La Población Raizal del Archipiélago de San Andrés, Providencia y

Transcripción

La Población Raizal del Archipiélago de San Andrés,
Providencia y Santa Catalina en el Marco del Plan
Nacional de Desarrollo 2006 – 2010
Consejo Nacional de Planeación
Aura Liliana López López
Astrid María Otero B.
Bogotá D.C., Octubre 2010
Evaluación y análisis de la implementación del Plan Nacional de Desarrollo 2006 -2010 en el
subcomponente para población raizal del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina.
La Población Raizal y el Plan Nacional de Desarrollo 2006 – 2010
1. Introducción
Hablar del departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina (en
adelante SAI), evoca en la mayoría de los colombianos (y extranjeros) que han tenido la
oportunidad de conocerlo e incluso en aquellos que no, la calidez del mar, la transparencia
de sus aguas, las playas de arena blanca y el puerto libre que representa la oportunidad de
adquirir diversos productos a un precio relativamente menor que los establecidos en el
continente. Sin embargo, pocos reflexionamos sobre el claro indicativo que una
combinación de sobreexplotación de recursos y baja regulación pueden convertirse en
factores críticos que amenacen el equilibro social y la sostenibilidad de un departamento
con las condiciones biogeográficas y demográficas de SAI.
Los indicadores de sostenibilidad ambiental del departamento son desalentadores en
materia de conservación de recursos, pese a la declaración del entorno marino como
Reserva de Biósfera Sea Flower. Gran parte de esto tiene que ver con la sobrepoblación que
presenta la Isla por la masiva migración de continentales nacionales y extranjeros a ésta
luego de la declaratoria como puerto libre en los años cincuenta, la cual atrajo una gran
cantidad de personas movidas por el potencial de desarrollo económico que esto
conllevaba (Coralina, 2007). Para ese entonces, la población predominante estaba
conformada por los descendientes de africanos esclavizados quienes después de la
declaratoria de libertad establecieron la Isla como su base de territorio.
Dicha población o grupo poblacional se identifica como raizal1 y posee costumbres,
tradiciones, lengua, cultura, prácticas sociales, religiosas y económicas particulares que
subsisten, con ciertas transformaciones, a través de la historia.
La población raizal para efectos de la desagregación estadística (escasa) por pertenencia
étnica y creación de políticas públicas, se encuentra relacionada dentro de la categoría
“población negra, afrocolombiana, palenquera y raizal” 2. Si bien podría decirse que ha
tomado mayor fuerza en el escenario público y político colombiano el referirse a “población
afrocolombiana” como el general (incluyendo negros, palenqueros y raizales), la
comunidad raizal ha hecho un esfuerzo organizativo y de base importante por hacer
visibles los aspectos que constituyen una diferencia de su grupo poblacional con el resto de
afodescendientes en Colombia y por tanto ha demandado una agenda de acciones
afirmativas3 y cambios estructurales a nivel local y nacional (especialmente local) que
1
Población a la que se refiere la Constitución Política de 1991 en el artículo 310, en relación a la comunidad
afrodescendiente de San Andrés y Providencia; especificada en las sentencias C-530 de 1993 y C-454/99; población
que ha sido sujeto de políticas, planes y programas especiales dadas sus particularidades socioculturales
diferenciadas de otras comunidades negras del continente colombiano. Plan Integral de Largo Plazo, 2007.
2
Censo Nacional de Población 2005, DANE.
3
Posturas Institucionales orientadas a eliminar o reducir las condiciones de inequidad y marginación, a través de
acciones concretas de inclusión y reconocimiento de diversos sujetos y colectivos. Ministerio de Cultura, 2010.
2
integren un enfoque diferenciado4, pero que además otorguen a los raizales un status
ciudadano visible, representativo y reivindicativo.
Aunque todos los Planes de Desarrollo presentan acciones específicas para el desarrollo
departamental y regional, del cual no se excluye a SAI, tan sólo en el último decenio se
incorporaron líneas de intervención definidas para la atención de la población raizal (como
grupo poblacional diferenciado del conjunto de población) como activo social y parte
integrante del Estado-Nación, en parte debido a la presión de la sociedad civil y grupos
organizados de población tanto raizal como afrocolombiana que se traducen en los
insuficientes pero significativos avances hacia el goce efectivo de derechos.
El Plan Nacional de Desarrollo 2006-20105 (PND) “Estado Comunitario: Desarrollo para
Todos” en cuanto a su formulación, dio un paso adelante toda vez que fue un poco más
“generoso” y pertinente en los lineamientos para población raizal, a la vez que incluyó otros
elementos en el texto general para población afrocolombiana. Sin embargo, aún no es clara
la figura “raizal” dentro de la conceptualización de diversidad, pluriculturalismo y etnicidad
en el Estado Colombiano, y menos clara aún la estrategia para la inclusión efectiva de todos
los grupos poblaciones al marco general del desarrollo desde su caracterización.
Ahora bien, al evaluar la implementación entran en consideración otros elementos de
realidad, contexto y coyuntura en distintos ámbitos del desarrollo. Muchos no fueron
considerados por el Gobierno en el periodo que culminó o su implementación no tuvo en
cuenta un involucramiento real de la población raizal como sujeto y colectivo de política.
Esto marca en el presente documento un enfoque en la evaluación que va más allá de lo
planteado en el PND y se enmarca en una visión más amplia de la problemática que atañe a
éste grupo poblacional, con base en una valuación holística de factores y variables.
2. Aspectos metodológicos
Si bien el presente análisis se centra en la valoración de los avances y déficits del periodo
2006-2010 en el eje temático correspondiente a la población raizal, se incluirán además
elementos del acumulado correspondiente al 2002-2010 teniendo en cuenta la
consecutividad de periodos de un mismo Gobierno, lo cual aporta elementos para la
evaluación de la tendencia en materia de políticas, programas y proyectos que atañen este
grupo poblacional en consonancia con lo propuesto en los respectivos planes de desarrollo.
4
Dirección que facilita la planeación, atención y apropiación orientada a diferentes sujetos y colectivos, a partir de
sus características y necesidades propias. Ministerio de Cultura-Programa de incorporación del enfoque diferencial
y acción sin daño en entidades y organizaciones.
5
Ley 1151 de 2007
3
Este documento contiene además datos emanados de fuentes contrastadas de información
secundaria obtenidas de forma directa durante un periodo de trabajo en terreno en el
departamento de San Andrés en el que se entablaron diálogos con funcionarios en niveles
decisorios y operativos de la gobernación para obtener una idea más clara de la visión y
estrategias con que se abordan los temas relacionados con la población raizal, las
inversiones que respaldan dichas políticas o intervenciones y los niveles de articulación,
coordinación y cofinanciación con el Gobierno Nacional Central (GNC).
Otro elemento importante tiene que ver con las entrevistas formales e informales
sostenidas con integrantes de la comunidad raizal, quienes hicieron valiosos aportes a la
integralidad de la información obtenida al presentar su perspectiva situacional en torno a
su desarrollo visto desde el acumulado del trasegar histórico y aún más importante, desde
su conceptualización del desarrollo humano individual y colectivo con base en lo étnico, lo
cultural, lo económico y lo político, presentando elementos clarificadores para la
comprensión de las particularidades que encierra el ser ciudadano raizal en un contexto
como el actual. Si bien dicha información no se considera información primaria para
efectos del presente documento debido a la precariedad del tiempo, los recursos,
metodología y número de personas consultadas; sí se valora como información
complementaria y por tanto se integra como objeto de análisis.
Por último, se usaron las fuentes disponibles de información oficial en el nivel Central para
la estimación no solo del cumplimiento de lo planteado en el texto general del Plan
Nacional de Desarrollo, sino de la pertinencia del enfoque dado a las políticas del Gobierno
direccionadas a los raizales del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina.
Cabe anotar que se evidenciaron obstáculos relacionados con la respuesta de los
funcionarios a dichos requerimientos, la existencia y disponibilidad de información y líneas
de base, y la no desagregación de datos por variable étnica raizal en los informes de
ejecución o avance de las distintas oficinas, Ministerios e instituciones consultadas.
Con base en lo anterior se presenta un análisis cuantitativo (según información disponible)
y cualitativo de la implementación del Plan Nacional del Desarrollo 2006-2010 en el
subcomponente de población raizal.
3. El Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 y la población Raizal
El subcomponente para población raizal se incorporó en el PND 2006 – 2010, en el
capítulo 7 denominado “Dimensiones Especiales del Desarrollo”, bajo el numeral 7.3:
“grupos étnicos y relaciones interculturales”. Allí, además de las estrategias trazadas para
población afrocolombiana, en algunas de las cuales se hace mención a la población raizal
(sistemas de información, plan de uso de los recursos marítimos, plan nacional de cultura,
entre otros), son establecidas líneas para un enfoque particular de desarrollo que tuviese
4
relación directa con este grupo poblacional. Estas se pueden clasificar grosso modo de la
siguiente forma:
1) Desarrollo y fortalecimiento organizacional e institucional
a. Fortalecimiento de espacios de participación, representación e interlocución
b. Desarrollo de un marco normativo para la población raizal
2) Mejoramiento del desarrollo social y económico
a. Salud
b. Recreación y deporte
c. Educación y formación integral
 Etnoeducación y bilingüismo
d. Servicios públicos y saneamiento básico
e. Recuperación y promoción de la cultura raizal
3) Desarrollo productivo
4) Acciones de política fronteriza
En el caso del PND 2002 – 2006 “Hacía un Estado Comunitario”, las estrategias
contempladas se suscriben a las que se mencionan bajo el punto “desarrollo y
fortalecimiento organizacional e institucional” en el PND 2006 – 2010, por lo cual se hará
una valoración acumulada para este punto según los datos existentes.
3.1.
Desarrollo y fortalecimiento organizacional e institucional
3.1.1. Fortalecimiento
interlocución
de
espacios
de
participación,
representación
e
Durante los últimos ocho años se han realizado avances relativos en materia de
reconocimiento de la existencia e importancia como parte de la construcción de la nación
de la población afrocolombiana raizal. Algunos de estos tienen un mérito político, como el
hecho que la antigua “subdirección de comunidades negras” hoy tenga el carácter de
Dirección, con lo cual se creería gana mayor independencia en su actuación, visibilidad,
músculo financiero y capacidad de gestión externa, e injerencia en la toma de decisiones
del GNC para los asuntos de su competencia. Hasta cierto punto esto puede resultar cierto
en el caso de la población afrocolombiana continental, pero desafortunadamente no ha
impactado la toma de decisiones e inclusión de políticas en beneficio de la población raizal.
Un ejemplo de esto es que en el Plan de Acción de esta Dirección para el año 20106, no
aparece el término raizal en ningún punto. Algo similar ocurre con los planes que le
preceden, en donde no se encuentran plasmadas estrategias y acciones concretas de
6
Plan de Acción de la Dirección de Comunidades Negras para el año 2010. www.mininterior.gov.co
5
intervención directa en asuntos relacionados con la población raizal que habita en el
Archipiélago. Es visible que persiste el énfasis estratégico en los problemas que afronta la
población afrocolombiana habitante en la región del Pacífico tanto norte como sur.
Pese a esto, el Ministerio ha apoyado como es su mandato, la participación de los
representantes de la comunidad raizal ante la Consultiva de Alto Nivel de Comunidades
Negras, en espacios de discusión de políticas, programas, planes y proyectos, lo cual tiene
un impacto relativo en la visibilidad e incidencia de la población, al igual que en su
interlocución con el GNC.
El PND plantea como meta coadyuvar a la efectiva participación de la población raizal,
posibilitando los mecanismos para tal fin y facilitando su diálogo con otros actores. Sin
embargo, sigue siendo la Comisión Consultiva el único mecanismo mediante el cual se
construyen agendas de forma conjunta, con escasos resultados que van desde la efectividad
de los espacios hasta los niveles de actuación y representatividad de la población.
En el ámbito departamental no existen marcadas diferencias. El Gobierno ha dispuesto en
los últimos 4 años de una suma aproximada de 50 millones de pesos7 (recursos mixtos)
bajo el componente de participación comunitaria, con la cual se han posibilitado
encuentros de la Consultiva Departamental en su espacio autónomo u otros extemporáneos
de concertación. Sin embargo, esto está lejos de poder considerarse una política real de
inclusión y participación en la toma de decisiones que impactan su desarrollo.
3.1.2. Mecanismos y escenarios diferenciados de interlocución y concertación
entre el Gobierno y la población raizal
Como parte de las acciones enfocadas a promover la participación e interlocución entre el
Gobierno y la población raizal se establecieron mesas de concertación y diálogo de las cuales
hicieron parte representantes de la Comisión Consultiva, el Gobierno departamental, el
Ministerio del Interior y el Consejero Presidencial para San Andrés y Chocó. Los encuentros
de dicha mesa se desarrollaron durante el periodo 2002-20068, sin embargo, según líderes
de la comunidad raizal estas no tuvieron una agenda y cronograma establecido con el cual
se le otorgara operatividad y continuidad a dicho espacio.
Sin embargo, esta información contrasta con lo escasa obtenida a través de fuentes oficiales
sobre el desarrollo de las mesas y cuál fue su resultado, o porqué no se dio continuidad a
las mismas. En informes de seguimiento a Consejos Comunitarios de Gobierno9 (CCG) se
7
Informe Ejecución Presupuestal Anual. Departamento de San Andrés, 2006-2010.
Información provista por líderes de la comunidad raizal, sin embargo no fue posible encontrar mención a las
mesas y su desarrollo, incluyendo número y periodicidad, en fuentes oficiales de información.
9
SIGOB. URL: http://sigob.presidencia.gov.co/consejoscomunales/rep/reporteacta.asp?codigo=445
8
6
observa como parte del seguimiento de a los acuerdos emanados de éstos, el reporte de
reinicio satisfactorio de las mesas en el año 2009 (ver tabla 1) y se cataloga como “tarea
realizada” por parte del Gobierno y quienes asumen la responsabilidad de seguimiento
según las Actas de los CCG.
Este panorama muestra una contradicción entre lo que el Gobierno presenta como
cumplimiento y la interpretación y/o percepción de los líderes de la comunidad. Al margen
de la veracidad del cumplimiento o no cumplimiento de dichos acuerdos, es claro que se
presenta una ruptura en tres aspectos:
1. la comunicación entre el Gobierno e instituciones y la comunidad raizal para el
establecimiento de agendas conjuntas, concertadas y con proyección de corto,
mediano y largo plazo.
2. La definición de criterios claros para determinar niveles de satisfacción (metas) de
la comunidad raizal como población sujeto de política pública en cada una de las
iniciativas que se emprenden o acuerdos que se establecen, como producto del
diálogo abierto y permanente entre la comunidad y el GNC. De lo contrario,
difícilmente lo que para el Gobierno es cumplimiento lo será para también para los
ciudadanos raizales.
3. Líneas de tiempo, agendas, cronogramas y responsabilidades específicas para
iniciativas que por distintos factores son propensas a perecer rápidamente, como es
el caso de las mesas de diálogo en mención, las cuales pueden terminar siendo
espacios que generan más frustración que resultados por la intermitencia con que
se dan y bajo control de su efectividad.
Tabla 1. Acuerdos realizados con comunidad raizal en Consejos Comunitarios de Gobierno
Fecha/ CCG No
8/22/2009 - CCG 245
Compromiso
Tema:
Diálogo
con
Comunidad
Raizal.
Compromiso: Retomar
la mesas de concertación
y
dialogo
con
la
comunidad
raizal
y
revisar el proceso para
reformar el decreto 2762
para protección de la
identidad cultural del
raizal.
Responsable:
GERENCIA PARA SAN
ANDRES, MINIINTERIOR
Asesoría
Presidencial
Seguimiento
Depende también de la
comunidad raizal. Se han
retomado las mesas de
diálogo
con
la
participación además de
la comunidad raizal de la
Directora de la Dirección
para
comunidades
negras del Ministerio del
Interior. De acuerdo con
la formulación original
de la tarea, se han
retomado las mesas de
diálogo y se realizan de
Estado
TAREA REALIZADA
7
Fecha/ CCG No
8/22/2009 - CCG 245
3/13/2004 - CCG 58
Compromiso
Especial para San Andrés
y Providencia Ministerio
del Interior y Justicia
Tema: Circunscripción
Especial
para
la
Asamblea. Compromiso:
Revisar
la
circunscripción especial
para la Asamblea del
Departamento que está
en la ley 47 de 1993 y se
necesita
desarrollarla.
Responsable:
GERENCIA PARA SAN
ANDRES, MININTERIOR.
Asesoría
Presidencial
Especial para San Andrés
y Providencia Ministerio
Elaborar estatuto raizal
con
un
contenido
práctico.
Convocar
reunión en Bogotá entre
Gobernadora, Ministerio
del Interior, Gerente San
Andrés y líder raizal Juan
Ramírez
Asesoría
Presidencial
Especial
para San Andrés y
Providencia Ministerio
Seguimiento
forma permanente
El proyecto no hizo
transito en el Congreso
Estado
CERRADA
Depende
de
la CERRADA
presentación por parte
de la comunidad raizal
del proyecto ante el
Congreso de la República
y de su aprobación por
parte de este. La Asesoría
Presidencial para San
Andrés ha realizado
múltiples reuniones con
el señor Juan Ramírez y
delegados
de
la
comunidad raizal. A la
reiterada solicitud de la
elaboración
de
un
estatuto
para
la
comunidad raizal se ha
respondido
con
la
necesidad de elaborar un
borrador de propuesta
por
parte
de
los
interesados sobre ese
documento
y
hacer
aproximaciones que nos
llevarán
a
la
presentación
de
un
proyecto de ley que es lo
que desean los líderes
mencionados.
Fuente: SIGOB – Adaptación propia de la ficha para presentación de la información.
8
El conocimiento de los mecanismos de participación ciudadana y de aquellos
particularmente creados para uso de los grupos étnicos como es el caso de la consulta
previa, son de escaso conocimiento y por ende ejercicio por parte de la población. A
excepción de quienes ejercen roles de liderazgo y representación en la comunidad, pocos
de sus miembros tienen conocimiento de la existencia de dichas herramientas de
construcción social consensuada.
Dicho esto, poco se podría aseverar sobre qué tanto se ha avanzado en la garantía de una
participación representativa y efectiva de la población raizal, puesto que no existen
directrices concretas para establecer un diálogo directo con ésta enmarcado en la política
para la población afrocolombiana en su conjunto.
3.1.3. Desarrollo de un marco normativo y jurídico para población raizal
Teniendo en cuenta la condición geoestratégica insular del departamento de SAI y las
características especiales emanadas de su ubicación, contexto y riqueza marítima, se creó
un marco normativo especial para el departamento, en aras de viabilizar su administración
otorgándole un mayor nivel de autonomía como ente territorial.
En consecuencia, la Constitución de 1991 en su Artículo 310 da vía libre a la creación de
medidas especiales de regulación de la circulación de personas en el Archipiélago para
controlar la sobrepoblación y el uso del suelo, y “someter a condiciones especiales la
enajenación de bienes inmuebles con el fin de proteger la identidad cultural de las
comunidades nativas...”. En otro de sus apartes, hace alusión a la “creación de municipios a
que hubiere lugar”, con el fin de garantizar la “expresión institucional de las comunidades
raizales de San Andrés”10.
Los dos puntos de más valor e interés quizás para la población raizal en el mencionado
Artículo, tienen que ver con la preservación de su identidad cultural que implica además su
divulgación y la conservación de su lengua, el Creole. Luego se menciona la creación de
municipios, lo cual guarda estrecha relación con la protección y desarrollo de la comunidad
raizal, si se tiene en cuenta que el municipio de San Andrés se encuentra dividido en tres
grandes zonas conocidas como North End (Centro comercial y turístico), La Loma y San
Luis, siendo estos dos últimos los sectores de habitación tradicional de la población raizal
donde se concentra gran parte de su historia durante y después de la esclavización; y se
evidencian las huellas de su cultura y ancestralidad étnica.
En este sentido, existe en un sector de la población raizal la idea de dividir
administrativamente a San Andrés, creando los municipios de San Luis y La Loma, según
ellos (los defensores de esta propuesta) en aras de la autonomía de la población raizal para
10
Artículo 310. Constitución Política de Colombia.
9
tomar decisiones desde su visión particular del etnodesarrollo11 y su capacidad de lograr
transformaciones sociales endógenas. Si bien sería improcedente establecer juicios a priori
sobre la viabilidad o inviabilidad de esta iniciativa, es pertinente resaltar que este tipo de
indicios de inconformidad social de un grupo poblacional merecen toda la atención del
Estado a fin de explorar sus raíces y con base en ello plantear alternativas de solución, lo
cual no se ha dado de forma sistemática en el caso de los raizales de SAI.
Hace apenas un par de años vimos como se trasladaba a San Andrés una numerosa
comitiva del Gobierno Nacional encabezada por el Presidente Álvaro Uribe para realizar las
festividades oficiales de la Independencia el 20 de Julio -que normalmente se dan en
Bogotá- con el fin de mostrar a los ciudadanos San Andresanos que alegan abandono
estatal (en su mayoría raizales) y claman la independencia del departamento de la
República de Colombia, que son parte integral de la Nación y que sus problemas serían
abordados con carácter de urgencia. Sin embargo, a este acto simbólico de presencia
institucional no lo acompañaron medidas concretas que respaldaran lo planteado en el
Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 que propuso:
“Avanzar en los instrumentos legales para desarrollar los artículos 7º, 310 y 337 de la
Constitución de 1991 que posibilitan el desarrollo de normas especiales para los grupos
étnicos y para el Archipiélago”.
Esto se reafirma en el PND 2007-2010 con el texto:
“Fortalecer espacios de participación, representación e interlocución de la población raizal
con el Gobierno Nacional y otros actores. Así mismo, promover instrumentos jurídicos
conducentes a consolidar derechos socioculturales y económicos, en concordancia con los
artículos 7º y 310 de la Constitución.”
Una evaluación de la reglamentación de éstos artículos constitucionales a favor de la
población raizal lleva a concluir que desde la aprobación del Conpes 3058 de 199912, el cual
menciona en algunos apartes la adopción de medidas especiales para el goce de derechos y
protección de la pervivencia de la población raizal, no se han creado instrumentos jurídicos
o normativos que desarrollen lo estipulado en dichos artículos y se conviertan en políticas
de Estado para éstos.
Existen avances importantes para la población Afrocolombiana como el Plan Integral de
Largo Plazo para la Población Afrocolombiana, Palenquera y Raizal 2007-2019 (2007) que
11
El Etnodesarrollo, "significa no una alternativa tecnológica romántica, o una propuesta de ahorro en inversiones,
sino la posibilidad de abandonar los modelos homogeneizadores de desarrollo, que avasallan y someten la
diversidad, en beneficio de modelos plurales capaces de proyectar toda la capacidad social del trabajo humano
para un futuro más justo" ( Arze, 1990:28-29).
12
Conpes 3058: Estrategia del Gobierno Nacional para apoyar el Desarrollo del Departamento Archipiélago de San
Andrés, Providencia y Santa Catalina. DNP, 1999.
10
ha sido incorporado como parte de la estrategia integral de atención a este grupo
poblacional en diversas áreas, sin embargo se encuentran vacios en materia de
especificidad de esta y otras herramientas (Leyes, Conpes, Planes, Programas y Proyectos)
relacionados con la población raizal, en cuanto sus características diferenciadoras del resto
de los afrocolombianos así lo ameritan.
Pero, asegurar sin equívocos hasta qué punto estas acciones han beneficiado a la población
raizal es imposible debido a que no existe en ninguno de estos programas una
desagregación de datos por pertenencia étnica de la población beneficiaria, con lo cual solo
se puede inferir con base en otros elementos de análisis cuál ha sido el impacto que dichas
inversiones y proyectos tienen en su desarrollo.
3.1.3.1.
Avances y desafíos en materia normativa y de legislación especial para
población raizal
En el periodo que culminó no se dieron avances que materialicen la estrategia planteada en
el PND 2006 – 2010 para la reglamentación de la normatividad especial para población
raizal del Archipiélago con base en el Artículo 310 de la Constitución Nacional.
La Ley 70 de 1993, presenta un desafío para los negros, afrocolombianos, palenqueros y
raizales que habitan zonas diferentes al Pacífico Colombiano, en cuanto muchas de sus
disposiciones no tienen una aplicabilidad textual en el contexto particular de algunas
comunidades, ya sea por marcadas diferencias geográficas, de caracterización étnicapoblacional o una combinación de ambas13.
Esto se puede ejemplificar con el reciente fallo del Consejo de Estado, que deja sin piso las
Consultivas Departamentales y de Alto Nivel por considerar que el nombramiento de sus
miembros solo puede ser avalado por los Consejos Comunitarios de Comunidades Negras14
(existentes en un 90% en la región Pacífico) en una interpretación que los representantes
de la población afrocolombiana en su mayoría consideran cuestionable, ya que entre otros
factores, excluye a los afrocolombianos ubicados en los territorios del Caribe, incluyendo a
San Andrés, y aquellos en otras áreas del país donde el uso colectivo de la tierra no hace
parte de la opción de etnodesarrollo de la población o su titulación no ha sido otorgada.
13
Si bien este no es el objeto del presente documento, es importante hacer énfasis en que no se debe
homogeneizar un grupo poblacional con diferenciación étnica puesto que el hecho de ser afrocolombiano(a) no
elude las características particulares de historia, cultura, ubicación geográfica, uso del territorio y otros asociados a
la idiosincrasia local. Tal es el caso de los afrocolombianos palenqueros y raizales, pero también de aquellos
ubicados en las costas Caribe y Pacífica, o quienes tienen asiento en el interior del país. Dichas diferenciaciones
deben ser tenidas en cuenta so riesgo de generar un tipo de “intra-marginación”.
14
Los Consejos Comunitarios según la Ley 70 de 1993 son la autoridad del territorio colectivo de comunidades
negras.
11
En el caso particular de la población raizal, no existen territorios colectivos o Consejos
Comunitarios, con lo cual su participación en la Comisión Consultiva sería a partir de la
fecha de expedición de la Sentencia, inviable.
Este preocupante suceso (el del fallo del Consejo de Estado) nuevamente pone de
manifiesto la urgencia de crear una reglamentación especial para la población raizal del
Archipiélago o retomar la idea de creación del Estatuto de Población Raizal acordado en
años anteriores con el Gobierno (ver tabla 1). Por supuesto, sin que esto implique una
separación del conjunto de la agenda y asuntos de vital importancia común para los
afrocolombianos.
En un punto aparte, quizás la no existencia de una reglamentación diferenciada y
pertinente a nivel legislativos y normativo para población raizal, pueda verse como una
ventana de oportunidad, ya que antes de hablar de una adecuada intervención estatal en el
desarrollo y la garantía de derechos a la comunidad raizal, es imperativo profundizar en
una caracterización poblacional y la implementación de sistemas de información que a
nivel local y nacional permitan cuantificar los avances, pero además, diseñar y direccionar
políticas que tengan pertinencia en cuanto al análisis situacional e histórico real de los
raizales con un enfoque diferenciado.
2. Desarrollo social y económico
El reciente surgimiento de la población raizal (un poco más reciente que el de la
afrocolombiana) en los datos demográficos desagregados por variable étnica, hace difícil la
labor de determinar qué tanto se ha avanzado en el mejoramiento de las condiciones de
vida de los raizales con base en las áreas identificadas como problemáticas. Igualmente
difícil es afirmar que lo que se ha direccionado a la población afrocolombiana ha generado
un impacto en la población raizal, puesto que la mayoría de acciones se centran en
afrocolombianos del área continental15.
Según el Censo de 2005 la población del Archipiélago es de 59.573 personas, de las cuales
23.396 se identificaron como raizales, lo que equivale al 39,27% del total de la población.
Resulta interesante que 10,54% se hayan identificado en la categoría “negro, mulato, afro”,
lo cual arroja un consolidado de población afrocolombiana en SAI del 59,6%. En este caso,
si usáramos el referente demográfico “afrocolombiano”, quedaría ampliamente establecido
este grupo como mayoría poblacional. Por supuesto, no se puede desconocer que aún con
las limitaciones metodológicas del Censo del 2005 en cuanto a la inclusión de la pregunta
15
Una evaluación minuciosa de los documentos disponibles sobre acciones y políticas orientadas a la población
raizal que son de conocimiento público, muestran que se habla del conjunto de la población como “negra,
afrocolombiana, palenquera y raizal”, más en contadas ocasiones se establecen puntos concretos para población
raizal del archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina.
12
de auto reconocimiento de la pertenencia étnica, un 40% estadístico de raizales
(contemplando el tamaño de la muestra y margen de error) es un porcentaje importante y
claramente indicativo.
Tabla 2. Datos desagregados de población por pertenencia étnica en SAI
NOM_MPIO
Indígena
Total
Rom
Total
Población afrocolombiana
Raizal
Palenquero
Negro,
mulato,
afro
Total
afrocolombianos
Sin
pertenencia
étnica
Sin
información
TOTAL
San Andrés
52
0
19.751
12
10.347
30.110
25.172
92
55.426
Providencia
10
0
3.645
1
105
3.751
329
57
4.147
TOTALES
62
0
23.396
13
10.452
33.861
25.501
149
59.573
%
0,10
0,00
39,27
0,02
17,54
56,84
42,81
0,25
100,00
Fuente: DANE, Censo de Población 2005.
El auto reconocimiento es sin duda uno de los requisitos sine qua non de la clasificación Y
cuantificación etnográfica efectiva, la cual tiene como consecuencia una mayor visibilidad
de la población que ha estado relegada de la acción estatal como sujeto de políticas a lo
largo de la historia. Por tanto, se puede considerar un avance parcial pero importante el
esfuerzo de concertación con los representantes de la población negra, afrocolombiana,
palenquera y raizal para encauzar la pregunta de auto reconocimiento étnico hacía la
obtención de resultados más precisos y por ende hacía la creación de mayores y mejores
políticas diferenciadas.
Adicionalmente, el DANE se encuentra trabajando en la “caracterización sociodemográfica
de la población afrocolombiana nacional y departamental” cuyos resultados aún no se
conocen, pero se espera que incluyan además a la población raizal y contribuyan a un
mejor conocimiento de su construcción como grupo étnico.
2.1. Salud
Durante el periodo que culminó se hicieron avances en la construcción de una
infraestructura adecuada para la prestación del servicio lo cual se traduce en la existencia
del Hospital de tercer nivel “Amor de Patria”, inaugurado por el Ex presidente Álvaro Uribe
el 1º de diciembre del 2007 luego de ser liquidado el Hospital Timothy Britton. Dicha
construcción contó con una inversión de 33.681.584.930 millones de pesos, procedentes
del Fondo Nacional de Regalías y del Ministerio de la Protección Social. Esto ha tenido una
13
repercusión positiva en la calidad del servicio prestado, del cual se beneficia la comunidad
raizal.
La cobertura en salud del departamento es superior al 80% con 26.581 pertenecientes al
régimen subsidiado y 24.721 en el contributivo16. Aunque no existen datos de clasificación
por pertenencia étnica, se espera que con la inclusión de esta variable en el Registro Único
de Afiliados a la Protección Social –RUAF- se obtenga un dato consolidado estimado para
población raizal en un periodo no mayor a dos años.
En cuanto a elementos diferenciales en la prestación del servicio, es urgente que se cumpla
la meta establecida para la elaboración del perfil epidemiológico de la población raizal. En el
informe más reciente de ejecución del Plan de Desarrollo Departamental no se evidencia
ningún tipo de avance en relación a este propósito trazado de manera concertada con el
Gobierno Nacional17. Esta información es vital si se quieren identificar sus factores de
vulnerabilidad epidemiológica asociados a su perfil fenotípico, y consecuentemente
adoptar las medidas que disminuyan posibles patologías derivadas de éste, mejorando así
su calidad y expectativa de vida.
2.2. Recreación y Deporte
En el año 2004 se invirtieron recursos por valor aproximado de 410 millones de pesos para
la adecuación del Estadio de Beisbol y el Pink Coliseum (Coliseo Rosado) para múltiples
disciplinas en el departamento. Posteriormente, en el año 2007 se realizaron los “Primeros
Juegos Deportivos y Recreativos de la Población Raizal”, con una inversión de 26 millones
de pesos asignados a través de Coldeportes.
Con miras a los XVIII Juegos Deportivos Nacionales se construyeron el Coliseo de
baloncesto de San Luis y los Estadios de Futbol, beisbol y softball. Desafortunadamente, la
estructura del Coliseo de Baloncesto se encuentra en franco deterioro debido a que se ha
visto afectada por la alta salinidad de la zona donde fue construido y al bajo mantenimiento
de su estructura por parte de la administración departamental.
Pese a esto, la participación de los raizales del archipiélago en escenarios deportivos de
alto nivel no es reflejo de una política orientada a la explotación del capital y potencial
deportivo de los y las jóvenes y niños del departamento, lo cual es desafortunado si se tiene
en cuenta que el deporte podría ser un catalizador de problemáticas sociales como el
narcotráfico al convertirse en una alternativa para el desarrollo individual y colectivo.
16
Oferta de servicios y salud en seguridad social. Presentación del DANE para la OPS. 2007.
Informe consolidado de ejecución del PDD, Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina a junio
2010. Dirección Departamental de Planeación.
17
14
2.3. Educación y formación integral
2.3.1. Etnoeducación y bilingüismo
El departamento Archipiélago de SAI, se caracteriza por ser multilingüe, con predominio
los idiomas español, inglés y la lengua creole usada por los raizales y algunos continentales
que habitan en las Islas. Esta última, el creole, se usa cotidianamente en la interacción entre
raizales y es frecuente escucharla en las conversaciones que se dan en oficinas públicas,
centros de comercio y educativos. Sin embargo, no se le ha dado la importancia que tiene, al
menos en cuanto a la adopción de mecanismos que permitan su traspaso generacional y
aseguren su conservación como lengua nativa.
Existe una dicotomía entre las políticas diseñadas para el fomento del bilingüismo18 y las
adoptadas para la preservación y divulgación del creole. En ambos casos existen rezagos en
su incorporación al sistema educativo formal del Archipiélago, tanto por la asignación de
recursos del PGN y departamentales, como por la carencia de recurso humano calificado
para el diseño e implementación de una propuesta curricular.
Se plantea además el paradigma de la inclusión del creole en los programas de enseñanza
escolar, que para algunos funcionarios del nivel departamental con competencia en la
materia no es más que un generador de atraso para el avance hacia la enseñanza
generalizada del idioma inglés en las escuelas. Esta “teoría” ha hecho carrera entre quienes
creen que el creole no cumple los requisitos gramáticos y lingüísticos para ser considerado
como lengua nativa, puesto que “no es más que una variación inapropiada de la lengua
inglesa”, en el caso de los raizales. Una posición totalmente contraria se percibe en un gran
porcentaje de miembros de la comunidad y representantes de la misma, quienes
manifiestan total interés en mantener el tema en la agenda de interlocución con el
Gobierno departamental y nacional.
Si hablamos de bilingüismo en el estricto sentido de las metas trazadas para la enseñanza
del idioma inglés, los datos muestran que aún no se logra la universalización en el
departamento. En la actualidad se lleva a cabo un proceso piloto en las instituciones
educativas Flower Hill Bilingual School y Brooks Hill Bilingual School, con 1529 alumnos
beneficiarios19, de los cuales 993 se auto reconocen como raizales. Este número es
considerablemente bajo, si se tiene en cuenta que la población escolar de SAI es de
aproximadamente 12.00020 estudiantes en las áreas preescolar, primaria y secundaria; lo
que se traduce en que tan solo un 13% del total de estudiantes recibe educación bilingüe.
18
La Ley 47 de 1993 en su artículo 42 declara como lenguas oficiales del departamento el inglés y el español.
Plan de Educación Bilingüe 2005 – 2011. Secretaría de Educación Departamental.
20
Datos consolidados número de alumnos matriculados por nivel educativo y zona. DANE, 2009.
19
15
La ausencia de docentes cualificados y certificados para la enseñanza bilingüe es otro de los
obstáculos identificados. Si se quiere alcanzar un nivel de cobertura óptimo y que genere
competitividad a futuro, es imprescindible disponer de los recursos presupuestales
necesarios para dicho fin.
En cuanto a la etnoeducación, según datos de la Secretaría de Educación, ésta se
implementa a nivel general de primaria en el departamento. Sin embargo, no existe un
modelo curricular unificado, haciendo discrecional su inclusión en todas las áreas
(transversal) ó como una materia exclusiva (unidimensional). Según la información
obtenida, no existe un mecanismo de medición del impacto de la etnoeducación en la
población afrocolombiana raizal y no raizal del departamento, puesto que no hay variables
que cuantifiquen su implementación en los sistemas de información disponibles.
En el año 2007 se creó la propuesta curricular para la implementación de la Cátedra de
Estudios Afrocolombianos, tras doce años de la expedición del Decreto 1122 de 1998 que la
reglamenta21. Esto no solo se atribuye a la falta de una estructura real para la inserción de
la etnoeducación en el sistema educativo como política de Estado, sino que además, para el
caso de San Andrés está relacionada con la baja continuidad en las políticas durante los
cambios de Gobierno22 y la no conclusión de las metas contenidas en los Planes
Departamentales en articulación con las estrategias del nivel central.
San Andrés, como la mayoría de los departamentos donde se implementa la etnoeducación,
no cuenta con una dependencia administrativa encargada de forma exclusiva del diseño,
monitoreo y evaluación de todo lo relacionado con ésta. La responsabilidad total recae
sobre un único funcionario (profesional especializado) adscrito a la Secretaría de
Educación. Si se interpretara la importancia del tema etnoeducativo proporcional a la
inversión y recursos humanos dispuestos para ello, esto podría tomarse como un indicador
de baja prioridad.
Se reconocen los avances en la contratación y cualificación de etnoeducadores como parte
del Concurso Nacional Docente, con criterios claramente establecidos por el Ministerio de
Educación Nacional en concertación con los representantes de la población ante la
Comisión Consultiva.
Es menester hacer énfasis en la importancia de un modelo etnoeducativo que sea parte
integral e inalienable del sistema general de educación a nivel nacional, con diseños
curriculares cuya pertinencia sea producto de la concertación e investigación y su impacto
21
Ley 70 de 1993, Art. 39/ Ley 115 de 1994, Art. 14 y 5/ Ley 47 de 1993, Art. 42, 43 y 44/ Decreto 804 de 1995/
Decreto 1122 de 1998.
22
En los últimos 6 años San Andrés ha tenido cuatro cambios de Gobernador y tres elecciones atípicas.
16
medible cuantitativa y cualitativamente en un esfuerzo coordinado entre el GNC y el ente
territorial.
El SENA y los Raizales
Este año el Gobierno Nacional contrató 465 instructores a través del SENA para la
implementación del programa virtual de educación bilingüe que se lleva a cabo a nivel
nacional. Entre los criterios de contratación se encuentra el ser miembro de la comunidad
raizal, con lo cual se genera un beneficio socioeconómico directo e indirecto para un
número importante de población. Esto incluye además un proceso de capacitación para
aquellos cuyo nivel de dominio de la lengua no es altamente académico.
Acceso a la educación superior
San Andrés tiene una de las tasas más bajas por departamento en el acceso a la Educación
superior con tan solo un 19,27%23. El Archipiélago cuenta únicamente con un Instituto
Técnico (Infotep), la Regional SENA y la Sede Caribe de la Universidad Nacional, que
cuenta con una oferta restringida en la cual los estudiantes cursan sus tres primeros
semestre en dicha Sede para luego tener que trasladarse a aquella en la que fueron
admitidos, generando costos adicionales a los estudiantes y una alta probabilidad de
emigración del capital humano e intelectual profesional del departamento (fuga de
cerebros), especialmente en lo referente a la población raizal.
Por tanto, se requiere de una institución pública de educación superior con una oferta
curricular amplia y pertinente a las necesidades de desarrollo del Archipiélago, con la
infraestructura adecuada para generar una cobertura aceptable y continúa.
2.4. Servicios públicos y saneamiento básico
El Archipiélago de SAI ha enfrentado una fuerte crisis de acceso a los servicios de agua
potable y saneamiento básico. El Censo del 2005 estableció que tan solo el 40% de la
población consume agua potable y el 7% tiene servicio de alcantarillado 24, cifra que supera
el promedio de la Costa Pacífica (Montoya, 2007). Esta grave situación tiene como una de
sus causas la preocupante sobrepoblación en la Isla producto de la inmigración masiva de
personas posterior a la declaratoria de San Andrés como Puerto de Libre Comercio en la
década de los cincuenta., lo cual fue en claro detrimento del abastecimiento de agua potable
de la población nativa raizal cuya ocupación de la Isla es ancestral.
23
Conpes 3660: Política para Promover la Igualdad de Oportunidades de la Población Negra, Afrocolombiana,
Palenquera y Raizal. DNP, 2010.
24
Fuente: DANE.
17
Las exiguas fuentes de agua dulce fueron sobre explotadas y pronto se agudizó la
concentración de este precioso recurso en la zona comercial y hotelera de North End,
privilegiando así el suministro a los turistas y empresarios, con lo cual los habitantes de
San Luis y La Loma, en su mayoría raizales, sufrieron las consecuencias de esta escasez
haciendo uso de mecanismos de recolección y almacenamiento de aguas lluvias no
asépticos lo que desencadenó epidemias y una grave afectación de la salubridad de la
población.
Según cifras oficiales, a partir del 2006 el Gobierno Nacional cumplió con los compromisos
realizados con el diseño del Plan Departamental de Aguas y la adjudicación de la
administración del servicio a la empresa privada (Proactiva E.S.P.), en una inversión que
ascendió a más de 22 mil millones de pesos, y el 100% de la ejecución programada a 2010
en lo relacionado con infraestructura de agua construida para la prestación del servicio25.
En contraste el mismo informe no presenta avances en los trabajos para la adecuación de
redes de alcantarillado pese a que los recursos fueron asignados y los proyectos aprobados.
Se invirtieron recursos cercanos a los 3,000 millones de pesos como parte del Programa
Viviendas Saludables que se desarrolla en conjunto con la Organización panamericana de la
Salud. Como parte de esta iniciativa del GNC, alrededor de 140 familias se beneficiaron con
pintura de fachadas, mejoras a los techos para recolección de aguas lluvias, tanques de
almacenamiento, remodelación de cocinas e instalación de unidades sanitarias en algunos
casos. Cabe anotar, que durante la entrevista a algunos miembros de la comunidad raizal se
dieron expresiones de inconformidad por lo que al parecer es un diseño de programa que
no se ajusta a las características tradicionales de vivienda de la comunidad nativa y sus
necesidades en torno a la problemática de infraestructura sanitaria.
Queda como deuda la culminación de la red de acueducto y el mejoramiento de los sistemas
para el abastecimiento de agua en la población nativa, aumentando la cobertura y la
construcción de sistemas que permitan a las familias potabilizar el agua para su consumo
en los casos en los que aún no se cuenta con tuberías y se sigue haciendo de forma
artesanal en detrimento de la calidad de vida de ésta comunidad.
2.4. Recuperación y promoción de la cultura raizal
El periodo 2006 – 2010 se reconoce como uno de los más eficientes en materia de gestión
cultural en el país. Fue creada la Dirección de Poblaciones adscrita a esta Cartera, la cual
concentró los esfuerzos relacionados con el rescate y promoción de la cultura indígena y
afrocolombiana.
25
Estado del Avance del Plan Departamental de Aguas de San Andrés, 2010. Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial.
18
Proyectos como los de recuperación del patrimonio cultural material e inmaterial, la
formación de gestores culturales, los volúmenes de escritura y escritores afrocolombianos,
entre otros, hacen perceptible un avance hacía la visibilización de la herencia cultural de
los distintos grupos poblacionales y el ejercicio de la cultura como derecho.
En el caso de la población raizal, se espera que la aprobación y puesta en marcha de las
disposiciones establecidas en la Ley 1381 de 2010 para la “Protección de las Lenguas
Nativas”, tenga un impacto positivo y tangible en el reconocimiento del Creole como parte
inherente de la cultura del raizal y su carácter relevante en la reconstrucción de la memoria
de nuestro país. Para esto se requiere de mecanismos reglamentarios que den particular
desarrollo a la investigación, difusión y enseñanza del Creole por lo menos en el
Archipiélago.
Los recursos de la estampilla pro-cultura han hecho viable la construcción y adecuación de
las casa de la cultura del sector de La Loma. Aunque no se han culminado estas obras, se
resalta que el Ministerio le haya dado prioridad a la creación y rescate de referentes físicos
para la promoción de la Cultura en los contextos regionales, en este caso particular, en los
sectores donde se encuentra la población raizal.
Se creó el programa LASO –Laboratorios Sociales de Cultura y Emprendimiento- en asocio
con el SENA, para la formación técnica de jóvenes emprendedores culturales, con énfasis en
nuevas tecnologías y organización de redes. A través del Plan Nacional de Lectura y
Bibliotecas se han asignado más de $200 millones para las bibliotecas públicas de San
Andrés y Providencia.
Entre 2003 y 2009, el Ministerio, a través del Programa Nacional de Concertación, apoyó 83
proyectos culturales de la isla, los cuales recibieron más de $900 millones para su
realización26, en áreas como investigación, danzas, grupos musicales y promoción de la
cultura en general.
La Dirección Nacional de Estupefacientes aprobó un proyecto del departamento por valor
de $1000 millones para la ejecución del proyecto “Living Our Culture in Your Neighborhood”
Según la encargada de la Unidad de Cultura, éste empleará a miembros de la comunidad
raizal como promotores de la cultura local en los barrios, en un trabajo concertado con
líderes locales y Juntas de Acción Comunal. Su implementación inicia en el 2011.
Si bien se reconocen las inversiones y esfuerzos de la anterior administración por incluir la
cultura como parte del proyecto de desarrollo de la Nación y de articular esfuerzos
intrainstitucionales para su articulación con otras áreas de inversión; en el caso de la
26
Ministerio de Cultura. www.mincultura.gov.co
19
población raizal aún no se evidencia una política estructural de mediano y largo plazo que
asegure a futuro la conservación de su herencia ancestral y la interiorización en el general
de la población (al menos local) de los valores de ésta.
Se espera que las políticas adoptadas tengan continuidad y sean mejoradas en cuanto a su
nivel de focalización, recursos presupuestales, involucramiento de la población y
articulación entre programas con un sistema claro de medición de alcances. De otra forma,
difícilmente se cambiará el imaginario alrededor de la cultura, que promueve que esta no
es indispensable para la construcción social y la reduce a festividades y pequeñas muestras
que complementan la oferta turística local, como ocurre en Cartagena y para este caso, el
Archipiélago de SAI.
3. Desarrollo Productivo
La estrategia del GNC para el departamento de San Andrés en materia de productividad
estuvo condicionada por dos variables importantes. La primera es la relacionada con su
carácter de frontera marítima, recientemente declarada como parte de la Reserva de
Biósfera Seaflower. La segunda, con el incremento de la presencia de grupos
narcotraficantes en el Archipiélago y la consecuente cadena de problemas sociales que esto
conlleva, como el abandono de actividades productivas tradicionales por parte de la
población nativa y el incremento de delitos asociados al tráfico de estupefacientes
(crímenes, corrupción, etc.)
Según datos del último Censo de Población (DANE, en línea) El NBI del departamento es de
40.87%, superando el promedio nacional del 27.63%. La participación departamental de
SAI en el PIB es de 0,28%, uno de los más bajos en el país (superado sólo por Vichada,
Amazonas, Vaupes y Guainia), incluyendo a Chocó cuyo PIB es de 0,48%.27
En el año 2007, luego de varias reuniones y foros de concertación intersectorial, fue
elaborada la Agenda Interna para la Productividad y la Competitividad del Departamento de
San Andrés, la cual presentó un diagnóstico de la situación del departamento en esta área e
identificó las limitantes para alcanzar niveles óptimos y competitivos de productividad
local. Algunas de estas fueron:



Inadecuada infraestructura de servicios públicos y saneamiento básico.
Baja tecnificación de actividades productivas.
Acceso a tecnologías de la información y la comunicación.
27
Agenda Interna para la Productividad y la Competitividad. Documento
Regional, San Andrés. DNP, 2007.
20




Cualificación de los pequeños productores.
Asociatividad agroindustrial de pequeños productores para la comercialización y
generación de excedentes.
Bajo control de la explotación ilegal pesquera por embarcaciones procedentes de
países vecinos.
Fortalecimiento del potencial ecoturistico y etnoturístico del departamento.
El mismo documento, muestra que las áreas de mayor crecimiento económico y
participación en el PIB son:
Tabla 3. Composición sectorial del valor agregado departamental
Sector
Participación sectorial SAI
Participación sectorial país
1990
2005
1990
2005
Comercio, hoteles y
44,74%
60,89%
13,13%
11,63%
restaurantes.
Servicios públicos
(electricidad, gas, agua,
28,30%
13,80%
11,17%
11,52%
transporte y
comunicaciones).
Educación, salud, servicios
comunitarios y servicio
11,17%
8,59%
9,48%
10,95%
doméstico.
Administración pública.
8,04%
7,35%
4,50%
8,37%
Agricultura, ganadería,
1,45%
3,67%
16,56%
13,41%
silvicultura y pesca.
Fuente: Adaptación tablas DNP.
Este preámbulo arroja una primera conclusión. Las áreas con más rezago son aquellas
donde se concentra la tradición productiva de la población raizal, en las que predominan la
pesca artesanal y la agricultura en pequeña escala y de consumo familiar. Por supuesto,
frente al bajo desarrollo que se puede observar en estas áreas, los raizales se han movido a
la prestación de servicios de manera informal y formal al sector turístico en oficios de baja
generación de ingresos (servicios generales, venta informal de artesanías y “ofertas de
playa”).
Los datos contenidos en la Tabla 3 muestran que la participación del sector “agricultura,
ganadería, silvicultura y pesca” no supera el 4% del total del departamento, con un
crecimiento de tan solo 2,22% en quince años. Esto quiere decir que sectores como la pesca
y agricultura en San Andrés se caracterizan por ser parte de una economía informal y de
subsistencia, con ganancias reales para quienes intermedian en la comercialización,
21
escenario en el cual difícilmente se alcanzarán niveles aceptables de calidad de vida de
quienes ejercen la actividad, en este caso la población raizal28
La sobrepoblación en la Isla producto de la migración se suma a los factores críticos que
afectan el desarrollo económico de los nativos raizales. La sobreoferta de mano de obra en
actividades como el turismo y el comercio reducen las posibilidades de la población raizal
para acceder en condiciones iguales de competencia (frente a los migrantes) al mercado
laboral. Sin embargo, no es allí donde radica el mayor potencial productivo y económico de
los raizales, sino en la tecnificación de su tradición productiva y la transformación de
unidades de producción artesanales en microempresas que generen excedentes reales y
contribuyan a fortalecer el tejido social comunitario.
El Archipiélago importa un alto porcentaje de los alimentos que se consumen localmente.
Según cifras del Ministerio de Comercio Exterior, El 94.2% de las importaciones
corresponden a alimentos. Este preocupante panorama cambiaría si se diseñara una
estrategia de impulso a la actividad agrícola que genere un volumen de producción
suficiente para garantizar el auto abastecimiento y la seguridad alimentaria en el
archipiélago, lo cual redundaría en un mayor ingreso per cápita para el productor raizal
urbano y rural.
El Conpes 3310 comprometió la GNC en la creación de una “Política Afirmativa de
Desarrollo Empresarial para la Población Negra, Afrocolombiana, Palenquera y Raizal” 29
que hasta el momento no ha tenido un desarrollo estructural. Como parte de ésta se creó el
Programa de Apoyo a la Población Afrocolombiana a través de FOMYPIME,
que apoya la
creación y fortalecimiento de la pequeña y mediana empresa con créditos y subsidios. Sin
embargo, hasta ahora sólo se ha direccionado a los departamentos de Antioquia, Chocó,
Bolívar, y Cundinamarca.
Se destacan los recursos invertidos y esfuerzos dirigidos a la investigación y conservación
de recursos marítimos y pesqueros, con recursos mixtos (Informe presupuestal del
departamento, 2006-2010). Igualmente, la construcción del cable submarino de fibra
óptica para mejorar el acceso a las TIC en el archipiélago, lo cual si bien no hace parte de
una política diferenciada, se espera impacte de forma positiva el acceso a la tecnología y la
conectividad de la población incluida la raizal para el mejoramiento de la competitividad
local.
3.1.
28
29
Seaflower Keepers
Conpes 3660 de 2010.
Conpes 3310, de 2004. Política de Acción Afirmativa para la Población Afrocolombiana.
22
En el marco de la estrategia para la contrarrestar el impacto del narcotráfico en el
Archipiélago, y el uso de su territorio como vía marítima para el transporte de
estupefacientes; el GNC a través de Acción Social implementa el proyecto Seaflower Keeper,
que hace parte de Programa de Gestión Presidencial Contra Cultivos Ilícitos.
Con este proyecto se busca generar iniciativas asociativas de producción de la población
vulnerable. Según el Director del Programa en San Andrés, ésta se compone en su mayoría
de raizales, quienes presentan un patrón mayor de riesgo de incursión en actividades
ilícitas debido a sus bajos indicadores socio-económicos. El Proyecto financia 4 líneas
productivas: pesca artesanal, agricultura, apicultura y artesanías.
Los recursos hacen parte de un componente social de incentivos económicos
condicionados que se les entrega a las familias cada dos meses, posterior a su
cumplimiento de ciertos requisitos, entre los que se cuentan: no adelantar actividad ilegal
alguna, asistir a las capacitaciones que ofrece el Programa y trabajar en la estructuración
de un proyecto productivo integral y sostenible.
Según Acción Social, “hasta el momento, el Programa Proyectos Especiales que coordina la
tarea en la región registra significativos avances: 290 familias que habitan en San Andrés,
inscritas y 241 familias de Providencia y Santa Catalina, listas para trabajar en proyectos de
pesca artesanal y agricultura” (Acción Social, en línea).
El proyecto Seaflower Keepers tendrá una duración de 2 años y medio y contará con el
apoyo de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC), organismo
encargado de verificar y certificar el cumplimiento de los compromisos adquiridos por las
familias (SIC)30.
Resulta prematuro evaluar la pertinencia e impacto de este programa en la población
raizal, puesto su puesta en marcha es reciente y no existen datos consistentes de resultados
obtenidos. Sin embargo, se valora el alto enfoque de fortalecimiento organizativo y
asociativo que planeta el proyecto como parte de sus estrategias de implementación,
teniendo en cuenta que estos hacen parte de las barreras para el desarrollo socioeconómico de la población raizal.
3.2.
La cultura como generador de ingresos y capital social
La riqueza cultural de la población raizal es un activo económico del departamento de SAI
que aún no alcanza su nivel potencial de explotación. Los bailes, música, lengua,
arquitectura, tradición oral entre otros elementos podrían convertirse en una industria que
30
Documento descriptivo, UNODC y www.accionsocial.gov.co
23
genere recursos de forma sostenible para la población, el departamento y la Nación como
parte de una apuesta común.
Sin embargo, aún no existe una infraestructura articulada que permita integrar a la
población raizal de forma coordinada y en condiciones justas a la industria de servicios
turísticos, no solo en condiciones de prestadores de servicios unipersonales, sino como
pequeños y medianos empresarios capaces de auto gestionar procesos integrales de
desarrollo comunitario de la mano del Estado.
Un ejemplo de esto son las Posadas Nativas, proyecto del Ministerio de Comercio y
Turismo. Una iniciativa importante que podría funcionar en dos vías: una la de la
conservación del patrimonio estructura arquitectónica del departamento a través del valor
agregado a la infraestructura nativa, y otra la de fortalecer las unidades económicas
familiares a través de una oferta que combina elementos etnoculturales y ecoturísticos que
resultan altamente atrayentes en medio de la creciente demanda de alternativas
sostenibles de turismo.
El programa acompaña el proceso de capacitación empresarial de las posadas y gestiona
recursos para el mejoramiento de las viviendas en procesos interinstitucionales.
En el proceso de obtención de información sobre esta iniciativa encontramos que no todas
las posadas existentes hacen parte del registro oficial del programa, ya que en un inicio solo
se contaba con aquellas que han obtenido subsidios del Banco Agrario y otras fuentes
oficiales de financiación. Por otra parte, no cuenta con la estructura necesaria para realizar
un acompañamiento directo y periódico a las microempresas ya que no existe ni el
presupuesto ni una relación mutual entre el GNC y el Gobierno departamental, lo que hace
que las acciones sean esporádicas, centralizadas y se generen cuellos de botella en la
comunicación entre la oficina encargada y los beneficiarios.
Siendo la adecuación de la oferta ecoturística una de las apuestas de la Agenda Regional de
Competitividad, se espera que aumenten las inversiones y se consolide una política
estructural dentro de la agenda de desarrollo para el departamento que involucre a los
raizales en la explotación de la industria turística desde su potencial.
4. Consideraciones finales
Del proceso de revisión de la ejecución del Plan Nacional de Desarrollo en relación con las
estrategias trazadas para la población raizal se puede inferir que se han hecho pequeños
pero significativos avances en:
24
 Promoción y preservación de sus expresiones culturales. Rescate de su tradición
oral y memoria histórica.
 Inversión para el mejoramiento del acceso a los servicios de agua potable, acueducto
y alcantarillado y saneamiento básico (en proceso).
 Ampliación de la cobertura en salud del régimen subsidiado y mejoramiento de la
infraestructura para la prestación del servicio en San Andrés.
 Ampliación de la oferta y cobertura educativa en el nivel básico, media, técnico y
tecnológico.
 Esfuerzos sostenidos para controlar la migración masiva de personas a la Isla y la
mitigación de su impacto.
 Iniciativas de conservación ambiental y de la riqueza marítima coordinadas con el
ente territorial.
 Inversiones para la industrialización de la actividad pesquera y apoyo al pequeño
productor raizal artesanal.
Por otra parte se requieren mayores esfuerzos para:
 Generar datos desagregados por pertenencia étnica raizal en los sistemas de
información y medición oficiales para todas las áreas y niveles de intervención. Es
decir, se han emprendido esfuerzos hacía el general de la población afrocolombiana,
desconociendo que la población raizal es un subgrupo dentro del conjunto de éste
grupo poblacional.
 Reglamentar el Artículo 310 de 1993 y la Ley 47 para el Archipiélago en los apartes
correspondientes a la población raizal, como producto de un proceso de
retroalimentación que genere consensos entre el GNC y la población. En este mismo
sentido, asegurar que existan enfoques de desarrollo y espacios diferenciados de
participación para la población raizal en los puntos en que la Ley 70 no aplica a este
grupo poblacional como el caso de la propiedad colectiva de la tierra y Consejos
Comunitarios.
 Implementar acciones para el fortalecimiento de las organizaciones de base raizales
potenciando su representatividad, capacidad de incidencia, participación y gestión.
25
 Dar continuidad a las “mesas de diálogo y concertación con la población raizal”, con
base en una agenda, tiempos y metas concretas.
 Fortalecer el control fiscal Estatal y ciudadano de los recursos direccionados a
población raizal a través de las Transferencias u otros mecanismos (Ej. Recursos de
la Dirección Nacional de Estupefacientes).
 Potenciar y re direccionar a través de los Planes de Ordenamiento Territorial y
políticas del Gobierno Nacional Central el uso de la tierra con base en el potencial
productivo y cultura territorial de la población raizal. Esto en aras de generar un
impacto medible en el desarrollo económico de los raizales con vocación productiva
agrícola, garantizar la seguridad alimentaria a nivel del Archipiélago y disminuir los
costos y cantidad de alimentos importados. Cualquier política o intervención en este
sentido, debe contemplar un enfoque que tenga en cuenta que para el raizal el
territorio no es simplemente el uso de un espacio físico de habitación específica
dentro del departamento, sino que representa el departamento en sí como elemento
integrador de todos los aspectos del desarrollo socioeconómico, cultural, colectivo e
individual del raizal, enmarcados en su ocupación ancestral y primaria del mismo.
 Hacer de la Etnoeducación un componente integral del sistema educativo del
departamento, implementando y adecuando la Cátedra de Estudios
Afrocolombianos al modelo curricular en todos los establecimientos educativos,
pero además contemplando el Creole dentro de la misma y asegurando que la
impartición de dichos contenidos sea obligatoria.
 Implementar la política pública de control de la sobrepoblación31 y hacer los ajustes a
que haya lugar al Decreto 2762 de 1991, para subsanar de algún modo el impacto
que este fenómeno produce en la calidad de vida y pervivencia de la comunidad
raizal, al igual que prevenir futuros impactos.
 Ampliar y mejorar la oferta educación superior, preferiblemente a través de la
construcción de una universidad con cobertura departamental y diseños
curriculares adaptados a las necesidades y demandas en materia de competitividad
y recurso humano de San Andrés, Providencia y Santa Catalina.
31
Population Policies and Action Plan, San Andres Island – Colombia. Marion Howard and David Nicholson.
Coralina, 2008.
26
 Emprender esfuerzos orientados a la investigación en distintos ámbitos (cultural,
histórico, lingüístico, socio demográfico, económico etc.) de tal forma que exista una
caracterización real de la población raizal del Archipiélago de SAI que sirva de base
para la creación de políticas diferenciadas pertinentes desde el nivel Central y
Territorial.
 Políticas estructurales de mediano y largo plazo a nivel departamental y nacional
que hagan parte de una oferta Estatal y gubernamental (articulada y coordinada)
integral con enfoque diferenciado para población raizal del Archipiélago de SAI.
____________________ // ________________________
27
Anexo 1. Bibliografía
Acción Social (2008). Oferta de políticas, planes y programas para la población
afrodescendiente desde el Gobierno Nacional, y sugerencias para la Cooperación
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La Población Raizal del Archipiélago de San Andrés, Providencia y

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