seis opciones que dan forma a un consejo de estadísticas

seis opciones que dan forma a un consejo de estadísticas

TALLER SOBRE GOBERNABILIDAD DE SISTEMAS DE ESTADÍSTICA
Santiago de Chile, 19 de octubre 2010
SEIS OPCIONES QUE DAN FORMA A UN CONSEJO DE
ESTADÍSTICAS
Richard Alldritt, UK Statistics Authority
Los consejos nacionales de estadísticas juegan un papel cada vez más importante en la
gobernabilidad superior de los sistemas de estadísticas nacionales. Es probable que el rol de los
consejos vaya evolucionando en la medida que la producción de estadística oficial se vea impulsada
por el aumento de datos administrativos y tienda a estar más distribuida en el gobierno. Dicho rol
podría acercarse más a asuntos relacionados con la coordinación y estándares dentro del gobierno,
complementando y ampliando el mandato del jefe de estadística.
Los sistemas nacionales de estadísticas varían enormemente en el mundo, así como la organización
de sus consejos. Es probable que esta variabilidad se mantenga. La historia y el marco institucional
de cada país ejercerán una fuerte influencia sobre el papel y la forma que adquieran los sistemas de
estadísticas y los consejos que se establezcan. Sin embargo, al crear la estructura del consejo, se
debe optar por una serie de alternativas que exceden aquellos asuntos relacionados con historia y
requerimientos constitucionales. El presente trabajo identifica seis de esas alternativas y analiza
algunas consideraciones que pudiesen ejercer influencia sobre ellas. También explica la solución
específica del Reino Unido que planteó la Ley de Estadísticas y Servicio de Registro 2007.
Existen ciertas especificidades en las disposiciones de gobernabilidad del Reino Unido que pueden
tener una relevancia más amplia, y otras una menor relevancia – en algunos casos debido a que son
el resultado de características distintivas de la administración pública en el Reino Unido. Lo mismo
es válido para las disposiciones de consejos en otros países. Vale la pena identificar aquellos
elementos de disposiciones nacionales que pudiesen ser relevantes en otros países.
La perspectiva internacional
El Manual de Organización Estadística de Naciones Unidas1 cuenta con una sección sobre consejos
de estadísticas. Señala que “la importancia de dichas entidades se ha acrecentado y su introducción
en áreas donde no existían de antemano se ha transformado en una tendencia visible”. A la luz de
esta tendencia, es – desde luego – oportuno y valioso sostener una discusión internacional acerca
del rol que se ha ido desarrollando para los consejos de estadísticas.
Algunas de las observaciones contenidas en el Manual podrían aparecer un tanto anticuadas: “Se
puede usar un consejo nacional de estadísticas para defender a la oficina de estadística”, “Existe
para proteger a la oficina de estadística de ataques…”. Quizás, en la actualidad esto suene
excesivamente defensivo; la protección de las oficinas de estadística puede efectivamente ser un
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http://unstats.un.org/unsd/dnss/hb/default.aspx
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beneficio para el interés nacional, pero no se puede simplemente asumir. De la misma forma, en los
diversos modelos que figuran en el Manual el consejo de estadísticas se presenta subordinado al
Ministro responsable de estadística. Eso no siempre tiene que ser así; la United Kingdom Statistics
Authority (Autoridad de Estadística del Reino Unido), creada en 2008, posee una posición
estatutaria que le permite subordinarse directamente al Parlamento sin tener que rendirle cuentas a
ningún Ministro.
Aún así, el Manual es útil en diversos sentidos, por ejemplo en establecer una terminología
compartida. Se refiere a ‘oficina de estadística’, al ‘jefe de estadística’ y al ‘consejo nacional de
estadísticas’. A pesar que ninguno de estos términos se emplea actualmente en el Reino Unido, el
presente trabajo sí lo hace en aquellos casos donde resulta posible hacerlo. El Manual también
plantea temas útiles acerca de la membresía, presidencia, secretaría y agenda del consejo y ofrece
sabias palabras de advertencia. Hace notar el riesgo de una ‘peligrosa confusión de roles y
responsabilidades’ entre el jefe de estadística y el consejo, advirtiendo que ‘siempre las cosas
pueden funcionar mal’. Quizás sería apropiado que la discusión internacional se centrara en cómo
evitar que las cosas funcionen mal.
Opción 1: ¿Qué responsabilidades ordinarias debiesen asignarse al consejo y cuáles al jefe de
estadística? El Manual de la ONU advierte contra involucrar al consejo “en la micro gestión de la
oficina de estadística”. Es un buen punto de partida, pero ¿qué pasa si surge un tema de controversia
pública relacionado con una decisión de gestión? En aquellos casos, el consejo puede verse
obligado a hacer un comentario o a intervenir. Los límites necesitan ser lo más claro posible, pero
surgirán temas complejos y es poco probable que se pueda aplicar una separación estricta.
Una consideración es si acaso el consejo debe ser percibido como "manteniendo su distancia", para
así tener la libertad de hacer comentarios sobre las acciones de la oficina estadística desde una
posición creíblemente objetiva. Si esto forma parte del rol del consejo, quizás deba resistir la
tentación de endosar o involucrarse en aquellas decisiones de gestión sobre las cuales
posteriormente podría querer comentar.
La solución del Reino Unido es bastante compleja. Esto se debe en parte a que la producción de
estadística históricamente se ha compartido entre una gran cantidad de entidades gubernamentales.
Por lo tanto, mientras que la Office for National Statistics se ha desarrollado significativamente
durante los últimos 30 años para transformarse en una real oficina nacional de estadística, todavía se
realiza mucho trabajo estadístico en otras entidades y a menudo eso despierta controversias.
Enfrentada a esta estructura, la UK Statistics Authority (el consejo nacional de estadísticas) cumple
con dos roles diferentes, y posee dos vicepresidencias, y en términos generales, dos estructuras de
Comité. En un rol, es directamente responsable de la oficina nacional de estadísticas, a pesar de que
en la práctica delega la gestión al National Statistician y Director General de ONS. Su papel no es
dirigir ONS, sino más bien proporcionar una supervisión de apoyo (posee poderes específicos para
"dirigir" pero jamás los ha utilizado).
El otro rol es una función de escrutinio independiente relacionada con el trabajo estadístico de todas
las organizaciones que producen estadística oficial (el ‘UK statistical system’). En este rol, la
Authority considera a ONS como cualquier otra entidad productora de estadística. Este rol lo
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desempeña el Jefe de Evaluación, cargo estatutario, con un equipo conformado por personal
especializado.
El Presidente, Directorio y personal de la Statistics Authority debe equilibrar ambos roles.
Ocasionalmente, esto puede significar que el Directorio de la Authority reciba consejos
contrapuestos de parte de funcionarios responsables de ambas funciones. Esto significa que el cargo
de Presidente es de suma importancia y muy difícil. En este verdadero malabarismo, se ve apoyado
por el hecho de que es responsable directamente ante un Comité Especial del Parlamento y está
sujeto al escrutinio público de dicho Comité. Ningún Ministro de gobierno se involucra en la labor
de la Authority, a pesar de que la ONS como oficina gubernamental se enmarca dentro de la
competencia de un Ministro del Gabinete, y dicho Ministro puede ejercer influencia sobre el
aspecto de recursos y tomar ciertas decisiones dispuestas en la legislación.
Opción 2: ¿Gobernabilidad de la agencia de estadística, o del amplio sistema de estadística?
Cada vez es más común que la estadística sea producida como subproducto de sistemas
administrativos en muchas entidades gubernamentales. Si la competencia del Consejo se restringe a
supervisar a la oficina principal de estadísticas, ello puede limitar su relevancia quedar expuesta a la
crítica. Sin embargo, si juega un papel más amplio en el sentido de garantizar los estándares de la
estadística y la coordinación entre todas las partes del gobierno, deberá lidiar con un gran número
de organizaciones, haciendo que su tarea sea diferente y más compleja.
La competencia de la UK Statistics Authority abarca toda la estadística oficial, independientemente
del lugar donde se produzca. Esto ha provocado un debate importante acerca de lo que debe
incluirse bajo el título ‘estadística oficial’. Existe un cierto nivel de acuerdo - por ejemplo, incluye
no sólo que meras cifras; abarca todo el servicio que proporcionan los estadísticos en el gobierno,
incluyendo el texto que se publica conjuntamente con las estadísticas, así como todas las
recomendaciones relacionadas.
Pero también existen áreas de controversia. En ocasiones, los departamentos gubernamentales
elaboran estadística como parte de un anuncio ministerial, indicando que no constituyen estadísticas
oficiales sino ‘información de gestión’. La Authority ha elaborado una política sobre este tema2. Su
posición es que cuando se utilice públicamente la ‘información de gestión’ para apoyar decisiones
importantes o políticas, lo más probable es que la Authority recomiende que en el futuro sea
considerada una estadística oficial. Una entidad de gobierno puede rechazar la recomendación de la
Authority, pero al hacerlo, atrae atención pública al hecho de que las estadísticas se encuentran bajo
control político.
Opción 3: ¿Promoción del interés público, o responsable de la agencia de estadística? Es
acaso el rol del Consejo ser abierto y público, centrado en resguardar el interés público (integridad,
calidad, estándares, etc.); u operar más bien como comité externo o panel asesor, o fungir como el
nivel superior de gobernabilidad de la oficina de estadística?
La historia e independencia de la oficina de estadística influye en la elección de estas alternativas.
Si existe poca preocupación pública acerca de la calidad o independencia del producto estadístico,
habrá escasa necesidad de que el Consejo se centre en la garantía pública de estándares. De igual
manera, si al igual que en el Reino Unido, existe un historial de asuntos relacionados con la
2
http://www.statisticsauthority.gov.uk/news/statement---management-information--research-data--and-the-use-ofstatistics-in-policy-documents--22-july-2009.pdf
3
estadística que llegan a ocupar un lugar en la agenda política, así como medios de prensa escépticos,
el Consejo quizás necesite ser visto como una potente voz independiente. Es probable que la
solución correcta dependa de la ‘política real’ de cada situación y no de un modelo abstracto.
En el Reino Unido, la legislación que estableció la Statistics Authority enfatiza el papel de defensor
del interés público, otorgándole al mismo tiempo a la Authority la responsabilidad formal de la
Office for National Statistics. La Authority debe ‘promover y resguardar la producción y
publicación de estadística oficial que sirva al interés público’ y ‘monitorear la producción y
publicación de estadísticas oficiales’ e ‘informar cualquier preocupación que tenga’ acerca de la
calidad, buenas prácticas o integralidad. En contraste, la Ley dice poco acerca del rol preciso de la
Authority en relación a su apoyo a la ONS, que formalmente forma parte del mismo cuerpo legal
que la Authority. Dicho rol ha evolucionado en el tiempo y puede seguir evolucionando a la luz de
la experiencia.
Tanto el Parlamento como los medios de comunicación tienden a considerar a la Authority como
‘vigilante’, una especie de entidad regulatoria y esperan que cumpla con ese rol. Sin embargo, de
vez en cuando, la Authority también es considerada como directamente responsable de la
producción de estadística - por ejemplo, en relación a su responsabilidad formal por el Censo 2011.
El potencial de que surja esta confusión es real y problemática. Es el precio que se debe pagar por
contar con una Authority única con dos tipos de responsabilidades.
Opción 4: ¿Quién establece la dirección del servicio estadístico y promueve estándares? ¿Debe
tener el Consejo la autoridad para establecer estándares formales y garantizar su cumplimiento?, o
es éste acaso el rol del jefe de estadística, con el consejo simplemente actuando como asesor cuando
se le solicite? ¿Debiese poseer el consejo una visión clara, o un conjunto de metas propias a largo
plazo que se comunican públicamente, o quedará eso en manos del jefe de estadística?
Es probable que estas decisiones se vean influenciadas por la estructura del servicio de estadística
(independientemente de que involucre a muchas agencias, o sólo a una) y cualquier necesidad que
se perciba de establecer estándares compartidos o mejorados. También dependerá de si existe la
necesidad de que el consejo entregue una agenda de cambio. De diversas maneras este es un tema
fundamental.
En el Reino Unido, la Autoridad de Estadística posee autoridad legal para establecer un Código de
Prácticas para las Estadísticas Oficiales3 y el deber de evaluar su cumplimiento. A partir de
septiembre del 2010, se habrán publicado unos 75 Informes de Evaluación abarcando una amplia
gama de estadísticas oficiales. El Código del Reino Unido es exigente y, a la fecha, cada Informe de
Evaluación ha requerido por lo menos algunos pasos adicionales para lograr un cumplimiento
pleno. La evaluación requiere recursos y en ocasiones puede ser considerada como exageradamente
crítica. Sin embargo, se ha ido estableciendo y en forma creciente se acepta como una disciplina
efectiva. Las estadísticas que se estima cumplen con el Código reciben la designación de
‘Estadísticas Nacionales’ y reciben un fuerte endoso en términos de cumplir con los requerimientos
de los usuarios, de haber sido elaboradas conforme a elevados estándares y de haber sido
explicadas cabalmente a nivel público.
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http://www.statisticsauthority.gov.uk/assessment/code-of-practice/code-of-practice-for-official-statistics.pdf
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La Autoridad también ha establecido algunas metas y prioridades generales para el sistema
estadístico. Su tema central es que sería de gran y duradero beneficio para el país si las estadísticas
oficiales pudiesen ejercer mayor influencia en las decisiones y acciones importantes, tanto dentro
como fuera del ámbito gubernamental. Esta posición general apunta hacia una agenda de mejores
comunicaciones, acceso, confianza pública y una mejor explicación al momento de publicar
estadísticas.
Opción 5: ¿Debiese el consejo cuestionar públicamente su uso indebido? ¿Cumplirá el consejo
con el rol de cuestionar el uso indebido de la estadística por parte de entidades gubernamentales?
Sólo un consejo muy independiente podrá cuestionar el uso político indebido o la tergiversación de
la estadística oficial. Para ello, requiere tanto de una seguridad estatutaria, como garantías y
probablemente sólo podrán hacerlo aquellos consejos con personal propio y dedicado. De la misma
manera, al asumir este rol el Consejo adquiere un alto nivel de credibilidad pública.
La UK Statistics Authority ha tenido éxito (a la fecha) al ejercer este rol que sigue siendo
controvertido, especialmente dentro del gobierno. Al asumir este rol, la Authority se escapa de las
convenciones de responsabilidad compartida que normalmente garantiza que ninguna entidad de
gobierno en el Reino Unido critique públicamente a otra. La violación de dicha convención
significa que la Authority no podrá gozar de una plena cooperación al investigar un asunto
relacionado con un departamento gubernamental, y puede ella misma ser criticada por su liderazgo
del sistema de estadística. La decisión de hacer un comentario público sobre uso indebido es – por
ende – una decisión importante lo tanto una decisión importante; y una vez hecha, puede definir la
visión del público acerca del Consejo.
Opción 6: ¿Quiénes debiesen ser miembros del consejo? Esto se verá influenciado por el
resultado de las opciones que se han señalado anteriormente. El Manual de la ONU se refiere a la
importancia de incluir académicos, empresarios, funcionarios del gobierno y representantes
sindicales. Estas son buenas sugerencias, pero no pueden existir reglas absolutas. Mientras más
público y autoritario sea el rol que se le otorga al Consejo, mayor experiencia y autoridad individual
van a requerir sus miembros. Independientemente de su composición, el Consejo deberá contar con
una membresía acorde al rol que se le ha otorgado, y el presidente debe tener la capacidad para
hablar a nombre de todo el Consejo.
La UK Statistics Authority posee nueve miembros no-ejecutivos que anteriormente han ocupado
altos cargos en la administración pública, instituciones académicas o empresas. También tiene tres
miembros ejecutivos: el National Statistician; el Director General de la Office for National
Statistics; y el Jefe de Evaluación. Además, posee una Secretaría con diez funcionarios y cuenta con
el apoyo directo de un equipo de 20 personas que se subordinan al Jefe de Evaluación. Una
característica importante es que, a diferencia de los modelos que existen en el Manual de la ONU, la
Authority posee su propio personal y su agenda no la fija la oficina de estadística.
Conclusión
Existen por cierto mucho más que seis opciones importantes sobre los cuales hay que decidir al
establecer un consejo nacional de estadística. Pero las seis que se ilustran aquí son algunas que
están llamadas a darle mayor forma al rol del Consejo y a sentar las bases para decisiones
subsidiarias. A fin de cuentas, la estructura que se seleccione debe estar alineada con la historia del
sistema nacional de estadística y con la estructura de la administración pública del país. Por lo tanto,
5
los consejos serán tan diferentes como lo son los países. En términos generales, es poco probable
que el modelo del Reino Unido se considere apropiado para muchos otros países, pero algunos de
sus elementos podrían de todas maneras tener relevancia directa sobre las opciones que deberán
elegir otros sistemas nacionales.
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