Minería y desarrollo local

Minería y desarrollo
local
Desafíos y perspectivas
de desarrollo sostenible, equitativo y
socialmente inclusivo en zonas de
exploración y explotación minera
canadiense en el Perú.
Un análisis realizado por:
Emilie Lemieux
Junio 2010
1
ÍNDICE
Introducción
4
1.
Reseña histórica del concepto Responsabilidad Social Empresarial
6
1.1 La Responsabilidad Social Empresarial en América Latina
7
1.2 La Responsabilidad Social Empresarial en Perú
9
Diálogo entre grupos de interés: antecedentes, logros, dificultades y
desafíos
10
2.
3.
2.1 Antecedentes para el surgimiento del diálogo entre las diferentes
organizaciones
11
2.2 El Grupo de Diálogo Minero y Desarrollo Sostenible
 Observación y desarrollo de la reunión 27 abril 2010
 Análisis de la reunión
12
Los mecanismos de redistribución de la riqueza minera en el Perú
17
3.1 El canon minero
 La gestión del canon minero: el caso de la zona de influencia de la
Compañía Minera Antamina
 Para una gestión más efectiva del canon minero
18
3.2 El aporte voluntario como mecanismo de la responsabilidad social
empresarial
22
 El Aporte voluntario de las grandes empresas mineras: el caso de
Antamina y Barrick Gold
 Las limitaciones de los mecanismos de RSE en el desarrollo local
sostenible
4.
3.3 ¿Cómo trabajar el desarrollo local en zonas mineras?
28
El rechazo de la actividad minera en la Amazonia peruana
29
4.1 Ordenamiento territorial y conservación ambiental: el caso de la
Compañía Minera Afrodita en la Cordillera del Cóndor
30
2
4.2 Derecho a la consulta previa y trasparente, relaciones conflictivas y
malas prácticas: los difíciles aprendizajes
32
4.3 De la protesta a la propuesta
33
La perspectiva de Canadá en relación con la Responsabilidad Social
Empresarial
35
5.1 Estrategia de responsabilidad social empresarial en Canadá
35
5.2 Iniciativa en RSE de la Agencia Canadiense para el Desarrollo
Internacional en Perú
37
6.
Conclusión y recomendaciones
38
7.
Referencias
42
Anexos 1
Mapa Administrativo del Perú
46
Anexo 2
Mapa de los conflictos sociales en el Perú
47
Anexo 3
Mapas de las concesiones mineras en la frontera de Amazonas
48
Anexo 4
Transferencias por canon minero 2000-2009
49
Anexo 5
Fotos
50
5.
3
Introduccion
Este documento de análisis quiere contribuir a la reflexión sobre las problemáticas
socio-políticas ligadas a la explotación y la exploración minera canadiense y sobre los
desafíos enfrentados por los actores involucrados en iniciativas de desarrollo local en
las zonas mineras del Perú. Con este trabajo de investigación queremos, de igual
manera, evaluar las limitaciones de la responsabilidad social empresarial frente a los
desafíos de un desarrollo local socialmente inclusivo, en respeto de los valores y
tradiciones locales en las zonas mineras.
Con ese propósito, se hizo, en una primera etapa, un estudio de la literatura sobre la
responsabilidad social empresarial (RSE) en general y sobre la interacción entre la
sociedad peruana y la minería. En una segunda etapa, se realizó un estudio de campo
que consistió en una serie de entrevistas (estructuradas y semi-estructuradas, según el
caso), con miembros de los grupos de interés que son el gobierno nacional Peruano, el
gobierno federal Canadiense, los gobiernos locales y regionales en Perú, las industrias
mineras canadienses con actividades en Perú, las comunidades locales o indígenas
peruanas, las organizaciones de la sociedad civil y las ONG en Canadá y en Perú. Las
entrevistas se realizaron en Montreal y Ottawa en Canadá. En el Peru, las entrevistas
se realizaron en Lima, en San Marcos y Huari en el departamento de Ancash, en Trujillo
y Quiruvilca en el departamento de La Libertad, en Chachapoya, Bagua Grande, Bagua
e Imacita en el departamento de Amazonas y en Jaén en el departamento de
Cajamarca. En total, 37 personas han sido entrevistadas entre setiembre de 2009 y
mayo de 2010.
Este análisis toma en cuenta el contexto global de la inversión minera extranjera en el
Perú, el discurso de la responsabilidad social empresarial, los actores de la sociedad
civil, el diálogo entre los grupos de interés, los desafíos del desarrollo local en zonas
mineras, el rechazo a la actividad minera en zonas con ecosistemas frágiles, y la
perspectiva canadiense frente a la RSE.
Este documento, además de contribuir a la reflexión y a la sensibilización de la
población canadiense y peruana a los retos que enfrentan los actores locales en zonas
mineras para impulsar un desarrollo inclusivo y sostenible, concluye con
recomendaciones para facilitar ese proceso y mejorar las políticas de responsabilidad
social empresarial de las mineras canadienses en Perú.
4
Ese proyecto de investigación ha sido posible gracias a la Fundación Walter and
Duncan Gordon de Canadá y su programa de becas Gordon Global. También, se
realizo adentro de un contrato de trabajo voluntario con la ONG canadiense SUCO, en
colaboración con la asociación civil peruana sin fines de lucro CooperAcción.
Mis agradecimientos a la Fundación Walter and Duncan Gordon, en particular a
Natasha Sawh por el apoyo y la orientación; a todo el equipo de SUCO en Perú y en
Canadá, en particular a Michel Sanfaçon por los contactos con personas claves y todo
el apoyo en general; y finalmente a todo el equipo de CooperAcción, y en particular a
José de Echave, por el recibimiento y la inmensa generosidad.
Émilie Lemieux
2009 Gordon Global Fellow
Coopérante SUCO – 2010
5
1.
Reseña histórica del concepto Responsabilidad Social Empresarial
El contexto neoliberal mundial que prevalece desde los años 1980, y más que todo
desde los años 1990, ha fomentado la dominación de un modelo de desarrollo basado
en la extracción y en la comercialización de los recursos naturales, con la
predominancia de la industria como motor del crecimiento económico. La inversión
directa extranjera (IDE) se constituyó a partir de la década de los noventa en la
estrategia de desarrollo privilegiada por las instituciones financieras internacionales
como el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial. Las industrias
extractivas fueron percibidas entonces como espacios de lucha contra la pobreza y de
desarrollo sostenible1, lo que planteó el debate sobre las condiciones en las cuales las
industrias extractivas pueden apoyar o no al desarrollo de una sociedad, sabiendo que
la explotación de un recurso no-renovable entra en contradicción con una lógica de
desarrollo sostenible.
En varios países del hemisferio Sur, la economía nacional está basada en la
exportación de materias primas. La expansión de la actividad extractiva, y sobre todo de
la actividad minera, ha generado el crecimiento de conflictos sociales en América
Latina, y el Perú es un ejemplo particularmente elocuente de esa constatación. De los
260 conflictos sociales identificados actualmente en el país, el 50% son conflictos socio
ambientales, de los cuales la mitad están vinculados con la minería2. El crecimiento de
la minería ha generado una resistencia y una movilización ciudadana en contra del
dominio de los intereses extranjeros sobre los recursos naturales en el país.
Los conflictos generados en zonas mineras, que muchas veces se ubican en zonas
alejadas y difícilmente accesibles, implican a poblaciones nativas que viven en situación
de pobreza y de marginalización y suponen el enfrentamiento entre varios conceptos del
desarrollo. Estos conflictos se explican por varios motivos, entre los cuales
identificamos: la disputa por el control y el uso de los recursos naturales entre empresas
y comunidades nativas, el hecho de no respetarse el derecho al consentimiento previo,
libre e informado de las comunidades, una demanda social reivindicativa con respecto a
una repartición equitativa de los ingresos económicos generados por la mina y por una
mejor gestión de los efectos negativos que la actividad minera provoca sobre el
medioambiente y la salud pública. Sabemos que la actividad minera está amenazada
por conflictos que surgen en su propia naturaleza e historia de dislocación social y
contaminación ambiental3.
Los costos sociales y ambientales, que provocan las actividades de las industrias
extractivas, han habilitado el surgimiento de iniciativas propias a la gestión empresarial;
es a partir de estas constataciones que las empresas implementaron el área de
1
Laforce, 2006, p. 2.
Defensoría del Pueblo del Perú, 74e reporte de conflictos sociales, abril 2010.
3
EDC, 2008, p.17.
2
6
Responsabilidad Social Empresarial (RSE), o Corporate Social Responsibility (CSR)
como se le conoce en inglés. En los siguientes párrafos describiremos las
características de la Responsabilidad Social Empresarial (RSE) en América latina y el
Perú.
1.1
La Responsabilidad Social Empresarial en América Latina
América Latina es la región en la cual la actividad minera crece a ritmo acelerado. El
Metals Economics Group (MEG) estima que para el cierre de 2010, América Latina
registrará un incremento de inversiones en exploración minera de alrededor del 30% y
40%. Desde la década de los 1990, las compañías del sector extractivo, y en especial
las del sector minero, han orientado sus operaciones a la región latinoamericana; este
súbito interés en parte se debe a las políticas de promoción a la inversión privada4. En
1990, América Latina recibía 12% de la inversión minera mundial. Ahora, de acuerdo
con el último reporte del MEG, esta parte del hemisferio concentra alrededor del 26% de
las inversiones en exploración de todo el mundo5. Del total invertido, cerca de US$
2.000 millones, el Perú concentra un 25%, seguido de México (20%), Chile (18%), Brasil
(12%) y Argentina (7%), entre otros6.
Los gobiernos de América Latina experimentaron cambios dramáticos en la economía
aplicando el modelo neoliberal de los noventa. Estos cambios incluyeron la reducción
del papel del Estado en la economía, la privatización de infraestructuras, servicios
nacionales y empresas públicas, la liberalización de los mercados internos y el recorte
de los presupuestos públicos con el acuerdo del Fondo Monetario Internacional (FMI), el
Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Sin embargo, estos
cambios también han incluido una reconfiguración política en la relación entre el Estado
y la sociedad7. En realidad, el contexto neoliberal mundial de los noventa provoco la
pérdida progresiva del poder político de los Estados y un crecimiento palpable del poder
económico de las empresas transnacionales, entre las cuales encontramos las
empresas extractivas.
América Latina tuvo un pasado colonial común de saqueo y exportación de sus metales
preciosos. Después de sus procesos de independencia, se sumergió en un esquema de
exportación de materias primas y de importación de bienes de capital, y esa
dependencia de productos externos continúa hasta nuestros días8. Los costos sociales
y ambientales asociados a la extracción de recursos naturales, como la profundización
de las desigualdades sociales, los abusos en los derechos humanos y la deterioración
del medio ambiente, dieron paso al surgimiento de iniciativas con lógica de
autorregulación de las mismas industrias, en ausencia de regulación de los Estados. De
4
Oxfam Internacional, p.17.
Informe especial del Metals Economic Group, 2010, p.5.
6
Ibid, p.6.
7
Oxfam, p. 13.
8
Raufflet y Barrera, p. 9.
5
7
esta manera, las empresas han adoptado políticas, estándares y acciones de
responsabilidad social corporativa como una manera de incrementar su reputación e
imagen.
El concepto de la Responsabilidad Social Empresarial (RSE) o Responsabilidad Social
Corporativa (RSC) evoluciona desde los últimos treinta años y lleva en sí el
planteamiento de los desafíos de la relación entre la industria y la sociedad, además de
la difícil conciliación entre el bien común y los intereses privados. Las políticas de RSE
son la principal respuesta que ha desarrollado el sector privado frente al incremento de
las exigencias sociales.
A pesar que los académicos, empresarios, políticos y representantes de asociaciones
civiles usan el término de la RSE, no existe consenso en relación con su definición y su
contenido, ni sobre cuáles deberían ser las formas, herramientas o prácticas
administrativas para su implementación. Pero en términos generales, se ha buscado
que el concepto y las herramientas tengan referencia a los diez Objetivos de Desarrollo
del Milenio de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), a la UN Global
Compact9, a las pautas y directrices de la Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económico (OCDE), y a las declaraciones, convenciones y recomendaciones
de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), en un esfuerzo por construir un
“modelo general universal” de la RSE10.
La RSE está basada en un principio de autorregulación. Es un mecanismo de carácter
voluntario, donde las empresas tienen el control y la dirección sobre su aporte y su
intervención social y ambiental, sin monitoreo o evaluación externa. Fundamentalmente,
nace del rechazo de la empresa privada a ser regulada por el Estado, queriendo
demostrar que no es necesario que el Estado intervenga en sus asuntos. Obviamente,
la RSE es una iniciativa positiva; eleva los estándares sociales y ambientales en que la
empresa tiene que responder. Pero tampoco la RSE es el único mecanismo para
resolver los problemas de repartición de la riqueza y de impulso del desarrollo, de
resolución de conflictos entre las empresas y las comunidades locales, o de control
ambiental de las empresas extractivas. En realidad, las debilidades del sistema
capitalista están en las raíces de muchos de los problemas que pretende solucionar la
RSE11, particularmente, la ausencia de un Estado y de una sociedad civil fuerte; esta
última organizada, y en capacidad de negociar beneficios compartidos con el sector
privado. En este sentido, por muy positiva que sea, la RSE no puede remplazar al
Estado como entidad que regula y que representa los intereses de un país. La RSE
tampoco puede remplazar la regulación pública.
9
Una iniciativa de la ONU de carácter voluntario para las empresas, donde se expresan diez principios relacionados
con los derechos humanos, los derechos laborales, la protección del medio ambiente y la transparencia
(anticorrupción).
10
Raufflet y Barrera, p.4.
11
Boon, 2009, p.2.
8
1.2
La Responsabilidad Social Empresarial en Perú
El Perú es un país profundamente diferenciado por sus clases sociales, por sus
regiones, por su desarrollo económico y por la distribución de los ingresos. Según el
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, alrededor de la mitad de los 28
millones de personas que constituyen la población del país son pobres o
extremadamente pobres. La mayoría de ellas son poblaciones autóctonas que viven en
los Andes, en la región Amazónica y en las zonas pobres de las principales ciudades
del país. El crecimiento económico sostenido de los cincos últimos años tuvo un éxito
limitado en la reducción de la pobreza y del desequilibrio entre ricos y pobres12.
Las reformas económicas, que incluyen un proceso intensivo de privatización,
empezaron en 1992 en Perú. En pocos años, el país, con el gobierno de Alberto
Fujimori, adoptó uno de los procesos de liberalización más rápidos y profundos de
América latina, en donde alrededor de 100 empresas publicas fueron transferidas
principalmente a inversionistas extranjeros en una década13. Estas reformas políticas,
luego sostenidas por los gobiernos de Alejandro Toledo y de Alan García en su segundo
mandato, permitieron concentrar la inversión extranjera en el sector minero. Los
programas de ajuste estructural introducidos en Perú llevaron una reestructuración del
rol del Estado en la economía y una redefinición de sus relaciones con la sociedad civil.
El Estado pasó de “operador” a “facilitador” de la economía14, lo que debilitó
considerablemente su papel de defensor de los intereses del país. En este contexto, no
existen instrumentos políticos hasta ahora que permitan definir los parámetros de una
inversión extranjera y de analizar con rigor si un proyecto minero corresponde o no a los
intereses y a las necesidades de la población y del país en general.
Las empresas mineras empezaron a impulsar el discurso de la responsabilidad social
empresarial en Perú a finales de la década de los noventa, con el fin de contrarrestar un
malestar evidente, provocado por las protestas de las comunidades frente a sus
acciones. Alrededor del mundo, al mismo tiempo, las industrias extractivas han sido
cuestionadas respeto al beneficio que brindan a los países en los que operan, lo que
hizo surgir en la agenda internacional los planteamientos que buscan generar
mecanismos de mayor transparencia de las empresas extractivas15. Perú fue invitado a
ser parte de la Extractive Industries Transparency Initiative (EITI)16 en el año 2004, en
razón de la importancia que tienen las industrias extractivas de minería y de
hidrocarburos en su PBI y exportaciones17. El Perú es, hasta ahora, el primer país de
12
EDC, 2008, p. 17.
De Echave et al., 2009, p. 292.
14
Laforce, 2006, p. 83.
15
Consiglieri y Gamonal, 2009, p.7.
16
The Extractive Industry Initiative (EITI) es una alianza estratégica entre gobiernos, empresas, grupos de la sociedad
civil y organismos internacionales que tienen como objetivo hacer transparente y conocido a todos los ciudadanos y
ciudadanas de un país, tanto los pagos realizados por las industrias extractivas como los ingresos recibidos por el
Estado.
17
Publicado en el sitio web del Ministerio de Energías y Minas de Perú:
www.minem.gob.pe/minem/archivos/file/Mineria/PUBLICACIONES/LIBROS/CONTRIBUCION2.pdf
13
9
América del Sur a incorporarse a la iniciativa global de la EITI como país candidato,
pero no ha logrado efectuar todos los pasos y requisitos que demanda el proceso de
implementación de esta iniciativa para lograr el status de país cumplidor. De los 30
países que se integraron a la EITI como países candidatos, solamente dos adoptaron el
status de países cumplidores18, y al igual que para estos países, se postergó el plazo
para que el Perú pueda lograr todos los requisitos del proceso.
Los mecanismos voluntarios siguen siendo, hasta ahora, el eje central de la propuesta
de las empresas mineras con el respaldo de las autoridades. La lógica de la
responsabilidad social corporativa tiene como característica central una perspectiva
vertical: viene desde la propia empresa y busca llegar a las comunidades para lograr la
aceptación final a sus operaciones19. Estos mecanismos a veces también remplazan la
aplicación de políticas públicas. Un buen ejemplo que ilustra eso es la manera en que
se diseño el aporte voluntario de las grandes empresas mineras en Perú. En los últimos
años, con la coyuntura excepcional de los precios internacionales, se discutió la
posibilidad de crear un impuesto a las sobre ganancias. Sin embargo, eso fue
remplazado por un esquema de aporte voluntario de las empresas, denominado
Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo20. El tema de tributación se transformó
en un tema de autorregulación donde las mismas empresas deciden si quieren aportar o
no. Por el carácter voluntario del aporte, el número de empresas que participan en el
programa es reducido. El hecho de que un tema de tributación se transforme en un
tema de autorregulación por presión de las empresas dice mucho sobre la asimetría de
poder entre actores y los juegos de cabildeo que presionan a los gobiernos. El resultado
es que las empresas mineras quedan bien, demostrando en su discurso que desarrollan
políticas de responsabilidad social empresarial con contribuciones adicionales, pero los
mecanismos voluntarios de las empresas terminan remplazando la puesta en marcha
de verdaderas políticas públicas. La ausencia de políticas públicas, a su vez, no permite
desarrollar una visión de desarrollo articulada y multiactores.
2.
Diálogo entre grupos de interés: antecedentes, logros, dificultades y
desafíos
En este contexto de liberalización de la economía en el cual nuevos actores hacen
irrupción, donde hay nuevas reglas de juego para el mercado y en el cual la presencia
del Estado es casi nula, las bases para que los diferentes grupos con diferentes
intereses creen espacios para dialogar estaban dadas. Enseguida, presentamos,
primeramente los antecedentes para el surgimiento del diálogo entre las diferentes
organizaciones que se relacionan con la actividad minera, la creación del Grupo de
Diálogo Minero y Desarrollo Sostenible, así que la observación y el análisis de una
reunión de este grupo.
18
Los únicos países cumplidores son: Azerbaiyán y Liberia.
De Echave et al., 2009, p. 328.
20
Ibíd., p. 372.
19
10
2.1.
Antecedentes para el surgimiento del diálogo entre las diferentes
organizaciones
Como se ha mencionado, a finales de los años noventa, una nueva coyuntura social,
política y económica estaba desarrollándose en el país. Del rápido crecimiento de la
minería y de su influencia surgía la necesidad de promover el uso sostenible de los
recursos naturales y la sociedad civil tuvo sintió la necesidad de organizarse mejor para
poder responder a esa nueva realidad. Al finalizar el gobierno autoritario de Fujimori,
empezaba la propuesta del diálogo, pero esta situación coincidía también con el
aumento de conflictos relacionados con la minería. La liberalización de la economía, con
evidente favoritismo a las compañías en general y, muy particularmente a las mineras,
dejaban sentir sus efectos.
En efecto, en la década de los noventa la inversión minera ha venido recortando los
derechos de las poblaciones lo que sin duda ha provocado importantes impactos
sociales y culturales. Además, el marco legal muy desfavorable para las comunidades y
extremadamente favorable para las inversiones generó una situación de asimetría que
continua hasta hoy. Este contexto social empujó la creación de organizaciones y redes
de articulación de los actores sociales en las zonas de influencia de la minería. Es en
este momento crucial que surge Cooperación (1997), una asociación civil sin fines de
lucro, con el fin de desarrollar estrategias de organización y de desarrollo de
capacidades en los actores locales que tienen relación con la actividad minera, además
de crear alianzas con organizaciones que trabajan el tema minero en el país y en el
extranjero. En esa misma época, varias organizaciones no gubernamentales como la
Asociación Civil Labor, el Centro Peruano de Estudios Sociales (CEPES) y
CooperAcción apoyaron el proceso inicial de articulación y la realización del primer
congreso de comunidades que dio lugar a la fundación de la Confederación Nacional de
Comunidades del Perú Afectadas por la Minería (CONACAMI) 21. Desde su congreso
fundacional en el año 1999, esta organización trató de buscar respuesta a las
demandas crecientes de las comunidades que se enfrentan a conflictos ambientales
principalmente nuevos, producidos por el ciclo de la expansión de la minería de los
noventa22. Sin embargo, CONACAMI, hasta hoy, presenta muchos vacíos en su
propuesta y su discurso está cargado de una visión y una filosofía anti-Estado y en
contra de la actividad extractiva, con una lógica de rechazo y de lucha, pero sin mayor
formulación de propuesta con escenarios alternativos de desarrollo.
Es también, precisamente, en ese escenario de multiplicación de conflictos sociales en
zonas mineras que nace el Grupo de Diálogo Minero y Desarrollo Sostenible (GDMDS),
en el año 2000. En ese momento se contó con la participación de la Embajada de
Canadá, con la Mesa Canadiense de diálogo, y diferentes organizaciones no
gubernamentales, entre las cuales estaban Asociación Labor, CooperAcción, además,
del CECI y SUCO de Canadá. En esa época alrededor del 70% de la inversión de
21
22
De Echave et al., 2009, p. 116
Ibíd., p. 159
11
Canadá en el Perú se dirigía a la minería, lo que explica la preocupación de la
embajada acerca de la problemática de los conflictos sociales generados por la
presencia de las minas extranjeras. La Embajada Canadiense luego se retiró del
GDMDS, después de haber provocado el descontento de las empresas mineras
canadienses por financiar al congreso de comunidades afectadas por la actividad
minera. Ahora está participando pero de manera esporádica.
El Grupo de Diálogo Minero y Desarrollo Sostenible debería permitir el diálogo tripartito
entre los grupos de interés que son las empresas, los representantes del Estado y los
miembros de la sociedad civil a nivel nacional. Esa experiencia de diálogo, que tiene ya
diez años de existencia, merece una atención para observar la relación entre los grupos
de interés y la capacidad de influencia del grupo hacia las esferas de decisiones en el
tema minero.
2.2
El Grupo de Dialogo Minero y Desarrollo Sostenible23
El Grupo de Diálogo Minero es un espacio de diálogo multiactores que reúne
personalidades e instituciones públicas y privadas como universidades, ONG,
consultoras, empresas mineras, gobiernos regionales y locales, organismos del Estado,
minería artesanal, comunidades, agencias de cooperación y embajadas, organizaciones
sociales y gremios. Estos actores desarrollan, a través del GDMDS, un espacio de
diálogo sobre las actividades mineras, el medio ambiente y el desarrollo sostenible,
apostando para el acercamiento entre las personas y el mejor entendimiento de sus
realidades, además, de apoyar el desarrollo de capacidades para los procesos de
gestión concertada y de resolución de conflictos24. Los miembros del GDMDS se
comprometen a promover iniciativas democráticas que respetan a los procesos de
debate y de consultación sin el recurso a la violencia.
El Grupo de Diálogo Minero nació con la idea de reunir actores interesados en hablar de
temas en relación con la minería en el país, pero sin tener acta, y sin defender una
posición única. El grupo se diseño de manera a ser absolutamente informal, para dar
lugar a un debate donde uno puede decir abiertamente su pensamiento y tener el
derecho a equivocarse. La participación en el grupo de diálogo se basa en los principios
siguientes: la escucha atenta, generosa y paciente; la tolerancia a las opiniones
distintas; el respeto por los demás, sin caer en los ataques personales; la igualdad en el
trato con todos; la empatía para colocarse en el lugar del otro; la apertura al cambio y a
la posibilidad de estar equivocados; la colaboración para la exploración de las
coincidencias y trabajando juntos hacia el entendimiento mutuo; la buena fe;
presumiendo que mas allá de las diferencias, todas las partes involucradas apuestan
por un diálogo genuino que construya confianza; la transparencia con la información y
comunicando sus intereses, motivaciones y necesidades; y la ética para desarrollar una
23
La información sobre el funcionamiento y la ideología del Grupo de Dialogo Minero y Desarrollo Sostenible ha sido
recogida a través de entrevistas con participantes del grupo.
24
Laforce, 2006, p. 128.
12
conducta coherente e íntegra basada en los principios de veracidad, honestidad y
responsabilidad. Así, el objetivo central del GDMDS es de generar confianza.
Varios participantes coinciden en que el grupo no existe para tomar acuerdos; existe
para escucharse. El GDMDS no está promoviendo ser una organización de consensos,
y ni siquiera ser una organización. Así, el grupo es un espacio en el cual nadie tiene
representación o cargo especifico. Según su coordinador, ese funcionamiento tiene un
costo favorable porque genera confianza, en especial para los empresarios que
aprecian trabajar en un espacio donde no tienen que comprometerse.
En sus inicios, el grupo también rechazó la idea de tener una agenda, que supondría
trabajar punto por punto, lucha por lucha. Los participantes quieren intercambiar
opiniones, hablar abiertamente, ser escuchados y apoyados en sus capacidades y en
sus conflictos. Entonces, el grupo apuntó para este enfoque distinto. Lo fundamental no
es de buscar puntos de coincidencia sino es de hacer que el vínculo, la relación, el
espacio relacional, esté en operación. Es decir, un enfoque en el cual lo importante no
es el acuerdo final sino la relación que se establece en vínculos permanentes entre
actores. Se ha comprobado que de esa manera, los puntos de coincidencia van
naciendo. Entonces, la transformación de conflictos es un cambio que se hace en el
espacio relacional. Partiendo del hecho de que no existe una sola verdad sino que todos
tienen su propia verdad, se produce un cambio de percepción del otro.
En general para los participantes, el grupo ha permitido abrir las puertas para poder
expresar las quejas o las opiniones sobre la relación entre las compañías mineras y la
población. El grupo permite entender las percepciones que cada uno alimenta hacia el
otro, y así fomentar el respeto mutuo. El GDMDS es un espacio donde se puede
plantear no solo acusaciones sino también alternativas para poder solucionar los
problemas en un trabajo conjunto. Para los dirigentes o líderes sociales, el GDMDS
permite expresarse dentro de un clima de respeto. Lo primordial es que todos respetan
la opinión de los demás y a partir de eso se puede llegar a conclusiones que van a ser
satisfactorias, para la población como para los empresarios. Los participantes coinciden
en que el GDMDS existe para el conocimiento del otro, para conocer otros puntos de
vista. El grupo es un entrenamiento de la promoción de una cultura de diálogo. Los
actores participan para escuchar y ser escuchado por el Estado, y tomar notas de la
visión de las ONG, de las empresas y de los líderes sociales. Ese intercambio, según el
coordinador del GDMDS, es la base del desarrollo.
Esa manera de funcionar del GDMDS demuestra debilidades que han sido apuntadas
por algunos observadores, entre las cuales la aparente inutilidad del grupo. Se criticó el
hecho de que hace ya diez años que el grupo está dialogando, pero haciendo poco
concretamente. Por momentos, hay empresas que no mostraron mucho interés y
mandaban a gerentes menores, expresando que no iban a participar en lugares donde
13
solamente se dialoga, pero donde se toma decisiones25. También, se observa que el
GDMDS no llega a influenciar ni a ser efectivo. Es un espacio de debate para observar
el contexto en el cual se desarrollan los conflictos mineros, la manera en que los actores
actúan entre ellos, pero el grupo no es un espacio de toma de decisión. Encima, a pesar
de su importancia, el GDMDS no representa a todos los actores involucrados en el tema
minero. Hay empresas y ONG que no participan. Por ejemplo, CONACAMI, que a pesar
de su filosofía, es un organismo representativo de las comunidades, no participa.
También, los actores del Estado han sido por momentos muy involucrados, pero no de
manera sostenida.
La pregunta clave es saber si la construcción de vínculos entre actores puede generar
un sistema de alternativas y aportar soluciones que permitan transformar el conflicto,
porque según las informaciones recogidas, el grupo ha reaccionado más bien a
situaciones especificas, como en el caso del conflicto en Bagua, construyendo la
unidad, pero no ha tenido una incidencia muy grande en la agenda política26. De
acuerdo con unos participantes, el objetivo del grupo justamente no es de tener
incidencia. Lo importante es de compartir información a través de un conjunto de ideas,
y generar confianza. Entonces ese intento de acercamiento entre actores, que en
realidad no comparten los mismos intereses, no busca caminar hacia un objetivo
común, lo que genera incertidumbre sobre la finalidad de esa generación de confianza.
Según el coordinador del grupo, se podrá comprobar realmente la incidencia del
GDMDS en los próximos diez años.
 Observación y desarrollo de la reunión del 27 de abril 2010
Para conocer mejor como funciona en la práctica este grupo de diálogo y como parte de
nuestro trabajo de investigación asistimos en calidad de observadores a la reunión del
27 de abril 2010 del Grupo de Diálogo Minero y Desarrollo Sostenible. Ese día se
discutió el tema de los Estudios de impacto ambiental, audiencias y participación
ciudadana. La reunión tuvo lugar en el hotel Boulevard, en la avenida Pardo de
Miraflores, en la ciudad de Lima.
En la reunión observada, confirmamos la popularidad del grupo; afirmamos esto debido
al número importante de personas - más de 100 -, que asistieron a dicha reunión, de las
cuales casi el 50% eran mujeres. Varios representantes de empresas mineras estaban
presentes, pero la mayoría de las personas provenían de ONG, asociaciones civiles,
consultorías y agencias de cooperación. Algunas personas representaron a gobiernos
locales o regionales, y una sola persona representó al Estado.
La reunión se dividió en tres etapas. En primer lugar, los representantes de la sociedad
civil compartieron, de manera voluntaria, los informes de la situación que están viviendo
25
Información mencionada por el coordinador del GDMDS, José Luis López.
Pero el GDMDS si incidió en algunos temas, como el del crecimiento del aporte del canon minero, o en la agenda
nacional del agua.
26
14
en la actualidad en su región con procesos de diálogo con una mina, o formulando unas
quejas hacia unas minas. En segundo lugar, las personas invitadas expusieron sobre el
tema. Los invitados eran Clara García, asesora principal del Ministerio de Energía y
Minas (MEM); Gerardo Castillo de la Universidad Católica del Perú; Darío Zegarra de la
compañía minera Yanacocha; Julia Cuadros, de la ONG CooperAcción; y Humberto
Olaechea del Comité de lucha para el desarrollo de Arequipa y Red nacional de líderes
sociales.
En tercer lugar, empezó el diálogo abierto con preguntas, comentarios y propuestas.
Ningún representante del sector minero o del gobierno central entró en el diálogo, o
tomó la palabra. Varias preguntas se dirigían a la representante del MEM, que nunca las
contestó. Se contentó de concluir manteniendo que la actividad minera puede generar
desarrollo inclusivo para todos.
 Análisis de la reunión
La reunión se desarrolló en un ambiente muy cordial, respetuoso y amigable. Existió
mucho espacio para que la gente pueda expresarse, pero se observó muy poca
coordinación entre las intervenciones. El grupo se caracteriza por tener ideas,
opiniones, informaciones, pero poco diálogo. Prueba de eso, es que el diálogo del
GDMDS quiere ser tripartita, entre los miembros de la sociedad civil, los representantes
del gobierno, y las empresas. Pero la mayoría de los integrantes son de la sociedad
civil, y en esa ocasión, fueron los únicos a tomar la palabra durante los periodos
asignados para el diálogo. A pesar de eso, los empresarios parecían, en mayoría, muy
interesados y atentos a las intervenciones de los integrantes de la sociedad civil y de los
invitados. Varios tomaban notas.
Las exposiciones de las personas invitadas fueron, en general, muy interesantes,
claramente divulgadas, y con muchos elementos claves relacionados al tema. Los
expositores Gerardo Castillo de la Universidad Católica del Perú y Julia Cuadros de
CooperAcción definieron la participación ciudadana como un proceso continuo que debe
incluir un mecanismo de incorporación de las opiniones para incidir en el proceso de
decisión. Recordaron que la población no solamente tiene el derecho de ser informada,
sino también tiene el derecho de poder emitir opinión y quizás esa opinión influya en el
diseño de los proyectos mineros. De esa manera, la participación ciudadana no puede
limitarse a aprobar lo que ya está decidido; también debe negociar los beneficios
mutuos que se van a lograr de la actividad minera. Entonces, de acuerdo con estos dos
expositores, la participación ciudadana debería ser el proceso de imaginar un futuro
provechoso para los tres sectores: el Estado, las comunidades y las empresas privadas,
para la construcción de un proyecto en común.
Gerardo Castillo apostó para un mayor y mejor Estado, recordando que el concepto de
la RSE es insuficiente, porque no todo puede dejarse al libre albedrío de la relación
entre empresas y sociedad, sobre todo en un país con fuertes desigualdades de
15
conocimientos y de condiciones sociales como el Perú. Julia Cuadros optó por un
Estado que sea el líder y responsable del desarrollo local y regional, que reduzca las
asimetrías entre la población y la empresa y que recupere su legitimidad para ser
garante de los acuerdos alcanzados. Los expositores recalcaron que si bien el Estado
promueve la inversión privada, debe también ser promotor del desarrollo sostenible e
inclusivo. En la actualidad, el rol de promotor de la inversión del Ministerio de Energía y
Minas (MEM) pesa más que su rol de defensor de derechos ambientales. Así, el MEM
debería revisar esa posición de ser al mismo tiempo promotor del desarrollo minero y
garante del cumplimiento de los estudios de impacto ambiental, porque esa posición
desluce la percepción de legitimidad del Estado.
Darío Zegarra, de la compañía minera Yanacocha, que fue el único representante de
una empresa minera a tomar la palabra durante la reunión, expuso de manera enérgica
y sincera sobre la experiencia de participación ciudadana vivida con el proyecto Conga
de Yanacocha en Cajamarca. Manifestó que escuchar a la población es un proceso
largo e intenso, donde se tiene que aceptar la queja, creando la confianza para la
construcción de una oportunidad común.
La intervención de la asesora principal del Ministerio de Energía y Minas, Clara García,
fue a su vez corta, leída, y muy protocolar. Reconoció que había llegado el momento de
analizar las normas que regulan el proceso de participación ciudadana en el subsector
minero, especialmente las referencias a las audiencias públicas, talleres y otras formas
de participación. Admitió que se debía revisar los procedimientos, inclusive durante la
etapa de exploración, para legitimar la presencia de las empresas mineras y las
actividades que realicen. El Ministerio de Energía y Minas tuvo una participación mínima
en esa reunión, a pesar de su rol central en la promoción de la inversión minera y la
evaluación de los impactos ambientales de las minas en el Perú. La representante del
MEM, Clara García, no participó en el diálogo y no contestó a las preguntas de los
demás participantes.
Como se mencionó anteriormente, el Grupo de Diálogo Minero y Desarrollo Sostenible
es un espacio muy rico en información y en conocimientos. Las personas participaron
con mucho respeto hacia las demás, sin encerrarse en los ataques personales, y
demostrando mucha capacidad de análisis. Pero la representación de cada sector es
muy desigual. Los integrantes de la sociedad civil participan con una presencia
desproporcionada en comparación con los otros actores, principalmente los
representantes del gobierno. Eso resulta en un diálogo donde las diferentes
asociaciones y representantes de la sociedad civil intervienen con discursos similares,
en una convergencia de opiniones. El tema de la minería y del desarrollo es un tema de
preocupación para las organizaciones de la sociedad civil y los integrantes de las
comunidades. Varias empresas mineras también presentan un interés por participar en
momentos oportunos, aunque no sea siempre de manera activa. Otro punto a
considerar es la actuación de las autoridades del gobierno central, cuyo interés por
participar activamente y con buena fe en un diálogo abierto resulta cuestionable. Eso lo
16
podemos afirmar ya que la participación de la asesora del MEM en la reunión del
GDMDS observada era mínima, sin interacción con los demás participantes y sin
formulación de propuestas claras. La ausencia del Estado en las iniciativas de
resolución o de prevención de conflictos mineros se refleja en el GDMDS.
En conclusión, realizar un diálogo tripartito donde los tres grupos de actores – Estado,
empresas y sociedad civil – tienen el mismo grado de participación parece difícil, por no
decir imposible. El grado de compromiso de los actores del GDMDS es muy variable, lo
que compromete la capacidad de incidencia que sea realmente representativa de un
consenso entre los tres grupos de actores y de un compromiso compartido.
3.
Los mecanismos de redistribución de la riqueza minera en el Perú
En el Perú un tema clave para el desarrollo nacional y local es el debate sobre los
mecanismos de redistribución de la riqueza generada por la actividad extractiva. El
presente análisis se interesa a la gestión local del canon minero, un mecanismo de
distribución del impuesto a la renta que genera las empresas extractivas, y al
denominado “aporte voluntario” de algunas empresas mineras. Por ello, se usó el caso
de la zona de influencia de la Compañía Minera Antamina en el departamento de
Ancash, y en un segundo tiempo, de la empresa canadiense Barrick Gold Corporation, y
con menos énfasis de la canadiense Pan American Silver, en el departamento de La
Libertad.
La Compañía Minera Antamina no solo es el proyecto minero más grande en el Perú, es
también la empresa que ha asumido con mayor decisión un discurso de responsabilidad
social como conducta corporativa27. Antamina se ha ganado la reputación de una
empresa moderna, social y ecológicamente responsable28. Desde el principio la
empresa expuso un discurso de responsabilidad social y de apertura al diálogo,
participando en la fundación del Grupo de Diálogo Minero y Desarrollo Sostenible y
manteniendo una participación activa en este grupo hasta la fecha.
La empresa Barrick Gold, con su proyecto productivo agrícola y ganadero Cuncashca
en la zona aledaña a la mina Pierina en Ancash, ha recibido el premio de Excelencia en
Responsabilidad Social y Corporativa, otorgado por la Asociación de Exportadores y
Manufactureros de Canadá y la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional.
Si bien estas empresas de explotación minera tienen en general buena reputación en
cuanto a sus lineamientos de responsabilidad social en el Perú, este análisis trató de
comprobar, en las zonas donde intervienen, las limitaciones existentes en la vinculación
de la minería con el desarrollo local sostenible y las necesidades estructurales que se
imponen para apuntar a un desarrollo equitativo e inclusivo en zonas mineras.
27
28
De Echave et al., 2009, p. 99.
Ídem.
17
3.1
El canon minero
El canon minero es una compensación económica directa recibida en las regiones de
donde se extraen recursos no renovables como son los minerales. Bajo la legislación
peruana actual, 50 por ciento de los impuestos sobre utilidades retenidos por el Estado
a las industrias extractivas debe ser transferido a las provincias, para ser utilizado en
gastos sociales, obras públicas e infraestructuras29. Entonces, el canon minero
representa un porcentaje del impuesto a la renta que pagan las empresas que extraen
minerales. No es un impuesto adicional, es un mecanismo básicamente de distribución
del impuesto que generan las empresas si es que tienen ganancias. De ese modo, el
canon minero es muy variable y depende mucho de la coyuntura económica de los
minerales.
Durante la década de los 1990, y parte de la década de los 2000, no ha habido
transferencias muy importantes del canon minero a las regiones porque el Estado
peruano definió entonces una serie de beneficios tributarios muy favorable para las
empresas. A pesar que el boom minero tiene 20 años en el país, las transferencias vía
canon se incrementaron de manera significativa solamente a partir del año 2003-2004.
Según el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), el canon minero distribuido en Perú
era de 16 millones de dólares en 2000, 66 millones de dólares en 2003, 400 millones de
dólares en 2006, 1236 millones de dólares en 2007, 1137 millones de dólares en 2008 y
906 millones de dólares en 200930. Entonces el instrumento canon no ha sido un
instrumento que haya acompañado el país durante los últimos 20 años. Durante más de
diez años de explotación, las regiones y los distritos no han recibido los recursos que
deberían haber recibido. Además, 11 de las corporaciones más grandes de Perú,
incluyendo Xtrata de Suiza, la norteamericana Newmont Mining y la canadiense Barrick
Gold, pueden todavía apelar a un beneficio tributario derogado y así dejar de pagar los
impuestos que le corresponden31.
De igual manera, el sistema del canon es desproporcionado. Aparte de la distancia del
distrito con el yacimiento mismo, la distribución también depende de la zona territorial
en donde se encuentra el distrito, lo que desventaja a varios distritos o comunidades
que se encuentran muy cerca físicamente de la mina, pero que no están considerados
como siendo parte de la zona de influencia de la mina. Entonces, existen distritos que
reciben muchísimo dinero, hasta no poder gastarlo todo, lo que genera también varios
problemas de gestión, al lado de otros distritos que se quedan extremamente pobres.
Por esa razón, algunas personas entrevistadas manifestaron que el canon tendría que
reformularse y ser diseñado de manera más equitativa. Pero esa reformulación no es
sencilla, porque quitando dinero a los distritos que reciben más, se generaría
descontento que podría desembocar en conflictos importantes.
29
Chacón Pagan, “Canon minero, conflictos sociales y pobreza en Ancash”, Lima, 24 de enero 2010.
Ver el sitio web del Ministerio de Economía y Finanzas:
http://ofi.mef.gob.pe/transferencias/gl/default.aspx
31
Salazar, “Las compañías mineras están haciendo fortunas libres de impuestos”, 8 de febrero de 2010.
30
18
 La gestión del canon minero: el caso de la zona de influencia de la
Compañía Minera Antamina
El departamento de Ancash recibe los mayores fondos del canon minero. De acuerdo
con el MEF, el gobierno provincial recibió 390 millones de dólares en 2007, el año
siguiente 338 millones y en 2009, 228 millones. La Compañía Minera Antamina – una
asociación de empresas entre la compañía minera anglo-suiza Xstrata, la canadiense
Teck Cominco Limited, la inglesa BHP Billiton y la japonesa Mitsubishi Corporation –
genera una gran parte del canon minero de la región de Ancash. Establecida desde
1996 en el noroeste andino del departamento, el economista Humberto Campodónico
estima que la compañía, que opera la mayor mina combinada de cobre y zinc del
mundo, obtuvo ganancias de más de seis mil millones de dólares en el período 2006200932.
A pesar de sus ingresos importantes a través del canon minero, Ancash mantiene un
nivel de pobreza de 42%. La provincia de Huari, donde está ubicada la Compañía
Minera Antamina, es la más favorecida económicamente por el canon minero, pero al
mismo tiempo, es una de las zonas más pobres de Ancash. En esa zona alto andina,
ubicada en el Callejón de Conchucos, las principales fuentes de alimentos y de ingresos
económicos de la población provienen de la agricultura, con los cultivos de papas
principalmente, y la ganadería. Por ejemplo, el distrito de San Marcos, siendo el distrito
que tiene más ingresos por canon, tiene una tasa de desnutrición de 45%. Una razón
para explicar esta incongruencia entre el dinero que se recibe y los gastos realizados
reside en el hecho que las gestiones distritales no han tenido la preparación adecuada
ni la capacidad para hacer una gestión efectiva de estos ingresos. El caso de la región
de Ancash no es particular, otras regiones en el Perú, que manejan importantes
recursos económicos gracias al canon minero, tampoco han demostrado tener la
capacidad ni los conceptos claros de desarrollo ni la orientación para asegurar un
desarrollo sostenible y armonioso de sus poblaciones.
Los distritos de Huari y de San Marcos, ubicados en la provincia de Huari, experimentan
actualmente la transformación en los modos de vida de su población y eso debido a las
importantes sumas de dinero que han recibido. En los dos distritos, el canon minero ha
entrado con fuerza a partir de 2006. El distrito de Huari recibió 90 millones de nuevos
soles entre 2006 y 2009 (aproximadamente US$ 32 millones), cuando anteriormente, el
presupuesto de la municipalidad era entre 2 y 3 millones de nuevos soles anuales33
(entre US$ 700 000 y US$ 1 millón). San Marcos ha recibido más de 500 millones de
nuevos soles por el mismo periodo (aproximadamente US$ 180 millones). La gestión
municipal reconoce que no estaba preparada para hacer una gestión de esa magnitud y
que manejar adecuadamente el dinero municipal era agotador y estresante. En San
Marcos particularmente, siendo el distrito con influencia directa de Antamina, la
población tiene muchas expectativas en la creación de empleos. Un miembro del
32
33
Campodónico, “El faenón de Antamina”, 15 de enero de 2010.
Información obtenida en los municipios de Huari y San Marcos.
19
personal de la municipalidad expresaba que el poblador de San Marcos antes se
dedicaba a una agricultura de autoconsumo, mientras que ahora ha pasado a ser un
simple poblador consumista. La gente no ha sido preparada previamente al impacto de
la presencia de la mina, y ahora el dinero fluye y se gasta rápidamente. También se
observa que con la fuerte entrada del canon, los gobiernos locales han descuidado su
papel de brindar servicios públicos a la población y se han transformado en facilitadores
de obras.
Tanto en Huari como en San Marcos, el gasto predominante que se realiza con el
dinero del canon minero es en infraestructuras. Las municipalidades reconocen que los
proyectos sociales y económicos tienen mayor impacto a medio y largo plazo. Pero los
gastos del canon son influenciados por la parte política. Las autoridades quieren que las
inversiones se vean. Además, gran parte de la población exige obras, a través del
presupuesto participativo, un instrumento legal del Estado peruano con el cual se decide
cómo se va a gastar el presupuesto anual mediante un proceso de consulta con
representantes de cada sector de la sociedad civil. Mientras no exista una sociedad civil
fuerte, las decisiones son precarias, orientadas a la ejecución de proyectos a corto
plazo. En las comunidades y los centros poblados, se observa la pavimentación de las
calles, de las plazas centrales y la construcción de obras y adornos de concreto ya que
estos son los pedidos de la población. La visión del desarrollo es a muy corto plazo, con
proyectos que generan empleos temporales. Otros gastos son también muy
cuestionables, como por ejemplo, el coliseo de gallos que costó 2 millones de nuevos
soles (aproximadamente US$ 700 000) en el distrito de Huari.
Con el ingreso masivo de dinero a los municipios, se genera el paternalismo. La gente
se ha acostumbrado a trabajar en proyectos de la municipalidad para ganar dinero,
descuidando a su cultura y a sus animales. En el distrito de San Marcos, la
municipalidad ha generado varios tipos de empleos, pagando sueldos muy elevados.
Por ejemplo, se aprobaron unos proyectos donde las madres podían trabajar por cerca
de 1200 nuevos soles (aproximadamente US$ 430) por mes. Pero cuando se generaron
estos trabajos, no hubo ninguna coordinación con el Ministerio de Salud o con
instituciones que trabajan en el tema de salud preventiva. Las madres, por trabajar,
dejaban sus hijos menores al cuidado de personas que no tienen la suficiente madurez
para asumir ese cargo, por ejemplo, a la hermanita en la casa. Un poblador de San
Marcos manifestaba que con la presencia de la mina, lo único importante para las
personas es ganar dinero. La mayoría de la población trabaja en proyectos de obras de
construcción, y esta dinámica hace que al iniciar muy temprano sus labores se vean
obligados a mandar a sus hijos más temprano a la escuela. Muchas veces, eso se
repercute en el hecho que los niños no han tomado desayuno y no tendrán almuerzo a
su regreso. Esta manera de crear puestos de trabajo; es decir, sin planificación ni
concertación, ha generado problemas sociales, lo que se asocia también al aumento de
una población infantil con desnutrición y el abandono del cultivo de las tierras en las
comunidades. A pesar que la población recibe actualmente más ingresos económicos,
éstos se suelen gastar en bienes de consumo, por ejemplo en la compra de teléfonos
20
celulares o televisores con cable, y no vemos que la calidad de vida se haya elevado,
por ejemplo, con una mejor calidad de la educación o una mejor atención médica en la
región.
El canon minero también genera muchas expectativas por parte de la población y
críticas hacia el gobierno local por no cumplir con las obras previstas. Muchas veces,
cuando se prepara el presupuesto participativo, la municipalidad no tiene claro cuánto
dinero va a disponer, y entonces hace estimaciones. En los tres próximos años, Ancash
dejará de recibir 135 millones de dólares en impuestos por concepto del canon minero
que Antamina no pagará, porque el gobierno de Alan García aprobó un plan de
expansión para Antamina que le permitirá reinvertir 900 millones de dólares de
ganancias libres de impuestos bajo un contrato de estabilidad legal34. El hecho de que
el canon va a bajar de manera significativa en la región genera descontento porque los
gobiernos locales no van a recibir lo que se había proyectado, y entonces no podrán
cumplir con lo previsto. Además, como el canon va a ser menos, los ingresos de la
población van a bajar, y el nivel de vida va a retroceder en la región. Pero, a pesar de
todo, la municipalidad de Huari opina que esta situación tiene su lado positivo; así la
población y las autoridades se dan cuenta de sus debilidades. Los distritos que reciben
el canon minero están en un proceso de aprendizaje; las autoridades y la población han
aprendido a trabajar juntos. Con la experiencia, se va formando el pensamiento sobre el
modo de desarrollo que se quiere implementar.
 Para una gestión más efectiva del canon minero
Todos los entrevistados coinciden en que la entrada de dinero por el canon minero es
positiva; es una oportunidad para regiones alejadas de tener su propio proceso de
desarrollo. Se camina hacia la sostenibilidad pero la falta de preparación para gestionar
importantes sumas de dinero es el principal freno a un desarrollo sostenible. Se debe
aprovechar de los errores para mejorar.
En el Perú, en las zonas de influencia minera, la diversificación de las actividades
económicas es un componente esencial del desarrollo sostenible. Desde que el canon
minero ha entrado con fuerza en la provincia de Huari, más del 80% de los ingresos de
las municipalidades ha sido gastado en infraestructuras, en una lógica de corto plazo.
En San Marcos, se reconoce que los gastos de la municipalidad han sido
desordenados, y que se necesita un horizonte compartido con la población para ordenar
los procesos de desarrollo. El trabajo tiene que ser coordinado con los actores locales,
porque muchas veces, se ha trabajado de manera improvisada, lo que ha generado
nuevos problemas sociales. La experiencia de los últimos años ha demostrado que con
los diferentes mecanismos de regalías como el canon minero, es necesario trabajar
juntos con los actores sociales del entorno.
34
Salazar, Ibíd.
21
El desarrollo de una visión a largo plazo es un reto en sí, en una sociedad que espera
cambios rápidos y concretos. La municipalidad de Huari reconoce que se debe
recuperar las actividades productivas tradicionales de la población. Es necesario
orientar los gastos de la municipalidad hacia objetivos a mediano y largo plazo para
tener una incidencia positiva en la calidad de vida y el desarrollo socio-económico de las
poblaciones. Hasta ahora, los gobiernos locales están sembrando concreto. Si las
autoridades y la población estuviesen mejor sensibilizadas, con toda seguridad podrán
plantear una planificación política y una visión común del desarrollo a largo plazo. El
desarrollo local debe apuntar hacia una valorización del modo de vida rural como
alternativa económica viable y con respeto a las tradiciones locales. En este sentido, es
necesario reforzar las capacidades de actuar de la población, mejorar la producción
local y así evitar el abandono de las tierras y con ello frenar el crecimiento de la pobreza
en las ciudades.
La población debe tomar bajo su responsabilidad su propio desarrollo. Las experiencias
de emprendimiento de la población campesina en Huari han demostrado que se podía
mejorar la producción y la crianza familiar con estándares de calidad. Estas
experiencias han demostrado también que si se valoriza el trabajo de campo, las
personas se sienten orgullosas de ser campesinas, y se dan cuenta que pueden vivir
bien, mejorando su condición de vida y sus ingresos como productor ganadero, sin
tener la necesidad de buscar otros ingresos. El hecho que los comuneros tomen
acciones concretas como preparar un queso de calidad o criar sus truchas desarrolla en
ellos una conciencia de que su trabajo tiene un impacto positivo en sus ingresos
económicos y en el mejoramiento de la alimentación de de su familia. En la actualidad,
la participación en los proyectos productivos es lenta porque los jóvenes tienen como
aspiración máxima trabajar en la mina. Por esa razón, es importante diversificar las
inversiones y valorar otros modos de desarrollo. El mayor reto de las municipalidades es
conseguir que la población realmente se identifique y sea capaz de empoderarse de su
proceso de desarrollo.
3.2
El aporte voluntario como mecanismo de Responsabilidad Social
Empresarial
Como se mencionó anteriormente, la creación de un impuesto a las sobre ganancias de
las empresas mineras en el Perú fue remplazado por un esquema de aporte voluntario.
A partir de la década de los 2000, las empresas empezaron a ganar sumas exorbitantes
de dinero y eso como consecuencia de los altos precios internacionales. En una nueva
coyuntura extraordinaria, donde las ganancias de las empresas mineras que operan en
Perú alcanzaban cifras siderales, era legítimo que el país también se beneficie a través
de un impuesto a las sobre ganancias mineras. Sin embargo, por decisión
gubernamental, este impuesto se reemplazó por un aporte voluntario, y con esto se
regresó nuevamente al tema de los mecanismos voluntarios y de autorregulación de la
responsabilidad social empresarial. Cabe señalar, que estos aportes, como su nombre
22
lo indica, son voluntarios, y son manejados por la propia empresa en función a sus
propios intereses y el Estado no tiene ningún control sobre estos.
Entonces el aporte voluntario nace como respuesta a la convocatoria lanzada por el
gobierno peruano desde el “Programa minero de solidaridad con el pueblo” (PMSP). En
diciembre de 2006, el gobierno del Perú y el sector minero acordaron establecer un
“programa general de aportes voluntarios”. Así, las compañías decidieron aportar entre
el 1% y el 3.75% de sus utilidades después de impuestos a asociaciones o fideicomisos
independientes especialmente creados para este propósito, los mismos que debían
operar bajo el control de cada compañía en particular. Estos aportes están sujetos a la
evolución del precio de los minerales y sus niveles dependen de las ganancias
percibidas por la empresa durante el año en curso.
Por el carácter voluntario del aporte, solamente, son 39 empresas mineras que han
suscrito los Convenios del PMSP con el Estado Peruano35. Los recursos manejados en
los aportes voluntarios son entonces bastante reducidos, alcanzando alrededor de 160
millones de dólares por año a nivel nacional. Se ha calculado que si el Estado hubiese
colocado un impuesto a las sobre ganancias como se pretendía hacer con el Proyecto
de Ley 074/2006-CR en el Congreso de la República, hubiera recuperado por lo menos
cuatro a cinco veces más dinero de lo que se maneja en los aportes voluntarios36.
Entonces, el esquema del aporte voluntario retoma la perspectiva vertical de la RSE.
Los recursos son manejados por las empresas que controlan cuánto y cuándo aportan a
la población, según sus propias metas y necesidades de desempeño social. En este
sentido, habría que preguntarse a quién benefician más dichos aportes.
 El Aporte voluntario de las grandes empresas mineras: el caso de
Antamina y Barrick Gold
Antamina fue una de las compañías que lideró las negociaciones para el
establecimiento de los aportes voluntarios y fue la primera mina en firmar un convenio
individual con el gobierno peruano, comprometiéndose a aportar el 3.75% de sus
utilidades después de impuestos. En 2007, la Compañía Minera Antamina creó el Fondo
Minero Antamina (FMA). Desde el primer momento, la empresa anunció que todos los
proyectos que lograra ejecutar contribuirían a alcanzar los objetivos de desarrollo del
milenio que la ONU plantea. El FMA tiene un ciclo de vida de 5 años si los precios se
mantienen por encima del valor de referencia estipulado en el contrato de la compañía
con el Gobierno37.
El Fondo Minero Antamina (FMA) se formó con los aportes voluntarios que la Compañía
Minera Antamina decidió entregar para ser invertidos en proyectos sociales. Entre 2007
35
Programa minero de solidaridad con el pueblo, Informe no 17, enero de 2010, p. 3.
Aste, “Perú: expansión minera y desarrollo sostenible”, 2007, p. 27.
37
Ver el sitio web de la Compañía Minera Antamina: www.fondomineroantamina.org
36
23
y 2009, el fondo minero ha manejado un presupuesto que osciló entre 40 y 60 millones
de dólares por año. Mediante el FMA, la empresa minera pretende contribuir con el
desarrollo sostenible de la región Ancash mediante un enfoque consensuado que
involucra la participación de los grupos de interés claves, fortaleciendo al mismo tiempo
las relaciones con el Estado y las organizaciones comunitarias representativas38.
La compañía minera canadiense Barrick Gold también trabaja con sus propios aportes
voluntarios en los departamentos de Ancash y La Libertad, donde tiene sus actividades
de extracción de oro a tajo abierto. El proyecto Lagunas Norte de Barrick se ubica sobre
los 4 200 m.s.n.m. a proximidad del distrito de Quiruvilca en la provincia de Santiago de
Chucos, región de La Libertad. El proyecto se inició en julio 2005 con una inversión de
323 millones de dólares. El responsable de los recursos humanos del proyecto Lagunas
Norte opina que la minería tiene que ver directamente con el desarrollo. En ese sentido,
Barrick Gold quiere participar en el mejoramiento del desarrollo económico y social de la
zona, con una perspectiva sostenible.
En esa misma zona, la compañía minera canadiense Pan American Silver también
explota una mina subterránea de plata, con una participación mínima en el canon
minero de la región y escasos aportes voluntarios. No ha sido posible entrevistarse con
el responsable de las relaciones comunitarias de esta empresa.
Los aportes voluntarios incluyen inversiones en nutrición, salud, educación, proyectos
productivos, infraestructuras y fortalecimiento de capacidades. Las empresas deben,
según el convenio firmado con el Estado peruano, invertir no menos del 30% de los
fondos locales y regionales en nutrición, educación y salud39. Las empresas siguen
invirtiendo mayormente en infraestructuras a través de sus fondos mineros. También, en
algunos casos, los aportes voluntarios se realizan a través de donaciones filantrópicas,
con la entrega de accesorios de salud, la donación de computadoras y de libros a
instituciones educativas, o la instalación de riegos tecnificados en las comunidades.
Para la realización de proyectos sociales, las empresas contratan a personal calificado
en el área de relaciones comunitarias. En el tema de salud, nutrición y/o educación,
empresas como Antamina y Barrick Gold establecen alianzas estratégicas con las ONG
y otras organizaciones que tienen experiencia en la implementación de proyectos
sociales. Antamina trabaja con ADRA y Cáritas mientras Barrick, con el proyecto
Lagunas Norte, trabaja con World Vision la ejecución de proyectos respectivos en temas
de nutrición infantil y salud preventiva, con el objetivo de disminuir la desnutrición
crónica y la anemia en los niños. Cabe mencionar que en Quiruvilca, Pan American
Silver trabaja el mismo tema con Cáritas, sin que se haga coordinaciones con el trabajo
que realiza Barrick con World Vision.
38
39
Ver el sitio web de la Compañía Minera Antamina: www.fondomineroantamina.org
Programa minero de solidaridad con el pueblo, Informe no 17, enero de 2010, p. 12.
24
En el Perú, ese tipo de alianza entre organizaciones no gubernamentales y empresa
minera es nueva y compleja. Las empresas mineras suelen ser exigentes en cuanto a
los resultados, y como no tienen experiencia en la realización de proyectos a carácter
social, en los cuales los cambios de comportamientos son generalmente visibles a largo
plazo, pretenden ver cambios rápidamente lo que es contraproducente. De igual
manera, el trabajo se hace de manera muy vertical: la empresa, que pretende fortalecer
las organizaciones comunitarias y las relaciones con el Estado, en realidad trabaja de
manera aislada y sin consultar a las otras organizaciones. Las compañías ni siquiera
toman en consideración a los organismos del Estado como actores protagónicos en el
desarrollo del país; suelen contratar a instituciones externas que fundan su trabajo en
un enfoque basado en los resultados.
Los responsables de las relaciones comunitarias de Antamina admiten que en el
proyecto de reducción de la desnutrición crónica infantil Ally Micuy, el Ministerio de la
Salud (MINSA) y el Ministerio de la Mujer y del Desarrollo no están involucrados.
Entonces, la preocupación reside en dos constataciones fundamentales; por un lado,
estos proyectos tienen una duración limitada y, por el otro, el personal de los
establecimientos de salud no están actuando como líderes en estos temas sensibles
para la población, pues todo el trabajo de formación y supervisión está a cargo del
personal de la compañía o de la ONG y más no del personal del MINSA encargado del
programa de promoción de la salud (PROM). Sin poner en duda los buenos resultados
que se puedan obtener de estos proyectos, la falta de protagonismo de los
establecimientos de salud arroja una duda sobre la sostenibilidad de éstos a mediano o
largo plazo. Fuerza es de constatar que con los aportes voluntarios en tema de salud,
las compañías mineras están asumiendo un rol que le corresponde estrictamente a los
establecimientos de salud y ese es el de gestionar el programa de promoción de la
salud y reforzar el Sistema de Vigilancia Comunal, despojando de esta manera a los
centros de salud de las funciones que por mandato de ley les corresponde.
Además, en mayo 2010, Antamina incorporó el componente de alfabetización en el
proyecto Ally Micuy, con capacitaciones a las madres en lectura, escritura y operaciones
matemáticas básicas, a cargo de las ONG ADRA y Cáritas. Con ese nuevo
componente, se asume, además, el rol que le corresponde estrictamente al Ministerio
de Educación (MINEDU) en el tema de educación alternativa para adultos, despojando
así a los centros educativos del liderazgo que les corresponde en este asunto.
Desde el punto de vista de la misma mina, el Estado debe complementar el trabajo
realizado con el aporte voluntario para llevarlo a la sostenibilidad y retomar las
experiencias para convertirlas en políticas nacionales. La empresa apunta sus
iniciativas de desarrollo directamente en las personas mismas porque considera que las
iniciativas de desarrollo directamente en las personas mismas porque considera que
instituciones públicas y estatales son frágiles. Los responsables de relaciones
comunitarias admiten que sus políticas de RSE incluyen a la incorporación de actores
locales en los proyectos sociales, pero opinan que muchas veces, estas instituciones no
25
representan a la población. Estas personas manifiestan que el trabajo con pequeños
grupos de población ha sido positivo, pero que la coordinación con autoridades e
instituciones locales ha sido poca productiva e ineficiente. Esta situación nos ratifica en
el hecho que el trabajo de desarrollo es de acompañamiento, donde la empresa no
debería liderar los procesos pero reducir su rol en acompañar los actores locales en el
reforzamiento de sus capacidades, para el beneficio de la población. Si se trata de
buscar resultados perennes, el trabajo de formación y de sensibilización tendría que
pasar necesariamente por los responsables de los organismos públicos y/o las altas
autoridades, sino el ansiado desarrollo podría tardar en concretizarse. Sin embargo, es
necesario recordar que les corresponde a las autoridades nacionales competentes
buscar las alternativas para alcanzar ese desarrollo.
Iniciativas de las empresas mineras para trabajar el reforzamiento de capacidad de
gestión de las municipalidades apuntan definitivamente más al desarrollo integral de
una visión al futuro. Barrick Gold trabaja con la Universidad ESAN (Escuela de
Administración de Negocio para Graduados) el fortalecimiento de las capacidades del
personal del municipio para generar una mejor planificación de los gastos del municipio
de Quiruvilca. Aun eso, la relación entre el municipio y la empresa minera todavía no es
muy estrecha, y la coordinación es mínima. No hay mayor articulación entre los actores
sociales y políticos del distrito para el desarrollo local. Se observa un crecimiento
desordenado de la ciudad de Quiruvilca, sin planificación urbana y con carencia de
servicios básicos. La población se ha instalado poco a poco en la localidad con el
trabajo proveído por la mina subterránea que ocupa actualmente Pan American Silver,
pero esta zona es muy inhospital para vivir, con bastante desafíos en el desarrollo
urbano y la distribución de servicios básicos.
En la región de Quiruvilca también la empresa Barrick Gold financia un proyecto piloto
en RSE de reforestación hospedado por la Agencia Canadiense de Desarrollo
Internacional (ACDI), realizado por la ONG canadiense Socodevi, en colaboración con
una ONG nacional que trabaja en la región de Cajamarca, ADEFOR40. Ese proyecto
parece contestar más a las necesidades de desempeño social de la misma empresa,
además de la necesidad de realizar proyectos en RSE de la embajada canadiense, que
a las necesidades de la misma población. Se implementó el proyecto de manera muy
vertical, partiendo del interés de la mina para hacer reforestación, y de la necesidad de
la ACDI para trabajar en RSE y evidenciar las buenas acciones de las mineras
canadienses. La concertación con actores locales es inexistente, y el proyecto está
liderado únicamente por actores externos. Otra vez, sin poner en duda los buenos
resultados que se puedan obtener de este proyecto, la falta de protagonismo de los
actores locales proyecta una duda sobre la apropiación del desarrollo por la misma
población y autoridades locales, y entonces, sobre su sostenibilidad en el tiempo.
40
Ver el sitio web de Socodevi : http://www.socodevi.org/fr/projets/_detail_projet.php?pk_projet=144&continent=1
26
 Las limitaciones de los mecanismos de RSE en el desarrollo local
sostenible
La empresa minera puede apoyar al desarrollo pero no debería ser la entidad que hace
desarrollo. Tampoco puede remplazar a los órganos públicos y a las autoridades
políticas en el papel que les corresponde. El papel de la minería es la creación de la
riqueza. Si la responsabilidad social empresarial quiere actuar de manera sostenible en
la repartición de esa riqueza para el beneficio común, la empresa debe trabajar de
manera coordinada y concertada con los actores locales. Las prácticas de RSE de las
empresas mineras están orientadas hacia la obtención de una licencia social para poder
operar, lo que limita su capacidad de incidencia en el desarrollo local sostenible.
Asimismo, para tener un impacto a nivel del desarrollo, los proyectos deberían ser
diseñados partiendo de la base, de las necesidades y las prioridades de las personas
más vulnerables, lo que cambiaría el proceso de la RSE41. Los aportes voluntarios de la
mina deberían ser canalizados a través de un plan de desarrollo local donde las
instituciones competentes tendrían el protagonismo que les corresponde en la
realización del trabajo. La empresa debe acomodarse a la realidad de la región donde
está presente, como un actor que se inserta a la dinámica local y sin buscar una
relación de control con su entorno. También la empresa tiene límite en lo que puede
trabajar en tema de desarrollo. No puede pretender ser la solución a todos los
problemas sociales y económicos de la región. La tendencia actual es de querer sacar
los máximos resultados en todos los temas, sin mucha coordinación con los gobiernos
regionales y locales para definir los temas en los cuales tienen competencia y facultad
para incidir y hacer una diferencia.
El reto que enfrentan las empresas mineras en general es de cambiar la lógica de
satisfacer a necesidades puntuales y ordenar su discurso en relación con la
responsabilidad social empresarial. La filantropía todavía es parte importante de los
aportes voluntarios, mientras las grandes empresas pretenden apuntar hacia un
desarrollo sostenible. Se reconoce que varias reuniones con comunidades han servido
para negociar apoyos en eventos puntuales, como las fiestas comunales. Además,
mientras las empresas aseguran que la RSE se relaciona a temas de salud, educación
y nutrición, apenas cumplen con el mínimo de 30% asignados a estos temas, como lo
exige el convenio firmado con el Estado Peruano. Las empresas siguen invirtiendo
mayormente en infraestructuras a través de sus fondos mineros, sabiendo que las obras
no aseguran necesariamente el desarrollo sostenible.
De otro lado, la percepción de la población en general frente a los mecanismos de
responsabilidad social empresarial como es el aporte voluntario debe ser realista, y las
expectativas deben adecuarse. Hay que fortalecer las capacidades para que la
población misma esté en poder de decidir su propio desarrollo, y así pueda incidir en los
temas y la manera en que se gestiona los fondos. La población no debe únicamente ser
41
Boon, 2009, p. 25.
27
beneficiaria de las iniciativas de desarrollo, debe esencialmente participar en ellas para
poder alcanzar la apropiación de los procesos y una visión compartida de desarrollo a
largo plazo.
3.3
¿Cómo trabajar el desarrollo local en zonas mineras?
En el Perú, el debate sobre la distribución de la riqueza minera en los últimos años se
ha concentrado en el tema de la distribución de la renta, pero el debate todavía debe
ampliarse sobre la manera como se gasta el dinero distribuido a las regiones y
localidades afectadas por la minería, y en el país en general. La vinculación de la
minería con el desarrollo local no es un tema sencillo, pero las experiencias y los
aprendizajes de los últimos años deben ser canalizados para favorecer un desarrollo
que nace en las necesidades y los intereses locales, con una fuerte participación
ciudadana y liderazgo de los actores locales.
De igual manera, las experiencias de las ONG deben llegar a ampliarse y articularse
porque muchas veces, éstas realizan proyectos bastantes concretos donde se logran
resultados interesantes, pero estos resultados quedan circunscritos en ellas, o en las
empresas mineras que las contratan. Los resultados se quedan a un nivel muy micro, y
las experiencias no llegan a elevarse como propuestas de desarrollo a las más altas
esferas gubernamentales. Sin olvidar que hay muchos movimientos en el aparato
político, y que entonces la articulación de la democracia es lenta, la fortificación de la
alianza con las autoridades locales y regionales debe realizarse a través de la
coordinación con los actores sociales del entorno y el fortalecimiento de sus
capacidades para incidir en las tomas de decisiones, porque la presencia de estos
actores es permanente en el entorno. De igual manera, el tema de la diversificación
económica, con una mayor valorización de las actividades ancestrales, es fundamental
para despegar el desarrollo local. Con la actividad minera, se desincentivan otras
actividades económicas y los gobiernos locales, con el apoyo del Estado, deben invertir
para cambiar ese fenómeno.
El proceso de descentralización de los poderes y de los servicios que experimenta la
sociedad peruana presenta un enorme desafío para los actores claves en este proceso,
sobre todo en la esfera de los que toman las decisiones y asumen las responsabilidades
en cuanto al desarrollo local y regional. Hasta ahora, la descentralización del poder
político es lenta y debilitada, porque las autoridades locales no tienen facultad para
actuar, y las decisiones en relación con la minería en particular se toman desde Lima,
donde las empresas tienen sus oficinas. Eso es el producto de la concentración
económica en Lima. Si hablamos de crecimiento económico en el Perú, este
crecimiento todavía no ha sido empujado de manera significativa en las regiones
alejadas, ni siquiera en las mismas regiones donde las empresas realizan sus
actividades. Esta situación tiene que paliarse desde las altas esferas de decisión, sino
es imposible pensar en un desarrollo que saque a las poblaciones de la pobreza que
padece.
28
4.
El rechazo de la actividad minera en la Amazonía peruana
Históricamente, la minería ha sido asociada a la Sierra central de Perú, pero en los
últimos años, las actividades de exploración minera han crecido en la selva. El Perú ha
entrado a una etapa de intensificación de las actividades extractivas en la Amazonia,
con una presencia importante de empresas de hidrocarburos y el avance progresivo de
concesiones mineras. En ese contexto, el norte de Perú se ha convertido en la zona
emblemática de la resistencia a esa nueva presencia de la minería. En la localidad de
Bagua, en la región de Amazonas, los reclamos y las protestas de los pueblos
indígenas Wampis-Awajun han llevado al traumatizante “baguazo” del 5 de junio 2009.
En esa fecha, policías del Estado y civiles se enfrentaron de manera violenta durante
una operación de desalojo de los indígenas amazónicos que habían tomado la carretera
durante más de 50 días en la zona denominada “Curva del Diablo”, en la provincia de
Uctubamba, dejando 33 muertos y cientos de heridos.
Estos eventos tienen raíz en el proyecto de ley 840, denominado por la prensa “ley de la
selva”, con una visión fuertemente economista de los recursos de la región amazónica,
presentado por el Presidente Alan García en 200642. En 2008, el poder Ejecutivo dictó
99 decretos legislativos con el objetivo de facilitar la inversión privada en el marco del
Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos43. Dichos decretos fueron adoptados sin
considerar el derecho de consulta previa e informada de los pueblos indígenas
estipulado por el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) que
Perú ratificó en 1993, a pesar de que afectaban directamente su derecho a la tierra y su
modo de vida en la Amazonía.
Entre octubre del 2007 y marzo del 2008, el Presidente Alan García publicó una serie de
artículos iniciada con “el Perro del Hortelano” que presentaban las comunidades nativas
y campesinas como actores improductivos y ociosos que obstaculizan el desarrollo del
Perú por no dejar el país aprovechar de los recursos naturales y de su valor en el
mercado. Los artículos fueron percibidos como ofensivos, provocativos y amenazadores
por los pueblos indígenas y por amplios sectores de la población amazónica44.
Con este escenario de confrontación, los indígenas de la región de Bagua tomaron
carreteras y puentes en abril de 2009 con el propósito de que el gobierno derogue los
decretos que facilitaban el ingreso de las empresas privadas en la selva y la explotación
de los recursos forestales e hídricos en la región amazónica. La Asociación Interétnica
de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP), que encabezaba la movilización,
calculaba que 34 de los decretos adoptados afectaban directamente a las comunidades
indígenas, modificando diversos aspectos fundamentales en sus derechos sobre el
42
Manacés Valverde y Gómez Calleja, 2010, p. 30.
Ibíd., p. 30.
44
Ibíd., p. 122.
43
29
territorio amazónico45. El bloqueo de la carretera en la curva del diablo duró 53 días,
desembocando en la tragedia del 5 de junio de ese año.
El “baguazo” ha sido ampliamente investigado y mediatizado en la totalidad del territorio
peruano y en el extranjero. El Informe en minoría de la comisión especial para investigar
y analizar los sucesos de Bagua, publicado en abril 2010, apunta al gobierno peruano
como principal responsable de lo sucedido por haber debilitado los derechos de los
pueblos indígenas en sus territorios, y encima, por no haber respetado el derecho a la
consulta previa de las poblaciones indígenas por cualquier acción que pueda afectar
sus derechos y sus modos de vida, como lo estipula el Convenio 169 de la OIT firmado
por Perú. Lo que de repente ha sido menos publicado es que uno de los elementos
centrales que llevaron a la movilización de las organizaciones locales indígenas se
refiere a la oposición masiva de los pobladores de comunidades nativas Awajun y
Wampis del distrito de Cenepa, en la provincia del Condorcanqui en Amazonas, a las
actividades de exploración en la frontera con Ecuador de la Compañía Minera Afrodita,
adquisición de la canadiense Dorato Resources.
4.1
Ordenamiento territorial y conservación ambiental: el caso de la Compañía
Minera Afrodita en la Cordillera del Cóndor
Hasta el año 1992 no se podía llevar a cabo actividades de exploración ni explotación
minera privada en una franja de 10 kilómetros de las fronteras internacionales del
Perú46. En la actualidad, esta situación se ha flexibilizado con una fuerte otorgación de
concesiones por el Estado en aéreas fronterizas con Ecuador, que incluye el recorte de
áreas de conservación a través de la entrega de concesiones mineras, como es el caso
en la Cordillera del Cóndor.
La Cordillera del Cóndor forma un tramo del límite internacional entre el Perú y Ecuador
de aproximadamente 150 km. En ella se encuentran las nacientes de varias cuencas de
vital importancia para los ecosistemas y la población de la zona en general. La
Cordillera es un lugar culturalmente protegido donde coinciden la fragilidad del medio
ambiente y el carácter sagrado que tienen muchos de sus elementos para las
comunidades nativas Wampis y Awajun47. En el 2001, el Instituto Nacional de Recursos
Naturales (INRENA) emitió la opinión técnica de incompatibilidad de la actividad minera
con las características de la Cordillera del Cóndor, y de esa constatación nació en 2004
la propuesta de creación del Parque Nacional Ichigkat Muja – Cordillera del Cóndor, de
152 875 hectáreas, como parte del proceso de zonificación de la zona transfronteriza48.
La propuesta de creación del Parque Nacional fue producto de un largo proceso de
producción de consensos y conocimientos con participación de las comunidades
45
Manacés Valverde y Gómez Calleja, 2010, p.18.
ODECOFROC, 2009, p.41
47
Ibíd. p. 18.
48
Manacés Valverde y Gómez Calleja, 2010, p. 44.
46
30
Awajun y Wampis en el marco de las actividades conducidas por el IRENA, responsable
de la categorización de la zona49.
Sin embargo, a partir de fines del 2005 la propuesta de creación del Parque Nacional
fue bloqueada por la Compañía Minera Afrodita, alegando que la propuesta no era
viable y que debilitaba la seguridad y soberanía nacional, proponiendo en cambio que la
minería aurífera empresarial ofrecía mejores garantías50. La estrategia incluyó intensas
actividades de cabildeo, lo que tuvo como consecuencia el recorte de 69 820 hectáreas
en el Parque Nacional, en beneficio de las concesiones mineras. La reducción del área
designada para el Parque Nacional Ichigkat Muja trajo consigo la aparición de nuevos
intereses mineros en la frontera, mayormente vinculados con el Grupo Cardero de
Canadá, una corporación integrada por cuatro empresas registradas en Canadá, entre
ellas Dorato Resources Inc., dedicadas a la exploración y desarrollo de yacimiento de
oro51. Las propiedades de Minera Afrodita pasaron a ser adquiridas por la canadiense
Dorato Resources, que es actualmente la principal concesionaria minera de la Cordillera
del Cóndor.
En la reformulación de la zona transfronteriza intervinieron los intereses mineros gracias
a vínculos políticos, para facilitar un nuevo esquema empresarial, que incluyó la venta
de la Compañía Minera Afrodita a la empresa canadiense Dorato Resources en agosto
del 2007. Para la población indígena que invirtió energía y confianza en el proceso de
creación del parque nacional, el resultado es percibido como un abierto engaño donde
la Cordillera del Cóndor ha pasado a manos de intereses extranjeros52. Por ver la selva
concesionada a terceros, los indígenas se han solidarizado en su protesta y perdieron la
frágil confianza hacia el Estado.
La disputa por la Cordillera del Cóndor ha reforzado la percepción de que el gobierno no
acepta la posición de los pueblos indígenas, no los considera, y no los consulta. El tema
central con Afrodita es la defensa territorial del Condorcanqui ante la escala de los
intereses económicos extranjeros. La minería ha logrado hasta ahora imponer sus
intereses por encima de los derechos indígenas, de las políticas de desarrollo sostenible
y de conservación, y por encima de las políticas de seguridad nacional53. Eso pone a la
luz la posición de poder ocupada por las empresas mineras en Perú, y su capacidad de
incidencia desproporcionada en las decisiones del gobierno. En ese caso, los intereses
nacionales se han subordinado a los intereses mineros y entran a tallar intereses
transnacionales54.
49
ODECOFROC, 2009, p. 54.
Ibíd. p. 42.
51
ODECOFROC, 2009, p. 42.
52
Ibíd. p.34.
53
Ibíd. p.39
54
Ibíd. p.38.
50
31
4.2
Derecho a la consulta previa y trasparente, relaciones conflictivas y malas
prácticas: los difíciles aprendizajes
Desde la atribución de concesiones a la Compañía Minera Afrodita en el Cenepa,
siempre hubo malas relaciones entre la empresa y las comunidades, por una serie de
malas prácticas por parte de la empresa. El personal de la Defensoría del Pueblo evalúa
que eso se debe al hecho que el mundo occidental no conoce al mundo indígena y,
particularmente, al mundo Awajun que vive por esta zona. La empresa no toma en
cuenta la cultura y el modo de funcionamiento de las comunidades. Afrodita siempre
ingresó al territorio peruano desde Ecuador, por temporadas solamente, y no ha
conseguido establecer buenas relaciones con las comunidades. Su labor nunca ha sido
sostenible.
Varios entrevistados afirmaron que la empresa minera convence a unos dirigentes o
unas asociaciones para la aceptación de sus actividades, lo que está percibido como
una falta de respeto a las asambleas, porque la asamblea es la máxima autoridad en
una comunidad indígena en la toma de decisiones. Cuando una empresa quiere
ingresar a una zona indígena, es necesario que pida una asamblea a la comunidad para
exponer su propuesta, y entonces la población delibera y toma su decisión de manera
colectiva dentro de esa misma asamblea, decidiendo si se permite o no el ingreso. Al no
dar importancia a la asamblea, la empresa se pone en problemas con las comunidades
indígenas. Afrodita presentó al Ministerio de Energía y Minas sus informes como si
hubiese recogido las firmas de los pobladores en una asamblea legitima, pero según
varias personas entrevistadas, la empresa manipuló la información porque nunca realizó
una verdadera consulta de la población. Pero, en paralelo, unos dirigentes indígenas
interesados vienen haciendo negociaciones con la empresa, creando conflictos entre
nativos de las cinco cuencas de los ríos Marañón, Santiago, Cenepa, Nieva y Chiriaco.
Estos dirigentes han sido deslegitimados y castigados por la población, acusados de
traición, lo que contribuyó a la división interna de las comunidades indígenas.
En cuanto al Estado peruano, se observa que éste toma acciones de manera muy
coyuntural frente a la empresa. A pesar de la relevancia del caso para solucionar la
conflictividad en esta región, en diciembre del 2009, a seis meses de los sucesos de
Bagua, el Ministerio de Energía y Minas otorgó a la empresa minera una nueva
autorización de exploración en la cumbre de la Cordillera del Cóndor55. Como se
preparaba una movilización indígena en contra de la mina en febrero de 2010, el
Gobierno peruano suspendió indefinidamente los derechos de exploración de la minería
Afrodita. El Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería (OSINERMING)
tomó la medida porque la mencionada empresa no pudo acreditar la propiedad sobre
los terrenos donde estaban haciendo la exploración.
55
Manacés Valverde y Gómez Calleja, 2010, p. 45.
32
Dorato Resources declaró haber cumplido con todos los requisitos solicitados por ley
para las actividades de exploración. La empresa afirmó que esa decisión no tenía base
legal, estipulando que la autorización de explorar había sido obtenida por la Minera
Afrodita en Diciembre del 2009, después de haber tomado acuerdo con la población
local en una asamblea pública en el pueblo de Santa María de Nieva, debajo de la área
de las actividades de exploración. La empresa amenazó con utilizar todos los recursos
de la ley nacional e internacional para proteger sus intereses, depositando una queja
oficial en la Embajada de Perú en Canadá, en la Oficina de asuntos extranjeros de
Canadá, en la Embajada de Canadá en Perú, delante de los miembros del gobierno
peruano de alto nivel y bajo el tratado de libre comercio recién firmado entre Canadá y
Perú56.
En marzo de 2010, OSINERMING mencionó que no retiraba la concesión minera a
Afrodita. Solamente se había observado un trámite que una vez solucionado, permitiría
a la mina retomar sus actividades. Sin embargo, los pueblos indígenas continúan
demandando el retiro definitivo de la empresa minera. Las comunidades se sienten
engañadas y manipuladas por el gobierno, y observan que el Estado no tiene
articulación en sus políticas en relación con la empresa.
Pero, a casi un año del aniversario de los eventos de Bagua, el gobierno peruano ha
hecho un paso fundamental para el acercamiento entre el Estado y la población
indígena y para la afirmación de los derechos indígenas. El 19 de mayo de 2010, el
Congreso de la Republica aprobó el dictamen sustitutorio de la Comisión de
Constitución y Reglamento sobre la “Ley del Derecho a la Consulta Previa a los Pueblos
Indígenas u Originarios reconocido en el Convenio 169 de la Organización Internacional
del Trabajo (OIT)”. Todavía se requiere la promulgación así como la aprobación del
reglamento de la ley para que las organizaciones amazónicas y campesinas puedan
aplicarla y asegurar el cumplimiento de sus derechos a ser consultados. Se incorporó
en dicha ley que la finalidad de la consulta no es solo llegar a un acuerdo sino además
obtener el consentimiento de los pueblos consultados, tal como lo habían exigido las
organizaciones indígenas57. La aprobación de la ley de consulta de los pueblos
indígenas es un avance significativo en la capacidad de incidencia de la población en el
Congreso, considerada como casi nula en el Perú.
4.3
De la protesta a la propuesta
Las comunidades del Cenepa vivieron una serie de engaños y de descontentos que les
llevaron ahora a rechazar de manera categórica a la empresa minera. Consideraron que
no había voluntad por parte del Estado para establecer una confianza con un diálogo
abierto y sincero, y desarrollaron una lógica de lucha en contra del gobierno, por ser el
56
Ver el comunicado del 18 de febrero de 2010 en el sitio web de la Dorato Resources:
http://www.doratoresources.com/s/NewsReleases.asp?ReportID=385761
57
SERVINDI, “Perú: Primer país de América en aprobar una Ley general sobre el Derecho a la Consulta”, 19 de mayo
2010.
33
que manda a la empresa en el territorio indígena. Encima, con los eventos del 5 de junio
2009, la comunicación se cerró completamente por parte de las comunidades indígenas
en lo que se refiere a la actividad minera. En el pronunciamiento de una asamblea
extraordinaria de Apus (jefes de comunidades), y líderes de los pueblos Awajun y
Wampis de diferentes comunidades tituladas y anexos de las 5 cuencas del Alto
Marañón, el 20 de marzo 2010 en Santa María de Nieva, los representantes de las
comunidades afirmaron que para que puedan dialogar con la empresa minera y la
petrolera, el gobierno peruano debía solucionar los problemas ocurridos el 5 de junio
2009. Encima, piden al gobierno entre otras cosas que se deje de perseguir a sus
dirigentes, porque varios cuentan con una orden de captura, y que se deroguen los
decretos legislativos que aún quedan y que atentan contra la integridad territorial de los
pueblos indígenas. Mencionan que cuando el gobierno cumpla con estos
requerimientos, recién entonces entablarían el diálogo con las empresas58.
Hay fuertes razones que alegan los indígenas en sus acciones en contra de la minería
en el Norte peruano. Entre ellas, la contaminación, los cortes hechos en la Reserva
Nacional por las concesiones mineras y la violación del derecho a la consulta previa y
transparente. Pero hay también división en la dirigencia indígena. La desconfianza hacia
el otro es palpable en la región, y por esa razón se forman organizaciones paralelas en
las diferentes cuencas. Pudimos comprobar que la difusión de falsa información es una
práctica utilizada del lado indígena para empoderar su discurso, mientras acusan al
gobierno de hacer lo mismo para fraccionar a la población. Hay pues una clara
circulación de desinformación que cada uno usa para sostener su propia causa.
Los indígenas Awajun no parecen situarse en un país, o tener un sentimiento de
pertenencia con Perú. Hay una fractura profunda entre las realidades de las diferentes
zonas del país, y en la comprensión entre ambas partes. La lucha de los Awajun es en
contra del ingreso en su territorio por parte de la empresa, y contra el gobierno en
general. Es una lucha política, donde también existen intereses personales y guerra de
poder y de influencia. Esa lucha queda en un primer nivel y el discurso es muy simplista,
limitado al hecho de estar a favor o en contra del gobierno, y luego de la empresa
extractiva. Pero la propuesta del desarrollo de una visión de sostenibilidad para
fortalecer a los pueblos indígenas y mejorar su capacidad de análisis y
representatividad es muy poca. No se integra al discurso una propuesta de desarrollo
para fortalecer a las organizaciones de base y mejorar las condiciones de vida de la
población. En cambio, se percibe una lógica de lucha agresiva y tensa. Además el
mundo político de los Awajun es completamente dominado por hombres, y es difícil
analizar el grado de representatividad de las mujeres en las decisiones que se toman.
58
Información levantada del pronunciamiento de los 110 representantes de diferentes comunidades tituladas y
anexos de las 5 cuencas del Alto Marañón, participantes en la asamblea extraordinaria de Apus, lideres, lideresas e
intelectuales de los pueblos Awajun y Wampis, el 20 de marzo 2010 en Santa María de Nieva.
34
El rechazo de la mina es muy entendible en esta zona. La protección de las cuencas de
agua y de la biodiversidad es crucial para los pueblos indígenas y la población peruana
en general. Cuando llega una empresa minera, sin duda sus actividades, aun que sean
de exploración, rompen los equilibrios preexistentes. Los pueblos de esa región
tampoco nunca han vivido de la actividad minera, como es el caso de la sierra, y
entonces perciben que la presencia de la mina no es favorable para ellos, y que, al
contrario de lo que se pretende en el discurso de la minería en general, la mina no es la
solución a todos los problemas que se puede vivir en la región. Pero la propuesta
indígena no es perfectamente clara, y la manera violenta en que reaccionan no es
siempre justificable. Un líder indígena apuntaba que el Perú es un país de palo; si el
pueblo no protesta, el gobierno no escucha. Si bien es cierto, también hay que
considerar que de la protesta, hay que pasar a la propuesta. Tímidas ideas de
alternativas económicas y de conservación y recuperación de la biodiversidad han sido
expresadas para generar ingresos complementarios para las familias de las
comunidades, pero hace falta un gran esfuerzo hacia una propuesta sólida de
escenarios alternativos de desarrollo local, con visión al futuro.
5.
La perspectiva de Canadá en relación con la Responsabilidad Social
Empresarial
Canadá es un actor particularmente importante en el sector minero internacional. En
2008, más del 75% de las empresas de exploración y explotación minera tenían su sede
en Canadá, y esas compañías tenían interés en propiedades en más de 100 países en
el mundo59. Los intereses comerciales de Canadá en Perú están dirigidos en buena
medida al sector extractivo. Canadá cuenta con cerca de 100 empresas mineras activas
en Perú, principalmente en actividades de exploración. Dicho eso, y a la luz del análisis
realizado hasta ahora, presentamos en los siguientes párrafos la perspectiva y
estrategia de Canadá en relación con la RSE, así como la nueva iniciativa en RSE de la
cooperación canadiense en los países andinos.
5.1
Estrategia de Responsabilidad Social Empresarial en Canadá
En Canadá, un debate importante sobre la RSE se desarrolla desde algunos años,
principalmente desde la organización de las Mesas redondas nacionales sobre la
responsabilidad social y la industria extractiva minera en los países en vía de desarrollo,
que comunicaron su informe en 2007. Las mesas redondas recomendaban la
elaboración de políticas de regulación de las empresas mineras canadienses que tienen
actividades en el extranjero y la puesta en pie de un ombudsman independiente para
proporcionar servicios de consulta, buscar los hechos y establecer los informes
referente a las actividades de las empresas extractivas canadienses en los países en
vía de desarrollo60. Estas recomendaciones se formularon para asegurar el respeto de
59
Sitio web de Foreign Affairs and International Trade of Canada : http://www.international.gc.ca/trade-agreementsaccords-commerciaux/ds/csr-strategy-rse-stategie.aspx
60
Rapport du groupe consultatif, 2007, p. iii.
35
estándares internacionales en temas de derechos humanos y medioambientales.
Publicado dos años después del depósito del informe de las Mesas redondas
nacionales, la respuesta del gobierno canadiense se limitó al compromiso del gobierno
a ayudar a las empresas extractivas a practicar medidas voluntarias con una nueva
estrategia en RSE para las sociedades extractivas canadienses en el extranjero:
Building the Canadian Advantage (Construyendo la Ventaja Canadiense). El gobierno
canadiense pretende que las iniciativas voluntarias en ese tema pueden promover los
objetivos de las políticas públicas de manera más flexible, más rápida y menos costosa
que la regulación del sector extractivo61. Fuerza es de constatar que la posición del
gobierno canadiense es fuertemente influenciada por el importante cabildeo ejercido por
los lobistas pagados por el sector extractivo.
Decepcionados por la actitud del gobierno canadiense en el tema, las organizaciones de
la sociedad civil que trabajan en defensa de los derechos humanos y que participaron
en las Mesas redondas, como Mining Watch, Canadian Council for International
Cooperation (CCIC), Halifax Initiative, Anmesty International, Development and Peace,
etc., ahora apoyan el proyecto de ley C-300. Este proyecto, presentado por el diputado
liberal John Mckay, requiere de las empresas extractivas canadienses y de las
sociedades del Estado que financian el sector extractivo con fondos públicos que
respeten los compromisos de Canadá con las normas internacionales en derechos
humanos y ambientales. El proyecto de ley C-300 reconoce que las empresas mineras
canadienses están operando en muchos países donde las capacidades de regulación y
los sistemas legales no son adecuados para imponer rediciones de cuentas a las
multinacionales por violaciones a los derechos humanos y ambientales. Por esa razón,
con la adopción del proyecto de ley, las poblaciones podrían depositar quejas
directamente al gobierno federal en contra de empresas extractivas canadienses, sin
importar el país donde las empresas tienen actividades. Si una empresa fuese
reconocida culpable de abusos en relación con el medio ambiente o los derechos
humanos, perdería su elegibilidad para recibir financiamiento de Export Development
Canada (EDC) o del Canada Pension Plan Investment Board (CPP)62.
El cabildeo minero canadiense ha podido hasta ahora conseguir hundir el proyecto de
ley C-300. La oposición de la industria extractiva al proyecto de ley nace de la opinión
que este no es necesario, porque las empresas ya están gastando mucho tiempo y
esfuerzos en grupos de responsabilidad social empresarial como Mining Association of
Canada y The Prospectors and Developers Association of Canada's (PDAC), además
de otras instancias internacionales63. En remplazo de la regulación que quiere imponer
el proyecto de ley C-300, la industria extractiva defiende la adopción de medidas
voluntarias de la responsabilidad social empresarial. Pero, aunque los altos estándares
voluntarios son necesarios, las organizaciones de la sociedad civil insisten en que no
61
Presentación de Carlos Rojas-Arbulu, Deputy director of Foreign Affairs and International Trade of Canada,
Conferencia Publish What You Pay, Montréal, 22 de octubre de 2009.
62
Koven, Financial Post, 14 de setiembre de 2009.
63
Ídem.
36
son suficientes y que la regulación, que incluye consecuencias por falta de
cumplimiento, debe existir para impedir serios daños a la sociedad.
Las Naciones Unidas han asignado a un representante especial, John Ruggie, para
examinar el tema de los derechos humanos en el mundo de los negocios. Ruggie notó
que “the root cause of the business and human rights predicament today lies in the
governance gaps created by globalization”64. También menciona que “hay un estado de
ánimo creciente al nivel internacional, incluyendo en los órganos creados por las
Naciones Unidas, para que los Estados de origen tomen acciones regulatorias para
prevenir abusos de sus empresas en el extranjero”65.
5.2
Iniciativa en RSE de la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional
en Perú
Las discusiones exploratorias para la elaboración de un Tratado de Libre Comercio
(TLC) potencial entre Canadá y los países de la Comunidad de Naciones Andinas
(Colombia, Ecuador, Perú y Bolivia) empezaron a partir de 2002. Estas iniciativas se
inscriben en el compromiso del gobierno canadiense de incrementar la presencia de
Canadá en las Américas. El TLC entre Canadá y Perú está vigente desde agosto de
2009, siendo Perú el primer país de la Comunidad de Naciones Andinas a
comprometerse en un TLC con Canadá. Este tratado garantiza a los inversores
canadienses el acceso al mercado peruano, estableciendo un ambiente favorable a la
inversión canadiense directa66. El TLC entre Canadá y Perú proporciona todavía un
mejor acceso al mercado para las empresas mineras canadienses.
Canadá designó a Perú como país prioritario para beneficiar del programa de ayuda al
desarrollo de la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (ACDI). La ACDI
prepara una iniciativa regional andina que aspira a reforzar las capacidades de los
países en vía de desarrollo para la gestión de sus recursos naturales – host government
resources governance capacity building. Proyectos bilaterales sobre la responsabilidad
social empresarial se realizarán en Colombia, Perú y Bolivia, teóricamente a partir de
201067.
La ACDI ha sido criticada últimamente por orientar su programa de ayuda al desarrollo
con la agenda política y comercial de Canadá. La iniciativa en RSE se ubica en la
estrategia de “crecimiento económico sostenible” de la ACDI, en vista de que el sector
minero puede proporcionar una fuerte contribución a la reducción de la pobreza cuando
64
Traduciéndose como “las causas que están en las raíces del aprieto entre los negocios y los derechos humanos se
ubican en la falta de facultad de los gobiernos, creadas por la globalización.” Ruggie, Repport on the issue of human
rights and transnational corporations and other business enterprises, April 2007.
65
Citado por Catherine Cousman en el Toronto Star, 22 de marzo 2010.
66
Canada’s Free Trade, Labour Cooperation and Environment Agreements with Peru, 2009.
67
Ragusa, 2009.
37
está administrado de manera sostenible y sana68. Pero al involucrarse en la promoción
de un principio de autorregulación de las empresas mineras canadienses, la agencia
perjudica su propia credibilidad e independencia en el financiamiento de un proceso de
desarrollo que debería ser determinado y liderado por la misma población en el ámbito
local.
El programa de ayuda al desarrollo ha sido reorientado hacia Perú bajo la estrategia de
desarrollo económico sostenible, con una fuerte intervención en RSE. La ACDI trabaja
actualmente tres proyectos pilotos de RSE en Perú69, en los cuales hay una
colaboración entre la empresa privada y una organización de la sociedad civil, con un
enfoque a los resultados concretos y cuantificables. El trabajo, concretamente, debe
partir desde la mina hacia las comunidades beneficiarias, en la misma lógica vertical
observada en los proyectos de RSE manejados por las mismas empresas. No se trata
de responder a las necesidades expresadas por la población, con el reforzamiento de
actores locales. Más se identifica a necesidades de desempeño social de las mismas
empresas, las que luego se adecuan a la zona de trabajo. La constatación es que se
quiere poner en evidencia las buenas acciones de las empresas canadienses, así que
su capacidad de aportar al desarrollo del país. Pero si siempre se aparta a los actores
locales del protagonismo de las iniciativas de desarrollo, para que se empoderen de
dichos procesos, se compromete otra vez la incidencia y sostenibilidad de los proyectos
en marcha.
6.
Conclusión y recomendaciones
Este documento de análisis pretende contribuir a una reflexión sobre las problemáticas
socio-políticas ligadas a la explotación y la exploración minera canadiense y sobre los
desafíos enfrentados por los actores involucrados en iniciativas de desarrollo local en
las zonas mineras del Perú. De igual manera, quisimos evaluar las limitaciones de la
responsabilidad social empresarial frente a los desafíos de un desarrollo local
socialmente inclusivo, con respeto a los valores y tradiciones locales en las zonas
mineras.
A la luz de la argumentación desarrollada en el presente documento, se puede hacer las
siguientes recomendaciones:
 El Estado canadiense como actor de suma importancia en el sector minero
internacional, debería ser un líder en el tema de la responsabilidad social
empresarial, con mecanismos que van más allá del apoyo a las prácticas
voluntarias de las empresas. Estados como Canadá, que tienen mucha
influencia en países como Perú para el desarrollo de sus inversiones, deben
68
Ragusa, 2009.
El primero proyecto piloto en RSE, como se mencionó anteriormente, es una colaboración entre Socodevi y Barrick
Gold en la región de la Libertad. El segundo es un proyecto productivo ejecutado por Care, con el financiamiento del
Fondo Minero Antamina en Ancash. El tercero es un proyecto de diversificación económica ejecutado también por
Care, con el financiamiento de la Scotiabank en el departamento de Cusco.
69
38
crear las condiciones que generan un nivel de control de sus empresas, para
que luego los Estados como el peruano puedan desarrollar una mayor
capacidad de regulación y de fiscalización de las empresas transnacionales que
tienen actividades en su territorio. Esos mecanismos de control pasan por la
regulación del sector extractivo y la creación de alguna instancia donde la
población afectada por las actividades de empresas canadienses pueda
reclamar sobre prácticas que atentan a sus derechos económicos, sociales,
culturales o ambientales. El proyecto de ley C-300 es un primer paso hacia el
establecimiento de esos mecanismos de control de las empresas extractivas, y
entonces debe ser adoptado en Canadá.
 Las empresas de exploración minera, y en particular las canadienses, son
actores con una importante presencia en el territorio peruano, y como hemos
visto, con una capacidad de incidencia política significativa. Las empresas de
exploración no están siempre registradas en la Embajada de Canadá, no pagan
impuestos al Estado peruano porque solamente están en actividades de
búsqueda de minerales y entonces no generan ingresos económicos. En este
sentido, no son siempre consideradas como empresas mineras en sí; su
presencia en el territorio es muy volátil y existe una impresión de que no son
dañinas. Pero muchas veces, las empresas de exploración son las primeras en
tener un contacto con las comunidades locales, y ese primer contacto es
fundamental en la base de la percepción de la población frente al proyecto
minero en desarrollo. Si la percepción de la gente frente a la minería tiene
mucho que ver con la ubicación de la mina, también tiene mucho que ver con la
forma de comunicación usada por la empresa, que debería ser transparente y
honesta. La gente tiene una memoria colectiva de cómo la mina les engañó en el
pasado, y un proyecto de exploración minera puede generar un conflicto con las
comunidades del entorno que luego es difícil recuperar por una empresa de
explotación. Por esa razón, la regulación de las empresas de exploración minera
es tan necesaria como la del sector extractivo.
 Las actividades mineras que se implementan en contra de la voluntad de las
poblaciones locales, como es el caso en el norte amazónico del Perú, provocan
conflictos, a veces violentos, y división en la población. Los recursos hídricos
son recursos muy escasos en el país, entonces las comunidades nativas tienen
toda la razón de preocuparse y querer conservar las cuencas de agua y
preservar el frágil equilibrio de los ecosistemas. Las empresas mineras deben
tomar en cuenta estos importantes componentes, y no forzar su entrada en el
territorio donde las comunidades locales las rechazan. Más que todo cuando se
trata de exploración y explotación de oro, un mineral que se usa al 70% en
joyería y en productos de lujo, y que usa cianuro en el proceso de extracción.
 La Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional debería asegurarse en
su propuesta de trabajo en RSE de trabajar desde la base, empoderando los
39
actores locales en sus proyectos, y dando más protagonismo a las
organizaciones de la sociedad civil en dichos proyectos. Cabe mencionar que el
mandato de la ACDI es de administrar la mayor parte del programa de ayuda
pública de Canadá, apoyando a las poblaciones que viven en situación de
pobreza para encontrar resultados sostenibles. Estos resultados sostenibles
requieren la participación protagónica de los actores locales para que puedan
empoderarse de su propio desarrollo.
 Un punto fundamental donde apunta ese análisis es la ausencia del Estado
peruano en todos los temas sociales relacionado con la minería en Perú. Como
se ha mencionado anteriormente, los mecanismos de autorregulación no son
suficientes para pretender asesorar las relaciones complejas generadas entre
las empresas mineras y las comunidades locales en zonas mineras. El Estado
debe estar presente en los espacios de diálogo y de propuesta de desarrollo
local en zonas mineras, y con buena fe, para luego estar en capacidad de tomar
decisiones que respondan a los intereses públicos y no solamente a los
intereses de los inversionistas y de los lobistas. El Estado debe ocupar este
espacio que le corresponde, y la empresa debe dejar este espacio de incidencia
y de capacidad de control al Estado.
 Los gobiernos locales y regionales deben estar mejor preparados y capacitados
a la gestión del canon minero, además de ser sensibilizados a una visión a largo
plazo para el desarrollo de su zona. Esa visión debe ser compartida con la
población, y debe valorizar una diversificación de las economías en armonía con
el medioambiente y adecuarse con el modo de vida de la población.
 Las empresas mineras vienen trabajando de manera vertical, con logros a corto
plazo en su intervención de desarrollo, lo que es un problema inherente de la
RSE. Las empresas mineras deben trabajar la responsabilidad social
empresarial de manera concertada, promoviendo la participación de la población
en todas las etapas de las iniciativas de desarrollo, para que su intervención
tenga un impacto en el desarrollo local a largo plazo. Hasta ahora, las
comunidades vienen perdiendo sus formas de vida tradicionales en zonas
mineras, porque la presencia de la mina polariza la actividad económica de la
zona. La empresa minera puede, con sus aportes voluntarios, apoyar la
diversificación de las economías y promover la inversión social, siempre
empoderando a los actores locales y dejando el protagonismo y el liderazgo de
esas iniciativas a dichos actores.
 Las organizaciones no gubernamentales de desarrollo trabajan muchas veces de
manera aislada, y las experiencias positivas de desarrollo local no llegan a incidir
en las esferas políticas peruanas. Las ONG deben tratar de elevar su propuesta
hasta los ministerios del Estado para favorecer una mejor articulación del trabajo
y caminar hasta una visión compartida del desarrollo.
40
 Las organizaciones de las comunidades y las ONG que las apoyan trabajan en
torno a agendas puntuales en término de resistencia y de lucha, pero sin mayor
visualización del entorno global al cual pertenecen o articulación de propuestas
de desarrollo socio-económico. La sociedad civil, en su más amplia definición,
debe estar en capacidad de realizar propuestas alternativas de desarrollo que
permitan a los individuos de crecer como personas y ciudadanos, con las
capacidades necesarias para analizar y elegir su propio desarrollo, así como
incidir en las tomas de decisiones. Cabe resaltar que el bajísimo nivel de
educación en regiones alejadas del Perú es un freno monumental al desarrollo,
particularmente en las mujeres.
41
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45
Anexo 1
Mapa Administrativo del Perú
Fuente: One World – Nations Online
46
Anexo 2
Mapa de los conflictos sociales en Perú
Mayo 2010
47
Anexo 3
Mapas de las concesiones mineras en la frontera de Amazonas
48
Anexo 4
Transferencia por canon minero 200-2009
Fuente: MEF
Elaboración: CooperAcción
49
Anexo 5
Fotos
El Grupo de Dialogo Minero y Desarrollo Sostenible
Reunión del 27 de Abril 2010
Los impactos de impacto ambiental, audiencias y participación ciudadana
Explotación a tajo abierto de la Compañía Minera Antamina
Antes de la explotación minera
Durante la explotación minera
50
Distrito provincial de Huari, Ancash
Distrito de Huari
Coliseo de gallos, Huari
Comunidad campesina de Tashta, provincia de Huari
51
Distrito de Quiruvilca, Departamento de La Libertad
Región de Bagua, departamento de Amazonas
52