DESCENTRALIZACIÓN Y DESIGUALDAD TERRITORIAL EN
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DESCENTRALIZACIÓN Y DESIGUALDAD TERRITORIAL EN
DESCENTRALIZACIÓN Y DESIGUALDAD TERRITORIAL EN COLOMBIA: Análisis de factores determinantes para el desarrollo territorial Borrador Anteproyecto Ana María Ochoa Villegas Máster Servicios Públicos y Políticas Sociales - INTRODUCCIÓN La desigualdad es una importante problemática en las agendas públicas de los países latinoamericanos; las diversas políticas públicas sectoriales implementadas, naturalmente buscan reducir las brechas existentes entre la población objetivo y de esta con respecto al resto de la población. La descentralización como proceso político, administrativo y fiscal se convierte en una posibilidad de trasladar las oportunidades y los beneficios de dichas políticas públicas a la población que habita cada kilómetro cuadrado de los territorios. Se esperaba que a través de la descentralización se lograra reducir las fuertes desigualdades existentes y se alcanzaran importantes y sostenidos niveles de desarrollo a nivel territorial y nacional. Diversos estudios de reconocidas organizaciones como la CEPAL1 y el RIMISP2 evidencian que la persistencia de la desigualdad territorial en América Latina se ha mantenido a pesar de las esfuerzos realizados: A partir del análisis del coeficiente de concentración territorial y el índice de Gini territorial –que miden la distribución territorial de la actividad económica y la distribución de la riqueza, respectivamente- la CEPAL (2010) compara los países de América Latina en relación con los países pertenecientes a la OCDE y observa una gran concentración territorial acompañada de inequidad en la mayoría de los países de la región. Otro indicador que le permite corroborar estas disparidades económicas para los países de América Latina es la comparación del PIB per cápita entre la región más rica y la región más pobre de un país, para dos períodos de tiempo, encontrando diferencias de más de 8 veces la diferencia de países de la OCDE que en promedio presentan una 1 La CEPAL es la Comisión Económica para América Latina, es una de las cinco comisiones regionales de las Naciones Unidas y tiene su sede en Santiago de Chile, Chile. 2 El RIMISP es el Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural, organización internacional sin ánimo de lucro que, desde 1986, apoya procesos de cambio institucional, transformación productiva y fortalecimiento de las capacidades de los actores y grupos sociales en las sociedades rurales latinoamericanas diferencia de 1,76. En la mayoría de los casos de la región, la diferencia aumentó entre el primer y el segundo periodo analizado (Fernández y Rodríguez, 2011) Así como la desigualdad territorial se mantiene con evidente fuerza n América Latina, Colombia no es ajena a esta problemática, por ello, el Plan Nacional de Desarrollo “Prosperidad para todos” (2010-2014) que es el documento base donde se plantean las políticas gubernamentales que el actual Presidente de la República de Colombia Juan Manuel Santos Calderón pretende realizar en su período de gobierno reconoce las evidentes disparidades regionales a partir de 3 indicadores puntuales: PIB percápita, NBI y Gini. Estos indicadores evidencian el rezago en que se encuentran regiones como la que corresponde a los departamentos de la costa pacífica con respecto a los departamentos de la zona centro del país (Ver Anexo 1) . Si bien con el proceso de descentralización iniciado hace poco más de dos décadas se pretendía dotar de capacidades a las entidades territoriales para que se convirtieran en determinantes de su desarrollo, las cifras evidencian que esto no ha sido así; los resultados no han sido los esperados y esto se convierte en una pista que podría mostrar la existencia de factores en el proceso de descentralización que no han contribuido a la reducción de las desigualdades existentes y mucho menos al desarrollo de los diversos territorios, tales factores son los que este estudio pretende identificar. - PROBLEMA DE ESTUDIO, OBJETIVOS E HIPÓTESIS Colombia ha tenido una historia fuertemente centralista en su estructura tanto política como administrativa y fiscal. Para finales de la década de los 80 y comienzos de los 90 se desarrolló un proceso de reforma constitucional que culminó con la expedición de la Constitución de 1991 en la que se impulsó de manera definitiva el proceso de descentralización de funciones del Estado. Dos décadas después se evidencian logros y desaciertos en este proceso que han sido determinantes para la construcción de las iniciativas de desarrollo territorial (tanto en lo urbano como en lo rural). Si bien este importante logro constitucional ha impulsado el desarrollo de regiones tradicionalmente fuertes, esta dinámica no se ha replicado en las demás regiones del país, evidenciando así fuertes desigualdades territoriales que se reflejan en la gran dependencia que la mayor parte de los municipios todavía tienen hacia el gobierno nacional. Bajo el contexto actual, donde los territorios deben esforzarse por ser cada día más competitivos y garantizar el bienestar económico y social de sus habitantes es que se requiere profundizar en el reconocimientos de las diversas y particulares realidades del territorio para así mejorar las políticas de desarrollo territorial, por ello vale la pena interrogarse ¿Cuáles han sido los principales factores de éxito del proceso de descentralización en Colombia? ¿Qué barreras existen dentro de este proceso que se relacionan con las desigualdades territoriales del país? Todo lo anterior apuntándole a comprender la trayectoria del proceso de descentralización en Colombia y su relación con el éxito y/o fracaso de iniciativas locales de desarrolloPara dar respuesta a los interrogantes anteriormente planteados se parte de la hipótesis que considera que el proceso de descentralización no ha impulsado el desarrollo de las regiones históricamente excluidas en Colombia en la medida que las desigualdades territoriales existentes antes del inicio del proceso de descentralización no han presentado una fuerte y constante disminución luego de más de 20 años de iniciado el proceso. El objetivo principal que guiará esta investigación pretende analizar los efectos que el proceso de descentralización ha tenido sobre las desigualdades territoriales en Colombia. Para esto se realizará una caracterización de la trayectoria del proceso de descentralización colombiano, posteriormente se realizará un diagnóstico del estado actual en materia de desarrollo de las entidades territoriales objeto de estudio y finalmente se identificarán los elementos determinantes del proceso de descentralización que actúan como incentivo y/o barrera para el desarrollo de las entidades territoriales objeto de estudio. - Debates en torno a la descentralización, la desigualdad territorial y el desarrollo territorial La descentralización ha sido una de las reformas más importantes que se han llevado a cabo en los países latinoamericanos. Colombia, en concordancia con esta dinámica, impulsó reformas descentralizadoras desde mediados de la década de los años ochenta. El hecho que muchos países hayan optado por iniciar procesos de descentralización ha generado confusiones en el significado mismo del término y la forma en que se desarrolla el proceso; es así como Boisier (2004) sostiene que la descentralización es un concepto que identifica un fin y un medio simultáneamente, lo cual ha contribuido a la confusión de este con conceptos tales como desconcentración, delegación y en ocasiones incluso con autonomía. Para el caso puntual de esta investigación las visiones que frente a la descentralización facilitan en mayor medida los objetivos propuestos, se relacionan con lo expuesto por Falleti (2005) quien entiende la descentralización como un proceso de políticas públicas en el que se traspasan responsabilidades, recursos o autoridad desde el gobierno central a los subnacionales y a su vez distingue tres tipos de descentralización que se convierten en variables de análisis para esta investigación: política, administrativa y fiscal. Para hablar de desigualdad territorial y desarrollo territorial es necesario comprender que son múltiples las discusiones que se han dado en torno a la evolución del concepto de desarrollo, esto ha originado que según el enfoque desde el que se analice (marxista, clásico, neoclásico, histórico, cepalino, regulacionista, etc.), el concepto varíe; sin embargo, es innegable la repercusión directa que tiene dicho concepto para el ámbito económico, político y social. La evolución de la idea de desarrollo ha permitido que hoy día existan innumerables adjetivos o términos aún más complejos, los cuales buscan integrar aspectos que de una u otra forma repercuten directamente en la noción de “desarrollo”, bien sea por su concepción espacial o su dinámica, esto se ha convertido en una verdadera polisemia del término, tales como: desarrollo territorial, desarrollo regional, desarrollo local, desarrollo endógeno, desarrollo sustentable, desarrollo humano y, en términos de su dinámica, desarrollo “de abajo-arriba” (o su contrapartida, “del centroabajo”) entre otros (Boisier, 1999). Dentro de las múltiples concepciones encontramos la de José Medina Echeverría (citado en Boisier, 1999, p. 2), quien lo define desde el plano económico como “Un proceso continuado cuyo mecanismo esencial consiste en la aplicación reiterada del excedente en nuevas inversiones, y que tiene, como resultado la expansión asimismo incesante de la unidad productiva de que se trate. Esta unidad puede ser desde luego una sociedad”. También encontramos visiones desde el desarrollo humano como el de Amartya Sen (citado en Jiménez, 2008) quien lo describe como un proceso de expansión de las libertades reales que pueden disfrutar los individuos; la libertad hace referencia aquí a las capacidades individuales para realizar aquello que una persona tiene razón para valorar. De igual forma encontramos el concepto generado desde la propuesta conocida como Desarrollo a Escala Humana concebida por Manfred Max-Neef, Antonio Elizalde y Martín Hopenhayn (citado en Boisier, 1999, p. 5), quienes indican que: … se concentra y sustenta en la satisfacción de las necesidades humanas fundamentales, en la generación de niveles crecientes de autodependencia y en la articulación orgánica de los seres humanos con la naturaleza y la tecnología, de los procesos globales con los comportamientos locales, de lo personal con lo social, de la planificación con la autonomía y de la Sociedad Civil con el Estado. Finalmente, para Jiménez (2009, p.44), el desarrollo es el pleno despliegue de las potencialidades inherentes a la naturaleza del ser. Hemos abordado la discusión sobre el concepto del desarrollo mostrando que son diversos los enfoques desde los cuales se puede dar la discusión teórica, sin embargo hay cierto consenso en el hecho que el desarrollo debe ser analizado con una visión holística que contemple diferentes dimensiones (ver gráfico No. 1), ya que sin esto no podríamos hablar de procesos de desarrollo local, territorial o regional. Gráfico No. 1 SocioCultural Ambiental Político Institucional Económica FUENTE: Elaboración propia Según Gallicchio (2002, p. 6) los procesos de desarrollo territorial, así como las experiencias de gobernabilidad local, se dan sobre territorios determinados que no se encuentran definidos a priori sino que son básicamente el resultado de una construcción social que pone de manifiesto la necesidad de abordar las soluciones a los problemas de desarrollo no sólo desde una visión económica ó social, sino de manera completa de forma tal que aborde otros aspectos que aporten sostenibilidad al territorio. Si bien acá abordamos las dimensiones desde 3 tópicos esto no excluye la existencia de otras dimensiones según el autor que aborde la temática, sin embargo las descritas posteriormente son las que efectivamente aportan a los objetivos de la presente investigación (Ver Gráfico No. 2). Gráfico No. 2 Breve descripción de las dimensiones del Desarrollo Territorial SOCIOCULTURAL POLÍTICO – INSTITUCIONAL Referente a la calidad de vida, a la equidad, a la integración social y a la identidad con el territorio Vinculada a la gobernabilidad del territorio y a la definición de un proyecto colectivo específico, autónomo y sustentado en los propios actores locales. ECONÓMICA Vinculada a la creación, acumulación y distribución de riqueza DESARROLLO FUENTE: Elaboración propia Abordar las problemáticas de desarrollo del territorio debe necesariamente tener presente que las soluciones que se conciban deben tener en cuenta las realidades sociorregionales donde se aplica ya que estas condicionan las decisiones a tomar lo cual implican necesariamente tener en cuenta situaciones pertenecientes a las diferentes dimensiones descritas. - ASPECTOS METODOLÓGICOS Esta investigación será un trabajo de corte empírico que a partir del enfoque cuantitativo buscará dar cuenta del objetivo anteriormente enunciado: analizar los efectos que el proceso de descentralización ha tenido sobre las desigualdades territoriales en Colombia. Para esto se partirá de un diseño explicativo que utilizará la técnica de observación documental y el análisis de datos secundarios para la recolección y el procesamiento de la información correspondiente a las variables objeto de estudio. Para este proyecto en particular, interesa analizar dos variables: 1. Descentralización que será la variable independiente y 2. Desigualdad Territorial será la variable dependiente. En primera instancia se revisará la trayectoria del proceso de descentralización en Colombia, diferenciando esto de los procesos de autonomía propios de países federalistas y de mecanismos de desconcentración y delegación de forma que el análisis se concentre en el proceso estricto de descentralización desde el punto de vista político, administrativo y fiscal. Con la segunda variable correspondiente a la desigualdad territorial será necesario desagregar el análisis por dimensiones que corresponden a las del desarrollo territorial siendo estas: Dimensión económica, político-institucional y socio-cultural. Se descarta dentro del análisis la variable ambiental en tanto para el caso colombiano todavía hay una gran precaridad en la desagregación de los datos medioambientales para los niveles regionales. A partir del análisis en las tres dimensiones anteriormente mencionadas se buscará encontrar los elementos que se destacan en los territorios objeto de estudio resaltando acá las fortalezas y debilidades en dos elementos concretos: capital social y capacidad institucional. Para lograr el análisis correspondiente a la variable desigualdad territorial será necesario, además de partir de elementos teóricos relacionados con el desarrollo territorial y las dimensiones desagregadas, acudir a las siguientes categorías teóricas: competitividad territorial y gobernanza territorial; esto con el fin articular y tejer las relaciones existentes entre la descentralización y la desigualdad territorial. Como estrategia de investigación se utilizará el estudio de caso a partir de la explotación de datos secundarios que tendrá como muestra cuatro departamentos3 con sus respectivas capitales: a. Regiones Dinámicas y con alto PIB percápita Valle del Cauca, Cali b. Regiones Dinámicas y con bajo PIB percápita Cesar, Valledupar c. Regiones poco dinámicas y con bajo PIB percápita Cauca, Popayán d. Regiones poco dinámicas y con alto PIB percápita Santander, Bucaramanga La selección de esta muestra se realizó con base en un estudio previo realizado en el año 2003 por la CEPAL en donde proponen una tipología de territorios a partir de la evolución económica de estos donde comparan medias de crecimiento con respecto a PIB percápita y a partir de esta construcción clasifican las regiones de 5 países latinoamericanos entre ellos Colombia. Adicional a este criterio se seleccionaron regiones que compartieran fronteras territoriales ya que esto facilitará la comparación y comprobación de la hipótesis de investigación. Por último como indicadores de medición para las variables establecidas inicialmente se acudirá a indicadores como: NBI, índice de Gini, indicador de pobreza multidimensional, indicador de desempeño fiscal, indicador de desempeño institucional, comportamiento político-electoral e indicadores de asociatividad 3 La división político-administrativa Colombiana está determinada por dos niveles subnacionales: El departamento que agrupa la mínima unidad territorial que es el municipio. - Cronograma El cronograma de trabajo que se muestra a continuación relaciona las principales actividades a realizar en una distribución temporal por semanas entre los seis meses que se tiene de tiempo máximo estimado para la culminación del proyecto. ENERO 1 2 3 4 ACTIVIDAD FEBRERO 1 2 3 4 MARZO 1 2 3 4 ABRIL 1 2 3 4 MAYO 1 2 3 4 JUNIO 1 2 3 4 JULIO 1 Anteproyecto Marco Teórico Recolección datos Análisis de datos recolectados Conclusiones Consolidación de Documento final Recomendaciones y ajustes Entrega documento final Preparación presentación sustentación Sustentación - Nombre del recurso Presupuesto Tipo Unidad horas Tasa unitaria Total Unidad Investigador Trabajo 20,00 € 225 Local Trabajo mes 300,00 € 6 Bibliografía Costo Papelería Material paquete 3,00 € 20 Fotocopias Material copia 0,03 € 500 Impresiones Material hoja 0,06 € 500 Formación Material hora. 30,00 € 10 Total Tasa 4.500 € € 6 meses de alquiler de local 250 Compra de libros, revistas, memorias entre otros 60 € 15 € 30 € 300 € 6.955 € Costo € TOTAL NETO Total de horas trabajadas en 6 meses 1.800 € Total Bruto Otros Notas € Gastos varios e imprevistos 696 correspondientes al 10% del total bruto 7.651 - Bibliografía Boisier, Sergio. (1999). Desarrollo (Local): ¿De qué Estamos hablando? Extraído el 13 de Diciembre de 2012, de http://www.cedet.edu.ar/sitio/administracion/agenda/boisier.pdf. _____________ (2004). Desarrollo Territorial y Descentralización. El desarrollo en el lugar y en las manos de la gente. Revista eure (Vol. XXX, Nº 90), pp. 2740, Santiago de Chile. Falleti, Tulia (2005). A sequencial theory of decentralization: Latin American cases in a comparative perspective. American Political Science Review 99, Nº 3. Fernández, Maria Ignacia y Rodríguez, Jorge (2011). Informe Latinoamericano sobre pobreza y desigualdad 2011. RIMISP. Chile. Gallicchio, E. (2005). El desarrollo local: cómo combinar gobernabilidad, desarrollo económico y capital social en el territorio. Cuadernos del CLAEH No. 89. Montevideo, Uruguay - ANEXOS Anexo 1 Zonas Homogéneas en sus condiciones de desarrollo endógeno FUENTE: Bases del Plan de Desarrollo 2010-2014