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Política de impuestos al cigarrillo en Colombia
Análisis y recomendaciones de la Veeduría Ciudadana para el Control del Tabaco
Investigadores: Blanca Llorente y Norman Maldonado
Fundación Anáas
16 de Octubre de 2015
Versión 27 de marzo de 2016
Investigación financiada por Educar Consumidores, Proyecto impuesto saludable- Tobacco Free Kids -Iniciativa Bloomberg
Veeduría Ciudadana para el Control del Tabaco
Política de impuestos al cigarrillo
La preparación de este reporte estuvo a cargo de la Fundación Anáas, con la colaboración de
las organizaciones miembro de la Veeduría Ciudadana para el control de tabaco en Colombia.
Agradecemos especialmente la colaboración de Javier Deaza en los cálculos de escenarios de
recaudo y de Roberto Iglesias por sus comentarios a una versión preliminar de este documento.
Enviar comentarios al correo [email protected].
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Resumen de la política
1. En 2015 la mediana del precio de los cigarrillos en Colombia es de $2,654 por cajetilla de 20
unidades.
El país tiene 3 millones de fumadores, y 26,460 muertes anuales atribuibles al consumo de
tabaco.
El impuesto al cigarrillo en Colombia tiene 3 componentes: específico de $ 658.95, advalorem de 10 % e IVA de 16 %, con una carga fiscal cercana al 50 %. El recaudo por impuesto especifico y sobretasa, que es una renta departamental, fue de $ 460,000 millones en
2014.
2. La recomendación de política es un aumento del componente específico a $2,000, manteniendo
el porcentaje de ad-valorem y de IVA. Esto genera un incremento del 50 % en el precio, es decir,
un nuevo nivel de precios por cajetilla de 20 unidades de $3,981. Este incremento en el precio
produciría los siguientes impactos:
La carga fiscal subiría a 65 %.
Se reduciría la brecha de precios con países de la región.
El consumo per cápita de cigarrillo disminuiría en 31 %1 . Las muertes prematuras atribuibles
al tabaquismo se reducirían hasta en 3,424 anualmente.
Los recaudos por concepto del impuesto específico (sin incluir la sobretasa) aumentarían en
216 % respecto a un valor observado para 2014 de $ 309,000 millones, es decir, alcanzarían
$976,000 millones en 2016.
1.
¿Por qué intervenir?
1. Colombia tiene 3 millones de fumadores2,3
X La población fumadora se ha mantenido relativamente estable entre 2008 y 20134 .
X La mayoría de fumadores son adultos jóvenes, hombres, en estratos 2 y 35 .
X El fumador colombiano consume en promedio 12 cigarrillos diarios6 .
X Las mediciones más confiables se obtienen a partir de las metodologías de las encuestas de
salud7
2. Fumar causa muerte y morbilidad por Enfermedades No Transmisibles (ENTs)8 como enfermedad
cardiaca, neumonía, EPOC, accidente cerebro vascular, cáncer del pulmón y otros cánceres9 .
X En Colombia en el 2013, 26,460 muertes anuales se atribuyen al consumo de tabaco. Equivalen al 15.9 % de las muertes en mayores de 35 años y superan al promedio latinoamericano
(13 %). Además, fumar disminuye la duración de la vida de un colombiano en 7 años10 .
X En Colombia tratar enfermedades asociadas con el consumo de tabaco costó $ 4.27 billones
en 201311 , lo que equivale a 0,6 % del PIB en ese año.
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3. Según la OMS, uno de los medios más efectivos para reducir la muerte prematura por ENTs en el
mundo es disminuir en un 30 % el uso de tabaco12 .
X En Colombia, esto es indispensable para alcanzar la meta del Plan de Desarrollo de reducción
del 8 % de la mortalidad en la población entre 30 y 70 años13 .
X En el mediano plazo, la reducción del tabaquismo forma parte de la estrategia para el logro
de los Objetivos del Desarrollo Sostenible Post 2015, aprobados el pasado 25 de septiembre
de 2015 por las Naciones Unidas, con un efecto particularmente importante en 2 de las 17
metas:
• Reducir en un tercio la mortalidad prematura por enfermedades no transmisibles mediante la prevención y el tratamiento, y la promoción de la salud mental y el bienestar.
• Fortalecer la prevención y tratamiento del abuso de sustancias, incluyendo el uso nocivo
del alcohol.
La reducción del consumo de tabaco es un elemento que debe articularse con la estrategia
integral para reducir el consumo de sustancias psicoactivas. La evidencia indica que es más
probable una relación de complementariedad en el consumo de tabaco y otras sustancias14 .
4. El precio del cigarrillo en Colombia es bajo comparado con el de otros países de ingreso similar15 .
2.
¿Cómo intervenir?
1. El Convenio Marco para el Control del Tabaco (CMCT)16 , tratado internacional al que Colombia
adhirió desde 200817 comprende un conjunto de medidas de carácter multisectorial, basadas en
evidencia18
a) Proteger las políticas públicas de la interferencia de la industria tabacalera (Art. 5.3)
b ) Adoptar medidas de PRECIOS e IMPUESTOS que reduzcan el consumo (Art. 6)
c) Proteger contra la exposición del humo de tabaco - Espacios libres de humo (Art. 8)
d ) Reglamentar contenido e información sobre los productos de tabaco (Art. 9 y 10)
e) Regular el empaquetado y etiquetado – advertencias sanitarias (Art. 11)
f ) Educar al público y promover la participación intersectorial (Art 12)
g) Prohibición total de la publicidad, promoción y patrocinio (Art. 13)
h ) Programas eficaces de cesación (Art. 14)
i ) Eliminar el comercio ilícito (Art. 15)
j ) Prohibir venta a menores, venta al menudeo y máquinas dispensadoras (Art. 16)
k ) Alternativas al cultivo y elaboración de productos de tabaco (Art. 17)
l ) Proteger el ambiente (Art. 18)
m) Cooperación técnica y científica, y comunicación de información en materias relevantes al
control del tabaquismo (Parte VII)
2. Las medidas con mayor impacto en la reducción de la epidemia de tabaquismo, relativo a sus costos
de implementación, son precios e impuestos19 y espacios libres de humo20,21 .
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X Estas son las dos principales líneas de acción definidas en el Plan Decenal de Salud Pública22
como parte de la estrategia de reducción del consumo de tabaco.
X La declaración de Naciones Unidas sobre la agenda 2030 contempla el fortalecimiento de la
implementación del CMCT como una estrategia central para el cumplimiento de las metas de
salud para el desarrollo sostenible.
3.
Diseño del impuesto
En la actualidad, el impuesto al cigarrillo en Colombia tiene 3 componentes: específico (impuesto al
consumo) de $ 658.95, ad-valorem (sobretasa) de 10 % e IVA de 16 %, con una mediana23 del precio de
mercado por cajetilla de 20 cigarrillos de $ 2,654 pesos colombianos24,25 . Bajo esta estructura, la carga
fiscal26 en Colombia es cercana al 50 %27 y aún si se llega al 75 % el precio no alcanzaría los niveles de
Panamá o México28 . Conviene mantener una estructura mixta del impuesto29 , que considere los siguientes
elementos:
1. Componente específico unificado (en pesos por unidad) debe tener el mayor peso, ajustarse por
IPC30 y por aumentos en el ingreso de los hogares31 . El impuesto debe contrarrestar el abaratamiento de los cigarrillos asociado con mejoras en el poder de compra32 .
2. Componente ad valorem (sobretasa) puede mantenerse para continuar asegurando la destinación
de recursos para el aseguramiento en salud33 .
3. La definición del monto del impuesto debe responder a los objetivos de salud pública relacionados
con reducción de la epidemia de tabaquismo y de la carga de enfermedad proveniente de ENTs.
Para ello es necesario observar tres elementos: carga fiscal + nivel de precios + asequibilidad34 .
El Banco Mundial y la OMS han sugerido un benchmark de 75 % de carga fiscal total35 . En cuanto
a nivel de precios y asequibilidad, la mejor práctica es aumentar anualmente el componente específico a las tasas de crecimiento anual de los precios y del ingreso, en particular a las tasas de
crecimiento del Índice de Precios al Consumidor (IPC) y del Producto Interno Bruto (PIB) per
cápita36 .
4.
Recomendaciones de política
Para objetivos de salud, de recaudo y de cerrar la la brecha frente a los demás países de la región, es
prioritario aumentar el precio del cigarrillo en Colombia. Para lograrlo:
1. Aumentar el impuesto específico a $2,000 en 201637 .
2. Mantener los porcentajes actuales de IVA y sobretasa.
3. Actualizar el valor del impuesto específico anualmente por la tasa de crecimiento anual del IPC del
año anterior más la tasa de crecimiento positiva anual del PIB per cápita del año anterior38 .
Para lograr un impacto de largo plazo tanto en salud como en recaudos, es necesario complementar
la medida impositiva con las siguientes acciones:
1. Monitorear los indicadores de asequibilidad para responder oportunamente a cambios en precios y
aumentos en capacidad de compra con ajustes del impuesto.
5 de 20
2. Implementación del Sistema Único Nacional de Información y Rastreo (SUNIR)39 . Durante la
transición a dicha implementación, conviene utilizar estampillas/identificadores (como números
seriales), que permitan determinar claramente si los cigarrillos que circulan en el territorio nacional,
tanto los importados como los producidos localmente, han pagado los impuestos. Otras medidas
que pueden contribuir al fortalecimiento del control del contrabando son: vigilancia con cámaras,
e inspectores de impuestos en las plantas y bodegas.
3. Fortalecer mecanismos de control y monitoreo unificados, supervisados por una única entidad. Las
acciones para fortalecer el monitoreo de la política para controlar la elusión y la evasión deben
incluir:
a) Establecer protocolos homogéneos en todos los departamentos para monitorear los recaudos
con la misma periodicidad y utilizando las mismas metodologías40 .
b ) Seguimiento periódico de los precios, que abarque no sólo los supermercados sino otros canales de distribución de mayor peso, por ejemplo, el de tiendas de barrio.
c) Control del cumplimiento de las medidas sobre estampillas/identificadores.
d ) Considerar tecnologías de recolección de datos en campo basadas en dispositivos móviles con
datos reportados por los consumidores41 .
e) Identificar oportunidades de coordinación entre la autoridad aduanera (DIAN) y el Ministerio
de Salud que permitan que quienes estén a cargo del control de mercancías en aduana y
en los departamentos cuenten con información actualizada sobre etiquetado, empaquetado y
advertencias sanitarias vigentes.
4. Ratificar el protocolo de comercio ilícito aprobado por la conferencia de las partes del CMCT42 , y
desarrollar los mecanismos institucionales para su ejecución, monitoreo y evaluación43 .
X Destinar recursos para contar con mediciones independientes del contrabando y divulgar
oportunamente dicha información.
5. Incorporar estas medidas explícitamente dentro de las acciones formuladas en los planes de desarrollo nacionales y regionales para el logro de los objetivos de desarrollo sostenible 2030.
Para garantizar la viabilidad del desarrollo de estas acciones, conviene considerar su financiación vía
un componente de los recursos recaudados por concepto del impuesto específico. Además, los departamentos deben contemplar la incorporación de recursos para apoyar esas medidas dentro del presupuesto
de gastos en prevención y promoción de ENTs.
5.
Efectos en salud
El impuesto aumenta el precio del cigarrillo, generando los siguientes efectos:
1. Disminuye el consumo44 , reduciendo así el riesgo de ENTs45 :
X Disuade a las personas que aún no fuman46
X Ayuda para que los que apenas están experimentando dejen de hacerlo47
X Motiva a más fumadores para que dejen de fumar48
6 de 20
X En Colombia un aumento del 10 % en el precio genera una reducción del consumo entre 4 %
y 6 %49
2. Protege especialmente a niños y jóvenes50 , que son:
X La mayor parte de los fumadores en Colombia.
X Los que más responden a aumentos de precios51 .
3. Mitiga el costo de atención de las ENTs y reduce los costos asociados a discapacidad52
X Un aumento del 50 % en el precio de los cigarrillos evitaría entre 1,264 y 3,424 muertes al
año en Colombia53 .
X Equidad. Personas con menores ingresos se enferman menos porque reducen más su consumo
de cigarrillo. Esto ocurre porque:
• Son más sensibles al aumento en los precios
• Son más vulnerables frente al riesgo financiero por los altos costos de tratamiento de las
enfermedades asociadas con el consumo de cigarrillo.
6.
Efectos en finanzas públicas
1. Aumenta los recaudos para los departamentos54 . En términos reales, los mayores recaudos por el
impuesto al consumo de cigarrillo se obtuvieron en la década de los 80, cuando el impuesto era un
ad valorem del 100 %55 (Figura 1)56 .
Figura 1: Recaudos por impuesto a cigarrillo y tabaco
(incluye la sobretasa a partir de 2010)
X Una porción de estos recursos se destina a la salud57 .
X Equidad: estos recursos financian la salud de las personas de bajos ingresos.
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X Aún con la presencia de contrabando, es posible aumentar el recaudo58 .
2. Si el impuesto no se modifica, las regiones verán afectado su nivel de recaudos59 . Las características
de los fumadores en Colombia60 plantean condiciones ideales para dicho aumento.
3. Es una acción que responde a criterios de tributación óptima61 .
4. Un aumento en el 2016 del impuesto específico a $2,000 elevaría los recaudos por este concepto a
$976,000 millones en el primer año, en contraste con los $309,000 millones recaudados en 201462 ,
es decir, un aumento del 216 % respecto a 2014. La Figura 2 presenta la estructura actual del precio
del cigarrillo (2015) y la estructura bajo el cambio propuesto en el impuesto (2016).
Figura 2: Precio con cambio en el impuesto específico
5. Con el ajuste propuesto, el precio del cigarrillo en Colombia se acercaría al nivel de Brasil63 , y la
estructura de la carga fiscal sería similar a la de Mexico64 .
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Notas
1
Las estimaciones de consumo provienen de un modelo de demanda de cigarrillo que utiliza como proxy del consumo las
ventas reales per capita (Maldonado, Llorente, and Deaza 2015). Este dato corresponde al escenario de crecimiento económico
moderado y también tiene en cuenta el efecto continuo de freno en el consumo como resultado de la Ley 1335 de 2009.
2
Definidos como personas entre 12 y 65 años que han fumado por lo menos un cigarrillo en el último mes.
3
Cifra para 2013, de acuerdo con los datos de la Encuesta Nacional de Consumo de Sustancias Psicoactivas (ENCSP)
presentados en MinJusticia, MinSalud, and O.D.C. (2014). Hay evidencia de un cambio estructural en el consumo: se redujo
la prevalencia nacional promedio, como resultado de la reducción estadísticamente significativa en 13 departamentos.
Figura 3: Departamentos con reducciones de prevalencia entre 2008 y 2013
X Quindío y Nariño tuvieron las mayores reducciones (bajaron 12 puntos). Caldas, Bogotá y Cundinamarca lograron
bajar a niveles cercanos a la media nacional (aunque aún por encima) , a pesar de estar inicialmente en prevalencias
superiores o cercanas a 23 %. Estas reducciones son estadísticamente significativas al 5 %.
7 Medellín, Meta y Risaralda tienen una prevalencia superior al promedio nacional de hace cinco años, y la prevalencia
se mantuvo estable y alta en este período. Además, Medellín Es la región con la prevalencia más alta en el país.
En Santander y Huila la prevalencia aumentó en el período acercándose más a la media, aunque ese aumento no es
estadísticamente significativo al 5 %.
Comparado con otros países, la prevalencia en Colombia se ha distanciado del promedio en países de ingreso medio que
se mantiene alrededor de 21 % (WHO 2015). A pesar del avance, aún hay regiones que se encuentran en niveles muy altos, y
que enfrentan cargas económicas importantes asociadas con esta epidemia.
4
El porcentaje de la población que fuma se redujo entre 2008 y 2013 de 17.3 % a 13.0 %, la caída en el porcentaje se
explica por reducción en nuevos fumadores, lo que hace que los 3 millones se mantengan durante el período de referencia.
5
MinJusticia, MinSalud, and O.D.C. (2014).
6
Promedio de consumo diario = (Número de unidades vendidas al año / número de fumadores)/ días por año. El número
de unidades vendidas (cigarrillos) al año es de 13,163 millones, y viene de reportes de industria en prensa (Forero 2015). El
número de fumadores es de 3,019,469 (MinJusticia, MinSalud, and O.D.C. 2014) .
7
Los datos citados provienen de mediciones realizadas por los Ministerios de Justicia y de Salud. La industria tabacalera
proporciona en sus comunicados de prensa estimaciones mucho más altas, con métodos de medición no conocidos, de 8
millones de fumadores (El Tiempo 2009). La magnitud de esta diferencia entre las estimaciones oficiales y las de la industria
es tal que no puede explicarse por el alcance de las encuestas en términos de cobertura geográfica o por edad ni por la manera
de definir quién es fumador.
9 de 20
Figura 4: Departamentos bajo observación
8
De acuerdo con la OMS, las Enfermedades No Transmisibles, también conocidas como enfermedades crónicas, no se
transmiten de persona a persona. Son de larga duración y por lo general evolucionan lentamente. Los cuatro tipos principales
de enfermedades no transmisibles son las enfermedades cardiovasculares (como ataques cardiacos y accidentes cerebrovasculares), el cáncer, las enfermedades respiratorias crónicas (como la enfermedad pulmonar obstructiva crónica y el asma) y la
diabetes.
9
HHS (2014),HHS (1964).
10
Pichon-Riviere et al. (2013b), IETS (2013), Pichon-Riviere et al. (2013a).
11
Pichon-Riviere et al. (2013a). La cifra incluye costos directos de tratar la enfermedad. Además, hay costos indirectos,
no incluidos en la cifra, relacionados con reducción de productividad (discapacidad), carga de enfermedad, años de vida
saludables perdidos, pobreza (reducción de ingresos y aumento de gastos), tiempo de las personas de la familia cuidando
al enfermo, etc. (Ekpu and Brown 2015; Chaloupka and Warner 2000). Los $ 4.27 billones en atención de salud son muy
superiores a lo que se recauda por el impuesto al cigarrillo, que en 2013 fue de $ 496,000 millones.
12
WHO (2014).
13
Ministerio de Salud de Colombia.
14
Tanto en la literatura económica como en la de salud, se ha abordado la cuestión del cigarillo como “droga de entrada”. Por
ejemplo, Beenstock and Rahav (2002) abordan esta cuestión con datos de Israel, encontrando evidencia de un vínculo positivo
entre el consumo de cigarrillo y marihuana y de una baja probabilidad de que aumentos en el impuesto al cigarrillo estimulen
el consumo de marihuana. En cuanto a la relación entre el consumo de tabaco y alcohol, Dee (1999) encuentra evidencia de
complementariedad entre el hábito de fumar en población adolescente y el uso de alcohol, estimando la elasticidad cruzada
en el contexto del efecto de un aumento en la edad legal para consumir alcohol sobre la prevalencia de tabaquismo, por una
parte, y de un aumento en los impuestos al cigarrillo sobre el consumo de alcohol. Kohn, Tsoh, and Weisner (2003) estudian
desde un enfoque epidemiológico esta relación y encuentran que los pacientes que dejaron de fumar tienen menor probabilidad
de ser diagnosticados como alcohólicos. En cambio, los que iniciaron o continuaron fumando, tenían mayor probabilidad de
ser diagnosticados como alcohólicos o adictos a otras drogas. La revisión de la evidencia recogida en el reporte de 2012 del
Cirujano General de los Estados Unidos (HHS 2012) concluye que “el consumo de cigarrillo está fuertemente asociado con el
uso de otras sustancias”. Esto es cierto tanto en los estudios con población adulta como en los que se enfocan en adolescentes.
Los fumadores adultos con mayor dependencia a la nicotina tienen un mayor riesgo de dependencia de alcohol, cocaína y
marijuana: “los fumadores adolescentes tienen mayor probabilidad de consumir alcohol en exceso y tienen un riesgo 4 veces
mayor de desarrollar un problema de alcoholismo” y el tabaquismo se considera un factor de riesgo para el uso futuro de otras
drogas y de alcohol.
15
La Figura 5 muestra que los cigarrillos en Colombia en el año 2000 estaban entre los más baratos de la región. Al comparar
con 2014, se observa que los ajustes de precios en Colombia no acompañaron el ritmo de crecimiento de precios en países que
avanzaron en la lucha contra el tabaco, tales como Panamá y Brasil.
10 de 20
Figura 5: Precio de paquete de 20 cigarrillos
(a) Año 2000
(b) Año 2014
16
OMS (2005).
UN (2015). Aprobado a través de la Ley 1109 de 2006.
18
Jha and Chaloupka (2000).
19
IARC (2011), Levy, Chaloupka, and Gitchell (2004).
20
IARC (2009), Levy, Chaloupka, and Gitchell (2004).
21
La Ley 1335 de 2009 desarrolla aspectos importantes relacionados con los artículos 8, 11, 12, 13 y 16 del CMCT, pero o
contempla ninguna medida de impuestos.
22
MinSalud (2013), en particular, dentro de las metas del componente de modos, condiciones y estilos de vida saludables,
plantea: “c. Aumento del 100 % en impuestos indexados al índice de precios del consumidor (IPC), y al producto interno bruto
(PIB) para los productos de tabaco y sus derivados, antes del 2021. d. Garantizar el cumplimiento de ambientes 100 % libres
de humo de tabaco y sus derivados a nivel nacional, en los lugares definidos por la Ley 1335 de 2009”.
23
En este caso, debido a la dispersión en los datos, es recomendable utilizar como indicador del precio del mercado la
mediana en lugar del promedio de los precios para representar el conjunto de datos de manera más precisa.
24
El dato de precio al público actual (2015) se calcula con la variación anual acumulada entre enero y septiembre del índice
de precios al consumidor para cigarrillos.
25
La Figura 6 presenta el precio de cajetilla de 20 cigarrillos en Colombia para diferentes marcas, junto con el promedio y
la mediana.
26
La carga fiscal es el porcentaje del precio al consumidor que corresponde a impuestos.
27
El Cuadro 1 muestra que la carga actual es del 47 %. También se observa que a pesar que la estructura es mixta, como
17
11 de 20
Figura 6: Precios de cajetilla de 20 cigarrillos por marca en Colombia
debe ser de acuerdo con las recomendaciones basadas en evidencia, la carga es muy baja y el precio es inferior al de países de
ingresos similares.
Cuadro 1: Impuestos en Colombia y recomendaciones basadas en evidencia
Impuesto en Colombia (2015)
Estructura: 3 componentes
− Específico: $ 658.95
Recomendación basada en evidencia
X Mezcla de específico y ad-valorem adecuada y estructura plana. Actualización con IPC.
− Ad-valorem: 10 %
− IVA: 16 %
Carga fiscal: 47.5 %
− Específico: 24.8 %
7 Carga tributaria muy baja: benchmark de 70 % para el
componente específico y 75 % para la carga total
− Ad-valorem: 8.9 %
− IVA: 13.8 %
Precio de la marca más vendida: 1.85 dólares internacionales a 2014
7 Precio inferior al de países de ingresos similares: 3.53.7 dólares internacionales
Nota: Los cálculos de carga fiscal son cálculos propios con base en la certificación del precio de los cigarrillos expedida por el Departamento Administrativo
Nacional de Estadística (DANE)
28
A menos que la industria adopte una estrategia de precios distinta en nuestro mercado.
OMS (2011), IARC (2011)
30
Shang et al. (2015), Santa María and Rozo (2007).
31
Blecher (2010), IARC (2011).
32
Si aumentan los ingresos de los hogares, los cigarrillos se abaratan frente al poder de compra de la persona. Como lo
indican las Figuras 7 y 8, entre 2000 y 2014 debido al crecimiento del ingreso de los hogares (PIB per cápita) el cigarrillo se
29
12 de 20
ha abaratado en Colombia.
Figura 7: Marlboro: 100 cajetillas como porcentaje del PIB per cápita
Figura 8: Marca local: 100 cajetillas como porcentaje del PIB per cápita
Las Figuras también muestran que el precio real (medido en poder adquisitivo, es decir, como proporción del PIB per
cápita) del cigarrillo en Colombia está muy por debajo del precio de la región. Los aumentos en los impuestos son necesarios
para contrarrestar este efecto de aumento del ingreso, que favorece el aumento del consumo.
Además, como lo muestra la Figura 9, el precio real de los cigarrillos se ha mantenido estable en los últimos 15 años,
con un moderado ascenso desde 2011. Esto muestra que, comparado con los otros bienes en Colombia, el cigarrillo no se ha
encarecido. El precio estable sumado a ingreso creciente conduce a que el cigarrillo se abarate con el paso del tiempo.
33
Esta fue la razón para incluir la sobretasa en la Ley 1393 de 2010.
34
Blecher and van Walbeek (2004), Llorente, Avila, and Tachlian (2010), Rodríguez-Iglesias et al. (2015), Bandi et al.
(2013), , Blecher, Ross, and Leon (2013).
35
OMS (2011, p.41)
36
Blecher and Van Walbeek (2009),Blecher (2010), IARC (2011, p.126-128) y Bredenkamp, Iglesias, and Kaiser (2015).
37
Según el Banco Mundial, entre 2000 y 2014 el PIB per cápita de Colombia creció a una tasa del 3.1 % anual. El crecimiento promedio de largo plazo (1961-2014) es 2.25 %. Es muy posible que en los siguientes dos años tengamos tasas de
crecimiento mucho más moderadas, al mismo tiempo se espera que el crecimiento poblacional esté ligeramente por debajo
de 1 % anual. De acuerdo con estas cifras, el incremento propuesto del componente específico permite recuperar el terreno
perdido en la década pasada por la mayor asequibilidad, que resultó de precios reales del cigarrillo relativamente estables
acompañados de una mejora en la capacidad adquisitiva de los hogares.
38
La tasa de crecimiento anual del IPC hace referencia a la reportada por el DANE. La tasa de crecimiento anual del PIB
per cápita se calcula a partir de los datos de PIB real de las cuentas nacionales trimestrales y las proyecciones nacionales de
población del DANE.
39
Consejo Nacional de Política Económica y Social (2012)
40
Los protocolos deben incorporar validación de datos con variables relevantes de otras fuentes y seguimiento mensual a
volumen de ventas.
41
Haddad et al. (2014)
42
OMS (2013).
13 de 20
Figura 9: Evolución del precio real de los cigarrillos en Colombia (IPC Cigarrillos / IPC total)
43
Los principales aspectos contemplados en el protocolo son “la colaboración internacional, una administración tributaria
más sólida que proteja la cadena de suministro, el fortalecimiento de las actividades de inteligencia y de ejecución, y la aplicación de sanciones rápidas y severas.” (OMS 2015). Es especialmente importante contar con “datos públicos y transparentes
sobre el alcance de los productos ilícitos de tabaco” (OMS 2015).
44
Chaloupka, Yurekli, and Fong (2012), Guindon, Paraje, and Chaloupka (2015), Chaloupka et al. (2002), Stephens et al.
(2001)
45
IARC (2011), Jan et al. (2014).
46
Chaloupka and Wechsler (1997), Carpentera and Cook (2008).
47
48
Frieden et al. (2005),IARC (2011).
49
El fumador en Colombia responde muy poco a los variaciones del precio. Por el contrario, es más sensible a modificar
su consumo cuando enfrenta cambios en su ingreso (Cuadro 2). Estas dos características de la demanda de cigarrillos en
Colombia son ideales para que un aumento de impuestos alcance simultáneamente los objetivos de reducción de consumo y
aumento del recaudo. Otros estudios encuentran valores de la elasticidad precio cercanos al 4 % (Araque 2011; Santa María
and Rozo 2007; Maldonado, Llorente, and Deaza 2015).
Cuadro 2: Estimación de elasticidades de consumo de tabaco en Colombia
Método
Mínimos cuadrados en dos etapas
Método generalizado de momentos
Vectores de corrección de error
Modelo Phillips y Loretán
Elasticidad precio
1997-2009 1997-2014
-0.53
-0.62
-0.49
-0.38
-0.76
-0.52
Elasticidad ingreso
1997-2009 1997-2014
0.51
0.43
0.54
0.64
0.66
0.48
Fuente: Curti, Llorente, and Ariza (2010), Maldonado, Llorente, and Deaza (2015)
50
La edad promedio de inicio en Colombia es de 12 años (MinJusticia, MinSalud, and O.D.C. 2014). Observaciones internacionales indican que 80 % de los fumadores inicia el consumo antes de los 20 años.
52
Jan et al. (2014), Ekpu and Brown (2015),Pichon-Riviere et al. (2013b).
53
Pichon-Riviere et al. (2013b). Como establecen los autores, “...[este] rango corresponde a estimaciones para escenario a
corto y largo plazo.”
54
Armendares and Reinales (2006). Curti, Llorente, and Ariza (2010) hacen escenarios de recaudo para Colombia.
55
Artículo 73 de la Ley 14 de 1983; artículo 135 y 136, Decreto 1222 de 1986.
56
Además, la Figura 10 muestra que el recaudo por fumador se ha reducido a lo largo del tiempo.
51
14 de 20
Figura 10: Recaudo por fumador
57
El impuesto hace parte de las rentas cedidas a los departamentos para salud y deportes (MinSalud 2013).
Las cifras de penetración de contrabando en Colombia son suministradas por la industria tabacalera. En 2012 se estimó
en 14 % (Invamer), y se reportó un aumento del 1.9 % en septiembre de 2009 a 9 % en septiembre 2012. Sin embargo, hay
evidencia de sesgo por parte de la industria tabacalera a sobreestimar estas cifras. La experiencia en Colombia indica que este
es un fenómeno más asociado con la presencia de redes de lavado de dinero y cambios en condiciones institucionales que con
la evolución de los precios (Zapata et al. 2012). De manera consistente se observa que los países que aumentan impuestos
aumentan los recaudos, incluso en presencia de aumentos en el comercio ilícito. Entre los casos documentados se encuentran
Canadá, Suecia (Armendares and Reynales Shigematsu 2006), México, Ucrania, Turquía, Sudáfrica y EE.UU. (ITC Project
2014).
59
El número de fumadores se ha estabilizado desde 2008 y hay señales de que ahora entran menos nuevos fumadores al
mercado, lo que conducirá a reducciones en el recaudo.
60
Ver Cuadro 2.
61
OMS (2011), Fergusson and Suárez (2011). Los impuestos al cigarrillo son óptimos debido a que es un producto que
genera externalidades negativas asociadas al consumo, y que es adquirido por consumidores sin información plena puesto que
no perciben completamente el riesgo asociado al consumo. La respuesta de política óptima debe ser corregir estas distorsiones
vía precio, es decir, impuestos. Además, fortalece la base tributaria de impuestos indirectos sobre bienes inelásticos al precio,
lo que produce recaudos más estables. Por último, reduce la discrecionalidad en la formulación de la política de impuestos al
consumo.
62
Esta estimación es consistente con un escenario de crecimiento económico moderado del 2 % para 2016, 2.5 % en 2017
y 3 % en 2018, un crecimiento del IPC (inflación) anual del 3 % y con un incremento en 2016 en el precio de la cajetilla del
50 %, como consecuencia del aumento en el impuesto específico. Si se adoptan en los años siguientes ajustes al valor del
impuesto por IPC+1 punto porcentual, los recaudos llegarían a $1,031,000 millones anuales en 2017, y $ 1,085,844 millones
anuales en 2018. Con estos ajustes se llegaríamos a una mediana del precio de $4,494 por cajetilla de 20 en el 2018.
63
La Figura 11 muestra la comparación del precio de cigarrillos de Colombia con el precio en la región de las Américas.
64
La Figura 12 muestra la comparación de la carga fiscal de Colombia con la carga en la región de las Américas.
58
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Figura 11: Precio del paquete de cigarrillos de la marca más vendida en dólares 2014
16 de 20
Figura 12: Carga fiscal de la marca más vendida
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