mundo rural para chile en el siglo xxi

Transcripción

VISIÓN, LOGROS Y DESAFÍOS
MINISTERIO DE AGRICULTURA | 2010-2014 |
GOBIERNO DEL PRESIDENTE SEBASTIÁN PIÑERA ECHENIQUE
| MUNDO RURAL PARA CHILE
EN EL SIGLO XXI |
DOCUMENTO INTRODUCTORIO
COMPETITIVIDAD E INNOVACIÓN PARA EL SECTOR AGROALIMETARIO Y FORESTAL
CADENAS COMERCIALES, MERCADOS TRANSPARENTES Y CONSUMIDOR
SUSTENTABILIDAD AMBIENTAL PARA EL DESARROLLO
MODERNIZACIÓN MINISTERIAL
MUNDO RURAL PARA CHILE EN EL SIGLO XXI
DICIEMBRE DE 2013
VISIÓN, LOGROS Y DESAFÍOS
MINISTERIO DE AGRICULTURA | 2010-2014 |
| mundo rural para chile en el siglo xxi |
VISIÓN, LOGROS Y DESAFÍOS DEL MINISTERIO DE AGRICULTURA | 2010-2014 |
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VISIÓN, LOGROS Y DESAFÍOS DEL MINISTERIO DE AGRICULTURA 2010-2014
mundo rural para chile en el siglo xxi
Ministerio de Agricultura - Fundación para la Innovación Agraria
Registro de Propiedad Intelectual: N° 238742
Edición: Carolina Gutiérrez U.
Diagramación: Tomás González R. y Unidad de Diseño Fucoa.
Impreso por: Gonsa S.A.
Diciembre 2013
| contenidos |
4
7
Siglas y Acrónimos
RECONOCIMIENTO
8
| Primera Parte |
Definición del Pilar y sus Ejes Estratégicos
Mundo Rural para Chile en el Siglo XXI:
9
14
| Segunda Parte |
Diagnóstico y acciones de Minagri e Indap en torno a cada eje
15
17
40
42
I. Necesidades y oportunidades para el Mundo Rural: acciones directas e indirectas.
Más Allá del Fomento Productivo para la superación de la pobreza
• Pobreza en el mundo rural
• Alo realizado por el Ministerio de Agricultura
• Apoyo productivo a los Pueblos Indígenas
Mejoramiento de la habitabilidad rural y apoyo a la reconstrucción: vivienda.
Regularización de títulos de propiedad
Entregando herramientas a largo plazo: Educación
• Los primeros pasos marcan la diferencia: Primera infancia y educación básica
• Apoyo a la educación técnica.
Tema Laboral: Nuevo estatuto y posnatal para mujeres temporeras
Diversificando la economía rural. Promoviendo los Rubros Emergentes y la cultura del territorio
• Artesanías
• Turismo Rural y Agroturismo
Cultura E IDENTIDAD RURAL
Otros avances que tienen impactos en Desarrollo Rural
43
45
47
50
II. Elaboración de una Política Nacional de Desarrollo Rural Territorial: Desafíos de Largo Plazo.
ESTRATEGIA DE DESARROLLO RURAL: POLITICAS ACTUALES E INICIATIVAS ANTERIORES
Enfoque y ámbitos de acción
Avances en la Política Nacional de Desarrollo Rural durante esta Administración
52
| Tercera Parte |
Desafíos para el Mundo Rural
58
59
| Anexos |
Anexo 1: Medidas en torno al pilar mundo rural para chile en el siglo xxi del
Ministerio de Agricultura. 2010-2013
Anexo 2: Clasificación Ocupacional de los Activos en Áreas Rurales y Urbanos
Anexo 3: iniiativas de minagri en articulación con otros ministerios
Anexo 4: Cronograma de las Iniciativas de Desarrollo Rural durante Administraciones Previas
Anexo 5: política nacional de desarrollo rural. Extracto
23
26
29
33
36
65
66
67
68
3
| SIGLAS Y ACRÓNIMOS |
A
Anamuri 4
Asociación Gremial Nacional de Mujeres
Rurales e Indígenas
Asoex Asociación de Exportadores de Fruta de
Chile S.A.
Anpros Asociación Nacional de Productores de
Semillas
APA Asociación de Productores Avícolas de
Chile
Agrollanquihue Asociación de Empresarios Agrícola de
la Provincia de Llanquihue
Asoex Asociación de Exportadores de Fruta
B
BM C
Casen Banco Mundial
Encuesta de Caracterización
Socioeconómica Nacional
Campocoop Confederación Nacional de Federaciones
de Cooperativas y Asociaciones
Silvoagropecuarias Chilenas
Cepal Comisión Económica para América Latina
CNC Confederación Nacional Campesina
Cider Comisión Interministerial para Desarrollo
Rural
Conadi Corporación Nacional de Desarrollo
Indígena
Conaf Corporación Nacional Forestal
Conagro Confederación Nacional Campesina y
Trabajadores del Agro de Chile
Corfo Corporación de Fomento de la Producción
E
Exporlac Asociación de Exportadores de Productos
Lácteos de Chile
F
Fedecarne Federación de Productores de Carne
Fedefruta Federación Gremial Nacional de
Productores de Fruta
Fedeleche Federación Nacional de Productores de
Leche
Fenasicar Federacion Nacional de Sindicatos del
Rubro de la Carne
FIA Fundación para la Innovación Agraria
Fosis Fondo de Solidaridad e Inversión Social
Fucoa Fundación de Comunicaciones,
Capacitación y Cultura del Agro
I
IICA Indap INE Instituto Interamericano de Cooperación
para la Cultura
Instituto Nacional de Desarrollo
Agropecuario
Instituto Nacional de Estadísticas
M
Minagri Ministerio de Agricultura
Mineduc Ministerio de Educación
Minsal Ministerio de Salud
Minsegpres Ministerio Secretaría General de la
Presidencia
Mintrab Ministerio del Trabajo y Previsió
Minvu Ministerio de Vivienda y Urbanismo
MMA Ministerio de Medio Ambiente
MOP Ministerio de Obras Públicas
Mucech Movimiento Unitario Campesino y Etnias
de Chile
O
OCDE ONG P
PDTI Prodemu Prodesal Pro-Rural RIMISP Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económico
Organización No Gubernamental
Programa de Desarrollo Territorial Indígena
Fundación para la Promoción y el
Desarrollo de la Mujer
Programa de Desarrollo Local
Red de Cooperación Institucional para
Zonas de Pobreza Rural
Centro Latino Americano para el Desarrollo
Rural
S
SAT Sercotec Seremi Servicio de Asistencia Técnica
Servicio de Cooperación Técnica
Secretaría Regional Ministerial o
Secretario Regional Ministerial
Sernatur Servicio Nacional de Turismo
Sence Servicio Nacional de Capacitación y
Empleo
SNA Sociedad Nacional de Agricultura
SNAEduca Corporación Educacional de la Sociedad
Nacional de Agricultura
Subdere Subsecretaría de Desarrollo Regional y
Administrativo
U
UOC Confederación Nacional Unidad Obrero
Campesino
5
6
| RECONOCIMIENTO |
El presente informe se enmarca en el contexto del proyecto Visión, Logros y
Desafíos del Ministerio de Agricultura, 2010- 2014. Esta iniciativa fue impulsada
por la misma cartera, en conjunto con FIA y consta de seis informes: uno inicial de
introducción y síntesis, seguido de cinco documentos para cubrir cada uno de los
pilares que han orientado el trabajo de la institución.
7
Este Informe presenta el Pilar de Mundo Rural para Chile en el Siglo XXI. Éste contó con
un equipo en que participó el economista Alberto Valdés como consultor experto, con
la asistencia de José Tomás Cumsille; y María Emilia Undurraga, como contraparte
interna de Indap. Además, colaboró un grupo multidisciplinario de profesionales
de Minagri y sus Servicios -mediante reuniones de trabajo, valiosos comentarios
y referencias bibliográficas-, entre los que destaca el aporte de: Margara González,
con información de la labor de diversos ministerios; Micaela Galán, sobre el estudio
Sismarket y comentarios en otros puntos; Karin Edwards, sobre agro-turismo; Moira
Del Ponte, sobre artesanías; Luis Espinoza, sobre regulación de títulos de propiedad;
Tomás de la Fuente, sobre iniciativas durante gobiernos anteriores; Macarena Moller,
Isabel Martínez y Carolina Paul, sobre programas territoriales de Indap; Gustavo
Cassin, sobre vivienda rural; Osvaldo Henríquez y Carmen Schlotfeldt, de Subdere; y
Pablo Osses, de Geografía de la UC.
Se agradecen también los aportes del Comité Directivo del proyecto –especialmente
la colaboración de Eugenia Muchnik, Secretaria Ejecutiva1 del mismo-; Carolina
Gutiérrez, quien además participó como editora del documento; y a todos
los funcionarios de Minagri y sus Servicios, que participaron de las iniciativas
mencionadas.
Nota: El Comité Directivo también estuvo
conformado por el Subsecretario de
Agricultura, Álvaro Cruzat; el Director de
FIA, Fernando Bas; el Subdirector de Odepa,
Ignacio García, y los asesores del gabinete
ministerial Horacio Bórquez
y Francisca Silva.
1
8
| Primera Parte |
Definición del Pilar y sus Ejes Estratégicos
| Mundo Rural para Chile en el Siglo XXI |
Chile es un país en crecimiento, que ha mantenido por décadas una significativa
9
migración rural-urbana, lo que se refleja en una alta concentración de la población
en centros urbanos. El aumento de urbanización ha centrado las políticas públicas
en las ciudades, con una subinversión en zonas rurales, lo que acentúa las grandes
brechas que se observan en oportunidades y acceso a servicios básicos entre estas
dos zonas. Esta inferioridad de oportunidades en los sectores rurales ha aumentado
el descontento por parte de sus habitantes -acerca de las deficiencias en su acceso
a servicios básicos, infraestructura, educación y salud de calidad, entre otros-,
quienes cada vez más, exigen soluciones concretas para corregir estos problemas.
Desde esta perspectiva, los gobiernos deben estar atentos a la dinámica de
desarrollo que opera en un territorio determinado, así como a la tensión implícita
que se da entre una ciudad, su entorno rural y las distintas localidades. Las decisiones
de inversión pública y privada, tanto en cuantía como en ámbito, influirán de modo
significativo en las decisiones de los ciudadanos afectados, responsables de gatillar
la permanencia o la migración de familias del sector rural.
La necesidad de mayor equidad territorial y de acceso a servicios para los habitantes
rurales fue claramente reconocida por el Presidente Sebastián Piñera E., ya desde
la campaña presidencial, y se concretó en la firma de sus 25 compromisos con la
agricultura y el mundo rural el año 20092.
Frente a este desafío, esta Administración del Ministerio de Agricultura decidió
definir como uno de sus pilares estratégicos “Mundo Rural para Chile en Siglo XXI”,
fundando su acción en dos ejes estratégicos que se detallan a continuación (ambos
se profundizarán en las siguientes secciones):
2 Nota: Para ver los 25 compromisos
del Presidente Sebastián Piñera E.con
la Agricultura, revisar el Documento
Introductorio del Proyecto Visión, Logros
y Desafíos del Ministerio de Agricultura,
2010-2014; Anexo 2.
I. Necesidades y oportunidades para el mundo rural: acciones directas e
indirectas.
Desde el año 2010, gran parte del trabajo que ha realizado Minagri e Indap en
beneficio de los habitantes rurales ha ido más allá de promover el desarrollo
silvoagropecuario -sin ser necesariamente parte del mandato de la cartera-, en
temas tan variados como: educación, trabajo, vivienda y regularización de títulos,
entre otros. Para poder realizar esta labor, las nuevas autoridades establecieron
vínculos con otros ministerios y servicios públicos, en algunos casos liderando
iniciativas directamente y, en otros, influyendo indirectamente, en coordinación con
otras instituciones.
10
II. Elaboración de una Política Nacional de Desarrollo Rural Territorial.
Chile no ha tenido hasta ahora una estrategia de desarrollo rural definida. Durante
este Gobierno se elaboró una propuesta de Política Nacional de Desarrollo Rural
Territorial, convocando a varias carteras, entre ellas a Minagri, quien cumple un
papel de liderazgo por su cercanía natural a los habitantes del campo. Esta política
fue aprobada por el Comité de Ministros de Ciudad, Infraestructura y Territorio, en la
sesión del 19 de febrero de 2014.
A través de ambos ejes, esta Administración ha buscado avanzar en una mayor
igualdad de oportunidades con respecto a las zonas urbanas, así como mejorar
la calidad de vida de los habitantes rurales, bajo una estrategia integrada, que
considere el desarrollo territorial en las diversas regiones y no solamente las
necesidades sectoriales silvoagropecuarias.
Es pertinente agregar dos consideraciones adicionales al contexto en que se
desarrolla esta nueva estrategia de ruralidad. Lo primero, constatar que el tamaño
del sector rural en Chile ha sido subestimado significativamente (ver recuadro).
Lo segundo, la disparidad en el nivel de vida observada entre áreas rurales y
urbanas no es solamente producto de un descuido en las políticas públicas. Ésta
se explica también como una consecuencia natural de las llamadas “economías
de aglomeración”, en donde, por la alta densidad de habitantes presente en los
centros urbanos, se concentran además mayores oportunidades de empleo, talento
empresarial, e inversión.
Otro factor que incide en el rezago rural es la menor, o ausencia de, “economía de
escala” en la provisión de servicios básicos en áreas rurales –tales como educación,
salud, agua potable y comunicaciones–, lo que se traduce en un mayor costo relativo
por persona.
Para enfrentar estas desventajas de las zonas rurales se requieren políticas de
apoyo focalizadas y una mayor asignación de presupuesto fiscal por persona. Una
interrogante empírica fundamental para una estrategia de desarrollo rural es
comprobar si en Chile se está tendiendo hacia una convergencia en estándar de vida
rural en comparación a la urbana o, por el contrario, hacia una mayor divergencia.
De acuerdo a Soto y Torche (2004), el ingreso per cápita y niveles de pobreza entre
regiones en Chile no estaban convergiendo hacia un nivel común de largo plazo.
Éste es un tema que requiere mayor análisis, pero que el presente informe trata en
forma muy preliminar.
Estos desafíos sugieren la importancia y oportunidad de avanzar con un diagnóstico
sólido que estructure una estrategia coherente inter-agencial que guíe la acción
del Gobierno en territorios rurales, en colaboración con el sector privado y ONGs.
| ¿qué es rural en chile? |
No hay consenso internacional acerca de cómo definir lo que es rural. En América Latina, rural
es “lo que no es urbano”, existiendo una gran variabilidad en cómo se estima este concepto.
Tradicionalmente, “ruralidad” estaba casi exclusivamente asociada con la agricultura, atraso y con
zonas pequeñas y relativamente remotas de centros urbanos. Sin embargo, la mayor conectividad
y mejores caminos han contribuido a reducir la distancia efectiva a las ciudades y las diferencias
que esto producía. Además, las fuentes del ingreso familiar en áreas rurales se han diversificado,
incrementándose la proporción de ingreso no-agrícola, contribuyendo a que los límites entre lo rural
y urbano se hayan hecho más difusos. Es por ello, que es oportuno considerar la actualización de la
definición y medición de “ruralidad”.
Los criterios para definir “ruralidad” deberían estar vinculados con el propósito de su definición.
Actualmente, en Chile y otros países, se utiliza la definición de “ruralidad” para fundamentar
la aplicación de políticas públicas y asignación presupuestaria en educación, salud, vivienda,
infraestructura y otras áreas, por lo que el criterio usado para definir y medir “ruralidad” influye
directamente en el desarrollo rural.
La inquietud acerca de cómo definir rural ha generado un activo intercambio entre diversos actores,
no existiendo aún consenso sobre la definición y metodología apropiada para medir “ruralidad”. La
medición oficial la ha realizado el INE, el cual en base al criterio de menos de dos mil habitantes por
localidad, estima que actualmente el 13,1% de los chilenos vive en zonas rurales. Con definiciones
alternativas, como se muestra en la Tabla 1, la OCDE y el BM estiman cifras bastante superiores, de
aproximadamente 32% y 35%, respectivamente.
11
Por otra parte, e independiente del criterio de definición que se utilice, es importante considerar las
grandes diferencias existentes entre regiones, como se ve en la Figura 1, donde se evidencia que cinco
regiones del país alcanzan cerca de 30% de población rural.
En 2005, el estudio del BM sobre el sector rural en América Latina titulado “Beyond The City: The
12
Rural Contribution to Development”* señala con claridad que la dicotomía urbano-rural es una
simplificación extrema que no logra captar cómo se ocupan los territorios. Además, observa que el
acceso a servicios básicos, infraestructura y educación, aumenta conjuntamente con la densidad
de población existente. A diferencia del criterio utilizado por la OCDE –el que define una área rural
cuando ésta tiene menos de 150 habitantes por kilómetro cuadrado-, este estudio utiliza dos
criterios: densidad de población y tiempo de viaje/cercanía a los grandes centros urbanos. Este
último es un aspecto que determina importantes oportunidades para los habitantes rurales.
Diversos ministerios han fijado el criterio para definir “ruralidad” en base a consideraciones
específicas. Por ejemplo, para efectos del Programa de Agua Potable Rural, el MOP ha definido
ruralidad basándose en el cumplimiento de ciertos parámetros básicos, de acuerdo a los cuales se
ha realizado históricamente la inversión. Es así como dicho programa se enfocó originalmente en
Tabla | 1
Criterios para Definir Ruralidad en Chile
Institución
% Rural
Personas
INE
13
2.171.745
Banco Mundial (2005)
35
5.822.111
OCDE
42
5.323.073
Criterio
Menos de dos mil habitantes por localidad
Menos de 150 habitantes/km2 (comuna) y más de
una hora a un centro urbano (cien mil habitantes)
Menos de 150 habitantes/km2 (por provincia)
Fuente: Subsecretaría de Agricultura.
*
Fuente: De Ferranti, D., G. E. Perry, W. Foster, D. Lederman, y A. Valdés. 2005. Beyond the City, The Rural
Contribution to Development. Estudios del BM para Latinoamérica y el Caribe. BM, Washington, D.C.
el sector rural concentrado, el cual estaba constituido por localidades rurales con una población
mínima de 150 habitantes y máxima de tres mil y una densidad de al menos 15 viviendas por
kilómetro de futura red de agua potable. Además, debían cumplir con los criterios de elegibilidad:
facilidad de acceso, residencia permanente en el lugar, contar con energía eléctrica, ser considerada
de alta prioridad por el índice de enfermedades a consecuencia del uso de agua contaminada, tener
en marcha o perspectiva otros programas de desarrollo, capacidad económica de la población y
13
rentabilidad social del proyecto, la cual se evaluaba en base a la metodología de costo-beneficio,
que fija el actual Ministerio de Desarrollo Social*.
Este contraste de definiciones es particularmente relevante en Chile, donde predomina actualmente
la impresión de que el porcentaje de población rural estaría significativamente subestimado, lo que
es un aspecto fundamental en el diseño de la nueva estrategia.
figura | 1
Porcentaje de ruralidad en Chile por region segÚn ine
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
XV
I
II
III
IV
V
R.M.
VI
VII
VIII
IX
XIV
X
XI
XII
Fuente: CEnso 2012, ine
* Fuente: MOP, Respuesta del Ministerio de Obras Públicas al Cuestionario de la OCDE: Política
Nacional de Desarrollo Rural, Ministerio de Obras Públicas, Gobierno de Chile, Santiago del año 2013.
14
| segunda Parte |
Diagnóstico y acciones de Minagri e Indap en
torno a cada eje
| I. |
Necesidades y Oportunidades para el Mundo
Rural: Acciones Directas e Indirectas
El Ministerio de Agricultura mantiene una presencia y cercanía permanente
con buena parte de los habitantes del mundo rural, a partir del trabajo territorial
de asesoría técnica y fomento productivo agroalimentario y forestal que realiza. En
esta labor parece ineludible no articular con otros ministerios para abordar otras
problemáticas que afectan a las familias del campo, muchas veces más urgentes
-como el acceso a servicios básicos, la construcción de un camino rural o el apoyo
ante emergencias-, y que complementan la intervención sectorial. Todo esto en el
entendido de que no son los únicos actores públicos que deben intervenir en este
asunto, ni necesariamente los responsables de su articulación.
Fue así como desde el primer día de este Gobierno, los equipos del Ministerio de
Agricultura y de Indap comenzaron una labor de coordinación con otras carteras,
estructurando estrategias para apoyar a las personas afectadas por el terremoto y
colaborando con la reconstrucción y el restablecimiento de sus necesidades básicas,
por ejemplo. Durante estos tres años y medio de trabajo, esta mirada también se ha
dado en otros temas claves que afectan la calidad de vida de los habitantes y la
superación de la pobreza.
15
En las próximas páginas se presenta una secuencia de iniciativas conjuntas de
Minagri con diversas agencias públicas, según las siguientes líneas de acción (en
éstas el Ministerio ha estado involucrado con diversos grados de participación, en
muchos casos liderando los proyectos):
Más allá del fomento productivo - programas territoriales de indap.
Mejoramiento de la habitabilidad rural y apoyo a la reconstrucción: vivienda.
Regularización de títulos de propiedad.
Entregando herramientas de largo plazo: educación.
Tema laboral: nuevo estatuto y posnatal para mujeres temporeras
Diversificando la economía rural promoviendo los rubros emergentes –la cultura
del territorio- el caso de artesanías y turismo rural.
Cultura e identidad rural
Otros avances que tienen impactos en desarrollo rural
16
Cada una de ellas ha estado orientada a enfrentar demandas de una variada
naturaleza en territorios rurales (ver Anexo 3), que van más allá de los programas de
fomento productivo de Indap.
Más allá del Fomento Productivo para la Superación de la Pobreza:
Articulando a través de los Programas Territoriales de Indap
Para apoyar a los habitantes rurales más vulnerables a mejorar su calidad
de vida y reducir las brechas existentes con el mundo urbano, Minagri cuenta
con los programas territoriales de Indap: Prodesal, PDTI, Padis y convenio IndapProdemu. Éstos no sólo permiten apoyar a las familias desde el fomento productivo
silvoagropecuario –los que no son suficientes por sí solos para la superación de
la pobreza-, sino que también facilitan la difusión de diferentes herramientas de
desarrollo social de otros servicios públicos, para que la población rural pueda hacer
un uso efectivo de éstas, como se verá a continuación.
17
POBREZA EN EL MUNDO RURAL
Un paradigma del desarrollo rural-territorial es que todas las personas, independiente
de su ubicación –rural o urbana–, deberían tener oportunidades similares respecto a
acceso a educación y servicios básicos.
Si bien durante las últimas décadas Chile ha disminuido la incidencia de pobreza e
indigencia, tanto rural como urbana (ver Figura 2), aún se observa una gran disparidad
respecto a diversos indicadores de bienestar social y económico entre ambos territorios3.
figura | 2
3 Nota: Si bien este análisis se concentra en
la comparación entre lo rural y urbano, esta
disparidad está altamente influenciada por las
oportunidades y limitaciones específicas de
cada región y por las características propias
de los hogares, más allá de la distinción
entre rural y urbano. Respecto al ingreso, se
ha constatado que existe una significativa
desigualdad en el ingreso autónomo per cápita
entre las regiones. Además, la comparación
de promedios urbanos y rurales de diversos
indicadores no capta la dispersión al interior
de ellos, lo que restringe su aplicación para
el diseño de políticas públicas focalizadas de
desarrollo rural-territorial
evolución de la pobreza rural y urbana (1996 - 2011)
50%
6.3%
4.4%
3.5%
Rural
Urbano
11
20
11.7%
0%
09
14.8%
21.5%
20
5.3%
9.0%
06
6.3%
25%
20
6.8%
03
9.1%
12.1%
20
9.3%
00
10.8%
Promedio
XV
I
II
III
IV
V
R.M.
VI
VII
VIII
IX
XIV
X
XI
XII
20
4.6%
96
13.7%
19
POBREZA TOTAL RURAL POR REGIÓN 2011
FUENTE: Casen 2006 - 2011
Fuente: Feres, C. “Pobreza y Cohesión
Territorial”, Programa Cohesión Territorial
para el Desarrollo, RIMISP, Santiago, julio del
año 2013.
4
En casi todas las regiones de Chile la pobreza rural es mayor a la urbana
–concentrándose el 81% de ésta en siete regiones4–, aunque los factores que la
explican varían entre regiones. Esta diversidad de situaciones hace más relevante
el diseño de una estrategia de desarrollo rural por territorio, lo que contribuiría
a reducir más eficazmente la pobreza a nivel país.
Una limitante para el diseño de políticas públicas más focalizadas es la falta de
información de pobreza a nivel comunal, dado que la Encuesta Casen no permite
obtener información a ese nivel. Sin embargo, se evidencia que el rostro de la pobreza
varía entre lo rural y lo urbano, en función de regiones como también en función de
las características de los hogares. Así, diversos análisis señalan que la pobreza rural es
proporcionalmente más alta en población indígena (concentrada entre las regiones
del Biobío y Los Lagos), como también en hogares con jefatura femenina.
Por otra parte, la ocupación de los hogares se ha diversificado de forma importante.
De hecho, entre los años 2000 y 2011, el ingreso de los hogares proveniente de
actividades agrícolas bajó de 68% a 50%, y se anticipa que esta tendencia
continuará (Figura 3).
18
LO REALIZADO POR EL MINISTERIO DE AGRICULTURA
5 Nota:
Los cambios en los programas de
Indap que cuentan con asesoría técnica
(Prodesal, PDTI, Padis, Prodemu, SAT y
Alianzas Productivas) y mejoras de la
institución se tratan en mayor profundidad
en el informe del Pilar de Competitividad e
Innovación para el Sector Agroalimentario.
figura | 3
Uno de los ejes estratégicos de esta Administración ha sido elevar la capacidad
productiva de la agricultura familiar, entregando asesoría técnica y herramientas
para que las familias más vulnerables de las zonas rurales puedan mejorar su calidad
de vida, aumentando de 75.000 agricultores atendidos en 2009 a 138.000 en 2013.
Así, si en el año 2009 el 57% de los usuarios de Indap estaba en programas de
asesoría técnica, en 2013 el 82% del total de agricultores atendidos por la
institución pasó a contar con este tipo de asistencia5.
Ocupación de hogares rurales año 200 y 2011
| NO DE HOGARES POR ACTIVIDAD EL AÑO 2000
| NO DE HOGARES POR ACTIVIDAD EL AÑO 2011
13% |
120% |
7% |
5% |
| 68%
6% |
1% |
14% |
|50%
7% |
7% |
2% |
Agricultura
Minería
Industria
Construcción
Comercio
Las demás
FUENTE: Casen 2000 - 2011
Además de apoyar a las familias rurales en fomento productivo, la acción de Indap
conlleva otros beneficios sociales. En primer lugar, los programas territoriales de la
institución, como Prodesal y PDTI, agrupan a las familias en unidades operativas (ver
recuadro), lo que favorece la inclusión y potencia la generación de capital social,
generando lazos que promueven el desarrollo conjunto y el fortalecimiento de la
identidad territorial.
Un segundo beneficio esperable tras la intervención de estos programas, es que el
mayor nivel de ingreso que obtendrían sus beneficiarios redundaría en un mayor
poder de compra de bienes y servicios, favoreciendo la economía de las zonas en
que habitan estas familias y elevando el empleo rural no-agrícola, lo que representa
un objetivo deseable en desarrollo rural.
Por último, la cercanía de Indap y Minagri con las necesidades de los habitantes
en las zonas rurales, a través de estos programas, permite identificar necesidades
específicas y generar estrategias de articulación con otros servicios para resolverlas,
de manera de ofrecer un beneficio directo y amplio a los requerimientos de las
familias que habitan en los territorios. Justamente en este aspecto se ha concentrado
la labor de esta Administración durante estos años, asumiendo este desafío como
una responsabilidad ineludible.
De hecho, el aumento de cobertura en los programas territoriales, especialmente
pertenecientes a los segmentos más vulnerables o de autoconsumo -como lo
muestra la Figura 4-, hizo imprescindible la relación entre Indap y el Ministerio
de Desarrollo Social para complementar su atención a estas familias y así poder
derivarlas también a otros servicios o programas (dependientes de esta cartera) que
se ajustaran a sus necesidades.
| UNIDADES OPERATIVAS |
Los programas Prodesal y PDTI se organizan en torno a unidades operativas
de un mínimo de 60 y un máximo de 180 agricultores, ubicados en territorios
geográficamente cercanos. Cada unidad cuenta con un equipo técnico de carácter
permanente, responsable de identificar la vocación, aptitudes y necesidades de
cada una de sus familias, a través de una Encuesta de Diagnóstico Individual que
se actualiza anualmente desde esta Administración. Estas encuestas constituyen
la línea base con la que se construyen los planes de intervención del período,
incorporando los ámbitos técnicos, comercial y de articulación, procurando entregar
un apoyo integral a las familias atendidas
19
Una de las acciones que han aportado los equipos de Prodesal y PDTI, en articulación
con el Ministerio de Desarrollo Social, es el uso de la nueva Ficha Social. Desarrollada
por esa cartera durante este Gobierno, dicha herramienta busca mejorar la forma
en la que se mide la vulnerabilidad de la familia y su capacidad de enfrentar una
situación de riesgo. Así, durante el año 2012 se inició el trabajo conjunto para obtener
un puntaje sectorial, que permita orientar la ficha como documento de certificación
hacia aquellos elementos que son propios de la ruralidad y de quienes habitan en
zonas rurales. Esta iniciativa apunta a que Minagri y sus servicios asociados puedan
focalizar sus instrumentos y programas hacia quienes realmente lo necesitan.
Paralelamente, el Ministerio de Agricultura se ha vinculado con la Comisión de
Medición de la Pobreza, con lo cual se ha logrado incorporar ciertos aspectos
específicos de la ruralidad en la metodología a aplicar para la medición de pobreza
en áreas rurales.
En el caso específico del PDTI, Indap se ha articulado con Conadi, no solo en
presupuesto, sino que también en estrategias que permitan coordinar y potenciar
los apoyos que entregan ambas instituciones (como se verá más adelante). En tanto,
en el convenio Indap-Prodemu es recurrente que las beneficiarias logren vincularse
también a otras instituciones gubernamentales como Fosis, Sercotec o Corfo, entre
otros; con el fin de potenciar sus actividades y emprendimientos.
20
Es importante destacar que además de la vinculación a otros servicios del
Ejecutivo, los programas territoriales han permitido históricamente acercar a los
habitantes rurales a su autoridad local, ejecutándose preferentemente a través
de las municipalidades, generando un mayor contacto entre los agricultores y los
municipios, permitiéndoles generar un mayor conocimiento sobre la existencia y
uso de los distintos apoyos otorgados por las municipalidades.
figura | 4
Aumento de cobertura en programas de Asesoría Técnica Indap
2009
2010
2011
2012
2013
Segmento Vulnerable
55.209
19.723
74.932
20.625
61.636
82.261
102.944
15.734
118.678
112.872
19.128
132.000
118.055
20.246
138.301
Segmento Comercial
Total
FUENTE: Indap
APOYO PRODUCTIVO A LOS PUEBLOS INDÍGENAS
Según el Censo 2012, en Chile viven 1,8 millones de personas pertenecientes a los
pueblos originarios, lo que equivale al 11,1% de la población total. Su distribución
en el territorio es mayoritariamente urbana (ver Figura 5), pues solo el 26% de ellos
vive en zonas rurales, es decir, unas 480 mil personas.
Los pueblos indígenas de Chile mantienen niveles de acceso al desarrollo menores
que el resto de la población. Esto puede explicarse en gran medida por las
diferencias en escolaridad, encontrándose los menores niveles de educación en
aquellos habitantes que viven en el sector rural, con un 8% de ellos sin ningún tipo
de educación formal.
Con respecto a la ocupación, más del 50% de los jefes de hogar indígenas en áreas
rurales están ocupados en la agricultura, siendo esta la principal actividad para ellos
en estos territorios, según Casen 2011.
21
A pesar de la importancia de esta actividad para las familias de pueblos originarios
en las zonas rurales, existen grandes diferencias en los niveles de productividad
de sus cultivos principales, si se los compara con los promedios obtenidos en las
regiones donde éstas se encuentran (Tabla 2). Esta realidad, constatada por Minagri,
constituyó la motivación principal para apoyar a estas familias con un instrumento
específico de fomento productivo.
figura | 5
distribución de la población de pueblos originarios por región y zona
400.000
350.000
300.000
250.000
200.000
100.000
100.000
50.000
0
XV
I
II
III
Población indígena rural
Población indígena urbana
IV
26%
74%
V
R.M.
VI
VII
VIII
IX
XIV
X
XI
XII
Fuente: Casen 2011
En el año 2009 se creó el PDTI –como un nuevo programa territorial de Indap-, el que
se relaciona directamente con Conadi, tanto en presupuesto como en estrategias.
Éste incluye no solo asesoría técnica e inversiones agrícolas, sino que incorpora
un eje de pertinencia y participación para incorporar la cosmovisión indígena y
lograr convertirse en un instrumento de apoyo a los requerimientos planteados
por los mismos pueblos indígenas. Esta Administración dio un fuerte impulso a este
programa, pasando de 2.546 familias en 2010 a más de 33 mil a diciembre de 2013,
de nueve regiones del país.
La acción de Indap en pos del desarrollo de las familias indígenas no se limita al
PDTI. Durante 2013 Indap atendió a más de 50 mil familias de Pueblos Originarios
-un 51,6% del total de hogares indígenas rurales (según Casen 2011)-, si se suman
las familias atendidas mediante Prodesal.
Desde esta Administración, el actuar de Minagri con los pueblos indígenas también
ha incorporado el apoyo a aquellos beneficiarios del Fondo de Tierras, para
contribuir a la habilitación de sus predios adquiridos y generar instrumentos que les
permitan regularizar su situación de tenencia de tierra, como se verá en el título a
continuación.
22
tabla | 2
Comparación de Rendimientos por Hectárea.
PAPA (QQ/HA)
Pueblo
Región
Mapuche
TRIGO (QQ/HA)
Pueblo
Región
Mapuche
Biobío
104,6
128
25,4
44,7
La Araucanía
82,3
151,2
21,1
47,8
Los Ríos
101
182,4
30
65
Los Lagos
112
191
24
64,9
Fuente: Diagnóstico FAO, en base a Conadi y Odepa, año 2011.
Mejoramiento de la habitabilidad rural y apoyo a la reconstrucción:
Vivienda
La posibilidad de habitar los territorios va de la mano del acceso a vivienda
en cada localidad. Si bien la migración campo-ciudad se observa hace décadas, es
interesante analizar qué impacto tiene en este fenómeno la disponibilidad actual
de viviendas rurales, así como la oferta -muchas veces “tentadora”-, de soluciones
habitacionales en las ciudades.
23
El subsidio habitacional no responde generalmente a la demanda, sino más bien son los
individuos los que al postular a soluciones relativamente rápidas y menos complejas
terminan optando por casas apartadas de sus lugares de trabajo en las ciudades.
Si se analiza la situación de la vivienda rural, es común que las viviendas de las
familias de bajos ingresos se encuentren en mal estado de construcción, situación
que se agravó a causas del terremoto de febrero de 2010.
Al peor nivel de las construcciones en comparación con el mundo urbano, se agrega
el menor acceso a servicios básicos. Aunque este ámbito ha experimentado un
considerable avance en los últimos años, aún persiste una brecha importante entre
la cobertura urbana y rural, especialmente en temas de saneamiento, como se
observa en la Tabla 3.
Esta realidad contribuye a potenciar la migración hacia las ciudades -además de
los diferenciales de salarios-, especialmente para grupos de ingresos bajos. Como
lo muestra un análisis para Brasil en base a censos durante cuatro décadas, en
donde familias de bajos ingresos están dispuestas a aceptar salarios relativamente
inferiores para lograr un mejor acceso a agua, luz eléctrica, etc.6
BM. World Development Report
2009: “Reshaping Economic Geography”,
página 167. Año 2009.
6 Fuente:
¿Cómo se intervino desde el Ministerio de Agricultura?
En febrero de 2010, Chile fue azotado por un terremoto de gran intensidad. En este
contexto asume este Gobierno, el cual deberá enfrentar desafíos que no estaban
contemplados en los planes iniciales. Muchos chilenos quedaban sin casa y requerían
de un accionar rápido del Gobierno para enfrentar la situación, siendo el mundo rural
un gran desafío. Bajo este escenario, además de las funciones propias del Ministerio, la
cartera empezó a actuar en coordinación con otros organismos del sector público para
acudir en ayuda de los habitantes rurales. La tarea partió por colaborar en levantar la
información requerida para dar inicio a las labores de reconstrucción.
Luego del terremoto, los damnificados –muchos de ellos usuarios de Indap- se
alojaban en sus bodegas y galpones porque sus casas estaban inhabitables,
dejando sus elementos de trabajo expuestos al aire libre. Para enfrentar esta
realidad, en el año 2010 el Director Nacional de Indap junto a la Ministra de
Vivienda formalizan el primer convenio de colaboración de manera de canalizar los
subsidios de reconstrucción en las áreas rurales afectadas, a través de Indap. Con
sus 132 agencias distribuidas en todo el territorio y más de 1.500 equipos técnicos
colaborando en esta tarea, el servicio pudo elaborar rápidamente un catastro del
daño a las viviendas causado por el terremoto en las zonas rurales.
24
tabla | 3
Diferencias de Acceso a Servicios Básicos
SERVICIO
URBANO
RURAL
TOTAL
Agua Potable*
99,6%
83,9%
97,9%
Sanamiento**
99,2%
65,8%
93,5%
Energía Electrica***
99,9%
97,8%
99,6%
*Incluye conexión a red pública con y sin medidor y pozos o norias.
**Incluye conexión a alcantarillado o fosa séptica.
***Incluye red pública, generadores y placas solares.
Fuente: Casen 2011
Esta acción exigió un plan de capacitación a los funcionarios de Indap sobre los
programas de Minvu disponibles para apoyar en la reconstrucción de las viviendas
dañadas por el terremoto. Esta iniciativa fue canalizada a través de tres programas
habitacionales como se observa en la Figura 6.
Así, en sectores rurales se entregaron 16.416 subsidios -en distintas modalidades
de construcción-, por un monto de más de cinco millones de UF.
Una vez superada la emergencia, Minagri constató que ciertos desafíos de
vivienda iban más allá de la reconstrucción, por lo que se requería la generación
de una estrategia para apoyar a aquellas familias rurales que buscan una vivienda
definitiva, así como la solución a los déficits en servicios básicos en colaboración
con los organismos pertinentes. Así, en el marco del convenio de cooperación entre
Indap y Minvu, se realiza en julio de 2013 el primer concurso orientado a entregar
soluciones habitacionales a zonas rurales en todo Chile.
25
figura | 6
Convenio de cooperación Indap-Minvu
Programa Autoconstrucción Asistida
500 subsidios entregados (380 UF)
190.000 UF
Sudsidio PPPF
Programa Protección Patrimonio
Familiar
3.500 viviendas reparadas (35 UF)
122.500 UF
Apoyo a la Reconstrucción
Metropolitana, Maule, O’Higgins,
Biobío, Araucanía
16.416 subsidios entregados
Sobre 5.000.000 UF
DS 40 y Fondo Solidario
12.416 subsidios entregados (370 UF)
4.600.000 UF
Convenio de Cooperación Indap - Minvu
1er Concurso Julio 2013
Orientado a entregar soluciones habitacionales a zonas rurales en todo el país
(Agricultores que pertenecen a Indap y potenciales nuevos usuarios)
Regularización de títulos de propiedad
26
Debido a las normas de herencia en Chile, un problema recurrente en las
zonas rurales es la subdivisión de la tierra entre los herederos, situación que requiere
de trámites legales para regularizar las nuevas propiedades. Generalmente, éstos no
se llevan a cabo por el alto costo económico y el tiempo asociado.
Este problema afecta principalmente a la agricultura familiar, usuarios o potenciales
usuarios de Indap. En efecto, la carencia de estos títulos de dominio constituye
una de las principales barreras de acceso a los principales programas y beneficios
sociales que entrega el Estado, así como al sistema bancario para la obtención de
créditos hipotecarios.
Hasta 2010, la única solución existente para regularizar esta situación era a través
del programa de Regularización de Títulos de Dominio del Ministerio de Bienes
Nacionales y de algunas acciones aisladas de la Corporación de Asistencia Judicial,
dependiente del Ministerio de Justicia, con un foco más asociado al mundo urbano.
NUEVA POLÍTICA PARA LA REGULARIZACIÓN DE TÍTULOS EN ZONAS RURALES
En diciembre de 2010, a través de una petición Presidencial, se encomienda al
Director Nacional de Indap la creación de una nueva política pública dirigida al
mundo rural, que diera solución a la falta de un título de dominio, que acredite la
propiedad sobre la tierra. En julio de 2011 se forma un equipo de trabajo dentro
de Indap, para diseñar esta nueva política e implementar el servicio de apoyo a
la regularización de la propiedad raíz rural, dando origen al programa “Esta es mi
Tierra” (ver recuadro).
La primera acción encomendada por este equipo de profesionales fue la
implementación del llamado “Primer Censo Nacional de Tierras”, que se realizó en
conjunto con la Universidad Mayor -entre fines de 2011 y principios de 2012-, y cuyo
objetivo general era determinar la profundidad de la problemática de la tenencia
irregular de tierras entre las regiones de O’Higgins y Los Lagos.
Dicha iniciativa contempló el análisis y la validación de la información disponible
en las bases de datos de Indap respecto de más de 21.500 potenciales usuarios del
programa, el cruce y verificación de la información de los usuarios con distintos
organismos –como el Ministerio de Bienes Nacionales, el SII, el Registro Civil, SAG,
los conservadores de bienes raíces, Conadi y la Corporación de Asistencia Judicial-,
la digitalización de más de 13 mil encuestas de tenencia de tierra a usuarios
Prodesal y casi cuatro mil entrevistas presenciales.
Paralelamente, se llevó a cabo la contratación de profesionales regionales para
implementar el servicio en las regiones de O’Higgins, el Maule, Biobío, La Araucanía,
Los Ríos y Los Lagos.
En los primeros siete meses de ejecución formal del Programa de Consolidación
de la Tenencia de Tierras se logró atender a 4.255 personas. En total, se destinaron
1.283 millones de pesos a la solución de problemas de tenencia irregular de tierras,
consolidándose un total de 2.230 títulos.
| PROGRAMA ESTA ES MI TIERRA |
El Programa “Esta es mi Tierra” de Indap, creado durante esta Administración, tiene como objetivo
mejorar la seguridad jurídica de la tenencia irregular de la propiedad raíz rural de la agricultura
familiar, usuarios y/o potenciales usuarios de Indap, que realizan actividades económicoproductivas silvoagropecuarias, agroindustriales u otras actividades conexas. Este programa está
orientado a resolver distintas situaciones de tenencia imperfecta relacionadas con la propiedad
raíz rural, a través de la entrega de asistencia técnica y apoyo legal, promoviendo de esta manera
el desarrollo económico y social de los usuarios y/o potenciales usuarios, al eliminar barreras de
acceso a programas sociales y de fomento productivo ofrecidos por Indap y/u otras Instituciones
públicas o privadas.
El aporte de la seguridad jurídica de la propiedad de la tierra está asociado con diversos beneficios,
que contribuyen en conjunto a disminuir la migración campo-ciudad y a mantener la cultura y el
folklore ligado al mundo rural. Entre estos destacan los siguientes:
• Brinda acceso a mayores oportunidades económicas (como el acceso al crédito o la bancarización
y las formalidades desde el punto de vista impositivo);
• Incentiva la inversión en activos fijos de larga maduración, lo que debería contribuir a un
aumento de ingresos en el largo plazo.
27
Durante 2013, se extendió la cobertura del programa a las regiones de Antofagasta,
Atacama, Coquimbo, Metropolitana y Aysén, e Indap espera lograr consolidar su
cobertura en todas las regiones del país. A octubre de 2013 se habían entregado
4.913 títulos de dominio, lo que ha significado una inversión de 2.200 millones
de pesos. El programa tiene como meta entregar 14 mil soluciones de tenencia
irregular de tierras entre 2012 y 2016.
28
En coordinación con Minvu, se enlaza a los usuarios egresados del programa “Esta es
Mi Tierra” con dicha institución, para que puedan acceder a sus distintos programas,
una vez solucionada su situación de tenencia imperfecta. Si bien en primera instancia
el Programa de Vivienda fue diseñado para la reconstrucción post-terremoto del
27–F (como se vio anteriormente), éste se ha mantenido en el tiempo ampliando
su acción a programas permanentes que permitan optar a viviendas definitivas.
Este vínculo de Indap con Vivienda contribuye a aumentar las posibilidades de la
agricultura familiar de recibir beneficios del Estado en vivienda y con ello, mejorar
su calidad de vida.
Además, actualmente, el Programa trabaja en directa coordinación con el Ministerio
de Bienes Nacionales, Conadi, Conaf y la Seremi de Agricultura de la Región de
O’Higgins.
Dentro de los objetivos de este Programa, en conjunto con PDTI, está apoyar a
aquellos beneficiarios del Fondo de Tierras, y contribuir con la habilitación de
predios adquiridos. Esto requiere generar las coordinaciones con MOP y Minvu, entre
otros, de manera de poder habilitar los predios de forma adecuada, dotándolos de lo
necesario para generar condiciones óptimas de habitabilidad.
Entregando herramientas de largo plazo: Educación
Considerando que la educación es la principal herramienta para la movilidad
29
y desarrollo, tanto individual como colectivo, es importante generar estrategias que
permitan disminuir las brechas tanto de cobertura como de calidad de educación,
que hoy se dan entre el sector urbano y rural. (Figura 7)
Uno de los ámbitos en que se refleja esta desigualdad territorial es en la inequidad de
recursos destinados a la educación pública, lo que contribuye a aumentar la brecha de
oportunidades de empleo y potenciar la migración hacia sectores urbanos. En efecto,
en las últimas generaciones se ha mantenido una brecha rural-urbana en los años de
escolaridad significativa, la cual ha disminuido de tres a dos años entre individuos
jóvenes y aquellos mayores de 50 años. En promedio los habitantes de zonas rurales
estudian 8,11 años, mientras en zonas urbanas alcanzan los 10,85 años.
Además de los años de escolaridad, se observan diferencias significativas en la calidad
de la educación rural y la urbana. Uno de los principales factores que incide en esta
brecha es la baja cantidad de alumnos por establecimiento, lo que genera escuelas
figura | 7
Evolución de la Escolaridad Promedio por Edad de Población Rural y Urbana
rural
7%
urbano
Sin Educación formal
Básica
50%
22%
Media
33%
10%
Técnico o Profesional
47%
27%
Fuente | Casen 2011
7 Nota:
Las escuelas multigrado son aquellos
establecimientos en que un profesor enseña
a más de un grado educativo al mismo
tiempo, es decir, más de un curso en una
misma sala con diferentes rangos etarios.
Dentro de esta modalidad se distinguen
las escuelas unidocentes y las escuelas
polidocentes (que cuentan con dos o más
profesores, pero que no son suficientes para
atender a cada grado individualmente).
8 Fuente:
Gutiérrez, P. Informe de Programa
de Educación Rural a OCDE, Ministerio de
Educación, Gobierno de Chile, Santiago del
año 2013.
9 Fuente:
30
Muñoz G. y Muñoz C. Desigualdad
Territorial en el Sistema Escolar: la urgencia
de una reforma estructural a la educación
pública en Chile, Programa Cohesión
Territorial para el Desarrollo, RIMISP,
Santiago del año 2013.
multigrado7. En efecto, el 64% de las escuelas rurales tiene cinco o menos docentes
para educación básica, siendo la mayoría de los establecimientos unidocentes, es
decir, que integran en la misma aula a alumnos de primero a sexto básico.
Como resultado, los logros de aprendizaje de los estudiantes de escuelas rurales
tienen gran variabilidad y tienden a ser menores a los obtenidos en las zonas
urbanas. Esta situación se agrava aún más considerando la menor asistencia de
menores de cinco años a los niveles de educación preescolar en áreas rurales, dado
que estos años son los más sensibles en el desarrollo de destrezas básicas para
aprendizajes posteriores. Actualmente, sólo el 59% de los niños menores de cinco
años que habitan en zonas rurales tienen acceso a la educación preescolar formal8.
Resolver esta desigualdad en escolaridad tiene repercusiones en el gasto público,
dado que el costo por alumno en áreas rurales es mayor al costo en áreas urbanas.
Se ha estimado que por cada peso gastado por alumno en municipios más grandes
y con niveles de ruralidad menor, se necesitan cuatro pesos para obtener resultados
similares en sectores rurales. Este mayor costo por alumno, asociado a economías
de escala y vinculado con el menor número de alumno por curso en áreas rurales,
se agrava por el menor presupuesto asignado a establecimientos de áreas rurales9.
Para abordar estos temas, a partir del año 2010 el Ministerior de Agricultura ha
impulsado una serie de coordinaciones con el Ministerio de Educación, que permitan
apoyar su quehacer y contribuir al aumento del capital humano.
LOS PRIMEROS PASOS MARCAN LA DIFERENCIA: PRIMERA INFANCIA Y
EDUCACIÓN BÁSICA
Hay consenso de que la escolaridad es la principal determinante para salir de
la pobreza, y de que los cinco primeros años de vida son los más sensibles en el
desarrollo de destrezas básicas para aprendizajes posteriores. Sin embargo, el bajo
nivel de educación de los padres, el desconocimiento de la oferta existente y la
falta de confianza en las escuelas y en sus docentes son algunos de los factores
limitantes que explican por qué las familias rurales no inscriben a sus hijos en los
primeros años de educación formal.
Dado el conocimiento y cercanía de Minagri a las familias del sector rural y a esta
problemática, esta Administración se decidió a actuar por primera vez en esta
materia -ampliando su quehacer-, al considerar a la educación preescolar como
una estrategia complementaria para lograr cumplir con su mandato.
Una de las primeras acciones a realizar por Indap fue establecer las coordinaciones
con Mineduc, para inducir un mayor ingreso de niños al sistema de educación formal.
Para esto, se trabajó en fórmulas para apoyar la difusión de la oferta educacional
rural a través de los equipos técnicos de Indap, para la temporada 2013-2014. Esto
implicó que Mineduc iniciara una estrategia de instalación de capacidades en los
equipos técnicos de Prodesal y PDTI de todas las regiones del país, dotándolos de
conocimiento sobre la oferta educacional ministerial existente. Todo lo anterior
permitirá identificar requerimientos de educación de los agricultores que atienden
y sus familias, así como generar soluciones oportunas a partir de los conocimientos
y capacidades adquiridos, permitiéndoles entregar una asesoría integral que
contribuya a mejorar la calidad de vida de las familias.
Durante los meses de trabajo conjunto se ha logrado identificar a más de 420 niños
entre tres y seis años desde las regiones de Valparaíso a Los Lagos, de los cuales,
más de 250 no asistían a establecimientos de educación pre-escolar, por lo que
ahora se encuentran en el proceso de vinculación de alguna escuela cercana.
En materia de apoyo al transporte escolar rural –tanto en educación preescolar,
como básica-, los técnicos de Indap han colaborado en detectar las situaciones que
imposibilitan el acceso de los niños a la escuela, entre las que destacan la lejanía
desde su residencia al establecimiento educacional, lo que se acentúa en territorios
aislados o cuyas condiciones climáticas aíslan a sus habitantes durante largas
temporadas al año. En la actualidad, estas familias envían a los niños a internados,
una vez que ingresan a primero básico. Esta migración temprana afecta la identidad
rural y genera problemáticas sociales que impiden avanzar hacia buenos estándares
de vida. Minagri se ha esforzado en apoyar a Mineduc de manera de identificar los
casos en los que se producen dificultades de esta naturaleza, y así fortalecer la
coordinación necesaria con los Seremis para que haya transporte escolar en esas
localidades.
APOYO A LA EDUCACIÓN TÉCNICA
Este Gobierno ha realizado un gran esfuerzo por incrementar la calidad de la
educación técnica. Esto es especialmente relevante en el desarrollo de localidades
rurales, ya que la mayoría de las veces estas requieren de capacidades específicas
para dar respuesta a necesidades particulares. Justamente los establecimientos
técnico profesionales de la especialidad agropecuaria y sus subespecialidades
enfrentan hoy el gran desafío de entregar una formación integral a sus alumnos,
que les permita un buen desempeño en relación a las condiciones tecnológicas,
comerciales y de mercado -las cuales son cada vez más demandantes-, y en el
desarrollo de competencias específicas para aumentar sus oportunidades de
desarrollo profesional y empleabilidad.
En este marco, durante este Gobierno Mineduc creó un fondo concursable para
entidades privadas, con el objetivo de aumentar la cantidad de alumnos que
realizan prácticas de calidad y subir la tasa de titulación. Por el lado de la oferta,
esta iniciativa también busca apoyar la implementación curricular de los distintos
proyectos, mejorando la oferta de especialidades en los liceos y capacitando a
docentes de acuerdo a las competencias requeridas en los sectores productivos,
entre otros.
31
Por la relevancia del programa, el Ministerio de Agricultura se propuso realizar la
articulación con los distintos gremios y la difusión de los concursos.
Además, a través de FIA, esta Administración firmó en el año 2012 un convenio con
la Universidad Técnica Federico Santa María -en coordinación con el Mineduc-, para
formar a directores y docentes de las escuelas agrícolas de distintas regiones del
país. Así se creó el “Diplomado en Emprendimiento e Innovación” que busca entregar
las competencias sobre emprendimiento innovador y formulación de proyectos.
El curso se impartió en enero del año 2013 en La Araucanía y Los Lagos, formando
a más de 150 docentes de 31 liceos y beneficiando indirectamente a más de 10
mil alumnos. Este año el diplomado se dictará también en cuatro regiones más,
impartiéndose a cerca de 200 docentes —de un total de 60 establecimientos
educacionales— y favoreciendo a un universo de 18 mil alumnos.
32
Al 2014, dicho diplomado habrá beneficiado a más de 350 profesores y a casi 30 mil
alumnos de Centros de Formación Técnica y Escuelas Agrícolas de las regiones de
Biobío, La Araucanía, Los Ríos, Los Lagos, Aysén y Magallanes. La colaboración de las
Secretarías Regionales Ministeriales de Educación ha sido esencial para el logro de
los objetivos planteados.
Además de los fondos concursables, el Ministerio de Agricultura ha implementado
desde el año 2012 las Becas Ramón Barros Luco, destinadas a alumnos de escuelas
rurales agrícolas que egresan de cuarto medio y que quieran especializarse fuera de
Chile, en países con industrias y tecnologías de punta en rubros específicos del área
agropecuaria. Gracias a estas becas, 20 alumnos han podido ir a estudiar, trabajar
y perfeccionarse en Nueva Zelandia, capacitándose en el rubro de producción de
leche. Dependiendo de las necesidades del mercado laboral agrícola chileno, se
están desarrollando alternativas de capacitación en otros rubros y países, de manera
de poder formar especialistas que sean requeridos por la industria. Para el año 2013,
se abrió la convocatoria para la asignación de 34 nuevas becas más, enfocadas a
especialidades de lechería, riego tecnificado y fruticultura, tanto en Nueva Zelandia
como en Australia.
Tema Laboral: Nuevo Estatuto y Posnatal para las Mujeres Temporeras
Como se explicó en el documento introductorio, la migración hacia las
ciudades se ha dado junto a una significativa migración laboral hacia los sectores
con mayores remuneraciones, como minería y construcción.
De esta manera, si una de las ventajas comparativas del sector agroexportador en sus
inicios era la abundancia de mano de obra, más de tres décadas después uno de sus
grandes problemas es su escasez, especialmente en épocas críticas.
A esto se suma, que las disposiciones del actual Código del Trabajo fueron redactadas
bajo criterios apropiados para el trabajo en la ciudad y no en el campo. En definitiva,
los contratos de los trabajadores del agro son adecuados para labores urbanas, y
no para labores rurales y agrícolas, particularmente en lo que dice relación con
el trabajador temporero, el que representa una parte importante del empleo del
sector. Esto impacta cada vez más a las mujeres, que año a año se incorporan
progresivamente a la masa laboral del sector, especialmente en el ámbito del
trabajo de temporada.
Dado este escenario, uno de los anhelos ampliamente demandados por el sector
durante la última década, ha sido adaptar el marco legal que rige el trabajo,
de acuerdo a la realidad de la actividad agrícola. En este contexto, uno de los
compromisos de campaña adquiridos por esta Administración en el año 2009, fue
abordar esta materia estableciendo un nuevo estatuto para el trabajador del agro.
MEJORANDO LAS CONDICIONES DE LOS TRABAJADORES Y AUMENTANDO LA
PRODUCTIVIDAD DEL AGRO
Desde el primer día, esta Administración dio prioridad al tema laboral articulándose
con el Ministerio del Trabajo y reuniéndose con el sector privado y trabajadores,
para avanzar en la necesidad de adaptar la norma vigente a la realidad del campo,
en beneficio de los trabajadores y empresarios del sector.
33
Nota: La Comisión Bilateral Nacional
Agrícola y Social está compuesta por la
SNA, Fedefruta, Asoex, Agrollanquihue, Vinos
de Chile, APA, Anpros, Fedeleche, Exporlac,
Fedecarne, Triunfo Campesino, UOC,
Conagro, Fenasicar, Mucech, Campocoop
y CNC.
10
Tras un año de diálogo de la llamada Comisión Bilateral Nacional Agrícola Laboral
y Social -integrada por representantes empresariales y de organizaciones de
trabajadores sectoriales10-, los representantes de esta mesa generaron una
propuesta que modifica el estatuto laboral, la que fue enviada a los ministros de
Agricultura y Trabajo en enero de 2011. De allí surge el proyecto de ley para modificar
el Código del Trabajo en la regulación referente a los trabajadores agrícolas, con el
fin de establecer mejores condiciones para ellos y de aumentar la productividad de
la industria silvoagropecuaria (ver recuadro).
Por medio de la modificación del Código del Trabajo, a través del Estatuto Laboral
Agrícola, se busca incrementar la seguridad y justicia laboral, efectuando las
adecuaciones propias de cada rubro. Éste es un proyecto que considera que el
trabajo agrícola necesita de flexibilidad para que las jornadas diarias se distribuyan
de acuerdo al tipo de actividad que se desarrolla. En efecto, las distintas realidades
a las que se ven enfrentados diariamente, tanto los empleadores como los
trabajadores agrícolas, requieren de normas laborales que puedan acomodarse a
diversos escenarios de producción, los cuales son regulados por la naturaleza, a
través de las condiciones agroclimáticas.
34
Nota: Para más detalles sobre el proyecto
de ley, buscar en www.camara.cl , por el
número de boletín 7976-13.
11
El 5 de octubre del año 2011 se ingresó al Congreso el proyecto de ley que modifica
las normas de los trabajadores agrícolas establecidas en el Código del Trabajo11. A
la fecha, se encuentra en la etapa de primer trámite constitucional en la Cámara de
Diputados, en la Comisión de Agricultura, Silvicultura y Desarrollo Rural, luego de
| Las Mejoras que Propone el Estatuto Laboral Agrícola |
·Adaptar la jornada laboral a la realidad del sector agrícola bajo ciertos límites
establecidos en la ley.
·Otorgar la posibilidad de escriturar los acuerdos que se establezcan para la ejecución
de las faenas agrícolas denominados pactos colectivos (principio de la negociación
pactada.
·Establecer un registro de contratos de trabajadores agrícolas y de pactos colectivos,
favoreciendo la labor fiscalizadora de la Inspección del Trabajo.
·Regularizar la figura del “falso temporero”, presumiendo contrato indefinido para aquel
trabajador que acumule diez meses dentro de un período de 12 meses bajo contrato
por obra o faena.
·Considerar la anualización de los salarios con el objetivo de que el trabajador pueda
acceder a mejores condiciones a beneficios sociales y municipales.
·Regularizar el pago de los saldos de remuneración al final de la relación laboral,
disminuyendo de 60 a 15 días el período máximo para cancelar estos saldos y
entregando la responsabilidad al empleador de cubrir los costos de alimentación y
alojamiento mientras se regularice tal situación
haber pasado por el primer informe de la Comisión de Trabajo y Seguridad Social. El
15 de enero del año 2013 se ingresó una indicación que se refiere a la modificación
de la división de jornadas laborales y a los casos de interrupción de las mismas,
además de su forma de fiscalización.
La aprobación de este proyecto de ley responde a una de las aspiraciones más
importantes en materia laboral que anhelan los cientos de miles de trabajadores
agrícolas, quienes luego de una larga y fructífera negociación bipartita con el
segmento empleador, alcanzaron los acuerdos laborales que en gran parte se
encuentran incorporados en el proyecto de ley enviado por el Ejecutivo al Poder
Legislativo.
NUEVO POSNATAL PARA LA TRABAJADORA TEMPORERA
Con el desarrollo del país, la mujer chilena se ha ido incorporando paulatinamente al
mercado del trabajo, permitiendo que las familia incremente en forma importante
el ingreso familiar, a veces duplicándolo o incluso siendo la principal fuente de
ingreso. Mediante la legislación apropiada es posible compatibilizar el trabajo
laboral femenino, con la crianza y cuidado de los niños, promoviendo la protección
de la familia. Hasta el año 2010, Chile contaba con un postnatal de tres meses, solo
para aquellas mujeres empleadas de forma permanente.
Un segmento especialmente rezagado en este aspecto eran las trabajadoras
temporeras, quienes hasta ahora no tenían acceso a los derechos de protección a
la maternidad. Para enfrentar este problema, este Gobierno creó por primera vez
un beneficio maternal para las mujeres que trabajan en empleos estacionales y con
contratos a plazo fijo.
El 17 de octubre del año 2011 se publicó la Ley 20.545, que agrega al postnatal un
permiso parental flexible -de doce semanas a jornada completa, o 18 semanas a
media jornada- con subsidio hasta el tope imponible. El 1 de enero del año 2013
se incorporaron al postnatal -recibiendo el Bono de Maternidad- las mujeres
cuyo último contrato fue a plazo fijo, por obra o faena, que no están trabajando al
momento de tener a sus hijos pero tienen un año de afiliación previsional y ocho
cotizaciones en los dos años previos. El impacto específico del nuevo postnatal en
la mujer temporera se relaciona con el hecho concreto de incorporar a las mujeres
trabajadoras agrícolas a este beneficio. Así, este logro del Gobierno del Presidente
Sebastián Piñera E. es uno de los más importantes beneficios directos a la mujer
trabajadora agrícola, residente principalmente en zonas rurales.
En síntesis, esta iniciativa alarga el tiempo de permanencia de la madre con el
recién nacido, y permite incorporar al padre, haciendo posible compatibilizar el rol
de madres con el de trabajadoras temporeras. A la fechas se han beneficiado más de
106 mil familias con el nuevo postnatal.
35
Diversificando la Economía Rural: Promoviendo los Rubros Emergentes y
la Cultura del Territorio
36
El concepto de rubro emergente nace durante esta Administración y engloba
las actividades vinculadas al turismo rural, artesanías y especialidades campesinas,
que si bien no corresponden a producción silvoagropecuaria propiamente tal,
contribuyen a promover la identidad de determinadas regiones y también a una
mayor apreciación de los atractivos naturales en el territorio, dos componentes
importantes en desarrollo rural.
Estos rubros tienen potencial de aumentar el ingreso para los productores y sus
familias, sin embargo, cuentan con exigencias técnicas y legales que hacen necesaria
la asistencia técnica de Indap para poder cumplir con esos estándares.
ARTESANÍAS
La artesanía representa una valiosa forma de expresión cultural. Es una de las
actividades humanas más antiguas y constituye, según la Unesco, “un capital de
confianza de uno mismo, especialmente importante para las naciones, que toma sus
raíces en las tradiciones históricas que son renovadas por cada generación”.
Además de su valor como expresión cultural, la artesanía representa una fuente
de ingreso adicional en territorios rurales, permitiendo diversificar las actividades
económicas de las familias, más allá de lo agrícola y vinculado a sus predios.
Según Casen 2011, las personas que se declaran artesanos en Chile son 40.713, y
sólo un 14,4% pertenece a zonas rurales. Indap ha registrado al 63% del total de
los artesanos rurales en Chile, a través de sus programas territoriales, de los cuales
55% son usuarios de Prodesal, 38% de PDTI y 12% del convenio Indap–Prodemu.
Durante esta Administración se crea el primer Plan de Desarrollo del Rubro de
Artesanía en Indap. Para hacerlo, el servicio examinó el potencial existente de las
artesanías para fomentar el desarrollo de territorios rurales y, en julio del año 2012,
generó los lineamientos y las orientaciones técnicas específicas para atender a los
más de 3.600 artesanos registrados dentro de las bases de datos de la institución,
con el fin de orientar el desarrollo integral de esta actividad.
Los objetivos específicos de este plan son generar instrumentos que permitan
mejorar la calidad, gestión y canales comerciales de la artesanía; orientar el
desarrollo de habilidades de encargados del rubro artesanía y equipos de terreno
en elementos conceptuales y técnicos del rubro artesanal; y potenciar la puesta
en valor de oficios patrimoniales, a través de la promoción y sensibilización de la
relevancia de los usos y saberes propios de los territorios rurales.
Así, los rubros artesanales que se han potenciado son el textil, el trabajo en madera,
la orfebrería tradicional, la talabartería, el tallado de huesos y cuernos, y la alfarería.
A la fecha, los artesanos del programa han recibido capacitación técnica en
agregación de valor, márketing y control de calidad, buenas prácticas laborales,
sensibilidad ambiental de manufactura, e innovación y diseño para el desarrollo
de productos con identidad territorial, entre otras. En cuanto a las plataformas
para la comercialización directa, se ha apoyado a los artesanos para que asistan
a ferias, en donde puedan mostrar sus productos, relacionarse con otros artesanos
e intercambiar experiencias. Al mismo tiempo, se ha capacitado a los encargados
regionales de Indap para entregarles un mejor apoyo, implementando fichas de
diagnóstico de información de oficios y técnicas por región, y potenciando el rubro
en coordinación con el Programa Nacional de Turismo Rural.
37
38
En Chile, la valoración de la actividad artesanal es baja debido al escaso conocimiento
de la misma, de su cultura y su origen. Esto se traduce en bajos precios (en relación
a costos de producción). Faltan espacios reconocidos de calidad para la promoción,
difusión y comercialización. El foco de la producción no es solo la venta, sino
también al reconocimiento de las técnicas, experiencias del proceso de preparación
y la elaboración de las piezas.
TURISMO RURAL Y AGROTURISMO
En los últimos años, el fomento y desarrollo del turismo rural ha contribuido a
ofrecer una oportunidad de generar empleo e ingresos adicionales a las familias que
se desarrollan en torno a la agricultura familiar. A través de la expansión de la oferta
de turismo en la región, se contribuye a la actividad económica en el territorio,
diversificando las fuentes de ingreso y creándose alternativas en torno a mercados
no-tradicionales.
El desarrollo del turismo rural en Chile ha estado vinculado principalmente a Indap y
a FIA, siendo este último quien desarrolló el primer estudio de agroturismo en Chile.
En 2010, el turismo rural ya era un rubro reconocido en la mayoría de las regiones,
pero con poca claridad en sus definiciones y directrices. El diagnóstico inicial arrojó
muchos emprendimientos con falta de identidad y muchas inversiones financiadas
sin ningún tipo de asesoría que las complemente.
En este contexto, esta Administración decidió potenciar el turismo rural como una
herramienta efectiva, conducente a elevar el ingreso familiar en las zonas rurales.
Actualmente la actividad agroturística ha aumentado, y se estima que hoy unas
700 familias -usuarios de Indap-, participan en este programa. Así, cada día está
siendo más habitual ver casos como el de una familia en que un agricultor amplía
su actividad para atender turistas, mientras su descendencia estudia gastronomía
o turismo en la ciudad (para luego volver y mejorar la atención a los visitantes).
Esto actúa como un círculo virtuoso, ya que genera oportunidades de actividades
económicas sustentables para jóvenes en zonas rurales, sin que tengan que migrar
a centros urbanos.
Durante el año 2011 se crea la norma de turismo rural, la cual define la actividad y
crea el Programa Nacional de Turismo Rural. Éste entrega asesoría e inversiones de
acuerdo a la realidad de cada territorio, el perfil de cada usuario y el servicio que
se desarrolla (alojamiento, comidas, visitas guiadas a predios agrícolas y turismo
aventura). El programa forma parte de la Estrategia Nacional de Turismo 20122020, y en coordinación con otros servicios públicos -como Sernatur, Subdere, el
Consejo Nacional de la Cultura y las Artes y el Ministerio de Energía, entre otros-,
elabora las estrategias de intervención para abordar la actividad y los territorios de
forma adecuada.
39
Dentro de las acciones realizadas durante esta Administración y como una forma de
promover el desarrollo sustentable de la actividad turística en territorios rurales,
destaca el convenio con el Ministerio de Energía para promover la inversión en el
uso de energías renovables no-convencionales. A partir de éste, se desarrollaron
pilotos que utilizan este tipo de energía en el marco de proyectos de turismo rural y
un posterior concurso para su réplica.
Existen muchos desafíos para el desarrollo de esta actividad. Quizá lo principal
está ligado a la capacitación para lograr formar una actividad sustentable y
competitiva en el tiempo. Tal como se comentó para el rubro de artesanía, el tema
de la formalización es de especial cuidado en este segmento. Por otra parte el
fomento de la actividad y la ampliación de sus límites de agroturismo a turismo
rural pueden tener problemas legales para Indap por los requisitos que deben
cumplir sus usuarios12.
Nota: La Ley Orgánica de Indap N°19.810
exige como requisito, para ser usuario
de la institución, que los ingresos del
beneficiario se obtengan principalmente
a partir de explotación agrícola y trabajar
directamente la tierra, cualquiera sea su
régimen de tenencia.
12
Cultura E IDENTIDAD RURAL
40
El Ministerio de Agricultura también cumple un rol fundamental en el fomento
de la cultura e identidad rural.
Además de la labor que realiza a través de Indap, desde hace 30 años cuenta con
la Fundación de Comunicaciones, Capacitación y Cultura del Agro, conocida como
Fucoa, la que mantiene una permanente preocupación en maximizar el rescate y la
difusión de las raíces culturales que dan forma al mundo rural y a la chilenidad.
A pesar de ser un gran generador de contenido para el mundo rural -con
publicaciones de libros, material audiovisual y diversas actividades culturales-, uno
de sus principales problemas ha sido lograr que la ciudadanía realmente acceda a
este material, debido a falta de plataformas de distribución adecuadas.
ACCESO EFECTIVO A LA CULTURA E IDENTIDAD RURAL
En el Programa de Gobierno, el Presidente Sebastián Piñera E. se compromete
fuertemente con la cultura, como uno de los principales valores a preservar y
promover para el desarrollo de las actuales y futuras generaciones.
Dentro de las líneas de acción propuestas se busca aumentar el acceso a las artes
y a la cultura de las regiones, de las comunas y de los grupos más vulnerables, así
como desarrollar soluciones tecnológicas para aumentar su difusión, especialmente
en los sectores más alejados del país. Al mismo tiempo, se compromete a reconocer,
incentivar y proteger la diversidad cultural del país, potenciando la participación
de los distintos grupos que conforman la nación y fomentando la expresión de sus
prácticas culturales.
A la luz de este mandato, Fucoa ha realizado diversas acciones durante estos cuatro años.
En cuanto a mejorar el acceso a la cultura y participación ciudadana, una iniciativa
destacada fue la modernización de su tradicional concurso literario “Historias
de Nuestra Tierra” (ver recuadro). En 2011, Fucoa dispuso por primera vez de una
plataforma web (www.concursocuentos.cl), la que ha permitido que año a año se
superen los niveles de participación históricos. En 2013 el 85% de los trabajos
fueron recibidos en forma digital.
Esta instancia ha buscado innovar año a año para apoyar la labor educativa del
Ministerio de Educación. En 2010, se incorporó una guía de aprendizaje que incluye
actividades de comprensión de lectura y vocabulario, gracias a un convenio con
la cartera de Educación. Además, durante esta gestión se hizo un esfuerzo para
que la antología con los relatos ganadores se distribuyera por primera vez en los
establecimientos de educación pública del país y establecimientos de SNAEduca
–como complemento lector para los estudiantes de todo Chile-, luego de la
articulación con Mineduc y la SNA, respectivamente.
En 2013, y para promover la participación de los profesores de las escuelas rurales,
se creó el premio “Profesor rural” y se harán talleres con los docentes, también en
forma conjunta con Mineduc.
Por otra parte, la Fundación se adjudicó por primera vez en 2011 recursos de la línea
Bicentenario del Fondart, para realizar la serie “Relatos Tradicionales de los Nueve
Pueblos Originarios de Chile”, los que fueron publicados en 2012 con el material
en dos lenguas (español y cada una de las lenguas autóctonas de las distintas
comunidades indígenas del país).
Finalmente, otro trabajo de Fucoa que merece especial mención fue la organización
de la gira del Coro de Niños Huilliches de Chiloé a Santiago. Para realizarla, la
fundación se articuló con organismos públicos y la empresa privada, lo que permitió
que los niños pudiesen presentarse en el Teatro Municipal de Santiago y en La
Moneda, entre otros lugares.
| concurso Historias de Nuestra Tierra |
Este concurso es una instancia única en su tipo, que lleva más de 21 años reuniendo
cuentos, poesías y relatos sobre tradiciones y cultura rural de Chile.
Ya sea desde Camiña, Rapa Nui, Chonchi y las Isla de las Guaitecas, o desde las principales
ciudades chilenas, año a año se recogen trabajos enviados por niños, jóvenes y adultos de
todo el país.
En su historia, el certamen ha recolectado más de 20 mil relatos de los habitantes del
mundo rural, los que se recopilan en el archivo de la Biblioteca Nacional.
41
Otros avances que tienen impactos en Desarrollo Rural
Aunque trascienden las políticas de Minagri, otros logros destacables de este
42
Gobierno, que tienen repercusiones en el fomento productivo –a través de la toma
de decisiones y gasto de recursos en los territorios-, son:
Avance en la descentralización de Chile: aprobación de la elección directa de los
Consejeros Regionales, Cores, quienes asignan el presupuesto regional.
13 Fuente:
Rodríguez, J y S. Granados.
Descentralización Fiscal y Cohesión
Territorial, Programa Cohesión Territorial
para el Desarrollo, RIMISP. Santiago, año.
2013
Mayor asignación presupuestaria a los gobiernos regionales: el presupuesto
al Fondo Nacional de Desarrollo Regional aumentó en más de 50% durante este
Gobierno. “Entre 2005 y 2012 el presupuesto inicial más las provisiones se ha más
que duplicado en términos reales, creciendo a una tasa promedio anual de 11.4%”.
El aumento en el año 2012 fue de 15.1%”13. Debe recordarse que los gobiernos
regionales no cuentan con ingresos autónomos provenientes de impuestos.
Durante esta Administración, el Ministerio de Agricultura delegó en sus Seremis
el rol fundamental de captar fondos regionales para proyectos del agro, los que
aumentaron considerablemente en este período, como se detalla en el Informe
completo del Pilar de Modernización Ministerial.
| ii. |
Elaboración de una Política Nacional de
Desarrollo Rural Territorial: desafíos de
largo plazo
Chile no ha tenido una estrategia de desarrollo rural definida. En el
pasado, algunos gobiernos iniciaron procesos orientados a diseñarla, pero no fueron
implementadas y/o, las iniciadas, fueron descontinuadas a raíz de cambios de gobierno.
Esto afecta directamente las oportunidades y la calidad de vida de los habitantes en
zonas rurales, por lo que esta Administración ha dado varios pasos para estructurar
una estrategia de desarrollo rural-territorial. Esta iniciativa involucra a diversos
ministerios y gobiernos regionales, así como a un amplio espectro de expertos
de diversas disciplinas y posiciones políticas -bajo una estrategia integrada-,
considerando el desarrollo territorial en las diversas regiones, y no solamente las
necesidades sectoriales del sector silvoagropecuario.
Justamente, tal como lo plantea el paradigma rural de la OCDE, no se puede seguir
vinculando las áreas rurales únicamente al sector agrícola y campesino: la realidad
muestra que cerca de la mitad de los hogares rurales en el país están empleados en
actividades no agrícolas, básicamente en el sector manufacturero y en el sector de
servicios, los cuales ofrecen una fuente alternativa o complementaria de ingresos.
Es, desde estos análisis, donde nace esta corriente de re-conceptualización de lo
rural y con ello la re-definición del concepto de desarrollo rural; tal cual es reforzado
por la OCDE en el “Territorial Review” para Chile, es imperativo realizar un giro hacia
un enfoque de desarrollo rural multisectorial y territorial.
Esta política deberá estar basada en un enfoque territorial, que incluya políticas
agrícolas y no agrícolas. Además, deberá considerar los vínculos entre las áreas
rurales y urbanas, olvidándose de la tradicional visión dicotómica, garantizando
con ello, y en mejor medida, ser más apropiada para las diversas características
socio-económicas y los procesos productivos que determinan el desarrollo de los
territorios rurales en Chile. Al mismo tiempo su formulación deberá resguardar que
se alcance una adecuada definición de la ruralidad y de la institucionalidad asociada,
así como la formulación de una imagen objetivo rural.
43
Nota: La Política Nacional de Desarrollo
Rural fue presentada y aprobada el 19 de
febrero de 2014 por el Comité de Ministros
de Infraestructura, Ciudad y Territorio.
14
El carácter multisectorial del desarrollo rural, y por ende la necesaria proposición de
un programa de coordinación interministerial, se recoge en el actual Decreto N° 55
de 1986, y ratificado en 1993. En su Artículo 1º, se crea la Comisión Interministerial
Asesora del Presidente para el Desarrollo Rural, presidida por el Ministro de
Agricultura e integrada también por los ministerios de: Educación, Obras Públicas,
Bienes Nacionales, Desarrollo Social, Interior, Vivienda, Transporte, Economía,
Minería, Salud y el Servicio Nacional de la Mujer. Es en el marco de la reactivación
de esta Comisión donde se elaboró la Política Nacional de Desarrollo Rural14.
Este nuevo paradigma de desarrollo rural involucra una mayor coordinación vertical
entre el gobierno central y los gobiernos regionales y municipales. También implica
una mayor cooperación horizontal entre municipios y subregiones, y entre los
gobiernos locales con el sector privado, universidades y ONGs.
Este tema se revisará a continuación, bajo los siguientes títulos:
44
Estrategia de Desarrollo Rural: Políticas Actuales e Iniciativas Anteriores
Avances en la Política Nacional de Desarrollo Rural durante esta Administración.
ESTRATEGIA DE DESARROLLO RURAL: Políticas Actuales e Iniciativas Anteriores
Al mandato de la Presidencia de preparar una Estrategia Nacional de Desarrollo
Urbano, se sumó la petición del Ministro de Agricultura y de Subdere para elaborar
estrategias de Desarrollo Regional y Desarrollo Rural.
En este contexto, reconociendo el aporte de la iniciativa de la Política Nacional de
Desarrollo Urbano -que intenta dar principios, objetivos y líneas de acción para
las ciudades-, se debe considerar que ésta no logra abarcar a toda la población y
territorio con la particularidad que se requiere. Por esto es necesario que exista una
Política Nacional de Desarrollo Rural capaz de dialogar con la urbana, que contribuya
al desarrollo integral de los territorios, priorizando las necesidades y potenciando
las fortalezas da cada uno de ellos.
45
Las tres iniciativas fueron agrupadas en las Políticas del Territorio: la Política
Nacional de Desarrollo Urbano, la Política Nacional de Desarrollo Regional y la
Política Nacional de Desarrollo Rural (ver Figura 8).
figura | 8
políticas de territorio
En términos generales, los principios
comunes que animan las tres
estrategias son: la integración
y cohesión social; el desarrollo
económico; el equilibrio ambiental;
la identidad y el patrimonio; y, por
último, la institucionalidad y la
gobernabilidad. Para el caso de la
Política de Desarrollo Rural, se agrega
la cohesión territorial, a través de una
gestión y distribución balanceada de
los recursos en el territorio.
Política Nacional
de Desarrollo
Urbano
Política Nacional
de Desarrollo Rural
Política Nacional
de Desarrollo
Regional
CONFORMAN LAS POLÍTICAS DEL TERRITORIO:
Coherentes | Complementarias | Integración | Principios Rectores
FUENTE: Comité Desarrollo Rural, Subdere.
Con anterioridad a esta Administración se impulsaron una serie de iniciativas para
el diseño e implementación de una estrategia para favorecer el desarrollo de áreas
rurales. A pesar de que los intentos han sido reiterados, no han logrado mantenerse
en el tiempo y trascender a los cambios de Gobierno.
La primera iniciativa se desarrolla en el año 1986, y se traduce en la ejecución de un
Plan Nacional de Desarrollo Rural, a implementarse a través del Decreto Supremo 55.
Éste mandata al Ministerio de Agricultura a proponer al Presidente de la República
un Programa de Coordinación Interministerial para el Desarrollo Rural.
En el año 1991, se reactiva la Comisión Interministerial Asesora del Presidente de la
República para el Desarrollo Rural y se crea un Comité Técnico Asesor para apoyarla.
El producto final de la propuesta se tradujo en un plan de acción piloto para la
Región del Maule, y la ejecución de 355 compromisos. Esta iniciativa se discontinuó
por falta de apoyo por parte de los ministros de la Administración siguiente.
46
Fuente: Aguirre, F. y I. Molina. Estudio de
Sistematización del Programa Pro-rural en
Chile, Área de Desarrollo Rural Sostenible,
IICA. Santiago, año 2004.
15
En el año 1997, se aprueba un plan de acción en pos de la coordinación de gestiones
público-privadas que facilite el desarrollo de territorios rurales en función de sus
oportunidades. Se le asignó el nombre de Red de Cooperación Institucional para
Zonas de Pobreza Rural o Pro-Rural. La cobertura territorial de esta iniciativa alcanzó
cinco zonas, integradas por alrededor de 92 comunas, pertenecientes a las regiones
de O’Higgins, el Maule, Biobío, La Araucanía y Los Lagos. El primer quiebre del
programa Pro-Rural se produjo con el cambio de gobierno en el año 2000, cuando
se reemplazó a gran parte de las autoridades a nivel central y regional que habían
creado el programa15.
Entre los años 2004 y 2006, se realizó una propuesta denominada Comisión
Inter-ministerial para el Desarrollo Agropecuario y Forestal, cuyo objetivo fue
efectuar una revisión detallada del marco normativo, político e instrumentos de
apoyo al desarrollo del sector agropecuario y forestal, y de proponer los ajustes
y complementos que correspondían. Esta comisión no planteó un plan de acción,
sino que solo elaboró un análisis para identificar cuáles podrían ser los apoyos más
necesarios para el sector silvoagropecuario.
La discontinuidad de estas iniciativas se debió principalmente a la falta de apoyo
político nacional y regional durante las correspondientes administraciones.
Adicionalmente, estas iniciativas se caracterizaron por tener un enfoque común de
apoyo a la pobreza rural, favoreciendo principalmente el ingreso y la competitividad
del sector agrícola a través de fomento productivo (para más detalles ver Anexo 4).
Considerando las experiencias pasadas y los nuevos paradigmas que
47
entregan más herramientas para enfrentar la problemática rural, esta Administración
se propuso elaborar una Política Nacional de Desarrollo Rural gestada desde los
territorios, con un enfoque bottom up o desde abajo hacia arriba. Es decir, construida
en base a las demandas y requerimientos planteados desde quienes habitan los
territorios rurales (Figura 9) y no desde la óptica de los tomadores de decisiones a
nivel central hacia abajo (bottom down o desde arriba hacia abajo).
Teniendo presente esta visión bottom up de las políticas públicas, es importante
considerar de igual forma los ámbitos de acción que esta estrategia debe incorporar.
Tal como se ha dicho anteriormente, el enfoque más tradicional -ligado a lo
silvoagropecuario y únicamente orientado a superar la pobreza de los territorios-, no
brinda las herramientas necesarias para lograr un desarrollo integral que reconozca
las oportunidades y ventajas, tanto de las localidades como de sus habitantes. En la
Figura 10 se observan los ámbitos de acción que se incorporan y se puede apreciar
la complejidad de las interacciones que estas suponen.
Existen evidencias para abandonar el paradigma que relaciona lo rural únicamente
con lo agrícola. El informe preliminar de OCDE “Chile National Rural Policy
Review”, que fue solicitado por Subdere en el contexto de la elaboración de la
Política Nacional de Desarrollo Rural, analiza las condiciones económicas y socio
demográficas del país. La propuesta de OCDE se enmarca en el llamado “Nuevo
Paradigma de Desarrollo Rural”16, el cual plantea un nuevo enfoque de políticas
rurales que impulsan el desarrollo multisectorial territorial, identificando los activos
y el patrimonio cultural, explotando el potencial existente en las zonas rurales. Dos
principios surgen de este nuevo paradigma y deben ser incorporados en una política
moderna de desarrollo rural: en primer lugar, el enfoque territorial debe predominar
por sobre el enfoque sectorial; y en segundo lugar, la utilización de la inversión
pública debe ser el principal instrumento de la política, reemplazando los subsidios
privados.
16
Nota: ver la publicación de la OCDE
“The New Rural Paradigm, Policies and
Governance”, Organisation for Economic
Co-operation and Development Rural
Policies Reviews. París 2006
El nuevo paradigma para Chile considera que las economías rurales se han
diversificado significativamente. A nivel de hogar rural, el porcentaje del ingreso
que proviene de actividades no agrícolas ha aumentado. Confirmando esta
diversificación a nivel de actividades económicas, la evolución de la composición
del PIB regional muestra cambios significativos en el tiempo, apuntando a un mayor
encadenamiento de la actividad silvoagropecuaria primaria, con la agroindustria y
la industria procesadora en general.
En varios países de la OCDE, las regiones rurales cercanas a las ciudades son las
de crecimiento más dinámico. Al mismo tiempo se plantea que los patrones de
crecimiento regional son bastante heterogéneos entre países y se considera la
influencia de las economías de aglomeración (que no son lineales).
figura | 9
48
Etapas de Elaboración de la Política Nacional de Desarrollo Rural.
Evaluación
Ejecución del Plan
Coordinación de
actores relevantes
Política Nacional de
Desarrollo Rural
Plan de Desarrollo Rural
(regionales, comunales)
Comité Interministerial
DIAGNÓSTICO CON ACTORES DEL TERRITORIO
Respecto a la convergencia en ingreso per cápita, el análisis de OCDE concluye que
el capital humano y la innovación son claves determinantes y que la infraestructura
influye, en la medida en que el capital humano y la innovación estén presentes. El
peso relativo de los factores cambia con el nivel de desarrollo de las regiones y no
hay una receta única. Muchas intervenciones de políticas públicas tienen efectos
no intencionales si se adoptan aislados, lo que apunta a oportunidades que surgen
por la complementariedad y cohesión entre las políticas públicas. Por ejemplo, el
retorno privado y social a la mayor escolaridad puede ser mayor en condiciones de
mejor infraestructura.
figura | 10
objetivos estratégicos de la Política de Desarrollo Rural
Ministerios:
Agricultura
Economía
Trabajo
Minería
Desarrollo Social
Eje 1:
Desarrollar
oportunidades
económicas
Ministerios:
Medio Ambiente
Bienes Nacionales
Energía
Educación
Eje 2:
Minería
Promover la
Agricultura
sustentabilidad
ambiental
| Plan Estratégico de Desarrollo Rural |
Eje 3:
Mejorar el
bienestar
social
Ministerios:
Desarrollo Social
Educación
Salud
Transporte
Vivienda
Obras Públicas
Segpres
Eje 4:
Cultura e
Identidad
rural
Ministerios:
Cultura
Economía
Educación
Bienes Nacionales
Agricultura
| MEJORAR LA gobernabilidad |
Ministerios:
Segpres
Subdere
49
Avances en la Política Nacional de Desarrollo Rural durante esta
Administración
50
Durante esta Administración, Subdere y el Ministerio de Agricultura han
participado activamente en la creación de la Comisión Interministerial para la
elaboración de la Política Nacional de Desarrollo Rural -de acuerdo con la petición
Presidencial-, en la cual participan además representantes de Minvu, MMA y MOP,
reuniéndose en torno al diseño de una estrategia. Los principales avances de esta
comisión incluyen:
En el año 2012, Subdere encarga a la OCDE un estudio del diagnóstico y
recomendaciones de política sobre temas de ruralidad en Chile. La visión de este
organismo entregó luces para la elaboración de la Política. Como parte de este trabajo,
se solicitó a todos los ministerios que entregaran información respecto a su aporte
en el territorio rural, lo cual constituyó un insumo fundamental para el diagnóstico. El
primer informe de avance fue entregado en octubre del año 2013, y el informe final
será entregado en marzo de 2014.
Se inició una discusión con nueve ministerios e INE sobre la definición y metodología
para la medición de ruralidad en Chile, considerando no solo el criterio de INE, sino
también estudios del BM y la Cepal en este tema. Esta iniciativa intenta discutir, desde
lo más profundo, la nueva visión de ruralidad, la cual entregaría mejores herramientas
para la elaboración de políticas públicas en estos territorios.
Durante el año 2013 se realizaron talleres regionales a lo largo de todo Chile,
denominados “Pensando en lo Rural”, con el objetivo de ver las particularidades de
la ruralidad de cada región y construir la propuesta desde los territorios con sus
protagonistas.
Por parte de Indap, se organizó el seminario “Nuestro Chile Rural: Desafío de una
Nueva Estrategia”, con la participación de especialistas de diversas agencias y centros
de estudios, el cual fue un valioso insumo para la elaboración de una estrategia de
desarrollo rural.
Durante octubre del año 2013 sesionó una mesa de expertos. Junto con dar a
conocer el primer informe de diagnóstico de la OCDE y la información recogida en
cada una de las regiones, esta instancia aportó a la elaboración de la propuesta de
Política Nacional de Desarrollo Rural.
Durante diciembre de 2013 el comité logró elaborar un borrador de Política
que incluye lo discutido en regiones, los expertos y las contrapartes de los
distintos sectores públicos. La propuesta se articula en torno a cinco objetivos
estratégicos: mejoramiento del bienestar social de la población en el medio
rural; desarrollo de oportunidades económicas en el territorio; promover la
sustentabilidad medio ambiental del territorio rural; promover la cultura e
identidad rural; y mejorar la gobernabilidad del territorio rural. Cada uno de los
objetivos contempla líneas de acción específicas que dan luces concretas sobre
el esfuerzo integral en estos territorios.
Luego de recibir los comentarios de los distintos sectores se logró, durante el
mes de enero y febrero de 2014, concretar una propuesta de Política Nacional de
Desarrollo Rural, la que fue aprobada por el Comité de Ministros de Infraestructura,
Ciudad y Territorio.
| DESARROLLO RURAL Y NUEVO MINISTERIO |
Durante esta Administración se ha relevado el tema de Desarrollo Rural incorporándolo en los
proyectos de ley enviados al Congreso.
El proyecto de ley que crea el nuevo Ministerio de Agricultura, Alimentos, Pesca y Recursos
Forestales incorpora ciertas disposiciones que permiten enlazar las políticas de Desarrollo
Rural con aquellas labores ejecutivas que se le otorgan al Instituto de Desarrollo Agropecuario
en su proyecto de ley orgánica.
En este sentido, el proyecto de ley del nuevo Ministerio señala en su artículo 1º, que uno
de los objetivos de la nueva cartera será “cooperar con la coordinación y desarrollo de las
políticas de desarrollo rural vigentes”.
Asimismo, el artículo 2º de dicho proyecto considera como función del nuevo Ministerio
“asesorar al Presidente de la República en la generación de la Política Nacional de Desarrollo
Rural”.
Por último, y como forma de otorgarle operatividad a las disposiciones antes reseñadas,
el proyecto dispone la incorporación del nuevo Ministro de Agricultura, Alimentos, Pesca y
Recursos Forestales en el Comité de Ministros de Desarrollo Social, de manera que pueda
otorgarle una mirada de ruralidad a las políticas nacionales sobre desarrollo social y
superación de la pobreza.
51
52
| TERCERA Parte |
DESAFÍOS para el mundo rural
El Ministerio de Agricultura debe ser un colaborador eficaz para conseguir un
adecuado desarrollo de los territorios rurales del país, fomentando la descentralización
y la inversión regional pública y privada, para una mejor calidad de vida de todas las
familias rurales, especialmente las que se encuentran en una posición de mayor
vulnerabilidad. Desde ese punto de vista, para el combate contra la pobreza rural y
para un desarrollo balanceado de los territorios se identifican los siguientes :
I. DESAFÍOS INSTITUCIONALES
CONTINUAR ARTICULÁNDOSE CON OTROS SERVICIOS PÚBLICOS PARA SEGUIR
AVANZANDO EN EL DESARROLLO DE LOS TERRITORIOS RURALES
Una mejor calidad de vida de las familias del mundo rural y un adecuado nivel de
desarrollo de las localidades –en capital humano, social o infraestructura, por ejemplo-,
afectan directamente al desempeño y crecimiento del sector silvoagropecuario. Es así
como el Ministerio de Agricultura ha ido más allá de su mandato tradicional, aportando
a una solución articulada en el territorio, engrandeciendo a la institución y a cada uno
de los que trabajan en ella.
Esta articulación es una acción muy compleja porque depende de muchas voluntades
y tiene historias de desgaste y poco avance, sin embargo los progresos expuestos en
el primer eje del documento –en educación, vivienda, mercado laboral, etc.-, y los
efectos que estos han producido en el sector rural, deben actuar como estímulo para
continuar con esta labor.
Las múltiples acciones que se realizan en conjunto, debiesen con el tiempo incrementar
su actuar -tanto en intensidad como diversidad-, ojalá institucionalizando diversas
instancias de coordinación para evitar que estas funciones dependan de la voluntad
de los equipos de turno, hasta llegar a una Política de Desarrollo Rural definitiva.
53
IMPLEMENTAR UN CONCEPTO DE RURALIDAD ACORDE CON LAS NECESIDADES DE
DESARROLLO DEL TERRITORIO
El concepto de ruralidad y el criterio para definirlo ha sido ampliamente cuestionado
en el último tiempo, entendiéndose que debe existir un acuerdo entre los ministerios
y entidades relacionados con la temática -especialmente el INE-, para, de esta forma,
lograr una mejor focalización de las políticas públicas destinadas a estos sectores. La
Política Nacional de Desarrollo Rural elaborada por un comité técnico interministerial
(Minagri, Subdere, MOP, MMA, Minvu), que ha sido aprobada por el Comité de Ministros,
entrega una propuesta de definición que da un paso hacia una visión más compleja y real
para definir las comunas, ya no localidades, entendiéndolas como un territorio donde se
relacionan sus habitantes.
54
En el marco de esta política, el territorio rural es el que se genera por la dinámica de
las interrelaciones entre las personas, la actividad económica y los recursos naturales.
Éste se caracteriza principalmente por su densidad poblacional -que es inferior a 150
habitantes por km2- y cuya unidad básica de organización y de referencia es la comuna.
Esta propuesta deberá ejecutarse de forma gradual para incorporar la nueva visión y dar
el marco para la planificación y ejecución de los programas en estos territorios.
IMPLEMENTAR LA POLÍTICA NACIONAL DE DESARROLLO RURAL
Luego de la aprobación de la Política Nacional de Desarrollo Rural por parte del comité
de Ministros, el desafío será lograr la implementación de esta como una Política de largo
plazo, dando un marco para el avance de los territorios en cada una de las regiones y
relevando el aporte de estos al país. El diseño de la política consideró diversos aspectos:
diagnóstico de problemas emergentes; realidades de las distintas regiones; las visiones
de los distintos sectores públicos; identificación de indicadores para su evaluación; un
sistema de monitoreo; y un claro esquema de coordinación para los distintos actores.
El desafío será, entonces, la implementación de la Política Nacional de Desarrollo Rural
en sus cinco ámbitos: bienestar social, oportunidades económicas, sustentabilidad
ambiental, cultura e identidad y gobernabilidad, a través del comité técnico compuesto
por los subsecretarios de los sectores involucrados en ello y su secretario ejecutivo.
DEFINIR UNA ESTRATEGIA DE DESARROLLO RURAL PARA CADA TERRITORIO
En el marco de una política nacional, de acuerdo a la mirada de esta Administración, cada
región de Chile debería definir una Estrategia de Desarrollo Rural. Ésta debería contemplar
indicadores medibles comunes a todo el país y otros específicos para cada zona, en
materia de calidad de vida para las familias rurales, competitividad para su desarrollo
económico y protección de sus recursos naturales. El control, avance y seguimiento de
los principales programas que se ejecutan en el sector rural deberían contar con un
seguimiento regional, pero también a nivel central de un Consejo Interministerial, donde
al menos estuvieran los ministerios de Interior, Desarrollo Social, Secretaría General de la
Presidencia y Agricultura.
Todo esto ayudaría a orientar la inversión pública y resguardar que el sector rural no
se quede atrás en el progreso dentro de cada región y entre cada una de las regiones,
especialmente en aquellas más aisladas o en zonas habitadas por nuestros pueblos
originarios, en donde se necesita de políticas o programas específicos que deben ser
diseñados, e implementados a nivel local.
Por otra parte, el desarrollo social de las familias rurales más vulnerables depende
en buena medida de una adecuada focalización de los distintos instrumentos, tales
como el Ingreso Ético Familiar o los programas de fomento al empleo, idealmente
en una lógica de derechos, deberes y logros.
II. DESAFÍOS POR ÁMBITOS DE ACCIÓN EN EL MUNDO RURAL
Las materias que se presentan a continuación exigen continuar trabajando en forma
articulada desde el sector público en el corto plazo. Sin embargo, necesariamente
éstas deberán ser revisadas en la Política Nacional de Desarrollo Rural, y se recomienda
que cada una de las estrategias regionales sean monitoreadas a futuro por un Consejo
Interministerial, donde estaría incluido el Ministerio de Agricultura:
ADECUAR LA OFERTA DE VIVIENDA SOCIAL A LA REALIDAD DE LAS DISTINTAS ZONAS
DEL PAÍS Y AUMENTAR LOS RECURSOS PARA SERVICIOS BÁSICOS
Con el objetivo de entregar soluciones habitacionales a zonas rurales en todo el país, se
requiere flexibilizar y aumentar los recursos para los programas de vivienda rural, tanto
para construcción como para la mejora en las condiciones de habitabilidad, considerando
las particularidades de cada región.
Además, es fundamental destinar mayores recursos para avanzar rápido en el acceso
universal a los servicios básicos, especialmente de agua potable rural, ya sea con soluciones
asociativas o individuales que cuenten con los estándares sanitarios necesarios. En el
caso de la electricidad para zonas aisladas, y donde sea muy difícil ofrecer soluciones
convencionales, se recomienda privilegiar y acelerar la instalación de sistemas de ERNC,
como los paneles fotovoltáicos.
MEJORAR LA INFRAESTRUCTURA RURAL PARA UNA MAYOR CONECTIVIDAD DE CAMINOS
Y COMUNICACIONES
Los sectores rurales se encuentran en condiciones de menor conectividad que las áreas
urbanas, impactando significativamente la calidad de vida de quienes habitan en este
territorio, así como sus oportunidades laborales, acceso a mercados y otras oportunidades.
En este sentido, es necesario seguir trabajando para mejorar la conectividad vial, mediante
una activa política de pavimentación, el apoyo al transporte rural y el acceso a localidades
aisladas. Además, se recomienda aumentar la cobertura para celular e internet en
sectores rurales y generar programas que faciliten el acceso a las redes digitales para
sus habitantes, tal como lo ha hecho durante esta Administración el programa Todo Chile
Comunicado de la Subtel.
COLABORAR A DISMINUIR LA BRECHA EDUCACIONAL Y DE FORMACIÓN TÉCNICA EN
LAS ZONAS RURALES
Para lograr una cobertura universal y de calidad desde los primeros años, el sector público
debe reforzar el acceso a la educación preescolar de calidad en los territorios para los
niños de familias rurales.
55
En cuanto a los hombres y mujeres del campo que no han tenido acceso a terminar
sus estudios escolares, también se debe potenciar con más recursos los programas de
normalización para adultos y orientarlos fuertemente hacia las familias rurales.
Además, respecto de la formación técnica para distintos tipos de empleo que predominan
en las zonas no urbanas –más allá de la actividad agrícola, por ejemplo, comercio y
servicios-, se recomienda diseñar incentivos especiales para aumentar la oferta de
capacitación orientada a las familias más vulnerables del campo y para las pymes que
operan en el sector rural.
56
MODERNIZAR Y ADECUAR LA LEGISLACIÓN, PARA CONSEGUIR MEJORES
OPORTUNIDADES DE EMPLEO EN EL SECTOR SILVOAGROPECUARIO
Como es sabido, el buen desempeño económico del último tiempo ha introducido mayor
competencia en el mercado laboral, una escasez de mano de obra, particularmente en
zonas de alta demanda de trabajo estacional, y una presión al alza en los salarios reales.
En este sentido, es necesario promover una mayor empleabilidad en la población rural,
con especial énfasis en atraer a las mujeres y los jóvenes. Especial mención merecen las
políticas que concilian trabajo-familia y estudio-trabajo.
Además se recomienda diseñar una política migratoria que se ajuste a la realidad de
algunas zonas del país, reconociendo la escasez de trabajadores que existe en ciertas
circunstancias. Todo esto, sin olvidar la naturaleza cambiante de nuestro ciclo económico,
el principio de igualdad entre los trabajadores nacionales y extranjeros y el respeto
irrestricto a las condiciones laborales para ambos.
CORREGIR EL SISTEMA DE ENTREGA DE BENEFICIOS DEL ESTADO A LOS HABITANTES
RURALES MÁS VULNERABLES PARA QUE ESTOS PUEDAN FORMALIZAR SUS ACTIVIDADES
SIN PERDER EL APOYO ESTATAL
Actualmente la formalización tributaria influye en la pérdida de ciertos beneficios
sociales, como la gratuidad de Fonasa, entrega de bonos y becas para los hijos que
estudian y subsidios a la vivienda, entre otros. Tal es el caso de los artesanos rurales que
están en condiciones de vulnerabilidad económica, por ejemplo.
UNA MEJOR ATENCIÓN DE SALUD PARA LAS FAMILIAS RURALES
El mayor problema de la salud rural es la distancia, lo que los invisibiliza, y dificulta el
adecuado acceso a la red secundaria y terciaria. Además, muchas postas rurales son
atendidas por un solo técnico paramédico, lo que las expone a problemas en la continuidad
de la atención. Respecto a la disponibilidad o la cantidad de servicios prestados, se
recomienda seguir reforzando los equipos rurales para acercarse al estándar de consulta
de los sectores urbanos. Una meta interesante sería que la tasa anual de consultas en
Atención Primaria por beneficiario fuera no menos del 80% de la urbana. Para ello, habría
que hacer rondas rurales más frecuentes (lo que implica gasto en recursos humanos y de
operación, junto con mayor inversión en vehículos).
En los últimos años se ha avanzado bastante en este sentido, sumando 750 postas con
un segundo técnico paramédico, y se reforzaron los equipos de ronda con más de 100
vehículos de comunicación con radios y teléfonos para las postas rurales.
Además, se ha tratado de relanzar las estrategias de salud comunitaria, levantando
proyectos en 322 postas o consultorios generales rurales, y se implementaron tres pilotos
en trabajo comunitario.
Además de la cantidad, es necesario mejorar la calidad de los servicios prestados. Para
ello, se debe aprovechar la mayor conectividad para implementar estrategias de apoyo
diagnóstico y terapéutico a distancia, utilizando telemedicina. También se puede utilizar
la estrategia de llevar equipos móviles itinerantes (en camiones) con tomas de muestra,
equipos dentales y algunos radiológicos para mamografías y ecografías, por ejemplo. Con
todo esto se busca aumentar la capacidad resolutiva más cerca de los pacientes.
APOYAR A LAS FAMILIAS RURALES A PRESERVAR LA PAZ Y SEGURIDAD DE SUS
TERRITORIOS
Para combatir la delincuencia en las zonas rurales, se requiere implementar instancias
de coordinación y acción local en la que participen todos los actores, aumentando la
coordinación interinstitucional con miras a superar los nudos críticos, fomentando
la denuncia, aumentando las medidas de control y desarrollando acciones conjuntas
que puedan incidir en el control del delito. Concretamente, se recomienda ampliar
fuertemente la creación de Juntas de Vigilancia Vecinales en las comunas rurales del país,
dotando a los sectores con comunicación radial directa con Carabineros y los Servicios de
Asistencia Pública, para mejorar la seguridad en los sectores rurales.
PROMOVER EL CUIDADO DEL MEDIOAMBIENTE Y ACERCAR EL PATRIMONIO NATURAL
A LOS CHILENOS
Continuar con campañas que promuevan el ahorro en el consumo del agua, concientizando
a la población sobre la escasez creciente del recurso e importancia de su uso sostenible y
eficiente para las generaciones de hoy y las de mañana.
Al mismo tiempo, mejorar en forma continua las políticas de conservación y protección
del Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas, al servicio de todas las familias
chilenas. Por último, propiciar la conservación y uso sostenible de los suelos, promoviendo
prácticas agrícolas y forestales sustentables, para así frenar la erosión y el avance del
desierto.
PROMOVER Y PRESERVAR LA RIQUEZA CULTURAL DE LAS TRADICIONES RURALES Y
PUEBLOS ORIGINARIOS DEL PAÍS
Colaborar en la difusión de la cultura, las fiestas y tradiciones del sector rural y de los
pueblos originarios, de tal modo de preservar las costumbres del país, apoyando el rescate
del patrimonio y la historia de las diferentes zonas rurales.
Además, ampliar los programas de promoción de cultura, lengua y tradiciones de los
pueblos originarios.
57
58
| AnexoS |
| anexo 1 |
medidas en torno al pilar mundo rural para chile en el siglo xxi del
Ministerio de Agricultura 2010-2013
Cambio legislativo busca establecer el Estatuto del Trabajador Agrícola para
modernizar normas laborales de la actividad
Considerando que el actual Código del Trabajo presenta un carácter eminentemente urbano,
representando una normativa que no se hace cargo de las particularidades propias del
sector rural, se está trabajando en el establecimiento de un Estatuto del Trabajador Agrícola
que se adapte a la realidad silvoagropecuaria y proporcione las condiciones necesarias para
desenvolverse en el rubro. Busca beneficiar a todos los trabajadores del campo y en especial
a las mujeres temporeras en materia de previsión, salud y cuidado de niños (salas cuna, etc.)
Estado: En desarrollo (en trámite en el
Congreso, primer trámite legislativo)
Periodo: Desde 2011 (Ingresó al
Congreso)
Actores: Minagri | Mintrab | Odepa
Creación de casi 138 mil empleos en tres años en sectores rurales del país
Con el fin de disminuir la tasa de desempleo y proveer de fuentes laborales al mundo rural,
entre enero y marzo de 2010 e igual trimestre de 2013, se han generado más de 138.000
empleos en estos sectores. En tanto, de acuerdo a cifras de INE, en el período enero-marzo
de 2013 el número de ocupados en la agricultura llegó a los 781.768 trabajadores, un 1,47%
más que en igual trimestre del año anterior. Para mejorar la empleabilidad, durante 2013
se desarrollaron por primera vez programas de formación en oficios en el sector agrícola,
beneficiando a más de 2.500 trabajadores.
Estado: En desarrollo
Periodo: 2010 - 2013
Actores: Minagri | Mintrab
Convenios de fortalecimiento y articulación de educación técnico profesional
Considerando los problemas educacionales y de ingreso al mundo laboral de los jóvenes con
educación técnica profesional, se crean fondos concursables en Mineduc por 120 millones
de pesos (por proyecto) con varios objetivos: aumentar la cantidad de alumnos que realizan
prácticas de calidad, subir la tasa de titulación, apoyo a la implementación curricular, mejorar
la oferta de especialidades en los liceos y capacitar a docentes de acuerdo a las competencias
requeridas en los sectores productivos, entre otros. Por la relevancia del programa, Minagri
está realizando la articulación con los distintos gremios y la difusión del concurso.
Periodo: Desde 2013
Actores: Minagri | Mineduc
Proyecto Bicentenario Todo Chile Conectado del MTT busca mejorar conectividad
de zonas rurales
Minagri se propuso mejorar la conectividad de los sectores más apartados del país, con
el fin de mejorar la calidad de vida de sus habitantes. Un total de 450 localidades fueron
conectadas en noviembre 2011 y 1.474 localidades rurales a marzo 2012. Actualmente
se está trabajando en la segunda licitación para conectar 600 nuevas localidades. Las
localidades están siendo definidas junto a gobiernos regionales y seremis, priorizándose de
acuerdo a los requerimientos y enfoques territoriales.
Estado: Implementado
Periodo: 2011 - 2013
Actores: Minagri | Subtel
Plan Minagri-Minsal busca sensibilizar sobre riesgos y cuidados en torno a la
producción silvoagropecuaria
Se trata de una estrategia conjunta entre los ministerios para sensibilizar a la población rural
sobre los riesgos y cuidados que se deben considerar en torno a la producción y procesos
silvoagropecuarios. Por ejemplo, aumentos en la fiscalización y acciones comunicacionales
para sensibilizar a la población respecto de los riesgos de consumir carne que no ha sido
faenada de acuerdo a las normas sanitarias y manejo de hortalizas de hoja, entre otros.
Periodo: Desde 2013
Actores: Minagri | Minsal
59
Mesas de Trabajo Regionales para combatir la delincuencia en zonas rurales
El objetivo de estas mesas será la implementación de una instancia de coordinación y
acción en la que participen instituciones, servicios y privados, aumentando la coordinación
intersectorial e interinstitucional con miras a superar los nudos críticos, fomentando la
denuncia, aumentando las medidas de control y desarrollando acciones conjuntas que
puedan incidir en el control del delito.
60
Periodo: Desde 2013
Actores: Minagri
Emergencias agrícolas: Más de 121 mil beneficiarios fueron atendidos entre 2010 y 2013
Un total de 36 comunas se declararon en emergencias agrícolas en 2010, 64 comunas en
2011, 130 en 2012 y 132 en 2013, producto principalmente de déficit hídrico, además de
heladas, lluvias intensas, nevazones, incendios forestales, la erupción volcánica del Cordón
Caulle y el terremoto de febrero de 2010. De esta forma, durante el período 2010-2013
se gastaron más de 24.724 millones para atender a más de 121 mil beneficiarios en
emergencias de esta índole.
Periodo: 2010 - 2013
Actores: Minagri
Regionales
|
Gobiernos
Minagri participa de Plan de Emergencia y Reconstrucción nacional tras el
terremoto y maremoto de 2010
Producto del terremoto y maremoto de febrero de 2010, el sector silvoagropecuario sufrió
serios impactos, tanto indirectos (daños en infraestructura vial, falta de combustible,
efectos financieros) como directos (daños en infraestructura productiva, vivienda y medio
de vida rural). Por esto, se declaró Zona de Emergencia Agrícola desde las regiones de
Valparaíso hasta La Araucanía, lo que permitió la elaboración y puesta en marcha de un
Plan de Emergencia y Reconstrucción con medidas concretas (infraestructura y sistemas
productivos, por ejemplo) que favorecieron a más de 45 mil agricultores.
Periodo: 2010 - 2013
Actores: Minagri | Gobiernos
Regionales | Indap | CNR | Minvu
Ley de abigeato: se aumentan penas y se entregan mayores atribuciones al SAG
para combatir el robo de animales
En 2012 se aprueba la ley para combatir la delincuencia en el campo, aumentando las penas
contra el robo de animales y dotando al SAG de mayores atribuciones fiscalizadoras en el
traslado de animales. Además se cambió la antigua Guía de Libre Tránsito -documento que
permitía realizar el transporte de ganado-, por el Formulario de Movimiento Animal, que
es más completo, moderno y eficiente, permitiendo optimizar el seguimiento del ganado.
Periodo: 2010 - 2013
Actores: Minagri | SAG
Elaboración de una Política de Desarrollo Rural para Chile
En diciembre de 2013 se presentó el primer borrador de la Política para el Desarrollo Rural
en Chile -iniciativa en la que se ha estado trabajando desde 2011 por medio de una mesa
interministerial-, que aprobó en febrero de 2014. Para liderar esta tarea, se solicitó a la
OCDE la realización de un estudio respecto a la situación actual de Chile en esta materia
y se levantó información en todo el país, a través de la ejecución de talleres de trabajo en
cada una de las regiones.
Periodo: 2011 - 2014
Actores: Indap | Minagri | Odepa |
Subdere | MOP | Minvu | Medio
Ambiente
Mesa de trabajo INE-Minagri ANALIZA criterios para medición de ruralidad
Se analizaron los criterios utilizados actualmente para medir la ruralidad en Chile
-considerando las diferencias entre las cifras nacionales elaboradas por el INE y las cifras
internacionales del Banco Mundial y la OCDE-, dado que los criterios de medición utilizados
por el instituto estadístico chileno no permiten dar cuenta de la situación actual de la
ruralidad en Chile.
Periodo: Desde 2012
Actores: Indap | Minagri | INE
Nueva Ficha Social permitirá focalizar de mejor manera programas en familias
más vulnerables
La nueva Ficha Social intenta mejorar la forma en la que se mide la vulnerabilidad de
las familias y su capacidad de enfrentar una situación de riesgo. En conversaciones con
Ministerio de Desarrollo Social, se espera establecer un puntaje sectorial que permita
acreditar de manera más rápida y eficiente a los usuarios de Indap, disminuyendo tanto los
papeles solicitados como el tiempo que requieren para ello.
Periodo: Desde 2013
Actores: Indap | Ministerio de
Desarrollo social
Pueblos Indígenas: Programas apoyan a beneficiarios del Fondo de Tierras para
la habilitación de predios
Indap lideró la articulación de Minagri y otros ministerios para la habilitación de predios
otorgados mediante la Ley Indígena N° 19.253, apoyando a los beneficiarios del Fondo de
Tierras. Al 2013, Indap ha atendido a 50.125 familias de Pueblos Originarios (50,5% del total
de hogares indígenas rurales) con programas de asesoría técnica.
Periodo: 2010 - 2013
Actores: Indap | Minagri | MOP |
Minvu
Indap realiza catastro de daños en las zonas rurales y apoya la reconstrucción
tras el terremoto de 2010
Tras el 27de febrero de 2010, Indap puso a disposición de la emergencia sus equipos
humanos y presencia a lo largo de todo el país, para realizar un catastro inicial del daño
causado por el sismo en zonas rurales. Luego se implementó un plan de capacitación
sobre la oferta del Ministerio de Vivienda -dirigido a los equipos técnicos Prodesal, PDTI y
funcionarios Indap de las agencias de área-, para el apoyo en la reconstrucción de viviendas
dañadas por el terremoto. Un total de 16.416 subsidios fueron entregados, por un monto
superior a 5 millones de UF.
Periodo: 2010
Actores: Indap
Concurso Indap-Minvu busca entregar soluciones habitacionales a zonas rurales de Chile
En el marco de un convenio de cooperación entre Indap y el Minvu, en julio de 2013 se realizó
el primer concurso orientado a entregar soluciones habitacionales a zonas rurales en todo
Chile, que según la encuesta Casen 2011 presenta una brecha respecto del mundo urbano.
En efecto, el 27% de las viviendas rurales se encuentran en mal estado de construcción, ya
que presentan un Indicador de Materialidad en categoría de recuperable o irrecuperable,
versus el 15% en la ciudad.
Periodo: Desde 2013
Actores: Indap | Minvu
61
Implementación de plan de difusión de oferta educacional rural para aumentar escolaridad
Con la finalidad de potenciar el ingreso de niños de zonas rurales al sistema de educación
formal Indap, en coordinación con el Mineduc, se creó una estrategia de difusión de la oferta
educacional rural para 2013-2014. Su director nacional contactó a los equipos técnicos
de todo el país para coordinar la entrega de esta información en diferentes territorios. A
su vez, el Mineduc se propuso establecer equipos técnicos en regiones para entregar esta
información a los agricultores y sus familias.
62
Periodo: Desde 2013
Actores: Indap | Mineduc
Indap y Mineduc buscan soluciones ante problemática del transporte escolar rural
Los equipos técnicos del servicio han identificado problemas de traslado de niños provenientes
de zonas rurales a sus establecimientos educaciones, principalmente por la falta de transporte
o la lejanía de las escuelas. Indap y Mineduc se encuentran trabajando coordinadamente para
identificar estos casos y generar, a nivel de Seremis, las soluciones pertinentes.
Periodo: Desde 2013
Estrategia interministerial para la normalización de estudios busca identificar
requerimientos de educación entre agricultores
Considerando las brechas que existen entre la educación de habitantes de zonas rurales y
urbanas, se establece una estrategia interministerial para la normalización de estudios. En
concreto, el Mineduc capacitará a los equipos técnicos Prodesal y PDTI regionales respecto a la
oferta educacional ministerial, de manera que ellos cuenten con información que les permita
identificar requerimientos de educación de los agricultores que atienden y sus familias.
Periodo: Desde 2013
Programa de consolidación de tenencia de tierras apoya a más de 4.800 agricultores
El Programa “Esta es mi Tierra” fue creado como una respuesta a la problemática que
presentaban muchos usuarios de Indap, quienes se encontraban imposibilitados de postular
a algunos programas de fomento productivo y/u otros beneficios sociales, por no contar con
el título de dominio de sus predios o bien porque éste es imperfecto. Hasta mayo de 2013,
a través del programa se han solucionado un total de 4.830 casos de tenencia imperfecta
de tierra a pequeños agricultores.
Periodo: 2012 - 2013
Actores: Indap | Minagri | Ministerio
de Bienes Nacionales
Programa Indap Bono Legal de Agua beneficia a pequeños productores y agricultores.
Desde el 2010, este programa ha permitido solucionar más de 6.600 procesos legales de
derechos de agua a pequeños agricultores, convirtiéndolos en propietarios efectivos de las
aguas que ocupan en sus actividades productivas.
Periodo: 2010 - 2013
Actores: Indap
Elaboración y publicación de Guía de Reconocimiento de Árboles Urbanos de Chile
Más de ocho mil ejemplares de la Guía de reconocimiento de árboles urbanos de Chile,
que describe las 56 especies arbóreas más utilizadas en el arbolado urbano a través de
400 fotografías a color, realizada por el servicio, han sido distribuidos. Los textos incluyen
aspectos técnicos y científicos para el reconocimiento, establecimiento, cuidado y manejo
de las especies mencionadas.
Periodo: 2012
Actores: Conaf
Nueva Plataforma AgroAtiende: Herramientas de apoyo al agricultor y programas
estatales se consolidan en un solo portal
El Ministerio de Agricultura, a través de la Oficina de Estudios y Políticas Agrarias
(Odepa), lanzó un sitio web que reúne todos los programas sociales y de apoyo al sector
silvoagropecuario. A través de la selección de necesidades a cubrir, el sistema es capaz de
reconocer el perfil del agricultor y arrojar solamente aquellas herramientas que realmente
pueda utilizar según su perfil y necesidad.
Periodo: 2013
Actores: Odepa
63
Chiloé es nombrado Sitio Importante del Patrimonio Agrícola Mundial por la FAO
Con la Región de Los Lagos, se trabajó en la coordinación del proyecto, logrando que en
octubre de 2013 la FAO entregara a las autoridades locales y comunidad de Chiloé el
reconocimiento oficial del Archipiélago como Sitio Importante del Patrimonio Agrícola
Mundial, SIPAM.
Estado: En ejecución
Periodo: 2010 - 2013
Actores: Odepa
Promoción del Emprendimiento Innovador en el sector rural: Diplomado para
profesores de escuelas y liceos agrícolas
Para nivelar las competencias de los profesores y directivos de las escuelas rurales, se
creó un diplomado con el objetivo de incentivar el emprendimiento innovador local en
los alumnos y prevenir la migración a la ciudad. El programa abarca cinco regiones con la
participación de 388 profesores y un universo de más de 50 mil estudiantes.
Estado: En desarrollo (Dos diplomados
terminados en septiembre 2013 y los
restantes en septiembre 2014)
Periodo: 2013 - 2014
Actores: FIA
Actualización del Sistema de Información Territorial Rural
Con el fin de facilitar la toma de decisiones en las zonas no urbanas más vulnerables del
país, desde 2006 se cuenta con una plataforma que incorpora los datos más relevantes
de los 100 municipios con mayor índice de ruralidad. A partir de esta Administración, cada
año se actualiza la información de 25 comunas, lo que ha permitido a los distintos entes
relacionados con el desarrollo y gestión territorial de la comuna -municipalidades, Prodesal,
etc.- una gestión más eficiente de los problemas comunales en relación a sus recursos
naturales y productivos.
Estado:
Implementado
permanente)
Periodo: 2010
Actores: Ciren
Laboratorio de Madera Estructural del Instituto Forestal es el primero en acreditarse
ante el INN en área de construcción y madera hasta el 2017
La acreditación ante el Instituto Nacional de Normalización, INN, asegura que el Laboratorio
de Madera Estructural del Instituto Forestal cuenta con la infraestructura, equipos y
personal calificado para realizar ensayos físicos, mecánicos y de clasificación visual de
madera aserrada para uso estructural lo que le permitirá apoyar la demanda ejercida por
lo proyectos habitacionales subsidiados por el Estado, a través del Ministerio de Vivienda.
Estado Implementado
Periodo: 2011 - 2013
Actores: Infor
(Programa
Elaboración de guías de trabajo para establecimientos educacionales en base
a los cuentos del concurso “Historias de Nuestra Tierra”
64
Para promover la cultura del mundo rural, Fucoa junto a Mineduc elaboraron guías de
trabajo para alumnos de los liceos y escuelas del país, en base a las historias del concurso
de cuentos del Minagri. Estas son usadas en el aula como complemento lector y se difunden
a través de la web de los establecimientos y en un libro de ocho mil ejemplares distribuidos
en todas las bibliotecas del Mineduc. Además, la Red SNAEduca usa formalmente este
material para sus alumnos.
Estado Implementado
Periodo: Desde 2011
Actores: Fucoa | Mineduc
Creación de plataforma online para envío de relatos al concurso literario
“Historias de Nuestra Tierra”
Para promover la cultura del campo chileno, en 2011 Fucoa implementó una plataforma
online, facilitando la participación ciudadana en el concurso de cuentos de historias rurales
del Ministerio. A través de ella se recibieron un 70% de los relatos el primer año y un 80%
en 2012. Además, en 2013 se renovó la plataforma para hacerla más amigable y segura.
Estado Implementado
Periodo: Desde 2011
Actores: Fucoa
Primera gira de Coro de Niños Huilliches de Molulco a Santiago y grabación de
su primer CD
Con patrocinio de privados, Fucoa ejecutó un proyecto que trajo a Santiago al único coro de
niños huilliches que cantan en su dialecto -para presentarse en La Moneda y en el Teatro
Municipal-, y grabación de su CD.
Periodo: 2013
Actores: Fucoa
Completar la serie de nueve libros con los relatos, historia y cosmovisión de
cada uno de los pueblos originarios de Chile
En 2011, Fucoa se adjudicó un Fondart del Consejo de la Cultura y las Artes, para completar
la serie de nueve libros en base a los relatos, historias y cosmovisión de cada uno de los
pueblos originarios del país. Este es un trabajo inédito y significó una investigación en
terreno y posterior publicación de dos mil ejemplares bilingües, en la lengua autóctona y
español.
Periodo: 2011 - 2013
Actores: Fucoa
| Anexo 2 |
Clasificación Ocupacional de los Activos en Áreas Rurales y Urbanos
ZONA
RURAL
1.605.649
13%
OCUPACIÓN
RAMA
50%
OCUPADO
794.636
3.5%
DESOCUPADO
55.674
46%
47%
INACTIVO
755.339
54%
CONDICIÓN
2%
EMPLEADOR
6.723
AGRICULTURA
361.215
70%
ASALARIADO
252
OTRAS RAMAS
433.421
28%
CUENTA PROPIA
102.238
72% Mujeres
51 años promedio edad
POBLACIÓN TOTAL
MAYOR A 18 AÑOS
12.538.605
PERSONAS
87%
URBANO
10.932.956
46%
OCUPADO
6.084.809
4.6%
DESOCUPADO
503.545
40%
INACTIVO
4.344.602
2%
EMPLEADOR
3.838
4%
AGRICULTURA
238.032
82%
ASALARIADO
194.676
96%
OTRAS RAMAS
5.846.777
16%
CUENTA PROPIA
39.518
FUENTE : Casen 2011
65
| Anexo 3 |
Iniciativas de Minagri en articulación con otros ministerios
66
Uso de ERNC para potenciar
turismo rural
- Primera infancia
- Transporte escolar
- Construcción de Escuelas
Rurales
- Estatuto Laboral Agrícola
- Sence - Programa de capacitación
para pequeños agricultores agrícolas*
ENERGÍA
EDUCACIÓN
- Apoyo a la reconstrucción
- Mejoras en viviendas rurales
VIVIENDA
TRABAJO
BIENES NACIONALES
Regulación de titulos de
propiedad
MINAGRI
- Concurso de Cuentos Historias de
Nuestra Tierra
- Promoción de la identidad indígena
CULTURA
OBRAS PÚBLICAS
SALUD
Desafío - Pavimentación y ripiado de
caminos rurales considerando potencial y productivo
ECONOMÍA
Riesgos y cuidados en la
producción silvoagropecuaria
INE - Criterios de medición de
Ruralidad en Chile
DESARROLLO SOCIAL
- Ficha social
- Pueblos indígenas
Sernatur - Convenio para la
regularización sanitaria en
Turismo Rural (Aysén)
* Este tema se trata en detalle en el informe de “Competitividad e
Innovación para el Sector Agroalimentario”.
| ANEXO 4 |
CRONOGRAMA DE LAS INICIATIVAS DE DESARROLLO RURAL DURANTE
ADMINISTRACIONES PREVIAS.
Iniciativa
Contexto
Este plan es liderado por la Cider, una comisión
Plan Nacional de
asesora del Presidente para el desarrollo rural,
Desarrollo Rural
que está compuesta por nueve ministros y dos
(1986)
subsecretarios. Esta iniciativa es apoyada por un
Comité Técnico Asesor.
Plan de Coordinación
Determinantes de su discontinuidad
La escasez de proyectos y programas en
muchas de las comunas más pobres y la
escasa capacidad institucional de enfrentar
una temática eminentemente multisectorial
a través de un Estado cuya gestión ha sido
históricamente sectorial.
Esta iniciativa surge por la necesidad de
Se modifica el Decreto Supremo 55 y se
Desarrolla Rural
disminuir la pobreza regional, que en esa época se
descontinúa la iniciativa al final del gobierno
(1992)
relacionaba con el mundo rural.
del Presidente Patricio Aylwin A.
Baja incidencia política en regiones llevó
a debilidades en sus mecanismos de
coordinación. Además, no se logró difundir
Pro-rural fue aprobado por el comité de ministros
Pro-rural (1998)
y logró cobertura en 30 comunas, pertenecientes
a las regiones de O’Higgins, el Maule, Biobío, La
Araucanía y Los Lagos.
ni capacitar lo suficiente, transformándose
en plan en acciones aisladas; falta de
participación de usuarios y debilidades en los
mecanismos de apoyo a la gestión. Según un
estudio del IICA , Pro-Rural se descontinuó
cuando hubo cambio de gobierno - de
Eduardo Frei R-T. a Ricardo Lagos E.-, y
cambiaron los directivos de este programa.
Comisión Interministerial para
el Desarrollo
Agropecuario y
Forestal (2004-2006)
La comisión se formó con el fin de revisar el marco
normativo del sector agropecuario y forestal.
Se
formó
Comisión
de
Desarrollo
Agropecuario Forestal. No plantea ningún
plan de acción.
67
| ANEXO 5 |
POLÍTICA NACIONAL DE DESARROLLO RURAL. EXTRACTO
INTRODUCCIÓN
Contexto
Chile es un país con una amplia variedad de paisajes y climas que reflejan la diversidad
de quienes lo habitan. Las particulares características de su geografía han influido
decisivamente en los patrones de asentamiento de su población y en su actividad
económica, generando una heterogeneidad de áreas rurales con características y
retos variados.
68
El país está enfrentando un proceso de transformación estructural y de modernización
que está cambiando rápidamente la realidad en las áreas rurales y urbanas, así como
la relación entre éstas. Las oportunidades de los espacios rurales están vinculadas a
la integración territorial y al conjunto de actividades y a su interacción armónica con
los centros poblados.
1. OCDE (2009) OECD Territorial Reviews,
Chile. Paris ©2009 OCDE.
Por su parte, los diversos espacios rurales enfrentan desafíos comunes: la lejanía a
los grandes mercados y centros internacionales; la migración de la población hacia
centros urbanos; la falta de masa crítica para economías de escala; los nuevos
patrones de producción y comercialización para las materias primas; las dificultades
para atraer inversión extranjera; al menor suministro de servicios públicos respecto
a los centros urbanos; la falta de diversificación económica (OCDE, 2009)1 ; y la débil
valoración del patrimonio cultural y natural.
La Política Nacional de Desarrollo Rural es una política territorial, que se vincula a la
Política Nacional de Desarrollo Urbano y a la Política Nacional de Desarrollo Regional,
porque al conformar un conjunto de lineamientos estratégicos orientadores del
accionar público, permitirán avanzar hacia un desarrollo territorial integrado del país
que promueva el bienestar de todos sus habitantes, sin importar el lugar geográfico
donde habitan.
Al mismo tiempo, ante la insuficiencia de las políticas sectoriales y de las fuerzas de la
economía local para dar respuesta a la heterogeneidad de los desafíos y oportunidades
de las zonas rurales, esta Política plantea una visión holística del desarrollo rural,
buscando integrar y potenciar las diferentes actividades que se desarrollan en estos
territorios.
Esta Política se construye sobre la base de una resignificación y revalorización de
lo rural, como parte relevante del desarrollo nacional, promoviendo el bienestar
de la población a través del aprovechamiento de las potencialidades sociales,
económicas y ambientales de los espacios rurales Por otro lado, la Política busca
implementar un enfoque moderno de desarrollo rural asociado al nuevo paradigma
rural2, lo cual implica necesariamente un cambio cultural e institucional, que
propicie una gobernabilidad transversal de múltiples niveles en el marco del
proceso de descentralización del país.
2. New Rural Paradigm la OCDE (2006)
Definición de Territorio Rural
Actualmente en Chile lo rural se define como “lo no urbano” (INE), y el criterio para
definir su condición se fija a través de un límite de 2.000 habitantes por localidad
poblada, siendo ésta su unidad de análisis. Según esta definición, 2.171.745 personas
viven en localidades rurales (13,1% de la población nacional). Usando nuevos
criterios y conceptos asociados con la ruralidad y validados internacionalmente3,
la cifra de ruralidad en el país, duplica y casi triplica las actuales cifras oficiales.
Por tanto, la forma actual de cuantificarlo subestima significativamente el tamaño
efectivo de la población rural y minimiza la magnitud de esta realidad.
El país debe transitar desde el actual escenario de “ruralidad como espacio no
urbano” hacia el despliegue gradual, sostenido y ordenado en el tiempo del nuevo
paradigma rural.
Tomando esto en consideración, la Política entenderá por “territorio rural”, aquel
que se genera producto de la interrelación dinámica entre las personas, las
actividades económicas y los recursos naturales, caracterizado principalmente
por un poblamiento cuya densidad poblacional es inferior a 150 (hab./km2), con
una población máxima de 50.000 habitantes cuya unidad básica de organización y
referencia es la comuna (ver anexo 1)
La definición planteada tiene la virtud de compatibilizar las orientaciones emanadas
de la OCDE, con las capacidades actuales de implementación e internalización
por parte de la institucionalidad pública y de los distintos actores que gravitan en
torno de la temática rural. Es así como, teniendo presente la realidad compleja y
multidimensional de los territorios rurales, la definición debe ser entendida como
la primera etapa de un proceso gradual, planificado y adaptativo que permita
establecer una cantidad de categorías de comunas que vayan desde las comunas
urbanas densamente pobladas a las comunas rurales aisladas. En esta segunda
etapa la densidad no debería ser el único factor de clasificación de las comunas
y se deberían asumir otros elementos o criterios para su clasificación como la
distancia a un centro poblado relevante. (Ver informe y propuesta OCDE, 2014).
Una dimensión complementaria y que deberá trabajarse paralelamente por el
Comité de Ministros, es la clasificación, dentro de cada tipo de comuna, de las área
3.El criterio de OCDE determina que en
Chile entre el 27% y el 35% de la población
vive en sectores rurales dependiendo del
criterio utilizado y el Banco Mundial, el cual
estimó que aproximadamente un 35% de
la población vive en áreas rurales cuando se
considera densidad de población y distancia
de viaje a los centros urbanos.
69
que van a ser consideradas como urbanas, rurales-urbanas y rurales, para que así todos
los actores públicos tengan un mismo criterio ordenador. Esto va a permitir entender,
con toda claridad, cuando algún Ministerio esté aplicando un programa en una
comuna, de qué tipo de comuna se trata y qué tipo de área es la beneficiaria de dicha
acción. Ejemplo, ya no bastará con señalar que se está mejorando la atención primaria
con la construcción de consultorios en zonas rurales, o que se han pavimentado
“x” kilómetros de caminos en zonas rurales. Al tener un sistema de clasificación de
comunas y de áreas dentro de dichas comunas, podremos tener una mirada mucho
más clara de dónde se está interviniendo: en qué comunas y en qué zonas, dentro de
dichas comunas, con todos los beneficios que ello conlleva.
70
Lo que se busca entonces es dar un mayor alcance y un mejor grado de precisión a
la clasificación de lo que es la ruralidad. De esa forma tendremos también un sector
público y un sector privado que conozca y reconozca mejor a los sectores rurales
en sus atributos, complejidades y en sus diferentes necesidades. Todo esto supone,
por cierto, incrementar sostenidamente las capacidades institucionales para asumir
los desafíos de su implementación, redundando, en último término, en un impacto
positivo de aplicación de la Política.
Proceso de elaboración
Dada la existencia de diagnósticos sectoriales que no lograban abarcar el problema
en su conjunto, en 2012 se conformó un “Comité Técnico Interministerial” para la
elaboración de la Política Nacional de Desarrollo Rural, coordinado por la Subsecretaría
de Desarrollo Regional y Administrativo, liderado por el Ministerio de Agricultura, y
con la participación de representantes del Ministerio de Obras Públicas, Ministerio de
Vivienda y Urbanismo y Ministerio de Medio Ambiente.
El proceso de elaboración de la Política Nacional de Desarrollo Rural, consideró
diversos análisis y propuestas generadas en el marco de una larga discusión en
este tema, tanto a nivel nacional como internacional. Complementariamente, se ha
contado con el apoyo de distintos organismos y grupos de trabajo, destacando los
siguientes hitos dentro del proceso:
Estudio “National Rural Policy Review of Chile”, solicitado por SUBDERE a la
Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE). Las actividades
desarrolladas por ambos equipos –OCDE y Comité-, se desarrollaron en forma
paralela e integrada de manera de nutrir ambos procesos. El estudio se transformó
en un diagnóstico acabado del sector y en un referente para las propuestas de
gobernanza de esta Política.
Talleres regionales, que se realizaron en todas y cada una de las regiones del país,
cuya finalidad fue desarrollar actividades de diálogo y análisis con los actores
sociales, políticos, técnicos y académicos de cada una de éstas, invitándolos a
exponer visiones, intereses, obstáculos y necesidades, de forma de visualizar la
demanda del ámbito rural de cada región y lograr una propuesta de real alcance
nacional.
Seminario “Nuestro Chile Rural: desafíos de una estrategia”, organizado por
MINAGRI, donde se discutieron los alcances de una posible Política Nacional con
profesionales, políticos, alcaldes y técnicos de los distintos ámbitos involucrados.
Talleres de expertos (18), con un grupo de profesionales y académicos de
diversas instituciones y universidades, quienes intercambiaron conocimientos
y experiencias en materias asociadas a la construcción de la Política en los
diferentes ámbitos del desarrollo rural, entregando sus visiones sobre los
distintos escenarios y tendencias de Chile Rural.
Talleres sectoriales, en los que participaron representantes de 23 ministerios
e instituciones públicas, aportando desde los quehaceres sectoriales su visión
sobre los desafíos del desarrollo rural. De esta forma la propuesta cuenta con una
gran amplitud, alcance y validación multisectorial.
Todo lo anterior ha permitido la elaboración de una propuesta de Política
Nacional de Desarrollo Rural que ha dejado atrás el enfoque que relaciona lo rural
principalmente con un espacio de rezago, sin ver en éste todas las posibilidades
de desarrollo que existen; y también deja de lado la mirada que identifica lo rural
exclusivamente con la actividad agrícola, reconociendo la diversidad y riqueza de
la actividad económica actual y potencial que existe en dichos territorios.
Este documento presenta una visión de largo plazo, que busca dar una solución
integral para el desarrollo social y económico de los habitantes rurales. Por otra
parte, aporta una propuesta para la gobernabilidad desde el nivel regional y central
de dicha Política, dando espacio a las particularidades de cada territorio.
La Política Nacional de Desarrollo Rural se fundamenta en 12 principios rectores y
se desarrolla en cinco ámbitos complementarios: Bienestar Social de la Población,
Oportunidades Económicas, Sustentabilidad Medio Ambiental, Cultura e Identidad
y Gobernabilidad de la Política de Desarrollo Rural; que se ordenan en capítulos
separados. Para cada uno de ellos se establecen ejes estratégicos que dan lugar a
objetivos específicos.
OBJETIVO GENERAL Y PRINCIPIOS RECTORES
El objetivo general de esta Política es mejorar la calidad de vida y aumentar las
oportunidades de la población rural, a través de la adopción gradual, planificada
y sostenida del nuevo paradigma rural, para lo cual se concibe un accionar público
con enfoque territorial e integrado en distintos niveles, que propicie sinergias entre
iniciativas públicas y público-privadas con el objeto de diversificar y potenciar
el desarrollo rural, resguardando el acervo natural y cultural esencial para la
sustentabilidad territorial. La Política se basará en los siguientes principios rectores:
Bienestar Social: Se debe procurar generar las condiciones para mejorar la calidad
de vida de todos los chilenos que habitan en territorios rurales, buscando su mayor
desarrollo social, económico y espiritual.
71
Diversidad de Oportunidades: El desarrollo territorial de los sectores rurales debe
basarse en reconocer y potenciar los recursos sociales, económicos, medioambientales
y culturales presentes en cada zona, buscando ampliar la matriz de oportunidades
para el bienestar de su población.
Equidad: Se debe promover un acceso equitativo de los habitantes de territorios
rurales a los bienes y servicios públicos, y a participar activamente de las oportunidades
de crecimiento y desarrollo del país, promoviéndose mejores condiciones de vida.
Integración Territorial: Se debe buscar una ocupación equilibrada del territorio que
considere la distribución geográfica de la población, la seguridad del territorio y el
aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, de manera de sentar las
bases para una efectiva ocupación del territorio nacional.
72
Identidad: El desarrollo de los territorios rurales buscará reconocer, respetar y
potenciar los valores, patrimonio, historia, cultura y su particular relación con
los recursos naturales de tal forma de fortalecer el sentido de pertenencia de las
personas y de sus comunidades a dichos territorios.
Descentralización: La formulación y ejecución de políticas, planes y programas de
alcance nacional, regional y local deberá propender a la entrega gradual y creciente
de responsabilidades y atribuciones a los actores de cada nivel
Sustentabilidad: Las políticas, planes y programas que tengan impacto en el territorio
rural deberán considerar las dimensiones sociales, económicas y, ambientales,
teniendo en cuenta su acción en el tiempo y en el espacio geográfico.
Eficiencia: Las políticas, planes y programas que se implementen en el territorio
rural, deberán considerar un sistema de diseño, evaluación y medición de impacto
apropiado, considerando siempre el principio de escasez y uso alternativo de los
recursos públicos.
Participación: Para la formulación de políticas, planes y programas, se debe buscar
distintos mecanismos para incorporar a los habitantes locales en estos procesos, de
tal manera de que formen parte y se comprometan con el desarrollo de su territorio.
Resiliencia: Se debe propiciar que los habitantes rurales y sus organizaciones
públicas y privadas, desarrollen las capacidades para anticiparse y/o sobreponerse a
las adversidades, a los desastres naturales y a las crisis económicas.
Gradualidad: Las proposiciones de esta Política se formulan pensando en que su
materialización será paulatina en el tiempo, que abordará el territorio en forma
progresiva, y que se implementará previa evaluación de los recursos necesarios y su
disponibilidad.
Integralidad: La formulación de políticas, planes y programas sectoriales procurarán
ajustarse a los principios señalados, permitiendo una acción coordinada, eficaz y
eficiente de los distintos organismos públicos y en definitiva, mejores condiciones
y oportunidades para los habitantes del sector rural.
ÁMBITOS, EJES ESTRATÉGICOS Y OBJETIVOS ESPECÍFICOS
La Política se articula en torno a cinco ámbitos: Bienestar Social de la Población;
Oportunidades Económicas; Sustentabilidad Medio Ambiental; Cultura e Identidad
y Gobernabilidad de la Política de Desarrollo Rural.
Cada ámbito se organiza en ejes estratégicos de los cuales se desprenden objetivos
específicos que permiten guiar a quienes toman decisiones a nivel nacional,
regional y local, en la formulación, planificación y ejecución de planes y programas
que sean, eficientes y eficaces para lograr sus objetivos en la población rural.
73
Bienestar Social de la Población en el Medio Rural
Las bajas densidades y la gran dispersión entre los distintos asentamientos,
sumado a la peculiar geomorfología del país, caracterizada por una gran diversidad
climática y de ecosistemas plantean una serie de importantes desafíos para
asegurar el bienestar social de la población rural.
Es en este contexto, que la Política considera que el accionar público debe adquirir
una perspectiva multidimensional, que atienda las particularidades territoriales y
defina estándares mínimos de calidad y cobertura, a nivel regional en un contexto
de sustentabilidad.
Al respecto, la Política ha puesto énfasis en que la provisión de bienes y servicios
como vivienda, educación y salud, y el diseño de programas sociales, se adapten a
las particularidades socioculturales y territoriales de los espacios rurales.
Los ejes estratégicos y objetivos específicos de este ámbito son:
Educación, salud, vivienda, justicia y seguridad ciudadana
Procurar el acceso a la educación de calidad4 que contemple componentes y
características de los territorios que hagan pertinente la enseñanza y que a su
vez responda al curriculum nacional, fomentando la continuidad hacia etapas
superiores de educación.
Adaptar el sistema público de salud a las necesidades del medio rural
promoviendo el acceso a una atención oportuna, de calidad5 y especializada6,
en todo tipo de zonas rurales.
4. La Calidad hace referencia a
infraestructura, equipamiento, docencia, etc.
5. La Calidad hace referencia a
infraestructura, equipamiento, dotación y
personal, resolutividad entre otras.
6. Especializada se refiere a especialistas y a
las características epidemiológicas
7. La planificación y diseño hace referencia a
los instrumentos de regulación y ordenanzas
Facilitar el acceso a la vivienda en el marco de una ordenación territorial y
planificación cuando sea necesario, promover un diseño7 sustentable adaptado
a las condiciones específicas de paisaje y considerando las condiciones de
infraestructura, equipamiento y conectividad.
Propiciar un mayor acceso de los habitantes de zonas rurales a una Justicia más
oportuna, eficiente y cercana, promoviendo la implementación de medidas que
permitan modernizar el Sistema de Justicia de acuerdo a sus necesidades, fomentar
la implementación de mecanismos de resolución alternativa de conflictos y facilitar
el ejercicio de Derechos y el debido proceso. Fortalecer la Seguridad Ciudadana en
las zonas rurales promoviendo planes de acción para establecer el libre ejercicio de
los derechos y libertades de sus habitantes.
74
8. Servicios Básicos se refiere a: Energía
Eléctrica, Agua Potable, Saneamiento y
Residuos Domiciliarios)
9. Saneamiento se refiere a: Sistema de
Alcantarillado (red o solución particular) y
Tratamiento
10. Se debe considerar también los sistemas
autónomos
Servicios Básicos8 de los Hogares
Mejorar la calidad, cobertura y administración de servicios básicos en el medio rural,
en cuanto al acceso a energía, agua para consumo humano, saneamiento9 y residuos
domiciliarios, definiendo los sistemas10, sus características y estándares mínimos
para los territorios rurales, previendo la necesidad de sostener su operación en el
tiempo.
Pobreza y Vulnerabilidad Social
11. Vulnerabilidad Social: es el riesgo de
caer por debajo de la línea de la pobreza
(Vulnerabilidad y Pobreza, CEPAL 2000 a)
Promover el acceso a los servicios sociales en el medio rural reconociendo las
particularidades sociodemográficas y territoriales, procurando generar programas
e instrumentos capaces de satisfacer las necesidades particulares de la población
rural en condiciones de vulnerabilidad11.
Fortalecer, desarrollar y articular programas e instrumentos que permitan satisfacer
necesidades y demandas sociales de grupos de población que requieran una
atención prioritaria, en particular mujeres, jóvenes, adultos mayores y personas con
capacidades especiales y otros grupos, disminuyendo las brechas que dificultan su
desarrollo.
Conectividad y Accesibilidad Física y de Telecomunicaciones
12. Infraestructura de conectividad se refiere
a la infraestructura vial, aérea, marítima y
fluvial
Promover el desarrollo de infraestructura de conectividad12 entre centros poblados
intermedios, pequeños, cabeceras comunales o inferiores, zonas aisladas y extremas
que permita un acceso adecuado de las personas a los servicios y oportunidades.
Fortalecer y ampliar la cobertura de los sistemas e instrumentos de gestión del
transporte público, para procurar una frecuencia y costo de viajes adecuados a las
necesidades de desplazamiento de la población en el territorio rural.
Promover y mejorar la conectividad de las telecomunicaciones, fijando los
componentes del sistema, así como sus características y estándares mínimos
tanto en calidad y cobertura, así como también la diversidad de oferentes.
Oportunidades Económicas en el Territorio Rural
En el contexto internacional Chile es conocido por experimentar en los últimos años
un importante proceso de modernización, el cual ha ido de la mano de prosperidad
económica y disminución sostenida de la pobreza. En efecto, el ingreso per cápita
se ha más que duplicado en los últimos 20 años, siendo en la actualidad, uno de
los más altos de América Latina, mientras que la pobreza ha disminuido desde
alrededor del 40% en 1990 a 14,4% en 2011. (Casen)
En general durante los últimos 30 años, las políticas económicas se han orientado
hacia la apertura de la economía nacional a través de la reducción de las barreras a
las importaciones y exportaciones, lo que ha generado una sólida expansión de las
exportaciones y una ampliación de la base productiva.
75
Parte de la apertura de la economía se ha centrado principalmente en la explotación
de los recursos ubicados en zonas rurales. Ello ha dado lugar a nuevas industrias
basadas en productos primarios, tales como el sector agroalimentario, acuicultura
y silvícola. En efecto, una parte importante del total de exportaciones se basa en
actividades primarias. En la actualidad, el país produce casi un tercio del cobre
mundial, una exportación tradicional de Chile, pero han surgido nuevos sectores de
exportables como la fruticultura, semillas, celulosa, salmón y vinos.
Esencialmente, propiciar oportunidades económicas en los espacios rurales, implica
potenciar y diversificar de manera sustentable la base económica de los territorios
y apoyar el desarrollo de habilidades para el emprendimiento y empleabilidad a
través del fortalecimiento del capital social. En materia de inversión se considera
relevante adecuar las normas y metodologías a las características de los espacios
rurales, centrando las iniciativas en la competitividad y sustentabilidad de los
territorios. Es así como, se propone profundizar y desarrollar instancias públicoprivadas y generar infraestructura estratégica con el objeto de alcanzar el
desarrollo económico de manera sustentable.
Multiactividad
Identificar las particularidades territoriales13 para impulsar y ampliar la base
económica del medio rural mediante la potenciación y diversificación de
actividades sustentables, competitivas y multifuncionales, promoviendo con ello
la creación y aumento de la calidad del empleo.
13. Particularidades territoriales se
entenderá como las ventajas comparativas.
Fomentar el aumento del valor agregado y la industrialización para permitir la
consolidación de los sectores agroalimentarios, silvícolas, pesca, minería, turismo y
energía entre otros.
Promover que los actores locales puedan desarrollar actividades económicas
especializadas y/o diversificadas complementarias entre ellas, considerando una
explotación sustentable y adecuada a la capacidad de carga del territorio, así como
también generando beneficios socioeconómicos, culturales y ambientales.
Capital Humano
Propiciar medidas de apoyo a un sistema de formación, capacitación y desarrollo de
habilidades para el emprendimiento y la empleabilidad, a través de la cooperación
público y/o privada.
Promover el fortalecimiento de grupos y organizaciones mediante el intercambio de
conocimiento y capacidad de gestión, entre los diferentes actores de la actividad
económica involucrados en el desarrollo rural.
76
Red de Oportunidades para el Desarrollo Económico y evaluación de la inversión
Analizar la adecuación de las normas, instrumentos y metodologías de evaluación de
inversión pública a las realidades del territorio rural de manera de dar cumplimiento
a los objetivos de esta Política.
Potenciar y mejorar los atributos y oportunidades de los diversos territorios rurales
a través de incentivos para la atracción de inversión, generando condiciones para
el desarrollo de iniciativas productivas, comerciales y de servicios, fomentando el
emprendimiento y la innovación.
Propiciar el establecimiento y desarrollo de instancias público privadas de
comunicación, generación de información, intercambio y transferencia de
conocimiento técnico y científico, que permitan generar soluciones pertinentes
para lograr un desarrollo económico territorial sustentable.
Infraestructura Económica Estratégica
14. Se debe entender que puede ser
pública o privada
15. Los criterios estratégicos pueden ser
ambientales, económicos, sociales, otros
Promover el desarrollo de las potencialidades económicas actuales y futuras de
cada territorio, procurando un mayor acceso y mejor calidad de los servicios de
infraestructura14 energética, hídrica, de telecomunicación y servicios financieros y
que permitan un crecimiento sostenible.
Promover el desarrollo con criterios estratégicos15 servicios de infraestructura
pública nacional: vial, portuaria, aeroportuaria y pasos fronterizos que fortalezca la
competitividad, con el objeto de incrementar la conectividad y el flujo de personas
y bienes, tanto dentro como fuera del país, resguardando la soberanía nacional y
fomentando el turismo.
Sustentabilidad Medio Ambiental del Territorio Rural
Chile posee un patrimonio natural abundante y diverso sustentado en su biodiversidad,
sus espacios naturales, sus formaciones geológicas, sus áreas protegidas y los
servicios ecos sistémicos que ellos proveen. No obstante, este patrimonio aún no
es lo suficientemente comprendido y valorado como un activo distintivo para el
desarrollo sustentable del país. De hecho, la pérdida y degradación de ecosistemas
terrestres, acuáticos continentales marinos y litorales, sigue ocurriendo producto de
las actividades antrópicas.
En el marco del nuevo paradigma rural que esta Política impulsa, se considera la
sustentabilidad ambiental como un factor constitutivo indisociable del bienestar de
la Sociedad y del desarrollo rural. En tal sentido, la Política reconoce y valora la calidad
y el potencial de los activos naturales y los ecosistemas, promoviendo su resguardo y
gestión dentro de los límites de su funcionamiento, y asume la gestión de los pasivos
ambientales de los territorios rurales.
77
Para enfrentar convenientemente los importantes desafíos planteados, es preciso
incrementar la conciencia pública y el conocimiento sobre el valor ecosistémico,
económico y social de los recursos naturales y la biodiversidad en los territorios
rurales, peri-rurales y urbanos. Para materializar esta premisa marco, la Política
aborda la sustentabilidad ambiental de los territorios rurales, a partir de cinco ejes
estratégicos complementarios y dialogantes con los demás ámbitos y objetivos del
desarrollo rural.
Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos
Promover la investigación y monitoreo16 de la biodiversidad, para incrementar los
conocimientos y mejorar la gestión en su protección, conservación y uso sustentable.
Actualizar las estrategias sectoriales vigentes17 de manera que se mejore la
protección, restauración, reparación, remediación y mitigación, de los ecosistemas
de interés público presentes en el territorio rural, cuando corresponda.
Considerar la protección de la biodiversidad como elemento relevante en el proceso
de planificación y en los marcos regulatorios de protección.
El Sistema Hídrico
Fomentar la gestión integral de los recursos hídricos a través de instrumentos
normativos, reglamentarios, de planificación e inversión que contribuyan a orientar
las decisiones públicas y privadas, priorizando el acceso del consumo humano.
16. El monitoreo se entiende en el marco de
una red institucional y de información que
considera los aspectos hidro-climáticos
y biológicos
17. Estrategias e instrumentos considera
planes tales como recuperación,
conservación y gestión de especies
amenazadas, adaptación al cambio climático,
entre otros de similar naturaleza)
Fortalecer las organizaciones de usuarios, mejorando su gestión, mediante
apropiados sistemas de información para la toma de decisiones, mecanismos para
la distribución y control de caudales, entre otros, incentivando la regularización de
los derechos de aprovechamiento de agua.
Promover mecanismos de incentivo a la inversión y medidas para el fomento de
planes, programas y proyectos que aumenten la eficiencia, el ahorro y el buen uso
del agua, basadas -entre otros- en la modernización de los sistemas de regadío y la
potenciación de usos múltiples, incorporando criterios ambientales.
Promover la investigación e identificación de fuentes de recursos hídricos nuevos y
existentes, para el manejo y uso eficiente, sustentable y asequible del agua, velando
por la calidad de ésta, en sus distintos usos.
78
18. Se entiende como criterios ambientales
elementos como: caudales ecológicos,
normas de calidad de agua, entre otros.
Considerar criterios ambientales18 que permitan equilibrar la conservación y
manejo de los ecosistemas acuáticos con las necesidades de seguridad de agua
para el ser humano y sus actividades.
Recurso Suelo
Promover una utilización y uso del suelo y subsuelo, que involucre su protección,
conservación y rehabilitación, reconociendo su valor ecosistémico.
Catastrar y difundir periódicamente la condición de los suelos y los cambios en su
uso, a través de levantamientos de información de terreno, técnicas satelitales y
sistemas de información geográfica.
Combatir mediante una adecuada coordinación público- privada, el avance de
la desertificación y erosión del país, a través del desarrollo o adaptación de
instrumentos, prácticas y tecnologías sustentables disponibles sectorialmente,
procurando el desarrollo de coberturas vegetales ajustadas a la realidad
edafoclimática de cada región.
Pasivos Ambientales
19. Se refiere a los residuos generados por la
actividad antrópica, que pudieran convertirse
en pasivos por su inadecuado tratamiento,
procurando no intensificar el daño en zonas
saturadas y latentes.
Catastrar y evaluar los pasivos ambientales actuales o potenciales19 que puedan
afectar el desarrollo social, económico y ambiental, para prevenir, gestionar el
riesgo, y proponer acciones de remediación y explorar oportunidades de valorización.
Educación Ambiental
Promover el trabajo en redes intersectoriales, interinstitucionales y de alianzas
público-privadas, con el fin de desarrollar programas de Educación Ambiental,
formales y no formales, que contribuyan a reconocer las características del entorno
físico, e incentivar el compromiso y participación activa de la ciudadanía en
iniciativas que lo protejan y pongan en valor.
Desarrollar programas de amplia difusión, para el fomento de las buenas prácticas,
que mejoren la administración de los recursos naturales y apoyen a los actores
locales (públicos y privados) en la identificación de oportunidades de mejoramiento
de la gestión ambiental20.
Cultura e Identidad Rural
El mundo rural cuenta con un patrimonio cultural escasamente explorado, más allá de
lo étnico y/o folclórico, que actualmente cuenta con importantes desafíos propios del
mundo contemporáneo, de la interculturalidad y multiculturalidad. En este contexto,
esta Política plantea acercarse a este acervo con el propósito de resguardarlo,
promoverlo y potenciarlo.
En materias de patrimonio se busca identificar y recuperar el patrimonio natural y
cultural, promoviendo la responsabilidad de los ciudadanos respecto al resguardo
y puesta en valor del patrimonio, donde el Estado juega un rol en la promoción del
patrimonio a través de la planificación, estableciendo estándares territoriales e
identitarios pertinentes en materia de infraestructura, equipamiento y vivienda.
En cuanto a la multiculturalidad, se valora la identidad de cada territorio. Por
consiguiente, se concibe integrar la identidad territorial en los instrumentos de
planificación territorial y en los planes y programas de desarrollo económico y social.
Finalmente, valorar la identidad significa fortalecer la vida en comunidad a través
programas de educación y la planificación de espacios de esparcimiento y deporte.
Patrimonio
Procurar identificar, valorar, conservar y recuperar el patrimonio natural, históricoartístico, prácticas y costumbres locales y cualquier otra expresión cultural de valor,
fomentar su mantenimiento y desarrollo.
Promover la responsabilidad de los ciudadanos y organizaciones público privadas
respecto del resguardo, mantención, puesta en valor y difusión del patrimonio,
donde el Estado es un promotor a través de la planificación e implementación de
instrumentos adecuados a la realidad territorial.
Proponer estándares de servicios de infraestructura y vivienda que involucre un
mejoramiento de la calidad de vida, habitabilidad y cohesión social, considerando
criterios patrimoniales históricos, culturales y de respeto al paisaje y entorno.
20. Dentro de este ámbito se considera
la incorporación de las Buenas Prácticas
Agrícolas y Forestales, las certificaciones, las
APL, entre otras, además de instrumentos de
Medio Ambiente como gestión de residuos,
mantención del paisaje, áreas verdes, manejo
sustentable de los recursos naturales
y la biodiversidad.
79
Multiculturalidad
Valorar la identidad de cada cultura y zona geográfica propendiendo a una agenda
de participación e integración, que valorice y proteja la cultura, identidad, lengua,
tradiciones y valores e incorporándolos a los instrumentos de planificación y al
desarrollo económico y social.
Promover el establecimiento o la adecuación de los programas de educación para
difundir y valorar la cultura local, la conciencia ciudadana, el cuidado de los espacios
públicos y el sentido de pertenencia.
Esparcimiento y Deporte
Promover el acceso de la población al esparcimiento y el deporte a través del
mejoramiento de la infraestructura y mediante programas destinados para ello.
80
Gobernabilidad de la Política de Desarrollo Rural
21. Existen buenas prácticas de
gobernabilidad público-privada a nivel de
territorios subregionales, en los cuales se ha
potenciado la asociación entre municipios
que comparten realidades territoriales
equivalentes.
Institucionalmente, el país presenta características propias de un Estado centralizado,
lo que implica que las funciones estratégicas, propuestas y seguimiento de las políticas
y normas se concentran en los Ministerios sectoriales. Al mismo tiempo, la ejecución
de estas políticas está liderada por los Servicios Públicos ligados administrativamente
a los Ministerios. Este sistema genera que las políticas que impactan en el medio
rural estén, generalmente, diseñadas desde arriba hacia abajo (OCDE- SUBDERE,
2009). En este contexto, la Política propiciará esquemas de administración sectorial
transversal y descentralizada, promoviendo vínculos bidireccionales entre los niveles
nacional, regional y subregional21 para su gobernabilidad y, complementariamente,
profundizará la participación en los procesos de planificación e implementación de
iniciativas de desarrollo del territorio rural.
Marco Institucional
Se deberá propender a la armonización y adecuación de la normativa que posibilita
e incide en la generación y desarrollo de las actividades económicas, sociales y
ambientales en el medio rural, con el fin de implementar de forma adecuada la
Política Nacional de Desarrollo Rural.
Niveles de Gobernabilidad
Nacional:
-El seguimiento y monitoreo de la Política Nacional de Desarrollo Rural, como su
actualización, será responsabilidad del Comité de Ministros de Infraestructura,
Cuidad, y Territorio, o aquel que el presidente estime conveniente22. Para apoyar esa
tarea, dicho Comité de Ministros, contará con un Comité Técnico Asesor compuesto
por los subsecretarios de los Ministerios que decida el propio Comité de Ministros.
El Comité Técnico Asesor será asistido por un Secretario Ejecutivo para el buen
funcionamiento del mismo.
22. Este comité está conformados por: MOP,
Minvu, MTT, Minecon, MDS, MBN, Segpres,
MMA, con invitados permanentes: Subdere y
Dipres. Se sumará el Ministro de Agricultura
como miembro permanente de este
- Será responsabilidad del Comité de Ministros, a través de su Comité Técnico Asesor:
- Acordar una definición actualizada de territorio rural y recomendar a los Ministerios,
Gobiernos Regionales, y otras instituciones públicas aplicar dicha definición para
efectos de control de los planes y programas que tengan impacto en los sectores
rurales.
- Conocer los Planes de Acción Regionales de Desarrollo Rural, que serán elaborados
descentralizadamente por los Gobiernos Regionales, de acuerdo a los lineamientos
sugeridos por el Comité Técnico Asesor.
- Conocer los Informes de Gestión Anual de cada región, que darán cuenta del estado
de avance de los Planes de Acción Regional de Desarrollo Rural.
- Analizar, al menos semestralmente, el monitoreo de la implementación de la Política
en cada una de las regiones, estableciendo recomendaciones para los responsables
sectoriales, regionales y subregionales.
-Los Ministerios y Servicios Públicos cuando corresponda, procurarán adecuar
de forma gradual sus políticas, instrumentos y programas específicos a las
características de los territorios rurales, en el marco de la Política Nacional y
Regional de Desarrollo Rural.
- Se deberá estudiar y promover la descentralización fiscal implementando nuevas
alternativas de financiamiento para la administración Regional y Comunal,
coherente con la Política.
Regional:
-Los Gobiernos Regionales serán responsables de elaborar la Política Regional de
Desarrollo Rural, asumiendo las directrices generales de la Política Nacional, en
conjunto con los Municipios que correspondan, Secretarias Regionales Ministeriales
y Servicios Públicos Regionales, para lo cual podrán utilizar mecanismos de
participación ciudadana ajustados a las particularidades de cada región.
81
-Los Gobiernos Regionales en conjunto con el Comité Técnico Regional integrado
por las Secretarías Regionales Ministeriales, Servicios Públicos respectivos, y
entidades representativas de los municipios rurales de la Región, deberán coordinar,
monitorear y evaluar la implementación de la Política Regional de Desarrollo Rural,
proponiendo para ello un Plan de Acción de la Política Regional y elaborando un
instrumento de seguimiento o Informe de Gestión Regional.
23. Secretarías Regionales Ministeriales,
Direcciones Regionales e Intendencias y
Gobernaciones
-Los Gobiernos Regionales, Ministerios, Servicios Públicos y sus órganos
desconcentrados territorialmente23 , serán los responsables de alcanzar los
objetivos propuestos en esta Política y su Plan de Acción, en el marco de sus
funciones y atribuciones, a través de la ejecución y/o revisión, cuando corresponda,
de sus propios programas.
Sub regional:
-Los Municipios rurales, a través de sus asociaciones territoriales como fórmulas
de coordinación y gestión intercomunal para abordar la solución de problemas
comunes, podrán concurrir al proceso de elaboración de la Política Regional de
Desarrollo Rural, propiciando la integración de las particularidades de los territorios.
82
- Los Municipios rurales procurarán incorporar en sus Planes de Desarrollo Comunal
los lineamientos generales de las Políticas Nacional y Regional de Desarrollo Rural,
y promover su implementación en el marco de sus funciones y atribuciones.
-Se propiciará la constitución de mesas de trabajo territorial, público privadas,
representativas de los territorios rurales a fin de abordar desafíos y problemáticas
comunes.
Ordenamiento Territorial, Planificación y Sistemas de Información
24. Las intersecciones del sistema urbano y
rural se conoce como periurbano o rururbano
25. Se refiere a los incendios, pasivos
ambientales, contaminación química, etc.
26. Los Instrumentos de planificación
territorial se refiere a los instrumentos
reguladores conocidos como IPT
27. Metodologías de evaluación se entenderá
el paso de análisis del proyecto a planes en
términos ambientales, económicos y sociales
Promover la existencia de estudios específicos y apoyo técnico para que las
instituciones públicas involucradas puedan avanzar en un proceso de ordenamiento
del territorio por condiciones, en el que se reconozcan las dinámicas urbana, rural
y sus intersecciones24, incentivando su uso por múltiples actividades, la integración
del paisaje, considerando el resguardo de suelo con fines de utilidad pública y
reconociendo la importancia y valor de los distintos ecosistemas, los riesgos
naturales y antrópicos25.
Promover y generar coordinación institucional para la implementación de un
sistema de planificación integrada, que articule vertical y horizontalmente las
políticas públicas, los planes de inversión y los instrumentos de ordenamiento y
planificación territorial existente26 debiendo adecuar para ello, en el marco de sus
competencias, las metodologías de evaluación27.
Fomentar la integración y el uso de los sistema de información que permita mejorar
la toma de decisiones, el monitoreo y la formulación de las políticas públicas en los
distintos niveles territoriales.
Participación y Representación
Propender al fortalecimiento de las organizaciones sociales y gremiales, validando
su representatividad formal para la gobernanza del medio rural, promoviendo su
participación en los procesos de formulación y diseño de políticas públicas, como
también involucrándoles en su implementación.
Incentivar rendición de cuentas y la transparencia activa del sector público,
estableciendo canales adecuados de información a la ciudadanía en todo el proceso
de formulación, diseño e implementación de las políticas públicas.
Implementación, Seguimiento, Monitoreo y Evaluación
La implementación de la Política se realizará mediante los Planes de Acción Regional
y los Presupuestos sectoriales y Regionales.
El Plan de Acción y Financiamiento se orientará al cumplimiento de los objetivos
de la Política, analizando para ello la oferta pública de planes y programas de los
ministerios sectoriales responsables y los aportes propios de cada región. Contará
con un horizonte temporal de al menos tres años y serán de actualización anual.
El seguimiento de la Política se realizará mediante Informes de Gestión, que
contendrán indicadores específicos de gasto, cobertura, tendencia y resultado o
impacto (al menos), de los principales planes y programas que se ejecutan tanto por
los Ministerios como por las regiones y otras instituciones públicas y que forman
parte del Plan de Acción Regional. Dichos indicadores, que como se dijo, estarán
contenidos en los Informes de Gestión elaborados por cada región, deberán ser
analizados y conocidos por el Comité de Ministros y su Comité Técnico Asesor.
Los Ministerios, Servicios Públicos, Gobiernos Regionales y Municipalidades, serán
los responsables de entregar la información solicitada, tanto de gasto como de
indicadores acordados, para poder realizar el seguimiento necesario a la Política en
sus distintos niveles: Nacional, Regional y Subregional.
En el marco de la transparencia y rendición de cuentas, la información resultante del
seguimiento y monitoreo será publicada en una página web especial para ello, y se
promoverá su difusión con las instituciones públicas involucradas.
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mundo rural para chile en el siglo xxi

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