Gran Encuesta Nacional de Necesidades Jurídicas

Transcripción

Gran Encuesta Nacional de
Necesidades Jurídicas Insatisfechas
Colombia, 2011-2013
Evaluación del impacto de los Métodos
Alternativos de Solución de Conflictos en la
satisfacción de necesidades jurídicas de la
población colombiana
Cámara de Comercio de Bogotá
2013
ÍNDICE DEL CONTENIDO
I.
La política pública de justicia desde el punto de vista de las “necesidades
jurídicas insatisfechas” de la población ............................................................... 9
II.
Una breve caracterización del concepto de necesidades jurídicas
insatisfechas ....................................................................................................... 12
III.
Las necesidades jurídicas insatisfechas en el tiempo ........................................ 15
1.
Necesidades jurídicas: el “reconocimiento” del problema jurídico................... 15
2.
Necesidades jurídicas: la solución al problema jurídico en sistemas
informales .......................................................................................................... 16
3.
Necesidades jurídicas: barreras de acceso a los sistemas formalizados ........... 18
IV. Necesidades jurídicas insatisfechas y Mecanismos Alternativos de Solución
de Conflictos. ..................................................................................................... 20
V.
Oferta de Conciliación Extrajudicial en Derecho ............................................... 21
1.
Introducción. ...................................................................................................... 21
2.
Contexto de la gestión de Conciliación Extrajudicial en Derecho...................... 22
2.1. Contexto de la oferta. ........................................................................................ 22
2.2. Ciudades. ............................................................................................................ 23
3.
Perfil de los conciliadores extrajudiciales en derecho ....................................... 24
3.1. Género ............................................................................................................... 24
3.2. Cargo actual ....................................................................................................... 24
3.3. Años de experiencia profesional y antigüedad .................................................. 25
3.4. Grado de estabilidad laboral .............................................................................. 25
3.5. Modalidad de contrato ...................................................................................... 25
3.6. Tiempo destinado a laborar frente al tiempo dedicado a la conciliación ......... 26
4.
Aspectos académicos del conciliador ................................................................ 27
4.1. Nivel educativo del conciliador. ......................................................................... 27
4.2. Participación en algún equipo de investigación en materia de Conciliación
Extrajudicial en Derecho. ................................................................................... 28
5.
Formación en Conciliación Extrajudicial en Derecho ......................................... 29
5.1. Formación específica en Conciliación Extrajudicial en Derecho. ....................... 29
6.
Aspectos que permiten verificar el cumplimiento de las normas aplicables a
la prestación de la Conciliación Extrajudicial en Derecho. ................................ 30
6.1. Percepción de la conciliación ............................................................................. 32
7.
Conocimiento de la Conciliación Extrajudicial en Derecho ............................... 32
7.1. Enunciados relativos a Conciliación Extrajudicial en Derecho. .......................... 32
7.2. Talento humano: funcionarios con los que cuenta el servicio de conciliación. 33
7.3. Divulgación. ........................................................................................................ 34
7.4. Gestión del servicio de conciliación. .................................................................. 35
7.5. Tiempos en la programación de audiencias. ..................................................... 35
7.6. Medios de citación a audiencia.......................................................................... 36
7.7. Promedio de la operación .................................................................................. 36
7.8. Seguimiento a acuerdos de conciliación. ........................................................... 37
7.9. Seguimiento al desempeño del conciliador ....................................................... 39
7.10. Jornadas masivas y/o gratuitas .......................................................................... 39
7.11. Quejas y reclamos .............................................................................................. 39
7.12.
7.13.
7.14.
7.15.
7.16.
7.17.
8.
8.1.
8.2.
8.3.
8.4.
8.5.
9.
9.1.
9.2.
9.3.
9.4.
9.5.
9.6.
9.7.
10.
VI.
1.
1.1.
1.2.
1.3.
1.4.
1.5.
1.6.
1.7.
1.8.
2.
2.1.
2.2.
2.3.
2.4.
2.5.
2.6.
2.7.
2.8.
2.9.
3.
4.
Principales razones para desistir o se retirar del trámite conciliatorio. ............ 40
Razones de los usuarios para elegir la conciliación. .......................................... 41
Percepción de la conciliación: ............................................................................ 41
Volver a utilizar el servicio ................................................................................. 41
Instalaciones de la entidad (p 135) .................................................................... 41
Logística. ............................................................................................................ 42
Aspectos que permiten verificar el cumplimiento de las normas aplicables a
la prestación de la Conciliación Extrajudicial en Derecho: suministro de
información al Ministerio de Justicia y del Derecho. ......................................... 43
Verificación para el cumplimiento de normatividad y comunicación con el
Ministerio de Justicia y del Derecho. ................................................................. 43
Reporte al Ministerio de Justicia y del derecho ................................................. 44
Principal causa por la cual considera que los ciudadanos no usan los
Métodos Alternativos de Solución. .................................................................... 44
Fortalezas, debilidades y recomendaciones de los encuestados ...................... 45
Debilidades de los conciliadores. ....................................................................... 46
Perfil de usuarios de la conciliación, según conciliadores ................................. 47
Perfil de usuario de la conciliación. ................................................................... 47
Principal estrato de usuarios ............................................................................. 48
Principal tipo de empresa .................................................................................. 48
Capacidad del usuario para pagar por el servicio .............................................. 48
Manejo de la presencia de los abogados en la audiencia de conciliación ......... 49
Distancia de los usuarios para llegar a conciliar ................................................ 49
Experiencia de los usuarios en conciliación ....................................................... 49
Recomendaciones, sugerencias o propuestas ................................................... 49
Población usuarios de la Conciliación Extrajudicial en Derecho ........................ 50
Perfil sociodemográfico ..................................................................................... 50
Género, edad, orientación sexual y población con la que se identifica. ........... 50
Estado civil y personas que forman el hogar. .................................................... 50
Actividad que ocupó mayor tiempo................................................................... 50
Nivel educativo. ................................................................................................. 50
Ingresos económicos/ ingreso mensual............................................................. 51
Régimen de salud al que se encuentra afiliado. ................................................ 51
Indicador de impacto. ........................................................................................ 51
Vivienda, estrato y servicios públicos. ............................................................... 51
Tipologías de conflicto ....................................................................................... 51
Existencia del conflicto....................................................................................... 53
Tipologías de los conflictos. ............................................................................... 53
Dimensiones donde se presentan los conflictos................................................ 53
Conflictividad por dimensiones. ........................................................................ 54
Tiempo en que ocurrió el conflicto. ................................................................... 56
Ocurrencia del conflicto. .................................................................................... 56
Nivel de afectación del conflicto. ....................................................................... 57
Caracterización................................................................................................... 57
Ante quiénes se realizó la conciliación. ............................................................. 57
MASC en población usuarios de la Conciliación Extrajudicial en Derecho ........ 58
Conclusiones ...................................................................................................... 64
4.1.
Conciliaciones públicas y privadas de centros de conciliación de
organizaciones sin ánimo de lucro o particulares.............................................. 64
4.2. La conciliación pública. ...................................................................................... 65
4.3. Escenarios de conciliación informales: .............................................................. 65
4.4. Recomendaciones .............................................................................................. 66
VII. Población general............................................................................................... 67
1.
1.1. Género, orientación sexual y población con la que se identifica. ..................... 68
1.2. Estado civil, personas que conforman el hogar e hijos...................................... 68
1.3. Actividad en que ocupa la mayor parte del tiempo. ......................................... 68
1.4. Nivel educativo. ................................................................................................. 68
1.5. Ingresos económicos/ ingreso mensual............................................................. 69
1.6. Aportes económicos y personas económicamente dependientes del
encuestado......................................................................................................... 69
1.7. Régimen de salud al que se encuentra afiliado y declaración de renta. ........... 69
1.8. Vivienda donde habita y estrato de la vivienda. ................................................ 69
1.9. Familias por vivienda. ........................................................................................ 69
1.10. Servicios públicos. .............................................................................................. 69
2.
Tipologías de conflictos...................................................................................... 69
2.1. Existencia del conflicto....................................................................................... 69
2.2. Tipologías de los conflictos. ............................................................................... 69
2.3. Tiempo en que ocurrió el conflicto. ................................................................... 71
2.4. Ocurrencia del conflicto. .................................................................................... 71
2.5. Nivel de afectación del conflicto. ....................................................................... 71
3.
MASC en la población general ........................................................................... 71
4.
Conclusiones ...................................................................................................... 73
4.1. Barreras cognitivas............................................................................................. 73
4.2. Eficacia y proporción de conciliaciones públicas y privadas .............................. 74
4.3. Abogados y conciliación ..................................................................................... 74
4.4. La política pública del Ministerio de Justicia y del Derecho en MASC, desde
la perspectiva de la demanda. ........................................................................... 74
VIII. Población en situación de extrema pobreza...................................................... 75
1.
1.2. Estado civil, personas que forman el hogar e hijos. .......................................... 76
1.3. Actividad en que ocupa la mayor parte del tiempo. ......................................... 76
1.4. Nivel educativo. ................................................................................................. 76
1.5. Ingresos económicos/ ingreso mensual............................................................. 76
1.6. Aportes económicos y personas económicamente dependientes del
encuestado......................................................................................................... 77
1.7. Régimen de salud al que se encuentra afiliado. ................................................ 77
1.9. Ubicación de la vivienda y familias por vivienda. .............................................. 77
1.10. Servicios públicos ............................................................................................... 77
2.
2.3.
2.4.
2.5.
2.6.
3.
4.
4.1.
4.2.
4.3.
4.4.
Tiempo en que ocurrió el conflicto. ................................................................... 79
Ocurrencia del conflicto. .................................................................................... 79
Nivel de afectación del conflicto. ....................................................................... 80
Caracterización................................................................................................... 80
MASC en población en situación de extrema pobreza ...................................... 80
Conclusiones ...................................................................................................... 81
Conciliaciones públicas y privadas ..................................................................... 81
Escenarios de conciliación en cuadrados sociales ............................................. 82
Los abogados y la conciliación ........................................................................... 83
La efectividad de la conciliación en temas relacionados con el orden público
es baja. ............................................................................................................... 83
IX.
Población en situación de discapacidad ............................................................ 84
1.
1.2. Estado civil y personas que conforman el hogar. .............................................. 84
1.3. Actividad que ocupo mayor tiempo................................................................... 84
1.4. Nivel educativo. ................................................................................................. 85
1.5. Ingresos económicos, ingreso mensual y fuentes de ingreso. .......................... 85
1.6. Aportes económicos de los encuestados y personas económicamente
dependientes. .................................................................................................... 85
1.7. Régimen de salud al que se encuentra afiliado y declaración de renta. ........... 85
1.9. Ubicación de la vivienda y familias por vivienda. .............................................. 85
1.10. Servicios públicos con los que cuenta la vivienda. ............................................ 85
2.
2.3. Tiempo en que ocurrió el conflicto. ................................................................... 87
2.4. Ocurrencia del conflicto. .................................................................................... 87
3.
MASC en población en situación de discapacidad ............................................. 87
4.
Conclusiones ...................................................................................................... 89
X.
Población empresas ........................................................................................... 90
1.
Perfil económico de las empresas ..................................................................... 90
2.
Tipologías de conflictos y mecanismos para solucionarlos ............................... 92
3.
MASC en población empresas ........................................................................... 93
4.
Conclusiones ...................................................................................................... 96
XI.
Conclusiones y recomendaciones ...................................................................... 98
ÍNDICE DE TABLAS
Tabla 1: Distribución geográfica de los oferentes para la realización de la encuesta. ..................... 23
Tabla 2: Distribución por género en la oferta. .................................................................................. 24
Tabla 3: Distribución de cargos. ........................................................................................................ 24
Tabla 4: Tiempo laboral vs. Tiempo que dedica a la conciliación (funcionario delegado
por ley) ............................................................................................................................... 26
Tabla 5: Tiempo laboral vs. Tiempo que dedica a la conciliación (director de centro de
conciliación) ....................................................................................................................... 26
Tabla 6: Tiempo laboral vs. Tiempo que dedica a la conciliación (notarios) .................................... 27
Tabla 7: Nivel educativo de los conciliadores ................................................................................... 27
Tabla 8: Formación específica en Conciliación Extrajudicial en Derecho ......................................... 29
Tabla 9: Dedicación a la Conciliación Extrajudicial en Derecho ........................................................ 30
Tabla 10: Información sobre audiencias (funcionarios delegados por la ley)................................... 30
Tabla 11: Información sobre audiencias (directores de centros de conciliación)............................. 31
Tabla 12: Información sobre audiencias (notarios) .......................................................................... 31
Tabla 13: Enunciados sobre la Conciliación Extrajudicial en Derecho .............................................. 32
Tabla 14: Talento humano ................................................................................................................ 33
Tabla 15: Relación de conciliadores activos ...................................................................................... 34
Tabla 16: Divulgación de MASC ......................................................................................................... 34
Tabla 17: Tiempo promedio en días que gasta un usuario desde la solicitud hasta la fecha
de audiencia ....................................................................................................................... 35
Tabla 18: Promedio de días en programar una audiencia. ............................................................... 36
Tabla 19: Medio de citación para las audiencias de conciliación...................................................... 36
Tabla 20: Promedio de solicitudes de conciliación ........................................................................... 37
Tabla 21: Promedio de solicitudes de conciliación por tipo de conciliador ...................................... 37
Tabla 22: Conciliaciones realizadas en los últimos cuatro años........................................................ 37
Tabla 23: Promedio de solicitudes de conciliación ........................................................................... 37
Tabla 24: Seguimiento a los acuerdos de conciliación ...................................................................... 37
Tabla 25: Promedio de cumplimiento ............................................................................................... 38
Tabla 26: Solicitud, audiencia y cumplimiento (funcionarios delegados por la ley) ......................... 38
Tabla 27: Solicitud, audiencia y cumplimiento (centros de conciliación) ......................................... 38
Tabla 28: Solicitud, audiencia y cumplimiento (notarios) ................................................................. 38
Tabla 29: Jornadas masivas o gratuitas ............................................................................................. 39
Tabla 30: Quejas y reclamos ............................................................................................................. 40
Tabla 31: Razones principales para desistimiento o retiro. .............................................................. 40
Tabla 32: Razones de los usuarios para elegir la conciliación ........................................................... 41
Tabla 33: Conocimiento del SIC......................................................................................................... 43
Tabla 34: Motivo principal por el cual no reporta la información al SIC .......................................... 44
Tabla 35: Medio cómo reporta al Ministerio de Justicia y del Derecho la información
sobre las audiencias de Conciliación Extrajudicial en Derecho ......................................... 44
Tabla 36: Motivos para el no uso de los MASC ................................................................................. 45
Tabla 37: Percepción, sobre cuál conciliador extrajudicial en derecho cuenta con
mayores fortalezas en la prestación del servicio de conciliación, (diferente al
suyo) .................................................................................................................................. 45
Tabla 38: Percepción de las debilidades de los conciliadores........................................................... 46
Tabla 39: Estratos de los usuarios ..................................................................................................... 48
Tabla 40: Género de los usuarios ...................................................................................................... 48
Tabla 41: Manejo de la presencia de los abogados en la audiencia de conciliación ........................ 49
Tabla 42: Rutas de acción frente al conflicto .................................................................................... 51
Tabla 43: Dimensiones del conflicto ................................................................................................. 53
Tabla 44: Tipologías de conflicto ....................................................................................................... 54
Tabla 45: Ante quienes se realizó la conciliación .............................................................................. 57
Tabla 46: Población usuarios de conciliación .................................................................................... 58
Tabla 47: Distribución de la muestra de la población general .......................................................... 67
Tabla 48: Tipologías del conflicto en población general ................................................................... 70
Tabla 49: Población general .............................................................................................................. 71
Tabla 50: Tipologías de conflicto de la población en situación de extrema pobreza ....................... 78
Tabla 51: Población en situación de extrema pobreza .................................................................... 80
Tabla 52: Tipologías de conflicto de la población en situación de discapacidad .............................. 86
Tabla 53: Población en situación de discapacidad ............................................................................ 88
Tabla 54: Tipologías de conflicto de la población de empresas ........................................................ 92
Tabla 55: Población de empresas...................................................................................................... 94
ÍNDICE DE FIGURAS
Figura 1: Diagrama de flujo de necesidades jurídicas. ...................................................................... 15
Figura 2: Porcentaje de las instalaciones. ......................................................................................... 42
Figura 3: Gestión administrativa. ...................................................................................................... 43
I.
La política pública de justicia desde el punto de vista de las “necesidades jurídicas
insatisfechas” de la población
En los últimos 20 años se ha insistido en la necesidad de consolidar una política pública en materia
de justicia que sea genuinamente sensible a la voz y a los intereses de los ciudadanos. Se ha
instado en la creación de políticas públicas que partan de “abajo” hacia “arriba” y que, en
consecuencia, sean capaces de conocer (cuantitativa y cualitativamente) las necesidades
específicas de la población en materia de justicia para luego poder responder con políticas,
acciones y realizaciones pertinentes.
Para la articulación de este enfoque se recurrió al concepto de “necesidad insatisfecha” (unmet
need). Este concepto ha sido usado desde los años sesenta en el campo de la salud reproductiva,
especialmente para medir las necesidades insatisfechas de contracepción por parte de mujeres del
mundo en desarrollo1.
Con la noción de “necesidad insatisfecha” se buscaba identificar todos los tipos de obstáculos que
encontraban las mujeres para acceder a medidas de contracepción cuando habían optado por no
tener más hijos2. A esta decisión personal se le oponían todo tipo de barreras y obstáculos:
desconocimiento de su existencia; de su uso; falta de disponibilidad; de calidad; altos costos;
prohibiciones legales; religiosas; morales y consuetudinarias, machismo y patriarcalismo, falta de
asistencia profesional, y así un larguísimo, etc.
La metodología buscaba identificar la compleja multicausalidad que generaba la falta de
satisfacción de la necesidad de contracepción y proponía soluciones desde el punto de vista de las
personas que sufrían sus consecuencias. Con posterioridad, el mismo concepto se ha extendido
como medidor de necesidades humanas insatisfechas a otros campos de la salud, a la educación,
y, en los últimos años, a la justicia.
El impacto de este nuevo enfoque es altamente significativo en el sector justicia: a través de los
enfoques de las “necesidades jurídicas insatisfechas”, la justicia pasa a ser parte de la “política
social”, con claros elementos redistributivos y no solamente como parte de políticas de
“seguridad, ley y orden” donde, frecuentemente ha sido encasillada3.
En efecto: el “derecho” usualmente ha sido entendido como una imposición de órdenes y reglas
por parte de la autoridad. Con esas órdenes y reglas, el soberano busca generar la cooperación
social básica necesaria para resolver los problemas de interdependencia. La “justicia”, a su vez,
tiene como función aplicar de las consecuencias jurídicas ordenadas por las leyes a todos aquellos
que las violan.
1
Bongaarst, J. & Bruce, J. (1995). The Causes of Unmet Need for Contraception and the Social Content of Services. En: Studies in Family
Planning. 26 (2).
2 En países en vía de desarrollo la necesidad insatisfecha de contracepción estaba más relacionada con no tener más hijos que con no
tener hijos.
3 Por ejemplo, en el Plan de Desarrollo “Prosperidad para todos 2010-2014” la justicia se inserta en pilar de la consolidación de la paz
bajo el supuesto de garantizar el funcionamiento del Estado de derecho en todo el territorio lo cual implica, a su vez, el respeto de los
derechos humanos y el funcionamiento eficaz de la justicia para reducir la violencia.
El derecho y la justicia, son las herramientas fundamentales para mantener el orden social,
generar la predictibilidad de los comportamientos, y así generar espacios de estabilidad personal y
social, seguridad y certeza jurídica y, por esa misma vía, confianza inversionista. Esta es, a grandes
rasgos, la visión liberal clásica de las funciones del derecho y de la justicia. Esta perspectiva,
aunque sigue teniendo vigencia, no es la única existente. Este aspecto ha sido criticado porque lo
que busca es estabilizar las relaciones sociales, pacificándolas e impidiendo el nacimiento del
conflicto que lleva a la transformación social; por eso varias corrientes de pensamiento crítico han
sostenido que el derecho es un ordenamiento normativo fundamentalmente conservador del
status quo y que, por lo tanto, los sistemas de justicia son perpetuadores de la desigualdad social4.
En la otra visión, que se pudiera llamar social y redistributiva, el derecho no consiste,
fundamentalmente, en las órdenes del soberano para mantener la paz social. Aquí la dinámica
parte, no desde el punto de vista de la autoridad, sino desde los individuos. El derecho es la
sumatoria total de “derechos subjetivos” que sociedades decentes le reconocen a sus miembros
para atender debidamente sus “necesidades humanas”5.
Los derechos así reconocidos, de otro lado, no significan nada sin que sean plenamente eficaces,
de esta forma se configura una “necesidad humana” de segundo nivel: con la urgencia de que las
necesidades humanas (positivizadas como “derechos fundamentales”) sean efectivamente
garantizadas y protegidas.
A esta necesidad de segundo nivel se le ha protegido, igualmente, con un derecho de segundo
nivel (o meta-derecho): el derecho a que los demás sean protegidos, o más exactamente, el
derecho de acceso a la justicia. De esta forma, este derecho de acceso es uno de los elementos
fundamentales de cada persona y de lograr que la propia dignidad (en términos de necesidades
humanas satisfechas) sea reconocida y reinvidicada ante los demás.
Dentro de este marco se entiende la justicia como una necesidad humana básica, con ello los
autores han sido capaces de reubicarla como un elemento del “derecho al desarrollo” y, por esa
misma vía, dentro del llamado “paradigma del desarrollo humano” que se conecta con los
llamados “Objetivos del Milenio” 6 de disminución de la pobreza y de la exclusión7.
Este nuevo enfoque en la “política pública de justicia” (y basado en las “necesidades jurídicas
insatisfechas”) está muy presente hoy en círculos internacionales de cooperación, en las políticas
públicas de los Estados pertenecientes a la Commonwealth británica y, más recientemente, en
políticas públicas de países latinoamericanos.
En el plano internacional, los organismos multilaterales son, actualmente vigorosos promotores de
la potencialidad del enfoque. A través de consultorías y de proyectos específicos se han
4
PNUD. (2005). Manual de políticas públicas para el acceso a la justicia: América Latina y el Caribe. Buenos Aires: Ediciones del Instituto
Talcahuano, p. 8.
5 Que tienden a ser descritas, en el lenguaje jurídico, como “derechos fundamentales”.
6 PNUD. (2005). Manual de políticas públicas para el acceso a la justicia: América Latina y el Caribe. Buenos Aires: Ediciones del Instituto
Talcahuano, p. 4.
7 Aunque las necesidades jurídicas no están directamente mencionadas en los Objetivos de Desarrollo del Milenio para el año 2015 de
la ONU, muchos de los avances allí previstos pueden ser pensados como “derechos” que requieren de vindicación y efectividad
mediante acceso a la justicia por parte de sus derecho-habientes.
sistematizado las experiencias de recolección de información de necesidades insatisfechas para el
sector justicia. En el caso de América Latina este esfuerzo se ha dado fundamentalmente en
Argentina, aunque con apoyo de organizaciones multilaterales: así, por ejemplo, en el 2004 se
levantó información sobre “necesidades jurídicas insatisfechas” en un suburbio empobrecido de la
Providencia de Buenos Aires8. Luego, en el 2005, el Instituto de Estudios Comparados en Ciencias
Penales y Sociales (Inecip) y el PNUD publicaron conjuntamente el Manual de Políticas Públicas
para el Acceso a la Justicia.
Este documento trata de fundamentar una política pública de justicia desde la visión de sus
usuarios y de la integración de todo tipo de prestadores del servicio (buscando así un mapa total
de la oferta, no solo de la estatal). Para lograr este objetivo, los autores explican la importancia
jurídica y política del “derecho de acceso a la justicia”, y cómo desde allí se deriva la necesidad de
conocer las “necesidades jurídicas” de la población más vulnerable, especialmente de aquellas que
están “insatisfechas”.
A partir de este diagnóstico se elaboraron recomendaciones de políticas públicas que los autores
de este trabajo dividen en tres campos fundamentales: (i) aumento de la cobertura de los servicios
de justicia; (ii) incorporación al sistema de justicia de los mecanismos comunitarios y tradicionales
de resolución de conflictos; (iii) establecimiento de políticas diferenciales de atención de grupos
vulnerables9.
Bajo estos tres titulares, los expertos del PNUD ofrecen un menú de 23 políticas concretas que
consideran exitosas en la experiencia regional y que merecen estar en el manual para ser
replicadas en otros países (tanto en el ámbito nacional como el local) siempre y cuando, los
diagnósticos de necesidades insatisfechas avalen su utilización.
Los autores, para finalizar hicieron para ese mismo texto, un diseño básico del tipo de
investigación (basado en encuestas y entrevistas) que se debería aplicar para iniciar la fase de
relevamiento de las necesidades jurídicas insatisfechas de una cierta población con la esperanza
de que la metodología recogida fuera replicada en otras partes de América Latina y el Caribe.
Finalmente, el Banco Mundial ha apoyado este tipo de estudios porque piensa que la extensión de
las investigaciones empíricas de necesidades de la población (basadas en “encuestas de hogares”)
al sector justicia tendrá un impacto favorable en la construcción de políticas más incluyentes,
realistas y basadas en la evidencia sólida10.
En Colombia, a su vez, el enfoque de las políticas públicas basado en las “necesidades jurídicas
insatisfechas” de la población también ha sido explorado en los últimos 10 años por parte de
diversos agentes, tanto públicos como privados. Aunque es promisorio, esta perspectiva o
metodología todavía se encuentra en una etapa diagnóstica, para su implementación se requiere
de un buen conocimiento (cualitativo y cuantitativo) de las necesidades jurídicas insatisfechas de
8Böhmer,
M.; Pujó, S.; Valle, M. F. & Freedman, D. (2004). Necesidades jurídicas insatisfechas: un estudio en el Partido de Moreno.
Buenos Aires.
9 PNUD. (2005). Manual de políticas públicas para el acceso a la justicia: América Latina y el Caribe. Buenos Aires: Ediciones del Instituto
Talcahuano, p. 8.
10 Banco Mundial. (2010). Surveying Justice: a Practical Guide to Household Surveys. Washington: Justice & Development Working Paper
Series.
la población en general y de diversos grupos específicos que se consideren que tienen particulares
obstáculos de acceso a la justicia11.
Para acceder a esta información ha sido necesario: (i) precisar la metodología de investigación y (ii)
aplicarla a distintos grupos poblacionales preguntándoles mediante encuestas y otros
mecanismos, cuáles son sus necesidades jurídicas y si las considera adecuadamente satisfechas a
través de los múltiples mecanismos e instituciones (públicos y privados) que componen la oferta
agregada de servicios de justicia.
Dentro de estos esfuerzos de diagnóstico hay que destacar la definición de un diseño
metodológico para adelantar encuestas de necesidades jurídicas insatisfechas (NNJJII) que en su
momento adelantó Fedesarrollo (2008); y la aplicación local de la metodología por parte de la
Corporación Excelencia en la Justicia con el auspicio de la Comunidad Autonómica de Madrid,
primero para los municipios de Chía y Armenia (2007), y luego para Cali, Apartadó y Pereira (2012).
De esta información obtenida no se ha pasado a la implementación de políticas concretas.
Mientras tanto, el Ministerio de la Justicia y del derecho contrató en el 2011 una gran encuesta
nacional de NNJJII, la cual se aplicó a varios grupos poblacionales. Este esfuerzo es, hasta ahora, el
más ambicioso de todos los que se han intentado en el país dentro de esta metodología. Los
resultados se totalizaron, ponderaron y analizaron entre diciembre del 2012 y abril del 2013; con
esto, el presente documento busca hacer una presentación de los principales hallazgos
provenientes de las encuestas y de las recomendaciones de política pública que resultan
razonables a partir de la evidencia recabada.
II.
Una breve caracterización del concepto de necesidades jurídicas insatisfechas
El “conflicto” o “desacuerdo” con otras personas es una experiencia personal significativa. Se trata
de una situación específica de afectación de intereses o expectativas (individuales o grupales) que
las personas perciben como “ilícita” o “injusta”12 y de la que responsabilizan a otra u otras
personas. Esta situación genera lo que las personas llaman en lenguaje común un “problema” o
incluso lo califican directamente como un “problema jurídico”: una situación extraordinaria,
desafiante e indeseable que perturba la vida cotidiana, afectándola con una desmejora palpable
de la calidad de vida (menos ingresos, daño personal o patrimonial, etc.)13 y generando estrés,
ansiedad y malestar personal, familiar y grupal14.
Frente a estos “problemas” las personas sienten la necesidad de movilizar medios y actividades
concretas y urgentes para “parar” y “resolver” el “problema”, ojalá de forma pronta y adecuada.
Cuando el “problema” se origina en un conflicto social (que es el que interesa en este estudio), el
11
Entre los que se encuentran, entre otros, mujeres, presos, indígenas, negros, migrantes, discapacitados, menores, ancianos,
población bajo la línea de pobreza o en condición de pobreza extrema, comunidad LGBTI, etc. Ver al respecto: PNUD. (2005). Manual de
políticas públicas para el acceso a la justicia: América Latina y el Caribe. Buenos Aires: Ediciones del Instituto Talcahuano, p. 11.
12 Aunque aquí las personas utilizan diversos calificativos para referirse a cuáles son las afectaciones de sus intereses y expectativas que
no están en el deber de soportar individualmente, o (en lenguaje más económico) costos que no están en el deber de internalizar sino
que, por el contrario, buscan e identifican a un responsable para “externalizarle” esos costos derivados de la afectación del interés
propio.
13 Esta es la dimensión “objetiva” de los “problemas jurídicos” que las personas dicen sufrir.
14
Esta es la dimensión “subjetiva” de los “problemas jurídicos”.
cual se origina en las consecuencias estrictamente personales, un deterioro de la relación y de la
posibilidad de convivencia15 pacífica con la persona o personas a la que se responsabiliza o
culpabiliza.
Las personas se refieren, por tanto, a diversos tipos de “problemas jurídicos” que enfrentan: así,
por ejemplo, una persona tiene una disputa con un vecino del piso de arriba por un tubo de agua
roto que le genera daños en su apartamento; una persona es víctima de un delito o se le imputa su
comisión; una persona tiene prestaciones sociales establecidas por ley que no le son debidamente
reconocidas en el contexto de relaciones de trabajo; una persona tiene una deuda a su favor que
no le es pagada puntualmente; una persona busca que el otro progenitor de sus hijos le reconozca
apoyo económico (alimentos); una persona reclama porque no se le programa una cirugía o
tratamiento médico que considera le es debido dentro del Plan Obligatorio de Salud; una persona
ha sido desplazada de su finca por la acción del conflicto armado, etc.
De todos estos “problemas jurídicos” (o tipologías de conflicto, como se llamará luego) nace así un
malestar interpersonal, que va desde formas suaves de distanciamiento (con un vecino
desconsiderado en el manejo de basuras) hasta enemistades profundas y radicales que tienen el
potencial de grave escalamiento en cualquier momento (en venganzas entre linajes y grupos
sociales).
Estas diversas posibilidades son señales del conflicto que puede tener diversos grados de
profundidad o de intensidad: por un lado, en hechos que generan conflictos muy graves y
traumáticos (que son análogos e incluso concomitantes a las “urgencias vitales” en medicina)
donde las víctimas (tanto directas como indirectas) pueden ver amenazada su vida e integridad
física o psicológica y requieren de la presencia o el acompañamiento urgente e inmediato, por
ejemplo, de una ayuda médica de emergencia y donde las instituciones “jurídicas” puedan
intervenir de manera inmediata (en tiempo real) en el conflicto, desactivarlo e impedir la
extensión de los daños. Luego de esta “intervención temprana” en los conflictos más graves donde
se requiere “reacción inmediata” por parte del Estado, las víctimas requieren de orientación para
la activación de los distintos foros y escenarios donde se empiece el tratamiento, y ojalá, se llegue
a la resolución del conflicto.
En la Gran Encuesta Nacional de Necesidades Jurídicas Insatisfechas (en adelante, GENNJI) estos
son conflictos que les generan a las personas una “alta afectación” a sus proyectos de vida. Los
conflictos de “media” y “baja” afectación para las personas también constituyen verdaderos
“problemas jurídicos” en sus trayectorias personales.
Frente a los problemas jurídicos, la gente tiene la necesidad de resolverlos, pero puede que no
haga nada porque renuncie al reclamo del derecho o se resigne a su menoscabo. Como se verá
más adelante, estas respuestas al conflicto son muy frecuentes y pueden significar que, desde el
comienzo existan necesidades jurídicas insatisfechas16.
15
Esta, en realidad, es una expresión que no puede ser interpretada de forma literal en los contextos de la justicia contemporánea.
Por ejemplo, en la población general encuestada, el 51,9% de las personas que tuvieron un conflicto no hicieron nada. Las razones
principales por las cuales las personas decidieron no hacer nada fueron: porque es un asunto que no vale la pena llevar a la justicia,
37%; toma demasiado tiempo, 28.3%; tiene demasiados trámites, 23,5%.
16
De otro lado, cuando las personas asumen una defensa activa de sus intereses y derechos, los
conflictos pueden ser resueltos a través de una gran diversidad de medios y alternativas que van
desde la auto-tutela de derechos y la auto-composición con la contraparte del conflicto, pasando
por métodos alternativos (como la mediación y la conciliación pública o privada) hasta la más
tradicional adjudicación del reclamo donde se le pide a un tercero imparcial que haga una
reconstrucción razonable de lo ocurrido, y que asigne responsabilidades y consecuencias jurídicas
por los daños causados. En todas estas rutas institucionales y procesales las personas pueden
satisfacer (o no) sus necesidades jurídicas y, con ellas, los derechos y los intereses que les son
subyacentes.
Así las cosas, el “conflicto” es una realidad social que se da por el choque de intereses y derechos
que se producen en sociedades cada vez más plurales y menos orgánicas y tradicionales; padecer
o sufrir un “problema jurídico” es la percepción individual que tienen las personas en el sentido de
que el conflicto es altamente indeseable, la cual causa perturbación en el goce tranquilo de sus
derechos e intereses y genera, a su vez, la “necesidad” de que sea “resuelto” de alguna manera
para reducir la interferencia que el mismo representa en el proyecto personal de vida.
El núcleo fundamental de la “necesidad jurídica” de las personas radica en que los conflictos que
padecen (cuando sus derechos o intereses son de alguna manera desafiados) sean “tramitados” y
“resueltos”, ojalá favorablemente 17 . Esta necesidad jurídica básica debe considerarse
“insatisfecha” cuando por alguna, entre muchísimas y muy complejas razones, los ciudadanos
finalmente no pueden obtener alguna resolución del conflicto en la también compleja pluralidad
de mecanismos que el Estado y la sociedad ofrecen para ello.
De esta “necesidad jurídica” fundamental de tratar y resolver el conflicto, en singular, se
desprende el listado de las distintas razones, momentos y lugares por las cuales las personas
pueden ver frustrado u obstaculizado su derecho de acceso a la justicia. Se trata de un listado que
pretende captar la multiplicidad de causas y factores que le impiden a la gente ejercer su derecho
de acceso a la justicia y, junto a él, el derecho o interés sustantivo que siente se le ha desconocido
por razón del conflicto social.
Este listado puede ser organizado de dos formas alternativas: (i) temporalmente, siguiendo el
camino “natural” del conflicto, desde su origen hasta su resolución, y mostrando cuáles son los
obstáculos que se dan en cada momento a que la gente pueda acceder satisfactoriamente a la
solución de su conflicto; y (ii) materialmente, describiendo los tipos de obstáculos que se
presentan dependiendo si provienen de problemas de conocimiento, de costos, de ubicación de
los servicios de justicia, de eficiencia en el proceso, de eficacia en la ejecución de las sentencias y
de las conciliaciones, etc. A continuación, se procederá a dar una visión lo más completa posible
de dónde se piensa pueden estar estos obstáculos o dificultades y cuáles fueron los sitios y
tiempos donde la GENNJI trató de encontrarlos.
17
Claro, las personas desean subjetivamente que los conflictos sean resueltos a su favor. Que sean resueltos a su favor no es necesario
para que su necesidad jurídica haya sido satisfecha. Sin embargo, no sorprende que personas que hayan tenido servicio de justicia con
decisiones a su favor tengan una mejor percepción de la misma. La derrota de las pretensiones es difícil de aceptar y es imputada a
disfunciones del sistema.
III.
Las necesidades jurídicas insatisfechas en el tiempo
En la Figura 1 se presenta el resumen de algunos de los sitios críticos donde hay obstáculos o
problemas significativos para que las personas puedan acceder a la oferta de justicia o encontrar
una adecuada satisfacción a sus necesidades jurídicas:
Barrera cognitivas
sobre la comprensión
y aprehensión del
conflicto
Conflicto
Barrera
cognitivareinvidicación
¿Decide acudir a un
mecanismo para solucionar
el conflicto?
SI
Decide acudir
al
mecanismo
SI
Necesidad
jurídica
satisfecha
SI
¿Puede
llegar a un
acuerdo?
NO
Barreras
cognitivas
¿sabe cómo
funciona el
mecanismo?
Accede al
mecanismo
NO
La persona
busca una
negociación
directa
¿Está satisfecho
con al resignación?
SI
¿Puede acceder al
mecanismo?
NO
Barreras
cognitivas
La persona se
resigna
Necesidad
jurídica
instafisfecha
Barreras de
acceso a la
justicia
SI
Llega a un
acuerdo
NO
¿La decisión se
cumple?
Necesidad
jurídica
instafisfecha
Eficacia
Se tiene
decisión
definitiva en
un tiempo
razonable
NO
NO
SI
¿Puede asumir los
costos de los
trámites?
Realiza los trámites
necesarios
SI
SI
¿La decisión llega en
un tiempo
razonable?
Llega al fin
del trámite
Costos previsibles e
imprevisibles
¿El acuerdo
se cumple?
Eficiencia
SI
NO
NO
Necesidad
jurídica
insatisfecha
NO
Necesidad
jurídica
satisfecha
Fuente: Cámara de Comercio de Bogotá, 2013.
Figura 1: Diagrama de flujo de necesidades jurídicas.
1. Necesidades jurídicas: el “reconocimiento” del problema jurídico
Como se ve en el diagrama, el conflicto genera un “problema jurídico” frente al cual la persona (o
a veces el Estado, de manera oficiosa) tiene que actuar. Sin embargo, existe una primera barrera
cognitiva que le impide a los individuos o a los grupos reaccionar. La existencia o no de un
problema jurídico para las personas depende de una cierta calificación que ellas tienen de ser
capaces de hacer; los “problemas jurídicos” (como expresión de la negación o restricción de
derechos e intereses) son construcciones sociales que se hacen a partir de hechos puros. Para que
los hechos sean interpretados como un “problema” y, por tanto, como violaciones de derechos e
intereses se requiere de que existan normas sociales y jurídicas, que las personas las conozcan y
que tengan el suficiente empoderamiento social y personal para reconocer la existencia del daño,
darle un nombre, reclamar por él y designar un responsable18.
Esta actitud primaria va desde el reconocimiento del daño hasta la reclamación de su reparación.
Esto exige, por parte de las personas, un conocimiento y capacidad de acción. Cuando las personas
no superan esta etapa inicial del acceso a la justicia es porque tienen barreras cognitivas
(referentes al conocimiento) y prácticas (referentes a la acción) que les impide poner un pie de
entrada en las diversas rutas de atención de reclamos. Todo este conjunto de conocimientos y
acciones ocurre, por lo general, antes y por fuera de los métodos de solución de conflictos.
18
Felstiner, A. & Sarat (1980-1981). "The Emergence and Transformation of Disputes: Naming, Blaming, Claiming..." 15 Law & Society
Review 631, esp, 633-37.
Las formas más severas de necesidades jurídicas insatisfechas ocurren en esta etapa porque hacen
referencia a personas en situación de profunda de indefensión frente a otros: (i) que, por ejemplo,
no han pasado por procesos de individualización y afirmación de la personalidad que les permita la
defensa de sus propios intereses (infantes, niños y adolescentes; personas con discapacidad
mental, entre otros); (ii) personas que piensan que el trato que padecen es “natural” o incluso
“debido” y que no existen motivos de reclamación dentro de las estructuras sociales tradicionales
y jerárquicas que niegan a los individuos sus derechos (p. ej. en estructuras sociales jerarquizadas
como la familia donde la violencia de género es naturalizada; en relaciones laborales donde los
derechos son absolutamente invisibilizados; en escuelas, cuarteles, comunidades cerradas de
acción y pensamiento, etc.). En casi todos estos casos, existen asimetrías entre las normas sociales
válidas y aceptadas por algunas comunidades (bandas, grupos juveniles, sectas religiosas19) y las
normas jurídicas válidas en la sociedad mayoritaria; (iii) personas que, por cualquier otro motivo,
desconocen sus derechos y, por tanto, no reconocen los problemas jurídicos que padecen. Esta
fuente de insatisfacción de necesidades jurídicas tiene que ver con la capacidad de la persona de
reconocer que tiene un problema jurídico, que puede darle un nombre e incorporarlo dentro de su
economía mental, que puede asignarle responsabilidad a alguien y que puede movilizarse hacia el
camino de su resolución.
2. Necesidades jurídicas: la solución al problema jurídico en sistemas informales
Si la persona “reconoce” la existencia del problema jurídico que lo afecta, debe decidir entre varias
opciones reflejadas en la GENNJI: (i) no hacer nada respecto del conflicto porque renuncia a su
reclamo o porque se resigna a no presentarlo; (ii) intentar un arreglo directo, cara a cara con la
contraparte del conflicto para así encontrar una solución satisfactoria; (iii) acudir a personas
pertenecientes a redes sociales más o menos próximas que ofrezcan acompañamiento a la
resolución del conflicto (familiares, líderes vecinales, párrocos, pastores, de un lado, pero también
jefes de bandas criminales, actores armados, etc.); (iv) puede acudir a rutas institucionales y
procesales más formales (públicas o privadas) frente a las cuales puede presentar su reclamo y allí,
con algún tipo de ayuda y soporte institucional lograr la solución del conflicto.
Las actitudes de “no hacer nada” o “deje así…” son de compleja evaluación en términos de
necesidades jurídicas insatisfechas. En primer lugar, esta actitud implica que las personas ya han
“reconocido” el problema jurídico, pero no se animan a reclamar. La decisión de no reclamar
puede ser a veces legítima (en términos de racionalidad individual y colectiva), pero también
puede ser indicadora de necesidades jurídicas insatisfechas.
En la GENNJI, de hecho, un porcentaje alto de las personas se sienten insatisfechas por “no haber
hecho nada”20. Este hecho se ha llamado “resignación” porque implica una cierta conciencia de
que no se puede hacer nada y, que ello, en todo caso implica una pérdida o un demérito. De otro
lado, la GENNJI muestra que las personas también pueden “renunciar” racionalmente al reclamo,
19
La definición de “secta religiosa”, en este sentido, envuelve una evaluación desfavorable del desfase entre las normas sociales válidas
únicamente dentro del grupo y las normas sociales y jurídicas vigentes y aceptables en la sociedad en general.
20 La decisión de no hacer nada fue motivo de insatisfacción entre los diferentes grupos de población estudiados. Estos son los
porcentajes: población en general, 59,9%; población en situación de extrema pobreza, 51,8%; población en situación de discapacidad,
49,7%; población empresas, 47,1%; población usuarios de la conciliación extrajudicial en derecho, 51,8%.
especialmente cuando afirman que “no vale la pena” seguir adelante porque el problema
concierne algo trivial, porque no tienen pruebas o por otras razones.
Esta actitud, en general, no genera insatisfacción, sino que responde a un análisis racional de
cuáles conflictos está dispuesta la gente a llevar a las rutas de justicia que están disponibles.
Costos altos21 para acceder a la justicia también puede generar una actitud de no hacer nada: esta
respuesta es racional, pero produce necesidades jurídicas insatisfechas (NNJJII). Para efectos de la
evaluación de los datos se ha asumido que si la persona renuncia al reclamo, y se siente satisfecha,
se estará ante una necesidad jurídica satisfecha (NNJJSS); pero si se resigna y no está satisfecha
con esa decisión habrá una necesidad jurídica insatisfecha (NNJJII).
Cuando la gente supera la renuncia o la resignación del reclamo, se le abre una posibilidad
ampliamente usada por los encuestados de la GENNJI: la negociación y el acuerdo directo con la
contraparte. Este recurso es ampliamente usado y resulta que, con alta frecuencia, es satisfactorio
para las partes porque llegan a acuerdos y estos son respetados. Los acuerdos, a su vez, no serán
respetados si las personas no los cumplen por alguna razón: por ejemplo, si piensan que son
radicalmente injustos (porque están muy por debajo de los estándares legalmente relevantes) o si
han sido negociados en error o por la fuerza. En relación con el acuerdo directo, si este se cumple
y las partes no lo impugnan, se tendrá una NNJJSS, pero si no se cumple se estará ante una NNJJII.
Las personas pueden acudir también a herramientas cercanas de resolución socialmente
arraigadas a los conflictos, estas con frecuencia adoptan las técnicas de mediación y de amigable
composición. Se trata de mecanismos sociales a los que acuden las personas cuando comparten
algún apego social o comunitario. A ellos se acuden como “mediadores naturales” que, por su
posición y prestigio pueden ayudar a que las partes resuelvan su conflicto: abuelos, padres, tíos u
otras figuras de autoridad y afecto, que en los conflictos de familia, juntas de acción comunal,
rectores y maestros, vecinos respetados, párrocos, pastores y ministros religiosos, etc., son
escuchados para su resolución. Algunas de estas figuras pueden tener (aunque no parece
frecuente) ya algún entrenamiento y reconocimiento formal como solucionadores de problemas
bajo los modelos de “conciliadores en equidad” y “jueces de paz”.
Claro está que otras comunidades de acción y sentido pueden tener sus propios mediadores y
adjudicadores naturales: bandas criminales y juveniles, grupos armados ilegales, etc. La política
pública en esta materia enfrenta una importante complejidad: aceptando, como se debe hacer, el
dato del pluralismo jurídico contemporáneo, el Estado busca respaldar la solución socialmente
arraigada de conflictos a través de líderes y comunidades que considere legítimos (como las
familias y las vecindades), mientras que busca eliminar las pretensiones (incluso jurisdiccionales)
de actores armados o ilegales.
Todas estas soluciones al conflicto son informales y baratas. Se trata de mecanismos naturales,
por llamarlos de alguna manera, ya que requieren de bajos niveles de institucionalización y
permanecen muy cercanos a las personas. Una de las tendencias contemporáneas en la justicia ha
sido la de re-apreciar el valor de estas redes sociales bajo visiones de pluralismo jurídico donde el
Estado ha disminuido la típicamente moderna ansiedad por monopolizar de manera absoluta la
21
Ver al respecto: Coase, R. (1960). El problema del costo social. En: The Journal of Law and Economics.
resolución de conflictos. Sin embargo, cuando la gente está encerrada en este círculo social de
solución puede ser porque tienen necesidades jurídicas insatisfechas.
Estar encerrado en ellas significa que no tiene los recursos ni las posibilidades de salirse del
estrecho cuadrado constituido por los vértices de las redes sociales de resolución de conflictos: (i)
la resignación; (ii) la renuncia; (iii) la negociación directa, o (iv) el arreglo socialmente mediado. Se
considera que, como parte del derecho de acceso a la justicia, todo individuo en Colombia tiene
que poder desafiar estos mecanismos sociales de resolución, pudiendo optar por ellos, es cierto,
pero también en desafiarlos cuando formen un cuadrado muy estrecho sobre los derechos e
intereses de las personas.
Con esto se configura un sistema social de resolución de conflictos que tiene que estar siempre
abierto a ser revisado y reevaluado por un sistema estatal de resolución de los mismos. En el
sistema estatal, de hecho, los individuos pueden cuestionar su pertenencia a grupos y
comunidades, a las normas sociales allí vigentes y a exigir sus derechos a la luz de las normas
jurídicas generales, y no solamente, bajo la férula rígida de la renuncia, de la resignación, de los
acuerdos directos o de las normas sociales vigentes en sus comunidades de arraigo (es decir,
según la noción de lo “justo comunitario”)22.
3. Necesidades jurídicas: barreras de acceso a los sistemas formalizados
Ocurre con mucha frecuencia que las personas están ubicadas por fuera de este cuadrado social
de soluciones al conflicto: son individuos modernos, empoderados, que viven su vida por fuera de
comunidades fuertes a las que le deben su fidelidad, individualistas y altamente conscientes de sus
derechos subjetivos y de sus intereses personales y colectivos. Cuando ello ocurre así, en algún
grado por lo menos, las personas buscan sistemas “formalizados” de resolución de conflictos.
A estos los llaman “formalizados” porque, independientemente que sean “privados” o “públicos”,
“auto” o “hetero" compositivos”, están reconocidos formalmente en el derecho colombiano,
hacen parte explícita de unas políticas públicas en el sector y cuentan con una institucionalidad
definida que está claramente dispuesta a recibir la demanda de resolución de conflictos. Estas
características no concurren en los que se ha llamado “sistemas informales”, “naturales” o
“sociales”.
Los sistemas formalizados incluyen, en el caso colombiano, conciliadores en equidad, jueces de
paz, árbitros, centros de conciliación, fiscales, ministerio público, notarios, consultorios jurídicos,
diversas agencias administrativas y, obviamente, a los jueces y tribunales propiamente dichos23. En
todos estos lugares existe una cierta oferta formalizada de servicios de justicia, con operadores
permanentes, procedimientos prestablecidos, un lenguaje de solución de conflictos ya más técnico
y profesionalizado y, finalmente, consecuencias jurídicas definidas para las gestiones allí
adelantadas.
22
23
Este tema es muy discutible, pero esta es la solución a la que se ha llegado en Colombia.
El listado; sin embargo, no es exhaustivo.
Cuando las personas deciden acudir a estos mecanismos para solucionar un conflicto, se enfrentan
a barreras cognitivas: para esto, ellas deben poseer un conocimiento mínimo sobre a cuál de estos
mecanismos formalizados pueden acudir. Para superar esta barrera, los usuarios pueden acudir a
su propio conocimiento o ser referenciado, por ejemplo, por abogados o conocidos a los que
consulte para pedir una orientación. También pueden acudir a una de estas instituciones, de las
que tenga referencia previa, y de allí, ser reorientados a la que parezca ser la más pertinente para
cubrir su necesidad jurídica.
Las personas, al tener ya un conocimiento sobre a dónde acudir para solucionar el conflicto, se
pueden enfrentar a múltiples barreras de acceso. Este tipo de obstáculo puede ser real o
simplemente preconcebido (fundadas o infundadas) que desincentivan al usuario a acudir a los
mecanismos existentes.
Esta categoría de barreras al acceso a la justicia está divida en las siguientes clases:
 Existencia y accesibilidad real de la oferta de servicios formalizados de justicia. Se refiere a que,
de hecho, los residentes en Colombia tengan acceso real a los mecanismos formalizados de
solución de conflictos, que ellos existan en todas las regiones del país, que hayan ventanillas
institucionales de atención, y que su funcionamiento no se vea impedido por poderes fácticos.
En Colombia, en particular, el Plan Nacional de Desarrollo tiene una particular preocupación
con la presencia de la justicia estatal y de las demás formas de solución de conflictos en las
llamadas “zonas de consolidación”, donde los poderes fácticos le han negado a la población el
acceso a la justicia (que no fuera la suministrada por ellos mismos).24
 Orientación jurídica a los usuarios por parte de profesionales del derecho. No todos los
mecanismos tienen la misma trayectoria y reconocimiento entre la población. Los mecanismos
heterocompositivos y litigiosos están más acendrados en las prácticas y en la cultura de
solución de conflictos desde épocas inmemoriales. Cuando se pide ser referido a un
mecanismo, los abogados en particular, tienen un enfoque confrontacional donde sus opciones
están frecuentemente restringidas al litigio ante jueces, desconociendo e impidiendo que las
personas acudan a alternativas (usualmente auto-compositivas) presentes en los llamados
Métodos Alternativos de solución de Conflictos (MASC), y que hoy constituyen elementos
significativos dentro de una política pública integrada en la solución de conflictos. Existe la
sospecha fundada, además, de que esta orientación de los abogados está prejuiciada hacia
métodos de solución que les permiten la maximización de sus ingresos, por oposición a
mecanismos eficientes y pertinentes que no tienen tal potencialidad.
 Congestión y mora de la oferta. La congestión en los mecanismos escogidos por los usuarios
para solucionar sus conflictos generan barreras por diferentes factores: (i) la congestión hace
que se tarde la decisión final que pueda poner fin al conflicto por lo que las personas pueden
desistir del trámite y resignarse a tener una necesidad jurídica insatisfecha; (ii) la demora en
obtener una decisión puede obligar al afectado a iniciar procesos de negociación directa y
llegar a acuerdos que no se cumplen, lo cual no satisface la necesidad jurídica; y (iii) la
congestión puede implicar que se tomen decisiones que no logren restablecer el derecho de
manera oportuna.
24
El PND ubica a la justicia como complemento de la política de consolidación y reconstrucción territorial, la cual tiene el objetivo de
retomar el control, por medio de las instituciones del Estado (incluida la justicia), en aquellos territorios que habían estado bajo el
dominio de grupos armados al margen de la ley.
 Infraestructura física. Las condiciones de infraestructura de las instalaciones donde funcionan







IV.
las autoridades administrativas, judiciales o los particulares pueden representar un obstáculo
para el acceso o el desarrollo del mecanismo al cual se decidió acudir para solucionar el
conflicto. Por ejemplo, para las personas en situación de discapacidad puede representar un
problema considerable por la inexistencia de rampas o ascensores para desplazarse al interior
de las instalaciones.
Cobertura. La cobertura tiene que ver con la ubicación de las instituciones o personas que
ofrecen mecanismos para la resolución de conflictos de las personas. La cobertura se convierte
en una barrera de acceso en la medida en que los costos de desplazamiento pueden
desincentivar a las personas que tienen un conflicto para iniciar un trámite o continuar con él.
Atención/orientación. La atención/orientación brindada por las personas de las instituciones a
las que acuden los usuarios en primera medida resulta determinante para que esta pueda estar
en capacidad de conocer si su conflicto puede resolverse por algún mecanismo formalizado
(sea este estatal o social, tradicional o alternativo). La atención/orientación que reciban será
determinante para que encuentren un mecanismo formalizado pertinente y eficaz para cubrir
su necesidad jurídica.
Horarios. Los horarios de servicio y atención que se presta no corresponden a las necesidades
de los usuarios, en particular, porque los horarios de atención de los servicios de justicia
coinciden con los horarios laborales ordinarios de los usuarios y porque, además, la solución de
conflictos puede involucrar inversión intensiva de tiempo en audiencias, diligencias, etc.
Confianza en el operador. Las personas manifiestan que para la resolución eficaz de conflictos
deben contar con operadores (en cualquiera de sus calidades) que ofrezcan confianza
profesional, técnica y ética. Cuando los usuarios no tienen esta percepción pueden llegar a
soluciones inestables hacia el futuro (dificultando su cumplimiento), que derivan hacia otros
mecanismos de solución de conflictos o simplemente se resignarán a no ver su reclamo
atendido.
Confianza institucional. Esta confianza debe manifestarse, no solamente respecto de operador
individual, sino con relación al marco institucional de referencia. La gente tiene percepciones
de la Fiscalía, de la Corte Suprema de Justicia, de los jueces municipales, de los centros de
arbitraje, etc., y estas percepciones son también instrumentales para establecer la autoridad y
el conocimiento que tienen estos operadores para resolver los conflictos. Las personas pueden
pensar, por ejemplo, que “la justicia sólo es para los de ruana” y rechazar las decisiones de las
autoridades judiciales que son percibidas como clasistas o prejuiciosas; también pueden pensar
que el sistema es tan ineficiente y corrupto que no vale la pena acudir ante él.
Predictibilidad. Puede manifestarse como una barrera puesto que las personas no prevén cómo
va a ser el resultado de la decisión.
Seguridad jurídica. Se trata de un obstáculo cuando las personas pueden prever que el
panorama normativo o legal puede cambiar y afectar la decisión a la cual se llegó.
Necesidades jurídicas insatisfechas y Mecanismos Alternativos de Solución de
Conflictos.
En la siguiente sección se presentarán los hallazgos de las necesidades jurídicas insatisfechas a la
luz de los MASC. Para mostrar estos descubrimientos, en la primera sección se presentarán los
resultados de las encuestas para determinar las características de la oferta de MASC. Luego, desde
la perspectiva de la demanda, se mostrarán los hallazgos de las encuestas aplicadas a los
siguientes grupos poblacionales: usuarios de la Conciliación Extrajudicial en Derecho, población en
general, en situación de extrema pobreza, en situación de discapacidad, y en población
empresariales.
El análisis de los resultados desde la perspectiva de la demanda tendrá la siguiente estructura: (i)
perfil sociodemográfico de cada población de acuerdo con la información estadística; (ii)
construcción de tipologías del conflicto; (iii) identificación de las barreras en relación con los
MASC, y (iv) las conclusiones más significativas de los hallazgos, las cuales servirán para perfilar las
líneas de acción que se plantearán para hacer recomendaciones a la política pública.
En la última sección del presente documento se recogerán las diferentes conclusiones para
determinar los grandes hallazgos y, a partir de ellos, formular las recomendaciones y orientaciones
de política pública que se pueden adoptar para el fortalecimiento de los MASC.
V.
Oferta de Conciliación Extrajudicial en Derecho
1. Introducción.
A continuación se presentan los resultados que arrojó la encuesta hecha en tres categorías de
conciliadores; funcionarios públicos delegados por la ley, notarios y directores de centros de
conciliación. La visión de estos tres grupos y la comparación de sus puntos de vista generaron una
interesante muestra que permitió valorar el estado en el que se encontró el servicio.
El Ministerio de Justicia y del derecho, por su misión institucional, conoce de la gestión de los
centros de conciliación por su labor de inspección, vigilancia y control, pero, por las características
y dimensión de la descentralización funcional del servicio, no puede conocer al detalle la gestión
de todos los operadores delegados por la ley. Es así como se utilizó la metodología de encuesta
para tener la certeza del tamaño y características de los principales problemas que actualmente
afrontan.
Sin lugar a dudas, se confirmó la hipótesis según la cual, la Conciliación Extrajudicial en Derecho
cumple un papel destacado en la solución o terminación de los conflictos. Por otro lado, la política
pública y la gestión de varias entidades han fortalecido la conciliación como institución y han
hecho del conciliador un nuevo operador jurídico.
En términos generales, en los conciliadores públicos en derecho y de organizaciones sin ánimo de
lucro existe un capital social acumulado, sólido en términos de formación, experiencia profesional
y experiencia específica de conciliación.
La investigación también demostró otra de las hipótesis, al comprobar que hay un alto nivel de
cumplimiento de los acuerdos logrados en conciliación. Por otro lado, se observó que las
motivaciones o expectativas de los usuarios de la conciliación no son iguales cuando se acude a
conciliar ante una autoridad del Estado (que tiene poder simbólico) que cuando se acude a centros
de conciliación movilizado por la confianza en el operador.
Se demostró en las respuestas de los conciliadores encuestados que los costos para el ciudadano
en tiempos, trámites y desplazamientos son inferiores a los que se causan en la judicialización de
los litigios. Además, los grados de satisfacción del servicio fueron bien valorados lo que constituye
eficacia y confianza.
También se mostró que los logros en conciliación disminuyeron las barreras de acceso a la justicia;
los costos para el ciudadano en tiempos, trámites y desplazamientos fueron inferiores a los que se
causan en la judicialización de los litigios. Al igual que el anterior ítem los grados de satisfacción
del servicio fueron bien valorados, lo que refleja eficacia y confianza.
Al lado de estos resultados, en general positivos, para la conciliación, fue preciso observar que el
servicio no es homogéneo ni consistente dentro de las tres categorías de prestadores
encuestados: así que, en cada una de ellas, existe un porcentaje de servicios de muy baja calidad,
relacionada con la formación del conciliador, la gestión del servicio y las prácticas institucionales.
Para establecer los parámetros de calidad del servicio, el Programa Nacional de Conciliación
desarrolló importantes avances en términos de gestión de la conciliación y profesionalización de
los operadores. Muchos de esos avances se fueron dando en este camino (p. ej.: la incorporación
de la norma técnica Icontec).
De la GENNJI preocupa especialmente que a los servicios de conciliación no accede la población
más vulnerable; en efecto por razones socioeconómicas y culturales no son usuarios frecuentes de
la conciliación estos grupos poblacionales, razón por lo que en la parte de las recomendaciones se
hicieron una serie de sugerencias para modificar hábitos y normas que pueden integrar a la
sociedad vulnerable con los servicios de conciliación extrajudicial.
Por lo anterior, una parte de la encuesta se dedicó a identificar el perfil del usuario de la
conciliación y a consultar a los propios conciliadores sobre las posibilidades para aprovechar el
potencial de los centros. Ante la comprobada sobredemanda de los servicios de conciliación
delegadas por la ley en autoridades administrativas, fue necesario echar mano de las “buenas
prácticas” que existen entre algunos centros de conciliación para reorganizar y mejorar la calidad
de la oferta. Teniendo en cuenta lo anterior, que uno de los más importantes hallazgos de este
estudio, se relacionó con la falta de conocimiento y discernimiento del ciudadano frente al acto de
conciliar, el cual fue visto como un trámite de adjudicación hecho ante una autoridad que
simbólicamente representa autoridad.
Dos de los problemas detectados en relación con el ejercicio de la Conciliación Extrajudicial en
Derecho ante funcionarios públicos fueron: (i) los usuarios utilizaron en mayor proporción este
servicio hasta congestionar los despachos en algunas entidades, especialmente, el ICBF y la
fiscalía; (ii) que el ciudadano no discierne o tiene el conocimiento de estar ante un facilitador,
porque el funcionario impone autoridad. Sin embargo, existen buenas prácticas que sirven de
experiencia para reorganizar la oferta.
Así, la encuesta que se hizo a la oferta de la Conciliación Extrajudicial en Derecho (en tres grupos
diferenciados), permitieron establecer unos parámetros que sirvieron para identificar los
problemas y hacer recomendaciones de política y manejo de los MASC en Colombia.
2. Contexto de la gestión de Conciliación Extrajudicial en Derecho
2.1.
Contexto de la oferta.
En este documento se hace una breve contextualización sobre la oferta prestada por la normativa
vigente25:
 Centros de conciliación de entidades sin ánimo de lucro. Se caracterizan porque para crearlos se




requiere de la financiación de las personas jurídicas que lo solicita, son sostenidos por medio de
tarifas de gastos administrativos26.
Centros de conciliación de entidades públicas. Son gratuitos sostenidos con el presupuesto de la
entidad que solicita la autorización.
Centros de conciliación de consultorios jurídicos de facultades de derecho. Son gratuitos
sostenidos con el presupuesto de la universidad que solicita la autorización.
Notarios. Además de las funciones de registro, la Ley 640 de 2001 los autoriza para conciliar en
temas civiles, comerciales y de familia, a excepción de asuntos laborales y administrativos27.
Cobran las tarifas por gastos administrativos.
Funcionarios delegados por la Ley 640 de 2001. En materia civil, la conciliación extrajudicial
puede ser adelantada por conciliadores de los centros de conciliación, delegados regionales y
seccionales de la Defensoría del Pueblo, agentes del ministerio público, y ante notarios. En
material de familia, la conciliación puede ser adelantada por los conciliadores de centros de
conciliación, defensores de familia, comisarios de familia, delegados regionales y seccionales de
la defensoría del pueblo, agentes del ministerio público y ante notarios.
2.2.
Ciudades.
En la Tabla 1 se presenta la distribución de los oferentes de Conciliación Extrajudicial en Derecho
en las diferentes ciudades.
Tabla 1: Distribución geográfica de los oferentes para la realización de la encuesta.
Cargo actual
Ciudad
25
Funcionario delegado por ley
Centro de Conciliación
Notario
Total
Recuento
%
Recuento
%
Recuento
%
Recuento
%
Bogotá
105
28,4%
57
44,5%
34
39,5%
196
33,6%
Medellín
61
16,5%
13
10,2%
14
16,3%
88
15,1%
Cali
32
8,6%
19
14,8%
10
11,6%
61
10,4%
Barranquilla
28
7,6%
7
5,5%
5
5,8%
40
6,8%
Bucaramanga
23
6,2%
10
7,8%
4
4,7%
37
6,3%
Pereira
18
4,9%
4
3,1%
3
3,5%
25
4,3%
Pasto
19
5,1%
3
2,3%
2
2,3%
24
4,1%
Artículo 19 Ley 640 de 2001: “Se podrán conciliar todas las materias que sean susceptibles de transacción desistimiento y
conciliación, ante los conciliadores de centros de conciliación, ante los servidores públicos facultados para conciliar a los que se refiere
la presente ley y ante los notarios”.
26 Decreto 4089 de 2007. Por el cual se adopta el marco que fija las tarifas para los centros de conciliación y/o arbitraje, conciliadores y
árbitros, y se dictan otras disposiciones para regular el adecuado funcionamiento del Sistema Nacional de Conciliación y Arbitraje.
27
Corte Constitucional. Sentencia C-893 de 2001.
Cargo actual
Ciudad
Centro de Conciliación
Recuento
%
Recuento
Villavicencio
20
5,4%
Cartagena
13
3,5%
6
Neiva
15
4,1%
Montería
9
Tunja
Notario
%
Total
Recuento
%
Recuento
%
3
3,5%
23
3,9%
4,7%
3
3,5%
22
3,8%
2
1,6%
2
2,3%
19
3,3%
2,4%
3
2,3%
2
2,3%
14
2,4%
10
2,7%
2
1,6%
2
2,3%
14
2,4%
Quibdó
9
2,4%
1
0,8%
1
1,2%
11
1,9%
Florencia
8
2,2%
1
0,8%
1
1,2%
10
1,7%
Total
370
100,0%
128
100,0%
86
100,0%
584
100,0%
Fuente: Cámara de Comercio de Bogotá, D.C., 2013.
3. Perfil de los conciliadores extrajudiciales en derecho
3.1.
Género
La distribución por género en la oferta de servicios de Conciliación Extrajudicial en Derecho es así:
mujeres 54,1% y hombres 45,9%. Se rompe esta tendencia en el grupo de notarios donde la
presencia masculina es significativamente mayor quizás por la subrepresentación estructural de
mujeres en cargos públicos superiores. Ello, de otro lado, no parece acudir con los funcionarios
públicos delegados por la ley (que no son puestos del prestigio social del notariado) o en centros
de conciliación privados, donde los conciliadores escogen su propia trayectoria profesional. En la
Tabla 2 se presenta esta distribución.
Tabla 2: Distribución por género en la oferta.
Centro de conciliación
Notario
Total
Género
Recuento
%
Recuento
%
Recuento
%
Recuento
%
Femenino
214
57,8%
67
52,3%
35
40,7%
316
54,1%
Masculino
156
42,2%
61
47,7%
51
59,3%
268
45,9%
Total
370
100,0%
128
100,0%
86
100,0%
584
100,0%
3.2.
Cargo actual
La distribución de cargos se presenta en la Tabla 3.
Tabla 3: Distribución de cargos.
Cargo
Funcionario
Defensor de Familia
153
Centro
26,2%
%
Procurador
110
18,8%
Cargo
Funcionario
Director de Centro de Conciliación
Centro
%
91
15,6%
Notario
85
14,6%
Comisario de Familia
42
7,2%
Fiscal
26
4,5%
Juez
22
Abogado
3,8%
18
3,1%
Asesor jurídico
6
1,0%
Inspector de trabajo
5
0,9%
Superintendente
5
0,9%
Conciliador*
5
0,9%
Coordinador*
4
0,7%
Coordinador centro de conciliación*
3
0,5%
Intendente
3
Defensor del pueblo
2
0,5%
0,3%
Director Administrativo
2
0,3%
Psicólogo
1
0,2%
Gerente
1
0,2%
131
100,0
Total
453
584
*Denominación que dio el encuestado respecto al nombre de su cargo
3.3.
Años de experiencia profesional y antigüedad
Solo el 9% de los conciliadores tuvieron menos de cinco años de experiencia, de resto el mayor
número se concentró en conciliadores con cinco años o más de experiencia. En el grupo de
notarios, el 50% estaba entre 10 y 15 años de experiencia. Los de menos años en el cargo fueron
los de los centros de conciliación. En general, existe antigüedad en el cargo ya que el 89% de los
funcionarios tuvieron más de 10 años de antigüedad. Los conciliadores de centros de conciliación
coincidieron con la vigencia de la Ley 23 de 1991 con un alto porcentaje de incorporación en los
últimos diez años (81%). En cuanto a los notarios su antigüedad estaba repartida en un 25% por
cada lustro.
3.4. Grado de estabilidad laboral
En general, el 45% fueron de carrera, el 38,5% de libre nombramiento y restante el 6,7% por
concurso, fueron de libre nombramiento y remoción el 40% de los conciliadores delegados por
ley, el 38,3% de centros de conciliación (“públicos”, porque los centros de organizaciones sin
ánimo de lucro se administran por tarifas de honorarios profesionales).
3.5. Modalidad de contrato
El 51,2% de los funcionarios delegados para conciliar gozaban de contrato laboral indefinido. El
27% fue contratado a término fijo, y un 11,3% por el régimen de prestación de servicios28. Los
anteriores resultados permitieron relacionar la estabilidad laboral, con los esfuerzos que hace la
Nación en inversión para la formación de funcionarios.
28
El 12% restante corresponde a encuestados que no saben o no responden (5,8%) y otras categorías que inferiores al 2% no relevantes
para el análisis.
3.6. Tiempo destinado a laborar frente al tiempo dedicado a la conciliación
Los datos que se presentan en las Tablas 4, 5, y 6 permiten conocer la carga de conciliación que el
funcionario delegado por ley, el director de centro de conciliación y los notarios (respectivamente)
tienen medido en horas.
Tabla 4: Tiempo laboral vs. Tiempo que dedica a la conciliación (funcionario delegado por ley) 29
Horas semanales laborables en su
cargo
Horas semanales dedicadas
aproximadamente a labores directivas
aproximadamente a labores
administrativas, operativas y logísticas
aproximadamente a realización de
audiencias de Conciliación
Extrajudicial en Derecho
Horas semanales dedicadas a
seguimiento a las actas de conciliación
aproximadamente a otras labores
N
válido
Percentil
25
Media
Mediana
Percentil
75
Desviación
típica
Mínimo
Máximo
368
40
45
48
48
6
10
72
206
10
12
12
12
7
2
60
261
10
18
12
16
13
2
48
257
10
18
12
20
13
1
48
227
10
12
12
12
7
1
48
17
6
17
10
23
15
2
48
Tabla 5: Tiempo laboral vs. Tiempo que dedica a la conciliación (director de centro de conciliación)
N
válido
Percentil
25
Media
Mediana
Percentil
75
Desviación
típica
Mínimo
Máximo
127
40
42
42
48
7
10
60
104
10
14
12
13
11
2
48
101
10
13
11
12
8
1
48
101
10
12
10
12
6
5
48
96
8
10
10
12
4
2
25
6
5
17
8
40
18
1
40
Director de centro
cargo
29
Para comprender los valores de las siguientes tablas donde se analizan frecuencias o intervalos, se utilizan las siguientes
denominaciones:
Percentil: Es uno de los noventa y nueve puntos que dividen una distribución en cien partes de igual frecuencia. Los comúnmente
usados son los presentados a continuación:
N Válido: Es el total de encuestados que contestaron a la pregunta.
Percentil 25: el cuartil inferior (o percentil del 25%).
Media: Es el promedio general.
Mediana: (o percentil del 50%).
Percentil 75: Es el cuartil superior (o percentil del 75%).
Desviación típica: variabilidad en los tiempos de presentación de la información preguntada, la desviación tipia alta indica que el valor
de diferencia entre los datos extremos, es decir el más alto y el más bajo es grande.
Mínimo y Máximo: Los extremos de horas trabajadas.
Tabla 6: Tiempo laboral vs. Tiempo que dedica a la conciliación (notarios)
N
válido
Percentil
25
Media
Mediana
Percentil
75
Desviación
típica
Mínimo
Máximo
86
40
43
46
48
8
10
62
65
8
15
12
12
13
4
52
64
8
13
10
12
9
3
48
63
9
13
12
12
8
4
48
61
8
11
10
12
6
1
48
5
10
31
40
47
19
10
48
Notarios
cargo
Los anteriores datos reflejaron que no todos los que contestaron la encuesta dedicaron horas a
conciliación y seguimiento: de 358 funcionarios conciliaron 257, e hicieron seguimiento 227; de
127 directores de centro concilian 101, hicieron seguimiento 96; de 86 notarios conciliaron 63, e
hicieron seguimiento 61. Lo anterior se debió a que algunos de los que contestaron la encuesta
fueron encargados por el notario o funcionario para contestarla, otros que delegaron
irregularmente la función de conciliar a funcionarios de su despacho, y otros como el caso de los
centros de conciliación donde el director tenía funciones administrativas y seleccionaba de
acuerdo con el reglamento al conciliador.
Contando con quienes hacen conciliación, se observó que los funcionarios públicos fueron quienes
más horas dedicaron a la conciliación: entre percentiles 25% a 75% hay de 10 a 20 horas en
audiencias, y 10 a 12 horas en seguimiento. Seguido por los notarios que entre percentiles 25% a
75% existen de 9 a 12 horas en audiencias y 8 a 12 en seguimiento, de las 40 a 48 horas a la
semana que en general se labora. Es relevante el caso de quienes no realizaron seguimiento que,
como se verá más adelante, lo hicieron el 50,9% de los conciliadores.
Lo anterior refleja que los conciliadores no pueden dedicar tiempo exclusivo y necesario a
actividades de conciliación y seguimiento, pues lo comparten con otra serie de actividades propias
de sus funciones. Esto demostró que el bajo tiempo dedicado a la conciliación va en detrimento de
la calidad de la misma.
4. Aspectos académicos del conciliador
4.1.
Nivel educativo del conciliador.
En general, la tendencia de formación de los conciliadores es de grado superior completa, casi el
50% con estudios de posgrado en áreas afines a los asuntos conciliables. En la Tabla 7 se presenta
el nivel educativo de los conciliadores.
Tabla 7: Nivel educativo de los conciliadores
Funcionario delegado por
ley
Centros de
conciliación
Notario
Total
Recuento
%
Carrera técnica completa
Superior universitaria
incompleta
Superior universitaria
completa
Recuento
%
1
0,8%
Recuento
%
Recuento
%
1
0,2%
8
2,2%
4
3,1%
2
2,3%
14
2,4%
110
29,7%
27
21,1%
23
26,7%
160
27,4%
Posgrado incompleto
50
13,5%
14
10,9%
7
8,1%
71
12,2%
Posgrado completo
202
54,6%
82
64,1%
54
62,8%
338
57,9%
Total
370
100,0%
128
100,0%
86
100,0%
584
100,0%
Es probable que ese 2,6% de personas encuestadas, que no tienen formación universitaria
completa, no está asociada al funcionario que suscribe y realiza las conciliaciones en derecho.
Puede ocurrir también que sicólogos, trabajadores sociales o administradores públicos estén
efectuando conciliaciones extrajudiciales en derecho, en las dependencias de conciliación ante
funcionarios destinados por la ley, según la normatividad esta es una irregularidad que puede
viciar el acta de conciliación, por cuanto la norma delega al funcionario para conciliar no a la
entidad.
Existen algunos conciliadores que no tienen el título de abogado, como se interpreta de la
delegación a unas categorías de notarios o las de los estudiantes de consultorio jurídico en sus
cuantías. Ahora bien, según las técnicas de resolución de conflictos, es posible que una persona sin
el título de abogado pueda servir de facilitador en acuerdos autocompositivos y fijarlos en un
documento con efectos de transacción30.
En cualquier caso, lo que debe ser indispensable es que quien hace la conciliación esté autorizado
por la ley y tenga la formación en resolución de conflictos avalada por el Ministerio de Justicia y
del derecho. El 72,3% fueron abogados, el 50% de todos contaban con especialidades en familia y
diferentes áreas del derecho, el 23,4% no informó de la titulación profesional que tenía en el
momento de la encuesta.
Aunque el 24,8% de todos los conciliadores tenían menos de cinco años de experiencia en
conciliación, se evidenció un alto porcentaje de tiempo con experiencia específica en conciliación.
Este tiempo comparado con el de experiencia profesional en general denotó que hay una amplia
experiencia como funcionario antes de asumir las labores de conciliador.
La estadística también mostró que los conciliadores han ejercido su labor al tiempo que recibieron
su formación como conciliadores extrajudiciales en derecho, lo cual cumple con los objetivos
institucionales propuestos por el ministerio.
4.2.
Participación en algún equipo de investigación en materia de Conciliación
Extrajudicial en Derecho.
30
Código Civil. Artículo 2469 y s.s.
Con el objeto de identificar si existe algún tipo de retroalimentación, y establecer criterios
jurídicos y resolución de dudas para el mejoramiento continuo del servicio, se comprobó que en
general y sin diferencias marcadas entre categorías de conciliadores; el 46% no ha participado en
algún equipo de investigación en materia de Conciliación Extrajudicial en Derecho, y el 51,7% no
ha participado en grupos para fortalecer las políticas públicas de Conciliación Extrajudicial en
Derecho.
Se conoció que el 32,2% de los conciliadores tuvo experiencia en la enseñanza de conciliación, así
como se identificó que el 27,7% elaboraron escritos en conciliación extrajudicial, lo que indica un
cierto nivel de transferencia de conocimientos [p16--p17].
5. Formación en Conciliación Extrajudicial en Derecho
5.1.
Formación específica en Conciliación Extrajudicial en Derecho.
En la Tabla 8 se muestra la formación específica en Conciliación Extrajudicial en Derecho.
Tabla 8: Formación específica en Conciliación Extrajudicial en Derecho
Funcionario delegado
por ley
Recuento
%
Notario
Total
Recuento
%
Recuento
%
Recuento
%
Sí
236
63,8%
100
78,1%
56
65,1%
392
67,1%
No
134
36,2%
28
21,9%
30
34,9%
192
32,9%
Total
370
100,0%
128
100,0%
86
100,0%
584
100,0%
Tipo de formación
Diplomados
99
41,9%
41
41,0%
19
33,9%
159
40,6%
54
22,9%
13
13,0%
14
25,0%
81
20,7%
44
18,6%
19
19,0%
18
32,1%
81
20,7%
30
12,7%
18
18,0%
1
1,8%
49
12,5%
Talleres
Congresos
Pregrado
7
2
3,0%
0,8%
4
4
4,0%
4,0%
4
7,1%
11
10
2,8%
2,6%
1
1,0%
1
0,3%
Total
236
100,0%
100
100,0%
56
100,0%
392
100,0%
Cursos
actualización
Posgrados
Seminarios
Materia o tema
Familia
152
64,4%
50
50,0%
16
28,6%
218
55,6%
Civil
90
38,1%
47
47,0%
34
60,7%
171
43,6%
Penal
21
8,9%
4
4,0%
5
8,9%
30
7,7%
Comercial
9
3,8%
13
13,0%
1
1,8%
23
5,9%
Laboral
12
5,1%
3
3,0%
1
1,8%
16
4,1%
NR
4
1,7%
6
6,0%
2
3,6%
12
3,1%
5
5,0%
1
1,8%
6
1,5%
1
392
0,3%
100,0%
Conciliación
MASC
Total
Sí
No
1
236
0,4%
100,0%
100
100,0%
56
100,0%
Diplomado de conciliación avalado por el Ministerio de Justicia y del derecho
172
72,9%
75
75,0%
40
71,4%
64
27,1%
25
25,0%
16
28,6%
287
105
73,2%
26,8%
Lo ideal sería que todos los funcionarios que realizan una Conciliación Extrajudicial en Derecho
tengan como mínimo una formación o estudios como los exige el Ministerio de Justicia y del
derecho31:
 El 27,1% de los funcionarios y el 28,6% de los notarios no cuentan con este tipo de diplomado.
 El 36% de los funcionarios y el 34% de los notarios no tienen algún tipo de formación en
Conciliación Extrajudicial en Derecho.
 El 67,1% de los funcionarios tienen formación en Conciliación Extrajudicial en Derecho,
especialmente en civil 43,6% y familia 55,6%.
 Con énfasis en aspectos jurídicos el 50%, y de técnicas en habilidades de conciliación el 43,6%,
La formación fue impartida por universidades (56%) y los centros de conciliación (30,1%) durante
los últimos ocho años. No existe formación que supere las 120 horas que es exigido por el
ministerio: el 10% recibió 80 horas de formación, pero el 28,8% no informa sobre este aspecto.
6. Aspectos que permiten verificar el cumplimiento de las normas aplicables a la
prestación de la Conciliación Extrajudicial en Derecho.
Los siguientes elementos relacionados con la gestión de la conciliación tienen correspondencia
directa con los requisitos exigidos por el Ministerio de Justicia para la gestión de los centros de
conciliación, que, a su vez, se encuentran recogidos en las normas técnicas de gestión de la calidad
(parámetro óptimo que sirvió de margen de referencia para valorar el servicio) (Tabla 9).
Tabla 9: Dedicación a la Conciliación Extrajudicial en Derecho
Funcionario
delegado por ley
Sí
No
Total
Centro de
conciliación
Notario
Total
198
53,5%
82
64,1%
45
52,3%
325
55,7%
172
46,5%
46
35,9%
41
47,7%
259
44,3%
370
100,0%
12
100,0%
86
100,0%
584
8
100,0%
De los encuestados, el 55,7% sí ejercieron como conciliadores extrajudiciales en derecho. Se
entiende que en el caso de los centros de conciliación el director no hace conciliación (Tabla 10 a
la 12).
Tabla 10: Información sobre audiencias (funcionarios delegados por la ley)
Funcionarios
delegados por la
ley
Promedio de
audiencias celebras
mensualmente.
31
Percentil
25
Media
Mediana
Percentil
75
Desviación
típica
Mínimo
Máximo
N
válido
6
12
10
16
7
1
40
192
Téngase en cuenta que según el Decreto 3756 de 2007 la formación a conciliadores se hace previa presentación de plan de
estudios con mínimo tres módulos: básico teórico (50 horas), entrenamiento (60 horas), pasantía cuya duración dependerá de la
práctica donde el docente deberá acreditar una experiencia mínima de un año en la realización de conciliaciones. Cada módulo
aprobado es requisito para continuar al siguiente.
Funcionarios
delegados por la
ley
Audiencias que
concluyeron en
acuerdo
Audiencias
celebradas que
concluyeron en: no
acuerdo
Audiencias que
concluyeron en:
inasistencia
Percentil
25
Media
Mediana
Percentil
75
Desviación
típica
Mínimo
Máximo
N
válido
4
8
7
10
5
1
30
191
1
3
2
4
4
1
30
158
1
2
2
3
2
1
10
123
Tabla 11: Información sobre audiencias (directores de centros de conciliación)
Centros de
Conciliación
Promedio de
audiencias
celebras
mensualmente
Audiencias que
concluyeron en
acuerdo
Audiencias
celebradas que
concluyeron en:
no acuerdo
Audiencias que
concluyeron en:
inasistencia
Percentil
25
Media
Mediana
Percentil
75
Desviación
típica
Mínimo
Máximo
N
válido
5
11
10
15
7
1
40
78
3
7
6
10
6
1
30
77
1
3
2
3
2
1
7
60
1
2
1
3
2
1
8
43
Tabla 12: Información sobre audiencias (notarios)
Notarios
Promedio de
audiencias
celebras
mensualmente
Audiencias que
concluyeron en
acuerdo
Audiencias
celebradas que
concluyeron en:
no acuerdo
Audiencias que
concluyeron en:
inasistencia
Percentil
25
Media
Mediana
Percentil
75
Desviación
típica
Mínimo
Máximo
N
válido
4
9
8
12
7
1
34
43
3
6
5
10
4
1
14
43
1
3
2
5
4
1
20
32
1
2
1
2
1
1
5
15
En general, los resultados fueron homogéneos para las tres categorías de conciliación. Se apreció
una mayor actividad en la conciliación ante funcionarios, y una menor para notarios:
 38,8% de los conciliadores hacen menos de 10 conciliaciones al mes.
 16% de los conciliadores han llegado a hacer hasta 10 conciliaciones al mes.
 16% de los conciliadores han llegado a hacer entre 10 y 19 conciliaciones al mes.
Con esta pregunta no se pudo confirmar del todo la hipótesis según la cual los funcionarios
públicos tienen más sobrecarga de conciliación que los centros de conciliación. Sin embargo, no es
fácil hablar de un promedio, ya que los datos arrojados mostraron un servicio de conciliación
atomizado o repartido entre todos los conciliadores encuestados.
6.1.
Percepción de la conciliación
La encuesta se preguntó por las razones en las que el conciliador considera que una conciliación es
exitosa. Para el 39,9%, en general, y en especial un 67,5% de los notarios una conciliación es
exitosa cuando las partes llegan a un acuerdo conciliatorio, independientemente de su
cumplimiento. Lo que indica que estos conciliadores tienen la percepción de que su labor termina
con el acta de conciliación, y no con el seguimiento:



El 13,5% cuando las partes logran entablar un diálogo.
El 21% cuando las partes cumplen de forma voluntaria los compromisos pactados.
El 22,4% cuando las partes mejoran su relación personal.
7. Conocimiento de la Conciliación Extrajudicial en Derecho
7.1.
Enunciados relativos a Conciliación Extrajudicial en Derecho.
En la Tabla 13 se presentan algunos enunciados que pueden contestar con precisión aquellos
operadores que están familiarizados con la conciliación y han recibido formación.
Tabla 13: Enunciados sobre la Conciliación Extrajudicial en Derecho
Está de acuerdo o en desacuerdo con los siguientes enunciados
relativos a la Conciliación Extrajudicial en Derecho
Recuento (584)
% (todas las categorías de
conciliadores)
El objetivo principal de la Conciliación De acuerdo
501
85,8%
Extrajudicial en Derecho es que las partes
En desacuerdo
75
12,8%
lleguen a un acuerdo conciliatorio
NS/NR
8
1,4%
Indique si: la Conciliación Extrajudicial en
De acuerdo
444
76,0%
Derecho es una forma de acceso a la justicia
En desacuerdo
132
22,6%
Para lograr la resolución de los conflictos, la
NS/NR
11
1,9%
Conciliación Extrajudicial en Derecho debe De acuerdo
410
70,2%
abordar la relación entre las partes en
En desacuerdo
163
27,9%
conflicto
Pregunta
de
opinión:
el
73%
de
los
conciliadores
coincide
con los hallazgos
La Conciliación Extrajudicial en Derecho como
expresados
en
la
población
de
usuarios
de
la
conciliación.
requisito de procedibilidad ha sido eficaz para
428
73,3%
descongestionar los despachos judiciales del De acuerdo
país
En desacuerdo
140
24,0%
El 61,4% de los funcionarios, 55,5% de directores de centros, 74% de notarios
Durante la audiencia de Conciliación consideran que la decisión en el conflicto debe provenir del conciliador
Extrajudicial en Derecho las decisiones sobre De acuerdo
362
62,0%
la solución de los conflictos deben provenir
En desacuerdo
210
36,0%
del conciliador
Total
584
100,0%
Que el 62% de los conciliadores considere que la decisión pudo provenir del conciliador, indica que
es usual entre los conciliadores hacer propuestas que luego son acogidas por las partes. Esta es
una característica del modelo de gestión de conciliación como mecanismo alternativo, donde se
hace énfasis que el criterio de neutralidad, y le exige al conciliador estar de parte de la solución de
un acuerdo justo.
7.2.
Talento humano: funcionarios con los que cuenta el servicio de conciliación.
En la Tabla 14 se hace relación a los servicios que apoyan o gestionan la conciliación para cada una
de las categorías de conciliación. En los casos en que el promedio general es igual a todas las
categorías, este se pone para todo en los casos en que hay más tendencia en una categoría que en
otra, se desagrega.
Tabla 14: Talento humano
Director
Funcionario
delegado por ley
Frecuencia y
porcentaje
Centro autorizado
por MJD público o
con tarifa
Frecuencia y
porcentaje
75% Cuentan con
director
Todos tienen director
Frecuencia y
porcentaje
55,8% dice tener
director.
57% no tiene
subdirector
59,4% de todas las categorías, cuentan con coordinador administrativo
56% de todas las categorías, cuentan con coordinador financiero
Subdirector
Coordinador administrativo
Coordinador financiero
Conciliadores extrajudiciales en
derecho activos conciliadores
No cuenta con conciliadores
extrajudiciales en derecho activos
Abogados asesores
Psicólogos que apoyan el servicio de
Trabajadores sociales que apoyan el
servicio de Conciliación Extrajudicial
en Derecho
Secretarias
Mensajeros
Recepcionistas
Auxiliares de aseo y cafetería
Estudiantes de consultorio jurídico
que apoyan el servicio de Conciliación
Otros funcionarios que prestan apoyo
al servicio de Conciliación Extrajudicial
en Derecho.
Auxiliares de registro
Auxiliares
Notario
270
73,0%
95
74,2%
57
66,3%
100
27,0%
33
25,8%
29
33,7%
El 83% de todas las categorías, cuenta con abogados asesores
243
65,7%
73
57,0%
31
36,0%
263
71,1%
78
60,9%
37
43,0%
254
El 90% de todas las categorías, cuenta con secretarias
68,6%
104
81,3%
77
El 67.3% cuenta con servicios de recepcionista
EL 84% de los servicios cuenta con auxiliares de aseo y cafetería
89,5%
184
49,7%
89
69,5%
17
19,8%
31
8,4%
24
18,8%
3
3,5%
2
8,7%
4
20,0%
13
56,5%
10
50,0%
1
2
33,3%
66,7%
En la prestación del servicio de conciliación es importante la presencia de personal de apoyo,
especialmente en aquellos donde el volumen de conciliación es alto. Contar con los servicios
complementarios de asesoría garantiza un buen desempeño jurídico y manejo emocional dentro
de la conciliación; que la invitación a conciliar la lleve la parte, o un mensajero del centro puede
variar las estadísticas de asistencia a la conciliación; y la presencia de recepcionista puede mejorar
las etapas previas a la audiencia.
Se apreció que no todo el servicio es homogéneo, los centros de conciliación cuentan con más
personal de apoyo que los demás servicios.
La pregunta sobre si tiene conciliadores en derecho activos se utilizó para verificar la actividad de
los centros de conciliación, donde se demostró que el 25% de ellos no tienen conciliadores activos.
Este dato se debe interpretar a la luz de la escasa demanda.
En la Tabla 15 se presenta una relación del número de conciliadores activos declarado en la
encuesta para cada categoría de conciliación, lo que da una idea del volumen de conciliación.
Tabla 15: Relación de conciliadores activos
Nº de conciliadores
activos
*Conciliadores
extrajudiciales en
derecho activos
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
12
13
15
20
22
25
29
30
32
37
50
60
112
136
150
Total
por ley
%
Centro autorizado por
MJD público o con tarifa
%
Notario
Total
%
270
73,0%
95
74,2%
57
66,3%
57
109
31
9
7
2
2
7
1
4
23,6%
45,0%
12,8%
3,7%
2,9%
0,8%
0,8%
2,9%
0,4%
1,7%
27
28
8
6
2
3
31,0%
32,2%
9,2%
6,9%
2,3%
3,4%
13
26
15
1
1
22,8%
45,6%
26,3%
1,8%
1,8%
1
1
1
1
1
1,1%
1,1%
1,1%
1,1%
1,1%
1
8
0,4%
3,3%
1
1,8%
1
1,1%
2
1
1
242
0,8%
2
2,3%
1
1,1%
1
1,1%
0,4%
1
1,1%
1
1,1%
1
1,1%
100,0%
87
100,0%
57
100,0%
0,4%
%
422
72,3%
97
163
54
16
10
5
2
7
1
5
1
1
1
1
1
8
1
1
2
2
2
1
2
1
1
386
25,1%
42,2%
14,0%
4,1%
2,6%
1,3%
0,5%
1,8%
0,3%
1,3%
0,3%
0,3%
0,3%
0,3%
0,3%
2,1%
0,3%
0,3%
0,5%
0,5%
0,5%
0,3%
0,5%
0,3%
0,3%
100,0%
En esta pregunta el encuestador respondió por el número de conciliadores activos que también
practicaban la Conciliación Extrajudicial en Derecho.
7.3.
Divulgación.
En la Tabla 16 se presenta información relativa a los medios de divulgación de los MASC.
Tabla 16: Divulgación de MASC
Existencia de un plan o
estrategia de divulgación y
No
sabe
22,9%
Radio, prensa, TV, plegables, avisos
institucionales, carteleras, etc.
54,2%
promoción de la Conciliación
[p35, 36]
Sí
38,9%
Voz a voz
32,2%
Talleres
3,1
Página Web institucional.
Internet.
No sabe
No
49,3%
39,2
3,1%
38,2%
Quienes más hacen divulgación son los centros de conciliación. El 67% de los notarios no hacen
divulgación de los servicios. El “voz a voz” (la recomendación que hacen los usuarios a otros que
tienen el mismo conflicto) es una forma de divulgación que beneficia a todas las categorías de
conciliación en un 32%. Se estimó un déficit general del 40% de ausencia de divulgación,
especialmente en centros de conciliación para quienes es un requisito de aprobación.
7.4.
Gestión del servicio de conciliación.
El 40,6% de la oferta no cuenta con un protocolo/reglamento/directriz institucional para la
prestación del servicio de Conciliación Extrajudicial en Derecho.
 El 70% de los centros de conciliación funcionan bajo estándares de gestión de calidad.
 El 53,3% usan un protocolo creado por el mismo centro para la prestación del servicio de





conciliación extrajudicial.
EL 57% tienen un modelo para el abordaje de la audiencia de Conciliación Extrajudicial en
Derecho, desde la etapa pre-conciliatoria hasta la pos-conciliatoria.
El 53,1% de los centros, el 50% de los notarios y apenas un 39% de los funcionarios delegados
usan un modelo personal para el abordaje de la audiencia de conciliación.
El 68,2% de los conciliadores manejan registros estadísticos agregados por año y desagregados
por materia sobre el servicio de Conciliación Extrajudicial en Derecho.
El 43% llevan un registro estadístico personal.
Lo anterior demostró que el 50% del servicio de conciliación se presta con medición de la
gestión.
7.5.
Tiempos en la programación de audiencias.
En la Tabla 17 se presentan los tiempos promedio para programar una audiencia.
Tabla 17: Tiempo promedio en días que gasta un usuario desde la solicitud hasta la fecha de audiencia
General
Funcionarios
Centros
Notarios
Percentil
25
10
14
7
7
Percentil
Desviación
Mínimo
75
típica
35
15
30
66
1
44
21
30
78
1
22
10
21
32
1
17
11
15
25
1
Media
Mediana
Máximo
540
540
240
120
N
válido
494
321
99
74
Por medio de este indicador fue más clara la información sobre la gestión de la conciliación ante
funcionarios públicos donde se evidenció que el porcentaje de días en programar una audiencia es
casi del doble comparado con las otras dos categorías. En la Tabla 18 se presenta la comparación
de los tiempos.
Tabla 18: Promedio de días en programar una audiencia.
General
Funcionarios
Centros
Notarios
Percentil
25
2
2
2
1
Percentil
Desviación
Mínimo
75
típica
9
4
11
12
1
11
5
15
13
1
7
4
8
8
1
5
5
8
4
1
Media
Mediana
Máximo
60
60
60
15
N
válido
512
319
114
79
Si se midiera la general, los tiempos de programación de audiencias se considerarían normales.
Pero la comparativa demostró que ante funcionarios públicos una audiencia de conciliación se
tarda el doble de tiempo en programarse que con respecto a los otros dos servicios.
7.6.
Medios de citación a audiencia.
En la Tabla 19 se presentan los medios más usados para realizar la citación a la audiencia
conciliación.
Tabla 19: Medio de citación para las audiencias de conciliación
por ley
El
solicitante/convocante
entrega la citación al
convocado.
Correo certificado.
Llamada telefónica.
Vía Internet
No sabe
Total
Notario
Total
Recuento
%
Recuento
%
Recuento
%
Recuento
%
194
52,4%
42
32,8%
44
51,2%
280
47,9%
111
30
19
16
30,0%
8,1%
5,1%
4,3%
47
27
11
1
36,7%
21,1%
8,6%
0,8%
29
10
3
33,7%
11,6%
3,5%
187
67
33
17
370
100,0%
128
100,0%
86
100,0%
584
32,0%
11,5%
5,7%
2,9%
100,0
%
Según la Ley 640 y un concepto del Ministerio de Justicia y del derecho: “La citación a la audiencia
deberá comunicarse a las partes por el medio que el conciliador considere más expedito y eficaz,
indicando sucintamente el objeto de la conciliación e incluyendo la mención a las consecuencias
jurídicas de la no comparecencia. El medio más aconsejado es la entrega por medio de correo
certificado”.
Esta recomendación la cumplió un promedio del 32% de conciliadores (un poco más alto en el caso
de los centros). En tanto, el 50% de funcionarios públicos delegados por ley y de notarios
efectuaban la citación por medio del propio convocante, aspecto que resultaba muy interesante
de analizar a futuro, pues podía ocurrir que esa modalidad de citación resultara más efectiva para
la asistencia y la resolución del propio conflicto que el correo certificado.
7.7.
Promedio de la operación
Se preguntó por el promedio de operación en los últimos cuatro años (2008-2012) (Tabla 20 a la
23).
Tabla 20: Promedio de solicitudes de conciliación
Funcionario
delegado por ley
Recuento
Información aportada por este
número de encuestados
%
Recuento
Notario
%
Total
Recuento
20,8
77
40
31,3%
25
%
%
Recuento
%
29,1%
142
24,3%
Tabla 21: Promedio de solicitudes de conciliación por tipo de conciliador
Percentil
25
Media
Mediana
Percentil
75
Desviación
típica
Mínimo
Máximo
N
válido
Funcionarios
5
558
100
900
976
1
5.000
77
Centros
55
387
171
500
597
1
3.000
40
Notarios
3
197
6
75
547
1
2.000
25
Promedio
general
6
446
85
600
826
1
5.000
142
Tabla 22: Conciliaciones realizadas en los últimos cuatro años
por ley
Notario
Total
Recuento
%
Recuento
%
Recuento
%
Recuento
%
77
20,8%
40
31,3%
25
29,1%
142
24,3%
Información aportada por
este número y porcentaje de
encuestados
Tabla 23: Promedio de solicitudes de conciliación
Percentil
25
Media
Mediana
Percentil
75
Desviación
típica
Mínimo
Máximo
N
válido
Funcionarios
3
395
60
600
698
1
3.000
75
Centros
30
198
100
180
263
1
1.000
37
Notarios
2
138
4
8
402
1
1.800
25
Promedio
General
4
295
60
260
570
1
3.000
137
7.8.
Seguimiento a acuerdos de conciliación.
En las Tablas 24 y 25 se presentan los resultados de la pregunta acerca de si se hace seguimiento a
los acuerdos conciliatorios logrados en los últimos cuatro años.
Tabla 24: Seguimiento a los acuerdos de conciliación
ley
Recuento
Si
No
%
Centro de
conciliación
Recuento
Notario
%
Recuento
Total
%
115
31,1%
63
49,2%
18
20,9%
191
51,6%
52
40,6%
54
62,8%
Motivos por los que no realiza seguimientos a los acuerdos conciliatorios
No lo ve necesario
74
38,7%
23
44,2%
12
22,2%
La función llega hasta el acuerdo
117
61,3%
29
55,8%
42
77,8%
Medios para hacer seguimiento a los acuerdos
Citación de verificación de
66
57,4%
22
34,9%
10
55,6%
cumplimiento
Llamada telefónica
39
33,9%
38
60,3%
6
33,3%
Visita domiciliaria
20
17,4%
4
6,3%
3
16,7%
Recuento
%
196
297
33,6%
50,9%
109
188
36,7%
63,3%
98
50,0%
83
27
42,3%
13,8%
ley
Recuento
Planilla
Total
%
Centro de
conciliación
Recuento
Notario
%
Recuento
Total
%
1
1,6%
115
100,0%
63
100,0%
18
Recuento
1
196
100,0%
%
0,5%
100,0%
Tabla 25: Promedio de cumplimiento
Percentil
25
Media
Mediana
Percentil
75
Desviación
típica
Mínimo
Máximo
N
válido
Funcionarios
60
71
70
83
18
20
100
76
Centros
55
65
70
80
22
7
100
42
Notarios
65
77
80
88
15
50
100
12
Promedio
general
60
69
70
80
19
7
100
130
A través de esta sección de preguntas, nuevamente se puso en evidencia que el volumen de
conciliación de la categoría de funcionarios delegados para conciliar fue un 25% más alto que con
respecto a los centros de conciliación, y 50% mayor que el de los notarios.
El 33% hizo seguimiento de los acuerdos conciliatorios, los demás no lo consideraron como una
labor dentro de su servicio, lo cual es una irregularidad especialmente de los notarios. Lo que
evidenció en los motivos por los que no se hizo seguimiento a los acuerdos conciliatorios: no lo vio
necesario el 36,7%, y la función llegó hasta el acuerdo (63,3%) (Tablas 26, 27 y 28).
Tabla 26: Solicitud, audiencia y cumplimiento (funcionarios delegados por la ley)
Percentil 25
Media
Mediana
Percentil 75
Desviación
típica
Mínimo
Máximo
N
válido
5
558
100
900
976
1
5.000
77
Audiencia
3
395
60
600
698
1
3.000
75
Cumplimiento
60
71
70
83
18
20
100
76
Funcionario
Solicitud
Tabla 27: Solicitud, audiencia y cumplimiento (centros de conciliación)
Percentil 25
Media
Mediana
Percentil 75
Desviación
típica
Mínimo
Máximo
N
válido
Solicitud
55
387
171
500
597
1
3.000
40
Audiencia
30
198
100
180
263
1
1.000
37
Cumplimiento
55
65
70
80
22
7
100
42
Centros
Tabla 28: Solicitud, audiencia y cumplimiento (notarios)
Percentil 25
Media
Mediana
Percentil 75
Desviación
típica
Mínimo
Máximo
N
válido
3
197
6
75
547
1
2.000
25
Audiencia
2
138
4
8
402
1
1.800
25
Cumplimiento
65
77
80
88
15
50
100
12
Notarios
Solicitud
De ese 33,6% que hizo seguimiento, se demostró en general, que existe un 80% donde el acuerdo
se cumplió, lo que contrasta con las cifras de cumplimiento que coinciden de los usuarios. Pero si
se examina el comportamiento en cada una de las categorías, se vio que hay diferencias:
 En los funcionarios delegados con información del 20,8%.
 Por cada 558 solicitudes, 395 llegan a audiencia y 71 se cumplen.
 En los centros de conciliación con información del 31,3%: por cada 368 solicitudes 198 llegan a
audiencia y 65 se cumplen.
 Notarios con información del 29,1%.
La anterior cifra tiene una explicación desde el punto de vista del mercado: la conciliación ante
funcionarios públicos es gratuita. Puede ocurrir que se solicite la conciliación de manera
instrumental o funcional para llenar el requisito y así obtener una constancia de no asistencia,
cumplir con el requisito de procedibilidad y llevar el caso a la justicia ordinaria.
7.9.
Seguimiento al desempeño del conciliador
El 57% no realizó seguimiento al desempeño de la gestión de los conciliadores extrajudiciales en
derecho. La gestión de la conciliación pudo mejorar si los directivos de los centros y superiores de
los funcionarios delegados para conciliar, hubieran mantenido un seguimiento a la actividad de los
conciliadores.
7.10. Jornadas masivas y/o gratuitas
El 26% realizó jornadas masivas y gratuitas en los últimos cuatro años (2008-2012). En Tabla 29
muestra los resultados (Tabla 29).
Tabla 29: Jornadas masivas o gratuitas
Jornadas
Funcionario
delegado por ley
Recuento
%
Recuento
%
Notario
Total
Recuento
%
Recuento
%
No
178
48,1%
76
59,4%
61
70,9%
315
53,9%
Sí
108
29,2%
38
29,7%
11
12,8%
157
26,9%
23
26,1%
29
33,0%
9
10,2%
Número de jornadas de los últimos cuatro años (2008-2012)
<= 5
9
15,0%
14
56,0%
6 - 10
25
41,7%
3
12,0%
16 - 20
6
10,0%
3
12,0%
5
20,0%
21 - 25
26+
4
6,7%
11
18,3%
1
2
33,3%
66,7%
4
4,5%
18
20,5%
Se comprobaron las ventajas en términos de difusión de la conciliación, además de la
normatividad propuesta.
7.11. Quejas y reclamos
En la Tabla 30 se presenta la información relacionada con quejas y reclamos.
Tabla 30: Quejas y reclamos
Funcionario
delegado por ley
Recue
nto
No
Sí
%
225
64
<= 10
11 – 20
21 – 30
51+
Total
8
3
1
7
19
60,8%
17,3%
Centro de
conciliación
Notario
Total
Rec
uen
%
to
85
66,4%
55
64,0%
28
21,9%
13
15,1%
Promedio de quejas recibidas
8
61,5%
5
100,0%
1
7,7%
4
30,8%
Recu
ento
%
Recu
ento
365
105
42,1%
15,8%
5,3%
36,8%
100,0%
13
100,0%
5
100,0%
21
4
5
7
37
%
62,5%
18,0%
56,8%
10,8%
13,5%
18,9%
100,0%
Es predecible que los funcionarios que más conciliación recibieron sean los que mayor volumen de
quejas acumulan, lo importante para la gestión de la conciliación no es el número de quejas sino la
manera como las gestiona y corrige los procesos para mejorar.
7.12. Principales razones para desistir o se retirar del trámite conciliatorio.
En la Tabla 31 se presentan las principales razones del desistimiento o retiro del trámite
conciliatorio.
Tabla 31: Razones principales para desistimiento o retiro.
Funcionario
delegado por ley
Recuent
%
o
Las partes llegaron a
un acuerdo por fuera
de la Conciliación
Extrajudicial en
Derecho
Demora en la
prestación del
servicio
Pérdida de confianza
en el conciliador
extrajudicial en
derecho
Falta de
documentación
No se la razón
Insatisfacción de
acuerdos
Cliente ilocalizable
Nunca llegan a
acuerdo
Falta de recursos
económicos
No tienen como
negociar
Total
Centro de
conciliación
Recuen
%
to
Notario
Total
Recuen
to
%
Recu
ento
%
255
68,9%
91
71,1%
66
76,7%
412
70,5%
81
21,9%
21
16,4%
15
17,4%
117
20,0%
28
7,6%
13
10,2%
5
5,8%
46
7,9%
2
0,5%
1
0,8%
3
0,5%
1
0,3%
1
0,2%
1
0,3%
1
0,2%
1
0,8%
1
0,2%
1
0,8%
1
0,2%
1
0,3%
1
0,2%
1
0,3%
1
0,2%
584
100,0
%
100,0
100,0
128
100,0%
86
%
%
370
En opinión de los conciliadores la principal razón para desistir del trámite conciliatorio, fue en un
70,5% el arreglo directo, lo que demostró que la conciliación para algunos casos tiene un
componente de persuasión y acercamiento entre las partes. En los siguientes casos ante
funcionarios públicos se presentó el mayor número de casos (21%) en que la solicitud se retiró por
demora en el servicio. En cuanto a la pérdida de confianza como razón para desistir de una
conciliación el mayor porcentaje lo reportaron al grupo de centros de conciliación (10,2%).
7.13. Razones de los usuarios para elegir la conciliación.
La gratuidad del servicio (40,8%) es la principal razón por la cual los funcionarios delegados para
conciliar consideraron que sus usuarios preferían este servicio, pero en términos de eficacia se
atribuyó un gran porcentaje a los notarios (33,7%) y centros de conciliación (32%) (Tabla 32).
Tabla 32: Razones de los usuarios para elegir la conciliación
Funcionario
delegado por ley
Es gratuito
Es eficaz para
solucionar conflictos
Es obligatoria como
requisito de
procedibilidad
Por costumbre
Es fácil de utilizar
Convenio para
prestación del
servicio
Confianza
Total
Centro de
conciliación
Recuent
%
o
44
34,4%
Total
Recuent
o
24
%
Recuento
%
27,9%
219
37,5%
32,0%
29
33,7%
176
30,1%
15
11,7%
12
14,0%
82
14,0%
11
16
8,6%
12,5%
8
12
9,3%
14,0%
55
50
9,4%
8,6%
1
0,8%
1
0,2%
1
1,2%
100,0%
128
100,0%
86
100,0%
1
584
0,2%
100%
Recuento
%
151
40,8%
106
28,6%
41
55
14,9%
36
22
9,7%
5,9%
370
Notario
7.14. Percepción de la conciliación:
Desde la experiencia en Conciliación Extrajudicial en Derecho el 84,4% de los conciliadores
consideraron que el nivel de efectividad de la justicia en su ciudad mejoró con el uso actual de la
figura de la Conciliación Extrajudicial en Derecho. [p.133].
7.15. Volver a utilizar el servicio
El 30% de los conciliadores consideraron que los usuarios de la Conciliación Extrajudicial en
Derecho no volverían a utilizar el servicio para la solución de sus conflictos [p.134].
7.16. Instalaciones de la entidad (p 135)
Como se ve en la Figura 2, los conciliadores hicieron una excelente y buena valoración de sus
instalaciones, aunque en la categoría de funcionarios delegados por la ley, se asignó la menor
calificación. La anterior información contrastada con la valoración de los usuarios permitió concluir
que los servicios de conciliación gozan de buena infraestructura.
Ns/Nr
Disponibilidad de salas de audiencias
exclusivas para conciliación
Pésimo
Malo
Bueno
3%2% 30%
5%
Disponibilidad de baños 3%
Disponibilidad de Salas de espera 3%
Apropiado acceso para todo tipo de
3%8%
personas
4%
Ubicación 3%
Limpieza general de las instalaciones 3%
0%
63%
30%
62%
31%
63%
29%
60%
30%
63%
35%
61%
20%
Excelente
40%
60%
80%
100%
Figura 2: Porcentaje de las instalaciones.
7.17. Logística.
Entre el 9,2% de los conciliadores delegados por la ley, el 8,6% de los centros de conciliación y
5,8% de los notarios, no existe disponibilidad de computadores, impresoras, papelería, fotocopias,
teléfonos, fax y servicio de internet, etc. Pero donde se cuenta con dicha logística que es en el
81,8% del servicio en general, el 43,3% de los notarios, el 36,6% de los funcionarios delegados por
la ley, y el 31,1% de los centros de conciliación, no la dedican con exclusividad a la prestación de
este servicio [p.137].
Este grupo de preguntas sobre la gestión administrativa de la conciliación conecta con la calidad
del servicio y permitió establecer quiénes ofrecen un mejor servicio y a quiénes corresponde
mejorarlo. Los resultados en general fueron muy homogéneos, calificados como excelentes y
buenos por la mayoría (Figura 3).
Ns/Nr
Insatisfacción
Califique la satisfacción general de los usuarios respecto del
servicio prestado por su entidad en conciliación…
3%
Total insatisfacción
Satisfacción
26%
70%
El dinero que gastan los usuarios en comparación con los
resultados que obtienen
3%
2% 22%
73%
Sencillez de los trámites
3% 24%
72%
Interés en los casos
3%
2% 21%
74%
Rapidez y diligencia en tramitar los casos 3%3%20%
74%
Ética y Honestidad 3%
4%
Conocimientos y criterios jurídicos para resolver los conflictos
3%
de los usuarios
Fluidez y claridad en la comunicación 3%
3%
Amabilidad en el trato 3%
3%
Facilidad en el acceso 3%
0%
24%
70%
28%
65%
26%
68%
27%
68%
32%
20%
62%
40%
60%
80%
100%
Figura 3: Gestión administrativa.
8. Aspectos que permiten verificar el cumplimiento de las normas aplicables a la
prestación de la Conciliación Extrajudicial en Derecho: suministro de información al
Ministerio de Justicia y del Derecho.
El siguiente grupo de preguntas se concentró más en las obligaciones de los centros de
conciliación por cuanto estos son vigilados por el Ministerio de Justicia y del Derecho.
8.1.
Verificación para el cumplimiento de normatividad y comunicación con el Ministerio de
Justicia y del Derecho.
El 48,4% de los directores de los centros de conciliación manifestó que no tienen conocimiento del
Sistema de Información de la Conciliación (SIC) del Ministerio de Justicia y del Derecho. En la Tabla
33 se ven los resultados.
Tabla 33: Conocimiento del SIC
Actualidad
Reporte de información
Comunidad
Consultas
Información especializada
Centros de Conciliación
Porcentaje
del N de la
Recuento
columna
15
22,7%
13
19,7%
14
21,2%
5
7,6%
19
28,8%
Porcentaje
del N de la
Recuento
columna
Ninguna
Mapas temáticos
Total
66
100,0%
Los anteriores resultados demostraron que los centros de conciliación, aparte de utilizar el SIC
para reportar la actividad de conciliación, lo consultan y ven la mayor utilidad en las cuestiones de
actualidad e información especializada.
8.2.
Reporte al Ministerio de Justicia y del derecho
La información de las conciliaciones extrajudiciales en derecho fue reportada al SIC por el 79,7%
de los centros de conciliación. En la Tabla 34 se muestran las razones por las cuales no se reporta
por medio del SIC.
Tabla 34: Motivo principal por el cual no reporta la información al SIC
Porcentaje
Recuento
del N de la
columna
La entidad/Centro/Institución no
cuenta con información
6
30,0%
sistematizada
La entidad/Centro/Institución
lleva formas de registro distintos
7
35,0%
al SIC
La entidad/centro/institución no
cuenta con entrenamiento para
5
25,0%
utilizar el SIC
No sabe
2
10,0%
Total
20
100,0%
En un mínimo porcentaje, los centros de conciliación no reportaron información al SIC, alegando
no contar con información sistematizada, y llevar formas diferentes al SIC para manejar la
información o no contar con entrenamiento para utilizar el servicio (Tabla 35).
Tabla 35: Medio cómo reporta al Ministerio de Justicia y del Derecho la información sobre las audiencias de
Conciliación Extrajudicial en Derecho
Porcentaje
del N de la
Recuento
columna
88
86,3%
7
6,9%
7
6,9%
En el SIC
No sabe
Internet
Correo directo
Total
102
100,0%
8.3. Principal causa por la cual considera que los ciudadanos no usan los Métodos Alternativos de
Solución.
En la Tabla 36 se presentan las causas que, a consideración de los conciliadores llevan a los
usuarios a no usar los MASC.
Tabla 36: Motivos para el no uso de los MASC
Porcentaje
del N de la
Recuento
columna
No conocen cómo funcionan los
Métodos
Alternativos
de
79
61,7%
Solución de Conflictos
No confían en los Métodos
Alternativos de Solución de
16
12,5%
Conflictos
Por los costos económicos del
uso
de
los
Métodos
14
10,9%
Alternativos de Solución de
conflictos
Por el tiempo que implica el uso
de los Métodos Alternativos de
10
7,8%
Solución de Conflictos
Por los trámites y requisitos
9
7,0%
que implica su uso
Total
128
100,0%
Coincide la opinión de los funcionarios con los resultados obtenidos de las otras poblaciones, el
67,1% de los centros de conciliación consideran que los usuarios no conocen los MASC.
8.4.
Fortalezas, debilidades y recomendaciones de los encuestados
Esta es una pregunta que el 26,7% no respondió; sin embargo, el 29,1% de los notarios y el 15% de
los funcionarios delegados por la ley dijeron que los centros de conciliación son los que cuentan
con mayores fortalezas. Por otro lado, los centros de conciliación, en un 10,9%, consideraron que
los consultorios jurídicos son quienes tienen mayores fortalezas (Tabla 37).
Tabla 37: Percepción, sobre cuál conciliador extrajudicial en derecho cuenta con mayores fortalezas en la
prestación del servicio de conciliación, (diferente al suyo)
Funcionario
delegado por ley
Percepción, sobre cuál
conciliador extrajudicial en
derecho cuenta con mayores
fortalezas en la prestación del
servicio de conciliación,
(diferente al suyo) [p.148]
Ns/Nr
Conciliadores extrajudiciales en
derecho de Centros de
Conciliación
Defensores de Familia.-ICBF
Notarios
Procuradores judiciales de la
Procuraduría General de la
Nación
Comisarios de Familia
Conciliadores de los
Consultorios jurídicos de
Universidades
Defensores del pueblo de la
Defensoría del Pueblo
Fiscales Salas de atención al
usuario de la Fiscalía General de
la Nación
Conciliadores a prevención
Inspectores de trabajo
Superintendentes delegados de
las Superintendencias
Ninguno
Total
Centro autorizado
por MJD público o
con tarifa
Recuent
%
o
Notario
Total
Recuent
o
%
Recuento
%
18,0%
15
17,4%
156
26,7%
45
35,2%
25
29,1%
129
22,1%
16,2%
2,2%
5
7
3,9%
5,5%
3
34
3,5%
39,5%
68
49
11,6%
8,4%
34
9,2%
8
6,3%
1
1,2%
43
7,4%
30
8,1%
7
5,5%
1
1,2%
38
6,5%
8
2,2%
14
10,9%
1
1,2%
23
3,9%
16
4,3%
4
3,1%
2
2,3%
22
3,8%
14
3,8%
4
3,1%
2
2,3%
20
3,4%
8
7
2,2%
1,9%
5
1
3,9%
0,8%
1
1
1,2%
1,2%
14
9
2,4%
1,5%
6
1,6%
1
0,8%
7
1,2%
6
1,0%
100,0
%
Recuento
%
118
31,9%
23
59
15,9%
60
8
2
0,5%
4
3,1%
370
100,0%
128
100,0%
86
100,0%
584
Para el 53,1% de los conciliadores encuestados, la experiencia en el manejo integral del conflicto
es la principal fortaleza que debe tener un servicio de conciliación. Seguido de las condiciones
logísticas en las que presta el servicio (20,4%) [p.149].
8.5.
Debilidades de los conciliadores.
Aunque el 51% de los encuestados no contestaron este aspecto, existe la tendencia de que el
12,4% de los funcionarios delegados y el 10,9% de los centros de conciliación observaron mayores
debilidades en la prestación del servicio de notarías, mientras que los notarios las vieron en los
inspectores de trabajo (9,3%), defensores de familia del ICBF (7,0%), y en ellos mismos (7,0%)
(Tabla 38).
Tabla 38: Percepción de las debilidades de los conciliadores
Ns/Nr
Notarios
Ninguno
Fiscales Salas de atención
Funcionario
delegado por ley
Porcen
Recuento
taje
194
52,4%
46
12,4%
26
7,0%
21
5,7%
20
5,4%
Centro de
conciliación
Recuen Porcen
to
taje
59
46,1%
14
10,9%
17
13,3%
9
7,0%
6
4,7%
Notario
Total
Recuen
to
49
6
8
Porcen
taje
57,0%
7,0%
9,3%
2
2,3%
Recuen
to
302
66
51
30
28
Porce
ntaje
51,7%
11,3%
8,7%
5,1%
4,8%
al usuario de la Fiscalía
General de la Nación
Defensores de Familia.ICBF
Conciliadores
a
prevención
Superintendentes
delegados
de
las
Superintendencias
Defensores del pueblo de
la Defensoría del Pueblo
Procuradores judiciales de
la Procuraduría General
de la Nación
Conciliadores
extrajudiciales en derecho
de Centros de Conciliación
Conciliadores
de
los
Universidades
Otro
Total
10
2,7%
4
3,1%
5
5,8%
19
3,3%
9
2,4%
2
1,6%
6
7,0%
17
2,9%
12
3,2%
4
3,1%
16
2,7%
8
2,2%
4
3,1%
2
2,3%
14
2,4%
7
1,9%
4
3,1%
3
3,5%
14
2,4%
4
1,1%
1
0,8%
4
4,7%
9
1,5%
8
2,2%
1
1,2%
9
1,5%
5
1,4%
370
100,0%
3
2,3%
8
1,4%
1
0,8%
1
128
100,0%
0,2%
100,0
%
86
100,0%
584
No obstante la tendencia anterior, los resultados se encuentran atomizados, causando menos
debilidades en los centros de conciliación, especialmente, en los del consultorio jurídico.
Los funcionarios delegados para conciliar (49%) y los notarios (43,2%) vieron que la principal
debilidad del servicio de conciliación seleccionado en la anterior pregunta se debe al “alto
volumen de trabajo”. Mientras que el 48,3% de los centros de conciliación observaron que su
rendimiento está en la inexperiencia en el manejo de los conflictos. Con respecto a las
“condiciones logísticas o de infraestructura”, el 18,3% de todos los encuestados que
respondieron a esta pregunta consideraron que es otra de las debilidades mostradas por el
servicio. En la valoración de los encuestados la falta de divulgación, de capacitación o que el
personal esté incompleto, no son debilidades del servicio de conciliación.
De acuerdo con las recomendaciones de política pública para mejorar el servicio de Conciliación
Extrajudicial en Derecho en Colombia: el 38,4% de los encuestados consideraron más importante
que: “la Conciliación Extrajudicial en Derecho llegue de manera efectiva y prioritaria a
poblaciones con bajas condiciones socio económicas, vulnerables, en condición de discapacidad,
etc.”.
El 29,6% que “fortalecer las estrategias de difusión de la existencia de la conciliación”. El 14,2%
que “se permita que en materias de conflictos laborales y contenciosos administrativos, se
amplíe la competencia a conciliadores y Centros de Conciliaciones privados bajo unas
condiciones específicas”.
9. Perfil de usuarios de la conciliación, según conciliadores
9.1.
Perfil de usuario de la conciliación.
Los perfiles de los usuarios de la Conciliación Extrajudicial en Derecho son los siguientes: persona
natural, 83%; empresas, 25%; entidades públicas, 17%. El acceso a la Conciliación Extrajudicial en
Derecho, de las empresas es mayor si se considera que su número es menor al de la población
mayor de 18 años.
9.2.
Principal estrato de usuarios
En la Tabla 39 se presenta la distribución de los estratos económicos de los usuarios de la
conciliación.
Tabla 39: Estratos de los usuarios
Estrato
ley
Recuento
Ns/Nr
Estrato 1
Estrato 2
Estrato 3
Estrato 4
Estrato 5
Estrato 6
No
tiene
estrato
Total
Porcentaje
Centro autorizado por MJD público
o con tarifa
Recuento
Porcentaje
120
82
66
74
14
3
3
32,4%
22,2%
17,8%
20,0%
3,8%
0,8%
0,8%
21
22
27
36
11
2
1
16,4%
17,2%
21,1%
28,1%
8,6%
1,6%
0,8%
8
2,2%
8
6,3%
370
100,0%
Notario
Total
Recuento
Porcentaje
Recuento
Porcentaje
39
8
9
19
5
3
3
45,3%
9,3%
10,5%
22,1%
5,8%
3,5%
3,5%
180
112
102
129
30
8
7
30,8%
19,2%
17,5%
22,1%
5,1%
1,4%
1,2%
16
2,7%
584
100,0%
128
100,0%
86
100,0%
Se evidenció que los funcionarios delegados por la ley concilian en los estratos 1, 2, y 3. Que los
centros de conciliación en todos los estratos con mayor énfasis están en el 2 y 3. Y los notarios
solamente en el estrato 3. En general, los usuarios de la conciliación pertenecen al estrato 3,
(22,1%); sigue el estrato 1, (19,2%) y el estrato 2, (17,5%) (Tabla 40).
Tabla 40: Género de los usuarios
Género de la población que acude al servicio
de conciliación extrajudicial en de [p.155]
Femenino 59%
Masculino 41%
100%
Como se observó en el perfil de los conciliadores se concluyó que los servicios de conciliación se
gestionaron en su mayoría por mujeres, incluyendo a las usuarias (59%).
9.3.
Principal tipo de empresa
Fue una pregunta que no logró contestar el 76% de los encuestados, con la información de
quienes respondieron se concluyó que acuden al servicio de conciliación la mediana y la pequeña
empresa.
9.4.
Capacidad del usuario para pagar por el servicio
El 47,8% de los conciliadores consideraron que la mayoría de los usuarios estarían en capacidad de
pagar por el servicio, en cambio un 36% consideró que no [p. 157].
9.5.
Manejo de la presencia de los abogados en la audiencia de conciliación
El 68,6% de los notarios; el 48,6% de los funcionarios delegados por la ley, y el 52,3% de los
directores de los centros de conciliación, permitieron al abogado la intervención en la audiencia. El
86% de los conciliadores consideraron pertinente y útil para la solución de los conflictos la
conciliación como requisito de procedibilidad. Según la percepción del 35,4% de los conciliadores y
frente al porcentaje de las conciliaciones que se solicitaron para agotar el requisito de
procedibilidad se estimaron en un 20% [p.164] (Tabla 41).
Tabla 41: Manejo de la presencia de los abogados en la audiencia de conciliación
Funcionario
delegado por ley
Recue
Porcentaj
nto
e
Permite la intervención
en la audiencia de
conciliación
Le permite que entre a
la audiencia, pero no le
permite intervenir
No le permite la entrada
a la audiencia de
conciliación
Total
Centro de
conciliación
Porcen
Recuento
taje
Notario
Total
Recuento
Porcen
taje
Recuento
Porce
ntaje
180
48,6%
67
52,3%
59
68,6%
306
52,4%
161
43,5%
43
33,6%
23
26,7%
227
38,9%
29
7,8%
18
14,1%
4
4,7%
51
8,7%
370
100,0%
128
100,0%
86
100,0%
584
100,0
%
9.6.
Distancia de los usuarios para llegar a conciliar
Resulta “muy alejada del domicilio del usuario en un 19,5% el servicio de los funcionarios
delegados para conciliar, en un 24,2% el de los centros de conciliación, y en un 11,6% el servicio de
los notarios”. La anterior información se deberá interpretar según el tipo de población que acude a
sus servicios.
9.7.
Experiencia de los usuarios en conciliación
En opinión general de los conciliadores, el 50% de sus usuarios tenían experiencia previa en
conciliación. Observaron también que el 64,2% tenían habilidades cognitivas, de comunicación,
relacionales, etc., para participar en una conciliación. El 40% de los conciliadores encuestados,
manifestaron que en un 20% de sus usuarios preferían acudir acompañados de un abogado
[p.161].
10. Recomendaciones, sugerencias o propuestas
De anteriores análisis y conclusiones obtenidas de la información contestada por la población de
conciliadores extrajudiciales en derecho se dan las siguientes recomendaciones:
 Organizar un servicio de conciliación al interior de las entidades públicas con dedicación
exclusiva y con funcionarios de carrera que cuenten con formación y garanticen una
permanencia en el cargo.
 Como quiera que la competencia para conciliar radica en cabeza del comisario de familia,
defensor, procurador, superintendente, notario, fiscal o inspector. Se sugiere modificar la ley
para delegar o trasladar esa competencia en un nuevo cargo de conciliador extrajudicial en
derecho que funcionaría al interior de cada dependencia: comisaría de familia, ICBF,
defensorías de familia, defensoría del pueblo, ministerio público, superintendencias delegadas,
notarías, fiscalías e inspecciones del trabajo. De modo que el funcionario responsable de la
dependencia haga las veces de “director del centro” o coordinador y así pueda dedicar sus
esfuerzos al resto de competencias y el nuevo conciliador se dedique con exclusividad y
eficiencia al servicio de conciliación.
 Se propone crear una categoría especial de conciliador en familia donde incluso profesionales
con formación en sicología o trabajo social, con especialidad universitaria en familia y
formación completa de conciliación en derecho, puedan prestar el servicio de conciliación en
calidad de funcionarios delegados en alguna dependencia del Estado con facultad de conciliar o
conciliadores de centros de conciliación públicos o privados, siempre que el director del centro
“abogado” o el responsable de la dependencia (comisario o defensor) verifiquen el caso, este
sea conciliable, además certifique las actas de conciliación como ocurre en todos los casos.
 Continuar ofreciendo la formación a funcionarios públicos, efectuar encuentros para el
fortalecimiento en todas las áreas, además de la gestión administrativa y logística. Pero exigir a
las administraciones que informen al Ministerio quienes son los funcionarios que más la
requieren.
 El Ministerio ofrezca un formulario único de medición de la gestión para todas las categorías de
Conciliación Extrajudicial en Derecho, a ser posible semejante u homologable al del SIC hecho
para Centros de Conciliación con el objeto de recibir de todas las entidades la misma
información y realizar un control anual del potencial de conciliación del país.
VI.
Población usuarios de la Conciliación Extrajudicial en Derecho
1. Perfil sociodemográfico
Por medio de las encuestas, que representa a 32602 personas y que se aplicaron en las principales
ciudades del país32, se pudo construir el siguiente el perfil demográfico para la población usuarios
de la Conciliación Extrajudicial en Derecho.
1.1.
Género, edad, orientación sexual y población con la que se identifica.
El 63% de los usuarios de la Conciliación Extrajudicial en Derecho son mujeres, lo que demostró
vulnerabilidad de la mujer al igual que en otras poblaciones. La edad oscila entre 30 y 49 años. No
son usuarias de la conciliación la población mayor de 60 años. En cuanto a la orientación sexual,
0,4% de la población LGBTI son usuarias de la Conciliación Extrajudicial en Derecho.
1.2.
Estado civil y personas que forman el hogar.
El 85% de la población usuaria de la conciliación es casada, vive en unión libre o es soltera. Los
usuarios de la conciliación componen hogares entre 3 a 6 integrantes. Se caracterizan por ser
adultas, casadas o en unión libre, con uno o dos hijos a su cargo; no hay presencia de familias
numerosas y es consecuente con la edad adulta del usuario.
1.3.
Actividad que ocupó mayor tiempo.
El 68,4% de la población usuaria trabaja, un 17,2% se dedica a oficios del hogar. No son usuarios
de la conciliación personas inactivas laboralmente.
1.4.
32
Nivel educativo.
Estas encuestas fueron realizadas a personas mayores de 18 años ubicados en las siguientes ciudades: Bogotá, Medellín, Cali,
Barranquilla, Bucaramanga, Cartagena, Pasto, Montería, Tunja, Neiva, Pereira, Villavicencio, Florencia y Quibdó.
El 45,5% terminó la secundaria. Se comprobó que a menor escolaridad menor acceso a la
1.5.
Ingresos económicos/ ingreso mensual.
El 14% de los usuarios de la conciliación no reciben ingresos. La mayor parte de la población
usuaria de la Conciliación Extrajudicial en Derecho recibe ingresos superiores a $350.000 pesos,
pero en los extremos de ingreso menor de $100.000 o mayor de $2´000.000 de pesos no es
habitual ser usuarios de la conciliación. Los ingresos de la población usuaria de la conciliación,
provienen principalmente del salario y de los ingresos como independiente. El 3,5% de usuarios
corresponde a población pensionada.
1.6.
Régimen de salud al que se encuentra afiliado.
Más de la mitad de la población usuaria de la conciliación está afiliada al régimen contributivo de
EPS, mientras que solo el 30% de los usuarios de la conciliación pertenecen al Sisbén.
1.7.
Indicador de impacto.
La población que pertenece al registro Sisbén no es usuaria habitual de los servicios de
1.8.
Vivienda, estrato y servicios públicos.
El 92,1% de la población usuaria de la conciliación no presenta riesgos en sus viviendas. El 67% de
se encuentran en los estratos 2 y 3. No se presenta diferencias con respecto a la población
general. Los usuarios de la conciliación y población general, utilizan servicios públicos en casi las
mismas proporciones.
2. Tipologías de conflicto
Antes de hacer referencia a la tipología, se propone contextualizar los resultados generales de esta
población. A partir de los resultados, cada elemento analizado corresponde a los diferentes
caminos que tomaron los usuarios de la conciliación. En la Tabla 42 se presentan las diferentes
rutas que tomaron las personas ante el conflicto.
Tabla 42: Rutas de acción frente al conflicto
Nº
0
1
2
3
4
5
5.1.
5.2.
5.3.
5.3.1.
5.3.2.
5.3.3.
5.3.4.
5.3.5.
5.3.6.
5.3.7.
Elemento analizado
Universo
Sin SCRJ (conflictos)
No sabe No responde si tiene SCRJ
(Conflictos)
SCRJ (Conflictos) Demanda potencial
*Resignación
Arreglo directo
SÍ Cumplió el acuerdo directo
* NO cumplió el acuerdo directo
*Razón principal por la que no acudió a autoridades estatales o a particulares
[3+4]
*No tiene suficientes pruebas o argumentos
*Toma demasiado tiempo
*Tiene demasiados trámites
*Es mejor arreglar por las buenas
*Asunto que no vale la pena llevar a la justicia
*Le teme a las represalias
*Falta de confianza en autoridades o instituciones
Incidencia
32602
6870
56
25732*
6780
3657
2215
1278
9.492
2.467
2.210
1.844
1.447
1.196
477
383
Porcentajes de hallazgos
100%
21,0
0,2
79%
100
26,4
14,2
9,2
0,5
100%
100,0
68,4
35,0
100%
5,6
26,0
23,3
19,4
15,2
12,6
5,0
4,0
Nº
5.3.8.
4.3.9.
5
Elemento analizado
*El elevado costo económico
*No sabía que podía acudir, o cómo hacerlo
Acudió a tercero (Institucionalización)
5.1.
5.1.1.
5.1.2.
Autoridad del Estado
Autoridades Administrativas
Defensorías de familia del ICBF
Superintendencias
Inspector de policía
CAI o estación de Policía
Comisarías de familia
Casas de Justicia
Inspecciones de trabajo
Defensoría del pueblo
Centro de C de la policía
C A R Alto Magdalena
Procuraduría
Personerías
Autoridades de tránsito
Secretaría de educación
EPS
Empresa Metropolitana de Aseo
Consultorio jurídico
Telefonía celular
Autoridad judicial
Fiscalía General de la Nación
Jueces de paz
Jueces
Incidencia
276
247
20149
36,9%
11,1%
10,8%
10,4%
6,7%
4,5%
3,4%
3,1%
2,7%
2,6%
2,1%
1,1%
0,8%
0,7%
0,1%
0,1%
0,1%
100%
91,0%
6,7%
4,8%
15245
12.220
4.509
1.356
1.316
1.276
7,9%
824
551
420
375
328
316
262
138
96
82
13
8
8
3.278
2.982
220
158
47,4
12,7
17,5
5,2
5,1
4,9
3,7
3,2
2,1
1,6
1,4
75,5
100%
100%
80,4%
21,6%
11,6
0,8
0,6
Nº
5.2.
Elemento analizado
Acudió a un particular
Consultorios jurídicos
Centros de Conciliación y Arbitraje
Conciliador de Centro de Conciliación
Juntas de Acción comunal
Familiar o amigo
Oficina de quejas y reclamos
Aseguradora
Defensor del cliente
Ministerio de salud
Institución educativa
Alcaldía
Abogado
Notario
6
7
*Sin resultado o en trámite
5883
*Su solicitud no fue atendida
720
*No sabe
698
*Retiró la demanda o denuncia
444
Obtuvo decisión administrativa o sentencia.
5519
Concilió
8355
Cumple decisión o conciliación
11324
*NO hubo cumplimiento de acta o decisión=
2165
*SI Acudió a una organización ilegal
50
NO Acudió a una organización ilegal
25.690
Tiene abogado que lo asesora y/o representa en la solución de su conflicto
3.988
*No tiene abogado que lo asesora y/o representa en la solución de su
23.201
conflicto
8
9
9.1.
9.2.
9.3.
10.
10.1.
11.
11.1.
2,9
2,6
75,7 100%
Incidencia
5330
2.952
741
706
420
96
86
82
44
18
18
18
15
3
100% 27402* 26,5
56,8
10,7
14,3
2,7
13,6
2,5
8,1
1,5
1,9
1,5
1,7
0,2
1,6
0,2
0,9
0,1
0,4
0,0
0,4
0,0
0,4
0,0
0,3
0,0
0,1
0,0
29,2
2,5
22,8
32,4
44,0
11,0
0,2
99,8
15,5
90,2
3,6
3,5
2,2
27,4
41,5
84,6
16,2
Como se pudo evidenciar que la mayor parte de los encuestados hicieron referencia a la
conciliación del último conflicto que vivieron, se trata de una población que presentó más
necesidades jurídicas, más acuerdos cumplidos que el resto de la población, y menos uso de los
jueces formales.
2.1.
Existencia del conflicto.
De los 32602 encuestados, el 79,0% afirmó haber tenido conflictos, mientras que el 21% restante
dijo no tenerlo.
2.2.
Tipologías de los conflictos.
Las principales tipologías donde se presentaron los conflictos fueron las siguientes: hurto o robo,
24,8%; seguido del mantenimiento y la alimentación de los hijos u otros miembros del hogar
22,4%; conflictos con los vecinos 10,9% afectados concretamente por el ruido, basuras, malos
olores y mascotas, respectivamente; conflictos por la prestación de servicios públicos 10,3% por la
facturación y fallas del servicio. Las tipologías presentadas corresponden a aquellas que tuvieron
un porcentaje mayor al 10%.
En las Tablas 43 y 44 se muestran una completa estadística de la tipología del conflicto para dar
cuenta de las otras formas de conflicto que tuvieron una frecuencia baja, pero que no puede pasar
desapercibida, ya que alguna de ellas es conciliable.
2.3.
Dimensiones donde se presentan los conflictos.
En la Tabla 43 se observan las diferentes dimensiones donde se presentaron los conflictos.
Tabla 43: Dimensiones del conflicto
Indicadores
Presencia de
barreras/huecos
(Sí, No)
Sí
Sí
Sí
No
No
Impacto
Sí
No
No
Sí
Hallazgos y evidencia de las encuestas
Frecuencia por dimensión, alta:
37,5% Familia hogar
29% Penal
28,1% Vivienda
Frecuencia por dimensión, media:
16,9% Económica y patrimonial
9,6% Salud (No conciliable)
Frecuencia por dimensión, baja:
5,4%Trabajo
2,9% Habitad (No conciliable)
1,3% Educación (No conciliable)
1,1% Libertades y derechos civiles y políticos (No
conciliable)
0,6% Asuntos con el Estado
Partiendo del anterior análisis se propone la siguiente división de las dimensiones según el
volumen o frecuencia de incidencia: en el primer grupo están aquellos usuarios que tienen un alto
porcentaje de incidencia, demostrando el colapso de las instituciones y sobre los cuales el Estado
debe actuar para prevenir la conflictividad, y de esta manera ofrecer más y mejores servicios. El
segundo grupo de frecuencia media corresponde a los asuntos económicos y patrimoniales y de
salud, que puede corresponder a una conflictividad normal o esperada, menor del 10% de los
usuarios encuestados. El tercer grupo llama la atención por tratarse de un número muy bajo de
incidencias, lo que permite pensar que se está ante el fenómeno de “demanda no expresada” y
que muestra la falta información dada a los usuarios acerca de sus derechos.
2.4.
Conflictividad por dimensiones.
En la Tabla 44 se presentan las tipologías del conflicto.
Tabla 44: Tipologías de conflicto
1
1.6.
1.7.
1.7.3.
1.7.2.
1.7.1.
1.8.
1.9.
1.10.
1.11.
1.12.
1.12.1.
1.12.2.
1.12.3.
1.12.4
1.12.5.
1.12.6.
1.12.6.
1.12.6.
1.12.6.
1.12.6.
2
2.13.
2.14.
2.15.
2.16.
2.17.
2.17.3.
2.17.1.
2.17.4.
2.17.2.
2.18.
2.19.
2.20.
2.21.
3
3.22.
3.23.
Conflictividad
DIMENSIÓN VIVIENDA
El contrato o acuerdo de arrendamiento de la
vivienda donde reside como inquilino.
La propiedad, posesión, tenencia o los linderos
de su vivienda.
Linderos de su vivienda.
Acerca de quién es el dueño, poseedor o
tenedor de su vivienda.
Intento de expropiación o desalojo.
Daños o imperfectos en su vivienda.
La instalación o desinstalación de los servicios
públicos con los que cuenta su vivienda.
La prestación de los servicios públicos.
La facturación.
Fallas del servicio.
Toma o uso ilegal de servicio público
Con sus vecinos.
Ruido.
Basuras.
Malos olores.
Mascotas.
El no pago de cuotas de administración.
Humedad.
Calumnia
División de vivienda
Robo
Perjuicio por lote que excavaron
DIMENSIÓN FAMILIA Y HOGAR
La separación de su pareja, divorcio, liquidación
o la definición de los asuntos patrimoniales.
Reconocimiento de la unión libre.
Definición de custodia o patria potestad y
régimen de visitas de sus hijos o hijas.
El mantenimiento y la alimentación de sus hijos
u otros miembros del hogar.
Agresiones cometidas contra usted por parte de
un miembro de su familia.
Verbales reiteradas.
Físicas.
Psicológicas reiteradas.
Sexuales.
La adopción de un niño o niña.
Haber sido desprotegido o abandonado por
parte de los miembros de su familia.
La herencia de un familiar.
El reconocimiento de la paternidad de un menor
DIMENSIÓN TRABAJO
El reconocimiento de la existencia de un
contrato de trabajo o vínculo laboral.
El pago de su salario o de factores salariales o de
prestaciones sociales.
Incidencia
Porcentajes de
hallazgos
878
3,4%
170
0,7%
28,1%
100%
77
45,3%
65
38,3%
28
81
0,3%
16,3%
648
2,5%
2.638
2.018
620
0
2.801
1.269
713
271
243
128
113
30
18
8
8
10,3%
0
10,9
100%
76,5%
23,5%
100%
45,3
25,5
9,7
8,7
4,6
4,0
1,1
0,6
0,3
0,3
37,5%
1.497
5,8
63
0,2%
1.426
5,5
5.755
22,4
730
2,8
432
247
37
15
154
0,6%
8
0,0%
61
8
0,2%
0,0%
5,4%
224
0,9%
522
2,0%
100%
59,1%
33,8%
5,1%
2,1%
3.24.
3.25.
3.26.
3.26.3.
3.27.
3.28.
3.29.
4
4.30.
4.31.
4.32.
4.33.
4.34.
5
5.35.
5.36.
5.37.
5.38.
5.39.
6
6.40.
6.41.
6.42.
6.43.
6.43.1.
6.43.2.
6.43.3.
6.43.4.
6.43.5.
6.43.6.
6.43.6
6.44.
6.45.
7
7.46.
7.47.
7.48.
7.49.
Conflictividad
La terminación del contrato.
Las condiciones laborales: dotación, riesgos
profesionales, duración del contrato, horario.
Agresiones físicas o verbales cometidas contra
usted en el trabajo.
Físicas
Sexuales
Verbales.
Sicológicas
Accidentes de trabajo.
Organización de sindicatos, huelgas o
convenciones
Ejercicio como vendedor informal
DIMENSIÓN SALUD
La afiliación a los servicios de salud.
La provisión o prestación de los servicios de
salud.
Errores de médicos que le causaron a Usted
daños o perjuicios.
Interrupción del embarazo
Obligado a tratamientos u operaciones
DIMENSIÓN EDUCACIÓN
Hijos estudiando en institución educativa (perfil)
La inscripción y entrada efectiva a la institución
educativa.
La prestación inadecuada del servicio en relación
con sus necesidades o las de sus hijos, por
ejemplo: falta de infraestructura.
Maltrato por parte de los profesores o directivos
de la institución educativa cometidos contra
usted o sus hijos.
Sanción injusta cometida por encuestado o los
hijos.
DIMENSIÓN ECONOMICA Y PATRIMONIAL
El pago de dinero que le deben.
El pago de deudas de dinero que Usted tiene con
bancos u otras entidades financieras.
El pago de deudas de dinero que usted tiene con
otras personas diferentes a bancos o entidades
financieras.
El incumplimiento de otros contratos.
Arrendamiento como dueño del bien arrendado.
Compraventa.
Prestación de servicios.
Seguros.
Sociedades.
Pago de deuda por ser codeudor
División de un lote
El pago de daños o perjuicios causados por otras
personas o entidades.
La mala calidad de bienes o servicios adquiridos.
DIMENSIÓN PENAL
Hurto o robo.
Si Denuncia de este delito
No Denuncia de este delito
Violencia sexual
Lesiones personales cometidas en un ámbito
diferente al familiar o laboral.
Homicidio de un familiar.
Incidencia
395
Porcentajes de
1,5% hallazgos
114
0,4%
58
0,2%
100%
0
0
100
0
58
104
0,4%
0
0
0
799
0
9,6%
3,1%
1.586
6,2
72
0,3%
0
0
1,3%
174
15
318
121
0,5%
13
01%
178
0,7%
0
0
2.213
16,9%
8,6
191
0,7%
128
0,5%
807
482
110
81
74
39
13
8
3,1
833
3,2
201
6.386
2.707
3.679
0
0,8
29%
24,8
42,4
57,6
0
190
0,7%
1,2%
100%
59,7%
13,6%
10,1%
9,2%
4,9%
1,5%
1,0%
100%
92,0%
8,0%
100%
7.50.
7.51.
7.52.
7.53.
7.54.
8
8.55.
8.56.
8.57.
8.58.
8.59.
8.60.
8.61.
8.63.
8.64.
8.65.
8.66.
9
9.67.
9.68.
9.69.
10
10.70.
10.72.
10.71.
10.73.
Conflictividad
Incidencia
Porcentajes de
hallazgos
276
86,8%
42
13,2%
Desplazamiento.
43
0,2%
100%
25
57,5%
18
42,5%
Desaparición forzada de un familiar.
96
0,4%
100%
96
100%
NO Denuncia de este delito
0
0
Estafa.
121
0,5%
84
69,3%
37
30,7%
Amenaza.
124
0,5%
100%
49
39,3%
75
60,7%
Injuria y calumnia.
191
0,7%
100%
63
32,7%
129
67,3%
DIMENSIÓN LIBERTADES Y DERECHOS CIVILES Y
1,1%
POLITICOS
La libertad de expresión o de asociación
8
0,0%
diferente a la asociación sindical.
Su orientación sexual o identidad de género
3
0,0%
(LGBTI).
Discriminación por su condición de mujer
Discriminación por estado de embarazo
Su situación de discapacidad.
15
0,1%
Su raza y/o etnia.
114
0,4%
Sus creencias religiosas.
15
0,1%
Su edad.
90
0,3%
Su clase social.
45
0,2%
Discriminación por origen o lugar de nacimiento
Violación de otros derechos fundamentales.
0
0
DIMENSIÓN HÁBITAD
2,9%
La invasión o mal uso del espacio público que lo
333
1,3%
afecta directamente a Usted o a su comunidad.
La falta de rampas, señalización, puentes
peatonales, etc., que lo afecta directamente a 189
0,7%
Usted o a su comunidad.
La falta de protección del medio ambiente.
219
0,9%
DIMENSIÓN ASUNTOS CON EL ESTADO
0,6%
Daños y perjuicios ocasionados contra Usted por
36
0,1%
el estado.
La negación en la obtención de documentos o la
19
0,1%
realización de un trámite.
El pago y cobro de los impuestos.
90
0,3%
Agresiones de la policía o las fuerzas militares.
39
0,1%
2.5.
Tiempo en que ocurrió el conflicto.
Los conflictos o desacuerdos de las personas ocurrieron en los siguientes intervalos de tiempo:
hace menos de 182 días, 22,3%; entre 183 y 364 días, 11,7%; entre 365 y 546 días, 28,4%; entre
547 y 728 días, 0,3%; entre 729 y 910 días, 18,5%; entre 1093-1274 días, 13,6%. El 5,2% restante
afirmaron que su problema jurídico se presentó hace más de 1275 días.
2.6.
Ocurrencia del conflicto.
A la pregunta: ¿en los últimos cuatro años cuántas veces se ha presentado el conflicto? Las
personas contestaron: una vez, 89,5%; dos veces, 12,4%; tres veces, 2,6%; cuatro veces, 2,0%; y de
manera permanente, 0,7%.
2.7.
Nivel de afectación del conflicto.
El 51% de los usuarios afirmaron que el conflicto había tenido una alta afectación, el 45% una
mediana y el 14,5% una baja afectación. Solo el 3,5% contestó que el conflicto no había tenido
ninguna afectación.
2.8.
Caracterización.
Partiendo de los anteriores datos la población usuaria de la conciliación y su conflictividad se pudo
caracterizar de la siguiente forma: es un tipo de población compuesta en su mayoría por mujeres
madres de familia de ingresos medios. La mayoría pertenece al régimen contributivo de salud,
concentrada en zonas de estratos medios donde habitan en viviendas propias o arrendadas. Esta
población presenta la mayor parte de la conflictividad en situaciones de hurto/robo, problemas
jurídicos con sus vecinos y de familia, principalmente. Todas estas tipologías de conflictos tienen
un alto y mediano grado de afectación en este tipo de población.
2.9.
Ante quiénes se realizó la conciliación.
De las 32602 personas que acudieron a las autoridades del Estado, cerca del 69,7% identificaron y
entendieron que la audiencia a la que se presentaron fue para adelantar procesos de conciliación.
La Tabla 45 presentan los resultados.
Tabla 45: Ante quienes se realizó la conciliación
Usuarios de la
Usuarios de la conciliación que
Usuarios de la conciliación
conciliación que
acudieron a funcionarios
que acudieron a
acudieron a particulares
administrativos
funcionarios judiciales
Dicen NO tener conflicto. (No obstante figurar en listas como parte en una conciliación.)
Defensores de Familia. I.C.B.F.
Dice que NO ha usado la conciliación (No obstante figurar en listas como parte en una
conciliación.)
Universidades
SAU de la Fiscalía General
de la Nación
Superintendentes delegados
Frecuencia
6.870
5.880
4.045
Porcentaje
válido
21,1
18,0
12,4
3.005
9,2
2.853
8,8
2.556
7,8
1.454
4,5
Defensores del pueblo
1.406
4,3
1.098
3,4
882
2,7
541
1,7
530
1,6
518
1,6
267
0,8
181
0,6
108
0,3
96
0,3
Notarios
Procuradores
Abogado Conciliador que
atiende en su oficina de
(conciliador a prevención)
Conciliadores en Equidad
CAI*
Directamente
con
la
persona con quien tuvo el
conflicto*
Personero municipal
Usuarios de la
conciliación que
acudieron a particulares
Usuarios de la conciliación que
acudieron a funcionarios
administrativos
Inspección de policía*
Usuarios de la conciliación
que acudieron a
funcionarios judiciales
Frecuencia
94
Porcentaje
válido
0,3
Tránsito
82
0,3
Casa de Justicia
60
0,2
36
0,1
18
0,1
Banco*
18
0,1
Empresa de teléfonos*
3
0,0
3
0,0
Juzgado
Secretaría de educación*
Empresa de energía*
Total
32.602
100
*Técnicamente ante estas instituciones no se puede conciliar, pero el usuario lo relaciona con el buen arreglo al que llegó.
Es necesario resaltar que la anterior pregunta se encontraba dentro del módulo 7, exclusiva para
usuarios de la conciliación. Sin embargo, se presenta aquí para aclarar que no todos sus valores
son comparables con otras poblaciones, ya que en esta pregunta el usuario se está refiriendo a la
conciliación a la que asistió, y por la cual fue seleccionado como parte de esa población, mas no
necesariamente por la conciliación que hubiese realizado en su último conflicto, al que se refiere a
lo largo de la encuesta.
3. MASC en población usuarios de la Conciliación Extrajudicial en Derecho
En la siguiente sección se analizarán las diferentes barreras que se identificaron de acuerdo con los
resultados de las encuestas. En la Tabla 46 se presentan los resultados de este análisis en el
siguiente orden: en la primera columna se identifican las barreras, en la segunda se precisa si está
presente en la población objeto del análisis, y en la última, se presentan los hallazgos por medio
de un enunciado que contiene la información estadística.
Tabla 46: Población usuarios de conciliación
Barreras/huecos
Orientación jurídica a los usuarios por
parte de profesionales del derecho
Presencia de
barreras/huecos
(Sí, No)
Sí
Los operadores que prestan el servicio de Conciliación
Extrajudicial en Derecho son muy bien calificados por los
usuarios.
El 85,7% de usuarios de la conciliación que acudieron a las
autoridades judiciales califican de satisfactoria y muy
satisfactoria los conocimientos y criterios jurídicos para resolver
su conflicto.
El 84,5% de usuarios de la conciliación que acudieron ante las
autoridades administrativas califican de satisfactoria y muy
satisfactoria los conocimientos y criterios jurídicos para resolver
el problema jurídico.
El 81,6% de los usuarios de la conciliación que acudieron a un
particular califican de satisfactoria y muy satisfactoria los
conocimientos y criterios jurídicos para resolver su problema
jurídico.
Es necesario tener en cuenta que todos los grupos de
operadores a los que se acudió tienen formación jurídica y
algunos en conciliación.
Solo el 10% de los usuarios de la conciliación considera que el
conciliador no realizó adecuadamente su labor, lo cual es un
porcentaje bajo; normal, satisfactorio o esperado.
Barreras/huecos
Presencia de
barreras/huecos
(Sí, No)
Los abogados en calidad de litigantes no son relevantes para el
uso de MASC.
Solo 0,5% de los usuarios de la conciliación se enteró de los
servicios de conciliación por medio de abogado. Lo anterior
supone un eventual incumplimiento al régimen disciplinario del
abogado al evidenciarse que no cumplió con el numeral 13
artículo 28 Ley 1123 de 2007 sobre deberes profesionales del
abogado “prevenir litigios innecesarios, inocuos o fraudulentos
y facilitar los mecanismos de solución alternativa de conflictos”.
Congestión y mora de la oferta
Sí
Desarrollo de la política pública en
temas de acceso a la justicia
Sí
Desarrollo institucional para la
protección de derechos.
Sí
Infraestructura física
No
La población usuaria de la conciliación no utilizan los servicios
de la justicia formal. Lo que se constituyó como un indicador
importante para la política de conciliación del país por cuanto
se cumplen los objetivos de descongestión.
Del universo de 32602 usuarios de la conciliación, el 79%
manifestaron tener problemas jurídicos, es decir, representan la
demanda potencial.
De esos el 75,7% acudió a un tercero, entre los cuales se
encuentran:
47,2% acudió a una autoridad administrativa.
11,6% acudió a la Fiscalía General.
26,1% acudió a un particular.
De los cuales, el 84,7% acudieron ante los operadores de la
conciliación (consultorios jurídicos principalmente, centros de
conciliación y conciliadores), al abogado acudió el 0,3% de esta
población, al notario el 0,1%, luego no son relevantes.
Se identificó la población que no accede a los servicios de
conciliación en derecho.
Género: si el 63% de los usuarios son mujeres, indica que las
políticas de acceso a la justicia se deben orientar y organizar con
ese criterio, son ellas quienes sufren más necesidades jurídicas.
LGBTI: se sugiere aplicar metodología de NNJJII a población
LGBTI por cuanto dentro de la población usuaria de la
conciliación no es representativa (0,4%).
Edad: no es usuaria de la conciliación las generaciones menores
de 30 años y los mayores de 60. Puede indicar que esos grupos
no sufren necesidades jurídicas, constituyen demanda no
expresada, o que no existen las condiciones institucionales para
que esas poblaciones hagan uso de los MASC.
Se propone desarrollar una investigación y participación de
MASC de la población juvenil, adultos mayores y LGBTI
adecuados a su conflictividad.
Aproximadamente el 10% de esta población acudió a las juntas
de acción comunal y amigos, antes de acudir a otro tipo de
particulares que tienen capacidad o competencia para resolver
conflictos.
Se comprobó que los mensajes de la propaganda institucional
y las cartillas explicando las ventajas de la conciliación o la
diferencia con la justicia formal no es interpretada por el
usuario.
A él es necesario informar en la ventanilla institucional donde su
caso puede ser atendido y que sea misión de los funcionarios
orientar al ciudadano a la autoridad competente, una vez allí
este le deberá indicar acerca de las posibilidades:
autocompositivas o heterocompositivos que conviene aplicar en
cada caso.
No se identificaron barreras por déficit de infraestructura.
Barreras/huecos
Presencia de
barreras/huecos
(Sí, No)

Cobertura
No
Atención/orientación
Sí
Confianza en el operador
Sí
De 3278 usuarios de la conciliación que acudieron ante las
autoridades judiciales, califican de bueno y excelente lo
relacionado con la infraestructura:
El 94,6%, la limpieza general de las instalaciones.
El 92,5%, la facilidad para ingresar y moverse dentro
El 94,2%, la disposición de las salas de espera.
El 85,8%, la disponibilidad de los baños.

De 12220 usuarios de la conciliación que acudieron ante las
autoridades administrativas, califican de bueno y
excelente:
El 94,6%, la limpieza general de las instalaciones.
El 95,5% la facilidad para ingresar y moverse dentro
El 90,2%, la disponibilidad de las salas de espera.
El 86,5%, la disponibilidad de los baños.

De 5103 usuarios de la conciliación que acudieron ante un
particular, y lo “calificaron” de bueno y excelente:
El 94,6% la limpieza general de las instalaciones.
El 90,5% la facilidad para ingresar y moverse dentro
El 89,28% la disponibilidad de las salas de espera.
El 87, 4% la disponibilidad de los baños.
De esta calificación de la infraestructura física en los tres
escenarios cuestionados (judicatura, administración y
particulares) se concluyó que: aunque es baja la oportunidad
de acceder a los servicios de justicia, quienes tienen ese
privilegio gozan de atención en muy buenas instalaciones.
No se identifican barreras por falta de cobertura

El 95,5% de los usuarios de la conciliación que acudieron
ante las autoridades judiciales, “calificaron” de bueno y
excelente. 95,5% la ubicación.

ante las autoridades administrativas, “calificaron” de
bueno y excelente la ubicación.

ante un particular, “calificaron” de bueno y excelente la
ubicación.
Ocurrió exactamente lo mismo que con el fenómeno anterior,
los problemas de cobertura se presentaron en la población que
por razones culturales, desconocimiento de derechos o lejanía
de los operadores no pueden acceder a la justicia.
El 2,5% de la demanda potencial manifestó que su solicitud no
fue atendida. Aunque parece muy escaso el porcentaje, ya que
goza de cierta relevancia puesto que se trata de una población
que ha tenido experiencia con el uso de MASC.
Los usuarios de la conciliación en derecho atribuyen mayor
autoridad y conocimiento para resolver el caso a las
autoridades que más poder jurisdiccional tienen para
resolverlo.

El 71,2% consideró que la autoridad judicial a la que acudió
tenía autoridad y conocimiento para resolver su caso.

El 45,9% consideró que la autoridad administrativa a la que
acudió tenía autoridad y conocimiento para resolver su
caso.

El 31,6% consideró que el particular al que acudió tenía
autoridad y conocimiento para resolver su caso.
Son bajos los porcentajes de personas que accedieron a los
servicios jurídicos, pero los pocos que llegaron manifiestan
Barreras/huecos
Presencia de
barreras/huecos
(Sí, No)
Confianza institucional
No
Cognitivas-reivindicación
Sí
Cognitivo mecanismos
Sí
Cognitivo- técnico
Sí
Epistemología sobre comprensión y
aprehensión del conflicto.
Sí
confianza en los operadores que gestionaron su caso.

El 83,4% de usuarios de la conciliación que acudieron ante
autoridades judiciales, “calificaron” de satisfactoria y muy
satisfactoria el interés en su caso.

autoridades administrativas, “calificaron” de satisfactoria y
muy satisfactoria el interés en su caso.

un particular, “calificaron” de satisfactoria y muy
satisfactoria el interés en su caso.

El 88,8% el conciliador le generó confianza.
No hubo evidencia de barreras de acceso por falta de
confianza.
Aunque el 60% tiene confianza, no hay tendencia ni relevancia
sobre la confianza institucional.
El 31,3% tiene la percepción de que los funcionarios judiciales
son corruptos.
Pero el 42,5% consideraron que son honestos.
Si el desacuerdo o conflicto ocurriera de nuevo, el 77,6% de los
usuarios, acudirían a esta persona o entidad.
Hubo un porcentaje de la población que aún requiere de
información sobre derechos.
El 16% no sabe o no responde sobre qué opinión tiene sobre la
tutela.
El 32% desconoce sus derechos fundamentales.
Los ciudadanos confunden los escenarios de justicia
autocompositiva. Solamente el 28,5% de los usuarios de la
conciliación en derecho lograron identificar que existe la
conciliación en derecho, no obstante haber participado en una.

El 71,5% no sabe que existe la conciliación en derecho.

El 88,4% no sabe que existe la conciliación en equidad.

El 89,4% no sabe que existe el arbitraje.

El 93,4% no sabe que existe la mediación penal.

El 96,1% no sabe que existe la amigable composición.

El 76% de los usuarios conocen los Centros de Conciliación,
siendo la entidad de justicia que menos conocimiento de
su existencia tienen.

El 90,1% conoce la acción de tutela, pero ignora el resto de
acciones.

El 24,9% desconoce dónde prestan asistencia jurídica
gratuita en su ciudad.
De lo anterior se concluye que los ciudadanos no se forman
una idea precisa, ni tienen la capacidad de establecer
diferencias entre un mecanismo y otro, esto hace
indispensable la orientación y asesoría jurídica, pero ante las
bajas cifras de oportunidad de acceder a los servicios de un
abogado, es claro que las únicas instituciones que pueden
prestar este servicio son las diferentes entidades públicas.
El voz a voz y la experiencia de unos ciudadanos en la
conciliación fue el método para que otros ciudadanos se
enteraran de la existencia del mecanismo.

El 32,6% acudieron a los servicios de conciliación enterados
por amigos vecinos y familiares. Seguido del 24,1% por la
publicidad del gobierno.
Es paradójico que el 21% de la población usuaria de la
conciliación dicen NO tener conflicto en los últimos cuatro años.
Este dato se interpretó como que quienes acudieron en calidad
de convocados o citados, y que constituyen oposición o
resistencia en el litigio, consideraron que no tienen un
conflicto.
Barreras/huecos
Social y culturales
Presencia de
barreras/huecos
(Sí, No)
Sí
Eficacia
No
Eficiencia
No
Sin embargo, la siguiente clasificación acerca de la claridad de la
comunicación permitió entrever que por parte del usuario del
servicio de justicia había claridad y comprensión con respecto al
trámite elevado en todas las instancias: el 75,4% de los usuarios
de la conciliación que acudieron ante autoridades judiciales,
calificaron de satisfactoria y muy satisfactoria la claridad en la
comunicación.

ante autoridades administrativas, “calificaron” de
satisfactoria y muy satisfactoria la claridad en la
comunicación.

ante un particular, “calificaron” de satisfactoria y muy
satisfactoria la claridad en la comunicación.
El “voz a voz” es la alternativa como los usuarios se enteran de
los servicios de conciliación de aquellos operadores que no
tienen un poder jurisdiccional fuerte, pero que pueden cumplir
un desempeño eficaz en la gestión del conflicto.

El 20,2% consideró que acude ante autoridad judicial por
recomendación de un amigo o conocido

23,9% consideró que acude ante autoridad administrativa
por recomendación de un amigo o conocido.

35,5% acudió ante particulares por recomendación de un
amigo o conocido. Lo que demostró la importancia del voz
a voz y de la experiencia de unos para recomendar acudir
ante sus respectivos operadores.
Los acuerdos directos, conciliaciones y decisiones
administrativas y judiciales se cumplieron en más de un 80%.
El arreglo directo se cumplió, así como la decisión o el acuerdo,
lo que representó ser un indicador muy elevado de
responsabilidad social frente a la justicia.
Además, al examinarse la efectividad de los MASC, los
resultados concluyeron que el 70% de quienes dijeron conocer
la conciliación en derecho consideraron que esta es “efectiva”.

El 77,7% de quienes dijeron conocer la conciliación en
equidad consideraron que esta fue “efectiva”.

El 67,2% de quienes dijeron conocer el arbitraje,
consideraron que fue “efectivo”.

El 60,1% de quienes dijeron conocer la mediación en
materia penal consideraron que esta fue “efectiva”.

El 63,4% de quienes dijeron conocer la Amigable
Composición consideraron que esta fue “efectiva”.
Como si fuera poco el 87% de los usuarios volverían a acudir
ante las autoridades judiciales para resolver los conflictos. En
cambio el 7% dijo que no.
El 83% de los usuarios volverían a utilizar la conciliación, en
cambio hay un ligero aumento del 16% de los que no la usarían.
Con todo el 78% de las conciliaciones se cumplieron, el 9,2%
están en trámite de cumplimiento, y un 12,3% no cumplió con
la conciliación.
Los particulares y las autoridades administrativas tardaron
menos tiempo que las autoridades judiciales en resolver
necesidades jurídicas.
El 26,1 % tardo menos de 182 días en resolver su conflicto ante
autoridades judiciales. Se entiende que se trata de una
circunstancia normal y positiva del sistema, puesto que los
juicios por la naturaleza del procedimiento pueden tardar más
que cualquier otra gestión del problema jurídico. Pero ocurre
que el 65,7% tarda entre 365 – 546 días.
Barreras/huecos
Presencia de
barreras/huecos
(Sí, No)
El 42,6 % tardó menos de 182 días en resolver el conflicto ante
autoridades judiciales. 22,6% tarda entre 365 – 546 días.
Un 46,1 % tardó menos de 182 días en resolver el conflicto ante
particulares.
Calidad de la decisión
Sí
Costos previsibles
Sí
No hubo evidencia de barreras en el trámite de la conciliación.

ante las autoridades judiciales calificaron de satisfactoria y
muy satisfactoria la facilidad para hacer los trámites.

ante las autoridades administrativas calificaron de
satisfactoria y muy satisfactoria la facilidad para hacer los
trámites.

El 80% de usuarios de la conciliación que acudieron a un
particular califican de satisfactoria y muy satisfactoria la
facilidad para hacer los trámites.

ante las autoridades judiciales calificaron de satisfactoria y
muy satisfactoria en general, los servicios prestados por
esa persona o entidad.

ante las autoridades administrativas, “calificaron” de
satisfactoria y muy satisfactoria en general, los servicios
prestados por esa persona o entidad.

un particular, “calificaron” de satisfactoria y muy
satisfactoria en general, los servicios prestados por esa
persona o entidad.
No hubo evidencia de retardo en el servicio de la conciliación:

derecho consideraron que esta fue “rápida”.

equidad consideraron que esta fue “rápida”.

consideraron que fue “rápida”.

El 60,1% de quienes dijeron conocer la mediación en
materia penal consideraron que esta fue “rápida”.

Composición consideraron que esta fue “rápida”.
Un resultado parecido consideró que la justicia en general fue
lenta, 53,3.
No hubo barreras relacionadas con la calidad de la
conciliación.

73% de las conciliaciones que se realizaron llegaron a un
acuerdo.

90% de los usuarios calificaron la conciliación como de
buena calidad.
Se evidenció que el costo para resolver los conflictos no es
inconveniente, o por lo menos, no es la principal razón para no
acudir a la justicia.

Solo el 13,8% acudió ante un particular porque lo consideró
“barato”.

ante autoridades judiciales calificaron de satisfactoria y
muy satisfactoria los resultados que obtuvieron en
comparación con el dinero que se gastó en el trámite.

ante
autoridades
administrativas
calificaron
de
satisfactoria y muy satisfactoria los resultados que
Barreras/huecos
Presencia de
barreras/huecos
(Sí, No)
obtuvieron en comparación con el dinero que gastaron.
ante un particular calificaron de satisfactoria y muy
satisfactoria los resultados que obtuvieron en comparación
con el dinero que gastaron.

derecho consideraron que esta fue “barata”.

equidad consideraron que esta fue “barata”.

consideraron que fue “barata”.

El 49.4% de quienes dicen conocer la mediación en materia
penal consideran que esta es “barata”

Composición consideraron que esta fue “barata”.

El 38,7% consideraron que fueron altos los costos de
acceso a la justicia.

El 31,2% consideraron que fueron bajos, pero el porcentaje
de “muy alto” y “muy bajos” fue muy bajo.
Se demostró que los usuarios de la conciliación ante el
incumpliendo del acuerdo, no les quedó más remedio que
volver a intentar una conciliación (42%) o no hacer nada y
resignarse el (36,1%), solo un porcentaje muy mínimo (11,3%)
acudiría a la justicia ordinaria a iniciar un juicio ejecutivo.

Costos de oportunidad
Complejidad del trámite
Sí
El 26,4% de la demanda potencial se resignó o no hizo nada
para resolver su conflicto y las razones principales por las que
no acudió ante las autoridades estatales o ante particulares se
relacionan con:

No tienen suficientes pruebas o argumentos el 26,0%.

Toma demasiado tiempo el 23,3%.

Tiene demasiados trámites el 19,4%.

Es mejor arreglar por las buenas el 15,2%.

Es un asunto que no vale la pena llevar ante la justicia
12,6%.

Le teme a las represalias el 5,0%.

Falta de confianza en las autoridades o instituciones el
4,0%.

Es elevado el costo económico 2,9%.

No sabía que podía acudir, o cómo hacerlo el 2,6%.
Como se evidenció las razones por las que estos usuarios no
institucionalizaron sus conflictos se relaciona más con otro tipo
de costos como es la necesidad de pruebas, el tiempo y los
trámites que supone genera que con otras razones atribuibles al
sistema.
Es importante también desmitificar la falta de dinero o la
consideración de que por el elevado costo económico sea una
razón para no acudir a la justicia.
El 17,7% consideró que el ser “fácil y sencillo” fue la razón
principal por la que se acudió a un particular.
Sí
Pero no es esta lo opción mayoritaria para haber escogido a un
tercero para resolver el conflicto.
4. Conclusiones
4.1. Conciliaciones públicas y privadas de centros de conciliación de organizaciones sin ánimo de
lucro o particulares
Una primera conclusión que se puede extraer, inherente a esta y otras poblaciones, tiene que ver
con el número plural de barreras que están relacionadas con el aspecto cognitivo de los
mecanismos, es decir, la falta de conocimiento que tienen las personas para identificar los MASC
como mecanismos que pueden resolver sus conflictos o controversias.
Los datos de las encuestas mostraron que las personas no sabían de la existencia de los MASCS; sin
embargo, cuando acudieron ante las autoridades del Estado (administrativas, 12,7%; judiciales:
Fiscalía 11,6%, jueces de paz 0,8%; jueces formales 0,6%, a los particulares 26,5%) allí fueron
encaminados sus conflictos para que se resolvieran por la vía de los MASC.
4.2. La conciliación pública.
Las instituciones que mayor volumen de MASC tuvieron son: la conciliación que hace el ICBF y la
mediación en las SAU de la Fiscalía, por los que fue recomendable que estas recibieran el apoyo
correspondiente de otras entidades con misiones institucionales afines. El hecho que existiera un
desconocimiento conceptual de los MASC en la población usuaria de la conciliación 33 no
constituyó impedimento para su uso, ya que cuando acuden ante particulares o autoridades del
Estado son reconducidas o asesoradas, por medio de los operadores para que resuelvan los
conflictos por medio de los MASC.
Sin embargo, es importante que el usuario y la contraparte tengan claridad sobre el acto que están
celebrando, pues no es lo mismo prestar el consentimiento para un asunto auto-compositivo
como para uno heterocompositivo.
4.3. Escenarios de conciliación informales:
De los resultados de las encuestadas también se pudo inferir que los usuarios de la conciliación,
cuando deciden acudir ante particulares para resolver los conflictos, lo hicieron ante particulares
delegados para conciliar y, en un segundo bloque de frecuencia, lo hicieron ante operadores
informales (juntas de acción comunal, oficinas de quejas y reclamos, familiares o amigos). Para
interpretar este dato, tal vez, se debió tener en cuenta las razones por las cuales las personas
deciden acudir ante los particulares, entre las cuales se encuentran: 35,5% ante particulares por
recomendación de un amigo o conocido.
Esto demostró la importancia del “voz a voz” y de la experiencia de unos para recomendar a otros
el acudir ante sus respectivos operadores. El 31,6% consideró que el particular al que acudió tenía
autoridad y conocimiento para resolver su caso. Lo que demostró que esta población atribuye al
conciliador una importancia simbólica que puede contribuir a la eficacia de su labor y la
institucionalización de la figura. Otros determinaron que en cambio “es fácil y sencillo” (17,7%) o
“es barato” (13,8%).
Con esta encuesta también se identificó la población que no accede a los servicios de conciliación
en derecho. Respecto al género: si el 63% de los usuarios son mujeres, indica que las políticas de
acceso a la justicia se deben orientar y organizar con ese criterio, son ellas quienes sufren más
necesidades jurídicas. Se sugiere aplicar la metodología de necesidades jurídicas a la población
LGBTI por cuanto dentro de este tipo de población usuaria de la conciliación no fue representativa
(0,4%).
33
Se demuestra desconocimiento general de los MASC, pero las personas que sí los conocen tienen una percepción positiva en cuanto a
su eficacia, rapidez y costos.
Con respecto a la edad se ve que no es usuaria de la conciliación las generaciones menores de 30
años y los mayores de 60. Puede indicar que esos grupos no sufren necesidades jurídicas, y
constituyen “demanda no expresada”, o que no existen las condiciones institucionales para que
esa población haga uso de los MASC.
4.4. Recomendaciones
Se recomienda llevar a cabo las siguientes actividades para fortalecer los MASC.

Investigaciones y fomento de la participación de la población juvenil, adultos mayores y
LGBTI en el uso de los MASC adecuados a su conflictividad.
Permitir que toda la oferta pública de conciliación gratuita cubra el déficit de acceso a la
justicia de la población más vulnerable, extrema pobreza, desplazados, discapacitados y
usuarios del Sisbén.
Ante el desbordamiento de los servicios de conciliación en entidades públicas y teniendo en
cuenta que la población usuaria de la conciliación se caracteriza por un nivel medio de
bienestar es conveniente persuadir a personas jurídicas de derecho privado, ciudadanos
afiliados a EPS y medicina pre-pagada que requieren servicios de conciliación en asuntos
patrimoniales; que acudan a la conciliación ofrecida por los centros de conciliación de
entidades sin ánimo de lucro y notarias.
Aunque el servicio público no se puede negar a usuarios que tienen capacidad de pago, este
se puede ofrecer en lugares donde no hay congestión, además de solicitar al usuario su
solidaridad en la racionalización del servicio y la necesidad de dar oportunidad prioritaria a
personas en condición de vulnerabilidad.
De manera progresiva en la medida en que los presupuestos de las entidades lo permitan,
debe haber en las diferentes autoridades un funcionario delegado por la ley y crearse
centros de conciliación con conciliadores dedicados exclusivamente a esta labor, donde
notario, fiscal, personero, procurador, defensor del pueblo, defensor de familia,
superintendente, hará las veces de director de Centro de Conciliación.
Especializar más a los operadores públicos por materia y crear el cargo de conciliador en
derecho con dedicación exclusiva del funcionario público al interior de cada despacho.
Penal. Crear dentro de las Fiscalías con mayor congestión, un cargo dedicado a mediación y
justicia restaurativa, Ministerio público y Defensoría del Pueblo también servirían de apoyo.
Familia. Según la necesidad del servicio, crear centros de conciliación dentro de los
despachos de cada defensor de familia ICBF y comisarías de familia o crear el cargo de
conciliador familiar; donde sicólogos y trabajadores sociales puedan hacer conciliación.
Vecinal. Al ser alta la conflictividad en asuntos vecinales se de orientar la competencia de
jueces de paz y conciliadores en equidad a este tipo de conflictividad. También orientar su
jurisdicción a las comunidades que los postulan o eligieron. No está bien que su actividad ad
honorem esté al servicio de empresarios o conflictividades ajenas a su entorno comunitario.
Patrimonial. Notarias, Centros de Conciliación de Organizaciones sin ánimo de lucro.
Administrativo. Ministerio público. Continuar permitiendo que otras entidades públicas
como la Policía Nacional o los municipio creen centros de conciliación para conflictividades
afines a su misión y enfocada a la población más vulnerable.











Reglamentar el artículo 117 de la Ley 1566 de 2012 permitiendo el aprendizaje y difusión
del arbitraje social en centros, y los consultorios jurídicos de las facultades de derecho
para asuntos transigibles de su cuantía, donde los profesores fungen de árbitros y los
estudiantes de representantes de las partes, a fin de que desde la facultad se familiarice al
profesional del derecho con este mecanismo.







Llevar la justicia en equidad a las células más esenciales de la comunidad, de modo que
cada barrio, vereda o junta de acción comunal cuente con una estructura vecinal de
gestión de conflictos. La jurisdicción del juez de paz y conciliador en equidad deben unirse
en una sola institución, tomando lo mejor de cada una, organizarse una elección
comunitaria, semejante a las de las JAC para disminuir los costos de elección, y preservar
su sentido comunitario, su manejo debe ser descentralizado en municipios,
corregimientos y veredas y aprobado su funcionamiento y presupuesto desde los concejos
municipales, afirmar más su carácter comunitario y enfocarse a la enorme demanda de
asuntos vecinales y comunitarios.
Estudiar y desarrollar la descentralización y fortalecimiento de las oficinas de consumo
donde además de la conciliación se involucre el arbitraje de consumo.
Reglamentar la figura del defensor del cliente o consumidor financiado por las grandes
empresas que suministran bienes y servicios en masa.
Desarrollar e impulsar la figura de la mediación penal y justicia restaurativa.
Desarrollar y fortalecer la figura de la mediación para los conflictos donde los usuarios y
diferentes poblaciones afirmaron “no vale la pena llevarlo a la justicia” que en esta
población es del 5.6%, del 37,0% en población general, 30,0% en extrema pobreza, 19% en
empresarios.
Mejorar la respuesta del poder judicial en los eventos en que fracasa el intento de
conciliación o mediación penal, puesto que el ánimo de conciliación y de cumplir el
acuerdo está íntimamente ligado con la eficiencia de la justicia para ejecutar las
obligaciones derivadas de un acuerdo.
Permitir la conciliación en materia laboral ante los Centros de Conciliación siempre que
esta sea gratuita.
VII. Población general
Para efectos de la encuesta se denominó “población general” a la población de personas
naturales, femenina y masculina civil, mayor de edad, habitante de los cascos urbanos de las
ciudades de Bogotá, Cali, Medellín, Barranquilla, Bucaramanga, Cartagena, Montería, Pasto,
Florencia, Neiva, Tunja, Quibdó, Pereira y Villavicencio.
En la Tabla 47 se presenta la distribución de la muestra de la población general. Se excluye de la
muestra a la población residente en lugares colectivos como hospitales, orfelinatos, colegios,
cuarteles, y las personas que trabajan en los hogares seleccionados (empleadas de servicio,
jardineros, conductores, entre otros). La población total se estima por proyecciones con base en
los resultados del último censo de población del DANE del 2005.
La importancia de este grupo poblacional se debe a que representa el grueso de la población con
todas sus especificidades implícitas, y esa es la base general de cualquier estudio.
Tabla 47: Distribución de la muestra de la población general
POBLACIÓN EN GENERAL >= 18AÑOS
Marco muestra
10.792.342
Fuente: Censo DANE 2005
DISTRIBUCIÓN DE LA MUESTRA
CIUDAD
ESRATO 1
ESRATO 2
ESRATO 3
ESRATO 4
ESRATO 5
ESRATO 6
TOTAL
Barranquilla
29
17
18
7
3
0
74
Bogotá
Bucaramang
a
6
31
32
12
4
3
88
10
16
21
25
2
5
79
Cali
14
23
28
9
8
3
85
Cartagena
34
26
14
4
2
2
82
Florencia
43
21
6
1
0
0
71
Medellín
10
30
25
10
7
4
86
Montería
46
20
8
2
1
1
78
Neiva
20
43
9
4
1
0
77
Pasto
16
29
22
7
2
0
76
Pereira
11
27
16
12
8
5
79
Quibdó
54
10
6
0
0
0
70
Tunja
8
21
33
10
4
0
76
Villavicencio
Muestra
total
14
25
32
6
2
1
80
315
339
270
109
44
24
1101
1.1. Género, orientación sexual y población con la que se identifica.
El 51,3% de las personas fueron mujeres, y el 48,7% restantes hombres. En relación con la
orientación sexual, el 98,35% no se consideró lesbiana, gay, bisexual, transgenerista o intersexual.
El 0,1% respondió afirmativamente y, de este 0,1%, el 25,3% se consideró lesbiana, 23,1% bisexual
y el 22,7% gay. El 28,9% de los encuestados con respondieron esta pregunta. El 37,1% de los
encuestados se identificaron como blancos, el 29,3% como mestizos, el 11,7% como mulatos y el
8,7% no se identificó con ningún grupo.
1.2. Estado civil, personas que conforman el hogar e hijos.
El 36,2% de las personas están casadas, mientras que el 24,7% están en unión libre, y el 23,7%
solteros. El resto de la población son viudos/as, separados/as o divorciados/as. Por otro lado, el
83,4% de los hogares está formado de dos y cinco personas. En relación con los hijos, el 82,2%
tienen hijos, mientras que el 17,8% no los tienen.
1.3. Actividad en que ocupa la mayor parte del tiempo.
Las personas ocupan la mayor parte del tiempo en las siguientes actividades: trabajo, 63,9%;
oficios del hogar, 16,3%; otras actividades, 7,5%; estudio y trabajo, 4,9%; estudio, 3,3%; y
buscando trabajo, 3,2%.
1.4. Nivel educativo.
El 30,1% completaron la secundaria, el 13,9% completaron una carrera universitaria, el 13,7%
completaron una carrera técnica, y el 9,6% no completaron la secundaria.
1.5. Ingresos económicos/ ingreso mensual.
El 83,9% recibió ingresos económicos, mientras que el 16,1% no los recibe. El ingreso mensual de
los encuestados se distribuye de la siguiente manera: menos de COP $100,000, 2,9%; entre COP
$100.001 y COP $350.000, 14%; entre COP $350.001 y COP $700.000, 26,7%; entre COP $700.001
y COP $1.000.000, 23,8%; entre COP $1.00.001 y COP $2.000.000, 19,4%; entre COP $2,00.001 y
COP $3.500.000, 6%; entre COP $3.500.001 y COP $5.000.000, 2,8%.
Estos ingresos provienen, principalmente, de las siguientes fuentes: empleo asalariado, 44%;
trabajos independientes, 37,5; y mesadas, 6,8%.
1.6. Aportes económicos y personas económicamente dependientes del encuestado.
El 78,8% de los encuestados aportan únicamente al hogar donde habitan mientras que el 17% no
aportan en ningún hogar. Tan solo el 3,6% aporta al hogar donde habita y a otro hogar. En relación
con la pregunta acerca de si tiene personas que dependan económicamente, el 63,3% contestaron
afirmativamente, mientras que el 36,7% contestaron no.
1.7. Régimen de salud al que se encuentra afiliado y declaración de renta.
El 79,8% de los encuestados están afiliados al régimen contributivo EPS, mientras que el 17,3%
está afiliado al régimen subsidiado Sisbén. Tan solo el 2,9% de los encuestados no está afiliado a
ninguno de estos regímenes. En relación con la declaración de renta, el 94,5% respondió que no
declara, mientras que el 4,7% sí lo hace. El 0,8% no sabe o no responde.
1.8. Vivienda donde habita y estrato de la vivienda.
El 55,4% de los encuestados habita en una vivienda que es de su propiedad, el 42,3% habita en
una vivienda arrendada, y el 2,3% habita una vivienda a título de poseedor. El 16,3% de las
viviendas están ubicadas en zonas de estrato 1, el 32,4% en zonas de estrato 2, el 30,8% en zonas
de estrato 3, el 12% en zonas de estrato 4, el 5,4% en zonas de estrato 5 y el 3,2% en zonas de
estrato 6.
1.9. Familias por vivienda.
El 75,6% de los encuestados contestó que en su vivienda habita una sola familia, el 14,1% dos
familias, y el 5,1% tres.
1.10. Servicios públicos.
Las viviendas de los encuestados cuentan con los siguientes servicios públicos: 99,6% energía
eléctrica, 99,4% agua, 97,7% alcantarillado, 96,6% recolección de basuras, 80,4% gas natural por
tubería, 75,4% televisión por suscripción, 67,9% teléfono fijo, 52,6% internet, y el 15,8% gas
propano de pipeta.
2. Tipologías de conflictos
2.1. Existencia del conflicto.
El 57,3% afirmó no haber tenido un conflicto o desacuerdo, mientras que el 42,7% restante dijo
haber tenido un conflicto o desacuerdo.
2.2. Tipologías de los conflictos.
Las principales tipologías del conflicto están relacionadas con: hurto o robo, 32,8%; con sus vecino,
22,4%; la prestación de los servicios públicos, 16,8%; la provisión o prestación de los servicios de
salud, 9,5%. Las tipologías presentadas corresponden a aquellas que tuvieron un porcentaje mayor
al 10%.
Para tener un panorama completo de la conflictividad de la población en situación de
discapacidad, en la Tabla 48 se presentan todas las tipologías del conflicto, la frecuencia y el
porcentaje de las mismas.
Tabla 48: Tipologías del conflicto en población general
Tipologías
Recuento
Porcentaje
Hurto o robo.
1.515.409
32,8%
Con sus vecinos
1.033.308
22,4%
775.715
16,8%
654.631
14,2%
439.377
9,5%
288.093
6,2%
217.630
4,7%
214.480
4,6%
190.156
4,1%
189.773
4,1%
159.459
3,5%
La prestación de los servicios públicos
salud.
La separación de su pareja, divorcio,
liquidación o la definición de los asuntos
patrimoniales.
peatonales, etc., que lo afecta directamente a
El mantenimiento y la alimentación de sus
hijos u otros miembros del hogar.
155.275
3,4%
137.513
3,0%
131.810
2,9%
117.796
2,6%
114.639
2,5%
102.716
2,2%
86.597
1,9%
85.530
1,9%
84.929
1,8%
83.544
1,8%
83.128
1,8%
78.716
1,7%
76.610
1,7%
72.210
1,6%
68.246
1,5%
El pago de su salario o de factores salariales o
de prestaciones sociales.
Maltrato por parte de los profesores o
directivos de la institución educativa
cometidos contra usted o sus hijos.
Desplazamiento.
La invasión o mal uso del espacio público que
lo afecta directamente a Usted o a su
comunidad.
Agresiones cometidas contra usted por parte
de un miembro de su familia
Amenaza.
Injuria y calumnia.
El pago de deudas de dinero que Usted tiene
con bancos u otras entidades financieras.
Las condiciones laborales.
Tipologías
Su edad.
Agresiones de la policía o las fuerzas militares.
Estafa.
Otros
Recuento
Porcentaje
65.500
1,4%
62.558
1,4%
55.815
1,2%
53.455
1,2%
48.876
1,1%
612.547
13.3%
2.3. Tiempo en que ocurrió el conflicto.
Los conflictos o desacuerdos de las personas ocurrió en los siguientes segmentos temporales: hace
menos de 182 días, 33,1%; entre 183 y 364 días, 6,7%; entre 365 y 546 días, 20,6%; entre 547 y
728 días, 0,4%; entre 729 y 910 días, 15,8%; entre 1093 y 1274 días, 14,8%; y más de 1275 días,
8,6%.
2.4. Ocurrencia del conflicto.
En relación con la ocurrencia del conflicto, las personas contestaron: una vez, 85,3%; dos veces,
14,9%; y de manera permanente, 2,8%.
2.5. Nivel de afectación del conflicto.
En relación con el nivel de afectación, el 47,1% de los encuestados contestaron que el conflicto
había tenido una alta afectación, el 34,5% mediana afectación, y el 15,7% una baja afectación. Solo
el 2,8% afirmaron que el conflicto no lo había generado ninguna afectación.
3. MASC en la población general
resultados de las encuestadas. En la Tabla 49 se presentan los resultados de este análisis en el
presente en la población en situación de pobreza discapacidad, y en la última se presentan los
hallazgos por medio de un enunciado que contiene la información estadística.
Tabla 49: Población general
Barreras/huecos
Presencia de
barreras/huecos
(Sí, No)
Los ciudadanos que tienen una necesidad jurídica, no acuden ante
un abogado para que los asesore o los ayuden a manejar su
conflicto.
Sí
Del total de las personas que manifestaron tener un conflicto el
92,1% no acudió ante un abogado para que lo asesorara o
representara en el manejo de su conflicto, lo que indicó que los
abogados no son para los ciudadanos un referente útil para la
gestión de sus necesidades jurídicas, y que los ciudadanos no
utilizan los MASC para manejar resolver sus conflictos.
Los MASC son utilizados más por personas que no cuentan con
asesoría de un abogado que las personas que sí cuentan con este
tipo de asesoría.
De 1´056.691 de personas que lograron una conciliación con la
Barreras/huecos
Presencia de
barreras/huecos
(Sí, No)
ayuda de un conciliador, solo 132.086 contaron con la asistencia de
un abogado, que correspondió al 12,5%.
A pesar de que la población tiene un conocimiento general de las
instituciones que prestan servicios de justicia formales o
alternativos como los MASC, la organización de la oferta, tanto
pública como privada, no ha sido eficiente y eficaz en lograr
comunicar a la población en general los servicios que presta
relacionados con los métodos alternativos de solución (MASC).
Del 43% de las personas que manifestaron tener un conflicto en los
últimos cuatro años (4´614.369), el 51,9% no hizo nada para
satisfacer su necesidad jurídica; de otro lado un 34% prefirió
intentar satisfacer su necesidad jurídica, a través del arreglo directo
sin la intervención de ningún tercero sea autoridad estatal (judicial
o administrativa) o particular.
Existencia y accesibilidad real de la oferta
de servicios formalizados de justicia
Sí
Tan solo 2,9% de las personas que tuvieron un conflicto y que
acudieron ante un particular para su gestión 16% acudieron a un
centro de conciliación y arbitraje para solucionar su conflicto.
El desconocimiento de los MASC fue elevado en este grupo
poblacional, de 10´802.534 de personas de todos los estratos, el
79% no conoce la conciliación en derecho; el 90% no conoce la
conciliación en equidad; el 90% no conoce la figura del arbitraje; el
91% no conoce la mediación penal, y el 93% no conoce la amigable
composición.
La política pública no ha logrado que los MASC sean medios reales
de acceso a la justicia y de satisfacción de las necesidades jurídicas
de la población en general.
El 79% no conoce la conciliación en derecho; el 90% no conoce la
conciliación en equidad; el 90% no conoce la figura del arbitraje; el
91% no conoce la mediación penal y el 93% no conoce la amigable
composición.
Los conciliadores y los centros de conciliación no aparecen dentro
de las primeras opciones que las personas de población en
general escogen cuándo deciden acudir a un particular para
resolver el conflicto.
De las 306.080 de personas que acudieron ante particulares para
resolver los conflictos, solo el 10,1% de las personas acudieron a
conciliadores de centro de conciliación, y solo el 2,9% de las
personas acudieron a un centro de conciliación y arbitraje. Antes de
acudir a estas instituciones, las personas decidieron en un 78% ir a
otros particulares de las oficinas de quejas y reclamos; juntas de
acción comunal o a familiares y amigos.
Sí
En la población en general, los MASC son desconocidos y, por lo
tanto, no son empleados para solucionar sus necesidades
jurídicas, convirtiéndose de esta forma en la principal barrera de
estas formas de solución de conflictos.
Las respuestas con relación a si saben de la existencia de los MASC
fueron las siguientes, teniendo en cuenta que este grupo
poblacional es de 10´802.534 de personas de todos los estratos:
Conciliación en derecho
Sí, 21%; No, 79%
Conciliación en equidad
Sí, 10%; No, 90%
Arbitraje
Sí, 10%; 90%
Barreras/huecos
Presencia de
barreras/huecos
(Sí, No)
Mediación en materia penal
Sí, 9%; No, 91%
Amigable composición
Sí, 7%; No, 93%
Las personas de población en general que sí manifestaron conocer
los MASC, un porcentaje importante respondió que no sabe sobre
tres aspectos claves de los MASC (efectividad, rapidez y costos), lo
que refuerza que el conocimiento de estas formas de solución de
conflictos es muy bajo en los ciudadanos.
Conciliación en derecho 21%.
Efectiva, 23%; rápida 27%; barata 37%.
Conciliación en equidad 10%.
Arbitraje 10%.
Mediación en materia penal 9%.
Amigable composición 7%.
Cognitivo- técnico
Los centros de arbitraje están en el último puesto de
conocimiento de la existencia de instituciones relacionadas con la
administración de justicia en el país.
Centros de conciliación 71%.
Fiscalías 86%.
Juzgados 89%.
Consultorios Jurídicos 76%.
Casas de justicia 78%.
Personerías 79%.
Comisarías de familia 87%.
Defensoría del pueblo 84%.
Inspecciones de trabajo 77%.
Inspecciones de policía 92%.
Procuradurías 85%.
Defensorías de familia del ICBF 89%.
La población en general del país conoce las instituciones donde
pueden acceder a los MASC, pero desconocen los mecanismos
particulares y su funcionamiento.
De 10´802.534 de personas de población en general, el 71% saben
Sí
de la existencia de los centros de conciliación. No obstante, solo el
21% conocen la conciliación en derecho; el 10% la conciliación en
equidad; el 10% el arbitraje; el 9% la mediación penal, y el 7% la
amigable composición.
4. Conclusiones
4.1. Barreras cognitivas
De los hallazgos presentados en la anterior sección se pudo observar la existencia de un número
plural de barreras relacionadas con el conocimiento de los MASC, para que sean empleados como
mecanismos de solución de conflictos de la población en general. Los resultados de las encuestas
mostraron un desconocimiento general de los diferentes tipos de MASC34. Sumado a esto también
34
Respuesta a la pregunta si sabían que existían los siguientes MASC: El 79% no conoce la conciliación en derecho; el 90% no conoce la
conciliación en equidad; el 90% no conoce la figura del arbitraje; el 91% no conoce la mediación penal y el 93% no conoce la amigable
composición.
se encontró el bajo posicionamiento que tienen los centros de conciliación en el mapa de las
instituciones que las personas de este tipo de población tienen cuando deciden acudir ante un
particular para resolver el conflicto35.
A pesar del desconocimiento de los MASC y de los centros de conciliación, no se ha impedido que
los conflictos se resuelvan por vía de los MASC, ya que el 22,9% de las personas encuestadas que
manifestaron tener un conflicto trataron de resolverlo por medio de la conciliación (1´056.690),
tanto ante autoridades administrativas como con particulares. Esto evidenció que, cuando las
personas decidieron acudir ante terceros para resolver sus conflictos, se fijaron más en las
“ventanas institucionales” que en los mecanismos que se emplearían al interior de estas para
resolver sus conflictos, esto corrobora el hecho de que las personas que tienen niveles altos de
reconocimiento de la existencia de las instituciones prestan algún tipo de servicios de justicia o de
manejo de las necesidades jurídicas de los ciudadanos36.
4.2. Eficacia y proporción de conciliaciones públicas y privadas
Las conciliaciones tienen un cumplimiento del 92,2% de acuerdos de conciliación37. Esta tasa
elevada de cumplimiento hace que sea necesario examinar más a profundidad cuál es el valor
agregado de la conciliación ante autoridades del Estado que permiten un cumplimiento casi del
100%.
4.3. Abogados y conciliación
Otro hallazgo importante tiene que ver con el uso de los MASC y las personas que contaron con
asesoría legal38. De las 1´056.690 que lograron una conciliación con la ayuda de un conciliador,
solo el 12,5% utilizaron los servicios de un abogado, 132.086. Sin embargo, el 87% de las personas
que usaron abogados consideraron que su gestión sí les ayudó a resolver sus conflictos. Esta
satisfacción puede estar relacionada con el tipo de abogado que tuvieron: 89% fueron abogados
particulares; el 5% de los abogados de consultorios jurídicos, y el 6% fueron de la Defensoría del
Pueblo.
4.4. La política pública39 del Ministerio de Justicia y del Derecho en MASC40, desde la perspectiva
de la demanda.
35
De las 306.080 que acudieron a un particular para resolver un conflicto, tan solo un 2,9% acudieron a un centro de conciliación y
arbitraje para solucionar su conflicto; otros referentes en la prestación de servicios de conciliación son igualmente bajos, solo el 4%
personas acudieron a los consultorios jurídicos de las universidades; el 4,5% personas acudieron a un notario; 10,1 % a un conciliador
en derecho y nadie acudió a los conciliadores en equidad o a los árbitros.
36 Conocimiento de la existencia de las siguientes instituciones en el país: centros de conciliación 71%; fiscalías 86%; juzgados 89%;
consultorios Jurídicos 76%; casas de justicia 78%; personerías 79%; comisarías de familia 87%; defensoría del pueblo 84%; inspecciones
de trabajo 77%; inspecciones de policía 92%; procuraduría 85%; defensorías de familia del ICBF 89%.
37 Sin embargo, del 34% que intentaron un arreglo directo personas que tuvieron un conflicto, el 70,5% que logró un acuerdo para
satisfacer su necesidad jurídica (2´293.457), el cumplimiento de los arreglos directos logrados tiene una tasa de cumplimiento del 97%,
siendo más alto los porcentajes de cumplimiento.
38 En población general el porcentaje de personas que tuvieron un conflicto, el el 92,1% no acudió a un abogado para que lo asesorara
o representara en el manejo de su conflicto.
39“Las políticas públicas son el conjunto de objetivos, decisiones y acciones que lleva a cabo un gobierno para solucionar los problemas
que en un momento determinado los ciudadanos y el propio gobierno consideran prioritarios. Desde este punto de vista, las políticas
públicas se pueden entender como un proceso que se inicia cuando un gobierno o un directivo público detecta la existencia de un
problema que, por su importancia, merece su atención y termina con la evaluación de los resultados que han tenido las acciones
emprendidas para eliminar, mitigar o variar ese problema”. TAMAYO SÁEZ, M. (1997). El análisis de las políticas públicas. En: BAÑON, R.
& CARRILLO, E. La Nueva Administración Pública. Madrid, Alianza.
Debido a que la población general representó el grueso de la población del país, los resultados que
arrojaron permitieron analizar de una forma general el resultado de la política pública del
Gobierno Nacional en los MASC.
A este respecto se pudo concluir que la política pública en Métodos Alternativos de Solución de
Conflictos, no ha logrado incentivar en la demanda el uso de este tipo de mecanismos
(conciliación, arbitraje, amigable composición, mediación) para lograr la satisfacción de una gran
variedad de necesidades jurídicas que tienen los ciudadanos41, es así que un 51,9% de las personas
que tuvieron un conflicto no hicieron nada para gestionar o satisfacer su necesidad jurídica o
prefirieron intentar llegar a un arreglo directo sin la intervención de ningún tercero particular o
autoridad judicial42.
Otro aspecto que la política pública no ha logrado impactar en la demanda es el conocimiento
mismo de los Métodos Alternativos de Solución de Conflictos43, los resultados de la encuesta
fueron bajos en la población en general, lo que demostró que la política pública debe enfocarse en
la demanda, y no tanto en la oferta de servicios alternativos de solución de conflictos, en ese
sentido la política debería desplegar acciones para aumentar el conocimiento y uso de estas
formas de acceso a la justicia, a través de las ventanas institucionales44.
VIII. Población en situación de extrema pobreza
Para determinar la definición de personas en situación de pobreza, el equipo de la Cámara de
Comercio se apoyó en la base de datos de Red Unidos45, la cual fue suministrada por la Agencia
40
De acuerdo con el objetivo, misión y visión del Ministerio de Justicia y del Derecho tiene dentro del marco de sus competencias
formular, adoptar, dirigir, coordinar y ejecutar la política pública en materia de ordenamiento jurídico, defensa y seguridad jurídica,
acceso a la justicia formal y alternativa, lucha contra la criminalidad, mecanismos judiciales transicionales, prevención y control del
delito, asuntos carcelarios y penitenciarios, promoción de la cultura de la legalidad, la concordia y el respeto a los derechos; la cual se
desarrollará por medio de la institucionalidad que comprende el Sector Administrativo. Adicionalmente, el Ministerio de Justicia y del
Derecho coordinará las relaciones entre la Rama Ejecutiva, la Judicial, el Ministerio Público, los organismos de control y demás
entidades públicas y privadas para el desarrollo y consolidación de la política pública en materia de la justicia y del derecho. La política
pública relativa al acceso a la justicia alternativa se ha enfocado fundamentalmente hacia la regulación, inspección, control y vigilancia
de la oferta de servicios de métodos alternativos de solución de conflictos prestados por los centros de conciliación y arbitraje privados
y a la homologación de los estándares de modelos de operación de la figura de la conciliación y de formación de los operadores y a la
implementación de la conciliación como requisito de procedibilidad, como una estrategia para la descongestión de los despachos
judicial y de esta manera incentivar el uso de la figura en la solución de los conflictos de los ciudadanos y por ende en la satisfacción de
las necesidades jurídicas.
41
En población en general, del 43% de las personas que manifestaron tener un conflicto de relevancia jurídica que ameritaría acudir a la
justicia -formal o alternativa- los porcentajes por dimensión son: vivienda 52,1%; penal 43,3%; salud 25%; familia y hogar 13,9%;
trabajo10%; económica y patrimonial 10%; hábitat 9%; libertades y derechos fundamentales 4,9%; educación 4,2% y asuntos con el
estado 2,4%.
42
El 34% prefirió intentar satisfacer su necesidad jurídica a través del arreglo directo.
43 El 79% no conoce la existencia de la conciliación en derecho; el 90% no conoce la conciliación en equidad; igual porcentaje sucede
con la figura del arbitraje; el 91% no conoce la figura de la mediación en materia penal (siendo un medio para lograr los objetivos de
justicia restaurativa) y el
93% no conoce nada acerca de la amigable composición.
44 De los resultados de la encuesta, se concluye que los ciudadanos en general tienen altos niveles de conocimiento de la existencia de
institucionales que prestan servicios de justicia, por ejemplo:
el 71% sabe de la existencia de los centros de conciliación y arbitraje; el 86% sabe de la existencia de la fiscalía; el 89% respecto de los
juzgados; el 76% de los consultorios jurídicos; casas de justicia 78%; personerías 79%; comisarías de familia 87%; defensoría del pueblo
84%; inspecciones de trabajo 77%; inspecciones de policía 92%; procuradurías 85% y defensorías de familia del ICBF 89%.
45 Esta red se encarga de promover diferente tipo de acciones para disminuir la desigualdad y la pobreza extrema en Colombia. Hace
parte del “Departamento para la prosperidad social” de la presidencia de la República y es la continuación de la iniciativa creada por el
gobierno anterior, la cual se conocía como Red Unidos. Para más información sobre este programa consulte la siguiente página:
Nacional para la Superación de la Pobreza Extrema (ANSPE). Esta base de datos consta de más de
1.5 millones de familias que se formó con los datos entregados por el Departamento Nacional de
Planeación, en las que se observan dos tipos de familia: (i) familias del nivel 1 del Sisbén46 que
presentan las condiciones de vida más bajas, y (ii) familias víctimas de desplazamiento inscritas en
el Registro Único de Población Desplazada (RUPD), independientemente del nivel del Sisbén en el
que se encuentren.
Por medio de las encuestas, que representa a 87.789 personas, las cuales se aplicaron en las
principales ciudades del país47, se construyó el siguiente el perfil demográfico para la población en
situación de extrema pobreza. Para construirlo se utilizaron preguntas relacionadas con: género,
orientación sexual, población con la que se identifica, estado civil, actividad económica, ingresos
mensuales, nivel educativo, régimen de salud, vivienda, y servicios públicos, entre otros.
El 82,6% de las personas encuestadas fueron mujeres, y el 17,4% restantes hombres. En relación
con la orientación sexual, el 82,4% no se considera lesbiana, gay, bisexual, transgenerista o
intersexual. El 0,5% respondió afirmativamente y se identificaron como lesbianas. El 17% de los
encuestados no respondieron esta pregunta. El 40% de los encuestados se identifican como
mestizos, el 17,6% como blancos, el 15,9% no saben, y el 7,1% se identificaron como
afrodescendientes, raizales, cimarrones o palenqueros.
1.2. Estado civil, personas que forman el hogar e hijos.
El 36,6% de las personas están en unión libre, mientras que el 23,2% son casados, y el 9%
separados. El resto de la población son viudos/as o divorciados/as. Por otro lado, el 66,8% de los
hogares está formado entre dos y seis personas. En relación con los hijos, el 94,3% tienen hijos,
mientras que solo el 5,7% no los tienen.
1.3. Actividad en que ocupa la mayor parte del tiempo.
El 46,2% de las personas ocupan la mayoría del tiempo en oficios del hogar, y el 28,2% trabajando.
Un porcentaje bajo de las personas encuestadas contestó que estaba estudiando (2,6%) o
estudiando y trabajando (2%).
El 26,8% de las personas no completaron la primaria, el 21,7% sí completaron la primaria, el 17,2%
no completaron la secundaria, y el 16,5% completaron secundaria. Solo el 3,1% completó una
carrera técnica, y el 1% completó una carrera universitaria.
1.5. Ingresos económicos/ ingreso mensual.
El 60,4% recibe ingresos económicos, mientras que el 39,6% no lo recibe. El ingreso mensual de los
encuestados se distribuyó de la siguiente manera: menos de COP$100,000, 37,5%; entre
COP$100.001 y COP$350.000, 44,3%; entre COP$350.001 y COP$700.000, 15,9%. El porcentaje de
http://www.colombiaenaccion.gov.co/2011/06/07/red-unidos
46 El Sisbén es un sistema técnico y objetivo creado para identificar a las familias que pueden ser destinatarias del gasto social por
medio de diferentes programas sociales del Estado. Para más información consulte la siguiente página:
https://www.sisben.gov.co/ElSisb%C3%A9n.aspx#.UaNgq0Drz2s
47 Estas encuestas fueron realizadas a personas mayores de 18 años ubicados en las siguientes ciudades: Bogotá, Medellín, Cali,
personas que tuvieron ingresos entre COP$700.001 y COP$5´000.000 es poco, solo el 1,4% de los
encuestados. Estos ingresos provinieron de las siguientes fuentes: trabajadores independientes
(32,3%), mesadas (20,1%), empleo asalariado (17,3%) y subsidios (19,6%).
1.6. Aportes económicos y personas económicamente dependientes del encuestado.
El 62,7% de los encuestados aportan únicamente al hogar donde habitan, mientras que el 34,4%
no aportan a ninguno. Tan solo el 1,3% aporta al hogar donde habita y a otro hogar. En relación
con la pregunta acerca de si tiene personas que dependan económicamente, el 72,1% contestaron
afirmativamente, mientras que el 27,9% contestaron no.
1.7. Régimen de salud al que se encuentra afiliado.
El 83% de los encuestados están afiliados al régimen subsidiado Sisbén, mientras que el 14,8% está
afiliado al régimen contributivo EPS. Tan solo el 2,2% de los encuestados no están afiliados a
ninguno de estos regímenes.
El 49,2% de los encuestados habita en una vivienda que es de su propiedad, el 41,6% habita en
una vivienda arrendada, y el 8,9% habita una vivienda a título de poseedor. Solo el 0,3% de los
encuestados habitan viviendas de invasión. El 72,7% de las viviendas que están ubicadas en zonas
de estrato 1, el 21,6% en zonas de estrato 2 y el 3,7% en zonas de estrato 3. El 1,8%, por otro lado,
se afirmó que en la zona donde está ubicada su vivienda no tiene estrato.
1.9. Ubicación de la vivienda y familias por vivienda.
En relación con la ubicación de la vivienda, los encuestados contestaron lo siguiente: el 31% en
zonas de alto riesgo, el 10,1% en zona de inundaciones, el 5,4% en zonas de derrumbes, y el 2,9%
en urbanizaciones piratas. El 52,9% afirmó que sus viviendas no estaban ubicadas en ninguna de
las zonas mencionadas anteriormente. El 62,1% de las encuestados contestó que en su vivienda
habita una sola familia, el 23,9% dos, y el 7,8% tres.
1.10. Servicios públicos
Las viviendas de los encuestados cuentan con los siguientes servicios públicos: 98,3% energía
eléctrica, 90% agua, 86,4% recolección de basuras, 83,1% alcantarillado, 50,2% gas natural por
tubería, 50,7% teléfono fijo, 31,7% televisión por suscripción, 35,3% gas propano de pipeta, y el
11,4% internet.
Para identificar las tipologías de conflicto se tuvieron en cuenta las preguntas donde ubicaban al
encuestado en diferentes escenarios de la vida cotidiana donde podrían surgir controversias.
También se incluyeron preguntas acerca de la existencia del conflicto, tiempo en el que ocurrió,
momento del conflicto y nivel de afectación.
De los 87.789 encuestados, el 65,6% afirmó haber tenido un conflicto, mientras que el 34,4%
restante dijo no haber tenido ninguno.
Las principales tipologías donde se han presentado los conflictos son las siguientes: hurto o robo,
23,9%; desplazamiento, 19,7%; con los vecinos, 18,3%; provisión o prestación de servicios de
salud, 14,6%; la separación de su pareja, divorcio, liquidación o la definición de los asuntos
patrimoniales, 13,1%; y la afiliación a los servicios de salud, 12,9%.
Las tipologías presentadas corresponden a aquellas que tuvieron un porcentaje mayor al 10%. En
la Tabla 50 se presentan todas las tipologías para dar cuenta de las aquellas que tuvieron una
frecuencia baja, pero que no se pueden ignorar.
Tabla 50: Tipologías de conflicto de la población en situación de extrema pobreza
Tipología
Recuento
Porcentaje
Hurto o robo.
13.771
23,9%
Con sus vecinos.
10.555
18,3%
Desplazamiento.
11.363
19,7%
6.794
11,8%
salud.
8.421
14,6%
7.453
12,9%
La separación de su pareja, divorcio, liquidación
o la definición de los asuntos patrimoniales.
7.544
13,1%
5.715
9,9%
El mantenimiento y la alimentación de sus hijos
u otros miembros del hogar.
5.045
8,8%
4.407
7,7%
La propiedad, posesión, tenencia o los linderos
de su vivienda.
4.503
7,8%
4.028
7,0%
Agresiones cometidas contra usted por parte de
un miembro de su familia.
3.484
6,1%
Amenaza.
4.095
7,1%
peatonales, etc., que lo afecta directamente a
2.362
4,1%
2.487
4,3%
Injuria y calumnia.
2.292
4,0%
2.224
3,9%
Discriminado por su edad.
2.093
3,6%
Estafa.
1.772
3,1%
Maltrato por parte de los profesores o
directivos de la institución educativa cometidos
contra usted o sus hijos.
1.837
3,2%
La invasión o mal uso del espacio público que lo
afecta directamente a Usted o a su comunidad.
1.738
3,0%
La herencia de un familiar.
1.873
3,3%
1.450
2,5%
La inscripción y entrada efectiva a la institución
educativa.
1.679
2,9%
Tipología
Recuento
Porcentaje
1.417
2,5%
1.452
2,5%
Toma o uso “ilegal” de algún servicio público de
su vivienda.
1.319
2,3%
El pago de deudas de dinero que usted tiene
con otras personas diferentes a bancos o
entidades financieras.
1.347
2,3%
1.318
2,3%
El pago de su salario o de factores salariales o
de prestaciones sociales.
608
1,1%
El pago de deudas de dinero que Usted tiene
con bancos u otras entidades financieras.
1.130
2,0%
Sanción injusta cometida contra Usted o sus
hijos por la institución educativa.
1.142
2,0%
Haber sido desprotegido o abandonado por
parte de los miembros de su familia.
1.062
1,8%
971
1,7%
963
1,7%
Discriminado por su clase social.
968
1,7%
El pago de daños o perjuicios causados por otras
personas o entidades.
957
1,7%
El incumplimiento de otros contratos.
787
1,4%
Discriminado por su situación de discapacidad.
772
1,3%
La prestación inadecuada del servicio en
relación con sus necesidades o las de sus hijos,
por ejemplo: falta de infraestructura.
743
1,3%
567
1,0%
Discriminado por su raza y/o etnia.
724
1,3%
8036
14.1%
Otros
Fuente:
Los conflictos o desacuerdos de las personas ocurrieron en los siguientes intervalos de tiempo:
hace menos de 182 días, 30,2%; entre 183 y 364 días, 6,8%; entre 365 y 546 días, 21,4%; entre 547
y 728 días, 0,08%; entre 729 y 910 días, 12,5%; entre 1093-1274 días, 12,3%. El 16,1% restante
afirmaron que su conflicto se presentó hace más de 1275 días.
A la pregunta: ¿en los últimos cuatro años cuántas veces se ha presentado el conflicto? Las
personas contestaron: una vez, 85,3%; dos veces, 15,5%; cuatro veces, 8,5%; tres veces, 7%; y de
manera permanente, 4,2%.
En relación con el nivel de afectación, el 55,8% de los encuestados contestaron que el conflicto
había tenido una alta afectación, el 25,9% mediana afectación y el 15,3% una baja afectación. Solo
el 3% afirmaron que el conflicto no le había generado ninguna afectación.
2.6. Caracterización.
La población en situación de extrema pobreza y su conflictividad se pudo caracterizar de la
siguiente manera: es una población compuesta en su mayoría por mujeres madres de familia que
se dedican a los oficios de la casa o son parte del mercado laboral. La mayor parte de esta
población pertenece al régimen subsidiado nivel 1 del Sisbén, concentradas en zonas de estratos 1
y 2 (zonas de alto riesgo o zona de inundaciones) donde habitan en viviendas propias o
arrendadas. Esta población presentó la mayor parte de la conflictividad en situaciones donde son
víctimas del desplazamiento, hurto/robo, con sus vecinos, con la provisión y afiliación a los
servicios de salud y en la prestación de servicios públicos. Todas estas tipologías de conflictos
tuvieron un alto y mediano grado de afectación en esta población.
3. MASC en población en situación de extrema pobreza
resultados de las encuestadas. En la Tabla 51 se presentan los resultados de este análisis en el
presente en la población objeto del análisis, y en la última se presentan los hallazgos por medio de
un enunciado que contiene la información estadística.
Tabla 51: Población en situación de extrema pobreza
Barreras/huecos
Presencia de
barreras/huecos
(Sí, No)
Orientación jurídica a los
usuarios por parte de
profesionales del derecho
Sí
Mecanismos cognitivos
Sí
Los MASC son utilizados más por personas que no cuentan con asesoría de un abogado que
personas que sí cuentan con este tipo de asesoría.
De 4574 usuarios que lograron una conciliación con la ayuda de un
conciliador, solo 155 contaron con la asistencia de un abogado.
Los MASC son más utilizados cuando la población en extrema pobreza
acude a las autoridades del Estado que cuando lo hace a particulares.
Del 65,6% de las personas en situación de extrema pobreza que tienen un
conflicto, el 40,4% acudió a una autoridad del Estado o a un particular. Cerca
del 21% de las personas que acudieron a autoridades del Estado logran
tener una conciliación con la ayuda de un conciliador mientras que solo el
15% de las personas que acudieron a un particular lograron una conciliación
con la ayuda de un conciliador.
Los conciliadores y los centros de conciliación no aparecen dentro de las
primeras opciones que las personas tienen cuando deciden acudir a un
particular para resolver el conflicto.
Cuando las personas en situación de pobreza decidieron acudir a un
particular para resolver el problema, acudieron a las juntas de acción
comunal (26,3%), oficinas de quejas y reclamos (26,6%) o decidieron ir a un
familiar o a un amigo (27,7%). Tan solo el 0,9% decidieron acudir a un centro
de conciliación o arbitraje, y el 0,5% a un conciliador de un centro de
conciliación. También se debe tener en cuenta los motivos por los cuales las
personas decidieron acudir a un particular: “porque tiene autoridad y
conocimiento para resolver el problema”, 36,3%; “porque es fácil y sencillo”,
29,5%; “porque se lo aconsejaron o recomendaron”, 22,2%; “porque es
Barreras/huecos
Presencia de
barreras/huecos
(Sí, No)
barato”, 11,9%.
En general, los MASC son desconocidos por las personas en situación de
extrema pobreza
Las respuestas en relación a si conocen de la existencia de los MASC fueron
las siguientes:
Sí, 17,9%; No, 82,1%
Sí, 6,3%; No, 93,9%
Arbitraje
Sí, 4,8%; No, 95,2%
Sí, 6,4%; No, 93,6%
Sí, 3,7%; No, 96,3%
Eficacia
Sí
Sí
A pesar del poco conocimiento de los MASC, las personas en situación de
extrema pobreza que sí los conocen tienen una percepción positiva sobre
su efectividad, rapidez y costos.
Por ejemplo, a la afirmación “la conciliación es efectiva”, el 76,1% estaban
de acuerdo, mientras que el 7,2% en desacuerdo. En relación con la rapidez
de este mecanismo, el 58,6% estaba en acuerdo, y el 17,4% en desacuerdo.
Por último, en relación con los costos, el 51,5% estaba de acuerdo con que
la conciliación en derecho es barata, y el 14,9% estaba en desacuerdo. Este
mismo patrón de respuestas se sigue para la conciliación en equidad, el
arbitraje, la mediación en materia penal, y la amigable composición.
Las personas en situación de extrema pobreza tienen un relativo
conocimiento de las instituciones donde pueden acceder a los MASC, pero
desconocen los mecanismos propiamente dichos.
Por ejemplo, el 50,8% de las personas en situación de extrema pobreza que
contestaron que sí conocen de la existencia de los centros de conciliación,
pero como se presentó en el ítem anterior, los usuarios desconocen sus
mecanismos.
La conciliación en derecho tiene altos porcentajes de ineficacia en ciertas
tipologías de conflictos ya que los acuerdos de conciliación no se cumplen.
En las siguientes tipologías de conflictos, la conciliación en derecho resulta
ineficaz ya que el acuerdo conciliatorio no se cumple:
Agresiones por la policía o fuerzas militares
Cumplimiento, 34,7%; incumplimiento, 65,3%
En situaciones de terminación del contrato
Ejercicio o desempeño de la venta ambulante, de la venta informal o del
reciclaje
Cumplimiento, 59%; incumplimiento, 41%
Incumplimiento de contratos
Libertad de expresión o de asociación en organizaciones sindicales
Discriminación por su situación de discapacidad
Cumplimiento, 75%; incumplimiento, 25%
Discriminación por sus creencias religiosas
Cumplimiento, 50%, incumplimiento, 50%
4. Conclusiones
4.1. Conciliaciones públicas y privadas
Una primera gran conclusión que se puede extraer de los resultados de las encuestas tiene que ver
con el número plural de barreras cognitivas de los MASC. Los datos de las encuestas arrojan que
las personas no saben de la existencia de los MASC48; sin embargo, cuando acuden a las
autoridades del Estado, en estas ventanas institucionales un porcentaje importante de los
conflictos son reconducidos hacia los MASC para que se intenten resolver por este medio.
Las siguientes cifras sustentan esta afirmación: de los 21.006 usuarios que acuden a las
autoridades del Estado, cerca del 20% adelantaron procesos de conciliación. A pesar de los bajos
porcentajes sobre el conocimiento de los MASC esto no implicó que no fueran utilizados por las
autoridades para resolver los conflictos que les llegan. Lo que indica que las personas no deciden
acudir a determinada autoridad porque saben que allí su conflicto se tramitará por medio de un
trámite específico: las personas acuden a diferentes autoridades del Estado porque las perciben
como instituciones con el poder y la autoridad suficiente para resolver los conflictos
independientemente del trámite que se le dé.
Potencializar el uso de los MASC desde las autoridades del Estado, entonces, es un primer paso
que se debe tomar para mejorar el posicionamiento y uso de estos mecanismos para solucionar
los conflictos de las personas49. Este posicionamiento; sin embargo, no debe darse por medio de la
exigencia del uso de los MASC como requisito de procedibilidad. Los MASC deben ser presentados
como mecanismos idóneos, útiles, eficaces y apropiados para que las personas puedan solucionar
sus conflictos de manera ágil y no tener que sobrellevar procesos más formales en los que tengan
que incurrir en costos que tal vez no pueda asumir.
El desarrollo y posicionamiento de los MASC desde las ventanas institucionales de las autoridades
del Estado es una línea de acción plausible teniendo en cuenta el grado de cumplimiento que
tienen los acuerdos conciliatorios alcanzados en las conciliaciones públicas (93,4%). La percepción
de autoridad que motivan a los usuarios a acudir ante las autoridades del Estado y la
institucionalidad que representan los funcionarios públicos pueden imprimir un efecto simbólico
en las conciliaciones que permite una tasa alta de cumplimiento. Este poder simbólico no quiere
significar que el usufructuario sea inducido a creer que la conciliación es una decisión de un
tercero adjudicador sino que las conciliaciones hechas ante funcionarios del Estado, que son
percibidos como parte de la autoridad estatal, pueden tener un mayor grado de seriedad que
facilita el cumplimiento de los acuerdos.
4.2. Escenarios de conciliación en cuadrados sociales
De los resultados de las encuestadas también se puede inferir que las personas en situación de
pobreza extrema, cuando deciden acudir a particulares para resolver los conflictos, lo hacen con
más frecuencia a personas pertenecientes a una red social próxima (juntas de acción comunal,
oficinas de quejas y reclamos, familiares o amigos e incluso a iglesias, líderes religiosos y
comunidades religiosas). La preferencia por estas redes sociales es mayor a aquella por
instituciones formalizadas como los centros de conciliación. Solo el 1,4% acudió conciliadores o
centros de conciliación para resolver sus conflictos de un total de 4.292 personas que decidieron
acudir a particulares. Para interpretar este dato, tal vez, se debería tener en cuenta las razones por
las cuales los usuarios deciden acudir a los particulares, entre las cuales se encuentra: “tiene la
48
Existencia de MASC: Conciliación en derecho, Si, 17.9%; No, 82.1%. Conciliación en equidad, Si, 6.3%; No, 93.9%. Arbitraje, Si, 4.8%;
No, 95.2%. Mediación en materia penal, Si, 6.4%; No, 93.6%. Amigable composición, Si, 3.7%; No, 96.3%.
49 El trabajo desde el interior de las autoridades públicas es necesario ya que el son más las personas que recurren a autoridades del
estado que a particulares para solucionar el conflicto.
autoridad o el conocimiento para resolver su conflicto”, 36,3%; “es fácil y sencillo”, 29,5%, “se lo
recomendaron o se lo aconsejaron”, 22,2%; “es barato”, 11,9%.
Estas cifras demuestran la necesidad de replantear la inclusión de las instituciones que prestan
servicios del MASC en zonas donde se ubican personas en situación de extrema pobreza. Los
MASC y los centros de conciliación deben tratar de integrar las redes sociales de las personas en
situación de extrema pobreza para que sean percibidos como instituciones que tienen el
conocimiento y que ofrecen trámites fáciles y sencillos a bajo costo. Esto no implica reemplazar y
suprimir los puntos de las redes por medio de las cuales se reabsorbe el conflicto en la sociedad
sino de presentarse como una opción adicional a las cuales las personas pueden acudir.
Para lograr esta inclusión, que puede ser un proceso lento, se deben identificar cuáles son los
nodos más visibles de estas redes sociales para así empezar un trabajo de integración de los MASC
y los centros de conciliación. Esto supondrá la creación de múltiples estrategias dependiendo de
las características particulares de las zonas donde estén ubicadas las personas en situación de
extrema pobreza.
4.3. Los abogados y la conciliación
Los datos de las encuestas muestran que las 4.574 personas que lograron una conciliación solo
155 contaban con la asesoría de un abogado. Estas cifras se deben analizar a la luz de la
percepción que tienen los usuarios en situación de pobreza extrema que contaron con la
asistencia de un abogado que fueron 3.098 en total: de este número solo el 65,6% contestaron
afirmativamente que la gestión del abogado ayudó a resolver el conflicto, mientras que el 34,4% lo
hicieron negativamente. Ante el bajo número de conciliaciones con presencia de abogados y una
relativa alta insatisfacción frente a la gestión del abogado, se debe replantear la forma cómo los
abogados abordan los conflictos y los canales que activan para resolverlos. Además, es importante
tener en cuenta, el tipo de abogado que asesoró técnicamente a las personas en situación de
extrema pobreza: particular o privado, 45,9%; de consultorio jurídico, 31,2%; y de la defensoría del
pueblo, 22,9%.
Desde las aulas (Facultades de Derecho) se debe replantear la noción de administración de justicia
y las instituciones (formales y no formales) que cumplen la tarea de resolver conflictos en la
sociedad colombiana. Esta encuesta es un punto de partida para mostrar, por medio de evidencia
empírica, las necesidades y los diferentes mecanismos a los cuales las personas acuden (o no
acuden) para solucionar los conflictos. La ampliación de la visión de los diferentes oferentes de
estos servicios puede generar mayor dinamismo en la solución de conflictos y evitar que todos
ellos sean resueltos a través de procesos formales en los que muchas veces se obtiene un
resultado favorable, pero fractura el tejido de la sociedad.
Dentro de este proceso de replanteamiento, la evidencia empírica deberá mostrar las fortalezas y
debilidades de los diferentes oferentes de los servicios de resolución de conflictos. Datos como el
siguiente deben ser presentados para evidenciar, por ejemplo, el grado de efectividad de la
conciliación en derecho: el 92,3% de los acuerdos de conciliación (pública y privada) se
cumplieron, y solo el 8,9% no se dieron.
4.4. La efectividad de la conciliación en temas relacionados con el orden público es baja.
Otro hallazgo –que presenta cifras estadísticas bajas, pero que por ello no se puede obviar – está
relacionado con el grado de efectividad que tiene la conciliación en derecho cuando se involucran
miembros de la fuerza pública en situaciones de abuso de la autoridad y el ejercicio de la venta
ambulante, venta informal o reciclaje. Es necesario llamar la atención en este punto ya que, como
se planteó en el perfil sociodemográfico, el tipo de población pertenece a un grupo vulnerable por
sus condiciones socioeconómicas, que ha sido víctima del fenómeno del desplazamiento con una
presencia de mujeres significativa.
También es importante señalar que estos problemas jurídicos pueden desembocar en situaciones
jurídicas que no son susceptibles de conciliación. Esto puede significar que la conciliación puede
estar siendo usada de manera estratégica, pero inadecuada por parte de las instituciones de la
fuerza pública para evitar potenciales litigios.
IX.
Población en situación de discapacidad
La población en situación de discapacidad se compone de personas que cuentan con limitaciones
de carácter permanente que les genera dificultades en la realización de actividades, acceso a los
servicios y el ejercicio de sus derechos. Para fines del diseño de la muestra se adoptó la definición
recogida en la “Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad” de las Naciones
Unidas, del 2006, donde se establece que las personas en situación de discapacidad son aquellas
“(…) que tienen deficiencias físicas, mentales, intelectuales o sensoriales a largo plazo que, al
interactuar con diversas barreras, puedan impedir su participación plena y efectiva en la sociedad,
en igualdad de condiciones con las demás”50.
Por medio de las encuestas que representan a 294.000 personas y que se aplicaron en las
principales ciudades del país51, se puede construir el siguiente el perfil demográfico para la
población en situación de discapacidad.
El 51,6% de las personas encuestadas son mujeres, y el restante 48,4% hombres. Con relación a la
orientación sexual, el 99,7% no se considera lesbiana, gay, bisexual, transgenerista o intersexual. El
otro 0,3% se distribuye de la siguiente manera: lesbiana el 97,1%, gay, 2,9%. El 38,5% de los
encuestados se identifican como blancos, 17,2% mestizos, 16,4% mulatos, y el 13% no se identifica
con ningún grupo.
1.2. Estado civil y personas que conforman el hogar.
El 33,4% de las personas encuestadas son solteras, el 29% casados, el 16,8% separados, y el 15,9%
en unión libre. Por otro lado, el 84,6% de los encuestados viven en hogares formados entre 2 y 5
personas, este número obedece a que el 71,4% de los encuestados tienen hijos mientras que solo
el 28,6% no los tienen.
1.3. Actividad que ocupo mayor tiempo.
50
Ver entregable 2 “Metodología de la construcción y definición de las muestras y cronograma de trabajo para la aplicación de la
encuesta”.
51 Estas encuestas fueron realizadas a personas mayores de 18 años ubicados en las siguientes ciudades: Bogotá, Medellín, Cali,
El 49,6% de las personas encuestadas ocupan la mayoría del tiempo trabajando, el 15,4% en
oficios del hogar, y el 12,2% están incapacitados/as para trabajar. Solo un porcentaje bajo de las
personas encuestadas contestó que estaba estudiando y trabajando (3,3%) o estudiando (3,1%).
El 35,8% de las personas completaron la secundaria, el 13,7% terminaron una carrera técnica, el
13,2% no finalizaron la secundaria, y el 8,4% completaron la primaria.
1.5. Ingresos económicos, ingreso mensual y fuentes de ingreso.
El 74,9% de los encuestados reciben ingresos económicos, mientras que el 25,1% no lo recibe. El
ingreso mensual de los encuestados se distribuye de la siguiente manera: menos de COP$100,000,
3,3%; entre COP$100.001 y COP$350.000, 11,9%; entre COP$350.001 y COP$700.000, 23,6%;
entre COP$700.001 y COP$1.000.000, 26,2%; y entre COP$1.000.001 y COP$2.000.000, 17,6%.
Estos ingresos provienen, principalmente, de las siguientes fuentes: empleo asalariado (40,6%),
independiente (32,5%) y pensión por vejez/jubilación/invalidez (11,3%).
1.6. Aportes económicos de los encuestados y personas económicamente dependientes.
El 71,2% de los encuestados aportan únicamente al hogar donde habitan, mientras que el 21% no
aportan en ningún hogar. Tan solo el 4,1% aporta al hogar donde habita y a otro hogar. Con
relación a la pregunta de si tiene personas a cargo económicamente, el 53,7% contestaron
afirmativamente, mientras que el 46,3% respondieron no.
1.7. Régimen de salud al que se encuentra afiliado y declaración de renta.
El 69,5% de los encuestados están afiliados al régimen contributivo EPS, mientras que el 30,1%
están afiliados al régimen subsidiado Sisbén. Tan solo el 0,4% de los encuestados no están afiliados
a ningún régimen. Con relación a la declaración de renta, el 92,3% respondieron que no declara,
mientras que el 3,4% sí lo hace.
El 50,8% de los encuestados habita en vivienda propia, el 48,1% habita en vivienda arrendada, y el
1,1% vive en una vivienda a título de poseedor. El 10,9% de las viviendas están ubicadas en zonas
de estrato 1; el 42,2% en zonas de estrato 2; el 33,3% en zonas de estrato 3, y el 11,9% en zonas
de estrato 4. El 0,2%, por otro lado, afirmó que en la zona donde está ubicada su vivienda no tiene
estrato.
1.9. Ubicación de la vivienda y familias por vivienda.
Con relación a la ubicación de la vivienda, los encuestados respondieron lo siguiente: el 2,4% en
zonas de alto riesgo, el 1,9% en zonas de inundación, y el 0,8% en zonas de derrumbes. El 94,6%
afirmó que sus viviendas no estaban ubicadas en ningunas de las zonas mencionadas
anteriormente. El 69% de los encuestados contestaron que en su vivienda solamente vive una
familia; el 19,5% dos familias, y el 6,3% tres.
1.10. Servicios públicos con los que cuenta la vivienda.
Las viviendas de los encuestados cuentan con los siguientes servicios públicos: 100% agua; 99,5%
energía eléctrica; 97,7% alcantarillado; 95,6% recolección de basuras; 79,7% gas natural por
tubería; 77,9% televisión por suscripción; 70,4% teléfono fijo; 47,9% internet, y el 17,4% cuentan
con gas propano de pipeta.
De los 294.111 encuestados, el 57% afirmó haber tenido un problema jurídico, mientras que el
43% restante respondieron no.
Las principales tipologías del conflicto son las siguientes: discriminación por su situación de
discapacidad, 36,2%; hurto o robo, 28,4%; la provisión o prestación de los servicios de salud,
19,4%; la falta de rampas, señalización, puentes peatonales, etc., 18%; la prestación de los
servicios públicos, 11,3%; y con sus vecinos, 10,8%. Las tipologías presentadas corresponden a
aquellas que tuvieron un porcentaje mayor al 10%. Para tener un panorama completo de la
conflictividad de la población en situación de discapacidad, en la Tabla 52 se presentan todas las
tipologías del conflicto, la frecuencia y el porcentaje de las mismas.
Tabla 52: Tipologías de conflicto de la población en situación de discapacidad
Tipologías del conflicto
Recuento
Porcentaje
Discriminado por su situación de discapacidad.
60.691
36,2%
Hurto o robo.
47.547
28,4%
La provisión o prestación de los servicios de salud.
32.537
19,4%
La falta de rampas, señalización, puentes peatonales, etc.,
que lo afecta directamente a Usted o a su comunidad.
30.191
18,0%
19.029
11,3%
Con sus vecinos.
18.191
10,8%
12.530
7,5%
10.316
6,2%
9.747
5,8%
8.034
4,8%
Definición de custodia o patria potestad y régimen de visitas
de sus hijos o hijas.
La instalación o desinstalación de los servicios públicos con
los que cuenta su vivienda.
El mantenimiento y la alimentación de sus hijos u otros
miembros del hogar.
7.274
4,3%
La separación de su pareja, divorcio, liquidación o la
definición de los asuntos patrimoniales.
6.544
3,9%
La inscripción y entrada efectiva a la institución educativa.
5.219
3,1%
4.538
2,7%
4.205
2,5%
4.155
2,5%
Desplazamiento.
3.700
2,2%
El pago de deudas de dinero que Usted tiene con bancos u
otras entidades financieras.
3.658
2,2%
Accidentes de trabajo.
3.370
2,0%
3.358
2,0%
3.157
1,9%
3.145
1,9%
La negación en la obtención de documentos o la realización
3.082
1,8%
Agresiones cometidas contra usted por parte de un
miembro de su familia.
Errores de médicos que le causaron a Usted daños o
perjuicios.
El reconocimiento de la existencia de un contrato de trabajo
o vínculo laboral.
La invasión o mal uso del espacio público que lo afecta
directamente a Usted o a su comunidad.
Tipologías del conflicto
Recuento
Porcentaje
3.002
1,8%
El contrato o acuerdo de arrendamiento de la vivienda
donde reside como inquilino.
2.750
1,6%
de un trámite.
2.693
1,6%
Lesiones personales cometidas en un ámbito diferente al
familiar o laboral.
2.451
1,5%
Amenaza.
2.340
1,4%
1.900
1,1%
Discriminado por sus creencias religiosas.
1.891
1,1%
1.861
1,1%
Discriminado por su condición de mujer.
1.696
1,0%
Otros
10.699
7.20%
Los conflictos de las personas que forman esta población ocurrieron en los siguientes segmentos
temporales: hace menos de 182 días, 37,8%; entre 183 y 364 días, 7,5%; entre 365 y 546 días,
20,6%; entre 547 y 728 días, 0,3%; entre 729 y 910 días, 15,4%; entre 911 y 1092 días, 0,03%. El
9,4% restante afirmaron que su conflicto se presentó hace más de 1275 días.
Con relación en la ocurrencia del conflicto, las personas contestaron: una vez, 85,7%; dos veces,
21,7%; y de manera permanente, 14,1%.
De acuerdo con el nivel de afectación, el 39,2% de los encuestados contestaron que el conflicto
había tenido una alta afectación, el 36,7% mediana afectación, y el 19,6% una baja afectación. Solo
el 4,4% afirmaron que el conflicto no lo había generado ninguna afectación.
La población con discapacidad, en términos generales, se caracteriza de la siguiente manera: es
una población donde existe una distribución homogénea entre hombres y mujeres heterosexuales
que están activos en el mercado laboral o se dedican a los oficios del hogar. La mayoría de ellos
pertenecen al régimen contributivo de las EPS y están concentrados en los estratos 2 y 3. Este tipo
de habitantes presenta la mayor parte de la conflictividad en situaciones donde son víctimas de
discriminación por la situación de discapacidad, pero también por temas de seguridad ciudadana
(hurto/robo), prestación de los servicios de salud, la ausencia de infraestructura física que los
afecta directamente, con los vecinos y la prestación de los servicios públicos. Todos estos
conflictos tienen una alta o mediana afectación en la población en situación de discapacidad.
3. MASC en población en situación de discapacidad
resultados de las encuestas. En la Tabla 53 se presentan los resultados de este análisis en el
presente en la población en situación de pobreza discapacidad, y en la última se muestran los
hallazgos por medio de un enunciado que contiene la información estadística.
Tabla 53: Población en situación de discapacidad
Barreras/huecos
Presencia de
barreras/huecos
(Sí, No)
Los MASC son utilizados más por personas que no cuentan con
asesoría de un abogado que las que sí acuden a este tipo de
asesoría.
De 25.300 personas que lograron una conciliación con la ayuda
de un conciliador, solo 2.048 contaron con la asistencia de un
abogado, o sea el 8%.
Los conciliadores y los centros de conciliación no aparecen
dentro de las primeras opciones que los usuarios en condición
de discapacidad escogen cuando deciden acudir a un particular
para resolver el conflicto.
De las 21.359 personas que acudieron a particulares para
resolver los conflictos, solo el 9.7% de las personas acudieron a
conciliadores de centro de conciliación. Antes de acudir a estas
instituciones, las personas decidieron ir a las oficinas de quejas y
reclamos (51.5%) o a familiares y amigos (15.8%)
Hay un mayor volumen de conciliaciones cuando las personas
en situación de discapacidad acuden a autoridades del Estado,
pero es menor a la proporción de conciliaciones públicas frente
a las privadas.
De las 81.010 personas que acudieron a las autoridades del
estado, el 25% tuvieron una conciliación con la ayuda de
conciliador. Mientras que las 21.359 que acudieron a
particulares, de estas se realizaron 11.112 conciliaciones (52%).
En general, los MASC son desconocidos para las personas en
situación de discapacidad y, por lo tanto, no son empleados
para solucionar los conflictos.
Las respuestas en relación a si saben de la existencia de los
MASC fueron las siguientes:
Sí, 24,7%; No, 75,3%
Sí, 14,5%; No, 85,5%
Arbitraje
Sí, 13,6%; No, 86,4%
Sí, 12,4%; No, 87,6%
Sí, 11%; No, 89%
A pesar del poco conocimiento de los MASC, las personas en
situación de extrema pobreza que sí los conocen tienen una
percepción positiva sobre su efectividad, rapidez y costos.
Por ejemplo, a la afirmación “la conciliación es efectiva” el
84,4% estaban de acuerdo, mientras que el 7,8% estaba en
desacuerdo. Con relación a la rapidez de este mecanismo, el
64,3% estaba de acuerdo, y el 24,1% en desacuerdo. Por último,
con respecto a los costos, el 77,5%% estaba de acuerdo con que
la conciliación en derecho es barata, y el 9% en desacuerdo.
Este mismo patrón de respuestas se sigue para la conciliación en
equidad, el arbitraje, mediación en materia penal, y la amigable
composición.
Barreras/huecos
Cognitivo- técnico
Eficacia
Presencia de
barreras/huecos
(Sí, No)
Las personas en situación de discapacidad conocen las
instituciones donde pueden acceder a los MASC, pero
desconocen los mecanismos particulares.
Por ejemplo, de 294.111 personas en situación de discapacidad,
el 73,1% de usuarios saben de la existencia de los centros de
conciliación. No obstante, solo el 24,7% conocen de la
conciliación en derecho, y el 75,3% la desconocen.
La conciliación en derecho ante particulares es más ineficaz
que aquella que se lleva ante autoridades del Estado por
temas de discriminación por su situación de discapacidad.
El 30,5% de los acuerdos de conciliación ante particulares por
Sí
temas de discriminación se incumplen. Mientras que
conciliaciones por este mismo tema ante autoridades del Estado
solo se incumplen en un 1,2%. Es necesario resaltar que el
volumen de conciliaciones por este mismo tema varía
sustancialmente entre particulares y autoridades del Estado.
4. Conclusiones
4.1. Barreras cognitivas
De los hallazgos presentados en la anterior aparte se puede observar un número plural de
barreras relacionadas con el conocimiento de los MASC para que sean empleados como
mecanismos de solución de conflictos de la población en situación de discapacidad. Los resultados
de las encuestas muestran un desconocimiento general de los diferentes tipos de MASC52. Sumado
a esta ignorancia, también se encuentra el bajo posicionamiento que tienen los centros de
conciliación en el mapa de instituciones que las personas de esta población tienen cuando deciden
acudir ante un particular para resolver el conflicto53.
A pesar del desconocimiento de los MASC y de los centros de conciliación, no se ha impedido que
los conflictos se resuelvan por vía de los MASC, ya que el 18,9% de las personas encuestadas que
manifestaron tener un conflicto trataron de resolverlo por medio de la conciliación ante
autoridades del Estado o ante particulares. Esto evidencia que, cuando las personas deciden acudir
a terceros para resolver sus conflictos, se fijan más en las “ventanas institucionales” que en los
mecanismos que se emplearán al interior de estas para resolverlos. De acuerdo con los resultados
de los encuestados, por lo tanto, también valdría la pena potencializar los MASC a través de las
ventanas institucionales para así posicionar a estos mecanismos en el mapa de alternativas
utilizadas para resolver los conflictos de estas personas.
4.2. Eficacia y proporción de conciliaciones públicas y privadas
Las conciliaciones ante autoridades del Estado tienen un cumplimiento cercano al 99,1%. Con
relación a las conciliaciones ante particulares, de las 11.112 conciliaciones, el 86,4% de los
acuerdos de conciliaciones se cumplieron. Esta tasa elevada de cumplimiento confirma una vez
más la existencia del efecto que imprimen las conciliaciones públicas para el cumplimiento de los
acuerdos alcanzados.
52
Respuesta a la pregunta si sabían que existían los siguientes MASC: Conciliación en derecho (Sí, 24,7%; No, 75,3%); Conciliación en
equidad (Sí, 14,5%; No, 85,5%); Arbitraje (Sí, 13,6%; No, 86,4%); Mediación en materia penal (Sí, 12,4%; No, 87,6%); Amigable
composición (Sí, 11%; No, 89%).
53 De las 21.359 personas que acudieron a particulares para resolver los conflictos, solo el 9,7% de los usuarios acudieron a
conciliadores del centro de conciliación. Antes de acudir a estas instituciones, las personas decidieron ir a las oficinas de quejas y
reclamos (51,5%) o a familiares y amigos (15,8%).
Debido a que esta población sufre de una conflictividad especial y diferente al resto de
poblaciones, se debe considerar la opción de crear ventanillas especializadas al interior de las
autoridades del Estado (p.ej. delegaciones especiales de la Procuraduría General de la Nación o
Defensoría del Pueblo e incluso unidades al interior de la Fiscalía General de la Nación) para
potencializar el uso de los MASC y poder resolver por medio de estos medios el principal conflicto:
discriminación por su situación de discapacidad. La atención especializada en las autoridades del
Estado cobra mayor relevancia a la luz del porcentaje de cumplimiento de los acuerdos logrados
ante particulares y autoridades del Estado. De las 4.931 conciliaciones que se llevaron ante los
particulares por este tema, solo el 69,5% de los acuerdos se cumplieron. Este porcentaje contrasta
fuertemente con el grado de cumplimiento de los acuerdos de conciliación logrados ante
autoridades del Estado, pues solo el 1,2% se incumplieron cuando se adelantaron ante las
autoridades.
Estas ventanas especializadas, por lo tanto, serán importantes para reconducir los conflictos de
este tipo de población a través de los MASC y, con el poder simbólico de las autoridades en los
contextos de conciliación, serán más efectivos los acuerdos alcanzados.
4.3. Abogados y conciliación
Otro hallazgo importante tiene que ver con el uso del MASC y las personas que contaron con
asesoría legal. De las 25.300 personas que lograron una conciliación con la ayuda de un
conciliador, solo 2.048 contaron con la asistencia de un abogado, o sea el 8%. Sin embargo, el
96,7% de las personas consideraron que la gestión del abogado sí les ayudó a resolver los
conflictos mientras que el 3,3% contestaron negativamente. Esta satisfacción puede estar
relacionada con el tipo de abogado que tuvieron: 59,4% fueron de consultorios jurídicos, el 31,8%
particulares o privados, y el 8,8% restante la Defensoría del Pueblo. Sin embargo, es necesario
hacer un estudio detallado de la gestión de los abogados para identificar las causas que motivan
una percepción positiva.
X.
Población empresas
1. Perfil económico de las empresas
Por medio de las encuestas, que representa a 515.049 empresas, y que se aplicaron en las
principales ciudades del país54, se puede construir el siguiente el perfil económico de las empresas.
1.1. Constitución de empresas, tipo de empresas y empresas familiares.
Con relación a quien constituyó la empresa, el 18,6% fueron constituidas por personas jurídicas
nacionales, el 0,03% por personas jurídicas extranjeras, y el 18,6% por comerciantes que son
personas naturales. El tipo de empresas se distribuye de la siguiente manera: sociedad comercial,
anónima, limitada, colectiva o en comandita, 58,6%; sociedad por acciones simplificadas, 27,4%;
empresas unipersonales, 14,1%. Del total de empresas, el 42,7% son empresas familiares mientras
que el otro 56,4% no lo son.
1.2. Tamaño de la empresa, actividad económica y nivel de operación.
De acuerdo con los activos de la empresa, el 82,4% son microempresas, 10,8% pequeñas
empresas, 5,2% medianas empresas, y el 1,6% grandes empresas. Las empresas encuestadas se
dedican a las siguientes actividades económicas: comercio, 42,9%; servicios, 41,3%; industria,
54
Estas encuestas fueron realizadas a personas mayores de diez y ocho (18) años ubicados en las siguientes ciudades: Bogotá, Medellín,
Cali, Barranquilla, Bucaramanga, Cartagena, Pasto, Montería, Tunja, Neiva, Pereira, Villavicencio, Florencia y Quibdó.
11,5%; y construcción, 4,3%; con operación a nivel local (85,2%), nacional (7,4%), departamental
(4,5%), internacional (1,5%) o regional (1,3%).
1.3. Importaciones, exportaciones y relaciones comerciales.
El 97,8% de las empresas no exportan bienes o servicios, mientras que el 2,2% restante sí lo hace.
En relación con las importaciones, el 93,2% no las realiza, y solo el 6,8% sí. Las principales zonas en
las que las empresas tienen relaciones comerciales son: Suramérica, 36,2%; Centroamérica, 26,6%;
Norteamérica, 26,5 %; Europa, 8,7%; y Asia, 2%.
1.4. Establecimientos de comercio.
El 87,4% de las empresas tienen solo un establecimiento de comercio; el 5% tienen dos, y el 4,9%
no tienen establecimientos de comercio. Con relación al(los) inmueble(s) donde las empresas
desarrollan sus actividades comerciales, el 53,4% arrendado(s), el 35,5% propio(s), y el 11,1% de
las empresas están ubicadas en la vivienda familiar.
1.5. Tipo y responsable de asesoría jurídica de la empresa.
El 77,7% no cuenta con asesoría jurídica en la operación cotidiana de la empresa, mientras que
solo el 23,3% sí la tienen. En este 23,3%, la asesoría jurídica la presta: abogado externo contratado
por la empresa, 66,7%; abogado interno de la empresa, 19,7%; firma de abogados contratada por
la empresa, 9%; o por medio de un departamento legal que tiene la empresa, 4,5%.
1.6. Tipo de contratación, proveedores y clientes.
El 54,7% de las empresas realizan las contrataciones por medio de contratos escritos y el otro
42,2% por contratos verbales. El 3,1% restante no emplea ningún medio de contratación. El
número de proveedores de las empresas varía entre los siguientes rangos: menos de 10, 79,9%;
entre 11 y 20, 15,8%; entre 21 y 30, 3,4%. En relación con los clientes, las empresas tuvieron
menos de 10 (37,5%), entre 11 y 20 (16,6%), entre 21 y 30 (12,1%) y, entre 31 y 40, 2,9%.
1.7. Contratistas del Estado.
El 78,9% de los encuestados afirmaron que no han sido contratistas del Estado en los últimos
cuatro años, mientras que el 5,8% contestó afirmativamente. En esta pregunta, el 15,3% no sabía
o no respondía.
1.8. Organización gremial y gremio.
El 95,1% contestó que su empresa no pertenecía a ninguna organización gremial, mientras que el
1,4% sí. El 3,5% restante no sabía o no respondió la pregunta. El 1,4% de las empresas
pertenecientes a un gremio se distribuyen en las siguientes agremiaciones: Fenalco, 70,1%;
Camacol, 11,6%; Andi, 6,1%; Acopi, 2,5%.
1.9. Trabajadores contratados con contrato laboral.
El número de trabajadores contratados por medio de contrato laboral se reparte de la siguiente
manera: menos de 10, 89,5%; entre 11 y 50, 7,2%; entre 51 y 200, 1,9%; y más de 200, 1,4%.
1.10. Pacto o convención colectiva y sindicatos.
Con relación a los pactos o convenciones colectivas, el 99,2% de las empresas no los tienen,
mientras que solo el 0,8% sí. En el 100% de los casos, no existen sindicatos al interior de las
empresas.
2. Tipologías de conflictos y mecanismos para solucionarlos
Una sección de la encuesta se ocupó de los conflictos de las empresas y de los mecanismos que
emplean para solucionarlos. Con respecto a los mecanismos, el 72,6% aseguró que las empresas
prefieren emplear la negociación directa cuando se les presenta un conflicto. El 22,9% contestaron
que no tenían ninguna forma preferida para resolver un conflicto, y solo el 2,6% escogía el proceso
judicial. La decisión de cómo solucionar un conflicto recae en el 56,9% de los casos en cabeza del
dueño de la empresa, el 38,9% en el representante legal, el 4,1% en el abogado de la empresa, y
solo el 0,1% está en cabeza del abogado o firma externa.
En una distribución parecida se encuentran las respuestas a la pregunta sobre quién es el
responsable de la gestión o el manejo del conflicto. Las respuestas fueron las siguientes: dueño de
la empresa, 55,2%; representante legal, 39,6%; abogado de la empresa, 4,3% y abogado o firma
externa, 0,9%.
Con relación a la existencia del conflicto, solo el 12,2% contestó afirmativamente, mientras que el
87,8% afirmó no haber tenido ninguna clase de conflicto en los últimos cuatro años.
Las principales tipologías de los conflictos fueron: hurto/robo, 51,1%; estafa, 17,8%; instalación o
desinstalación de los servicios públicos, 9,4%. En la Tabla 54 se presentan todos los resultados, ya
que es importante tener una perspectiva amplia sobre todos los conflictos que aquejan a las
empresas a pesar de que no tengan representatividad estadística.
Tabla 54: Tipologías de conflicto de la población de empresas
Tipología de los conflictos
Recuento
Porcentaje
Hurto o robo
32.166
51,1%
Estafa
11.189
17,8%
6.307
10,0%
5.897
9,4%
3.423
5,4%
2.308
3,7%
2.151
3,4%
1.597
2,5%
1.534
2,4%
1.385
2,2%
1.316
2,1%
1.238
2,0%
1.204
1,9%
1.187
1,9%
1.001
1,6%
La instalación o desinstalación de los servicios públicos con
los que cuenta la empresa
La prestación de los servicios públicos
Los derechos de los socios o dueños de la empresa
La convivencia con los vecinos donde la empresa funciona
por temas ambientales
Obligaciones tributarias relacionadas con impuestos
nacionales o locales
El pago de facturas o cuentas de cobro por los bienes o
servicios suministrados por su empresa a otras empresas o
comercios
La invasión o mal uso del espacio público que lo afecta
directamente a su empresa y/o a la comunidad donde está
la empre
Las condiciones laborales de los trabajadores de la empresa
Extorsión o “vacunas”
El reconocimiento de la existencia de un contrato de trabajo
de algún trabajador de su
El pago de salarios de algún trabajador de su empresa
Las prestaciones sociales de algún trabajador de su empresa
El incumplimiento de otros contratos celebrados por la
Tipología de los conflictos
Recuento
Porcentaje
993
1,6%
854
1,4%
809
1,3%
628
1,0%
2658
4%
empresa para el desarrollo de su actividad empresarial
El pago de deudas de dinero que la empresa tiene con otras
empresas diferentes a bancos o entidades. Financieras.
El contrato o acuerdo de arrendamiento del local o fábrica
donde funciona la empresa o establecimiento de comercio
La terminación del contrato de algún trabajador de su
empresa
La competencia desleal
Otros
2.3. Tiempo en que ocurrió y número de veces en que se presentó el conflicto.
Los conflictos, según las encuestas, ocurrieron en los siguientes segmentos temporales: hace
menos o igual a 182 días, 34,6%; entre 183 y 364 días, 5%; entre 365 y 564 días, 30,4%; entre 729 y
910 días, 12,5%, y entre 1093 y 1274 días, 10,6%. Más de 1275 días, 6,8%. Los conflictos de este
tipo de población se presentaron en una sola oportunidad (83,4%), dos oportunidades (15,4%) o
tres oportunidades (2,9%). Solo en el 0,9% los conflictos fueron de carácter permanente.
2.4. Nivel de afectación.
Según los resultados, los conflictos de las empresas tuvieron una alta afectación (53,5%), media
afectación (44,4%), y baja afectación (10,8%). Tan solo el 1,7% afirmó que el conflicto no tuvo
ningún nivel de afectación para la empresa.
De acuerdo con los resultados de las encuestas, la población de empresas se puede caracterizar de
la siguiente manera: son empresas que han sido constituidas por personas jurídicas nacionales o
personas naturales comerciantes. Un porcentaje importante de empresas son de tipo anónima,
colectivas o en comandita o por acciones simplificadas, las cuales no pertenecen a ningún gremio.
Un número considerable son microempresas de carácter familiar cuya actividad es el comercio o la
prestación de servicios a nivel local donde es bajo el nivel de importaciones o exportaciones, y que
operan en un único establecimiento de comercio que puede ser arrendado o propio.
La mayoría de estas empresas no cuentan con asesoría jurídica y realizan contratos verbales o
escritos, teniendo en cuenta que la mayoría tienen un número plural de proveedores, clientes y
trabajadores asalariados (que no están organizados en sindicatos y no poseen pactos o
convenciones colectivas). Estas empresas tienen problemas, principalmente por temas de
hurto/robo, por estafa y por la instalación/desinstalación y prestación de servicios públicos. Todos
estos conflictos tienen un alto y medio grado de afectación entre las empresas y se presentaron
una sola vez.
3. MASC en población empresas
resultados de las encuestas. En la Tabla 55 se presentan los resultados de este estudio en el
presente en la población de empresas, y en la última se muestran los hallazgos por medio de un
enunciado que contiene la información estadística.
Tabla 55: Población de empresas
Barreras/huecos
Orientación jurídica a los
usuarios por parte de
profesionales del derecho
Presencia de
barreras/huecos
(Sí, No)
Sí
La participación de los abogados no le ayuda a las
empresas a resolver los conflictos que se le presentan.
El 19,1% de los empresarios que tuvieron conflictos
acudieron a un abogado para ayudarlos a resolver sus
conflictos, y de estos empresarios el 68% consideran que la
participación del abogado no los ayudó a resolver o manejar
su necesidad jurídica.
Los empresarios prefieren acudir a la conciliación sin
abogado.
De 1327 conciliaciones, el 94,6% de ellas se desarrollaron en
empresas que no contaban con la asesoría de abogados. El
5,.4% restante solo contaban con la asesoría de abogados.
En general, los MASC son desconocidos por las empresas.
Las respuestas en relación a si saben de la existencia de los
MASC fueron las siguientes:
Sí, 24,3%; No, 75,7%
Sí, 14,3%; No, 85,7%
Arbitraje
Sí, 15,4%; No, 84,6%
Sí, 12,8%; No, 87,2%
Sí, 11,7%; No, 88,3%
Este desconocimiento de los MASC incide en el listado de
preferencias que tienen los empresarios para solucionar un
conflicto: negociación directa, 72,6%; ningún mecanismo,
22,9%; proceso judicial, 2,6%; conciliación en derecho, 1,2%;
arbitraje, 0,8%.
Los conciliadores y los árbitros de los centros de
conciliación y arbitraje no están posicionados en el mapa
de instituciones a las cuales las empresas acuden para
solucionar los conflictos.
Cuando las empresas deciden acudir a un particular para
solucionar el conflicto (7,4%) del total de empresas que
tuvieron un conflicto, las empresas decidieron acudir
primero a otros particulares tales como: oficinas de quejas y
reclamos (64,9%), abogado particular (12,9%), familiar o
amigo (8,3%). Tan solo el 2,9% acudieron a un conciliador, y
solo el 1,5% acudieron a un árbitro de centro de conciliación
y arbitraje.
Hay un mayor porcentaje de empresas que respondieron
que no tienen conflictos que usan los MASC frente a
aquellas que sí tienen conflictos.
El 5,9% de las empresas que no tuvieron conflicto afirmaron
que sí habían usado los MASC en los últimos cuatro años,
frente al 2% de las empresas que sí tienen conflictos y que
usaron los MASC.
El arbitraje es un MASC desconocido entre los empresarios
y no saben cómo funciona.
El 75,2% afirmaron que no incorpora la cláusula de arbitraje
para solucionar los conflictos que se llegaran a presentar
con los contratistas de las empresas. Las principales causas
para no incorporar la cláusula de arbitraje fueron: no saben
Barreras/huecos
Presencia de
barreras/huecos
(Sí, No)
de su existencia, 55,3%; no conocen cómo es el
funcionamiento del arbitraje, 35,1%; o porque prefieren el
proceso judicial, 3,2%. Estos datos se deben analizar de
acuerdo con la forma de contratar de la empresa, pues solo
el 54,7% de las empresas realizan las contrataciones por
medio de contratos escritos, y el otro 42,2% por medio de
contratos verbales.
Este desconocimiento del arbitraje hace que este sea un
mecanismo subutilizado, tanto para empresas que
afirmaron tener un conflicto como aquellas que no lo
tienen: el 14,3% de las empresas que tuvieron conflicto
usaron el arbitraje, mientras que el 46,1% de empresas que
no tuvieron un conflicto lo usaron.
A pesar de existir una oferta amplia de servicios en MASC,
el empresario colombiano no tiene esta oferta como
referente para resolver la conflictividad en este sector, y el
uso de estas formas de solución de conflictos fue baja.
Organización de la oferta
Sí
Solo el 5,4% de los empresarios han utilizado en los últimos
cuatro años alguno de los métodos alternativos (6869
empresarios conciliación en equidad, 4152 conciliación en
derecho, 3513 transacción, 3471 arbitraje, y 91 amigable
composición), lo cual permite afirmar que no hay un uso
consolidado ni mucho menos masivo de estas formas de
resolución de conflictos por parte del sector empresarial, la
organización de la oferta de servicios MASC no está
realmente adaptada a la dinámica empresarial.
Los empresarios no identifican los centros de conciliación y
arbitraje como escenarios o referentes institucionales que
los ayuden en la solución de sus conflictos.
El 59,6% de las empresas no tienen conocimiento de la
existencia de los centros de conciliación y arbitraje en el
país, mientras que el 40,4% sí saben de la existencia de estas
instituciones.
Epistemológicas en relación
con el conflicto.
Sí
Eficacia y eficiencia
Sí
El bajo nivel de empresas que contestaron
afirmativamente en relación con la existencia del conflicto
puede indicar la existencia de barreras epistemológicas
que permitan aprehender el conflicto.
Solo el 12,2% de los encuestados contestaron
afirmativamente que tienen conflictos dentro de una
ventana amplia de cuatro años. Esta resulta interesante,
pues los conflictos, como tal, pueden ser percibidos como
situaciones normales en el giro ordinario de los negocios de
la empresa. Estas cifras se deben analizar a la luz del 23% de
la población de empresas que tuvieron un conflicto, pero
que no hizo nada; de los cuales el 49,9% contestaron que
era un asunto que no valía la pena llevar a la justicia.
Es importante tener en cuenta que las principales razones
por las cuales las personas acudieron a los particulares
fueron: porque tiene la autoridad y el conocimiento para
resolver el conflicto (70,9%), se lo aconsejaron o
recomendaron (15,6%) o porque consideraron que era fácil
y sencillo (13,5%).
Los niveles de eficacia pueden ser mejorados, pues la
calificación de los empresarios no es tan alta como en
otros grupos poblacionales.
Conciliación en derecho, el 51,1% empresas que
manifestaron conocer este mecanismo estuvieron de
Barreras/huecos
Presencia de
barreras/huecos
(Sí, No)
acuerdo en afirmar que es eficaz. En conciliación en equidad
el 47% de las empresas que manifestaron conocer este
mecanismo estuvieron de acuerdo con que es eficaz. En el
arbitraje es del 37,2%.
Esto aunado a que el 67% de las empresas que tuvo un
conflicto y acudió a un tercero y se resolvió por decisión o
conciliación ante ese tercero, el 62,8% manifestaron que fue
cumplido.
Los empresarios reconocen la negociación directa como la
forma preferida para resolver los conflictos de la empresa.
El 72,6% empresas prefieren el arreglo directo, mientras que
en lo que respecta a los MASC en las empresas, el 1,2%
empresas prefieren la conciliación en derecho ante centros
de conciliación, funcionarios públicos o notarios y sólo 0,8%
de empresas prefieren el arbitraje ante centros de arbitraje
de las cámaras de comercio o de otras instituciones
gremiales, así las cosas, la agilidad, rapidez del arreglo
director responde mejor a la dinámica de la actividad
empresarial.
4. Conclusiones
4.1. Abogados y los MASC.
Las cifras demuestran que cuando una empresa se apoya en un abogado (sea interno o externo) es
bajo el nivel de utilización de los MASC. El poco uso que tienen los MASC puede obedecer al nivel
de afectación que representa el conflicto: cuando existe una alta o mediana afectación la
reivindicación de los derechos se aumenta y, por lo tanto, se buscan mecanismos coercitivos para
lograr la reparación o la reivindicación del derecho. Lo anterior, se evidencia en la alta proporción
de empresas que tenían un conflicto y decidieron acudir ante autoridades del Estado (94,2%) que
a un particular para resolver el conflicto (7,4%).
Sin embargo, no se debe poner en cabeza únicamente de los abogados que asesoran las empresas
la poca utilización de los MASC, pues solo el 77,7% de las empresas encuestadas tienen asesoría
legal y el resto no. También se debe tener en cuenta que los abogados (internos o externos) no
tienen el poder de decisión al interior de las empresas para determinar cómo se resolverán los
conflictos ni tampoco la gestión de los mismos. La decisión sobre cómo solucionar el conflicto y su
gestión recae, principalmente, en cabeza de los dueños de las empresas y de los representantes
legales, los cuales no tienen conocimiento de los MASC.
La formación y experiencia del abogado no responde a las expectativas y requerimientos de la
dinámica empresarial, el abogado está formado para actuar, fundamentalmente, en un proceso
judicial que es básicamente adversarial, aspecto que puede generar que el abogado no tenga las
suficientes habilidades para proponer y usar otras formas más ágiles de solución de conflictos y
menos controversiales, eso puede explicar por qué los empresarios prefieren solucionar
directamente sus conflictos, en este sentido el 17,6% de los empresarios que tuvieron un conflicto
buscaron para resolver sus conflictos, negociaciones directas sin la ayuda de ningún tercero,
incluyendo los abogados.
4.2. MASC en autoridades del Estado
El perfil de las empresas, de acuerdo con la caracterización presentada más arriba, es de empresas
pequeñas (muchas de ellas familiares) que desarrollan su actividad comercial en ámbitos locales
donde existe cierto nivel de confianza por lo que se realiza un porcentaje importante de
contrataciones verbales. Esta situación hace que el mecanismo favorito de las empresas sea la
negociación directa (72,6%) que se presenta como un mecanismo que puede lograr solucionar los
conflictos sin perjudicar, a largo plazo, la relación comercial.
No obstante, esta manera para solucionar los conflictos no es el más utilizado cuando se enfrentan
a conflictos tales como hurto, estafa o problemas relacionados con los servicios públicos. En estos
escenarios, las empresas –con la decisión y la gestión de los dueños de las empresas y de los
representantes legales– acuden a autoridades del Estado, mayoritariamente para buscar una
solución a sus conflictos. Cuando las empresas acuden a las autoridades son poco los casos que se
tramitan por la vía de la conciliación, tan solo el 1,65%. La falta de conocimiento por parte de los
responsables de la tomas de decisiones y de su gestión, hace que los mecanismos más usados sean
aquellos que pueden brindar una mayor reivindicación.
Solo el 5,4% de los empresarios han utilizado en los últimos cuatro años alguno de los métodos
alternativos (6869 empresarios conciliación en equidad, 4152 conciliación en derecho, 3513
transacción, 3471 arbitraje, y 91 amigable composición), lo cual permite afirmar que no hay un uso
consolidado ni mucho menos masivo de estas formas de resolución de conflictos por parte del
sector empresarial, y por ende, no se puede afirmar que haya presencia de congestión ante las
instancias u operadores de los diferentes métodos alternativos de solución de conflictos en este
sector poblacional.
4.3. Estafa, tipo de contratación y MASC.
A diferencia de otras poblaciones, la estafa se sitúa como la segunda tipología de conflicto más
recurrente en esta población (17,8%). Puede ser que gran parte de los conflictos de estafa se
deriven de incumplimientos contractuales que se dan en el tráfico comercial de la empresa y que
estas prefieran denominarlo así, ante la ausencia de un contrato escrito. Estos conflictos son
llevados ante las autoridades del Estado y ante particulares, pero –a pesar que este tipo de
conflictos se generan a raíz de una relación comercial y contractual, donde los MASC pueden
intervenir para solucionar el conflicto– no existen registros en las encuestas donde las estafas se
hayan tramitado por vía de la conciliación.
Esta particularidad de la población de empresas merece ser estudiado con más detalle para
evidenciar hasta qué punto lo que las empresas denominan estafa es un incumplimiento
contractual, para así proponer acciones que puedan atacar esta tipología de conflicto en las cuales
podría estar el uso de la conciliación para solucionar el conflicto.
4.4. Arbitraje y empresas
El arbitraje ante los centros de conciliación y arbitraje sería un mecanismo idóneo para solucionar
los conflictos de las empresas, los cuales (se pensaría) surgen en su mayoría del tráfico jurídico y
comercial en el que se encuentran. El nivel de uso de este mecanismo, no obstante, es bajo debido
a varios factores: (i) el 42,2% de los contratos son verbales y el encargado de tomar la decisión y
gestionar los conflictos son principalmente los dueños de las empresas o los representantes
legales, los cuales no tienen conocimiento sobre el arbitraje y su funcionamiento.
Otra de las razones principales por las cuales el arbitraje es poco utilizado tiene que ver con la
tipología de conflictos que aquejan a las empresas: los tres tipos de conflictos están relacionados
con el hurto/robo, estafa y prestación de los servicios públicos. Es evidente que en estos tres
escenarios el arbitraje tiene poco campo de acción.
XI.
Conclusiones y recomendaciones
En la GENNJI se tuvo la oportunidad de preguntarle a cinco sectores poblacionales colombianos
por el nivel de necesidades jurídicas que habían padecido en los últimos cuatro años, por la
tipología de conflictos que era más frecuente en su experiencia vital, por los métodos de solución
de conflictos a los cuales acudían para la solución de los mismos y por los diferentes tipos de
barreras y obstáculos que habían encontrado en su utilización.
La encuesta busca obtener un mapa amplio del nivel general de satisfacción de la necesidad
jurídica de resolución de conflictos en la población colombiana y de los distintos momentos,
lugares y causas donde se presentan barreras de acceso y uso. La presente sección se focalizará en
algunas conclusiones y recomendaciones que se derivan de los niveles de satisfacción de NNJJ en
los “Métodos Alternativos de Solución de Conflictos (MASC)”.
Dentro de la GENNJI se diseñaron preguntas específicas que permitían establecer los patrones de
uso de varios Métodos Alternativos de Solución de Conflictos. De esta manera se pudo preguntar
por las dinámicas de uso de negociación y del arreglo directo ante las partes, la mediación, la
amigable composición, y la conciliación extrajudicial (tanto en derecho como en equidad) y el
arbitramento. Los “métodos alternativos” se indagaron como opciones que tenían los usuarios de
la justicia frente al camino, al parecer más tradicional, de acudir a la adjudicación del reclamo
frente a los “jueces”.
Así interpretados, la GENNJI también indagó por la facilidad de acceso y la calidad de servicios que
prestan diversas plataformas institucionales (públicas y privadas) que ofrecen los MASC a la
población. La encuesta dirigió su atención, en primer lugar, hacia los MASC que se ofrecen social e
informalmente: la negociación y el acuerdo directo entre las partes, y las diversas formas de
conciliación, mediación y amigable composición que se intentan ante amigos, familiares, líderes
comunitarios, etc., estos son mecanismos de orden comunitario o familiar, próximos al ciudadano
y en el que se gestionan mecanismos atípicos de intermediación del conflicto.
En segundo lugar, la GENNJI también indagó por el acceso y uso de los MASC que tienen algún
nivel de formalización, institucionalización, vigilancia y control por parte del Estado: la extendida y
variada oferta de mediación, conciliación y arbitraje extrajudicial. Esta se presta por parte de
operadores privados (conciliadores en equidad, jueces de paz, centros de conciliación, centros de
arbitraje) y operadores públicos (Comisarías de Policía, Superintendencias, Fiscalía General de la
Nación, ICBF, Procuraduría General de la Nación).
También se tuvo evidencia significativa que muchos de los encuestados no estuvieron expuestos a
conflictos o desacuerdos y que, por lo tanto, no lo expresan en la presencia de problemas
jurídicos55. Este dato de ausencia de problemas jurídicos puede provenir de barreras que impiden
el reconocimiento de derechos e intereses propios y, por tanto, por la falta de conciencia de que
estos hayan sido lesionados.
El primer dato fundamental generado de la GENNJI mostró que una parte muy significativa de la
conflictividad nacional es manejada directamente por los afectados a través de dos mecanismos:
(i) por renuncian explícita al reclamo o se resignación a “no hacer nada”; o (ii) por adelantar una
negociación con la contraparte para llegar a un arreglo directo que ponga fin al problema jurídico.
La renuncia o la resignación, en relación con las personas que tuvieron un conflicto, se distribuyó
de la siguiente manera en las diferentes poblaciones: (i) población en general, 51,9%; (ii) población
en situación de extrema pobreza, 59,2%; (iii) población en situación de discapacidad, 61,6%; (iv)
población empresas, 23%; (v) población de usuarios de la Conciliación Extrajudicial en Derecho,
26.4%.
En cuanto a la negociación directa, los porcentajes de personas que tenían un conflicto y la usaron
son los siguientes: (i) población en general, 34%; (ii) población en situación de extrema pobreza,
30%; (iii) población en situación de discapacidad, 29,6%; (iv) población de empresas, 17,6%; (v)
población de usuarios de la Conciliación Extrajudicial en Derecho, 14,2%.
Los problemas jurídicos, así, cesan mayoritariamente en el mismo ambiente de su generación. La
magnitud de este filtro social del conflicto es inmensa y se piensa que la Encuesta le da por
primera vez una cara real a este fenómeno. Los niveles de conflictividad en la Colombia urbana
contemporánea son muy altos, al menos desde el punto de vista de la percepción de sus usuarios.
Según el Consejo Superior de la Judicatura, en el 2010 entraron al sistema judicial 2’303.378 de
casos.
La GENNJI, por otro lado, muestra que 4´614.000 de colombianos tuvieron problemas jurídicos con
un promedio de 1,74 de conflictos por persona, y tuvieron en total 8’056.000 de inconvenientes
jurídicos. Parece conveniente que ellos mismos decidan cuáles de esos conflictos deben recibir un
tratamiento más sistemático para su solución y cuáles otros pueden ser socialmente
internalizados. Aún más difícil resulta establecer cuándo se dan NNJJII dentro de esta gran masa
de conflictos que son socialmente absorbidos e internalizados.
También resulta cierto, por otro lado, que este mecanismo social parece ser necesario y
conveniente: es imposible plantearse siquiera qué pasaría si toda esta masa de conflictividad se
convirtiera en demanda efectiva de justicia formal. Esto obliga a replantearse el concepto de
“impunidad” y cómo se dan mecanismos sociales legítimos de reabsorción temprana del litigio.
Ello implica, de otra forma, establecer un balance entre niveles de conflictividad efectivamente
expresada y la capacidad social de experimentar un problema y de reabsorberlo rápidamente sin
que se transforme genuinamente en una necesidad de justicia. Piénsese, por ejemplo, en choques
simples de tránsito, como ejemplo de conflictos, donde las personas pueden tomar decisiones
responsables de renunciar al reclamo o de llegar a rápidos acuerdos directos sin necesidad de
acudir a la determinación formal de la responsabilidad.
55
El porcentaje de personas que manifestaron no tener problemas jurídicos es los siguientes: población en general, 57,3%; población
en situación de extrema pobreza, 34,3%; población en situación de discapacidad, 43%; población empresas, 87,8%; población usuarios
de la Conciliación Extrajudicial en Derecho, 21,1%.
La primera forma de absorción social del conflicto es la renuncia y la resignación de los reclamos.
Podría pensarse preliminarmente que toda renuncia o resignación de reclamos constituye
necesariamente una NNJJII. Sin embargo, la encuesta reveló que hay usuarios que renuncian al
reclamo y viven satisfechos con su decisión56. Esto quiere decir que han tomado una decisión que
consideran racional y que está justificada.
Entre las razones justificantes de la renuncia racional del reclamo, los encuestados dijeron
pragmáticamente que “no vale la pena llevar el tema a la justicia” (cerca de 1.338.641 de personas
en los diferentes grupos poblacionales)57 o “no tiene suficientes pruebas o argumentos” (cerca de
207.517 en los diferentes grupos poblacionales)58 o expresan una actitud, también racional, de
preservar la armonía social cuando afirman que “es mejor arreglar por las buenas” (cerca de
597.652 en los diferentes grupos poblacionales)59.
Estas decisiones son revisables por parte de los usuarios en cualquier momento siempre que no
operen fenómenos jurídicos como la prescripción del derecho o la caducidad de la acción. De otro
lado, es cierto que existen NNJJII cuando los usuarios renuncian al reclamo y se sienten
insatisfechos por esa decisión. Aquí la decisión no es fruto del análisis costo/beneficio individual,
sino que los usuarios manifiestan que se han interpuesto barreras de acceso que impiden la
presentación del reclamo ante los métodos de resolución de conflictos. Las principales de esas
barreras son las siguientes: buscar la solución del conflicto “toma demasiado tiempo”, “tiene
demasiados trámites”, “genera represalias”, “no se sabía que se podía acudir ni cómo hacerlo”,
“no tiene confianza en las instituciones” y “ el costo es alto”60.
De esa masa total de conflictividad social, podría decirse que la auto-composición por arreglo
directo con la contraparte genera la satisfacción de las necesidades jurídicas siempre que el
acuerdo se pacte con libertad en ambientes de relativa igualdad y simetría (para evitar el abuso de
una posición sobre la otra), y que sea coherente, de alguna manera mínima al menos con las
normas sociales y/o jurídicas que sirven como estándar sustantivo para la resolución del conflicto.
La crasa violación de las normas jurídicas y/o sociales debilita el acuerdo por generar la percepción
de que es materialmente injusto y desestabiliza su negociación y ejecución concreta. Los afectados
son los jueces directos de todas estas condiciones: si juzgan que alguna no existe, abortarán el
acuerdo directo (en su negociación o en su ejecución) y derivarán el conflicto a algún método de
solución del mismo con soporte de terceros. Con todo, el acuerdo directo es una forma masiva de
56
Los porcentajes de personas que se sienten satisfechas con la resignación son los siguientes: población en general, 40.1%; población
en situación de extrema pobreza, 48.2%; población en situación de discapacidad, 50.3%; población empresas, 52.9%; población
usuarios de la conciliación extrajudicial en derecho, 48.2%.
57 El porcentajes de personas que deciden no hacer nada porque no vale la pena llevar el asunto a la justicia es el siguiente: población
en general, 37%; población en situación de extrema pobreza, 31.8%; población en situación de discapacidad, 23.6%; población
empresas, 49.9%; población usuarios de la conciliación extrajudicial en derecho, 12.6%.
58 El porcentajes de personas que deciden no hacer nada porque no tienen suficientes pruebas o argumentos es el siguiente: población
en general, 5.5%; población en situación de extrema pobreza, 9%; población en situación de discapacidad, 7%; población empresas,
3.5%; población usuarios de la conciliación extrajudicial en derecho, 26%.
59 El porcentajes de personas en los diferentes grupos de población que deciden resignarse porque es mejor arreglar por las buenas es
el siguiente: población en general, 16%; población en situación de extrema pobreza, 30.2%; población en situación de discapacidad,
19.9%; población empresas, 16.6%; población usuarios de la conciliación extrajudicial en derecho, 15.2%.
60 El porcentaje de personas que se resignaron a tomar alguna acción para solucionar el conflicto porque, por ejemplo, toma demasiado
tiempo es el siguiente: población en general, 28.3%; población en situación de extrema pobreza, 30.2%; población en situación de
discapacidad, 21.3%; población empresas, 13.9%; población usuarios de la conciliación extrajudicial en derecho, 23.3%.
reabsorción social del conflicto en Colombia61 que, en términos generales, parece generar NJS. Es
así como, el acuerdo directo debe ser más estudiado y mejor comprendido, entre otras cosas, para
distinguir con mayor precisión bajo qué condiciones satisface legítimamente las necesidades
jurídicas de la población.
Si la sociedad no reabsorbe el conflicto, las personas empiezan a buscar rutas para su solución. El
porcentaje de problemas jurídicos que buscan esa vía es bajo frente a la magnitud del conflicto
total que la sociedad “reabsorbe” en inacción o arreglo directo, excepto en la población de
empresas y de usuarios de la Conciliación Extrajudicial en Derecho62. Particularmente, baja es la
cantidad de casos que termina ante los jueces si se le compara con la masa total de problemas
jurídicos que tuvo la población y con la masa total de casos en los que la gente “hizo algo” en
procura de su solución.63 En todo caso estos porcentajes que parecen residuales en el papel, son
todavía tan masivos como para generar una verdadera sobredemanda sobre el sistema de
solución de conflictos, especialmente frente al aparato judicial formal.
De la encuesta se deduce, fundamentalmente, que las personas en Colombia son víctimas de
delitos y que su principal necesidad jurídica se dirige hacia los servicios de denuncia e
investigación del sistema penal (bajo la responsabilidad, en sus primeras etapas, de la Fiscalía
General de la Nación)64; luego, en un lejano segundo lugar, los usuarios acuden a los jueces, pero
el porcentaje de conflictos que sigue esta ruta es muy pequeño (a pesar de que los números
absolutos todavía sean suficientes para generar la congestión del sistema). Esto implica, cuando
menos, que el potencial de crecimiento de la demanda frente al sistema judicial formal es altísimo;
implica también que si esta demanda no crece por ahora se debe al efecto que tiene la
reabsorción social de conflictos (que llega a ser casi del 75% de los problemas jurídicos que la
gente manifiesta haber tenido). Parte de esta masa corresponde a NNJJII, aunque socialmente
necesaria, llevaría a aumentos dramáticos de la demanda agregada. Este represamiento es, por
tanto, funcional al sistema.
Desagregado, el represamiento masivo de problemas jurídicos al interior de la sociedad tiene
menos que ver con problemas de reconocimiento y auto-percepción de intereses, y derechos
vulnerados, y aún más con barreras de acceso y trámite: la ineficiencia por lentitud, de hecho, es la
causa más citada para no acudir a cualquiera de los métodos de solución de conflictos65. De este
cuadro general parece ser que los colombianos son ya una sociedad de individuos modernos que
conocen sus derechos e intereses, siendo conscientes del conflicto cuando los afecta; sólo una
61
Según los datos de las encuestas, en total hubo más de 1.119.484 de acuerdos directos que se cumplieron.
El porcentaje de personas que buscan otras vías distintas a la negociación directa o resignación es el siguiente: población en general,
41,2%; población en situación de extrema pobreza, 40,4%; población en situación de discapacidad, 48,3%; población empresas, 67,5%;
población usuarios de la conciliación extrajudicial en derecho, 78,3%.
63 El porcentaje de personas que tenían un conflicto y que decidieron acudir a una autoridad del Estado, y que efectivamente acudieron
a un juez, es el siguiente: población en general, 10,7%; población en situación de extrema pobreza, 6,4%; población en situación de
discapacidad, 7,8%; población empresas, 49,6%; población usuarios de la conciliación extrajudicial en derecho, 4,8%.
64 El porcentaje de personas que tenían un conflicto y que decidieron acudir a una autoridad del Estado, y que efectivamente fueron a
la Fiscalía General de la República, es el siguiente: población en general, 91,1%; población en situación de extrema pobreza, 93,1%;
población en situación de discapacidad, 89%; población empresas, 49,7%; población usuarios de la conciliación extrajudicial en derecho,
91%.
65 El porcentaje de personas que decidieron no acudir a ningún mecanismo de solución de conflictos por la ineficacia por la lentitud es
el siguiente: población en general, 28,3%; población en situación de extrema pobreza, 13,4%; población en situación de discapacidad,
21,3%; población empresas, 13,9%; población usuarios de la conciliación extrajudicial en derecho, 23,3%.
62
pequeña minoría cita como causa que “no sabía que podía acudir o cómo hacer”66; la gran parte
de los usuarios tienen conciencia de que lo pueden hacer, pero no lo hacen porque el sistema les
parece inadecuado: no acuden a la solución de conflictos porque el sistema es ineficiente, poco
confiable y costoso67. Estas caracterizaciones negativas, a su vez, ensombrecen todos los métodos
de resolución de conflictos en su conjunto.
Aún más pequeño es el porcentaje de la masa total de conflictos que llega a los MASC en
Colombia. Su porcentaje, en general, es muy bajo (en el agregado total), pero significativo (en la
medida en que genera otras opciones de resolución de conflictos en un país con un potencial de
demanda inmenso). Estos son los porcentajes de las personas que ante un conflicto decidieron
acudir a un tercero particular, especialmente ante un conciliador o ante centro de conciliación y
arbitraje: población en general, 13%; población en situación de extrema pobreza, 1,4%; población
en situación de discapacidad, 16,7%; población empresas, 4,4%; población usuarios de la
Conciliación Extrajudicial en Derecho, 27,8%.
La impresión general que dan los datos de la encuesta es que el sistema nacional de MASC está
siendo subutilizado (a pesar que el sistema judicial parece estar altamente congestionado): en
general, porcentajes pequeños de todas las poblaciones encuestadas acceden a esta forma de
solución de conflictos (como se ve en los datos del párrafo anterior), pero cuando lo hacen quedan
satisfechos con la calidad del servicio obtenido y le usarían de nuevo para solucionar futuros
conflictos. La gente, pues, no acude masivamente a los MASC, pero una vez lo hacen parecen estar
satisfechos con el servicio y dispuestos a recomendarlos a otros. Pero la encuesta da pistas
interesantes de dónde son los espacios, y cuáles son las condiciones donde funcionan más
adecuadamente los MASC.
Con relación al tipo de conflictos que afectan a los colombianos hay varias cosas que decir: cuando
tuvieron necesidades jurídicas lo experimentaron, antes que todo, en calidad de víctimas de
delitos (esto es cierto para todas las poblaciones). Un tema fundamental, empero, es que los
colombianos sufren distintos tipos de victimización por delito según el lugar que ocupen en la
escalera social: así las personas en situación de pobreza sufren de un portafolio más amplio y
grave de delitos68, mientras que la población general o las empresas acuden en conexión a delitos
cometidos contra el patrimonio económico69.
Ello sugiere la existencia de un espacio muy grande para la operación del MASC, y para la
consolidación de mecanismos de justicia restaurativa dentro del sistema penal colombiano. Para la
población de discapacitados el principal tipo de conflictos que la afecta, se derivó de la
discriminación que sufren por su condición70. Este dato es sorprendente, porque muestra de
66
El porcentaje de personas que decidieron no acudir a ningún mecanismo de solución de conflictos porque no sabían que podían
acudir o cómo hacerlo es el siguiente: población en general, 7.3%; población en situación de extrema pobreza, 13.9%; población en
situación de discapacidad, 31.2%; población empresas, 1.1%; población usuarios de la conciliación extrajudicial en derecho, 2.6%.
67 El porcentaje de personas que decidió no hacer nada por el elevado costo económico se distribuye de la siguiente manera en las
poblaciones objeto de estudio: población en general, 1.5%; población en situación de extrema pobreza, 5.5%; población en situación de
discapacidad, 0.6%; población empresas, 5.4%; población usuarios de la conciliación extrajudicial en derecho, 2.9%.
68 Entro los delitos se encuentran: desplazamiento, 19.7%; homicidio de un familia, 9.9%; amenazas, 7.1%; y violencia sexual, 1%.
69 En relación con los delito contra el patrimonio económico que sufre la población general se encuentra se encuentra el hurto/robo
(32.8%). En la población de empresas, los delitos contra el patrimonio son hurto/robo (51.1%) y estafa (17.8%).
70 La discriminación por su condición de discapacidad tiene el 36.2% mientras que el hurto/robo tiene el 28.4% y la provisión de
prestación de servicios de salud tiene el 19.4%.
forma muy palmaria que se trata de una sociedad excluyente con relación a los discapacitados y su
continua situación de discriminación y desventaja; muestra, igualmente, que se trata de una
población que ya tiene niveles significativos de identificación de sus derechos e intereses.
¿Quiénes son los usuarios preferenciales de los MASC? Al comparar los datos entre las distintas
poblaciones la respuesta es que los MASC no son utilizados por la población pobre (1,4% acude a
estas vías) ni por las empresas (4,4%) sino por un perfil socio-demográfico que surge del contraste
entre los usuarios del MASC (que, por definición de la muestra no sorprende que tengan la más
alta participación: 27,8%), la población discapacitada (16,7%) y la población general (13%); una
primera generalización define el perfil socio-demográfico del usuario de la conciliación
extrajudicial como una población que en su mayoría está compuesta por mujeres adultas,
provenientes de todos los estratos (semejantes a la población general) que trabajan, son
independientes o reciben una mesada. Son de clase media con ingresos medios superiores al
salario mínimo. Con una formación escolar de grado medio completo, casadas o en unión libre que
forman familias con menos de dos hijos a cargo.
Por contraste se deriva que las personas con bajísimos ingresos no usan los MASC. De igual forma
no hacen parte del perfil de usuarios de la conciliación, la población de varones, adultos mayores,
personas en busca de trabajo o en incapacidad para trabajar, de estratos altos 5 o 6, personas con
viviendas precarias, económicamente sin ingresos, o por el contrario con ingresos superiores a
$2´000.000 de pesos. Personas que reciben como ingreso un subsidio o que trabajan por días o
jornal. En baja proporcionalidad no acuden quienes pertenecen al registro Sisbén.
Los MASC están divididos en dos grandes plataformas institucionales: existe una oferta pública
(Comisarías de Familia, Fiscalía, ICBF, Superintendencias, Ministerio Público) y una oferta privada
(centros de conciliación, notarías, consultorios jurídicos, oficinas de quejas y reclamos). El gran
hallazgo es que lo que está funcionando en el país con mayor fuerza es la oferta pública y lo
sorprendentemente bajo que es la participación y peso de la oferta privada, especialmente en la
forma institucional de los centros de conciliación. A la luz de este hallazgo, parecería incluso que
una política pública de inspección y vigilancia de los centros de conciliación privados no parece ser
prioritaria porque no se enfoca a un porcentaje amplio de la oferta. Por el contrario, la oferta
pública del MASC es mucho más significativa y no está incluida dentro de la política del Ministerio
de Justicia con la misma intensidad. En el sector público se nota, a su vez, menor homogenización
y profesionalización en la prestación del MASC y convendría reforzar este acompañamiento.
Un hallazgo importante es que la gente no conoce los MASC, ni sus diferencias entre ellos, ni
siquiera su diferencia con la adjudicación formal71. Es más: no parecen estar interesados en esas
diferencias de detalle ya que no reconocen las diferencias entre técnicas de resolución de
71
El porcentaje de desconocimiento de los MASC en la población general es el siguiente: 79% conciliación en derecho, 90% conciliación
en equidad, 90% arbitraje, 91% mediación penal y 93% amigable composición. En población de extrema pobreza los porcentajes de
desconocimiento de los MASC son los siguientes: 82.1% conciliación en derecho 93.9%, 95.2% arbitraje, 93.6% mediación penal y 96.3%
amigable composición. El porcentaje de desconocimiento de los MASC en la población en situación de discapacidad es el siguiente:
75.3% conciliación en derecho, 85.5% conciliación en equidad, 86.4% arbitraje, 87.6% mediación penal y 89% amigable composición. El
porcentaje de desconocimiento de los MASC en la población de empresas es el siguiente: 75.7% conciliación en derecho, 85.7%
conciliación en equidad, 84.6% arbitraje, 87.2% mediación penal y 88.3% amigable composición. El porcentaje de desconocimiento de
los MASC en la población usuarios de la conciliación es el siguiente: 71.5% conciliación en derecho, 88.4% conciliación en equidad,
89.4% arbitraje, 93.4% mediación penal y 96.1% amigable composición.
conflictos. Pero sí conocen, en cambio, las “ventanillas institucionales” que las prestan: saben de la
Fiscalía, del ICBF, de los jueces, pero no distinguen entre conciliación y adjudicación, ni mucho
menos entre conciliación en derecho y conciliación en equidad. Se ve, que existe un
“reconocimiento institucional” que parece formarse por la historia de la institución, por la facilidad
de acceso a su ventanilla y portafolio de servicios y que, una vez allí adentro, los usuarios se dejan
guiar sin que ellos mismos tengan información y realmente escojan estratégicamente la
conciliación por sobre la adjudicación. En la ventanilla de servicios identifican autoridad y
conocimiento, y allí adentro se dejan guiar por los caminos procedimentales sugeridos.
La encuesta genera serias dudas sobre el reconocimiento institucional de los centros de
conciliación: la gente dice conocerlos, pero acude muy poco a ellos (especialmente la población en
situación de pobreza).
El gran hallazgo es que los usuarios no hacen escogencia de los mecanismos como actores
estratégicos que conocen sus costos y beneficios, sino que más bien se dejan guiar por los
“expertos” (con autoridad o conocimiento) que los van encauzando. Estos expertos son
usualmente los funcionarios públicos que los atienden en las ventanillas, y que los refieren a
mecanismos auto- o heterocompositivos que están dentro de las opciones jurídicas internas a
disposición de la institución.
Los usuarios acuden a estas ventanillas porque interpretan que allí existe la “autoridad” o el
“conocimiento” para resolver el conflicto72. Se reconoce la ventanilla de servicios, ya que allí se
acepta la orientación hacia cualquiera de las rutas de solución de conflictos. Con lo anterior, se
concluye que las personas no parecen distinguir entre rutas auto- y hetero-compositivas o, por lo
menos, no tanto como lo sugiere la teoría. En una u otra ruta de solución se ve la presencia de
alguien que tiene la “autoridad” y el “conocimiento” para la solución del conflicto; por eso las
personas le exigen al “conciliador” que diga qué hacer y usualmente le dan más credibilidad a esa
orientación.
El elemento esencial a destacar es que los usuarios perciben, incluso en los MASC, plataformas
privadas desplegadas que muestran algún elemento de “autoridad”. Marc Galanter ha afirmado
que el tema crucial no consiste en distinguir entre actores privados o públicos de la justicia sino en
cuáles son los elementos atribuibles de “autoridad pública” percibida por los usuarios que resultan
necesarios para la credibilidad institucional de cualquier organización que ofrezca servicios de
justicia73.
Es interesante notar, como los abogados no son los que encauzan por la vía de los MASC a sus
clientes o consultantes: la información reveló que la presencia de abogados está fuertemente
correlacionada con la “judicialización” del conflicto, no con la solución por vía del MASC. Esto
indica que los abogados tienen un cierto prejuicio a favor de la “judicialización” y no conocen bien
cómo funcionan otras alternativas de solución de conflictos. En especial, no conocen en qué tipos
72
Los porcentajes de personas de las diferentes poblaciones que acudieron, por ejemplo, a una autoridad judicial porque percibían que
tenían la autoridad o el conocimiento son los siguientes: población en general, 60%; población en situación de extrema pobreza, 60,3%;
población en situación de discapacidad, 72,6%; población empresas, 40,3%; población usuarios de la conciliación extrajudicial en
derecho, 71,2%.
73
GALANTER, M. & LANDE, J. (1992). Private Courts and Public Authority. Studies in Law, Politics, and Society, vol. 12.
de casos funcionan mejor los MASC y este parece ser el conocimiento esencial, no tanto el de
cómo funcionan procedimentalmente los MASC, legalmente reconocidos.
Por oposición a los abogados, ¿cuáles son los actores que sí derivan casos a la conciliación
extrajudicial? Los datos arrojaron que la gran masa de utilización de los MASC provienen de las
ventanillas públicas que tienen esos servicios a su interior y que hacen uso de los mismos dentro
de un portafolio de opciones a los que van guiando a los usuarios. Así, pues, los MASC no parecen
ser escogidos por sus usuarios en sentido estricto sino que son parte de un menú institucional de
posibilidades a los que las personas pueden ser referidas y ellos, por regla general, aceptan esa
orientación. La orientación de la “autoridad” le presta credibilidad al MASC escogido (casi siempre
la conciliación).
La clave del éxito del MASC es que se deriven allí casos que tengan un adecuado perfil de
conciliabilidad. El conocimiento de qué casos son conciliables es fundamentalmente “empírico” o
“clínico”. Y esta información es la que debería darse a los abogados y a los conciliadores para que
focalicen sus esfuerzos en los tipos de conflictividad donde los MASC tienen mayores posibilidades
de éxito.
Por estas razones, sí existe un espacio para la educación social en MASC, pero significativamente
reorientada. De la lectura se deriva que nadie (ni la demanda ni la oferta) requiere de
conocimiento adicional sobre cuáles son los MASC y cómo funcionan. La demanda necesita
orientación hacia ventanas de servicios (service hubs) donde se perciba autoridad y conocimiento,
genere confianza y con fundamento en esto poder acudir a la solución de conflictos
actitudinalmente preparados.
De otro lado, es obvio que de la parte de la oferta se requiere saber cómo funciona
procedimentalmente el MASC; pero más importante, se necesita tener a disposición protocolos
basados en la evidencia donde se destaquen el tipo concreto de casos que son más propicios a la
solución por conciliación. Se trata de protocolos que pasen de conceptos abstractos o normativos
de “conciliabilidad” del conflicto a descripciones empíricas y prácticas de cuáles son los tipos de
casos más exitosamente conciliables.
El otro gran hallazgo es que la gente confía más en la conciliación pública que en la privada: allí
hay más reconocimiento de autoridad para la resolución del conflicto, y ese reconocimiento es
más alto en jueces, luego en autoridades administrativas y, significativamente, más bajo en
particulares74.
Esta cierta preponderancia de lo público demuestra, también, que los centros privados del MASC
dependen para su efectividad, en cierta medida, que los usuarios tengan una buena percepción de
su “autoridad”. Esta preponderancia de elementos de lo público, junto con un mayor
reconocimiento social de la existencia de ventanas públicas de atención hace que la conciliación
pública tenga mayor éxito entre los usuarios.
74
Los usuarios de la conciliación en derecho atribuyen mayor autoridad y conocimiento para resolver el caso a las autoridades que más
poder jurisdiccional tienen para resolverlo. El 71,2% considera que la autoridad judicial a la que acudió tenía autoridad y conocimiento
para resolver su caso. El 45,9% considera que la autoridad administrativa a la que acudió tenía autoridad y conocimiento para resolver
su caso. El 31,6% considera que el particular al que acudió tenía autoridad y conocimiento para resolver su caso.
El otro hallazgo significativo es que la conciliación comunitaria (aquella hecha por conciliadores
“naturales” en sus propios espacios comunitarios) es numéricamente mucho más importante que
las de los centros de conciliación y que parece ser una opción legítima. Ello implicaría un cambio
de énfasis en la política de fortalecimiento y regulación de los “centros de conciliación” hacia una
de respaldo y legitimación de la “conciliación comunitaria”. Igualmente, lo importante no es tanto
la formación de personas en la herramienta de “conciliación en equidad” o la “justicia de paz”,
aunque estas capacitaciones pueden afirmar la confiabilidad de líderes sociales. Lo importante es
el reconocimiento de liderazgos comunitarios y sociales y la complementación de la “autoridad
comunitaria” con herramientas de resolución de conflictos.
El fortalecimiento de la conciliación comunitaria o vecinal resulta fundamental si se quiere
aumentar el acceso a estos servicios por parte de poblaciones en condiciones de vulnerabilidad
que acceden en menores porcentajes a estos servicios.
El otro gran hallazgo es la muy alta participación que tiene en el acceso a la justicia los “oficinas de
quejas y reclamos”75. Esto indica que hay un circuito de reclamaciones relacionadas con el
consumidor de bienes o de servicios que es significativo y que recoge una masa importante de la
conflictividad social que se resuelve mediante MASC. Es cierto que el nuevo estatuto del
consumidor trae una nueva ruta de protección de estos derechos, pero también es incuestionable
que muchos de estos conflictos se tramitan en la ruta (más informal) de las oficinas de quejas y
reclamos.
Se necesita crear la noción de “consentimiento informado” en derecho (así como se ha
consolidado en medicina en los últimos años), una orientación hacia el usuario, centrada en sus
necesidades, en su información relevante y oportuna. En derecho esto no existe de ninguna
manera: la gente no tiene expectativas sobre los servicios, su calidad y su duración, hay una
cultura del secretismo y del conocimiento “técnico”, los ambientes jurídicos son estresantes, poco
transparentes y poco familiares para la gente.
La mayor parte de los individuos que tiene necesidades o problemas jurídicos, pocas veces en la
vida, e incluso aquellos que acuden de manera continua a los métodos de solución de conflictos
les es difícil construir una experiencia y conocimiento sobre el funcionamiento de las instituciones
que ofrecen servicios de justicia.
Los usuarios de la justicia, en general, y los de los MASC, en particular, no disponen de una “carta
de derechos” que les permita orientarse durante la prestación del servicio de justicia y exigirla en
términos de calidad, oportunidad, etc. En ese sentido, el usuario de justicia está altamente
desempoderado.
La GENNJI también arrojó que las “ventanillas de servicios de justicia” son muy importantes. Los
usuarios se orientan mejor hacia esas ventanillas, y de esta manera conocen qué rutas de
resolución de conflictos encontrarán allí. Estas ventanillas de servicios han sido recomendadas
como el resultado de varios estudios de NNJJII., especialmente en Canadá. Se les conoce en la
75
Las personas que acudieron a las oficinas de quejas y reclamos en los diferentes grupos poblaciones son los siguientes: población en
general, 35.3%; población en situación de extrema pobreza, 26.6%; población en situación de discapacidad, 51.5%; población empresas,
64.9%; población usuarios de la conciliación extrajudicial en derecho, 1.7%.
literatura como “service hubs” o “centros concentradores de servicios”. En Colombia la encuesta
muestra que la gente percibe mejor la existencia de centros concentradores y no de mecanismos
de solución. Así, por ejemplo, la “Fiscalía” cumple las veces de un “service hub” en materia penal,
al igual que el ICBF como centro concentrador de solución de conflictos en familia, y las
superintendencias en sus relativas competencias.
En Colombia también existe la política de creación de “casas de justicia”. Estos sitios también
sirven como “centros concentradores de oferta”. Su fortaleza; sin embargo, es desconcentrar
geográficamente el servicio hacia comunidades con dificultades de acceso a la justicia; pero al
mismo tiempo no son “centros concentradores de oferta especializada” ya que ofrecen, en un
mismo lugar, los servicios necesarios para la resolución de varios tipos de conflictos.
Por el contrario, la ventanilla única de la Fiscalía o del ICBF funcionan como centros
concentradores de oferta especializada: tienen el menú completo de resolución de conflictos (o al
menos su orientación eficaz) en materia penal o de familia, respectivamente. La encuesta sugiere,
con enorme claridad, que los usuarios organizan su mapa mental de prestación de servicios
entorno a estas “instituciones concentradoras de oferta especializada” y que, si le reconocen
autoridad y conocimiento, confían en los procedimientos allí recomendados.
La recomendación de la presente investigación es fortalecer las instituciones y los centros
concentradores de oferta especializada en donde los usuarios sean orientados, según el caso, al
tipo de mecanismos de solución de conflictos que sea más promisorio. De esta forma se conserva
para todos, los métodos de solución la percepción de “autoridad” y “conocimiento” que resulta
fundamental en su éxito.
Los abogados creen, por lo general, que deben resolver el conflicto mediante litigio y adjudicación.
Esto sucede en el caso de los abogados y estudiantes de consultorios jurídicos. Los motivos de este
prejuicio altamente generalizado son variados: (i) la educación jurídica reproduce una ideología
donde la “resolución de casos” se hace normalmente por medio de la adjudicación, no en la
negociación directa o en la conciliación; (ii) es también posible que los intereses económicos de la
profesión militen en favor de esa preferencia por la adjudicación; (iii) finalmente, como el
consultorio jurídico ha sido concebido como parte de la educación clínica en derecho existe la
presión de que los estudiantes aprendan haciendo cosas. También esto genera un prejuicio a favor
del “demandar”. Ello hace que los abogados puedan llevar a sus clientes por vías más difíciles, en
vez de ser orientados a los “centros de concentración de servicios especializados” existentes en el
sistema donde pueden intentar, con éxito, la utilización de los MASC.
Los abogados deben conocer los tipos de conflictividad que se resuelven por medio de los MASC y
no sólo los conocimientos técnico-jurídicos del funcionamiento de las figuras. El primer tipo de
conocimiento no existe y puede resultar más crítico en la función de orientación de los usuarios de
la justicia.
También es preciso fortalecer la capacidad instalada en los MASC de los “centros concentradores
de oferta especializada”. Para que sean verdaderamente concentradores de oferta deben tener a
su interior “centros públicos de conciliación”, mejorar sus modelos internos de gestión, y entrar en
procesos de mejoramiento del servicio. Para ello, a su vez, el Ministerio de Justicia y del Derecho
debe extender su mirada regulatoria (aunque quizás menos con un enfoque de “inspección y
vigilancia” y más de acompañamiento y facilitación) hacia los “centros públicos de conciliación” e
incorporarlos más activamente dentro de las políticas de fortalecimiento del sector que tan
activamente promueve frente a los centros de conciliación privados.
La conciliación pública es altamente utilizada, pero en oposición a la privada (que parece
subutilizada frente a su capacidad instalada), está congestionada. La clave de la preferencia de los
usuarios por la conciliación pública es que, a pesar de ser autocomposición, se percibe la presencia
de la autoridad, su conocimiento de la normatividad relevante y, además, la gratuidad del servicio.
La congestión en la conciliación pública se debe, no tanto a sobredemanda, sino a problemas del
modelo interno de gestión: se trata de entidades con pluralidad de funciones donde la conciliación
no está en el centro de su actividad misional, existe falta de especialización en la conciliación y,
sobretodo, hay una falta de apoyo logístico general para esas labores de conciliación (personal,
salas, computadores, etc.). Se da así una mora en sus servicios de conciliación por ineficiencia del
modelo interno de gestión y no, como se dijo, por sobredemanda del servicio, atribuyendo todo a
la falta de preocupación técnica entre los funcionarios públicos.
A los notarios se les califica muy bien los servicios y el modelo de gestión. La conciliación pública
tiene una gran ventaja: está ubicada en centros concentradores de servicios especializados; tiene,
empero, una gran dificultad: no es el centro de las prioridades de esos centros concentradores y
tiene pronunciadas debilidades en su modelo interno de gestión. El Ministerio de Justicia y del
Derecho podría, en especial, fortalecer este último aspecto.
Con todo lo anterior, el sector de los centros de conciliación privados parecen estar en una seria
crisis: es la institución de prestación de servicios menos conocida, con bajos niveles de utilización,
y mal articulada con el resto de la oferta. Como se trata de conciliación extrajudicial, depende
exclusivamente de la voluntad de los usuarios de acudir allí. Una vez llegan a los centros de
conciliación privados no acceden, en realidad, a un menú integral de servicios de justicia. La
integración vertical de todos estos métodos es importante porque cambia la percepción de los
usuarios: no los vuelve una escalera donde unos (los MASC y en particular, la conciliación) son
prerrequisitos o condiciones de procedibilidad de los otros (adjudicación), sino más bien, dentro
de una oferta integrada, su caso es enviado al método adecuado en función de las características
de base de la conflictividad. Esta estructuración le da mayor flujo de casos a los MASC, y mayor
credibilidad y eficiencia a su despliegue efectivo. La credibilidad en el sistema de justicia es un
prerrequisito para su funcionamiento.
Entre sector público y sector privado de conciliación se da un cruce que podría ser interesante: el
público tiene congestión y el privado está descongestionado; el público tiene las ventajas de la
integración y concentración de servicios, el privado está desarticulado. ¿Podrían fortalecerse
mutuamente? Parecería que sí. El sector privado podría traer al público especialización en los
MASC y mejores modelos de gestión; el sector público integra la conciliación extrajudicial a una
oferta comprensiva de servicios de justicia. Entre ambos tienen que aprender cómo y cuándo tiene
sentido la derivación de los casos a la conciliación. Experiencias pasadas han fallado por una mala
estrategia de derivación de casos a la conciliación: el Estado le pasa al sector privado los que no
quiere conocer para generar descongestión de trabajo. La derivación tiene que estar debidamente
estudiada y sustentada: se deriva lo que empíricamente ha mostrado que es conciliable (en
sentido práctico y no exclusivamente jurídico). Para ello es necesario crear protocolos basados en
la evidencia que determinen el tipo de casos conciliables, las técnicas y las tasas de éxito.
El sector privado tiene que trabajar “dentro” del público. Se trata de una red de centros de
conciliación, certificados y especializados en el tipo de temas que conoce el “service hub” público.
Se incorpora así al centro concentrador de servicios una red externa de conciliadores, no para que
allí se descarguen casos, sino para que se trabaje en una estrategia conjunta de identificación de
tipos de casos conciliables y formación de una ruta principal donde estos tipos de casos sean
referenciados allí, los usuarios puedan tener la percepción que la conciliación es “oficial”, que
tiene altos niveles de “autoridad”, y que estos servicios sean pagados por el Estado o los
particulares contra el éxito de las diligencias llevadas a cabo en la “red” de conciliadores
especializados articulados por la ventanilla pública de servicios.
Como la gratuidad del servicio es importante, se piensa que el Estado debería pagar esos servicios
a la red de conciliadores. Esta visión implica, no tanto externalizar casos a la conciliación, sino
traer la conciliación privada dentro de las ventanillas públicas para fortalecer esta herramienta
dentro de su propio menú de servicios en campos como el penal, los conflictos de familia, el
derecho del consumo, etc.
De la encuesta se deriva que existen necesidades de centros concentradores de servicios judiciales
y, por tanto, de los MASC especializados en varias áreas que responden a los tipos de
conflictividad que más enfrentan los encuestados. Estas necesidades especiales son: (i)
conciliación penal y un inmenso espacio (con complejidades inocultables) para la justicia
restaurativa; (ii) tomarse en serio la conciliación administrativa e impedir que sea un trámite y se
convierte en un verdadero MASC; (iii) la conciliación en asuntos de consumo, para darle
transparencia, imparcialidad y genuina eficacia al inmenso subsistema de oficinas de quejas y
reclamos donde se expresan una cantidad importante de NNJJII; (iv) el fortalecimiento de la
conciliación vecinal y comunitaria, por su resiliente e innegable presencia en el menú de los MASC
usados por los colombianos.

Gran Encuesta Nacional de Necesidades Jurídicas

Transcripción

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Dependencia: Secretaría de Comunicaciones y Transportes