consello de contas de galicia informe de fiscalización del urbanismo

Transcripción

CONSELLO DE CONTAS
DE GALICIA
INFORME DE FISCALIZACIÓN DEL URBANISMO DEL
AYUNTAMIENTO DE OLEIROS
EXERCICIOS 1998-2001
Informe de fiscalización del urbanismo Ayuntamiento de Oleiros. Ejercicios 1998-2001
ÍNDICE
Página
1. OBJETIVOS Y ALCANCE ..................................................................................................... 3
1.1. Objetivos........................................................................................................................... 3
1.2. Legislación aplicable ........................................................................................................ 4
1.3. Limitaciones al alcance .................................................................................................... 4
2. PLANEAMIENTO Y ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA .................................................. 5
2.1. El planeamiento municipal general .................................................................................. 5
2.2. Planeamiento de desarrollo.............................................................................................. 5
2.3. Organización administrativa, dotación y desarrollo presupuestario del servicio de
urbanismo......................................................................................................................... 7
2.4. Urbanísmo y efectos presupuestarios directos (períodos 1998-2001) ............................ 9
3. GESTIÓN URBANÍSTICA .................................................................................................... 10
3.1. SUNP B-23-R. plan parcial “FONTE DOURO”................................................................. 10
3.2. SUNP 42-R plan parcial “TOXEIRAS” ............................................................................. 14
4. EL PATRIMONIO MUNICIPAL DEL SUELO (PMS) ........................................................... 19
4.1. Enajenación del PMS ..................................................................................................... 20
4.2. Sustitución del 10% del aprovechamiento en metálico.................................................. 23
4.3. Contabilidad financiera del PMS y aspectos tributarios de su enajenación .................. 27
5. DISCIPLINA URBANÍSTICA................................................................................................ 30
6. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ....................................................................... 35
6.1. Observaciones de carácter general ............................................................................... 35
6.2. Gestión Urbanística........................................................................................................ 35
6.3. El Patrimonio Municipal del Suelo.................................................................................. 36
6.4. Disciplina urbanística ..................................................................................................... 36
6.5. Recomendaciones.......................................................................................................... 37
ALEGACIONES PRESENTADAS POR EL AYUNTAMIENTO..................................................39
RÉPLICA A LAS ALEGACIONES .............................................................................................55
Consello de Contas de Galicia.
ABREVIATURAS
CE
Constitución Española.
ICAL
Instrucción
de
Contabilidad
para
la
Administración
local
aprobada por Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de
17 de julio de 1990
ICIO
Impuesto sobre Construcciones Instalaciones y Obras
IGAE
Intervención General del Estado.
LALG/97
Ley 5/97, de 22 de julio, de Administración local de Galicia.
LRHL
Ley 39/88, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas
Locales
LS/98
Ley 6/98, de 13 de abril, del Régimen del Suelo y Valoraciones.
LSG/97
Ley1/97, de 24 de marzo, del Suelo de Galicia.
m2
Metros cuadrados
m2/t
Metros cuadrados techo o edificables
PMS
Patrimonio Municipal del Suelo.
RBEL/86
Reglamento de Bienes de las entidades locales aprobado por Real
Decreto 1372/1986, de 13 de junio.
RD
Reglamento Presupuestario aprobado por Real Decreto 500/90.
500/90
RDUG/99
Reglamento de Disciplina urbanística Gallega aprobado por
Decreto autonómico 28/1999, de 21 de enero.
RGU/78
Reglamento de Gestión Urbanística aprobado por Real Decreto
3288/1978, de 25 de agosto.
RP/78
Reglamento
de
Planeamiento
2159/1978
SUNP
Suelo urbanizable no programado
SUP
Suelo Urbanizable programado
TC
Tribunal Constitucional
1
aprobado
por
Real
Decreto
2
1.
OBJETIVOS Y ALCANCE
De conformidad con lo establecido en la Ley 6/1985, de 24 de junio, del
Consello de Contas de Galicia, el Pleno de esta institución, en sesión celebrada
el día 16 de diciembre de 2002, adoptó el acuerdo de incluir en su programa
de actuaciones a realizar en el año 2003 la fiscalización de la gestión y
desarrollo urbanístico realizada por el Ayuntamiento de Oleiros durante los
ejercicios 1998,1999,2000 y 2001.
Actualmente el urbanismo aparece como una función pública dirigida, por un
lado, a garantizar un reparto equitativo de cargas y beneficios entre los
propietarios incursos en actuaciones urbanísticas y, por el otro, a que la
obtención de los terrenos destinados a satisfacer las necesidades colectivas se
efectúe a cargo de los agentes que intervengan en el proceso, sin olvidar la
participación de la comunidad en la apropiación de las plusvalías generadas
por el poder público y por la iniciativa económica privada. Para este objeto se
instrumentan diversos mecanismos y técnicas jurídicas, tanto en el ámbito del
planeamiento como en la gestión o ejecución urbanística.
1.1. Objetivos
El objeto del presente informe es analizar y verificar el grado de cumplimiento
de las funciones atribuidas al Ayuntamiento por la legislación urbanística y la
participación de la comunidad en las plusvalías que se generen, así como su
incidencia en la financiación de las haciendas locales.
En particular, los objetivos a fiscalizar son los siguientes:
Dotación administrativa y técnica del Ayuntamiento, a los efectos
de verificar la capacidad municipal para el desarrollo urbanístico,
analizando los ingresos y gastos presupuestarios asociados al
mismo.
Gestión urbanística de diversos ámbitos y su control por parte del
ente fiscalizado.
Aspectos contable, tributarios y de legalidad del PMS.
3
Fiscalización de la disciplina urbanística y posibles sanciones
derivadas de la misma.
1.2. Legislación aplicable
Dentro del ámbito temporal de fiscalización (período 1998 a 2001) es de
aplicación la LSG/97, así como la LS/98 estatal como normativa de aplicación
plena en los términos señalados por la doctrina del TC fijada en su Sentencia
61/97, de 20 de marzo.
En materia de gestión y planeamiento urbanístico es de aplicación el RGU/78
y el RP/78 como norma de aplicación supletoria en defecto de normativa
autonómica.
La disciplina urbanística se encuentra regulada en el RDUG/99, norma de
creación autonómica de plena aplicación al ámbito territorial gallego.
Las vinculaciones económicas de la gestión y desarrollo urbanístico se regirán
por la LRHL y normativa de desarrollo (ICAL y el RD 500/90) en materia
contable y presupuestaria.
Asimismo, será de aplicación el PGOU del Ayuntamiento de Oleiros y
el
planeamiento de desarrollo del mismo, como definidor de las determinaciones
y demás parámetros exigibles a los propietarios del suelo.
1.3. Limitaciones al alcance
El Ayuntamiento de Oleiros no lleva proyectos de gastos con financiación
afectada, que exige las reglas 376 y siguientes de la ICAL, a los efectos de
verificar el cumplimiento de los fines de los ingresos derivados de la gestión
del PMS de acuerdo con la legislación vigente.
El grado de colaboración prestada por las autoridades y personal de del
Ayuntamiento durante el trabajo de fiscalización ha sido correcto y
satisfactorio.
4
2.
PLANEAMIENTO Y ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
2.1. El planeamiento municipal general
El 5 de mayo de 1997, en sesión ordinaria del Pleno, se realiza la ratificación
del documento refundido de revisión y adaptación del Plan General de
Ordenación Municipal elaborado en febrero de ese mismo año.
El 20 de junio de 1997 tiene lugar la publicación en el Boletín Oficial de la
Provincia, incluyendo el texto íntegro de las ordenanzas reguladoras,
cumplimentando así los requisitos legales establecidos al efecto.
De acuerdo con la información deducida del PGOU de 1997, la superficie
susceptible de desarrollo urbanístico en sentido estricto, esto es, que se exija
cesión, equidistribución y urbanización, se plasma en la siguiente cuadro:
Clase de suelo
Superficie (hectáreas)
Suelo urbano unidades de ejecución (polígonos)
28,84
Suelo urbanizable Programado
30,09
Suelo urbanizable no Programado
394,71
Total
453,64
2.2. Planeamiento de desarrollo
De acuerdo con los datos facilitados por el Ayuntamiento y atendiendo
exclusivamente a las superficies consignadas en el PGOU, resulta que al día
de terminación de los trabajos de campo el grado de desarrollo urbanístico, en
las diferentes clases de suelo antes señaladas, es el que se detalla a
continuación, advirtiendo que por desarrollo se entiende tanto los ámbitos ya
ejecutados como los que disponen de la aprobación inicial o definitiva del
correspondiente instrumento de planeamiento o de equidistribución, según la
clase de suelo de que se trate, hubieran sido o no objeto de desarrollo
material:
5
Superficie desarrollada
(hectáreas)
Clase de suelo
Suelo urbano integrado en unidades de ejecución
Porcentaje de
desarrollo (%)
8,45
29,3
Suelo urbanizable Programado
30,09
100,0
Suelo urbanizable no Programado
98,10
24,8
136,64
30,1
Total
El desarrollo del suelo urbanizable programado y no programado se describe
en el siguiente cuadro:
DESARROLLO DEL SUNP
Área de
reparto
Superficie
(hectareas)
Localización
Aprobac. inicial Plan Parcial
Aprobac. Definit. Plan
Parcial
SUNP 14R
5,36
Longora II
31/03/97
9/09/97
SUNP 38R
5,84
Granxal II
3/10/97
28/05/98
SUNP 21R
13,40
Río Montrove
18/12/97
1/10/98
SUNP 23R
13,42
Covada-Oleir
18/12/97
31/06/98
SUNP 15R
10,20
Bastiagueiro
18/12/97
25/03/02
SUNP 31R
6,09
Carballo I
5/02/99
4/09/00
SUNP 25R
7,36
A Cova-Oleir
15/10/99
31/07/00
SUNP 42R
5
Montrove
10/06/99
31/07/00
SUNP 45R
5,60
Carballo III
6/02/01
15/11/01
SUNP 29R
9,60
Seixal-O Vieir
17/04/02
03/03/03
SUNP 28R
2,40
Granxal I
13/11/01
27/06/02
SUNP 18R
10,87
Perillo- Ribeir
12/04/02
26/09/02
SUNP 39R
2,96
Mera-Laguna
26/12/02
Pendiente
Total
98,1
6
DESARROLLO DEL SUP
Área de
reparto
Superficie
(hectareas)
Aprobac. inicial Plan
Parcial
Localización
Aprobac. definit
Plan Parcial
SUP 1R
7,22
Carballido
29/04/98
29/03/00
SUP 2R
5,37
Sta Cruz Mexixónfrío
20/09/01
Pendiente
SUP 3R
7,94
Perillo
5/11/99
29/06/00
SUP 4R
9,56
Oleiros
6/02/01
03/03/03
Total
30,09
2.3. Organización administrativa, dotación y desarrollo presupuestario del
servicio de urbanismo
En el ejercicio 2001, respecto al ejercicio 1998, el número de empleados
adscritos a este servicio no ha variado, pero sí la condición de los
trabajadores, ya que ahora el número de funcionarios es 12 y 1 que tiene la
condición de personal laboral. De los 12 funcionarios, 5 pertenecen a la escala
de administración especial, los arquitectos y los arquitectos técnicos, como es
lo propio de funciones para cuyo ejercicio exige la ley estar en posesión de
títulos académicos determinados.
En el año 2001 la plantilla del personal del servicio de urbanismo está
constituida por trece personas que ocupan los trece puestos de trabajo.
Denominación plaza
Funcionarios
Número
Grupo
Nivel de destino
12
Técnico de administración general
1
A
26
Técnico de administración especial
1
A
24
Arquitecto
2
A
24
Aparejador
2
B
20
Administrativo
2
C
18/16
Auxiliar administrativo
4
D
16/15
Personal laboral
1
Auxiliar administrativo
1
D
15
Total
13
7
En comparación con otras entidades locales de similares características, la
dotación de medios personales y materiales parece resultar suficiente. Sin
embargo, el alto grado de desarrollo urbanístico llevado a cabo por el
Ayuntamiento así como el número de expedientes de disciplina urbanística
tramitados pudiera exigir una mayor dotación de medios para alcanzar un
mayor grado de eficacia en el cumplimiento de las funciones públicas que
tienen encomendadas los entes locales.
Las obligaciones reconocidas correspondientes a los distintos gastos del
servicio de urbanismo durante el ejercicio de 2001, ascienden a 113.592.906
pesetas. De ellas, 56.276.547 pesetas corresponden a gastos de personal y
suponen el 50 % del total. El resto se refiere fundamentalmente a gastos de
inversión.
GASTOS PRESUPUESTARIOS DEL SERVICIO DE URBANISMO. EJERCICIO 2001 (en pesetas)
Partida Presupuestaria:
Subfunción y artículo
Créditos
Iniciales
Modificaciones
Créditos
Definitivos
Obligaciones
Reconocidas
Pagos
Ordenados
Pagos
Realizados
432.12
41.800.000
0
41.800.000
38.277.714
38.277.714
38.158.738
432.13
2.275.000
0
2.275.000
2.155.573
2.155.573
2.155.573
432.15
3.700.000
0
3.700.000
3.481.056
3.481.056
3.392.185
432.16
15.750.000
0
15.750.000
12.362.204
12.362.204
12.362.204
432.60
182.949.833
110.440.743
293.390.576
57.016.359
57.016.359
56.661.249
300.000
300.000
0
432.78
Total
0
300.000
300.000
246.474.743
110.740.743
357.215.576
113.592.906 113.592.906 112.729.949
Los derechos de naturaleza urbanística liquidados en el año 2001 provienen
del impuesto de construcciones, instalaciones y obras, de la tasa por
expedición de licencias urbanísticas, de las sanciones urbanísticas, de la
enajenación
del
patrimonio
municipal
del
suelo
y
de
los
convenios
urbanísticos.
DERECHOS PRESUPUESTARIOS DE NATURALEZA URBANÍSTICA. EJERCICIO 2001 (en pesetas)
Partida Presupuestaria:
subconcepto
Previsiones
Iniciales
282 (ICIO)
175.000.000
31200 (Tasas)
39904 (Infracciones)
Derechos
pendientes de
cobro a 31/12
Previsiones
Definitivas
Derechos
Reconocidos
Recaudación
neta
0
175.000.000
218.419.801
218.419.800
1
37.900.000
0
37.900.000
31.755.901
31.743.469
12.432
2.000.000
0
2.000.000
3.446.258
2.737.271
708.987
Modificaciones
600 (Ventas parcelas)
455.482.950
0
455.482.950
269.294.044
219.194.044
50.100.000
770
(Aprovechamientos)
421.695.332
181.793.551
603.488.883
89.777.057
89.777.057
0
Total
1.092.078.282 181.793.551 1.273.871.833 612.693.061 561.871.641 50.821.420
8
2.4. Urbanísmo y efectos presupuestarios directos (períodos 1998-2001)
El
impacto
presupuestario
directo
de
la actividad
urbanística en
el
Ayuntamiento de Oleiros, se puede resumir en el cuadro siguiente. Los
ingresos tributarios considerados son los que corresponden al impuesto de
construcciones (ICIO) y a las tasas por licencias urbanísticas y de primera
ocupación. No existen derechos reconocidos correspondientes a contribuciones
especiales. Estos ingresos representan el 43% del total considerado en el
período. No incluyen, por dificultades en su cuantificación, la parte
correspondiente del IBI ni los ingresos que corresponden al impuesto que
grava
las
plusvalías
urbanas
(IVTNU).
No
consta
la
existencia
de
contribuciones especiales. Los ingresos por venta de parcelas y por
aprovechamiento urbanístico, constituyen el seguimiento más relevante,
alcanzando el 56% de los ingresos totales considerados en el período. Los
ingresos por infracciones urbanísticas solo representan el 1% del total.
En cifras, el impacto agregado de todos estos recursos urbanísticos supero el
16,8% del presupuesto liquidado municipal.
DERECHOS PRESUPUESTARIOS DE NATURALEZA URBANÍSTICA. EJERCICIOS 1998-2001 (millones de pesetas)
Concepto
Ingresos tributarios
1998
Índice 1999
Índice 2000
Índice 2001
Índice
Total
Índice
173,4
36
272,4
38
210,2
77
250,2
41
906,2
44
3,5
1
3,4
1
3,1
1
3,4
1
13,4
1
Venta parcelas y aprovechamientos 311,3
63
431,9
61
61,3
22
359,1
58
163,6
56
100
707,7
100
274,6
100
612,7
100
2.083,2
100
Infracciones urbanísticas
TOTAL
(%) Presupuesto liquidado total
488,2
14,7
22,5
8,9
9
21,3
16,8
3.
GESTIÓN URBANÍSTICA
El PGOU de Oleiros delimita una serie de ámbitos territoriales, denominadas
Áreas de Reparto cuyo desarrollo quedaba condicionado a la programación y
aprobación de un Plan Parcial que permita su urbanización y edificación.
De acuerdo con la Disposición Transitoria Segunda, punto tercero, de la
LSG/97, el suelo que tenga la clasificación de urbanizable no programado
podrá ser incorporado al proceso de desarrollo urbanístico mediante la
aprobación de los correspondientes planes parciales, momento que, de
acuerdo con el artículo 21.2 de ese mismo texto normativo, pasarán a tener la
consideración de urbanizables.
En consecuencia, en el suelo urbanizable no programado (SUNP) la aprobación
del correspondiente Plan Parcial supone el paso previo para su desarrollo
urbanístico.
De las diferentes Áreas de Reparto clasificadas como SUNP por PGOU y
desarrolladas
mediante
los
correspondientes Planes Parciales,
se
han
muestreado dos: SUNP 23-R y SUNP 42-R. La fiscalización se ha realizado
examinando todo el proceso del desarrollo urbanístico, iniciándolo con la
verificación del cumplimiento de las cesiones por dotaciones que como mínimo
fija el RP/78 y el PGOU del Ayuntamiento, pasando por la aprobación de los
instrumentos de equidistribución (proyecto de compensación) donde se plasma
el derecho de la Administración local al 10% de aprovechamiento, y
terminando con la comprobación del correcto control y posterior recepción de
las obras de urbanización para su uso por parte de los vecinos.
3.1. SUNP B-23-R. plan parcial Fonte Douro
Como antecedentes de la gestión del polígono conviene precisar que el
Convenio de programación, de fecha 31 de julio de 1998, se subscribe por la
Alcaldesa, autorizada por acuerdo plenario de 14 de noviembre de 1997, en
representación del Ayuntamiento, y un propietario del área de reparto que
representaba más del 50% del ámbito. Este propietario se comprometía a
presentar el correspondiente Plan Parcial de desarrollo que el Ayuntamiento se
obligaba a tramitar. Asimismo, el propietario promotor del Plan Parcial se
obligaba a contribuir con suelo para sistemas generales previstas en el PGOU
10
en proporción de 55m2 por vivienda construible, que supera la exigencia
mínima establecida en el artículo 130.8 del PGOU (35m2 por vivienda),
aplicando una valoración de 3.000 pts m2 de suelo. Se justifica su sustitución
por su equivalente en metálico porque de esta forma se posibilita que la toma
de decisiones sobre el sistema general quede a cargo del Ayuntamiento. Ese
ingreso debería de realizarse en el plazo de dos meses desde la entrada en
vigor del Plan Parcial aprobado. También el promotor se obliga, de forma
voluntaria, a contribuir, para la construcción de equipamientos, la cantidad
económica resultante de sustituir 3m2 de la anterior por vivienda construible,
valorando el m2 de construcción en 60.000 pts en 1998, actualizada de
acuerdo con el IPC si el ingreso se produce después de ese ejercicio.
La valoración de esas aportaciones para el Polígono número uno de los dos
delimitados en el Plan Parcial aprobado es el que sigue:
CONTRIBUCIONES COMPROMETIDAS EN CONVENIO POLÍGONO 1. MÁXIMO DE 85 VIVIENDAS.
Concepto
Sistemas Generales (55m2/viv)
Equipamientos (3m2/viv)
m2 a contribuir
Valoración según convenio (en pesetas)
4.675
14.025.000
255
15.300.000
Esas cantidades fueron ingresadas el 22 de septiembre de 1998 dentro del
plazo de dos meses a contar desde la entrada en vigor del Plan Parcial que
fijaba el Convenio de Planeamiento y Gestión antes referido. Tales ingresos
fueron imputados al concepto 770 del estado de ingresos, siendo correcto tal
imputación en la parte correspondiente a la aportación para equipamientos.
Pero no en lo referente a Sistemas Generales, que atendiendo a su carácter
obligatorio (130.8 del PGOU) y no voluntario, por lo menos en la proporción de
35m2 vivienda, debieron ser imputados al capítulo 3 del estado de ingresos, tal
y como recomienda la consulta de la IGAE nº 9/93.
El hecho de que dichos ingresos no se asignen a un proyecto de gastos con
financiación afectada, impide comprobar el cumplimiento del fin (adquisición
de Sistemas Generales y construcción de equipamientos) que tenían esos
recursos. Tampoco el sistema utilizado para el cálculo del estado de gastos con
financiación afectada permite analizar el cumplimiento de tales fines, al
realizarse el cálculo de las desviaciones de financiación sobre la base de
11
niveles de vinculación jurídica presupuestaria que no reflejan los diferentes
proyectos ejecutados o previsión de su ejecución que permitirían verificar el
citado cumplimiento mediante la imputación de los ingresos a un gasto
determinado.
Las
características
y
determinaciones
del
Plan
Parcial
aprobado
definitivamente en Pleno de 31 de julio 1998 para el Área de Reparto, se
detallan en los cuadros siguientes:
CARACTERÍSTICAS DEL PLAN PARCIAL SUNP B-23-R
Superficie total del sector de actuación
59.100 m2
Total cesiones
20.146 m2
Edificabilidad total
23.640 m2/t
Número máximo de viviendas
153 viv.
CESIONES
Número Polígono
Tipo de Cesión
Superficie en m
Zona Verde
3.434
Equipamiento docente
Polígono 1.
541
Equipamiento social
70
Viales
Superficie edificable
7.054
21.536
Zona Verde
Polígono 2.
2
2.476
989
Equipamiento social
570
Viales
5.015
14.521
Se ha verificado que las zonas de dominio y uso público de cesión obligatoria y
gratuita se ajustan a los estándares mínimos que fija los artículos 45 del
RP/78 y 22 de la LSG/97. Asimismo, se ha comprobado el cumplimiento de la
previsión exigida para dotaciones culturales y docentes, de acuerdo con la
normativa de aplicación (artículo 45.1 d) RP/78 y 22.1 e) de la LSG/97).
También cumple lo exigido por el artículo 4 del anexo del RP/78 para áreas de
juego y recreo de niños incluyéndolos dentro de la zona verde tal y como
permite este último artículo.
12
El proyecto de compensación y equidistribución fue elevado por la propiedad
para su aprobación a la Administración dentro del plazo que señalaba el Plan
Parcial, ratificándolo mediante acuerdo del Pleno de la Corporación de 1 de
octubre de 1998, donde se ordenaba también su elevación a público e
inscripción en el registro de la propiedad, condicionando lo ordenado, en una
buena técnica jurídica de garantía y prudencia, al ingreso en metálico del 10%
del aprovechamiento que le corresponde a la Administración. También se
ordenaba su inscripción en el Inventario Municipal de los bienes de dominio y
uso público y parcelas de equipamiento que fueron cedidos gratuitamente a
favor del Ayuntamiento.
Se verificó que los terrenos para dotaciones locales (viales, equipamiento y
zonas verdes) previstos en el proyecto de compensación se ajustan a las
determinaciones exigidas en el Plan Parcial del que trae causa y que ya fueron
reproducidas anteriormente. También se comprobó que dichas cesiones fueron
dadas de alta en el Inventario Municipal con los requisitos que señala el
RBEL/86. Sin embargo, se observó que tales altas en el Inventario Municipal
no tienen su reflejo en la contabilidad municipal, siendo lo procedente que se
le otorgare la correspondiente valoración que permitiera su alta en la
contabilidad, en los términos descritos en la consulta de la IGAE nº1/93,
permitiendo dar cumplimiento a la regla 202 de la ICAL que exige una
correlación entre el inventario municipal y la contabilidad, de tal manera que
se respete el principio contable de imagen fiel.
En relación al 10% de aprovechamiento, se prevé su sustitución por
equivalente en metálico cuyo análisis se realiza en el capítulo correspondiente
al PMS. No obstante, teniendo en cuenta que el 10% del aprovechamiento
correspondiente a la Administración se cuantificó en 27.588.600 pesetas y los
gasto de urbanización en esa proporción ascendía a 7.199.056 pesetas, la
contabilización del mismo se realizó por importe de 20.389.034 pesetas con
cargo al estado de ingresos por el importe de lo recaudado en tesorería
cuando, en una buena técnica presupuestaria, lo correcto sería haber
contabilizado el derecho por el importe total del 10% del aprovechamiento sin
descontar los costes de urbanización imputables al Ayuntamiento y, en
formalización, saldar la parte de estos últimos con cargo al estado de gastos,
respetando de esta manera el principio de no compensación y de reflejo de
todos los gasto e ingresos que recoge el artículo 146.3 de la LRHL.
13
El proyecto de urbanización se aprueba inicialmente mediante Decreto de la
Alcaldía de 23 de febrero de 1999 y tras el correspondiente trámite de
información
pública
se
resuelve
definitivamente
mediante
Decreto
nº3381/1999. Se verificó que el proyecto de urbanización constaba de todos
los documentos exigidos en los artículos 67 y siguientes del RP/78.
Ante la solicitud del promotor de licencias de edificación para la construcción
de 35 viviendas unifamiliares en el polígono fiscalizado el Ayuntamiento exigió,
al amparo y de acuerdo con los artículos 40 y 41 del RGU/78, la constitución,
como requisito previo para la concesión de la licencia, de un aval por importe
íntegro de las obras de urbanización que fue depositado en la Tesorería
Municipal el 25 de mayo de 1999, garantizando de esta manera la correcta
urbanización del polígono y permitiendo un adecuado control de la obra de
urbanización.
A la fecha de la terminación del trabajo de campo, si bien no se había
recepcionado la obra de urbanización, sí se había solicitado licencia de
primera ocupación para las 35 viviendas en su día autorizadas cuya concesión
estaba pendiente de la recepción definitiva de la obra urbanizadora tal y como
exige la normativa urbanística. No obstante, es de destacar que las obras de
urbanización estaban prácticamente terminadas como se verificó en la visita
realizada y que se refleja en el ANEXO nº 1 y 2.
3.2. SUNP 42-R plan parcial TOXEIRAS
Mediante Convenio de Programación de 26 de agosto de 1998, ratificado en
Pleno de 1 de octubre de 1998, se acuerda, entre más del 50% de la propiedad
del Sector y el Ayuntamiento la tramitación del correspondiente Plan Parcial
de desarrollo del ámbito delimitado por el PGOU como SUNP. De conformidad
con la Disposición Transitoria Segunda, apartado tercero de la LSG/97, en
concordancia con lo dispuesto en el artículo 21.2 del mismo texto legal, se
aprueba definitivamente el Plan Parcial en sesión Plenaria de 29 de noviembre
de 2000 que delimita un solo polígono de gestión urbanística.
El Convenio urbanístico, al igual que ocurría en el Plan Parcial antes
analizado, preveía la aportación de sistemas generales en una proporción de
55m2 por vivienda, tomando como base el número máximo admisible por el
PGOU. El promotor también se compromete a la aportación de una cantidad
14
equivalente de multiplicar el número de viviendas admisibles por 3m2 de
construcción de equipamientos, valorando el metro cuadrado de construcción
a 60.000 pesetas en 1998, cantidad que será actualizada de acuerdo con los
índices y módulos oficiales si su aplicación se produce una vez transcurrido el
ejercicio 1998.
Considerando que de acuerdo con el artículo 130.4 del PGOU la densidad y
edificabilidad máxima para el Área, de tipo A, es de 12 viv/hectarea, y
constituyendo el ámbito una superficie de 49.910 m2, resulta un número
máximo de viviendas de 60. De acuerdo con ello, las cantidades a aportar en
terrenos para sistemas generales y equipamientos se reflejan en el siguiente
cuadro:
CONTRIBUCIONES COMPROMETIDAS EN CONVENIO CON UN NÚMERO MÁXIMO DE 60
VIVIENDAS.
m2 a contribuir
Concepto
Sistemas Generales (55m2/viv)
Equipamientos (3m2/viv)
Valoración según convenio
3.300
9.900.000
255
10.800.000
En relación a la contribución de los sistemas generales, aún preveniendo en el
convenio urbanístico que dicha contribución se realizaría en metálico, de
acuerdo con un mejor técnica jurídica, se optó por adscribir un espacio
previsto en el PGOU para Sistemas Generales de superficie equivalente a la de
cesión (3.300 m2).
El 24 de abril de 2001 ingresan en las arcas municipales, con cargo al
concepto del estado de ingresos 770, la cantidad de 11.719.534 pesetas
correspondientes a la aportación de la Junta de Compensación en concepto de
equipamientos.
Esta
cantidad
responde
a
la
inicialmente
valorada
y
actualizada de acuerdo con el IPC a la fecha de su ingreso, cumpliendo así lo
establecido en el convenio urbanístico suscrito. Señalar que si bien, de
acuerdo con el texto del convenio, ese ingreso estaba afectado a las obras de
adecuación de la finca “Ibarrola” o del Campo de Fútbol de Montrove, la
limitación de no llevar proyectos de gastos con financiación afectada impide
comprobar el cumplimiento de tal finalidad.
15
Las
características
y
determinaciones
del
Plan
Parcial
aprobado
definitivamente en Pleno de 29 de noviembre de 2000 para el Área de Reparto
se detallan en los cuadros siguientes:
CARACTERÍSTICAS DEL PLAN PARCIAL SUNP A-42-R
Superficie total del sector de actuación
53.210 m2
Total cesiones
18.482 m2
Edificabilidad total
12.477,50 m2/t
Número máximo de viviendas
60
CESIONES
Superficie en m2
Zona Verde
5.170
1.350
Equipamiento social
120
Viales
8.355
Parcela de Servicio
187
Parcela Sistema General adscrito
3.300
34.728
Se ha verificado que las zonas de dominio y uso público se ajustan a los
estándares mínimos que fijan los artículos 45 del RP/78 y 22 de la LSG/97.
Asimismo se ha comprobado el cumplimiento de la previsión exigida para
dotaciones culturales y docentes, de acuerdo con la normativa de aplicación
(artículo 45.1 d) RP/78 y 22.1 e de la LSG/97).
Mediante Decreto de la Alcaldía-Presidencia nº 1798/00, de siete de abril de
2000, se aprobó definitivamente los estatutos y bases de actuación de la Junta
de Compensación, designado en el mismo como representante municipal al
Concejal Delegado de Urbanismo como exige el artículo 162.3 del RGU/78. De
esta manera el Ayuntamiento puede ejercer sus facultades de control sobre las
obras de urbanización a desarrollar por la Junta de Compensación. Mediante
escritura de 31 de octubre de 2000, se eleva a pública la constitución de la
Junta de Compensación.
Aprobado inicialmente el proyecto de compensación por la Junta de
Compensación y expuesto al público en forma reglamentaria, mediante
Decreto de la Alcaldía de 13 de septiembre de 2001 y previos los informes
técnicos, se aprueba definitivamente, ordenando su elevación a documento
16
público e inclusión de los bienes de cesión obligatoria y gratuita en el
Inventario municipal. Asimismo se ordena el ingreso por la Junta de
Compensación de 919.834 pesetas correspondientes al aprovechamiento de
un camino público incluido en la unidad de ejecución analizada. Esta
cantidad consta como ingresada el 18 de septiembre de 2001. Se eleva a
público mediante escritura de 21 de septiembre de 2001, no constando su
inscripción en el Registro de la Propiedad.
Examinado el proyecto de compensación, se comprobó que las cesiones en
concepto de zona verde, equipamientos docentes y sociales, viales y parcelas
de servicio se ajustan a lo previsto por tal concepto en el Plan Parcial 1.
En relación al 10% del aprovechamiento de cesión obligatoria y gratuita a la
Administración, teniendo en cuenta que la edificabilidad máxima permitida
por el PGOU es de 0,25m2t/m2 ( artículo 129 en concordancia con el 130 del
PGOU) resultaría un aprovechamiento máximo para la superficie del polígono
(49.910 m2) de 12.477,5 m2t, correspondiendo a la Administración el 10% del
mismo (1.247,75 m2t).
En este sentido, el proyecto de compensación cede seis parcelas resultantes,
de un total de sesenta, de 500 m2 cada una, con una edificabilidad de 208m2t
por parcela, lo que supone un total de aprovechamiento cedido al
Ayuntamiento de 1.248 m2t. Se cumple así con la obligación antes señalada de
ceder gratuitamente el 10% del aprovechamiento. El ANEXO nº 3 pone de
manifiesto la situación y grafismo de las parcelas adjudicadas gratuitamente
al Ayuntamiento.
En el año 2002 se procedió a la enajenación de las parcelas antes señaladas
por un precio total de 78.381.010 pesetas, sin incluir el IVA, partiendo de un
valor de licitación de 22.880.000 pesetas. El Ayuntamiento asume en la venta
los gastos de urbanización.
En la cuenta de liquidación provisional, el concepto de gastos de urbanización
imputables al Ayuntamiento en proporción a las parcelas antes señaladas se
fija en 23.560.051 pesetas. No consta que al aprobar el proyecto de
1
Párrafo modificado como consecuencia de las alegaciones presentadas.
17
compensación existiera crédito adecuado y suficiente para afrontar los citados
gastos que debe asumir el Ayuntamiento. Tampoco consta que el IVA
devengado en el pago de las cuotas de urbanización se hubiera compensado
con el repercutido en la enajenación de parcelas.
Si bien las cesiones de dotaciones locales (espacios públicos) y de parcelas
edificables fueron objeto de alta en el Inventario municipal, no se cumplió la
misma exigencia en la contabilidad municipal, donde sólo se procedió a dar de
alta las parcelas edificables en el momento previo a su enajenación.
El proyecto de urbanización se aprobó y tramitó de acuerdo con el
procedimiento legalmente establecido.
Dentro del plazo establecido, mediante escrito de 18 de septiembre de 2002, se
solicita por la Junta de Compensación la recepción de las obras de
urbanización. Esta recepción es informada por el Arquitecto municipal que
exige la presentación de un aval de 12.294,44 euros correspondiente a una
partida de urbanización de la zona verde pendiente de ejecutar. El 5 de febrero
de 2003 se recepciona la urbanización excepto la parte correspondiente a la
zona verde que queda pendiente.
Interesa destacar la prevención contenida en el convenio urbanístico al
establecer la obligación de constituir una entidad de conservación, previa a la
liquidación y disolución de la Junta de Compensación, asumiendo esta el
compromiso de conservar a su costa los elementos que integran la
urbanización recepcionada por el Ayuntamiento, de acuerdo con lo dispuesto
en el número 3. del artículo 25 del RGU/78. Este hecho refuerza el control por
parte del Ayuntamiento ante el desarrollo urbanístico llevado a cabo en el
término municipal.
18
4.
EL PATRIMONIO MUNICIPAL DEL SUELO (PMS)
El PMS constituye un mecanismo de intervención y regulación del mercado del
suelo. Está integrado por los bienes patrimoniales municipales que resulten
clasificados por el planeamiento urbanístico como suelo urbano o urbanizable,
así como los obtenidos como consecuencia de cesiones y expropiaciones
urbanísticas, quedando afectado tales bienes a la construcción de viviendas
sujetas a algún régimen de protección pública o bien a otros usos de interés
social, de acuerdo con el planeamiento urbanístico (artículo 157.1 LSG/97).
Como consecuencia de la gestión urbanística, el Ayuntamiento recibe, en
concepto del 10% del aprovechamiento de cesión obligatoria y gratuita,
parcelas resultantes edificables o bien su equivalente en metálico. Las
parcelas se integran en el PMS afectándose a los fines antes señalados. Su
equivalente en metálico, si bien no se integra en el PMS en cuanto patrimonio
separado e independiente, está afectado a los fines urbanísticos de obtener
reservas de suelo para actuaciones de iniciativa pública, facilitar la ejecución
del plan y contribuir a la regulación del mercado del suelo destinado al
desarrollo urbanístico (artículo 155.1 LSG/97). En caso de que se proceda a la
enajenación de parcelas integrantes en el PMS, los ingresos obtenidos de las
mismas estarán afectados a los fines antes señalados, siempre que se
justifique la no existencia de demandas de protección pública.
Las anteriores exigencias llevan a la necesidad de analizar el grado de
cumplimiento de los fines del PMS y de la sustitución en metálico del 10% del
aprovechamiento, así como su adecuada valoración, procedimiento de
enajenación de parcelas, control, contabilización y tributación.
Con carácter general se observó que si bien el Ayuntamiento de Oleiros tiene
un inventario general debidamente constituido y definido, de acuerdo con lo
exigido en el RBEL/86, donde se incluyen las parcelas integrantes en el PMS,
no lo tiene aprobado y constituido como Patrimonio separado y diferenciado de
los restantes bienes municipales, tal como exigen los artículos 155.2 de la
LSG/97 y 276.2 del TRLS/92. Este aspecto es señalado por la Secretaria
municipal, en su informe de 13 de junio de 2003 cuando, se constituye la
nueva Corporación y se aprueba el Inventario municipal.
19
De acuerdo con la información suministrada por el Ayuntamiento, desde el
año 1989, el PMS derivado de la cesión del 10/15% del aprovechamiento
ascendió, al menos, a las cifras que se contienen en los cuadros siguientes.
PARCELAS DEL PMS ENAJENADAS Y/O PERMUTADAS (CIFRAS AGREGADAS)
2
Número de parcelas
Superficie (m )
Importe acumulado venta (pesetas)
72
40.805
951.443.048
PARCELAS DEL PMS NO ENAJENADAS O PERMUTADAS (CIFRAS AGREGADAS)
2
Número de parcelas
Superficie (m )
50
30.014
4.1. Enajenación del PMS
En el presupuesto de 2001 el desarrollo correspondiente al concepto de
ingresos 600 es el siguiente:
Partida
Presupuestaria:
concepto
Previsiones
Iniciales
Previsiones
Definitivas
Derechos
Reconocidos
Recaudación
neta
Derechos pendientes
de cobro a 31/12
600
455.482.950
455.482.950
269.294.044
219.194.044
50.100.000
Se corresponden estos ingresos con la venta de parcelas que, mediante
subasta, realiza el Ayuntamiento. Como son ingresos afectados, la Ley
1/1997, de 24 de marzo, en su artículo 155, establece que los mismos se
destinarán a fines de carácter urbanístico, por lo que su gestión, control y
contabilización debe realizarse con las garantías establecidas por la LRHL para
los gastos con financiación afectada.
Parcela
M.5.2.7 Galeras I
M.5.2.8 Galeras I
M.5.2.9 Galeras I
M.5.2.10 Galeras I
M.5.2.13 Galeras I
M.5.2.14 Galeras I
M.5.2.15 Galeras I
M.5.2.16 Galeras I
M.9.4 vivi. colectivas Galeras I
Parcela 60 SUNP B 25 R A Cova
Total
Derecho reconocido
Derecho recaudado Derechos pendiente cobro
18.848.000
20.510.000
17.710.974
16.540.515
17.998.574
17.998.583
17.998.517
17.998.593
73.590.288
50.100.000
18.848.000
20.510.000
17.710.974
16.540.515
17.998.574
17.998.583
17.998.518
17.998.593
73.590.288
-
50.100.000
269.294.044
219.194.045
50.100.000
La venta de estos bienes se realizó mediante subasta conforme a lo establecido
en el artículo 112 del RBEL/86 y 277 de la Ley de Administración Local de
Galicia. Como requisito previo a la venta, consta en los expedientes la
valoración técnica de los bienes que sirve de tipo de licitación en la
20
contratación. El precio total de las parcelas incluye el 16% de IVA.. Para
participar en las subastas los Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares
exigen la constitución de una fianza del 2% del tipo de licitación.
La Intervención informa que la enajenación de estas parcelas está prevista en
el Capítulo VI del presupuesto de ingresos del año 2000, ascendiendo los
recursos ordinarios de este presupuesto a 1.999.324.912 pesetas.
El importe obtenido con la venta de estos bienes no puede ser destinado a la
financiación del gasto corriente (artículo 5 de la LRHL), sino que debe cumplir
los fines de carácter urbanístico que establecen los artículos 155, 156 de la
LSG/97 y 276,98.2 TRLS. El Ayuntamiento no realiza un seguimiento de este
destino ni realiza el control de los ingresos afectados conforme establece la
ICAL (Reglas 376 y siguientes), a través de los proyecto de gastos con
financiación afectada y su reflejo en el Estado de Gastos con Financiación
Afectada. Esto imposibilita verificar el cumplimiento de los fines urbanísticos
que corresponden al Patrimonio Municipal del Suelo, hecho que se agrava por
el nivel de vinculación jurídica que establece el artículo 6 de las bases de
ejecución del Presupuesto municipal, que sitúa los gastos de inversión del
capítulo VI a nivel de grupo de función y capítulo, impidiendo así la realización
de alguna muestra conducente a la comprobación de tal finalidad.
El Ayuntamiento dio cuenta de la enajenación al órgano competente de la
Xunta de Galicia, como exige el RBEL/86, pero como el valor conjunto de las
enajenaciones no supera el 25% de los recursos ordinarios del presupuesto,
no fue necesaria la autorización del órgano autonómico competente.
En 2001 se tramitaron 3 expedientes de subasta de bienes del patrimonio
municipal del suelo.
EXPEDIENTE Nº1 DE ENAJENACIÓN DE PARCELAS (en pesetas)
Adjudicatarios
M5.2.7
M5.2.8
M5.2.9
M5.2.10
M5.2.13
M5.2.14
M5.2.15
M5.2.16
Soto Pedre, Emilio
García Díez, Joaquín María
FADESA
FADESA
FADESA
FADESA
FADESA
FADESA
Precio licitación
Importe
adjudicación
IVA 16%
Importe total
8.821.384
8.821.384
8.680.452
8.106.800
8.821.384
8.821.384
8.821.384
8.821.384
18.848.000
20.510.000
17.710.974
16.540.515
17.998.574
17.998.583
17.998.517
17.998.593
3.015.680
3.281.600
2.833.756
2.646.482
2.879.772
2.879.773
2.879.763
2.879.775
21.863.680
23.791.600
20.544.730
19.186.997
20.878.346
20.878.356
20.878.280
20.878.368
El 24 de abril de 2001 tiene lugar la reunión de la Mesa de contratación que
procede a la apertura y propuesta de adjudicación de las ofertas existentes. A
21
través de Decretos de la Alcaldía, órgano competente para contratar ya que el
importe total de las enajenaciones previstas en el presupuesto no excede del
10% de los recursos ordinarios (199.932.491 pesetas), se adjudican las
distintas parcelas.
En el expediente no se acredita formalmente la inexistencia de demanda de
viviendas sujetas a algún régimen de protección pública (artículo 157.2 y 3 de
la LSG/97), pero esta justificación puede entenderse implícita ya que se
tramita este procedimiento conjuntamente con otras ventas de parcelas
destinadas a la construcción de viviendas de protección oficial.
EXPEDIENTE Nº2 DE ENAJENACIÓN DE PARCELA M.9.4 (viviendas colectivas Galeras I) (en pesetas)
Parcelas
M9.4
Adjudicatarios
FADESA
Precio licitación
Importe adjudicación
68.370.288
73.590.288
IVA 16%
Importe total
11.774.446
85.364.734
La parcela se destinará a la construcción de 22 viviendas en régimen de
Protección Oficial (Real Decreto 1186/1998, de 12 de junio) por lo que se
incluyen entre las obligaciones del adjudicatario la de destinarla a los fines
para los que fue adjudicada y la de comunicar al Ayuntamiento el inicio de la
campaña de ventas. Se señala que los precios máximos y los destinatarios de
las viviendas deben cumplir las condiciones establecidas en la normativa
aplicable a la promoción pública.
EXPEDIENTE Nº3 DE ENAJENACIÓN DE PARCELA 60 SUNP "A COVA" (en pesetas)
Parcelas
A60
Adjudicatarios
GAIA SL
Precio licitación
32.832.000
Importe adjudicación
50.100.000
IVA 16%
Importe total
8.016.000
58.116.000
Esta parcela se destinará a la construcción de 24 viviendas en régimen de
Protección Pública (Real Decreto 1186/1998, de 12 de junio) por lo que se
incluyen en el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares, entre otras,
las obligaciones mencionadas en el apartado anterior.
El adjudicatario, con posterioridad a la adjudicación y antes de la
formalización, rechaza la condición de vivienda de protección oficial de las
viviendas a construir, ya que sostiene que en el Pliego no se hacía referencia a
este tipo sino a las declaradas protegidas. Tras una primera solicitud (que es
desestimada por decreto 3511/01) para que se declare esta especificación, se
presenta recurso de reposición que se resuelve por decreto 4279/01 de 17 de
agosto confirmando el anterior. Contra ambas resoluciones se interpone
22
recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso del TSJ de
Galicia. Por este motivo está pendiente de cobro a fin del ejercicio 2001 el
precio de la venta de la parcela (50.100.000 pesetas). Se reconoce el derecho
en el momento de la adjudicación del contrato, pero no se recauda ya que el
recurso contencioso administrativo está pendiente de resolución.
4.2. Sustitución del 10% del aprovechamiento en metálico
Consideraciones Generales
El artículo 157.5 de la LSG/97 señala: “cuando el uso de los terrenos o las
características del polígono o unidad reparcelable no resulten adecuados a los
fines del patrimonio municipal del suelo, y exista conformidad de todos los
propietarios
afectados,
la
Administración
actuante
podrá
transmitir
el
aprovechamiento urbanístico que les corresponda en el mismo, por el precio
resultante de su valor urbanístico”.
El artículo 155.2 de ese mismo texto legal exige que el destino de dichos
ingresos se afecte a fines de carácter urbanístico.
Se comprobó el grado de cumplimiento de las previsiones y exigencias antes
señaladas y en especial la adecuada valoración de la conversión en dinero del
10% con los criterios que señala la LS/98, así como la aplicación de los
ingresos a fines de naturaleza urbanística.
La limitación que supone el no llevar proyectos de gastos con financiación
afectada, agravado por el hecho de que el nivel de vinculación en inversiones
es el de capítulo y grupo de función, imposibilita comprobar el destino de los
ingresos obtenidos por la sustitución del 10% de su aprovechamiento en
metálico.
Desde la perspectiva presupuestaria, estos ingresos han sido contabilizados
con cargo al concepto 770 del estado de ingresos del presupuesto, cuando los
mismos no gozan del carácter voluntario de los ingresos imputados a este
concepto, debiendo ser contabilizados en el concepto 397 “Aprovechamientos
urbanísticos”, como propone la IGAE en su consulta 9/93.
Se analizaron 5 unidades de ejecución en las que se ha procedido a sustituir el
aprovechamiento urbanístico por su equivalente en metálico, alcanzando un
importe total de 76.083.980 pesetas.
23
Ámbito de actuación
Importe
(en pesetas)
Concepto
Fecha del ingreso
SUNP 23-R Fonte Douro
20.389.034
10% Aprovechamiento
10/12/1998
4.979.071
10% Aprovechamiento
26/10/1999
EU 9 Sta.Cruz de Lians
20.132.990
10% Aprovechamiento
30/12/2000
EU 18
22.892.385
10% Aprovechamiento
07/06/2001
10% Aprovechamiento y Valor
Subsuelo Plazas Aparcamiento
09/08/1999
EU 15
EU.1 El Argentino
TOTAL
7.690.500
76.083.980
SUNP 23-R Fonte Douro, Polígono 1. (20.389.034 pesetas)
Existe informe jurídico y técnico al proyecto de compensación del polígono,
donde se justifica la imposibilidad de materializar la cesión al Ayuntamiento
del 10% de aprovechamiento en una parcela independiente, ya que la
adjudicación en pro-indiviso de una parcela resultante haría difícil su venta
posterior.
La valoración del arquitecto municipal se realiza, tal como exige el artículo
27.2 de la LS/98, sobre la base de la ponencia de valores catastrales del
Ayuntamiento de Oleiros, actualizada a 1997, aplicando el valor básico de
repercusión más específico del polígono fiscal, deduciendo los gastos de
urbanización imputables al aprovechamiento municipal, de acuerdo con lo
establecido en el artículo 132.1 de la LSG/97. El importe resultante asciende
a la cantidad de 20.389.034 pesetas que se ingresan el 10 de diciembre de
1998. El Decreto de aprobación del proyecto de compensación exige el ingreso
de dicha cantidad como condición previa a la inscripción del proyecto en el
Registro de la Propiedad.
Unidad de ejecución nº15. (4.979.071 pesetas)
Existe informe técnico de 21 de mayo de 1998 donde se justifica la
imposibilidad de convertir el 10% del aprovechamiento de cesión obligatoria y
gratuita al Ayuntamiento en parcelas resultantes, debido a la ordenación
volumétrica de los aprovechamientos, a la escasa cuantía de los mismos y las
dificultades de dotar plazas de aparcamiento en el subsuelo a razón de dos
plazas por vivienda. Estos hechos hacen inviable la utilización racional del
24
solar resultante a favor del Ayuntamiento. En ese informe se cuantifica el valor
del aprovechamiento según la ponencia de valores catastrales, actualizándolos
de acuerdo con los índices del INE, descontando los gastos de urbanización
que de forma estimativa calcula el técnico al no estar aprobado el proyecto de
urbanización. El ingreso se efectúa el 26 de octubre de 1999, antes de la
aprobación definitiva del Proyecto de Compensación y elevación a escritura
pública, como exigió el Decreto de aprobación inicial del mismo.
VALORACIÓN DEL 10% DE APROVECHAMIENTO CORRESPONDIENTE AL AYUNTAMIENTO (en
pesetas)
Edifica. del
polígono
10%
Aprov.Ayunt
Valor repercusión
actualiz INE m2t
Valor suelo
cesión
Gastos
urbanización 10%
Valor neto a
ingresar
3870 m2t
387 m2t
13.868,40 pts/m2t
5.367.070
388.000
4.979.071
Unidad de ejecución 9. Sta.Cruz de Lians. (20.132.990 pesetas)
El informe técnico de 27 de diciembre de 2000 justifica la improcedencia de la
conversión del 10% en parcelas resultantes, sobre la base de la cesión de una
plaza pública de 3.595,33 m2 que no facilita la entrega al Ayuntamiento del
10% del aprovechamiento en una parcela independiente con entrada propia y
con aparcamiento suficiente. La valoración se realiza en el citado informe
sobre la Ponencia de valores catastrales de 1997, debidamente actualizadas
con el IPC de cada año que es aplicado al resultado final.
VALORACIÓN DEL 10% DE APROVECHAMIENTO CORRESPONDIENTE AL AYUNTAMIENTO (en pesetas)
Edifica. del
polígono
10%
Aprov.Ayunt
Valor repercusión
actualiz IPC m2t
Valor suelo
cesión
5830 m2t
583 m2t
34.533,43 pts/m2t
20.132.990
Gastos
urbanización 10%
0
Valor neto a
ingresar
20.132.990
Unidad de Ejecución 18. (22.892.385 pesetas)
El informe de 4 de junio 2001 de la Técnica de Administración General de
Urbanismo y Arquitecto municipal defiende la conversión del 10% del
aprovechamiento en dinero por la dificultad de garantizar el cumplimiento del
estándar mínimo de plazas de aparcamiento. Respecto a su valoración, el
informe da por bueno los criterios utilizados en el proyecto de compensación.
En este último se valora el 10% de aprovechamiento aplicando los valores de
25
la Ponencia de valores catastrales de 1997, actualizada con el IPC de cada año
hasta el 2001.
VALORACIÓN DEL 10% DE APROVECHAMIENTO CORRESPONDIENTE AL AYUNTAMIENTO (en pesetas)
Edifica. del
polígono
8.839,12 m2t
10%
Aprov.Ayunt
883,91 m2t
Valor repercusión
actualiz IPC m2t
25.899 pts/m2t
Valor suelo
cesión
Gastos
urbanización 10%
22.892.385
0
Valor neto a
ingresar
22.892.385
Unidad de Ejecución 1. El Argentino. (7.690.500 pesetas)
Este proyecto se sustenta sobre un Estudio de Detalle que destina parte del
subsuelo (707,50 m2) de lo situado bajo un espacio público (plaza pública),
previsto en el estudio y de titularidad municipal, a la construcción de
suficientes aparcamientos que permita cumplir al promotor el estándar
mínimo de dos plazas por vivienda que señala el PGOU, procediéndose a la
enajenación de la citada superficie del subsuelo de titularidad municipal a
favor del promotor. Consta informe técnico de la valoración, según la ponencia
de valores catastrales, del 10% de aprovechamiento de cesión obligatoria y
gratuita al Ayuntamiento que asciende a 3.490.500 pesetas, y de la parte del
subsuelo atendiendo al valor en venta de las plazas de aparcamiento (un
millón por plaza) resultando un total por este último concepto de 4.200.000
pesetas. De acuerdo con el Informe del Técnico de Administración General de
Urbanismo se justifica la conversión del 10% del aprovechamiento en metálico
debido a que la materialización del 10% del aprovechamiento en una
titularidad pro-indivisa no garantiza la posibilidad de destinar las viviendas a
algún régimen de protección pública.
Interesa destacar que mediante la aprobación del proyecto de compensación
se cede gratuitamente un edificio catalogado, denominado “el argentino”, de
planta alta y baja, de acuerdo con la previsión establecida en el artículo 127
del PGOU del Ayuntamiento.
VALORACIÓN DEL 10% DE APROVECHAMIENTO CORRESPONDIENTE AL AYUNTAMIENTO (en pesetas<9
Edifica. del
polígono
1790 m2t
10%
Aprov.Ayunt
179 m2t
Valor repercusión
m2t
19.500 pts/m2t
Valor suelo
cesión
3.490.500
26
Gastos
urbanización 10%
0
Valor neto a
ingresar
3.490.500
4.3. Contabilidad financiera del PMS y aspectos tributarios de su enajenación
La regla 202 de la ICAL exige que todos los bienes que estén recogidos en el
oportuno inventario, donde deberán figurar perfectamente identificados en
cuanto a sus características físicas, económicas y jurídicas, tengan su reflejo
contable en las cuentas del subgrupo “20”. En este sentido, también se ha
pronunciado la IGAE en sendas consultas (1/93 y la 9/93), donde señala que
las altas en contabilidad de las cesiones de terrenos no lucrativos (dotaciones
locales)
se
realizarán
con
abono
a
la
cuenta
“822”
de
resultados
extraordinarios; mientras la de terrenos lucrativos (parcelas resultantes que
integran el PMS), con abono a una nueva cuenta propuesta por la IGAE “787”
“aprovechamientos urbanísticos”. De acuerdo con los criterios de valoración
señalados en el Anexo I de la ICAL, los bienes adquiridos a título lucrativo (hay
que entenderlo en términos de gratuidad) incorporarán como precio de
adquisición el valor real de mercado obtenido por tasación.
Si bien el Ayuntamiento fiscalizado lleva un inventario donde se definen todos
los bienes patrimoniales, así como los de dominio y uso público, se comprobó
que las altas en el mismo no lleva aparejado la correspondiente en
contabilidad, lo que denota una falta de coordinación entre los servicios de
urbanismo y de contabilidad que debería ser corregida.
También se comprobó que los únicos bienes que se dan de alta en la
contabilidad municipal, son las parcelas resultantes en el momento de
proceder a su venta, cuando lo correcto es dar de alta a los bienes integrantes
en el PMS, junto a los bienes dotacionales de uso público y cesión obligatoria y
gratuita,
con
la
aprobación
de
los
correspondientes
instrumentos
equidistributivos (proyectos de compensación y/o reparcelación). A tales
efectos, el Ayuntamiento debe realizar, mediante informe técnico de tasación,
una valoración urbanística de dichos bienes que permita esa contabilización.
La evolución de la cuenta financiera 2000, representativa de los bienes
patrimoniales a lo largo de los ejercicios 1999, 2000 y 2001, es la que sigue:
REFLEJO CONTABLE ACUMULADO DE LAS ALTERACIONES PATRIMONIALES (CUENTA 2000)
Ejercicio 1999 (en pesetas)
Saldo inicial
Altas
Bajas
Saldo Final
58.549.926
312.417.385
349.561.989
21.405.322
27
En el ejercicio 1999 se dan de alta en la contabilidad municipal las parcelas a
enajenar
por
el
valor
de
licitación-tasación,
pero
de
forma
errónea
(incumpliendo la regla 207.2 de la ICAL) se dan de baja en el momento de la
enajenación por el valor total de venta, en lugar de contabilizar el beneficio de
la venta (47.531.116 pesetas) con cargo a resultados extraordinarios. Ello
provocaría una baja de activos inmobilizados por encima del valor de alta ,con
la consiguiente despatrimonialización contable de la cuenta financiera
analizada.
REFLEJO CONTABLE ACUMULADO DE LAS ALTERACIONES PATRIMONIALES (CUENTA 2000) Ejercicio 2000
(en pesetas)
Saldo inicial
Altas
Bajas
Saldo Final
21.405.322
0
2.398.517
19.006.805
El importe de las bajas en contabilidad responde a los siguientes conceptos:
122.200
pesetas
por
depósitos
previos
expropiación.
Dirección
General de Carreteras , Acceso Puente Pasaje.
358.172 pesetas por diferencias de edificabilidad SUNP 25-R A Cova.
1.918.145 pesetas por venta de suelo (Parcela 152)
Los dos primeros ingresos fueron erróneamente imputados al capítulo seis de
ingresos al no responder a enajenaciones de inmobilizado. El tercero, si bien
es correctamente imputado a ese capítulo, no fue dado de alta previamente en
contabilidad, suponiendo una reducción del saldo de la cuenta patrimonial
por ese importe.
REFLEJO CONTABLE ACUMULADO DE LAS ALTERACIONES PATRIMONIALES (CUENTA 2000)
Ejercicio 2001 (en pesetas)
Saldo inicial
Altas
Bajas
Saldo Final
19.006.805
176.335.844
188.185.844
7.156.805
En este ejercicio la contabilización de las enajenaciones se realizó de acuerdo
con la regla 207.2 de la ICAL, reflejando el beneficio obtenido (92.958.200
pesetas) con cargo a la cuenta de resultados extraordinarios salvo la venta de
la parcela nº 60 del polígono “A Cova” en que la baja lo fue por el valor de
adjudicación (incluido el correspondiente beneficio de 11.850.000 pesetas). En
el año 2002 se corrige el asiento contable y se recupera el saldo inicial.
28
De acuerdo con la resolución 2/2000, de 22 de diciembre, de la Dirección
General de Tributos, la enajenación de bienes integrantes en el PMS están
sujetas al Impuesto sobre el Valor Añadido al tipo impositivo general del 16 %.
Se analizó el correcto tratamiento de la tributación del IVA con ocasión de la
venta de parcelas del PMS en los ejercicios 1999, 2000 y 2001. En el ejercicio
1999 el IVA repercutido por el Ayuntamiento en la venta de parcelas ascendía
a 55.929.918 pesetas, resultado de aplicar el tipo del 16% al importe de
adjudicación, mientras que el contabilizado e ingresado a la Hacienda pública
estatal ascendió a 54.553.219 pesetas. La diferencia de 1.376.699 pesetas se
debe a las ventas de las parcelas Z-6 y 13 Romandeiro, cuyo IVA repercutido
no fue objeto de oportuna y correcta contabilización, y por tanto de su
tributación a la AEAT.
En el ejercicio 2001, el IVA repercutido a los adjudicatarios de venta de
parcelas municipales ascendía a 42.927.047 pesetas, mientras que el
contabilizado lo fue por 35.071.047 pesetas. La diferencia se encuentra en la
parcela nº 60 de “A Cova” cuya adjudicación fue objeto de impugnación por
parte del propio adjudicatario, lo cual no impedía la contabilización del IVA
devengado y su posterior rectificación o anulación si se decidiera proceder a la
resolución de la venta.
No consta sin embargo que el IVA repercutido por la venta de parcelas fuese
objeto de adecuada y procedente compensación (Resolución de la Dirección
General de Tributos 2/2000, de 22 de diciembre) con el soportado procedente
de gasto de urbanización a sufragar por el Ayuntamiento, en las diferentes
unidades de ejecución, y en proporción a las parcelas obtenidas por el
Ayuntamiento mediante cesión obligatoria y gratuita que luego son objeto de
venta en pública subasta.
29
5.
DISCIPLINA URBANÍSTICA
La actividad administrativa de policía urbanística consiste en un conjunto de
medidas destinadas a lograr que los actos de los particulares cumplan la
legalidad vigente y se mantengan en el marco del interés general. La
trasgresión urbanística significa incumplimiento de la legalidad que da lugar a
la restauración del ordenamiento perturbado, en su caso, así como a la
sanción del infractor.
Así, las medidas destinadas a reponer los bienes afectados al estado anterior a
la producción de la situación ilegal, son simultáneas e independientes de los
procedimientos de sanción. Pero el Ayuntamiento opta por la tramitación
acumulada de los dos expedientes: de sanción y de reposición de la legalidad
urbanística, cuando es esto sea el caso.
El Ayuntamiento de Oleiros inició 455 expedientes de disciplina urbanística en
el período 1998-2001, lo que supone un volumen importante de actividad
administrativa en el servicio de urbanismo. Se analizó una muestra de 34
expedientes que representa el 7,5% sobre el total.
En la tramitación de estos expedientes se respeta lo establecido en los
artículos 175 y siguientes de la LSG y en la Ley 30/1992, en cuanto al inicio e
instrucción del procedimiento, trámite de audiencia y separación de las fases
instructoras y de resolución en el procedimiento sancionador. Sin embargo, se
han detectado las siguientes incidencias:
Se declara formalmente la caducidad de expedientes por transcurso
del plazo máximo para resolver, sin perjuicio de que se incoe un nuevo
procedimiento dentro del período de prescripción.
Expte.
81/98
100/99
Resolución de
caducidad
Infracción
Cambio cubierta y revestimiento de fachada
Obra de nueva planta
3/07/2003
15/00
Obra de nueva planta, rehabilitación en suelo urbano que no es
solar sin la realización de urbanización
96/00
Porche
10/10/2002
28/02/2003
3/07/2003
30
En los expedientes 141/98, 13/99, 25/99, 47/99, 28/00 y 15/01, se
declara el archivo de las actuaciones por prescripción de la infracción
urbanística.
Expte.
141/98
Infracción
Resolución
Rehabilitación de vivienda
10/10/2002
13/99
Muro de contención y cierre que presenta desperfectos
24/06/2002
25/99
Mantenimiento y conservación de edificación
3/07/2003
47/99
Ampliación de vivienda
28/00
Construcción de pozo
24/06/2003
3/07/2003
15/01
Rampa de acceso y apertura de huecos
3/07/2003
En los expedientes 5/98, 80/98 y 89/98 se declara el archivo de las
actuaciones por prescripción de la sanción urbanística impuesta.
Expte.
5/98
Infracción
Resolución
Importe obra
Importe sanción
cambio cubierta de galpón
22/10/2002
94.000
4.700
80/98
reconstrucción de edificación
10/10/2002
2.743.320
685.830
89/98
rehabilitación de vivienda
22/10/2002
2.286.100
114.305
En 6 expedientes no ha finalizado el procedimiento o bien no consta
ninguna actuación respecto del cobro de la sanción urbanística, de la
multa coercitiva o de la ejecución subsidiaria por parte de la
Administración municipal 2. A pesar de que no existe una declaración
formal de archivo de las actuaciones, dado el tiempo transcurrido desde
la iniciación del expediente, la producción del ilícito o el acuerdo de
imposición de la sanción, el Ayuntamiento debería decidir si existe
caducidad del expediente, prescripción de la infracción o prescripción de
la sanción 3.
2
De acuerdo con las alegaciones presentadas, sin que se aporte documentación justificativa, en el expediente nº 86/98 la obra ilegal
fue retirada, en la 86/00 la obra es legalizable y en la 46/01 se acordó su ejecución forzosa mediante resolución nº 4333/03.
3
De acuerdo con las alegaciones presentadas, sin que se aporte documentación justificativa, el expediente 97/99 derivó en el
procedimiento sancionador S-29/2002 de la Consellería de Pesca y Asuntos Marítimos.
31
Expte.
86/98
127/98
Infracción
Importe
sanción
10.665
Importe obra
cerramiento de finca
edificación auxiliar
165.000
No hay resolución del
expediente
No se inicia expediente
97/99
cerramiento garaje y acondicionamiento
51/00
vivienda unifamiliar
86/00
cierre
112.500
33.750
46/01
edificación auxiliar
774.816
38.714
4.045.459
1.213.638
En cuanto al pago de las sanciones y de las multas coercitivas impuestas, se
pueden hacer las siguientes consideraciones:
Expte.
Sanción
84/98
553.440
113/98
Multa coercitiva mensual
96.255
73/99
2.000
50.000
77/99
186.788
50.000
79/99
383.378
13/00
2.369
26/00
1.440.000
30/00
380.250
13/01
6.830
Expediente 84/98: a pesar de que no se llega a resolver y por tanto
no existe resolución sancionadora, se archiva el expediente el 10 de
octubre de 2002 por efectuar el pago voluntario incluido en la
propuesta de resolución (553.440 pesetas).
Expediente 113/98: el interesado paga la sanción de 96.255 pesetas
tras el acuerdo de incoación. En el 2002 se archiva el expediente al
haberse producido el pago voluntario y estimarse ejecutada la
resolución.
Expediente 73/99 4: se ordena el derribo de la obra ilegalizable.
Comprobado que no se realizó la demolición se impone multa coercitiva
de 50.000 pesetas mensuales. La multa se reduce a 23.000 pesetas en
reposición, pero en el expediente consta un ingreso de 2.000 pesetas.
Con este ingreso se archiva el expediente por pago voluntario.
4
De acuerdo con las alegaciones presentadas, sin que se aporte documentación justificativa, se indica la existencia de una sentencia
que anula la multa coercitiva impuesta, rebajando la multa a la cantidad de 23.000 pesetas, constando el pago de la cantidad de
50.000 pesetas con fecha 10/04/2000.
32
Expediente 77/99 5: se paga voluntariamente la multa de 186.788
pesetas pero no la multa coercitiva mensual de 50.000 pesetas
mensuales impuesta como medio de ejecución forzosa para cumplir lo
ordenado.
Expediente 79/99: se ingresa voluntariamente la multa de 383.378
pesetas.
Expediente 13/00: el interesado ingresa voluntariamente la multa de
2.369 pesetas antes de que se produzca resolución sancionadora. En
2003 se ordena el archivo de las actuaciones.
Expediente 26/00: consta en el expediente el pago de la multa de
1.440.000 pesetas en el año 2001. La orden de reposición es recurrida
en vía judicial que suspende ejecutar la orden de derribo.
Expediente 30/00: se paga voluntariamente el importe de 380.250
pesetas en el año 2003.
Expediente 13/01: el interesado ingresa voluntariamente el importe
de la sanción impuesta (6.830 pesetas).
En casi todos los expedientes analizados no constan las actuaciones para el
cobro de las sanciones y multas coercitivas, lo que denota dejadez y
descoordinación entre el departamento de urbanismo y la intervención y la
tesorería municipal.
Se han examinado dos procedimientos en lo que atañe al seguimiento contable
y
recaudatorio
de
los
importes
mencionados,
con
base
en
datos
proporcionados en el servicio de recaudación municipal.
a) En el expediente 69/00 la vía ejecutiva se inicia en enero de 2002 para el
cobro de la sanción urbanística (75.500 pesetas) y multa coercitiva de 50.000
pesetas mensuales por ejecución de las obras ilegalizables.
b) En el expediente 33/98 aparece en la contabilidad la liquidación de los
importes correspondientes a la sanción urbanística y a las multas coercitivas
5
De acuerdo con las alegaciones presentadas, sin que se aporte documentación justificativa, la imposición de la multa coercitiva fue
objeto de impugnación por el interesado, informándose el cumplimiento parcial de lo ordenado, siguiéndose las actuaciones en este
momento.
33
correspondientes a los meses de enero a marzo del 2001 y de noviembre de
2001 a marzo del 2003. Consta en el expediente la providencia de apremio de
fecha 3 de diciembre de 2002 para el cobro de los meses de noviembre de
2001 a mayo del 2002 (350.000 pesetas) y los meses de junio (50.000 pesetas),
julio (50.000 pesetas) y agosto (50.000 pesetas) del 2002.
En ninguno de los dos procedimientos analizados consta el cobro de las
cantidades apremiadas.
El Ayuntamiento de Oleiros debería corregir con urgencia las debilidades
observadas en la tramitación de los expedientes de disciplina urbanística, a fin
de evitar las posibles responsabilidades que de los mismos se puedan derivar.
34
6.
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
6.1. Observaciones de carácter general
El Ayuntamiento de Oleiros programa, desarrolla y gestiona la actividad
urbanística desde el primer PGOU aprobado en la etapa democrática,
circunstancia que otorga al municipio ciertas características y sensibilidades
que no suelen ser frecuentes en Galicia. Para llevar a cabo esa actividad, el
Ayuntamiento dispone de un servicio cualificado, así como de medios técnicos
e informáticos suficientes. Mediante una actividad urbanística sostenida, el
municipio amplió considerablemente su población, mejoró la calidad de vida
ciudadana, incrementó su patrimonio inmueble y obtuvo además importantes
recursos presupuestarios.
No obstante, en la fiscalización selectiva llevada a cabo por el Consello de
Contas para el período 1998-2001, se detectaron las incidencias detalladas en
los siguientes apartados.
6.2. Gestión Urbanística
En este ámbito las incidencias más significativas hacen referencia a la técnica
incorrecta de sustituir la aportación de sistemas generales por su equivalente
en metálico, agravado por el hecho de que el Ayuntamiento no lleva proyectos
de gastos con financiación afectada (exigido por las reglas 376 y ss de la ICAL)
a los efectos de verificar y garantizar el cumplimiento de la afectación
legalmente establecida.
En la actualidad, el Ayuntamiento ha corregido, a instancias de la Consellería
de Política Territorial, esta práctica, utilizando la técnica normal de
adscripción a las diferentes áreas de reparto los terrenos destinados a
Sistemas Generales.
También se verificó que en el momento de aprobación definitiva de los
proyectos de compensación, no existía crédito adecuado y suficiente para
afrontar los gastos de urbanización comprometidos y derivados de la cesión
del 10% de aprovechamiento municipal.
35
6.3. El Patrimonio Municipal del Suelo
Aunque
el
Ayuntamiento
de
Oleiros
tiene
un
inventario
municipal
debidamente constituido y definido de acuerdo con el RBEL/86, en el que se
integra el PMS, este último está constituido formalmente como Patrimonio
separado y diferenciado de los restantes bienes municipales; exigencia que se
deriva del artículo 155.2 de la LSG/97. La Corporación, a los efectos de mayor
control, debería proceder a su delimitación como Patrimonio separado, aunque
integrado en el inventario general del Ayuntamiento.
El hecho de no llevar proyectos con financiación afectada y que el cálculo de
las desviaciones de financiación no se realice por proyectos o gastos afectados
por ingresos concretos, impide comprobar y garantizar la afectación de los
ingresos por venta de PMS a los fines (gastos) de naturaleza urbanística del
artículo 155.1 de la LSG/97. Asimismo, esta práctica desvirtúa el Anexo de
Inversiones del Presupuesto municipal, al impedir verificar el grado de
cumplimiento de sus gastos en relación a las diferentes fuentes de su
financiación, con el riesgo de destinar recursos procedentes de enajenación de
PMS a gasto corriente, práctica prohibida por el artículo 5 de la LRHL.
En cuanto a la sustitución del 10% de aprovechamiento por su equivalente en
metálico, se observó la incidencia ya mencionada de no disponer de proyectos
con gastos con financiación afectada que garanticen el cumplimiento de los
fines del artículo 155.2 de la LSG/97. Estos ingresos se imputaron a la
aplicación presupuestaria de ingresos 770, siendo lo correcto su imputación al
concepto 397 “Aprovechamiento urbanísticos”, como propone la IGAE.
Si bien con la aprobación definitiva de los proyectos equidistributivos
(compensación/reparcelación) se procede a dar de alta los bienes de cesión
obligatoria y gratuita en el Inventario municipal, no se hace lo mismo en la
contabilidad municipal, cuya alta se demora incorrectamente al momento de
la venta de las parcelas.
6.4. Disciplina urbanística
Del área de disciplina urbanística se deduce un volumen muy importante de
expedientes tramitados. El hecho de que muchos de ellos caduquen y que en
otros la infracción o sanción prescriba hace recomendar que el Ayuntamiento
adopte las medidas necesarias para corregir esta practica y evitar las
36
responsabilidades en que se pudieran incurrir. Por ello se estima necesario,
entre otras medidas, reforzar el servicio de inspección a los efectos de detectar
las infracciones cometidas nada más iniciadas, procediendo a la paralización
de la misma y evitando o reduciendo la tramitación de largos y costosos
procedimientos.
También se detectó falta de coordinación de los servicios de urbanismo con los
de intervención y recaudación en cuanto a la contabilización, exigencia y
recaudación de las sanciones y multas coercitivas impuestas.
6.5. Recomendaciones
El Ayuntamiento de Oleiros debe corregir las debilidades observadas en los
epígrafes anteriores en aras a un mayor control, transparencia y, adecuación a
la legalidad vigente.
37
38
39
40
41
42
43
44
45
46
47
48
49
50
51
52
53
54
RÉPLICA A LAS ALEGACIONES PRESENTADAS POR EL AYUNTAMIENTO DE
OLEIROS.
En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 58 del Reglamento del Consello
de Contas de Galicia, los resultados de las actuaciones realizadas fueron
remitidas al Alcalde del Ayuntamiento de Oleiros en escrito de 5 de diciembre
de 2003, concediéndole un plazo hasta el 15 de enero de 2004 para que
presentara las alegaciones, documentación y justificantes que estimara
oportunos.
El 15 de enero de 2004 se presentaron alegaciones que se adjuntan al
presente informe. En relación al contenido y con independencia de las
aclaraciones y puntualizaciones que en cada caso figuran en la réplica, es
necesario señalar con carácter general lo siguiente:
a) Si como consecuencia de las alegaciones se modificara total o
parcialmente el contenido del informe, esta modificación se señalará en
nota a pie de página.
b) Excepto en casos concretos que así lo requieran, el Consello de Contas
de Galicia no valora las alegaciones que:
•
Confirman deficiencias o irregularidades señaladas en el informe.
•
Ofrecen criterios u opiniones sin soporte documental o normativo.
•
No
rebaten
el
contenido
del
informe,
proporcionando
explicaciones o justificaciones de la actividad municipal.
1. Alegaciones estimadas.
a) Cesión parcela sistema general SUNP –42-R “As Toxeiras”.
En relación ás deficiencias observadas, en concreto á
citada na páx, 17 “no proxecto de compensación non
consta que a adquisición da dita superficie estivera
garantida ou en vias de solución” relativa á parcela
destinada a sistemas xerais de 3.300 m2 a aportar polo
SUNP –42-R “As Toxeiras”, resulta que na páx. 16 do
Proxecto de compensación elevado a escritura pública o
55
sólo
día 21 de setembro de 2001, nº2193, ante o Notario D.
Rafael Benzo Sains, consta coa seguinte descrición (....).
Se acepta la alegación referida al sistema general adscrito al polígono del
proyecto de compensación del SUNP-42-R “As Toxeiras”, modificándose el
párrafo segundo de la página 17 del anteproyecto de informe.
2. Alegaciones no estimadas.
a) Auditoria aplicada
Alegación Primera:
Dunha lectura do documento, dá a sensación que interesa
resaltar o negativo máis que o grao de cumprimento das
funcións urbanísticas (....). Entendemos que unha
auditoría debería analizar, verificar e no seu caso resaltar,
o grao de cumprimento ou incumprimento de tales
funcións, tendo en conta que a valoración se debe facer en
termos relativos- comparándoo co resto de municipios
galegos-, non vaia ser que o que se resalta como negativo
é o mellor, posto que os Municipios que non realicen a
función urbanística non terán contabilizados nin ingresos
nin gastos, e de non realizar a función de disciplina
urbanística non terán hipotéticos defectos de tramitación.
En definitiva, non serán obxecto de auditoría ó non ter
nada que auditar.(...).
De acuerdo con los principios y normas de auditoria del Sector Público existen
diferentes tipos de auditorias (de regularidad, operativa, integrada). La
auditoria realizada en este caso se concreta, básicamente, en analizar el
cumplimiento de la legalidad urbanística, así como su expresión contable y
patrimonial. La elección del tipo de auditoria es competencia del Pleno del
Consello de Contas.
b) Afectación de los ingresos procedentes del PMS.
Alegación segunda:
Os ingresos obtidos a través do presuposto de
investimentos destináronse a obter reservas de solo para
actuación de iniciativa pública (expropiacións, obtencións
de terreos para equipamentos, facilitar a execución de
56
sistemas xerais e dotacións públicas locais previstos no
PXOM) tal como establece o art. 155 da Lei 1/97 e art.
152 e 153. (...).
(....) non debe nin se pode insinuar –de non ser con
probas ó efecto-, que as plusvalías xeradas pola acción
urbanística non se repercutiran na comunidade. É dicir,
os defectos denunciados na contabilización aínda no
suposto de certos, non poden ter tanta transcendencia
como para ensombrecer o esforzo realizado polo Concello
no reinvestimento das plusvalías xeradas.
No se justifica documental o presupuestariamente la afectación de los ingresos
obtenidos del PMS a los gastos que se dice realizados y la realidad de estos
últimos. No obstante, la realización de esos gastos no impide criticar la
ausencia de proyectos de gastos con financiación afectada que garanticen y
permitan comprobar la existencia de un control y seguimiento de la realización
de dichos gastos, debidamente correlacionados con los ingresos que los
financian (Regla 376 ICAL).
En ningún momento se ha insinuado que las plusvalías urbanísticas no
revirtieran en la comunidad. Como se dice en el informe, el hecho de no llevar
proyectos de gastos con financiación afectada supone una limitación a los
trabajos de auditoria y un incumplimiento de la obligación establecida en la
regla 376 de la ICAL. Ello impide, por un lado, verificar la correlación entre
ingresos y gastos afectados, y, por el otro, afirmar el cumplimiento de los fines
que tiene el PMS según la normativa urbanística.
c) Procedimientos sancionadores y de reposición de legalidad urbanística.
Alegación tercera, punto tercero:
O núm. 86/98, (...), constando informe da policía local de
data 2.07.03 sobre a retirada do pechamento obxecto do
expediente.
Nú. 127/98, (...), obran no expediente os informes
correspondentes para a remisión do mesmo á consellería
con competencias en materia de urbanismo, competente
para súa tramitación.
57
Ó núm. 97/99, (...), informádonse pola Consellería de
Pesca e Asuntos Marítimos coa data 19.03.03, a
existencia de expediente sancionador S-29/2002.
Núm. 51/00, (...), constando o informe da policía local de
data 11.08.03, sobre a inexecución do ordenado,
procedendo a súa execución con carácter forzoso.
Núm. 86/00, (...), rematado por Resolución nº5193/03,
seis de novembro, que serán legalizables previa aportación
do
correspondente
proxecto
arquitectónico
coa
autorización da Consellería de pesca e Asuntos Marítimos.
Núm. 46/01, (..), acordándose a súa execución forzosa
por Resolución nº.4333/03.
En el cuadro del Anteproyecto de informe, en el que se relacionan los
expedientes citados, se refiere al procedimiento sancionador iniciado y no al de
reposición de la legalidad. Sólo en el número 97/99 se alega, sin justificación
documental, la existencia de un expediente sancionador iniciado por la
Consellería de Pesca y Asuntos Marítimos. En el número 127/98 se justifica la
existencia de informes para su remisión a la Consellería con competencias,
pero nada se dice sobre su envío efectivo y real.
En relación a la reposición de la legalidad urbanística, se alega, sin
justificación documental, el cumplimiento de la orden en el número 86/98, la
posible legalización en el 86/00 y la orden de ejecución forzosa por Resolución
nº4333/03 en el número 46/01. En el número 51/00, la alegación se limita a
decir que se ha procedido a su ejecución con carácter forzoso sin señalar la
Resolución que la acordara.
Atendiendo a la ausencia de documentación justificativa no se modifica el
anteproyecto de informe. No obstante, en orden a recoger las alegaciones
vertidas por el ente auditado, se aportan en pies de página al informe las
justificaciones recibidas en relación a los expedientes núm. 97/99, respecto al
procedimiento sancionador, y los 86/98, 86/00 y 46/01, respecto al de
reposición de la legalidad urbanística vulnerada.
58
Alegación tercera, punto cuarto:
Expte. Nº73/99, (...), foi obxecto de Recurso Contencioso,
seguido polo Xulgado nº4 dos de A Coruña, co nº 41/00,
P.A, que remata por Sentencia de 14.07.00, que tendo por
acreditada a infracción imputada, a considera un
desaxuste mínimo da normativa, anulando a orde de
reposición e por tanto da multa coercitiva imposta para a
súa execución forzosa, rebaixando a multa á cantidade de
23.000 ptas constando o abono da cantidade 50.000 ptas
coa data 16.04.00, e resolución de arquivo das actuacións
por Resolución nº2840/03.
Expte. Nº77/99, (....),pola que se acorda a imposición da
sanción de multa polo importe de 830.172 ptas, abonada
na data 30.01.02, en vía executiva co recargo do 20% na
cantidade 1.412,22 euros, e intereses, e a orde de
reposición da legalidade urbanística vulnerada, para a
que se acorda a súa execución forzosa coa multa
coercitiva de 300 euros, que impugna o interesado coa
data 9.05.03, informándose o cumprimento parcial do
ordeado, polo aparellador municipal coas datas 6.10.03,
12.12.03, seguíndose as actuacións neste intre.
Atendiendo a la ausencia de documentación justificativa no se modifican el
anteproyecto de informe. No obstante, en orden a recoger las alegaciones
vertidas por el ente auditado, se incorpora como pies de página al informe de
fiscalización las justificaciones recibidas en relación a los expedientes citados.
d) Metología empleada en la auditoría y adscripción de sistemas generales
Alegación cuarta:
Falla na metodoloxía empregada ou canto menos no estilo
co que se formulou, posto que ó non analizar a actividade
urbanística desenvolvida polo Concello desde a
perspectiva do grao de cumprimento das funcións que a
lei autonómica esixe, desvirtúa o esforzo que realiza
Oleiros no cumprimento das competencias urbanísticas.
(...).
Tampouco estamos de acordo coa conclusión relativa á
xestión urbanística, dado que a imposición por parte da
Consellería de Política Territorial, de adscribir ás
diferentes áreas de reparto, os terreos destinados a
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sistemas xerais, (...), neste tipo de solos urbanizables non
programados
non
estaba
homoxeneizado
o
aproveitamento medio, o que fai incorrecto legalmente o
imposto pola Consellería de Política Territorial, nos seus
informes preceptivos e vinculantes. (...)
.... En consecuencia se os titulares de terreos de sistemas
xerais fan uso do dereito establecido no art. 99, da nova
lei 9/2002 (iniciación de expropiacións por ministerio da
lei) presentando follas de xustiprecio con valores de solo
urbanizable, a consecuencia será a bancarrota da
Facenda Municipal e “Facenda somos tódolos cidadáns..”.
El primer párrafo de la alegación cuarta se contesta con la explicación dada a
la primera de las alegaciones no estimadas.
El cambio de criterio en la adscripción de los sistemas generales en SUNP
supone consentir el mantenido por la Consellería de Política Territorial. No
obstante, la justificación dada por las alegaciones llevaría a considerar
contrario a la legislación urbanística el artículo 130.8 del PGOU del
Ayuntamiento, toda vez que la adscripción se produce bien incorporando
materialmente a los propietarios del Sistema General al polígono, bien
aportando los propietarios del polígono dinero para la adquisición de los
terrenos (reduciendo, en el primero la cantidad y en el segundo el importe
económico, el aprovechamiento lucrativo de los promotores). Este dinero se
repercutirá después en la cuenta de liquidación provisional a distribuir, como
una carga, entre los propietarios del polígono. O se admite la adscripción de
sistemas generales al SUNP, como se deriva del artículo 152.1 de la LSG/97, o
bien no cabe la exigencia de aportación de terrenos -o de dinero para su
adquisición- que se prevé en el artículo 130.8 del PGOU.
En relación a la última observación analizada, se recuerda, en perjuicio de las
haciendas locales pero en garantía de los expropiados afectados, que es
consolidada la jurisprudencia del TS ( entre otras muchas, tres Sentencias de
3
de
diciembre
de
2002)
al
establecer
que,
según
el
principio
de
equidistribución contenido en el artículo 5 de la Ley 6/98, “a pesar de estar
clasificado como no urbanizable el suelo de uso dotacional o para sistemas
generales, su valoración, a efectos de ejecutar éstos por el sistema de
expropiación debe hacerse como si de suelo urbanizable se tratase”, siempre
60
que se consideren sistemas generales aptos para “crear ciudad” y tengan
“trascendencia urbana”, matización que emplea el TS de forma intencionada
para evitar interpretaciones desorbitadas.
e) El resto de las alegaciones no se consideran
61

consello de contas de galicia informe de fiscalización del urbanismo

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