organización administrativa del

SUB-TEMA 12: ORGANIZACI~NADMINISTRATIVA DEL
DESPACHO FISCAL BAJO LA ÓPTICA
DEL MANAGEMENT
A partir del conocimiento de la forma como laboran los fiscales
en los principales sistemas jurídicos contemporáneos, es necesario
evaluar la organización administrativa actual del despacho fiscal
desde una perspectiva de managemento gerenciamiento moderno,
en procura de proponer alternativas de optimización en el manejo
de los recursos.
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SUB-TEMA 12: ORGANIZACIÓN ADMBNISTRATIVA DEL
DESPACHO FISCAL BAJO LA ~ P T I C A
DEL MANAGEMENT
Lectura can preguntas guía:
Lectura:
1.
1)
2)
3)
Diagnóstico inicial de la problemática existente a nivel
de los Despachos Fiscales. Versión Mimeográfica. Lima,
noviembre de 1998.
¿Cuáles son los componentes administrativos que existen
en las fiscalías?
¿Cuáles son los principales problemas que se pueden
encontrar actualmente en el funcionamiento del despacho
fiscal?
¿Cuáles serían las principales medidas de modernización
del despacho fiscal?
Diagnóstico inicial de la problemática existente a nivel de los
Despachos Fiscales. Versión mimeográfica. Lima, noviembre
de 1998.
Un Despacho de Fiscalía, como toda unidad orgánica del
Ministerio Público, contiene a su interior varios componentes
esenciales. Sin preferencia por ninguna escuela administrativa
en especial y sólo para utilizar un efecto analítico -comparativo de
fácil comprensión, podríamos aseverar que en cada Fiscalía
existen -por lo menos- los siguientes componentes:
-
-
Componente estructural: está expresado en el organigrama
existente. Supone la existencia de un determinado número
de plazas y de niveles jerárquicos. Y -en la práctica- refleja
fundamentalmente la FORMA COMO SE HA DIVIDIDO Y
SE EJECUTA EL TRABAJO INHERENTE A LA UNIDAD
ORGANICA. Bien organizado y ejecutado el trabajo, es obvio
que habrá mejores resultados.
Componente tecnológico: está dado por el NIVEL DE
CONOCIMIENTOS Y AVANCES TECNOLÓGICOS DE
LOS CUALES DISPONE LA FISCAL~AEN SU CONJUNTO
para ejecutar su labor y plasmarla en su resultado, que
puede ser: una diligencia, una investigación, una denuncia,
un pliego interrogatorio, un dictamen, una acusación oral o
escrita, una resolución emitida vía Queja de Derecho, una
instrucción al inferior jerárquico, etc.
Implica pues, tanto el conjunto de conocimientos generales
o especiales que se posee y son aplicables a la función
encomendada, como asimismo la existencia (si la hubiera) de
ciertas máquinas y equipos disponibles para optimizar el trabajo,
amén de los conocimientos requeridos para utilizar eficientemente
tales máquinas y equipos en pos de óptimos resultados.
Un mejor nivel de preparación, tanto como de disponibilidad de
equipos y maquinarias, es obvio que redundará en mejores resultados.
-
Componente de gestión o dirección: la coexistencia de
seres humanos en cada despacho determina ciertos
niveles de relación y comunicación entre aquellas
personas; esa relación puede ser desde extremadamente
buena hasta extremadamente mala pasando por diversos
matices, y se traduce en un CLIMA LABORAL que puede
aliviar o complicar la búsqueda de los objetivos comunes.
Un buen clima de trabajo, donde se dirija y ejerza autoridad
con eficiencia mientras se facilite laborar en armonía, con
entendimiento, motivación, camaradería, disciplina, etc.,
es obvio que permitirá mejores resultados.
La formación universitaria recibida por quien abraza la carrera
del Derecho no comprende los campos de la Administración ni
Gestión o Dirección de Personal.
Al hacerse cargo de un despacho el magistrado debe cumplir
las funciones que le son inherentes, que transcienden al área de
las leyes y los conocimientos jurídicos. Debe, por ejemplo, ser
capaz de:
-
Planificar, organizar, dirigir y controlar todo el trabajo de la
unidad orgánica bajo su cargo.
Orientar la labor de los subalternos hacia la eficiencia.
Aplicar sobre los subalternos diversos principios y técnicas
administrativas en materia de liderazgo, supervisión,
comunicaciones, motivación, etc.
Sostener un clima laboral positivo, en el que predomine el
buen entendimiento y la armonía, a la par con la autoridad,
disciplina y moral.
Infundir y alentar el trabajo en equipo y el avance en metas
de desarrollo institucional y personal.
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Algunos magistrados simplemente se dejan absorber por la
rutina: otros, sin mala intención pero con desconocimiento de las
técnicas aplicables equivocan el camino: adoptan posiciones
autoritarias creyendo que el subalterno rendirá más y trabajará
mejor bajo temor al castigo. Como resultados a mediano plazo:
tensión o stress, deficiente rendimiento, pésimo clima laboral,
ausencia de compromiso.
II.
S~NTESISDE LOS ASPECTOS A CONSIDERAR EN EL
D\AGNOSTICO INICIAL:
En síntesis, para efectuar un diagnóstico inicial de
problemática de las Fiscalías, correspondería analizar las
siguientes variables:
a) Problemas relacionados con la FORMA COMO SE. HA
DIVIDIDO Y SE EJECUTA EL TRABAJO:
- Organigrama real y organigrama requerido.
- Plazas existentes y plazas requeridas.
- Mecanismos para cobertura de plazas, requisitos mínimos
para ocupar cada plaza, remuneraciones y10 beneficios
que pueden ofertarse para reclutar personal competente.
- División del trabajo: manuales de organización y de funciones.
- Ordenamiento del trabajo: diseño de libros, registros,
archivos y formatos; control de flujo y carga procesal,
estudio de casos, asistencia a las diligencias, etc.
- Ambiente de trabajo: espacio físico actual y espacio físico
minimo requerido en cada oficina.
- Atención al público.
b) Problemas relacionados con el NIVEL DE CONOCIMIENTOS
Y AVANCES TECNOLÓGICOS DEL QUE DISPONE LA
FISCAL~AEN SU CONJUNTO:
- Perfil actual y perfil prospectivo del personal en general
en materia de conocimientos generales y10 especiales.
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-
-
Requerimientos en materia de capacitación o actualización
académica para cada grupo o nivel ocupacional.
Requerimientos en materia de publicaciones: leyes,
códigos, doctrina, jurisprudencia, biblioteca básica, fuentes
de consulta, etc.
Requerimientos en materia de reglamentos, directivas y10
manuales de procedimientos.
Requerimientosen materia de nuevas máquinas y equipos,
tanto como en la preparación adecuada para utiCizar
eficientemente las nuevas máquinas y equipos.
c) Problema relacionados con LA GESTIÓN O DIRECCIÓN
Y EL CONSIGUIENTE CLIMA LABORAL:
-
111.
Diagnóstico y detección de problemas existentes en
materia de: liderazgo, supervisión, comunicaciones,
relaciones personales, motivación, disciplina, orden,
trabajo en equipos, etc.
Mecanismos de optimización de las capacidades de los
Fiscales para dirigir eficientemente a sus subalternos en
pos de mejores resultados.
Mecanismos de optimización de las capacidades de los
subalternos para trabajar en equipo y relacionarse de
manera armoniosa con los compañeros de trabajo.
DIAGNÓSTICO DE LA PROBLEMATICA GLOBAL
EXISTENTE:
La problemática existente a nivel nacional podría ser
inicialmente expuesta con regular aproximación tomando como
base las experiencias recogidas durante el trabajo diario,
obteniendo de esta manera una síntesis promediada o
estandarizada. No obstante, debe entenderse que la situación
real y el grado de dificultades variarán de departamento a
departamento, de provincia a provincia, de distrito a distrito, y aún
entre un despacho y otro situados en una misma ciudad, por lo
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que con posterioridad a este diagnóstico inicial estandarizado
podría ser recomendable profundizar la detección del grado de las
dificultades existentes en cada despacho tomando como base la
específica información que se solicite y suministren sus integrantes.
En esta primera fase, procedemos pues a esbozar una
apretada síntesis de los problemas existentes a nivel nacional con
criterio -por ahora- estandarizado:
3.1. En aspectos es8ructorales:
a) Absoluto divorcio entre el organigrama actual y el
organigrama requerido por la institución; divorcio que se
traduce -por ejemplo- en la existencia de Fiscalías y plazas
de personal a nivel nacional en número menor a las que
realmente se precisa, como asimismo en la existencia de
las llamadas Fiscalías Mixtas que aunque responden a la
necesidad de solucionar un problema de competencia de
manera inmediata, constituyen una ostensible negación
al principio de especialización.
b) Coexistencia entre dos Cuadros de Asignación de Personal
(CAP'S): uno obsoleto pero aún vigente frente a otro ya
aprobado, que no llega a ponerse en vigencia por
dificultades económicas cuya solución corresponde a
niveles gubernamentales externos.
c) Gran dificultad para la coberiura de plazas vacantes en el
nivel Fiscal: los candidatos afiscales deben ser evaluados
y nombrados por un organismo externo cuya reconocida
competencia y solvencia profesional y moral nadie discute
ni pone en duda, pero donde la circunstancia de también
hallarse encargado de seleccionar y nombrar a otros
Magistrados determina casi siempre un lento proceso de
selección, debiendo recurrir la institución -entretanto- al
nombramiento de Fiscales Provisionales, con los riesgos
inherentes a este mecanismo y sus consiguientes
repercusiones sobre la imagen y el prestigio institucionai.
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De otro lado, las bajas remuneraciones acordadas para
los Magistrados generan reducidas expectativas entre los
profesionales mejor calificados de cada medio geográfico,
salvo en casos excepcionales de verdadera vocación de
servicio.
d) El absoluto divorcio y la dificultad de comunicación entre los
órganos de Iínea (fiscalías) y los órganos de apoyo
(administrativos) determina que a nivel de las primeras no se
sabe con exactitud si realmente existen Manuales de
Organizacióny Funciones; por lo menos, no los conocemos.
El control del flujo y carga procesal, las decisiones respecto
de quien o quienes analizan los expedientes y elaboran
los proyectos, quienes estudian los casos, como se reparte
la carga de trabajo, quienes asisten a las diligencias, etc.,
varían de despacho a despacho puesto que no responden
a un patrón uniforme sino a la creatividad de quien dirige.
e) Algunos años atrás se diseñó y puso en vigencia un libro
standard para el registro, ingreso y seguimiento de
expedientes en las Fiscalías Provinciales. En las Fiscalías
Superiores no hay libros standards; cada despacho
organiza su registro en libros o cuadernos nacidos de la
propia creatividad, lo que se traduce en inmensa variedad
y disparidad de tales instrumentos.
f) Por regla casi general existe incomodidad en los
despachos fiscales pese a ser órganos de Iínea, ya que el
espacio físico y el mobiliario son reducidos; situación que
parece no observarse en los órganos de apoyo. Al interior
del país el problema de espacio físico y mobiliario de trabajo
es más agudo aún.
g) En cuanto a la atención al público tampoco existe nada
reglamentado: algunos despachos limitan su atención a
través de las Mesas de Partes; en otros despachos los
fiscales atienden a los Abogados y al público a cualquier
hora; finalmente, en otros despachos existen días y horas
previamente establecidos para atender al público en razón
de no distraer otras ocupaciones.
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3.2. En aspectos tecnológicos:
a) La institución no cuenta con un perfil actual ni prospectivo
de sus Fiscales, técnicos, ni auxiliares de justicia. Este
instrumento es importante para detectar hasta donde llega
el nivel de formación profesional o técnica de nuestros
efectivos, y así poder determinar con exactitud las
carencias o requerimientos a cubrir vía programas de
capacitación o actualización.
b) En términos generales, las Fiscalías no cuentan con un
apropiado sistema de difusión de publicaciones: ni siguiera
el Diario Oficial "El Peruano" se suministra a cada despacho
diariamente. Por excepción, cada cierto número de años
se recibe un diccionario o un libro de texto. En el organismo
central (Lima) existe una Biblioteca a la que se puede
recurrir para revisar normas legales, más su disponibilidad
de textos doctrinarios es bastante limitada.
c) No se conoce la existencia de Manuales de Procedimientos,
a pesar de su reconocida utilidad. Estos podrían estar
basados en las normas procesales vigentes. Sí se utilizan
los Oficios Circulares por parte de la superioridad, casi
siempre para precisar aspectos muy puntuales.
d) Un positivo proyecto iniciado en 1993 permitió instalar un
computador PC en cada despacho de Lima, Callao y algunas
capitales de departamento, a la vez que implementar lo que
se conoce como el RUDE; gran avance que debe ser
potenciado.
El computador existente en cada despacho permite mejorar
parte del trabajo, pero -hasta la fecha- mayormente hace las veces
de una sofisticada máquina de escribir con memoria y archivo
ducumentario.
Faltaría implementar un mayor número de computadoras PC
en cada despacho, e integrarlas en una RED que permita multiplicar
las posibilidades de aplicar el computador para otros fines distintos
del simple procesador de textos.
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Obviamente, al instalar mayor número de computadoras y
dotarlas de otros programas, habrá que capacitar al personal de
las Fiscalías para la mejor operación de tales programas.
3.3. En aspectos de gestión, dirección y clima laboral:
a) Salvo por excepción, existe ninguna o poca preparación
en el campo de la Administración aplicada al Despacho.
b) En gran número de despachos es necesario impartir
formación administrativa que permita transmitir a los
señores Fiscales conocirnientos destinados a:
- Planificar, organizar, dirigir y controlar científicamente el
trabajo del despacho a su cargo.
- Mejorar sus capacidades de dirección, supervisión y liderazgo.
- Utilizar la estadística, los cuadros de doble entrada, etc.,
para el control y seguimiento de flujo.
- Optimizar el clima laboral aplicando técnicas y prácticas
destinadas a mejorar las comunicaciones, motivación,
relaciones personales, disciplina, orden y trabajo en equipo,
propiciando la armonía y el buen entendimiento, a la par
que la eficiencia.
/V. REQUERIMIENTOS GL OBALES DE SOLUCION:
Algunos requerimientos de solución podrían ser puestos en
práctica ahora mismo, partiendo de la simple detección de esta
problemática global ( E : perseguir que se doten las Partidas
Presupuestales que permitan poner en vigencia el nuevo CAP ya
aprobado); mientras que otros requerimientos de solución deberán
demandar necesariamente la previa determinación o evaluación
del grado o nivel de dificultad alcanzado por cada problema en la
respectiva ciudad, provincia, departamento o región (Ej.:la dotación
de locales o de mobiliario mínimo requerido).
Con esta previa salvedad, pasamos a sintetizar los
requerimientos de solución considerados por la Sub - Comisión
de Despacho Fiscal, como sigue:
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4.1. En aspectos estructssrales:
a) Perseguir que el Gobierno Central dote las Partidas
Presupuestales que permitan poner en vigencia lo más
pronto posible el Cuadro de Asignación de Personal
aprobado, sin perjuicio de proseguir los estudios técnicos
destinados a elaborar un nuevo CAP en base a los actuales
requerimientos institucionales.
b) Una vez dotadas tales Partidas Presupuestales,
implementar la estructura orgánica de las Fiscalías de la
República conforme a los módulos previstos para
asignación de plazas en el Sistema Fiscal; módulos
denominados A l , A2, A3 y A4 respectivamente.
c) Estudiar y proponer un mecanismo que permita al Consejo
Nacional de la Magistratura agilizar los procedimientos de
selección y nombramiento de Magistrados Fiscales.
Perseguir el mejoramiento en las remuneraciones a los
Magistrados, como forma de interesar y atraer la postulación
y permanencia en la carrera para los profesionales mejor
calificados.
d) Elaboración del Manual de Organización y Funciones del
Sistema Fiscal; o difusión si existiera.
e) Planeamiento y standarización de todos los libros,
cuadernos y registros que deban llevarse en los despachos,
a nivel nacional.
f) Mejoramiento del espacio físico y mobiliario asignado a
cada despacho Fiscal.
g) ñegiamentación de la atención al público de manera que
no distraiga las demás ocupaciones propias de cada
desoacho.
4.2. En aspectos tecnológicos:
a) Elaboración del perfil actual y perfil prospectivo de los Fiscales,
técnicos y auxiliares de justicia; trabajo que debe ser
encomendadoal institutode Investigacióndel Ministerio Público.
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Conocidos los perfiles actual y prospectivo, se deberá
estructurar los Planes de Capacitación de largo y mediano
Plazo, a la vez que reestructurar el plan vigente para el
corto plazo.
b) Planeamiento y puesta en marcha de un inmediato
programa de difusión de publicaciones a nivel nacional, que
comprenda -por lo menos- la síntesis de normas legales y
aspectos que conciten la atención y opinión pública.
Mejoramiento de la Biblioteca Central previo estudio de
necesidades en materia de textos doctrinarios.
c) Conformación de la Sub-Comisión o Sub-Comisiones
encargadas de elaborar los Manuales de Procedimientos
para las áreas civil y penal respectivamente.
Activación de la Comisión encargada de actualizar el
Manual Operativo de Diligencias Especiales.
d) Implementación de la informática en todos los niveles del
Ministerio Público, con el consiguiente diseño de redes e
instauración de programas aleatorios destinados a
optimizar la labor de los despachos fiscales.
Capacitación del personal de las Fiscalías en la operación
de nuevos programas informáticos y el uso de redes.
4.3. En aspectos de gestión, dirección y clima laboral:
a) Reactivar la temática de "Administración del Despacho"
en los diversos certámenes de capacitación que se
programen a nivel nacional.
b) Encargar al INlMlP la organización de seminarios de
capacitación sobre "Teoría Administrativa Aplicada al
Despacho Fiscal" y "Gestión o Dirección de Personal
Aplicada al Despacho Fiscal" a los que deberán asistir
necesariamente los miembros del Sistema Fiscal.
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