capítulo 2 análisis de problemas en el sector rural y pesquero

Transcripción

II
CAPÍTULO
Diagnóstico del sector rural
y pesquero: Identificación
de la problemática del sector
agropecuario y pesquero
de México 2012
Contenido
II ANÁLISIS DE PROBLEMAS EN EL SECTOR RURAL Y PESQUERO
6
2.1 Actividades agropecuarias y pesqueras con bajo crecimiento
8
2.1.1 Bajo desarrollo de capacidades técnico-productivas
9
y empresariales
2.1.2 Innovación tecnológica insuficiente
10
en el Sector Rural y Pesquero
2.1.3 Bajos niveles de productividad de las UER
12
2.1.4 Acceso limitado al mercado de productos
16
agropecuarios y pesqueros
2.1.5 Insuficiente financiamiento para la actividad
23
agropecuaria y pesquera
2.1.6 Patrimonio fito y zoosanitario desfavorable
24
2.1.7 Altos niveles de riesgo en la actividad
27
2.2 Pobreza de las familias rurales
29
2.2.1 Bajos ingresos de los hogares rurales
30
2.2.2 Bajo desarrollo de capital humano
32
2.3 Degradación de los recursos naturales
35
en el Sector Rural y Pesquero
2.3.1 Sobreexplotación de los recursos pesqueros
36
2.3.2 Erosión de suelos
40
2.3.3 Salinización de los suelos
42
2.3.4 Sobreexplotación de los recursos hídricos
42
2.3.5 Contaminación de los cuerpos de agua
44
y suelos por residuos agropecuarios y pesqueros
2.3.6 Emisiones de gases de efecto invernadero
47
2.4 Entorno económico desfavorable
47
2.4.1 Tipo de cambio sobrevaluado
47
2.4.2 Precios internacionales distorsionados
48
2.4.3 Mercado oligopólico de insumos
48
2.5 Marco institucional débil en el medio rural
50
2.5.1 Baja coordinación interinstitucional
52
2.5.2 Reglamentación débil para el funcionamiento
53
de los programas públicos
2.5.3 Instituciones informales que desvían la política sectorial
55
índice de cuadros
22 Población rural derechohabiente, 2010
35
índice de figuras
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
Causas del desarrollo no sustentable del Sector Rural
y Pesquero de México
Causas que explican el bajo crecimiento de las actividades
agropecuarias y pesqueras
Causas que explican el bajo desarrollo de capacidades
técnico-productivas y empresariales
Causas que explican la insuficiente innovación tecnológica
Causas que explican el bajo nivel de productividad
Causas que explican el acceso limitado de las UER al mercado
de productos agropecuarios y pesqueros
Causas que explican el insuficiente financiamiento para
la actividad agropecuaria y pesquera
Causas que explican que el patrimonio fito y zoosanitario
sea desfavorable
Causas que explican los altos niveles de riesgo
en la actividad agropecuaria y pesquera
Cobertura de seguro catastrófico de acuerdo a la superficie elegible
Causas que explican la pobreza de las familias rurales
Prevalencia nacional de desnutrición crónica en menores
de cinco años por región y zonas rurales y urbanas
Causas que explican la degradación de los recursos naturales
en el sector rural y pesquero
Esfuerzo pesquero para las pesquerías del Litoral del Pacífico
Esfuerzo pesquero para las pesquerías del Litoral
del Golfo de México y Mar Caribe
8
9
10
11
13
17
24
25
28
29
30
34
36
37
38
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
Causas que explican la sobreexplotación de los recursos pesqueros
Producción pesquera y acuícola 1950 - 2010
Causas que explican la erosión del suelo
Causas que explican la sobreexplotación de los recursos hídricos
Porcentaje de UER en zonas con altos niveles
de presión hidrológica
Rentabilidad económica de los Distritos de Riego por regiones
hidrológicas administrativas
Causas que explican la contaminación de cuerpos de agua y suelos
Variables económicas desfavorables al sector rural y pesquero
Índice de tipo de cambio real: 1970-2010 (1990=100)
México: Relación de precios nacionales y precios
internacionales para productos agrícolas (1990-2004)
Tasa de cambio anual del índice de precios de los principales
insumos agropecuarios: 1981-2010
Causas del marco institucional débil en el medio rural
39
39
40
43
44
45
46
47
48
49
50
52
II
Análisis de
problemas en
el Sector Rural
y Pesquero
Diagnóstico del sector rural y pesquero de México
El Diagnóstico del Sector Rural y Pesquero tiene como uno de sus objetivos el identificar y definir
la problemática que enfrenta el sector agropecuario y
pesquero de México, identificando aquellas situaciones
negativas, sus causas y efectos, susceptibles de revertirse mediante acciones de política pública1.
En el Capítulo 1 de este documento se presentó información que pone de manifiesto la importancia de las
actividades económicas en el sector rural y su entorno actual en los ámbitos territorial, social, económico
e institucional. En el ámbito económico, las actividades primarias han perdido relevancia en la generación
de empleo y aporte al PIB entre 1994 y 2010. En el
aspecto productivo, continúan predominando las prácticas que degradan los recursos naturales y, finalmente,
en el ámbito institucional, aunque existen instrumentos que persiguen la complementariedad de las políticas públicas, existe duplicidad de acciones y ausencia
de planificación de actividades, que permitan lograr un
objetivo de desarrollo rural sustentable.
El objetivo de este Capítulo es analizar los problemas que
se identificaron como relevantes para el Sector Rural y
Pesquero de México, así como sus principales causas 2.
El problema central del Sector Rural y Pesquero de México es que éste no presenta un desarrollo, el cual además sea sustentable, debido principalmente a: I) actividades agropecuarias y pesqueras con bajo crecimiento,
II) la pobreza de las familias rurales, III) la degradación
de los recursos naturales en el SRP, IV) un entorno económico desfavorable y V) un marco institucional débil.
El análisis de las causas que determinan el desarrollo no
sustentable 3 del SRP se realiza en los siguientes apartados del presente Capítulo.
1
La elaboración del Diagnóstico da respuesta a una de las recomendaciones emitid as en la evaluación externa de diseño realizadas a
los Programas de la SAGARPA en 2008 (Evaluaciones de Diseño
de los Programas de SAGARPA realizadas por FAO-CEPAL (2008)
y UNAM (2008)).
2
Para los detalles metodológicos, se puede consultar el Anexo 2 de
este documento.
3
Art. 3. de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable. El desarrollo rural
sustentable se refiere al “mejoramiento integral del bienestar social
de la población y de las actividades económicas en el territorio comprendido fuera de los núcleos considerados urbanos, asegurando la
conservación permanente de los recursos naturales, la biodiversidad
y los servicios ambientales de dicho territorio”.
7
Figura 8: Causas del desarrollo no sustentable del SRP
Sector rural y pesquero no
desarrollado sustentablemente
Actividades agropecuarias
y pesqueras con bajo
crecimiento
Pobreza de las
familias rurales
Degradación
de los recursos
naturales
Entorno
económico
desfavorable
Marco
institucional
débil
Fuente: Elaboración propia.
2.1 Actividades agropecuarias y pesqueras con
bajo crecimiento
En el periodo comprendido entre 1994 y 2010, la tasa
de crecimiento media anual (TCMA) del Producto
Interno Bruto (PIB) en México fue del 2.3%. Por
su parte, la TCMA del PIB agropecuario, pesquero y
forestal fue del 1.9%, y la de la industria alimentaria
de las bebidas y el tabaco del 2.5%. Dentro de las
actividades primarias 4 el crecimiento promedio anual
fue del 1.3% para la agricultura, del 3.5% para la
ganadería, y del 1.0% para la silvicultura, caza y pesca.
Dentro de las manufacturas, la TCMA de la industria
alimentaria fue del 2.3%, de las bebidas y el tabaco del
3.2% y la industria del papel del 3.6%. Mientras que la
TCMA del sector comercio fue del 3.6%5.
sector primario no está plenamente encadenado al
desarrollo de los sectores secundarios y terciarios,
puesto que no proporciona las materias primas
necesarias para el desarrollo de éstos, por lo cual existe
una diferencia en las tendencias de crecimiento.
Lo anterior muestra un crecimiento de la agricultura,
la silvicultura y la pesca menor al reportado por las
industrias alimentaria, de bebidas, tabaco y papel, así
como del comercio de las mismas. Ello indica que el
Las causas que explican el bajo crecimiento de las
actividades agropecuarias y pesqueras son: el bajo
desarrollo de capacidades técnico-productivas y
empresariales, la innovación tecnológica insuficiente en
el SRP, los bajos niveles de productividad de las UER, el
acceso limitado a mercados de productos agropecuarios
y pesqueros, el insuficiente financiamiento para las
actividades agropecuarias y pesqueras, el patrimonio
fito-zoosanitario desfavorable y el alto nivel de riesgo
de la actividad agropecuaria y pesquera (Figura 9).
4
Las actividades primarias o sector primario incluyen agricultura,
ganadería, aprovechamiento forestal, pesca, caza y captura, y servicios relacionados. $24,029.
5
INEGI.
6
Ídem.
8
Entre 1994 y 2010, la tasa de crecimiento promedio
anual de las importaciones agropecuarias fue del 6.1%
y del 6.5% para la industria de alimentos, bebidas
y tabaco. En 2010, el valor de las importaciones
agropecuarias correspondió al 29.5% del valor del
PIB agropecuario, mientras que en 1994 representó
el 16.0%6 . Esto muestra que el bajo crecimiento del
sector primario se mantendrá mientras exista una baja
desarticulación con los sectores secundario y terciario.
Figura 9: Causas que explican el bajo crecimiento de las actividades agropecuarias y pesqueras
Actividades agropecuarias y
pesqueras con bajo crecimiento
Bajo
desarrollo de
capacidades
técnicoproductivas y
empresariales
Innovación
tecnológica
insuficiente
en el SRP
Acceso
limitado al
mercado de
productos
agropecuarios
y pesqueros
Bajos niveles de
productividad de las
UER
Patrimonio fito
y zoosanitario
desfavorable
Alto nivel
de riesgo de
la actividad
agropecuaria
y pesquera
Insuficiente financiamiento
para la actividad
2.1.1 Bajo desarrollo de capacidades técnicoproductivas y empresariales
El bajo desarrollo de capacidades técnicas, productivas y empresariales de los productores es una de las
principales causas que explican el bajo crecimiento
de las actividades agropecuarias y pesqueras. Ello se
debe a que las limitadas capacidades impiden a los
productores generar, aplicar o demandar innovaciones tecnológicas que los hagan más eficientes, dinámicos y emprendedores7 .
Las UER agropecuarias experimentan una combinación
de tres factores que explican el bajo desarrollo de las
capacidades técnicas, productivas y empresariales.
Estos son: el bajo nivel de escolaridad, el bajo acceso a la
información económica y el bajo acceso a información
técnico-productiva (Figura 10). Los responsables de
las UER agropecuarias en México tienen un bajo nivel
de instrucción: el 20.9% no cursó ningún grado escolar
y el 56.8% tiene algún grado de instrucción primaria 8
De esta manera, los bajos niveles de educación formal
II
se presentan como un factor que limita el desarrollo
del capital humano del sector y de su población, así
como de sus capacidades tecnológicas, productivas
y empresariales, como se verá más adelante en la
descripción específica de los Estratos de productores
con menores ingresos9.
7
Se puede ejemplificar con los datos obtenidos a través de los estudios de caso realizados para la elaboración de este diagnóstico:
• En las UER con actividades agrícolas, menos de una tercera parte
de los productores aplican la dosis de fertilizantes con base en un
análisis de suelos. El 83% de estas UER utiliza semilla criolla y el
76% aplica láminas de riego únicamente con base en su experiencia; es decir, sin un respaldo técnico.
• En el caso de las UER con actividad pecuaria, solo la mitad calcula
la carga animal de su UER, y de estos dos terceras partes se basan en
la experiencia para dicho cálculo. Adicionalmente, el 71% detecta la
presencia de enfermedades con base en su propia experiencia y menos de un cuarto sabe calcular la dosis adecuada de medicamento.
• Asimismo, únicamente un tercio de las UER agropecuarias tiene
un manejo de registros contables para sus actividades productivas
y menos de un tercio realiza análisis de los mismos. De igual forma,
el 18.7% de las UER utiliza información sobre posibilidades de desarrollo de mercados, uso de nuevas tecnologías y/o oportunidades
de nuevos mercados.
9
Figura 10: Causas que explican el bajo desarrollo de capacidades
técnico-productivas y empresariales
Bajo desarrollo de capacidades técnico-productivas y empresariales
Bajos niveles de
escolaridad
Bajo acceso a la
información económica
Bajo acceso a
la información
técnicoproductiva
Respecto al bajo acceso a la información económica,
en 2007 solo 15,792 UER recibieron capacitación
en temas relacionados con la administración y la
comercialización, lo que corresponde al 14.5% del total
de las UER que recibieron capacitación (108,597)10
Adicionalmente, el 96.3% de las UER no consulta,
recibe o tiene acceso a algún tipo de información sobre
el sector agroalimentario y pesquero proporcionada
por el SIAP-SAGARPA relacionada con la actividad
productiva11. Ello limita a las UER el acceso y el
conocimiento de oportunidades de mercados.
Finalmente, la baja información técnico-productiva se
refleja en el acceso de los productores a los servicios de
capacitación y asistencia técnica, pues sólo el 2.1% de
las unidades productivas en el SRP tuvieron acceso a
estos servicios en 200712.
Estos tres elementos son causas del bajo desarrollo de
las capacidades técnico-productivas y empresariales
en el SRP, al impedir el uso adecuado de la tecnología
8
Línea de Base 2008 de los Programas de SAGARPA.
Las características de estas UER se analizan en el Capítulo 3 del
presente documento.
10
NEGI. Censo Agrícola, Ganadero y Forestal 2007.
11
12
INEGI. Censo Agrícola, Ganadero y Forestal 2007.
9
10
y técnicas existentes. Si bien estos elementos no son
los únicos determinantes del bajo nivel de capacidades
técnico-productivas y empresariales, sí son una condición necesaria para que éstas se desarrollen.
A su vez, el bajo desarrollo de capacidades técnico-productivas y empresariales afecta los niveles de productividad de las UER, la baja incorporación de tecnologías
en las UER, la baja valoración del conocimiento, la baja
capacidad de gestión empresarial y el acceso a los mercados agropecuarios y pesqueros, mismas que son causas directas e indirectas del bajo crecimiento del SRP y
que serán tratadas más adelante.
2.1.2 Innovación tecnológica insuficiente en
el Sector Rural y Pesquero
Las innovaciones tecnológicas que se generan en el
SRP no son suficientes para acelerar el ritmo de crecimiento del sector agropecuario (Figura 11).
En el Sector predomina el bajo nivel tecnológico, lo
cual tienen como principales causas:
Figura 11 Causas que explican la insuficiente innovación tecnológica
Innovación tecnológica insuficiente en el SRP
Sistemas de investigación,
validación y transferencia
tecnológica desvinculados
de las necesidades de
innovación productiva
Inadecuada estrategia de
innovación agropecuaria
Desinterés de instancias
privadas de producción de
tecnologías para generar
innovaciones
En 2006, la congruencia14 entre la orientación de la
investigación y el valor de la producción en el sector
agropecuario tuvo el siguiente comportamiento: el radio de congruencia para cultivos fue de 1.1, para la actividad pecuaria de 0.6, para pesca de 4.5 y para la silvicultura de 3.8. Lo anterior indica que la investigación
para cultivos es la única congruente, ya que la proporción de investigaciones es acorde al valor proporcional
que representan los cultivos respecto al valor total de la
producción agrícola, mientras que para el caso pecuario
es inferior, y para pesca y silvicultura muy superior15.
En cuanto a biotecnología, en 2009 el país ocupaba
el quinceavo lugar a nivel mundial y quinto lugar en
América Latina16. Los avances en biotecnología corresponden principalmente a productos como el algodón y
la soya, los cuales presentan una participación mínima
dentro de la estructura productiva17.
II
I. Sistemas de Investigación, Validación y
Transferencia Tecnológica desvinculados
de las necesidades de innovación productiva
Por una parte, las UER empresariales 13 no identifican
a los centros de investigación nacionales como un
referente para el acceso a innovaciones tecnológicas
agropecuarias y, por otra, las UER familiares de
transición y subsistencia no tienen representación en las
instancias de priorización de necesidades tecnológicas
y asignación de presupuestos. De esta forma, no
se puede estructurar la demanda por innovaciones
tecnológicas adecuadamente.
De otro lado, la asignación de recursos entre diferentes
líneas de investigación en el sector agropecuario es baja.
El presupuesto destinado a investigación y desarrollo
tecnológico agropecuario, como porcentaje del PIB agropecuario, llegó al 1.2% en 2006, ligeramente superior
13
Las características de estas UER se analizan en el Capítulo 3 del
presente documento.
14
La congruencia o modelo de paridad es un método de uso común
para evaluar la asignación de recursos de investigación. Generalmente, se trata de asignar personal a distintas áreas de investigación
proporcionalmente a su correspondiente contribución al valor de la
producción primaria (INIFIP).
15
INIFAP. 2008. Indicadores de ciencia y tecnología.
16
En 2008 México ocupaba el 13vo lugar en materia de biotecnología (ISAAA).. En 2008 México ocupaba el 13vo lugar en materia de
biotecnología (ISAAA).
17
Servicio Internacional para la Adquisición de Aplicaciones Agrobiotecnológicas (ISAAA, por sus siglas en inglés), 2010.Reporte Anual
sobre la Adopción de Cultivos Biotecnológicos en el mundo.
11
al correspondiente en América Latina (1.1%) pero por
debajo del porcentaje en países desarrollados (2.3%)18 .
Finalmente, las tecnologías desarrolladas por los centros de investigación no se hacen tangibles para su
transferencia e implementación por parte de las UER
agropecuarias. Ello debido a que en la actualidad los
centros de investigación no cuentan con el arreglo institucional que propicie las innovaciones y su transferencia hacia las UER19. El bajo nivel de adopción tecnológica es reflejo de que no existe un desarrollo de
las mismas. Ello se debe, entre otras cosas, a las indefiniciones en los derechos de la propiedad de las nuevas tecnologías -muchas relacionadas a los procesos y
difícilmente patentables-, lo cual a su vez no permite el
desarrollo de las mismas; y a que muchas tecnologías
no responden a una necesidad específica, por lo que
aunque existan y le sean ofrecidas al productor, éste no
tiene interés en adoptarlas o adaptarlas.
II. Inadecuada estrategia de innovación agropecuaria
La estrategia de innovación agropecuaria en México,
que debiera plasmarse en el Plan Estratégico del Sistema Nacional de Investigación y Transferencia, no contempla los resultados esperados respecto de los avances en materia de innovación que requiere el SRP. Más
aún, el SNITT no es un sistema que funcione de manera eficiente y eficaz en el cumplimiento de su misión20.
18
En el caso de Japón, el porcentaje del gasto destinado a la investigación con respecto del PIB agropecuario fue del 3.4% en 2006.
19
FAO. 2010. Evaluación del Componente Investigación, Validación y Transferencia Tecnológica. Marzo 2010.
20
Ídem.
21
Las Fundaciones Produce son Asociaciones Civiles que tienen
responsabilidad en la administración y ejecución del Componente
de Investigación, Validación y Transferencia Tecnológica del Programa Soporte de SAGARPA.
22
FAO. 2010. Evaluación del Componente Investigación, Validación y Transferencia Tecnológica.
12
La anterior situación se refleja en una ejecución de recursos para la investigación e innovación sin una orientación estratégica. Únicamente el 39% de los temas de
innovación e investigación abordados en los proyectos
autorizados por las Fundaciones Produce21 y un 39% de
los recursos asignados en los Planes Operativos Anuales,
correspondientes a 2008, se encontraban alineados con
las agendas de innovación tecnológicas 22.
III. Desinterés de instancias privadas de producción
de tecnologías para generar innovaciones
En el país existen empresas que venden y adoptan tecnologías para el SRP; sin embargo, no son generadoras de las mismas. Las tecnologías que distribuyen y/o
adaptan (métodos de siembra, fertilizantes orgánicos,
insecticidas biológicos, fórmulas de fertilización, sustratos hidropónicos, sistemas de riego, invernaderos,
acolchados, mallas para sombra, maquinaria para empaque y cosecha, empaques, etc.) tienen como destino
a los productores más rentables, dejando fuera al grupo
de productores que presentan una relación beneficio
costo menor o igual a uno lo cual les impide realizar
inversiones (69.6% de UER) y a las UER del Estrato
familiar sin vinculación al mercado (22.4%).
La innovación tecnológica insuficiente en el SRP,
además de afectar indirectamente al crecimiento de
la actividad del SRP, es una causa de las insuficientes
soluciones tecnológicas apropiadas y pertinentes.
2.1.3 Bajos niveles de productividad de las UER
Uno de los principales problemas que enfrenta el SRP
de México, y que determina el bajo crecimiento del
sector, es el bajo nivel de productividad existente en
las UER (Figura 12).
La baja productividad se evidencia a partir del análisis de los rendimientos de las principales actividades
Figura 12 Causas que explican el bajo nivel de productividad
Bajos niveles de productividad
de las UER
Baja incorporación
de tecnologías en
las UER
Baja dotación de
bienes de capital
Baja adopción de
innovaciones validadas
Bajos niveles de
inversión privada
Baja valoración del
conocimiento
Baja capacidad de
reinversión de las UER
II
Insuficientes
soluciones
tecnológicas
apropiadas y
pertinentes
Baja capacidad de
gestión empresarial
económicas y de los niveles de productividad de la
mano de obra ocupada en el sector.
El 88.2% de las UER se dedican a la actividad agrícola,
ya sea como actividad única o en combinación con
otras actividades productivas 24 El comportamiento de
los rendimientos es el siguiente:
• Los cultivos básicos (maíz, frijol y trigo) representaron
en 2009 el 44.2% de la superficie cultivada y el 27.4%
del valor de la producción agropecuaria de México.
Estos mostraron un rendimiento promedio de 3.2 ton/
ha para el maíz, 0.9 ton/ha para el frijol y 5 ton/ha para
el trigo, mientras que las tasas de crecimiento promedio
anual de los rendimientos, entre 2000 y 2009, fueron
de 2.8%, 3.9% y 0. 7%, respectivamente. El problema
de bajos rendimientos es más acentuado en el régimen
de temporal: maíz 2.1 ton/ha, frijol 0.7 ton/ha y trigo
1.8 ton/ha para el mismo año 25.
• En 2009 los productos agrícolas industriales 26 representaron el 9.4% de la superficie cosechada y el 9.0%
del valor de la producción agrícola, los cuales muestran
menores niveles de productividad que los principales socios comerciales de México.
Los rendimientos promedio anual fueron: 70.4 ton/ha
para la caña de azúcar, 2.2 ton/ha para la cebada, 1.9
ton/ha para el café y 0.36 ton/ha para el cacao; cuyo
crecimiento promedio anual entre 2000 y 2009 fue del
0.27%, -1.2%, -3.2% y 0.6%, respectivamente27.
23
Línea de Base 2008 de los Programas de SAGARPA, CEPALSTAT,
FAOSTAT y SIACON.
24
25
SAGARPA. SIACON.
26
Incluye cacao, café cereza y caña de azúcar y cebada.
27
SAGARPA. SIACON.
13
• Una excepción de los bajos rendimientos la constituyen las frutas y hortalizas, que representaron el 9.9%
de la superficie cosechada y el 36.2% del valor de la
producción agrícola nacional en 2009. Al interior de
este rubro se observan altos rendimientos de los principales cultivos, como aguacate (10.1 ton/ha), chile
(14.1 ton/ha), tomate (39.0 ton/ha), limón (14.0
ton/ha) y mango (8.9 ton/ha)28
Por su parte, las actividades pecuarias representan el
33.2% del PIB agropecuario de México y son desarrolladas por el 30.4% de las UER 29, mostrando diferentes niveles de rendimientos:
• En el caso de la carne, la productividad medida por
el peso en carcasa 30 para el periodo 2000-2009 fue:
• Para la carne bovina de 204.8 kg/unidad animal
(UA), medida que fue menor a los 266 Kg/UA que
se obtuvieron en los países miembros de la OCDE 31
Asimismo, la tasa media anual de crecimiento del rendimiento de la producción de carne bovina en México
fue de 0.2%, menor a la obtenida en los países miembros de la OCDE que fue de 0.6%.
• Si bien en la producción de carne de ave y ovina en
México el rendimiento fue igual al obtenido por los
28
SAGARPA. SIACON.
30
FAOSTAT.
31
Incluye Alemania, Australia, Austria, Bélgica, Canadá, Chile, Dinamarca, Eslovaquia, Eslovenia, España, Estados Unidos, Estonia,
Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Islandia, Israel, Italia, Japón,
Luxemburgo, Noruega, Nueva Zelanda, Países Bajos, Polonia, Portugal, Reino Unido, República de Corea, Suecia, Suiza y Turquía. Se
excluyó México del análisis.
32
En la carne de ave, en México el rendimiento es de 1.7 Kg/UA
y en el caso de la carne ovina de 17.8 Kg/UA. En EE.UU. el rendimiento de la producción de carne de ave fue 2 Kg/UA y en la producción de carne ovina 30.4 Kg/UA. En Canadá el rendimiento de
la producción de carne de ave fue de 1.8 Kg/UA y en la producción
de carne ovina fue de 21.7 Kg/UA.
33
FAOSTAT.
34
Ídem.
29
14
productores de los países miembros de la OCDE, éste
es menor al rendimiento que se obtiene para estas
actividades en EE.UU. y Canadá32 .
• La producción de leche, en el periodo 2000-2009,
tuvo un rendimiento de 3,292 lt/UA, que fue menor
al rendimiento de 4,735 lt/UA que se obtiene en los
países de la OCDE. De igual forma, el rendimiento de
la producción lechera en México fue menor al alcanzado por EE.UU. y Canadá, que fue de 8,241.6 lt/UA y
7,406.7 lt/UA, respectivamente33 .
• La producción de huevo tuvo un rendimiento de 1.2
kg/UA, menor a 1.6 kg/UA obtenidos en los países
de la OCDE. Asimismo, dicho rendimiento fue menor
al obtenido por Estados Unidos y Canadá; 1.5 kg/UA
en ambos casos.
Es importante resaltar que el rendimiento de esta actividad en México decreció a una tasa media anual de
-0.04% en el periodo 2000-2009 34.
25% menor a la que se obtuvo en la industria manufacturera y un 39% menor a la de del sector
servicios42. No obstante estas diferencias, la productividad de la mano de obra de las actividades
primarias presentó un crecimiento promedio anual
de 32.2%, en el periodo 2000-2009, que es mayor al obtenido por la industria manufacturera 43.
Asimismo, la tasa de crecimiento de la productividad de la mano de obra agropecuaria fue menor a
la registrada en Chile (4.7%), Brasil (5.2%) y en
EE.UU. (6.2%).
Se identifican tres causas fundamentales al problema
de bajos niveles de productividad: i) baja incorporación
de tecnologías en las UER, ii) baja capacidad de gestión
empresarial y iii) baja dotación de bienes de capital. A
continuación se analizan estas causas:
II
• En el caso de las actividades pesqueras y acuícolas 35,
cuyo rasgo característico es la actividad de pequeña escala y artesanal de las unidades de producción36, los rendimientos fueron los siguientes:
• La captura obtenida por embarcación pesquera
fue de 15 ton/embarcación en 2009 37. Este
rendimiento creció debido a una mayor captura
de especies marinas, a una tasa promedio anual
del 2.8% entre 2000 y 2009, lo que permitió
pasar de 1.2 a 1.5 millones de toneladas; y por una
disminución de las embarcaciones pesqueras a una
tasa media anual de -0.02%.
• Asimismo, la producción obtenida por pescador fue
de 5.6 ton en 200638, misma que decreció entre
1996 y 2006 a una tasa media anual de -0.09%.
• Entre las principales especies se encuentra la extracción de sardinas, que representó el 47.5% del
total de la captura pesquera y en las cuales se obtuvo un rendimiento de 7,279 ton/embarcación,
misma que creció a una tasa media anual del 4.7%
entre 2000 y 2009.
• En el caso de la actividad acuícola comercial, el
rendimiento obtenido en 2006 39, medido por la
producción que se obtiene en la superficie abierta
al cultivo, fue de 1.7 ton/ha. Asimismo, la productividad por unidad acuícola fue de 37.4 toneladas.
• La productividad en actividades forestales también
tuvo un comportamiento similar al resto de las actividades económicas del SRP. Esto se observa en el rendimiento obtenido en 2009, que fue de 1.8 m3/ha 40,
mismo que decreció a una tasa media anual de -14.9%
entre 2000 y 2009.
•Finalmente, la productividad de la mano de obra,
que es el resultado de la relación entre el valor
agregado y la población ocupada en las actividades agropecuarias, silvícolas y pesqueras, fue
de $53,11741 por persona en 2009, la cual fue
I. Baja incorporación de tecnologías en las UER
En el SRP sólo el 6.3% de las UER realizó cambios en
sus prácticas o procesos productivos en el ciclo productivo 2008-200944, lo cual se debió a las insuficientes
soluciones tecnológicas apropiadas y pertinentes a las
necesidades y requerimiento de los productores, así
35
En 2008 México ocupó el lugar número 20 a nivel mundial en la
captura y el 25 en la producción acuícola. FAO, 2010. Estadísticas
de Pesca y Acuicultura.
36
FAO. 2009. Estudio social de la pesca en México: Diagnóstico
sobre la problemática social de los pescadores, su entorno y su visión sobre posibles soluciones a los problemas que afectan la pesca
en México.
37
CONAPESCA.
38
OECD. 2010. Review of fisheries in OECD countries 2009.
39
Financiera Rural. 2007. El sector pesquero en México. 40 Estimación propia con base en datos de SEMARNAT: Anuarios estadísticos
de la producción forestal 2000 a 2008; y CEPALSTAT.
41
A precios de 2003.
42
Elaboración propia con base en datos del INEGI: Sistema de
Cuentas Nacionales.
43
La tasa media de crecimiento de la productividad en la industria
manufacturera fue de 1%.
15
como a la baja adopción de innovaciones validadas,
principalmente por una baja valoración del conocimiento. Esto se explica, además, porque sólo el 10.5%
de las UER consultó algún estudio o análisis que les
brindó información sobre las posibilidades de desarrollo
del sector agroalimentario y uso de nuevas tecnologías,
entre otros aspectos 45.
II. Baja capacidad de gestión empresarial
La baja capacidad de gestión empresarial se refleja a
través de las dificultades que enfrentan los productores
para lograr que la UER sea rentable. En el SRP, las UER
que obtuvieron una rentabilidad mayor al costo de capital representaron el 22.5%46 . Esta baja capacidad de
gestión empresarial se explica por la baja adopción de
innovaciones, explicadas anteriormente, los bajos niveles de inversión privada y el mercado financiero poco
desarrollado que limita el acceso al capital.
III. Baja dotación de bienes de capital
En el SRP la baja dotación de bienes de capital se
expresa por los bajos niveles de activos productivos que
tienen las UER agropecuarias. El 29.6% de las UER no
contaban con ningún tipo de activos 47(infraestructura
e instalaciones, maquinaria y equipo, y medios de
transporte): mientras que el valor promedio de los
activos para el 81.2% de las UER, que sí tenían activos
productivos, estaba por debajo del promedio nacional,
que es de $132,051 48.
La baja dotación de bienes de capital se debe al bajo
ingreso que obtienen las UER, ocasionado por los bajos
44
Ídem.
46
Ídem.
47
Ídem.
48
Ídem.
49
Ídem.
45
16
niveles de rentabilidad de las mismas y por el empleo
del crédito en usos distintos a inversiones productivas
y ampliación del stock de capital, que ocasionan una
baja capacidad de reinversión. El 6.2% del total de
UER recibieron crédito, de éstas únicamente el 30.2%
lo utilizó para reinversión 49.
2.1.4 Acceso limitado al mercado de
productos agropecuarios y pesqueros
La producción del SRP está orientada al mercado nacional
y presenta condiciones desfavorables para los productores,
tales como bajos márgenes de ganancia, contratos
informales y bajo poder de negociación (Figura 13).
El acceso limitado de los productores en los mercados
del SRP tiene como principales causas:
I Débil integración de las cadenas productivas
El débil nivel de integración de las cadenas productivas
se manifiesta en las ineficiencias del sistema de
comercialización de los productos. La primera causa
del problema es la baja participación de los productores
en las cadenas productivas, donde las relaciones
comerciales se mantienen a corto plazo y de manera
informal, sin existir relaciones de cooperación. Por el
Figura 13 Causas que explican el acceso limitado de las UER
al mercado de productos agropecuarios y pesqueros
Acceso limitado al mercado
de productos agropecuarios y
pesqueros
Débil integración de las cadenas
productivas
Asimetrías
de la
información
entre
eslabones
Débil
capacidad de
negociación
de los
participantes
Desorganización
de los
productores
Dificultad
de acceso a
información
de mercados
Bajos
niveles
de
inversión
privada
Una segunda causa es la débil capacidad de negociación
de los participantes, que atañe principalmente a los
productores vinculados a la producción primaria. Esto
deviene, en parte, por la desorganización (únicamente
el 1.9% de las UER estaban organizadas ) y por la
informalidad en las relaciones comerciales establecidas
al interior de las cadenas productivas 51.
Dichos acuerdos informales elevan los costos de
transacción debido al incumplimiento en el pago de la
Mercados poco
exigentes de
estándares de
calidad
Baja
incorporación
de buenas
prácticas
Informalidad
en las
relaciones
comerciales
contrario, en esta situación predomina la asimetría de
la información entre eslabones, en términos de margen
de ganancia, mercados y calidad del producto, entre otros.
Bajos
niveles
de
inversión
pública
Baja calidad de
los productos
agropecuarios y
pesqueros
II
Baja
participación
en las
cadenas
productiva
por parte del
productor
Deficiencias en la
infraestructura de
apoyo a la producción
y comercialización
transacción comercial, por penalizaciones injustificadas
sobre el precio de venta de los productos y a un mayor
tiempo entre el momento que se realiza la transacción
y el pago de la misma.
Los elementos anteriormente expuestos llevan a
deducir que las relaciones y transacciones informales
50
INEGI. Censo agropecuario 2007.
Esto se puede ejemplificar con los datos obtenidos a través de
estudios de caso elaborados para este diagnóstico. Las transacciones comerciales que efectúan las UER se realizan por medio de relaciones informales (acuerdos de palabra) en el 80.3% de los casos.
Asimismo, del total de UER solo el 3.3% realiza su comercialización
por medio de un contrato notariado, y el restante 16.4%, a través
de un contrato simple.
51
17
que se realizan por medio de contactos personales
con intermediarios ocasionan pérdidas para las UER,
las cuales van adquiriendo experiencia con base en la
prueba y el error, en detrimento de mejores condiciones
para su participación en los mercados.
Una última causa de la débil integración de las cadenas productivas es la dificultad de acceso a información
sobre los mercados. En 2008 en el SRP el 10.5% de
las UER consultó algún estudio o análisis que le brindó información sobre las posibilidades de desarrollo
del sector agroalimentario, uso de nuevas tecnologías
y oportunidades de mercado, entre otros aspectos.
Sin embargo, esta información se encuentra disponible para aquellos productores que tienen acceso a los
grandes mercados nacionales e internacionales y cuentan con la tecnología informática necesaria, así como
de capacidades para interpretar dicha información52.
Entre las principales herramientas que actualmente se
encuentran disponibles están: apoyos fiscales a la comercialización de granos y oleaginosas, diseño de esquemas de negociación entre productores y compradores, estímulos para el uso de coberturas de riesgos
de precios, difusión de la información de mercados, e
identificación y promoción las exportaciones; todos estos impulsados por Apoyos y Servicios a la Comercialización Agropecuaria (ASERCA). Además, existe información sobre el comportamiento de los precios al por
mayor de los productos agrícolas, pecuarios y pesque-
52
De acuerdo a los datos y la estratificación de la línea de base
2008 de los Programas de la SAGARPA, se tiene que los estratos de
productores más grandes consultaron esta información (34.4% del
Estrato Empresarial pujante (E5) y 55.9% del Estrato Empresarial
dinámico (E6)). De otro lado, en el Estrato Familiar sin vinculación
al mercado (E1) solo el 1.3% lo consultó.
53
Según cifras del Banco Mundial, la deficiente infraestructura física ocasiona pérdidas de hasta un 30% de la producción, debido a
transporte y almacenamiento inadecuados.
18
ros que se comercializan en los mercados nacionales e
internacionales y un módulo de enlaces comerciales a
cargo del Sistema Nacional de Información e Integración de Mercados (SNIIM).
Por tanto, mientras los grandes productores, dirigentes
de asociaciones o representantes de productores
conocen el estado actual de los diferentes mercados,
permitiéndoles tomar decisiones apropiadas, los
productores en transición y de autoconsumo
desconocen la situación prevaleciente en su entorno.
II. Deficiencias en la infraestructura de apoyo a la
producción y comercialización
La deficiente infraestructura 53 pública y privada
de apoyo a la producción y comercialización afecta
de manera directa a la rentabilidad de las UER al
incrementar los costos y, por tanto, el acceso a los
mercados de productos agropecuarios. Ello, a su
vez, incide en el nivel de integración de las cadenas
productivas. Las causas de las deficiencias en
infraestructura se deben principalmente a bajos niveles
de inversión, tanto pública como privada, las cuales se
presentan a continuación.
a) Bajos niveles de inversión privada
La inversión privada en infraestructura para asegurar
el desarrollo de las actividades comerciales es baja. El
valor promedio de los activos fue de $132,051 en
el medio rural, de $213,277 para las plantaciones,
$73,609 para los animales y de $66,517 para la
infraestructura y equipo 54.
b) Bajos niveles de inversión pública 56
El bajo nivel y la calidad de la inversión pública,
como se mencionó en el Capítulo 1, ha llevado a
que actualmente existan deficiencias importantes
en infraestructura pública que limitan el desarrollo y
crecimiento del sector rural. Entre las principales áreas
afectadas se encuentran:
II
El 15.5% del total de UER con actividades agrícolas
contaba con bodegas y almacenes; mientras que en
el caso de las actividades pecuarias, las UER tampoco
tenían suficiente infraestructura para el manejo,
procesamiento y/o comercialización de sus productos.
Solamente el 1.7% de las UER con producción porcina
contaban con naves porcinas55 .
embargo, si se realiza una comparación entre México y
sus socios del TLCAN, EE.UU. y Canadá, presentan una
capacidad de transporte terrestre de carga de 4,419.5
y 441.0 toneladas-kilómetros (miles de millones),
respectivamente, frente a México que tiene 283.1
toneladas-kilómetros (miles de millones) 59.
La red y equipamiento de ferrocarriles en México
consta de 20,715 km de vías principales, 6,002 km
de vías secundarias y particulares, de 31,845 carros
de carga y 1,177 locomotoras 60. La longitud de vías
ferroviarias se mantuvo prácticamente constante
entre 1994 y 2009. A pesar de enfrentar problemas
relacionados al establecimiento de tarifas y prácticas
competitivas 61 que hacen que este servicio limite la
competitividad del sector productivo, entre 2000 y
2009 se incrementaron las toneladas de carga neta
transportada en un 22.5%.
b.2) Puertos
La infraestructura en puertos facilita el acceso a las
mercancías, en particular en lo relacionado al comercio
54
Ídem.
56
En 2003 la OCDE estableció que México presentaba deficiencias
en infraestructura que obstaculizaban su capacidad para competir
en los mercados internacionales, retrasando su desarrollo económico. Las principales áreas de insuficiencia identificadas por la OCDE
se encuentran en el costo de la electricidad, las comunicaciones y
el transporte.
57
Ídem.
58
Dirección General del Autotransporte Federal, 2009.
59
Ferroviaria y Carretera.
60
Secretaría de Comunicaciones y Transportes. 2009.
61
Debido en un inicio a grandes discrepancias en la estructura de
costos y a la falta de reglamentos claros y objetivos, los dueños de
concesiones privadas se han visto involucrados en serias disputas.
Algunos han emprendido prácticas anticompetitivas al establecer
tarifas excesivas y discriminatorias, limitar las condiciones de acceso y negarse a proporcionar interconexiones y derecho de vía. La
Secretaría de Comunicaciones y Transportes no ha podido resolver
las disputas entre las empresas ferrocarrileras privadas y detener las
prácticas anticompetitivas. OCDE, 2007.
55
b.1) Red carretera, ferroviaria y transporte
En México existe una densidad de carreteras global
de 18.7 km/km2. En el sector rural se dispone de
166,415 km de carreteras, que corresponden al
45.4% del total nacional. México extendió su red en
un 26% desde 1994 a 2009; el principal crecimiento
se produjo en las carreteras rurales, con el 45% y
estatales con el 21% 57.
En cuanto a los vehículos de carga, en los últimos 10
años la flota ha aumentado en un 72% y la antigüedad
promedio de la flota ha bajado de 15 a 12.8 años 58. Sin
19
exterior. México cuenta con 56 puertos en el Pacífico
y 58 en el Golfo y Caribe. En 2008 se contaba con
158 mil metros de obras de protección, 208 mil
metros de obras de atraque y 7,658 mil m2 de áreas
de almacenamiento 62.
Respecto a la flota mercante, ésta se incrementó, entre
1994 y 2008, en 17%, principalmente por el aumento
de buques de altamar en 107%, y en los remolcadores63
en 67%. El resto de la flota mercante de México ha
permanecido constante en el periodo analizado.
Pese a las cifras señaladas anteriormente, los puertos
mexicanos tienen problemas de eficiencia y son
relativamente caros al compararlos con otros en una
escala internacional64 . Adicionalmente, de acuerdo a
este mismo organismo, existe una mala coordinación
en las aduanas, controles sanitarios y controles
policiales, lo que termina provocando altos costos de
manejo y almacenamiento.
b.3) Aeropuertos
Aunque el principal movimiento de carga en México
se realiza principalmente por vía terrestre o por mar
(99%), la carga aérea toma mayor relevancia con un
mercado valuado en aproximadamente 1,000 millones de dólares y con perspectivas de triplicarse en los
próximos 10 años. Sin embargo, la infraestructura ae-
62
Secretaría de Comunicaciones y Transporte. 2009.
Los remolcadores tienen como misión ayudar a la maniobra de
atraque y desatraque de los barcos, remolcándolos para su entrada
y salida de los puertos y colocándolos en los sitios donde realizan
su actividad.
64
OCDE. 2007.
65
Una de las razones que explican los altos costos de este servicio
de telefonía, con respecto a otros países, es que no se han puesto
en marcha decisiones en materia de competencia económica debido
al excesivo uso de amparos por parte de las compañías telefónicas.
66
CONAGUA. Estadísticas del Agua en México, edición 2010.
63
20
roportuaria de carga en el país sufre un fuerte rezago,
principalmente porque los aeropuertos en México no
cuentan con la capacidad para recibir los grandes aviones; por tanto el transporte de carga aérea se concentra en un 80% en la Ciudad de México, Guadalajara,
Monterrey, Cancún, Mérida y Tijuana, y desde estos
puntos o hacia esos puntos la carga debe ser trasladada
vía terrestre.
b.4) Telefonía
En la telefonía fija, México ha presentado un gran
crecimiento desde el año 2000 al 2008, aumentando
en 67% las líneas telefónicas y alcanzado una densidad
telefónica de 19.3 líneas por cada 100 habitantes.
En cuanto a la telefonía rural, el crecimiento ha sido
moderado con respecto al registrado en las zonas
urbanas, alcanzándose una cobertura de 51,396
comunidades conectadas, lo que corresponde al
27% de las localidades rurales por arriba de 15,000
habitantes. Los Estados que alcanzan la mayor
cobertura de telefonía rural son el Estado de México,
Tabasco e Hidalgo. Si bien en los años recientes se
han tenido reducciones significativas en las tarifas
telefónicas, México es aún uno de los miembros de la
OCDE con las tarifas más altas 65.
En cuanto al servicio de Internet, éste, al igual que
la telefonía móvil, presenta un fuerte crecimiento.
El número de usuarios ha aumentado de aproximadamente 12 millones en el año 2000 a 24.6 millones en 2009. Sin embargo, la gran concentración de
usuarios se ubica en las grandes urbes (Ciudad de
México, Guadalajara y Monterrey), existiendo una
muy baja penetración en los sectores rurales.
diciembre de 2008 existían 23 DTT organizados en 33
agrupaciones civiles, con una cobertura de 2.9 millones
de hectáreas y de 119,956 usuarios 71.
En el año agrícola 2007-2008 la superficie física
regada en los Distritos de Riego fue de 2.55 millones
de ha y el 87.9% de ésta empleó riego por gravedad
con una eficiencia en el uso del agua de no más del
30% 67. A pesar de ello, la productividad del agua 68 en
los Distritos de Riego aumentó de 1.1 a 1.46 kg/m3
de 1994 a 2008.
La Infraestructura de Diagnóstico y Apoyo está conformada por un laboratorio de nivel tres de bioseguridad,
siete laboratorios nivel dos (cinco en colaboración con
los Comités de Fomento y Protección Pecuaria), cuatro
Centros Nacionales de Referencia en materia de Sanidad Vegetal e Inocuidad y una Estación Nacional de
Cuarentena y Saneamiento Vegetal.
En cuanto a las Unidades de Riego (URDERALES), éstas son operadas por ejidatarios y pequeños propietarios que presentan muy bajos niveles de organización,
con una alta variabilidad entre ellos y con superficies de
predios reducidas. No se cuenta con estadísticas actualizadas, pero la superficie cosechada de las URDERALES
para la temporada 2005–2006 fue de 3.2 millones de
ha, de las cuales el 57% correspondió a aguas subterráneas y el 43% a aguas superficiales 69.
La red de laboratorios públicos y privados está integrada por 187 laboratorios de diagnóstico en salud animal
que reportan al Sistema de Vigilancia Epidemiológica
(SENASICA), de los cuales tres son de referencia nacional (CENAPA, CENASA y CPA), 164 son particulares, 19 corresponden a centros de enseñanza e inves-
Por otra parte, en las regiones del sur y sureste del país
se constituyeron los Distritos de Temporal Tecnificado
(DTT). En ellos se han establecido obras hidráulicas
para el desalojo de los excedentes de agua 70 de manera que se aumente la productividad y se incorporen
terrenos que son exclusivamente de temporal. Al 31 de
II
b.5) Infraestructura hidro-agrícola
El área con infraestructura de riego en el país es
de 6.5 millones de ha, de las cuales 3.5 millones
corresponden a 85 Distritos de Riego, y los restantes
3 millones de hectáreas a 39,500 Unidades de
Riego66 aproximadamente.
b.6) Servicios de inspección sanitaria e
inocuidad de los alimentos
En 2009 la infraestructura fito y zoosanitaria se conformaba por 56 Oficinas de Inspección de Sanidad
Agropecuaria en puertos, aeropuertos y fronteras; 45
Puntos de Verificación e Inspección Federal, ubicadas
en las cinco regiones del país; 342 Puntos de Verificación e Inspección Estatal, y de Unidades de Inspección
Canina en los cinco principales aeropuertos del país.
67
CONAGUA. Estadísticas agrícolas de los distritos de riego. Año
agrícola 2007-2008.
68
Evalúa la eficiencia con la que se utiliza el agua para la producción
de alimentos y depende de la eficiencia en la conducción desde la
fuente de abastecimiento hasta las parcelas, así como la aplicación
de la misma (CONAGUA).
69
CONAGUA. Estadísticas Agrícolas de las Unidades de Riego
2005–2006.
70
Ello se debe a que en estas zonas se produce un exceso de humedad y constantes inundaciones.
71
CONAGUA. Estadísticas del Agua en México, edición 2010.
72
SENASICA. 2011.
21
tigación y uno es de la Comisión México-Americana
para la Erradicación del Gusano Barrenador del Ganado
(COMEXA). Adicionalmente, existe una Red de Laboratorios de Diagnóstico Fitosanitario que reportan
al área de vigilancia epidemiológica integrada por tres
laboratorios de referencia en diagnóstico y 11 laboratorios de diagnóstico particulares .
Sin embargo, a pesar de la infraestructura existente
para los servicios de inspección sanitaria e inocuidad
en los alimentos, de manera frecuente presentan en el
país problemas sanitarios, y los productos agropecuarios se ven expuestos a rechazos en los mercados internacionales.
Lo anterior refleja que en el medio rural aún subsisten
deficiencias en la infraestructura, necesaria para el
manejo, procesamiento y/o comercialización de los
productos agropecuarios.
III. Baja calidad de los productos agropecuarios y
pesqueros
El problema de baja calidad de los productos afecta de
forma directa a las UER cuyo potencial u orientación
comercial es principalmente hacia los mercados de exportación, además de aquellas que entregan sus productos en canales de comercialización modernos como
son los supermercados. Este problema se atribuye,
principalmente, a las siguientes dos causas:
a) Mercados poco exigentes de estándares
de calidad
En el mercado interno, los grandes centros de distribución de productos agropecuarios tienen exigencias mínimas de calidad sanitaria o inocuidad, las cuales están
enfocadas de forma específica a los productos cárnicos
y aves73. Las exigencias de calidad en el mercado interno se reducen a una inspección visual de la calidad
organoléptica de los productos que reciben los centros
comerciales. Además, no existen mecanismos ágiles de
sanción o queja efectiva que garanticen la calidad de los
productos, en consecuencia los consumidores nacionales son poco exigentes en el rubro calidad.
73
En el caso de Walmart, éste sólo tiene exigencias específicas para
los productos cárnicos: “Certificado Zoosanitario de Movilización”;
y en el caso de aves: “Constancia de origen de Zona Libre o Granja
Libre”. En el caso de Comercial Mexicana, ésta solo tiene exigencia
de manutención de la cadena de frío para sus productos cárnicos.
Por su parte, en la central de abastos únicamente se realiza una inspección visual de la mercancía.
74
Las normas fito-zoosanitarias más importantes aplicadas en México son:
a) NOM-069-FITO-1995, para el establecimiento y reconocimiento de zonas libres de plagas y las normas referentes a las especificaciones para el manejo fitosanitario y movilización de productos,
ya que esto permite la certificación de procesos de producción en
frutas y hortalizas frescas a través del sello México Calidad Suprema.
b) NOM-008-ZOO-1994, especificaciones zoosanitarias para la
construcción y equipamiento de establecimientos para el sacrificio
de animales y los dedicados a la industrialización de productos cárnicos. En 2010 se estableció como proyecto estratégico de prioridad
nacional el “Apoyo para Impulsar la Calidad e Inocuidad de Productos Cárnicos, Mediante el Sacrificio de Ganado en Establecimientos
Tipo Inspección Federal (TIF)”.
22
Se han creado políticas públicas que garantizan la calidad de los productos a través del establecimiento y vigilancia de los procesos productivos, pero éstas tienen
una orientación al cuidado en el área sanitaria, más que
al establecimiento de estándares de calidad como una
estrategia de desarrollo de mercados74.
b) Baja incorporación de buenas prácticas
La baja incorporación de buenas prácticas, que están
relacionadas con inversiones significativas en infraestructura, salarios, servicios de asistencia social y capacitación, entre otros, es otra de las causas de la baja
calidad de los productos agropecuarios y pesqueros. Si
los mercados no lo exigen, éstas no se incorporan en
los procesos productivos, ya que el costo de implementarlas disminuiría la rentabilidad de las UER.
El gobierno federal instauró, a partir de 2005, un
programa de buenas prácticas en los procesos de
producción:
•En la actividad pecuaria se han establecido buenas
prácticas productivas para siete productos: leche
bovina, huevo para plato, pollo de engorda, empacadores no TIF de embutidos, manufactura de
miel, granjas porcícolas y leche caprina. Sin embargo, en 2009 los últimos tres programas contaban
únicamente con 3, 5 y 9 empresas registradas 75,
respectivamente.
•Para la actividad acuícola y pesquera se tiene un total de 128 empresas reconocidas en buenas prácticas de producción acuícola y pesquera: camarón
(50), trucha (54), tilapia (13), bagre (5), carpa
(1), moluscos bivalvos (1), productos acuícolas (1)
y productos pesqueros y acuícolas (3), las cuales se
concentran en 11 Estados de la República76.
A pesar de los avances obtenidos, es claro que existe un gran camino por recorrer en materia de buenas
prácticas que eleven el nivel de calidad de los productos
agropecuarios y pesqueros.
2.1.5 Insuficiente financiamiento para la
actividad agropecuaria y pesquera
En el medio rural existe insuficiente financiamiento
para la actividad agropecuaria y pesquera, principalmente porque el mercado financiero está poco desarrollado
para este sector. Ello se debe a que el sector agropecuario y pesquero es poco atractivo77 para las instituciones
financieras privadas, por lo cual la cobertura financiera
rural no se ha expandido en los últimos años.
Además, ello no ha sido compensado por las instituciones públicas, las cuales no generan un significativo
aporte de capital financiero, lo cual limita su accionar
como elemento impulsor del desarrollo (Figura 14).
II
•Para la actividad agrícola se cuenta con dos programas encaminados a mejorar la calidad de los
productos a través de la inocuidad de los mismos:
sistema de reducción de riesgos de contaminación
(SRRC) y recolección de embases vacios de agroquímicos. Sin embargo, aún no se han establecido
lineamientos generales para contar con un esquema de buenas prácticas productivas.
Lo anterior conlleva a que los productores nacionales
se encuentren en desventaja al querer incorporarse a
nuevos mercados, pues para su incursión deben realizar
un arduo y costoso proceso de mejoramiento en sus
procesos productivos.
El problema se hace evidente al analizar la información
del crédito colocado en el sector agropecuario en México. El crédito canalizado al sector agropecuario pasó de
representar el 3.7% del total de crédito en el año 2000
al 1.4% en 2009. En ese sentido, el crédito al sector
agropecuario decreció a una tasa promedio anual del
6.3% entre 2000 y 2009; en contraste con el crecimiento del 1.6% del crédito total colocado en la economía para el mismo periodo78.
75
SAGARPA. SENASICA, buenas prácticas productivas.
Ídem.
77
Algunas razones de esta situación son: los altos costos de transacción para otorgar créditos y la dificultad para hacer valer las garantías.
78
Información obtenida del Banco de México.
76
23
Figura 14 Causas que explican el insuficiente
financiamiento para la actividad
Insuficiente
financiamiento para la
actividad agropecuaria
y pesquera
Mercado financiero
poco desarrollado en
el medio rural
SRP poco atractivo
para el sector
financiero
En 2008 únicamente el 6.2% de las UER de México
obtuvo un crédito 79. De éstas, el 26.9% lo obtuvo por
medio de la banca de desarrollo, el 9.4% por medio de
la banca comercial y el 63.7% a través de Uniones de
79
Como ejemplo, se puede mencionar que los responsables de UER
no accedieron a un crédito debido a que el 43.7% considera que
las tasas de interés son altas; el 8.7% considera que son muchos
trámites por realizar, lo que significa altos costos de transacción; y el
12.1% considera que no cumple los requisitos (ingresos mínimos y
aval) para acceder a un crédito, según los datos obtenidos a través
de estudios de caso efectuados para el Diagnóstico del Sector Rural
y Pesquero de México.
81
CNBV. Segundo informe de inclusión financiera, marzo de 2010.
82
FAO. 2008. “Evaluación del PATMIR”.
83
Se entiende por patrimonio al conjunto de bienes valiosos, materiales o inmateriales, heredados o construidos. En un contexto de
globalización y con un sector agropecuario y pesquero cada vez más
integrado al comercio internacional, las condiciones fito y zoosanitarias pasan a constituir un patrimonio público, ya que entrega ventajas competitivas a los productores locales.
80
24
Crédito, Cajas de Ahorro, Sociedades Cooperativas de
Ahorro y Préstamo u otro intermediario financiero 80.
Otro elemento que refleja la incipiente penetración del
sistema financiero formal en el medio rural es la baja
inclusión financiera. Para el año 2010, en el 76.0% de
los municipios del medio rural no existía ningún tipo de
servicio financiero, incluidos los cajeros automáticos.
Los municipios del medio rural que contaban con
instituciones financieras rurales (IFR), en promedio
tenían dos sucursales por cada 1,000 km2, o bien,
3.4 sucursales por cada 10,000 habitantes81. Dicha
escasez se atribuye a los altos costos de operación de
las IFR (63.4% de los costos totales 82), ocasionados
por las limitadas tecnologías financieras −adecuadas a
las necesidades de las UER−; lo cual se traduce en baja
accesibilidad y elevadas tasas de interés para los usuarios.
2.1.6 Patrimonio83 fito y zoosanitario
desfavorable
Aunque México mantiene un estatus fito y zoosanitario
que es considerado superior al de los países vecinos de la
frontera sur 84, al interior del territorio existen diferentes
niveles: es muy elevado en la zona norte y de serio riesgo
de pérdida de patrimonio en la zona sur; por lo que se
puede calificar como un patrimonio fito y zoosanitario
desfavorable a nivel del país. Esta situación se manifiesta
por la prevalencia o aparición de enfermedades que merman
la calidad de los productos con potencial exportador, e
inclusive de aquellos orientados al mercado nacional pero
que requieren la movilización interestatal (Figura 15).
Las principales causas identificadas que explican el
patrimonio fito y zoosanitario desfavorable son las que
se mencionan a continuación.
Figura 15 Causas que explican que el patrimonio fito y zoosanitario sea desfavorable
Patrimonio fito y zoosanitario desfavorable
Arreglo institucional
inadecuado
Reducida capacidad
operativa para desplegar una
estrategia fito zoosanitaria
efectiva
Planeación de la política
sanitaria no orientada a
objetivos y metas
Bajos incentivos privados
para realizar acciones de
mejora sanitaria
Insuficiente infraestructura
física y personal para
instrumentar la estrategia
Por el contrario, el esquema de reducción burocrática
se basó en los programas de retiro voluntario, lo que
provocó la salida de personal –generalmente preparado
para cumplir sus labores-, afectando sensiblemente la
calidad del servicio oficial.
II
I. Arreglo institucional inadecuado
El arreglo institucional incorporado a partir de 1996,
con la entonces Alianza para el Campo 85 y que sigue
vigente, establece la operación del control fito y
zoosanitario a través de Convenios de Concertación
entre el Gobierno Federal, los gobiernos estatales y
Organismos Auxiliares de Sanidad Vegetal (OASV)
en el caso agrícola, de Fomento y Protección Pecuaria
(CEFPP) para la protección pecuaria, y de Sanidad
Acuícola (CESA) en el caso acuícola.
Este proceso de reducción de personal y recursos
ha sido el principal obstáculo para la creación de
84
Estos procesos de descentralización y de reducción
del aparato del Estado no contemplaron conservar las
estructuras mínimas adecuadas para cumplir con las
responsabilidades indelegables (como la vigilancia fitosanitaria de plagas cuarentenarias y exóticas, la supervisión normativa, el control de la movilización de
productos regulados y la planeación estratégica), así
como tampoco de mantener una plantilla de personal
basada en principios de calidad del servicio.
SENASICA. 2010. Sanidad e Inocuidad para la Competitividad.
En Salud Animal: Fiebre Porcina Clásica, Influenza Aviar de alta patogenicidad, Fiebre Aftosa, EEB (vacas locas), Gusano Barrenador
del Ganado, Peste Porcina Africana, Hemorragia Viral del Conejo,
Enfermedad Vesicular del Cerdo, Peste Bovina y Peste Equina Africana. El Pequeño Escarabajo de la Colmena se encuentra bajo control en zonas específicas. En Sanidad Vegetal: Mosca del Mediterráneo, Palomilla del Nopal, Gorgojo Khapra y Leprosis de los Cítricos.
La Cochinilla Rosada, el Trips Oriental, el Ácaro del Vaneo del Arroz,
la Enfermedad de Pierce y la Palomilla Oriental se encuentran bajo
control en zonas específicas; y el Huanglongbing y la Palomilla Marrón de la Manzana se encuentran en etapa de detección para su
control.
85
La Alianza para el Campo fue una estrategia del gobierno federal para apoyar al sector rural, basada en los principios de descentralización, co-financiamiento y atención a la demanda de
los productores.
25
estructuras estatales del Servicio Nacional de Sanidad
Inocuidad y Calidad Agroalimentaria (SENASICA).
incrementar su eficacia en términos de mayores impactos económicos, comerciales y fito-zoosanitarios86.
Otra deficiencia institucional se presenta en la inexistencia de una instancia que lleve a cabo el monitoreo
de los recursos que administra el Fideicomiso Fondo de
Fomento Agropecuario de los Estados (FOFAE), para
el caso específico de los programas de Sanidades e Inocuidad Agroalimentaria. Por tanto, el arreglo institucional prevaleciente conlleva a que el SENASICA se vea
limitado para ejercer una conducción estratégica de las
acciones fitosanitarias del país.
El esquema actual de la asignación de recursos reduce
la posibilidad de orientarlos hacia las prioridades sanitarias nacionales, debido a que una importante proporción de las decisiones sobre el destino de los presupuestos se realiza en el ámbito estatal y, principalmente, en
cada Comité Sanitario Estatal. Este enfoque limita las
posibilidades del SENASICA para incidir adecuadamente en la orientación de los recursos hacia las prioridades
nacionales, además de no prever la atención con un enfoque regional de los problemas fito-zoosanitarios para
resolver las externalidades negativas que las plagas y
enfermedades pueden generar entre Estados y regiones del país.
El arreglo institucional inadecuado es una de las causas
de la reducida capacidad operativa para desplegar una
estrategia fito y zoosanitaria efectiva, que es explicada
con más detalle a continuación.
II. Reducida capacidad operativa de las instituciones
formales para desplegar una estrategia fitozoosanitaria efectiva
En la actualidad, las instituciones responsables de desplegar una estrategia fito y zoosanitaria tienen una reducida capacidad operativa. La primera causa de esta
situación es que la planeación de la política sanitaria
no está orientada a objetivos y metas. Por el contrario,
ésta se realiza con base a planes de trabajo anual, que
no corresponden a procesos de planeación estratégica
con visiones de mediano y largo plazo de manera que
orienten la planeación operativa anual. Esto ha reducido el potencial de los recursos de los programas para
86
Un ejemplo de la poca concientización sobre controles sanitarios
por desconocimiento de las UER se observa en la región citrícola de
la región del Golfo. En dicha región las huertas de las UER que tienen prevalencias de enfermedades, pertenecientes a UER con baja
rentabilidad, son abandonadas. Esta situación propicia que se propaguen las enfermedades con mayor facilidad a las UER que continúan
con su actividad productiva.
26
Una segunda causa de la reducida capacidad operativa
para desplegar una estrategia fito y zoosanitaria efectiva es la insuficiente infraestructura física y personal
para instrumentar los controles. Aunque se han tenido
importantes avances en la infraestructura de inspección y vigilancia y las plantas de control biológico, existen claras falencias puesto que los laboratorios existentes no son suficientes para certificar los procesos
de inocuidad en todos los productos de exportación,
principalmente porque la mayoría de ellos están destinados a los procesos sanitarios pecuarios y solo once
de ellos se encuentran en los procesos de sanidad vegetal e inocuidad.
III. Bajos incentivos privados para realizar acciones
de mejora sanitaria
La poca concientización sobre los controles fitosanitarios
es una expresión de las carencias de información o el
desconocimiento de los productores sobre la seriedad de
los problemas que podrían causar al ser humano, al medio
ambiente y a la rentabilidad de la UER un problema de
índole fito-zoosanitario. Lo anterior, aunado a los bajos
incentivos para realizar acciones de mejora sanitaria,
conlleva a que el productor no tenga interés en controlar
plagas y enfermedades en sus predios.
Como se mencionó anteriormente, el mercado nacional de productos agropecuarios no impone exigencias
de calidad certificada a los productos, sino que solo se
limita a observaciones organolépticas. Por ello, los productores (a no ser que accedan al mercado en las cadenas de supermercados o grandes centrales de abastos)
no tienen mayor interés en controlar plagas y enfermedades fito y zoosanitarias .
En la actualidad predominan los altos niveles de riesgo
en la actividad agropecuaria y pesquera debido a las siguientes causas:
I. Mecanismos de transacción formal costosos
El que los mecanismos de transacción formal de las UER
sean costosos, se explica por la gobernabilidad débil del
sistema jurídico que, de un lado, resulta frágil a nivel
institucional y legal para la elaboración de los contratos;
y, de otro, por la debilidad del sistema legal para el
cumplimiento de los contratos. Resulta muy costoso
para las partes involucradas, en términos de recursos
monetarios y tiempo, el realizar una transacción formal87 .
II
2.1.7 Altos niveles de riesgo en la actividad
El desarrollo de actividades agropecuarias y pesqueras
conlleva implícitos los riesgos relacionados con las
actividades biológicas y las que se realizan en el medio
rural. La administración del riesgo requiere de factores
internos (financiamiento; conocimientos técnicos,
administrativos y de mercado; infraestructura;
insumos para la alimentación y crecimiento; etc.), y de
factores externos, como los mecanismos legales para
la transacción comercial, la seguridad nacional que
permite el libre desarrollo de las actividades económicas
y seguros ante los fenómenos climatológicos, que en
la mayoría de los casos determinan el crecimiento
y reproducción de los productos agropecuarios y
pesqueros (Figura 16).
Sin embargo, el que las transacciones sean informales
conlleva a los siguientes problemas:
• Incumplimiento en el pago de los productos88 .
• Penalizaciones injustificadas sobre el precio de
los productos. Este problema genera condiciones
de transacción menos favorables para las UER
87
Los indicadores del Banco Mundial muestran que el costo de hacer cumplir contratos inherentes a las actividades económicas en
México representa el 32% del costo total del reclamo, que es mayor
al mismo indicador en otras economías como Argentina (16.5%),
China (11.1%) y Japón (22.7%).
88
Como ejemplo, se puede mencionar que tres de cada diez UER
analizadas identificaron algún problema para cobrar por la venta de
sus productos. Entre estos problemas destacan: que no se haya pagado la transacción (25.5%), que el cheque con que se pagó la
transacción no tuviera fondos (16.4%) o que el comprador no regresara para pagar (9.1%), según los estudios de caso efectuados
para el Diagnóstico del Sector Rural y Pesquero de México.
27
Figura 16 Causas que explican los altos niveles de riesgo en
la actividad agropecuaria y pesquera
Altos niveles de riesgo de la actividad
Mecanismos de transacción formal
costosos
Gobernabilidad débil
Debilidad del
sistema legal para
el cumplimiento de
contratos
agropecuarias, y en algunos casos limita que se
concrete la comercialización de los productos de
las UER agropecuarias 89.
II. Inseguridad
La segunda causa que incrementa el riesgo en la actividad agropecuaria y pesquera se refiere a un fenómeno que no afecta de forma exclusiva al medio rural,
sino que es una afectación general al país y que es el
problema de la inseguridad. El problema es derivado
de la escalada de violencia que ha traído el enfrentamiento entre grupos del crimen organizado y de la
delincuencia común.
89
Por ejemplo, en el 12.7% de las UER los compradores no respetaron los precios pactados y el 9.1% enfrentaron disminuciones de los
precios por supuestos problemas de calidad de sus productos, según
los datos obtenidos a través de los estudios de caso realizados para
el diagnóstico del Sector Rural y Pesquero de México.
28
Fenómenos
climatológicos
adversos
Inseguridad
Crimen
organi-zado
Delincuencia
común
A pesar de no ser un problema de origen económico,
la inseguridad tiene afectaciones sobre las actividades
económicas por medio del incremento de los costos.
Los impactos de este problema a las UER se dan a través de dos canales:
• Por una parte, un incremento del costo de operación por la necesidad de contratación de servicios de
seguridad privados. En zonas con presencia de enfrentamientos entre bandas del crimen organizados
existe un alto costo de transacción de las UER agropecuarias comerciales, pues constantemente son sujetas de extorsión y robo de activos productivos por
parte de estos grupos criminales.
• Adicionalmente, existen zonas en el norte de México
donde se está generando un abandono de las UER, debido a la apropiación de las mismas por parte de grupos
del crimen organizado. Este factor genera un ambiente de incertidumbre que desincentiva la inversión en
este tipo de explotaciones agropecuarias, mismas que
se tornan vulnerables ante la situación de inseguridad.
Figura 17 Cobertura de seguro catastrófico
de acuerdo a la superficie elegible
El problema de inseguridad afectó a las instancias gubernamentales con responsabilidad de actuación en el
SRP. En el último año, la inseguridad y la violencia han
impuesto limitaciones al actuar de los funcionarios públicos, puesto que tienen que enfrentar extorsiones y
mayores riesgos al acudir a zonas rurales para el pago
de subsidios y desarrollo de proyectos. Más aún, en algunos casos la inseguridad provocó el cierre de oficinas
gubernamentales en la zona norte del país 90.
y es la perteneciente a productores de bajos ingresos.
En este sentido, el avance que muestra la cobertura del
seguro catastrófico se ilustra en la Figura 17.
III. Fenómenos climatológicos adversos
En 2007, de los 3.2 millones de UER que declararon
tener problemas para la producción el 77.8% indicó
que la principal problemática que enfrentó fue la pérdida por fenómenos climatológicos adversos 91.
En 2008 la pobreza en el medio rural llegó a tasas del
31.8% de pobreza alimentaria, del 39.1% en pobreza
de capacidades y del 60.8% de pobreza patrimonial,
II
Fuente: SAGARPA, padrón de beneficiarios del Programa
de Contingencias Climatológicas (PACC), 2003-2010
2.2 Pobreza de las familias rurales
Otro de los principales problemas que determina que
el SRP de México no esté desarrollado sustentablemente es el nivel de pobreza de las familias rurales
(Figura 18).
90
La SAGARPA considera que 11.8 millones de hectáreas
es la superficie elegible de asegurar ante la ocurrencia
de contingencias climatológicas92 , lo cual representa
alrededor del 50% de la superficie cultivada en México
Estudios de caso efectuados para el Diagnóstico del Sector Rural
y Pesquero de México. En el 80% de los funcionarios entrevistados
en el trabajo de campo mencionaron la inseguridad como un problema relevante.
91
92
SAGARPA. MIR del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas, 2010.
29
Figura 18 Causas que explican la pobreza de las familias rurales
Pobreza de las familias rurales
Bajos ingresos de los hogares
rurales (monetarios y
Bajos
niveles de
productividad
de las UER
Baja capacidad de
inserción laboral en
actividades con un
nivel de remuneración
mayor al mínimo
Bajo
desarrollo de
capacidades
Bajos niveles
de educación
de la PEA rural
Bajo nivel de desarrollo
de actividades
económicas no
agropecuarias
Desaprovechamiento de
actividades
locales no
agropecuarias o
pesqueras
Alta
dispersión de
la población
en pequeñas
localidades
Bajo desarrollo de
capital humano
Inadecuadas
condiciones de
nutrición y de
salud familiar
Dificultades
en la creación
de empresas o
en el inicio de
proyectos
cifras levemente inferiores a la que se presentaban en
199493. Al nivel nacional, el 61.9% de las UER tienen ingresos netos monetarios por debajo de la línea de
bienestar establecida por el CONEVAL94 .
93
CONEVAL. 2010. Medición multidimensional de la pobreza en
México.
94
El CONEVAL establece que una persona en el medio rural al menos debe contar con un ingreso de $7,326.6 anuales para tener un
bienestar mínimo. De acuerdo a los datos de la Línea de Base 2008
de los Programas de SAGARPA se estimó que las familias en las UER
están integradas por dos personas adultas y 2 menores, lo que en
gasto es equivalente a 3.28 adultos, según las equivalencias calculadas a través del método de Rothbarth utilizadas por SEDESOL. Por
tanto, el ingreso que permite un bienestar mínimo a los integrantes
de una UER es $24,029.
95
Menores a dos salarios mínimos.
30
Estas familias se encuentran dentro de un círculo de pobreza: los bajos ingresos no les permiten acceder a los
servicios de salud, educación, capacitación y alimentación, generando con ello que las personas tengan un
bajo desarrollo de capital humano. Lo anterior conlleva a
que estas personas se incorporen o realicen actividades
de baja productividad y, por lo tanto, de baja remuneración95, perpetuando así el círculo de pobreza.
2.2.1 Bajos ingresos de los hogares rurales
El ingreso monetario neto promedio anual que perciben los hogares rurales que se encuentran en las UER
resulta bajo. Como se mencionó anteriormente, aproximadamente el 61.9% de las UER percibe ingresos por
debajo de la línea de bienestar mínimo.
Recuadro 1
Jornaleros Agrícolas
Capacidad
Nada capaz
Poco capaz
Medianamente capaz
Muy capaz
Casa
6.6
17.2
30.6
43.1
Localidad
28.4
30.9
22.7
14.8
II
Los jornaleros agrícolas son uno de los ejemplos más ilustrativos de las condiciones sociales y económicas que se viven en el medio rural, ya que se encuentran entre la población más pobre del país. De
acuerdo a la Encuesta Nacional de Jornaleros Agrícolas (ENJO) 2009, existen en el país 2,040,414
jornaleros agrícolas, quienes junto con los miembros de sus familias ascienden a más de 9 millones
de personas. Los resultados permiten conocer las siguientes características en los jornaleros agrícolas:
• El 81% de los jornaleros son hombres y el 19% mujeres
• Existen 727.5 mil niños, niñas y adolescentes dedicados al trabajo remunerado como jornaleros
agrícolas (60%), al trabajo remunerado realizando otros oficios (10%) y al trabajo doméstico
(30%)
• El 40% de los jornaleros provienen de población indígena
• El 18.4% son analfabetas
• El 21.3% migra para conseguir trabajo, de ellos el 49.8% se trasladan a más de un lugar para
trabajar; el 64% de los niños de 6 a 18 años que migran con el jornalero agrícola no estudian
• El 90% carece de contrato formal
• El 73.3% percibe ingresos mensuales por debajo de la línea de pobreza, establecida por el CONEVAL
• El 48.3% tiene un ingreso de tres salarios mínimo y el 37% gana dos salarios mínimos
• Las necesidades más importantes que no se cubren con los ingresos que perciben son: la alimentación para el 41.3%, la vestimenta o calzado para el 24.4%, el arreglos en la vivienda para
el 12.2% y medicinas para el 9.9%
• El 54.8% está expuesto a productos agroquímicos de forma cotidiana
• El 6.4% ha experimentado algún abuso, maltrato físico o psicológico, de estos el 40.1% lo ha
experimentado en el lugar de trabajo
• El 28.5% realiza algún ahorro, de estos el 41.2% lo utiliza para comprar comida, el 30.3% para
arreglo o construcción de la casa y el 26.3% para gastos de salud o medicina
• El 66.2% no pertenece a ninguna organización
• Porcentaje de jornaleros según consideran que tienen capacidad para cambiar las cosas
País
63.9
15.6
9.3
6.5
SECRETARÍA DE DESARROLLO SOCIAL (SEDESOL). Encuesta Nacional de Jornaleros Agrícolas (ENJO) 2009.
31
El problema de los bajos ingresos tiene tres causas
principales: I) los bajos niveles de productividad de las
UER; II) la baja capacidad de inserción laboral en actividades con un nivel de remuneración mayor al mínimo,
ocasionada por el bajo desarrollo de capacidades de la
población; y III) el bajo desarrollo de actividades económicas no agropecuarias, causado por el desaprovechamiento de activos locales no agropecuarios o pesqueros, la alta dispersión de la población en pequeñas
localidades y las dificultades para crear una empresa o
iniciar un negocio. Los tres problemas serán descritos
con mayor detalle en el Capítulo 4.
2.2.2 Bajo desarrollo de capital humano
Los indicadores de desarrollo humano indican condiciones desfavorables para el capital humano en el medio
rural. Ello se manifiesta como un problema relevante
(Recuadro 2), en tanto que restringe las posibilidades
de la población rural para el emprendimiento de actividades económicas propias, rentables, que permitan a
las UER generar el ingreso suficiente para alcanzar un
nivel de bienestar mínimo.
A su vez, el bajo desarrollo humano impone dificultades
para que la población rural pueda incorporarse al mercado laboral en actividades económicas (agropecuarias
y/o no agropecuarias) con mayores remuneraciones
que las que reciben por la explotación de sus unidades
productivas.
La primera causa del bajo desarrollo de capital humano son los bajos niveles de educación en el ámbito rural. En este sentido, el 77.7% de los responsables no
96
CONEVAL. 2010. Indicadores complementarios de pobreza multidimensional e INEE 2008, Exámenes de Calidad y el Logro Educativos (Excale).
97
32
ha realizado estudios, tiene primaria incompleta o solo
concluyó la primaria 96. Aún cuando han existido en
los últimos años importantes avances en materia de
infraestructura educativa y cobertura de la población
para la educación básica, en el medio rural se mantiene un importante rezago en la calidad educativa, factor
que incide en el bajo desarrollo de capacidades de la
población rural. En 2007 el porcentaje de alumnos en
sexto grado de primaria tuvo un logro educativo por
debajo del nivel básico en español y matemáticas ascendió a 20.5% y 19.9%, respectivamente, en las escuelas públicas rurales y a 42.4% y 37.4%, respectivamente, en establecimientos de educación indígena97 .
La segunda causa del bajo desarrollo de capital humano está relacionada con las inadecuadas condiciones de
nutrición y salud familiar. El hecho de no contar con una
Recuadro 2
Capital Humano en el Sector Rural de México
Pareciera que existe un umbral (sexto año de educación básica), a partir del cual el efecto de la educación
formal se hace más notorio y se empieza a percibir claramente un aumento en la capacidad de absorción
de nuevas tecnologías, en la adaptación a condiciones específicas y en la eficiencia general de utilización de
los insumos. Se llega a un aumento en la productividad cercano al 2% por año escolar adicional a partir de
dicho umbral.
II
México ha realizado un ambicioso esfuerzo de formación de capital humano, particularmente en educación.
El gasto en educación primaria y secundaria ha aumentado 36% entre 1995 y 2001; el gasto por estudiante
aumentó 25%, en educación media superior el gasto se elevó 22%. Además, el aumento de la inscripción
de estudiantes indígenas en la escuela primaria fue de 45% entre 1980 y 2003. Hubo grandes avances en
indicadores educativos, tales como aumentos en la eficiencia terminal e inscripciones y reducción de la deserción y reprobación. En total, el gasto en educación preescolar, primaria y secundaria representó en 2004
el 7% del PIB, por arriba del promedio de la OCDE.
Pese a lo anterior, persisten rezagos educativos en el medio rural que afectan la productividad agrícola y el
desarrollo rural. Las tasas de inscripciones en la universidad de estudiantes provenientes del medio rural son
en promedio del 3% y 0.1% en el grupo de extrema pobreza. Así, las diferencias urbanas-rurales se vuelven
más pronunciadas y la formación de capital humano disponible para la agricultura es menor. La calidad de la
educación continúa siendo uno de los desafíos más importantes sobre todo en el medio rural. Si a lo anterior
se añade que la población rural cuenta con pocos años de escolaridad, se tiene un capital humano débil para
elevar la productividad y lograr una mayor competitividad internacional, en particular del sector agropecuario
y de las actividades productivas rurales.
México: Crecimiento Agropecuario, Capital Humano y Gestión del Riesgo. CEPAL. 2005.
nutrición apropiada desencadena en las personas una
serie de enfermedades crónicas como desnutrición, anemia, obesidad, diabetes e hipertensión, principalmente.
Actualmente la población mexicana padece estas enfermedades, lo cual genera deficiencias físicas, dificultando
el desempeño laboral; así como el incremento en los gastos de salud y el costo de vida de los individuos, acentuando con ello su condición de pobreza.
Entre 1999 y 2006 en el medio rural se apreció un
descenso de la desnutrición crónica en menores de 5
años de edad del 11.7%, lo cual implica un avance
importante en cuanto al combate a la desnutrición de
menores. Como se observa en la Figura 19, el mayor
avance se dio en la zona sur del país al pasar del
41.5% a 25.6% 98.
33
Figura 19 Prevalencia nacional de desnutrición crónica
en menores de cinco años por región y zonas rurales y urbanas
Fuente: Informe de evaluación histórica de la situación nutricional de la población y los programas
dealimentación,nutrición y abasto en México. 2009.
ENN: Encuesta Nacional de Nutrición 2009. ENSANUT: Encuesta Nacional de Salud y Nutrición 2006.
Existen otros problemas que están relacionados con
la malnutrición, como son el sobrepeso y la obesidad.
Actualmente, la obesidad es considerada un problema
de salud pública debido a su magnitud y consecuencias
en la población mexicana. En 2006, más del 65% de
la población presentaba sobrepeso u obesidad. Entre
las mujeres la prevalencia de sobrepeso fue del 71.4%,
y del 66.7% entre los hombres. La frecuencia de
sobrepeso y obesidad es más alta, para ambos sexos,
en la población urbana 99.
Con lo anterior se observa que, por un lado, se tienen
avances en cuanto a desnutrición infantil y por el otro
se agudiza el problema de obesidad y sobrepeso.
98
Informe de evaluación histórica de la situación nutricional de la
población y los programas de alimentación, nutrición y abasto en
México. CONEVAL, 2009.
99
Ídem.
34
Asimismo, la carencia de servicios de salud constituye
un serio problema para las familias, en la medida que
al contar con bajos recursos no tienen otra opción que
desprenderse de sus escasos activos o bien endeudarse
para atender las necesidades de salud requeridas por
algún integrante de la familia.
En 2010, de los 42.2 millones de personas que habitaban
en el medio rural mexicano existían 15.7 millones de
personas (62.0%) que no eran derechohabientes de
algún servicio de salud (Cuadro 22).
Actualmente, la Comisión Nacional de Protección
Social en Salud busca brindar a la población que no
cuenta con seguridad social el acceso a un esquema
de protección financiera que proteja la salud y el
patrimonio de las familias. Para lograr su objetivo, la
Comisión cuenta con diversas estrategias y programas
de atención a la población tales como el Seguro Popular,
Embarazo Saludable, Seguro Médico para una Nueva
Cuadro 22 Población rural derechohabiente, 2010
%
No
derechohabiente
Personas
%
Personas
%
64.6
38,020,372
33.8
1,801,653
1.6
16,141,279
62.0
9,698,497
37.2
209,352
0.8
9,991,610
62.0
5,960,739
37.0
155,284
1.0
Derechohabiente
Tamaño de la localidad
Nacional
Personas
Nacional
1 a 2,499 habitantes
2,500 a 14,999 habitantes
112,336,538
72,514,513
26,049,128
16,107,633
No especificado
Fuente: INEGI. Censo de Población y Vivienda 2010.
Generación y Oportunidades en su Componente
de Salud y Cirugía extramuros. Para el año 2010 se
reportan 42.6 millones de beneficiarios con el Seguro
Popular a nivel nacional 100.
2.3 Degradación de los recursos naturales en
el Sector Rural y Pesquero
No obstante, la riqueza invaluable en que se expresa la
biodiversidad (ecosistemas, especies y genes) en México, el aprovechamiento de los recursos naturales por
parte del sector primario ha tenido un manejo no sustentable, considerándolo como una de las fuentes de
contaminación del agua y los suelos por el uso intensivo de agroquímicos y el mal manejo de desechos en
el medio rural, entre otros. De igual forma, las prácticas
pesqueras, forestales y agrícolas han contribuido a la
pérdida de biodiversidad y a los daños en los ecosistemas terrestres y marítimos. Estos impactos han tenido
consecuencias sobre la calidad de los suelos, los cuerpos hídricos y la pérdida de biodiversidad.
La expansión de la frontera agrícola sobre los bosques y
selvas, el deterioro de los suelos, la sobreexplotación de
En cuanto a los efectos climáticos, el sector ha tenido
que enfrentar pérdidas asociadas a contingencias climáticas que han sido más evidentes en los últimos años,
en particular por la presencia de sequías prolongadas
y huracanes que han afectado los niveles productivos
e ingresos agropecuarios. Asimismo, este sector se ha
constituido también como uno de los emisores de gases de efecto invernadero, contribuyendo con el 6.4%
del total de emisiones, las cuales corresponden a 45.5
millones de toneladas de CO2 equivalentes 101.
II
A pesar de los esfuerzos por ampliar la cobertura en
materia de salud, es necesario mencionar que por ser
un proceso reciente, la población apenas comienza a
disfrutar de sus beneficios.
acuíferos y la sobre-captura de las pesquerías son fenómenos que ponen en riesgo la sustentabilidad de la producción en el mediano plazo, en la medida en que estos
recursos son generalmente no renovables o su tasa de
renovación suele ser baja y de largo plazo.
Lo anterior conduce a una serie de problemas en el mediano plazo ya que, por un lado, el sector debe satisfacer las necesidades alimentarias, mismas que crecen en
la medida en que la población aumenta. Por el otro, la
dotación de recursos naturales es cada vez menor en el
país, en términos de la calidad y la cantidad, derivado
de su uso intensivo en los últimos años (Figura 20).
100
101
Gobierno Federal. Salud. 2010. Seguro-popular.gob.mx.
SAGARPA. 2010.
35
Figura 20 Causas que explican la degradación
de los recursos naturales en el sector rural y pesquero
Degradación de los recursos
naturales en el SRP
Sobreexplotación
de los
recursos
pesqueros
Erosión
de suelos
Salinización
de suelos
Sobreexplotación
de los
recursos
hídricos
Contaminación
de cuerpos de
agua y suelos
Emisiones
de gases
de efecto
invernadero
Las principales causas que explican el proceso de degradación de los recursos naturales son:
2.3.1 Sobreexplotación de los recursos
pesqueros
En general, se reconoce que en México la explotación
de los recursos pesqueros se encuentra en el límite o
superando los niveles de sustentabilidad102. Esto se
presenta tanto en pesquerías de mar abierto, como en
cuerpos de agua internos de acceso abierto, tales como
presas y lagos.
Con base en los indicadores de disponibilidad, publicados en la Carta Nacional Pesquera 2010103, es posible
analizar los estatus de las diferentes pesquerías según
la especie y la zona de explotación, diferenciando entre
el litoral del Pacífico y el litoral del Golfo de México y
el Mar Caribe, así como por pesquerías continentales.
102
Diagnóstico y Planificación Regional de la Pesca y Acuicultura en
México. CONAPESCA–SAGARPA. 2008.
103
Carta Nacional Pesquera 2010. INAPESCA.
36
Las asimetrías de recursos humanos, esfuerzo de captura, capacidad de procesamiento instalada y especies
con mayor potencial comercial histórico, entre las pesquerías, se refleja en condiciones diferenciadas dentro
de cada litoral.
En el análisis realizado para el Litoral del Pacífico se observa que en ocho de las 39 especies revisadas existe
sobreexplotación y deterioro, mientras que en 18 la ex-
Figura 21 Esfuerzo pesquero para las pesquerías del Litoral del Pacífico
Fuente: Elaboración propia a partir de la Carta Nacional Pesquera 104.
Cabe señalar que las especies reconocidas históricamente por su potencial comercial y de mayor importancia económica en la región (camarón, callo de hacha, abulón y almeja caracol, entre otros) presentan
mayor deterioro y sobreexplotación principalmente en
los estados de Sonora y Sinaloa, donde se practica una
captura intensiva. Dichos estados presentan la mayor
participación en la producción pesquera del país con el
44.8% y 17.2%, respectivamente.
Para el Litoral del Golfo de México y Mar Caribe la situación no es más alentadora. De las 22 especies contenidas en la Carta Nacional Pesquera 2010, once se
encuentran explotadas al máximo nivel sostenible,
nueve de ellas están sobreexplotadas o deterioradas y
solo una presenta potencial de desarrollo como actividad deportiva (Figura 22).
En el análisis de las Pesquerías Continentales se revisaron 51 casos, de los cuales solo uno registra potencial
de aprovechamiento; en 18 las poblaciones están condicionadas a resiembras de alevines, embalses y variaciones en los niveles de agua; y en 23 de los casos no
está determinado el estatus de las poblaciones, lo cual
implica un desconocimiento de la presión ejercida por
el esfuerzo pesquero. El resto de los casos se encuentra
en deterioro, con sobreexplotación, fuerte presión o al
máximo sostenible.
II
plotación se encuentra en el máximo nivel sostenible,
de éstas solo cuatro tienen posibilidades de crecimiento (Figura 21).
Las principales causas que explican la sobreexplotación
de los recursos pesqueros se presentan en la Figura 23.
I. Exceso de flota pesquera de pequeña escala
En 2008 el 96.9% de la flota pesquera nacional estaba
representado por 102,807 embarcaciones menores, lo
que determina que la actividad pesquera se realice principalmente en las zonas más próximas a la costa. Solo
104
Publicada en el DOF el Jueves 2 de diciembre de 2010.
37
Figura 22 Esfuerzo pesquero para las pesquerías
del Litoral del Golfo de México y Mar Caribe
Fuente: Elaboración propia a partir de la Carta Nacional Pesquera 105.
el 3.1% del total de la flota pesquera de México lo conforman las flotas de mayor altura: atunera, camaronera, escamera y sardina-anchovetera106 , lo cual genera
problemas, a las autoridades en épocas de vedas para
ejercer medidas de control eficientes.
A ello se agrega que gran parte de la pesca artesanal o para
autoconsumo actúa bajo ninguna regulación de las autoridades. Así, la caída de la producción en muchas especies
comerciales es consecuencia de la sobreexplotación ejercida por el exceso de flota de pequeña escala sin control, y el
incremento de los pescadores, que además no logran ser
controlados o regulados debido a la debilidad institucional.
A partir de los años ochenta se produjo un estancamiento en el volumen de la producción, contrario a lo
que se esperaría dado el aumento exponencial del esfuerzo pesquero que se ha dado desde entonces en el
sector (Figura 24).
105
Ídem.
Anuario Estadístico de Acuicultura y Pesca. Edición 2009 – Preliminar. Última modificación 14/12/2010. CONAPESCA–SAGARPA.
106
38
Lo anterior indica que el aumento en el esfuerzo pesquero no se ha traducido en un aumento en la producción, sino más bien en mayor presión y deterioro de las
pesquerías y en un incremento de los costos de captura. A menor volumen de peces, mayor es la distancia
que se debe recorrer, lo que implica un aumento de los
costos, principalmente de combustible.
Por tanto, derivado de la Carta Nacional Pesquera, de
los 112 casos analizados entre especies y zonas de
captura solo en seis de ellos existe la posibilidad de un
incremento en el esfuerzo pesquero. Para la mayoría
restante, la recomendación varía entre no incrementar
el esfuerzo pesquero o reducirlo, tomando en consideración únicamente a los permisionarios oficiales.
II. Captura excesiva de organismos juveniles
A pesar de que no existen estadísticas que cuantifiquen el problema, la captura excesiva de organismos
juveniles es identificada, por los propios pescadores artesanales, como una causa de la sobreexplotación de
recursos pesqueros. En algunas ocasiones han existido
normas oficiales con la intención de establecer medidas
de manejo adicionales para la conservación de las po-
Figura 23 Causas que explican la sobreexplotación de los recursos pesqueros
Sobre-explotación de los recursos pesqueros
Exceso de flota pesquera de
pequeña escala
Captura excesiva de
organismos juveniles
Vedas no respetadas
Debilidad
institucional
Debilidad
institucional
Debilidad
institucional
de las mismas, lo cual ha sido imposibilitado debido a la
débil institucionalidad de CONAPESCA.
II
blaciones de túnidos, de manera que limiten la captura
incidental de juveniles de atún aleta amarilla (Thunnus
albacares) y patudo (Thunnus obesus)107 y eviten las
capturas incidentales. Sin embargo, el control y aplicación de estas medidas ha estado condicionado a la capacidad del ente regulador a ejercer el control y respeto
III. Vedas no respetadas
En el país se establecen zonas de veda y épocas de
veda como medidas de control que prohíben la captura
Figura 24 Producción pesquera y acuícola 1950 - 2010
Fuente: Fisheries and Aquaculture Department, FAO.
39
Figura 25 Causas que explican la erosión del suelo
Erosión de suelos
Técnicas
de labranza
inadecuada
Excesiva
carga animal
Deforestación
Incendios
forestales
Patrimonio fito
y zoosanitario
desfavorable
Tala inmoderada
Uso de suelos
no aptos para
producción
agropecuaria
Cambio en el
uso del suelo
en una zona y por un tiempo limitado, generalmente durante las etapas de reproducción y crecimiento,
buscando que la población de la especie se restablezca. Este mecanismo ayuda a controlar el tamaño de los
organismos capturados cuando se trata de zonas o de
épocas en las que abundan particularmente las tallas
pequeñas. Sin embargo, los pescadores han manifestado que a pesar del establecimiento de medidas y la
ausencia de control por parte de las autoridades hace
que las vedas no sean respetadas. Ello además se intensifica, en la medida que los recursos pesqueros son
bienes de acceso abierto, lo cual dificulta que su aprovechamiento sea controlado.
La sobreexplotación de recursos pesqueros está también relacionada con el bajo desarrollo de capital humano, que impide que la mano de obra de este sector se
dirija hacia otras fuentes de la economía, manteniendo
a la familia de los pescadores en situaciones de pobreza.
107
Por ejemplo, la Norma Oficial de de Emergencia NOM-EM-04PESC-2001.
108
SEMARNAT. 2010.
109
40
Además, el bajo capital humano y las fuertes necesidades económicas conllevan a que los pescadores traten
de aprovechar al máximo los recursos pesqueros que
consideran disponibles, aunque con ello se estén perjudicando.
2.3.2 Erosión de suelos
En 2002 la erosión de suelos se presentó en 40.8 millones de hectáreas a nivel nacional, mismas que mostraban los siguientes grados de afectación: 0.1% del
total de superficie se encontraba en estado extremo de
erosión, 3.7% en estado severo de erosión, 51.7% en
estado moderado de erosión y 44.5% en estado ligero
de erosión108 (Figura 25)
Durante el año agrícola 2006-2007 la erosión impactó a 115,549 ha que se encontraban en predios de las
UER, ocasionando que dicha. superficie no fuera cultivada durante este período. A pesar de que la magnitud del problema no es amplia en comparación con la
superficie agrícola total, el problema es relevante en
la medida que el 73% de esta superficie se encuentra erosionada por más de 5 años109, lo cual puede
conducir a que el problema resulte irreversible. Las causas para explicar el problema de erosión de los suelos son:
I. Técnicas de labranza inadecuadas.
Las técnicas de labranza que contribuyen a la erosión
de suelos son aquellas que son profundas, continuas y
excesivas en la remoción de los suelos para el cultivo.
Este problema se presenta en la mayoría de las UER en
la medida que en ellas se llevan a cabo técnicas de labranza tradicional, que pueden desencadenar una pérdida de materia orgánica y la pérdida de capacidad de
resistencia a la erosión hídrica y eólica110.
III. Deforestación al interior de las UER.
Es un problema que presiona a la erosión de suelos por
la pérdida de cubierta vegetal. En el periodo 20052010 México ocupó la posición número 17 a nivel
mundial con un promedio de 155,000 ha deforestadas
anualmente114. Las dos prácticas predominantes, en el
medio rural, que originan la deforestación son los incendios y la tala inmoderada115.
IV. Uso de suelos no aptos para la producción
agropecuaria.
Se ha observado la presencia de actividades agropecuarias en áreas con altas pendientes (mayores a 50%) y
II
II. Excesiva carga animal.
El sector pecuario también genera presiones sobre el
suelo, debido a que la sobrecarga animal puede conducir a su compactación. El 65.3%111 de los productores
ganaderos supera el coeficiente de agostadero establecido por entidad estatal, generando presión hacia los
suelos pecuarios e incluso los forestales112. Ello puede
ser explicado, por ejemplo, por el desconocimiento de
los productores del coeficiente de agostadero, quienes
en muchos casos ejercen la presión animal sin conocer
los índices de agostadero a nivel estatal113.
sin protección, las cuales se clasifican como tierras altamente vulnerables y con mayor probabilidad de erosión.
El uso de dichas tierras se debe a que, por un lado está
el desconocimiento de los productores sobre el daño que
ocasionan al recurso natural y, por el otro, está presente
la escasez de alimento y recursos monetarios que padecen dichos productores. La cuantificación de este tipo de
tierras, así como la ocurrencia de escurrimientos y deslaves en estos predios, no ha sido realizada.
110
En los estudios de caso se encontró un 4% de UER que empleaban técnicas de mínima o cero labranza.
111
112
Se encontraron UER con ganado sin superficie ganadera o agrícola pero que sí contaba con terrenos forestales.
113
De acuerdo a los estudios de caso, el 86% de los productores
determinan la presión animal sin conocer los índices de agostadero
de la región.
114
FAO. 2010. Evaluación de los recursos forestales mundiales.
115
En ese sentido, se puede mencionar como ejemplo que los incendios forestales se produjeron en el 80% de los predios forestales
y la tala inmoderada en el 20% de dichos predios, según los datos
obtenidos a través de los estudios de caso realizados para este diagnóstico.
41
Otro factor que influye en el uso de suelos no aptos
para la producción agropecuaria es el cambio en el uso
del suelo sin un análisis que determine la pertinencia
del cambio116.
Como resultado de la erosión de los suelos se reducen
los niveles de productividad de las UER, lo cual a su vez
incide de forma negativa en los niveles de ingreso de
los hogares rurales.
2.3.3 Salinización de los suelos
El proceso de salinización de suelos puede acelerarse
con el empleo de técnicas de irrigación inadecuadas
que generan acumulación de sales en las tierras o que
permiten la intrusión salina en el suelo. La salinización
afectó a 139,257 ha117, las cuales no fueron cultivadas
116
Al respecto se pude ejemplificar que el 20.4% de los productores
han realizado un cambio de uso de suelo en los últimos diez años
para expandir su frontera productiva y el 20.8% de las unidades pecuarias o agrícolas señalaron haber deforestado o realizado cambio
de suelos forestales para realizar actividades agrícolas o pecuarias.
Estudios de caso efectuados para el Diagnóstico del Sector Rural y
Pesquero de México.
117
118
SEDESOL. 1994. Informe de la situación general en materia de
equilibrio ecológico y protección al ambiente 1993-1994.
119
CNA. 2010.
120
Ídem.
42
dentro de los predios de las UER. Existen dos causas
principales que explican la salinización de los suelos:
I. Riego excesivo.
La concentración de sales puede presentarse en tierras
bajo riego, debido principalmente a dos factores: la ausencia de drenaje (o un mal sistema de drenaje) y el
exceso de riego, mismos que generan la acumulación
de sales en el suelo. En relación a este problema en el
SRP de México existen aproximadamente 400,000 ha
de tierra de riego con problemas de salinización118.
II. Intrusión salina
Al incrementarse la salinización de las fuentes de riego,
los suelos también tienen afectaciones. Para finales del
año 2008 existían 32 acuíferos con presencia de suelos salinos y agua salobre, localizados principalmente
en la Península de Baja California y en el altiplano mexicano119. Al emplearse estas fuentes en las áreas de riego, se afecta negativamente la fertilidad de los suelos.
2.3.4 Sobreexplotación de los recursos hídricos
De acuerdo al origen, el sector agropecuario ocupa el
80% de las aguas superficiales y el 70% de las aguas
subterráneas, lo que representa el 77% del volumen
total concesionado120.
Figura 26 Causas que explican la sobreexplotación
de los recursos hídricos
Sobreexplotación de los
recursos hídricos
Subsidios
distorsionantes a la
energía
Nulo o escaso
control de
concesiones o
cuotas de uso de
agua
Baja eficiencia de
riego
Sobreconcesionamiento
de uso de agua
Como se observa en la Figura 27, el 50% de las UER
en México se encuentran ubicadas en zonas con
niveles de presión hidrológica fuertes y muy fuertes.
La sobreexplotación de los recursos hídricos se puede
explicar por cuatro causas, principalmente:
I. Subsidios distorsionantes a la energía.
El subsidio, implícito en las tarifas de electricidad
para el bombeo de agua para uso agrícola (tarifa 09),
representa aproximadamente el 64% del precio real de
la generación y distribución de energía (94 centavos por
KWh). Este subsidio incentiva a que el agua se utilice
de forma no sustentable, al tiempo que desincentiva el
uso de tecnologías de riego eficientes. Adicionalmente,
el subsidio es regresivo porque se concentra en aquellos
productores con mayores sistemas de riego y consumo.
Al existir un precio distorsionado por el subsidio a la
energía que no se incorpora el costo real del uso del
agua, se tiende a extraer mayores cantidades de agua y a
mayor profundidad, generando presión sobre el recurso.
II
Si bien el país en su conjunto experimenta un bajo grado de presión sobre el recurso, existen ocho de las 13
regiones hidrológicas con un nivel de presión fuerte o
muy fuerte121, las cuales están localizadas principalmente en las zonas norte, noroeste y centro del país
(Figura 26).
II. Baja eficiencia de riego.
El sector agropecuario es altamente consumidor de los
recursos hídricos, en comparación a los otros sectores
de la economía, y presenta bajos niveles de productividad del agua. En México la productividad122 económica del agua es dispersa entre los diferentes distritos de
Riego, e incluso al interior de las Regiones Hidrológicas,
como se observa en la Figura 28. Las regiones hidrológicas donde se presentan los Distritos de Riego con
menor productividad son aquellas donde existe una
presión fuerte. Esto implica que en muchos casos el recurso no sea aprovechado para incrementar la renta de
los productores sino, que el agua es utilizada de forma
ineficiente y, por lo tanto, contribuye a reducir la disponibilidad de la misma.
121
Nivel de presión fuerte: cuando la razón del volumen total de
agua concesionada respecto al agua renovable es mayor a 40% y
menor a 100%; muy alto: cuando la razón es mayor a 100%.
122
Medida como el valor de la producción por metro cúbico de agua
recibida.
43
Figura 27 Porcentaje de UER en zonas con altos niveles de presión hidrológica
Fuente: Elaboración propia con datos de Estadísticas agrícolas de los distritos de riego. Año
agrícola 2007-2008 e INEGI. Censo Agrícola, Ganadero y Forestal 2007.
III. Nulo o escaso control de concesiones
o cuotas de agua.
Existe un bajo control del volumen concesionado, lo
cual se refleja en que el volumen empleado por el sector agropecuario (239,908 millones de m3) supera en
aproximadamente 300% el volumen total concesionado. Aunada a esta ausencia de control de las concesiones se encuentra el escaso control de las cuotas o del
consumo al interior de los predios.
En el SRP existen pozos profundos en predios privados123 localizados en zonas de vedas y que fueron instalados sin controles, y cuyo consumo en la actualidad
no puede ser verificado.
IV. Sobreconcesionamiento del uso de agua.
Para poder controlar el nivel de concesiones y el volumen
123
124
Entrevistas a funcionarios para la elaboración del Diagnóstico del
Sector Rural y Pesquero.
125
44
de agua concesionada, se requiere información suficiente
sobre el estado de los acuíferos en México.
Si bien la CNA publica acuerdos relativos a los cambios
en el régimen natural de recarga, el manejo del agua y
de los volúmenes concesionados para algunos acuíferos,
esto no se realiza de forma periódica en todo el territorio
mexicano. Como resultado, no es factible establecer un
sistema de monitoreo y control de las concesiones sin información precisa sobre el nivel de agua en los acuíferos.
Más aún, las autoridades relacionadas con la administración del recurso agua aceptan124 una debilidad institucional para poder realizar un efectivo monitoreo sobre las
concesiones de uso de dicho recurso, misma que es un
factor que determina su sobre explotación.
2.3.5 Contaminación de los cuerpos de agua y
suelos por residuos agropecuarios y pesqueros
Las unidades productivas del SRP no contemplan el manejo de residuos e insumos químicos como método para
evitar la contaminación de cuerpos de agua y suelo125
En el caso del sector agropecuario, estos residuos corresponden a envases de agroquímicos y desechos orgánicos, tales como heces de bovinos y cuerpos de animales.
Figura 28 Rentabilidad económica de los Distritos de Riego
por regiones hidrológicas administrativas
En el sector acuícola, las granjas no realizan el tratamiento de aguas una vez que las han empleado y enriquecido con nutrientes para la engorda de especies,
impulsando la eutrofización de los cuerpos de agua126
(Figura 29).
Entre las principales causas que se identificaron para explicar
el problema de la contaminación se pueden mencionar:
I. Mal manejo de residuos de la producción
agropecuaria y acuícola
En México cada año se generan aproximadamente 50
millones de envases vacíos de plaguicidas. De ellos,
aproximadamente el 85% son de plástico, 14% de metal y sólo 1% de papel. A partir de 2007 se implementó
el Programa Nacional de Recolección de Envases Vacíos
de Agroquímicos y Afines “Conservemos un Campo
Limpio”, con la finalidad de fortalecer la armonía de las
actividades productivas del sector agropecuario del país
II
Fuente: Elaboración propia con datos de CNA sobre estadísticas agrícolas de los distritos de riego. Año agrícola
2007-2008.
Nota: Cada observación representa un Distrito de Riego dentro de la Región Hidrológica.
con el ambiente . 127 Sin embargo, se desconoce cuál es
el alcance del programa hasta el momento.
La causa principal en la ausencia de autocontrol sobre
los residuos es la falta de control y sanciones por parte de la autoridad competente, aunado a la baja responsabilidad social empresarial que determina que los
productores no asuman las externalidades de la producción y los desechos se traduzcan en contaminantes
para el medio rural128.
126
Ídem.
SAGARPA. Programa Nacional de Recolección de Envases Vacíos de Agroquímicos.
128
Por ejemplo, entre los productores pecuarios sólo el 17% realiza
tratamientos de residuos para evitar la contaminación del agua y el
39% hace algún tipo de manejo de envases para evitar su difusión
sobre el suelo o el agua, según datos de los estudios de caso efectuados para el Diagnóstico del Sector Rural y Pesquero de México.
127
45
Figura 29 Causas que explican la contaminación
de cuerpos de agua y suelos.
Contaminación de cuerpos de agua y suelos
Mal manejo de residuos de la
producción agropecuaria y acuícola
Uso excesivo de agroquímicos
Bajo nivel de
responsabilidad social
empresarial
Incumplimiento de
responsabilidades en el
manejo de residuos
La segunda causa está relacionada con el incumplimiento
de responsabilidades en el manejo de residuos. La
legislación ambiental promueve el establecimiento de
programas locales para la prevención y gestión integral
de los residuos de manejo especial y medidas para la
gestión de residuos peligrosos 129.
129
Son considerados residuos de manejo especial los generados por
las actividades pesqueras, agrícolas, silvícolas, forestales, avícolas y ganaderas, incluyendo los residuos de los insumos utilizados en esas actividades. Los residuos peligrosos son aquellos que poseen alguna de
las características de corrosividad, reactividad, explosividad, toxicidad,
inflamabilidad, o que contienen agentes infecciosos que les confiere
peligrosidad; así como envases, recipientes, embalajes y suelos que
hayan sido contaminados cuando se transfiera a otros sitios.
130
El acopio de residuos sólidos recae sobre las autoridades municipales y el manejo de los residuos peligrosos y de los envases es
competencia de las autoridades federales (SEMARNAT y SAGARPA) que deben velar también por el manejo de contaminantes o
residuos peligrosos así como su monitoreo.
131
El nivel máximo permitido de nitratos es 0.2 mg/l, que es el límite máximo permitido dentro del consumo a largo plazo para prevenir
la metahemoglobinanemia en infantes (OMS, 2004).
132
Línea de base del Programa de uso sustentable de Recursos Naturales. Documento de trabajo.
46
Sin embargo, existe una baja participación por parte de
las UER en dichas acciones. Lo anterior se agrava por
el incumplimiento de responsabilidades para el manejo
de residuos agropecuarios y la ausencia de controles y
sanciones entre los diferentes órdenes de gobierno 130.
A la fecha no existen estudios relacionados con el
manejo de residuos por parte de las UER a nivel
nacional.
II. Uso excesivo de agroquímicos
En 2009 el 73% de las zonas de monitoreo de las regiones
hidrológico-administrativas superó los niveles permitidos
de concentración de nitrato en aguas superficiales131.
Adicionalmente, el 88% de las zonas de monitoreo de
calidad de agua 132 superó los niveles máximos permitidos
para evitar problemas de eutrofización. Estos resultados
reflejan parcialmente el empleo de agroquímicos en zonas
agrícolas, no obstante que puede deberse a residuos
generados por otros sectores.
Figura 30 Variables económicas desfavorables
al sector rural y pesquero
Entorno económico desfavorable
Tipo de cambio
sobrevaluado
Precios internacionales
distorsionados
Mercado oligopólico de
insumos
2.4 Entorno económico desfavorable
El SRP se desenvuelve en un entorno económico desfavorable que se ha caracterizado por variables que limitan el crecimiento como son: I) el tipo de cambio sobrevaluado; II) precios internacionales distorsionados;
y III) un mercado oligopólico de insumos (Figura 30).
De acuerdo con algunos estudios realizados, se estima que
además de la degradación ambiental, el valor de la producción, los rendimientos e ingresos son algunas de las variables
que serán perturbadas por los efectos del cambio climático.
2.4.1 Tipo de cambio sobrevaluado
El tipo de cambio sobrevaluado ha penalizado a los
productores agropecuarios del país históricamente. En
la Figura 31 se presenta el índice de tipo de cambio
real 135 de 1970 a 2010, el cual presenta un promedio anual por debajo de 80, llegando a sus límites más
bajos en 1981 y 2002. El índice solo presentó valores
mayores a 100 en 1988 y 1996, años posteriores a
crisis económicas, situación que favoreció al productor nacional solo en esos períodos. La apreciación de
la moneda nacional ha tenido consecuencias negativas
para los exportadores nacionales, ya que su rentabilidad
se ha visto afectada artificialmente, al igual que para
los productores que compiten con las importaciones,
Las emisiones de gases de efecto invernadero del sector surgen principalmente por las emisiones provenientes de actividades agrícolas (cultivos y manejo de suelos) y pecuarias (fermentación entérica y manejo de
estiércol). Sus principales gases son CH4 proveniente
de la fermentación entérica, manejo de estiércol y cultivo de arroz; y N2O proveniente de suelos agrícolas y
quemas programadas134.
La degradación de los recursos naturales generara fenómenos climatológicos adversos, lo cual es una causa
de los altos niveles de riesgo de la actividad agropecuaria y pesquera, que a su vez explican el bajo crecimiento de dichas actividades.
II
2.3.6 Emisiones de gases de efecto
invernadero
En México el sector agropecuario contribuye con el
6.4% de las emisiones de Gases de Efecto Invernadero
(GEI), que corresponden a 45.5 millones de toneladas
de CO2 equivalentes .
133
SAGARPA. 2010.
INE. 2010.
135
Banxico. Serie 1970-2010.
134
47
Figura 31 Índice de tipo de cambio real:
1970-2010 (1990=100)
Fuente: Banxico.
las cuales llegan al país a precios más bajos, en parte
como resultado de la apreciación del peso.
do implementada por el Estado mexicano, como son
los precios de garantía137(Figura 32).
2.4.2 Precios internacionales distorsionados
Desde 1980 la tendencia de los precios internacionales
hacia la baja, principalmente los cereales y las carnes
(cuyos precios han disminuido en más de un 50%)136,
se atribuye a la prevalencia de subsidios en los países
exportadores y al aumento de los excedentes exportables de los mismos. Dicha tendencia de precios no fue
un problema que afectó a los productores mexicanos
sino hasta inicios de los años noventa, dado que hasta ese momento aún permanecían vigentes algunos de
los instrumentos de la política de protección de merca-
A partir del 2006 los precios internacionales de los
productos agrícolas aumentaron de manera considerable138 al tiempo que se observa cierta volatilidad, reflejando así algunos de los efectos del cambio climático
sobre la producción de alimentos, el uso de productos
agrícolas para la industria energética139 y la especulación en el mercado internacional; ello aunado al creciente consumo de países como China y la India.
136
FAO. 2000. Las negociaciones comerciales multilaterales sobre
la agricultura.
137
Los precios de garantía operaron hasta 1989, fecha en que se
adoptó el esquema de precios de concertación para el arroz, la cebada, el trigo, el sorgo, la soya y demás oleaginosas. Para el maíz y el
frijol los precios de garantía se mantuvieron hasta 1994, mientras
que los permisos de importación rigieron durante los 15 años previstos en el TLCAN.
138
FAO, Conferencia de alto nivel sobre la seguridad alimentaria mundial:
los desafíos del cambio climático y la bioenergía. 2008. pág. 2.
139
FAO–IICA-CEPAL. 2010.
48
2.4.3 Mercado oligopólico de insumos
Hasta finales de los años ochenta, los gobiernos jugaron un papel fundamental en cuanto a la producción y
distribución de semillas, así como en los subsidios para
la compra de fertilizantes. Con las reformas de los años
noventa se liberalizaron los mercados de semillas, se
eliminaron los subsidios a los fertilizantes y se privatizaron los sistemas para la importación de semillas y
su distribución. Sin embargo, dichas medidas no incentivaron el desarrollo de un mercado competitivo de
insumos agropecuarios. Por el contrario, actualmente
existe un mercado concentrado en un reducido núme-
Figura 32 México: Relación de precios nacionales y precios
internacionales para productos agrícolas (1990-2004)
Fuente: Salcedo, S. 1999. Impactos diferenciados de las reformas sobre el agro mexicano: productos, regiones y agentes.
El precio de los agroquímicos ha mostrado una volatilidad continua entre 1981 y 2010. Así lo demuestran las tasas de cambio del índice de precios de los
principales insumos para la producción agropecuaria,
principalmente en el periodo 1981-1998. Entre 1999
a 2010 dichos precios presentaron mayor estabilidad,
con excepción de 2008 (Figura 33).
México consume el 1.2% de la producción mundial de
fertilizantes y produce el 0.4%. A pesar de que la cotización de los precios es internacional, en el país persisten
precios superiores. Por ejemplo, entre enero y octubre de
2008 los precios de la urea y el fosfato diamónico (DAP)
se incrementaron 69.4% y 75.7%, respectivamente. Lo
anterior a pesar de que los precios en el mercado internacional ya habían iniciado una fuerte caída después de
alcanzar niveles máximos en los meses anteriores140.
La maquinaria agrícola presenta un comportamiento
similar al de los agroquímicos. Por otro lado, el diesel
y la energía eléctrica, principales combustibles para la
producción agropecuaria, son insumos subsidiados a
través de programas gubernamentales, y el Estado es
el principal proveedor.
II
ro de empresas nacionales e internacionales, las cuales
tienen el poder de mercado suficiente para fijar los precios de los insumos, restando con ello rentabilidad a los
productores agropecuarios.
La volatilidad de los precios de los insumos genera serios impactos e incertidumbre a los productores rurales,
puesto que influye en sus decisiones de producción y,
por tanto, en su rentabilidad.
Las UER se ven cada vez más afectadas por la influencia de estas políticas económicas, las cuales forman
parte de una estrategia de desarrollo que no incluye al
sector rural como elemento prioritario para garantizar
la autosuficiencia y seguridad alimentaria del país, lo
cual se refleja en el rezago del mismo.
140
FIRA. 2009. El mercado de los fertilizantes en México: situación
actual y perspectivas.
49
Figura 33 Tasa de cambio anual del índice de precios de los principales
insumos agropecuarios: 1981-2010
Fuente: Elaboración propia con datos de BANXICO
2.5 Marco institucional débil en el medio rural
La política para el sector rural en México se rige en la
actualidad por la Ley de Desarrollo Rural Sustentable
(LDRS), aprobada en 2001 (Diario Oficial de la Federación, 7 diciembre 2001). Esta Ley tiene como objetivo la planeación y la coordinación de la política para
el desarrollo rural sustentable. Para las actividades de
coordinación, la LDRS establece un marco institucional
y prevé la participación de actores y organizaciones del
gobierno federal, así como de los gobiernos estatales y
municipales, de cuya acción se esperan resultados en
favor de la economía y del desarrollo rural. Con la crea-
ción del marco normativo previsto por la LDRS se busca promover la concurrencia intergubernamental para
hacer un uso más eficiente de los recursos públicos, de
manera que los problemas del SRP se atiendan coordinadamente.
141
La Comisión Intersecretarial142 está integrada por nueve Dependencias federales , las cuales tienen incidencia
en el medio rural. Por su parte, en el PEC se habla de
la participación de 17 ramas administrativas del Gobierno Federal; es decir, ocho más de las que prevé la
SAGARPA, SEDESOL, SE, SEP, SHCP, SEMARNAT, SCT, SRA
y SALUD.
142
SAGARPA, SEDESOL, SE, SEP, SHCP, SEMARNAT, SCT, SRA,
SALUD, SENER, SEGOB, SRE, TRABAJO Y PREVISIÓN SOCIAL
y TURISMO. Adicionalmente está el SEGURO SOCIAL, el Tribunal
Agrario y la Comisión Nacional para la Atención a los Pueblos Indígenas.
50
La operación de la LDRS contempla, por una parte, la
creación de una Comisión Intersecretarial como un espacio para hacer concurrir a las distintas Dependencias
federales141; por la otra, se promovió el uso de un Programa Especial Concurrente (PEC) como eje rector de
las acciones gubernamentales orientadas a resolver los
problemas del SRP mexicano.
Comisión Intersecretarial. El PEC está conformado por
el conjunto de políticas públicas orientadas al bienestar
de la población rural y a hacerlos partícipes en el desarrollo nacional, dando prioridad a zonas de alta y muy
alta marginación, y a las poblaciones económica y socialmente más vulnerables.
En ese sentido, en la actualidad se percibe un marco
institucional en el que persiste la descoordinación entre
las políticas y los programas públicos. Adicionalmente,
puede constatarse que el funcionamiento de las instituciones formales se ve modificado por la presencia
de las instituciones informales, que influyen en el logro de los objetivos de desarrollo rural. Algunas de las
instituciones informales contravienen el espíritu de las
instituciones formales, propiciando que los resultados
de la política sectorial sean diferentes a los originales y
formalmente establecidos.
Un ejemplo de lo anterior es la integración del presupuesto del PEC, la cual obedece a una demanda administrativa, más que a un proceso efectivo de planeación, donde se agrupan programas, pero por lo general
no a partir de concurrencias o complementariedades,
así como del posible impacto de los mismos. En ese
sentido, tanto las acciones de cada participante en el
II
La implementación de las actividades previstas en la
LDRS, y que promuevan los resultados a que la LDRS
aspira, presupone tareas de coordinación, las que según
el Artículo 21 de la LDRS deberá realizar la SAGARPA.
En el plano operativo, sin embargo, puede constatarse
que la Comisión Intersecretarial, como instancia que
reúne a los participantes para el desarrollo rural, no ha
resultado ser un espacio para generar sinergias. Por su
parte, el PEC tampoco se ha constituido en una herramienta articuladora de las diferentes acciones de las
Dependencias federales en el medio rural.
PEC, como los resultados a obtener, se guían por su
propio marco normativo y objetivos de las Dependencias participantes, o por usos y costumbres, sin que
exista claridad sobre la contribución explícita de cada
Dependencia en el logro del objetivo central. Otro aspecto sobresaliente, tanto en el ordenamiento de la
LDRS como en el del PEC es que, a pesar de establecer
reglas en un contexto de convergencia de actores de
diversos ámbitos, no se establecen los incentivos que
promuevan su actuación o, en su caso, sanciones correctivas cuando no lo hacen.
Los incentivos y sanciones son mecanismos que facilitan el cumplimiento de normas, siempre que éstos
sean ajustados a la situación en la que deben incidir, y
51
su implementación sea realizable y creíble. Dadas las
diferentes fases que supone la implementación de la
política sectorial y los diversos actores que en ella intervienen, la presencia de los incentivos y las sanciones deberá incorporar esa complejidad para asegurar su
cumplimiento; pero no sólo su cumplimiento administrativo, sino su cumplimiento en función de los resultados que busca la política sectorial.
2.5.1 Baja coordinación interinstitucional
Respecto al marco normativo formal, la LDRS no ha
mejorado el funcionamiento de las políticas públicas en
el SRP. Si bien el PEC contempla a la SAGARPA como
ente coordinador, en el funcionamiento diario prevalecen las normas informales que propician y se reflejan en
una actuación independiente de las diferentes instancias que contempla la política sectorial.
Al interior de las Dependencias públicas que participan
en el PEC también se presenta descoordinación entre
el diseño, la planeación y la operación de los programas
por lo que, como consecuencia de ello, no se encuentra
con correspondencia vis a vis entre los contenidos en
las Matrices de Indicadores para Resultados de los Programas y lo expresado en las Reglas de Operación que
norman la ejecución de dichos Programas.
En ese sentido, ni la participación de la SAGARPA en el
presupuesto global del PEC, como tampoco los usos y
costumbres en el funcionamiento del gabinete, facilitan la
ascendencia necesaria para que la SAGARPA coordine a
las diferentes Secretarías que intervienen en el PEC. Esta
falta de coordinación, a pesar de existir formalmente en
el ordenamiento actual, hace ver la necesidad de normas
claras y precisas, y de sanciones o incentivos, que garanticen el papel de la SAGARPA. Por lo tanto, aunque existe
el marco normativo formal, éste no ha subsanado el problema del bajo nivel de coordinación entre las instancias
que intervienen en la Comisión Intersecretarial para el
Desarrollo Rural Sustentable, situación que resulta en duplicidades, contradicciones o vacíos, y que se reflejan en
ineficiencias en la asignación y ejecución del gasto público.
Existen tres causas principales que contribuyen a explicar la debilidad del marco institucional en el medio
rural: a) la baja coordinación interinstitucional, b) una
reglamentación débil para el funcionamiento de los
programas públicos y c) instituciones informales que
desvían la política sectorial (Figura 34).
Figura 34 Causas del marco institucional
débil en el medio rural
Marco institucional débil
Baja
coordinación
interinstitucional
Reglamentación débil
para el funcionamiento
de los programas públicos
Instituciones informales
que desvían la política
sectorial Fuente: Elaboración propia.
52
En algunos casos, la duplicidad de los Programas Gubernamentales tiene como origen la amplitud en las
definiciones de población objetivo establecidas en cada
una de sus Reglas de Operación, lo que hace que prácticamente cualquier habitante del medio rural sea elegible para recibir apoyos de los diversos programas. Esta
circunstancia impide que se realice la focalización de
los recursos hacia la población que más los necesita y
resulta en una redundancia en los espacios de incidencia de cada programa.
Por su parte, las duplicidades y potenciales contraposiciones de los programas también tienen su origen en el
diseño de los mismos. En el caso de la mayoría de los
programas en el medio rural, los objetivos establecidos
en las Reglas de Operación presentan ambigüedades
y, en algunos casos, una multiplicidad de objetivos, lo
cual disipa el propósito de un programa. En algunas situaciones extremas, los objetivos llegan a equipararse
con actividades o, incluso, existen programas que no
tienen objetivos establecidos. En los hechos estas circunstancias no solo limitan la potencial complementariedad que pueda existir entre programas, sino que
limita la eficiencia y eficacia de los programas mismos.
Ello significa que a pesar de que la LDRS prevé un espacio de concurrencia entre las diferentes Dependencias
públicas, éste no ha sido aprovechado para planear las
acciones enfocadas a resolver los problemas específicos que experimenta el sector rural. Por el contrario, en
la práctica cada Dependencia instrumenta programas y
proyectos que entre sí se contraponen o duplican. Se
constatan, entonces, la falta de tareas fundamentales
de coordinación por parte de la SAGARPA para cumplir
con el espíritu que dio origen a la LDRS y al PEC.
II
Como resultado de la baja coordinación institucional,
en la actualidad existen en el medio rural alrededor de
67 relaciones de duplicidad entre los programas de
la administración pública federal y solo 24 relaciones
de potencial complementariedad entre dichos programas; además, se observan cuatro casos en los que los
programas se contraponen143. Lo anterior implica, por
ejemplo, que Dependencias como la Secretaría de la
Reforma Agraria, de Economía y de Desarrollo Social
dupliquen esfuerzos con los que realiza la SAGARPA.
Lo anterior se deriva de la falta de un marco normativo
claro para cada Dependencia pública, que establezca el
ámbito de acción e incidencia en la problemática rural y el logro de los objetivos estratégicos nacionales.
Esta falta de claridad en las atribuciones se ve también
manifiesta en la indefinición entre lo que es el gasto
de fomento productivo y el gasto social. Por ejemplo,
al Programa PROCAMPO a menudo se le compara y
evalúa con los mismos criterios que al Programa Oportunidades. La falta de objetivos claros del PROCAMPO
da lugar a dichas comparaciones.
2.5.2 Reglamentación débil para el
funcionamiento de los programas públicos
La política sectorial recorre un largo camino desde su
diseño e implementación, hasta su ejecución a través
de programas públicos. Es necesario que los actores
que intervienen en las diferentes fases tengan claridad
sobre el espíritu de la política sectorial, sobre el programa público en el que participan, y sobre la importancia
143
Para una mayor información sobre la operación de los programas
puede consultarse el Análisis de los instrumentos de política agropecuaria, rural y pesquera en México. Tomo I. FAO. 2010.
53
de su papel y tareas específicas en el conjunto para el
logro del objetivo central. Ello es indispensable para dar
cumplimiento cabal a la política sectorial. En la política
sectorial o en un programa público no hay lugar para
actores o tareas aisladas.
En este sentido, el marco institucional actual no provee
una visión integral que sea comprensible a todos los actores que participan en el proceso de instrumentación
de la política pública rural, y que facilite su cumplimiento. En el PEC se consideran nueve vertientes que persiguen objetivos específicos y con los que se busca el
desarrollo rural. Por ejemplo, en la vertiente de “Competitividad” se prevé la participación complementaria
de siete Secretarías, que deberán dar “viabilidad económica al sector”. Pero el PEC no proporciona más elementos que permitan conocer en detalle la posible división del trabajo entre Secretarías o al interior de cada
una de ellas, ni el papel que deberán jugar los diferentes actores que participarán en las 16 Estrategias y los
siete Programas previstos para lograr tal fin. Asimismo,
no se establece, explícita o implícitamente, la comple-
54
mentariedad entre las funciones de los actores en las
diferentes fases, así como tampoco la secuencia o la división del trabajo entre Secretarías y al interior de ellas.
Si bien cada programa tiene sus Reglas de Operación,
éstas generalmente establecen una dinámica de trabajo que concede atención principal al funcionamiento
administrativo del programa y menos al cumplimiento
del objetivo central de desarrollo rural. Adicionalmente, la mayoría de los programas opera bajo el esquema
de atención a la demanda, lo cual se contradice con la
orientación a resultados. Si bien formalmente la Evaluación de los Programas Públicos ofrecería un medio
para corregir posibles desviaciones del objetivo del programa, tampoco existe el instrumento que garantice el
uso de los resultados de la evaluación en la corrección
del funcionamiento.
La ausencia de una reglamentación funcional que sea
clara, concisa y fácil de aplicar, o de los mecanismos
de vigilancia en cada fase de la gestión pública, son
factores que pueden orillar a incurrir en el fenómeno
conocido como riesgo moral, que se presenta cuando
los actores desvían el espíritu de la política sectorial y
2.5.3 Instituciones informales que desvían la
política sectorial
Las instituciones informales se manifiestan en reglas
vigentes, aunque no escritas, y actúan a la par del marco institucional formal. Las instituciones informales
pueden ser, por ejemplo, los códigos sociales de conducta, las tradiciones organizacionales, o en general las
reglas no escritas asociadas a la cultura o al marco de
valores morales de los actores en el contexto local. En
la política sectorial las instituciones informales adquieren relevancia por la influencia que pueden ejercer en
la conducta de los actores que toman decisiones y por
los resultados que pueden provocar en cada una de las
fases que recorre la política sectorial. Las instituciones
informales pueden, entonces, fortalecer o contravenir
el logro del objetivo central de la política sectorial, según la relación que se establezca entre las instituciones
formales e informales.
II
aprovechan su posición para el logro de fines distintos
a los originalmente establecidos, y al no aplicarse las
sanciones correspondientes se da lugar a la recurrencia
de tal conducta. Esta situación puede suceder en cada
fase de la gestión, aunque es más susceptible de darse
durante la ejecución de los programa públicos, donde
se lleva a cabo la asignación o distribución de los recursos. Son, además, las fases de ejecución de los programas públicos donde a nivel local intervienen instituciones informales, que se expresan a través de códigos
de conducta, usos y costumbres locales o compromisos familiares o de grupos, y que dificultan o desvían
el cumplimiento del objetivo original de desarrollo rural
previsto en el diseño de los programas públicos.
Las instituciones informales tienen repercusiones en la
planeación y la asignación de los recursos públicos. Un
ejemplo puede verse en la atención a demandas específicas de organizaciones campesinas y de productores,
que son canalizadas a partir del 2011 a través de algunos
de los denominados “proyectos estratégicos” de la SAGARPA. En la práctica, estos proyectos estratégicos son
programas que atienden a problemas coyunturales de
naturaleza económica o climática, que pueden ser situaciones imprevistas y que por sus consecuencias pueden
tratarse de un asunto humanitario y de conflicto social.
Pero igualmente se recurre a estos instrumentos para
55
cumplir los compromisos que tiene el gobierno federal
con ciertos grupos de productores o campesinos, sin la
necesidad de seguir el circuito operativo establecido en
los programas eje de la SAGARPA. La incidencia de las
instituciones informales puede provocar, entonces, un
uso ineficiente de los recursos públicos, contraviene la
planeación o atiende según la fuerza política de los actores, independientemente de la prioridad de la problemática, de los grupos de productores o de las regiones que
requerirían atención con más urgencia.
Las reglas informales pueden dificultar la coordinación
externa entre dependencias e interna entre las áreas de
la SAGARPA, en la medida que la observancia de esas
reglas prioriza los intereses individuales o de grupos, aún
contraviniendo el marco normativo formal y, con ello, al
interés de la política sectorial. En este contexto, es necesario tener presente que el logro de los objetivos de la
política sectorial requiere de la observancia de un marco
normativo formal que sea claro, conciso y de fácil aplicación, pero que considere la presencia de las instituciones
informales y busque orientarlas hacia el logro del objetivo
central. El marco normativo debe ser dinámico y recoger
los cambios de la realidad en que actúa, y debe guiar la
56
conducta de los actores a lo largo de todo el proceso que
recorre la política sectorial, enlazando acciones, y promoviendo los incentivos y sanciones que sean necesarios
para garantizar el cumplimiento exitoso de cada fase, y
con ello del objetivo fundamental de la política sectorial.
Pero también habrá que lograr un cambio en la visión
sobre las funciones que debe cumplir el marco normativo, como el que puede constarse en la actualidad, en
el que los incentivos no se orientan a los resultados, y
las sanciones están dirigidas hacia quienes no ejercen los
recursos de acuerdo a la norma y no hacia quienes no
generan resultados.
El marco institucional tiene, entonces, diversas áreas
potenciales de mejora. A pesar del marco normativo
actual existe baja coordinación interinstitucional, prevalece una orientación de atención a la demanda en los
programas, hay normas que conceden atención prioritaria a las funciones y resultados administrativos antes
que al éxito de la política sectorial, y hay vigencia de
instituciones informales que compiten u obstaculizan
el funcionamiento de las instituciones formales. Todo
ello permite concluir que el marco institucional del sector rural es débil en su funcionamiento.

capítulo 2 análisis de problemas en el sector rural y pesquero

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