La propiedad intelectual del siguente estudios pertenece al

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La propiedad intelectual del siguente estudios pertenece al
Programas de Naciones Unidas para el Desarrollo. (PNUD).
Asimismo,
la asistencia técnica para procesos de
transferencia de conocimiento o cooperación horizontal -entre
los actores de los casos de estudio y las organizaciones
interesadas en aprender de tales experiencias- podrá ser
solicitada al PNUD.
ETAPA DE DOCUMENTACIÓN
GUIA DE INFORMACION QUE DEBE SER
RECOLECTADA
INFORMACIÓN BÁSICA
1. NOMBRE DE LA EXPERIENCIA
Promoción de la Salud Pública como herramienta de inclusión social
2. UBICACIÓN GEOGRÁFICA
Municipio de Olavarría, provincia de Buenos Aires, Argentina
3. FECHAS:
Diciembre de 1983 y continúa
CAPITULO 1
DESCRIPCIÓN NARRATIVA DE LA EXPERIENCIA
1.1 Síntesis analítica de la experiencia
El municipio Olavarría está ubicado en el centro de la Provincia de Buenos Aires, a 360 km. al
sudoeste de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, ocupando una superficie de 7,715 km2. Su
población, de 103,582 habitantes, se concentra en un 92,5% en su ciudad cabecera, Olavarría, en
tanto el resto se distribuye entre los demás pueblos que componen el partido (Sierra Chica, Sierras
Bayas, Colonia Hinojo, Hinojo, Colonia San Miguel, Colonia Nieves, Loma Negra, Espigas, Recalde,
Santa Luisa y Blanca Grande) y en las zonas rurales.
La principal actividad económica es la producción agropecuaria, siendo el primer partido
ganadero de la provincia de Buenos Aires por el número de cabezas de ganado vacuno, aunque
también es muy importante la minería – es el principal centro minero del país - y sus industrias
derivadas, como la cementera y del cerámico. Grandes empresas se hallan instaladas en el municipio,
que cuenta además con un parque industrial de 50 fábricas. Asimismo, su crecimiento demográfico lo
ha transformado en un centro regional de importancia, con una amplia disponibilidad de servicios.
Durante el período del gobierno militar previo al inicio de la experiencia (1976-1983) el
hospital público de Olavarría era identificado con el hospital de los pobres. No había una orientación
hacia la calidad médica ni hacia la prevención de la salud. Estaba desfinanciado, su aparatología era
obsoleta y sus recursos humanos eran insuficientes; todo lo cual se condecía con un enfoque reducido
del concepto de salud. En tanto, eran altos los índices de morbimortalidad general.
Con la recuperación de la democracia en 1983 asumió la conducción del gobierno local un
Intendente que, frente a dicha situación, entendió que debía realizarse un importante esfuerzo para
fomentar la igualdad de las oportunidades y el mejoramiento de la calidad de vida de la población.
Esta visión del Intendente otorgó absoluta prioridad a la salud pública, enmarcada en un concepto
ampliado de salud.
Si bien los desarrollos iniciales de la experiencia se encaminaron a transformar y modernizar el
hospital municipal y desarrollar una vasta red de atención primaria, ello se articuló con una pluralidad
de acciones destinadas al cuidado de la limpieza urbana y la recolección de residuos; el control de la
contaminación ambiental y de la calidad de aguas y alimentos; la prevención de inundaciones; el
mejoramiento y forestación de parques y paseos públicos y el aumento de la infraestructura
disponible para eventos recreativos, culturales y deportivos.
A través del desarrollo de estas acciones, se fue logrando el objetivo de hacer de la salud
pública un bien accesible a todos los sectores de la población, fomentando la igualdad de acceso a
servicios médicos de alta calidad. En el transcurso de la segunda etapa de la experiencia, iniciada
en991, estas concreciones alentaron la visión de que Olavarría debía constituirse en una plaza de
2
servicios médicos de la provincia de Buenos Aires. De tal modo, se emprendió un proceso de
reconversión del perfil de la ciudad y se pusieron en marcha diversas acciones que hicieron posible
que en la actualidad se encuentre cerca de lograr ese fin.
En suma, la experiencia hizo posible que, en poco menos de veinte años, se produjera un
desarrollo espectacular del sistema de salud pública municipal; se generaran mecanismos novedosos
de financiamiento de los servicios médicos y de atracción de recursos humanos altamente calificados;
se incorporara tecnología de altísima complejidad y se realizaran mejoras edilicias de alto impacto en
el hospital municipal, que ha pasado a atraer poblaciones derivadas desde otras localidades de la
provincia de Buenos Aires.
Este proceso de cambio fue acompañado por un importante desarrollo de las actividades de
capacitación y formación profesional, siendo un hecho inminente la creación de una Facultad de
Medicina en la ciudad bajo la órbita de la Universidad del Centro de la Provincia de Buenos Aires.
1.2. Una vez descrita la experiencia explique:
1.2.1. Cuál fue el origen de la experiencia, a qué necesidades o problemas
locales responde y cuáles son las características de los grupos humanos
hacia los cuales se dirige.
a.
Origen.
La experiencia se originó en diciembre de 1983 cuando, luego de varios años de gobierno militar
y desfinanciamiento del sistema de salud pública, asumió el gobierno local de Olavarría un Intendente
que entendió que debían promoverse acciones integrales para asegurar a todos los sectores sociales el
acceso a una atención médica de alta calidad, entendida como una herramienta fundamental para
garantizar la equidad social y mejorar los niveles de desarrollo humano del partido.
Para comprender el surgimiento de la experiencia es necesario considerar -como elemento
característico de la realidad local- que la ciudad contaba con un Hospital municipal cuyo sistema de
residencias médicas le aportó características distintivas a su desarrollo histórico. Sobre esta base, una
serie de tendencias problemáticas que se evidenciaban en la primera mitad de los años ochenta fueron
fundamentales para dar impulso a la concepción y puesta en práctica de una estrategia general de
desarrollo sanitario encaminada a garantizar un adecuado acceso a la salud por parte de todos los
sectores de la población, que generó transformaciones de relevancia e impulsó un sostenido proceso de
empoderamiento e inclusión social.
b.
Necesidades y problemas locales a los cuales responde
3
Con anterioridad al inicio de la experiencia, los sectores sociales de mayores recursos de
Olavarría resolvían sus necesidades de complejidad médica trasladándose a centros de salud ubicados
fuera de la localidad (en especial en las ciudades de Buenos Aires y La Plata, capital del país y de la
provincia, respectivamente). En tanto, los sectores más carenciados, impedidos de movilizarse, sólo
accedían a una atención de salud elemental. Ello generaba una gran inequidad e impotencia tanto por
parte de los enfermos como de sus familiares, que no podían asumir los altos costos del traslado y
tratamiento de los pacientes locales en otros sitios del país.
Al mismo tiempo, si bien la mayor parte de la población ocupada contaba con alguna
cobertura
de
salud,
los
pobres
estructurales
y
los
sujetos
desempleados
carecían
de
ella,
constituyéndose en el grupo objetivo de un hospital público que estaba desfinanciado y carecía de los
elementos más básicos para brindar una atención de calidad comparable a la ofrecida en los centros
privados. Más allá del hospital, los efectores municipales eran escasos, en particular circunscriptos al
centro de vacunaciones, motivo por el cual la población suburbana debía trasladarse al mismo para
recibir atención.
Por otra parte, cuando el actual Intendente municipal inició su primer período de gobierno en
1983, ya se vislumbraba que la industria minera sufriría transformaciones que conllevarían la expulsión de
mano de obra y que, en consecuencia, se tornaría necesario impulsar estrategias para resolver las
necesidades de atención médica de los sectores que perderían su cobertura de obras sociales o medicina
prepaga. Finalmente, la nueva administración municipal mostraba una preocupación marcada por los
impactos de la propia crisis del sistema de obras sociales sobre el sistema de salud pública, produciendo
deterioro y alentando el desarrollo de un sistema privado al que no todos los se ctores sociales podían
acceder.
Estas ideas, presentes en 1983, se potenciaron en el marco del segundo mandato del Intendente
que se abrió en 1991 (siendo reelegido sucesivamente hasta la actualidad). De hecho, avanzada dicha
década el agravamiento de la situación social y el progresivo aumento del desempleo hicieron que
porciones crecientes de la población local perdieran su cobertura de salud y que incluso aquellos que la
conservaban no pudieran hacer uso de los servicios prestados por los efectores privados por carecer de
los recursos suficientes para cubrir los costos de plus o la proporción del costo de los medicamentos a
cargo del beneficiario.
c. Características de los grupos humanos hacia los cuales se dirige
Al tratarse de una estrategia integral de desarrollo sanitario, la experiencia se dirige a todos los
sectores de la población local. No obstante, se han diseñado e impulsado medidas para atender
problemáticas específicas de los sectores de menores recursos, las clases medias empobrecidas, la
minoridad, adolescencia y tercera edad.
4
1.2.2. Cuáles fueron las etapas por las cuales pasó la experiencia, señalando
en cada una de ellas: las necesidades o problemas existentes en el contexto
local; los objetivos que perseguía esa etapa, con sus respectivos temas; las
acciones que se adelantaron; las variaciones que se dieron entre lo diseñado
inicialmente y lo que realmente se hizo; los nuevos objetivos y acciones que
surgieron durante su desarrollo; los aprendizajes que obtuvieron durante
esa etapa; el papel que desempeñaron los medios de comunicación en esa
etapa.
La experiencia desarrollada en la municipalidad de Olavarría se compone de dos etapas. La
primera data del periodo 1983-1987, que se corresponde con la primera gestión del actual Intendente. La
segunda etapa, por su parte, se inició en 1991 con el retorno de dicho Intendente al gobierno local y
continua desarrollándose en la actualidad.
a.
Necesidades y problemas los cuales responde
En el transcurso de la primera etapa de la experiencia, el principal problema que debió
enfrentarse fue la inequidad en el acceso a una atención médica de calidad disponible para todos los
sectores de la población, ligado al deterioro edilicio del hospital municipal y la carencia de aparatología e
instrumental adecuados a las necesidades locales y la escasez de alternativas de atención médica pública
por fuera del hospital municipal.
En el transcurso de la segunda etapa, el agravamiento de la situación social del país y el aumento
del desempleo hicieron necesario desarrollar alternativas específicas para resolver las necesidades de
cobertura de salud de las clases medias empobrecidas y los sectores desempleados, generando
mecanismos de financiamiento que posibilitaran otorgarle sostenibilidad al sistema y, al mismo tiempo,
garantizar la equidad.
b.
Objetivos y temas
Durante la primera etapa, el objetivo básico y fundamental fue el de satisfacer las
necesidades de prevención, promoción, asistencia y recuperación de salud de toda la población.
En la segunda etapa, y gracias al desarrollo alcanzado en la etapa anterior, la transformación
del partido de Olavarría en una plaza de servicios médicos de alta calidad pasó a convertirse en nuevo
el eje estructurante de la totalidad de las acciones.
c.
Acciones que se adelantaron
5
En el
marco de la primera etapa de la experiencia (1983-1987) se registró un fuerte esfuerzo
encaminado a apuntalar el proceso de modernización del hospital, que se iría desarrollando en los años
sucesivos a través de múltiples acciones. En estos años iniciales, y en el marco de un plan general de
gobierno que paso a brindar prioridad estratégica al mejoramiento del sistema de salud pública municipal,
comenzó a concretarse el anhelo de mejorar la infraestructura y los servicios hospitalarios, incorporando
tecnología de punta.
Entre las acciones más significativas llevadas adelante en esta etapa inicial, en 1987 (en el
contexto de una aguda crisis económica nacional) la municipalidad efectuó la compra de un tomógrafo
computado, transformando al hospital municipal de Olavarría en el primer hospital público del país en
poseer esta aparatología de alta complejidad.
Entre los años 1987-1991, período en el cual el gobierno local fue ejercido por un Intendente de
otro signo partidario, el proceso de transformación del hospital sufrió un impase, reanudándose con el
regreso al gobierno de Helios Echeverri nuevamente a la intendencia en 1991, resultando electo
nuevamente en las elecciones de ese año y reelegido sucesivamente hasta la actualidad.
A partir de entonces, se consolidó el proceso de modernización del hospital gracias a la
realización de importantes reformas edilicias, adquisición de tecnología de punta e incorporación de
nuevas prestaciones de alta complejidad y renovación de la plantilla de personal médico. Estas acciones
se complementaron con innovaciones en el campo de la generación de recursos, vía el establecimiento de
un sistema de categorización y arancelamiento hospitalario; el concesionamiento de determinados
servicios; la creación de un sistema de medicina prepaga municipal; la creación de una fábrica local de
medicamentos; la conformación de un consorcio intermunicipal para gerenciar cápitas de PAMI; el
desarrollo de un vasto sistema de atención primaria; el impulso de medidas de acción social directa y
promoción de hábitos de vida sana y el mejoramiento de las condiciones medioambientales; entre otras.
d.
Variaciones entre los diseñado originalmente y lo que finalmente se hizo
Dado el carácter dinámico de la experiencia, en el transcurso de su desarrollo fueron surgiendo
una pluralidad de acciones encaminadas a apuntalar su desarrollo. Sin embargo, la variación más
relevante se registró en la evolución desde un proyecto político que inicialmente se focalizó en el
mejoramiento de la calidad de la atención de la población de Olavarría hacia la generación de acciones
encaminadas a hacer de la ciudad una plaza de servicios competitiva a nivel nacional.
e.
Nuevos objetivos y acciones que surgieron durante su desarrollo
Ligado a la evolución anteriormente señalada, fue ganando fuerza el objetivo de crear una
Facultad de Medicina en la localidad. Para ello se realizaron numerosas acciones y experiencias que
condujeron a la celebración de un convenio con las Universidades Nacional del Centro de la Provincia de
Buenos Aires (UNICEN) y Nacional de Tucumán en el año 2002, que posibilitará la apertura de una
carrera universitaria de medicina en Olavarría.
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f. Principales aprendizajes de cada etapa
En el marco de la primera etapa, el principal aprendizaje que dejó el desarrollo de las acciones
emprendidas se vinculó a la necesidad de concientizar a la comunidad sobre la importancia de
desarrollar el sistema de salud pública municipal, de modo de generar un mayor apoyo político por
parte de los sectores de la oposición, que cuestionaron la adquisición de aparatología de alta
complejidad por considerarla demasiado costosa para el presupuesto municipal.
En el marco de la segunda etapa de la experiencia, el desarrollo de las acciones emprendidas
dejó como principal enseñanza la importancia de generar acciones fundamentadas en abordajes
integrales e innovadores para resolver las necesidades de atención médica de la población y generar
servicios capaces de alentar la emergencia de nuevos perfiles económicos para la ciudad.
g. El papel que desempeñaron los medios de comunicación en cada etapa.
En cada una de las etapas de la experiencia, el papel de los medios de comunicación ha sido
de acompañamiento y difusión de las acciones emprendidas.
1.2.3.
Cuáles fueron los instrumentos que se utilizaron, para alcanzar los objetivos planteados, en
cada una de las etapas identificadas en el punto anterior (1.1.2), exponiendo en cada uno de ellos:
a) los objetivos que perseguía;
b) los temas que abordó;
c) los actores que participaron en su desarrollo (señalando en cada uno ellos: su forma de
vinculación; sus roles específicos; sus capacidades; el tipo de reconocimiento social en el
ámbito local; y los apoyos políticos con los cuales contaron) y la relación existente entre
ellos;
d) la manera como se vinculó la comunidad a su desarrollo;
e) la manera cómo fue su aprobación;
f) las metodologías que se diseñaron o se utilizaron para ponerlos en marcha;
g) sus componentes (indicando las actividades que se adelantaron y el tiempo que fue
necesario para llevar a cabo cada componente);
h) los recursos que se destinaron por componente (administrativos, financieros, capital humano
especializado, tecnológicos, etc) y el origen de estos recursos;
i) los acontecimientos, las condiciones o las decisiones que tuvieron que ocurrir para que los
componentes del instrumento alcanzaran su propósito;
j) los principales obstáculos que se presentaron y la manera cómo se lograron superar o
sobrellevar;
k) los impactos y resultados medibles del instrumento y de cada uno de sus componentes;
l) las lecciones que dejó el instrumento.
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A. Transformación y modernización del Hospital Municipal
a) Objetivos
El proceso de modernización del hospital se enmarca en el fuerte compromiso electoral del
intendente con los representados respecto de la política de salud, en particular con la inversión en
aparatología médica, infraestructura hospitalaria y mejora de la calidad del servicio, de modo de
convertir al hospital público en un prestador de salud de primer nivel a escala local. Estas acciones
forman parte de la adopción de una estrategia de desarrollo sanitario ambiciosa, que transformó por
completo el sistema de salud publica local.
El Hospital “Dr. Héctor M. Cura” fue inaugurado el 19 de noviembre de 1894, siendo desde su
fundación de carácter municipal. Durante el período previo a la recuperación de la democracia en
1983, el mismo era identificado con el “hospital de los pobres”: no había una orientación hacia la
calidad médica ni hacia la prevención de la salud; estaba desfinanciado, su aparatología era obsoleta,
sus recursos humanos no resultaban suficientes y los índices de morbimortalidad general eran
elevados.
En este marco, en 1983 -fecha en que se origina la experiencia- se juzgó como absolutamente
prioritario producir mejoras cualitativas en la prestación pública de salud, de manera de hacerla
accesible a todos los sectores de población, en cuyo marco se torno central jerarquizar y modernizar
el hospital. El propósito central de esta transformación pasaba fundamentalmente por cambiar la
concepción de un hospital público asociado con prestaciones de baja calidad destinadas a los sectores
de menores recursos de la población local por la de un hospital de alta calidad y abierto a todos los
sectores de la comunidad, concebido como un espacio de interacción e integración social.
b) Temas que abordó
El proceso, iniciado en 1983, comprendió un conjunto articulado de acciones vinculadas con el
tratamiento de los siguientes temas:
-
mejoramiento edilicio del hospital;
-
incorporación de tecnología y aparatología de alta complejidad;
-
mejoramiento de la calidad de la atención;
-
generación de recursos genuinos que permitieran financiar una porción creciente del costo
operativo del sistema.
c) Actores que participaron en su desarrollo
La determinación de la política estuvo a cargo del Intendente Municipal y su equipo de
colaboradores inmediatos, quienes buscaron el apoyo de los recursos humanos preexistentes y
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convocaron a nuevos actores comprometidos con el modelo sanitario que se pretendía impulsar.
Teniendo en cuenta que el conjunto de acciones emprendidas data de 1983, se observa la
combinación de recursos humanos que permanecen con la renovación e incorporación periódica de
nuevos actores.
En lo relativo a la titularidad de la Secretaría de Salud Pública, desde 1983 se sucedieron seis
personas que provenían del mismo sistema de salud municipal. El director del hospital municipal, que
pertenece al frente del mismo desde hace 27 años, ha sido y es un actor central.
En el marco de la segunda etapa, un actor de suma importancia es la Fundación del Hospital
municipal, organización sin fines de lucro formada a mediados de la década de 1990 con el objetivo
de apoyar el proceso de transformación del hospital. La misma está integrada por un presidente, un
vicepresidente, un secretario, un vicesecretario, tres tesoreros y miembros vocales; en todos los
casos, se trata de vecinos de Olavarría con sensibilidad social y vocación de trabajo comunitario,
reconocidos como tales y creíbles para el resto de la comunidad.
d) Manera como se vinculó la comunidad a su desarrollo
De
fundamental
importancia
para
el
desarrollo
hospitalario
resultaron
las
acciones
emprendidas por la Fundación Hospital Municipal, que colaboró activamente en la resolución de todas
aquellas cuestiones necesarias para la prestación de un servicio de calidad.1 Entre sus principales
objetivos se destacan:
-
Mejorar la infraestructura y las comodidades del hospital.
-
Adquirir aparatología de última generación para dar respuesta a todo tipo de necesidades.
-
Colaborar con elementos de uso cotidiano (desde frazadas hasta utensilios de cocina)
-
Mejorar cada sector del hospital, incluyendo el Centro de Pediatría.
En la segunda etapa de la experiencia, la Fundación pasó a gerenciar el sistema de facturación y
recaudación del hospital, lograron motorizar un sinnúmero de inversiones. Además gestionar la
facturación del hospital municipal, la Fundación realiza un conjunto amplio de actividades, entre las que
se destacan diversas modalidades ideadas para obtener recursos a través de la oferta de servicios, como
la venta de los denominados “pétalos de vida” -tarjetas de un valor de USD 2,7 que se adquieren en la
Fundación para enviar como ofrenda los velorios- o las denominadas “momentos felices”, que cumplen la
misma función pero para el caso de los nacimientos. De este modo, los vecinos del partido pueden
colaborar activamente en la recaudación de fondos para la realización de inversiones hospitalarias.
Por lo demás, la Fundación ha organizado sucesivas “campañas del medicamento”, cuyo objetivo
es concientizar a la población para que no deje vencer los medicamentos en sus domicilios y los done en
9
caso de no utilizarlos. Estas campañas se vienen realizando desde el mes de diciembre de 2000 hasta la
actualidad, y reciben una amplia cobertura por parte de los medios locales de comunicación.
e) Cómo fue su aprobación
Dado que se trata de una política pública que contiene múltiples componentes que han ido
desarrolládose a lo largo de varios años, no puede identificarse una instancia única de aprobación
global.
La
mayoría
de
las
acciones
y
orientaciones
dependieron
de
la
voluntad
política
del
Departamento Ejecutivo municipal, formando parte de su plan de gobierno y formalizándose por
medio de decretos y ordenanzas del Concejo municipal.
d) Metodologías
Las metodologías que se utilizaron para la implementación del instrumento han variado de
acuerdo a cada uno de sus componentes. No obstante, es de desatacar que todas las acciones se
sustentaron en una concepción general del gobierno local basada en el máximo aprovechamiento de
todos los recursos existentes, la generación de alianzas y acciones coordinadas con el sector privado y
las organizaciones de la sociedad civil, y la firme decisión política de priorizar la política de salud
pública en el presupuesto municipal, en detrimento de otras áreas (como obras públicas).
e) Componentes:
-
Componente 1: Inversión hospitalaria
Durante la primera etapa de la experiencia se registró un fuerte esfuerzo encaminado a apuntalar
el proceso de modernización del hospital, entre cuya acciones mas significativas se destaca la compra de
un tomógrafo computado por parte de la municipalidad, efectuada en 1987, que transformó al hospital
municipal de Olavarría en el primer hospital público del país en poseer esta aparatología de alta
complejidad.
A partir de 1991, en el marco de la segunda etapa de la experiencia, se consolidó el proceso de
adquisición de tecnología de punta y de incorporación prestaciones de alta complejidad, concretándose la
compra de un nuevo tomógrafo computado (en reemplazo del anterior); equipos de resonancia
magnética y de eco-dopler color; así como un laboratorio de alta complejidad. El proceso de adquisición
de aparatología de alta complejidad fue acompañado por una clara política de capacitación del personal
hospitalario. De hecho, en los contratos celebrados con las empresas a las cuales se compraban los
equipos (adjudicatarias de licitaciones públicas) se estipulaba como una obligación de las mismas
capacitar los recursos humanos del hospital en la utilización de los mismos.
Al mismo tiempo, se construyeron consultorios externos y quirófanos, y se continuó la
construcción
de
habitaciones
con
baño
para
reemplazar
10
definitivamente
a las salas generales.
Paralelamente, al tiempo que se reforzaron las prestaciones tradicionales (clínica médica, ginecología y
obstetricia, pediatría, emergencia, consultorios externos, etc.), se incorporaron nuevas especialidades
tales como terapia intensiva y terapia intermedia de adultos, terapia intensiva infantil, terapia intensiva
neonatológica, unidad coronaria, diagnóstico por imágenes, etc. Esto permitió la atención especializada
de proporciones crecientes de la población que antes no podían atender esas necesidades por el alto
costo que implicaba trasladarse a centros urbanos con centros de salud de mayor complejidad que el
hospital municipal.
-
Componente 2: Renovación del personal y nuevas modalidades de contratación
El
cambio
del
contexto
físico del hospital y la incorporación de aparatología de alta
complejidad planteó el desafío adicional de producir un cambio de mentalidad parte del propio
personal del hospital. Históricamente, la mayoría de los médicos que trabajaban en el hospital público
lo hacían también en el sistema privado de salud, siendo ésta última su actividad prioritaria, lo que
tendía a desalentar su labor en el hospital público.
Para hacer frente a esta situación y alentar un mayor compromiso del médico con el hospital,
se alentó un proceso de renovación de la plantilla profesional atendiendo a criterios de calidad y sin
producir despidos. A medida en que quedaban cargos vacantes por jubilaciones, no se cubrían de
inmediato y con los criterios de las modalidades tradicionales (el sistema de concursos) sino
contratando de manera directa porcentajes crecientes de profesionales de tiempo completo, es decir,
de dedicación exclusiva al hospital y con bloqueo de títulos.
Mientras en el sistema tradicional de concurso se daba gran importancia a la antigüedad, con
lo cual el sistema se oxigenaba poco y dejaba escaso lugar al desarrollo de los profesionales más
jóvenes,
ahora el personal
se incorpora personal según criterios de calidad y generando nuevos
incentivos. Mediante esta política de contratación full time de médicos de distinta especialidades, se le
abonan al medico sus honorarios de acuerdo a un total de prácticas que debe realizar. Las actividades
no comprendidas o que superan esta cantidad de prácticas se le abonan en concepto de pago por
producción, lo que funciona como un claro incentivo.
La flexibilización de los sistemas de contratación de profesionales hizo posible la radicación en la
ciudad de especialistas jerarquizados provenientes de los principales centros de salud nacional. Mediante
el aumento de la calidad de los servicios brindados por el hospital, el personal médico comenzó a
jerarquizarlo como lugar de trabajo, aumentando su auto valoración como agente del sistema público.
Este conjunto de acciones descritas, que fueron haciéndose de manera informal, culminaron en una
verdadera reforma de la carrera hospitalaria. La incorporación de la modalidad de trabajo full time y la
contratación directa significaron un cambio cultural revolucionario para el hospital.
-
Component e 3: Arancelamiento hospitalario y concesionamiento del servicio de la facturación
11
Bajo la concepción de que el servicio de salud debía ser sostenido económicamente por la
misma población beneficiaria, se decidió establecer un sistema de arancelamiento de las prácticas
médicas en función de las posibilidades económicas de cada grupo familiar.
El arancelamiento constituye una medida fue aprobada por medio de la Ordenanza 679 del
Concejo Municipal, de 1987, que estableció en su articulo 19 que las prestaciones a pacientes sin
cobertura se realizarían a cargo de los mismos, facultando al Poder Ejecutivo municipal a atender a
aquellos de bajos recursos. La idea sobre la cual descansa el sistema es que todo aquel que puede pagar
por su atención médica debe hacerlo, siguiendo un criterios de equidad, es decir, cobrando aranceles
acordes con las posibilidades de pago de cada persona o grupo familiar, establecidos mediante un
sistema de categorización elaborado por el área municipal de acción social.
En 1995 se tomó la decisión de eficientizar el sistema para garantizar la equidad, a partir de la
confección de un carnet hospitalario que determina la categoría de cada familia y, en tal sentido, el
monto a abonar por las prestaciones que recibe en el hospital municipal. De esta forma, los sectores
de menores recursos reciben las prestaciones médicas y los medicamentos en forma gratuita, pero a
medida que se elevan las posibilidades económicas de las familias, se realizan aportes incrementales.
Los pacientes sin dificultades económicas pagan el valor completo de la prestación (100% de lo
establecido en el nomenclador nacional), en tanto los pacientes con cobertura de salud no pagan las
prestaciones, sino éstas se les facturan a su servicio de salud.
El carnet hospitalario, de carácter familiar y cuyo titular es preferentemente femenino, es
confeccionado por el servicio social del municipio (cuya sede física funciona en el mismo predio del
hospital municipal), sobre la base de los siguientes indicadores:
-
Las problemáticas de salud existentes a nivel familiar
-
La composición del grupo familiar
-
El ingreso familiar
-
El tipo de ocupación del jefe de hogar
-
Los servicios con los que cuenta el grupo familiar
-
La vivienda (tipo y tenencia)
A partir del cruce de estos indicadores, se determinaron 5 categorías de usuarios, 3 de los
cuales (condiciones 1 a 3) poseen carnet y dos no (condiciones 4 y 5):
-
Condición 1: familias indigentes o insolventes
-
Condición 2: familias de bajos recursos
-
Condición 3: familias de recursos medios
-
Condición 4: familias con cobertura de obra social
-
Condición 5: familias sin cobertura de obra social pero con recursos para abonar la totalidad
del monto de las prestaciones.2
2
Aquellos que concurren en forma esporádica sin carnet son atendidos como condición 5.
12
Cabe destacar que los carnet hospitalarios se emiten sólo para los vecinos del partido de
Olavarría. Los pacientes sin recursos provenientes de otras localidades que concurren al hospital
municipal deben, para atenderse de manera gratuita, ser derivados por los municipios en los que
residen, quienes se hacen cargo del monto de la prestación recibida. La posesión del carnet habilita
además el acceso a una serie de servicios más allá de la atención hospitalaria, tales como:
medicamentos, descuentos en los pasajes de transporte público de pasajeros, renovación gratuita del
DNI, adquisición de prótesis, etc.
Existen en la actualidad 16,900 personas categorizadas en el partido de Olavarría: 49% como
condición 1; 44% como condición 2; y 7% como condición 3. En el año 2002 (entre los meses de
enero y abril) se registraron 900 nuevas incorporaciones. El bajo porcentaje de población bajo
condición 3 puede explicarse por el hecho de que una gran parte de la población local de ingresos
medios que no contaba con cobertura de obra social ha optado por incorporarse al sistema municipal
SIAMO.
Por otro lado, en tanto el financiamiento de todo el sistema de salud era imprescindible,
además de la racionalización generada por el sistema de entrega de carnets hospitalarios se puso
particular énfasis en la sistematización, la organización y el cobro de las facturas por prestaciones a
obras sociales.
Si bien en un principio esto se realizó con personal municipal, la experiencia demostró
que era más eficiente la terciarización de este servicio. A tal fin, la gestión del mismo fue transferido
primero a una empresa privada y, en 1997, a la Fundación del Hospital municipal, organización sin
fines de lucro creada por un grupo de vecinos de Olavarría en 1994 con el propósito de trabajar
conjuntamente con la intendencia y la dirección del hospital para optimizar el funcionamiento del
hospital.
Con anterioridad, la empresa privada concesionaria del servicio cobraba al hospital el 11% de lo
recaudado. Al transferirse este servicio a la Fundación, ésta se comprometió el hacer retornar ese
porcentaje al hospital a través de inversiones de diverso tipo y el otorgamiento de becas de
perfeccionamiento para los profesionales médicos. Una de las principales ventajas del sistema está
asociada a la mayor agilidad operativa que posee una fundación para efectuar compras o contratar
servicios con respecto a la organización municipal.
El mecanismo es el siguiente: la dirección del hospital envía a la Fundación una nota por escrito
solicitando la compra de equipamiento, insumos, o el otorgamiento de una beca, y la Fundación opera en
relación a la disponibilidad de recursos de cada momento. Las rendiciones de cuentas se realizan
formalmente ante la municipalidad, pero además se organizan convocatorias periódicas a los medios de
comunicación para informar a la totalidad de la población local sobre las actuaciones efectuadas y el
destino de los recursos recaudados. Tal modalidad de funcionamiento descansa en la existencia de
aceitados mecanismos de coordinación y cooperación entre los responsables de la gestión de la
Fundación y las direcciones médica y administrativa del hospital municipal.
13
-
Componente 4: Producción de medicamentos
El importante desarrollo que experimento el sistema de salud generó un incremento
importantísimo en los gastos en medicamentos. Es por ello que, por iniciativa del Intendente Municipal, la
Municipalidad de Olavarría dio comienzo con la fabricación de medicamentos en el laboratorio del Hospital
Municipal “Dr. Héctor Cura” a fines del año 1995. Esta acción surgió con el objetivo de abastecer al
sistema de salud local y proveer de medicamentos a bajo costo a aquellas personas sin obra social y de
escasos recursos que se atendían en el hospital municipal.
La producción fue diagramada teniendo en cuenta las patologías prevalentes en la zona,
confeccionando un Vademécum de permanente actualización. La fabricación de medicamentos en el
ámbito del hospital implicó una importante reducción de costos para el mismo. Desde sus inicios y hasta
1996, la fábrica sólo producía comprimidos. Posteriormente se dio paso a la fabricación en jarabes, gotas,
cremas, líquidos y, a partir de 1998, comenzó a desarrollarse la producción de medicamentos inyectables.
El proceso de elaboración se lleva a cabo en forma semi industrial, con un porcentaje de la
fabricación en serie y otra manual. En cuanto a estructura tecnológica, se dispone de maquinarias de
producción de alta complejidad que permiten desarrollar drogas muy específicas. En la actualidad, la
fábrica genera todo tipo de drogas básicas, de consumo masivo para el tratamiento de patologías
generalizadas en la comunidad, cardiológicas, respiratorias, digestivas, ansiolíticos, entre otros.
En los primeros años, dado que la producción estaba encaminada a la satisfacción de las
necesidades de los pacientes del hospital local, no se publicitó la fabricación de medicamentos hacia el
exterior de la localidad. Pero a partir de 2001-2002, en el marco de la situación de emergencia sanitaria
evidenciada a nivel nacional, comenzó a reconocerse la importancia de promover la utilización creciente
de medicamentos “genéricos”, y las acciones que venía desarrollando el municipio al respecto cobraron
una gran visibilidad.
En el año 2002 la fábrica comenzó a proveer medicamentos a los pacientes de PAMI atendidos
por la gerenciadora pública COCEBA (Consorcio integrado por los Municipios de Olavarría, Azul, Laprida y
Daireaux), posibilitando a los jubilados afiliados a PAMI cuyos servicios de atención médica están a cargo
de dicha gerenciadora el acceso a los medicamentos elaborados por la municipalidad de Olavarría a
precio de costo.3
Por cuestiones burocráticas, la fabrica de medicamentos no ha logrado aun la habilitación como
laboratorio de medicamentos que otorga el gobierno provincial y ello representa un obstáculo, a pesar
que haber iniciado formalmente todas las acciones correspondientes a tal fin y cumplir con todas las
normas de producción y control. De todos modos, dada la gravedad de la crisis social y la situación de
emergencia sanitaria declarada por el gobierno nacional, ciertos cuestionamientos motorizados por
actores de la industria farmacéutica no fueron acompañados ni por la oposición política ni por los medios
de comunicación locales, e incluso la calidad y seguridad demostradas de los medicamentos producidos
3
Esta iniciativa se encuentra enmarcada en la declaración de Emergencia Sanitaria dispuesta por el Gobierno
Nacional y tiene como objetivo garantizar a los jubilados un adecuado acceso a los medicamentos.
14
localmente hizo que 19 municipios de la región y la Universidad del Centro (Unicén)4 hayan solicitado a la
Municipalidad de Olavarría ser provistos de medicamentos producidos en la fábrica local, acciones que se
fueron concretando a partir del 2002 mediante la firma de más de veinte convenios.
-
Componente 5: Terciarización de servicios
Otra acción importante para la transformación del hospital en la etapa que se abre en
diciembre de 1991 fue la subdivisión de un conjunto de tareas antes realizadas en su totalidad
mediante personal de planta municipal, de modo de generar pequeñas unidades factibles de ser
asumidas por terceros de forma mas eficiente. De esta manera se concesionaron, mediante
licitaciones públicas transparentes, los servicios de seguridad, limpieza, mantenimiento, además del de
facturación.
En lo relativo a los servicios médicos, se concesionó en 1993 el servicio de anestesia. A los
efectos de implementar en un centro cardiovascular de alta complejidad, se decidió la una asociación
estratégica con un grupo de especialistas de la localidad, que desarrollaron un centro en las
instalaciones hospitalarias, corriendo a su cargo las inversiones en aparatología. En este caso, el
centro opera como un efector privado, pero compensa su canon al municipio con la atención de un
cupo mensual de pacientes sin recursos.
h. Recursos que se destinaron por componente
En cuanto a los recursos humanos que se destinaron a los componentes 1 y 2, debe tenerse
en cuenta que prestan servicios en el hospital más de 300 agentes: 160 profesionales médicos, 110
enfermeras, 59 empleados administrativos y 38 técnicos que han participado de manera activa en el
proceso.
En el caso del componente 3, los recursos humanos vinculados han sido el Director general y los
directos médico y administrativo del hospital municipal, los integrantes de la Fundación Hospital Municipal
y el personal del área de acción social del municipio.
En el caso del componente 4, el personal de la fábrica se compone de un empleado
administrativo, cuatro técnicos y un dirección general a cargo de una profesional. Para control y
fiscalización de calidad de los medicamentos, la Municipalidad de Olavarría cuenta con el aporte
profesional de la Universidad Nacional de San Luis, a través de la cátedra de Control de Calidad de
medicamentos de farmacia.
En cuanto a los recursos económicos, el total de recursos invertidos en el municipio entre 1992 y
2002 ha sido de USD 106,325,744.
4
Desde la Unicén, se indicó que esta iniciativa se enmarca en la necesidad de dar respuesta a un área de
creciente importancia para la comunidad universitaria, como es la cobertura de la necesidad de medicamentos de
alumnos, docentes y no docentes, a través de su Departamento de Salud.
15
Finalmente,
deben
considerarse
las
inversiones
realizadas
por
la
Fundación
del
Hospital
Municipal entre 1997 y 1999, entre las cuales se destacan:
-
Adquisiciones mobiliario
USD 17,772
-
Compra de vestuario
-
Acciones de refacción y mantenimiento
USD 9,908
-
Inversiones en personal (becas, cursos, etc.)
USD 6,685
USD 4,281
En cuanto a los equipamientos que se adquirieron en el período, se destacan:
-
2 monitores fetales portátiles:
USD 3,606
-
35 PC con impresora:
USD 32,234
-
1 analizador de iones:
USD
-
Centrífuga refrigerada para hemoterapia
USD 10,410
-
Ecógrafo para oftalmología
-
Incubadora para neonatología
-
Mesa fluoscópica para cirugía de AC
USD 23,147
-
Cámara hiperbárica
USD107,000
-
Set de instrumental para cirugía lap.
5,632
USD 23,760
USD
5,000
USD 56,964
i) Condiciones o decisiones que tuvieron que ocurrir para que cada uno de los componentes del
instrumento alcanzara los objetivos buscados.
El logro de los resultados señalados resultó posible, en gran medida, por la firme voluntad política
mostrada por el Intendente municipal y los responsables de las diversas secretarías
y direcciones
dependientes del Departamento Ejecutivo de favorecer la articulación interinstitucional, la conformación
de redes y alianzas estratégicas a los fines de aumentar la eficacia y la eficiencia global del sistema de
salud pública local.
j) Obstáculos
Uno de los obstáculos que se plantearon a lo largo del proceso de transformación del hospital
municipal estuvo ligado a la preponderancia entre los médicos del interés por su trabajo privado (en
muchos casos su principal fuente de ingresos) que, muchas veces, redundaba en un interés en que el
hospital no creciera. Además, históricamente el hospital público no les daba prestigio profesional y, en
cambio, era un medio para captar pacientes derivables a consultorios y clínicas del sector privado.
Esto logró revertirse a través de múltiples acciones. Primero, a partir de la incorporación de
aparatología de alta complejidad y otra tecnología de punta que llevo a una revalorización del hospital por
parte del personal.
Desde 1996 en adelante, fue de fundamental importancia la incorporación de la
modalidad de trabajo full time y la propia crisis del sistema de salud en su conjunto, agudizada desde
16
mediados de los años noventa, que hizo al trabajo en el sector privado menos estable y por ende más
incierto, incentivando a los profesionales a comprometerse más con un sistema público que les paga en
término, les brinda instalaciones, aparatología y servicios de alta calidad, aumentando su prestigio
profesional.
Otro obstáculo que se ha presentado y que no ha logrado resolverse hasta la actualidad está
dado por la dificultad para determinar si una persona o grupo familiar que recurre al hospital posee
cobertura de alguna obra social pero no la declara. Ello es así porque para la categorización de los
beneficiarios el personal del servicio social municipal se maneja con declaraciones juradas efectuadas
por los mismos, teniendo en cuenta que no pueden hacerse visitas a cada hogar desde el momento
en que se entregan aproximadamente de 100 a 150 nuevos carnets cada mes.
Por otra parte, el gran desarrollo del hospital ha transformado al problema de la demora en la
concertación de turnos en el talón de Aquiles del mismo, planteando la necesidad de agilizar aún más
la gestión hospitalaria. Actualmente, la prioridad es producir una mejor integración entre el hospital y
las unidades sanitarias del sistema de atención primaria, de manera de que conformen una verdadera
red. Hoy hay un 60% de pacientes que se auto derivan al hospital, siendo éste un fenómeno que se
pretende revertir mejorando la coordinación entre ambos niveles y conformando un modelo integrado,
estructurado en base a un sistema de referencia-contrareferencia, por el cual el médico que se
desempeña en las unidades sanitarias deriva al paciente al hospital, el cual debe obligatoriamente
informar sobre la situación de cada paciente derivado.
Para lograr que esta integración sea efectiva y eficiente, se está trabajando en la creación de un
sistema de médicos de cabecera, que serán los actuales profesionales de las unidades sanitarias del
sistema de atención primaria, para lo cual actualmente se está empadronando a la población. Por otro
lado, desde diciembre de 2000 se comenzó a trabajar en el desarrollo de un sistema de gestión clínica,
que implica pasar de un modelo centralizado y tradicional de gestión al análisis de la micro gestión (el
desarrollo de la actividad cotidiana). La herramienta básica del nuevo modelo es la medicina basada en la
evidencia, que provee parámetros para lograr hacer más eficiente el trabajo cotidiano. Están abocados a
la tarea dos directores de incorporación en años recientes que se encuentran desarrollando un sistema de
indicadores para la red, tanto de pacientes ambulatorios como de internación. Se busca, además, que
cada médico se comprometa con el desarrollo de la actividad, para lo que se han instalado bases de datos
que deben ser cargadas en cada uno de los servicios.
k) Resultados medibles e impactos
Fruto de este proceso, el hospital experimentó una profunda transformación que modificó
radicalmente tanto su fisonomía como su valorización social.
En cuanto a capacidad y equipamiento, dispone en la actualidad de 136 camas, distribuidas en
habitaciones dobles, 5 quirófanos, salas de terapia intensiva pediátrica y de adultos, servicio de
diagnóstico por imágenes con equipos de alta complejidad (Tomografía axial computada y Resonancia
17
Magnética Nuclear), cámara hiperbárica, central de esterilización, oxígeno central, grupo electrógeno,
horno pirolítico.
Durante 1999 se efectuaron en el hospital:
-
128,000 consultas externas;
-
2,400 intervenciones quirúrgicas;
-
862 partos;
-
8,000 estudios radiológicos;
-
458 ecocardiogramas;
-
2,361 tomografías
-
1,312 resonancias magnéticas nucleares.
Durante el 2000:
-
151,128 consultas externas;
-
2,885 intervenciones quirúrgicas;
-
897 partos; 43,218 estudios radiológicos;
-
1,029 ecocardiogramas;
-
,276 tomografías
-
1,397 resonancias magnéticas nucleares.
Entre los principales resultados, se destaca la importante agilización del funcionamiento
hospitalario que produjo el involucramiento de la Fundación en la gestión del hospital municipal, desde la
adquisición de aparatología de altísima complejidad (como una cámara hierbárica) y equipamiento, hasta
de los insumos más básicos pero de importancia fundamental.
En términos cuantitativos, el mayor impacto está dado por el incremento alanzado tanto en los
niveles de recaudación (que registró un incremento de 117.98% en el período 1994-2002) y de
facturación (que registró, en el mismo período, un incremento de 87.53%).
En valores absolutos, las cifras son las siguientes5:
Año
Facturado (USD)
Recaudado
(USD)
1994
1,552,580
1,034,483
1995
1,584,953
968,330
1996
1,408,083
1,343,722
1997
Sin datos
1,436,484
5
Tasa de cambio 1 peso = 1 dólar (vigencia de la Ley de Convertibilidad). Se excluyen las cifras de 2002
porque, debido a la devaluación del peso en enero de dicho año, las cifras expresadas en dólares no reflejarían la
evolución real de la serie.
18
1998
2,093,896
1,447,816
1999
2,345,512
1,973,163
2000
2,630,567
1,905,045
2001
2,416,154
2,446,050
Gracias al desarrollo alcanzado en la producción de medicamentos, en la actualidad los pacientes
sin recursos del partido de Olavarría reciben los medicamentos de
manera gratuita, en tanto los
restantes pueden acceder a todo el tratamiento mensual por un costo de USD 1.21. 6 Esto incluye hoy a
la totalidad de los pacientes hospitalarios, atención primaria, beneficiarios de la SIAMO y de COCEBA,
jubilados y pensionados municipales, empleados municipales en actividad, pacientes del Hospital
Psiquiátrico de Hinojo (recientemente transferido a la municipalidad por parte de la provincia de Buenos
Aires). También se abastece sin cargo de medicamentos a las cárceles establecidas en el municipio,
además de las mencionadas 19 municipalidades y la Universidad del Centro. El vademécum, que se
actualiza anualmente, incluye el 95% de las patologías prevalentes ambulatorias de la zona.
l) Lecciones que dejó el instrumento
La intención que alentó el desarrollo del hospital no fue destruir a los efectores del sector
privado; por el contrario, el hospital necesita del privado porque no puede absorber toda la demanda de
atención de salud de la comunidad, pero no fue sencillo lograr que muchos de estos actores no
boicotearan su labor. En función de ello, una enseñanza importante que dejó el instrumento se vincula a
la necesidad de trabajar intensamente, y a partir de múltiples acciones, para lograr una integración
armónica entre ambos sectores, público y privado, del sistema de salud, en beneficio de la comunidad.
Por otra parte, otra lección relevante se liga a la importancia de apelar a mecanismos
innovadores para aportar recursos genuinos al financiamiento del sistema, de forma coherente con la
filosofía de la autogestión. Desde esta perspectiva, se asume que la captación de población con recursos
es necesaria para financiar la atención de pacientes sin recursos, incorporando recursos genuinos al
hospital que le permitan autofinanciarse en el mayor porcentaje posible.
B. Desarrollo del Sistema de Atención Primaria
a)
Los objetivos que perseguía
Bajo la concepción de que la salud debía abordada desde la etapa de prevención y promoción,
en forma paralela al proceso de modernización del hospital municipal se emprendió un fuerte
desarrollo del sistema de atención primaria. Hasta 1988, los únicos centros existentes en distintos
puntos del partido eran las unidades de primeros auxilios, pero a partir de 1989 comenzaron a
6
Tasa de cambio promedio año 2002: 1 peso = 0.33 dólares.
19
instalarse las diversas unidades sanitarias, primer paso en el desarrollo de un vasto sistema de
atención primaria de la salud, que incluye actualmente 23 unidades sanitarias en ubicadas en los
barrios (algunas situadas en inmuebles de propiedad de sociedades de fomento vecinales) y en las
localidades serranas y rurales. A esto se suman dos hospitales de baja complejidad, ubicados en
distintos pueblos del partido, y un centro de inmunizaciones.
b)
Los temas que abordó
Los principales temas abordados a través de las unidades de atención primaria se vinculan al
desarrollo de tareas de prevención de enfermedades, promoción de la salud y adquisición de hábitos
de vida sana.
c)
Los actores que participaron en su desarrollo
Las unidades de atención primaria que están a cargo de equipos constituidos por médicos
generalistas, enfermeros, odontólogos y personal de apoyo. El personal de la Dirección de Atención
Primaria dependiente de la Secretaría de Salud Pública de la Municipalidad realiza un monitoreo
permanente del funcionamiento del sistema.
d)
La manera cómo fue su aprobación
La creación y desarrollo de la red de unidades sanitarias forman parte de la estrategia general
de política pública impulsada por el gobierno local, que se concretó mediante la inclusión en las
partidas presupuestarias aprobadas anualmente por el Concejo municipal.
e)
Las metodologías que se diseñaron o se utilizaron para ponerlos en marcha
En general, cada unidad sanitaria cuenta con un medico generalista, una o dos enfermeras, y
hay dos trabajadoras sociales afectadas al conjunto del sistema. Estos equipos profesionales fueron
estableciendo diferentes modalidades de trabajo de acuerdo a las necesidades específicas de sus
comunidades de referencia, y superando dificultades iniciales que se plantearon en muchos casos para
llevar adelante esquemas de trabajo en equipo.
En forma mensual, cada unidad sanitaria envía un informe médico y de enfermería a la
Dirección de Atención Primaria por medio del cual se solicitan, además, los insumos y utensilios
necesarios para su funcionamiento. Luego, cada unidad sanitaria realiza un informe anual sobre su
actividad y, con esa información, se realizan reuniones de las que participan todos los miembros del
equipo de la Dirección de Atención Primaria para evaluar de manera conjunta los cursos de acciones a
seguir.
20
f)
La manera cómo se vinculó la comunidad a su desarrollo
Los abordajes de muchas de las problemáticas barriales son realizados en conjunto con los
referentes territoriales, así como con las escuelas, sociedades de fomento, policía u otras unidades
sanitarias, siendo frecuente la realización de charlas e incluso fiestas en cuyo marco las unidades
sanitarias se transforman en espacios de interacción comunitaria. Además de sus acciones rutinarias,
las unidades sanitarias realizan una amplia gama de acciones de apoyo a la comunidad, como el
desarrollo de huertas, la organización de charlas sobre alimentación, etc.
g)
Sus componentes
Las unidades sanitarias desarrollan un sinnúmero de tareas vinculadas a la prevención y
promoción
de
la
salud, niño sano, control de embarazadas, vacunación y planificación familiar,
educación para la salud, además de la atención a la demanda. Un componente importante de su labor
pasa por la confección de historias clínicas familiares, de modo de poder efectuar un seguimiento
personalizado de los pacientes y su grupo familiar.
Dado el carácter dinámico de estas acciones, que son desarrolladas en cada una de las
unidades de atención primaria, tanto el diseño de las acciones como el tiempo necesario para llevarlas
adelante varía según los casos.
h)
Los recursos que se destinaron por componente
En cuanto a los recursos humanos involucrados, cada unidad sanitaria cuenta con un médico
generalista, una o dos enfermeras, y hay dos trabajadoras sociales del municipio afectadas al
conjunto del sistema.
En cuanto a los recursos económicos, el total invertido por el municipio entre 1992 y 2002 ha
sido de USD 15,335,964.
i)
Los acontecimientos, las condiciones o las decisiones que tuvieron que ocurrir para que los
componentes del instrumento alcanzaran su propósito
Además de la firme decisión política del Departamento Ejecutivo municipal de destinar
recursos para el establecimiento del sistema, una condición que favoreció el desarrollo de las unidades
de atención primaria fue la existencia del sistema de residencias de clínica general en el ámbito del
hospital municipal, del
cual egresa la mayoría del personal médico que se desempeña en las unidades
sanitarias.
j)
Los principales obstáculos que se presentaron y la manera cómo se lograron superar o
sobrellevar
21
Uno de los principales obstáculos que estas unidades de atención primaria enfrentan en la
actualidad
está
asociado
a
las
dificultades
existentes
para
el
establecimiento
del
sistema
de
referencia-contrarreferencia, para cuya agilización se esta trabajando de manera conjunta con el
hospital municipal.
Uno de los objetivos del desarrollo de dicho sistema es disminuir el porcentaje de pacientes
que se autoderivan al hospital, tratando de fomentar que el paciente sea derivado por su medico de
cabecera, lo que permitiría efectuar un mejor seguimiento del mismo, hacer mas eficiente el sistema
en su conjunto y disminuir costos. La idea es que en el propio carnet hospitalario se incluyan los datos
del medico de cabecera del paciente.
k)
Los impactos y resultados medibles del instrumento y de cada uno de sus componentes
Un excelente indicador del adecuado funcionamiento del sistema de atención primaria
montado y desarrollado en el transcurso de la segunda etapa de la experiencia es la disminución de
los índices de mortalidad perinatal en el partido de Olavarría, que se redujeron de un 18.5 por mil
registrado en 1992 a un 14.9 por mil en 2001.
Por lo demás, se registran niveles de vacunación del 96.16% en escuelas y jardines de
infantes en 2001, año en el cual el 60% de los partos realizados en el hospital municipal se
controlaron en las unidades de atención primaria.
l)
Las lecciones que dejó el instrumento
La principal lección que dejó el instrumento se vincula a la importancia de trabajar desde la
prevención y la promoción para mejorar las condiciones de salud de la población local. Por otra parte,
el desarrollo del sistema mostró la necesidad de establecer mecanismos de integración más aceitados
en entre las actividades desarrolladas en las unidades de atención primaria y el hospital municipal.
C.
Sistema Integrador de Atención Medica de Olavarría (SIAMO)
a)
Los objetivos que perseguía
En el marco del proceso de aumento del desempleo y precarización laboral que experimentó
la Argentina en la década de 1990, el Departamento Ejecutivo de la Municipalidad de Olavarría
visualizó la necesidad de generar alternativas para satisfacer las necesidades de cobertura de salud de
los sectores de la población que habían perdido su obra social o trabajadores autónomos que se veían
dificultados de afrontar los costos asociados a la contratación de servicios privados de medicina
prepaga.
22
b)
Los temas que abordó
La creación del “Sistema Integrador de Asistencia Médica de Olavarría” (SIAMO) fue producto
de una estrategia destinada a ofrecer una alternativa económica y de calidad a aquellos sectores de la
comunidad habituados a planificar los recursos destinados a la atención de su salud que, o bien por
problemas de empleo habían perdido su obra social, o bien por problemas de ingreso ya no podían
hacer frente a las altas cuotas de los sistemas privados de medicina prepaga.
c)
Los actores que participaron en su desarrollo.
La idea surgió del propio Departamento Ejecutivo municipal, que afectó un responsable para
el gerenciamiento del nuevo sistema. En su implementación han colaborado además tanto la
Secretaría de Salud de la municipalidad de Olavarría como el personal directivo del hospital municipal,
aportando información y el ámbito para la sede física para el funcionamiento de SIAMO.
d)
La creación del Sistema Integrador de Asistencia Médica de Olavarría (SIAMO) se concretó por
medio de la Ordenanza Nº
1967/95, aprobada por unanimidad en el H. Concejo Deliberante
municipal en el mes de agosto de 1995.
e)
Las metodologías que se diseñaron o se utilizaron para ponerlos en marcha
Básicamente, el sistema consiste en el pago mensual de una cuota accesible de USD 12 por
individuo; USD 22 por matrimonio (o unión de hecho); y USD 32 por grupo familiar de hasta cuatro
integrantes, con un costo de USD 3 por cada miembro adicional. Todas las prestaciones se efectúan
en el ámbito del hospital.
Desde el punto de vista del adherente, además del bajo costo de la cuota, el SIAMO ofrece
otras ventajas adicionales con respecto a los sistemas de medicina prepaga privados. Por ejemplo, no
establece límites de preexistencia ni de edad, elementos de gran relevancia para ciertos grupos de la
población.
Para algunas prestaciones se han establecido períodos de carencia, lo que implica que no
pueden realizarse hasta pasado cierto tiempo de permanencia en el sistema. Es el caso de las cirugías
(que son cubiertas a partir de los 90 días de ingreso del adherente) y la alta complejidad (que
requieren de al menos 60 días). Estas carencias son dejadas sin efecto en casos de urgencia, en los
cuales se garantiza la cobertura de la prestación.
El sistema comprende prestaciones que son totalmente bonificadas y otras para las cuales se
ha fijado el pago de coseguros (alta complejidad). De acuerdo a la organización del sistema de salud
23
pública local, los adherentes a SIAMO también están categorizados, pero a partir de 2002 todos
pasaron a ser considerados como categoría tres.
f)
La adhesión al SIAMO se efectúa por medio de un contrato celebrado entre el sistema y el
individuo o grupo familiar. Dados los bajos valores de las cuotas, se estableció que el adherente al
sistema debía permanecer en el mismo al menos por doce meses, asumiendo así un compromiso
anual que permite garantizar la sustentabilidad del sistema. Todas las coberturas se brindan en el
hospital municipal y en los centros de salud que integran el sistema de atención primaria de Olavarría.
Si bien inicialmente no estaba prevista la cobertura de medicamentos, estos se incorporaron en 1996,
con el desarrollo logrado por la fábrica municipal.
g)
Sus componentes (indicando las actividades que se adelantaron y el tiempo que fue necesario
para llevar a cabo cada componente)
En el caso de SIAMO, dado el carácter específico y acotado de las acciones, no corresponde
diferenciar componentes.
h)
Los recursos que se destinaron
En cuanto a su estructura operativa, SIAMO posee un personal muy reducido, compuesto por
un encargado-auditor y una secretaria ejecutiva, en tanto el servicio social es aportado por el área de
Acción Social de la Municipalidad.
Su sede física está ubicada en las instalaciones del hospital municipal, pero a partir de 1996 y
1997 se contrató a cuatro personas para promover nuevas adhesiones y realizar cobranzas a
domicilio.
En cuanto a sus normas administrativas, se determinó que debía manejarse con recursos
genuinos y no generar erogaciones.
i)
componentes del instrumento alcanzaran su propósito.
La creación de SIAMO no hubiera sido posible de no haberse contado con una serie de
condiciones que facilitaron su puesta en funcionamiento. En primer lugar, la existencia de una
preocupación muy concreta por parte del Departamento Ejecutivo municipal respecto de la necesidad
de dar respuesta a aquellos sectores de la población habituada a contar con algún tipo de cobertura
médica (de obras sociales o medicina prepaga) pero que, por diversas razones, la había perdido o no
podía ya afrontar sus costos.
24
En segundo lugar, el gran desarrollo y jerarquía alcanzados por el hospital municipal y el
sistema de atención primaria, en condiciones de competir con el sistema privado. Ello permitió vencer
prejuicios y lograr que sectores que anteriormente no se dirigían al sistema público accedan al mismo.
Por lo demás, se logró una aceptación importante por parte de los profesionales del hospital
municipal.
j)
sobrellevar
Inicialmente, tanto ciertos sectores de la comunidad como algunos profesionales médicos del
hospital visualizaron a la creación de SIAMO como la constitución de una modalidad de acceso al
sistema público de salud que favorecería a un grupo de la población que podía pagar por su atención
médica. Una vez que el sistema fue puesto en práctica, estas sospechas se disiparon ante la evidencia
del funcionamiento equitativo del mismo.
k)
Uno de los principales logros del sistema fue su grado de aceptación de la población, que se
advierte claramente al analizar la evolución de la cantidad de adherentes a SIAMO, que pasó de 1,520
en 1996 a 4,070 en 2001. En cuanto a recaudación, se pasó de un monto de USD 41,364 en 1996 a
USD 225,377 en 2001.
l)
La principal lección que dejó el instrumento se relaciona con la posibilidad de ofrecer
alternativas de calidad para la atención de la salud de la población apelando a la innovación y la
creatividad.
D. Consorcio del Centro de la Provincia de Buenos Aires (COCEBA)
a) Los objetivos que perseguía
En el año 2000, el PAMI (ente autárquico creado en 1971 por medio de la Ley Nacional
19032, con el objeto de organizar las prestaciones médicas de los jubilados y pensionados autónomos
que no tenían obra social y empleados del Estado nacional) abrió un proceso licitatorio para la
concesión del servicio de atención médica a sus afiliados a empresas gerenciadoras, contemplando la
posibilidad de que se presentaran efectores públicos (municipales, provinciales o mixtos) bajo la forma
de consorcios o UTES (uniones transitorias de empresas).
25
Si bien no fueron muchos los municipios que se interesaron en la propuesta, en Olavarría
surgió la idea de crear un consorcio intermunicipal a los fines de conformar una generenciadora y
presentarse a la licitación. A tal fin, se establecieron conversaciones con las autoridades municipales
de ciudades vecinas y se conformó el Consorcio del Centro de la Provincia de Buenos Aires integrado
por Olavarría, Azul, Laprida y Daireaux.
El objetivo básico era recuperar el dinero que se perdía en el sistema de salud pública por los
retrasos en el pago de la gerenciadora privada de los jubilados de PAMI (FECLIBA), a quienes se debía
brindar atención de todas formas desde el momento en que el organismo había sido excluido del
sistema de hospitales de autogestión. En junio de 2000, el consorcio se presentó a la licitación para
manejar la cápita de los afiliados de PAMI en los cuatro partidos (25,000 afiliados) por una cápita de
USD 19,50 y resultó ganador.
b) Los temas que abordó
Históricamente, el PAMI utilizó diferentes modalidades para la atención de sus afiliados. De la
contratación directa de efectores de salud para que brindaran las prestaciones, que generaba abusos
y resultaba muy difícil de controlar, pasó a contratar empresas gerenciadoras a cambio del pago de
una cápita. Las gerenciadoras pasarían entonces a contratar y controlar a los efectores, tanto públicos
como privados.
En el establecimiento de este nuevo sistema se comenzó a trabajar exclusivamente con
empresas gerenciadoras privadas, sobre todo con grandes corporaciones. En el caso de la provincia
de Buenos Aires, la generenciadora privada es FECLIBA (Federación de Clínicas y Sanatorios de la
Provincia de Buenos Aires). Para la renovación de los contratos con las gerenciadores se realizaban
llamados a licitación, pero eran pocas las organizaciones en condiciones de ganar las mismas. Este
sistema fue produciendo servicios deficientes y retrasos en los pagos a los efectores. Mientras los
efectores públicos estaban en condiciones de suspender los servicios en casos de demoras en los
pagos, los públicos no podían apelar a acciones de este tipo, generándoles serios problemas de
financiamiento.
En el caso de Olavarría, estos problemas pudieron ser sorteados por un período de tiempo
porque el hospital municipal pertenecer al régimen de “hospitales de autogestión”, que se crearon
mediante un decreto del Poder Ejecutivo nacional a mediados de los años noventa. Básicamente, los
hospitales públicos incluidos bajo este régimen pasaro n a facturar a las obras sociales la atención a
aquellas personas que poseían algún sistema de cobertura de salud y, en caso de que las obras
sociales no cumplieran con sus obligaciones de pago, se haría cargo del monto adeudado al hospital la
Superintendencia de Salud de la Nación.
Pero dado que de prestaciones a jubilados del PAMI era deficitario en todas partes, los
hospitales de autogestión comenzaron a facturar cada vez más a la Superintendencia y el PAMI fue
excluido del sistema de hospitales de autogestión.
26
c) Los actores que participaron en su desarrollo y la relación existente entre ellos.
La creación del Consorcio del Centro de la Provincia de Buenos Aires fue una iniciativa
motorizada por el propio Intendente municipal de Olavarría, que comenzó a establecer conversaciones
con los titulares del poder ejecutivo de ciudades vecinas, convocando a ocho de las cuales aceptaron
participar del proyecto tres: Azul, Laprida y Daireaux.
Los cuatro Intendentes municipales integran el directorio del Consorcio, cuya presidencia es
ejercida por el Intendente de Olavarría. Este órgano, máxima autoridad del consorcio, aprueba las
acciones a seguir y monitorea su desarrollo. La estructura ejecutiva está integrada por un gerente
administrativo (de la ciudad de Olavarría) y un gerente médico (de la ciudad de Azul), quienes son
responsables del funcionamiento operativo de COCEBA.
d)
El consorcio se conformó formalmente en el mes de junio de 2000 mediante la firma de un
convenio entre los municipios bonaerenses de Olavarría, Azul, Laprida y Daireaux, refrendado por los
Concejos Deliberantes de las cuatro ciudades.
e) Las metodologías que se diseñaron o se utilizaron para ponerlos en marcha
Cuando la licitación fue ganada, no existían antecedentes de gerenciadoras estatales en la
materia y FECLIBA venía ganando las sucesivas licitaciones efectuadas por el PAMI.
Probablemente en virtud de la negociación entablada entre FECLIBA y dirigentes del PAMI, se
otorgó a COCEBA sólo el 50% de las cápitas algo que no estaba estipulado en el pliego pero que
tampoco se prohibía, distribuidas del siguiente modo:
40% de las cápitas de Olavarría; 60 % de las
cápitas de Azul; 100% de las cápitas de Laprida; 100% de las cápitas de Daireaux. Luego, por
decisión del PAMI, se agregaron las cápitas de los partidos de General Lamadrid, Tapalqué y General
Alvear.
La adjudicación quedó formalizada el 10 de setiembre de 2000. Las prestaciones médicas de
estos sectores son resueltas a través del los distintos efectores de los sistemas de salud pública
municipales, en cuyo marco el hospital de Olavarría funciona como el centro de mayor complejidad. A
cambio del servicio que brinda el COCEBA, PAMI abona una cápita de por cada beneficiario.
El contrato con el PAMI venció en mayo de 2002 y se fueron estableciendo sucesivas
prórrogas; finalmente, se estableció extenderlo a tres años más, sin efectuar un nuevo llamado a
licitación dada la satisfacción con el sistema.
f)
27
En un principio, el padrón de beneficiarios fue dividido arbitrariamente entre la gerenciadora
pública (COCEBA) y la privada (FECLIBA). Sin embargo, para estimular una buena prestación del
servicio, se estableció que a partir del sexto el jubilado podía optar libremente entre ambas
gerenciadoras, con el único requisito de permanecer al menos un año en la que eligiera antes de
cambiarse nuevamente.
Dada la calidad de los servicios ofecidos por COCEBA, a partir del año todos los afiliados de
PAMI que se habían pasado inicialmente al sector privado volvieron al sistema público, al tiempo que
se incorporaron otros más.
g)
Sus componentes
El presente instrumento no contempla una diferenciación entre diversos componentes.
h)
Los recursos que se destinaron por componente (administrativos, financieros, capital humano
especializado, tecnológicos, etc.) y el origen de estos recursos.
Dado que el instrumento no contempla distintos componentes, los recursos involucrados
hacen referencia al funcionamiento del consorcio. En cuanto a su estructura operativa, el Consorcio
posee una gerencia administrativa y una gerencia médica, de las que dependen un Contador Público,
un asesor legar, un empleado administrativo, tres empleado auxiliares y un gerente médico de la UBI.
Al mismo tiempo, COCEBA puso en funcionamiento un sistema de auditorías médicas encargadas de
las tareas de monitoreo y control de las prestaciones. La estructura operativa insume un monto
mensual de USD 6,060.60, sobre una cápita de USD 106,060.60.7
COCEBA funciona con un presupuesto propio conformado por los recursos que recibe del
PAMI en concepto de cápitas. No obstante, la municipalidad de Olavarría aportó USD 125,919 para su
puesta en funcionamiento.
i)
La conformación de un Consorcio Intermunicipal con el objeto de constituir una empresa
generanciadora de la atención médica de los afiliados de PAMI fue posible gracias al grado de
desarrollo alcanzado por el sistema de salud pública municipal del partido de Olavarría. Al mismo
tiempo, debe reconocerse como un factor impulsor de primer orden el interés y la voluntad política del
Intendente de Olavarría por motorizar la iniciativa.
7
Tasa de cambio promedio año 2002: 1 peso = 0.33 dólares.
28
j)
sobrellevar
Una cuestión que inicialmente resultó problemática estuvo dada por el hecho de que muchos
médicos de cabecera, compartidos por FECLIBA y COCEBA, presionaban para llevar a sus pacientes al
sistema privado, lo que produjo en el primer año un traspaso masivo de beneficiarios. Esta situación
logró revertirse cuando comenzaron a evidenciarse la calidad de los servicios y demás beneficios
ofrecidos por la gerenciadora pública.
k)
COCEBA, que contaba con una cantidad total de 15,000 cápitas en el año 2000, pasó a contar
con 18,200 cápitas en el 2002 y a ser reconocida por las autoridades nacionales como una de las
mejores generenciadoras que posee el PAMI en todo el país.
l)
La principal enseñanza que dejó el instrumento tuvo que ver con la valorización de la acción
innovadora liderada por el gobierno local, que logró conformar un consorcio intermunicipal para el
gerenciamiento de las prestaciones médicas de los jubilados del PAMI, generando un sistema
eficiente, de calidad y que permitió reducir el déficit que generaba al hospital el brindar dicha
atención.
E.
Educación Superior en Salud
El proyecto de Educación Superior en Salud, corona una serie de acciones en la materia que
fueron estructurándose en el desarrollo de la experiencia con el objetivo de transformar a Olavarría en
una plaza de servicios médicos del centro de la provincia de Buenos Aires.
Entendiendo que la capacitación superior y la investigación se constituyen en complementos
importantes del sistema, se definió estratégicamente la necesidad de implantar carreras de nivel
superior para la capacitación de profesionales. Una acción central en tal sentido fue el proyecto de
crear una Facultad de Medicina en Olavarría, para cuya implementación logró concretarse un acuerdo
con la Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires (UNICEN) en el año 2002.
29
En el marco del programa de educación superior en salud, los temas abordados se relacionan con
el desarrollo de actividades de educación médica continua y paramédica, de pre y post-grado para los
profesionales de la salud.
c) Los actores que participaron en su desarrollo
Dada la multiplicidad de acciones emprendidas, innumerables actores se han involucrados en el
desarrollo del proyecto a través de sus distintas etapas. En particular, cabe destacar la labor realizada por
los directores del hospital, quienes proveen de los recursos edilicios y otros insumos necesarios para la
realización de las tareas; los docentes y responsables institucionales de las Univ ersidades Nacional del
Centro de la Provincia de Buenos Aires, La Plata y Tucumán; la Universidad privada Maimónides; el
Ministerio de Salud de la Provincia de Buenos Aires; los distintos Secretarios de Salud del municipio y el
Intendente municipal como facilitadores de las diversas acciones emprendidas.
En el caso de la creación de la carrera de Medicina, los principales actores involucrados son el
Intendente municipal, como responsable político de la iniciativa; las autoridades de la Universidad
Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires (UNICEN), institución que expedirá los títulos; y las
autoridades de la Universidad Nacional de Tucumán, institución que asesorará a la UNICEN en el diseño
curricular y la capacitación docente.
d) La manera cómo fue su aprobación
La Asamblea Universitaria de la Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires
aprobó la creación de una Escuela Superior de Ciencias de la Salud en la ciudad de Olavarría, paso previo
para su conversión en Facultad, en noviembre de 2002.
Para llevar adelante la concreción de la carrera de Medicina, la municipalidad logró que la
UNICEN tomara la decisión de crear la carrera con asiento en la ciudad de Olavarría, y firmo un convenio
con la Universidad Nacional de Tucumán (cuya carrera de Medicina es de reconocida calidad) mediante el
cual dicha casa de altos estudios se comprometió a brindar asesoramiento académico para el diseño
curricular de las futuras carreras y desarrollar acciones para capacitar a los docentes y profesionales. El
compromiso asumido por la municipalidad consiste en abonar el convenio, pagar los sueldos y traslados,
así como proveer infraestructura para el desarrollo de las actividades.
En la actualidad, un equipo local conformado por médicos y enfermeras se encuentra trabajando
en el diseño curricular desde una perspectiva innovadora y acorde con las tendencias mas recientes en
matera de formación medica a nivel internacional. Se trata de apuntar a una formación integral y una
enseñanza basada en la resolución de los problemas prevalentes, con un alto contenido social.
30
f)
En forma paralela al trabajo de diseño curricular, a mediados el 2002 comenzaron a desarrollarse
cursos de capacitación docente en Ciencias de la Salud destinados al personal del sistema de salud, con
la idea de desarrollar luego un Master de capacitación docente en Olavarría.
g) Componentes
Las acciones en materia de formación superior en salud han sido innumerables desde el inicio
de la experiencia; por tal motivo, aquí se reseñan sólo los principales componentes:
Residencias médicas
Desde 1978, funciona en el ámbito del hospital municipal la residencia de Medicina General
perteneciente al sistema de residencias universitarias del Ministerio de Salud de la Provincia de Buenos
Aires.
Desde 1999 se incorporaron las residencias en Clínica Médica y Cirugía General del mismo
Ministerio, pero con financiamiento municipal.
También funciona en el hospital el internado rotatorio anual de la Facultad de Medicina de la
Universidad Nacional de Buenos Aires y la residencia de pre-grado de la Facultad de Medicina de la
Universidad Nacional de La Plata.
Formación de grado
En los años noventa, se constituyó en el hospital la sub-sede de la cátedra Salud, Medicina y
Sociedad de la Facultad de Ciencias Médicas de la Universidad Nacional de La Plata, a través de la cual
cursan la materia aproximadamente 20 alumnos de la región centro de la Provincia de Buenos Aires.
En coordinación con la Universidad Nacional del Centro, está en marcha y concluyendo su primer
año la Tecnicatura en Diagnóstico por Imágenes, de matrícula cerrada. También se desarrollo un
internado rotatorio de la Universidad de Maimonides, pero se discontinuo.
Paralelamente se llevaron adelante experiencias en materia de enfermería, dictándose entre 1991
y 1993 la carrera de enfermería profesional (de titulación terciaria) mediante un convenio entre el
Ministerio de Salud de la Provincia de Buenos Aires y la Municipalidad. Con la Universidad de Maimonides
se dictó una carrera universitaria de enfermería profesional entre 1999 y 2001.
Las acciones en este campo se completan actualmente con la concreción del proyecto de
creación de una Escuela Superior de Ciencias de la Salud en la ciudad.
31
h) Los recursos que se destinaron por componente (administrativos, financieros, capital humano
especializado, tecnológicos, etc.) y el origen de estos recursos.
Al igual que en el caso de los actores, los recursos humanos y administrativos destinados han
sido múltiples, motivo por el cual no es posible mensurarlos.
En total, la municipalidad de Olavarría ha invertido USD 96,824 entre 1999 y 2002.
i) Los acontecimientos, las condiciones o las decisiones que tuvieron que ocurrir para que los
Entre las condiciones que hicieron posible la concreción de estas acciones, deben mencionarse la
firme decisión política del Intendente Municipal de transformar a Olavarría en una plaza de servicios
médicos de alta calidad; la capacidad instalada del hospital municipal; y la adquisición por parte del
municipio del edificio el ex policlínico ferroviario que funcionaria como sede física de las nuevas carreras.
Por lo demás, el hecho de que la UNICEN no poseyera una Facultad de Medicina con anterioridad
constituye una excelente oportunidad para diseñar los contenidos curriculares con mayores márgenes de
libertad y atendiendo a las necesidades de formación detectadas en el contexto local.
j)
Los principales obstáculos que se presentaron y la manera cómo se lograron superar o sobrellevar
Para la concreción de la carrera universitaria de Medicina, inicialmente se realizaron acciones
conjuntas con la Universidad de Maimónides y la Universidad Nacional de La Plata, pero la misma no
logró concretarse. En la caso de la UNLP, esta no aceptaba que la misma fuera de matricula cerrada,
requisito impuesto por la municipalidad.
Este obstáculo logró ser superado gracias a la exitosa negociación del municipio con las
autoridades de la UNICEN, que aprobó la creación de la carrera en la ciudad de Olavarría.
k) Los impactos y resultados medibles del instrumento y de cada uno de sus componentes
Entre las acciones planificadas, se ha determinado la creación de la Carrera de Técnicos por
Imágenes en 2002; la Carrera de Enfermería Profesional (de tres años de duración) y la Licenciatura en
Enfermería (cinco años) en 2003 y la concreción de la carrera de Medicina en 2004.
l) Las lecciones que dejó el instrumento
Desde la perspectiva asumida por el Poder Ejecutivo municipal de Olavarría, estas acciones
reforzaron un proyecto político ambicioso y de largo plazo, que consiste en transformar paulatinamente a
Olavarría en una plaza de servicios médicos de la provincia de Buenos Aires, base de la industria
farmacéutica y de insumos hospitalarios y sede de la investigación y del desarrollo en medicina,
32
coherente con la visión de la ciudad que pasó a constituir el eje est ructurante de la experiencia de gestión
de la salud a partir de 1991.
F. Acción Social Directa
El programa de acción social directa persiguió los objetivos de promover el fortalecimiento de
los vínculos familiares, la adquisición de hábitos de vida sana y la promoción de conductas que
refuercen los vínculos comunitarios, fomentando la solidaridad, la integración social y una buena
convivencia.
En el marco de una concepción integral de la salud, a través del programa de acción social
directa se trataron temáticas ligadas a la estimulación infantil; el control de peso de niños de escasos
recursos; la prevención de adicciones; la capacitación en actividades de cultivo; entre otros.
En el caso de los Jardines Maternales, se desarrollan acciones conjuntas con el personal de las
unidades sanitarias, el área de pediatría municipal y un centro de estimulación temprana de una ONG
(CORIN). Existen casos de niños que ingresan por derivación del sistema de salud municipal por causa
de bajo peso, que son derivados para su tratamiento a los Jardines en caso de combarse que por
diversos motivos las madres no pueden hacerse cargo o en casos de situación de alto riesgo.
El vasto sistema de contención conformado por Centros de Día posee una instancia de
auditoría externa, a cargo del Consejo Provincial del Menor y del Ministerio de Trabajo, que monitorea
bimensualmente aspectos de planificación, económicos, etc. Internamente, se realizan reuniones
mensuales entre la Coordinadora General del área y los coordinadores de cada servicio que realizan
un seguimiento pormenorizado de los casos. En el caso de la granja, también participa el CICE
(Centro de Apoyo Psicológico y Educativo). El Concejo Nacional del Menor y el Ministerio de Trabajo
de la Provincia de Buenos Aires, participan mediante el otorgamiento de recursos y la supervisión del
funcionamiento de los servicios. Al mismo tiempo, se organizan charlas sobre HIV-SIDA y preve nción
de adicciones, en conjunto con la ONG Amanecer.
Al mismo tiempo, para la totalidad del sistema existe una instancia de articulación mas vasta,
que consiste en reuniones semanales de las que participan la Jefa de Pediatría del hospital municipal,
la Directora de Atención Primaria, la Secretaria de Salud del municipio, la Subsecretaria de Asuntos
Sociales, el área municipal de Bromatología, los coordinadores de los centros de día, jardines
maternales y la Coordinadora del Servicio Social de Salud. Esta red nació de la necesidad de prevenir
33
los casos de desnutrición y paso a convertirse en la instancia mas amplia de discusión y coordinación
de todos los programas.
d) La manera cómo fue su aprobación
Los Jardines Maternales municipales se crearon en 1987, por medio de una Ordenanza del H.
Concejo Municipal. Los Centros de Día se aprobaron en 1989 por la misma vía.
La metodología diseñada para la puesta en funcionamiento de las acciones ha variado en cada
uno de los Jardines Maternales y Centros de Día en funcionamiento. Sin embargo, un elemento común
en ambos casos fue la decisión de que cada uno de ellos gerenciara los recursos asignados para su
funcionamiento, de modo tal que sus responsables reciben el subsidio publico y resuelven sus propias
necesidades.
Esta modalidad ha arrojado excelentes resultados, eficientizando el gasto de cada jardín y
centro, fomentando el cuidado de los recursos disponibles y de las instalaciones, así como la calidad
de la alimentación que brindan.
f)
En el caso de los Jardines maternales, mediante el sistema de “madres cuidadoras”, la
municipalidad abría un registro de inscripción de madres que quisieran acceder a la realización de
actividades de capacitación para el cuidado de niños dictadas por personal profesional (médicos,
psicólogos y maestras jardineras) en cada barrio del partido en que se solicitaba la instalación de un
Jardín Maternal De allí se seleccionaban 4 o 5 madres que pasaban a trabajar en el Jardín de cada
barrio, bajo la coordinación de una docente. Un requisito del sistema era que las madres no se
desempeñaran en los mismos jardines a los cuales asistían sus propios hijos.
El acceso a becas del Gobierno Provincial posibilitó que estas madres cobraran por sus tareas
un subsidio mensual.
Al capacitarse y ofrecerse una fuente de ingresos mediante la realización de
una labor social, estas madres (en su mayoría de limitados recursos económicos y sin empleo regular)
comenzaron
a
sentirse
socialmente
valoradas
y
experimentaron
un
verdadero
proceso
de
empoderamiento.
g) Sus componentes (indicando las actividades que se adelantaron y el tiempo que fue necesario
34
El programa se compone de dos componentes principales:
1.Jardines maternales
Los Jardines Maternales municipales, creados en 1987, fueron inicialmente concebidos como
una respuesta a las necesidades de cuidado de los hijos de los empleados municip ales, pero
inmediatamente comenzó a incorporarse a otros sectores de la población, atendiendo a la necesidad
de crear servicios para los sectores mas vulnerables de la comunidad.
Concurren a estos Jardines niños entre los 45 días hasta los 5 años de edad, que son divididos
en tres salas: lactantes, deambularores y de mas de tres años, quienes realizan actividades lúdicas y
reciben prestaciones alimentarias de desayuno, almuerzo o merienda (según el horario en el que
concurren). En todos los casos, se incentiva a las familias para que no dejen a los niños más horas de
las necesarias.
Estos
Jardines
Maternales
cumplen
una
importante
labor
social,
desarrollando
acciones
conjuntas con las unidades sanitarias, el área de pediatría municipal y un centro de estimulación
temprana de una ONG (CORIN). Existen casos de niños que ingresan por derivación del sistema de
salud municipal por causa de bajo peso, que son derivados para su tratamiento a los Jardines en caso
de combarse que por diversos motivos las madres no pueden hacerse cargo o en casos de situación
de alto riesgo, pero siempre tratando de involucrar al máximo posible a la mamá.
En los Jardines se
diseñan dietas especiales y se controla la evolución de estos niños. Al mismo tiempo,
se inculcan
pautas y hábitos de estimulación que tienen un alto impacto en las etapas iniciales de la vida.
En principio, los Jardines Maternales municipales eran atendidos en su totalidad por personal
docente pero, ante la gran demanda que generaron desde su creación, se planteó el problema de la
escasez de recursos presupuestarios para contratar la cantidad de profesionales necesarios. De tal
modo, en 1989 se creo el sistema de Madres Cuidadoras, que son mujeres madres de familia
debidamente capacitadas para colaborar en el desarrollo de las actividades del jardín, quienes reciben
un salario mensual por su labor.
2. Centros de Día y Granja
Dos años después de la creación de los Jardines Maternales se crearon los Centros de Día,
dada la preocupación por la existencia de niños me ndigando o errando por las calles. La idea de crear
espacios de contención para los mismos surgió de la municipalidad, pero se gestionaron recursos
nacionales y provinciales para su puesta en funcionamiento. De este modo, se logro que el Concejo
Nacional del Menor primero, y luego también el Ministerio de Trabajo de la Provincia de Buenos Aires,
otorgaran becas y supervisaran el funcionamiento de los servicios.
35
En 1989 se comenzó con el dictado de talleres en temporada de verano, habilitándose el
primer centro en el mes de junio de dicho año en una casa alquilada por el municipio. En principio
estaban dirigidos a niños de entre 3 y 12 años, pero posteriormente se los extendió hasta
aproximadamente los 16 o 18 años. El horario de concurrencia de los mismos es a contra turno del
horario escolar, y se realiza todo tipo de actividades pedagógicas, recreativas y deportivas.
A estos Centros (cinco en total) asisten en la actualidad aproximadamente 130 niños del
partido. Uno de estos cinco centros es un Centro de Día- Granja, que fue creado en 1992 para niños
en situación de mendicidad. En un principio fue concebido como un lugar de contención pero al poco
tiempo, tras advertir que la mayoría de ellos eran desertores del sistema escolar, se gestionó ante el
gobierno provincial la creación de una escuela para adultos dentro de dicho centro, para asegurar la
escolarización de estos adolescentes, en su totalidad varones, algunos de ellos judicializados.
Fundamentalmente se realizan allí actividades de cultivo; para garantizar una adecuada oferta
de capacitación profesional se gestionó un convenio con un centro de capacitación provincial por
medio del cual se comenzaron a realizan labores de carpintería y otros oficios a partir de 1999.
Al
mismo tiempo, se organizan charlas sobre HIV-SIDA y prevención de adicciones, en conjunto con la
ONG Amanecer.
La granja posee un tope de treinta niños, que concurren a la misma diariamente. Los mismos
llegan a la misma por diversas vías, tales como solicitudes de las escuelas, derivación del tribunal,
demanda espontanea de los padres, o derivaciones del servicio social de la municipalidad. El egreso
de la granja se produce cuando estos adolescentes logran reinsertarse en la sociedad.
Con otros veinte niños en situación de riesgo se trabaja a través el Programa Callejeadas
(provincial), aplicado en distintos barrios de la ciudad. En general se trata de niños reacios a las
instituciones, y muy problemáticos.
h) Los recursos que se destinaron por componente (administrativos, financieros, capit al humano
especializado, tecnológicos, etc.) y el origen de estos recursos
En el caso de los Jardines Maternales, además de las “madres cuidadoras” (de cuatro a cinco
por jardín) se desempeñan un coordinador docente (cuyo sueldo abona el municipio) y dos
beneficiarios del programa social nacional Jefes y Jefas de Hogar que desarrollan actividades de
apoyo. El sistema cuenta también con una coordinadora general.
Actualmente, los Jardines
Maternales funcionan en 11 casas, 3 de propiedad municipal y 8 alquiladas por el municipio, que se
hace cargo del pago de los servicios.
En el caso de los cinco Centros de Día, cada uno cuenta con un personal compuesto por una
maestra de preescolar, un docente de EGB y un profesor de educación física, a los que se suma un
coordinador por servicio. A ellos se suman los responsables del desarrollo de actividades puntuales,
como talleres literarios, de manualidades, etc.
Entre 1992 y 2002, el monto total invertido por la municipalidad de Olavarría en el programa
ha sido de USD 10,532,860. El mismo fue complementado con becas y subsidios entregados por el
36
Concejo Nacional del Menor y el Ministerio de Trabajo de la Provincia de Buenos Aires en distintas
etapas.
i)
Tanto en el caso de los Jardines como de los Centros de Día, la capacitación constante del
personal demostró ser de fundamental importancia para el mejoramiento de la calidad de los servicios
y la responsabilización en el manejo de los recursos.
j)
Un obstáculo que se presento en las etapas iniciales de la granja fue la necesidad de modificar
su normativa interna. Una primera idea era que había que contener a todos los adolescentes que
llegaban a la misma pero, a su vez, se hizo necesario aplicar un sistema de normas que garantizaran
pautas básicas de convivencia. De tal modo, se diseñó un código interno que, de no ser cumplido,
plantea la imposibilidad de permanecer en la institución. Ello produjo muy buenos resultados,
posibilitando una mejor interacción y promoviendo la auto disciplina.
A través de la red conformada por la granja y los centros de día, se trabaja con 1,200 niños y
adolescentes diarios, además de los que participan de las actividades no diarias. Aunque no se
dispone de indicadores cuantitativos de impacto, numerosa evidencia anecdótica permite advertir que
la labor desarrollada ha permitido disminuir los niveles de delincuencia juvenil y vagabundeo en las
calles; mejorar la calidad de vida de familias que no disponían de sitios adecuados para el cuidado de
sus niños en horario laboral; generar alternativas de ingreso monetario para el conjunto de las
mujeres incluidas en el sistema de madres cuidadoras; entre otros.
l)
Entre las principales lecciones que dejaron las acciones de acción social directa hasta la
actualidad, se destaca la importancia del trabajo interinstitucional para la atención de las principales
problemáticas que enfrentan los sectores sociales más carenciados.
G. Deportes y promoción de hábitos de vida sana
37
El objetivo central de las acciones emprendidas bajo este programa es llegar a toda la
población del partido de Olavarría a través del deporte y la recreación, realizando actividades de
contención y promoviendo la integración social.
Los principales temas tratados a través del programa se relacionan con el cuidado de la salud y la
prevención de enfermedades. Al mismo tiempo, en el caso de los niños se colabora en el control de
vacunación, nutrición y enfermedades, a través de una ficha que deben completar los padres y que
administran los lideres barriales. Ello ha permitido detectar muchas patologías en estos niños y derivarlos
a los centros de salud.
Los principales actores involucrados en el desarrollo de las actividades contenidas en el
programa son: el personal del área de deportes de la Municipalidad de Olavarría, que planifica y
coordina las acciones; las sociedades de fomento de cada barrio, que seleccionan líderes comunitarios
para incorporarse al desarrollo del programa; y los líderes comunitarios, personas de la comunidad
capacitadas por el personal de la dirección de deportes para coordinar diversas prácticas deportivas.
d) La manera como se vinculó la comunidad a su desarrollo
El programa funciona de manera sencilla. Para estimular la práctica deportiva en los barrios, se
convocó a las sociedades de fomento que se interesan por el programa a seleccionan un líder. Este
realiza actividades de capacitación y comienza a trabajar con niños de 6 a 13 años en la practica de
actividades deportivas (inicialmente fue sólo fútbol, luego se incorporaron otros deportes). El trabajo
barrial es coordinado por un profesor de educación física, que realiza el apoyo pedagógico al líder.
e) La manera cómo fue su aprobación
El programa forma parte del plan de actividades de la Dirección de Deportes de la
Municipalidad de Olavarría, aprobado por el Departamento Ejecutivo Municipal.
f) Las metodologías que se diseñaron o se utilizaron para ponerlos en marcha
En el periodo 1983-1987, correspondiente de la primera etapa de la experiencia, se detectó la
necesidad
de
trabajar
con
la
población
de
los
barrios,
pero
dada
la
escasez
de
recursos
presupuestarios para contratar profesores, se comenzó organizando un evento periódico denominado
38
“La Fiesta en...” Las mismas consistían en la realización de juegos en cada barrio, rescatando sus
propias tradiciones y la organizaciones de actividades culturales.
La comunidad mostró desde el principio un gran interés y de modo tal estas acciones
comenzaron a revelarse insuficientes. Por lo tanto, se idearon modalidades de trabajo aprovechando
los recursos existentes en la propia comunidad. En 1991, para hace frente al problema de la escasez
de recursos humanos surgió la idea de lanzar un Programa de Formación de Lideres Barriales,
concebido de modo similar al de Madres Cuidadoras.
Desde 1996 se organizan además pruebas de supervivencia, competencias de rapeles y
gomones, etc. También se llevan adelante actividades conjuntas con la Dirección de Atención Primaria y
con Salud Mental, se realizan otras pruebas periódicas, como la maratón anual del Día del Trabajador y
torneos de fútbol interbarriales e interurbanos, y se implementan programas provinciales, como es el caso
de los torneos de Abuelos Bonaerenses y Jóvenes Bonaerenses.
g) Sus componentes (indicando las actividades que se adelantaron y el tiempo que fue necesario para
llevar a cabo cada componente)
-
Formación de Líderes Barriales
Para desarrollar actividades deportivas en cada barrio, cada Sociedad de Fomento elevaba la
demanda al municipio y elegía un líder. Este era capacitado por un coordinador deportivo perteneciente a
la dirección de deportes de al municipalidad para coordinar grupos de niños en la realización de prácticas
deportivas. Inicialmente, se comenzó a trabajar en 12 barrios, habiendo 25 en la actualidad
El rol especifico del líder barrial consiste en nuclear a los niños de su barrio, organizar las
actividades deportivas y manejar los grupos de niños, elevando las demandas que vayan surgiendo al
municipio, o informando en caso de detectar problemas. Para ello reciben entrenamiento permanente, y
son coordinados por profesores de educación física. Actualmente trabajan en un total de 25 barrios.
Desde el origen del programa en 1991, se determino que los lideres barriales cobrarían un sueldo
mensual abonado por el municipio; dado que esto fue generando un gran interés en numerosos barrios
de Olavarría por incorporarse al programa y no había suficiente disponibilidad de recursos, comenzaron a
incorporarse lideres ad honorem, que deben cumplir con los mismos requisitos y asumir similares
responsabilidades.
A partir de 2002, muchos de estos pasaron a ser beneficiarios del Plan Nacional Jefas y Jefes de
Hogar, a partir del cual se les pudo abonar un monto de dinero por las actividades que realizan. Fue a
partir de esta ultima situación que comenzaron a incorporarse mujeres al Programa de Formación de
Lideres Barriales.
Las actividades se desarrollan desde el mes de marzo hasta noviembre, y durante el verano se
traslada a los chicos a un centro recreativo y deportivo municipal en el cual se trabaja en conjunto con los
profesores de educación física de las escuelas. Los lideres se encargan de las actividades recreativas en
39
tanto los profesores de las escuelas y de la Dirección municipal de Deportes se encargan de la enseñanza
de la natación.
Del contacto establecido entre los lideres barriales y los niños comenzaron a surgir demandas del
los adultos. Se determino así que la Dirección municipal de Deportes ofrecería clases de gimnasia
aeróbica en las Sociedades de Fomento barrial, solicitando el abono de una cuota mensual de USD 1.
Además se dictan clases de gimnasia para adultos tres veces por semana en un parque de Olavarría,
gratuitas y abiertas a toda la comunidad. También se dictan clases de gimnasia para la tercer edad.
Los recursos humanos directamente vinculados al componente de Formación de Líderes Barriales
están conformados por el responsable de la Dirección de Deportes de la municipalidad y todo el personal
dependiente del área. La misma contaba en 1991 con un coordinador, un director y 5 profesores de
educación física; hoy posee 16 profesores.
Al mismo tiempo, se ha maximizado la utilización del capital humano existente en la
comunidad, a través de la incorporación de líderes y de beneficiarios del plan Jefas y Jefes de Hogar
al desarrollo del programa.
En el período 1992-2002, la municipalidad de Olavarría ha invertido USD 4,248,794 en el
desarrollo del programa.
i) Los acontecimientos, las condiciones o las decisiones que tuvieron que ocurrir para que los
Una condición cultural que permitió que el programa lograra tan buenos resultados fue la
propensión de la población local a pract icar deportes, que el área municipal de deportes se propuso
fortalecer y apuntalar. Olavarría posee un nivel de practica deportiva sin precedentes en la provincia de
Buenos Aires, es una verdadera “ciudad olímpica”.
Al mismo tiempo, la remodelación de espacios publicas destinados al deporte y la construcción de
playones deportivos en distintos barrios de la ciudad genero una buena oferta de espacios para el
desarrollo del deporte. Estos playones también son utilizados por las Sociedades de Fomento para
organizar festivales y todo tipo de actividades.
j) Los principales obstáculos que se presentaron y la manera cómo se lograron superar o sobrellevar
El principal obstáculo que debió sortearse fue el ligado a las restricciones presupuestarias para
contratar la cantidad de personal especializado necesario para desarrollar las acciones. Para ello, resulto
40
de importancia la búsqueda de alternativas para aprovechar los recursos existentes en la comunidad, que
posibilitó la puesta en marcha del programa de formación de líderes barriales.
Al mismo tiempo, para el desarrollo de actividades más específicas y de mayor envergadura,
como las Pruebas de Supervivencia, se logró conseguir sponsors, involucrando como auspiciantes al diario
de Olavarría y a una empresa privada de emergencias medicas, entre otros. La fuerte política de
búsqueda de auspiciantes constituye una importante característica de la modalidad de gestión del área.
-
En el caso del componente de formación de líderes barriales, entre 1991 y 2002 se paso de
tener 12 a 25 líderes. De 300 niños iniciales, hoy son 1,800 los que realizan alguna de las
actividades del programa.
En el caso de otras actividades puntuales, como las pruebas de aventura, en
1996 comenzaron participando 100 personas, contabilizándose 300 hacia fines
de 2002. En el caso de la maratón anual del 1 de mayo, en 991 participaron
500 personas, contabilizándose 2,300 en 2002.
Cuando comenzaron dictarse las clases de gimnasia para damas en 1993 se
involucraron 60 personas, contabilizándose 600 a fines de 2002.
l) Las lecciones que dejó el instrumento
La principal lección que dejo este programa es que cada comunidad barrial tiene sus propias
motivaciones, características e intereses, incluso en un mismo marco socioeconómico, motivo por el cual
es preciso adaptar los planes y propuestas a los mismos. Normalmente, la Dirección de Deportes de la
municipalidad formulaba sus actividades e invitaba a las Sociedades de Fomento a concurrir a la
municipalidad para discutirlas. Luego, demostró ser mas efectivo que los propios agentes municipales se
trasladaran a los barrios, pues ello producía un mayor involucramiento comunitario.
H. Mejoramiento de las condiciones medioambientales
En el marco del desarrollo de una estrategia sanitaria integral, la municipalidad de Olavarría
emprendió una serie de acciones encaminadas a mejorar las condiciones medioambientales del
partido, de modo de generar un marco de salubridad para la población local.
41
A través de los distintos componentes del programa, se trataron temáticas vinculadas a
mejorar la recolección de residuos y su tratamiento en rellenos sanitarios; mejorar el tratamiento de
aguas y cloacas; prevenir inundaciones y crear un corredor verde ideado como pulmón de la ciudad.
Los principales actores que participaron en el desarrollo de estas acciones fueron el área de
planeamiento y servicios públicos de la Municipalidad de Olavarría, cuyos funcionarios, técnicos y
personal aportaron conocimiento y capacidades de gestión por diversas vías; el Concejo Deliberante,
actor fundamental en la evaluación de los pliegos licitatorios y al aprobación de la adjudicación de los
servicios a las empresas seleccionadas: estas empresas, que se comprometieron a realizar diversas
obras y cumplir con los requisitos de cada uno de los pliegos.
d) La manera como se vinculó la comunidad a su desarrollo
La comunidad se vinculó al desarrollo del programa de diversas formas de acuerdo a la
problemática tratada por cada componente. En el caso del concesionamiento del servicio de
tratamiento de residuos y construcción de un relleno sanitario, se emprendieron diversas acciones de
concientización para alentar un manejo responsable de la basura y desalentar prácticas insalubres.
En el caso del concesionamiento del servicio de agua corriente, la decisión de colocar
medidores para que los usuarios abonaran un monto de dinero proporcional a su consumo también se
encaminó a fomentar una utilización racional y responsable del servicio. Finalmente, en el caso de la
creación del corredor verde, la comunidad se vinculó activamente a través de la apropiación social de
los nuevos espacios públicos habilitados y reacondicionados.
e) La manera como fue su aprobación
Todas las acciones emprendidas en el marco del programa fueron aprobadas mediante
ordenanzas del Concejo Municipal de Olavarría.
f) Las metodologías que se diseñaron o se utilizaron para ponerlos en marcha
Cada componente de la experiencia posee su propia metodología específica. No obstante, un
principio general a los mismos ha sido el de establecer acciones conjuntas con el sector privado para
mejorar la prestación de los servicios públicos.
42
g) Sus componentes (indicando las actividades que se adelantaron y el tiempo que fue necesario
Concesionamiento de los servicios de tratamiento y disposición final de
residuos
Hasta 1999, existían en el partido de Olavarría basurales a cielo abierto que generaban
problemas ambientales e incentivaban el cirujeo y toda serie de practicas insalubres. En dicho año el
departamento ejecutivo municipal tomo la decisión de efectuar un llamado a licitación para concesionar el
servicio de tratamiento de residuos y construir un relleno sanitario. Finalmente, el mismo fue
concesionado, resultando adjudicataria una empresa privada que gano la licitación.
Una primera acción fue prohibir el ingreso de cirujas al relleno sanitario, pero exigiendo a la
empresa en los pliegos licitatorio que los contratara como personal para la realización del servicio.
Paralelamente, la municipalidad firmo un convenio con la Universidad Nacional del Centro de la Provincia
de Buenos Aires (UNICEN), a quien se le encargo un estudio que permitiera determinar que hacer con la
basura producida en Olavarría. Un problema asociado al relleno sanitario era la emanación de gases, y
uno de los propósitos del convenio celebrado era evaluar la posibilidad de utilizar esos gases para
desarrollar una planta de Biogas. El convenio celebrado estableció que cada una de las partes aportaría el
50% del costo de elaboración del proyecto, en el cual trabajo un equipo técnico conformado por un
Ingeniero de la municipalidad y profesionales de la UNICEN.
Agua corriente y cloacas
Hasta 1997, los servicios de agua corriente y cloacas estaban a cargo de la municipalidad,
mostrando grandes deficiencias derivadas de las dificultades de financiamiento. En efecto, el cobro de
la prestación de estos servicios se incluía dentro de la tasa municipal de Servicios Urbanos, mediante
la cual no se alcanzaba a recuadar los recursos necesarios para prestarlos de manera eficiente. Para
mejorar la prestación de los mismos era necesario producir un fuerte proceso de inversión en obras
de infraestructura que el municipio no estaba en condiciones de afrontar. Ello alentó la decisión de
efectuar un llamado a licitación internacional para consecionarlos en abril de 1997.
Una de las exigencias determinadas en el pliego era que la empresa adjudicataria colocara
medidores en los hogares, de modo de que el servicio pasara a ser cobrado en función del nivel de
consumo de los usuarios y no mediante una tasa general. El objetivo era desincetivar el malgasto de
agua, fomentando una utilización responsable. Otra condición establecida en el pliego era la
ampliación de la planta depuradora de agua existente, desde una capacidad de 250,000 toneladas a
750,000 toneladas, obra que logro concretarse en el año 2002. Finalmente, debe destacarse entre las
obligaciones de la empresa la realización de dos colectores cloacales (norte y sur) que posibilitaran
ampliar la red cloacal de la ciudad.
43
Espacios verdes
En 1984, se sanciono una ordenanza municipal por medio de la cual se determino que no se
podrían realizar edificaciones en un radio de 300 metros de cada margen del Arroyo Tapalqué que
atraviesa la ciudad, a los efectos de prevenir inundaciones (una muy importante se había registrado a
comienzo de los años ochenta) y mejorar las condiciones medioambientales de la ciudad.
Como muchas de esas tierras eran de propiedad privada, el municipio inicio una política de
compra de las mismas a sus propietarios particulares, y el diseño de parques. El hecho de que las
tierras aledañas al arroyo fuera publicas permitiría realizar rectificaciones y ampliaciones, que de otro
modo no se podrían concretar.
Desde 1991, en el marco de la segunda etapa de la experiencia, se fue concretando la compra
de estas tierras y a motorizarse el proyecto de construir un Corredor Verde, concebido como un
espacio pensado para que toda la población tuviera acceso al arroyo y sus parques en una extensión
de 22 km. Hasta la actualidad, ha conseguido incorporarse 6 km. y continúan las acciones. Estas
concreciones fueron de un gran impacto comunitario, en tanto se trata de espacios públicos que
cuentan con juegos, lugares para recreación, forestación y vicisendas de 1,300 metros.
En el período 1992-2002, la municipalidad de Olavarría ha invertido USD 30,086,128 en el
desarrollo del instrumento.
i)
Una condición básica sin la cual no hubiera sido posible desarrollar este conjunto de acciones
estuvo dada por la firme voluntad política demostrada por el departamento ejecutivo municipal de
fomentar un modelo de gestión abierto a la participación del sector privado, con el objetivo de
mejorar la prestación de los servicios públicos esenciales para el desarrollo de la comunidad.
j)
Un obstáculo que se presento fue la oposición generada el interior del Concejo Deliberante al
momento de realizar la adjudicación del servicios de tratamiento de residuos y construcción del relleno
sanitario. En efecto, en el análisis de las propuestas se decidió no elegir a la empresa que había
presentado la mejor oferta económica sino a la mas conveniente en términos de antecedentes, situada en
44
mejores condiciones de asegurar la calidad y mantenimiento del servicio, pero cuya oferta económica se
ubicaba en segundo lugar. Las criticas de la oposición planteaban que debía priorizarse el componente
económico y no los antecedentes, pero finalmente logro que ese cuerpo aprobara la adjudicación a la
empresa elegida por el departamento ejecutivo.
En el caso del corredor verde, que muchas de las tierras fueran de propiedad privada comporto
un obstáculo, por cuanto se han dado casos de propietarios que no están dispuestos a venderlas. Para
sortear esta dificultad, se esta trabajando en la elaboración de un Proyecto de Ley de Expropiación para
ser presentada ante la Legislatura Provincial, con el objetivo de contar con una herramienta legal
adecuada para el logro del propósito planteado a largo plazo. Cabe aclarar que el objetivo no es despojar
a los propietarios de sus tierras sino exigir una venta forzosa.
Concesionamiento de los servicios de tratamiento y disposición final de
residuos:
Luego de varios años de haberse producido el concesionamiento de los servicios de tratamiento
de residuos y construcción del relleno sanitario existen indicadores cualitativos de impacto. En primer
lugar, debe destacarse que no se registran problemas de contaminación en las napas; que se ha reducido
la contaminación visual generada por la existencia de basurales a cielo abierto, con la consiguiente
eliminación de olores; se han erradicado el cirujeo y las practicas insalubres registradas en los basurales y
se logró prevenir incendios (se había producido uno importante en un basural a cielo abierto en el año
1998, que en su momento acelero la decisión de instalar el relleno). Además, el nuevo sistema permitió
organizar mejor el servicio y poder estimar la cantidad de basura producida por los habitantes del partido.
Agua corriente y cloacas:
En cuanto al componente de servicios sanitarios (agua y cloacas), la construcción del colector
sur se encuentra en un 80% de su ejecución, aunque se registran atrasos de la obra respecto de los
plazos previstos a causa de la devaluación del peso y su impacto sobre los costos asociados de la
empresa. No obstante, se continua trabajando y mas allá de esta demora la empresa la cumplido con
las condiciones pautadas, proveyendo un servicio de calidad. Una vez finalizado el colector, la
empresa estará en condiciones de ampliar la red cloacal, cuya construcción estará a cargo del
frentista, no siendo compulsiva sino electiva. Ello permitirá que el 80% de la población pueda acceder
al servicio de cloacas; en la actualidad solo el 40% de la misma lo posee.
Corredor verde:
45
En términos de impacto, las acciones emprendidas permitieron que Olavarría cuente en la
actualidad con 30 metros cuadrados de espacios verdes por habitante, superando ampliamente el
parámetro fijado por la Organización Mundial de la Salud, que es de 10 metros cuadrados por
habitante.
l)
Las lecciones que dejó el instrumento.
La principal lección que dejó este conjunto de acciones es que cuando se tiene un servicio
publico municipalizado, tanto el personal disponible como los recursos económicos resultan por lo
general insuficientes para garantizar su calidad y adecuado funcionamiento, motivo por el cual
resultan de gran utilidad social el establecer alianzas con el sector privado para su prestación. Mas allá
de este principio general, es de destacar la importancia de diseñar pliegos adecuados y establecer
buenos mecanismos de control en el momento de efectuar la adjudicación.
Otra enseñanza importante que dejo este instrumento se liga a la importancia de la provisión
de espacios verdes para alentar cambios de hábitos de la población, fomentando la práctica deportiva
y recreativa y un uso saludable del tiempo libre.
1.2.3. Cuáles fueron los temas de la experiencia que hicieron parte del
debate electoral, o del discurso de organizaciones sociales o privadas
En 1987, cuando se concretó la compra del primer tomógrafo computado con que contó el
hospital, la oposición política resistió fuertemente la medida, argumentando que se trataba de un
gasto injustificado ya que era innecesaria la incorporación de tecnología medida de punta en el
hospital municipal. Esta oposición se enmarcaba en la contraposición de dos visiones distintas del
concepto de salud, una integral, sostenida por el departamento ejecutivo municipal, y otra mas
estrecha, que ligaba salud publica con asistencia que predominada entre los lideres y concejales
opositores.
Este
debate,
con
la
compra
del
tomógrafo
como centro de las discusiones, permeó
fuertemente la campaña electoral de dicho año, circunstancia en la cual la oposición triunfó en las
elecciones. El gobierno que se estableció entre 1987 y 1991 revirtió las prioridades del gasto
municipal, volcando el grueso del mismos hacia la realización de obras publicas y desfinanciando
fuertemente al hospital.
En la campaña electoral de 1991 el deterioro del hospital regreso al centro del debate,
triunfando en las elecciones locales el mismo Intendente que había niciado
i
la experiencia de salud en
la etapa anterior, que ha resultado reelecto sucesivamente desde entonces hasta la actualidad. A
partir de entonces, se generan polémicas sobre cuestiones mas puntuales u operativas pero, dada la
46
aceptación que el modelo de salud publica fue ganando por parte de la población, ya nadie lo discute
abiertamente en su concepción e integralidad.
1.2.4. Durante el desarrollo de cada uno de los temas, cuáles decisiones o
acciones que se adelantaron generaron polémica, cuáles fueron los
principales argumentos de los opositores y de sus defensores y de qué
manera incidieron (positiva o negativamente) en el desarrollo del mismo.
El
arancelamiento
hospitalario
implementado
a
comienzos
de
la
segunda
etapa
de
la
experiencia, genero ciertas resistencias iniciales por parte de aquellos sectores que no estaban de
acuerdo ni con la modalidad de la autogestión hospitalaria ni con el pago de la atención medica por
parte de los pacientes, pero estas luego fueron disminuyendo al advertirse la calidad y equidad
garantizadas por el sistema.
También se generaron criticas al momento de poner en marcha la creación del Sistema
Integrador de Atención Medica de Olavarría (SIAMO). Inicialmente, algunos visualizaron a la creación
de SIAMO como la constitución de una modalidad de acceso al sistema público de salud que
favorecería a un grupo de la población que podía pagar por su atención médica. De modo general,
estas críticas provenían de los mismos actores que se oponían al arancelamiento y categorización de
las prestaciones del hospital. Paulatinamente, estas críticas se fueron acallando porque la calidad de
todo el sistema de salud fue alentando la incorporación del concepto de costes y la toma de
conciencia respecto de la necesidad de no desfinanciar al hospital municipal.
En el año 2002, cuando
la fábrica de medicamentos municipal comenzó a proveer
medicamentos a los pacientes de PAMI atendidos por la gerenciadora pública COCEBA, se generó una
importante polémica, en la medida en que tocó los intereses corporativos de farmacéuticos y
laboratorios privados, al proveer a un número importante de personas con medicamentos al precio de
costo.
En el caso de las farmacias, un mecanismos de presión frecuentemente utilizado frente al
PAMI (el organismo nacional de salud de los jubilados y pensionados) para lograr que éste les
abonara sus deudas era suspender la venda de medicamentos a los afiliados de dicha entidad. Al
poder acceder una parte de estos jubilados a los medicamentos producidos en el hospital municipal,
las farmacias locales perdieron un importante elemento de presión, pero desde el gobierno local se
priorizó la necesidad de dar respuesta a la grave situación que atravesaban numerosos jubilados, que
en la gran mayoría de los casos no tenían posibilidades de acceder a la compra de medicamentos de
elevados precios en el mercado.
1.2.5. Qué tipo de acciones se adelantaron para generar capacidades en el
manejo de la experiencia en el futuro y a quiénes se dirigieron estas
47
acciones
(funcionarios
del
gobierno
local,
lideres
comunitarios,
organizaciones de la sociedad civil, personas del sector privado)
De la descripción de programas y medidas que componen esta experiencia, se desprende que
se han realizado una diversidad de acciones encaminadas a generar capacidades en el manejo de la
experiencia a futuro. Básicamente cabe destacar los grandes esfuerzos registrados en la formación y
capacitación de los recursos humanos profesionales desarrolladas al interior del hospital a través de
múltiples acciones y la concreción de la creación de una futura Facultad de Medicina en Olavarría.
También
es
de
destacar
el
importante
componente
de
empoderamiento
de
agentes
comunitarios que implicaron la creación de la figura de las Madres Cuidadoras para los jardines
maternales y la formación de Lideres Comunitarios barriales para la coordinación de actividades
deportivas.
1.2.6. Cuáles instrumentos de la experiencia tienen garantizada su
sostenibilidad (en términos legales, políticos, culturales y financieros), en
qué consiste ésta, y cómo se logró garantizarla.
En términos legales, la gran mayoría de los componentes de la experiencia tiene garantizada
su sostenibilidad, con la excepción del proyecto de creación de un Corredor Verde, para lo cual se esta
trabajando en el diseño de un Proyecto de Ley de Expropiación a ser presentada ante la Legislatura
Provincial para su sanción. También esta pendiente la habilitación, por parte del gobierno provincial,
de la fabrica de medicamentos que funciona en el hospital municipal como un laboratorio de
medicamentos, para lo cual se han iniciado todas las acciones legales necesarias, pero cuyos tiempos
de tramitación no dependen del gobierno local.
En términos financieros, se ha realizado un gran esfuerzo destinado a la generación de
recursos
genuinos
para
el
sostenimiento
del
sistema
de
salud;
básicamente,
a
través
del
arancelamiento hospitalario y el mejoramiento de la recaudación, la creación del Sistema de
Integrador de Atención Medida de Olavarría y del Consorcio del Centro de la Provincia de Buenos
Aires.
En términos culturales, la comunidad de Olavarría se ha apropiado del sistema de salud, lo
valoriza y utiliza de manera creciente, estrechando el margen de posibilidades para discutirlo en su
esencia, quedando las polémicas cada vez mas restringidas a cuestiones operativas y medidas
puntuales.
48
CAPITULO 2
DESCRIPCION DE LAS CONDICIONES DE GOBERNABILIDAD
LOCAL
2.1
VISION (Cambio en la agenda pública, visión compartida,
legitimidad y liderazgo transformacional, planificación del desarrollo)
2.1.1. Cómo la experiencia ha logrado incidir positivamente en el contexto
local (cambio en el papel del sector privado; en el comportamiento político
de los ciudadanos, de los políticos o grupos políticos, de las organizaciones
de la sociedad civil, etc.)
La integralidad de la experiencia desarrollada produjo cambios de enorme relevancia en el
nivel local. Fruto de este largo e integral proceso de cambio, el hospital pasó a ganar cada vez mayor
aceptación por parte de la comunidad, comenzando a revertirse la vieja asociación entre hospital
público y hospital de pobres, y comenzando a ser utilizado por diversos sectores sociales antes
reticentes a resolver sus necesidades de atención medica en el sistema publica. El aumento de la
cobertura de las necesidades de atención hospitalaria de la población produjo una importante
disminución de la cantidad de derivaciones de pacientes de Olavarría a centros de mayor complejidad
ubicados a extensas distancias del partido, lo que representaba un problema de enorme gravedad
fundame ntalmente para los sectores mas pobres, dado los altos costes asociados al traslado.
En algo más de una década el hospital se transformó, pasando de ser un centro asistencial de
mediana complejidad que derivaba una proporción importante de pacientes para su atención hacia
centros de mayor complejidad localizados especialmente en las ciudades de Buenos Aires y La Plata
(capital del país y de la provincia, respectivamente) a convertirse en un centro receptor de pacientes
provenientes de otras localidades para su atención, derivadas ahora a este centro de salud
caracterizado por su excelente equipamiento, el nivel de sus profesionales y la calidez humana de su
personal.
2.1.2. Cuál fue la incidencia de la experiencia en la agenda pública local y
en la visión estratégica de la entidad territorial.
El desarrollo y las virtudes que presenta el sistema de salud pública del partido de Olavarría
descansan sobre una clara visión acerca del rol del Estado como garante de una salud pública de calidad
49
para todos los sectores de la población, y una firme voluntad política de orientar el gasto municipal hacia
la salud en detrimento de otras áreas (como la de infraestructura, de fuerte impronta en el período 19871991 ejercido por la oposición partidaria).
Fundamentalmente, se concibió como una acción fundamental poseer un sistema de salud
pública moderno, eficiente y capaz de garantizar el acceso de los sectores menos favorecidos a una
atención médica de alta calidad. Esto generó en todo momento una fuerte presión de ciertos efectores
privados, que visualizaban el desarrollo del sistema público como contraproducente para sus propios
intereses, y cuyo discurso público es que en Olavarría se gasta demasiado en salud. Las críticas
provenientes tanto de la oposición partidaria como de los efectores del sistema privado de salud
mostraron períodos de mayor o menor virulencia, aunque nunca se acallaron por completo. Sin embargo,
a partir de que la comunidad comenzó a experimentar los beneficios del desarrollo de un sistema de
salud pública de alta calidad, y a mostrarse satisfecha con el mismo, las críticas debieron hacerse menos
abiertas.
En la segunda etapa de la experiencia, el gran desarrollo que fue adquiriendo el sistema de salud
publica local permitió concebir la idea de transformar a Olavarría en una plaza de servicios médicos de
alta calidad, posibilitando planificar nuevos perfiles económicos y productivos con grandes posibilidades
de crecimiento a futuro.
2.1.4. Cómo los instrumentos que se utilizaron en el desarrollo de la
experiencia dieron paso a prioridades institucionales, sociales o sectoriales
que tienen como objetivo la superación de la problemática territorial
existente.
Gracias al éxito alcanzado en la gestión global de la experiencia, la noción de que la salud
publica debía promoverse de manera integral, garantizando un acceso equitativo y de igual calidad
para todos los sectores de la población se transformo en una prioridad institucional, apropiada por el
conjunto de la comunidad. Este desarrollo permitió superar la problemática existente al inicio de los
años ochenta, caracterizada por un hospital publico desfinanciado y grandes barreras de acceso para
una atención de calidad.
En la segunda etapa de la experiencia, en la cual se gesto la visión de Olavarría como plaza
de servicios médicos de calidad, se han dado pasos importantes para la generación de nuevas
actividades económicas y productivas que permitan nuevas salidas laborales para la población joven
del partido.
2.1.3. Cómo el desarrollo de la experiencia ha logrado generar y construir
consensos alrededor de propósitos comunes, y cuáles son estos consensos.
50
El consenso logrado alrededor de la necesidad de apostar por un sistema de salud pública de
calidad como herramienta fundamental de inclusión social se basa fundamentalmente en la eficiencia
que ha logrado desarrollar el sistema de salud pública local.
Ello permitió articular un consenso social amplio respecto de la responsabilidad del Estado en
garantizar una salud publica de calidad y velar por el desarrollo humano de la población. Este consenso
no era tan claro en los primeros años de la década de 1980, cuando la oposición partidaria planteaba mas
abiertamente que la prioridad del accionar municipal debía ser la obra publica, concibiendo a la salud
desde una perspectiva exclusivamente asistencial.
2.1.5. Cómo la experiencia ha contribuido a incrementar la credibilidad, la
confianza y el reconocimiento público de las autoridades y/o instituciones
públicas locales y los hechos e indicios en los cuáles se manifiesta este
incremento (suministre también indicadores)
El aumento de la credibilidad, la confianza y el reconocimiento público de las autoridades
puede advertirse claramente a partir de los resultados electorales: En 1991 el Intendente municipal
que origino la experiencia en 1983 fue electo por segunda vez luego de un impase de cuatro años con
el 44% de los votos; alcanzando el 52% en las elecciones municipales de 1995 y el 62% en las
elecciones municipales de 1999.
En la actualidad, pueden discutirse medidas puntuales, pero no hay margen para poner en
discusión la orientación general de la política de salud pública local.
2.2
SISTEMA INSTITUCIONAL (Normatividad nacional, las reglas de
las relaciones entre los actores nacionales y los actores locales, la
normatividad local, las relaciones entre el gobierno local y la corporación
legislativa local, las relaciones entre el gobierno local y el sector público y
los actores sociales)
2.2.1. Cuáles políticas internacionales o nacionales le dieron soporte a la
experiencia (mitigación de la pobreza, anticorrupción, eficiencia del estado,
sostenibilidad ambiental ,etc.)
En el origen de la experiencia no se registran políticas nacionales ni internacionales que le
hayan dado soporte. Fue el propio agravamiento de la crisis social y los problemas que fue
51
enfrentando el sistema privado de salud a lo largo de los noventa, las condiciones que dieron soporte
a la experiencia.
De todos modos, cabe reconocer algunas medidas puntuales que la favorecieron. Entre ellas
se destaca la creación en los noventa, mediante un decreto del Poder Ejecutivo nacional, de la figura
de los hospitales de autogestión, régimen al cual se acogió el hospital municipal de Olavarría. En
segundo lugar, fue importante la decisión del PAMI de modificar las condiciones para la contratación
de gerenciadoras, incluyendo la posibilidad de que se presentaran municipios en asociación entre si o
con otros actores, motivo que alentó la creación de COCEBA. Finalmente, si bien se había comenzado
en la mitad de los años noventa con la fabricación local de medicamentos para atender las
necesidades del hospital, la Declaración de Emergencia Sanitaria por parte del gobierno nacional en
2002 y la Ley de Medicamentos que promueve la utilización de genéricos dio un nuevo impulso a al
fabricación que se venia realizando, alentando la provisión de los mismos a otros municipios y la
UNICEN.
1.2.3. Con cuáles competencias legales contaba o cuenta el gobierno local
para el manejo de los temas involucrados en la experiencia (exponiendo con
precisión los alcances y limitaciones de dichas facultades, es decir qué
pueden hacer y qué no)
En general, el gobierno local posee plenas facultades para el manejo de la mayoría de los temas
involucrados en la experiencia. Sin embargo, existen algunas excepciones.
En el caso de la fabricación de medicamentos, el gobierno local depende de su habilitación como
laboratorio de medicamentos por parte del gobierno provincial, que aun no ha conseguido a pesar de
haber iniciado las acciones legales necesarias y cumplir con todos los requerimientos de control.
Tampoco puede el gobierno local realizar expropiaciones forzosas de las tierras de propiedad
privada localizadas en la zona aledaña al arroyo Tapalqué; esto solo puede hacerse a través de la
promulgación de una Ley Provincial que lo permita.
1.2.4. Qué tipo de instrumentos legales e institucionales fueron creados o
modificados en el transcurso de la experiencia con el fin de facilitar su
desarrollo.
La experiencia produjo la sanción de un sinnúmero de ordenanzas del H. Concejo Deliberante de
Olavarría. Las acciones mas significativas en términos de su contribución a la transformación del sistema
de salud fueron aprobadas por este medio. Por ejemplo, el arancelamiento hospitalario, la creación de
SIAMO y de COCEBA.
52
2.2.4. Qué facultades (legales, administrativas, etc.) tenían los otros actores
involucrados en la experiencia (relacione actores con facultades y materias
a las que se refieren)
De gran importancia para agilizar la gestión administrativa del hospital municipal fue la
concesión del servicio de facturación y recaudación a una Fundación, dado que este tipo de
organizaciones sin fines de lucro poseen mayor flexibilidad que la organización municipal que realizar
compras o contratar pequeños servicios.
2.2.5. Cómo eran las relaciones del gobierno local con el gobierno Nacional
y el regional (según la estructura administrativa del País) antes, durante y
después de la experiencia.
En general, las relaciones con el gobierno provincial fueron buenas a lo largo de todo el
desarrollo de la experiencia, en particular a partir de la asunción del gobernador Felipe Solá, sobre
todo teniendo en cuenta que se comenzaron a poner en marcha esfuerzos serios por normalizar
deudas acumuladas con los municipios.
Con el gobierno nacional la relac ión siempre ha sido más lejana, y se ha limitado a la
cooperación puntual para el desarrollo de ciertos programas nacionales, como los de prevención de
adicciones.
2.2.6. Cómo eran las relaciones entre el gobierno local y las otras
corporaciones públicas, los actores sociales y el sector privado en cada una
de las etapas de la experiencia.
Las relaciones con el sector privado han fluctuado a lo largo de la experiencia, sobre todo de
acuerdo a temas específicos. El propio fortalecimiento y desarrollo integral del sistema de salud
publica fue percibido por numerosos grupos privados del sector como contrario a sus intereses,
aunque también lograron limarse muchas asperezas e incluso conformar alianzas para la prestación de
determinados servicios.
Es el caso del concesionamiento de la anestesiología del hospital o de la creación de un centro
cardiológico privado que funciona dentro de sus instalaciones y cuyos propietarios compensan su
canon al municipio atendiendo de manera gratuita a un numero determinado de pacientes sin
recursos.
53
2.2.7. Cuáles
fueron
las
otras
condiciones
y/o
relaciones
político/administrativas locales que permitieron el desarrollo de la
experiencia.
En el desarrollo de la experiencia, debe destacarse como un factor impulsor de importancia
central la concepción del Intendente municipal de la salud como un bien al que accedían los sectores
sociales de mayores recursos, y la decisión de apostar por un sistema de salud pública de alta calidad
y complejidad. Al mismo tiempo, la existencia de un hospital creado a fines del siglo XIX que fue
municipal desde su fundación constituyo un elemento de gran importancia.
También gravito de manera favorable que dicho hospital poseyera un director medico que
habia muchos años que se encontraba en el cargo (el Dr. Cura, el hospital lleva su nombre) que
aporto valiosas ideas en todas las etapas de la experiencia.
2.3
BUEN GOBIERNO (Alianzas con el sector privado, finanzas sanas,
transparencia, eficiencia y rendición de cuentas)
2.3.1. Presente las alianzas que generaron los actores en cada etapa,
señalando en cada una de ellas:
a) Por qué fue necesaria su conformación.
b) El tipo de alianza que se generó (institucionalizada legalmente o solamente a partir del compromiso
de los actores)
c) Los actores que lideraron su conformación; los actores que participaron en ésta; la manera como se
coordinó.
d) Los intereses que estaban presentes en ésta alianza (los intereses de la comunidad local, los
intereses del grupo de actores participantes, o el interés particular de alguno de los actores)
Dada la extensión temporal de la experiencia, as alianzas que se generaron fueron múltiples;
por el cual solo mencionaremos algunas de las más recientes:
- Alianza entre los municipios de Olavarría, Azul, Laprida y Daireaux
La alianza celebrada entre los municipios de Olavarría, Daireaux, Azul y Laprida persiguió el
objetivo de poder presentarse a una licitación lanzada por el PAMI para gerenciar los servicios de
54
atención medida de los afiliados de dicho organismo en las cuatro ciudades. Ello fue necesario en
tanto el pliego licitatorio establecía como exigencia que las gerenciadores debían ser consorcios
(intermunicipales o mixtos) o UTES.
de los actores)
La alianza se institucionalizó mediante la conformación de un Consorcio Intermunicipal que se
concretó en el año 2000. El mismo, denominado “Consorcio del Centro de la Provincia de Buenos
Aires” (COCEBA), fue refrendado por los Concejos Deliberantes de los cuatro municipio involucrados.
C ) Los actores que lideraron su conformación; los actores que participaron en ésta; la manera como
se coordinó.
La creación del Consorcio del Centro de la Provincia de Buenos Aires fue una iniciativa
motorizada por el propio Intendente municipal de Olavarría, que comenzó a establecer conversaciones
con los titulares del poder ejecutivo de ciudades vecinas, convocando a ocho de las cuales aceptaron
participar del proyecto tres: Azul, Laprida y Daireaux.
Los cuatro Intendentes municipales integran el directorio del Consorcio, cuya presidencia es
ejercida por el Intendente de Olavarría. Este órgano, máxima autoridad del consorcio, aprueba las
acciones a seguir y monitorea su desarrollo. La estructura ejecutiva está integrada por un gerente
administrativo (de la ciudad de Olavarría) y un gerente médico (de la ciudad de Azul), quienes son
responsables del funcionamiento operativo de COCEBA.
Fundamentalmente, el interés del gobierno municipal de Olavarría era poder, mediante este
mecanismo, recuperar una parte de los recursos que invertía en la atención de los jubilados del
organismo nacional no pagaba estas prestaciones al hospital, generándole déficits. Al mismo tiempo,
se buscaba garantizar que los jubilados y pensionados afiliados a PAMI recibieran una atención
adecuada.
-
Alianza celebrada entre la municipalidad de Olavarría y la Fundacion
del Hospital Municipal. 1997.
55
La conformación de esta alianza fue necesaria para fomentar el increment o de las inversiones
hospitalarias y la provisión de insumos a partir de una gestión eficaz de los servicios de facturación y
recaudación del hospital municipal.
b) El tipo de alianza que se generó (institucionalizada legalmente o solamente a partir del
compromiso de los actores)
Esta alianza se institucionalizó a través de la firma de un convenio entre la Municipalidad de
Olavarría y la Fundación Hospital Municipal.
c) Los actores que lideraron su conformación; los actores que participaron en ésta; la manera como
se coordinó.
La Fundación del Hospital municipal es una organización sin fines de lucro creada por un
grupo de vecinos de Olavarría en 1994, con el propósito de trabajar conjuntamente con la intendencia
y la dirección del hospital para apoyar el proceso de modernización e inversión hospitalaria.
En 1997, el departamento ejecutivo municipal y los responsables directivos del hospital la
convocaron a hacerse cargo de la gestión de los servicios de facturación y recaudación del mismo,
anteriormente concesionados a una empresa privada que cobraba el 11% de lo recaudado.
Al transferirse este servicio a la Fundación, ésta se comprometió el hacer retornar ese
porcentaje al hospital a través de inversiones de diverso tipo y el otorgamiento de becas de
perfeccionamiento para los profesionales médicos. Una de las principales ventajas del sistema está
asociada a la mayor agilidad operativa que posee una fundación para efectuar compras o contratar
servicios con respecto a la organización municipal.
Esta alianza tuvo por objeto mejorar la recaudación del hospital, posibilitar la adquisición de
aparatología de punta y agilizar su funcionamiento administrativo, objetivos compartidos por el
Departamento Ejecutivo municipal, los directores medico y administrativos del hospital y los integrantes
de la Fundación.
- Alianza celebrada entre la Municipalidad de Olavarría, la Universidad
Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires y la Universidad
Nacional de Tucuman.2002.
56
Esta alianza fue necesaria para impulsar la creación de una carrera universitaria de medicina con
sede en la ciudad de Olavarría.
de los actores)
La alianza fue formalizada por medio de convenios celebrados entre la municipalidad de Olavarría
y ambas casas de altos estudios.
c) Los actores que lideraron su conformación; los actores que participaron en ésta; la manera como se
coordinó.
El actor que originó y motorizó esta alianza fue el Departamento Ejecutivo de la Municipalidad de
Olavarría, que entabló negociaciones que condujeron a la firma de convenios con ambas casas de altos
estudios, con el propósito de crear una carrera universitaria de Ciencias Medicas en Olavarría. El primer
acuerdo alanzado fue que la misma sería dictada por la Universidad Nacional del Centro (UNICEN),
universidad nacional con asiento en la región pero que carecía hasta entonces de una Facultad de
Medicina.
Dada esta situación, logró incorporarse a la Universidad Nacional de Tucumán como institución
asesora del proyecto, dado que la misma posee una Facultad de Medicina de alta calidad, categorizada
como “A” por la CONEAU (organismo que depende del Ministerio de Educación de la Nación y es el
encargado de categorizar la oferta educativa de grado y posgrado). Mediante el convenio, se acordó que
la Universidad Nacional de Tucumán brindaría asesoramiento académico para el diseño curricular de las
futuras carreras y desarrollaría acciones de capacitación para los docentes y profesionales. El compromiso
asumido por la municipalidad consiste en abonar el convenio, pagar los sueldos y traslados, así como
proveer infraestructura para el desarrollo de las actividades.
La creación de una oferta de formación universitaria en Ciencias de la Salud completa el proyecto
político del Intendente Municipal de Olavarría, encaminado a transformar al partido en una plaza de
servicios médicos de alta calidad, competitiva a nivel regional y nacional.
2.3.2. Cuáles recursos administrativos del gobierno local (capital humano,
infraestructura, información, insumos, etc.) se emplearon y/o fueron
57
creados para desarrollar cada uno de los instrumentos de la experiencia; y
la manera cómo a éstos recursos se les ha asegurado su sostenibilidad en el
tiempo.
En la experiencia están comprometidos todos los recursos humanos del Departamento
Ejecutivo de la Municipalidad de Olavarría, así como las instalaciones de la propia municipalidad, el
hospital municipal y las unidades de atención primaria.
En cuanto a infraestructura, el sistema de salud municipal cuenta con 22 salas periféricas de
atención primaria, una en cada barrio de Olavarría y algunas localizadas en otras localidades del
partido (Recalde, Espigas, Sierras Bayas y Loma Negra). Ese es el primer nivel de acción preventiva y
de atención de los pacientes. Como niveles de derivación, cuenta con un hospital de nivel 3 localizado
en Sierras Bayas, con capacidad para atención básica; un hospital de ancianos en la localidad de
Espigas y el Hospital Municipa Dr. Cura, que constituye el eje de todo el sistema de salud y principal
centro de derivación.
En cuanto a recursos presupuestarios, Olavarría destina un porcentaje importante de su
presupuesto municipal al sistema de salud (alrededor del 30%), superando el promedio provincial. El
financiamiento del sistema proviene básicamente de cuatro vías. Una es el porcentaje de la
coparticipación provincial de impuestos destinado específicamente a salud; otra es el ingreso de
recursos provenientes de la facturación de prestaciones a las obras sociales, empresas de medicina
prepaga y seguros; finalmente, dado que se trata de un hospital de autogestión, se posee una
herramienta adicional que consiste en que, cuando las obras sociales no pagan lo que les
corresponde, el monto adeudado se le factura a la nación haciendo que la obra social pague a través
de la Dirección General de Impuestos o la Superintendencia de Salud. Finalmente, otra fuente
importante de recursos proviene de los pagos por prestaciones que efectúan los propios beneficiarios
del hospital en función de sus posibilidades económicas establecidas por medio del sistema de
categorización.
No obstante, se produjeron muy pocas modificaciones administrativas. La Secretaría de Salud
Pública municipal continuó teniendo un titular y una secretaria en la estructura del Departamento
Ejecutivo. Los mayores cambios se produjeron en la propia gestión administrativa del hospital, a
través de medidas tales como el arancelamiento, la concesión del servicio de facturación y
recaudación y la tercerizacion de los servicios de mantenimiento, seguridad, anestesiología.
2.3.3. Cómo la experiencia logró aumentar la transparencia en el manejo de
los recursos públicos y en la toma de decisiones (indique también cómo
eran estos aspectos antes del inicio de la experiencia)
58
La transparencia esta garantizada por las rendiciones de cuentas que el departamento
ejecutivo realiza ante el H. Concejo Municipal. Hay una larga tradición al respecto en Olavarría, que se
remota a periodos previos al inicio de la experiencia.
2.3.4. Cómo incorporó la experiencia mecanismos para la rendición de
cuentas, cómo funcionan estos mecanismos y cuáles han sido sus principales
resultados.
Los mecanismos de rendición de cuentas incorporados son los que realiza la Fundación del
Hospital Municipal ante el Departamento Ejecutivo y
la comunidad, por medio de la publicitación de
sus actuaciones a través de los medios de comunicación masivos. Ello ha generado confianza de la
población y generado transparencia en el destino de los recursos recaudados por esta organización.
2.4. GOBERNABILIDAD DEMOCRATICA (Fortalecimiento de las
organizaciones sociales, participación en el escenario electoral, mecanismos
de participación ciudadana)
2.4.1. Cuál era el nivel de representación que tenían las organizaciones
políticas existentes, las organizaciones privadas y las organizaciones
comunitarias en el gobierno local durante cada etapa de la experiencia.
A lo largo de la experiencia, estas configuraciones fueron fluctuando. En términos generales,
el Departamento Ejecutivo municipal ha demostrado un nivel de representatividad creciente, a juzgar
por el hecho de que el Intendente ha sido reelegido sucesivamente desde 1991 hasta la actualidad.
2.4.2. Cuáles espacios de participación ciudadana se promovieron o se
fortalecieron durante el desarrollo de la experiencia, y que instrumentos
legales se crearon para la sostenibilidad a futuro de estos espacios.
La
participación
comunitaria
es
alentada
a
través
de
múltiples
acciones,
trabajando
articuladamente con las Sociedades de Fomento Barrial, las escuelas y numerosas organizaciones de
la sociedad civil. La comunidad interactúa fuertemente con los responsables de las unidades
sanitarias, los jardines maternales, centros de día y granja, entre otros. Estas interacciones son
fuertes pero se producen en marcos informales; no se han creado instrumentos legales específicos
59
para enmarcarlas.
2.5. DESARROLLO HUMANO (Impactos en el desarrollo humano)
2.5.1. Cuál fue el impacto que tuvo la experiencia sobre las necesidades o
problemas de la localidad
La política de salud pública que sustenta el desarrollo de la experiencia desarrollada en
Olavarría fue logrando un gran apoyo de todos los sectores de la sociedad local. Se logró que todos
los sectores, y no sólo los de menores recursos, concurran al Hospital Municipal, que finalmente logró
despojarse de la etiqueta de ser el “hospital de los pobres” para ser visualizado de manera creciente
como el “hospital de toda la comunidad”.
Ello redundó en una eliminación de las barreras sociales de acceso a los servicios médicos de
calidad, alentando un proceso de integración social democrática, donde todos los sectores sociales
comparten el mismo sistema. De tal modo, el hospital se transformó en un espacio de interacción, que
no atenta contra el desarrollo del sistema de atención médica privada, sino que lo obliga a competir
con un efector público de alta calidad.
2.5.2. Cuáles fueron los logros de cada uno de los instrumentos que se
utilizaron para el desarrollo de la experiencia (relacione experiencia con
logros)
Los logros alcanzados son múltiples y han sido descritos en la presentación de cada uno de
los programas que componen la experiencia.
2.5.3. Presente los indicadores que demuestren el impacto de la experiencia
en los diferentes grupos objetivo en términos de:
a)
En cuanto a aumento en las oportunidades de acceso a la salud en condiciones de equidad,
pueden considerarse entre, otros indicadores:
§
El gran desarrollo que ha logrado el hospital municipal, de ser un centro de mediana complejidad
al inicio de la experiencia a contar con tecnologia y apartologia de punta. En la actualidad, es el
unico hospital publico del pais que cuenta con camara hierbarica. Cuenta en la actualidad con los
siguientes servicios
60
-
Cardiología.
-
Centro Integral Cardiológico ( coronariografías, arteriografías, angioplastias, cirugías
cardiológicas).
-
Clínica médica.
-
Clínica quirúrgica (cirugía general, laparoscópica, artroscópicas, ginecológicas,vascular
periférica).
-
Consultorios externos.
-
Central telefónica.
-
Dermatología.
-
Diagnóstico por imágenes.
-
Dietología y nutrición.
-
Emergencia de niños y adultos.
-
Endocrinología.
-
Flebología.
-
Fonoaudiología.
-
Gastroenterología.
-
Tocoginecología.
-
Ginecología para adolescentes.
-
Hematología.
-
Hemoterapia.
-
Infectología.
-
Kinesiología.
-
Laboratorio de análisis clínicos.
-
Medicina hiperbárica.
-
Neurocirugía.
-
Neurología.
-
Odontología pediátrica y de adultos.
-
Oftalmología.
-
Otorrinolaringología.
-
Pediatría y Neonatología.
-
Psicopedagogía.
-
Salud mental.
-
Terapia intensiva e intermedia pediátrica y de adultos.
-
Terapia ocupacional.
-
Tisioneumonología.
-
Traumatología y ortopedia.
-
Urología infantil y de adultos.
-
Farmacia.
61
§
El sistema de arancelamiento, que permitió mejorar la calidad de los servicios prestados y de la
atención medica, fundándose en criterios de equidad que hacen que aquel que posee recursos
pague por su atención, mientras aquel que no puede pagar acceda a los mismos servicios de
manera gratuita.
§
La creación, desde 1988 hasta la actualidad, de 23 unidades sanitarias en ubicadas en los barrios,
en los cuales se realizan actividades múltiples ligadas a la prevención y promoción de la salud,
además de resolver necesidades de atención.
§
La creación de un sistema de medicina prepaga municipal, que constituyo una interesante
alternativa para aquellos sectores de la población sin cobertura de salud no podían afrontar las
altas cuotas de los sistemas de medicinan prepaga, pero deseaban contar con algún tipo de
cobertura que les permitiera planificar su gasto en salud.
§
Como fruto de estos desarrollos, la llamada “derivación” a centros de mayor complejidad
localizados fuera del partido descendió. Se produjo no sólo una extensión de la medicina pública
sino también y fundamentalmente una complejización creciente del sistema. En los últimos años
Olavarría se ha transformado en receptora de pacientes provenientes de otras localidad es,
reforzándose el concepto de transformarla en plaza médica del centro de la provincia de Buenos
Aires.
b) En cuanto a acciones de protección de grupos vulnerables, han cumplido un papel
fundamental la creación de los jardines maternales, centros de día y granja, así como las
múltiples actividades deportivas y recreativas que se llevan adelante de manera continua en
diversos barrios y localidades del partido.
c)
En cuanto al manejo sostenible de los recursos naturales, el reemplazo de los basurales de
cielo abierto por un relleno sanitario
comunidad,
eliminando
erradicando
practicas
olores
insalubres
tuvo un enorme impacto sobre la calidad de vida de la
desagradables,
vinculadas
al
previniendo
cirujeo.
El
la
contaminación
proyecto
en
ambiental
marcha
para
y
la
producción de biogas a partir de los gases que emanan del relleno producirá un importante
impacto ambiental y social.
2.5.4. Cómo el desarrollo de la experiencia logró incentivar la movilidad
social y política y la inclusión de grupos marginados.
Con anterioridad al desarrollo de la experiencia, los sectores sociales mas pobres del partido
no poseían prácticamente oportunidades de acceder a servicios médicos y sociales de calidad. Los
sectores socioeconómicos más altos resolvían sus necesidades de complejidad médica trasladándose a
centros de salud de mayor complejidad, en especial a las ciudades de Buenos Aires y La Plata (capital
del país y de la provincia, respectivamente). En tanto, los sectores más carenciados, impedidos de
62
movilizarse, sólo accedían a una salud más elemental. Esto generaba una gran inequidad e impotencia
de los enfermos como de sus familiares, así como de las autoridades municipales que no podían
asumir el traslado y tratamiento de los pacientes locales.
A lo largo del desarrollo de la experiencia, los cambios que se fueron produjendo redundaron en un
proceso
de
empodermiento
de
estas
poblaciones
tradicionalmente
marginadas,
que
pasaron
a
considerar que su acceso a una salud publica de calidad constituye un derecho y no una acción
benévola del Estado, por cuyo cumplimiento deben velar y reclamar.
63
CAPITULO 3.
CARACTERÍZACION DE LOS ELEMENTOS POLÍTICOS DEL
CONTEXTO NACIONAL Y LOCAL QUE FAVORECEN LA
GOBERNABILIDAD LOCAL Y EL DESARROLLO HUMANO
1.1.1 Cuáles fueron los elementos políticos e institucionales del contexto
nacional y local que hicieron posible el desarrollo de la experiencia.
En medio de un contexto económico social de gran adversidad, era más claro ya que en la
primera etapa de la experiencia que la crisis del sistema de obras sociales sería inevitable. Se logró
impulsar un nuevo rol del Estado municipal en la promoción, prevención y atención de la salud.
Un elemento fundamental que dio impulso al origen y desarrollo de la experiencia fue la firme
decisión política del Intendente municipal por transformar equitativamente el sistema de salud publica
local, garantizando la provisión de servicios de calidad accesibles a todos los sectores sociales. Sin
esta visión de la salud como elemento de integración social, la experiencia no hubiera alcanzado el
grado de desarrollo que logro en algo mas de una década.
Lo novedoso de la gestión fue la resignación de recursos hacia el área salud en detrimento de
otras (particularmente obras públicas), siendo su principal ol gro la concreción del proyecto de contar con
un hospital de alta calidad, que dejó de ser concebido como el “hospital de los pobres”, y un vasto
sistema de atención primaria articulado con la labor del hospital que desarrolla tareas fundamentales de
promoción comunitaria.
1.1.2 Cuáles fueron los elementos económicos y sociales del contexto
nacional y local que hicieron posible el desarrollo de la experiencia.
En 1987, la Ley de Coparticipación provincial determinó un porcentaje a manera de premio
para aquellos municipios que tienen a su cargo la gestión del sistema de salud, aportando una masa
de recursos que permiten cubrir aproximadamente el 40% del funcionamiento del hospital.
1.1.3 Cuáles fueron los elementos culturales y físicos que hicieron posible el
desarrollo de la experiencia.
-
Antiguas residencias médicas que funcionaban en el hospital.
64
-
La propia existencia del hospital municipal creado en la década de 1920 con un área de cuatro
hectáreas, que permitió un desarrollo edilicio muy cómodo. El hospital siempre fue municipal,
desde su creación.
-
Una buena “escuela” de medicina en la ciudad, recursos humanos de gran calidad.
1.1.4 Cuáles elementos históricos ayudan a entender el impacto de la
experiencia.
El hospital publico estaba desfinanciado y era asociado con el hospital de los pobres. La
población
más
carenciada
no
tenía
mayores
expectativas
de
cambio,
ya
que
durante
varias
generaciones habían asumido como normal la prestación de inferior calidad que recibían desde el
hospital público. En tanto había un incipiente crecimiento de los prestadores privados, que ofrecían
mejor hotelería y un servicio más personalizado, los efectores municipales eran escasos, en particular
circunscripto al Hospital municipal y el centro de vacunaciones. La población de los barrios suburbanos
debía trasladarse al hospital para recibir atención médica.
La mayor parte de la población ocupada contaba con alguna cobertura en salud. Sólo los
pobres estructurales carecían de ella y se constituían en el grupo objetivo del hospital público. En el
transcurso de los noventa, el aumento del desempleo generó que proporciones crecientes de la
población perdiera su cobertura de salud y que incluso muchos de aquellos que la conservaban no
pudieran hacer uso de los prestadores privados, porque carecían recursos suficientes para cubrir los
costos del plus o la proporción del costo de los medicamentos a cargo del beneficiario.
1.1.5 Cuáles han sido los factores del proceso de descentralización del país
que han tenido impacto sobre la experiencia.
Desde el momento en que el sistema de salud de Olavarría siempre fue municipal, el proceso
de descentralización que la Argentina desde el nivel central hacia niveles inferiores de gobierno
experimento en los noventa no produjo un impacto especifico sobre la experiencia.
1.1.6 Cuáles fueron los elementos del contexto nacional y local (políticos,
institucionales, económicos, sociales, culturales y físicos) que obstaculizaron
o pusieron trabas al desarrollo de la experiencia.
En cuanto a los elementos que pusieron trabas al desarrollo de la experiencia deben
destacarse los intereses de los efectores privados de salud, las corporaciones farmacéuticas y de
laboratorios que resistieron algunas de las medidas desarrolladas.
65
También represento un obstáculo el hecho de que un buen numero de los profesionales que
se desempeñaban en el ámbito del hospital lo hicieran también en el privado, generando competencia
entre ambos sistemas y tratando los médicos muchas veces de derivar los pacientes del hospital para
el tratamiento en sus consultorios particulares. Ello logro revertirse a través de las medidas adoptadas
para la renovación de las plantas profesionales, mediante contrataciones directas efectuadas por fuera
de
la
carrera
medio
hospitalaria
tradicional
y
generando
involucramiento de los profesionales con el sistema publico de salud.
66
fuertes
y
claros inventivos para el

La propiedad intelectual del siguente estudios pertenece al

Transcripción

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