,4%
Prepago
80,4%
56,6%
FWA
1,5%
0%
Figura 54. Distribución de clientes de telefonía móvil por tipo de contrato en los diferentes países operados por Telefónica
Móviles. Fuente: Telefónica, datos año 2006. Nota: FWA se refiere a Fixed Wireless Access que opera en algunos países de
la región.
Por tanto, podemos afirmar que la telefonía móvil en la región es un sustitutivo parcial de la telefonía fija, y no total, que es empleado principalmente para recibir llamadas. No puede considerarse
a la telefonía móvil en América Latina como un servicio equivalente a un servicio universal porque
hay evidencias de la poca asequibilidad de los precios dadas las rentas per cápita bajas y los bajos
consumos que se presentan. Sin embargo, de facto, a pesar de los bajos consumos la telefonía móvil
está dando satisfacción a las necesidades de comunicación de los usuarios de la región.
Hoy por hoy, no podemos plantear que a corto plazo las comunicaciones móviles van a proveer de
servicios convergentes a amplias capas de la población, toda vez que, por un lado, la tecnología 3G
no está muy implantada en la región, además de la falta de estándares comunes en los diferentes países, y que tampoco la tecnología 3G es capaz de ofrecer servicios masivos de banda ancha audiovisuales a los consumidores, dadas sus limitaciones de capacidad y de disponibilidad de espectro.
Sin embargo, la telefonía móvil puede hacer mucho por acercar las telecomunicaciones y las redes
fijas a los usuarios que no disponen de ella. En América Latina es necesario explorar las ventajas que
ofrece la convergencia a los consumidores del segmento medio/bajo, en particular, en forma de ofertas fijo-móvil, ofertas doble play, y aprovechar el modelo de ‘conectividad IP + aplicaciones en Internet’ porque se muestra con amplio potencial dadas las bajas barreras de entrada para la prestación de
servicios una vez lograda la conectividad.
8.1.3. Convergencia y Asequibilidad del Triple Play
Hoy por hoy, la convergencia es cara y accesible a pocos hogares, incluso en España, y además su
penetración no es aún amplia. Según la consultora Pyramid Research para el año 2005, en España y
Reino Unido no se superaban el 25% de los hogares suscritos a triple play, una cifra superior a la existente en Estados Unidos.
En el segundo trimestre de 2006, según datos de Red.es, órgano del Ministerio de Industria español, el hogar promedio español que contrata dos servicios (típicamente telefonía fijo-móvil) paga
mensualmente 62,5 € impuestos incluidos, mientras que si contrata tres servicios pagaría 94,6
€/mes, y por cuatro servicios la factura mensual asciende a 100,1 €/mes. La penetración de los 4 servicios (triple play de fijo más teléfono móvil) es de un 10,3% de los hogares españoles, mientras que
un 29,1% de los hogares españoles contrata 3 servicios.
174
AHCIET - REGULATEL
Capítulo 8. Regulación de la convergencia: Universalización
Figura 55. Penetración de los servicios triple play en los hogares que disfrutan de banda ancha (año 2005). Fuente: Pyramid Research, 2006. White paper: Transforming triple play: measurign with RGUs & triple play lessons.
Figura 56. Gasto medio y número de servicios de convergencia contratados por hogar español. Fuente: Oleada de Hogares
de Red.es, Ministerio de Industria, Comercio y Turismo de España, 2º trimestre de 2006.
8.2. Revisión de Diferentes Propuestas para la Universalización en
América Latina
A continuación recogemos diferentes propuestas que se están formulando en torno a la universalización en América Latina.
8.2.1. Banco Mundial: Diferentes Opciones para Ampliar el Acceso
El Banco Mundial propone113 diferentes opciones para cerrar la brecha de acceso en un entorno
de liberalización de mercado. Parte del supuesto de que existe margen para que los operadores ten113 Navas, J., Dymond A., Juntunen, N. Servicio de telecomunicaciones e información para los pobres. Hacia una estrategia
de acceso universal. Pág. 35-45. Documento de discusión nº 432. Banco Mundial, 2003.
AHCIET - REGULATEL
175
Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
gan éxito en el mercado, especialmente en una situación de demanda insatisfecha, cuando al eliminarse las barreras de entrada al mercado, se acelera la expansión de la red, pero sólo si se el marco regulatorio ofrece estabilidad a los inversionistas privados. La penetración en áreas rurales puede mejorar en forma sustancial mediante el ingreso de competidores en los diferentes segmentos.
En nuestra opinión, estas afirmaciones del Banco Mundial son una mera expresión de deseo de
cómo desearía que fuesen las cosas realmente, pero sin embargo, la terca realidad se encarga de demostrarnos que romper la brecha de acceso exige un cambio completo de reenfoque en las políticas.
La liberalización no ha mostrado sus efectos en las zonas no rentables, que continúan sin cubrirse
por ausencia de redes de acceso, ante el bajo incentivo que ha generado el enfoque seguido en el proceso de liberalización. La liberalización se ha basado en una fuerte presión sobre el operador incumbente para que abra sus redes a operadores, que compiten sólo por las zonas y segmentos de servicios y clientes comercialmente atractivos, sin interés alguno por zonas o clientes no rentables o por
contribuir económicamente al servicio universal.
El Banco Mundial propone actuaciones en los siguientes ámbitos:
1. énfasis en el acceso público en teléfonos públicos de pago, telecentros, locutorios, telefonía
virtual114;
2. promoción de operadores regionales y rurales específicos que actúan en zonas geográficas
prioritarias, frecuentemente con asistencia de subsidios específicos y puede que con concesiones monopólicas115 con periodo de exclusividad. No obstante, en Chile y Venezuela el operador rural ha competido con el operador incumbente. Las lecciones aprendidas para aumentar
el atractivo de los proyectos son: la combinación de áreas lucrativas con áreas de altos costes;
la agregación de servicios y la neutralidad tecnológica; y el acceso preferencial a recursos escasos de espectro radioeléctrico;
3. creación de un marco equitativo de competencia en los segmentos de servicios liberalizados
mediante reglas claras de interconexión, que obliguen al incumbente y facilite la entrada de los
nuevos operadores. En particular, el Banco Mundial sugiere la asimetría en los cargos de interconexión que favorezca a los operadores rurales;
4. el establecimiento de subsidios y mecanismos de financiamiento de la inversión como incentivo de mercado destinado a fomentar el interés y reducir el riesgo en los primeros 5 a 10 años
de liberalizar, como medio de atraer a la inversión hacia zonas desventajosas. Entre ellos el
Banco Mundial propone la recolección de fondos a través de un Fondo de Acceso Universal116;
5. asignación de los Fondos de Acceso Universal mediante ‘Subsidios Inteligentes’, que minimizan la cuantía de los subsidios al otorgarlos al operador que solicita menor cuantía de subsi114 La telefonía virtual ofrece al abonado un número de teléfono y un correo de voz que le permite recibir mensajes y
acceder a él desde cualquier otro teléfono. Constituye un paso innovador para proporcionar acceso a la telefonía para los
pobres.
115 Bangla Desh concedió licencias a dos operadores rurales con exclusividad efectiva, si bien su crecimiento parece haberse visto dificultado por la debilidad del marco regulatorio (Banco Mundial, 2003, pp. 37).
116 Fuentes del Fondo de Acceso Universal propuestas por el banco Mundial: presupuestos públicos, financiamiento
otorgado por Banco de desarrollo u Organismo equivalente, tasas por uso del espectro y licitaciones, contribuciones de los
operadores, gravámenes sobre los cargos de interconexión, y transferencia a través de un fondo virtual directamente entre
los operadores.
176
AHCIET - REGULATEL
Capítulo 8. Regulación de la convergencia: Universalización
dio117, o equivalentemente al que mayor expansión se compromete. Otro esquema propuesto
son los ‘Concursos de Belleza’, en los que se distribuye los fondos cuando se los solicita en función de las metas de desarrollo del operador o las inversiones en zonas antieconómicas, sin la
organización de una licitación pública. Una cuestión esencial es la elegibilidad para el acceso
a los fondos, esto es determinar en qué medida el operador incumbente puede hacer uso de los
Fondos, el cual contribuye al Fondo, y tiene metas de expansión118 ;
6. otras opciones de financiamiento mediante préstamos concesionales y micro-préstamos (caso
Grameen Phone en Bangladesh) otorgados por Organismos bilaterales o Multilaterales e asistencia financiera, incluso en zonas rurales de países desarrollados.
En definitiva, el Banco Mundial toma como punto de partida que una política de acceso universal
debe definir con precisión: la naturaleza del servicio que se pretende prestar; los grupos de usuario
objetivo; los operadores encargados de prestar tales servicios; y la forma en que se financiarán. La política de acceso universal debe realizar un análisis de las opciones posibles, en especial, analizar la
posibilidad de instaurar un fondo de acceso universal junto a las áreas identificadas como prioritarias. Por ello, el Banco Mundial recomienda que se determine en cada país la puesta en marcha de diferentes intervenciones regulatorias119 para poner en práctica el fondo de acceso universal.
Se puede resumir el punto de vista del Banco Mundial en las siguientes directrices estratégicas: reforma de políticas mediante la competencia, la regulación y la privatización, la creación de fondos de
acceso universal, y un rango variados de actuaciones muy puntuales120.
Conclusión. En nuestra opinión, las propuestas del Banco Mundial son de un indudable rigor y
contrastado resultado en países desarrollados. Sin embargo, las medidas que propone no son nuevas
para los países en desarrollo, en los que se ha intentado sin mucho éxito aplicar estas medidas que sí
que han funcionado con éxito en los países desarrollados. Después de más de una década de experiencia poco positiva, la propuestas del Banco Mundial parecen más de lo mismo sobre un asunto capital y que no está funcionado en los países de la Región. Lógicamente, el Banco Mundial de no puede apartarse de la ortodoxia de sus principios políticos: apertura de los mercados como medio para
la mejora del bienestar social, y otorgar el rol predominante a la iniciativa privada como promotores
de la economía, en definitiva, liberalización y privatización.
117 En el mecanismo de subsidio inteligente el administrador del fondo debe verificar que el beneficio social supera al
beneficio económico del subsidio otorgado. Para ello el Banco Mundial recomienda diferentes modelos de cálculo del valor actual neto VAN del proyecto que incluya partidas de beneficio social.
118 Elegibilidad para acceder a los fondos: por ejemplo, en Perú, el operador incumbente aporta económicamente al
Fondo, pero no puede concursar para hacer uso de ellos en los proyectos que se convocan, a pesar de que además tiene metas de servicio universal en su contrato concesional
119 El Banco Mundial destaca: la normativa del fondo, los modelos de costes, las directrices operativas, las licencias de
operadores, acuerdos con los beneficiarios, y las bases de licitación pública de adjudicación de fondos.
120 En el ámbito de la movilización de la inversión mediante financiación de operadores rurales, o fondos simiente para
el fondo de acceso universal, micro-préstamos a PYMES, potenciación y capacitación de las Agencias Reguladoras, y promoción de proyectos piloto para la innovación en políticas y tecnología, o encuestas de hogares y actuaciones de difusión
y promoción en la población.
AHCIET - REGULATEL
177
Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
8.2.2. Estudio de Regulatel y el Banco Mundial sobre Nuevos Modelos para el
Acceso Universal en América Latina
En el año 2006, Regulatel, junto al Banco Mundial, la Comisión Europea y la CEPAL, presentaron
el Informe sobre nuevos modelos para el acceso universal de los servicios de telecomunicación en
América Latina, trabajo dirigido por el prestigioso consultor internacional Peter Stern121.
En este Estudio se revisan los programas actuales y planeados en los 19 países de REGULATEL de
acceso universal122, como primer paso hacia el servicio universal123. En el estudio se define y evalúa
las brechas de eficiencia de mercado y de acceso universal, y se estiman las inversiones por parte del
sector público, necesarias para reducir la brecha de acceso universal. Igualmente, se identifican nuevos modelos para los programas de acceso universal; y se redactan recomendaciones concretas de políticas para una nueva generación de estos programas.
Las recomendaciones principales de Peter Stern en el ámbito del acceso universal son:
a) Existe la necesidad de redefinir los conceptos y metas del acceso universal y de los programas
de servicio universal;
b) se necesita acelerar, simplificar y diversificar la manera en que los fondos del servicio universal utilizan sus recursos, y
c) se necesitan reformas legales, regulatorias e institucionales.
El informe para Regulatel propone que la nueva generación de programas de acceso universal se
centre en la infraestructura y servicios que proveen del acceso a Internet, como una evolución de los
primeros programas de acceso universal exclusivamente centrados en la telefonía fija.
Tras revisar profundamente los marcos nacionales de acceso universal, Peter Stern concluye con
diversas evidencias y análisis (ver Tabla 14), de entre las que destaca los calificados como positivos:
es destacable la buena evaluación que se realiza de la brecha de mercado de la telefonía móvil y del
acceso comunitario a Internet, y del impacto positivo que ha tenido la aplicación de los Fondos al
ámbito de la telefonía pública.
Sin embargo, según el Estudio, existen evaluaciones negativas de las políticas seguidas en la Región: una parte importante de la población rural permanece sin acceso al teléfono; muchos programas de acceso universal carecen de metas claras y de parámetros adecuados en su diseño y el monitoreo de su progreso los Fondos de Acceso Universal, a pesar de que hasta 2005 habían recaudado
un total de 2.618 millones de USD, no han sido aplicados a proyectos concretos, únicamente 297,3
millones de USD, un 11% del total recaudado, permaneciendo el resto de fondos sin aplicación a ningún proyecto.
121
Stern, P. (dir.) et al. Nuevos modelos para el acceso universal de los servicios de telecomunicaciones en América Latina .
Regulatel, Banco Mundial, Comisión Europea, CEPAL, 2006.
122 Acceso Universal: el acceso universal verdadero se logra cuando el 100 por ciento de un país dado tiene acceso a un
servicio dado. Dicho servicio se entiende como la presencia de teléfono público o de un telecentro comunitario.
123 Servicio Universal: el servicio Universal verdadero se alcanza cuando un servicio de telecomunicaciones dado es asequible para el 100 por ciento de individuos o viviendas.
178
AHCIET - REGULATEL
Capítulo 8. Regulación de la convergencia: Universalización
CONCLUSIONES A PARTIR DE LOS ANÁLISIS DEL ESTUDIO
SOBRE ACCESO UNIVERSAL DE REGULATEL
1. El impacto de la mejora en la cobertura y el acceso a las telecomunicaciones sobre el desarrollo económico ha sido significativo en todos los países.
2. La penetración, cobertura y el acceso en los países de Regulatel han aumentado en forma espectacular
gracias a la privatización y a la competencia (especialmente en el sector móvil), aunque en algunos países todavía existen porciones significativas de población rural sin cobertura de servicio telefónico de voz.
3. La brecha de eficiencia de mercado124 en el servicio de telefonía móvil y en el acceso comunitario al Internet es menor de lo esperado, mientras que la brecha de acceso125 al Internet de banda ancha se mantiene muy alta.
4. Los programas de acceso Universal que usan fondos de acceso universal para incrementar el acceso comunitario a teléfonos y apalancar la inversión privada han sido bastante exitosos.
5. Algunos fondos de acceso universal están subutilizados y desembolsan fondos ineficientemente.
6. Los programas de acceso universal son en mayor parte auto-financiables y proveen suficientes fondos
dadas las metas actuales.
7. El uso de los fondos de acceso universal para telecentros comunitarios tiene un historial contradictorio para asegurar el uso eficaz del Internet.
8. Los programas de acceso universal no son un sustituto de las reformas del sector ni de las mejoras periódicas del marco legal, regulatorio e institucional.
9. La falta de redes troncales nacionales y de redes de banda ancha de última milla son obstáculos a la cobertura universal y a las metas de acceso universal.
10. Los programas de acceso universal se concentran en gran parte en estimular la oferta, y están diseñados mayormente por agencias gubernamentales para seguir un enfoque de arriba hacia abajo.
11. Muchos programas de acceso universal carecen de metas claras y de parámetros adecuados en su diseño y el monitoreo de su progreso.
12. El servicio Universal no es todavía una meta.
Tabla 14. Conclusiones del Estudio sobre Acceso Universal promovido por Regulatel y otros. Fuente: Peter Stern, 2006.
En base a sus análisis, Peter Stern formula las siguientes recomendaciones:
1. Actualizar y redefinir el acceso universal y establecer nuevas metas, o Programas de Nueva Generación126, frente a los Programas de Primera Generación centrados en la telefonía fija.
124
Peter Stern define Brecha de eficiencia del Mercado y/o brecha de Mercado, como: la diferencia entre el nivel actual
de penetración del servicio y la frontera de eficiencia del mercado. Mejoras al marco legal, regulatorio e institucional pueden reducir la brecha de mercado. Frontera de eficiencia del mercado: el nivel de penetración alcanzable en un mercado
competitivo que funciona bien dentro de un entorno regulatorio estable.
125 Peter Stern define la Brecha de acceso como: la diferencia entre la frontera de eficiencia del mercado y un nivel de
penetración del 100 por ciento. Las poblaciones afectadas por la brecha de acceso están en áreas donde los operadores privados no puede ofrecer servicio de una manera comercialmente sostenible sin alguna forma de incentivo financiero subsidiado por un Fondo de Servicio Universal (FSU). Los programas de fondos de servicio universal bien diseñados deben
apuntar solamente a la brecha de acceso, no a la brecha de mercado. Frontera de sostenibilidad: el nivel de penetración alcanzable en un mercado eficiente con la ayuda de una intervención financiera única para ayudar en los costos de arranque.
126 El Programa de Nueva Generación de acceso universal tendría nuevos objetivos de acceso universal: i) la cobertura
geográfica universal, y ii) el acceso universal comunitario. Por su parte las nuevas metas del servicio universal son: i) la conectividad asequible, y ii) el servicio asequible. Entre los servicios que considera como parte de sus análisis de brechas de
mercado son: la telefonía celular, el acceso a Internet (comunitario), y el acceso a Internet de banda ancha.
AHCIET - REGULATEL
179
Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
2. Acelerar, simplificar y diversificar el uso de los fondos de acceso universal.
a) Implementar mecanismos que permitan y faciliten proyectos de acceso universal diseñados por los operadores.
b) Establecer mecanismos que estimulen a pequeños operadores y nuevos emprendimientos.
c) Simplificar y racionalizar la asignación de los fondos de acceso universal.
d) Resaltar el papel de fortalecimiento de las instituciones públicas y el desarrollo de contenido relevante, promoviendo una demanda mayor del uso de las TICs entre una determinada población.
e) Eliminar las aprobaciones ex-ante y otros retrasos exageradamente gravosos, y adoptar
mecanismos “pague según el uso” o “úselo o piérdalo”.
3. Implementar reformas jurídicas, regulatorias e institucionales, incluyendo las obligaciones de
construcción, para cerrar la brecha de mercado y mejorar el funcionamiento del mercado.
En nuestra opinión, aparte de reconocer la calidad y amplitud de sus análisis, conclusiones y recomendaciones, el Estudio no afronta el problema del acceso universal desde la perspectiva regulatoria, y opta por aportar un punto de vista desde la vertiente política del asunto, dejando sin resolver
el problema principal del servicio universal: el reto de articular las buenas prácticas mediante un
marco regulatorio práctico y adecuado.
En este sentido, el Estudio de Peter Stern se alinea con la tónica general con la que se contempla
el problema del acceso el servicio universal en los países de la Región, en los que confusamente se
tratan bajo el mismo enfoque los dos problemas principales –i) la infraestructura de telecomunicaciones y servicios básicos asociados, y ii) la difusión del uso de Internet-, que requieren estrategias,
políticas y presupuestos económicos muy diferentes. Esto exige un planteamiento por separado, por
un lado para el desarrollo de las infraestructuras, es necesario el diseño y desarrollo de políticas de
telecomunicaciones con su correspondiente marco regulatorio y financiación, y por otro lado, en lo
relativo a la difusión en el uso de Internet, definir y ejecutar las políticas de Sociedad de la Información, con estrategias, políticas y financiación muy diferentes.
8.2.3. Subsidios Basados en Resultados OBA
Robert Stephens et al.127 (2006), especialista del Banco Mundial, han analizado los programas de
subsidios de Fitel en Perú para atraer la inversión privada, cuyos primeros esfuerzos, según estos autores, condujeron a impresionantes logros128, aunque la lentitud en el proceso de implementación
ofrece oportunidades para su mejora.
127 Stephens, R., Bossio, J., Ngo, J.C.. Expanding the frontiers of telecom markets through PPP in Peru. PPIAF Public Private Infrastructure Advisory Facility (Banco Mundial). Note nº 5, may 2006.
128 Antes de iniciarse los programas de Fitel, la población peruana en zonas aisladas de la montaña o la jungla tenía que
movilizarse 56 km en media para encontrar un teléfono, y después de las actuaciones de Fitel, se redujo a una distancia media de 5,7 km.
180
AHCIET - REGULATEL
Capítulo 8. Regulación de la convergencia: Universalización
Estos trabajos de PPIAF se inscriben dentro de GPOBA129, la iniciativa global promovida por el
Banco Mundial sobre ayudas basadas en el resultado (OBA130). Diferentes trabajos aplicados sobre
qué es la OBA131, su aplicación a telecomunicaciones132 y a otras utilities.
Los proyectos de Fitel se basan en el concepto de fondo de acceso universal y emplean un proceso
de adjudicación competitivo para otorgar subsidios a operadores privados que invierten en zonas no
atendidas por las redes de telecomunicación. La cuantía se adjudica según un enfoque de Ayuda Basada en Resultados (OBA), es decir, se subvenciona en función del resultado esperado del proyecto.
Robert Stephens, para la PPIAF, ha evaluado los proyectos de Fitel, a fin de proponer mejoras para
la próxima generación de iniciativas (Figura 57).
Indicator
Fitel I
Fitel II
Fitel III
Fitel IV
All projects
213
2.170
2.520
1.614
6,517
140.000
1.600.000
2.100.000
2.900.000
6.740.000
5,1
12,1
30,7
11.4
59,3
23.937
5.575
12,163
7,061
8.266
Year of tender
1998
1999
2000
2001
Year of full service
2000
2003
2003
2004
Pay phones installed
214
2.208
2.461
1,616
6,499
Telecenters installed
0
260
255
0
515
Before project
90
54
24
60
56
after project
5
8
4
6
5,7
Rural communities covered
Population benefiting
Total subsidy (US$ mill)
Subsidy per site (US$)
Average distance to pay phone in
project communities (kilometers)
Figura 57. Primera generación de proyectos de acceso universal financiados por FITEL en Perú. Fuente: Stephens, R., Bossio, J., Ngo, J.C. Expanding the frontiers of telecom markets through PPP in Peru. PPIAF Public Private Infrastructure Advisory Facility (Banco Mundial). Note nº 5, may 2006.
Según los análisis realizados por Robert Stephens, la primera generación de proyectos de Fitel
afrontó los siguientes problemas:
• Al menos un operador propuso un subsidio que se mostró insuficiente a la larga porque: i) los
tráficos fueron inferiores a los esperados, en parte debido a la competencia de la red celular en
la zona, ii) cambios regulatorios no previstos, relacionados con la interconexión y las tarifas.
129
The Global Partnership on Output-Based Aid GPOBA. http://www.gpoba.org
Output Based Aid.
131 GPOBA. Output-based Aid: Supporting Infrastructure Delivery Through Explicit and Performance-based Subsidies. OBA
Working Paper Series. Paper No. 4, March 2005.
132 Navas, J. Ampah, M. Supporting the delivery of basic services in developing countries Output-based aid in Uganda Bringing Communication Services to Rural Areas. GPOBA. Colección OBA Approaches, Note no. 15. March, 2007.
También: Intven, H., Sepúlveda, E., Howard, C.. Output-based aid in Nepal. Expanding telecommunications service to rural areas. GPOBA, OBA approaches, note no. 02, December 2004.
130
AHCIET - REGULATEL
181
Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
• El proceso de diseño, aprobación, licitación e implementación de los proyectos de Fitel llevó
demasiado tiempo, hasta cuatro años en algunos casos. La necesidad de aprobación de los proyectos por parte de diferentes agencias gubernamentales se mostró como la principal causa de
las tardanzas.
• La falta de redes troncales de fibra óptica que acerquen a los núcleos de población es uno de los
grandes desafíos, pues resulta muy costosa para un solo operador, de manera que los operadores acuden a soluciones satelitales hoy costosas y de prestaciones limitadas.
• Sin embargo, se demostró que en determinadas zonas, en principio consideradas no atractivas,
existían suficiente demanda de telefonía celular y teléfonos públicos, como para considerarlas
atractivas comercialmente.
Para hacer frente a estos problemas, Fitel lanzó un conjunto de iniciativas orientadas a evitar los
anteriores problemas: i) tarifas de interconexión asimétricas para los operadores rurales a fin de compensar los patrones de tráfico inferiores a los previstos, ii) un nuevo esquema de convocatoria de
concursos basado en que los operadores pueden proponer proyectos, aunque limitada la ayuda al 1%
que es la cifra que ya aporta el operador al fondo, recibiendo la ayuda en forma de exenciones de
pago de impuestos, iii) concurso para extender la telefonía celular a 18 corredores rurales con 81 estaciones base, y iv) autorizar la compartición de los derechos de paso entre las diferentes operadoras
de electricidad, y telecomunicaciones.
Las propuestas que finalmente realiza Robert Stephens, a fin de que los países adopten enfoques
de subsidios basados en resultados OBA, son las siguientes:
1. Los Gobiernos deben establecer objetivos medibles y realizables de acceso universal, dentro un
horizonte temporal de 2 a 4 años, revisables conforme se van logrando o existen cambios de
mercado o tecnológicos.
2. Los fondos de acceso universal pueden ser más efectivos y sostenibles si se crean incentivos
para la comercialización de servicios a cargo de operadores privados.
3. La imposición de una tasa de contribución al fondo del 1 al 2% de los ingresos de los operadores es un mecanismo transparente y sostenible.
4. Los programas de acceso universal deben ser parte integral de la regulación del sector y una de
sus tareas fundamentales, en vez de que su planificación y gestión corresponda a un Ministerio. De este modo, se reduce la injerencia política en el uso de los fondos y permite diseñar de
forma integral la regulación del sector, considerando los efectos en dichos mercados y diseñando regulaciones que favorezcan el acceso universal.
5. La regulación puede favorecer el acceso universal, como las tarifas de interconexión asimétricas y una mayor flexibilidad en la fijación de tarifas. Estas regulaciones pueden aliviar los subsidios y hacen posibles los reajustes en función de los tráficos finales.
6. Los subsidios basados en resultados OBA son una forma efectiva de usar los fondos de acceso
universal porque atraen inversión privada adicional. Sin embargo, es necesario establecer salvaguardias para las propuestas sean realistas y comercialmente viables. Las agencias gestoras
deben ser flexibles para permitir ajustes contractuales en caso de cambios regulatorios, mercado, tecnológicos y comerciales.
182
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Capítulo 8. Regulación de la convergencia: Universalización
7. Los Gobiernos deben esforzarse porque los procesos para la utilización de los fondos de acceso universal se realice de forma ágil y rápida.
8.2.4. Operadores rurales o Micro-telcos
Los ‘operadores rurales’, denominados así por el Banco Mundial133 y otros autores, son una nueva generación de operadores de telecomunicaciones concentrados en la expansión del servicio en
áreas rurales, alejadas y de bajos ingresos. Los operadores rurales, según el Banco Mundial, se originan como resultado de tendencias en el ámbito tecnológico combinado con incentivos regulatorios
y financieros. El Banco Mundial considera que la amplia gama de participantes134 tiene una participación creciente en los mercados de acceso universal y los mercados rurales, recogiendo opiniones
de los operadores respecto de que los proyectos pueden ser lucrativos al menos en el medio y largo
plazo, si se cuenta con estabilidad regulatoria y legal, incentivos y financiamiento seguro. El perfil de
estos operadores, según recoge el Banco Mundial, obedece a empresas en muchos casos que se embarcan en proyectos en los que no tenían experiencia, financiación mediante capital privado, capital
riesgo, y subsidios otrogados por un fondo de acceso rural.
Igualmente, Peter Stern en su reciente Estudio para Regulatel (Stern, 2005) presenta diversos casos de estudio sobre operadores con dimensión local o provincial135, que son promovidos por emprendedores locales, y que prestan servicios de forma comercial en las localidades de la zona de cobertura mediante tecnologías inalámbricas de acceso fijo y acceso celular en base a concesiones de
espectro radioeléctrico y fondos públicos que financian parcialmente la inversión. Sus recomendaciones regulatorias se refieren a promover la adopción y experimentación de nuevas tecnologías inalámbricas como WiMax, el uso de las bandas de frecuencia de 450 MHz, y el despliegue de nuevas
tecnologías de banda ancha; la financiación de las innovaciones de los emprendedores mediante micro-financiamiento, co-financiamiento, o aportación de garantías; incorporar mecanismos de financiamiento de los fondos de acceso universal orientados hacia el riesgo; fomentar la formación de emprendedores; fomentar las compras públicas de contenidos y aplicaciones Internet; incentivar el desarrollo de tecnologías exentas de licencia de espectro; eliminar restricciones regulatorias a la voz
sobre IP; régimen de licencias ligero y rápido, con bajos gravámenes en forma de tasas; flexibilidad
en el cumplimiento de las normas de calidad del servicio; cargos de interconexión especiales para los
operadores rurales; y compartir infraestructuras e instalaciones.
133 Navas, J., Dymond A., Juntunen, N. Servicio de telecomunicaciones e información para los pobres. Hacia una estrategia de acceso universal. Pp. 43. Documento de discusión nº 432. Banco Mundial, 2003.
134 Operadores de telefonía celular que se expanden al segmento de telefonía fija (ej. 3 operadores con licencia regional
en Venezuela); filiales o compañías relacionadas con proveedores de tecnología que se establecen como operadores (ej. Global Village Telecom GVT, filial de Gilat Satellite Network, CTR en Chile, filial de la canadiense SR Telecom de tecnología
inalámbrica de acceso múltiple, Directo to Phone International en México y Venezuela, filial de STM Wireless de tecnología VSAT); proveedores de servicios locales y joint ventures (caso en Guatemala, México o Perú); joint ventures regionales
e internacionales.
135 Peter Stern analiza con detalle los casos de pequeños operadores como: Valtron-Televias Huarochir (Perú), Televisa
en Huarachori (Perú), Televías Puyhuan (Perú), Ruralfone (Brasil), Sistema de Información para agricultores de ChancayHuaral (Perú), Sistema de Información campesinba-indigena Sopuchuy (Bolivia), Quiniq (Canadá), Omniglobe. También
se recogen las experiencias de apoyo de los emprendedores locales de Telefónica del Perú, y Telefónica Sao Paulo. Ver Capítulo VII de (Stern, 2005).
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183
Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
Galperin junto a otros autores136 discuten los problemas de acceso a las redes y servicios TICs en
comunidades pobres o aisladas, principalmente rurales en América Latina y el Caribe. Frente a la respuesta convencional para resolver este problema, basada en crear incentivos y ofrecer subsidios públicos a los operadores tradicionales, estos autores proponen una estrategia alternativa.
Se trata de lo que denominan como microtelcos: operadores de telecomunicaciones a escala local
que combinan las capacidades de empresarios locales, los municipios y la propia acción comunitaria,
combinadas mediante una variedad de arreglos institucionales. Los microtelcos además contribuyen
a la formación de capital social y estimulan el emprendimiento. Lo que los distingue de los operadores tradicionales es la escala local, el uso de tecnologías de bajo costo, modelos comerciales innovadores, y los fuertes enlaces comunitarios.
El fundamento teórico de los microtelcos que aportan los mencionados autores es lo que denominan la ‘co-producción de servicios TIC’137, por el cuál se trata de reutilizar elementos de otras redes de servicios públicos, eludir derechos de paso sobre el dominio público aprovechando los derechos de paso privado otorgados por los propios clientes, y el trabajo de los clientes para instalar y
mantener la red.
En opinión de estos autores, existe una gran variedad de microtelcos138 prestando servicios de
manera eficiente en muchas de estas zonas, a pesar de un ambiente normativo poco favorable (restricciones en el uso del espectro radioeléctrico, falta de neutralidad tecnológica, acceso a las instalaciones esenciales), y del escaso acceso a subsidios públicos (condiciones exigidas en los concursos
de otorgamiento difícilmente cumplibles por los pequeños operadores).
Conclusión sobre microtelcos. En nuestra opinión, es destacable que los microtelcos pueden llegar a constituir una alternativa más para la prestación del servicio universal, aunque se trata de casos puntuales en los que existan emprendedores entre los agentes locales.
Sin embargo, existen diversos factores subyacentes al modelo microtelco que dificultan que constituya una solución real y efectiva para resolver a medio plazo el problema de la universalización del
acceso a los servicios básicos en todo un país o región de América Latina, entre los que destacamos:
1) el voluntarismo subyacente al modelo, ausente de formalismos u obligaciones contractuales del
que depende una cuestión tan fundamental para la población que queda al albur de que en determinada localidad o provincia surja o no un emprendedor y el proyecto sea sostenible, 2) la fragmentación geográfica resultante del modelo con zonas cubiertas y otras no, 3) los riesgos que existen para
asegurar la integridad e interoperabilidad de la red en base a sistemas precarios y heterogéneos, 4) la
escasa dimensión empresarial y la baja capacidad financiera de los propietarios para extender el modelo hacia otras poblaciones, y 5) la difícil sostenibilidad y la precariedad del sistema resultante.
136 Véase: Galperín H., Girard B.. Los Microtelcos en América Latina y el Caribe. DIRSI (Diálogo Regional sobre Sociedad de la Información). Nota: documento sin fecha, aunque se estima que pertenece al menos al año 2006 dadas las referencias bibliográficas que incorpora al año 2005; también Galperin H., Bar F.. The Microtelco Opportunity: Evidence from Latin America. Disponible en http://www.wilac.net/descargas/documentos/microtelcos_EN.pdf.
137 Los autores Galperín y Girard definen ‘co-producción’ como aquellas complementariedades potenciales que existen
entre distintas organizaciones en la prestación de un servicio.
138 Galperín y Girard analizan los casos de las cooperativas telefónicas de Argentina, que agregan el 8% del mercado argentino de telefonía fija (los autores no especifican la fecha se refieren a en la actualidad), y en determinadas provincias el
53%; las redes comunitarias inalámbricas dePerú del valle de Chancay-Huaral; las redes municipales de Brasil (municipio
de Piraí), y Argentina (iniciativa SICOMU en la provincia de La Pampa); y los operadores independientes de Colombia, entre los que cita a Teleocsa.
184
AHCIET - REGULATEL
Capítulo 8. Regulación de la convergencia: Universalización
8.3. La universalización en el contexto de la convergencia:
Participación Público Privada (Public Private Partnership)
La problemática de universalización de la convergencia enraíza con las políticas públicas de fomento de Sociedad de la Información. Nuestro enfoque consiste en promover la colaboración entre
la iniciativa pública y la iniciativa privada.
Es necesaria una estrecha colaboración entre el sector privado y el sector público, que aporte un
nuevo impulso para aprovechar las oportunidades de la globalización y la convergencia en un doble
sentido:
1. Incrementar el atractivo de las inversiones en infraestructuras mediante adecuadas regulaciones.
2. Extender la conectividad a la mayor porción de la población.
Para ello el sector público debe adoptar dedicarse a regular y a diseñar y ejecutar políticas, y a
aplicar presupuestos públicos, de manera que su rol se centrará en:
• El sector público se encarga de las políticas de SI y de desarrollo.
• El sector público regula el mercado para favorecer el desarrollo de infraestructuras y de nuevas
aplicaciones.
• Define, presupuesta y ejecuta programas de brecha digital, fundamentalmente conectividad,
equipamiento formación y dinamización.
Por su parte, el sector privado debe invertir, operar y estimular la demanda:
• El operador aprovecha las economías de escala y de alcance que le haría posible un marco armonizado regional.
• El operador realiza las inversiones en infraestructuras, aplicaciones, servicios y contenidos.
• Realizar ofertas comerciales asequibles aprovechando la conveniencia de los productos de la
convergencia.
Un buen ejemplo de colaboración Público-Privada, lo encontramos en las políticas para evitar la
brecha digital que además estimulan la demanda en sus diferentes planos (PC, conexión, uso Internet). Un buen ejemplo es el sector educativo en Perú, donde se está difundiendo la conexión de banda ancha y el uso del ordenador.
PERÚ. Sector educativo
• Penetración banda ancha: 18%9.
• Crecimiento 2T06: 16%.
• Crecimiento en conexiones de banda ancha en el segmento educativo fue uno de los más altos.
• Se estima que sólo las grandes escuelas, institutos educativos y grandes academias gozan de conexiones
a Internet de banda ancha.
Figura 58. Efecto de las políticas educativas y de Sociedad de la Información sobre la disponibilidad de Internet en las Instituciones Educativas de Perú. Fuente: Cisco e IDC Barómetro de Banda Ancha, 2º semestre de 2006.
AHCIET - REGULATEL
185
Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
• De todos modos, en la actualidad existen muchos pequeños centros educativos (iniciales, primarios, secundarios, centros no escolarizados y academias) los cuales pagan por un servicio de Internet para hogar
por abaratar costos.
• Portales educativos, presencia en Internet e investigación son los principales usos por los cuales los centros de enseñanza adquieren conexiones de Internet de banda ancha.
• Se espera que la tasa de penetración en este segmento se incremente en 2007, lo cual dependeerá de las
iniciativas que realice en conjunto el gobierno y el sector privado.
Figura 58 (cont.). Efecto de las políticas educativas y de Sociedad de la Información sobre la disponibilidad de Internet en
las Instituciones Educativas de Perú. Fuente: Cisco e IDC Barómetro de Banda Ancha, 2º semestre de 2006.
Existen diferentes alternativas para configurar la colaboración Público-Privado, al margen del
marco regulatorio del servicio universal, que pasamos a estudiar.
8.3.1. El Despliegue de Redes de Banda Ancha con Financiación y/o Operación a
Cargo de las Administraciones
Ayudas del Estado: Despliegue de redes a riesgo de los operadores privados, quienes reciben subsidios en zonas desfavorecidas de forma compatible con la normativa de competencia, por ejemplo,
en la Unión Europea139 o en España con el Plan de Banda Ancha140.
DIRECTRICES DE LAS ACTUACIONES DEL PLAN DE BANDA ANCHA DE ESPAÑA
OBJETO. Extender la cobertura del acceso de banda ancha (BA) a las zonas rurales y aisladas donde actualmente no existe una oferta con condiciones similares a las disponibles en las zonas urbanas.
BENEFICIARIOS. Los beneficiarios de las ayudas serán los explotadores de redes y prestadores de servicios
de comunicaciones electrónicas, a título individual o bajo cualquier forma de agrupación empresarial en la
que participen, siempre que tenga personalidad jurídica propia. No podrán ser beneficiarias de las ayudas
las empresas grandes o mediana durante el período de reestructuración de las mismas, siempre que la Comisión Europea no hubiera sido informada de tales ayudas cuando tomó su decisión sobre la ayuda de reestructuración, y salvo su autorización individual por la Comisión.
TIPOS DE AYUDAS. Las ayudas que se regulan en la presente Resolución revestirán dos modalidades: subvenciones a fondo perdido y créditos reembolsables. El régimen de concesión de las ayudas será el de concurrencia competitiva.
Tabla 15. Condiciones de los proyectos financiables de extensión de banda ancha, según la Estrategia de banda ancha de
España. Fuente: elaboración propia a partir Ministerio de Industria, Comercial, y Turismo de España.
139 La Comisión Europea a través de su DG de Sociedad de la Información y el Comité de las Regiones promueve la cohesión regional en las zonas más desfavorecidas por su carácter remoto., o económico, mediante actuaciones en el ámbito
de la banda ancha. Para ello en el año 2006 presentó una Comunicación sobre la reducción de la brecha de la banda ancha
en las regiones “Bridging the broadband gap”. Consúltese http://ec.europa.eu/information_society/eeurope/i2010/digital_divide/index_en.htm. En este enlace se accede a información actualizada de todos los proyectos autorizados por la CE:
http://ec.europa.eu/information_society/eeurope/i2010/docs/digital_divide/dg_comp_decisions.doc.
140 Estrategia de Banda Ancha del Estado Español. http://www.mityc.es/bandaancha/.
186
AHCIET - REGULATEL
Capítulo 8. Regulación de la convergencia: Universalización
FINANCIACIÓN. La financiación de las ayudas que se puedan conceder en virtud de las solicitudes presentadas en la presente convocatoria. La financiación de las ayudas podrá tener carácter plurianual (20072008). La cuantía total máxima de las ayudas convocadas para el período 2007-2008 se distribuyen del siguiente modo: a) Subvenciones, año 2007-5.000.000 euros, año 2008 - 3.000.000 euros, Total: 8.000.000
euros; b) Créditos reembolsables, año 2007 - 13.000.000 euros, año 2008 - 5.000.000 euros, Total:
18.000.000 euros.
CONCEPTOS FINANCIABLES. Se considerarán inversiones financiables las necesarias para hacer posible
la satisfacción de la demanda de acceso de banda ancha, como son las infraestructuras y equipamiento
como los costes de instalación de las infraestructuras de red y de acceso al usuario final.
Bases de las ayudas disponibles en: http://www.mityc.es/BandaAncha/Contenido/Normativa/Bases/
Tabla 15 (cont.). Condiciones de los proyectos financiables de extensión de banda ancha, según la Estrategia de banda ancha de España. Fuente: elaboración propia a partir Ministerio de Industria, Comercial, y Turismo de España.
Redes municipales (City Networks). Los Ayuntamientos y Entes Locales o regionales se están implicando de forma creciente en lograr que sus ciudades dispongan de redes avanzadas de telecomunicaciones. Para ello, las Autoridades Locales facilitan, incluso participan, en el despliegue de las redes municipales de banda ancha, tal como está sucediendo en Dinamarca, Suiza, países escandinavos, Francia, Holanda, tímidamente en España y otros países.
REDES MUNICIPALES (CITY NETWORKS)
• El despliegue de redes de banda ancha (fibra) alternativas a las del operador incumbente por parte de
operadores alternativos se está viendo apoyado por las Administraciones Locales mediante:
– Cesión de uso de canalizaciones municipales y condiciones especiales de uso del dominio público para
instalar armarios.
– Suministro de infraestructuras de transmisión como fibra oscura.
– Proyectos de creación de infraestructura de electricidad, agua o gas, acompañados de canalización paralela de telecomunicaciones.
– Acceso a sistemas GIS con todo tipo de datos sobre uso del subsuelo.
• La mayoría de despliegues de red FTTH en Europa se realizan por parte de empresas municipales o de
electricidad.
• Modelo open access consistente en que dicha red de fibra óptica esté abierta a otros operadores para que
puedan prestar servicios a través de ella.
• Casos de construcción de redes de fibra óptica, abiertas al uso por parte de diferentes proveedores de servicios, en base al modelo open access u operador neutro:
– Iliad/Free (París): uso del sistema de canalización con el apoyo de la ciudad de París a estos proyectos
a través de precios de alquiler de la red de canalización ventajosos. Free Infraestructure
http://ftth.free.fr/.
– En Francia son muy numerosas las iniciativas de las administraciones territoriales supervisadas por la
ARCEP (http://www.arcep.fr/uploads/tx_gspublication/compte-rendu-crip2007.pdf).
Tabla 16. Algunas experiencias internacionales en el ámbito de las redes municipales (city networks) con tecnología de nueva generación de fibra óptica o inalámbrica, que cuentan con el apoyo de los Ayuntamientos. Fuente: elaboración propia.
AHCIET - REGULATEL
187
Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
– Viena (Austria) consorcio (empresas municipales y privadas) usa el sistema de canalización para instalar una red de fibra óptica FTTH, esperando llegar a 50.000 hogares en los primeros dos años.
– Amsterdam (Holanda) CityNet Amsterdam red FTTH objetivo 40.000 hogares, consorcio empresas
municipales e inversores privados a través de una compañía (BBned) encargada de la gestión de la red
ofrece transporte de datos a cualquier empresa que lo solicite y quiera proporcionar servicios a los
usuarios.
– Zürich (Suiza) ciudadanos han votado a favor de construir una red de fibra óptica de la compañía eléctrica municipal que se abrirá a las empresas interesadas.
– Varias ciudades escandinavas: Estocolmo, Helsingborg, y hasta 155 redes municipales unidas en SSNf,
Svenska Stadsnäts Föreningen (Asociación de redes urbanas suecas), con 1,3 millones de hogares pasados.
– España: iniciativa del Principado de Asturias red GPON para tres cuencas mineras, sociedad “Gestión
de Infraestructuras Públicas de Telecomunicaciones del Principado de Asturias, S.A.”.
• En España, diferentes AA.PP. han promovido la creación de redes WiFi en su ámbito geográfico, bien directamente o a través de empresas, la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones ha tenido que resolver:
– La CMT ha dejado claro en sus diferentes Resoluciones que la prestación de servicios al público (gratuitos o no) exige la obtención de la correspondiente autorización administrativa como cualquier operador (LGT).
– La CMT ha sancionado a empresas o Ayuntamientos por prestar servicios de telecomunicaciones al público sin disponer de autorización.
– El hecho de que el espectro del WiFi sea de uso común general (sin autorización administrativa ni concesión de espectro) no implica que los servicios disponibles al público sobre ella prestados no exijan
autorización (sí que lo exige).
– Cuestión diferente es si la prestación gratuita de servicios es anti-competitiva , pero hasta ahora no ha
habido conflicto al respecto.
Tabla 16 (cont.). Algunas experiencias internacionales en el ámbito de las redes municipales (city networks) con tecnología de nueva generación de fibra óptica o inalámbrica, que cuentan con el apoyo de los Ayuntamientos. Fuente: elaboración propia.
8.3.2. Gestión y Financiación Público-Privada de Infraestructuras (PPP)
El sistema PPP de colaboración público-privado es utilizado ampliamente en el sector de infraestructuras como mecanismo para la financiación, construcción, operación o propiedad de carreteras,
redes de agua, gas, electricidad, hospitales, etc., pero no tanto en el sector de las telecomunicaciones.
Consúltese el Anexo II de este Informe para un estudio detallado sobre el sistema de financiación de
infraestructuras.
En una primera aproximación al concepto, la Administración mediante el sistema PPP encarga
mediante Contrato con el sector privado la gestión de un servicio público, o bien le otorga concesiones administrativas de gestión, incluso participando posiblemente en su financiación. El sector privado invierte sus recursos financieros en la construcción y operación de las infraestructuras, y recibe como contraprestación bien una exclusividad de la prestación (concesión), o bien unos ingresos
recurrentes por la construcción y operación (contrato de gestión).
188
AHCIET - REGULATEL
Capítulo 8. Regulación de la convergencia: Universalización
A pesar de que en determinados proyectos sea la iniciativa privada quién corra con todo el riesgo
de la construcción y operación de una infraestructura, la realidad pone de manifiesto que existen
grandes proyectos que por sus características, dimensión y su baja rentabilidad financiera resultan
poco atractivos para la iniciativa privada. Por ello, además del sistema concesional puro, cabe plantearse modelos de gestión y financiación mixtos público-privados PPP, en los que el sector público
aporta ayudas, comparte riesgos y beneficios, todo ello para hacer posible que el sector privado invierta con una tasa de rentabilidad suficientemente atractiva.
El término PPP se refiere a un sistema de financiación mixta en el que la Administración Pública
aporta los recursos económicos o financieros necesarios para que el proyecto presente una rentabilidad financiera suficiente y unos riesgos claramente definidos que hagan atractiva la participación de
la iniciativa privada. Se trata, por tanto, de que la Administración Pública aporta recursos que completan las aportaciones dinerarias de los promotores del proyecto.
El Project Finance constituye una modalidad cada vez más frecuente para la financiación de la
construcción y puesta en marcha de grandes proyectos de infraestructuras, en los que exista baja incertidumbre sobre los flujos de caja futuros del proyecto. En este contexto de baja incertidumbre, los
proyectos son atractivos para ser financiados con elevados niveles de deuda (alto apalancamiento)
que, además, se trata de deuda sin recurso al balance de las empresas promotoras, al promoverse el
proyecto mediante Sociedades Vehículo de Propósito Especial específicas para cada proyecto de infraestructura.
En este Estudio nos planteamos el uso de la técnica concesional y su financiación mediante técnicas de Project Finance en el despliegue y operación de redes de telecomunicaciones en zonas desfavorecidas, que no son atendidas suficientemente por el mercado tras años de liberalización, en un
contexto de elevado coste del despliegue, baja densidad poblacional, bajas rentas y bajos consumos,
y una regulación que desincentiva el despliegue en las zonas no rentables por lo que luego puede suceder a esas líneas -selección de operador, y desagregación del bucle-.
Es necesario afrontar con realismo el problema de la baja penetración de las redes en las zonas no
rentables y mirar hacia delante: el modelo regulatorio de la primera reforma liberalizadora de las telecomunicaciones ha funcionado relativamente en zonas rentables, pero como se está mostrando a lo
largo de este Estudio, existen importantes problemas con la penetración de las redes fijas en las zonas desfavorecidas. Es el momento para entre todos, operadores y Estados, retomar el asunto y replantearlo porque está en juego el desarrollo de los países de la región.
8.4. Propuestas para la Universalización en América Latina
ante la Convergencia: Hacia un Nuevo Sistema
de Gestión y Financiación de las Infraestructuras
Ante la evidencia de que las reformas regulatorias emprendidas por los países de la Región no han
sido capaces de resolver totalmente el problema del servicio universal, esto es, lograr el acceso a las
telecomunicaciones en las zonas y segmentos no rentables, diferentes estudios tratan de proponer estrategias para el desarrollo de las redes en las zonas de brecha de acceso141, de los cuales, los más re141 El Banco Mundial define la ‘brecha de acceso’ en el contexto del desafío de expandir la red de telecomunicaciones
en países en desarrollo para llegar a toda la población, e los que existen enromes disparidades entre zonas ricas y pobres, y
ente áreas urbanas y rurales/alejadas. La brecha digital posee dos dimensiones fundamentales, la pobreza y aislamiento,
AHCIET - REGULATEL
189
Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
levantes han sido objeto de nuestro análisis en los apartados 8.1 y 8.1.2 anteriores. En este apartado
formulamos nuestras propuestas.
8.4.1. Justificación de las Propuestas
Es necesario ser realista y asumir que lo logrado por las políticas de acceso universal aplicadas en
la región de América Latina no es suficiente para afrontar el reto de la Sociedad de la Información. La
convergencia es un pilar clave de la Sociedad de la Información, ya la tecnología y las infraestructuras avanzadas que se instalan permiten la generación de economías de alcance en las ofertas comerciales en forma de empaquetamientos, o en los productos individuales, pues todos los costes comunes de inversión y operación de la infraestructura quedan compartidos entre numerosos servicios y
queda reducido su coste unitario.
Una estimación del éxito o fracaso de las políticas públicas emprendidas en la región lo tenemos
calculado por Peter Stern en su estudio para Regulatel (Stern, 2005), en forma de brechas de mercado y brechas de acceso. Lamentablemente dicho Estudio no calcula las brechas para el auténtico servicio básico, la telefonía fija, calculándolo solamente para la telefonía celular, los telecentros Internet
y la banda ancha de acceso a Internet. Recogemos los cálculos realizados por Stern para los países
más relevantes:
Telefonía celular
Telecentros Internet
Banda ancha
Penet.
actual (%)
Frontera
mercado
(%)
Brecha de
acceso (%)
Penet.
actual (%)
Frontera
mercado
(%)
Brecha de
acceso (%)
Penet.
actual (%)
Frontera
mercado
(%)
Brecha de
acceso (%)
Brasil
63
75
25
67
69
31
34
36
64
Chile
72
85
15
71
75
25
27
30
70
Colombia
63
86
14
66
72
28
38
45
55
México
71
83
17
70
75
25
31
36
64
Perú
58
63
37
60
62
38
55
59
41
Paraguay
97
98
2
95
97
3
77
80
20
País
Tabla 17. Brechas de mercado, y de acceso, junto a la penetración actual, todas en % de la población, para algunos países
de América Latina. Fuente: Stern et al., 2005.
Hagamos una suposición medianamente factible para calcular la brecha de la telefonía fija. Normalmente un telecentro Internet también incluye servicios de telefonía fija, de manera que la brecha
de acceso y de mercado de la telefonía fija sería superior a la de la telefonía celular, y podemos tomar
entre el 65% y el 70% como cifra promedio de la penetración actual de los telecentros Internet, como
dándose zonas urbanas pobres pero no aisladas, y zonas rurales pobres y aisladas. El reto de aliviar la brecha de acceso consiste en superar dos brechas independientes: la ‘brecha de eficiencia de mercado’, y la ‘brecha de acceso’ propiamente dicha.
La ‘brecha de eficiencia de mercado’ se refiere a la diferencia entre el nivel de penetración del servicio al que se puede llegar mediante los planes y condiciones actuales, y el nivel que se esperaría en condiciones óptimas de mercado; esta brecha
puede cerrarse sin asistencia financiera pública mediante políticas sólidas orientadas al mercado, el protagonismo del sector privado, la liberalización del mercado y un marco regulatorio estable. La ‘brecha de acceso’ obedece a que el mercado
tiene limitaciones y se alcanza el ‘umbral de asequibilidad económica’, más allá del cuál puede haber áreas o grupos a los
que el servicio comercial no puede llegar, incluso en los mercados más eficientes, sin alguna forma de intervención.
190
AHCIET - REGULATEL
Capítulo 8. Regulación de la convergencia: Universalización
cifra de penetración promedio en la población de la telefonía fija. Es decir, todavía entre un 35% y un
30% de la población no tiene acceso a un teléfono fijo (brecha de acceso). La brecha de mercado estaría en torno a un 2%-5%, equivalente a una frontera de mercado del 65%-70%. Por su parte, presuponer que la telefonía móvil, con cifras de brecha de acceso entre un 14% y un 32%, va a resolver
hoy por hoy el problema del acceso universal no es realista, dados los elevados niveles de gasto que
supone para la renta per cápita disponible que ya ha sido objeto de nuestro Estudio (ver apartado
8.1.2).
El Banco Mundial insiste en su mensaje persistentemente -liberalización, privatización- pero debemos reconocer que lo que ha servido en países desarrollados, que previamente a la liberalización
ya habían universalizado mediante el monopolio sus servicios básicos, no se puede aplicar de igual
manera a países menos desarrollados, que al abrir sus mercados estaban muy lejos de haber logrado
una universalización mínima.
En la forma en que se ha introducido la competencia en los países de la Región, con pocos incentivos a la inversión en expansión y modernización de redes, se está mostrando muy complejo lograr
la universalización, ya que este reto convive con el deseo del regulador y del Ministerio de que haya
una fuerte competencia en precios, lo que hace posible el régimen de selección de operador obligatorio para el operador incumbente.
Se ha instaurado en la Región una competencia descremada (cream skimming) muy intensa en zonas, servicios y clientes rentable. Esta fuerte competencia en servicios, y nula en infraestructuras se
vuelve aún más negativa si consideramos que, como los Estudios arrojan, los operadores incumbentes no tienen claramente definidas sus obligaciones de prestación y financiación del servicio universal, y existen Fondos de Acceso Universal que recaudan fondos pero no los aplican a proyectos concretos permaneciendo en las arcas públicas.
La principal crítica que se puede realizar a los diferentes trabajos sobre la materia que proponen
medidas regulatorias para el acceso universal es que entremezclan confusamente dos problemas que
son diferentes, el relativo a la infraestructura y los servicios de telecomunicación, y el relativo al uso
de Internet, y que requieren políticas diferentes. Los estudios analizados presentan propuestas que
aplican al conjunto de los problemas, además como en el caso de Peter Stern, tratan de homologar la
telefonía celular al carácter de obligatoriedad de la telefonía fija, lo que apunta hacia un problema de
delimitación del alcance del acceso universal.
En los diferentes trabajos revisados, efectivamente, se confirma que en los países de la Región
existen dos zonas con problemas de servicios e infraestructuras de telecomunicación, las zonas que
padecen la brecha de mercado, y las zonas que padecen la brecha de acceso. Sin embargo, en estos
trabajos analizados no se determina claramente cuál de los esquemas regulatorios alternativos existentes (acceso universal y servicio universal) debe aplicar a cada una de las zonas con déficit de servicios e infraestructura.
8.4.2. Propuesta 1. Separación del problema de universalización de los servicios
e infraestructuras básicas respecto del uso de Internet
De lo anterior surge nuestra primera recomendación en el diseño de un marco regulatorio acorde
con la universalización en la convergencia: claridad del marco regulatorio y desvincular el problema
AHCIET - REGULATEL
191
Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
de la infraestructura respecto del servicio y uso de Internet, a fin de delimitar precisamente el alcance del acceso universal.
1. Claridad del marco regulatorio en materia de servicio universal: desvincular el problema de
provisión de la infraestructura y servicios básicos de telecomunicaciones que se deben incluir en el servicio universal, respecto de otros servicios no básicos, como Internet, a fin de
delimitar exactamente el alcance del acceso universal.
Las políticas de Sociedad de la Información orientadas a promover el uso de Internet y las nuevas
tecnologías de la informática requieres sus propias estrategias y financiamientos, completamente separadas formalmente de las políticas de acceso universal y la regulación que las desarrolla. Un ejemplo de esto es el Plan Avanza del Gobierno español142, o el programa i2010 de la Unión Europea143,
que se limitan a promover el uso de Internet entre la población y las empresas en diferentes ejes: formación, disponibilidad de PC, contenidos, telecentros, aplicaciones, difusión, confianza, y protección al menor, etc.
Habitualmente las actuaciones en materia de promoción de Sociedad de la Información las lidera
y ejecuta el Ministerio competente, con la coordinación con el resto de Ministerios. La financiación
es eminentemente pública a través de los Presupuestos Generales del Estado, aunque caben iniciativas puntuales de alianza público-privado como Fundetec144 en España.
Por su parte, las políticas de telecomunicaciones relativas con el acceso universal tienen como objetivo avanzar hacia la universalización en el acceso y uso de las redes de telecomunicación, mediante un marco claro y predecible compuesto de las obligaciones, los operadores designados a prestar estos servicios, el alcance del acceso universal, el método de cálculo del coste del acceso universal, y el sistema de financiamiento o recuperación de los costes incurridos por el operador designado.
Es el Ministerio del ramo, junto la Autoridad Regulatoria sectorial quienes definirán, ejecutarán
y administrarán los programas de acceso universal. La financiación corre habitualmente a cargo de
los operadores mediante aportación a un Fondo de acceso universal en función de sus ingresos (ver
Monedero, 2005 para un amplio estudio de los marcos nacionales del acceso universal en América
Latina).
La realidad es que hoy en día se pretende encajar como parte del acceso universal a la disponibilidad de ordenadores personales, la formación de usuarios en Internet, el personal que gestionan telecentros, el desarrollo de comunidades virtuales, o aplicaciones y contenidos de utilidad. Cuando ha
habido reguladores que han tratado de aplicar fondos de acceso universal a estos programas de promoción del uso de Internet han encontrado la resistencia del Ministerio que aprueba el uso de los
Fondos, al considerar que estos conceptos no están incluidos en la Ley que regula el uso de los Fondos (véase Stern, 2005), destacando el caso de Brasil cuando el Ministerio revocó las autorizaciones
de uso del fondo solicitadas por Anatel. Nuestra opinión es que si se hizo por dicha causa, es muy razonable el punto de vista del Ministerio de paralizar este uso de fondos.
142
www.planzavanza.es
http://ec.europa.eu/information_society/eeurope/i2010/index_en.htm
144 http://www.fundetec.es
143
192
AHCIET - REGULATEL
Capítulo 8. Regulación de la convergencia: Universalización
8.4.3. Propuesta 2. Prestación del Servicio Universal en las Zonas de Brecha de
Mercado, y del Acceso Universal en Zonas de Brecha de Acceso
Una cuestión esencial del modelo de universalización en América Latina es tratar de determinar
si el concepto de servicio o acceso universal es uniforme en todas las áreas geográficas de los países
de la Región. Proponemos realizar un tratamiento regulatorio diferencial a cada una de las zonas según esté bajo brecha de mercado o brecha de acceso.
2. Servicio universal o acceso universal, un modelo flexible de convivencia en función de las
zonas bajo brecha de mercado o brecha de acceso.
A la vista de los análisis recogidos en el Informe de Peter Stern para Regulatel y el Banco Mundial,
sugerimos que es conveniente adoptar un enfoque flexible y realista en el objetivo de la universalización de la convergencia en la Región, que incluya el servicio universal y el acceso universal en función de las zonas:
A) El servicio universal, entendido como en Europa y como más adelante recogemos, se implante en aquellas zonas incluidas dentro de la brecha de eficiencia de mercado identificadas por Peter
Stern, es decir, en estas zonas dónde el mercado aún no ha satisfecho la demanda por no ser rentable
establecer como objetivo logar que los hogares dispongan de servicio individual.
En estas zonas incluidas en la brecha de mercado, a pesar de que la banda ancha o el acceso a Internet no están incluidas en el servicio universal, gracias al despliegue de infraestructuras, la penetración de banda ancha es susceptible de incrementarse en aquellos usuarios que lo demanden, y de
desplegarse en nuevas zonas que a medio plazo son potenciales usuarios. En cualquiera de estas zonas, la creación y extensión de la infraestructura favorece en una primera fase el surgimiento de centros comunitarios dotados de banda ancha, o su dotación en Colegios, o Centros sanitarios, Bibliotecas o Administraciones Públicas.
B) Sin embargo, el acceso universal se establecerá en aquellas zonas dónde P. Stern constata que
subsiste la brecha de acceso, es decir, zonas donde el mercado difícilmente establecerá redes por su
baja densidad, dificultad orográfica o condiciones económicas de baja renta.
En nuestra opinión, a la vista de la poca efectividad de las políticas actuales es el momento de acudir a soluciones ad-hoc basada en concesiones exclusivas a cargo de operadores con suficiente capacidad de inversión y gestión a los que se les imponen obligaciones, con posibles subvenciones procedentes de los fondos de acceso universal, y protegidos contractualmente frente a cambios en las
condiciones del mercado o del marco regulatorio.
8.4.4. Propuesta 3. El Servicio Universal en las Zonas de Brecha de Eficiencia de
Mercado
La regulación nacional debe establecer unívocamente y sin ambigüedad ninguna los siguientes
elementos sustantivos del servicio universal, tomando como muestra el marco regulatorio español
(Ley 32/2003, de 3 de noviembre, General de Telecomunicaciones, y su desarrollo en el Real Decreto 424/2005, de 15 de abril, por el que se aprueba el Reglamento sobre las condiciones para la prestación de servicios de comunicaciones electrónicas, el servicio universal y la protección de los usuarios):
AHCIET - REGULATEL
193
Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
1. Delimitación del alcance del servicio universal.
Se trata de determinar qué servicios deben incluirse dentro del servicio universal, y con qué condiciones de prestación. de En el caso español queda definido como sigue en la LGT 2003:
Art. 22. Se entiende por servicio universal el conjunto definido de servicios cuya prestación se garantiza
para todos los usuarios finales con independencia de su localización geográfica, con una calidad determinada y a un precio asequible.
Bajo el mencionado concepto de servicio universal se deberá garantizar, en los términos y condiciones que
reglamentariamente se determinen por el Gobierno:
a) Que todos los usuarios finales puedan obtener una conexión a la red telefónica pública desde una ubicación fija y acceder a la prestación del servicio telefónico disponible al público, siempre que sus solicitudes se consideren razonables en los términos que reglamentariamente se determinen. La conexión
debe ofrecer al usuario final la posibilidad de efectuar y recibir llamadas telefónicas y permitir comunicaciones de fax y datos a velocidad suficiente para acceder de forma funcional a internet.
b) Que se ponga a disposición de los abonados al servicio telefónico disponible al público una guía general de números de abonados, ya sea impresa o electrónica, o ambas, y se actualice, como mínimo, una
vez al año. Asimismo, que se ponga a disposición de todos los usuarios finales de dicho servicio, incluidos los usuarios de teléfonos públicos de pago, al menos un servicio de información general sobre
números de abonados. Todos los abonados al servicio telefónico disponible al público tendrán derecho
a figurar en la mencionada guía general, sin perjuicio, en todo caso, del respeto a las normas que regulen la protección de los datos personales y el derecho a la intimidad.
c) Que exista una oferta suficiente de teléfonos públicos de pago, en todo el territorio nacional, que satisfaga razonablemente las necesidades de los usuarios finales, en cobertura geográfica, en número de
aparatos, accesibilidad de estos teléfonos por los usuarios con discapacidades y calidad de los servicios, y que sea posible efectuar gratuitamente llamadas de emergencia desde los teléfonos públicos de
pago sin tener que utilizar ninguna forma de pago, utilizando el número único de llamadas de emergencia 112 y otros números de emergencia españoles.
d) Que los usuarios finales con discapacidad tengan acceso al servicio telefónico disponible al público
desde una ubicación fija y a los demás elementos del servicio universal citados en este artículo en condiciones equiparables a las que se ofrecen al resto de usuarios finales.
e) Que, cuando así se establezca reglamentariamente, se ofrezcan a los consumidores que sean personas
físicas, de acuerdo con condiciones transparentes, públicas y no discriminatorias, opciones o paquetes
de tarifas que difieran de las aplicadas en condiciones normales de explotación comercial, con objeto
de garantizar, en particular, que las personas con necesidades sociales especiales puedan tener acceso
al servicio telefónico disponible al público o hacer uso de éste.
f) Que se apliquen, cuando proceda, opciones tarifarias especiales o limitaciones de precios, tarifas comunes, equiparación geográfica u otros regímenes similares, de acuerdo con condiciones transparentes, públicas y no discriminatorias.
En los países de la Región debería comenzar por definirse el alcance concreto, las calidades, o la
asequibilidad, del acceso universal.
2. Operador u operadores designados para prestar el servicio universal.
Es necesario que el marco regulatorio del servicio universal determine cuál o cuáles operadores
están obligado a prestar el servicio universal, y determinar la forma en que se designarán, incluyen-
194
AHCIET - REGULATEL
Capítulo 8. Regulación de la convergencia: Universalización
do los mecanismos necesarios de concurrencia competitiva en la prestación. En el caso español, el
operador designado para la prestación del servicio universal queda definido como sigue en la LGT
2003:
Artículo 23. Prestación del servicio universal.
1. El Ministerio de Ciencia y Tecnología podrá designar uno o más operadores para que garanticen la
prestación del servicio universal a que se refiere el artículo anterior, de manera que quede cubierta la totalidad del territorio nacional. A estos efectos podrán designarse operadores diferentes para la prestación de diversos elementos del servicio universal y abarcar distintas zonas del territorio nacional.
2. El sistema de designación de operadores encargados de garantizar la prestación de los servicios, prestaciones y ofertas del servicio universal se establecerá mediante real decreto, con sujeción a los principios de
eficacia, objetividad, transparencia y no discriminación. En todo caso, contemplará un mecanismo de licitación pública para todos o algunos de dichos servicios, prestaciones y ofertas, que, con pleno respeto de los derechos anteriormente señalados, deberá utilizarse cuando de un proceso de consulta pública resulte que varios
operadores están interesados en ser designados para garantizar la prestación del servicio universal en una
zona geográfica determinada, con carácter exclusivo o en competencia con otros operadores. Estos procedimientos de designación se podrán utilizar como medio para determinar el coste neto derivado de las obligaciones asignadas, a los efectos de lo dispuesto en el artículo R24.1.
3. Financiación del servicio universal, determinación del coste neto de prestación y administración del Fondo del Servicio Universal.
En el caso español queda definido como sigue en la LGT 2003:
Artículo 24. Coste y financiación del servicio universal.
1. La Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones determinará si la obligación de la prestación del
servicio universal puede implicar una carga injustificada para los operadores obligados a su prestación. En
caso de que se considere que puede existir dicha carga injustificada, el coste neto de prestación del servicio
universal será determinado periódicamente de acuerdo con los procedimientos de designación previstos en el
artículo 23.2, o en función del ahorro neto que el operador conseguiría si no tuviera la obligación de prestar
el servicio universal. Este ahorro neto se calculará de acuerdo con el procedimiento que se establezca reglamentariamente.
2. El coste neto de la obligación de prestación del servicio universal será financiado por un mecanismo de
compensación, en condiciones de transparencia, por todas o determinadas categorías de operadores en las
condiciones fijadas en los apartados siguientes de este artículo. Mediante real decreto se fijarán los términos
y condiciones en los que se harán efectivas las aportaciones al citado mecanismo de compensación.
3. En caso de aplicarse total o parcialmente un mecanismo de reparto entre los operadores referidos en el
apartado anterior y una vez fijado este coste, la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones determinará las aportaciones que correspondan a cada uno de los operadores con obligaciones de contribución a la financiación del servicio universal.
Dichas aportaciones, así como, en su caso, las deducciones y exenciones aplicables, se fijarán en las condiciones que se establezcan en el reglamento citado en el apartado anterior.
Las aportaciones recibidas se depositarán en el Fondo nacional del servicio universal, que se crea por esta
Ley.
4. El Fondo nacional del servicio universal tiene por finalidad garantizar la financiación del servicio universal. Los activos en metálico procedentes de los operadores con obligaciones de contribuir a la financiación
AHCIET - REGULATEL
195
Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
del servicio universal se depositarán en este fondo, en una cuenta específica designada a tal efecto. Los gastos
de gestión de esta cuenta serán deducidos de su saldo, y los rendimientos que éste genere, si los hubiere, minorarán la contribución de los aportantes.
En la cuenta podrán depositarse aquellas aportaciones que sean realizadas por cualquier persona física o
jurídica que desee contribuir, desinteresadamente, a la financiación de cualquier prestación propia del servicio universal.
Los operadores sujetos a obligaciones de prestación del servicio universal recibirán de este fondo la cantidad correspondiente al coste neto que les supone dicha obligación, calculado según el procedimiento establecido en este artículo.
La Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones se encargará de la gestión del Fondo nacional del servicio universal. Mediante real decreto se determinará su estructura, organización, mecanismos de control y la
forma y plazos en los que se realizarán las aportaciones. Asimismo podrá prever la existencia de un mecanismo de compensación directa entre operadores cuando la magnitud del coste no justifique los costes de gestión del fondo.
Respecto de la metodología de cálculo del coste neto evitable, se parte del supuesto de que el operador designado tiene en marcha un sistema de contabilidad de costes aprobado por la ARN. En el
caso español, por ejemplo, la CMT calculó145 siguiendo su metodología el coste neto del servicio
universal prestado por Telefónica de España durante el ejercicio 2002. Además en el Reglamento del
SU se desarrolla el método de cálculo.
8.4.5. Propuesta 4. Acceso Universal en las Zonas de Brecha de Acceso:
un Sistema Concesional de Exclusividad, con Bases y Condiciones
Realistas y Estables
A continuación, desarrollamos una propuesta integral para abordar la problemática de la extensión de las infraestructuras y servicios básicos de telecomunicaciones a las zonas identificadas por el
Estudio de Peter Stern para Regulatel como zonas de brecha de acceso, es decir, zonas en las que los
operadores en competencia no van a resolver el problema del acceso universal.
No descartamos las propuestas de los microtelcos formuladas por el Banco Mundial, Peter Stern
y Galperin (ver apartado 8.2.3 en la página 187), pues tienen un indudable interés como solución,
pero los contemplamos únicamente como una solución marginal, pues sólo es viable allá dónde surja un emprendedor, algo no controlable por las políticas públicas.
Por tanto, como en el apartado 8.2.3 hemos justificado, los microtelcos no constituyen la solución
para el diseño y ejecución de una política integral para el despliegue de infraestructuras básicas en
las zonas con brecha de acceso de los países de América Latina.
Una política integral para el despliegue de infraestructuras básicas en las zonas con brecha de acceso de los países de América Latina debe fundarse en agentes con experiencia y capacidad financiera, operativa y tecnológica como para abordar los proyectos en las cantidades que nos calcula Peter
Stern.
145 Resolución sobre el coste neto de prestación del servicio universal en el año 2002 propuesto por Telefónica de España, SAU. Sesión nº 11/04 del Consejo de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, celebrada el día 25 de marzo de 2004.
196
AHCIET - REGULATEL
Capítulo 8. Regulación de la convergencia: Universalización
Efectivamente la cuantía de la inversión es monumental. Según los cálculos de Peter Stern (ver
Tabla 17), la brecha de acceso de la telefonía celular146 sería del 37% en Perú, el 25% en Brasil, el 17%
en México, o el 15% en Chile. Estas cifras suponen realizar inversiones muy elevadas para eliminar
la brecha de acceso: según los cálculos de P. Stern147, la inversión total ascendería a 43.984 millones
de USD en los 11 países analizados por su estudio, de los cuáles 27.388 millones de USD corresponden a Brasil.
Bolivia
Brecha de
acceso (%)
29%
Inversión
(mill. USD)
2.569
Brasil
25%
27.388
Chile
15%
920
Colombia
14%
1.309
Rep. Dominicana
17%
171
Ecuador
27%
898
México
17%
3.648
Nicaragua
36%
548
Paraguay
32%
887
Perú
37%
5.627
Uruguay
2%
19
País
Total
43.984
Tabla 18. Brecha de acceso de la telefonía celular e inversión requerida para eliminarla (millones de USD). Fuente: Peter
Stern, “Nuevos modelos para el acceso universal e los servicios de telecomunicación en América Latina”. Regulatel - Banco Mundial, 2006.
1. Alcance del acceso universal.
El acceso universal será entendido como aquel objetivo consistente en dotar a los núcleos rurales
de infraestructuras adecuadas para poder prestar a la comunidad de servicios de telefonía y de capacidad de transporte para acceder a Internet:
a) un acceso comunitario a la red básica de telefonía en forma de telefonía pública o telecentro
multiservicio,
b) un punto de acceso comunitario dotado de capacidad de acceso funcional a Internet148, aunque en el caso de América Latina podríamos plantearnos velocidades superiores, previa evaluación de su viabilidad técnica y económica149, y
146 El estudio de Peter Stern no calcula la brecha de acceso de la telefonía fija que sería la que necesitaríamos para conocer el coste del acceso universal de telefonía fija.
147 Stern, P. Capítulo IV, cuadro IV.1 página 46.548.
148 Definición del acceso funcional a Internet empleado en el contexto de la Unión Europea: conexión a Internet con
prestaciones semejantes a la red telefónica conmutada. Hoy por hoy, este acceso funcional no incluye la banda ancha porque
no emplea la red telefónica conmutada, pero si velocidades alcanzables a través de la RTC con módem telefónico de 56 kbps.
149 La peculiaridad de que el mercado de banda ancha no funcionará en estas zonas de brecha de acceso en América Latina y la urgente necesidad de transformación económica y social en estas zonas, podríamos recomendar con las cautelas
debidas, que en el acceso funcional se incluya la velocidad de banda ancha equivalente a una conexión de banda ancha
ADSL en las zonas del país que si gozan de disponer de ofertas comerciales.
AHCIET - REGULATEL
197
Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
c) una red de transporte con capacidad adecuada para atender ambos accesos colectivos y atender la evolución futura cuando se incorporen nuevos accesos de hogares individuales, empresas, cooperativas, centros educativos, sanitarios, cívicos o de la Administración Pública.
Debe quedar claro sobre esta propuesta que en el acceso universal estará estrictamente incluido la
infraestructura de telecomunicación y el servicio telefónico básico, y no estará incluida la creación,
instalación, operación o mantenimiento de los centros comunitarios, los cuáles serán objeto de las
políticas de sociedad de información del país y no estarán contenidos en el alcance del acceso universal.
En este sentido, será necesario co-financiar el despliegue de la red de transporte para los servicios
básicos, junto a un programa público de financiación del transporte del caudal hacia Internet para
los accesos comunitarios, como por ejemplo, el Programa Internet Rural150 incluido en el Plan Avanza de Sociedad de la Información del Ministerio español de Industria, Comercio y Turismo y las Comunidades Autónomas que conforman el Estado español, administrado por el Ente Público Empresarial Red.es151. Igualmente, la creación, dinamización, operación y mantenimiento de los Telecentros152 comunitarios son financiados y operados por el Ministerio español de Industria, Comercio y
Turismo y las Comunidades Autónomas, y no estará incluido en el acceso universal.
2. Neutralidad tecnológica del acceso universal.
La tecnología de la infraestructura de transporte y de acceso será aquella que resulte más conveniente para cada zona, de manera que la regulación debe ser neutral tecnológicamente. Nos referimos al hecho de que la red pueda estar basada en la tecnología de cables, satélite, inalámbrica, ya sea
fija tipo WiMAx, o celular tipo GSM, pero esto no quiere decir que por emplear la tecnología. La gestión flexible del espectro, la reubicación del mismo y el mercado secundario son medidas regulatorias fundamentales para ayudar al despliegue de nuevas redes.
3. Prestación del acceso universal mediante Contrato con título concesional exclusivo.
El sistema concesional permite la transferencia al sector privado con plazo de vencimiento, mediante un Contrato para la financiación, construcción y explotación de infraestructuras, aunque
también cabe la transferencia de la explotación una vez que la construcción se haya ejecutado. Se distinguen diferentes modelos concesionales153 según la técnica concreta empleada para la construcción, operación, propiedad, transferencia o alquiler (Izquierdo y Vasallo, 2005)154.
En los esquemas concesionales, el Estado consigue un triple objetivo: i) dotar al país de infraestructuras que contribuyen al crecimiento social y económico del país, ii) reducir el gasto y el déficit
público, y iii) buscar una mejor calidad, asequibilidad y eficiencia en la prestación de los servicios.
150
http://internetrural.red.es/index.html
http://red.es/actividades/programas.html
152 http://www.telecentros.es/
153 Se distinguen los modelos siguientes según la actuación concreta del agente privado en la propiedad, construcción,
u operación de la infraestructura: BOT (Build, Operate and Transfer), BOOT (Build, Own, Operate and Transfer), BOO
(Build, Own and Operate), o BLT (Build, Lease and Transfer). Fuente: Izquierdo, R., Vasallo, J.M. Nuevos sistemas de gestión y financiación de infraestructuras de transporte. Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, Madrid, 2005.
154 La siguiente fuente constituye una excelente obra sobre sistemas de gestión y financiación de infraestructuras: Izquierdo, R., Vasallo, J.M. Nuevos sistemas de gestión y financiación de infraestructuras de transporte. Colegio de Ingenieros de
Caminos, Canales y Puertos, Madrid, 2005.
151
198
AHCIET - REGULATEL
Capítulo 8. Regulación de la convergencia: Universalización
Mediante la concesión, el Estado logra allegar recursos privados a actividades que presentan características de monopolio natural, que si no fuese mediante la exclusividad en la explotación a cargo de un único concesionario, con la reserva sobre la demanda que ello implica, el sector privado no
invertiría. La competencia en la actividad se logra previamente a la fase de construcción, precisamente en el proceso de licitación en el que las diferentes empresas interesadas compiten formulando
sus ofertas, adjudicándose a la más competitiva, viable y sostenible.
En América Latina y en el sector de las telecomunicaciones, el establecimiento de zonas de prestación de servicios en exclusiva a cargo de un operador se realiza en las zonas con brecha de acceso,
en las que está claramente constatado que la competencia no ha logrado incrementar el grado de cobertura y penetración de los servicios.
Los Estados de América Latina deben afrontar el problema de forma realista, promoviendo el otorgamiento de autorizaciones en forma concesional, necesariamente limitadas en número incluso exclusivas. A cambio de la obligación de extender las redes en plazo tasado, y de someterse contractualmente a un régimen estable de regulación de precios, el operador concesionario gozará de ventajas en forma de condiciones regulatorias favorables.
Es necesario establecer un plazo de exclusividad en la operación de la infraestructura y en la prestación de servicios básicos bajo condiciones, en términos establecidos mediante Contrato concesional, que permita remunerar adecuadamente las inversiones realizadas a una tasa interna de rentabilidad prefijada. Un proyecto de esta naturaleza con elevado coste de capital requiere recibir los flujos
de caja que vaya generando el proyecto durante una buena cantidad de años, a medio plazo, de manera que un horizonte de 25 años de plazo de concesión exclusiva puede resultar aconsejable, no
obstante sujeto a determinarlo mediante estudios concretos caso por caso.
Nosotros apostamos por el modelo BOO (Build, Own and Operate) de construcción, propiedad,
operación durante periodos de exclusividad de al menos 25 años, o marginalmente un modelo de
BOOT (Build, Own, Operate, and Transfer) pensando en una futura transferencia a otra operadora o
al propio Estado. Es decir, un operador resulta adjudicatario de la construcción y operación en exclusiva de las infraestructuras y servicios incluidos en el acceso universal, en un proceso de adjudicación concesional que convocaría un Estado de América Latina en las zonas de brecha de acceso,
bien en todo el país, bien dividiendo el país en grandes regiones homogéneas dentro de sí y heterogéneas entre sí.
Las condiciones contractuales de la concesión y su respeto en la ejecución del contrato permitirán al operador poder tratar cada concesión como una empresa diferente susceptible de ser financiada con técnicas de Project finance155 y poder separarla del balance de su empresa matriz eliminando
riesgos en la misma. Para ello, la regulación y el esquema concesional debe diseñarse orientado a establecer condiciones adecuadas y estables que más adelante establecemos.
155 El Project finance exigirá ingresos futuros estables, un marco regulatorio igualmente estable, un contrato concesional con la necesaria seguridad jurídica, con cláusulas de reposición de pérdidas económicas en su caso, o de recuperación
del quebranto económico ante cambios de demanda, o precios o de las cláusulas del contrato concesional. En este contexto de poca incertidumbre, la empresa promotora podrá financiar el proyecto con una parte importante de deuda mediante
Project finance, crear una empresa independiente para cada proyecto, y alejar esta deuda del balance de la empresa promotora manteniendo de este modo sus niveles de riesgo.
AHCIET - REGULATEL
199
Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
4. Financiación de la prestación del acceso universal.
La financiación de la prestación del acceso universal será a cargo de los operadores privados quienes realizarán las oportunas inversiones en base a las condiciones del contrato de concesión, los precios ofertados, los servicios y calidades, la penetración marcada como objetivo, el plan geográfico y
temporal de cobertura.
Los déficits de operaciones (EBITDA negativo) en que incurra el operador, porque los ingresos no
superan a los costes de operaciones, o bien aquellos superávits de explotación (EBITDA positivos)
que no sean suficientes para recuperar los costes de inversión con determinada y prefijada tasa de retorno de la inversión TIR, serán cubiertos por el fondo de acceso universal, previa aprobación a priori en la concesión de un sistema de contabilidad de costes que permita calcular los costes.
5. Condiciones regulatorias en las Concesiones que sean favorables para la prestación del acceso universal.
Peter Stern formula diferentes propuestas regulatorias en su Estudio para Regulatel y el Banco
Mundial156, con las cuales estamos muy de acuerdo, a saber:
1. Revisar las políticas de uso del espectro relacionadas con el espectro de uso libre, especialmente en el caso de aplicaciones rurales.
2. Eliminar restricciones o prohibiciones sobre aplicaciones y redes basadas en VoIP.
3. Adaptar reglas y regulaciones asimétricas referentes a servicios de telecomunicaciones suministrados en áreas rurales y no servidas157: flexibilidad en plazos de cobertura, calidad del servicio, cargos de interconexión más elevados, modelos de parte llamante paga CPP en llamadas
a teléfonos rurales, etc.
4. Implementar un régimen de licencias simple y pro-competencia que incentive y facilite el establecimiento de operaciones pequeñas e independientes en comunidades rurales y zonas
poco servidas, en particular donde los incumbentes pueden haber elegido no construir redes
ni suministrar servicios.
5. Los subsidios deberían, donde sea posible, estar disponibles para apoyar a tales operadores si
es que tienen las capacidades técnica, de gestión y de operación para entregar servicios de telecomunicaciones de manera económica a sus comunidades. El apoyo no debería limitarse a
los aspectos técnicos del proyecto, sino cubrir también sus aspectos de gestión, administración
y comerciales.
6. Implementar y reforzar regulaciones con respecto al máximo plazo permitido en la firma de
acuerdos de interconexión.
7. Introducir más flexibilidad en la calidad del servicio y otros estándares relativos a redes y servicios en áreas rurales y poco servidas donde los impactos son mínimos y donde unos estándares más estrictos son un impedimento para las inversiones y el desarrollo.
156
Peter Stern, 2006. Anexo 1, apartado B.4. Políticas regulatorias y estrategias para el acceso universal.
Peter Stern, 2006. Anexo 1, Recuadro VII.6 Reglas y regulaciones asimétricas para proyectos de acceso universal, página 237.
157
200
AHCIET - REGULATEL
Capítulo 8. Regulación de la convergencia: Universalización
8. Introducir regulaciones y promover el compartir de infraestructuras e instalaciones, incluyendo el uso de derechos de paso no solamente entre operadores de telecomunicaciones, sino también con otras empresas y operadores de servicios públicos (transmisión y distribución de
electricidad, empresas de distribución por tubería, ministerios de obras públicas, ferrocarriles,
etc.).
A estas condiciones muy orientadas a los micro-telcos que propone Stern, nosotros proponemos
añadirles otras que refuercen las condiciones regulatorias que exigen los operadores más consolidados, que evalúan la oportunidad de inversión en una zona no rentable más allá de la aventura emprendedora:
9. Sobre todo estabilidad regulatoria, y previsión de reequilibrio patrimonial del operador en
caso de cambios en las condiciones de la concesión.
10. Condiciones ventajosas de interconexión a las redes establecidas otorgadas a las nuevas operadoras que despliegan redes de acceso propias, en forma de niveles, servicios y puntos de interconexión, así como ventajas en forma de precios asimétricos para la terminación de tráfico. Dichas condiciones ventajosas se mantendrán hasta que se supere determinado umbral de
cuota de mercado en forma de líneas de acceso en la zona geográfica relevante (por ejemplo,
el 20%), aunque estas condiciones se eliminarán cuando transcurra determinado plazo para
evitar que los operadores se quedan estancados y protegidos por esta norma.
11. No obligación de implementar el acceso a sus redes en dichas zonas bajo concesión de acceso universal.
12. No obligación de prestación de servicios mayoristas de originación de llamadas en sus propias líneas.
13. Establecimiento de precios de terminación de tráfico en su red que reconozcan y remuneren
adecuadamente los costes reales, según contabilidades de costes preestablecidas, razonables
y que a priori figuren en el contrato concesional.
14. Precios minoristas de los servicios prestados preestablecidos por Contrato concesional, igualmente basados en criterios de coste, con subsidios en razón de mantener la asequibilidad.
15. Criterios objetivos para la revisión y actualización periódica de los precios minoristas, y en su
caso, previsión respecto de la restauración al concesionario de aquellos déficits de explotación en que incurra al ofertar dichos precios minoristas.
6. Condiciones contractuales de la concesión para la prestación del acceso universal.
El proceso de otorgamiento de la concesión puede realizarse en base a los mecanismos de subsidio basado en resultados OBA promovido por el Banco Mundial y PPIAF (ver apartado 8.2.3).
Las condiciones contractuales que presidirán las convocatorias y que formarán parte de los contratos concesionales deberán testearse en el ámbito de un Project finance, es decir, las cláusulas sobre precios, calidades, subvención a la explotación, servicios, evolución tecnológica, exclusividad,
en los servicios, plazos de exclusividad, o acceso a la infraestructura por otros proveedores de servicios, deberá comprobarse en un plan de negocio antes de convocar un concurso.
AHCIET - REGULATEL
201
Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
La Administración transfiere al concesionario el riesgo de demanda, aunque estos riesgos pueden
mitigarse contractualmente además de repartirse entre el agente que mayor control tenga sobre el
riesgo concreto, o de que éste pueda transferir a un tercero un seguro sobre este riesgo. Los principales riesgos son: coste final de la construcción, costes reales de la explotación, riesgos financieros tipos de cambio de divisa, tipos de interés-, fenómenos naturales, robos, terrorismo, incendios, huelgas, riesgo político y legal, pero entre todos ellos destaca el riesgo de tráfico.
Un tema que Robert Stephens identificó como problemático en el esquema de subsidios de Fitel
(ver apartado 8.2.3) es el relativo a la adaptación del esquema tarifario o de subsidios añadidos sui
procede ante cambios en el tráfico previsto.
El riesgo de tráfico se refiere a variaciones en la demanda de uso de la infraestructura, que depende de la política comercial, la situación económica general, o la valoración que hagan los usuarios
por el uso de la infraestructura en términos de conveniencia y disposición a pagar. El riesgo de tráfico puede mitigarse mediante cláusulas previstas en contrato concesional (Izquierdo y Vasallo, 2005):
garantías de ingreso mínimo, establecimiento contractual de cláusulas de reequilibrio económico-financiero, sistema de bandas de remuneración, o la aplicación de sistemas tarifarios flexibles. Estas
garantías aportan seguridad en primera instancia a los prestamistas del proyecto en forma de deuda
u obligaciones, y en segundo lugar, a los accionistas que miran por sus dividendos.
7. Project Finance en la prestación del acceso universal.
Se trata de determinar las condiciones financieras, mercado y regulatorias que generan un entorno favorable para que la inversión en infraestructura en las zonas no rentables puedan financiarse
mediante un project finance, con elevados niveles de deuda para sí reducir el coste de capital del proyecto y mejorar la rentabilidad del proyecto para el accionista, esto es, lograr que la inversión sea
atractiva el capital propio y que las condiciones de la concesión reduzcan los riesgos para los proveedores de deuda por una amplia certidumbre en torno a los flujos de caja del proyecto.
Benjamin Esty, de la Harvard University, define el project finance como sigue158:
“El project finance implica la creación de una empresa de proyecto completamente independiente con deuda no recursiva (y fondos propios procedentes de uno o más promotores) con el propósito
de financiar un activo industrial de un propósito específico.” (traducción propia159).
Para constituir el operador de las zonas de brecha de acceso mediante un Project finance habría
que ejecutar lo siguiente (ver Figura 59).
El primer paso será decidir el ámbito geográfico de la concesión, bien una única para todo el territorio nacional en zonas de brecha de acceso, o diferentes concesiones una por cada por zona concreta, cuestión sobre la cual no existe una posición de partida. Parece que la capacidad de los operadores concesionarios debe ser muy elevada en un esquema concesional de ámbito nacional, descartándose a otros operadores menos poderosos lo que incrementa el poder de mercado y reduce la
innovación en las zonas de exclusividad, además del fuerte riesgo financiero que soportaría el ope158
Esty, B.C. Modern Project finance. A casebook. John Wiley & Sons. New York, 2004.
Project finance involves the creation of a legally independent Project company financed with nonrecourse debt (and equity
from one or more sponsors) for the purpose of financing a single purpose, industrial asset.
159
202
AHCIET - REGULATEL
Capítulo 8. Regulación de la convergencia: Universalización
rador concesionario; sin embargo, la homogeneidad nacional en la consecución de planes, objetivos
y de soluciones, y la generación de economías de alcance y de escala recomienda esta opción.
LLa inversión y la operación la realiza en modalidad de concesión una Sociedad Vehículo de Propósito Especial SPV (empresa concesionaria creado ex-profeso para cada proyecto o zona), que desvincula el riesgo del proyecto respecto del balance y el control de riesgo de la Sociedad promotora
(operadora de telecomunicaciones) por ser deuda no recursiva al balance de la promotora.
Project Finance de un operador de acceso universal
Fuente: Luis Castejón
Deuda: no recursiva al balance de
los accionistas
• Deuda senior y subordinada.
• garantías: los flujos de fondos del
proyecto y sus activos.
• Contrato de Project Finance:
convenants y garantías.
Contrato concesional con el Estado
• Condiciones del contrato.
• Protección del flujo de caja.
• Indemnizaciones por cambios
regulatorios.
• Revisión ante déficits provocados por
tráfico.
• Evolución tecnológica.
• Servicios incluidos.
• Actualización tecnológica.
• Planes de extensión.
• Planes de precios.
• Esquema de subsidios OBA.
Operador promotor
• Balance no afectado por la
deuda de la SPV de acceso
universal.
• Nivel de riesgo no afectado.
• Financiación independiente
para cada proyecto SPV.
SPV no recursiva a
balance de promotor
Accionistas
• Operador promotor.
• Administración pública.
• Esquema PPP.
FC de la deuda
Flujo de fondos
del proyecto
FC del accionista
Sociedad vehículo de propósito
especial (Special Purpuse Vehicle)
Concesionaria del acceso universal
para el desarrollo de la infraestructura
de telecomunicación y prestación de
servicios básicos.
Flujo de
caja de
operaciones
Ingresos
Cuotas de alta y
mensuales de usuarios.
Ingresos por tráfico.
Subsidio del fondo de
acceso universal.
Gastos de producción y
operación (OPEX).
Capex
Contrato EPC Engineering,
Procurement and Construction
• Contrato de equipamiento.
• Contrato de construcción.
Activos
• Infraestructura de red.
• Plataforma de servicios.
• Equipamiento de usuario.
Figura 59. Estructuración del Project finance de un operador de acceso universal concesionario del establecimiento de infraestructuras de telecomunicación y la prestación del servicio básico en determinada zona de brecha de acceso. Fuente:
elaboración propia.
Si las condiciones concesionales y del mercado en el que opera el proyecto implican que exista
una elevada probabilidad de que se logren los flujos de caja previstos del proyecto, entonces quedaran bastante asegurados la rentabilidad esperada para los proveedores de capital y deuda. Las garantías que obtienen los proveedores de deuda son por un lado los activos de la operadora de acceso rural, junto a los flujos de fondos del proyecto, pudiendo quedar incluso bajo control del proveedor de
deuda en caso de riesgo.
Un mecanismo idóneo adicional para implicar al sector público y privado en la extensión de las redes a zonas no cubiertas es establecer Alianzas Público-Privadas para cada uno de los proyectos de
Project finance, incluso que el propio Estado sea también accionista minoritario de estos proyectos, de
modo que se disminuye el riesgo regulatorio pues el Estado como accionista adoptará cambios normativos con mayor sensibilidad respecto de la extensión de las nuevas redes en zonas no rentables.
AHCIET - REGULATEL
203
Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
La forma de evaluar financieramente el Project Finance de nuestro operador de acceso universal
es calcular los flujos de caja del proyecto160 durante el plazo de exclusividad de la concesión, considerando diferentes hipótesis en materia de precios, penetraciones, y datos de inversiones en activo
fijo y en necesidades de capital circulante; una vez estimados los flujos de caja de las operaciones y
el flujo libre de caja, determinaremos el apalancamiento del proyecto161 en forma de deuda y capital
social, calcularemos el coste promedio ponderado de capital WACC162, y descontaremos el flujo libre de caja a la tasa del WACC para conocer la rentabilidad del operador mediante el Valor Actual
Neto del proyecto o VAN163. Igualmente determinaremos la tasa interna de rendimiento TIR del proyecto.
En estos estudios de viabilidad debe someterse el VAN a análisis de sensibilidad a variaciones de
determinados parámetros, como inflación, precios, demanda, o costes operativos, a fin de determinar el nivel de riesgo del proyecto a cambios en estos parámetros.
Una vez estructurado financieramente el Project finance, el contrato concesional deberá reflejar
las condiciones en que se ha logrado un Project finance atractivo para todos los agentes: accionistas,
proveedores de deuda y autoridades reguladoras. En particular, es relevante incluir en el contrato
concesional estas previsiones: 1) la cobertura de los déficits de explotación mediante subsidios del
fondo de acceso universal, y que se haga de forma rápida y eficaz, y 2) las compensaciones por cambios regulatorios, y 3) compensaciones por tráficos y demanda inferiores a lo previsto en la fase de
adjudicación.
8.5. Conclusiones. Hacia la Universalización ante la Convergencia
Los Estados son muy conscientes de que el acceso de toda la población a los servicios de telecomunicación resulta esencial para el desarrollo económico de sus países y la reducción de la pobreza,
paralelamente, van además asumiendo que los programas de universalización deben ser adaptados a
las exigencias del nuevo paradigma socioeconómico y ser más ambiciosos dentro del desarrollo de la
Sociedad de la Información.
Sin abandonar el concepto tradicional de servicio universal y, por tanto, sus objetivos básicos, se
debe, por un lado, revisar profundamente los procedimientos empleados y tecnologías implicadas.
Las barreras para cumplir los objetivos del servicio universal están relacionadas con los efectos de la
introducción de competencia en el sector, la búsqueda de rentabilidad a corto plazo de los operadores y la llegada de nuevas tecnologías que ofrecen plataformas alternativas.
A pesar de la cierta uniformidad de la definición de servicio universal incluida en la mayor parte
de legislaciones de los países de la región, la interpretación práctica del servicio universal difiere de
un país o región a otro e incluso varía dentro de un mismo país cuando lo hace el contexto. Desafortunadamente, si se comparan con los datos disponibles, los planes de universalización se están incumpliendo en varios aspectos.
160 Para un estudio de los flujos de caja relevantes de una empresa y su valoración, consúltese: Fernández, P. Valoración
de empresas. Gestión 2000, 2004. Igualmente Abascal.
161 Apalancamiento. Ratio de Deuda respecto de Recursos Propios.
162 WACC: Weighted Average Cost of Capital.
163 Martinez Abascal, E. Finanzas para directivos. McGraw-Hill, 2005.
204
AHCIET - REGULATEL
Capítulo 8. Regulación de la convergencia: Universalización
El progreso de la sociedad de la información se apoya, de modo general, en dos grandes pilares:
el acceso, esto es, la capacidad de conectarse a las infraestructuras adecuadas, y la adopción o promoción de su uso. La inexistencia de infraestructuras apropiadas es, por consiguiente, el primero de los
factores causantes de la llamada brecha digital. Cuando se analizan las condiciones que afectan al despliegue de infraestructuras presentes en la región se advierte que, a diferencia de lo que pudiera ocurrir en los países desarrollados, el mercado no proveerá este acceso, por lo menos, a corto o medio
plazo.
En el caso de América Latina podemos calcular164 el consumo de telefonía móvil en un 2,56% de
la renta per cápita, cifra superior a la media estimada por el Banco Mundial y cercana a su límite superior. Este resultado nos da idea del consumo real de telefonía móvil respecto del ‘umbral de asequibilidad del servicio’ de la Región, que actualmente estaría situado por encima de los valores medios
propuestos por el Banco Mundial, alejando a parte de la población del acceso a la telefonía móvil.
Tampoco la telefonía móvil está induciendo al consumo masivo de telecomunicaciones en América Latina: podemos estimar el consumo de telefonía móvil en un 2,56% de la renta per cápita, cifra
superior a la media estimada por el Banco Mundial y cercana a su límite superior. Este resultado nos
da idea del consumo real de telefonía móvil respecto del ‘umbral de asequibilidad del servicio’ de la
Región, que actualmente estaría situado por encima de los valores medios propuestos por el Banco
Mundial, alejando a parte de la población del acceso a la telefonía móvil. Por tanto, podemos afirmar
que la telefonía móvil en la región es un sustitutivo parcial de la telefonía fija, y no total, que es empleado principalmente para recibir llamadas. No puede considerarse a la telefonía móvil en América
Latina como un servicio equivalente a un servicio universal.
Hoy por hoy, la convergencia es cara y accesible a pocos hogares, incluso en España, y su penetración aún no es amplia. Según Pyramid Research para el año 2005, en España y Reino Unido no superaban el 25% de los hogares suscritos a triple play por delante de Estados Unidos. En el segundo
trimestre de 2006, según red.es del Ministerio de Industria español, un hogar promedio español que
contrata tres servicios pagaría 94,6 €/mes.
En nuestra opinión, las propuestas del Banco Mundial en materia de universalización son de un
indudable rigor y contrastado resultado en países desarrollados, pero sin embargo, las medidas que
propone no son nuevas para los países en desarrollo, en los que se ha intentado sin mucho éxito aplicar estas medidas que sí que han funcionado con éxito en los países desarrollados. Después de más
de una década de experiencia poco positiva, la propuestas del Banco Mundial parecen más de lo mismo sobre un asunto capital y que no está funcionado en los países de la Región: apertura de los mercados como medio para la mejora del bienestar social y el rol predominante de la iniciativa privada
como promotores de la economía, en definitiva, liberalización y privatización.
En nuestra opinión, el Estudio de Regulatel y el Banco Mundial, de gran calidad rigor y calidad,
no afronta el problema del acceso universal desde la perspectiva regulatoria, y opta por aportar un
punto de vista desde la vertiente política del asunto, dejando sin resolver el problema principal de articular las buenas prácticas que se recomienda mediante un marco regulatorio práctico y adecuado.
En este sentido, el Estudio de Peter Stern se alinea con la tónica general con la que se contempla el
problema del acceso el servicio universal en los países de la Región, en los que confusamente se tra164 Si consideramos que la renta per cápita promedio en el año 2006 en la región de América Latina es de 5.452 USD
(ver Figura 3 en la página 43), 9,3 €/mes que suponen en 12 meses 111,6 €/año, equivalentes a 139,5 USD/año (tipo medio de cambio aplicado para el año 2006 de 1 €=1,25 USD). Dividiendo 139,5 entre 5.452 resultan 2,56%.
AHCIET - REGULATEL
205
Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
tan bajo el mismo enfoque los dos problemas principales, la infraestructura de telecomunicaciones y
servicios asociados y la difusión del uso de Internet, que requieren estrategias, políticas y presupuestos económicos muy diferentes.
Nuestro planteamiento es que las problemáticas son diferentes, por un lado para las infraestructuras, el desarrollo de políticas de telecomunicaciones con su correspondiente marco regulatorio y financiación, y por otro lado, para el uso de Internet, las políticas de Sociedad de la Información, con
estrategias, políticas y financiación muy diferentes.
Se ha planteado la alternativa de los microtelcos. En nuestra opinión, es destacable que los microtelcos pueden llegar a constituir una alternativa más en casos puntuales para promover el emprendimiento entre los agentes locales, pero existen diversos factores subyacentes al modelo microtelco que dificultan que constituya una solución real y efectiva para resolver a medio plazo el problema de la universalización del acceso a los servicios básicos en todo un país o región, entre los que
destacamos: 1) el voluntarismo subyacente al modelo, ausente de formalismos u obligaciones contractuales del que depende una cuestión tan fundamental para la población que queda al albur de que
en determinada localidad o provincia surja o no y se mantenga un emprendedor, 2) la fragmentación
geográfica, 3) los riesgos que existen para asegurar la integridad e interoperabilidad de la red con sistemas precarios, 4) la escasa dimensión empresarial y la baja capacidad financiera de los propietarios
para extender el modelo hacia otras poblaciones, y 5) la difícil sostenibilidad y la precariedad del sistema resultante.
La problemática de universalización de la convergencia enraíza con las políticas públicas de fomento de Sociedad de la Información. Nuestro enfoque consiste en promover la colaboración entre
la iniciativa pública y la iniciativa privada mediante alianzas público-privadas PPP. Es necesaria una
estrecha colaboración entre el sector privado y el sector público, que aporte un nuevo impulso para
aprovechar las oportunidades de la globalización y la convergencia.
En una primera aproximación al concepto PPP, la Administración mediante el sistema PPP encarga mediante Contrato con el sector privado la gestión de un servicio público, o bien le otorga concesiones administrativas de gestión, incluso participando posiblemente en su financiación. El sector
privado invierte sus recursos financieros en la construcción y operación de las infraestructuras, y recibe como contraprestación bien una exclusividad de la prestación (concesión), o bien unos ingresos
recurrentes por la construcción y operación (contrato de gestión).
El término PPP se refiere a un sistema de financiación mixta en el que la Administración Pública
aporta los recursos económicos o financieros necesarios para que el proyecto presente una rentabilidad financiera suficiente y unos riesgos claramente definidos que hagan atractiva la participación de
la iniciativa privada; se trata por tanto de que la Administración Pública aporta recursos que completan las aportaciones dinerarias de los promotores del proyecto.
El Project Finance constituye una modalidad cada vez más frecuente para la financiación de la
construcción y puesta en marcha de grandes proyectos de infraestructuras, en los que exista baja incertidumbre sobre los flujos de caja futuros del proyecto.
Es necesario afrontar con realismo el problema de la baja penetración de las redes en las zonas no
rentables y mirar hacia delante-. El modelo regulatorio de la primera reforma liberalizadora de las telecomunicaciones ha funcionado relativamente en zonas rentables, pero como se está mostrando a lo
largo de este Estudio, existen severos problemas con la penetración de las redes fijas en las zonas des-
206
AHCIET - REGULATEL
Capítulo 8. Regulación de la convergencia: Universalización
favorecidas. Es el momento para entre todos, operadores y Estados, retomar el asunto y replantearlo
porque está en juego el desarrollo de los países de la región.
La principal crítica que se puede realizar a los diferentes trabajos sobre la materia que proponen
medidas regulatorias para el acceso universal es que entremezclan confusamente dos problemas que
son diferentes, el relativo a la infraestructura y los servicios de telecomunicación, y el relativo al uso
de Internet, y que requieren políticas diferentes.
En los diferentes trabajos revisados, efectivamente, se confirma que en los países de la Región
existen dos zonas con problemas de servicios e infraestructuras de telecomunicación, las zonas que
padecen la brecha de mercado, y las zonas que padecen la brecha de acceso. Sin embargo, en estos
trabajos analizados no se determina claramente cuál de los esquemas regulatorios alternativos existentes (acceso universal y servicio universal) debe aplicar a cada una de las zonas con déficit de servicios e infraestructura.
Propuestas:
1. Claridad del marco regulatorio en materia de servicio universal: desvincular el problema de
provisión de la infraestructura y servicios básicos de telecomunicaciones que se deben incluir
en el servicio universal, respecto de otros servicios no básicos, como Internet, a fin de delimitar exactamente el alcance del acceso universal.
2. Servicio universal o acceso universal, un modelo flexible de convivencia en función de las zonas bajo brecha de mercado o brecha de acceso. El servicio universal, entendido como en Europa y como más adelante recogemos, se implante en aquellas zonas incluidas dentro de la brecha de eficiencia de mercado identificadas por Peter Stern, es decir, en estas zonas dónde el
mercado aún no ha satisfecho la demanda por no ser rentable establecer como objetivo logar
que los hogares dispongan de servicio individual. Sin embargo, el acceso universal se establecerá en aquellas zonas dónde P. Stern constata que subsiste la brecha de acceso, es decir, zonas
donde el mercado difícilmente establecerá redes por su baja densidad, dificultad orográfica o
condiciones económicas de baja renta.
3. Respecto del servicio universal. La regulación nacional debe establecer unívocamente y sin
ambigüedad ninguna los elementos sustantivos del servicio universal, tomando como muestra
los marcos regulatorios de países que ya tienen experiencia, por ejemplo España.
4. Para el acceso universal en las zonas de brecha de acceso, proponemos un sistema concesional
de exclusividad, con bases y condiciones realistas y estables. Una política integral para el despliegue de infraestructuras básicas en las zonas con brecha de acceso de los países de América
Latina debe fundarse en agentes con experiencia y capacidad financiera, operativa y tecnológica. En cada núcleo de población debería dotare de un acceso comunitario a telefonía básica,
de un acceso comunitario con capacidad para el acceso funcional a Internet, y una red de
transporte con capacidad adecuada para atender ambos accesos colectivos y atender la evolución futura cuando se incorporen nuevos accesos de hogares individuales, empresas, cooperativas, centros educativos, sanitarios, cívicos o de la Administración Pública.
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207
Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
5. En el acceso universal no estará incluida la creación, instalación, operación o mantenimiento de los centros comunitarios, los cuáles serán objeto de las políticas de sociedad de información del país y no contenidos en el alcance del acceso universal.
6. Prestación del acceso universal mediante título concesional exclusivo. En nuestra Región y
en el sector de las telecomunicaciones, el establecimiento de zonas de prestación de servicios
en exclusiva a cargo de un operador se realiza en las zonas con brecha de acceso, en las que
está claramente constatado que la competencia no ha logrado incrementar el grado de cobertura y penetración de los servicios. A cambio de la obligación de extender las redes en plazo
tasado, y de someterse contractualmente a un régimen estable de regulación de precios, el
operador concesionario gozará de ventajas en forma de condiciones regulatorias favorables.
7. Un horizonte de 25 años de plazo de concesión exclusiva puede resultar aconsejable, no obstante sujeto a determinarlo mediante estudios concretos caso por caso. Un operador resulta
adjudicatario de la construcción y operación en exclusiva de las infraestructuras y servicios
incluidos en el acceso universal, en un proceso de adjudicación concesional que convocaría
un Estado de América Latina en las zonas de brecha de acceso, bien en todo el país, bien dividiendo el país en grandes regiones homogéneas dentro de sí y heterogéneas entre sí.
8. La financiación de la prestación del acceso universal será a cargo de los operadores privados
quienes realizarán las oportunas inversiones en base a las condiciones del contrato de concesión, los precios ofertados, los servicios y calidades, la penetración marcada como objetivo, el
plan geográfico y temporal de cobertura. Los déficits de operaciones que no sean suficientes
para recuperar los costes de inversión con determinada y prefijada tasa de retorno de la inversión TIR, serán cubiertos por el fondo de acceso universal, previa aprobación a priori en
la concesión de un sistema de contabilidad de costes que permita calcular los costes.
9. Deben establecerse condiciones regulatorias en las Concesiones que sean favorables para la
prestación del acceso universal. Sobre todo estabilidad regulatoria.
10. Las condiciones contractuales que presidirán las convocatorias y que formarán parte de los
contratos concesionales deberán testearse en el ámbito de un Project finance, es decir, las
cláusulas sobre precios, calidades, subvención a la explotación, servicios, evolución tecnológica, exclusividad, en los servicios, plazos de exclusividad, o acceso a la infraestructura por
otros proveedores de servicios, deberá comprobarse en un plan de negocio antes de convocar
un concurso.
11. Project Finance en la prestación del acceso universal. Se trata de determinar las condiciones
financieras, mercado y regulatorias que generan un entorno favorable para que la inversión
en infraestructura en las zonas no rentables puedan financiarse mediante un project finance,
con elevados niveles de deuda para sí reducir el coste de capital del proyecto y mejorar la rentabilidad del proyecto para el accionista, esto es, lograr que la inversión sea atractiva el capital propio y que las condiciones de la concesión reduzcan los riesgos para los proveedores de
deuda por una amplia certidumbre en torno a los flujos de caja del proyecto. La inversión y
la operación la realiza en modalidad de concesión una Sociedad Vehículo de Propósito Especial SPV (empresa concesionaria creado ex-profeso para cada proyecto o zona), que desvincula el riesgo del proyecto respecto del balance y el control de riesgo de la Sociedad promo-
208
AHCIET - REGULATEL
Capítulo 8. Regulación de la convergencia: Universalización
tora (operadora de telecomunicaciones) por ser deuda no recursiva al balance de la promotora.
12. Un mecanismo idóneo adicional para implicar al sector público y privado en la extensión de
las redes a zonas no cubiertas es establecer Alianzas Público-Privadas para cada uno de los
proyectos de Project finance, incluso que el propio Estado sea también accionista minoritario
de estos proyectos, de modo que se disminuye el riesgo regulatorio pues el Estado como accionista adoptará cambios normativos con mayor sensibilidad respecto de la extensión de las
nuevas redes en zonas no rentables.
AHCIET - REGULATEL
209
9 Armonización regulatoria
en América Latina
La armonización se puede definir como la adopción multilateral, en diferentes países que así lo
acuerdan, de un marco regulatorio uniforme en sus objetivos, principios y medidas concretas. Históricamente, la primera experiencia a nivel mundial en materia de armonización sectorial es la estandarización técnica seguida en el seno de la UIT, tanto en la parte de Telecomunicaciones UIT-T,
como de Radiocomunicaciones UIT-R.
A su vez, el proceso de armonización regulatoria de las telecomunicaciones de mayor madurez y
profundidad es el seguido en la Unión Europea, cuyo marco regulatorio, en forma de Directivas y
otras piezas legales, se traslada mediante trasposición a las legislaciones nacionales, de forma que las
regulaciones nacionales son muy parecidas, en la búsqueda de un mercado común de bienes y servicios en los 25 países que actualmente forman parte de la UE.
A nivel mundial, en el contexto de los Acuerdos de Servicios de la Organización Mundial de Comercio OMC, una gran cantidad de países a nivel mundial se han comprometido a unos objetivos políticos de apertura de sus mercados a la competencia, calendario de apertura para los diferentes servicios, y la aplicación de unos principios básicos en materia de interconexión y licencias.
9.1. Necesidad de la Armonización Regulatoria
Los mercados de telecomunicaciones de los países de América Latina avanzan hacia una mayor
integración regional, de igual manera que ya en la Región se están planteando y ejecutando acciones
regionales de ámbito político, y económico, en torno a los mercados comunes del Sur de América
(Mercosur), países de la subregión andina (Comunidad Andina de Países), Centro América (SICA),
Norte de América (NAFTA), Caricom en los países caribeños, acuerdos bilaterales en torno al ALCA,
Chile-USA, Bolivia-Mercosur, etc., y otros múltiples (ver apartado 9.2).
Siendo las telecomunicaciones un factor clave para el desarrollo e integración económica y social,
los procesos de integración regional de carácter general se comienzan a ver cada vez más acompañados de medidas sectoriales que armonicen el marco regulatorio, a fin de que las condiciones regulatorias con las que se opera en los mercados sean homogéneas y los usuarios se beneficien de los mejores precios, producto de las economías de escala que se generan en los mercados comunes, y de las
mejores prácticas en la prestación de servicios. En este sentido, la creación de marcos regulatorios favorece la creación de empresas regionales con vocación de permanencia y con capacidad de inversión, gestión e introducción de servicios avanzados producto de la convergencia.
Por tanto, en nuestra opinión la armonización regulatoria sectorial de las telecomunicaciones presenta una serie de ventajas:
210
AHCIET - REGULATEL
Capítulo 9. Armonización regulatoria en América Latina
• La creación de mercados comunes de servicios de telecomunicaciones de carácter subregional
y regional, que se traduce en intensificación de la competencia, mejores precios, mayor innovación y mayores oportunidades para que los operadores adquieran la masa crítica requerida
para una industria de importantes costes fijos.
• La armonización regulatoria entre países es una respuesta adecuada ante el marco de globalización y convergencia que experimenta el sector de las comunicaciones electrónicas.
• La armonización regulatoria favorece la competencia en los mercados, pues elimina una de las
principales barreras de entrada al mercado de un país, la relacionada con la comprensión del
marco regulatorio, la certidumbre ante la evolución normativa, y las regulaciones experimentales.
• Metodologías de trabajo y criterios de decisión uniformes y comunes por parte de los reguladores, de manera que se reduce la discrecionalidad del regulador y hace más transparente la acción del regulador.
• Estandarización técnica de equipos, sistemas y servicios, y atribución de bandas de frecuencias
de espectro radioeléctrico, con las ventajas de la generación de economías de escala y de interoperación de sistemas entre países, y lograr la itinerancia de los usuarios entre operadores y
países.
9.2. Panorama de la Armonización de las Telecomunicaciones
en América Latina
A continuación, se realiza un análisis de las diferentes experiencias en materia de mercados comunes subregionales que existan en América Latina y de armonización regulatoria sectorial de las telecomunicaciones, a fin de identificar qué proceso de discusión es el más idóneo para lograr la armonización de la convergencia regulatoria y la estructura institucional más adecuada para llevarla a
cabo.
9.2.1. Regulatel: Foro Latinoamericano de Entes Reguladores de
Telecomunicaciones
Regulatel (Foro Latinoamericano de Entes Reguladores de Telecomunicaciones)165 fue constituido en 1998 “con el propósito de fomentar la cooperación y coordinación de esfuerzos y promover el desarrollo de las telecomunicaciones en América Latina.” (art. 1 de su Acta Constitutiva166).
Este foro está conformado por 19 entes reguladores de América Latina: Argentina, Bolivia, Brasil,
Colombia, Costa Rica, Cuba, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua,
Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay y Venezuela. En calidad de Observadores
están los reguladores de Portugal y España.
Regulatel, en un marco de reflexión y análisis, permite abordar cuestiones políticas, estratégicas y
regulatorias de las telecomunicaciones. Sus Objetivos son (art. 3):
165
166
http://www.regulatel.org
http://regulatel.org/info/Acta%20de%20Constitucion.pdf
AHCIET - REGULATEL
211
Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
a) Facilitar el intercambio de información sobre el marco y la gestión reguladora, los servicios y
el mercado de telecomunicaciones entre los países miembros del Foro.
b) Promover la armonización de la regulación de las telecomunicaciones para contribuir a la integración de la región.
c) Identificar y defender los intereses regionales buscando posiciones comunes en foros internacionales.
Para el cumplimiento de estos objetivos, Regulatel tiene las siguientes funciones (art. 4):
a) Intercambiar información sobre el marco y la gestión reguladora, los servicios y el mercado de
telecomunicaciones de los países miembros.
b) Impulsar el intercambio de funcionarios y personal técnico así como la realización de visitas
institucionales entre sus miembros.
c) Promover la paulatina armonización de la regulación de las telecomunicaciones como modo
de contribuir decididamente a un acercamiento cada vez mayor de nuestros puebles y a la progresiva integración de la región.
d) Analizar, evaluar y colaborar críticamente en los procesos de integración en los cuales intervienen nuestros países.
e) Abordar el tratamiento de temas críticos que hacen el desarrollo y universalización de las telecomunicaciones y a su gestión regulatoria, en el marco de un contexto internacional globalizado y
competitivo.
f) Identificar y defender los intereses de la región buscando posiciones comunes en los distintos
foros internacionales.
Regulatel, por tanto, incluye entre sus objetivos y funciones a la armonización regulatoria en los
países que la integran y puede ser un adecuado contexto para la discusión en torno a la armonización regulatoria de la convergencia.
9.2.2. Mercosur
Mercosur se crea mediante el Tratado para la Constitución de un Mercado Común entre la República de Argentina, la República Federativa del Brasil, la República del Paraguay y la República
Oriental del Uruguay, el cual entró en vigor el 29 de noviembre de 1991167.
El objetivo principal de este proceso de integración es la constitución de un Mercado Común denominado «Mercado Común del Sur»(MERCOSUR). Este Mercado Común implica: i) la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos entre los Estados miembros, ii) el establecimiento
de un arancel externo común (AEC) con la consecuente adopción de una política comercial común,
iii) la coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales y iv) la armonización de las legislaciones en las áreas pertinentes.
167 La información de este apartado ha sido completada en base a lo contenido en el portal de la CNC de Argentina.
http://www.cnc.gov.ar/internacionales/mercosur/index.asp
212
AHCIET - REGULATEL
Capítulo 9. Armonización regulatoria en América Latina
Para la consecución de dicho objetivo, se estableció una estructura institucional entre los que destacan el Consejo del Mercado Común (CMC) y el Grupo Mercado Común (GMC), y la Comisión de
Comercio del Mercosur (CCM), que son los únicos con capacidad decisoria, de naturaleza intergubernamental168. Para cumplir con su misión, el GMC puede constituir Subgrupos de Trabajo (SGT),
de los cuáles el denominado SGT nº 1 es el que se ocupa, entre otros asuntos, de las telecomunicaciones.
El SGT 1 fue creado por Resolución GMC 20/95 en ocasión de la XVIII Reunión Ordinaria del
GMC, de 1995. El objetivo es avanzar progresivamente hacia el mercado común de las telecomunicaciones y de los servicios postales en el MERCOSUR, identificando temas concretos, permaneciendo actualizado y coordinando posiciones en los foros mundiales y regionales.
El SGT 1 está compuesto por cuatro Comisiones Temáticas: Asuntos Postales, Radiodifusión, Radiocomunicaciones y Servicios Públicos de Telecomunicaciones. En las comisiones se discuten todos
los temas relacionados con normas y reglamentos técnicos de telecomunicaciones, a fin de armonizarlos y, de ser necesarios, eliminar la normativa, o los aspectos vigentes de una normativa, que dificulten el proceso de integración entre los países. Las comisiones publican Recomendaciones que luego deben ser ratificados por el GMC mediante una Resolución “los Estados Partes adoptarán las medidas necesarias para su incorporación al ordenamiento jurídico nacional y comunicarán las mismas a la
Secretaría Administrativa del Mercosur”(art. 40 inc. y del Protocolo de Ouro Preto)”169.
En el ámbito del GMC se han aprobado numerosas Recomendaciones elevadas por el SGT 1 desde su creación en 1995 hasta la fecha. Entre las de mayor importancia se destacan:
• Establecimiento de Disposiciones sobre Servicios Públicos de Telefonía Básica en Zonas Fronterizas en el MERCOSUR.
• Adopción de bandas comunes para los servicios de paging y para los sistemas trunking.
• Diversos manuales de procedimientos de coordinación de frecuencias, tanto para servicios de
radiocomunicaciones como de radiodifusión.
• Adopción de un Código Unificado de Servicios de Emergencia en el ámbito del MERCOSUR.
• Marco Regulatorio del Servicio de Radiodifusión Sonora por Modulación de Frecuencia (FM).
• La aprobación de las Disposiciones Generales para el Roaming Internacional entre Prestadores
de Servicio Móvil Celular en el Ámbito del MERCOSUR.
El SGT 1 posee como objetivos prioritarios en el corto plazo:
• Sustentar el trabajo desarrollado en la CTSP, a fin de lograr establecer un Acuerdo de Reconocimiento Mutuo para el Mercosur.
• Avanzar en la posibilidad de consensuar la elección de un padrón tecnológico común en materia de Televisión Digital en la región.
168 El CMC es el órgano superior del Mercado Común y está integrado por los Ministros de Relaciones Exteriores y los
Ministros de Economía de los Estados Partes. Tiene por misión ejecutar el Tratado, tomando las ¨Decisiones¨ correspondientes, que serán obligatorias para los Estados Parte. El GMC es el órgano ejecutivo del Mercado Común y debe velar por
el cumplimiento del Tratado y sus Protocolos; proponer proyectos de decisión al CMC; aplicar las decisiones del CMC y fijar programas de trabajo que aseguren la constitución del Mercado Común; entre otras. El Grupo se pronuncia mediante
Resoluciones, las que son obligatorias para los Estados Parte.
169 Por ejemplo, en Argentina, la incorporación de las Resoluciones del GMC emanadas del SGT 1 se efectúan mediante una Resolución de la Secretaría de Comunicaciones.
AHCIET - REGULATEL
213
Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
Impulsar la posibilidad de adoptar posiciones conjuntas por parte de las Administraciones de los
Estados Parte del MERCOSUR, en los distintos organismos internacionales de comunicaciones, con
el objeto de potenciar el posicionamiento de nuestros países.
El SGT 1 ha publicado un amplio número de Resoluciones170, aunque la práctica totalidad centrada en la coordinación del espectro radioeléctrico y ninguna de ellas se refiere a la adopción de un
marco regulatorio común en cualquiera de los temas. Igualmente, en el Plan de Trabajo para el año
2007171 tampoco se advierte ninguna actividad de armonización regulatoria, salvo en las áreas de coordinación del espectro radioeléctrico y el planeamiento de nuevos servicios basados en el mismo, y
alguna actividad en materia de intercambio de información.
9.2.3. Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN)
El Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN)172 establece una zona de libre comercio entre México, Estados Unidos y Canadá con los siguientes objetivos:
a) eliminar obstáculos al comercio y facilitar la circulación transfronteriza de bienes y de servicios entre los territorios de las Partes;
b) promover condiciones de competencia leal en la zona de libre comercio;
c) aumentar sustancialmente las oportunidades de inversión en los territorios de las Partes;
d) proteger y hacer valer, de manera adecuada y efectiva, los derechos de propiedad intelectual en
territorio de cada una de las Partes;
e) crear procedimientos eficaces para la aplicación y cumplimiento de este Tratado, para su administración conjunta y para la solución de controversias; y
f) establecer lineamientos para la ulterior cooperación trilateral, regional y multilateral encaminada a ampliar y mejorar los beneficios de este Tratado.
En materia de servicios de telecomunicaciones, el TLCAN en su capítulo XIII (Véase el Anexo II)
se refiere a las medidas que adopte un país relacionadas con: i) el acceso y uso de redes o servicios
públicos de telecomunicaciones por empresas de unos y otros países, ii) la prestación de servicios de
valor agregado, y iii) la normalización respecto de la conexión de equipos de telecomunicaciones.
Sin embargo, el TLCAN no puede calificarse como una regulación convergente en el sentido de
este Estudio, pues no se aplicada a la prestación integrada de servicios de televisión sobre las mismas
redes de telecomunicación cuando declara:
“Salvo para garantizar que las personas que operen estaciones de radiodifusión y sistemas de
cable tengan acceso continuo a las redes y a los servicios públicos de telecomunicaciones, este capítulo no se aplica a ninguna medida que una Parte adopte o mantenga en relación con la radiodifusión o la distribución por cable de programación de radio o televisión.”.
170
http://www.cnc.gov.ar/internacionales/mercosur/Normativa.asp
http://www.cnc.gov.ar/internacionales/pdf/AnexoVIIPlanTrabajo2007.pdf
172 El texto legal del TLCAN se puede encontrar en http://www.sice.oas.org/Trade/nafta_s/Indice1.asp
171
214
AHCIET - REGULATEL
Capítulo 9. Armonización regulatoria en América Latina
9.2.4. Comunidad Andina de Naciones y ASETA
La Comunidad Andina de Naciones (CAN)173, formada por Bolivia, Ecuador, Colombia y Perú, es
una comunidad de países que se unió voluntariamente con el objetivo de alcanzar un desarrollo más
acelerado, más equilibrado y autónomo, mediante la integración andina, suramericana y latinoamericana. Entre sus objetivos destacan174:
a) Promover el desarrollo equilibrado y armónico de los Países Miembros en condiciones de equidad, mediante la integración y la cooperación económica y social.
b) Acelerar su crecimiento y la generación de ocupación.
c) Facilitar su participación en el proceso de integración regional, con miras a la formación gradual de un mercado común latinoamericano.
d) Propender a disminuir la vulnerabilidad externa y mejorar la posición de los Países Miembros
en el contexto económico internacional.
e) Fortalecer la solidaridad subregional y reducir las diferencias de desarrollo existentes entre los
Países Miembros.
f) Procurar un mejoramiento persistente en el nivel de vida de los habitantes de la Subregión.
La CAN se ha propuesto avanzar en la profundización de una integración integral que contribuya de manera efectiva al desarrollo humano sustentable y equitativo para vivir bien, con respeto por
la diversidad y las asimetrías que aglutine las diferentes visiones, modelos y enfoques y que sea convergente hacia la formación de la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR).
En la CAN, los avances se sustentan en Directrices y Mandatos Presidenciales, y en una amplia
normativa que afianza el desarrollo del mercado andino del sector de telecomunicaciones. Con la finalidad de eliminar los obstáculos al libre comercio en el sector, los países andinos acordaron, en
mayo de 1999, por medio de la Decisión 462175, la liberalización de los servicios de telecomunicaciones, excepto los de radiodifusión sonora y televisión. Asimismo, con miras a disponer de un sistema satelital propio, los países andinos aprobaron una serie de normas comunitarias y desarrollaron
acciones encaminadas a alcanzar este objetivo.
En noviembre de 1991, mediante Resolución No.VI. 144176, se creó el Comité Andino de Autoridades de Telecomunicaciones (CAATEL)177, constituido por representantes de los Organismos encargados de normar y administrar las políticas nacionales del sector en cada uno de los Países Miembros. Su función es, entre otras, asesorar a los órganos del Sistema Andino de Integración en materia
de telecomunicaciones.
Los Países Miembros de la Comunidad Andina, desde la suscripción del Acuerdo de Cartagena el
año 1969, trabajaron para lograr su integración física a través del desarrollo de acuerdos operativos
173
http://www.comunidadandina.org
http://www.comunidadandina.org/quienes.htm
175 http://www.comunidadandina.org/normativa/dec/D462.htm
176 http://intranet.comunidadandina.org/documentos/dinformativos/sgdi740.doc
177 http://www.aseta.net/caatel/CAATEL.htm
174
AHCIET - REGULATEL
215
Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
y la ejecución de proyectos de interconexión de su infraestructura178. El Acuerdo Subregional Andino estableció una organización para la toma de decisiones, la coordinación, ejecución y seguimiento
de actividades de interés subregional, en el sector de las telecomunicaciones.
La Decisión 462 tiene como objetivo eliminar barreras al comercio de servicios de telecomunicaciones entre los países del Pacto Andino, y armonizar sus marcos regulatorios. En efecto:
“La presente Decisión tiene como objetivo fomentar el proceso de liberalización progresiva del comercio de los servicios públicos de telecomunicaciones a fin de alcanzar la creación de un Mercado
Común Andino de servicios, contribuyendo así al proceso de integración de la Subregión Andina.
Tendrá además los siguientes objetivos específicos:
a) Eliminar las restricciones y obstáculos al libre comercio de los servicios públicos de telecomunicaciones, de acuerdo al cronograma establecido en la presente Decisión;
b) Propiciar la armonización de las normas necesarias para la conformación del Mercado Común Andino de telecomunicaciones;
c) Proponer definiciones comunes de los servicios de telecomunicaciones en los Países Miembros;
d) Propiciar la inversión en los servicios de telecomunicaciones en los Países Miembros.”.
La Asociación de Empresas de Telecomunicaciones de la Comunidad Andina (ASETA)179 es un
organismo internacional, sin fines de lucro, especializado en telecomunicaciones que presta soporte
técnico a CAATEL. Coadyuva al desarrollo armónico de las telecomunicaciones de los países de la
Comunidad Andina: Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela, contribuyendo así al proceso de
integración andina. Fue creada en 1974, en el marco del Acuerdo Subregional Andino, por recomendación de la I reunión de Ministros de Comunicaciones del Grupo Andino, dándole la misión de
orientar, promover, apoyar y armonizar las telecomunicaciones subregionales.
Estamos, pues, con las iniciativas de la Comunidad Andina de Naciones ante una primera
muestra de armonización regulatoria en la región, que puede constituir un precedente para la armonización de la regulación de la convergencia en América Latina.
9.2.5. Sistema de la Integración Centroamericana (SICA)
El Sistema de la Integración Centroamericana (SICA)180 es el marco institucional de la Integración Regional de Centroamérica, y fue constituido por los Estados de las Repúblicas de Costa Rica,
El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, y Panamá. Posteriormente, se adhirió Belice como
miembro pleno. Asimismo, participan la República Dominicana como Estado Asociado; Los Estados
Unidos Mexicanos como observador regional; la República de China y el Reino de España, como observadores extra regionales.
2178
http://www.aseta.org/sectortele/EL%20%20SECTOR%20%20%20TELECOMUNICACIONES%20%20%20EN%20%20%20LA%20%20Can.pdf
El origen del calificativo de “empresarial” de ASETA se debe a que, en el año 1974, dada la situación en esa época,
en la que mayoritariamente la operación de los servicios de telecomunicaciones estaban a cargo de Empresas Estatales, y
teniendo en cuenta que la capacidad técnica y económica residía en ellas, la decisión política tomada en esa oportunidad
fue que el organismo creado fuera soportado técnica y económica por las empresas operadoras de telecomunicaciones internacionales de los Países Miembros, creándose en consecuencia la “Asociación de Empresas Estatales de Telecomunicaciones del Acuerdo Subregional Andino – ASETA”.
180 http://www.sica.int
179
216
AHCIET - REGULATEL
Capítulo 9. Armonización regulatoria en América Latina
El Sistema de la Integración Centroamericana fue constituido el 13 de diciembre de 1991, mediante la suscripción del Protocolo a la Carta de la Organización de Estados Centroamericanos
(ODECA) (Protocolo de Tegucigalpa), el cual entró en funcionamiento formalmente el 1 de febrero
de 1993.
Su objetivo fundamental es la realización de la integración de Centroamérica, para constituirla en
una Región de Paz, Libertad, Democracia y Desarrollo, sustentada firmemente en el respeto, tutela y
promoción de los derechos humanos.
El 29 de octubre de 1993 se suscribió el Protocolo al Tratado General de Integración Económica
Centroamericana, en el que las partes se comprometieron a alcanzar, de manera voluntaria, gradual,
complementaria y progresiva, la Unión Económica Centroamericana. Para ello constituyeron el Subsistema de Integración Económica, cuyo órgano técnico y administrativo es la Secretaría de Integración Económica Centroamericana (SIECA)181.
Dentro de la zona de libre comercio centroamericana, el comercio intrarregional muestra un comportamiento muy dinámico, que en el año 2006 ascendió a 4.428 millones de dólares, con una tasa
de crecimiento promedio anual del 11.45%.
Figura 60. Evolución del comercio intraregional en Centroamérica 1960-2006. Fuente: Estado de situación de la integración
económica Centroamericana (julio 2007). Secretaría de Integración Económica Centroamericana SIECA.
En materia de telecomunicaciones, los países del SIECA firmaron el Tratado sobre Inversión y Comercio de Servicios entre las Repúblicas de Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua 182, parte II, capítulo 5º. No obstante dicho Tratado en materia de telecomunicaciones no aplica
Costa Rica (art. 5.01). Nuestro comentario sobre este Tratado Centroamericano se remite al que realizamos en el caso del TLCAN (ver apartado 9.2.1), pues el texto es idéntico.
181
182
http://www.sieca.org.gt
http://www.sieca.org.gt/site/VisorDocs.aspx?IDDOC=Cache/17990000000022/17990000000022.swf
AHCIET - REGULATEL
217
Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
9.2.6. Comisión Interamericana de Telecomunicaciones (CITEL)
La Comisión Interamericana de Telecomunicaciones CITEL se define como “el foro principal de telecomunicaciones de la región, en el que los gobiernos y el sector privado se reúnen para coordinar los esfuerzos regionales para desarrollar la Sociedad Global de la Información”183.
CITEL es una entidad de la Organización de los Estados Americanos184 (OEA) y tiene su sede en
Washington DC (Estados Unidos). Participan 35 Estados miembros y más de 200 miembros asociados. CITEL ha recibido mandatos específicos de los Jefes de Estado en las Cumbres de las Américas.
CITEL tiene autonomía para realizar sus funciones dentro de los límites prescriptos por la Carta de
la OEA, su Estatuto y los mandatos de la Asamblea General. Sus objetivos incluyen facilitar y promover el continuo desarrollo de las telecomunicaciones en el hemisferio.
CITEL tiene un Comité Ejecutivo Permanente, llamado COM/CITEL integrado por trece miembros, y los siguientes:
• Comité Consultivo Permanente I: Telecomunicaciones.
• Comité Consultivo Permanente II: Radiocomunicaciones incluyendo la Radiodifusión.
• Comité de Coordinación.
• Grupo de Trabajo Preparatorio de Conferencias.
OBJETIVOS DE CITEL (art. 3 de los Estatutos)
a) Facilitar y promover por todos los medios a su alcance, el continuo desarrollo de las telecomunicaciones, incluyendo las tecnologías de la información y la comunicación en el hemisferio.
b) Promover y estimular la existencia de telecomunicaciones, incluyendo las tecnologías de la información
y la comunicación, adecuadas que contribuyan al proceso de desarrollo de la Región.
c) Organizar y promover la realización periódica de reuniones de técnicos y expertos para estudiar la planificación, financiamiento, construcción, operación, normalización, asistencia técnica, mantenimiento
y demás asuntos relacionados con el uso y la explotación de las telecomunicaciones en las Américas.
d) Propugnar por la unificación de criterios y normas técnicas para la operación de los sistemas, con el fin
de obtener el máximo provecho de las instalaciones disponibles para cada país y para la región en general dentro del marco de la normalización global de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT).
e) Promover y estudiar la asistencia técnica, según se acuerde con los gobiernos de los países respectivos.
Tabla 19. Objetivos y funciones de la CITEL según sus Estatutos. Fuente: CITEL.
183
http://www.citel.oas.org/sp/introduccion.asp
La Organización de los Estados Americanos (OEA) reúne a los países del hemisferio occidental para fortalecer la cooperación mutua en torno a los valores de la democracia, defender los intereses comunes y debatir los grandes temas de la
región y el mundo. Es el principal foro multilateral de la región para el fortalecimiento de la democracia, la promoción de
los derechos humanos y la lucha contra problemas compartidos como la pobreza, el terrorismo, las drogas y la corrupción.
Juega un papel central en el cumplimiento de los mandatos establecidos para la región a través del proceso de Cumbres de
las Américas. La Organización está compuesta por 35 Estados miembros: las naciones independientes de Norte, Sur y Centroamérica y el Caribe. Los países miembros establecen políticas y objetivos por medio de la Asamblea General, que convoca a los ministros de Relaciones Exteriores de las Américas a un período ordinario de sesiones que se celebra todos los
años. El Consejo Permanente, conformado por embajadores nombrados por los países miembros, se reúne periódicamente en la sede la OEA en Washington para ofrecer lineamientos sobre políticas y acciones vigentes. La Secretaría General de
la OEA pone en práctica los programas y políticas establecidas por los organismos políticos. Consúltese
http://www.oas.org/main/spanish/
184
218
AHCIET - REGULATEL
Capítulo 9. Armonización regulatoria en América Latina
f) Propugnar por el perfeccionamiento y armonización de los procedimientos administrativos, financieros
y operativos para la planificación, instalación, mejora, mantenimiento y operación de las redes de telecomunicaciones de los Estados miembros de la CITEL, dentro del marco de las recomendaciones de la UIT.
g) Recomendar estudios y promover la adopción de acuerdos oficiales entre los gobiernos de los Estados
miembros de la Organización, relativos a la planificación, instalación, mantenimiento y operación de los
sistemas de telecomunicaciones del hemisferio.
FUNCIONES (art. 3 de los Estatutos)
a) Promover o emprender estudios que permitan el desarrollo ordenado de las redes de telecomunicaciones, utilizando los sistemas más adecuados y eficientes de que se disponga.
b) Mantener contacto permanente con los diversos organismos internacionales, gubernamentales o no, relacionados con las telecomunicaciones, y promover la coordinación de sus actividades con los Estados
miembros de la Organización.
c) Solicitar la cooperación de organizaciones gubernamentales mundiales o regionales, en especial de la
UIT, la Unión de Telecomunicaciones del Caribe y las entidades internacionales dedicadas a las telecomunicaciones que gozan de carácter consultivo ante las Naciones Unidas o mantienen relaciones de cooperación con la Organización.
d) Reunir y difundir entre los Estados miembros de la CITEL información pertinente al cumplimiento de
sus objetivos, así como toda otra información que sea de interés.
e) Actuar como órgano asesor principal de la Organización en todos los asuntos relacionados con las telecomunicaciones en el hemisferio.
f) Estudiar los aspectos regulatorios de las telecomunicaciones.
g) Estudiar los problemas jurídicos relacionados con las transmisiones directas vía satélite, con el fin de
preparar proyectos de acuerdos interamericanos en la materia y formular una posición uniforme de los
Estados miembros de la CITEL sobre dicho asunto ante los organismos mundiales pertinentes.
h) Preparar estudios sobre la armonización de políticas en materia de telecomunicaciones.
i) Formular recomendaciones en el campo de las telecomunicaciones a los gobiernos de los Estados miembros de la CITEL, teniendo en cuenta las efectuadas por la UIT.
j) Preparar y coordinar la investigación referida al ramo de las telecomunicaciones y la electrónica.
k) Considerar otros asuntos relacionados con la cooperación interamericana en el campo de las telecomunicaciones que le encomiende la Asamblea General o los Consejos de la Organización.
Tabla 19 (cont.). Objetivos y funciones de la CITEL según sus Estatutos. Fuente: CITEL.
Los Objetivos y Funciones de CITEL vienen fijados en el artículo 3 de sus Estatutos185. Puede deducirse de los mismos que se centran en aspectos fundamentalmente de normalización técnica,
mientras que proponer regulaciones y armonizarlas en los diferentes países no forma parte de sus objetivos y funciones, aunque si figuran atribuciones en esta materia en forma de realización de estudios en materia regulatoria y política186. Este hecho se ve corroborado si consultamos su plan de trabajo para el año 2007187 en el que predominan cuestiones técnicas.
Dentro de la Comisión de Telecomunicaciones de CITEL destaca el Grupo de Trabajo sobre consideraciones de Política y Regulación (GTCPR)188, con el mandato de proveer “un foro donde los Es185
http://www.citel.oas.org/sp/Instrumentos%20Legales/Estatuto-2006_e.pdf
Por ejemplo, la Agenda de Conectividad de las Américas. Véase http://www.citel.oas.org/sp/Agenda%20Conectividad.asp
187 http://www.citel.oas.org/sp/calendar_2007.asp
188 http://www.citel.oas.org/sp/ccp1-tel/GTCPR.asp
186
AHCIET - REGULATEL
219
Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
tados Miembros y Miembros Asociados de CITEL puedan discutir e intercambiar información sobre asuntos regulatorios y sobre políticas de telecomunicaciones que surjan del entorno existente y cambiante de
las telecomunicaciones. Este Grupo de Trabajo preparará informes, propuestas y guías para la consideración de los miembros de la CITEL y, cuando sea apropiado, coordinar la elaboración de propuestas comunes para su presentación en foros internacionales.”. Este GTCPR tiene, entre otros, un Grupo Relator sobre los Aspectos Económicos de las Telecomunicaciones189, y un Grupo Relator sobre Convergencia190.
Por tanto, no está entre los mandatos ni funciones de CITEL la propuesta y mandamiento de
regulaciones, ni tampoco tiene funciones relativas a la armonización regulatoria.
9.2.7. Plan Puebla Panamá: Autopista Mesoamericana de la Información (AMI)
El Plan Puebla Panamá191 fue lanzado en julio del 2001, por los Presidentes de la región mesoamericana, que incluye a Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá y
los nueve estados del Sur-Sureste de México, como un instrumento para acelerar la integración e impulsar el desarrollo sostenible en la región. La génesis del Plan Puebla Panamá es la presentación por
parte del Presidente Fox de su iniciativa Puebla Panamá, con 25 proyectos, lo que llevó a un proceso de discusión de las similitudes y complementariedades entre ellas y dio lugar a lo que ahora es el
Plan Puebla Panamá, que contempla ocho amplias iniciativas, en las cuales se integran diferentes
grandes proyectos regionales.
El Plan se propone contribuir al crecimiento económico sostenido y a la preservación del medio
ambiente y los recursos naturales de la región, coordinando y sumando esfuerzos entre los gobiernos
de México y los países centroamericanos en un clima de respeto a la soberanía y búsqueda de acuerdos y consensos.
El Plan Puebla-Panamá en materia de telecomunicaciones se materializa en la Iniciativa Mesoamericana de Integración de los Servicios de Telecomunicaciones192, coordinada por El Salvador.
Costo
(mill. US$)
Financiamiento
obtenido
Autopista Mesoamericana de la Información (AMI)
20
0.75
BID, BCIE,
COMTELCA
En diseño
Punto de acceso a redes a nivel regional (NAP)
Nd
Nd
BID, BCIE,
COMTELCA
En diseño
Paso Digital
1.5
Nd
No definido
En gestión de
financiamiento
SIRCANET
Nd
Nd
No definido
En diseño
Nombre
Entidad
financiera
Estado
Tabla 20. Plan Puebla-Panamá: Iniciativa Mesoamericana de Integración de los Servicios de Telecomunicaciones. Fuente:
Plan Puebla-Panamá.
189
http://www.citel.oas.org/sp/ccp1-tel/Aspectos%20Economicos.asp
http://www.citel.oas.org/sp/ccp1-tel/Convergencia.asp
191 http://www.planpuebla-panama.org/
192 http://www.planpuebla-panama.org/main-pages/proyectos_IMIST.htm. El grado de avance del proyecto puede obtenerse en: http://www.planpuebla-panama.org/main-pages/avances_EjeIPC.htm#IMIST. Los documentos del proyecto están
disponibles en http://www.planpuebla-panama.org/documentos.php?categoria=00600&reunion=0&pagina=0
190
220
AHCIET - REGULATEL
Capítulo 9. Armonización regulatoria en América Latina
Nombre
Costo
(mill. US$)
Financiamiento
obtenido
Convenio de Colaboración México - Centroamérica en Materia de Telecentros
Nd
Nd
No definido
Ejecutado
Programa regional: Definición de una estrategia de impulso
a la Sociedad de la Información en la región del PPP
Nd
Nd
CEPAL
En ejecución
Desarrollo del marco regulatorio regional para la implementación del proyecto AMI
0.225
0.225
BID
En gestión de
financiamiento
Hoteles de Telecomunicaciones
Nd
Nd
BID, BCIE,
COMTELCA
En diseño
Red de conectividad rural
Nd
Nd
BID, BCIE,
COMTELCA
En diseño
Convenio de Colaboración Colombia-Centroamérica en
Materia de Telecentros
Nd
Nd
Nd
En gestión de
financiamiento
21,725
0.975
Total de 10 proyectos
Entidad
financiera
Estado
Tabla 20 (cont.). Plan Puebla-Panamá: Iniciativa Mesoamericana de Integración de los Servicios de Telecomunicaciones.
Fuente: Plan Puebla-Panamá.
Como puede observarse, el Plan Puebla Panamá en materia de telecomunicaciones se centra fundamentalmente en el desarrollo de una infraestructura de conexión que atraviese la región centroamericana, y en el diseño del marco regulatorio de apoyo.
9.3. Experiencias Internacionales de Armonización de las
Telecomunicaciones
El proceso de armonización regulatoria y de creación de mercados comunes que se pretende impulsar en América Latina tiene antecedentes en otras regiones del mundo, entre los que destacan las
experiencias de integración económica y armonización regional de la regulación sectorial de África
Occidental y la Unión Europea.
9.3.1. África Occidental: el Mercado Común de las Telecomunicaciones
En el año 2004, la UIT, en colaboración con la UE, lanzó el proyecto193 ‘Mercado Común del África Occidental’ para promover la integración de mercados de TIC en los países África Occidental, pertenecientes a la Comunidad Económica de los Estados de África Occidental (ECOWAS)194. El proyecto se viene ejecutando en varias fases por parte de las autoridades reguladoras nacionales organizadas en la WATRA, Asamblea del África Occidental de Reguladores de las Telecomunicaciones195.
193
http://www.itu.int/ITU-D/treg/projects/itu-ec/index.html
ECOWAS. The Economic Community Of West African States (ECOWAS) is a regional group of fifteen countries,
founded in 1975. Its mission is to promote economic integration in «all fields of economic activity, particularly industry,
transport, telecommunications, energy, agriculture, natural resources, commerce, monetary and financial questions, social
and cultural matters ...». Fuente: http://www.ecowas.int/
195 West African Telecommunication Regulators Assembly (WATRA). http://www.watra.org/news.php.
194
AHCIET - REGULATEL
221
Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
ECOWAS se inició mediante un conjunto de sesiones de discusión de los reguladores de la WATRA sobre los diferentes tópicos regulatorios, culminando en septiembre de 2005 con la aprobación
de un documento196 con las mejores prácticas y líneas de actuación en los siguientes ámbitos: modelo de política y de ley nacional de TIC, licencias, interconexión, numeración, gestión del espectro
y servicio/acceso universal. Cada uno de éstos tópicos iba acompañado de su correspondiente informe previo197.
En mayo de 2006, a partir de las recomendaciones previas, la Cumbre de Ministros de ECOWAS
del ramo de TIC aprobó las propuestas de Decisión de ECOWAS para cada uno de los tópicos regulatorios198, emplazando a los países a aplicarlas y hacerlo de forma armonizados cuando legislen en
su ámbito nacional.
Finalmente, en enero de 2007, los Jefes de Estado de ECOWAS aprobaron como Actas Suplementarias199 las Decisiones previas que los Ministros del ramo les habían sometido a aprobación, con
objeto de adoptar una política y un marco regulatorio de ámbito regional de las telecomunicaciones200.
La experiencia de ECOWAS y WATRA constituye un buen ejemplo de armonización regional de
la regulación sectorial de las telecomunicaciones, en países emergentes del África Occidental, en un
proyecto auspiciado por la UIT y la UE, con la aprobación al máximo nivel de Jefes de Estado y de
Gobierno de un conjunto de normativa común, iniciado por la asociación regional de reguladores
nacionales, y elevado por la Cumbre de Ministros competentes en la materia.
9.3.2. Unión Europea
La Unión Europea es el mejor ejemplo de integración regional de orden económico, político, social y legal201.
• Una armonización que surge ya desde los años 50 cuando seis diferentes países202 de la región
europea comienzan a colaborar económicamente para abrir sus mercados, a través de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero. En 1957 se firma el Tratado de Roma, por el que se
constituye la Comunidad Económica Europea (CEE) o “mercado común”.
• En los años 60, los países del mercado común dejan de percibir derechos de aduana por las
transacciones comerciales entre sí. También acuerdan ejercer un control conjunto de la producción alimentaria.
• En 1973 se incorporan 3 nuevos países203, ascendiendo ya la CE a 9 países. En los años 70, la
política de cohesión regional de la UE empieza a transferir dinero a las zonas más pobres de la
196
Harmonization of Policies Governing the ICT Market in the UEMOA-ECOWAS Space. Final Guidelines. Adopted
by the 3rd WATRA OGM, 9 September 2005. UIT, Unión Europea. http://www.itu.int/ITU-D/treg/projects/ituec/Ghana/modules/Compil-Guidelines_final.pdf
197 Disponibles en la web del proyecto: http://www.itu.int/ITU-D/treg/projects/itu-ec/index.html
198 http://www.itu.int/ITU-D/treg/projects/itu-ec/Decisions%20ECOWAS%20En%20final_Abuja_May2006.pdf
199 http://www.itu.int/ITU-D/treg/projects/itu-ec/Acts_E.zip
200 http://news.ecowas.int/en/presseshow.php?nb=2&lang=en&annee=2007
201 http://europa.eu/abc/history/index_es.htm
202 Sus seis fundadores son Alemania, Bélgica, Francia, Italia, Luxemburgo y los Países Bajos.
203 El 1 de enero de 1973 Dinamarca, Irlanda y el Reino Unido entran a formar parte de la Unión Europea, con lo que
el número de Estados miembros aumenta a nueve.
222
AHCIET - REGULATEL
Capítulo 9. Armonización regulatoria en América Latina
región, a fin de crear empleo e infraestructuras. En estos años, el Parlamento Europeo aumenta su influencia en los asuntos de la UE y, en 1979, es elegido por vez primera por sufragio universal.
• En los años 80, se incorporan 3 nuevos países204, quedando la UE en 12 países. En 1986 se firma el Acta Única Europea, tratado tiene como objetivo a seis años vista eliminar las trabas a la
libre circulación de mercancías a través de las fronteras de la UE, y que da origen, por ello, al
“mercado único”.
• En 1993 culmina la creación del mercado único con las “cuatro libertades” de circulación: mercancías, servicios, personas y capitales. En los años noventa se firman los dos Tratados básicos
de la UE: en 1993, el Tratado de Maastricht de la Unión Europea, y en 1999, el Tratado de Amsterdam. Se promueve la actuación conjunta en asuntos de seguridad y defensa. En 1995 ingresan en la UE tres países más205, ascendiendo la UE a un total de 15 países (UE15). Los acuerdos de Schengen permiten a los ciudadanos de los países firmantes viajar sin tener que presentar el pasaporte en las fronteras.
• En el año 2002 culmina la integración económica con la instauración de la moneda única europea, el euro, en los países que la suscriben, y con la creación del Banco Central Europeo,
como banco que fija los tipos de interés y vigila la inflación en sustitución de los bancos centrales nacionales. Los países de la UE comienzan a colaborar más estrechamente contra la delincuencia. En 2004, diez nuevos países206 ingresan en la UE, ascendiendo ya a un total de 25
países (UE25). En estos años 2000, Europa se plantea tener una Constitución Europea de rango legal superior al Tratado de Amsterdam vigente, pero hasta la fecha no se ha llegado a un
acuerdo entre los países sobre su texto.
Respecto de la regulación de las telecomunicaciones, el objetivo de la política comunitaria es crear un mercado único al igual que en resto de actividades económicas, en el que las empresas de unos
países y de otros pueden suministrar equipamientos, prestar servicios y establecer y explotar redes
de telecomunicación.
La Unión Europea comenzó a armonizar su normativa en los diferentes países que la integran en
1984, cuando se comienza a diseñar una marco regulatorio común en los ámbitos del desarrollo de
estándares, los programas de investigación y desarrollo, programas de desarrollo y financiación de las
redes en las regiones menos desarrolladas, y la búsqueda de posiciones comunes en las organizaciones internacionales.
Una segunda fase se inicia mediante un proceso consultivo realizado en 1987 a través del Libro
Verde de las Telecomunicaciones, que continúa con el establecimiento de un conjunto de Directivas
y otras disposiciones que regulan el sector orientadas a armonizar y liberalizar, e igualmente a aplicar las normas generales de derecho de la competencia. Aún cuando los servicios básicos permanecen en régimen de monopolio, en cambio los denominados servicios de valor añadido quedan liberalizados en los diferentes países. La armonización regulatoria de las telecomunicaciones se basa en
la Directiva Marco de 1990, que introduce el concepto de Oferta de Red Abierta (ONP en inglés), por
204
En 1981 Grecia pasa a ser el décimo miembro de la UE, y, cinco años más tarde, se suman España y Portugal.
Austria, Finlandia y Suecia.
206 Ocho países de Europa Central y Oriental (Chequia, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Polonia) se incorporan a la Unión Europea, poniendo fin a la división de Europa decidida sesenta años antes por las grandes
potencias en Yalta. Chipre y Malta se adhieren también. Países candidatos próximos a ingresar: Bulgaria, Rumanía y Turquía.
205
AHCIET - REGULATEL
223
Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
el cual los países deben implementar en fechas un conjunto de servicios de alquiler de circuitos soporte de los SVA, con interfaces estándar y a precios regulados.
La liberalización plena de todos los servicios se realiza en 1998, tras las conclusiones del Libro
Verde de la liberalización de las infraestructuras de 1995, adoptando todos los países un conjunto armonizado de Directivas que establecen las directrices que deben implementarse mediante legislaciones nacionales en los diferentes ámbitos: autorizaciones, interconexión y acceso, interoperabilidad,
espectro radioeléctrico, numeración, derechos de paso, servicio universal, protección del consumidor, etc.
La aplicación de la normativa de competencia al sector de las telecomunicaciones se fundamenta
en los artículos generales que sobre la cuestión se incluye en el Tratado, artículos 81 y 82. La Comisión Europea publicó una Noticia de Acceso sobre la cuestión de cómo aplicar la normativa general
de competencia a los acuerdos de acceso e interconexión de los operadores.
El Paquete Telecom de 1998 estaba orientado a romper la estructura monopólica del sector, y por
ello hacia énfasis en medidas orientadas a abrir el mercado y regular al operador ex-monopolista.
Pero a la luz de los cambios tecnológicos, del mercado y de la demanda de los consumidores, la UE
volvió a revisar el marco comunitario armonizado y publicó en 2002 el denominado Nuevo Marco
Regulatorio o Paquete Telecom 2002, que es el vigente en el momento de escribir estas líneas.
No obstante, en noviembre de 2007207 se publica un nuevo Marco regulatorio208 que tras su proceso de aprobación sustituirá al marco de 2002, con nuevas medidas orientadas a reducir la regulación específica, armonizar más y mejor entre los países, pero, sin embargo, también a incrementar la
regulación del acceso a la red del operador dominante de redes fijas.
El Marco Regulatorio de 2002 se compone de las siguientes Directivas209:
• Directiva 2002/21/CE relativa a un marco regulatorio común.
• Directiva 2002/19/CE relativa al acceso e interconexión.
• Directiva 2002/20/CE relativa a la autorización de redes y servicios de comunicaciones electrónicas.
• Directiva 2002/22/CE relativa al servicio universal y los derechos de los usuarios relativos a las
redes y servicios de comunicaciones electrónicas.
• Directiva 2002/58/CE relativa a la privacidad y las comunicaciones electrónicas
• Directiva 2002/77/CE relativa a la competencia en los mercados de comunicaciones electrónicas.
• Reglamento 2000/2887/CE relativa al acceso desagregado al bucle de abonado.
La denominada Directiva marco210 de 2002, norma básica que inspira la regulación de las telecomunicaciones en los diferentes países de la Unión Europea (art. 1):
207
http://ec.europa.eu/information_society/policy/ecomm/tomorrow/roadmap/index_en.htm
http://ec.europa.eu/information_society/policy/ecomm/tomorrow/index_en.htm
209 http://ec.europa.eu/information_society/policy/ecomm/todays_framework/index_en.htm
210 Directiva 2002/21/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 7 de marzo de 2002 relativa a un marco regulador
común de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas (Directiva marco). Diario Oficial de la Comisión Europea, 24/04/2002. Disponible en: http://eur-lex.europa.eu/pri/es/oj/dat/2002/l_108/l_10820020424es00330050.pdf.
208
224
AHCIET - REGULATEL
Capítulo 9. Armonización regulatoria en América Latina
“… establece un marco armonizado para la regulación de los servicios de comunicaciones electrónicas, las redes de comunicaciones electrónicas y los recursos y servicios asociados. Fija misiones de las autoridades nacionales de reglamentación e instaura una serie de procedimientos para
garantizar la aplicación armonizada del marco regulador en toda la Comunidad.”.
La Directiva marco tiene como objetivo la consolidación del mercado interior de comunicaciones
electrónicas, instando a las Autoridades Nacionales Reguladoras de cada país a que colaboren entre
ellas y a que tengan en cuenta los mismos objetivos y principios regulatorios (art. 7):
1. Para cumplir sus cometidos, de conformidad con la presente Directiva y las Directivas específicas, las autoridades nacionales de reglamentación deberán tener en cuenta en la mayor medida
posible los objetivos enunciados en el artículo 8, incluidos los que se refieren al funcionamiento del
mercado interior.
2. Las autoridades nacionales de reglamentación contribuirán al desarrollo del mercado interior
cooperando entre ellas y con la Comisión, de manera transparente, con objeto de velar por la aplicación coherente, en todos los Estados miembros, de las disposiciones de la presente Directiva y de
las Directivas específicas. Con tal fin intentarán, en particular, alcanzar un acuerdo sobre los tipos
de instrumentos y las soluciones más apropiadas para tratar situaciones particulares de mercado.
Respecto de los objetivos generales y principios reguladores de la Directiva marco relativos a la
consolidación del mercado interior, se establece que las ARN contribuirán al desarrollo del mercado
interior (art. 8.3):
a) suprimiendo los obstáculos que aún se opongan al suministro de redes de comunicaciones electrónicas, recursos y servicios asociados y servicios de comunicaciones electrónicas a nivel europeo;
b) fomentando el establecimiento y desarrollo de las redes transeuropeas y la interoperabilidad
de los servicios paneuropeos y la posibilidad de conexión de extremo a extremo;
c) garantizando que, en circunstancias similares, no se dispense un trato discriminatorio a las
empresas suministradoras de redes y servicios de comunicaciones electrónicas;
d) cooperando mutuamente y con la Comisión, de forma transparente, para garantizar el desarrollo de prácticas reglamentarias coherentes y una aplicación coherente de la presente Directiva y
de las directivas específicas.
Las Autoridades Nacionales Regulatorias, en la definición de mercados que realicen a fin de determinar si existen o no operadores con poder significativo de mercado, deben seguir directrices comunes dictadas por la Comisión Europea (art. 14. 2 y 3):
2. La Comisión publicará, a más tardar en la fecha de entrada en vigor de la presente Directiva,
unas directrices de análisis del mercado y evaluación del peso significativo en el mercado (denominadas en lo sucesivo «las directrices»), que serán acordes con los principios del Derecho de la competencia.
3. Las autoridades nacionales de reglamentación, teniendo cuenta en la mayor medida posible la
recomendación y las directrices, definirán los mercados pertinentes apropiados a las circunstancias
nacionales, y en particular los mercados geográficos pertinentes dentro de su territorio, con arreglo
a los principios del Derecho de la competencia. Antes de definir los mercados distintos de los enumerados en la recomendación, las autoridades nacionales de reglamentación observarán los procedimientos contemplados en los artículos 6 y 7.
AHCIET - REGULATEL
225
Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
En materia de espectro radioeléctrico, se establece que “los Estados miembros fomentarán la armonización del uso de las radiofrecuencias en toda la Comunidad” (art. 9.2).
Los Estados miembros “apoyarán la armonización de los recursos de numeración dentro de la Comunidad cuando resulte necesario para apoyar el desarrollo de servicios paneuropeos.” (art. 10.4sobre
numeración, denominación y direccionamiento). En sus artículo 10.5 se dice que “los Estados miembros coordinarán sus posiciones en el seno de las organizaciones y los foros internacionales en que se adopten decisiones referentes a la numeración, denominación y direccionamiento de las redes y servicios de comunicaciones electrónicas.”.
La normalización técnica es otro elemento fundamental de la armonización europea, por lo que
la Comisión elaborará “una relación de normas y/o especificaciones que sirva de base para fomentar la
armonización del suministro de redes de comunicaciones electrónicas, servicios de comunicaciones electrónicas y recursos y servicios asociados.” (art. 17.1).
La Comisión Europea podrá “solicitar que los organismos europeos de normalización (Comité Europeo de Normalización (CEN), Comité Europeo de Normalización Electrónica (CENELEC), Instituto Europeo de Normas de Telecomunicación (ETSI)) elaboren normas.” (art. 17.1).
Los Estados miembros “fomentarán el uso de las normas y/o especificaciones a que se refiere el apartado 1 para el suministro de servicios, interfaces técnicas y/o funciones de red, en la medida estrictamente necesaria para garantizar la interoperabilidad de los servicios y para potenciar la libertad de elección
de los usuarios.” (art. 17.2).
La Directiva marco establece que “en ausencia de tales normas y/o especificaciones, los Estados
miembros promoverán la aplicación de las normas o recomendaciones internacionales aprobadas por la
Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT), la Organización Internacional de Normalización
(ISO) y la Comisión Electrotécnica Internacional (CEI).”.
Además de comentar la Directiva marco creemos conveniente señalar los diferentes grupos que la
Directiva marco reconoce como relevantes a efectos de consultas, y facilitar la armonización del Nuevo marco en los diferentes países. Se articulan los siguientes Comités y Grupos de Trabajo:
• Grupo de Reguladores Europeos (ERG)211. El ERG se crea por la Decisión 2002/627/CE para proporcionar un mecanismo adecuado para favorecer la cooperación y coordinación entre las autoridades regulatorias nacionales y la propia CE, a fin de promover el desarrollo del mercado
interno y tratar de que las normas se apliquen de forma consistente en los diferentes países, más
todavía en aquellas áreas en las que la Directiva marco dota de un poder discrecional a la Autoridad reguladora.
• Comité de las Comunicaciones (Cocom)212. Creado por el art.22.34 de la Directiva Marco y asiste a la CE a ejecutar sus poderes ejecutivos concedidos en la Directiva Marco. Igualmente asiste a la CE en la regulación del dominio de primer nivel .eu. El CoCom ejerce sus funciones mediante los procedimientos de asesoramiento y normas establecidas en la Decisión sobre comitología213. El CoCom constituye una plataforma para el intercambio de información sobre el
desarrollo de los mercados y la regulación. Se reúne 2 veces cada trimestre.
211
http://erg.eu.int/
http://circa.europa.eu/Public/irc/infso/cocom1/home
213 El Tratado Constitutivo de la CE prevé que la Comisión esté asistida por un comité, según un procedimiento llamado de «comitología». Los comités son foros de debate compuestos por representantes de los Estados miembros y presi212
226
AHCIET - REGULATEL
Capítulo 9. Armonización regulatoria en América Latina
• Comité de Espectro Radioeléctrico (RSC)214. El RSC se crea en la Decisión 676/2002/CE relativa
al espectro. El RSC asiste a la CE en el desarrollo y adopción de las medidas técnicas de armonización del uso del espectro. Sus procedimientos de trabajo siguen la Decisión sobre comitología215.
• Grupo de Política de Espectro Radioeléctrico (RSPG)216. Este grupo consultivo se crea por la Decisión 2002/622/CE con la misión de asistir y asesorar a la CE sobre asuntos de política de espectro respecto de disponibilidad y uso del espectro, armonización y atribución de bandas, provisión de información sobre asignación, métodos de otorgamiento, valoración del espectro y
uso eficiente, efectos sobre la salud, etc.
• También existe un Grupo de Trabajo (Working Party) relativo a la protección de los individuos
en materia de procesado de datos personales217.
9.4. Conclusiones sobre la Armonización de la Regulación
para la Convergencia en América Latina
A partir de los análisis efectuados sobre la realidad latinoamericana en lo relativo a armonización
regulatoria, y a la organización en los bloques económicos y políticos de ámbito subregional, a la que
añadimos las experiencias extraídas de los procesos de armonización regulatoria que experimentan
otras regiones del mundo, procedemos a formular nuestras conclusiones en forma de proceso evolutivo para la armonización de la regulación de la convergencia en América Latina218:
Fase I. Normalización técnica de equipos, sistemas y aparatos.
El proceso de estandarización de equipamiento técnico o atribución de frecuencias del espectro
radioeléctrico es el primer elemento básico de la armonización y que ya está en marcha en los países
de América Latina a través de CITEL. El progreso económico y social de la Región y la rápida introducción de la convergencia exigen que se generen economías de escala mediante mercados de cientos de millones de consumidores que emplean la misma tecnología y bandas de frecuencia. La itinerancia de los usuarios entre los diferentes sistemas es un elemento clave que facilita la integración regional. La interoperabilidad de servicios y sistemas de telecomunicaciones debe quedar garantizada
por esta vía, en tanto que en la Región se vive un proceso de consolidación de operadores con vocación de permanencia regional y de realizar inversiones cuantiosas.
didos por la Comisión que permiten a ésta entablar un diálogo con las administraciones nacionales antes de adoptar medidas de ejecución. De este modo, la Comisión se asegura de que dichas medidas se adapten lo mejor posible a la realidad de
cada país. Consúltese http://europa.eu/scadplus/glossary/comitology_es.htm. Igualmente http://ec.europa.eu/transparency/regcomitology/aide.cfm?page=faq&CL=es
214 http://ec.europa.eu/information_society/policy/radio_spectrum/activities/rsc_work/index_en.htm. También:
http://circa.europa.eu/Public/irc/infso/radiospectrum/home
215 Ver pie de página nº 213.
216 http://rspg.groups.eu.int/. También: http://circa.europa.eu/Public/irc/infso/rspg/home, y http://ec.europa.eu/information_society/policy/radio_spectrum/activities/rspg_work/index_en.htm
217 http://ec.europa.eu/internal_market/privacy/workingroup_en.htm
218 Salvando las diferencias, un buen referente del proceso (no de su contenido) de diálogo y político a implementar en
América Latina sobre la armonización regulatoria de la convergencia es el seguido en el ámbito de ECOWAS bajo el auspicio de la UIT y la Unión Europea.
AHCIET - REGULATEL
227
Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
Desde este Estudio no podemos nada más que enfatizar la necesidad de que se introduzcan rápidamente nuevos estándares técnicos, de acuerdo al intenso ritmo de cambio tecnológico en las redes
NGN, 3G, 4G, radiodifusión digital, etc., y recomendar que los países de CITEL los implanten por
igual en todos los países, no de forma fragmentada o en versiones nacionales, sino de forma unificada y simultánea.
Fase II. Recomendaciones no vinculantes sobre mejores prácticas a seguir en las
regulaciones nacionales.
Ante la ausencia de una única organización supranacional con poderes suficientes para que de ella
emanen normas legales de obligado cumplimiento para la instauración de marcos regulatorios armonizados, los países de América Latina deben adoptar mecanismos de coordinación y diálogo para
que, al menos en el ámbito de las Autoridades Regulatorias Nacionales y sin influencias del nivel político ministerial de cada país, puedan sentarse las bases para plantear los elementos generales de una
regulación armonizada de la convergencia, considerando la realidad de mercado, regulatoria, política, económica y social de cada país.
Posteriormente, cuando los países continúen reforzando sus asociaciones económicas y políticas
de ámbito supranacional a través de Mercosur, ALCA u otros, estas discusiones constituyen un auténtico punto de partida al disponer ya de los puntos críticos a regular y conocerse la realidad nacional de cada partida.
Regulatel constituye el elemento esencial de este debate sobre la armonización regional de la convergencia y su papel debe ser reforzado en éste área en aquellos aspectos que resulten claves para una
mejor consecución, mediante medios técnicos, humanos y económicos. Regulatel puede apoyarse en
los trabajos del SGT 1 de Mercosur, CAATEL de la Comunidad Andina, SICA de Centroamérica, o el
Proyecto Puebla Panamá.
Fase III. Reglamentos o leyes modelo, sin validez legal alguna, a seguir por los países,
que cada país adaptará a su legislación nacional.
Esta línea de actuación basada en la redacción de reglamentos o leyes modelo puede ser impulsada por la UIT, Naciones Unidas, el Banco Mundial, o la Unión Europea, como ya vienen haciendo en
otras regiones del planeta como África Occidental ECOWAS.
Tras los grupos de trabajo que impulsase Regulatel sobre los diferentes aspectos de la armonización regulatoria de la convergencia, se estaría en condiciones de formular una primera propuesta de
textos legales modelo, no vinculantes, que cada país podría seguir como referencia. Una Cumbre Ministerial de los Ministros del ramo que apoyase estos modelos de ley y reglamentos podría ser un
buen de partida para acuerdos de mayor amplitud a nivel de Jefes de Estado.
Dado que esta fase requiere el acuerdo político de alto nivel de los países y presupone la existencia de un bloque político que respalda los procesos de integración de países, estos trabajos ya se podrían iniciar dentro de los bloques económicos preexistentes, Mercosur, SICA y Comunidad Andina,
en sus correspondientes Subgrupos de Telecomunicaciones (CAATEL de la Comunidad Andina, SGT
1 de Mercosur, y SIECA parte de telecomunicaciones en Centroamérica). Esta línea de trabajo puede celebrarse en paralelo a la fase II de armonización, en continua realimentación.
228
AHCIET - REGULATEL
Capítulo 9. Armonización regulatoria en América Latina
Fase IV. Directivas y normativa supranacional que los Estados adoptantes se obligan a
aplicar en sus respectivos países y a desarrollar legislación nacional que la haga
realidad, aplicarlas y vigilar su utilización, y sancionar en caso de
incumplimiento.
En esta fase de armonización, los países ya forman parte de un bloque económico y político que
impulsa y ordena el desarrollo armonizado de las regulaciones nacionales mediante Directivas y legislaciones de ámbito supranacional que los países deben trasponer a sus marcos legales nacionales.
Este es el modelo de la Unión Europea, la zona con mayor nivel de integración a nivel mundial, por
lo que sus experiencias no siempre son aplicables a zonas menos integradas o con una menor visión
política.
Reconocemos que en América Latina aún falta por superar algunas fases, como para proponer el
modelo de la UE como una vía realista para la armonización regulatoria de la convergencia.
En definitiva, en la región de América Latina, apostamos por un proceso de armonización de la
convergencia regulatoria mediante dos acciones simultáneas y a dos niveles de representación:
• Acción 1ª. Adoptar la fase II de armonización en todos los países de la Región, bajo el auspicio
de Regulatel y la implicación de otros agentes clave como operadores, usuarios, representantes
del nivel político ministerial, organismos multilaterales, representantes de otros bloques regionales como la UE o ECOWAS, y la Academia, siendo el resultado esperado la discusión y propuesta de recomendaciones no vinculantes sobre mejores prácticas a seguir en las regulaciones
nacionales.
• Acción 2ª. Comenzar simultáneamente también la fase III de armonización en los países de
Mercosur, Comunidad Andina y SICA, que ya disponen de acuerdos políticos para la armonización económica en sus ámbitos geográficos, y que a través de la Acción 1ª de armonización
puedan intercambiar puntos de vista con los otros bloques subregionales, siendo el resultado
esperado la discusión y aprobación de reglamentos o leyes modelo, sin validez legal alguna, a
seguir por los países de estos bloques subregionales, que cada país adaptará a su legislación nacional, y que se discutirán con el resto de países de la Región a través de la acción 1ª.
AHCIET - REGULATEL
229
10 Conclusiones del Estudio:
escenario básico de convergencia
2010 EBC-2010 para la armonización
regulatoria de la convergencia en
los países de América Latina
10.1. Agenda Regulatoria para la Armonización de la
Convergencia en la Región
A lo largo de este Estudio hemos identificado las principales reformas regulatorias que, a nuestro
juicio, es necesario emprender en los diferentes países de la región de América Latina, las cuáles hemos agrupado bajo la denominada ‘Agenda de Discusión para la Regulación Armonizada de la Convergencia en la Región de América Latina ’.
Las reformas regulatorias se articulan a lo largo de cuatro ejes fundamentales en los que la regulación debe adoptar un papel de facilitador, y que de ninguna manera debe actuar como un desinhibidor:
1. Favorecer las inversiones en nuevas redes, que no solo haga posible, sino que acelere el proceso
de desarrollo y puesta en servicio de las nuevas plataformas convergentes basadas en redes
DSL, cable, móvil, inalámbrico, o de TDT. Será necesario avanzar en la gestión armonizada del
espectro radioeléctrica que favorezca el despliegue de nuevas redes inalámbricas mediante las
últimas tendencias de gestión (reubicación de usos, mercado secundario y flexibilidad de servicios).
2. Eliminar barreras legales a la provisión de servicios de televisión sobre las nuevas plataformas convergentes, y de igual modo, adónde las haya, eliminar las barreras legales que impiden a las operadores de televisión ofrecer servicios de voz e Internet.
3. Adecuado y flexible tratamiento regulatorio de las propuestas de ofertas comerciales convergentes
sobre las nuevas plataformas (empaquetamientos triple y quadruple play), basado en los enfoques propios de la regulación de la competencia en vez de analizarlas desde un enfoque tradicional de regulación por servicios con obligaciones.
4. Lograr la extensión de las redes a aquellas zonas no rentables mediante nuevos modelos de colaboración del sector público y el privado, con regulaciones y sistemas concesionales que faciliten la
financiación mediante project finance de estas nuevas redes en aquellas zonas donde el mercado en competencia no ofrece incentivos para la inversión. Las políticas de gestión del espectro
radioeléctrico constituyen un aliado de tremendo poder para lograr la universalización.
Las medidas regulatorias que se diseñen orientadas a la puesta en marcha de las anteriores reformas deben diseñarse desde una cuidadosa intervención del regulador y deben contar con un rol activo y participativo por parte de los operadores, y acompañado de sus necesarias inversiones, en base
a los siguientes criterios:
230
AHCIET - REGULATEL
Capítulo 10. Conclusiones
a) Establecimiento de claras y efectivas obligaciones de servicio universal, que atiendan lo relacionado con la extensión del servicio a las zonas o colectivos aún no cubiertos, acompañadas de los
necesarios mecanismos de financiación, tanto privada como pública, y de empleo efectivo y eficaz de
los fondos del servicio universal.
b) Levantamiento de aquellas restricciones que puedan existir a la prestación de servicios audiovisuales, datos o telefónicos en las diferentes plataformas.
c) Cuando proceda, aplicación rápida y coherente de una política y procedimientos favorables a
la autorización de los empaquetamientos de servicios triple y quadruple play.
d) En mercados de referencia en los que se den condiciones de competencia efectiva, tras un riguroso análisis de mercado según la metodología propia de la regulación de la competencia, no se
impondrán obligaciones a las empresas en razón a su carácter de empresa con mayor cuota de mercado.
e) Promover el acuerdo comercial entre operadores como mecanismo para la interconexión y el
acceso, con mínima intervención regulatoria, restringiendo a lo imprescindible las materias sujetas a
acuerdos obligatorios (interoperabilidad).
f) Políticas de competencia sectorial que no inhiban la celebración de operaciones de fusiones y
adquisiciones por parte de los operadores y, cuando se produzcan, realizar un adecuado tratamiento
regulatorio de las mismas de acuerdo la metodología propia de la regulación de competencia.
De las anteriores líneas de actuación, en nuestra opinión la más relevante que debe considerarse
es la relativa a la presencia de un marco regulatorio favorable a la inversión en nuevas redes, mediante la promoción de la competencia en infraestructuras como medio para incrementar la penetración de la banda ancha en las líneas fijas existentes y de estimular el despliegue de las mismas en zonas hoy no cubiertas. La gestión armonizada del espectro favorece el despliegue de estas nuevas redes.
Efectivamente, como ha quedado demostrado en el Estudio, se constata que en aquellos países,
principalmente pertenecientes a la Unión Europea, que han establecido una regulación principalmente centrada en regular el acceso a las redes de pares de cobre, estas medidas se están mostrando
como un factor negativo para lograr el incremento de penetración de la banda ancha y en el caso de
América Latina, puede desincentivar la inversión.
10.2. Necesidad de un Marco Regulatorio Armonizado
para la Convergencia
A lo largo del Estudio, ha quedado justificada la conveniencia de que los países de la Región,
cuando menos, aborden el estudio, análisis y discusión de forma conjunta de un paquete de medidas
regulatorias armonizadas en el ámbito de la convergencia y que, en última instancia, adopten de forma armonizada este marco de forma adecuada a su realidad nacional.
Aunque las costumbres y realidades son propias de cada país, y las políticas pertenecen fundamentalmente al ámbito de la soberanía nacional, tenemos que considerar que nos encontramos ante
una economía global, ante unos mercados globales, ante unos marcos armonizados a nivel mundial
AHCIET - REGULATEL
231
Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
para promover el comercio internacional de bienes y servicios, ante unos consumidores y usuarios
que se informan, aprenden, conocen, consumen y entretienen igualmente de forma global.
En efecto, el Banco Mundial219 considera que el acceso a las TIC tiene un papel primordial en la
promoción de un desarrollo económico y sostenible y en la reducción de la pobreza: “Las TIC inciden en la reducción de la pobreza a través de tres mecanismos principales: aumentan la eficiencia y competitividad global de la economía; permiten una mejor prestación de los servicios públicos, tales como la
salud y la educación; y crean nuevas fuentes de ingresos y empleo en las poblaciones de escasos recursos.”
Una actitud que parece adecuada ante la globalización es, cuando menos, tratar de beneficiarse de
estos cambios que se producen en el entorno y, por supuesto, en la medida de lo posible, también defenderse de aquello que resulte negativo, o sea contrario, a efectos preservar las identidades nacionales y locales.
Uno de los posibles beneficios de la globalización se refiere a que la población del país –ciudadanos, empresas y Administraciones- sea competitiva, y disponga de acceso a la información, a los mercados, al conocimiento, a la educación, al entretenimiento, y que lo haga de forma asequible, sin límites y con alta velocidad. Las telecomunicaciones constituyen el auténtico ‘sistema nervioso’ que
soporta toda esta actividad humana totalmente globalizada. Eso implica disponer de unas telecomunicaciones modernas y de operadores solventes y dotados de economías de escala, con capacidad
para aunarse con el sector público en la consecución del objetivo de promover el desarrollo económico y social de la región, y que apliquen las mejores prácticas, modelos de operaciones, tecnologías y productos que aplican con éxito en otros países.
Sin embargo, como ha quedado recogido en el Estudio, es bajo el grado de armonización regulatoria de las telecomunicaciones en los países de la Región. Cada país de América Latina tiene su propio marco regulatorio, lo que dificulta que tanto los clientes residenciales como los empresariales
puedan beneficiarse de los efectos positivos derivados de la extensión y el desarrollo de las nuevas
redes en un contexto de globalización. Aquellas regiones, como la Unión Europea, que han adoptado de forma armonizada marcos regulatorios de las telecomunicaciones se han visto favorecidas por
la consolidación de sus operadores, y por ende, de mejores servicios.
Surge por tanto el reto de plantear la armonización para la convergencia de las regulaciones nacionales, en un marco de diálogo entre los agentes de los países de la Región (ARN, Ministerios,
Organismos Multilaterales, operadores, usuarios, etc.).
10.3. EBC-2010: Escenario Básico de Convergencia 2010 de Regulación
Armonizada para la Convergencia en América Latina
En este Estudio, tras los análisis realizados, se plantean un conjunto de temas claves de la regulación con el objetivo de que sirvan de Agenda básica para que los agentes implicados –operadores, reguladores, Gobiernos, Organismos Multilaterales- dialoguen hacia la búsqueda de un consenso entre
los agentes de la región sobre cómo armonizar la regulación de la convergencia en los diferentes países, con el fin último de disponer de un Escenario Básico de Convergencia para armonizar la regulación sectorial de los países de la región en el año 2010 (EBC-2010).
219 Navas, J., Dymond A., Juntunen, N. Servicio de telecomunicaciones e información para los pobres. Hacia una estrategia
de acceso universal. Pág. VIII. Documento de discusión nº 432. Banco Mundial, 2003.
232
AHCIET - REGULATEL
Capítulo 10. Conclusiones
El EBC-2010 se plantea como objetivo general la armonización en los países de la Región del
marco regulatorio del sector de las telecomunicaciones, en el contexto emergente de la convergencia, mediante la discusión y consenso en torno a sus objetivos, principios, medidas regulatorias y metodologías, de modo que se aspire a reducir las diferencias entre las regulaciones nacionales.
10.3.1. Objetivos de la regulación para la convergencia
La regulación nacional de un país de América Latina orientada a la convergencia tendrá los siguientes objetivos:
1. Promover la competencia entre plataformas como medio más adecuado para lograr una competencia sostenible, la innovación y la creación de riqueza.
2. Favorecer el despliegue de nuevas redes de acceso de banda ancha y nuevas plataformas avanzadas de servicios como medio para incrementar el mayor bienestar de la población.
3. Fomentar que la población acceda de forma asequible a las nuevas redes y los nuevos servicios,
con independencia de su ubicación geográfica o de la red a la que se conecte, y con adecuada
calidad.
4. Promover la colaboración entre el sector público y privado en la mejor consecución de los anteriores objetivos.
10.3.2. Principios de la regulación para la convergencia
El diseño y aplicación de la regulación nacional de un país de América Latina orientada a la convergencia tendrá en cuenta los siguientes principios:
1. Neutralidad tecnológica de la regulación aplicable a los servicios ofrecidos en las diferentes
plataformas.
2. Tratamiento homogéneo de los títulos habilitantes en el ámbito de las telecomunicaciones el
audiovisual e Internet, únicamente condicionados a aquellas derivadas de aquellas obligaciones específicas del sector que queden justificadas.
3. Regulación de contenidos al margen de regulación de las telecomunicaciones, evitando así que
la razonable preocupación en torno a la regulación de contenidos se convierta en una traba
para la expansión de la convergencia.
4. Regulación alineada con la regulación general de competencia, aplicando caso por caso la regulación de forma ex-post.
5. Prevalencia del acuerdo comercial entre operadores en el ámbito de la interconexión y el acceso frente a obligaciones ex-ante, cuando se den condiciones de competencia efectiva en dichos
mercados.
6. Tratamiento de las operaciones de concentración de empresas desde la perspectiva de la regulación general de competencia.
AHCIET - REGULATEL
233
Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
7. Promoción de la internacionalización de las empresas de la Región, mediante la eliminación de
restricciones legales a la entrada de compañías extranjeras procedentes de otros países.
8. La extensión de las redes a zonas no rentables requiere estrategias políticas con determinadas
condiciones regulatorias específicas que no desincentiven la inversión.
10.3.3. Medidas regulatorias para la convergencia
Se proponen las siguientes medidas regulatorias:
1. Eliminar restricciones a la presencia de capital extranjero220 en las empresas operadoras de telecomunicaciones, audiovisual, o Internet.
2. No limitar el número de operadoras de audiovisual en el caso de operadoras mediante redes
basadas en medios guiados221 , salvo las redes que empleen el espectro radioeléctrico y que
tengan limitaciones de capacidad.
3. Autorización de las operadoras de cable para prestar servicios de voz, Internet y cualesquiera
otros.
4. Autorización de las operadoras de par de cobre para prestar servicios audiovisuales.
5. Autorización de las operadoras de comunicaciones móviles para prestar servicios audiovisuales e Internet.
6. Régimen de títulos habilitantes basado en la autorización mediante notificación a la ARN,
quién, dentro de un plazo tasado, únicamente denegará la inscripción cuando la notificación
no reúne los requisitos exigibles.
7. Condiciones asociadas a los títulos habilitantes estrictamente relacionadas con las obligaciones de servicio público222 y las obligaciones de carácter público223, o de orden administrativo.
8. Los operadores establecerán los acuerdos comerciales que requieran para establecer la interconexión y el acceso, estableciéndose un plazo máximo en el que alcanzar un acuerdo, en su caso de
no lograrlo intervendrá la ARN quién podrá establecer las condiciones y los precios razonables.
9. Condiciones ventajosas de interconexión a las redes establecidas otorgadas a las nuevas operadoras que despliegan redes de acceso propias, en forma de niveles, servicios y puntos de interconexión, así como ventajas en forma de precios asimétricos para la terminación de tráfico.
Dichas condiciones ventajosas se mantendrán hasta que se supere determinado umbral de
cuota de mercado en forma de líneas de acceso en la zona geográfica relevante (por ejemplo, el
20%), aunque estas condiciones se eliminarán cuando transcurra determinado plazo para evitar que los operadores se quedan estancados y protegidos por esta norma.
220
Cuando menos de inversionistas procedentes de países de la Región.
Medio de transmisión basado en un cable de cualquier tecnología: fibra óptica, cable coaxial, par de cobre, etc.
222 Servicio universal, y otras obligaciones de servicio público –como las necesidades de la defensa nacional, de la seguridad pública o de los servicios que afecten a la seguridad de las personas o a la protección civil, por razones de cohesión
territorial, o de extensión del uso de nuevos servicios y tecnologías, en especial a la sanidad, a la educación, a la acción social y a la cultura-.
223 Secreto de las comunicaciones, protección de los datos personales, interceptación de las comunicaciones electrónicas por los servicios técnicos, o derechos de los consumidores.
221
234
AHCIET - REGULATEL
Capítulo 10. Conclusiones
10. Establecimiento de zonas de prestación de servicios en exclusiva a cargo de un operador,
dónde se constate que la competencia no ha logrado incrementar el grado de cobertura y penetración de los servicios, promoviéndose en las mismas el otorgamiento de autorizaciones
en forma concesional, necesariamente limitadas en número, con condiciones regulatorias
que permitan al operador poder tratar cada zona como una empresa diferente susceptible de
ser financiada con técnicas de Project finance224. A cambio de la obligación de extender las redes en plazo tasado, y de soportar regulación de precios, el operador concesionario gozará de
ventajas en forma de condiciones regulatorias favorables, como exclusividad de la concesión
durante un plazo de tiempo suficiente, no obligación de implementar acceso a las redes ni de
prestar servicios mayoristas de originación de llamadas, establecimiento de precios de terminación de tráfico en su red que reconozcan y remuneren adecuadamente los costes reales,
precios minoristas preestablecidos por Contrato concesional igualmente basados de criterios
de coste, junto a los criterios para su actualización periódica, y restauración al concesionario
de aquellos déficits de explotación en que incurra al ofertar dichos precios minoristas.
11. Un mecanismo idóneo para implicar al sector público y privado en la extensión de las redes
a zonas no cubiertas es establecer Alianzas Público-Privadas para cada uno de los proyectos
de Project finance, incluso que el propio Estado sea también accionista minoritario de estos
proyectos, de modo que se disminuye el riesgo regulatorio pues el Estado como accionista
adoptará cambios normativos con mayor sensibilidad respecto de la extensión de las nuevas
redes en zonas no rentables.
12. Favorecer en sentido amplio la armonización en la gestión del espectro radioeléctrico, pues
constituye un elemento esencial para facilitar el despliegue de nuevas redes de banda ancha,
la convergencia fijo-móvil, y la extensión en zonas rurales y desfavorecidas, particularmente:
a) Promover la creación del mercado secundario de espectro, como medio para favorecer la
capacidad de respuesta de los operadores a las necesidades de sus clientes en los mercados
en los que ya operan pero en los que tiene problemas de saturación del espectro asignado,
además de constituir un mecanismo para favorecer la entrada en nuevos mercados y países de operadores que no participaron en los procesos iniciales de adjudicación de frecuencias. Igualmente, el mercado secundario facilita que el espectro asignado pero no empleado por un operador en zonas rurales o poco desarrolladas pueda ser empleado por
otros operadores interesados en la universalización.
b) Permitir la flexibilidad de uso de las frecuencias respecto de los servicios y tecnologías que
se emplean. La gestión del espectro radioeléctrico en un contexto de todo-IP no debe restringir la oferta de servicios convergentes. La flexibilidad del uso también se refiere a la
adopción de la tecnología más adecuada según el criterio del operador (Neutralidad tecnológica) sin restricciones impuestas por el regulador en cuanto al sistema estándar a emplear en las frecuencias asignadas, de manera que operadores regionales puedan decidir el
uso de un estándar regional y emplearlo en todos los países en los que operan, facilitando
224 El Project finance exigirá ingresos futuros estables, un marco regulatorio igualmente estable, un contrato concesional con la necesaria seguridad jurídica, con cláusulas de reposición de pérdidas económicas en su caso, o de recuperación
del quebranto económico ante cambios de demanda, o precios o de las cláusulas del contrato concesional. En este contexto de poca incertidumbre, la empresa promotora podrá financiar el proyecto con una parte importante de deuda mediante
Project finance, crear una empresa independiente para cada proyecto, y alejar esta deuda del balance de la empresa promotora manteniendo de este modo sus niveles de riesgo.
AHCIET - REGULATEL
235
Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
las ofertas comerciales homogéneas a nivel regional, la interoperabilidad, la itinerancia de
usuarios y servicios entre países.
c) Respecto de la reubicación de las bandas (refarming) consecuencia de la liberación de espectro para usos de nuevos servicios (p.ej. IMT 2000/UMTS) sería conveniente que la liberación de estas bandas se realice de forma armonizada y coordinada en todos los países
de la región. Ello permitiría planificar a nivel regional el despliegue de los nuevos servicios a introducir en las bandas liberadas.
d) Coordinar la transición de la televisión desde la tecnología analógica hacia la digital
(‘switch-off’ ó apagón digital). Su realización de forma armonizada resultaría muy ventajoso para los países de la región, en especial, en lo relativo al uso que se le atribuya al espectro liberado (dividendo digital) tras la transición. Nuevamente, la armonización del dividendo digital se convierte en una necesidad para favorecer la introducción de los nuevos
servicios con economías de escala a nivel regional.
10.3.4. Propuesta de Proceso para la Armonización de la Regulación para la
Convergencia en América Latina
A partir de los análisis efectuados sobre la realidad latinoamericana en lo relativo a armonización
regulatoria, procedemos a formular el proceso evolutivo para la armonización de la regulación de la
convergencia en América Latina225:
Fase I. Normalización técnica de equipos, sistemas, servicios y bandas del espectro radioeléctrico.
Desde este Estudio no podemos nada más que enfatizar la necesidad de que los países de CITEL implanten por igual sus estándares, no de forma fragmentada o en versiones nacionales, sino de forma
unificada y simultánea en todos los países.
Fase II. Recomendaciones no vinculantes sobre mejores prácticas a seguir en las regulaciones nacionales. Los países de América Latina deben adoptar mecanismos de coordinación y diálogo para
que, al menos, en el ámbito de las Autoridades Regulatorias Nacionales y sin influencias del nivel político ministerial de cada país, puedan sentarse las bases para plantear los elementos generales de una
regulación armonizada de la convergencia, considerando la realidad de mercado, regulatoria, política, económica y social de cada país. Regulatel constituye el elemento esencial de este debate sobre la
armonización regional de la convergencia y su papel debe ser reforzado en éste área en aquellos aspectos que resulten claves para una mejor consecución, mediante medios técnicos, humanos y económicos. En este diálogo regulatorio es necesario que cuente con interlocutores de diferentes ámbitos: el sector privado, operadores, fabricantes, usuarios, universidades, y Administraciones Públicas
centrales, provinciales y locales, etc. Regulatel puede apoyarse en los trabajos del SGT1 de Mercosur,
CAATEL de la Comunidad Andina, SICA de Centroamérica, o el Proyecto Puebla Panamá.
Fase III. Reglamentos o leyes modelo, sin validez legal alguna, a seguir por los países, que cada
país adaptará a su legislación nacional. Esta línea de actuación basada en la redacción de reglamentos o leyes modelo no vinculantes puede ser impulsada por la UIT, Naciones Unidas, el Banco Mundial, o la Unión Europea, como ya vienen haciendo en otras regiones del planeta, como la iniciativa
225 Salvando las diferencias, un buen referente del proceso (no de su contenido) de diálogo y político a implementar en
América Latina sobre la armonización regulatoria de la convergencia es el seguido en el ámbito de ECOWAS bajo el auspicio de la UIT y la Unión Europea.
236
AHCIET - REGULATEL
Capítulo 10. Conclusiones
ECOWAS en África Occidental. Una Cumbre Ministerial de los Ministros del ramo que apoyase estos modelos de ley y reglamentos podría ser un buen de partida para acuerdos de mayor amplitud a
nivel de Jefes de Estado. Estos trabajos ya podrían iniciarse dentro de los bloques económicos preexistentes, Mercosur, SICA y Comunidad Andina, en sus correspondientes Subgrupos de Telecomunicaciones (CAATEL de la Comunidad Andina, SGT 1 de Mercosur, y SIECA parte de telecomunicaciones en Centroamérica).
Fase IV. Directivas y normativa supranacional que los Estados adoptantes se obligan a aplicar
en sus respectivos países y a desarrollar legislación nacional que la haga realidad, aplicarlas y vigilar su utilización, y sancionar en caso de incumplimiento. Esta fase de armonización es la que
existe en la Unión Europea. Sin embargo, reconocemos que América Latina aún está lejos de la, previamente imprescindible, integración regional económica, política y social, como para proponer el
modelo de la UE como una vía realista para la armonización regulatoria de la convergencia.
En definitiva, en la región de América Latina, apostamos por un proceso de armonización de la
convergencia regulatoria en dos acciones simultáneas y a dos niveles de representación:
Acción 1ª. Adoptar la fase II de armonización en todos los países de la Región, bajo el auspicio
de Regulatel y la implicación de otros agentes clave como operadores, usuarios, representantes del
nivel político ministerial, organismos multilaterales, invitados representantes de otros bloques regionales con experiencia en armonización como la UE o ECOWAS, y la Academia, siendo el resultado esperado la discusión y propuesta de recomendaciones no vinculantes sobre mejores prácticas a
seguir en las regulaciones nacionales.
Acción 2ª. Comenzar simultáneamente también la fase III de armonización en los países de
Mercosur, Comunidad Andina y SICA, que ya disponen de acuerdos políticos para la armonización económica en sus ámbitos geográficos, y que a través de la Acción 1ª de armonización puedan
intercambiar puntos de vista con los otros bloques subregionales, siendo el resultado esperado la discusión y aprobación de reglamentos o leyes modelo, sin validez legal alguna, a seguir por los países
de estos bloques subregionales, que cada país adaptará a su legislación nacional, y que se discutirán
con el resto de países de la Región a través de la acción 1ª.
AHCIET - REGULATEL
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AHCIET - REGULATEL
243
Anexo I
Principales empresas de la
convergencia en la región
Empresa
Descripción literal referida por Google Finance
América
Móvil
America Movil S.A.B de C.V. is a provider of wireless communications services in Latin America. The Company supplies its services through the following affiliates: Telcel in Mexico, CTI Movil in Argentina, Uruguay and Paraguay, Claro in Brazil, Chile,
El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua and Peru, Comcel in Colombia, Conecel in Ecuador and Tracfone in the United States. The Company operates in 15 countries, covering a combined population of over 750 million people. Its services are
available to a total of 124.8 million subscribers. In December 2006, the Company acquired from Verizon Communications Inc. and other shareholders a 100% ownership
interest in Verizon Dominicana, which became its first operation in the Caribbean. In
March 2007, Verizon Communications Inc. completed the sale of its interest in Telecomunicaciones de Puerto Rico, Inc. (TELPRI) to a subsidiary of the Company
Telefonica
Telefonica, S.A. (Telefonica) together with its subsidiaries and investees (Telefonica
Group), operates mainly in the telecommunications, media and entertainment industries. The Telefonica Group is also involved in the media and contact center activities through investments in Telefonica de Contenidos and Atento. The Company
operates through three segments: Telefonica Spain, Telefonica Europe and Telefonica Latin America. Telefonica Spain oversees the wireline and wireless telephony, broadband and data businesses in Spain. Telefonica Latin America oversees the same businesses in Latin America. Telefonica Europe oversees the wireline, wireless, broadband and data businesses in the United Kingdom, Germany, the Isle of Man, Ireland,
the Czech Republic and the Slovak Republic. In July 2006, the Company completed
the sale of 59.90% of Telefonica Publicidad e Informacion, S.A. to Yell Group plc
Telecom
Italia
Telecom Italia S.p.A. is an Italy-based telecommunications group that operates in the
communications sector, in the television sector using both analog and digital terrestrial technology, and in the office products sector. In the communications sector, the
Company engages primarily in telephone and data services on fixed lines for final retail customers and wholesale providers, in the development of fiber optic networks
for wholesale customers, in broadband services, in Internet services and in domestic
and international mobile telecommunications (especially in Brazil). The Company
operates mainly in Europe, the Mediterranean Basin and in South America. During
the year ended December 31 2006, the Company operated in six business segments:
Wireline, Domestic Mobile, Brazil Mobile, Media, Olivetti and Other activities
AHCIET - REGULATEL
245
Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
Empresa
Descripción literal referida por Google Finance
Telefonos
de México
Telefonos de Mexico, S.A. owns and operates telecommunications system in Mexico. It is a nationwide provider of fixed-line telephony services, as well as fixed local
and long-distance telephone services to more than 22,800 locales. It also provides
other telecommunications and telecommunications-related services, such as corporate networks, Internet services, directory services, information network management, telephone equipment sales, satellite services, paging services and interconnection services to other carriers. It offers voice, data and Internet services in Brazil,
Chile, Peru, Colombia and the United States. In January 2006, together with Alcatel
and SBC International, Inc., a subsidiary of AT&T Inc., Telefonos de Mexico, S.A.
acquired an aggregate 51% interest in the capital stock of 2Wire. In April 2006, the
Company announced a plan to acquire Union Cableoperadores del Centro Cablecentro S.A. and Satelcaribe S.A., Colombian cable television and Internet providers
TV Azteca
TV Azteca, S.A. de C.V. (TV Azteca) is a producer of Spanish-language television
programming and a television broadcasting company in Mexico. The Company manages 44 local stations, operating as part-time broadcasters of regional programming
and sells local television advertising through its national signal. TV Azteca owns
100% of Azteca America Network, a Spanish-language television broadcasting network focused on the growing United States Hispanic market. Other TV Azteca’s subsidiaries include Azteca Internet, which represents network sites; Monarcas Morelia,
which is a professional soccer team of Mexico’s First Division league and Azteca Music, which is a music recording company. TV Azteca is a subsidiary of Azteca Holdings, S.A. de C.V.
TeleSP
Telecomunicacoes de Sao Paulo S.A. - TELESP (Telesp) provides fixed-line telecommunications services in the State of Sao Paulo. The services offered by the Company
include local services, including installation, monthly subscription, measured service and public telephones; intraregional, interregional and international long-distance services; multimedia services, and network services, including interconnection
and the leasing of facilities, as well as other services. The Company provides interconnection services to cellular service providers and other fixed telecommunications companies through the use of its network. It provides multimedia communication services, such as audio, video, data, voice and other sounds, images, texts and
other information. As of December 31, 2006, the Company’s regional telephone network included approximately 14.4 million fixed lines, including public telephone lines, of which 12.1 million lines were in service.
Televisa
Grupo Televisa, S.A. is a media company and a participant in the international entertainment industry. The Company produces Spanish language television programs. It broadcasts self-produced programs, as well as programs produced by others, through its own networks, cable system and through its direct-to-home (DTH)
satellite services or through other cable and satellite providers in Mexico, Latin
America, Europe, Asia, Africa, the United States, Canada and Australia. The company’s cable business in Mexico city, Cablevision, enjoys a loyalty of more than
496,000 subscribers. The Company also licenses its programming to other television
246
AHCIET - REGULATEL
Anexo I
Empresa
Descripción literal referida por Google Finance
Televisa
broadcasters and television systems worldwide. In 2006, Grupo Televisa S.A. aired
24 of the top 25 programs in Mexico and 83 out of top 100. The Company engages
in other businesses, including radio production and broadcasting, feature film production and distribution, Spanish language magazines publication and operation of
an Internet portal.
Portugal
Telecom
Portugal Telecom, SGPS, SA (Portugal Telecom) is engaged in the provision of a range of telecommunications and multimedia services in Portugal and other countries,
including Brazil. Its activity covers all segments of the telecommunications sector, including fixed, mobile, multimedia, data and corporate solutions. Portugal Telecom
offers a range of mobile services, multimedia services (such as pay television, Internet access and portal services), data and business solutions (such as data communications, business-to-business, e-commerce and data and networking solutions) and
wireline telephone services for retail and wholesale customers. The Company operates through four business segments: Wireline (including retail, wholesale and data
and corporate), Domestic Mobile (Telecomunicacoes Moveis Nacionais, SA (TMN)),
Brazilian Mobile (Brasilcel NV (Vivo)) and Multimedia (including pay television and
cable Internet, audiovisuals distribution and cinematographic exhibition
Millicom
Cellular
Millicom International Cellular S.A. (Millicom) is a global mobile telecommunications operator. The Company has interests in 16 mobile operations in 16 countries,
focusing on emerging markets in Central America, South America, Africa and Asia.
The Company operates in four geographic regions of the world: Central America,
South America, Africa and Asia. During the year ended December 31, 2006, the Company completed the acquisition of Millicom Tanzania Limited, Sentel GSM and Telecel Paraguay. On February 1, 2006, Millicom completed the purchase of the 30% ownership interest of its local partner in Millicom (Sierra Leone) Limited. In May 2006,
Millicom completed the sale of its United States group of companies. On October 2,
2006, Millicom acquired a 50% plus 1 share controlling stake in Colombia Movil S.A.
ESP. On October 18, 2006, Millicom sold Millicom Peru S.A. On February 13, 2007,
Millicom completed the sale of its 88.86% shareholding in Paktel Limited
TIM Brasil
TIM Participacoes S.A. (TIM) is a wireless provider in Brazil. The Company primarily uses the global system for mobile communications technology (GSM) to provide mobile telecommunications services throughout Brazil. In four of its areas, TIM
Participacoes offers time-division multiple access technology (TDMA), in addition
to GSM. The Company offers value-added services, including short message services
or text messaging, multimedia messaging services, push-mail, Blackberry service
(the first provider in Brazil to do so), video call, turbo mail, wireless application protocol (WAP) downloads, Web browsing, business data solutions, songs, games, television access, voice mail, conference calling, chats and other content and services. It
provides interconnection services to fixed line and mobile service providers as well.
On March 16, 2006, the Company acquired TIM Celular S.A.
AHCIET - REGULATEL
247
Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
Empresa
Descripción literal referida por Google Finance
Vivo
Vivo Participacoes S.A. (Vivo), formerly known as Telesp Celular Participacoes S.A.,
(TCP), is a provider of cellular telecommunications services in Brazil, through its
subsidiary, Vivo S.A. Vivo provides cellular telecommunications services using global system for mobile communications (GSM)/enhanced data for GSM evolution
(EDGE), code division multiple access (CDMA) and time division multiple access
(TDMA) in the frequency of 850 megahertz. In February 2006, Tele Leste Celular
Participacoes S.A. (TLE), Tele Sudeste Celular Participacoes S.A. (TSD) and Celular
CRT Participacoes S.A. (Celular CRT) merged with and into TCP, with TCP as the
surviving company. Upon the completion of the merger, TCP was renamed Vivo Participacoes S.A. and became the holding company of Tele Centro Oeste Celular Participacoes (TCO) and Global Telecom S.A. (GT), and of the remaining subsidiaries of
TLE, TSD and Celular CRT
Tele Norte
Leste
Tele Norte Leste Participacoes SA (Tele Norte Leste Holding Company (TNL)) is a
telecommunications services provider in Region I of Brazil, offering an integrated
communications product portfolio that includes traditional fixed-line, mobile, broadband, Internet service provider (ISP) and other services to residences, consumers,
small, midsize and large business users, and government entities. The Company
markets its services under its Oi brand name. TNL’s traditional fixed-line business
includes local, long-distance, public telephone and network usage services in Region I. During the year ended December 31, 2006, approximately 86% of TNL’s consolidated revenues were generated through its operations in the stable fixed-line sector and the data market. The mobile segment was responsible for the remaining
14%. TNL’s subsidiaries include Telemar Norte Leste S.A. (Tmar), its fixed-line subsidiary, and TNL PCS S.A (Oi), its mobile phone telecommunications subsidiary
Net Servicos
de
Comunicacao
Net Servicos de Comunicacao S.A. is a multi-service company in the pay-television
and broadband Internet industries in Brazil. As of December 31, 2006, it had approximately 1.8 million connected subscribers in 44 cities in Brazil, including Sao Paulo and Rio de Janeiro. The Company provides high-speed cable modem Internet access in Brazil through its NET Virtua service, which had approximately 727,000
subscribers as of December 31, 2006. It also provides voice product through its NET
Fone via Embratel service, which had approximately 182,000 subscribers as of December 31, 2006. Its principal services include pay-television and pay-per-view programming under the NET brand name, digital cable under the NET Digital brand
name, broadband Internet service under the NET Virtua brand name and voice service under the NET Fone Via Embratel brand name.
Telecom
Argentina
Telecom Argentina S.A. (Telecom) provides telephone-related services, such as international long-distance service and data transmission and Internet services, and
through its subsidiaries, wireless telecommunications services, international wholesale services and telephone directory publishing. As of December 31, 2006, its telephone system included approximately 4.09 million lines in service. As of December 31, 2006, Telecom’s Internet business has approximately 95,000 customers of its
248
AHCIET - REGULATEL
Anexo I
Empresa
Descripción literal referida por Google Finance
Telecom
Argentina
dial-up and private virtual network services and approximately 457,000 customers
of its asymmetric digital subscriber line (ADSL) service. Its Wireless reportable segment has approximately 8.43 million customers in Argentina and approximately
1.16 million customers in Paraguay. On April 12, 2007, Telecom sold its interest in
Publicom S.A. to Yell Publicidad S.A.
Brasil
Telecom
Brasil Telecom S.A. (BrT) is a provider of the switched fixed telephone service and
operates in Region II of the general concessions plan, covering the states of Brazil of
Acre, Rondonia, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Tocantins, Goias, Parana, Santa
Catarina, and Rio Grande do Sul and the federal district, under the terms of concessions granted by the Federal Government. The fixed-line telecommunications services that BrT offer consists of local services, including all calls that originate and terminate within a single local area in the region, as well as installation, monthly subscription, measured services, public telephones and supplemental local services;
intraregional long-distance services, which include intrastate and interstate; interregional and international long-distance services; network services, including interconnection, leasing of facilities and fixed-to-mobile services; internet, multimedia
and data transmission services; wireless services, and other services.
Telefonica
de
Argentina
Telefonica de Argentina S.A. is an Argentinean company engaged in the provision of
telecommunications services. The Company also provides other telephone-related
services, such as international long-distance service, data transmission and Internet
service and, through its subsidiary, publish telephone directories. The Company’s revenues are primarily derived from measured service, domestic long-distance service,
monthly basic charges, special services (including asymmetric digital subscriber line
(ADSL) lines), installation charges, public phones, access charges, international
long-distance service, direct lines, and publishing telephone directories. The Company’s majority shareholders are COINTEL and Telefonica Internacional S.A., which
holds 62.53% and 25.9% of its shares respectively. In 2006, the subscription to the
Company’s Internet service grew by 81%, and usage of its basic telephone service increased by
Cia de
Telecom
de Chile
Compania de Telecomunicaciones de Chile S.A. (Telefonica Chile) provides a range
of telecommunications and other services throughout Chile. The telecommunications and other services include local telephone service and broadband; domestic
long-distance service (DLD) and international long-distance service (ILD); data
transmission; lines (direct lines to a customer’s exclusive use); terminal equipment
sales and leasing; public telephone service; interconnection services (connecting
calls from long-distance, mobile and local telephone networks to the Company’s local telephone network); security systems services (alarm monitoring through telephone lines); value-added services (including the sale of telephone numbers, such as
600, 700 and 800 numbers for toll calls, to providers of telephone-based services,
and the provision of supplementary services and direct dialing), and pay television
(pay TV) services
AHCIET - REGULATEL
249
Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
Empresa
Descripción literal referida por Google Finance
Centennial
Centennial Communications Corp. (Centennial) is a regional wireless and broadband telecommunications service provider serving approximately 1.4 million wireless customers and approximately 337,700 access line equivalents in markets covering over 21 million Net Pops in the United States and the Caribbean. In the United
States, Centennial is a regional wireless service provider in small cities and rural areas in two geographic clusters covering parts of six states in the Midwest and Southeast. In the Company’s Puerto Rico-based Caribbean service area, which also includes operations in the Dominican Republic and the United States Virgin Islands,
Centennial is a facilities-based, integrated communications service provider offering
both wireless and, in Puerto Rico and the Dominican Republic, broadband services.
In March 2007, the Company completed the sale of its wholly owned subsidiary, All
America Cables and Radio, Inc. (Centennial Dominicana), to Trilogy International
Partners.
Telemig
Celular
Telemig Celular Participacoes S.A. is a provider of wireless telecommunications services in Minas Gerais. In May 2005, the Company launched its operations in the
Triangulo Mineiro region. Its digital service uses time division multiple access
(TDMA) technology, its analog service uses a technology standard called advanced
mobile phone service (AMPS), and it has been involved in the process of overlaying
global system for mobile communications (GSM) technology onto its network,
which incorporates updated versions of enhanced data rates for global evolution
(EDGE) technology for data transmission. The Company offers digital service to
subscribers in all the cities covered in its region, covering 511 localities
Tele Norte
Celular
Tele Norte Celular Participacoes S.A. provides cellular telecommunications services
in a region covering the states of Para, Amazonas, Maranhao, Amapa and Roraima in
the north and northeast of Brazil. The Company offers a series of services to prepaid
and contract subscribers, as well as new business solutions to corporate users. It also
provides value-added services, such as fax reception, through the mobile handset,
voicemail, call forwarding, call waiting and call conferencing, caller line identification and three-way calling. Its digital service is based upon time division multipleaccess (TDMA) technology. The Company’s analog service uses a technology standard called advanced mobile-phone service (AMPS). The Company offers digital
service to subscribers in all the cities in its area. The Company’s main subsidiary is
Amazonia Celular S.A.
250
AHCIET - REGULATEL
Anexo II
Análisis de la situación de ofertas
convergentes en determinados
países de América Latina
ARGENTINA
En Argentina podemos distinguir dos grandes grupos de operadoras, las que ofertan DSL o las de
cable. En el primer grupo se encuentra Telefónica y como operadoras de cable tenemos a Multimedia y CableVisión.
La legislación en el sector de las telecomunicaciones afecta a las compañías que operan en Argentina, sobre todo a la hora de ofrecer empaquetamientos de doble o triple play. En este sentido, el
marco actual bloquea la posibilidad de que las operadoras incumbentes (Telefónica y Telecom) puedan ofrecer TV por accesos de banda ancha226. La única opción que tendrían ambos operadores para
implementar sus proyectos y poder ofrecer TV sería con un modelo de video sobre demanda. Se trata de un servicio de valor agregado, contemplado en el Decreto 764/00. La misma restricción estaría
vigente para las cooperativas227 de telecomunicaciones.
Operadores de redes telefónicas fijas
TELEFÓNICA
Telefónica de Argentina forma parte del Grupo Telefónica y forman parte de ella las siguientes empresas: Telefónica de Argentina S.A., Telefónica Móviles Argentina S.A, Terra Networks Argentina
S.A, Atento Argentina S.A., Grupo Telefónica (televisión em abierto, producción de contenidos y
productora) o Tgestions (suministra servcios “outsourcing” y consultoría).
Telefónica de Argentina ofrece por separado en tres productos principales para el hogar: telefonía
fija, telefonía móvil y acceso a Internet. Telefónica de Argentina no cuenta con ninguna oferta comercial en la que se oferte triple play ya que la regulación actual no lo permite. Sin embargo, a efectos promocionales, la operadora ofrece paquetes de doble play en los cuales se encuentran una serie
de ofertas relacionadas con la telefonía móvil (Movistar) a los clientes de banda ancha de Telefónica
(“Speedy”).
Hay que resaltar el hecho de que la operadora no tenga ninguna oferta doble play de telefonía fija
y acceso a banda ancha, a pesar de que no exista ninguna ley que lo impida.
226
www.convergencialatina.com/cobertura, marzo 2006
En Argentina las cooperativas se rigen por la Ley Nacional 20.337. El rol del cooperativismo en la Argentina es importantísimo. El organismo estatal de control actualmente es el Instituto Nacional de Asociativismo y Economía Social
(INAES).
227
AHCIET - REGULATEL
251
Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
TELECOM
Telecom inició sus operaciones a finales de 1990 gracias a la licitación pública internacional del
gobierno argentino. El ejecutivo le adjudicó el sistema de telecomunicaciones de la región Norte del
país a Nortel Inversora S.A228, la cual posee el 54,74% del capital229. El 4,68% restante se encuentra
afectado al Programa de Propiedad Participada creado por la Ley Nº 23.696.
Telecom posee licencia con plazo ilimitado para la prestación del servicio de telefonía básica, que
incluye los servicios de telefonía fija urbana y los de larga distancia nacional e internacional. Posee
también licencias para la prestación de otros servicios de telecomunicaciones tales como transmisión
de datos, acceso a Internet y telefonía pública, siendo además una de las editoras de guías telefónicas
más grande del país230.
Con respecto a los productos ofrecidos por Telecom, los principales son telefonía fija y acceso Internet. En cuanto a los empaquetamientos la operadora ofrece ofertas de doble play mediante un producto llamado NAVEGA Y HABLA. Éste incluye el servicio de Acceso Rápido más minutos para realizar llamadas locales.
Operadores de cable
Las principales operadoras de cable son Multicanal y CableVisión. En septiembre del 2005 ambas
fueron adquiridas por el Grupo Clarín, una importante empresa de multimedios de Argentina, junto
con la sociedad estadounidense Fintech Advisory. Por tanto, existe una concentración empresarial
por parte del Grupo Clarín en Argentina ya que posee el control de las principales operadoras de cable231.
CABLEVISIÓN
En el grupo CableVisión, el grupo Clarín, a través de participaciones directas e indirectas, tiene
una participación del 60%. El 40% restante es dueño de Fintech Media LLC.
El Grupo CableVisión está formado por las empresas CableVisión y FiberTel. A finales de 1981
nace CableVisión, primera empresa de TV por cable en Argentina y en 1998 se crea FiberTel, una empresa proveedora de acceso a Internet, subsidiaria de CableVisión.
El grupo CableVisión es proveedor de Internet y de televisión por cable a través de dos empresas
diferentes.
MULTICANAL
Multicanal es la otra gran empresa de televisión por cable, la cual controla también el grupo Clarín ya que posee el 60% de las acciones. Esta operadora solamente ofrece televisión por cable, no
228 Nortel tiene como accionista mayoritario a Sofora Telecomunicaciones S.A.y ésta, a su vez, tiene como principales
accionistas al Grupo Telecom Italia y W de Argentina-Inversiones S.L. (empresa local de la familia Werthein).
229 El 40,58% de las acciones de Telecom cotiza en el panel de líderes de la Bolsa de Comercio de Buenos Aires, en el
New York Stock Exchange y en la Bolsa Mexicana de Valores.
230 www.telecom.com.ar
231 www.clarín.com, septiembre 2005
252
AHCIET - REGULATEL
Anexo II
ofrece ningún servicio ni acceso a Internet ni de telefonía fija. Por ello, como es lógico no posee ningún tipo de empaquetamiento.
BRASIL
En los últimos años Brasil ha experimentado un desarrollo en diversos sectores, principalmente
en el sector de las telecomunicaciones. Las conexiones a Internet de banda ancha para clientes residenciales crecieron alrededor del 660% en Brasil durante los últimos tres años, contando los usuarios de todas las tecnologías disponibles.
En el mercado brasileño predomina la tecnología ADSL, impulsada por las concesionarias del servicio de telefonía fija, Telemar, Telefónica, Brasil Telecom y Embratel. En segundo lugar se encuentran las conexiones por cable módem a través de las operadoras TVA, Sky-DirectTV y Net Servicios.
Por último una parte menor de los abonados de banda ancha se conecta a Internet por accesos inalámbricos o satelitales.
En los últimos tiempos, debido al deseo de las operadoras de poder ofrecer el servicio de triple
play, se han producido fusiones entre las principales operadoras de televisión por cable y las compañías que ofrecen DSL.
Operadores de redes telefónicas fijas
TELEFÓNICA
Telefónica de Brasil es una de las operadoras más importantes de Brasil, en particular, TeleSP su
filial en la región de Sao Paulo. La compañía cuenta con 44.4 millones de clientes232, de los 180 millones que componen el mercado de fijo en el país.
Telefónica actúa en los sectores de telefonía fija, móvil, transmisión de datos, Internet, tecnología
B2B y tecnología de seguridad empresarial. En Brasil, el grupo ofrece más de 1,3 millones de conexiones ADSL y más de 1,8 millones de conexiones basadas en teléfono.
Además, la operadora ha anunciado el lanzamiento de su servicio DTH en los próximos meses.
Sólo falta la aprobación de la Agencia Nacional de Telecomunicaciones (Anatel) para que se produzca este hecho233.
TELEMAR
Telemar es una de las cuatro grandes empresas de telecomunicaciones en Brasil de telefonía básica y móvil. El control accionarial de la compañía se distribuye entre sus múltiples accionistas, entre
los cuales se encuentran el Banco Estatal Bandes con el 9,2 por ciento, el grupo Fiago con el 6,2 por
ciento, y el fondo de previsión social de los empleados del Banco do Brasil, Previ con el 3,2 por ciento234.
232
Fuente: CincoDias.com, 2006.
Octubre 2006, www.tvlatina.info
234 Fuente: Portal de telecomunicaciones, noviembre 2006, www.electronicafacil.net
233
AHCIET - REGULATEL
253
Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
Telemar domina cerca del 35 por ciento de la facturación de la telefonía fija y móvil en Brasil, un
mercado de 180 millones de habitantes. Además tiene actualmente 15,2 millones de líneas fijas en
servicio, 5,7 millones de clientes y 0,4 millones de suscriptores del ADSL235.
En abril del 2006 Telemar anunció su reestructuración, combinando sus tres compañías en una
sola que pasa a llamarse Participaciones S.A. de Telemar o Participaciones S.A de Oi236.
Los servicios que Telemar ofrece a sus clientes son servicios locales, interurbanos e internacionales de voz, acceso a Internet y servicio de telefonía móvil.
Aunque actualmente la operadora no ofrece el servicio de televisión, en octubre del 2006 adquirió el operador de cable WayBrasil, para así poder ingresar al mercado de televisión próximamente237.
EMBRATEL
Embratel (Empresa Brasileira de Telecomunicaciones S.A.) es una de las mayores empresas brasileñas de telecomunicaciones, con sede en Río de Janeiro. Desde el segundo trimestre de 2004, Embratel pertenece a Telmex, el operador telefónico mexicano, ya que la vendió Worldcom (ahora
MCI), anterior dueña de Embratel.
Embratel ofrece al mercado brasileño los servicios de telefonía fija (local, nacional e internacional
de larga distancia), y acceso a Internet. En enero del 2006 se asoció con la operadora de cable Net
Servicios de Comunicaciones.
BRASIL TELECOM
Brasil Telecom es la cuarta operadora de telefonía fija y móvil de Brasil. La empresa es propiedad
de diferentes inversores brasileños y extranjeros, siendo Citigroup el accionista mayoritario. El servicio ADSL de Brasil Telecom (BrTurbo) está presente en 1.274 municipios y posee competidores en
53 ciudades del país.
A pesar de no ser una de las operadoras líderes en el mercado del ADSL, en los dos últimos años
ha aumentado un 84% el número de clientes móviles y los ingresos en un 30%. Sin embargo en cuanto a la telefonía fija, de los 10,8 millones de líneas, sólo 8,6 millones están en servicio.
Además las ventas brutas de los servicios de telefonía local cayeron un 7,7 por ciento durante el
año 2006 frente al año anterior; del mismo modo las ventas de servicios de larga distancia bajaron
también un 11 por ciento238.
235
http://en.wikipedia.org/wiki/Telemar
http://en.wikipedia.org/wiki/Telemar
237 Octubre 2006, www.tvlatina.info
238 Fuente: Noticia publicada en http://espanol.news.finance.yahoo.com, octubre 2006.
236
254
AHCIET - REGULATEL
Anexo II
Operadores de cable
NET
NET es la principal operadora de cable de Brasil ya que la televisión de pago del país está liderada por ella con una cuota del 38% seguida por Sky-DirecTV con un 31%.Los accionistas principales
de la operadora NET son el grupo Globo y el grupo mexicano Telmex.
Net Servicios se ha asociado con Embratel para poder ofrecer el servicio de triple play. Tras el pacto entre ambas operadoras en noviembre del 2005, Embratel podrá usar la red de Net y de este modo
podrán tener una oferta conjunta de los tres servicios de telefonía, televisión e Internet para el mercado residencial239. La oferta comercial de triple play fue sacada al mercado en febrero del año 2006.
El nuevo producto de triple play ha tenido un gran éxito en el mercado de Brasil ya que en el primer trimestre del 2006 los clientes de banda ancha de Net Servicios aumentaron un 108 por ciento
y la empresa Net incrementó sus ganancias en un 20%240.
SKY-DIRECTV
La operadora de cable Sky-DirectTV se constituyó por el proceso de fusión que los grupos empresariales Globo y DIRECTV Latin America, cuando llevaron a cabo la fusión de sus dos operadoras satelitales, Sky Brasil y DirectTV Brasil241.
Tras la asociación de ambos grupos, el reparto de las acciones quedó de la siguiente manera: DIRECTV Group posee el 74 por ciento de la empresa, mientras que Globo tiene un 26 por ciento. La
nueva plataforma, en la que los abonados de DIRECTV migraron a Sky, cuenta con 1,3 millones de
abonados lo que equivale a un tercio del mercado total de televisión de pago y casi la totalidad del
segmento “Direct To the Home” (DTH) en Brasil.
La nueva empresa Sky-DirectTV provee el servicio de televisión digital pero no ofrece ningún servicio de voz o datos. Por tanto esta operadora no posee ningún tipo de empaquetamiento que incluya estos productos.
Ante el anuncio de Telefónica de lanzar su servicio DTH, se convertirá en rival directo de Sky-DirectTV. Sin embargo la operadora Sky-DirectTV tendrá ventaja sobre Telefónica ya que el Grupo Globo, que es el accionista mayoritario de la operadora, posee los derechos sobre gran parte de los eventos deportivos de Brasil y, fundamentalmente, del Campeonato Brasileño de Fútbol242.
Además Sky-DirecTV tiene la regulación a favor, ya que la legislación brasileña obliga a otorgar
los canales de aire a los operadores de cable, no a los operadores DTH. Este hecho podría perjudicar
también a Telefónica en este sector del mercado243.
239
www.teleco.com.br/es
Portal de telecomunicaciones tele-semana, abril 2006, www.tele-semana.com
241 Octubre 2006, www.tvlatina.info
242 Octubre 2006, www.tvlatina.info
243 Octubre 2006, www.tvlatina.info
240
AHCIET - REGULATEL
255
Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
TVA
TVA es el tercer operador de cable más grande en Brasil. Tiene la flexibilidad de funcionar con dos
tecnologías, cable y MMDS para la televisión y el servicio de banda ancha de Internet. Además está
presente en seis de las ciudades más grandes y las más económicamente desarrolladas en Brasil, incluyendo Sao Paulo, Río de Janeiro y Curitiba.
TVA es una división del grupo de Abril, uno de los grupos latinos más grandes de las comunicaciones de América. La operadora posee el 7% del mercado brasileño, principalmente en las regiones
sur y sudeste del país.
En octubre del 2006 tuvo lugar una importante operación ya que Telefónica compró una parte del
capital de TVA. Sin embargo la gestión de la TVA seguirá a cargo del Grupo Abril, controlador de la
compañía.
Según informó Telefónica, el acuerdo supone la adquisición de la totalidad de las operaciones de
MMDS de TVA en las ciudades de Sao Paulo, Río de Janeiro, Curitiba y Porto Alegre, para las cuales
no existen restricciones legales. También controlará el total de las acciones preferenciales y parte de
las ordinarias de las operaciones de televisión por cable de TVA en Sao Paulo, Curitiba, Florianópolis y Foz de Iguazú, en los límites permitidos por la legislación244.
Sin embargo, la regulación de Brasil no permite que una compañía extranjera tenga el control de
una empresa de televisión. Por tanto Telefónica sólo podrá tener, como máximo, el 49% de las acciones ordinarias de TVA. De este modo ambas empresas han estructurado la operación para que los
porcentajes de participación respeten las leyes vigentes.
CHILE
Chile es uno de los países más desarrollados en cuanto a la convergencia en el sector de las telecomunicaciones dentro del conjunto de países de América Latina.
Según el IDC245, que hizo un estudio de banda ancha en dicho país en junio del 2006, existe un
claro avance en este sector en Chile. Algunas de las conclusiones a las que llegan son:
1. En el segundo trimestre 2006 se sumaron 107 mil conexiones al mercado de Banda Ancha.
2. El mercado experimentó un crecimiento de 12,6% en conexiones entre el período marzo 2006
y junio 2006. Este crecimiento en relación a junio 2005 fue de 51,5%.
3. Entre los distintos segmentos de mercado, El segmento Empresas experimentó un crecimiento de 19% en el último período, el segmento Hogar experimentó un crecimiento de 12% y el
segmento Educación un 122%.
4. El crecimiento en regiones fue similar al crecimiento experimentado por la Región Metropolitana. Fuera de la Región Metropolitana, las conexiones crecieron en el último trimestre 13%.
En el caso de la Región Metropolitana, crecieron 12%.
244
245
256
Portal en técnicas de la información, octubre 2006, www.vnunet.es
Internacional Data Corporation Chile, junio 2006, www.idc.com
AHCIET - REGULATEL
Anexo II
Existen principalmente dos operadoras de telecomunicaciones en este sector en Chile, por un
lado VTR como compañía de cable y por otro Telefónica Chile, que oferta DSL.
Operadores de redes telefónicas fijas
TELEFÓNICA
Es la principal empresa que ofrece ADSL en Chile. Pertenece al Grupo Telefónica, operadora de
telecomunicaciones de España. Es la matriz en Chile de un conjunto de empresas que brindan servicios de telefonía, banda ancha, larga distancia, seguridad y televisión de pago, entre otros. Como
ejemplo tenemos Telefónica empresas, Globus, Fundación Telefónica Chile, Telefónica Gestión de
Servicios, etc.
Telefónica de Chile ofrece, entre sus productos, varios empaquetamientos a una tarifa única. Por
un lado está la oferta de doble play o DÚO que incluye telefonía e Internet.
El Dúo de Telefónica incluye Speedy Banda Ancha más Plan de Minutos Día y Noche. Es un Servicio que incluye el Plan de acceso a Internet Banda Ancha, el cargo fijo de la Línea Telefónica y una
cantidad de minutos para comunicaciones locales por una tarifa fija mensual.
Por otro lado está el triple play, empaquetamiento llamado TRIO y que incluye voz, datos y televisión por satélite. El Trío de Telefónica Chile es un plan que incluye TV Digital Satelital, Banda
Ancha Speedy y Plan de Minutos de Voz.
En este caso llama la atención el hecho de que Telefónica no ofrezca el servicio de televisión por
ADSL sino que la televisión digital sea ofrecida por satélite.
Operadores de cable
VTR
La compañía VTR es la principal operadora de cable de Chile. Ofrece sus servicios (televisión por
cable, telefonía, Internet y larga distancia, además de servicios de monitoreo y seguridad) a un total
de un millón 200 mil clientes de gran parte del país.
Además actualmente la participación de VTR en el mercado es del 92% en Televisión por Cable,
12% en Telefonía y 50% en Internet Banda Ancha246.
VTR es propiedad, en un 80%, de Liberty Global, la compañía norteamericana UnitedGlobalCom
filial de Liberty Media Internacional247, y en un 20% de la compañía nacional Cristalerías Chile, del
grupo Claro248.
246
Fuente: En «VTR: los nuevos caminos que deberá transitar el ‘gigante’”. Diario El Mercurio, del 20 de Julio de 2006
Liberty Media es parte de un holding internacional, Liberty Media Coporation, presente en Estados Unidos, Europa, Asia y América Latina, con inversiones en la industria de medios, comunicaciones y entrenamiento.
248 Grupo Claro es propiedad del empresario chileno Ricardo Claro Valdés; es uno de los conglomerados económicos
más importantes de Chile y controla un número importante de empresas líderes en áreas tales como la portuaria, transportes, industria y comunicaciones.
247
AHCIET - REGULATEL
257
Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
VTR es la única compañía de cable en Chile que ofrece, dentro de sus productos, triple play, es decir, los tres productos estrella (televisión, Internet y telefonía), aunque no en todo el país; en algunas
partes de Chile la cobertura es limitada.
En la zona norte, por ejemplo, solamente gozan de triple play las ciudades de Iquique y Antofagasta. Del mismo modo, en la zona sur encontramos como únicas ciudades privilegiadas, en este sentido, a Chillán, Concepción, Talcahuano y Telmeco. Sin embargo en la zona Metropolitana toda la
ciudad de Santiago de Chile tiene disponible triple play y en la zona centro el 50% de las ciudades
pueden disponer de la oferta de los tres productos.
En cuanto a la oferta de los productos de VTR249 encontramos diferentes paquetes. Todos ellos incluyen un plan de minutos de telefonía fija, conexión de banda ancha y televisión por cable.
COLOMBIA
En la regulación de Colombia no existe ninguna ley actualmente que impida los empaquetamientos de triple o doble play. Es más, según el boletín tele-semana, la legislación del triple play en
Colombia es más favorable que en ningún otro país de Latino América250.
En Colombia existen varios operadores, tanto de cable como de ADSL de las cuales destacan tres
principalmente, por ser dueños de todo el mercado. Éstas son Telefónica Telecom, TV Cable y Superview.
Operadores de redes telefónicas fijas
TELEFÓNICA TELECOM
Esta operadora surge como resultado de la operación realizada por Telefónica de Colombia (del
Grupo Telefónica español) en la adquisición del 50 por ciento más una acción de la compañía Telecom251 . A partir de este momento la compañía adopta el nombre de Telefónica Telecom.
Telefónica Telecom en Colombia guarda relación con diferentes empresas como son Telefónica
Data Colombia, Telecom, Telefónica Móviles de Colombia o Terra Networks Colombia.
Telefónica Telecom se centra, mediante redes de acceso propias, en la prestación de servicios de
telefonía fija donde tiene 2,6 millones de clientes, y servicios de Internet banda ancha y transmisión
de datos soportados en una red de fibra óptica de más 5.800 kilómetros de longitud en todo el territorio nacional252.
Telefónica Telecom es una de las operadoras DSL más importantes en Colombia, ya que está presente en más de 998 municipios de la geografía colombiana253. Sin embargo tiene cobertura limitada
249 Los valores de las tarifas de los productos de VTR no están disponibles actualmente en la web ya que están siendo
actualizados
250 Diciembre 2006, www.tele-semana.com
251 Adquisición mediante un proceso de subasta a través de una inversión de 368$ US.
252 www.telefonica.com.co
253 www.telefonica.com.co
258
AHCIET - REGULATEL
Anexo II
en Bogotá, Cali y Medellín, ya que estas ciudades están dominadas por las operadoras nacionales ETB
y EPM.
Este problema viene de parte de Telecom antes de ser adquirido por Telefónica. A pesar de que era
una de las operadoras dominantes del país, no tenía cobertura de redes físicas suficiente en las principales ciudades. Por esta razón, Telefónica trabaja en el lanzamiento de servicios inalámbricos en estas ciudades (Bogotá, Cali y Medellín)254.
Con respecto a la banda ancha, Telefónica Telecom tiene planes a corto plazo de lanzar nuevos
servicios de acceso en la mayor parte de las regiones del país. Estos servicios se ofrecerán bajo la marca Speedy, que es la misma que la operadora está utilizando en otros países de la América Latina.
En el panorama actual Telefónica Telecom no posee ofertas de doble play. Este hecho es relevante
ya que la operadora presta por separado servicios de telefonía fija e Internet, y sin embargo no existe ninguna ley en Colombia que impida los empaquetamientos.
En cuanto al servicio de televisión, Telefónica Telecom no ofrece este producto en Colombia.
Sin embargo, la operadora solicitó a la Comisión Nacional de Televisión (CNTV) una licencia
para prestar servicios de televisión satelital255 en septiembre del 2006, similar a la que hoy tiene DirecTv. La CNTV informó a Telefónica Telecom el 28 de noviembre del 2006 que puede empezar a
ofrecer su servicio de televisión satelital256 tan pronto como cumpla con una serie de requisitos establecidos.
El objetivo de Telefónica Telecom a largo plazo es lanzar su oferta de TV satelital como parte de
un paquete integrado de servicios de telecomunicaciones que incluya telefonía e Internet257.
Aunque en un principio Telefónica Telecom ofrecerá TV satelital, se prevé que la multinacional
lance, durante el año 2007, un servicio de televisión de pago distribuido a través de sus redes telefónicas utilizando la tecnología de televisión sobre IP258.
Operadores nacionales: ETB, EPM
Dentro de las operadoras telefónicas también tenemos en Colombia operadores nacionales como
la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá (ETB) y Empresas Públicas de Medellín (EPM). ETB y
EPM exploran desde noviembre del 2006 la posibilidad de hacer nuevos negocios en conjunto por
todo el país para ofrecer TV e Internet259.
La ETB Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá, es la principal empresa prestadora de telecomunicaciones locales en Bogotá. El accionista mayoritario de ETB es el Gobierno de la ciudad de Bogotá, con un 86.6 % de las acciones.
254
Septiembre 2006, http://portada.crispynews.com
Septiembre 2006, http://portada.crispynews.com
256 Noviembre 2006, www.portafolio.com.co
257 Noviembre 2006, www.portafolio.com.co
258 Enero 2007, www.proexport.com.co
259 Noviembre 2006, www.portafolio.com.co
255
AHCIET - REGULATEL
259
Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
La operadora nacional lanzó en noviembre del 2006 una estrategia de doble play con telefonía local, de larga distancia e Internet llamado SUPERCOMBO260. Además la operadora mantiene conversaciones con el operador de televisión Supercable, pero no ha llegado a un acuerdo para su compra
todavía261.
El Grupo EPM es una empresa de propiedad del municipio de Medellín cuyo objetivo es la prestación de servicios públicos domiciliarios tales como energía, telefonía fija, telefonía móvil, etc. EPM
se dedica al servicio de las telecomunicaciones bajo la marca comercial UNE. UNE ofrece, entre sus
productos para el segmento residencial, un empaquetamiento de triple play llamado TRIPLE PLAY el
cual incluye los servicios de Internet de banda ancha, televisión y telefonía (a través del protocolo
IP)262.
Operadores de cable
En el sector de las operadoras de cable tenemos a TV Cable de Colombia y Superview por un lado
(ambos propiedad de Telmex) y por otro a Supercable, líder de la televisión de pago en este país.
SUPERCABLE
SuperCable es una empresa Multinacional de servicios de Telecomunicaciones en video y datos
que actualmente presta servicios de televisión e Internet por fibra óptica en la ciudad de Bogotá.
Actualmente, según la Comisión Nacional de Televisión (CNTV), SuperCable es el líder del mercado del cable en Colombia con 308.000 suscriptores263. En las ofertas de SuperCable existe un empaquetamiento que ofrece Internet y televisión, es decir, doble play.
TV CABLE
TV Cable es el operador de cable más grande del país además de ser pionero en el sistema de fibra óptica desde que, en enero de 1995, inició un proyecto de Fibra Óptica en la ciudad de Bogotá.
La operadora de cable pertenece a la empresa Telmex desde diciembre del 2006, al mismo tiempo que
adquirió también el 97.5% del accionariado de Cable Pacífico. De este modo, Telmex se convierte en
el líder del mercado de televisión por suscripción en Colombia debido a que es accionista mayoritario también de la empresa de televisión Superview264.
TV Cable se dedica a la prestación de los servicios de telefonía, Internet y televisión. En julio de
1997 TV Cable inicia el servicio de acceso a Internet llamado CABLENET265.
Y en noviembre del 2006, la operadora TV Cable de Colombia lanza un servicio de telefonía local, bajo el nombre de “Libre”266. Es un servicio de telefonía fija sobre IP.
260
www.etb.com.co
Noviembre 2006, www.portafolio.com.co
262 www.une.com.co
263 Diciembre 2006, www.tele-semana.com
264 Diciembre 2006, www.tele-semana.com
265 www.cable.net.co
266 Noviembre 2006, www.la-republica.com.co
261
260
AHCIET - REGULATEL
Anexo II
A pesar de que TV Cable posee los tres servicios de telefonía, Internet y televisión, no existe ningún producto actualmente que los empaquete a los tres a una tarifa única, por lo que no podemos decir que dicha operadora posea triple play.
SUPERVIEW
La empresa Superview Telecomunicaciones lleva operando en Colombia cinco años y cuenta con
cerca de 1.5 millón de usurarios267. El accionista mayoritario de Superview desde agosto del 2006268
es la empresa Telmex quien, al poseer otras TV Cable y Cable Pacífico otras dos operadoras de cable
en Colombia, se convierte en el líder del cable del país, se convierte en el líder del cable en Colombia ya que, entre las tres compañías, suma más de 350.000 suscriptores269.
Superview cuenta con una concesión para prestar el servicio de ‘televisión por suscripción’ en la
ciudad de Bogotá y con una licencia de ‘valor agregado y telemático’ para operar en el territorio nacional270.
Dentro de sus servicios encontramos tanto acceso a Internet como televisión por suscripción,
además de vigilancia remota para casas y áreas residenciales. El servicio de Internet se llama SUPERVIEWNET; funciona vía módem, es decir, usando la línea telefónica.
Actualmente Superview no posee triple play (ya que no cuenta con servicios de telefonía fija)
pero, según declaraciones de la propia empresa, el objetivo de Telmex es ofrecer en el país servicios
de televisión, Internet y telefonía en los próximos años271.
MÉXICO
En México el mercado de las telecomunicaciones está dominado por el DSL debido, sobre todo,
al marco regulatorio y a las condiciones del mercado mexicano. La extensa cobertura y el alto índice
de capilaridad de las líneas fijas favorecen la prestación del DSL y frenan la evolución del cable272.
Como consecuencia los niveles de penetración del cable en México son muy bajos, sobre todo si
comparamos este país con otros similares de América Latina.
En este país existen algunas medidas restrictivas dentro del sector de las telecomunicaciones, tales como la limitación a la participación de capitales extranjeros en el control de empresas de televisión por cable o la no desagregación de redes.
En octubre del 2006, sin embargo, se hizo pública una legislación que favorece a las operadoras
de cable. Dicha ley permite a este tipo de compañías ofrecer triple play, es decir, poder integrar los
servicios de telefonía, televisión y acceso a Internet mediante una misma conexión. Además, en esta
misma fecha, se publicaron las reglas, tanto para las empresas de cable como para las de DSL, para
integrar estos servicios y poder ofrecer triple play273.
267
Agosto 2006, http://mensual.prensa.com
Agosto 2006, http://mensual.prensa.com
269 Diciembre 2006, www.tele-semana.com
270 www.superview.com.co
271 Agosto 2006, http://mensual.prensa.com
272 Octubre 2006, www.ahcietmovil.com
273 Octubre 2006, www.laflecha.net
268
AHCIET - REGULATEL
261
Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
Con respecto a esta nueva ley, algunas empresas tendrán que cumplir condiciones adicionales de
interconexión, portabilidad de números e incluso pagar contraprestaciones monetarias que el gobierno determine para poder brindar los nuevos servicios. La operadora Telmex será una de ellas274.
En el mercado de telecomunicaciones de México encontramos varias operadoras. En el sector del
DSL domina el mercado Telmex mientras que en las empresas de cable compiten Megacable y CableVisión.
Operadores de redes telefónicas fijas
El mercado mexicano de banda ancha cuenta con, por lo menos, seis empresas ofreciendo servicios de DSL. Telmex posee alrededor de 96% de las líneas fijas instaladas.
TELMEX
En sus inicios la operadora nace como una empresa pública, hasta 1990, fecha en la cual se lleva
a cabo el proceso de privatización de Telmex. De este proceso resulta ganador el consorcio creado por
Carlos Slim, France Telecom y SBC Communications, y se convierte en el accionista mayoritario con
el 69% de las acciones dejando al fundador con el 31% de las acciones275.
Telmex ofrece una serie de servicios entre los que se encuentran telefonía fija, telefonía móvil y
acceso a Internet. Sin embargo no posee, entre sus productos, el servicio de televisión.
En cuanto a la convergencia, la operadora no ofrece ningún empaquetamiento de doble play que
incluya telefonía fija y acceso a Internet sobre un mismo acceso. Por tanto estos servicios se ofertan
por separado.
Este hecho es relevante debido a que, desde octubre del 2006, está aprobado por COFETEL la integración de varios servicios es decir, la oferta de empaquetamientos.
Operadores de cable
MEGACABLE
Megacable276 es una empresa de televisión, telefonía e Internet por cable ubicada en México. La
compañía comienza como proveedor de televisión por cable en 1983. En el año 1997 se introduce en
el negocio de Internet y bautiza a este servicio con el nombre de Megared277. Además en el 2003 empieza a ofrecer televisión digital.
Por tanto, dentro del servicio de televisión, Megacable ofrece dos paquetes diferentes a través de
dos accesos distintos: por un lado el paquete básico a través del cable y además un servicio de televisión digital adicional278.
274
Octubre 2006, http://espanol.news.finance.yahoo.com
www.telmex.com.mx
276 www.megacable.com.mx
277 En la zona Metropolitana de Guadalajara este servicio tiene una posición relevante en el mercado.
278 www.megacable.com.mx
275
262
AHCIET - REGULATEL
Anexo II
A partir del mes de junio de 2006, Megacable comienza a ofrecer servicios de telefonía local. Este
producto279, llamado Megafón, empezó a ofrecerse solamente en la ciudad de Guadalajara para ir extendiéndose por el país poco a poco.
Por otro lado a través de MetroCarrier, Megacable presta servicios de telecomunicaciones a empresas y a otros operadores de telecomunicaciones que operan concesiones de larga distancia para
que accedan a las instalaciones de sus clientes.
Actualmente Megacable provee servicio a 48 ciudades en doce estados del país, lo que la convierte en la empresa de cable con mayor presencia a nivel nacional.
A pesar de que la operadora Megacable ofrece los tres servicios de telefonía fija, acceso a Internet
y televisión, estos tres productos son ofrecidos por separado, es decir, no existe una oferta que los
empaquete a un precio único.
CABLEVISIÓN
Cablevisión280 es una compañía mexicana que brinda el servicio de televisión privada o televisión
por cable y acceso a Internet. Pertenece a Televisa, la empresa de televisión más grande de Iberoamérica y tiene, en la Ciudad de México, la mayor parte de los clientes de todo el país.
Hasta 2004 su señal era de origen y transmisión analógica, pero a partir de ese año comenzó un
proceso de digitalización de la señal, que consistió en instalar un decodificador en cada una de las televisiones que recibían su señal281.
En sus comienzos Cablevisión se dedicó a la televisión por cable únicamente. Sin embargo a partir de 2002, la empresa entra al negocio de los proveedores de servicios de Internet, aprovechando la
infraestructura que ya tenía instalada en las principales ciudades del país y los clientes con los que
ya contaba. A esta nueva modalidad de sus servicios la denominó “Cableaccess”282.
Por otro lado, sin embargo, esta operadora no ofrece el servicio de telefonía fija.
Cablevisión no tiene ningún empaquetamiento de doble play de televisión y acceso a Internet, a
pesar de que no existe ninguna ley que lo prohíba. Estos dos productos son ofertados por separado
con su tarifa correspondiente.
PERÚ
En Perú el sector de acceso de DSL está mucho más extendido que el de cable, en particular el acceso a Internet. En los últimos años el Internet de banda ancha ha experimentado un crecimiento
continuo283.
279
El servicio de telefonía local es ofrecido por Megacable en sociedad con la empresa Bestel
www.cablevision.com.mx
281 Se prevé que la finalización del proceso será aproximadamente en 2007 para el Valle de México.
282 http://es.wikipedia.org/wiki/Cablevision
283 Portal de Telecomunicaciones Regulatel, Junio 2005, www.redclara.net
280
AHCIET - REGULATEL
263
Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
En Perú el uso de Internet cubre varios tipos de demanda entre las cuales la menos extendida es
el Internet de alta velocidad para usuarios individuales mientras que la más significativa son las cabinas de Internet (85% de los usuarios del país)284.
1) satélite que son de 2003.
2) En los abonados de Banda Ancha el % TCCA se hace entre los años 2002-2004.
En el segmento de DSL tenemos a dos operadoras principales, Telefónica del Perú y Millicom. Sin
embargo en las empresas de cable no existe una operadora que ofrezca servicios de telecomunicaciones por sí sola. Solamente aparece CableMágico, propiedad también de Telefónica, como operadora que provee televisión por cable.
Operadores de redes telefónicas fijas
TELEFÓNICA DEL PERÚ
Actualmente Telefónica es el mayor operador de telecomunicaciones de Perú con más de 2 millones de líneas telefónicas y con 1 millón de conexiones de banda ancha285.
Esta operadora está estructurada en una serie de diferentes empresas, cada una de las cuales se encarga de un sector del mercado. Las empresas que forman Telefónica del Perú son las siguientes: Cable Mágico, que suministra televisión por cable, Terra Networks Perú, que opera portales y suministra acceso a Internet, Telefónica Móviles Perú, que opera servicios de telefonía móvil bajo la marca
“Movistar”.
En cuanto a los productos ofrecidos por Telefónica del Perú, la empresa da acceso a los servicios
de telefonía fija, Internet, televisión por cable (Cable Mágico) y telefonía móvil.
Sin embargo estos servicios no son proporcionados bajo la misma infraestructura: telefonía e Internet por cobre y televisión por coaxial. Además no existen empaquetamientos de dichos productos
a un único precio sino que cada uno posee una tarifa diferente. Por tanto Telefónica del Perú no posee triple play.
Operadores de cable
CABLE MÁGICO (TELEFÓNICA)
El único operador de este tipo que podemos considerar sería, de nuevo, Telefónica del Perú286 a
través de su empresa Cable Mágico. Telefónica posee uno de los dos proveedores de cablemódem más
grande de América Latina, Cablenet.
284
Portal de Telecomunicaciones Regulatel, Junio 2005, www.redclara.net
www.telefonica.com.pe
286 La estrategia de Telefónica ha sido desarrollar un despliegue temprano de red coaxial que sirve además, como barrera de entrada ante cualquier otro despliegue alternativo. De este modo Telefónica está usando su negocio de cable en
apoyo de sus negocios principales.
285
264
AHCIET - REGULATEL
Anexo II
El mercado peruano de televisión por cable se concentra, en un 85%, en Lima y está dominado
por Cable Mágico, la cual posee el 95 % del share de la ciudad de Lima.
DirectTV287 tendrá ventaja para disputarle mercado a Telefónica, dada su condición de operador
satelital.
URUGUAY
En Uruguay aparecen varias empresas en el sector de las telecomunicaciones. Entre las que proveen DSL solo encontramos a Antel, empresa propiedad del gobierno. Por otro lado están las operadoras de cable; son varias las que se reparten el mercado del cable en Uruguay: Montecable, Nuevo
Siglo, TVC/Multicanal, TCC, Multiseñal y DirectTV.
Operadores de redes telefónicas fijas
ANTEL
Antel (Administración Nacional de Telecomunicaciones) es la empresa encargada de proveer
ADSL en Uruguay. Al ser propiedad del gobierno, se le denomina compañía gubernamental de las telecomunicaciones de Uruguay.
La empresa tiene el monopolio de la línea de servicios de la telefonía del país ya que es el único
proveedor de ADSL. Otras compañías tienen que revender el servicio. También proporcionan servicios celulares de telefonía y servicios relacionados con Internet.
Actualmente la empresa estatal solamente ofrece acceso a Internet y telefonía fija pero no es proveedor de televisión. Sin embargo, Antel no ofrece ningún empaquetamiento de doble play de ambos
servicios.
Con respecto al servicio de televisión, Antel ha hecho pública su intención de querer ofrecer televisión digital en un futuro (los próximos años)288.
Operadores de cable
En el sector del cable de Uruguay cabe destacar que el 50,1% de los ciudadanos tiene cable en su
hogar, lo que quiere decir que el cable está bastante extendido en este país.
Entre las empresas principales encontramos a TVC. A principios de la década esta empresa dominaba el sector de los operadores de cable con el 35,4% de los abonados totales. Sin embargo, en junio de 2006, la empresa pasó a tener el 18% de los abonados.
Esto puede deberse a la estrategia de precios y acuerdos de Montecable, que actualmente lidera el
mercado con 38,4%. Lo que significa que hubo una permutación de posiciones entre TVC/Multicanal y Montecable (que en 2000 tenía el 18,7% de los abonados) en tan sólo 6 años289.
287
DirectTV cuenta con la autorización del Ministerio de Transporte y Comunicaciones para ofrecer su servicio en el país.
Septiembre 2006, http://tic.item.org.uy
289 Agosto 2006, www.infoycom.org.uy
288
AHCIET - REGULATEL
265
Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
Las empresas que le siguen a Montecable en número de abonados son Nuevo Siglo con el 18,7%,
TVC/Multicanal con 18%, TCC con 16,7%, Multiseñal con 7,5% y finalmente DirecTv con 0,7%290.
Hay que decir que todas estas operadoras, excepto Multicanal, operan con Equital: Montecable,
propiedad de Canal 4; TCC, propiedad de Canal 10; Nuevo Siglo, propiedad de Canal 12 (las tres en
modalidad cable) y Multiseñal en la modalidad TV aérea codificada sistema MMDS. Equital S.A. es,
por tanto, la propietaria en Montevideo de Montecable, TCC, Nuevo Siglo y Multiseñal.
Ninguna de las operadoras de cable posee actualmente ofertas de triple play, ni ningún tipo de empaquetamiento, ya que entre sus productos sólo encontramos el servicio de televisión.
VENEZUELA
Las empresas más importantes que dominan el sector de las telecomunicaciones en Venezuela son
tres principalmente. Por un lado tenemos a CANTV como operadora telefónica, es decir, que ofrece
DSL, y por otro Intercable, principal operadora de cable en Venezuela y NetUno, empresa de cable situada en segundo lugar, detrás de Intercable.
Operadores de redes telefónicas fijas
CANTV
La Compañía Anónima Nacional de Teléfonos de Venezuela ó CANTV, es una de las primeras empresas de telecomunicaciones venezolanas. Sus servicios van desde la telefonía (fija y móvil), que es
su principal punto fuerte, hasta servicios como venta de ordenadores, servicios de conexión a Internet Dial-up y conexión a Internet por Banda ancha291.
CANTV es la operadora de telefonía fija más importante de Venezuela, ya que posee la gran mayoría de las líneas fijas activas (3,25 millones). Además su red de banda ancha ofrece actualmente velocidades que van hasta 1536 Kbps292.
En los últimos tiempos ha dejado de implementar redes cableadas para enfocarse en su servicio
de telefonía fija inalámbrica, menos costosa.
CANTV está buscando poder ofrecer televisión digital conjuntamente con la tecnología ADSL
pero actualmente sólo ofrece acceso a Internet y telefonía fija293.
Sin embargo estos dos servicios son ofertados por separado, es decir, no existe ningún empaquetamiento de doble play por parte de esta operadora.
290
Agosto 2006, www.infoycom.org.uy
www.cantv.net
292 Las velocidades de 512 a 1536 Kbps, son destinadas a usuarios que no tienen límite de consumo de información.
293 Noviembre 2006, www.con-cafe.com
291
266
AHCIET - REGULATEL
Anexo II
Operadores de cable
INTERCABLE
Intercable fue fundada en 1996 y actualmente es la operadora de cable más importante del país ya
que tiene presencia en más de 70 ciudades del país y en más de 1.200.000 hogares.
Intercable es una empresa del grupo norteamericano Hicks, Muse Tate & Furst, el cual provee
servicios de Banda Ancha y es propietario del grupo de empresas de televisión por cable más grande
de América Latina294.
Hasta el mes de noviembre de 2006 Intercable solo ofrecía televisión por cable y acceso a Internet. Sin embargo, el 15 de noviembre de 2006 la operadora lanzó al mercado su nuevo servicio de telefonía fija295.
El producto, denominado Intertel, solamente estará disponible, en un principio, en la región de
Gran Caracas aunque más tarde espera dar servicios a las ciudades de Valencia, Maracay, Barquisimeto y Maracaibo.
Por tanto la operadora Intercable es capaz de proveer los tres productos de telefonía, acceso a Internet y televisión. Sin embargo, actualmente no existe ningún empaquetamiento que incluya los tres
productos con una única tarifa, es decir, en la oferta de Intercable encontramos cada producto por separado, cada uno de ellos con su precio correspondiente.
NET-UNO
NetUno también está dentro de las empresas de cable aunque, en Venezuela, no tiene tanta importancia como Intercable.
La empresa fue fundada en octubre de 1995 y entre sus accionistas se encuentran las empresas
Merrill Lynch, Newbridge Andean Partners, Wave International y ZB Wire, entre otros296.
NetUno pasa por 500 mil hogares y atiende a más de 200 mil familias en 11 ciudades de Venezuela, entre las que se encuentran Caracas, Maracay, Valencia, Maracaibo, Barquisimeto, Mérida o
San Cristóbal297.
NetUno provee varios servicios para el mercado corporativo y en particular, para el mercado residencial, el operador ofrece servicios en televisión por cable, Internet por cable y servicios de telefonía fija298.
En un principio la operadora solamente ofrecía televisión por cable y acceso a Internet de banda
ancha. Pero en marzo del 2006 lanzó su telefonía fija299.
294
http://es.wikipedia.org/wiki/Intercable
Noviembre 2006, www.tele-semana.com
296 www.netuno.net
297 Julio 2002, www.ciscoredaccionvirtual.com
298 www.netuno.net
299 Marzo 2006, www.con-cafe.com
295
AHCIET - REGULATEL
267
Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
Sin embargo, a pesar de proveer los tres servicios de telefonía, Internet y televisión, no ofrece un
servicio que integre los tres, de igual modo que ocurre con Intercable por lo que el operador NetUno tampoco posee triple play.
268
AHCIET - REGULATEL
Anexo III
Capítulo XIII sobre servicios
de telecomunicaciones del
Tratado de Libre Comercio
de América del Norte
Tratado de Libre Comercio de América del Norte
(México, Estados Unidos, Canadá).
Este texto es muy similar al que puede encontrarse en cualquiera de los Tratados bilaterales EEUU
con cualquier Estado de América Latina, o dentro del Área de Libre Comercio de las Américas
(ALCA).
Disponible en http://www.sice.oas.org/Trade/nafta_s/CAP13.asp#Cap.XIII
Capítulo XIII: Telecomunicaciones
Artículo 1301: Ámbito de aplicación
1. Este capítulo se refiere a:
a. las medidas que adopte o mantenga una Parte, relacionadas con el acceso a y el uso de redes o servicios públicos de telecomunicaciones por personas de otra Parte, incluso el acceso y el uso que dichas
personas hagan cuando operan redes privadas;
b. las medidas que adopte o mantenga una Parte sobre la prestación de servicios mejorados o de valor
agregado por personas de otra Parte en territorio de la primera o a través de sus fronteras; y
c. las medidas relativas a normalización respecto de la conexión de equipo terminal u otro equipo a las
redes públicas de telecomunicaciones.
2. Salvo para garantizar que las personas que operen estaciones de radiodifusión y sistemas de cable tengan acceso continuo a las redes y a los servicios públicos de telecomunicaciones, este capítulo no se aplica a ninguna medida que una Parte adopte o mantenga en relación con la radiodifusión o la distribución
por cable de programación de radio o televisión.
3. Ninguna disposición de este capítulo se interpretará en el sentido de:
a. obligar a ninguna Parte a autorizar a una persona de otra Parte a que establezca, construya, adquiera, arriende, opere o suministre redes o servicios de telecomunicaciones;
b. obligar a ninguna Parte o que ésta a su vez exija a ninguna persona a que establezca, construya, adquiera, arriende, opere o suministre redes o servicios de telecomunicaciones que no se ofrezcan al
público en general;
c. impedir a ninguna Parte que prohíba a las personas que operen redes privadas el uso de sus redes
para suministrar redes o servicios públicos de telecomunicaciones a terceras personas; u
d. obligar a una Parte a exigir a ninguna persona involucrada en la radiodifusión o distribución por cable de programación de radio o de televisión, a que proporcione su infraestructura de distribución
por cable o de radiodifusión como red pública de telecomunicaciones.
AHCIET - REGULATEL
269
Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
Artículo 1302. Acceso a redes y servicios públicos de telecomunicación y su uso
1. Cada una de las Partes garantizará que cualquier persona de otra Parte tenga acceso a, y puedan hacer
uso de cualquier red o servicio público de telecomunicaciones ofrecidos en su territorio o de manera
transfronteriza, inclusive los circuitos privados arrendados, en términos y condiciones razonables y no
discriminatorios, para la conducción de sus negocios, incluyendo lo especificado en los Párrafos 2 a 8.
2. Sujeto a lo dispuesto en los párrafos 6 y 7, cada una de las Partes garantizará que a las personas de las
otras Partes se les permita:
a. comprar o arrendar y conectar equipo terminal u otro equipo que haga interfaz con la red pública de
telecomunicaciones;
b. interconectar circuitos privados, arrendados o propios, con las redes públicas de telecomunicaciones
en territorio de esa Parte o a través de sus fronteras, incluido el acceso mediante marcación directa a
y desde sus usuarios o clientes, o con circuitos arrendados o propios de otra persona, en términos y
condiciones mutuamente aceptadas por dichas personas;
c. realizar funciones de conmutación, señalización y procesamiento; y
d. utilizar los protocolos de operación que ellos elijan.
3. Cada una de las Partes garantizará que:
a. la fijación de precios para los servicios públicos de telecomunicaciones refleje los costos económicos
directamente relacionados con la prestación de los servicios; y
b. los circuitos privados arrendados estén disponibles sobre la base de una tarifa fija.
c. Ninguna disposición de este párrafo se interpretará en el sentido de impedir subsidios cruzados entre los servicios públicos de telecomunicaciones.
4. Cada una de las Partes garantizará que las personas de otra Parte puedan emplear las redes o los servicios públicos de telecomunicaciones para transmitir la información en su territorio o a través de sus
fronteras, incluso para las comunicaciones internas de las empresas, y para el acceso a la información
contenida en bases de datos o almacenada en otra forma que sea legible por una máquina en territorio
de cualquier Parte.
5. Además de lo dispuesto en el Artículo 2101, «Excepciones generales», ninguna disposición de este capítulo se interpretará en el sentido de impedir a ninguna Parte que adopte o aplique cualquier medida
necesaria para:
a. asegurar la confidencialidad y la seguridad de los mensajes; o
b. proteger la intimidad de los suscriptores de redes o de servicios públicos de telecomunicaciones.
6. Cada una de las Partes garantizará que no se impongan más condiciones al acceso a redes o servicios públicos de telecomunicaciones y a su uso, que las necesarias para:
a. salvaguardar las responsabilidades de servicio público de los proveedores de redes o servicios públicos de telecomunicaciones, en particular su capacidad para poner sus redes o servicios a disposición
del público en general; o
b. proteger la integridad técnica de las redes o los servicios públicos de telecomunicaciones.
7. Siempre que las condiciones para el acceso a redes o servicios públicos de telecomunicaciones y su uso
cumplan los criterios establecidos en el párrafo 6, dichas condiciones podrán incluir:
a. restricciones a la reventa o al uso compartido de tales servicios;
b. requisitos para utilizar interfaces técnicas determinadas, inclusive protocolos de interfaz, para la interconexión con las redes o los servicios mencionados;
270
AHCIET - REGULATEL
Anexo III
c. restricciones en la interconexión de circuitos privados, arrendados o propios, con las redes o los servicios mencionados, o con circuitos arrendados o propios de otra persona, cuando los circuitos se
utilicen para el suministro de redes o de servicios públicos de telecomunicaciones; y
d. procedimientos para otorgar licencias, permisos, registros o notificaciones que, de adoptarse o mantenerse, sean transparentes y que el trámite de las solicitudes se resuelva de manera expedita.
8. Para propósitos de este artículo, trato «no discriminatorio» significa términos y condiciones no menos
favorables que aquellos otorgados a cualquier otro cliente o usuario de redes o servicios públicos de telecomunicaciones similares en condiciones similares.
Artículo 1303: Condiciones para la prestación de servicios mejorados o de valor agregado
1. Cada una de las Partes garantizará que:
a. cualquier procedimiento que adopte o mantenga para otorgar licencias, permisos, registros o notificaciones referentes a la prestación de servicios mejorados o de valor agregado sea transparente y no
discriminatorio y que el trámite de las solicitudes se resuelva de manera expedita; y
b. la información requerida conforme a tales procedimientos se limite a la necesaria para acreditar que
el solicitante tenga solvencia financiera para iniciar la prestación del servicio, o que los servicios o el
equipo terminal u otro equipo del solicitante cumplen con las normas o reglamentaciones técnicas
aplicables de la Parte.
2. Ninguna de las Partes exigirá a un prestador de servicios mejorados o de valor agregado:
a. prestar esos servicios al público en general;
b. justificar sus tarifas de acuerdo a sus costos;
c. registrar una tarifa;
d. interconectar sus redes con cualquier cliente o red en particular; o
e. satisfacer ninguna norma o reglamentación técnica específica para una interconexión distinta a la interconexión con una red pública de telecomunicaciones.
3. No obstante lo dispuesto en el Párrafo 2 (c) cada una de las Partes podrá requerir el registro de una tarifa a:
a. un prestador de servicios, con el fin de corregir una práctica de este prestador que la Parte haya considerado en un caso particular como contraria a la competencia, de conformidad con su legislación; o
b. un monopolio al que se le apliquen las disposiciones del Artículo 1305.
Artículo 1304: Medidas relativas a normalización
1. Además de lo dispuesto en el Artículo 904 (4), «Obstáculos innecesarios», cada una de las Partes garantizará que sus medidas relativas a normalización que se refieren a la conexión de equipo terminal o
de otro equipo a las redes públicas de telecomunicaciones, incluso aquellas medidas que se refieren al
uso del equipo de prueba y medición para el procedimiento de evaluación de la conformidad, se adopten o mantengan solamente en la medida que sean necesarias para:
a. impedir daños técnicos a las redes públicas de telecomunicaciones;
b. impedir la interferencia técnica con los servicios públicos de telecomunicaciones o el deterioro de éstos;
c. impedir la interferencia electromagnética, y asegurar la compatibilidad con otros usos del espectro
electromagnético;
d. impedir el mal funcionamiento del equipo de facturación; o
e. garantizar la seguridad del usuario y su acceso a las redes o servicios públicos de telecomunicaciones.
AHCIET - REGULATEL
271
Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
2. Una Parte podrá establecer el requisito de aprobación para la conexión a la red pública de telecomunicaciones de equipo terminal o de otro equipo que no esté autorizado siempre que los criterios de aprobación sean compatibles con lo dispuesto en el párrafo 1.
3. Cada una de las Partes garantizará que los puntos terminales de las redes públicas de telecomunicaciones se definan sobre bases razonables y transparentes.
4. Ninguna Parte exigirá autorización por separado del equipo que se conecte por el lado del usuario al
equipo autorizado que sirve como dispositivo de protección cumpliendo con los criterios del párrafo 1.
5. Además de lo dispuesto en el Artículo 904(3), «Trato no discriminatorio», cada una de las Partes deberá:
a. asegurar que sus procedimientos de evaluación de la conformidad sean transparentes y no discriminatorios, y que las solicitudes que se presenten al efecto se tramiten de manera expedita;
b. permitir que cualquier entidad técnicamente calificada realice la prueba requerida al equipo terminal
o a otro equipo que vaya a ser conectado a la red pública de telecomunicaciones, de acuerdo con los
procedimientos de evaluación de la Parte, a reserva del derecho de la misma de revisar la exactitud y
la integridad de los resultados de las pruebas;
c. garantizar que no sea discriminatoria ninguna medida que adopte o mantenga para exigir que se autorice a determinadas personas como agentes de proveedores de equipo de telecomunicación ante los
organismos competentes de la Parte para la evaluación de la conformidad .
d. A más tardar un año después de la fecha de entrada en vigor del Tratado, cada una de las Partes adoptará, como parte de sus procedimientos de evaluación de la conformidad, las disposiciones necesarias para aceptar, los resultados de las pruebas realizadas por los laboratorios o instalaciones de pruebas en territorio de otra Parte, de acuerdo con las medidas y procedimientos relativos a normalización de la Parte a la que corresponda aceptar.
6. El Subcomité de Normas de Telecomunicaciones, establecido de conformidad con las disposiciones del
Artículo 913(5), «Comité de Medidas Relativas a Normalización», desempeñará las funciones señaladas
en el Anexo 913.5.a2
Artículo 1305: Monopolios300
1. Cuando una Parte mantenga o designe un monopolio para proveer redes y servicios públicos de telecomunicaciones, y el monopolio compita, directamente o a través de una filial, en la prestación de servicios mejorados o de valor agregado u otros bienes o servicios vinculados con las telecomunicaciones, la
Parte se asegurará de que el monopolio no utilice su posición monopólica para incurrir en prácticas contrarias a la competencia en esos mercados, ya sea de manera directa o a través de los tratos con sus filiales, de modo tal que afecte desventajosamente a una persona de otra Parte. Dichas prácticas pueden incluir los subsidios cruzados, y la discriminación en el acceso a las redes y a los servicios públicos de telecomunicaciones.
2. Cada una de las Partes adoptará o mantendrá medidas eficaces para impedir la conducta contraria a la
competencia a que se refiere el párrafo 1, tales como:
a. requisitos de contabilidad;
b. requisitos de separación estructural;
300 1. Artículo 1305 «Monopolios»: para efectos de este artículo, «monopolio» significa una entidad, incluyendo un
consorcio o agencia gubernamental, que se mantenga o sea designado como proveedor exclusivo de redes o servicios públicos de telecomunicaciones en cualquier mercado pertinente en el territorio de una Parte.
272
AHCIET - REGULATEL
Anexo III
c. reglas para asegurar que el monopolio otorgue a sus competidores acceso a y uso de sus redes o sus
servicios públicos de telecomunicaciones en términos y condiciones no menos favorables que los
que se conceda a sí mismo o a sus filiales; o
d. reglas para asegurar la divulgación oportuna de los cambios técnicos de las redes públicas de telecomunicaciones y sus interfaces
Artículo 1306: Transparencia
Además de lo dispuesto en el Artículo 1802, «Publicación», cada una de las Partes pondrá a disposición del
público las medidas relativas al acceso a las redes o los servicios públicos de telecomunicaciones y a su uso, incluyendo las medidas referentes a:
a. tarifas y otros términos y condiciones del servicio;
b. especificaciones de las interfaces técnicas con tales redes y servicios;
c. información sobre los órganos responsables de la elaboración y adopción de medidas relativas a normalización que afecten dicho acceso y uso;
d. condiciones aplicables a la conexión de equipo terminal o de otra clase a la red pública de telecomunicaciones; y
e. requisitos de notificación, permiso, registro o licencia.
Artículo 1307: Relación con los otros capítulos
En caso de incompatibilidad entre este capítulo y otro capítulo, este capítulo prevalecerá en la medida de la
incompatibilidad.
Artículo 1308: Relación con organizaciones y tratados internacionales
Las Partes reconocen la importancia de las normas internacionales para la compatibilidad e interoperabilidad global de las redes o servicios de telecomunicación, y se comprometen a promover dichas normas mediante la labor de los organismos internacionales competentes, tales como la Unión Internacional de Telecomunicaciones y la Organización Internacional de Normalización.
Artículo 1309: Cooperación técnica y otras consultas
1. Con el fin de estimular el desarrollo de la infraestructura de servicios de telecomunicaciones interoperables, las Partes cooperarán en el intercambio de información técnica, en el desarrollo de programas intergubernamentales de adiestramiento, así como en otras actividades afines. En cumplimiento de esta
obligación, las Partes pondrán especial énfasis en los programas de intercambio existentes.
2. Las Partes consultarán entre ellas para determinar la posibilidad de liberalizar aún más el comercio de
todos los servicios de telecomunicaciones, incluidas las redes y los servicios públicos de telecomunicaciones.
Artículo 1310: Definiciones
Para los efectos de este capítulo:
comunicaciones internas de la empresa significa las telecomunicaciones mediante las cuales una empresa
se comunica:
a. internamente o con o entre sus subsidiarias, sucursales y filiales, según las defina cada una de las Partes; o
b. de manera no comercial, con otras personas que sean fundamentales para la actividad económica de la
empresa, y que sostengan una relación contractual continua con ella,
c. pero no incluye los servicios de telecomunicaciones que se suministren a personas distintas a las descritas en esta definición;
AHCIET - REGULATEL
273
Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
equipo autorizado significa el equipo terminal o de otra clase que ha sido aprobado para conectarse a la red
pública de telecomunicaciones de acuerdo con los procedimientos de evaluación de la conformidad de una
Parte;
equipo terminal significa cualquier dispositivo digital o analógico capaz de procesar, recibir, conmutar, señalizar o transmitir señales a través de medios electromagnéticos y que se conecta a la red pública de telecomunicaciones, mediante conexiones de radio o cable, en un punto terminal;
medida relativa a normalización significa una «medida relativa a normalización», tal como se define en el
Artículo 915;
procedimiento de evaluación de la conformidad significa «procedimiento de evaluación de la conformidad» como se define en el Artículo 915, e incluye los procedimientos establecidos en el Anexo 1310;
protocolo significa un conjunto de reglas y formatos que rigen el intercambio de información entre dos entidades pares, para efectos de la transferencia de información de señales o datos;
punto terminal de la red significa la demarcación final de la red pública de telecomunicaciones en las instalaciones del usuario;
redes o servicios públicos de telecomunicaciones significa las redes públicas de telecomunicaciones o los
servicios públicos de telecomunicaciones;
red privada significa la red de telecomunicaciones que se utiliza exclusivamente para comunicaciones internas de una empresa;
red pública de telecomunicaciones significa la infraestructura pública de telecomunicaciones que permite
las telecomunicaciones entre puntos terminales definidos de la red;
servicio público de telecomunicaciones significa cualquier servicio de telecomunicaciones que una Parte
obligue explícitamente o de hecho a que se ofrezca al público en general, incluidos el telégrafo, teléfono, télex
y transmisión de datos, y que por lo general conlleva la transmisión en tiempo real de información suministrada por el usuario entre dos o más puntos, sin cambio «de punto a punto» en la forma ni en el contenido de
la información del usuario;
servicios mejorados o de valor agregado significa los servicios de telecomunicaciones que emplean sistemas de procesamiento computarizado que:
a. actúan sobre el formato, contenido, código, protocolo o aspectos similares de la información transmitida del usuario;
b. que proporcionan al cliente información adicional, diferente o reestructurada; o
c. implican la interacción del usuario con información almacenada;
tasa fija significa la fijación de precio sobre la base de una cantidad fija por período, independientemente
de la cantidad de uso; y
telecomunicaciones significa la transmisión y recepción de señales por cualquier medio electromagnético.
Anexo 1310: Procedimiento de evaluación de la conformidad
Para Canadá:
– Department of Communications, Terminal Attachement Program. Certification Procedures (CP-01)
– Department of Communications Act, S.C. 1985, c. 85. s 4 y 5
– Department of Communications Act, R.S.C. 1985, C-35
– Railway Act, R.S.C. 1985, c. R-3
– Radiocommunications Act, R.S.C. 1985, c.R-2; con sus enmiendas del S.C. 1989, c. 17
– Telecomunications Act (Bill C-62).
274
AHCIET - REGULATEL
Anexo III
Para México:
– Secretaría de Comunicaciones y Transportes
– Subsecretaría de Comunicaciones y Desarrollo Tecnológico
– Reglamento de Telecomunicaciones, Capítulo 10
Para Estados Unidos:
– Parte 15 y Parte 68 de las Federal Communication’s Commission’s Rules, Título 47 del Code of Federal
Regulations.
AHCIET - REGULATEL
275
Anexo IV
Conceptos de las técnicas
de gestión y financiación
de infraestructuras:
el project finance
La gestión y financiación de las infraestructuras públicas-carreteras, ferrocarriles, autopistas, centrales eléctricas, redes de agua y gas, etc.- a cargo de diferentes mecanismos de colaboración entre el
sector público y el sector privado es muy frecuente ya desde el siglo XIX301. Las obras públicas, por
sus características, constituyen bienes de dominio público y uso público cuya titularidad corresponde a la Administración Pública, por lo que su planificación, construcción, conservación, financiación
y explotación son competencia de las AAPP, si bien se admite que dichas infraestructuras sean explotadas y/o financiadas mediante cualquiera de los sistemas de gestión indirecta –concesiones- a
cargo de sociedades concesionarias.
El principal problema de las AAPP ha sido la financiación, normalmente a través de los Presupuestos Públicos, y de captar los importantes fondos adicionales necesarios para acometer los proyectos. Para ello las APPP y el sector privado han buscado fórmulas de colaboración mediante las que
el sector privado ha financiado el desarrollo de proyectos de obras públicas, aunque el hecho de éste
financie no signifique directamente que también opere. De modo que es necesario distinguir dos aspectos diferentes: 1) la gestión de las infraestructuras, y 2) la procedencia de los recursos y fuentes
de financiación (Izquierdo y Vasallo, 2005).
Respecto de la gestión de las infraestructuras, caben las alternativas de gestión directa, cuando es
la propia Administración quién directamente gestiona la infraestructuras a través de sus Organismos
públicos; o de gestión indirecta, en la que la Administración transfiere la gestión del servicio a un
empresa privada o pública a través de un Contrato de gestión que regulan el alcance de la prestación
y los pagos por la misma.
Nos centramos en el aspecto más relevante de la discusión a nuestros efectos, el relativo a la componente financiera.
Procedencia de los Recursos Financieros
Por la procedencia final de los recursos nos referimos a identifica quienes son los que pagan las
infraestructuras, distinguiéndose: los contribuyentes, los usuarios, y otros beneficiarios.
Los Presupuestos públicos, provenientes de los impuestos recaudados por las AAPP procedentes de
los contribuyentes, constituyen una fuente habitual de financiación de la construcción y operación
de infraestructuras mediante asignación presupuestaria. La infraestructura constituye un bien indi301 Izquierdo, R., Vasallo, J.M. Nuevos sistemas de gestión y financiación de infraestructuras de transporte. Colegio de
Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, Madrid, 2005.
276
AHCIET - REGULATEL
Anexo IV
visible que del que toda la colectividad se beneficia, independientemente de que la emplee o no, de
manera que el mecanismo de financiación con cargo a los contribuyentes es el más empleado.
Los propios usuarios de la infraestructura. También puede plantearse que la financiación de, por
ejemplo, las carreteras proceda de los propios usuarios de las mismas, destinando a la construcción
y mantenimiento de las carreteras parte de los impuestos que gravan el carburante o el propio vehículo. Son los usuarios y no los contribuyentes los que financiación la infraestructura.
Otros benefactores de la infraestructura. Sin embargo, existen otras personas, o instituciones que se
benefician de las infraestructuras y que deben contribuir a su construcción, en función del beneficio
concreto que les reporta, de manera que pueden imponerse contribuciones especiales a dichos beneficiarios debido al aumento de valor que pueden adquirir las actividades afectadas como consecuencia de la ejecución de las obras. Ejemplos de esto son los promotores inmobiliarios que se benefician
de nuevas infraestructuras que se construyen en nuevas áreas urbanas, que generan aumentos del valor de su terrenos y viviendas que construyen; igualmente, los promotores de centros comerciales en
las cercanías de las grandes vías de comunicación. El propio Estado es beneficiario por la vía de recaudación de impuestos procedentes del IVA asociado a las partidas de la inversión y la operación, y
de los Impuestos de Sociedades sobre la actividad económica.
Fuentes de Financiación
El hecho de sean los usuarios, o contribuyentes los que pagan las infraestructuras no implica que
el sector privado y las instituciones financieras no intervengan en la financiación de los proyectos.
Dependiendo de la forma en que se gestiona la infraestructura, el propio Estado adicionalmente a su
financiación vía Presupuesto público puede emitir deuda pública, o recurrir a gestión indirecta a través de Empresas Públicas quienes acuden a los mercados privados de deuda, de igual modo que si es
un concesionario privado quién gestiona la infraestructura.
Existe una tendencia mundial hacia una mayor participación de la iniciativa privada en la financiación de infraestructuras, como muestra el dato de que entre 1985 y 2002 80 países han puesto en
marcha proyectos propuestos y financiados por el sector privado o público-privado, fenómeno que
se ha acelerado en Asia y América Latina con el 50% de los proyectos (Izquierdo y Vasallo, 2005).
En la actualidad, la política macroeconómica en los países basada en reducir el gasto público y
contener el déficit público, como forma de promover el crecimiento económico por la vía del mayor
consumo privado y de la inversión empresarial, lleva a los Estados a tener que recurrir al sector privado para promover el desarrollo de infraestructuras. El proceso de privatización y de participación
del sector privado en la gestión y financiación de las obras públicas es el resultado de un replanteamiento del papel que debe desempeñar el sector público en la sociedad actual.
Sistemas de Financiación Mixta Público-Privado (PPP)
Existe una marcada y reciente tendencia a recurrir al sistema concesional y al peaje privado como
fórmula para hacer partícipe al sector privado de la financiación de la construcción y operación de
las infraestructuras públicas, y a repercutir sobre el usuario de las mismas el coste de construcción y
operación de las mismas, sin tener que recurrir a los Presupuestos públicos. Se cita la tendencia que
experimenta América Latina de otorgar a empresas privadas la concesión de la conservación, mejora
y ampliación de la red de carreteras existente (Izquierdo y Vasallo, 2005).
AHCIET - REGULATEL
277
Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
A pesar de que en determinados proyectos sea la iniciativa privada quién corra con todo el riesgo
de la construcción y operación de una infraestructura, la realidad pone de manifiesto que existen
grandes proyectos que por sus características, dimensión y su baja rentabilidad financiera resultan
poco atractivos para la iniciativa privada. Por ello, además del sistema concesional puro, cabe plantearse modelos de gestión y financiación mixtos público-privados PPP, en los que el sector público
aporta ayudas, comparte riesgos y beneficios, todo ello para hacer posible que el sector privado invierta con una tasa de rentabilidad suficientemente atractiva. Los modelos PPP fueron promovidos
por la Unión Europea.
El término PPP se refiere a un sistema de financiación mixta en el que la Administración Pública
aporta los recursos económicos o financieros necesarios para que el proyecto presente una rentabilidad financiera suficiente y unos riesgos claramente definidos que hagan atractiva la participación de
la iniciativa privada; se trata por tanto de que la Administración Pública aporta recursos que completan las aportaciones dinerarias de los promotores del proyecto.
Modelos de gestión y financiación de infraestructuras
Izquierdo y Vasallo proponen un esquema de clasificación de los diferentes modelos de gestión y financiación de infraestructuras para el caso español. Entre los sistemas de participación del sector privado distinguimos: i) el modelo concesional a cargo de empresas privadas, incluyendo el “peaje en
sombra”; ii) el modelo de financiación pública tanto presupuestaria, como extrapresupuestaria a través
de empresas públicas, incluyendo sistemas de aplazamiento del pago de la inversión en la construcción
que inicialmente es realizada por el sector privado; iii) los modelos de financiación mixta PPP.
PROCEDENCIA
DE LA FINANCIACIÓN
PÚBLICA
ALTERNATIVAS
Presupuestaria:
• Consignación pública.
• Transferencia de capital.
• Aportación a Entidades Públicas.
• Aplazamiento o fraccionamiento del pago de la construcción:
– Contrato de obra con abono total del precio (modelo alemán).
– Peaje en sombra.
– Contrato de servicios de gestión.
No Presupuestaria:
• Ente Público Empresarial.
PRIVADA
Concesión administrativa:
• Con garantías del Estado.
• Sin garantías del Estado.
PPP. MIXTO PRIVADA-PÚBLICA
• Préstamos participativos a la concesionaria.
• Subvenciones a la concesionaria a fondo perdido.
• Subvención a los usuarios.
• Aportaciones a los Entes Públicos.
Tabla 21. Sistemas de financiación de infraestructuras. Fuente: Izquierdo y Vasallo, 2005.
278
AHCIET - REGULATEL
Anexo IV
De entre ellos, como esquemas novedosos destacan:
Financiación pública
• Contrato de obra con abono total del precio (modelo alemán). Es un sistema de aplazamiento fraccionamiento del pago. Se trata de contratos de obra en los que a cambio de un precio único a
pagar por la Administración en el momento de terminación de la obra, el contratista se obliga
a financiar la construcción, adelantando las cantidades necesarias hasta que se produzca la recepción de la obra. Es modelo alemán permite a la Administración a abordar ambiciosos programas de desarrollo de infraestructuras sin que se resienta el déficit público, si bien la Unión
Europea impuso restricciones contables a los Estados para que computasen el gasto año por
año.
• Peaje en sombra (shadow tolls). Constituye otro de los sistemas de aplazamiento fraccionamiento del pago. Se trata de un sistema concesional en el que el sector privado mejora y mantiene
infraestructuras recibiendo como contraprestación de la Administración un peaje o canon. No
es el usuario el que paga el peaje, sino la Administración Pública quien con cargo a sus dotaciones presupuestarias abona anualmente a la sociedad concesionaria determinada cantidad,
normalmente en función del tráfico habido o de otro parámetro relacionado por ejemplo con la
calidad.
• Contrato de servicios de gestión. Constituye otro de los sistemas de aplazamiento fraccionamiento del pago. Se trata de una modalidad mediante la cual, la Administración adjudica al
concesionario la conservación y explotación de la infraestructura, y la reforma y ampliación de
la misma. La Administración abona las anualidades a lo lago de la duración del Contrato.
Financiación privada
El sistema de financiación privada no grava los Presupuestos públicos. El sistema empleado es el
contrato de concesión, mediante el cual se concede al concesionario la construcción y explotación
durante un plazo y a riesgo, o sólo la explotación, reconociéndose el derecho del concesionario a percibir retribución por la explotación. La Administración Pública sigue manteniendo la titularidad del
servicio prestado. Cabe plantearse la aportación del Estado de subvenciones o garantías que faciliten la
viabilidad financiera del proyecto. Garantías como seguros de tipo de cambio, avales, cobertura de
los déficits de explotación cuando no se alcanza el tráfico previsto, etc.
En este contexto de financiación privada es cuando se aplica el Project Finance, técnica de financiación de proyectos con capitales principalmente privados, basándose en los fondos que generará el
carácter exclusivo de la concesión. Otras técnicas de financiación habituales son la emisión de obligaciones y otros títulos, la titulización de activos, la hipoteca de concesión, los créditos participativos, créditos sindicados, posibles aportaciones de las AAPP, etc.
Sin embargo, la realidad es que muy pocos proyectos de infraestructuras tiene una certidumbre suficiente como para acometerlos mediante financiación estrictamente privada, en especial
por el Project finance se retrae ante el riesgo o la baja rentabilidad, de manera que es habitual la
participación público-privado a riesgo compartido y entonces el Project finance puede encontrarlo
atractivo.
AHCIET - REGULATEL
279
Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
Financiación Público-Privada PPP
Muy pocos proyectos de inversión en infraestructuras presentan suficientes tasas de rentabilidad
como las que exige el capital privado o con las garantías y coberturas que exige el sector financiero
proveedor de fondos; por ello, la mayor parte de los proyectos de inversión en infraestructuras no poseen por si mismos el suficiente atractivo para el sector privado, a pesar de la enorme rentabilidad
económica y social que pueden generar los proyectos de infraestructuras.
En este contexto debe plantearse la emergencia de nuevos sistemas de financiación mixta público-privada PPP, en los que las empresas y las APPP comparten riesgos y beneficios. El Estado contribuye
financieramente al proyecto con una serie de aportaciones que permite que los promotores o concesionarios privados alcance una adecuada tasa de rentabilidad, y que los peajes o cuotas de uso que
abonan los usuarios les resulten asequibles y que la nueva infraestructura produzca los efectos económicos y sociales deseados.
El Project Finance en la Construcción de Infraestructuras
La técnica del Project Finance se aplica a proyectos para la construcción de una planta industrial
o una infraestructura, caracterizados por ser necesario realizar una fuerte inversión y por cierto riesgo económico-financiero en el proyecto, de manera que los promotores del proyecto no desean que
este proyecto en caso de problemas traslade riesgo a sus balances e implique comprometer al resto de
los activos de la empresa.
En esencia, el Project Finance302 consiste en respaldar la financiación ajena de un proyecto en el
valor del propio proyecto, en forma de su capacidad de generación de flujos de fondos y los propios
activos de la inversión. Los financiadores encuentran un contexto favorable para colocar su capital,
y los promotores para no arriesgar el balance de sus empresas matrices, en un proyecto con capacidad para generar fondos como para permitir devolver la deuda e intereses derivados de un elevado
apalancamiento financiero303.
De este modo, los promotores constituyen una entidad empresarial diferenciada, una Sociedad
Vehículo de Propósito Especial (SPV, Special Purpose Vehicle), para acometer el proyecto de inversión, limitando las garantías sobre la deuda y otras obligaciones de la SPV estrictamente a los activos
y los flujos de caja futuros de la misma.
302 La técnica de financiación mediante Project Finance es diferente a la del Corporate Finance. En el sistema de financiación del Corporate Finance es el habitual para las empresas, mediante el que las empresas obtienen financiación en forma de deuda u obligaciones con cargo directo a su balance, ofreciendo como garantía de la deuda los propios activos del
balance de la empresa, o los propios flujos de fondos de la empresa. El flujo de fondos de la empresa se emplea para atender todos los compromisos de pago de deuda en que se haya comprometido la empresa, de modo que si uno de los proyectos de inversión de la empresa no marcha adecuadamente –consume mayores flujos de fondos que el resto- puede afectar a la devolución de las deudas asociadas al resto de proyectos. El Project finance permite aislar cada proyecto de inversión, acotando el riesgo en cada de ellos, sin comprometer financieramente al resto de proyectos de la empresa y los activos
de la empresa en sí mismos.
303 El apalancamiento financiero (leverage) se refiere a la medida en que una empresa o proyecto se financia con recursos ajenos (deuda bancaria a largo plazo) respecto a recursos propios (capital social, beneficios y reservas). A mayor apalancamiento corresponde una mayor deuda. Un mayor apalancamiento financiero incrementa la rentabilidad del accionista, al reducirse el capital que aporta el accionista al proyecto de inversión, lo cuál es deseado por el inversor, siendo sentimiento contrario al del prestamista de la deuda que deposita mayor riesgo en la operación cuanto mayor es el
apalancamiento.
280
AHCIET - REGULATEL
Anexo IV
El otro elemento definitorio del Project Finance es que el proyecto genere importantes flujos de
fondos, y mejor aún si además goza una exclusividad en el mercado vía concesión administrativa,
circunstancias que hacen a esta Sociedad SPV susceptible de apalancarse notablemente con recursos
ajenos mediante deuda y otras obligaciones. Estos proveedores de recursos ajenos reciben adecuada
remuneración por su aportación dado el riesgo que asumen, remuneración superior a la que obtienen en los mercados de deuda de menor riego.
El contexto económico general de abundancia de excedentes financieros procedentes de los ahorradores y del circulante de empresas, como fondos de inversión, fondos de pensiones, o fondos privados (prívate equity), favorece el Project Finance pues les ofrece la posibilidad de colocar deuda con
remuneraciones por encima del mercado, con un riesgo mayor que el de renta fija, pero menor que
el de renta variable.
Esty define el project finance como sigue304:
“El project finance implica la creación de una empresa de proyecto completamente independiente con deuda no recursiva (y fondos propios procedentes de uno o más promotores) con el propósito
de financiar un activo industrial de un propósito específico.” (traducción propia305).
Esta definición recoge las tres decisiones clave para el uso del project finance:
i) existe una decisión de inversión en un activo concreto de naturaleza industrial o una infraestructura,
ii) la decisión organizativa de crear una empresa independiente, que es la propietaria del activo
y asume las obligaciones sobre el pasivo, colocando ambos fuera del balance de las empresas
promotoras, y permitiendo a los proveedores de deuda identificar claramente las garantías
asociadas –activos y cash-flow del proyecto- de forma independiente a la situación de los promotores, y
iii) existe una decisión financiera sobre el empleo de deuda sin recurso306 (sin cargo al balance de
los promotores).
Este es el esquema de planteamiento de un proyecto de Project Finance. Se crea una compañía vehículo para el propósito específico del proyecto (SPV), para facilitar la financiación del proyecto
principalmente con deuda, del tipo sin recurso al balance de la compañía promotora (non recourse).
La Sociedad SPV puede endeudarse mediante técnicas variadas de forma importante con cargo al
flujo de fondos esperado del proyecto y a los activos de la inversión. Los promotores aportan capital
de forma inferior a la deuda, de hecho los apalancamientos307 ascienden a cifras superiores al 50% y
304
Esty, B.C. Modern Project finance. A casebook. John Wiley & Sons. New York, 2004.
Project finance involves the creation of a legally independent Project company financed with nonrecourse debt (and equity
from one or more sponsors) for the purpose of financing a single purpose, industrial asset.
306 La deuda sin recurso se ha comentado en el anterior pie de página. Si el proyecto de inversión no marcha adecuadamente, las empresas promotoras no ven afectados sus balances y activos. Si una empresa gestiona con corporate finance
sus proyectos de inversión, las contingencias de uno de los proyectos, por ejemplo que genera fondos negativos importantes no previstos, se arrastra al resto de flujos de la empresa, que le impide devolver deuda de proyectos que por sí mismos
no suponen problema. La empresa puede realizar diferentes proyectos de inversión acotando el riesgo de cada uno de ellos,
y no poniendo el riesgo al resto de la empresa por que solo uno de sus proyectos no marche adecuadamente.
307 El apalancamiento es el ratio entre los fondos ajenos respecto de los fondos totales (FFPP/Pasivo total).
305
AHCIET - REGULATEL
281
Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
en muchos caso del 80%, con la consecuencia de que pueden abordar proyectos de inversión sin
comprometer grandes capitales propios.
Estructura de un Project Finance
Deuda no recursiva
• Bonos
• Deuda senior.
• Deuda subordinada.
Proveedores
• Contrato de suministro de
materiales y materias primas.
• Combustibles, etc.
Contrato
de equipamiento
Equity
• Promotores.
• Aportación de capital.
• Acuerdos accionistas.
Sociedad vehículo de propósito
especial (Special Purpose Vehicle)
Ingresos: comprador o usuario
• Contrato de compra a largo
plazo.
• Peaje o tasa pública.
• Aportación Estado.
Infraestructura civil o planta
industrial
Contrato
de construcción
Contrato
de O&M
Figura 61. Estructura típica de un Project Finance. Fuente: elaboración propia.
Dentro del contrato de financiación se incluye cláusulas específicas (covenants) que establecen las
prioridades en el cobro de la deuda, el mantenimiento de determinados niveles de cobertura y liquidez, o el evento de tomar el control de la compañía y sus activos.
Los contratos de equipamiento, construcción y operación y mantenimiento (Engineering, Procurement and Construction EPC) se incorporan a los contratos del Project Finance pues forman parte
importante del control sobre el proyecto y también deben contener cláusulas que prevengan de situaciones no previstas o rendimientos técnicos inferiores a los previstos.
El aseguramiento de los fondos y la predecibilidad de la demanda facilitan la planificación financiera del proyecto de inversión y permiten estimar los cash-flows futuros. Para ello, la existencia de
una concesión exclusiva para la prestación de servicios públicos, o la explotación de una infraestructura única permite obtener un 100% de cuota del mercado y reducir la incertidumbre de cuota
de mercado; igualmente, es recomendable para acotar los flujos y reducir el riesgo financiero que las
tarifas o peajes que abonan los usuarios están predeterminados, junto a su evolución futura.
Igualmente, resulta atractivo que la Administración participe aportando subvenciones o aportaciones en forma de capital. La participación de la Administración en forma de capital es muy deseable en sectores en los que puede influir con las tarifas que establezca, pues siendo parte del riesgo y
del beneficio de la Sociedad SPV, será menos tendente a politizar la gestión y las tarifas.
282
AHCIET - REGULATEL
Anexo V
Datos estadísticos de las
telecomunicaciones de los
países de América Latina
Población (millones)
País
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Cuba
Rep. Dominicana
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Paraguay
Perú
Uruguay
Venezuela
EE. UU.
Portugal
España
China
Malasia
India
Rusia
Tailandia
Indonesia
Filipinas
Vietnam
AHCIET - REGULATEL
2000
36,78
8,32
173,86
15,21
42,32
3,83
11,2
7,99
12,65
6,28
11,39
6,27
98,88
5,07
2,84
5,5
25,66
3,2
24,17
281,42
10,02
40,5
1.273,98
23,27
1.021,08
146,56
61,44
206,26
76,5
78,67
2003
2004
2005
37,87
8,84
181,41
15,23
43,78
4,17
11,23
8,68
13,1
6,64
12,32
6,8
102,12
5,52
3,12
5,93
27,42
3,23
25,69
290,81
10,47
42,69
1.300,04
25,05
1.070,80
144,62
63,14
215,09
81,05
82
38,23
9,01
183,91
15,41
45,33
4,25
11,24
8,79
13,19
6,61
12,66
7
104,93
5,68
3,17
6,02
27,75
3,24
26,18
293,66
10,53
43,2
1.307,99
25,58
1.087,12
143,9
63,69
222,61
82,65
83,12
38,59
9,18
186,4
15,59
45,6
4,33
11,27
8,91
13,23
6,88
12,6
7,2
107,03
5,84
3,23
6,16
27,97
3,25
26,75
298,21
10,49
42,69
1.315,84
26
1.103,37
143,5
64,23
222,78
84,21
84,24
283
Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
Líneas telefónicas fijas en operación (millones)
País
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Cuba
Rep. Dominicana
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Paraguay
Perú
Uruguay
Venezuela
EE. UU.
Portugal
España
China
Malasia
India
Rusia
Tailandia
Indonesia
Filipinas
Vietnam
284
2000
7,894
0,511
30,926
3,303
7,193
0,899
0,489
0,894
1,224
0,625
0,677
0,299
12,332
0,164
0,429
0,283
1,717
0,929
2,536
192,513
4,321
17,104
144,83
4,634
32,44
32,07
5,591
6,663
3,061
2,543
2003
2004
2005
8,604
0,61
39,205
3,251
7,848
1,159
0,724
0,909
1,549
0,753
0,944
0,334
16,33
0,205
0,381
0,281
1,839
0,938
2,956
182,933
4,281
17,759
262,75
4,572
42,00
36,1
6,632
8,058
3,34
4,402
8,761
0,625
39,579
3,318
7,589
1,343
0,768
0,936
1,616
0,888
1,132
0,39
18,073
0,214
0,41
0,303
2,05
0,997
3,346
177,691
4,238
17,934
311,76
4,446
46,20
38,5
6,812
9,992
3,437
10,125
9,442
0,646
39,853
3,436
7,679
1,389
0,856
0,896
1,68
0,971
1,248
0,494
19,512
0,221
0,469
0,32
2,251
1,006
3,651
175,161
4,234
18,004
350,45
4,366
50,18
40,1
7,035
12,772
3,367
15,845
AHCIET - REGULATEL
Anexo V
Líneas telefónicas fijas por 100 habitantes
País
2000
Argentina
21,46
6,14
17,79
21,71
17
23,5
4,36
11,19
9,68
9,96
5,94
4,76
12,47
3,24
15,11
5,15
6,69
29,02
10,49
68,41
43,11
42,23
11,37
19,92
3,18
21,88
9,1
3,23
4
3,23
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Cuba
Rep. Dominicana
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Paraguay
Perú
Uruguay
Venezuela
EE. UU.
Portugal
España
China
Malasia
India
Rusia
Tailandia
Indonesia
Filipinas
Vietnam
AHCIET - REGULATEL
2003
2004
2005
22,72
6,91
21,61
21,35
17,93
27,8
6,45
10,47
11,82
11,34
7,67
4,92
15,99
3,71
12,24
4,73
6,71
29,04
11,51
62,9
40,87
41,6
20,21
18,25
3,92
24,96
10,5
3,75
4,12
5,37
22,92
6,94
21,52
21,53
16,74
31,62
6,83
10,65
12,25
13,42
8,94
5,57
17,22
3,77
12,93
5,04
7,39
30,76
12,78
60,51
40,25
41,52
23,83
17,38
4,25
26,75
10,69
4,49
4,16
12,18
24,47
7,04
21,38
22,04
16,84
32,09
7,6
10,06
12,7
14,12
9,91
6,86
18,23
3,78
14,52
5,2
8,05
30,95
13,65
58,74
40,35
42,17
26,63
16,79
4,55
27,94
10,95
5,73
4
18,81
285
Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
Suscriptores de telefonía móvil (millones)
País
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Cuba
Rep. Dominicana
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Paraguay
Perú
Uruguay
Venezuela
EE. UU.
Portugal
España
China
Malasia
India
Rusia
Tailandia
Indonesia
Filipinas
Vietnam
286
2000
6,488
0,583
23,188
3,402
2,257
0,212
0,007
0,705
0,482
0,744
0,857
0,155
14,078
0,090
0,410
0,821
1,274
0,411
5,447
109,478
6,665
24,265
85,260
5,122
3,577
3,263
3,056
3,669
6,454
0,789
2003
2004
2005
7,842
1,279
46,373
7,520
6,186
0,778
0,035
2,123
2,398
1,150
2,035
0,379
30,098
0,467
0,692
1,770
2,930
0,498
7,015
160,637
10,030
37,220
269,953
11,124
33,690
36,135
21,828
18,495
22,510
2,742
13,512
1,801
65,605
9,567
10,401
0,923
0,076
2,534
3,544
1,833
3,168
0,707
38,451
0,739
1,260
1,749
4,093
0,600
8,421
184,819
10,362
38,623
334,824
14,611
52,220
73,722
27,379
30,337
32,936
4,960
22,156
2,421
86,210
10,570
21,850
1,101
0,136
3,623
6,246
2,412
4,510
1,281
47,141
1,119
1,693
1,887
5,583
1,155
12,496
213,212
11,447
42,694
393,406
19,545
90,140
120,000
31,137
46,910
34,779
9,593
AHCIET - REGULATEL
Anexo V
Suscriptores de telefonía móvil por 100 habitantes
País
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Cuba
Rep. Dominicana
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Paraguay
Perú
Uruguay
Venezuela
EE. UU.
Portugal
España
China
Malasia
India
Rusia
Tailandia
Indonesia
Filipinas
Vietnam
AHCIET - REGULATEL
2000
17,6
7,0
13,3
22,4
5,3
5,5
0,1
8,8
3,8
11,8
7,5
2,5
14,2
1,8
14,5
14,9
5,0
12,8
22,5
38,9
66,5
59,9
6,7
22,0
0,4
2,2
5,0
1,8
8,4
1,0
2003
2004
2005
20,7
14,5
25,6
49,4
14,1
18,7
0,3
24,5
18,3
17,3
16,5
5,6
29,5
8,4
22,2
29,9
10,7
15,4
27,3
55,2
95,8
87,2
20,8
44,4
3,1
25,0
34,6
8,6
27,8
3,3
35,3
20,0
35,7
62,1
22,9
21,7
0,7
28,8
26,9
27,7
25,0
10,1
36,6
13,0
39,7
29,1
14,8
18,5
32,2
62,9
98,4
89,4
25,6
57,1
4,8
51,2
43,0
13,6
39,8
6,0
57,4
26,4
46,2
67,8
47,9
25,4
1,2
40,7
47,2
35,0
35,8
17,8
44,0
19,2
52,5
30,6
20,0
35,5
46,7
71,5
109,1
100,0
29,9
75,2
8,2
83,6
48,5
21,1
41,3
11,4
287
Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
Computadores personales (miles)
País
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Cuba
Rep. Dominicana
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Paraguay
Perú
Uruguay
Venezuela
EE. UU.
Portugal
España
China
Malasia
India
Rusia
Tailandia
Indonesia
Filipinas
Vietnam
288
2000
2.560
140
8.500
1.420
1.500
600
135
..
275
120
130
70
5.700
120
105
70
1.050
350
1.100
161.000
1.050
7.000
20.600
2.200
4.600
9.300
1.714
2.100
1.480
600
2003
2004
2005
3.100
200
15.648
2.000
1.666
910
270
190
540
220
200
100
10.000
173
120
267
1.800
410
1.815
..
1.398
9.346
50.410
4.200
9.375
13.000
3.024
2.759
2.847
914
3.200
210
24.000
2.138
1.758
930
300
200
724
300
231
110
11.210
200
130
356
2.300
430
2.145
..
1.402
10.957
52.990
4.900
13.030
15.000
3.716
3.022
3.684
1.044
3.500
220
30.000
2.300
1.892
1.000
377
206
866
350
262
120
14.000
220
147
460
2.800
450
2.475
..
..
12.000
..
..
17.000
17.400
..
..
..
..
AHCIET - REGULATEL
Anexo V
Computadores personales por 100 habitantes
País
2000
Argentina
6,96
1,68
4,89
9,34
3,54
15,69
1,21
..
2,17
1,91
1,14
1,12
5,76
2,36
3,70
1,27
4,09
10,93
4,55
57,21
10,48
17,28
1,62
9,45
0,45
6,35
2,79
1,02
1,93
0,76
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Cuba
Rep. Dominicana
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Paraguay
Perú
Uruguay
Venezuela
EE. UU.
Portugal
España
China
Malasia
India
Rusia
Tailandia
Indonesia
Filipinas
Vietnam
AHCIET - REGULATEL
2003
2004
2005
8,19
2,26
8,63
13,13
3,80
21,82
2,40
2,19
4,12
3,31
1,62
1,47
9,79
3,13
3,85
4,50
6,56
12,69
7,07
..
13,35
21,89
3,88
16,77
0,88
8,99
4,79
1,28
3,51
1,11
8,37
2,33
13,05
13,87
3,88
21,89
2,67
2,27
5,49
4,54
1,82
1,57
10,68
3,52
4,10
5,92
8,29
13,27
8,19
76,22
13,32
25,36
4,05
19,16
1,20
10,42
5,83
1,36
4,46
1,26
9,07
2,40
16,09
14,75
4,15
23,11
3,35
2,32
6,55
5,09
2,08
1,67
13,08
3,77
4,56
7,47
10,01
13,85
9,25
..
..
28,11
..
..
1,54
12,13
..
..
..
..
289
Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
Usuarios de Internet (estimados) (miles)
País
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Cuba
Rep. Dominicana
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Paraguay
Perú
Uruguay
Venezuela
EE. UU.
Portugal
España
China
Malasia
India
Rusia
Tailandia
Indonesia
Filipinas
Vietnam
290
2000
2.600
120
5.000
2.537
878
228
60
327
180
70
80
75
5.058
50
107
40
800
350
820
124.000
1.680
5.486
22.500
4.977
5.500
2.900
2.300
1.900
1.540
200
2003
2004
2005
4.530
310
18.000
4.000
3.084
850
98
650
570
550
550
186
12.219
100
173
120
2.850
530
1.935
161.632
2.674
15.300
79.500
8.643
18.481
12.000
6.030
8.081
4.000
3.098
6.154
400
22.000
4.300
3.866
885
150
800
625
587
760
222
14.036
125
197
200
3.220
567
2.207
185.000
2.951
15.140
94.000
9.879
35.000
18.500
6.972
11.226
4.400
6.345
6.863
480
32.130
4.511
4.739
923
190
1.500
968
637
1.000
260
18.092
140
206
200
4.600
668
3.355
197.800
2.939
17.233
111.000
11.016
60.000
21.800
7.084
16.000
..
10.711
AHCIET - REGULATEL
Anexo V
Usuarios de Internet banda ancha (miles)
País
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Cuba
Rep. Dominicana
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Paraguay
Perú
Uruguay
Venezuela
EE. UU.
Portugal
España
China
Malasia
India
Rusia
Tailandia
Indonesia
Filipinas
Vietnam
AHCIET - REGULATEL
2000
..
..
100,0
7,9
8,9
..
..
..
..
..
..
..
15,0
0,7
..
0,2
1,1
..
4,5
7.069,9
25,2
76,4
22,7
0,0
0,0
0,0
0,0
4,0
0,0
..
2003
2004
2005
258,8
5,7
966,3
352,2
64,4
14,9
0,0
15,0
6,9
19,6
0,0
0,0
428,4
4,4
15,0
0,5
93,9
0,0
117,0
27.744,3
503,1
2.121,9
11.219,0
110,4
140,4
..
45,0
..
55,0
9,2
542,9
8,7
3.157,5
478,9
127,1
27,9
0,0
37,3
11,6
29,3
0,0
0,0
1.057,3
5,0
16,7
3,1
227,6
27,0
210,3
37.352,5
858,8
3.401,4
24.939,6
252,5
180,0
675,0
..
..
..
52,7
926,7
10,8
4.385,1
708,6
318,7
46,7
0,0
65,9
26,8
42,3
27,1
0,0
1.922,4
10,5
17,6
5,6
352,6
61,2
356,3
51.156,4
1.211,5
5.035,2
37.416,8
507,1
1.348,0
1.589,0
..
..
210,0
291
Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
Suscriptores de Internet banda ancha por 100 habitantes
País
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Cuba
Rep. Dominicana
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Paraguay
Perú
Uruguay
Venezuela
EE. UU.
Portugal
España
China
Malasia
India
Rusia
Tailandia
Indonesia
Filipinas
Vietnam
292
2000
..
..
0,06
0,05
0,02
..
..
..
..
..
..
..
0,02
0,01
..
0,00
0,00
..
0,02
2,51
0,25
0,19
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
..
2003
2004
2005
0,68
0,06
0,53
2,31
0,15
0,36
0,00
0,17
0,05
0,30
..
0,00
0,42
0,08
0,48
0,01
0,34
0,00
0,46
9,71
4,80
5,16
0,86
0,44
0,01
..
0,07
..
0,07
0,01
1,42
0,10
1,72
3,11
0,28
0,66
0,00
0,42
0,09
0,44
..
0,00
1,01
0,09
0,53
0,05
0,82
0,83
0,80
12,90
8,16
7,97
1,90
0,99
0,02
0,47
..
..
..
0,06
2,40
0,12
2,35
4,54
0,70
1,08
0,0
0,74
0,20
0,61
0,22
0,00
1,75
0,18
0,54
0,09
1,28
1,88
1,34
16,85
11,55
11,70
2,85
1,93
0,12
1,11
..
..
..
0,25
AHCIET - REGULATEL
Anexo V
Suscriptores de Internet (DSL) (miles)
País
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Cuba
Rep. Dominicana
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Paraguay
Perú
Uruguay
Venezuela
EE. UU.
Portugal
España
China
Malasia
India
Rusia
Tailandia
Indonesia
Filipinas
Vietnam
AHCIET - REGULATEL
2000
0,0
..
40,9
0,0
0,0
..
..
..
..
..
..
..
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
..
1.977,1
0,0
62,9
5,6
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
..
2003
2004
2005
140,6
4,9
530,9
160,4
10,4
0,7
0,0
..
0,4
0,4
..
0,0
213,5
0,0
8,3
0,0
63,6
0,0
77,8
9.509,4
184,3
1.565,1
8.183,8
110,1
53,1
..
35,0
..
30,0
7,2
352,1
7,8
1.924,2
240,0
35,5
5,5
0,0
35,1
2,1
7,6
..
0,0
695,9
0,1
9,7
0,0
185,5
27,0
160,1
13.817,3
420,6
2.545,5
17.203,0
250,6
105,0
125,0
..
..
..
..
592,1
11,2
2.708,5
379,9
117,5
19,8
0,0
57,2
7,5
15,6
27,1
0,0
1.193,3
1,8
10,1
0,0
328,0
48,5
291,1
19.910,0
697,2
3.814,0
26.540,1
481,4
1.000,0
437,0
..
..
..
..
293
Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina: Oportunidades para una Armonización Regulatoria Regional
Suscriptores de Internet (cable modem) (miles)
País
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Cuba
Rep. Dominicana
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Paraguay
Perú
Uruguay
Venezuela
EE. UU.
Portugal
España
China
Malasia
India
Rusia
Tailandia
Indonesia
Filipinas
Vietnam
294
2000
..
..
59,0
0,0
8,9
..
..
..
..
..
..
..
15,0
0,7
3,9
0,2
0,8
..
0,0
3.582,9
25,2
13,5
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
4,0
0,0
..
2003
2004
2005
94,0
0,9
70,9
161,6
38,7
14,1
0,0
1,3
1,9
19,2
..
0,0
180,8
4,4
6,7
0,5
27,0
0,0
33,1
16.446,3
315,6
551,5
0,0
0,0
87,3
..
10,0
..
20,0
1,1
145,4
0,9
110,6
210,3
85,0
22,4
0,0
2,1
9,5
88,2
..
0,0
326,8
4,8
7,1
..
23,1
0,0
43,1
21.357,4
425,3
835,6
0,0
0,0
130,0
..
..
..
..
..
320,0
1,8
155,2
303,4
190,7
22,6
0,0
3,5
..
..
..
..
658,1
..
7,4
..
15,8
..
59,2
26.469,2
511,5
1.169,7
0,0
0,0
196,0
1.152,0
..
..
..
..
AHCIET - REGULATEL
Anexo V
Suscriptores de televisión por cable (miles)
País
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Cuba
Rep. Dominicana
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Paraguay
Perú
Uruguay
Venezuela
EE. UU.
Portugal
España
China
Malasia
India
Rusia
Tailandia
Indonesia
Filipinas
Vietnam
AHCIET - REGULATEL
2000
5.900,0
80,0
2.331,0
687,6
577,1
134,0
..
..
325,0
312,0
..
50,0
2.282,7
55,0
..
100,0
429,8
420,0
778,9
66.250,0
924,9
298,2
79.200,0
0,0
39.000,0
11.274,6
149,8
32,0
1.694,0
..
2003
2004
2005
..
68,2
2.358,1
..
..
204,0
..
..
175,6
161,2
..
130,1
2.660,8
110,0
..
..
363,1
..
882,3
66.050,0
1.333,9
996,7
..
..
..
..
..
..
..
..
..
..
2.500,7
..
..
..
..
..
172,4
194,0
..
150,1
2.942,2
115,0
..
..
389,2
..
981,4
66.100,0
1.341,4
1.124,0
..
..
..
..
..
..
..
..
..
..
2.738,5
..
..
246,4
..
..
104,4
..
..
..
3.371,6
..
..
..
462,2
..
1.101,2
65.400,0
1.398,6
1.217,3
..
..
61.000,0
..
..
..
..
..
295

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