DESCENTRALIZACIÓN DE LA GESTIÓN AMBIENTAL EN BOLIVIA

DESCENTRALIZACIÓN DE LA GESTIÓN AMBIENTAL EN BOLIVIA

DESCENTRALIZACIÓN DE LA GESTIÓN AMBIENTAL EN BOLIVIA
Elvira Salinas, Robert Wallace & Oscar Loayza
Wildlife Conservation Society (WCS)
El Programa de Conservación Gran Paisaje Madidi se ubica en el noroeste de Bolivia y
en el sudeste del Perú, en el flanco oriental de la Cordillera Real, abarcando una
superficie de 95.000 km2. Esta región fue seleccionada por ser uno de los paisajes más
diversos del mundo y una zona de conservación transfronteriza entre Bolivia y Perú. El
área núcleo de conservación tiene una extensión de 4.168,384 ha e incluye áreas
protegidas contiguas y de igual manera, las Tierras Comunitarias de Origen (espacios
territoriales indígenas legalmente reconocidos por el Estado boliviano), que se
superponen parcial o totalmente con las áreas protegidas, y las Reservas Comunales
del Perú.
En el caso boliviano, esta unidad político-administrativa está descentralizada a nivel de
los municipios, con competencias en el ámbito de la salud, educación, cultura,
deportes, caminos vecinales y microriego, otorgadas por la Ley de Participación
Popular de 1994. En relación con las prefecturas departamentales, la descentralización
se encuentra en pleno desarrollo. A partir de la promulgación de la Ley de
Descentralización Administrativa de 1995, se ha ido avanzando en la definición de
nuevas atribuciones a la prefectura y en el fortalecimiento de su estructura
organizativa para la aplicación de políticas de gestión territorial, gobernabilidad y
desarrollo socioeconómico. El referéndum autonómico y la convocatoria a elecciones
de prefectos reconocen la importancia de las autonomías departamentales en Bolivia.
La Ley de Participación Popular reconoce personalidad jurídica a las organizaciones
comunitarias de base (urbanas y rurales) y las relaciona con los órganos públicos. Esto
implica que las organizaciones tienen el derecho de realizar demandas, participar en la
planificación municipal, y controlar y supervisar su gestión. A pesar de estos avances
en la legislación boliviana, las tierras comunitarias de origen aún no cuentan con la
suficiente autonomía de gestión técnica y administrativa, si bien en los procesos de
demanda, planificación y desarrollo territorial, las organizaciones han ido adquiriendo
una mayor capacidad de control de su territorio.
La Ley de Medio Ambiente (1992) dispone que las áreas protegidas son patrimonio del
Estado, y que la Secretaría Nacional (ahora Viceministerio de Recursos Forestales y
Medio Ambiente) y las Secretarias Departamentales del Medio Ambiente son los
organismos del Estado responsables de normar y fiscalizar su manejo integral, lo cual
plantea que las áreas protegidas tienen una jurisdicción especial. El Reglamento
General de Áreas Protegidas (1997) establece que su administración podrá ser
compartida, mediante convenios de coadministración, con pueblos indígenas y/o
comunidades campesinas organizadas, y entidades públicas y privadas.
Reflexión sobre descentralización y conservación
La Ley de Medio Ambiente define que la planificación del desarrollo nacional y regional
del país deberá incorporar la dimensión ambiental, a través de un proceso dinámico
permanente y concertado entre las diferentes entidades involucradas en la
problemática ambiental. El Reglamento de Gestión Ambiental (1995) de esta Ley
establece entre los instrumentos de planificación el Sistema Nacional de Planificación,
que incluye el plan general, los planes departamentales de desarrollo económico y
social y los planes de desarrollo municipal, a fin de asegurar la planificación a los tres
niveles de la gestión estatal. En la práctica, no se ha logrado una adecuada articulación
ni en la planificación ni en la ejecución de acciones debido, entre otras razones, a que
no existe una cultura institucional que permita integrar los distintos esfuerzos y lograr
la complementariedad entre los diferentes niveles de gobierno.
Las prefecturas tienen competencias en el ámbito ambiental definidas en diferentes
disposiciones legales. El reglamento de Gestión Ambiental (1995) de la Ley de Medio
Ambiente establece, entre las principales funciones y atribuciones a las prefecturas, la
aplicación de la política ambiental nacional a nivel departamental, la fiscalización y
control de las actividades relacionadas con el medio ambiente y los recursos naturales,
revisión de la ficha ambiental, definición de la categoría de los estudios de evaluación
de impacto ambiental (EEIA), aprobación o suspensión de la Declaratoria de Impacto
Ambiental, y control de la contaminación ambiental. El Decreto Supremo Nº 27457 de
2004 de la estructura organizacional de las prefecturas del departamento, establece
una dirección general de gestión territorial dirigida a promover el desarrollo sostenible
y las políticas de manejo de recursos naturales, formular los planes de ordenamiento
territorial y de gestión de cuencas, regular y supervisar la rehabilitación y conservación
del medio ambiente y los recursos naturales, y el desarrollo de las mancomunidades
municipales. La Ley Forestal establece las siguientes atribuciones a las prefecturas:
formular y ejecutar planes de desarrollo forestal departamental y programas y
proyectos de inversión pública en investigación y extensión técnico-científica forestal y
en rehabilitación de cuencas y tierras forestales, agroforestación y reforestación,
conservación y preservación del medio ambiente, así como en programas de
fortalecimiento institucional de los municipios y mancomunidades municipales.
La gestión ambiental municipal ha sido establecida en diversas normas. La Ley de
Municipalidades (1999) define como uno de los objetivos de los municipios la
preservación y conservación del medio ambiente y el aprovechamiento sostenible de
los recursos naturales. Entre sus competencias se encuentran las siguientes: planificar
el desarrollo municipal, aprobar y coordinar la ejecución del ordenamiento territorial,
conservar y contribuir a la protección del medio ambiente y los recursos naturales,
controlar la contaminación ambiental, promover e incentivar el turismo, promover y
fomentar programas y proyectos a favor del desarrollo integral y los derechos de los
pueblos indígenas y comunidades originarias.
El reglamento de Gestión Ambiental define como atribuciones de los gobiernos
municipales la formulación del plan de acción ambiental municipal y la coordinación de
acciones con la autoridad ambiental enmarcadas en las políticas ambientales nacional y
departamental, la revisión de la ficha ambiental y de los estudios de evaluación de
impacto ambiental, manifiestos ambientales y el control y vigilancia a nivel local sobre
las actividades relacionadas con medio ambiente y recursos naturales.
La Ley Forestal establece que los municipios y mancomunidades municipales deberán
cumplir funciones dirigidas a: la delimitación de áreas de reserva por el 20% del total
de tierras fiscales de producción forestal permanente de cada jurisdicción municipal,
destinadas a concesiones para agrupaciones sociales del lugar; al apoyo a estas
agrupaciones en la elaboración y ejecución de sus planes de manejo; y a la
fiscalización de las actividades forestales.
En el marco de las políticas estatales, el Programa Gran Paisaje Madidi ha contribuido
en el diseño y aplicación de instrumentos de planificación, en coordinación con el
SERNAP, en los municipios de Apolo y San Buenaventura, la Mancomunidad de
Apolobamba y el Distrito Indígena Leco, a fin de articular las políticas de conservación
de las áreas protegidas con las de desarrollo municipal. Los resultados del trabajo de
planificación: un autodiagnóstico de los problemas ambientales, una serie de mapas
temporales y espaciales de estos problemas y un plan de gestión ambiental,
contribuyeron a la definición de directrices técnicas ambientales y a un mayor
compromiso de los municipios en la conservación de la diversidad biológica, a pesar de
la complejidad de integrar en la práctica este tema en el desarrollo municipal. En este
marco de trabajo, se apoyó también al Municipio de Apolo en la elaboración del Plan
Municipal de Ordenamiento Territorial (PMOT), a través de la canalización de
financiamiento, la transferencia de información y la supervisión técnica de las
actividades, en coordinación con Conservación Internacional.
En el caso del Distrito Indígena Leco Larecaja, la estrategia de gestión ambiental fue
elaborada y validada por 32 comunidades que forman parte del Pueblo Indígena Leco y
Comunidades Originarias de Larecaja (PILCOL), así como aprobada por los gobiernos
municipales vinculados (Guanay y Teoponte) y el Parque Madidi. Actualmente la
estrategia se encuentra en proceso de ejecución con el inicio del ordenamiento
territorial de la TCO Lecos Larecaja y de la coordinación de acciones con el SERNAP
para la conservación de la zona de Huajaraorko que colinda con el Parque Madidi,
mediante el establecimiento de un puesto de control y de la realización de actividades
conjuntas de protección y vigilancia.
Asimismo se ha brindado apoyo técnico y financiero al Municipio de Ixiamas en el
establecimiento de la Reserva Turística Municipal Alto Madidi en su jurisdicción, con
una superficie de 37.000 ha. Ésta se ubica en los bosques húmedos de piedemonte y
de llanura colindantes con el límite norte del Parque Madidi, y que por su alto valor
biológico constituye una de las zonas de mayor potencial para la realización de
actividades de ecoturismo.
En relación a la gestión de las áreas protegidas, las actividades del programa se
orientaron al fortalecimiento integral de la gestión de las áreas protegidas de
Apolobamba, Madidi y Pilón Lajas, centrando los esfuerzos en la investigación
científica, la planificación del manejo, la integración de las áreas con los municipios,
TCO y comunidades, y la promoción de iniciativas de manejo de recursos naturales en
comunidades indígenas y campesinas que se encuentran dentro y en sus zonas de
amortiguamiento.
Descentralización y gobernabilidad
El proceso de descentralización en Bolivia, iniciado en 1994 con la promulgación de la
Ley de Participación Popular, ha contribuido a fortalecer la democracia y
gobernabilidad,
transfiriendo
competencias
y
recursos
al
ámbito
municipal,
desarrollando capacidades de inversión pública en temas prioritarios para el desarrollo
y promoviendo la participación social en los procesos de planificación, ejecución de
proyectos y control y vigilancia del desarrollo municipal. En relación con la gestión
ambiental, la descentralización ha permitido que los municipios identifiquen y
jerarquicen los problemas ambientales de su territorio, establezcan unidades de medio
ambiente y destinen recursos al desarrollo del turismo.
En el proceso de descentralización municipal, las organizaciones sociales han ido
adquiriendo una mayor importancia a través de su participación en los Comités de
Vigilancia de los municipios, conformados por representantes de las organizaciones y
comunidades (en el área rural) y las juntas vecinales (en el área urbana). Estos
comités son instancias establecidas por la Ley de Participación Popular para que los
actores sociales aseguren la participación de las organizaciones sociales en la
planificación, supervisen la correcta administración de los recursos de participación
popular, y fiscalicen el cumplimiento de los planes operativos anuales. La valorización
del ámbito local de la administración y gestión, ha dado lugar a una dinámica de
participación que, si bien presenta problemas de articulación entre sectores sociales,
visión fragmentada del desarrollo y politización de los cargos de los Comités de
Vigilancia, está contribuyendo al reconocimiento institucional de las organizaciones
sociales y a la canalización de sus demandas a nivel local, a través de la planificación
municipal. Las autoridades municipales son cada vez más concientes del rol central que
tiene las organizaciones sociales en el desarrollo municipal.
En los últimos años, la importancia de las áreas protegidas para los municipios ha ido
en incremento, lo que ha dado lugar a un cambio en las relaciones de trabajo y una
mayor incidencia de los municipios en el tratamiento de la problemática de las áreas
protegidas. Su participación en los Comités de Gestión ha contribuido a involucrarlos
en el análisis de los problemas y potencialidades de la gestión de las áreas protegidas,
así como a identificar oportunidades de desarrollo vinculadas con la conservación. Sin
embargo, los problemas institucionales que enfrentan como la falta de capacidades
técnicas y financieras para el adecuado ejercicio de sus funciones y responsabilidades,
la pobreza que afecta a la mayoría de la población rural y urbana en la región, y la
falta de oportunidades económicas, han limitado su rol como gobierno local en la
generación de nuevas opciones de desarrollo compatibles con la conservación y su
interlocución con los actores sociales. Los municipios fueron actores centrales de los
conflictos ambientales del SNAP. El rol que asumieron dependió de su nivel de
compromiso con las áreas protegidas y del tipo de intereses que defendieron en su
región. Algunos municipios cumplieron un rol de mediadores y realizaron esfuerzos
para la solución de los problemas. Otros adoptaron decisiones contrarias a las normas
de gestión de las áreas protegidas. Por ello es fundamental el establecimiento de
estrategias de desarrollo económico en los municipios en cuyas jurisdicciones se
encuentran las áreas protegidas, para generar alternativas de desarrollo vinculadas a la
conservación de la biodiversidad (servicios ambientales, reservas de fauna comunal,
promoción de productos ecológicos).
Si bien las tierras comunitarias de origen no cuentan con autonomía de gestión, los
procesos de demanda y titulación de tierras han dado lugar a que las organizaciones
indígenas realicen un conjunto de gestiones (legales, técnicas, administrativas) y
desarrollen capacidades organizativas para la planificación técnica y espacial,
ordenamiento territorial, elaboración de normas de acceso y uso de recursos naturales
y apoyo a iniciativas de manejo de recursos naturales. Su participación en la
conservación se ha ido fortaleciendo a través de la elaboración de los planes de
manejo de las áreas protegidas y la integración de las propuestas de zonificación de las
áreas protegidas (Madidi y Pilón Lajas) con las tierras comunitarias de origen
vinculadas.
Por otra parte existe un interés creciente en la creación de reservas comunales para la
protección de la vida silvestre. Es el caso de la comunidad de San Pedro de la TCO
Tacana que, con el apoyo del Programa Gran Paisaje Madidi, ha establecido
una
“Reserva de Fauna”, con la finalidad de conservar la vida silvestre e incrementar las
posibilidades de la comunidad de acceder a mercados certificados para productos de la
biodiversidad (madera, miel de abejas nativas) y desarrollar también actividades de
ecoturismo comunitaria.
Conservación y gobernabilidad
Si bien el Programa Gran Paisaje Madidi no está directamente involucrado en la
generación de políticas públicas a favor de la conservación, sus actividades están
contribuyendo a su aplicación, mediante la generación de información científica y el
desarrollo de metodologías participativas de planificación y manejo de recursos
naturales. Este trabajo ha permitido contar con autodiagnósticos, planes comunales y
una Estrategia de Desarrollo Sostenible de la TCO Tacana, así como generar conceptos
y metodologías de gestión de espacios territoriales desde una perspectiva cultural y
con un enfoque de complementariedad (y no de competencia) con las jurisdicciones
municipal y departamental.
Por otra parte, el Programa está promoviendo, en coordinación con las organizaciones
sociales y las direcciones de las áreas protegidas, varios proyectos que son ejecutados
por agrupaciones de productores tacanas: crianza de ganado bovino, manejo
experimental de peces ornamentales, acopio y comercialización de pescado,
producción de miel de abejas nativas, aprovechamiento sostenible del lagarto,
producción de cacao silvestre, aprovechamiento forestal, artesanías y ecoturismo. De
igual modo, se están apoyando algunas iniciativas de manejo del incienso por
agrupaciones de productores quechuas, en la zona de Apolo.
Como resultado de estos esfuerzos, se han conformado en total 21 agrupaciones
productivas (algunas denominadas asociaciones), que integran a 525 socios de las
comunidades, con la perspectiva de constituirse en empresas comunitarias en el marco
de una legislación especial que se espera sea considerada como una modalidad en el
Código de Comercio, y que están recibiendo capacitación técnica y canalizando
financiamientos de distintas fuentes (WCS, USAID, McArthur, Fundación Moore, Blue
Moon, Programa PUMA, Programa Nacional de Biocomercio Sostenible, Programa
BOLFOR II).
De manera especial, el Programa Gran Paisaje Madidi contribuyó al fortalecimiento de
CIPTA. Actualmente CIPTA y WCS se encuentran trabajando en el desarrollo de una
instancia técnica dentro de la organización, que permita una transferencia más efectiva
de capacidades técnicas y financieras para asegurar la sostenibilidad de la gestión
territorial y el fortalecimiento de los procesos de recuperación y revalorización de la
cultura tacana. El refuerzo de la estructura técnica y administrativa de CIPTA
contribuirá a una mayor canalización de inversiones y apoyo técnico en programas de
conservación, mejoramiento de la producción por empresas comunitarias e incremento
de la capacidad adquisitiva y de ahorro de las familias de las comunidades. Este
modelo esta siendo replicado con modificaciones adecuadas para una seria de
organizaciones de base en el Paisaje, principalmente otros pueblos y/o territorios
indígenas, pero también se esta empezando procesos con algunos organizaciones
campesinos.