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migraciones forzosas y las nuevas “categorías”
UNIVERSIDAD PONTIFICIA COMILLAS INSTITUTO UNIVERSITARIO DE ESTUDIOS SOBRE MIGRACIONES MIGRACIONES FORZOSAS Y LAS NUEVAS “CATEGORÍAS” DE DESPLAZADOS INTERNOS: PROBLEMAS Y DESAFÍOS PARA EL SISTEMA INTERNACIONAL DE PROTECCIÓN Tesis para la obtención del grado de Doctor Directora: Profª. Doctora Cristina J. GORTÁZAR ROTAECHE Autor: Alfredo DOS SANTOS SOARES Madrid, 2012 UNIVERSIDAD PONTIFICIA COMILLAS INSTITUTO UNIVERSITARIO DE ESTUDIOS SOBRE MIGRACIONES MIGRACIONES FORZOSAS Y LAS NUEVAS “CATEGORÍAS” DE DESPLAZADOS INTERNOS – DESPLAZADOS MEDIOAMBIENTALES Y DEL DESARROLLO: PROBLEMAS Y DESAFÍOS PARA EL SISTEMA INTERNACIONAL DE PROTECCIÓN El modelo de respuesta regional de la Unión Africana desde la soberanía como “responsabilidad de proteger” y su posible pertinencia global Tesis para la obtención del grado de Doctor Directora: Profª. Doctora Cristina J. GORTÁZAR ROTAECHE Autor: Alfredo DOS SANTOS SOARES Madrid, 2012 Dedicada a: las personas desplazadas internamente (PDI), a las refugiadas y a cuantas luchan por restaurar su dignidad. ÍNDICE Abreviaturas más utilizadas ........................................................................................................ix Lista de tablas y figuras ..................................................................................................... xiii Palabras de agradecimiento ................................................................................................ xv INTRODUCCIÓN 1. Trasfondo de la investigación .......................................................................................................... 1 2. La pregunta y la hipótesis de la investigación .............................................................................. 9 3. Propósito de la investigación ......................................................................................................... 11 4. Diseño y metodología de la investigación ................................................................................... 13 5. Organización del argumento ......................................................................................................... 16 PRIMERA PARTE: LA DEFICIENTE REGULACION DE LAS ACTUALES MIGRACIONES FORZOSAS Y SU FUNDAMENTO EN EL DERECHO INTERNACIONAL PÚBLICO Capítulo I: Las migraciones forzosas, aproximación a su enfoque jurídico en el proceso migratorio global 0. Introducción ..................................................................................................................................... 23 1. El fenómeno migratorio, su complejidad y transversalidad ..................................................... 25 1.1. La impronta global de las actuales migraciones ...................................................................... 27 1.2. Definiciones y modelos de migraciones ................................................................................... 34 2. Migraciones forzosas contemporáneas, marco teorético y conceptualización ....................... 38 2.1. Aproximación al marco teórico de las migraciones forzosas ................................................. 39 2.2. Intento de conceptualización de las migraciones forzosas ..................................................... 42 3. Planteamiento jurídico internacional de las migraciones forzosas .......................................... 47 Recapitulando ...................................................................................................................................... 50 Capítulo II: El Derecho internacional de los refugiados como regulación jurídica parcial de las migraciones forzosas 0. Introducción ..................................................................................................................................... 53 1. Genealogía del Derecho internacional de los refugiados: breve aproximación histórica ..... 55 2. La Convención sobre el Estatuto de los Refugiados (1951) ....................................................... 60 2.1. Definición del concepto “refugiado” ......................................................................................... 63 2.2. El Principio de non-refoulement ................................................................................................... 66 3. El Protocolo de 1967 Adicional a la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados .......... 69 4. La Convención de la OUA de1969 ................................................................................................ 72 5. La Declaración de Cartagena de 1984........................................................................................... 75 iii 6. Intentos de ampliación en el ámbito de la Unión Europea .......................................................78 6.1. La Protección Temporal y la Protección Subsidiaria ...............................................................82 6.2. Recientes avances desde la jurisprudencia del TEDH y el TJUE ...........................................89 7. La Convención Plus: cooperación y solidaridad internacional efectiva en torno al refugio .........................................................................................................................................97 Recapitulando. ...................................................................................................................................102 Capítulo III: Desplazados internos: conceptualización, magnitud y alcance de un drama olvidado 0. Introducción ...................................................................................................................................105 1. Magnitud del desplazamiento interno .......................................................................................107 2. Causas y factores del desplazamiento interno ..........................................................................111 3. Desplazamiento interno como crimen de lesa humanidad y de guerra ................................116 4. Hacia un concepto de “persona desplazada internamente” ...................................................119 4.1. Un retrato de especial vulnerabilidad de los desplazados internos....................................119 4.2. Definición de persona desplazada internamente...................................................................123 4.2.1. “Desplazados internos”: génesis, uso y consolidación de una expresión .......................123 4.2.2. Desde una definición de trabajo ............................................................................................125 4.2.3. Vigente definición de persona desplazada internamente..................................................127 Recapitulando ...................................................................................................................................130 Capítulo IV: La escasa regulación jurídica de los desplazamientos internos a través del soft law: los Principios Rectores 0. Introducción ..................................................................................................................................133 I. Protección jurídica de las personas desplazadas internamente ..............................................136 1. Hacia un marco normativo ..........................................................................................................136 1.1. Declaración de Turku/Abo sobre Estándares Humanitarios Mínimos .............................137 1.2. Principios de Derecho Internacional para Desplazados Internos........................................138 1.3. Informe analítico sobre los desplazados internos ..................................................................139 1.4. Representante del Secretario General de la ONU para la cuestión de los desplazados internos .....................................................................................................................................140 1.5. Recopilación y análisis de la normativa existente..................................................................143 1.6. Diversos enfoques sobre la protección de los DI ...................................................................144 2. Principios Rectores de los Desplazamientos Internos (PR) .....................................................147 2.1. Estructura y contenido de los PR .............................................................................................151 2.1.1. Principios generales ................................................................................................................152 2.1.2. La protección contra el desplazamiento arbitrario .............................................................153 2.1.3. La protección durante el desplazamiento ............................................................................155 2.1.4. De la asistencia humanitaria ..................................................................................................156 2.1.5. Del retorno, el reasentamiento y la reintegración ...............................................................156 3. Breve valoración de los PR y de su naturaleza jurídica ...........................................................157 3.1. Un documento ambicioso..........................................................................................................157 3.2. Naturaleza jurídica y aceptación de los PR ............................................................................162 II. Marco institucional de asistencia a los DI .................................................................................167 1. Respuesta conjunta y de colaboración ........................................................................................168 2. Enfoque Sectorial (“Cluster Approach”) ....................................................................................171 3. Roles y responsabilidades en sede principal y en el terreno ...................................................173 Recapitulando ...................................................................................................................................177 iv Capítulo V: La soberanía del estado frente a la protección de los desplazados internos: la responsabilidad de proteger 0. Introducción .................................................................................................................................. 182 1. Soberanía estatal, ¿problema o responsabilidad? ..................................................................... 185 1.1. Origen y alcance de la soberanía: breve aproximación histórica......................................... 190 2. La responsabilidad de proteger................................................................................................... 200 2.1. Informe de la Comisión Internacional sobre Soberanía e Intervención de los Estados (ICISS) ....................................................................................................................................... 202 2.1.1. Principios esenciales de la R2P .............................................................................................. 205 2.1.2. Principios para la intervención militar ................................................................................. 206 2.2. Informe del Grupo de Alto Nivel sobre las amenazas, los desafíos y el cambio: “Un mundo más seguro: la responsabilidad que compartimos” – diciembre 2004............... 209 2.3. Informe del Secretario General de Naciones Unidas: “Un concepto más amplio de libertad: desarrollo, seguridad y derechos humanos para todos” – marzo 2005 ........... 212 2.4. Adopción del concepto de R2P en el Documento Final de la Cumbre Mundial 2005..... 213 2.5. “Hacer efectiva la R2P” ............................................................................................................. 215 3. La R2P en relación con los desplazados internos ..................................................................... 221 3.1. La erosión de la soberanía merced a la protección de las PDI ............................................. 222 3.2. Los PR como expresión de la R2P ............................................................................................ 228 3.3. ¿Inoperancia de la R2P a los DI? ............................................................................................. 230 Recapitulando .................................................................................................................................... 234 SEGUNDA PARTE: LA APORTACIÓN REGIONAL AFRICANA PARA LA PROTECCIÓN INTERNACIONAL DE LOS MIGRANTES FORZOSOS Capítulo VI: Avance de la Unión Africana (UA) hacia la Responsabilidad de Proteger a los desplazados internos: la Convención de Kampala 0. Introducción ................................................................................................................................... 240 1. Contexto africano de los desplazamientos forzosos: breve mirada a su evolución y situación actual ....................................................................................................................... 240 1.1. La trata de esclavos .................................................................................................................... 243 1.2. Las expropiaciones masivas de tierras .................................................................................... 245 1.3. El fenómeno de los refugiados ................................................................................................. 245 2. La crisis africana de los desplazamientos internos .................................................................. 248 2.1. Aproximación a sus causas y factores ..................................................................................... 248 2.2. Magnitud y complejidad del problema................................................................................... 254 3. Hacer frente al desplazamiento interno ..................................................................................... 260 3.1. Un cambio de paradigma .......................................................................................................... 260 3.2. Hacia la Convención de Kampala ............................................................................................ 262 4. La Convención de Kampala (2009) ............................................................................................. 269 4.1. Trasfondo de la Convención de Kampala............................................................................... 269 4.2. Estructura de la Convención de Kampala .............................................................................. 270 4.3. Objetivos de la Convención de Kampala ................................................................................ 271 4.4. Contenido de la Convención de Kampala .............................................................................. 273 4.5. Fortalezas y debilidades de la Convención de Kampala: breves apuntes ......................... 274 4.6. El desafío de la implementación: el rol de la sociedad civil ................................................. 284 5. Convención de Kampala, un paso adelante hacia la R2P a las PDI ....................................... 289 v 5.1. La UA: no-indiferencia y responsabilidad colectiva de proteger a las poblaciones .........290 5.2. Un notable avance en la R2P a los DI ......................................................................................292 Recapitulando ....................................................................................................................................295 Capítulo VII: Más allá de la Convención de Kampala: el desafío global de la responsabilidad de proteger (R2P) a los desplazados internos, especial atención a los “desplazados medioambientales” 0. Introducción ..................................................................................................................................297 1. Recientes debates sobre los nexos entre desplazamientos y degradación medioambiental .......................................................................................................................300 2. Cuestiones terminológicas y conceptuales: un debate inconcluso .........................................306 3. El “baile de las cifras” de desplazados medioambientales......................................................312 4. Marco jurídico de protección a desplazados medioambientales, una asignatura pendiente ..................................................................................................................................317 4.1. La protección de los “desplazados medioambientales” en la Convención de Kampala .321 4.2. Hacia un instrumento legal de ámbito global para las personas desplazadas por el cambio climático ......................................................................................................................326 4.2.1. El Proyecto de Convenio Relativo al Estatuto Internacional de los Desplazados Medioambientales ...................................................................................................................326 4.2.2. Propuesta de una Convención para las Personas Desplazadas por el Cambio Climático...................................................................................................................................328 Recapitulando ....................................................................................................................................331 Capítulo VIII: La cuestión angoleña de los desplazados internos: análisis de algunos aspectos, especial mención a los desplazados del desarrollo 0. Introducción ...................................................................................................................................333 1. El “holocausto” de las poblaciones desplazadas víctimas de la guerra civil en Angola.....335 2. Las Normas sobre el Reasentamiento de las Poblaciones Desplazadas ................................343 2.1. Una “excelente legislación”.......................................................................................................343 2.2. La realidad de la implementación ............................................................................................346 2.3. El fin del desplazamiento interno según el “cuadro de soluciones duraderas para los desplazados internos” ............................................................................................................349 3. Los desplazados medioambientales y del desarrollo en Angola............................................353 3.1. Algunos indicadores del país ...................................................................................................354 3.2. Desplazados medioambientales angoleños ............................................................................363 3.3. Desplazados del desarrollo angoleños ....................................................................................365 4. La (des)protección de los desplazados del desarrollo en la Convención de Kampala ........371 Recapitulando ....................................................................................................................................380 Capítulo VIII: A questão angolana dos deslocados internos: análise de alguns aspectos, especial menção aos “deslocados do desenvolvimento” 0. Introdução ......................................................................................................................................383 1. O “holocausto” das populações deslocadas vítimas da guerra civil em Angola .................385 2. As Normas sobre o Reassentamento das Populações Deslocadas .........................................393 2.1. Uma “excelente legislação” .......................................................................................................393 2.2. A realidade da implementação .................................................................................................396 vi 2.3. O fim do deslocamento interno segundo o “quadro de soluções duradoiras para os deslocados internos”............................................................................................................... 399 3. Os “deslocados ambientais” e “do desenvolvimento” em Angola ........................................ 403 3.1. Alguns indicadores do país ...................................................................................................... 403 3.2. “Deslocados ambientais” angolanos ....................................................................................... 413 3.3. “Deslocados de desenvolvimento” angolanos ....................................................................... 415 4. A (des)protecção dos deslocados de desenvolvimento na Convenção de Kampala ........... 421 Recapitulando .................................................................................................................................... 429 CONCLUSIONES ......................................................................................................................... 433 BIBLIOGRAFÍA ............................................................................................................................ 447 DIRECTORIO DE PÁGINAS WEB ........................................................................................ 509 ANEXOS I – Principios Rectores de los Desplazamientos Internos ............................................... 513 II – Normas sobre o Reassentamento das Populações Deslocadas .............................. 525 III – Convención de Kampala ................................................................................................... 531 vii viii ABREVIATURAS MÁS UTILIZADAS ACCORD The African Centre for Constructive Resolution of Disputes ACHPR African Comission on Human and Peoples’ Rights ACNUDH Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos ACNUR Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados AI Amnistía Internacional c. contra CADHP Carta Africana sobre los Derechos Humanos y de los Pueblos (Carta de Banjul) CAJDH Corte Africana de Justicia y Derechos Humanos Cap. capítulo CCEMA Climate Change, Environment and Migration Alliance CDH Comisión/Consejo de Derechos Humanos CEDH Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales Cfr. conferir CICR Comité Internacional de la Cruz Roja CIDH Corte Interamericana de Derechos Humanos CIJ Corte Internacional de Justicia CIREFCA Conferencia Regional sobre Refugiados Centroamericanos CMNUCC Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático Coord. coordinador CPDIA Consulta Permanente para los Desplazados Internos en las Américas CPDIA Consulta Permanente para los Desplazados Internos en las Américas CPI Corte Penal Internacional CSE Coordinador del Socorro de Emergencia DDHH Derechos Humanos DI desplazados internos DIDH Derecho Internacional de los Derecho Humanos ix DIDI División Interinstitucional de Desplazados Internos DIH Derecho Internacional Humanitario DIR Derecho Internacional de los Refugiados dir. director Doc documento DUDH eclaración Universal de los Derechos Humanos ECOSOC Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas Ed. editor EEUU Estados Unidos de América EXCOM Comité Ejecutivo del ACNUR FAA FAO Forças Armadas de Angola Organización para la Agricultura y la Alimentación FICR Federación Internacional de Cruz Roja FNLA Frente Nacional de Libertação de Angola HRW Human Rights Watch IASC Inter-Agency Standing Committee IASFM International Association for the Study of Forced Migration Ibidem en el mismo lugar ICGLR International Conference on the Great Lakes Region ICISS Comisión Internacional sobre la Intervención y la Soberanía Estatal Idem el mismo, lo mismo IDMC Internal Displacement Monitoring Centre IPCC Intergovernmental Panel on Climate Change JID Journal of Internal Displacement loc.cit. lugar citado MdEL MPLA Memorando de Entendimento do Luena Movimento Popular de Libertação de Angola NEPAD New Patnership for Africa’s Development NRC Norwegian Refugee Council NRPD Normas sobre o Reassentamento das Populações Deslocadas NU Naciones Unidas OCHA Oficina de las Naciones Unidas para la Coordinación de Asuntos Humanitarios OEA Organización de los Estados Americanos x OIM Organización Internacional para las Migraciones OMS Organización Mundial de la Salud ONG organización no gubernamental ONU/NU Organización de Naciones Unidas op.cit. obra citada OSC organizaciones de la sociedad civil OUA Organización para la Unidad Africana p./pp. página(s) párr. párrafo PDI personas desplazadas internamente PGL Pacto de los Grandes Lagos PIDCP Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos PIDESC Pacto Internacional sobre os Direitos Económicos, Sociais e Culturais PIDPC Pacto Internacional sobre los Derechos Políticos y Civiles PMA Programa Mundial de Alimentos PNA PNUD PR Policia Nacional de Angola Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Principios Rectores de los desplazamientos internos R2P responsability to protect Res. resolución RFM Revista Migraciones Forzadas RPG Refugee Policy Group SADC Southern African Development Community SARPN Southern African Regional Poverty Network (Rede Regional da Pobreza na África Austral) SARRED International Conference on the Plight of Refugees, Returnees and Displaced Persons in Southern Africa SDN Sociedad de Naciones SECA Sistema Europeo Común de Asilo TADHP Tribunal Africano de Derechos Humanos y de los Pueblos TEDH Tribunal Europeo de Derechos Humanos TJUE Tribunal de Justicia de la Unión Europea UA Unión Africana UNFPA Fondo de Población de las Naciones Unidas xi UNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia UNITA União Nacional para a Independência Total de Angola v. versus v.g. verbi gratia vid. véase vol. volumen VV.AA. varios autores xii LISTA DE TABLAS Y FIGURAS Figura 1: Distribución mundial de PDI a finales de 2010 ........................................................... 109 Tabla 1: Países con mayor número de PDI a finales de 2010 ..................................................... 110 Tabla 2: Los seis países con mayor número de PDI en 2009 ...................................................... 256 Tabla 3: Cifra estima de PDI por regiones (millones de personas) ........................................... 257 Tabla 4: Corte Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos: casos y sentencias .......................... 283 Tabla 5: Población desplazada hasta abril de 2002 en relación a la población total .....................337/387 Figura 2: Población desplazada hasta abril de 2002 en relación a la población total ...................338/388 Figura 3: Mapa de la República de Angola en el mapa de África ..................................... 354/404 Figura 4: Mapa administrativo de Angola ........................................................................................... 355/405 Tabla 6: Tendencia del IDH de Angola, desde 1980-2011 .................................................. 360/410 xiii xiv PALABRAS DE AGRADECIMIENTO Aunque nace de una inquietud personal y es en sí mismo un camino en solitario, la realización del presente trabajo sólo ha sido posible merced a la singular implicación y el valiosísimo apoyo de personas que llevo en mi corazón y a quienes debo profunda e infinita gratitud. Nobleza obliga mencionar en primer lugar a la Profesora Doctora Cristina Gortázar Rotaeche, mi maestra, quien supo conducirme con probada sabiduría e inagotable paciencia a lo largo de esta andadura investigadora, inspirándome y estimulándome, enseñándome a profundizar con el debido rigor en el análisis y conocimiento de las cuestiones estudiadas. Cada página del presente trabajo lleva el sello de su incansable y sapiente labor de maestra. El optar por la mención europea de doctorado me ha brindado la singular fortuna de conocer al Profesor Doctor Nuno Piçarra, que me ha colmado con la más refinada hospitalidad en la Facultad de Derecho de la Universidad Nova de Lisboa, y me ha orientado no sólo con sus oportunas críticas y sugerencias, realizadas desde la sapiencia, el rigor científico y la simpatía que le caracterizan como maestro, sino también con el inspirador ejemplo de su trabajo. Con mi larga ausencia y carencias durante la investigación y redacción de la presente disertación, me he convertido en una carga para mi familia y amigas(os) que, sin embargo, no han dejado de creer en mí y en este proyecto, “padeciendo” y disfrutando conmigo cada etapa del camino, apoyando y alentándome con inquebrantable cariño e incesante generosidad. A todas y todos GRACIAS ab imo pectore. xv xvi INTRODUCCIÓN 1. Trasfondo de la investigación Los movimientos de población a través del espacio geográfico han sido una constante en la historia de la humanidad. Sus causas, características y consecuencias han variado significativamente, generando cada época sus propios tipos migratorios. Inscrito en este continuo histórico, el fenómeno migratorio contemporáneo se caracteriza por su mayor complejidad, transversalidad y globalidad. Su alcance e interés sociopolítico, demográfico, económico y cultural resultan indiscutibles y podrían aumentar en un futuro previsible. En los últimos tiempos la producción académica y científica en torno a este fenómeno ha crecido en volumen y enjundia. Sin embargo, se advierte que gran parte de la literatura especializada resultante, producida en su mayoría en países receptores del Norte, incide de forma preferente sobre las migraciones internacionales, que se concretan en inmigración, con un marcado sesgo político y percibida de forma negativa en clave económica, voluntaria y de seguridad. De esta guisa se hace evidente cierta resistencia en cuanto a considerar y analizar de manera conjunta las migraciones internas e internacionales, voluntarias y forzosas como partes de un mismo proceso. Son recientes los esfuerzos encaminados a plantear el fenómeno migratorio desde la relevancia de su enfoque holístico, tanto en su comprensión epistemológica, en su narrativa y discurso político, como en su gestión. Los Estados mantienen su escasa voluntad de no ceder soberanía1 tal y como lo demuestran sus reticencias a institucionalizar a nivel internacional la Actitud que, como explicaremos infra, coincide con su resistencia (la de los Estados) a reprimir las violaciones graves de los derechos humanos, y pone en evidencia la irresponsabilidad o incluso 1 1 gestión de la (in)migración. Es cierto que se vislumbran algunos esfuerzos orientados a comprender el fenómeno migratorio contemporáneo como una cuestión multilateral, que requiere de un sistema eficaz de gobernanza a escala mundial. Ésta parece tender a constituirse en un ineludible espacio normativo emergente en la legislación internacional. Pero su concreción se antoja extremadamente difícil. Este panorama se ha agudizado desde los sucesos terroristas del 11 de septiembre de 2001, proliferando desde entonces los complejos vínculos entre la (in)migración, la (in)seguridad y el terrorismo internacional, que dan lugar a un agravamiento de las medidas unilaterales de los países de destino para hacer frente a las inquietudes, reales o percibidas, que dimanan de las migraciones. El delicado equilibrio entre el mantenimiento de la soberanía estatal en relación con las cuestiones migratorias y el encauzamiento de iniciativas supranacionales tendentes a poner fin a la prevaleciente inexistencia de un régimen general de la (in)migración a escala mundial, sigue siendo un reto de improbable realización. Es notable la renuencia de los Estados a adoptar o adherirse a instrumentos jurídicos internacionales de carácter vinculante en la materia.2 En efecto, en un momento en que el Estado se enfrenta al que puede ser considerado el auge internacional del régimen de los derechos humanos (DDHH), la “criminalidad” de los Estados y de grupos armados incontrolados. Vid. FERNÁNDEZ SÁNCHEZ, P. A., “La resistencia de los Estados a reprimir las violaciones graves de los derechos humanos”, en FERNÁNDEZ SÁNCHEZ, P. A. (ed.), La desprotección internacional de los derechos humanos (a la luz del 50 aniversario de la Declaración Universal de los Derechos Humanos), Huelva: Universidad de Huelva, 1998, pp.29-60; y MARIÑO MENÉNDEZ, F. M., “Prólogo” a PERAL FERNÁNDEZ, L., Éxodos masivos, supervivencia y mantenimiento de la paz, Madrid: Editorial Trota, 2001, pp.13-15. 2 Prueba fehaciente de ello, el único tratado internacional que aborda, desde una perspectiva sectorial, la situación de los inmigrantes, cuenta con solo 45 ratificaciones (enero de 2012), de las cuales sólo una del entorno europeo, Albania. Nos referimos a la Convención internacional sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y sus familias, aprobada por la Asamblea General en su resolución 45/158, de 18 de diciembre de 1990, en vigor desde el 1 de julio de 2003. Véase: http://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=IV13&chapter=4&lang=en y http://www.derechos.org/nizkor/ley/migracion.html, visitada el 31/01/2012; CAMÓS VICTORIA, I. y ROJO TORRECILLA, E., “LA Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de los Trabajadores Migrantes y de sus Familias”, Migraciones, nº16 (2004), pp.7-40. 2 se asiste a una acentuada tensión que los migrantes (inmigrantes, refugiados y desplazados internos) plantean entre el reconocimiento y la protección internacionales de los DDHH y la salvaguarda de la soberanía de los Estados. Se presume que ésta resulta erosionada por aquellos, en la medida en que una y otros son principios constitucionales del orden internacional contemporáneo.3 Sin embargo, ante la escasa y débil institucionalización que ha acompañado hasta la actualidad el reconocimiento y la formulación de los DDHH, la erosión fáctica de la soberanía estatal observable es la que viene impuesta por los procesos de la globalización económica. Así, pues, mientras dicha globalización desnacionaliza y transnacionaliza la economía, sus instituciones y espacios clave – materia en la que existe un consenso creciente de la comunidad de los Estados, favorable al levantamiento de los controles fronterizos al flujo de capitales, información y servicios -; la migración renacionaliza la política, es decir: tratándose de los migrantes, los Estados reclaman todo su antiguo esplendor afirmando su derecho a controlar sus fronteras. Queda en evidencia que el Estado renuncia a la soberanía en unos ámbitos al tiempo que se aferra a ella en otros.4 Ahora bien; pese a la anterior constatación, hemos de reconocer que, unida a los progresos registrados en materia de internacionalización de los DDHH, la gran transcendencia política que la gobernanza de la migración ha adquirido en los últimos años permite albergar una moderada esperanza en un régimen migratorio mundial. En él deberían confluir y cristalizar los debates y procesos de cooperación y legislativos que, si bien de forma lenta, vacilante y todavía insuficiente, se están produciendo en los ámbitos tanto regionales como internacional en torno a determinadas esferas, perfiles y sectores migratorios, de modo especial en el sector de las migraciones forzosas, el cual registra relevantes mutaciones en sus causas, magnitud, alcance y tendencias. CARRILLO SALCEDO, J. A., Soberanía de los Estados y derechos humanos en Derecho internacional contemporáneo, Madrid: Tecnos, 1995, p.21. 4 Vid. SASSEN, S., ¿Perdiendo el control? La soberanía en la era de la globalización, Barcelona: Edicions Bellaterra, 2001, cap.3. 3 3 La evidencia compilada por Naciones Unidas indica que, en 2011, existían en todo el mundo 214 millones de migrantes internacionales (alrededor de 3.1% de la población mundial), de los cuales sólo 70 millones migraron de un país en desarrollo a uno desarrollado. La mayor parte de la movilidad que transcurre en el mundo (en torno a 740 millones de migrantes) es de carácter interno.5 Por lo que respecta a la migración forzosa, aunque existen mecanismos jurídicos e institucionales6 que permiten precisar el número de refugiados estatutarios (15,4 millones a finales de 2010),7 la magnitud de estas migraciones sigue sin determinar. Aludimos a todos aquellos desplazamientos involuntarios debidos a un complejo conjunto de causas y factores tales como: las guerras y sus corolarios; la falta de justicia social reflejada en las crecientes desigualdades socioeconómicas, la miseria denigrante y el hambre; la trata de personas; las políticas y proyectos de desarrollo excluyente; así como los desastres naturales y aquellos provocados por el ser humano, incluido el cambio climático. Las cifras que se manejan de las víctimas de cada uno de estos procesos no dejan de ser aproximativas. Aun así ponen de manifiesto de manera significativa lo acuciante de las actuales migraciones forzosas así como su acusada tendencia a agudizarse, tanto en su volumen,8 como en la orientación. Respecto a ésta, se advierte que la inmensa mayoría de las víctimas de estos desplazamientos no logra traspasar una frontera estatal internacionalmente reconocida, configurando «uno de los fenómenos más trágicos de nuestro tiempo»: los desplazamientos forzosos internos.9 ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL PARA LAS MIGRACIONES (OIM), Informe sobre las migraciones en el mundo 2011. Comunicar eficazmente sobre la migración. Ginebra, 2011, p.53. 6 Nos referimos básicamente a la Convención de Ginebra sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951 y al Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados, materia que hemos de desarrollar en el capítulo II infra. 7 OIM, Informe sobre las migraciones en el mundo 2011, cit., p.58. 8 La magnitud de estos desplazamientos podría alcanzar dimensiones sin precedentes. La ONU estima que sólo el cambio climático ya es responsable de más del 60% de las hodiernas migraciones (S.O.S Cambio Climático, http://www.elmundo.es/especiales/2007/02/ciencia/cambioclimatico/, visto el 20/12/2011). 9 ANNAN, K.,” Preface”, en COHEN, R. and DENG. F., Masses in Flight. The Global Crisis of Internal Displacement, Washington, D.C.: Brookings Institution Press, 1998, p.xix. 5 4 Estos últimos constituyen, pues, el más relevante cambio cuantitativo y cualitativo operado en la naturaleza de las migraciones forzosas en general y del problema de los refugiados en particular en los últimos 61 años, desde la creación del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), en 1950.10 Dicho cambio se hizo más evidente y empezó a alcanzar tintes verdaderamente dramáticos tras la conclusión de la Guerra Fría, que alteró la naturaleza de los conflictos, pasándose de una situación de confrontación de las grandes potencias a nuevas formas de violencia generalizada y de conflicto armado de corte étnico, religioso, secesionista que tienen lugar en el interior de los Estados (sobre todo los de independencia reciente), alimentadas por violaciones graves y sistemáticas de los DDHH y de los principios básicos del Derecho internacional humanitario.11 Vistos tradicionalmente como un asunto de competencia exclusiva de los Estados en los que se producían, los desplazamientos internos han sido, durante mucho tiempo, el sector de las migraciones forzosas “más silencioso”, el más olvidado o ignorado, resultando un fenómeno del todo exótico para la mirada y la agenda de la comunidad internacional. Y las víctimas que de ellos se derivan se han visto condenadas al más desesperanzador desvalimiento, atrapadas entre la incapacidad y/o la falta de voluntad de proteger de sus respectivos Gobiernos, y la indiferencia de la comunidad internacional que les consideraba (de facto sigue considerándoles) asunto interno del Estado al que pertenecían. Mutatis mutandis, se trata de colectivos que en teoría están incluidos en las convenciones generales sobre DDHH. En el terreno, empero, frecuentemente viven sin protección o ayuda efectiva alguna, no existe un instrumento legal internacional diseñado para brindarles protección en su condición y necesidades específicas. Tampoco hay un Mediante Resolución 428 (V) de la Asamblea General de Naciones Unidas, del 14 de diciembre de 1950. 11 Cfr. PONTE IGLESIAS, M. T., “Los desplazados internos en el Derecho Internacional: normas y mecanismos de protección”, en SOROETA LICERAS, J. (ed.), Conflictos y protección de derechos humanos en el orden internacional. Cursos de Derechos Humanos de Donostia-San Sebastián, Volumen VI, Bilbao: Servicio Editorial de la Universidad del País Vasco, 2006, p.27. 10 5 organismo internacional que se responsabilice de ellos;12 y, a fortiori, su protección en manos de los Estados “soberanos” es, en gran parte, “un mito”.13 A comienzos de la última década del pretérito siglo XX, la naturaleza del problema de los desplazamientos internos, así como el incremento de su intensidad y alcance llevaron a la comunidad internacional a dejar a un lado su indiferencia y tomar consciencia del enorme drama humano y el desamparo de las víctimas de los desplazamientos internos, admitiendo, además, que éstas conforman el más numeroso grupo de personas más vulnerables del mundo de hoy14 y configuran una verdadera crisis global.15 Inicialmente los conflictos armados y sus corolarios, a los que aludimos supra, se advirtieron como la principal causa de esta crisis. Sin embargo, la progresiva elaboración del saber y del discurso internacional sobre este fenómeno, sin ser exhaustiva, no ha dejado de considerar otras causas igualmente importantes y con manifiesta tendencia a engendrar desplazamientos internos en magnitudes superiores a aquellas que se derivan de los conflictos armados. Nos referimos en particular a proyectos de desarrollo a gran escala, así como a fenómenos extremos, ya sean repentinos o de realización lenta, debidos al cambio climático. Por una parte, se estima que en 2011 existían en todo el mundo unos 27.5 millones de personas desplazadas dentro de sus países por conflictos armados y la violencia. Por otra, se calcula que en el año 2010, alrededor de 42 millones de Esta constatación no es indiferente a los esfuerzos y al buen hacer del ACNUR que, en los últimos tiempos y en el cuadro del “enfoque de grupo” (‘Cluster Approach’ del que nos ocuparemos más adelante bajo el epígrafe 2.2 del capítulo IV), viene ampliando progresiva y significativamente su ámbito de actuación a favor de los desplazados internos, protegiendo y/o asistiendo alrededor de 14.7 millones de ellos a finales de 2010, según datos del mismo ACNUR, Tendencias Globales 2010, p.2. Por lo demás, el propio ACNUR reconoce la inexistencia de una agencia con mandato específico para la protección y asistencia a las PDI, según reza su Global Appeal 2010-2011: Real People, Real Needs, p.45. 13 DENG, F. M., “En el vacío de la soberanía: el desafío internacional del desplazamiento interno”, RMF, nºs16/17 (2003), p.48. 14 ACNUR, Los desplazados internos. Preguntas y respuestas, 2007, p.4. 15 COHEN, R. y DENG. F., Masses in Flight. The Global Crisis of Internal Displacement, op.cit. 12 6 personas habrían sido desplazadas por desastres repentinos, lo que representa un aumento de 6 y 25 millones en comparación con 2008 (36 millones) y 2009 (17 millones), respectivamente. La gran mayoría (38 millones) fue desplazada debido a desastres relacionados con el cambio climático (principalmente inundaciones y tormentas).16 Estas cifras podrían ser bastante más elevadas si se consideran las víctimas de desastres de manifestación lenta entre los que figuran la desertificación y la degradación del suelo. De manera similar, el número de personas desplazadas por causa de proyectos de desarrollo podría ser mucho mayor que aquél que se deriva de los conflictos armados y la violencia. Se estima, por ejemplo, que desde principios de los 90, los proyectos de aprovisionamiento de agua (presas, irrigación); infraestructura urbana; transporte (carreteras, autopistas, canales); energía (minas, centrales eléctricas, exploración petrolífera, oleoductos, gasoductos); expansión agrícola; parques y reservas forestales; y esquemas de redistribución de la población, causan unos 10 millones de desplazamientos involuntarios al año.17 Sólo en India se cifraron unos 33 millones de desplazados del desarrollo en 2006.18 La institución, en 1992, del cargo de Representante Especial del Secretario General de la ONU para la cuestión de los desplazados internos,19 supuso la incorporación definitiva a la agenda del más importante “organismo multilateral mundial” de la causa de las personas desplazadas internamente (PDI). Éstas son, INTERNAL DISPLACEMENT MONITORING CENTRE (IDMC) OF NORWEGIAN REFUGEE COUNCIL (NRC), Displacement due to natural hazard-induced disasters. Global estimates for 2009 and 2010. June 2011. 17 NUHU, S. A., “Development Induced Displacement in the African Context: What says the African Union Convention?”, Journal of Internal Displacement (JID), Vol.2, Nº1 (2012), p.13-15; IDMC, “Capacitación en Protección de Desplazados. Desplazamiento por desarrollo”, http://www.internal-displacement.org, visitado el 30/01/2012. 18 ACNUR, La situación de los refugiados en el mundo. Desplazamientos humanos en el nuevo milenio, Barcelona: Icaria Editorial, 2006, pp.28 y 29. 19 Comisión de Derechos Humanos, Res. 1992/73, de 5 de marzo de 1992, ONU Doc. E/CN.4/RES/1992/73. 16 7 según la definición descriptiva formulada por Francis DENG,20 en 1998, «las personas o grupos de personas forzadas u obligadas a escapar o huir de su hogar o de su lugar de residencia habitual, en particular como resultado o para evitar los efectos de un conflicto armado, de situaciones de violencia generalizada, de violaciones de los derechos humanos o de catástrofes naturales o provocadas por el ser humano, y que no han cruzado una frontera estatal internacionalmente reconocida».21 Así definidas, las PDI plantean, desde la perspectiva jurídica, serios interrogantes e ineludibles desafíos al sistema internacional de protección humanitaria y de los derechos humanos, al tiempo que cuestionan las prevalecientes concepciones de la soberanía estatal y la intervención. Edificado sobre la base de la soberanía de los Estados y los DDHH en tanto que sus principios constitucionales, el Derecho internacional contemporáneo respondió ante el drama humano de los desplazados internos (DI)22 desde la perspectiva del Derecho humanitario, el Derecho de los derechos humanos y el Derecho de los refugiados, pero sin llegar a otorgar a estas personas un estatuto jurídico o categoría especial a efectos de protección y asistencia. Elaborados por DENG a partir de estas “tres vertientes de la protección internacional de los derechos de la persona humana”,23 y por él presentados a la Comisión de Derechos Humanos en 1998, los Principios Rectores de los desplazamientos internos (PR),24 no obstante su naturaleza jurídica de “normas” de Que fue el primer Representante Especial del Secretario General para la cuestión de los desplazados internos, habiendo permanecido en este cargo desde 1992 a julio de 2004, quedando sustituido por Walter KÄLIN en setiembre de este mismo año (Commission on Human Rights resolution 2004/55, 31 December 2004, UN Doc. E/CN.4/2005/84). 21 Informe del Representante del Secretario General, Sr. Francis Deng, presentado con arreglo a la resolución 1997/39 de la Comisión de Derechos Humanos. Adición. Principios Rectores de los desplazamientos internos, Doc. E/CN.4/1998/53, 11 de febrero de 1998, p.5, párr.2. 22 A lo largo del trabajo emplearemos como equivalentes las dos expresiones: personas desplazadas internamente (PDI) y desplazados internos (DI). 23 CANÇADO TRINDADE, A. A., PEYTRIGNET, G. y RUIZ DE SANTIAGO, J., As Três Vertentes da Protecção Internacional dos Direitos da Pessoa Humana: Direitos Humanos, Direito Humanitário, Direito dos Refugiados, San José-Costa Rica, Brasilia: IIDH/CICR/ACNUR , 1996. 24 Doc. E/CN.4/1998/53, 11 de febrero de 1998. 20 8 soft law, fueron reconocidos y aceptados por la generalidad de los Estados como un destacado marco internacional para la protección de los DI. De hecho, en el Documento Final de la Cumbre Mundial de 2005, además de este reconocimiento de los PR, los Estados miembro de la ONU se manifestaron solemnemente comprometidos y decididos a adoptar las medidas para hacer efectiva y aumentar la protección de estas personas.25 2. La pregunta y la hipótesis de la investigación El mencionado compromiso de los Estados en sede onusiana constituye el punto a quo de la presente investigación. ¿Se ha podido traducir a la práctica y mejorar la protección de las PDI? ¿En qué medida el Derecho internacional contemporáneo ha evolucionado en base al acuciante fenómeno de los desplazamientos internos actuales? ¿Cuál ha sido el grado de institucionalización de la voluntad de los Estados y de las normas de DDHH en relación con la protección de las PDI? ¿Qué incidencia política y jurídica tiene el principio de la responsabilidad de proteger (en adelante R2P, acrónimo inglés de Responsability to Protect) en la problemática actual de los desplazamientos forzosos internos (y externos)? Tal y como queda reflejado supra, desde la celebración de la precitada Cumbre Mundial de 2005, el drama humano y la magnitud de las PDI no han dejado de aumentar incluso de forma exponencial, al igual que el número de países donde éstos se producen en grado significativo. Pese a ello, hasta finales de 2011 apenas una veintena de países habían desarrollado leyes o políticas nacionales sobre el desplazamiento interno, y casi todos con una amplitud escasa, parcial y sectorial.26 De aquí se infiere fácilmente que, considerados en su globalidad, los esfuerzos encaminados a convertir los PR como “principios Doc. A/60/L.1, párra.133. KOSER, K., “Climate change and internal displacement: challenges to the normative framework”, en PIGUET, E., PÉCOUD, A. and GUCHTENEIRE, P. DE (eds.), Migration and Climate Change, Paris/Cambridge: UNESCO/Cambridge University Press, 2011, pp.294-295. 25 26 9 voluntarios” (soft law) en normas vinculantes (hard law) no pueden calificarse propiamente de exitosos. Entretanto, y sin perjuicio de lo expuesto in fine, es de justicia celebrar que el entorno regional africano se haya convertido en un importante punto de referencia en lo que respecta a la emergencia de normas de obligado cumplimiento en materia de desplazamientos internos. Adoptada en el ámbito de la Cumbre Especial de la Unión Africana (UA) celebrada en Kampala (Uganda) los días 22-23 de octubre de 2009, la Convención de la UA para la Protección y Asistencia de las Personas Desplazadas Internamente en África (Convención de Kampala) es el primer y hasta el momento único instrumento legalmente vinculante en la materia en todo el mundo.27 Ejemplo pionero de acogida, endurecimiento y cristalización de los estándares internacionales para la protección de los derechos humanos de las PDI establecidos en los PR, la Convención de Kampala no solo sitúa la causa de estos colectivos en el centro del sistema regional de protección de los DDHH, sino que también contribuye a la autoridad universal de los PR y su evolución de “normas blandas” a leyes vinculantes. A la espera de su entrada en vigor - 30 días después de que 15 Estados miembro depositen los instrumentos de ratificación o adhesión (art.17.1)28 -, y debido a que los mecanismos previstos de control y monitoreo de aplicación de esta Convención son, al parecer, débiles e insuficientes, la presente investigación arranca de la hipótesis de que tanto en el plano normativo como en el institucional u operativo, la comunidad internacional (también el entorno regional africano) parece estar más animada de buenas intenciones que preparada para responder con eficacia al acuciante problema de los desplazamientos internos. Ello da como resultado la desprotección y el desvalimiento de gran parte de las víctimas. MULUGETA ABEBE, A., “The African Union Convention on Internally Displaced Persons: Its Codification Background, Scope, and Enforcement Challenges”, Refugee Survey Quarterly, Vol.29, Issue 3 (2010), pp. 28-57. 28 A finales de enero de 2012 se habían realizado 9 depósitos, el último el 4/01/2012 por parte de Guinea-Bissau. 27 10 En todo caso, surgido en el contexto de los desplazamientos internos, el principio de la R2P configura un nuevo paradigma legal, político y ético de actuación por parte de las autoridades nacionales (dimensión interna) y de la comunidad internacional (dimensión externa), nucleado en torno al deber (la obligación) de respetar, hacer respetar y proteger los DDHH fundamentales de las poblaciones en general y de las PDI en particular. Digamos que la acuciante situación de las PDI ha agudizado la transformación, la erosión de la soberanía estatal que, lejos de vaciarse, está llamada a reconfigurarse para ser más servicio que poder, más administración que propiedad. Por tanto, fundada en la concepción de la soberanía estatal como responsabilidad, la R2P redimensiona la legalidad internacional y podría marcar un porvenir en el que la seguridad humana estará por encima de la seguridad de los Estados. Aquí radica, pues, nuestra esperanza en un futuro de protección efectiva en materia de desplazamientos forzosos. 3. Propósito de la investigación Considerando cuanto quedó expuesto supra, el presente trabajo aspira a ser una modesta contribución al avance del debate internacional en torno al fenómeno de los desplazamientos forzosos internos. Este debate se enmarca en la progresiva humanización del Derecho internacional como consecuencia de la internacionalización de los derechos humanos, que tiende a supeditar los intereses y fines soberanistas a la protección de las personas. En este sentido, esta investigación se propone evaluar e intenta determinar, dentro del marco de la emergente doctrina de la R2P en el seno del vigente ordenamiento jurídico internacional, el estado actual de las obligaciones de los Estados y de la comunidad internacional relativas a la protección que se debe otorgar a las PDI. Se persigue demostrar que, pese a la tensión dialéctica entre sus dos principios constitucionales supra indicados, el Derecho internacional contemporáneo puede dejar de ser ineficaz y parte importante del problema del desplazamiento interno – en la medida en que suele utilizarse como mecanismo 11 poderoso que se emplea para evitar que las migraciones forzosas internas se conviertan en flujos migratorios allende las fronteras del Estado – para convertirse en parte decisiva de la solución.29 Al hilo de lo anterior, la tesis plantea la necesidad de acabar con la confusión que se deriva de la fragmentación de la identidad de los desplazados, así como la tendencia a disociar la cuestión de los desplazamientos internos del principio de la R2P, verificable en el actual estadio de su desarrollo doctrinal y operativo. Y, sin desdeñar el creciente enfoque de la migración como una posible estrategia de adaptación al impacto del cambio climático sobre la vida y la movilidad humanas, manifiesta que el probable incremento del peso de factores vinculados al cambio climático en los desplazamientos involuntarios, no hace más que acentuar el desafío global de la R2P a los desplazados forzosos, tanto dentro como fuera de las fronteras de sus respectivos países. Se hace hincapié en la R2P no solamente como imperativo legal que requiere de un adecuado desarrollo normativo sustantivo (en la línea avanzada por la UA), sino también como un nuevo paradigma político y ético de protección internacional que entraña y potencia una “nueva solidaridad” que la actual sociedad global demanda. Por lo demás, este planteamiento recoge el principio de las responsabilidades comunes pero diferenciadas, formulado en el artículo 3.1 de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), de 1992,30 reconocido hoy en día como principio general del Derecho internacional del medio ambiente.31 Precisando el análisis de la respuesta que se ha dado en Angola al fenómeno del desplazamiento interno, esta investigación intenta poner de manifiesto el carácter menos coyuntural y más estructural de los desplazamientos Cfr. VIDAL LÓPEZ, R. C., Derecho Global y Desplazamiento Interno. Creación, uso y desaparición del desplazamiento forzado por la violencia en el Derecho contemporáneo, Bogotá: Editorial Pontificia Universidad Javeriana, 2007, pp.17-23. 30 Adoptada en Nueva York el 9 de mayo de 1992, entró en vigor con carácter general el 21 de marzo de 1994, con arreglo a su artículo 23.1. United Nations, Treaty Series , vol. 1771, p. 107. 31 BORRÀS PENTINAT, S., “Análisis jurídico del principio de responsabilidades comunes, pero diferenciadas”, Revista Seqüência, n.º 49 (Dez. de 2004), pp.153-195. 29 12 forzosos internos. Este carácter estructural o permanente suele agudizarse por el hecho de que a menudo las personas desplazadas por conflictos armados y la violencia, resultan desplazadas también por causa de proyectos de desarrollo y de desastres naturales o debidos al cambio climático, perpetuándose su vulnerabilidad e indefensión. Por esta razón, la investigación aboga por la necesidad de plantear, regular y gestionar estos desplazamientos de forma global e inclusiva. Aplicado al ámbito regional africano, este planteamiento da lugar a una aproximación de lege ferenda, que podría concretarse en un protocolo adicional a la Convención de Kampala, con objeto de profundizar, reforzar y determinar con mayor propiedad y precisión la problemática de los desplazados del desarrollo y medioambientales, insistiendo, inter alia, en el derecho fundamental a la tierra que asiste a todo ser humano.32 Predicado del conjunto de la sociedad internacional, este mismo planteamiento desafía el actual régimen internacional de protección de los DDHH a un necesario aggiornamento, a fin de hacer frente a las actuales y crecientes necesidades de protección, incluidas aquellas que se derivan de factores relacionados con el cambio climático y los llamados proyectos de desarrollo. 4. Diseño y metodología de la investigación Tal y como se desprende de la anterior exposición, la presente investigación se yergue, desde sus inicios, sobre una profunda fe en el Derecho internacional contemporáneo así como en la posibilidad de su perfeccionamiento como instrumento de liberación y emancipación del ser humano.33 Ello conlleva la confianza en la progresiva superación de la tradicional concepción, interpretación De hecho, de no tomarse con urgencia las medidas necesarias, el problemático nexo entre los desplazamientos involuntarios y el derecho a la tierra tiende a agudizarse ante las «nuevas trampas del capitalismo», como en su caso la compra de grandes extensiones de terrenos, que generan expulsiones masivas de población en varios países del continente africano. La socióloga Saskia SASSEN es una de las voces inconformistas que denuncian estas “trampas”. ZABALBEASCOA, A., “Entrevista a Saskia SASSEN”, El País Semanal, nº1844 (domingo 29 de enero de 2012), pp.24-27. 33 Cfr. RUIZ DE SANTIAGO, J., El problema de las migraciones forzosas en nuestro tiempo, México, D. F.: Instituto Mexicano de Doctrina Social Cristiana, 2003, p.30. 32 13 y utilización de la soberanía estatal, la habitual (a veces “crónica”) falta de voluntad política, la incapacidad y la indiferencia de los Estados y de la comunidad internacional; así como en el fortalecimiento del imperio de la ley y la cooperación solidaria en materia de promoción y protección de “los fines humanos del poder”, es decir, los derechos y las libertades humanas fundamentales. Dicho lo cual, el Derecho internacional público (en su triple vertiente: Derecho de los derechos humanos, Derecho humanitario y Derecho de los refugiados) resulta ser, por tanto, el ámbito que permite vertebrar el análisis jurídico que se esboza en tanto que marco teórico de la investigación. Con todo, puesto que el Derecho por sí sólo es incapaz de contener todo el desbordante cúmulo de cuestiones actuales que la problemática de los desplazamientos forzosos entraña, esta investigación recurre a las herramientas de la Historia, la Sociología y las Relaciones internacionales, configurando así un entramado metodológico de carácter interdisciplinar y sistémico (de conjunto general), que puede redundar en una mejor comprensión de la compleja materia que estudiamos. No pretendemos con ello ser exhaustivos ni mucho menos dispersarnos o “perseguir la caza en terreno ajeno”. Consideramos, eso sí, que la indagación interdisciplinar y sistémica viene a ser un método correctivo o equilibrador frente al rigor del “especialismo dogmático” que estimamos inadecuado y podría empobrecer el objeto del estudio que nos ocupa. En efecto, la evaluación de las obligaciones jurídicas de los Estados y de la comunidad internacional relativas a la protección debida a las PDI, ha supuesto una lectura diacrónica de las migraciones forzosas y de la creación de mecanismos normativos e institucionales atinentes. Esta lectura, por cierto, se ha limitado al período que transcurre desde la publicación de los Principios Rectores (en 1998) hasta la fecha (comienzos de 2012), incidiendo con particular interés en el período post Cumbre Mundial 2005, por los motivos arriba indicados. 14 De forma complementaria, la perspectiva sociológica ha ofrecido las herramientas adecuadas para aprehender los desplazamientos forzosos en tanto que realidad jurídica compleja. Asimismo, ha favorecido el conocimiento, la conceptualización y explicitación teórica de esta realidad, su regulación y gestión en el marco de las profundas contradicciones que la hodierna globalización encierra.34 Amén del carácter estructural de los DDHH para el orden internacional contemporáneo que mencionamos supra, la asunción de los desplazamientos internos como una “crisis global” y, en base a ésta, la instauración de la R2P que concierne a cada Estado individualmente y a la comunidad internacional en su conjunto, justifican el recurso al enfoque de las Relaciones Internacionales, que las anteriores disciplinas son incapaces de suministrar en grado suficiente. Mediante el despliegue de todos estos recursos metodológicos (científicos y retóricos) se intenta describir, poner de relieve y analizar el modo en que la densa realidad sociopolítica, cultural, económica y militar crea, condiciona y controla el Derecho, así como la capacidad que tiene el Derecho de crear, administrar y controlar los fenómenos sociales, reprimiendo y, a ser posible, erradicando aquellos que se perfilan como degradantes para el ser humano – en este caso los desplazamientos forzosos -, reforzando y revitalizando la protección de sus víctimas. Para el análisis de las cuestiones abarcadas en el presente trabajo, hemos recurrido a los principales estudios que conforman la literatura general, específica y doctrinal sobre la materia, contenidos tanto en monografías y obras colectivas, como en revistas especializadas, habiendo finalizado la revisión y actualización de los mismos el 15 de marzo de 2012. Igualmente hemos tomado en consideración las fuentes documentales institucionales en las que se refleja la situación de las PDI Entre los numerosos trabajos sobre este materia, véase el interesante estudio de STRAW, W. and GLENNIE, A., The Third Wave of Globalization. Report of the IPPR review on the Future of Globalisation, London, January 2012. 34 15 y su protección en base a los PR, en especial los informes del Representante del Secretario General de la ONU para los DDHH de las PDI, así como la jurisprudencia relevante.35 A partir de aquí, hemos intentado establecer un adecuado marco teorético-doctrinal que busca garantizar de antemano una mejor comprensión de las conclusiones y recomendaciones a las que el trabajo apunta, en tanto que la valoración personal que resulta de un esfuerzo de síntesis y una coherente articulación de los contenidos analizados e ilustrados con el caso de Angola. 5. Organización del argumento A la vista de lo expuesto, queda evidente que el estudio de la regulación legal internacional de los actuales desplazamientos forzosos internos (y, por extensión, también externos), ofrece un especial interés. A ello se dedica el presente trabajo, en el que se analiza dicha regulación, no con afán de estudio exhaustivo de todos las cuestiones inherentes, ni con ánimo de realizar un comentario general a esta materia, sino siempre con la intención de intentar valorar en qué medida el compromiso de los Estados expresado en sede onusiana en orden a la protección de las PDI se está cumpliendo o no; cuál ha sido el grado de evolución del Derecho internacional contemporáneo en base a los desplazamientos internos que, como indicamos supra, configuran el más importante cambio operado en el seno del fenómeno de las migraciones forzosas en general y del problema de los refugiados en particular, en las últimas seis décadas; el posible grado de institucionalización de la voluntad de los Estados y de las normas de DDHH en relación con la protección de las PDI; finalmente, la incidencia política y jurídica del principio de la R2P en la problemática de los desplazamientos forzosos. La consulta de estas fuentes bibliográficas y documentales de las que se deja constancia en el apéndice bibliográfico del presente trabajo, se ha realizado en diferentes centros de investigación de Madrid y de Lisboa, a los cuales hemos tenido acceso. 35 16 Para llevar a cabo el estudio que se acaba de esbozar, hemos estructurado el trabajo en dos partes, dedicadas a las siguientes cuestiones: la deficiente regulación de las migraciones forzosas y su raison d’être en Derecho internacional (1ª parte), y la aportación regional africana para la protección internacional de los migrantes forzosos (2ª parte). La primera parte, la más extensa, reúne los primeros cinco capítulos. En el primero se contextualiza el multifacético fenómeno de las migraciones forzosas y su enfoque jurídico dentro del vasto campo de la movilidad humana, y se recuerda la necesidad de comunicar eficazmente sobre esta última. Ello implica plantear conjuntamente, en su realidad y dimensiones objetivas, las migraciones internacionales e internas, voluntarias y forzosas como partes de un mismo proceso. El argumento apunta a demostrar que no obstante los avances en materia de internacionalización de los DDHH verificados últimamente, el Derecho internacional todavía no es un instrumento regulador eficaz de las migraciones forzosas globalmente entendidas en tanto que fenómeno complejo y multifacético. El capítulo II persigue demostrar que los refugiados y solicitantes de asilo conforman el único sector de migrantes forzosos que, para su efectiva protección y asistencia, cuentan con una legislación internacional sustantiva, que tiene un grado relevante de institucionalización internacional que se concreta en el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR). En tal sentido, el Derecho internacional de los refugiados se yergue como la más importante respuesta del ordenamiento jurídico internacional a las migraciones forzosas. Entretanto, pese a su demostrada capacidad de adaptación a factores cambiantes, esta respuesta no deja ser selectiva y parcial. Los desplazamientos internos se plantean en el capítulo III como el más importante cambio que la naturaleza de las migraciones forzadas en general y el problema de los refugiados en particular conocieron, desde el establecimiento de ACNUR. A pesar de eso, sus víctimas (más numerosas que los refugiados 17 estatutarios) suelen hallarse en absoluto desamparo, que se deriva de la incapacidad y/o la falta de voluntad de proteger de sus Gobiernos, y la indiferencia de la comunidad internacional. El capítulo IV analiza los dispositivos jurídicos e institucionales desarrollados para brindar protección y asistencia a las PDI. Si a la sensación de “vaso medio lleno, vaso medio vacío” que resulta de la valoración de los Principios Rectores de los desplazamientos internos (“normas” de soft law) se le añade la indefinición y la confusión persistentes en los arreglos institucionales de asistencia humanitaria, se infiere fácilmente la insuficiente o la falta de protección de estos colectivos especialmente vulnerables en razón de su desplazamiento. Como colofón a la primera parte, el capítulo V se dedica al estudio de la soberanía estatal, identificada como el factor más relevante que explica la escasa regulación internacional en la materia y, por ende, la persistente desprotección de las PDI. Por esta razón, el capítulo intenta estudiar el proceso de erosión y reconfiguración de la soberanía, particularmente impulsado en el contexto de la necesidad de proteger los DDHH de las PDI, resultando de allí la concepción de “soberanía como responsabilidad” y la consecuente formulación del principio de la R2P en su doble dimensión: interna (la responsabilidad primordial de proteger las poblaciones recae sobre el Estado) y externa (la comunidad internacional tiene la responsabilidad de apoyar al Estado en su deber de proteger; y de suplirlo en esta misión si careciera de capacidad o voluntad). La segunda parte condensa los últimos tres capítulos. El capítulo VI se adentra en el entorno regional de la Unión Africana y analiza los importantes avances legislativos que allí se están produciendo respecto de la recepción y cristalización de los PR y la R2P, materia plasmada en la novedosa Convención de Kampala. Y deplora la creciente tendencia a disociar la doctrina y la praxis de la emergente norma de la R2P (máxime en su dimensión 18 externa) y la necesidad de protección de las personas desplazadas por la fuerza internamente (y también externamente). Aunque la mencionada Convención de Kampala trata de forma comprensiva el problema de los desplazamientos internos dentro del continente africano, los capítulos VII y VIII destacan y analizan con cierto detenimiento dos “sub categorías” de desplazados cuya magnitud y gravedad tienden a agudizarse de forma preocupante, no sólo en el continente africano: se trata de los desplazados medioambientales y los desplazados del desarrollo, respectivamente. Así, pues, por una parte el capítulo VII remarca la idea emitida por la Convención de Kampala de que, no obstante su manifestación predominantemente interna, los desplazamientos medioambientales y del desarrollo constituyen un problema que atañe a toda la comunidad internacional, razón por la que ésta debería asumir su R2P, articulando los correspondientes mecanismos legales, institucionales y de solidaridad. Por otra, el capítulo VIII pone de manifiesto la interacción y el carácter acumulativo de las causas del desplazamiento forzoso, así como el cuño estructural de sus efectos en la vida y los medios de vida de las víctimas. 19 20 PRIMERA PARTE: LA DEFICIENTE REGULACION INTERNACIONALDE LAS MIGRACIONES FORZOSAS CONTEMPORÁNEAS 21 22 CAPÍTULO I LAS MIGRACIONES FORZOSAS, APROXIMACIÓN A SU ENFOQUE JURÍDICO EN EL PROCESO MIGRATORIO GLOBAL “Soy hijo del camino, la caravana es mi patria y mi vida la más inesperada travesía” (Amin MAALOUF, León el Africano) SUMARIO: 0. Introducción. – 1. El fenómeno migratorio, su complejidad y transversalidad: 1.1. La Impronta global de las actuales migraciones; 1.2. Definiciones y modelos de migraciones. - 2. Migraciones forzosas contemporáneas, marco teorético y conceptualización: 2.1. Aproximación al marco teórico de las migraciones forzosas; 2.2. Intento de conceptualización de las migraciones forzosas. - 3. Planteamiento jurídico internacional de las migraciones forzosas. Recapitulando. 0. Introducción Inherente a la Historia del ser humano y a su condición de “especie migratoria”, el fenómeno migratorio ha existido desde los albores de la humanidad. No obstante, constituye un campo donde los esfuerzos de sistematización y teorización son relativamente recientes. Aun así, éstos han puesto suficientemente de manifiesto el carácter complejo y transversal, diverso, multidisciplinar y rápidamente cambiante de este fenómeno. Su estudio, comprensión y efectiva gestión requieren de una visión global que considere sus 23 aspectos económicos, sociales, humanitarios, demográficos, de desarrollo, de seguridad, culturales y normativos. Arrancando desde una perspectiva interdisciplinar, el presente capítulo intenta, en un primer momento, lanzar una mirada panorámica a las migraciones contemporáneas, consideradas un “componente vital”,36 “cara humana y elemento sistémico de la globalización”.37 Se adentra, acto seguido, en el enfoque jurídico de este fenómeno, conformado principalmente por dos ángulos diferentes pero complementarios, y que constituyen los dos pilares fundamentales del que hoy en día ya es generalmente aceptado como “Derecho Internacional de la Migración”. Están, por un lado, los principios y estándares que dimanan de la soberanía del Estado, entre los que figuran el derecho a proteger las propias fronteras, a conferir nacionalidad, a admitir o expulsar extranjeros, a combatir la trata y el tráfico de seres humanos, y a salvaguardar la seguridad nacional. Por otro, se trata de atender a los derechos humanos de las personas involucradas en la migración. Dentro del marco normativo, con el objeto de administrar (controlar) los movimientos migratorios - percibidos generalmente como problema - los Estados suelen agruparlos bajo categorías jurídicas, que determinan el tratamiento que dan a los distintos migrantes: se habla de migraciones legales, irregulares y forzosas. Este capítulo trata de ocuparse de la incorporación y planteamiento de esta última categoría en el sistema jurídico y de protección internacional. Se intenta demostrar por vía argumentativa que, supeditado a los intereses económicos y soberanistas de los Estados, el tratamiento jurídico y humanitario internacional de las migraciones forzosas - realidad con múltiples caras - suele ser en buena medida parcial y desigual, cuando no de mera indiferencia y olvido. UNFPA, Estado de la población mundial 2006. Hacia la esperanza: las mujeres y las migraciones internacionales, Nueva York, 2006, p.5. 37 MARTÍNEZ, J. L., Ciudadanía, Migraciones y Religión. Un diálogo ético desde la fe cristiana, Madrid, 2007, p.62. 36 24 1. FENÓMENO MIGRATORIO, SU COMPLEJIDAD Y TRANSVERSALIDAD El discurso en torno a las migraciones “impone” reconocer, prioritariamente, la condición de «especie migratoria» de los seres humanos, que han migrado desde los albores de la humanidad, por consiguiente, las migraciones son tan antiguas como la humanidad misma.38 Asumidas, a lo largo de la historia, como un modo de vivir, como adaptación a los ciclos naturales o como función de colonización del espacio terrestre, y realizadas bajo diversas formas (nomadismo, trashumancia, peregrinaje, éxodos y traslados forzosos, colonizaciones, etc.), las migraciones han sido «una valiente expresión de la voluntad de los seres humanos por superar la adversidad y buscar una vida mejor»,39 y se conforman como parte integrante a la par que un importante factor determinante de la historia de las sociedades humanas.40 A lo largo de los tiempos, las causas y factores, las formas, tipos y tendencias, los procesos y actores, las motivaciones, los contextos socioeconómicos Hay un entendimiento unánime en torno a esta verdad histórica. Así, por ejemplo, MASSEY, D. S., J. ARANGO, G. HUGO, A. KOUAOUCI, A. PELLEGRINO, and J. E. TAYLOR, World in Motion. Understanding International Migration at the end of the Millennium, Oxford: Oxford University Press, 1998, p.1, constatan: «Like many birds but unlike most other animals, humans are a migratory species. Indeed, migration is as old as humanity itself. Of this fact there’s no better proof than the spread of human beings to all corners of the earth from their initial ecological niche in subSaharan Africa»; por su turno, MARINA, J. A., Dictamen sobre Dios, Barcelona: Anagrama, 2001, p.15, recuerda que «el ser humano […] no ha descansado nunca. Desde su África natal saltó al Polo o navegó hasta Australia sin asustarse ante la caminata». 39 MARTÍNEZ, J. L., Ciudadanía, Migraciones y Religión. Un diálogo ético desde la fe cristiana, Madrid: San Pablo - Universidad Pontificia Comillas, 2007, p.32. 40 En función de los sujetos implicados, es enorme la diversidad de las repercusiones del fenómeno migratorio, verificables sobre todo en cuatro dimensiones esenciales como la demográfica, la económica, la social e identitaria y cultural. A este propósito, véase BLANCO, C., Las migraciones contemporáneas, Madrid: Alianza Editorial, 2000, p.19-26. El SERVICIO JESUITA A MIGRANTES (SJM) – ESPAÑA, Inmigrantes: ¿Invasores o ciudadanos? Tópicos y realidades sobre la inmigración, Cuadernos Jesuitas nº 152 (febrero 2008), p.23-25, recuerda el ejemplo de la diversidad y la pluralidad cultural que caracterizan a España. Revisando el proceso histórico en el que se forja su identidad como pueblo y sus características culturales, resulta fácil reconocer el legado de numerosos pueblos que han hecho del pueblo español lo que es: íberos, celtas, griegos, fenicios, cartagineses, romanos, bizantinos, árabes, bereberes, eslavos, francos, y otros países europeos a partir de la Edad Moderna. Desde el principio de su historia, a España le ha caracterizado el mestizaje, la hibridación y los préstamos culturales. Sus lenguas y nombres, sus paisajes y su sangre, contienen elementos adquiridos de muy diversas culturas. 38 25 culturales y las consecuencias de los movimientos migratorios han sido múltiples y han variado de manera significativa;41 lo que revela el carácter transversal y multidimensional (ya que atraviesan todas las dimensiones de la vida en sociedad), así como la complejidad (dada la extremada diversidad de elementos y procesos que en ellas intervienen)42 de un fenómeno que requiere, de resultas, un abordaje multidisciplinar y una cooperación interdisciplinar, 43 en el seno de las ciencias humanas y sociales. Avalando esa percepción epistemológica y académica, está la historia relativamente reciente, aunque ya abundante, de teorización sobre este fenómeno, historia en la que ninguna formulación, explicación o enfoque teórico tiene carácter de teoría migratoria como tal, toda vez que “la migración es demasiado diversa y compleja para que una única teoría pueda explicarla”.44 Sin embargo, consideradas en su conjunto y en dinámica de complementariedad, todas las teorías pueden proporcionar un mayor acercamiento y una más amplia comprensión del fenómeno en cuestión. Abundando en este sentido, KABUNDA BADI, M., “La inmigración africana: verdades y contra verdades”, Letras Internacionales, 68 (Madrid, otoño de 2000), p.59, escribe que la migración humana «obedece a factores económicos y sociopolíticos, y ha sido siempre generada por las situaciones bélicas, de injusticia social, las hambrunas o por factores relacionados con las confesiones, por enfermedades o las calamidades naturales, o la escasez». 42 Quizá en un intento de superación del carácter difuso de este “fenómeno transversal” (las migraciones), algunos autores han pretendido construir sobre dicha transversalidad un nuevo campo académico propio en el seno de las ciencias sociales. Así, por ejemplo, BRETTELL, C. B. y HOLLIFIELD, J. F., Migration theory. Talking across disciplines, New York: Routlegde, 2000. Vid. también BLANCO, C., Las migraciones contemporáneas… op.cit., p.16-19. 43 URZÚA, R., “Migraciones internacionales, ciencias sociales y políticas públicas”, Revista Internacional de Ciencias Sociales, 165 (setiembre 2000), p.183. Hablando desde el contexto internacional de la migración, este analista es categórico: «Nos guste o no, seguiremos teniendo migración internacional. Aunque el libre movimiento de la gente siga todavía siendo un derecho para el cual no estamos preparados y, tal vez no lo estaremos nunca, la comprensión de los procesos involucrados y la coexistencia pacífica entre personas de diferentes regiones y culturas es una exigencia de esta nueva y todavía emergente sociedad global. Es también un gran desafío para las ciencias sociales. Al igual que los problemas que lo crean, ese desafío no puede ser enfrentado ni por un solo país ni por una sola disciplina: la cooperación internacional e interdisciplinaria es su condición indispensable. El mejoramiento de las fuentes de datos, el patrocinio de investigación comparativa y cambios en los programas académicos y de capacitación, creando para esto las redes que sean necesarias, son tareas que no podemos postergar». 44 ARANGO, J., “Enfoques conceptuales y teóricos para explicar la migración”, Revista Internacional de Ciencias Sociales, 165 (setiembre 2000), p.33. 41 26 Sin perjuicio de lo anterior, hemos de concordar con quienes consideran que la migración es quizá «otro ‘concepto caótico’, que necesite ser ‘desempaquetado’ para que cada parte pueda verse en su propio contexto histórico y social de modo que su importancia en cada contexto pueda entenderse por separado».45 Ello conduce a que la misma teorización del fenómeno migratorio no se puede entender sin subrayar la adecuación a cada época histórica y sus elementos constitutivos, la modernidad y la globalización. A continuación nos fijamos en la época contemporánea, intentando captar y comprender lo específico de los movimientos migratorios que en ella transcurren. 1.1. La impronta global de las actuales migraciones Como ocurre en todos los procesos históricos, en sí mismos multiformes e inconmensurables, la periodización histórica de las migraciones supone, en general, cierto grado de arbitrariedad. Ésta, unida a la diversidad de enfoques teóricos empleados en las investigaciones, conduce a la cuasi imposibilidad de obtener una visión interpretativa global y abarcadora de las especificidades de cada momento histórico. A lo anterior hay que unir la perspectiva migratoria eurocentrista (parcial), que pone el acento en las dinámicas históricas percibidas desde la experiencia de los países del “Centro”, privilegiando su expansión y avatares, y perdiendo de vista las dinámicas históricas y los flujos humanos que se desarrollan en la “Periferia” del mundo.46 Abundando en este sentido, Josep LACOMBA opina que «la visión eurocéntrica de las migraciones transfiere al ámbito académico una visión limitada de la interpretación del fenómeno, analizado desde las perspectivas de los países receptores, obviando por un lado las consecuencias sobre los países emisores y por otro la perspectiva de las sociedades afectadas por la inmigración».47 Sin perjuicio de la ulterior Ibid., p.45. COLECTIVO IOÉ, Inmigrantes, trabajadores, ciudadanos: una visión de las migraciones desde España Valencia: Patronat Sud-Nord, Universitat de València, 1999, p.9. 47 LACOMBA, J., Historia de las migraciones internacionales: historia, geografía, análisis e interpretación, Madrid: Catarata, 2008, p.10. 45 46 27 ampliación convencional, como se advertirá en el capítulo II infra, las prístinas limitaciones temporal y geográfica del concepto refugiado plasmado en la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, de 1951, pueden ser demostrativas de esta visión eurocentrista y parcial en el terreno de las migraciones forzadas. Dentro de esta parcialidad, históricamente y con carácter general se han considerado y secuenciado tres grandes etapas migratorias (la premoderna: previa a 1850; la moderna: 1850-1973; y la contemporánea: desde 1973), a las que corresponden varios períodos, subdivididos éstos en varias fases diferenciadas.48 Se ha entendido que las migraciones premodernas (previas a 1850) - que ocurren antes y después de la creación del Estado nación,49 mediante el tratado de Westfalia (1648), y su maduración o refuerzo expresados históricamente en la Revolución Francesa (1789) -, se caracterizan primordialmente por el carácter predominantemente forzoso de los desplazamientos resultantes tanto de las condiciones ecológicas adversas, como de campañas expansionistas, de invasiones, conquistas, colonizaciones, expulsiones colectivas, esclavitud y servidumbre disfrazada. Importa subrayar que, en este período, las colonizaciones iniciadas en el siglo XVI, destacan particularmente por representar el comienzo de los desplazamientos intra e intercontinentales de gran magnitud, coincidiendo con la llamada “era de los descubrimientos”, que supuso, a su vez, el inicio de una importante expansión política, militar y mercantil de las potencias europeas hacia África, América y Asia. De entre los desplazamientos masivos de personas que acompañaron o en los que se ha basado la colonización, llaman particular atención CASTLES, S. y MILLER, M. J., La era de la migración: movimientos internacionales de población en el mundo moderno, México: Universidad Autónoma de Zacatecas, 2004. 49 Resaltemos que el hito histórico de creación del Estado entendido como nación (al que va asociada la expresión “frontera internacionalmente reconocida” y sobre el que se desarrolla la noción de ciudadanía), resulta una clave fundamental para la definición y comprensión del fenómeno migratorio en sus procesos, sentido y direccionalidad. Como se advertirá en los capítulos II y III infra, el cruce o no de “una frontera internacionalmente reconocida” es el criterio más importante y determinante de la condición jurídica y humanitaria de refugiado ex professo y de desplazado interno de personas que experimentan análogas situaciones de atentado a su vida y libertad. 48 28 el tráfico de esclavos desde África50 y el reclutamiento forzoso de trabajadores que lo reemplazó, prácticas que permitieron el notable incremento del poder político y económico de las potencias coloniales europeas de la época y que les favoreció la acumulación de capitales necesarios para abordar su posterior industrialización. Las migraciones modernas, marcadas por la industrialización (1850-1920) y la consolidación del desarrollo de Occidente – Europa occidental, Norteamérica y Australia (1945-1973) -, se caracterizan, en un primer momento, por la puesta en marcha de un “libre mercado” de mano de obra, basado en el desplazamiento relativamente voluntario de trabajadores libres, así como por las llamadas migraciones dirigidas, a las que hay que sumar los desplazamientos forzados de trabajadores registrados ya en la anterior etapa. Estos movimientos migratorios constituyen un elemento clave en la formación del mercado capitalista mundial. Cristina BLANCO señala como corrientes migratorias fundamentales en este período: la que se dirige desde Europa hacia las colonias del Nuevo Mundo (espontáneas), la que se dirige desde las colonias europeas asiáticas hacia otras colonias europeas (trabajadores forzados) y la que se dirige desde la Europa menos desarrollada hacia la Europa de incipiente industrialización (migraciones dirigidas).51 En un segundo momento, las migraciones modernas conocen la desaparición de algunos movimientos de largo alcance (como son los de los trabajadores asiáticos reclutados forzosamente hacia las colonias europeas en el Nuevo Mundo), el descenso de la emigración europea a Estados Unidos, la aparición de nuevas redes de medio alcance intracontinentales que permite la incorporación de los países del Tercer Mundo a las redes migratorias internacionales ya sea como emisores o como receptores, la intensificación de la inmigración europea procedente de la Europa periférica y de las antiguas colonias En su epígrafe 1.1, el capítulo VI infra ahondará en esta cruel práctica en tanto que la más dramática forma de migraciones forzadas operada en la historia de la humanidad, en general, y del continente africano, en particular. 51 BLANCO, C., Las migraciones contemporáneas, Madrid: Alianza Editorial, 2000, p.38. 50 29 ya independientes. Digamos que en este período predominaron los movimientos migratorios de naturaleza económica y laboral, de carácter más o menos voluntario. Pero se gesta, paralelamente, un problema social y humanitario de terribles dimensiones y gravísimas consecuencias como fueron las migraciones forzadas de refugiados y desplazados a causa, sobre todo, de las dos grandes guerras (1914-1918 y 1939-1945). Podemos considerar que, inscritas en este continuo histórico, las migraciones contemporáneas se caracterizan principalmente por su impronta global. Según constata la ONU, «en los últimos decenios hubo (y sigue habiendo) un pronunciado cambio en las características generales de las migraciones internacionales», que se presentan, cada vez más, como «un componente vital de la globalización en el mundo de hoy»52 o como «cara humana» y «elemento sistémico de la globalización»53, con consecuencias complejas, variadas y, hasta cierto punto, impredecibles. Se trata de un fenómeno que «puede desempeñar un papel fundamental en la promoción del desarrollo y la reducción de la pobreza; ofrece beneficios evidentes, que podrían ser realzados, y desventajas que podrían ser minimizadas. No obstante, muchas cuestiones a ella relativas son complejas y delicadas», sobre todo si se tiene en cuenta, no sin preocupación, que dicho fenómeno «está adoptando cada vez más un curso indeseable que se pliega al costado negativo de la globalización, exacerbando las desigualdades existentes».54 Según una opinión extendida, estrechamente ligada a los avances en las tecnologías de comunicación y los transportes, la globalización – tan vinculada al concepto de “aldea global” (The Global Village) acuñado por Marshal MCLUHAN,55 debido a la fuerte intercomunicación e interdependencia de las actuales sociedades - es responsable por el considerable incremento del número de personas y colectivos con el deseo y la capacidad de desplazarse a lugares UNFPA, Estado de la población mundial 2006. cit., p.5. MARTÍNEZ, J. L., Ciudadanía, Migraciones y Religión… op.cit., p.62. 54 UNFPA, Estado de la población mundial 2006, cit., p.2. 55 «The new electronic interdependence recreates the world in the image of a global village» (MCLUHAN, M., The Gutenberg Galaxy, London: Routledge & Kegan Paul, 1962, p.31). 52 53 30 distintos de los suyos. En este sentido, en el año 2006, la ONU constató que en los últimos 50 años, casi se ha duplicado el número de personas que viven fuera del país del que son oriundas; esa cantidad llegó a 191 millones en 2005, casi 2% de la población mundial. Y reconoció que, en la actualidad, todos los países están involucrados en los desplazamientos de personas, o bien como países de origen, o bien como países de tránsito o de destino; que las mujeres constituyen casi la mitad de todos los migrantes (95 millones) y predominan en las corrientes migratorias hacia los países desarrollados56 y/o en desarrollo. En 2010, se estimaba que el número total de migrantes internacionales en el mundo era de 214 millones, es decir, un aumento respecto de 2005, que asciende a los 3.1% de la población mundial. De esta cifra, solo 70 millones migraron de un país en desarrollo a uno desarrollado. La inmensa mayoría de cuantos migraron lo hicieron internamente, estimándose su cifra en 740 millones.57 Lo último invita a una paciente pero necesaria labor de “deconstrucción” del discurso migratorio dominante, en gran manera estereotipado, sesgado y peligrosamente politizado, que impide observar y valorar con objetividad el fenómeno migratorio y comunicar eficazmente sobre él.58 En tal sentido, se hace oportuno señalar que, en contra mismo de la opinión generalizada, los flujos migratorios no conciernen exclusivamente a países desarrollados en su calidad de países receptores, sino que «las redes establecidas entre las propias zonas menos desarrolladas han elevado el número de inmigrantes establecidos dentro de ellas por encima de la inmigración de los países más poderosos».59 Es decir, «la migración “Sur-Sur” es prácticamente tan (o más) numerosa como la “Sur-Norte”».60 UNFPA, Estado de la población mundial 2006, cit., p.5. OIM, Informe sobre las migraciones en el mundo 2011, cit., p.53. 58 La necesidad “comunicar eficazmente sobre las migraciones” centra la preocupación de la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) en su ya citado Informe sobre las Migraciones en el Mundo 2011. 59 BLANCO, C., Las migraciones contemporáneas… op.cit., p.47. 60 MARTÍNEZ, J. L., Ciudadanía, migraciones y religión… op.cit., p.32. 56 57 31 El desglose de la reciente compilación estadística del panorama migratorio global (estimado en 1000 millones de migrantes, en 2011),61 cuanto menos modera el presunto carácter indiscutible de la generalización de las migraciones transfronterizas en el mundo contemporáneo. En opinión de algunos autores, dicha generalización se percibe en tres dimensiones: el incremento del volumen de migrantes, la ampliación de las redes migratorias y la diversificación de los tipos y formas migratorios. Y da lugar a que actualmente las migraciones internacionales tengan tanta difusión y sean tan importantes en términos políticos y socioeconómicos como nunca antes.62 Es evidente que las actuales migraciones internacionales se han convertido en un componente inevitable de la agenda pública de muchos países, y en un asunto de alta prioridad para muchos gobiernos y organismos internacionales que las perciben, en buena parte, como un problema que afecta a la seguridad nacional y global. Por esta razón, dichas migraciones gozan de una presencia constante, por lo general tergiversada y dramatizada según los variopintos intereses, en los medios de comunicación social. Con todo ello, si bien no son las mayores de la historia – si se tiene en cuenta que las del siglo XIX fueron superiores en volumen, en términos relativos – las migraciones internacionales contemporáneas podrían haber alcanzado significado y relevancia política nunca antes registrada.63 Así, no es extraño que algunos autores, quizá movidos más por el miedo a la inmigración, hayan querido argumentar que el mundo se encuentra en las garras de una “crisis global de la migración”.64 Otros, sin embargo, prefieren hablar de la “era de las migraciones”65 y/o de “la sociedad migracionalizada”.66 OIM, Informe sobre las Migraciones en el Mundo 2011, p.79. BLANCO, C., Las migraciones contemporáneas... op.cit., p.46. 63 Véase ARANGO, J., “Explicación teórica de las migraciones: luz y sombras”, Migración y desarrollo, nº1 (2003), p.1. 64 WEINER, M., The Global Migration Crisis: Challenges to States and Human Rights, Nueva York: Harper Collins, 1995. 65 CASTLES, S. y MILLER, M. J., La era de la migración… op.cit.. 66 RUIZ DE OLABUÉNAGA, J. I., Inmigrantes, Madrid: Acento Editorial, 2000. Según escribe este autor, «se habla de sociedades premodernas, de sociedades digitales, informatizadas, cibernéticas, 61 62 32 Para los objetivos del presente trabajo, y observando la necesidad de comunicar eficazmente sobre la migración, cabe resaltar que si bien el número de migrantes internacionales es de magnitud significativa – 214 millones de personas67 -, cierto es que quienes se desplazan son mayoritariamente migrantes internos (740 millones),68 es decir, individuos o familias que migran dentro de su propio país69 o, como mucho, en su entorno regional.70 Ello plantea dificultades a la hora de conceptualizar las migraciones. Sin embargo, sirve también para poner de relieve el que uno de los rasgos particulares de las migraciones contemporáneas es su carácter forzoso para muchos migrantes, para quienes la migración surge como una necesidad, una cuestión de vida o muerte, no como una opción libre. Entre estos figuran las “víctimas” de procesos y condiciones socioeconómicas y políticas que hacen imposible el desarrollo normal de una vida personal y familiar mínimamente digna.71 Es aquí donde la globalización juega un papel decisivo, al revelarse un proceso marcado por profundas contradicciones. Para empezar, la globalización de las migraciones se percibe negativamente como amenaza al orden económico y a la seguridad de la misma globalización. A esto se ajusta, sea de forma inadvertida o no, la definición formulada por Joseph STIGLITZ, para quien la globalización viene a ser “la integración más estrecha de los globalmente economizadas. Tal vez sería más apropiado hablar de sociedades migratorias, en las que la salida del hogar y de la patria nativas es un precio cuasi universal que hay que pagar para poder sobrevivir y progresar en ellas. Son sociedades sometidas a procesos millonarios de emigraciones e inmigraciones, que las han cambiado, de sociedades autocontenidas a sociedades migracionalizadas» (p.7). 67 OIM, Informe sobre las migraciones en el mundo 2011, cit., p.53. 68 Idem. 69 SKELDON, R., Migration and Development: A Global Perspective, Harlow, Essex: Addison Wesley Longman, 1997, p.4. Stephen CASTLES recuerda que en la segunda mitad del decenio de 1980 se estima hayan migrado internamente, en conjunto, entre 750 y 1000 millones de personas (“Migración internacional a comienzos de siglo XXI: tendencias y problemas mundiales”, Revista Internacional de Ciencias Sociales, 165 [setiembre 2000], p.24). 70 El capítulo VI supra ilustrará lo dicho con el ejemplo del panorama regional africano, que presenta unas pautas migratorias más horizontales que verticales. 71 Es evidente que las profundas injusticias que generan las desigualdades, la exclusión, la extrema pobreza, el hambre… y la total ausencia de alternativas de vida mínimamente digna en países de origen, fuerza a sus víctimas a emigrar. Se trata, en muchos casos, de una migración forzosa, una cuestión de vida o muerte, antes que una mera y voluntaria búsqueda de mejoras de condiciones económicas. 33 países y los pueblos del mundo, producida por la enorme reducción de los costes de transporte y comunicación, y el desmantelamiento de las barreras artificiales a los flujos de bienes, servicios, capitales, conocimientos y (en menor grado) personas a través de las fronteras».72 Las migraciones contemporáneas son, por lo tanto, el doble rostro de un mundo en el que «‘la movilidad se ha convertido en el factor más poderoso y más anhelado de estratificación’, ya que las nuevas élites económicas y políticas globales son capaces de cruzar fronteras a voluntad, mientras que los pobres han de permanecer en casa: ‘los ricos son globales, la miseria es local’. El problema es que muchos de los pobres también perciben que la movilidad trae consigo la oportunidad de la riqueza y están desesperados por migrar»,73 aunque cada vez más difícilmente lo logran. Desde esta adecuación a nuestra época y sus elementos constitutivos (modernidad y globalización), a continuación se revisan los intentos de conceptualización de las migraciones así como sus variados tipos y modelos. 1.2. Definiciones y modelos de migraciones Ante un “concepto caótico” como es la migración, es menester reconocer los fracasos a que se han visto condenados los intentos de formulación de una definición operativa unívoca y sin ambigüedades. Para una realidad tan diversa, compleja, multidisciplinar y que cambia a gran velocidad, dicha definición no existe. Más bien podemos hablar de una variedad de acepciones, percibidas como varias y complementarias miradas desde distintos ángulos de una misma realidad. En tal sentido atendemos a una definición formulada por UNESCO,74 entendiendo por migraciones a los “desplazamientos de la población de una STIGLITZ, J. E., El malestar en la globalización, Buenos Aires: Taurus, 2002, p.37. CASTLES, S., “Migración internacional a comienzos de siglo XXI: tendencias y problemas mundiales”, Revista Internacional de Ciencias Sociales, nº165 (setiembre 2000)”, p.15. 74 SERAFÍ BERNART, J. y GIMENO, C. (Coords.), Migración e interculturalidad: de lo global a lo local, Castelló de la Plana : Universitat Jaume I, 2006, p.57. 72 73 34 delimitación geográfica a otra por un espacio de tiempo considerable o indefinido”. Pese a su ambigüedad e indeterminación terminológica, esta definición es indicativa en la medida en que deja entrever los tres factores indispensables, 75 para que un traslado humano se pueda calificar como migración: espacial, temporal y social. Considerando que estos factores son siempre relativos a otras tantas dimensiones del vivir humano, parece tener cabida la acepción que entiende las migraciones como desplazamientos residenciales más o menos duraderos, que implican un cierto grado de ruptura y adaptación a un entorno físico, sociocultural y económico-político diferente, significando ello, además del traslado físico, un complejo proceso social que afecta a diferentes sujetos o grupos humanos, tanto en el origen como en el destino.76 Subrayando la dimensión político-psicológica, algunos estudiosos han pretendido definir la migración como «un movimiento que atraviesa una frontera significativa que es definida y mantenida por cierto régimen político – un orden, formal o informal – de tal manera que cruzarla afecta la identidad del individuo».77 Como argumenta CHAMBERS, «la migración implica un movimiento en el que el lugar de partida y el punto de llegada no son inmutables ni seguros. Exige vivir en lenguas, historias e identidades que están sometidas a una constante mutación».78 Todo ello invita a considerar migraciones a los «movimientos que suponen para el sujeto (individual o colectivo) un cambio de entorno político-administrativo, social y/o cultural relativamente duradero; o, de otro modo, cualquier cambio permanente de residencia que implica la interrupción de actividades en un lugar y su reorganización en otro».79 Ahora bien, sin caer en redundancia y admitiendo que la definición in fine BLANCO, C., Las migraciones contemporáneas... op.cit., p. 49. MANTEGAZZA, M., “Migración en Honduras”, http://www.buenastareas.com/ensayos/Migracion-En-Honduras/2683710.html, consultada el 27/03/2009. 77 KEARNEY, M. and BESSERRA, B., “Migration and Identities. A Class-Based Approach”, Latin American Perspectives, Issue 138, Vol.31, nº5 (septiembre 2004), p.4. 78 CHAMBERS, I., Migración, cultura, identidad, Buenos Aires: Amorrortu Editores 1994, p.19. 79 BLANCO, C., Las migraciones contemporáneas... op.cit., p.17. El inciso (individual o colectivo) es nuestro. 75 76 35 no invalida sino que aclara la acepción de la migración como «el hecho de atravesar la línea divisoria de una unidad política o administrativa durante un período de tiempo»,80 se nos hace posible hablar de migración interna en cuanto referencia al desplazamiento desde una zona (provincia, municipio o municipalidad) a otra dentro de un mismo país, y de migración internacional, que significa cruzar las fronteras que separan a uno de los aproximadamente 200 Estados del mundo de otro Estado.81 En realidad, al producirse en un mundo dividido en Estados nación, en el que quedarse en el país de nacimiento se sigue considerando la norma e irse a otro país, la excepción, las actuales migraciones se perciben en regla como un problema, algo que hay que regular, controlar, frenar e, incluso, erradicar. En este sentido, el agrupar a los migrantes en categorías resulta una manera práctica que los Estados adoptan en su praxis relacional con y contra la (in)migración. Surgen, en este contexto, categorías migratorias tales como: trabajadores migrantes temporales, migrantes altamente cualificados o profesionales, migrantes irregulares, refugiados, solicitantes de asilo, migrantes por razones de reunificación familiar, migración de retorno.82 Vistas más desde la perspectiva de las causas de los desplazamientos, las migraciones se han clasificado en económicas o/y socio-políticas.83 La primera se refiere a migrantes que dejan sus respectivas residencias para fijarse en otros BOYLE, P., HALFACREE, K. and ROBINSON, V., Exploring Contemporary Migration, Harlow, Essex: Longman, 1998, capítulo 2. 81 CASTLES, S., “Migración internacional…” op.cit., pp.17 y 18. 82 Véase Ibid., p.18-20. Hablando de nuevas circunstancias en torno a migraciones, TIMUR señala que «el decenio de 1990 ha sido testigo de una nueva ola de migración mucho más variada con nuevos tipos de migrantes, que van de los migrantes altamente cualificados a los solicitantes de asilo, pasando por migrantes irregulares, temporales y en tránsito. […] muchas de estas categorías comienzan a confundirse entre sí, por lo que cada vez es más difícil hacer distinciones ente los distintos tipos de migrantes» (TIMUR, S., “Cambios de tendencia y problemas fundamentales de la migración internacional: una perspectiva general de los programas de la UNESCO”, Revista Internacional de Ciencias Sociales, 165 [setiembre 2000], p.8). A esta realidad crecientemente confusa, algunos autores la han denominado the asylum-migration nexus (PAPADOPOULOU, A., Exploring the asylum-migration nexus: a case study of transit migrants in Europe, Global Migration Perspectives, nº 23, Geneva: Global Commission on International Migration, January 2005). 83 RWAMATWARA, E., “Forced Migration in Africa: a challenge to development”, Stichproben. Wiener Zeitschrift für kritische Afrikastudien, nº8 (2005), p.174. 80 36 lugares en busca de oportunidades económicas (como el empleo, oportunidades de negocio, educación, etc.). La segunda categoría incluye las migraciones desencadenadas por problemas sociales, políticos (como son los conflictos armados, las violaciones de los derechos humanos) y, cada vez más, climáticos y medioambientales, materia sobre la que versará el capítulo VII infra. Avalando la anterior y, en un intento de ampliarla en atención al sujeto de la decisión migratoria (de haberla), algunos autores distinguen entre la naturaleza voluntaria e involuntaria de las fuerzas que conducen a la migración.84 Y hablan de “migración proactiva” en oposición a “migración reactiva”, clasificando así los migrantes en dos sub-categorías sociológicas distintas: los que tienen poder de elección (those with agency) y los que no lo tienen (those without agency).85 Nos adherimos, pues, a esta división y categorización de las migraciones en voluntarias y forzadas, sin perder de vista que la experiencia puede abarcar elementos de una y otra categoría. A menudo resulta difícil la distinción entre ambas, por lo que se exige redoblada prudencia a la hora de plantear y manejar las situaciones de quienes se desplazan. Esta actitud, empero, se echa en falta en la gestión migratoria de la generalidad de los Estados. Llegados a este punto, importa señalar que, mal o bien, la categorización jurídica dominante establece tres colectivos de migrantes: regulares, irregulares y forzosos. De estos últimos nos ocupamos a continuación. Así, VAN HEAR, N., New Diasporas: The Mass Exodus, Dispersal and Regrouping of Migrant Communities, London: University College London Press 1998, p.44. 85 RICHMOND, A. H., Global Apartheid: Refugees, Racism, and the New World Order, Toronto: Oxford University Press, 1994, p.59. Retomaremos este planteamiento en el epígrafe 2.1 sobre el marco teorético de las migraciones forzosas. 84 37 2. MIGRACIONES FORZOSAS CONTEMPORÁNEAS, MARCO TEORÉTICO Y CONCEPTUALIZACIÓN Merced a la relevancia política de las migraciones, el interés científico en este tema ha ido en aumento. Prueba de ello es que en los últimos tiempos, al menos desde la segunda mitad del siglo XX, se ha incrementado en volumen e importancia la producción científica en torno al fenómeno migratorio, tanto en el ámbito de interpretaciones teóricas, de los análisis empíricos, como de los estudios a escala de detalle longitudinal. Con todo, la mayor parte de la literatura especializada, desarrollada fundamentalmente en países receptores del Norte del mundo, se ha resistido a analizar conjuntamente las migraciones internas e internacionales, voluntarias y forzosas como partes de un mismo proceso,86 y se han centrado casi exclusivamente en las migraciones internacionales, percibidas en buena parte como “voluntarias” y predominantemente matizadas por el factor económico.87 Así, las migraciones forzosas, vistas como algo “excepcional”, se han tratado como cuestión de carácter residual. De manera similar, los Estados han dirigido su atención a las migraciones internacionales dejando a un lado aquellas migraciones que no alcanzan traspasar una frontera internacionalmente reconocida. Pese a esta resistencia política y académica, es notorio que desde la década de 1990, la temática de las migraciones forzosas, aunque tímidamente, viene incorporándose al debate general sobre las migraciones. También ha empezado a ocupar un lugar destacado en la agenda pública internacional,88 en el interés de las organizaciones internacionales, y también en el Derecho internacional, donde, La tesis, que nosotros secundamos, de que se deberían analizar conjuntamente los diversos modelos migratorios como partes de un mismo proceso, la defienden varios estudiosos. Véase SKELDON, R., Migration and Development: A Global Perspective, Harlow, Essex: Addison Wesley Longman 1997, p.9-10; CASTLES, S., “Migración internacional…”, op.cit., p.18. 87 OLEA RODRÍGUEZ, H., “Derechos Humanos y Migraciones. Un nuevo lente para un viejo fenómeno”, Anuario de Derechos Humanos 2007, p.97. 88 ALINGUÉ, M., “Crisis política y migraciones: el África Subsahariana en perspectiva”, en CODHES-OIM, Destierros y desarraigos. Memorias del II Seminario Internacional Desplazamiento: implicaciones y retos para la gobernabilidad, la democracia y los derechos humanos, (Bogotá, 4-6 setiembre de 2002), p.346-347. 86 38 como se expondrá más adelante, no dejan de ser preocupantes los vacíos legales en relación a no pocos aspectos de este fenómeno. Es más, el fenómeno de las migraciones forzosas parece haberse convertido en un factor de gran peso en la política global y en la relación entre los países ricos del Norte y los países subdesarrollados del Sur y el Este del mundo.89 2.1. Aproximación al marco teorético de las migraciones forzosas Desde que a finales del siglo XIX Ernest Georg RAVENSTEIN publicó su transcendental obra “The Laws of Migration” (1885 y 1889), considerada la primera reflexión científica moderna sobre migraciones, a la que siguió “The Polish Peasant in Europe and America”, la imprescindible y monumental obra de los precursores William THOMAS y Florian ZNANIECKI (1918-1920); especialistas de las diversas ramas de las ciencias humanas y sociales se han esforzado, aunque no de forma acumulativa y más o menos alejados de las correspondientes manifestaciones fenomenológicas concretas, por proporcionar explicaciones generales de las migraciones humanas.90 Salvando la necesaria cautela, se puede reconocer que dicho esfuerzo ha desembocado en un corpus teorético (inacabado, por supuesto), que se compone de varios esquemas interpretativos de las migraciones, creados desde las ciencias sociales y humanas (Sociología, Demografía, Antropología Social, Historia, Geografía Humana, Psicología Social, Derecho, Ciencia Política). Apoyadas en distintas variables explicativas, las diversas formulaciones teóricas resultantes han intentado explicar el fenómeno migratorio humano respondiendo a cuestiones tales como: el por qué emigran individuos y colectividades; por qué unos sí y otros no; por qué desde unos lugares de origen y no desde otros; por qué a unos destinos y no a otros; por qué persisten los flujos CASTLES, S., “La política internacional de la migración forzada”, Migración y Desarrollo, nº1 (octubre de 2003), p.8-9. 90 ARANGO, J., “Enfoques conceptuales y teóricos para explicar la migración”, Revista Internacional de Ciencias Sociales, nº 165 (setiembre 2000), p.33. 89 39 migratorios cuando cesan las circunstancias que los han originado; o por qué cesan cuando aparentemente siguen existiendo las condiciones que las han originado. Es de alabar la insistencia en las causas de las migraciones en lugar de atender solamente a sus efectos con frecuencia percibidos negativamente bajo el prisma sociopolítico estereotipado. Sin embargo, el tratamiento acentuadamente economicista y laborista de las migraciones conduce a sospechar del equilibrio e imparcialidad de cualquiera de las teorías de tal índole, al carecer de apertura al análisis de otras dinámicas sociales, culturales, políticas y climático-ambientales que configuran el fenómeno migratorio y que, por ello, deberían ser tenidas en cuenta. A colación de lo anterior, importa recordar que desde el conocidísimo modelo push-pull de explicación de la migración,91 algunos teóricos han encontrado en el desarrollo económico con oferta ilimitada de mano de obra la explicación para las migraciones (teoría clásica). Desde la teoría neoclásica, por ejemplo, con sus variantes macro y micro económicas se ha intentado explicar la migración en base a principios como la elección racional, la maximización de la utilidad, los rendimientos netos esperados, la movilidad de factores y los diferenciales salariales. La teoría de la dependencia, de tendencia marxista, ha encontrado en las relaciones económicas desequilibradas y asimétricas entre países el motor de las migraciones. De acuerdo con este modelo explicativo, la decisión de migrar emana de un conjunto de factores de empuje (push) y de atracción (pull) que actúan desde el país de origen y desde el de destino, respectivamente. En tal sentido, el migrante internacional es considerado un actor racional que se ve empujado por la privación económica, los bajos salarios, el incremento de la población o, incluso, la inestabilidad política de su país de origen, al tiempo que es atraído por las potenciales posibilidades de empleo y otras ganancias en el país de destino. Ver RODRÍGUEZ MANZANO, I., “Migraciones internacionales, pobreza y desarrollo: ¿Qué dicen los datos?”, en SOROETA LICERAS, J. (Ed.), Problemas actuales de la inmigración. Cursos de Derechos Humanos de Donostia-San Sebastián, vol.VII, Bilbao: Servicio Editorial de la Universidad del País Vasco, 2006, pp.183-184. 91 40 Desde la teoría del sistema mundial se ha pretendido ver en las migraciones internacionales el producto necesario de la globalización de la economía capitalista, que impone una división entre países del núcleo y zonas periféricas. A su vez, la teoría de la nueva economía de la migración de mano de obra ha sostenido que más que una elección individual, la migración es una estrategia familiar orientada sobre todo a diversificar sus fuentes con el fin de reducir al mínimo riesgos como el desempleo o la pérdida de ingreso o de cultivos, a la vez que flexibilizar las limitaciones, dadas las imperfecciones que por lo general acosan a los mercados de crédito y de seguros en los países de envío. Ya la teoría del mercado de mano de obra dual entiende que la migración internacional obedece a una demanda permanente de mano de obra que tiene su origen en ciertas características intrínsecas de las sociedades industriales avanzadas, que a su vez produce una segmentación en sus mercados de trabajo. En un intento de “saltarse” el cuasi “determinismo económico” dominante, la teoría de la causación acumulativa propone ver la migración como un fenómeno que desarrolla su propia dinámica y se perpetúa a sí mismo. A su vez, la teoría de las redes de migración sugiere ver estas redes migratorias como una forma de capital social, con capacidad de inducir a la migración por medio del efecto de demostración, y constituyéndose en el principal mecanismo que hace de la migración un fenómeno que se perpetúa a sí mismo. Finalmente, el enfoque de sistemas postula que, además de los llamados agentes de las migraciones (redes, instituciones, Estados), se deben valorar también, como elementos explicativos de la migración, los vínculos de relaciones estables entre unos países receptores y unas regiones de origen, vínculos estos que configuran dichos sistemas migratorios. Estos últimos enfoques invitan a pensar que los factores económicolaborales, aunque son indiscutiblemente determinantes, no encierran toda la 41 explicación sobre las migraciones. Situados en esta perspectiva, teóricos como KUNZ, RICHMOND, VAN HEAR y ZOLBERG inter alia, han pretendido construir un marco teorético explicativo (probabilístico y no determinístico) apropiado a las migraciones forzosas. De entrada, estos teóricos hacen hincapié no solo en las causas del desplazamiento sino también en la voluntad del sujeto migrante, para pasar a hablar de migraciones forzosas en oposición a la migración voluntaria o, de otro modo, de migración económica frente a la migración sociopolítica. Sirviéndose del viejo modelo push-pull, subrayan que mientras los migrantes económicos son llamados y atraídos al destino por oportunidades y mejores condiciones de vida, los migrantes forzosos son excluidos y expulsados de sus tierras de origen. La gran novedad de este marco teorético estriba en la ya mencionada distinción entre migración proactiva y migración reactiva, en base a la cual se clasifican los migrantes en dos categorías principales a saber: aquellos con posibilidad de elegir (those with agency) y aquellos sin ella (those without agency), siendo migrantes forzosos aquellos con muy poca o ninguna posibilidad de elección (with little o nor agency). Ahora bien, de vuelta a la complejidad del fenómeno migratorio en general y de las migraciones forzosas en particular, hemos de recalcar la necesidad de atender al carácter mixto e interactivo de las causas, fuerzas y factores que desencadenan los desplazamientos forzosos, persistentes asimismo en sus consecuencias. Desatender esta observación podría implicar caer en peligrosas simplificaciones en el abordaje de los actuales movimientos migratorios.92 2.2. Intentos de conceptualización de las migraciones forzosas A raíz de conflictos armados, persecuciones, actos de violencia o catástrofes naturales, en todas las épocas de la historia hombres y mujeres se han visto obligados a huir, abandonando su hogar, país o comunidad. Probablemente este Push and Pull factors of International Migration. A Comparative Report, Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 2000, p.4. 92 42 fenómeno haya sido igual de acuciante en el pasado. Con todo, no cabe duda que, en la actualidad, ha adquirido una amplitud y unas dimensiones nuevas. La Asociación Internacional para el Estudio de la Migración Forzada (International Association for the Study of Forced Migration- IASFM) define la migración forzada como un «término general que refiere a los movimientos de refugiados y de personas internamente desplazadas (aquellos desplazados por conflictos), así como las personas por desastres naturales o ambientales, desastres químicos o nucleares o proyectos de desarrollo».93 Algunos científicos sociales han señalado la necesidad de ampliar esta definición. El geógrafo William WOOD, por ejemplo, estableció parámetros para definir ampliamente la migración forzada, incorporando también las dimensiones ecológica y económica. Habla, pues, de la “eco-migración forzada” que, en su opinión, puede definirse como «un tipo de migración impulsada por el decaimiento económico y la degradación ambiental. Los grupos incapaces de sostenerse en un nivel mínimo enfrentan una crisis que es a la vez ecológica y económica. Las eco-migraciones forzadas se dan cuando esas condiciones se tornan amenazantes de la vida en lo inmediato».94 Desde la perspectiva jurídica, empero, varios autores indican que no obstante su atractivo como una expresión taquigráfica, la “migración forzosa” todavía no es un término corriente en la legislación internacional. O, de otro modo, no existe la categoría de “migrante forzado” reconocida en la legislación internacional, cuyo status determine derechos y obligaciones o implique responsabilidades de protección de una agencia internacional.95 Susan GZESH sugiere que este escenario deja margen para aproximaciones Definición de migración forzada según la IASFM: http://www.forcedmigration.org/whatisfm.htm, visitado el 29/03/2009. 94 WOOD, W. B., “Forced Migration: Local Conflicts and International Dilemmas”, Annals of the Association of American Geographers, 84(4), 1994, p. 617. 95 GZESH, S., “Una redefinición de la migración forzosa con base en los Derechos Humanos”, Migración y desarrollo, 2008 primer semestre, pp.111 y 112. 93 43 creativas y permite que los derechos humanos entren en la discusión para producir una definición que aporte normas más amplias de protección, favorecidas, cómo no, por el argumento que considere como “migrante forzoso” a todo migrante cuyos derechos humanos han sido violados en su país de origen.96 Dada la inexistencia de una definición univoca y consensuada sobre qué es migración o desplazamiento forzoso, la determinación cuantitativa de los migrantes forzosos resulta casi imposible de llevarse a cabo.97 La dificultad de fijar una definición de las migraciones forzosas es, por un lado, de naturaleza conceptual, resultando de los límites difusos entre el carácter “forzoso” y “voluntario” del desplazamiento; por otro, de carácter práctico, ya que, grosso modo, los desplazamientos son el resultado de una constelación compleja de factores concomitantes, no siendo fácil identificar el factor de partida. Para ilustrarlo bastaría con mencionar los desequilibrios en el desarrollo, la recesión económica, los problemas ecológicos, el ejercicio autoritario del poder del Estado, los conflictos armados y otras formas de violencia y violación de derechos humanos. A falta de una definición formal del concepto de migración o desplazamiento forzoso la doctrina ha intentado determinar tres criterios que permitan delimitar el fenómeno y distinguirlo de cualquier otra forma de desplazamiento: i) la coerción que obliga al desplazamiento; ii) la violación de los derechos humanos que supone y que lo acompaña; y iii) la ausencia de protección nacional. Desde la consideración de estos tres criterios, el desplazamiento forzoso aparece como un vasto fenómeno que abarca una amplia variedad de situaciones y configura varias categorías diferentes tales como: refugiados, personas que están en una situación análoga a la de los refugiados, personas desplazadas en su país, personas reasentadas contra su voluntad, repatriados, personas anteriormente Ibid., p.111. ACNUR, Les réfugiés dans le monde - Les personnes déplacées : l'urgence humanitaire, París: La Découverte 1996, p.2 y 278. 96 97 44 deportadas, migrantes clandestinos y migrantes ecológicos. Todo ello denota la impresionante diversidad del fenómeno. Las necesidades de sus víctimas si bien son con frecuencia idénticas en el plano asistencial, difieren en cuanto a la protección, como bien lo demuestra el hecho de que algunas están cubiertas por un régimen jurídico específico, otras no.98 MANGALA apostilla que más allá de los problemas de definición y de la diversidad de enfoques que se puedan barajar, el desplazamiento forzoso constituye una violación del derecho fundamental a habitar en paz en el propio país, en el propio hogar, a la que habría que responder mediante una acción preventiva basada en las causas.99 La aportación de MANGALA abre puertas para entender por migraciones forzosas a todos aquellos desplazamientos que resultan de coacción, violencia, apremios políticos, económicos o medioambientales, u otras formas de coacción, en lugar de acciones voluntarias. Apoyados en este planteamiento, aunque sea sólo con carácter académico, hemos de dar por hecho que, asociadas generalmente con la amenaza, el miedo, las catástrofes, la violencia y las violaciones que fuerzan a las personas a huir de sus lugares de residencia en busca de seguridad, las migraciones forzosas se pueden dividir en dos categorías principales, dependiendo de las características de sus causas: se puede hablar básicamente de migraciones forzosas causadas por desastres naturales y aquellas provocadas por la voluntad del hombre que desencadena la violencia, tales como: los conflictos armados, la represión, la trata de personas, la persecución y las violaciones sistemáticas de los derechos humanos (incluyendo, si cabe, la pobreza extrema), los irónicamente llamados “desplazamientos del desarrollo” (resultantes de proyectos de desarrollo de gran magnitud) y, en buena medida, también los llamados migrantes, “refugiados” o desplazados del cambio climático. MANGALA, J. M., “Límites y posibilidades de la prevención de los desplazamientos forzosos de la población civil”, Revista Internacional de la Cruz Roja, 844 (2001), p.1067-1096, disponible en http://www.icrc.org/web/spa/sitespa0.nsf/html/5TDQF3, visitada en 21/02/2010. 99 Idem. 98 45 Por lo tanto, la complejidad de las migraciones forzosas se hace patente, entre otros aspectos, en la multiplicidad de caras que la configuran, desde los refugiados stricto sensu, los solicitantes de asilo, las personas desplazadas internamente, los desplazados del desarrollo, los desplazados climáticoambientales y por desastres, y las víctimas de tráfico y contrabando de personas.100 A este listado cabría incorporar a muchísimos de los “caprichosamente” designados “inmigrantes económicos”, eludiendo, de este modo y de manera frecuente, su condición de verdaderas víctimas de clamorosas violaciones de derechos humanos y fundamentales.101 La insistencia en esta división no es baladí, habida cuenta de la fuerte vinculación entre la representación metafórica y el campo operativo. En efecto, la acción o inacción sobre las migraciones forzosas, el diseño y la implementación de normativas y políticas en materia de migraciones forzosas resultan poderosamente determinadas por la forma cómo éstas se conceptualizan.102 CASTLES, S., “La política internacional de la migración forzada”… op.cit., p.3-7. Quizá puede resultar cuestionable la seriedad y la sensatez de cuantos prefieren seguir tildando de “inmigrantes económicos” a quienes huyen de la más extrema pobreza, que es «la peor forma de violencia», la «mayor violación de los derechos humanos», y del hambre, que «es un insulto, humilla, deshumaniza y destruye el cuerpo y el espíritu; es la forma más asesina que existe» (según Mahatma Gandhi), la «principal arma de destrucción masiva del mundo» (como afirma I. Lula da Silva). Según la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) en su reciente informe hecho público en septiembre 2010, por primera vez en 15 años, la estimación del número de personas que pasan hambre crónica en el mundo ha bajado en 2010. Sin embargo, los 925 millones de personas aquejados de hambre o la cantidad de niños que mueren por malnutrición (uno cada seis segundos) siguen siendo cifras "inaceptablemente altas". Según se estima, en 2010 habrá 98 millones de personas menos que en 2009 aquejadas de hambre crónica, un problema estructural que, pese al ligero avance, no se soluciona simplemente con el crecimiento económico. «El hambre sigue siendo la mayor tragedia y el mayor escándalo del mundo», señalaba Jacques DIOUF, a la sazón director general de la FAO. El País, edición de 14/09/2010, http://www.elpais.com/articulo/sociedad/hambre/mundo/baja/primera/vez/anos/sigue/siendo/inac eptable/elpepusoc/20100914elpepusoc_11/Tes, visitado el 15/09/2010. 102 Secundando a David TURTON, también aquí resulta importante el esfuerzo de conceptualización atendiendo al vínculo existente entre los conceptos y la acción sobre la realidad conceptualizada (TURTON, D., Conceptualising Forced Migration, RSC Working Paper nº12, October 2003, p.2). 100 101 46 3. PLANTEAMIENTO JURÍDICO INTERNACIONAL DE LAS MIGRACIONES FORZOSAS En su carácter dinámico y evolutivo, adecuándose a las exigencias de la realidad social, el Derecho internacional ha avanzado notablemente en el proceso de su humanización, que se debe a su apuesta por la internacionalización y protección de los derechos humanos, habiéndose elaborado a tal fin un importante sistema de monitoreo para la vigilancia, basado en dos tipos de mecanismos: convencionales y extra-convencionales.103 Los mecanismos convencionales son los Comités también denominados “órganos creados en virtud de tratados”, cuya función más importante es supervisar la aplicación de los respectivos tratados examinando los informes que presentan los Estados en cumplimiento de lo dispuesto en dichos tratados. Los Comités procuran establecer un diálogo constructivo con los Estados Parte para ayudarles a cumplir con las obligaciones que les imponen los tratados, y mediante observaciones y recomendaciones generales les orientan con respeto de las actividades futuras. Son ocho los Comités que en el plano institucional funcionan actualmente: Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Ginebra); Comité de Derechos Humanos (Ginebra y Nueva York); Comité contra la Tortura (Ginebra); Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial (Ginebra); Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer (Ginebra); Comité de los Derechos del Niño (Ginebra); Comité de los Derechos de los Trabajadores Migrantes (Ginebra); y el Comité de Derechos de las Personas con Discapacidad (Ginebra). Los mecanismos extraconvencionales también denominados “procedimientos especiales”, consisten en un sistema de verificación independiente del marco de los tratados, y dependen del Consejo de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas. Es su finalidad tratar especialmente las serias violaciones de derechos humanos y examinar peticiones de personas individuales y de ONGs. Aludimos principalmente a dos categorías básicas de procedimientos: por un lado los mandatos temáticos o por país (llevados a cabo por Grupos de Trabajo y Relatores Especiales, respectivamente) y, por el otro, el procedimiento 1503, (adoptado mediante la resolución 1503 (XLVIII) del Consejo Económico y Social, de 27 de mayo de 1970, revisada por la resolución 2000/3 de 19 de junio de 2000) un procedimiento de quejas que busca identificar situaciones de graves violaciones de derechos humanos que afecten a un gran número de personas. En 2007, el entonces recién formado Consejo de Derechos Humanos (que en 2006 sustituyó la Comisión de Derechos Humanos) creó el Examen Periódico Universal (EPU), un mecanismo cooperativo que tiene por finalidad complementar y no duplicar la labor de los órganos establecidos en virtud de tratados de derechos humanos. El EPU está supeditado a un ciclo de cuatro años y consiste en varias etapas. Su regulación está sustanciada en la Res. 5/1 del Consejo de Derechos Humanos sobre Construcción institucional del Consejo de Derechos Humanos. Doc. A/HRC/RES/5/1, de 18 de junio de 2007. Sobre la EPU véase también ACNUDH, Trabajando con el Programa de las Naciones Unidas en el ámbito de los Derechos Humanos. Un manual para la sociedad civil, Nueva York y Ginebra, 2008, capítulo VII. Sobre los mecanismos de monitoreo y vigilancia de ámbito universal (y regional) véase, entre otros, PASTOR RIDRUEJO, J. A., Curso de Derecho internacional público y organizaciones internacionales, 15ª ed., Madrid: Tecnos, 2011, pp.201-234; CARRILLO SALCEDO, J. A., Soberanía de los Estados y derechos humanos en Derecho internacional contemporáneo, Madrid: Tecnos, 1995, pp.79-99; ACOSTA 103 47 De esta guisa, el ordenamiento internacional ha pasado del mero desempeño de sus funciones básicas de coexistencia (garantizando las relaciones pacificas entre los Estados) y de cooperación (destinada a crear y reforzar la solidaridad internacional), a tener una función de “promoción y desarrollo”, percibida como objetivo y empresa común de la humanidad, y revestida de un acusado carácter “humanista y social”.104 Se entiende, a la luz de lo expuesto, que los tratados y demás instrumentos internacionales de derechos humanos existentes son relevantes en el contexto de los desplazamientos forzosos. Con todo, no parece que la magnitud, amplitud y características especiales de este fenómeno hayan sido específicamente tenidas en cuenta en la redacción y subsecuente adopción de dichos tratados.105 Resulta preocupante, pues, el vacío legal en relación a no pocos aspectos de dicho fenómeno, un terreno donde los aludidos avances del Derecho internacional parecen todavía tímidos, escasos e insuficientes. En este sentido, pese a reconocer que el Derecho internacional se ha transformado de un ordenamiento jurídico de pura reglamentación a un nuevo corpus juris de liberación del ser humano, ESTÉVEZ, J. B., “La internacionalización de los derechos humanos y los mecanismos de protección de los refugiados”, en CAMPS MIREBET, N. (ed.), El Derecho Internacional ante las migraciones forzadas: refugiados, desplazados y otros migrantes involuntarios, Lleida: Sud-Nord, 2005, p.51-58; INTERNATIONAL BAR ASSOCIATION, Los Derechos Humanos en la Administración de Justicia: Un Manual De Derechos Humanos para Jueces, Fiscales y Abogados, Londres: 2010, pp.31-33 y 73-76; OACNUDH, El Sistema de Tratados de Derechos Humanos de las Naciones Unidas. Introducción a los tratados fundamentales de derechos humanos y a los órganos creados en virtud de tratados, Folleto informativo nº30, Ginebra y Nueva York, 2007, parte II, pp.23-46; GORTÁZAR ROTAECHE, C. y FERNÁNDEZ GARCÍA, M., “Marco jurídico existente aplicable a los derechos humanos de los migrantes en tránsito”, en ECHART MUÑOZ, E. (Coord.), Migraciones en tránsito y derechos humanos, Madrid: Los Libros de la Catarata, 2011, pp.84-138. 104 ACOSTA ESTÉVEZ, J. B., “La internacionalización de los derechos humanos…” op.cit., p.18. 105 Nos referimos fundamentalmente a la Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948) y a los dos pactos internacionales sobre derechos humanos, llamados a dar vigencia jurídicopositiva firme a los derechos enunciados en la Declaración: el Pacto Internacional sobre Derechos Civiles y Políticos y el Pacto Internacional sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales, ambos de 16 de diciembre de 1966. M. SCHEININ llega a cuestionar si el actual cuerpo de tratados de derechos humanos tendrá o no algunas posibilidades (fuerza) de monitorizar situaciones de desplazamientos forzados y de reaccionar a tales situaciones o casos dentro de su actual marco normativo aplicable en su funcionamiento (“Forced Displacement and the Convenant on Civil and Political Rights”, en BAYEFSKI, A. F. and J. FITZPATRICK, [eds.], Human Rights and Forced Displacement, The Hague: Martinus Nijhoff, 2000, p.66-75). 48 CANÇADO TRINDADE refiere igualmente que, en el marco de este Derecho, las respuestas humanitarias a los graves problemas contemporáneos (como los desplazamientos forzosos que afectan a crecientes segmentos de la población en numerosos países) han buscado (a veces y con poca fortuna) curar tan sólo los síntomas de los conflictos, mostrándose incapaces de suprimir, por sí mismas, sus causas y raíces.106 A lo anterior se suma la grave sospecha de que, fuertemente marcado por el interés en generar contención de refugiados e inmigrantes indeseables,107 el Derecho internacional haya dado un tratamiento restrictivo y parcial a las migraciones forzosas y a su alcance, reduciéndolas, casi exclusivamente, a los refugiados ex professo. Y que, en manos de los más fuertes y poderosos, tal Derecho esté utilizándose como instrumento ingeniosamente elaborado sólo para evitar que las migraciones forzosas internas se conviertan en flujos migratorios internacionales. Así, según argumenta VIDAL LÓPEZ, el Derecho internacional no sería más que un “sistema global de control de las migraciones”, o sea, un mero instrumento de control y contención de los flujos migratorios y de refugiados.108 En línea con lo expuesto, y por sorprendente que resulte, las migraciones forzosas o involuntarias en sí mismas no figuran como categoría migratoria en el CANÇADO TRINDADE, A. A., Reflexiones sobre el desarraigo como problema de derechos humanos frente a la conciencia jurídica universal, http://www.acnur.org/biblioteca/pdf/0101.pdf, consultado el 23/02/2010; Cfr. también a RUIZ DE SANTIAGO, J., El problema de las migraciones forzosas en nuestro tiempo, México, D. F.: Instituto Mexicano de Doctrina Social Cristiana, 2003, p.30. 107 POSADA, P., “Refugiados y desplazados forzados. Categorías de la migración forzada creadas como medidas de contención a las migraciones no deseadas”, Estudios Políticos, nº35 (juniodiciembre 2009), pp. 131-152. 108 Es la tesis que defiende VIDAL LÓPEZ, R. C., Derecho global y desplazamiento interno: creación, uso y desaparición del desplazamiento forzado por la violencia en el derecho contemporáneo, Bogotá: Pontificia Universidad Javeriana, 2007. El autor, que analiza la existencia de un “derecho de los desplazados internos” dentro del “derecho global”, identifica, en el seno del campo de las migraciones, determinados «procesos mediante los cuales el Derecho (entiéndase internacional) se constituye en la principal herramienta para el control de las migraciones internacionales». Y se propone demostrar que «cuando el control jurídico de la migración internacional se orienta a la prevención de los flujos de refugiados, la comunidad internacional crea el campo jurídico internacional de los desplazamientos forzados» (p.27). 106 49 seno del Derecho internacional,109 si bien es verdad que dicho Derecho dispone de algunos mecanismos jurídicos que permiten proteger, en determinadas circunstancias, a ciertos sectores de las víctimas de este fenómeno .110 En este sentido, salvando la necesaria atención al grave problema del tráfico de seres humanos manifestada en los “Principios y Guías de Acción Recomendados sobre Derechos Humanos y Tráfico Humano”, publicados por la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos,111 el planteamiento del Derecho internacional a los desplazamientos forzosos parece haberse restringido a una parte comparativamente pequeña de este fenómeno – los refugiados y solicitantes de asilo. En este contexto, y retomando la sospecha previamente señalada, el propio Derecho internacional de los refugiados (DIR) podría ser visto como un instrumento o mecanismo internacional de protección selectiva de los migrantes forzosos. Ello, sin embargo, no sirve para mermar la relevancia de dicho Derecho de los refugiados, considerado la más importante y concertada respuesta del Derecho internacional a las migraciones forzadas. Recapitulando El presente capítulo ha querido poner de manifiesto la inherencia de las migraciones a la Historia de la humanidad, resaltando, asimismo, las actuales peculiaridades de este fenómeno que resultan de su adecuación a la época contemporánea y a sus elementos constitutivos: modernidad y globalización. Complejo y transversal, el contemporáneo fenómeno migratorio cobra transcendencia sociopolítica y crece el interés académico sobre él, al tiempo que en los mass media parece ir in crescendo el evidente déficit de una comunicación eficaz, CASTLES, S., “La política internacional de la migración forzada”, Migración y Desarrollo, nº1 (octubre de 2003), p.8-9. 110 Ibid., p.38. 111 ACNUDH, Principios y Directrices recomendados sobre los derechos humanos y la trata de personas (Naciones Unidas, Consejo Económico y Social [E/2002/68/Add.1]). 109 50 apolitizada y libre de estereotipos en torno a este fenómeno, máxime cuando éste asume el perfil transfronterizo y se concreta en inmigración, casi siempre percibida en clave negativa como problema en los países de destino. Ello impide apreciarla en su realidad y dimensiones objetivas, y dificulta el diseño y la puesta en marcha de mecanismos jurídicos y políticos para su adecuada gestión, tanto en el ámbito interno como en el internacional. Dejando a un lado la inmigración, que ha estado tradicionalmente sometida a la actividad reguladora del Estado, en el ejercicio de su soberanía, y que configura un campo en el que el Derecho internacional no ha sido un instrumento regulador frecuente ni eficaz, el presente capítulo ha intentado arrojar una mirada panorámica al multifacético fenómeno de las migraciones forzosas. Los avances en materia de internacionalización de los derechos humanos sugieren una moderada esperanza respecto de una regulación jurídica internacional inclusiva con la que afrontar los distintos procesos migratorios forzosos y garantizar protección a sus víctimas. Por el momento, los refugiados y solicitantes de asilo conforman el único sector de migrantes forzosos que, para su efectiva protección y asistencia, cuentan con una legislación internacional sustantiva, que tiene un grado relevante de institucionalización internacional que se concreta en el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR). En tal sentido, y no obstante su manifiesta parcialidad, el Derecho internacional de los refugiados se yergue como la más importante respuesta del ordenamiento jurídico internacional a las migraciones forzosas que cursan en el mundo de hoy. Sobre él versa el siguiente capítulo. 51 52 CAPÍTULO II EL DERECHO INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS COMO REGULACIÓN PARCIAL DE LAS MIGRACIONES FORZOSAS «En caso de persecución, toda persona tiene derecho a buscar asilo, y a disfrutar de él, en cualquier país» (DUDH, art.14) SUMARIO: 0. Introducción. - 1. Genealogía del Derecho internacional de los refugiados: breve aproximación histórica. – 2. La Convención sobre el Estatuto de los Refugiados (1951): 2.1. Definición del concepto “refugiado”; 2.2. El Principio de non-refoulemen. – 3. El Protocolo de 1967 Adicional a la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados. - 4. La Convención de la OUA de1969. – 5. La Declaración de Cartagena de 1984. – 6. Intentos de ampliación en el ámbito de la Unión Europea: 6.1. La Protección Temporal y la Protección Subsidiaria; 6.2. Recientes avances desde la jurisprudencia del TEDH y el TJUE. - 7. La Convención Plus: cooperación y solidaridad internacional efectiva en torno al refugio. – Recapitulando. 0. Introducción Los refugiados conforman el sector más conocido y cuyas cifras son más precisas dentro de las migraciones forzosas. Para su protección y asistencia, cuentan con un Derecho específico y una importante institución: el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR).112 «Oficialmente reconocidos, con frecuencia están en mejores condiciones que otros migrantes forzados ya que tienen un status legal claro y gozan de la protección de una institución poderosa: 112 53 En su último informe hecho público en junio de 2011, ACNUR estima en 15,4 millones el número de refugiados en todo el mundo, como resultado de conflictos o persecución. Esta cifra – que incluye a 4,82 millones de refugiados palestinos que están bajo la responsabilidad de la Agencia de Naciones Unidas para los Refugiados de Palestina en Oriente Próximo (UNRWA) - es la más alta de los últimos quince años.113 La mayor parte de estos refugiados – cuatro quintos del total de la población refugiada - se concentra en países pobres o en desarrollo, con Pakistán, Siria e Irán a la cabeza, ante el creciente repliegue interno de los países industrializados, actitud que suscita aún mayor preocupación debido a que coincide con el aumento de la hostilidad hacia los refugiados en muchos de estos países. António GUTERRES, vigente Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados,114 manifiesta su desazón ante este estado de cosas considerando que «lo que estamos observando es una preocupante injusticia en el paradigma de la protección internacional. El temor a supuestas avalanchas de refugiados hacia los países industrializados se ve exacerbado o asociado erróneamente con las cuestiones migratorias. Mientras tanto, se está dejando que los países más pobres sean quienes soporten todo el peso».115 A la vista del escenario arriba esbozado, el presente capítulo intenta llevar a cabo una breve revisión del Derecho internacional de los refugiados, en tanto que la más importante y sistematizada respuesta de la comunidad internacional y de su correspondiente régimen jurídico a las migraciones forzosas. Se persigue calibrar el alcance y eventual adaptabilidad de esta “respuesta” a las mutaciones y amplitud de las actuales migraciones involuntarias. el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR)» (CASTLES, S., “La política internacional de la migración forzada”… op.cit., p.4). 113 ACNUR, Tendencias Globales 2010, Ginebra, junio de 2011, p.5. 114 Elegido por primera vez el 15 de junio de 2005, GUTERRES fue reconducido a este alto cargo el 24 de abril de 2010. 115 ACNUR, Tendencias Globales 2010, cit., p.6. 54 1. GENEALOGÍA DEL DERECHO INTERNACIONAL DE LOS REFUGIADOS: BREVE APROXIMACIÓN HISTÓRICA Si bien son un fenómeno tan antiguo como la humanidad misma, en su expresión y dimensiones actuales los flujos masivos de refugiados se iniciaron a principios de 1912 con las guerras balcánicas, y se incrementaron notablemente con la revolución rusa y el fracaso de la contrarrevolución de 1917. Por esta razón, la doctrina es unánime al situar la aparición y generalización del contemporáneo fenómeno de los refugiados con posteridad a la primera Guerra Mundial, adquiriendo este fenómeno tintes verdaderamente dramáticos durante y tras la segunda Guerra Mundial. La experiencia de los regímenes autoritarios (fascistas y estalinistas) durante las dos Guerras Mundiales puso de relieve la tiranía del poder político como una constante histórica, que fuerza al desplazamiento116 y genera refugiados, “consagrando” así al Estado como «el primer y el más importante violador de los derechos del hombre», en muchas ocasiones a lo largo de la historia moderna y contemporánea.117 Durante la citada etapa de las dos Grandes Guerras se planteó, por vez primera, la necesidad de desarrollar, en el seno de la comunidad internacional, un sistema (legal e institucional) que permitiera dar respuestas a las situaciones creadas por los flujos de personas que cruzan una frontera internacional legalmente reconocida, huyendo de acontecimientos que hacen intolerable su permanencia en el Estado del que proceden. Que, por esta razón, se define como «práctica que consiste en despojar a las personas de su casa o tierra contra su voluntad, de un modo atribuible directa o indirectamente al Estado» (RODRÍGUEZ, N. y SCHNELL, B., Diccionario de las migraciones. Del concepto a la palabra, Madrid: Adeire Publicaciones, 2007, p.55. 117 HUHLE, R., “La violación de los Derechos Humanos: ¿Privilegio de los Estados?”, Ko'aga Roñe'eta, Serie IV (1993), disponible en http://www.derechos.org/koaga/iv/1/huhle.html, visitado el 12/11/2010; PASTOR RIDRUEJO, J. A., Curso de Derecho internacional público y organizaciones internacionales, 15ª ed., Madrid: Tecnos, 2011, p.200. 116 55 La época de la Sociedad de Naciones conoce importantes desarrollos en respuesta al drama de los refugiados: la aparición de los primeros instrumentos jurídicos (convenios),118 la determinación y formulación (esbozo) del basilar principio de non-refoulement,119 y las primeras instituciones u organizaciones internacionales.120 De todos estos esfuerzos, que tienen en la precitada época de la Sociedad de Naciones su clímax histórico, iba nacer un nuevo sector del ordenamiento jurídico Como en su caso el Acuerdo de 1922 relativo a la expedición de certificados de identidad a los refugiados rusos – “pasaportes Nansen” - y el Plan de 1924 para que se expidiera también certificado de identidad a los refugiados armenios, ambos instrumentos reformados y completados por los Acuerdos provisionales de 12 de mayo de 1926 y de 30 de junio de 1928 sobre refugiados rusos y armenios; la Convención de 28 de octubre de 1933 sobre la condición de los refugiados rusos, armenios y asimilables; el Arreglo Provisional relativo a la condición de los refugiados procedentes de Alemania de 1938; el Protocolo Adicional al arreglo provisional y a la Convención de 1939; los Protocolos Adicionales de 7 de julio y de 14 de septiembre de 1939 por los que se extienden a refugiados provenientes de la “antigua Austria” y de la región de los Sudestes los beneficios del “Arreglo Provisional” de 1936 y de la Convención de 1938. 119 Tratando de explicar el origen y la evolución de este principio, GOODWIN-GILL, S., The Refugee in International Law, Second Edition, Oxford: Clarendon Press Oxford 1996, pp.117-121, indica que éste empezó a esbozarse a comienzos del siglo XX, pero su aceptación (nocional) por la práctica internacional solo tendría lugar tras la Primera Guerra Mundial. La primera referencia a este principio en un instrumento internacional la encontramos en la Convención de 28 de octubre de 1933 relativa al Estatuto Internacional de los Refugiados (sobre refugiados rusos, armenios y asimilables), el cual recoge en su art.3 lo siguiente: «Cada una de las Partes Contratantes se compromete a no alejar de su territorio, por aplicación de medidas de policía tales como la expulsión o el rechazo, a los refugiados cuya estancia haya sido autorizada, a menos que las medidas mencionadas sean dictadas por razones de seguridad nacional y orden público. Cada Parte se compromete, en todo caso, a no rechazar a los refugiados a las fronteras de sus países de origen. Se reserva el derecho de aplicar las medidas de orden público que estime oportunas a los refugiados que, afectados de expulsión por razones de seguridad nacional u orden público, estén imposibilitados para dejar su territorio por no haber recibido, a instancia propia o gracias a las instituciones que se ocupan de ellos, las autorizaciones y los visados necesarios que les permitan entrar en otro país». Si bien con desigual alcance, algunos otros Convenios sobre refugiados de la susodicha época de la Sociedad de Naciones incluyen estipulaciones relativas a la obligación del non-refoulment. Todo ello configura el íter histórico de la definición convencional de esta obligación que debe buscarse en el art.33 de la Convención de Ginebra de 1951, el único instrumento convencional vigente –junto con su Protocolo Adicional de 1967 - sobre Derecho de los refugiados de carácter general y ámbito universal. Vid. GORTÁZAR ROTAECHE, C. J., Derecho de Asilo y «No Rechazo» del Refugiado, Madrid: Universidad Pontificia Comillas - Dykinson 1997, pp.289-290. 120 Es el caso del Alto Comisionado de la Sociedad de Naciones, resultante del acuerdo de 30 de junio de 1928; los Comités de refugiados creados en 1933 en los territorios de los Estados contratantes; la Organización Internacional para los Refugiados, creada en 1946, y que fue la más directa precursora del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), creado en enero de 1950. 118 56 internacional, cuya génesis está inexorablemente unida a los conflictos armados:121 el Derecho internacional de los refugiados (DIR), que tiene su piedra angular en la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951 122 y su Protocolo Adicional de 1967 relativo al Estatuto de los Refugiados.123 A este núcleo se suman el Estatuto de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) de 1950,124 así como importantes instrumentos regionales tales como la Convención de la Organización de la Unidad Africana (OUA) por la que se regulan los aspectos específicos de los refugiados en África,125 y la Declaración de Cartagena sobre los Refugiados de 1984.126 A estos instrumentos Como refiere PONTE IGLESIAS, «la génesis del Derecho internacional de los refugiados está inexorablemente unida a los conflictos armados. Fueron ellos los que dieron origen a este sector del ordenamiento jurídico internacional. Tras la Revolución Soviética y la Primera Guerra Mundial con sus epílogos (guerras del Cáucaso 1918-1921 y guerra heleno-turca 1919-1922) comenzaron a aparecer personas en situación de refugiado. Se trataba de refugiados alemanes, austríacos, rusos, armenios, sirios, turcos, para los cuales la Sociedad de Naciones dispuso varias iniciativas que se concretaron en la elaboración de una serie de instrumentos jurídicos internacionales y en la creación de instituciones específicas para su protección» (PONTE IGLESIAS, M. T., Conflictos armados, refugiados y desplazados internos en el Derecho internacional actual, Santiago: Tórculo Ediciones, 2000, p.45). 122 Adoptada en Ginebra, Suiza, el 28 de julio de 1951 por la Conferencia de Plenipotenciarios sobre el Estatuto de los Refugiados y de los Apátridas (Naciones Unidas), convocada por la Asamblea General en su resolución 429 (V), del 14 de diciembre de 1950. Entrada en vigor: 22 de abril de 1954, de conformidad con su art. 43. Serie Tratados de Naciones Unidas, nº 2545, Vol. 189, p. 137. Tras la más reciente adhesión de Nauru (28 de junio de 2011), datos referentes a 30 de junio de 2011 indican que son 145 los Estados Parte en esta Convención. Véase http://www.acnur.org/biblioteca/pdf/0506.pdf?view=1, página de seguimiento consultada el 10/03/2012. 123 Aprobado en Nueva York el 31 de enero de 1967, entró en vigor con carácter general el 4 de octubre de 1967, Serie de Tratados de Naciones Unidas, nº 8791, Vol. 606, p. 267. Tras la más reciente adhesión de Nauru (28 de junio de 2011). Al 30 de junio de 2011, eran 146 los Estados Parte en este instrumento. En total, 143 Estados son parte tanto de la Convención como del Protocolo; y 148 es el número total de los Estados Parte que sea de solo uno o de ambos instrumentos. Los cuatro Estados que son Parte solo de la Convención: Madagascar, Monaco, Saint Kitts y Nevis; hay tres Estados que son Parte solo del Protocolo: Cabo Verde, EE.UU. y Venezuela. Sobre estos datos, véase: http://www.acnur.org/biblioteca/pdf/0506.pdf?view=1, sitio consultado el 10/03/2012. 124 Adoptado por la Asamblea General mediante Resolución 428 (V) de 14 de diciembre de 1950. 125 Adoptada por la Asamblea de Jefes de Estado y de Gobierno, en su sexta sesión ordinaria, en Addis-Abeba, el 10 de septiembre de 1969. Entró en vigor con carácter general el 20 de junio de 1974 (UNTS nº14691). En actualidad son parte en ella la práctica totalidad de los miembros de la organización (UA – Unión Africana, desde 2002). 126 Declaración de Cartagena sobre Refugiados, adoptada por el "Coloquio Sobre la Protección Internacional de los Refugiados en América Central, México y Panamá : Problemas Jurídicos y Humanitarios", celebrado en Cartagena, Colombia, del 19 al 22 de noviembre de 1984. 121 57 cabe agregar una multitud de tratados y declaraciones internacionales y regionales, vinculantes y no vinculantes, que abordan, específica o indirectamente, las necesidades de los refugiados.127 Al lado de esta normativa convencional existen normas de derecho consuetudinario y principios generales de Derecho internacional que se van formando y que van adquiriendo fuerza y, por eso, vinculan (o deberían vincular) a los Estados, tanto jurídica como políticamente.128 Por todo ello el citado DIR se ha podido definir como «un conjunto dinámico de leyes basado en el objetivo y propósito general de la convención de 1951 sobre Refugiados y su Protocolo de 1967, y fundamentado además en desarrollos en ciertas áreas conexas del derecho internacional, como las normas de derechos humanos y el derecho internacional humanitario».129 La pluralidad de instrumentos jurídicos mencionados sugiere, igualmente, una pluralidad de definiciones y descripciones del concepto “refugiado”, si bien existe entre ellas cierta continuidad y ampliación, que supone evolución doctrinal que se refleja en la práctica de los Estados. 130 Mencionemos la mismísima Declaración Universal de los Derechos Humanos (DUDH) de 1948 y el Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (CEDH) de 1950; la Convención sobre el Estatuto de los Apátridas de 1954 y la Convención para la Reducción de los Casos de Apatridia (CRA) de 1961; los cuatro Convenios de Ginebra (1949) sobre el Derecho internacional humanitario y sus Protocolos adicionales, relativos a la protección de victimas de conflictos internacionales armados; el Pacto Internacional sobre los Derechos Políticos y Civiles (PIDPC) de 1966; la Carta Africana sobre los Derechos Humanos y de los Pueblos o Carta de Banjul (CADHP) de 1981; la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes (CCT) de 1984; la Convención para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW) de 1979; la Convención sobre los Derechos del Niño (CDN)de 1989, por indicar algunos. 128 TUITT sugiere que el DIR, stricto sensu, comprende tratados internacionales y regionales, resoluciones de la Asamblea General de Naciones Unidas y resoluciones de varios grupos ad hoc con competencia regional, Derecho consuetudinario y legislación interna (TUITT, P., False Images. The Law’s Construction of the Refugee, London: Pluto, 1996, p.9). 129 “Resumen de las conclusiones: el principio de no devolución, mesa redonda de expertos, Cambridge, julio de 2001”, en FELLER, E., TÜRK, V. y NICHOLSON, F. (eds.), Protección de los refugiados en el Derecho internacional. Consultas Globales de ACNUR sobre Protección Internacional, Barcelona: ACNUR e Icaria Editorial, 2010, p.98. 130 HATHAWAY, J. C., The Law of Refugee Status, Toronto: Butterworths, 1991, pp.1-6. 127 58 Ahora bien, analizando dichos instrumentos (acuerdos), HATHAWAY identifica tres etapas en el desarrollo de la definición de refugiado en Derecho internacional previo a la Convención de Ginebra de 1951. En la primera (19201935) predomina la perspectiva jurídica: son refugiados quienes están privados de la protección formal (de jure) de los Gobiernos de sus países de procedencia, habiéndose quedado desnaturalizados o apátridas de forma involuntaria. En la segunda (1935-1939) predomina la perspectiva social, entendiendo por refugiado no sólo a quienes han quedado sin la protección formal de sus Gobiernos, sino también aquellas personas que de facto han perdido dicha protección. La tercera etapa (1939-1950) se caracteriza por la perspectiva individualista, es decir, priman los criterios individualistas (el caso a caso) en la determinación de la condición de refugiado. Como se podrá constatar, esta perspectiva se ha impuesto a las demás (más a la social) y se “perpetúa” en la letra (y en el espíritu) de la definición de refugiado que la Convención de Ginebra de 1951 recoge en su art.1 (A)(2). En tal sentido, los esfuerzos por la ampliación de la definición de refugiado son posteriores a esta Convención, y no caracterizan propiamente las precitadas etapas. Al hilo de lo anterior se recuerda que, desde su génesis, el DIR se ha caracterizado básicamente por: a) ser un instrumento de protección internacional a quienes, sin contar con la tutela de su Estado de origen, huyen traspasando las fronteras de su país; b) la conciencia del carácter internacional de la cuestión de los refugiados (no sólo de los países receptores), habiendo nacido de allí el principio del reparto de la carga (burden-sharing), determinante en el desarrollo del sistema institucional de asistencia a los refugiados; c) la preocupación de los Estados por su estabilidad y seguridad ante los flujos masivos de refugiados. El enorme peso de importancia atribuida a este último elemento ha supuesto un notable y persistente desvío del DIR respecto de su realidad fundacional, derivando en el reforzamiento de la opción preferencial por la atención individualizada131 en HATHAWAY, J. C., The Law of Refugee Status, op.cit., p.5. A raíz del indicado desvío, los Estados despliegan varias estrategias con el objetivo de contener lo que perciben como amenaza, es 131 59 detrimento de la grupal. Algunos analistas consideran que esta tendencia individualizadora representa el “fracaso” del DIR.132 2. LA CONVENCIÓN SOBRE EL ESTATUTO DE LOS REFUGIADOS DE 1951 Fundamento del DIR, la Convención de Ginebra133 constituye el instrumento jurídico en el que se concreta una práctica internacional anterior de protección de refugiados, la cual tuvo sus principales manifestaciones en la importante Convención de 28 de octubre de 1933, relativa al Estatuto Internacional de los Refugiados,134 en la Convención de 10 de febrero de 1938 sobre el Estatuto decir, las migraciones (masivas) no deseadas. Forman parte de esas estrategias las más restrictivas políticas migratorias y correspondientes prácticas legales y administrativas en curso en numerosos países, dirigidas hacia un cada vez mayor control sobre los flujos migratorios y al cierre de fronteras. Por esta vía queda servida la creciente puesta en práctica de innumerables intentos de oscurecer la línea que separa a los refugiados y solicitantes de asilo de los migrantes (llamados económicos), quienes, supuestamente, se trasladan de un país o un continente a otro por razones económicas y sociales. Este oscurecimiento, sin duda ya sistemático y agudizado desde los sucesos terroristas del 11 de setiembre de 2001, amenaza con boicotear eventuales avances del Derecho internacional en materia de protección y asistencia a las víctimas de desplazamientos forzosos, que asisten impotentes a la “muerte” del instituto de asilo. Cfr. FERNÁNDEZ SÁNCHEZ, P. A., “Los nuevos desafíos de la protección de los refugiados”, en CAMPS MIREBET, N. (ed.), El Derecho Internacional ante las migraciones forzadas: refugiados, desplazados y otros migrantes involuntarios, Lleida: Sud-Nord, 2005, p.59. 132 SUÁREZ OSTOS, por ejemplo, considera que «la respuesta ante los flujos masivos de personas desplazadas forzosamente se ha centrado, principalmente, en lograr la acogida temporal en los territorios de los Estados receptores, y en procurar la asistencia material a los acogidos temporalmente en los países vecinos sin que pueda hablarse de la existencia de un régimen universal que regule las obligaciones de los Estados, en relación a los grandes grupos de personas que no pueden (por la contingencia que significa un flujo masivo) ser considerados individualmente como refugiados. Este pragmatismo ha producido respuestas diversas, que generan un sinfín de inconvenientes y regímenes jurídicos diferentes para las personas que entran a un país (como parte de un grupo) y, a las que no se puede reconocer formalmente como refugiados stricto sensu» (SUÁREZ OSTOS, M. L., La protección de los flujos masivos en el ordenamiento jurídico internacional y en el Derecho venezolano (Tesis doctoral), Girona, diciembre de 2006, pp.51 y 52). 133 Para un análisis de los trabajos preparatorios de esta transcendental Convención, vid. WEISS, P. (ed.), The Refugee Convention, 1951. The Travaux Preparatoires Analysed with a Comentary, Cambridge: Cambridge University Press, 1995. 134 Que entró en vigor el 13 de junio de 1935 (Recueil des Traités de la SDN, nº 3663), y que como quedó expuesto arriba, fue el primer instrumento internacional en el que se hizo referencia al 60 de los Refugiados procedentes de Alemania135 y, a pesar de su distinta naturaleza jurídica, en el precitado Estatuto del ACNUR de 1950. Desde la perspectiva del Derecho internacional de los DDHH, la originalidad, el carácter novedoso y la envergadura de la Convención de Ginebra resultan a todas luces evidentes. En efecto, aunque limitada a una categoría concreta y específica de personas – los refugiados -, esta Convención constituye la primera manifestación con carácter universal de los esfuerzos desplegados para dotar de valor jurídico formal por vía convencional al listado de derechos humanos proclamados por la Asamblea General de Naciones Unidas el 10 de diciembre de 1948. Por esta razón, este instrumento se sitúa en los albores del proceso de humanización del Derecho Internacional característico de la época de Naciones Unidas, 136 al que nos hemos referido previamente en el capítulo primero de este trabajo (apartado 3). Basado en una lógica distinta a la que había presidido el régimen jurídico de la persona humana en el Derecho internacional clásico,137 la Convención de Ginebra persigue abordar el problema de los refugiados de un modo más global que los precedentes Convenios enmarcados en la Sociedad de Naciones. En todo caso, a semejanza de estos últimos que estaban orientados a resolver problemas principio de non-refoulement (GOODWIN-GILL, G. S., The Refugee in International Law, op.cit., p. 118). Sin embargo, esta Convención sólo fue ratificada por ocho Estados. 135 Superada por el estallido de la Segunda Guerra Mundial y que sólo recibió tres ratificaciones (Recueil des Traités de la SDN, nº 4461). Véase ACNUR, La situación de los refugiados en el mundo: Cincuenta años de acción humanitaria, Barcelona: Icaria Editorial, 2000 (en lo sucesivo ACNUR 2000), pp.29 y 30. 136 SÁNCHEZ LEGIDO, A., “El estatuto de los refugiados, cincuenta años después”, en ORTEGA TEROL, J. M. y CATALINA AYORA, J. I. (coords.) Globalización y derecho: reflexiones desde el Seminario de Estudios Internacionales "Luis de Molina" , Cuenca: Universidad de Castilla-La Mancha, 2003, pp.127-128. 137 Idem. De esta vez «se trataba de imponer y detallar una serie de obligaciones jurídicas de protección a favor de seres humanos desprotegidos, a cargo de Estados distintos del de la nacionalidad y sin responsabilidad alguna en los hechos generadores de dicha situación de desprotección. Obligaciones debidas, por tanto, no a otros Estados sino a una incipiente comunidad internacional articulada precisamente en torno a valores humanistas y de solidaridad internacional», explica SÁNCHEZ LEGIDO. 61 sobre desplazamientos concretos,138 también la Convención de Ginebra está profundamente marcada por el contexto de la Guerra Fría, por lo que se ha entendido que su principal objetivo (a largo plazo) era el de solucionar casos de refugio producidos en dicho contexto. La referencia in fine no es baladí toda vez que explica cierto entorpecimiento de la Convención de Ginebra desde su nacimiento, convertida en un instrumento político de Guerra Fría entre los países de la órbita occidental y los de la órbita soviética, prolongando sus discrepancias en torno al término “refugiado”, habidas durante la discusión y votación de los artículos preparados por los grupos de expertos.139 Y, lo que es más relevante hic et nunc, esta referencia afecta de modo significativo el desarrollo que las migraciones forzosas conocieron con la caída del telón de acero. Desde entonces, la actitud de los países occidentales hacia los refugiados cambió considerablemente: éstos ya no tienen la importancia estratégica que tuvieron durante la Guerra Fría, cuando acoger a refugiados huidos de países del bloque opuesto era considerado un acto político con el que se procuraba demostrar los fracasos del sistema político de dicho bloque en lo que atañe a la protección de sus propios ciudadanos.140 En el nuevo contexto, los refugiados ya no son vistos como trofeos políticos sino como peligro y amenaza. Ni que decir tiene que junto con otros factores que indicaremos en el capítulo III infra, esta actitud de los países occidentales ha contribuido significativamente para la actual tendencia de las migraciones forzosas, que destaca por el crecimiento exponencial en las cifras de desplazados internos y la progresiva reducción en las de refugiados. Es posible que los objetivos de estrategia política que se pretendían alcanzar durante el referido contexto en cierta medida expliquen también, por una parte, el hecho de que esta Convención no obliga a los Estados Parte a asilar a 138 Vid. GORTÁZAR ROTAECHE, C. J., Derecho de Asilo y «No Rechazo» del Refugiado, op.cit., p.291. 139 Ibid., p.105. 140 HATHAWAY, J. C., “A Reconcideration of the Underlying Premise of Refugee Law”, Harvard International Law Jouernal, vol.31, nº1 (1990), pp.148-151. 62 quienes reúnan condiciones para ser calificados como refugiados;141 por otra, la limitación, además de temporal y geográfica, del fundamento para el reconocimiento del estatuto de refugiado y consecuente otorgamiento de protección internacional plena y duradera al miedo a ser perseguido por motivos relacionados básicamente con los derechos civiles o políticos del solicitante de asilo,142 tal y como recoge la definición de refugiado que esta Convención ofrece. 2.1. Definición del concepto “refugiado” En los términos de su artículo 1, Sección A, párrafo 2, la Convención dispone que «el término refugiado se aplicará a toda persona (…) 2) Que, como resultado de acontecimientos ocurridos antes del 1.º de enero de 1951 y debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas, se encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la protección de tal país; o que, careciendo de nacionalidad y hallándose, a consecuencia de tales acontecimientos, fuera del país donde antes tuviera su residencia habitual, no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera regresar a él (realzado por nosotros)». Se trata de una definición general, que establece normas mínimas relativas al trato debido a las personas reconocidas como refugiadas. Es decir, establece el tipo de protección legal y de asistencia que los refugiados deberían recibir de los Estados signatarios, así como los derechos humanos fundamentales (con mayor destaque al derecho a la vivienda, la educación, la seguridad social, la documentación y la libertad de circulación) que deben serles garantizados. Paralelamente, establece las obligaciones de un refugiado para con los gobiernos 141 142 GORTÁZAR ROTAECHE, C. J., Derecho de Asilo y «No Rechazo» del Refugiado, op.cit., p.105. Cfr. HATHAWAY, J. C., The Law of Refugee Status, op.cit., pp.6-10. 63 de acogida y especifica determinadas categorías de personas, como los criminales de guerra, que no pueden ser reconocidos como refugiados. En su detenido análisis de la definición ginebrina de refugiado, James HATHAWAY143 identifica cinco elementos o requisitos esenciales (essential definitional elements) exigibles para que una persona pueda ser calificada como refugiada: la condición de extranjera o apátrida (alianage); el concurso de hechos objetivos que pongan en riesgo la vida, la seguridad y la libertad, y generan un temor fundado (gennuinely at risk); ser víctima de graves daños y/o persecución ante la falta de protección del propio Estado, que no puede o no tiene voluntad de ofrecerla (risk of serious harm against which the state of origin is unwilling or unable to offer protection); que el temor fundado de ser perseguido y de sufrir un daño importante, ante la ausencia de protección del propio Estado, tenga un nexo con la raza, religión, nacionalidad, pertenencia a un grupo social o las opiniones políticas; que solicite protección, para lo que no debe haber incurrido en ninguna de las cláusulas de cesación o exclusión convencionalmente previstas (cessation and exclusión clauses). Basado, pues, en “un temor bien fundado de persecución”, el estatuto convencional de refugiado está limitado a quienes se habían hecho refugiados “como resultado de los acontecimientos ocurridos antes del 1 de enero de 1951” (art.1.B.1). Al parecer, la incorporación de este doble límite temporal y geográfico se debe, por una parte, a que los redactores sospechaban que «para los gobiernos sería difícil firmar un cheque en blanco y asumir obligaciones hacia los futuros refugiados, cuyo origen y número desconocían».144 Por otra, en un momento que ya se tenía conciencia de desplazamientos forzosos de cierta importancia originados en otras zonas del mundo, a los redactores de la Convención de Ginebra puede haberles resultado excesivo proponer obligaciones no susceptibles de reserva respecto de Ibid., pp.29-229. Revista Refugiados, nº111 (2001), disponible en http://www.acnur.org/revistas/111/art1_2.html, visitada el 11 de noviembre de 2010. 143 144 64 línea refugiados provenientes de fuera de Europa.145 En definitiva, parece ser que el carácter de instrumento deliberadamente restrictivo de esta Convención se debe a que los Estados querían que el otorgamiento del estatuto de refugiado permaneciera excepcional.146 Ello explica, en cierto modo, la existencia de intensas discusiones en torno a la definición de refugiado y, sobretodo, el hecho de que dicha definición está abierta a interpretaciones distintas y discrecionales por parte de los Estados,147 y han tendido a ser cada vez más restrictivas, ignorando de forma deliberada el mecanismo de supervisión previsto para garantiza la interpretación y aplicación común de las disposiciones de esta Convención: el Tribunal Internacional de Justicia.148 Tampoco han resultado fructíferos los esfuerzos del ACNUR en este sentido.149 Por tanto, debido a su carácter deliberadamente restrictivo, la definición de refugiado plasmada en la Convención Se miraba, en concreto, a los desarrollos de movimientos de refugiados en el Oriente Próximo y en el subcontinente Indo-Chino, como señala CELS, J., “European responses to ‘de facto’ refugees”, en VV.AA., Refugees and International Relations, Oxford: Oxford University Press, 1989, p.189. 146 ZOLBERG, A. R., SUHRKE, A. and AGUAYO, S., Escape from Violence: Conflict and the Refugee Crisis in the Developing World, New York: Oxford University Press, 1989, p.25. 147 Como queda demostrado, a título de ejemplo, por la variedad de definiciones nacionales de refugiados que recogidas en CARLIER, J.-Y., VANHEULE, D., HULLMANN, K. and PEÑA GALIANO, C. (Eds.), Who is a Refugee? A Comparative Case Law Study, The Hague: Kluwer Law International, 1997. 148 En efecto, aunque en su artículo 38 la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados prevé y expresa el sometimiento de las Partes contratantes al Tribunal Internacional de Justicia (TIJ) como mecanismo de supervisión a efectos de interpretación y aplicación correcta y armonizada le sus disposiciones, jamás una discusión interestatal sobre la aplicación de esta Convención ha sido llevada al TIJ. 149 Esfuerzos demostrables tanto en el hecho de que desde sus inicios la definición de refugiado que ACNUR ofrece en sus Estatutos (párr. 6, secciones A y B) no establece limitaciones ni en el tiempo ni en el espacio de aplicación (Vid. GALINDO VELÉZ, F., “Consideraciones sobre la determinación de la condición de refugiado”, en NAMIHAS, S. [Coord.], Derecho Internacional de los Refugiados, Lima: Fondo Editorial Pontificia Universidad Católica del Perú, 2001, pp.54-55); como en diversas iniciativas visando extender la protección más allá de los términos de la Convención (Vid. PLENDER, R., International Migration Law, Revised Second Edition, Dordrecht/Boston/London: Martinus Nijhoff Publishers, 1987, pp.415-416); así como en numerosos recursos de carácter hermenéutico con los cuales este organismo internacional ha intentado conminar a los Estados a interpretar correctamente las disposiciones de la Convención y corregir su tendencia a la interpretación estrecha. Tal es el caso, por ejemplo, del documento: ACNUR, Manual de Procedimientos y Criterios para Determinar La Condición de Refugiado en virtud de la Convención de 1951 y el Protocolo de 1967 sobre el Estatuto de los Refugiados, Ginebra: ACNUR, 1979. 145 65 es a todas luces inadecuada al dejar desvalidas a muchas personas en clara necesidad de protección internacional.150 En todo caso, la generalización de situaciones de violencia (guerras) a finales de la década de los sesenta y la emergencia de nuevas situaciones de refugiados hicieron necesario extender las disposiciones de la Convención de Ginebra de 1951 más allá del entorno europeo. La eliminación de las restricciones geográfico-temporales iba a requerir un proceso convencional que redundó en el Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados, el cual, luego de ser examinado por la Asamblea General de las Naciones Unidas, quedó abierto a la adhesión el 31 de enero de 1967, entrando en vigor el 4 de octubre de 1967. Ahora bien, antes de revisar las ampliaciones del concepto refugiado y la protección internacional que representa, forzoso es referirnos a una de las disposiciones clave de la Convención de Ginebra y del DIR globalmente entendido: la obligación de non-refoulement. 2.2. El principio de non-refoulement En su artículo 33(1), la Convención de Ginebra estipula dicha obligación en los siguientes términos: «Ningún Estado Contratante podrá, por expulsión o devolución, poner en modo alguno a un refugiado en las fronteras de los territorios donde su vida o su libertad peligre por causa de su raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social, o de sus opiniones políticas». Aunque ya son admitidas en el marco convencional a efecto de otorgamiento de protección internacional, las mujeres víctimas de violencia de género así como los homosexuales perseguidos por su orientación sexual difícilmente pueden demostrar sus “fundados temores” a la hora de requerir asilo. Resulta encomiable el buen hacer del ACNUR de cara a mejorar el estado de cosas en este particular, como bien lo demuestran sus Directrices sobre protección internacional: La persecución por motivos de género en el contexto del Artículo 1A(2) de la Convención de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados, y/o su Protocolo de 1967. HCR/GIP/02/01, de 7 de mayo de 2002; y su Nota de orientación del ACNUR sobre las solicitudes de la condición de refugiado relacionadas con la orientación sexual y la identidad de género, Ginebra, 21 de noviembre de 2008. Sobre el desarrollo doctrinal y jurisprudencial en esta materia, dentro del sistema onusiano de DDHH, véase INTERNATIONAL COMMISSION OF JURISTS (ICJ), Sexual Orientation and Gender Identity in Human Rights Law. References to Jurisprudence and Doctrine of the United Nations Human Rights System, Third updated edition, Geneva, 2007. 150 66 Junto con las diatribas generadas por la definición del término refugiado, el alcance y la naturaleza jurídica del non-refoulement así definido en la Convención ha dado lugar a importantes y persistentes controversias y divergencias interpretativas. En todo caso, ampliamente considerado la “piedra angular” del sistema internacional de protección de los refugiados,151 este principio ha conocido un respaldo y un desarrollo generalizado en el contexto de los DDHH. 152 A través del ya mencionado proceso de internacionalización de los DDHH, un gran número de países posee disposiciones constitucionales y legislativas que incorporan el principio de non-refoulement a su derecho nacional. Quienes no las tienen, sencillamente han abrazado esta obligación mediante ratificación o adhesión a los tratados internacionales, ya sea de ámbito regional153 o universal. Además de la Convención de 1951 relativa al Estatuto de los Refugiados y su Protocolo Adicional de 1967, conforman este último grupo la Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes (1984), y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (1966). Si bien, como advertimos arriba, persisten las divergencias interpretativas, crece el consenso en torno al contenido del principio de no-devolución consagrado en el art.33 de la Convención, el cual debe aplicarse a los refugiados sin importar si han sido reconocidos formalmente como tales, así como a los solicitantes de asilo. En el caso de estos últimos, este principio se aplica hasta el punto en que su condición se determine definitivamente por medio de un procedimiento justo. Asimismo, este principio u obligación de no-devolución cubre cualquier medida atribuible al Estado que pueda tener el efecto de devolver a un solicitante de asilo PHUONG, C., The International Protection of Internally Displaced Persons, Cambridge: Cambridge University Press, 2006, p.20. 152 LAUTERPACHT, E. y BETHLEHEM, D., “El alcance y contenido del principio de no devolución: opinión”, en FELLER, E., TÜRK, V. y NICHOLSON, F. (eds.), Protección de los refugiados en el Derecho internacional. Consultas Globales de ACNUR sobre Protección Internacional, Barcelona: ACNUR e Icaria Editorial, 2010, pp.167-181. 153 Como la Convención de la OUA que Regula los Aspectos Específicos de los Problemas de los Refugiados en África (1969); la Carta Africana de los Derechos Humanos y de los Pueblos (1981); la Convención Americana sobre Derechos Humanos (“Pacto de San José”) (1969); el Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (1950); la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (2000). 151 67 o refugiado a las fronteras de territorios donde su vida o libertad pueden verse amenazadas, o donde él o ella corra riesgo de persecución, incluyendo su intercepción, rechazo en la frontera, o devolución indirecta. Además, el citado principio se aplica en situaciones de afluencia masiva. En cuanto a su naturaleza jurídica – terreno donde los disensos llegan a ser más acusados -, hoy en día ya parece extenderse cada vez más ampliamente la aceptación de la regla de no-devolución como un principio del Derecho internacional consuetudinario, que forma parte del ius cogens internacional, por lo que obliga (debería obligar) erga omnes también a aquellos Estados que no son parte en los instrumentos de referencia.154 Los más fundamentales derechos humanos, en concreto el derecho a la vida, a la libertad y a no ser sometido a tortura ni a otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, no exigen menos.155 Eso mismo se desprende de la sentencia de la Corte Internacional de Justicia en el asunto Barcelona Traction, que establece que los principios y las reglas relativos a los derechos fundamentales de la persona humana configuran obligaciones de los Estados hacia la comunidad internacional en su conjunto.156 Se Me sumo a estas tesis sostenidas con suma autoridad por la profesora Cristina GORTÁZAR ROTAECHE, tras analizar profunda y ampliamente la doctrina y la praxis estatal en materia del non-refoulement (Derecho de asilo…, op.cit., p.287-368). 155 Este planteamiento es acorde con una aspiración fundamental del Derecho internacional contemporáneo: el respeto de los derechos humanos que, desde la finalización de la Gran Guerra, pasaron a integrar las exigencias más elementales de la convivencia en la sociedad internacional. Tanto es así que hoy en día se entiende comúnmente que, en sus aspectos básicos y esenciales, las normas internacionales sobre protección de los derechos del hombre forman parte del ius cogens internacional, como establece PASTOR RIDRUEJO, J. A., Curso de Derecho internacional público …, op.cit., pp.200-201. Vid. igualmente CARRILLO SALCEDO, J. A., Soberanía de los Estados y derechos humanos en Derecho internacional contemporáneo, Madrid: Tecnos, 1995, pp.18-19. El autor “cree” que hoy en día la comunidad internacional reconoce los derechos fundamentales de la persona como uno de sus intereses fundamentales y ve en ellos un “patrimonio común de la Humanidad” que, tal y como establece la CIJ en el asunto relativo a la Barcelona Traction que se menciona infra, genera obligaciones de los Estados hacia la comunidad internacional en su conjunto, es decir, obligaciones erga omnes que resultan, por ejemplo, de la prohibición de los actos de agresión y de genocidio, así como de los principios y reglas relativos a los derechos fundamentales de la persona humana. Por tanto, la obligación de asegurar el respeto de los DDHH, que son la expresión directa de la dignidad de la persona humana, incumbe a todo Estado con respecto a la comunidad internacional en su conjunto, y todo Estado tiene un interés jurídico en la protección de los DDHH. 156 Asunto relativo a la Barcelona Traction, Light and Power Company, Limited (2ª Fase), 5 de febrero de 1970, CIJ Reports, 1970, pp.72-77. 154 68 trata, por tanto, de obligaciones erga omnes, que constituyen a fin de cuentas obligaciones derivadas del ius cogens. Entretanto, y no hace falta demostrarlo, resulta del todo impensable que quienes escapan o son forzados a abandonar sus tierras a causa de la pobreza extrema, los desastres naturales o la degradación medioambiental severa, debida al cambio climático, puedan ser protegidos contra el retorno involuntario a sus países. En efecto, sistemáticamente suele interpretarse que estas situaciones requieren de una respuesta más bien humanitaria que legal.157 En todo caso, merced a su considerable cristalización en el contexto de DDHH, además de propiciar ciertas formas y mecanismos de protección inferiores y provisionales posibles en entornos sociopolíticos cada vez más hostiles a los refugiados e inmigrantes – máxime en países industrializados de Occidente-, el instituto de non-refoulement resulta analógicamente clave también en el ámbito de protección de los desplazados internos. 3. EL PROTOCOLO DE 1967 ADICIONAL A LA CONVENCIÓN SOBRE EL ESTATUTO DE LOS REFUGIADOS Este Protocolo derogó la doble limitación geográfico-temporal,158 por lo que al adherirse al Protocolo de 1967, los Estados se obligan a aplicar los artículos GOODWIN-GILL, G. and NEWLAND, K., “Forced Migration and International Law”, in ALEINIKOFF, T. A.and CHETAIL, V. (Eds.), Migration and International Legal Norms, The Hague: T.M.C. Asser Press, 2003, p.124. 158 Grosso modo suele atribuirse al Protocolo de 1967 la eliminación de la doble limitación geográfico-temporal (véase HATHAWAY, J. C., The Law of Refugee Status, cit., p.10). No obstante, GORTÁZAR ROTAECHE observa que, si por un lado es cierto que la limitación temporal queda definitivamente suprimida por dicho Protocolo, siendo esta su auténtica razón de ser, por otro éste no elimina del todo la restricción geográfica: el Protocolo contiene dicha supresión respecto de las nuevas adhesiones – Estados que no formaran parte de la Convención de Ginebra -, pero la limitación se mantiene para quienes la tengan según la Convención de 1951 y quieran ratificar o adherirse al Protocolo Adicional. (Derecho de asilo…, op.cit., p.108). 157 69 2 a 34 de la Convención de 1951 a los refugiados comprendidos en la definición clásica pero sin las limitaciones temporales y geográficas.159 El Protocolo se constituye, pues, en la primera ampliación de la definición estatutaria de ‘refugiado’. Sin embargo, es posible que ésta sea sólo formal, al no cambiar el contenido sustantivo de la definición de la misma, lo cual podría favorecer una interpretación y aplicación estrechas, con la consecuente exclusión de no pocas personas del goce de los derechos establecidos por la Convención.160 En este sentido, pese a la ampliación operada, la definición de refugiado de la Convención de Ginebra sigue revistiendo un grado cada vez mayor de obsolescencia y anacronismo debido principalmente a que «deja sin cubrir situaciones que precisan una solución justa».161 Los criterios establecidos por esta Convención y su Protocolo Adicional para determinar las circunstancias en las que se debe encontrar la persona para ser beneficiaria de protección internacional En su artículo 1,2, el mencionado Protocolo recoge: «A los efectos del presente Protocolo y salvo en lo que respecta a la aplicación del párrafo 3 de este artículo, el término refugiado se aplicará a toda persona comprendida en la definición del artículo 1 de la Convención, en la que se darán por omitidas las palabras ‘como resultado de acontecimientos ocurridos antes del 1 de enero de 1951 y … ‘las palabras ‘…a consecuencia de tales acontecimientos’, que figuran en el párrafo 2 de la sección A, del artículo 1». Asimismo, el artículo 1 del mismo Protocolo establece: «El presente Protocolo será aplicado por los Estados parte en el mismo, sin ninguna limitación geográfica, no obstante, serán aplicables también en virtud del presente Protocolo las declaraciones vigentes hechas por los Estados que ya sean parte en la Convención de conformidad con el inciso a) del párrafo 1 de la Sección B del artículo 1 de la Convención, salvo que se hayan ampliado conforme al párrafo segundo de la sección B del artículo 1» 160 Según argumenta HATHAWAY, «even after the elimination of temporal and geographic limitations, only persons whose migration is prompted by a fear of persecution on the ground of civil or political status come within the scope of the Convention-based protection system. This means that most Third World refugees remain de facto excluded, their flight is more often prompted by natural disaster, war, or broadly based political and economic turmoil than by “persecution”, at least as that term is understood in the Western context. While these phenomena undoubtedly may give rise to genuine fear and hence to the need to seek safe haven away from one’s home, refugees whose flight is not motivated by persecution rooted in civil or political status are excluded from the rights regime established by the Convention» (The Law of Refugee Status, cit., p.10-11). 161 En perspectiva de GORTÁZAR ROTAECHE, «a una parte de los refugiados de facto (porque refugiados de facto son también quienes cumpliendo los requisitos de la Convención de Ginebra, no reciben el reconocimiento de dicha condición). Desde mi punto de vista, todos ellos deberían beneficiarse al menos del principio de non-refoulement y para los casos de flujos masivos, los principios de solidaridad y reparto de cargas han de ser algo más que principios de soft law». (Derecho de Asilo y… op.cit., p.134-135). 159 70 plena y duradera, están ampliamente desenfocadas de la realidad de las causas y los factores que engendran destierro en el actual contexto del siglo XXI. Por cierto, conviene recordar que, pese a la evidente obsolescencia en algunos aspectos de la Convención y su Protocolo Adicional, no se ha adoptado ningún otro instrumento de importancia y ámbito universal en la materia.162 Así, pues, se mantienen sin solución los defectos que contienen los ya existentes, y no se han podido adoptar normativas que pudieran suplir las carencias que en ellos se aprecian. Esta preocupante situación ha motivado el lanzamiento por parte de ACNUR del proyecto de consultas globales sobre la revitalización de la protección de los refugiados que estudiaremos más adelante (apartado 7 del presente capítulo). Hic et nunc nos parece oportuno señalar anticipadamente que de la abundante documentación elaborada en el contexto de esta macro iniciativa – destacamos la Declaración de Niebla sobre la Revitalización de la Protección de los Refugiados163 -, se desprende la reafirmación de la vigencia de la institución del asilo y de la Convención de Ginebra y su Protocolo Adicional, en particular los principios de non-refoulement, protección y asistencia.164 Entretanto, y en orden a una protección efectiva y “revitalizada” varios autores insisten, por ejemplo, en que además de la precitada doble limitación, sigue imponiéndose, entre otras cosas, la superación de la perspectiva individualista que la Convención de Ginebra entraña, propia de una época en la que (proviniendo en su mayoría los «solicitantes de refugio» de Europa oriental) les era posible a los Estados de recepción examinar con facilidad cada caso de Aparte de la Declaración sobre el Asilo Territorial de Naciones Unidas, adoptada por la Asamblea General en su Resolución 2312 (XXII), de 14 de diciembre de 1967. 163 Adoptada con ocasión de las V Jornadas Derecho Internacional Humanitario sobre “La Revitalización de la Protección de los Refugiados”, celebradas en la Universidad de Huelva, los días 29 y 30 de noviembre y 1 de diciembre de 2001, y organizadas por el ACNUR y el Seminario de Estudios Internacionales, con la colaboración del Ministerio de Asuntos Exteriores, en conmemoración del cincuentenario de la Convención de Ginebra sobre el Estatuto de los Refugiados de 28 de julio de 1951. Texto (en español) disponible en FERNÁNDEZ SANCHEZ, P. A. (ed.), La revitalización de la protección de los refugiados, Huelva: Universidad de Huelva, 2002, pp.343-347. 164 Se puede leer en la Declaración de Niebla, punto A de sus considerandos. 162 71 solicitud de refugio en sus propios términos individuales. Si bien sigue siendo pertinente y válida, dicha perspectiva reduce la aplicación de la Convención al ámbito, privilegiado si se quiere pero particular, de una clase del conjunto mucho más amplio de personas que «merecen» o «necesitan protección internacional», y a las que de hecho se protege por medio de otras formas de acogida protectora en el territorio de otros países.165 Surgen, en este contexto, instrumentos internacionales de alcance regional africano y americano, que han adoptado un concepto más amplio de refugiado, dando cabida, bajo tal noción, a personas que integran «masas» o «grupos de refugiados», a cuyos componentes se otorga, en cuanto conjunto, la condición de refugiados, sin perjuicio del otorgamiento adicional del «refugio», caso por caso, individualmente considerado.166 4. LA CONVENCIÓN DE LA OUA DE 1969167 La Convención de la Organización de la Unidad Africana (OUA)168 por la que se regulan los aspectos específicos de los problemas de los refugiados en África (1969) representa una ampliación y complemento regional a la Convención de Ginebra de 1951. Surge como respuesta a un cada vez mayor número de refugiados en el MARIÑO MENÉNDEZ, F. M., “La Convención de Ginebra sobre el Estatuto de los Refugiados”, http://www.revistas.unc.edu.ar/index.php/recordip/article/viewFile/10/5, p.4, visitado el 26/05/2010. 166 Idem. 167 Ut supra nota 125. Sobre el contexto de descolonización y flujos de refugiados en el que se gestó este instrumento regional, véase ACNUR, La situación de los refugiados en el mundo: cincuenta años de acción humanitaria, Barcelona: Icaria Editorial, 2000 (en lo sucesivo ACNUR 2000), pp.43-65. 168 Fundada en 1963, la Organización de la Unidad Africana (OUA) tenía como objetivos principales deshacer los vestigios de la colonización y el apartheid ; promover la unidad y la solidaridad entre los estados africanos; coordinar e intensificar la cooperación para el desarrollo; salvaguardar la soberanía y la integridad territorial de los Estados miembros y promover la cooperación internacional dentro de Naciones Unidas. La OUA preparó el terreno para el nacimiento de la Unión Africana (UA) que, desde 2002, trabaja por la integración socio-económica del continente, la unidad y la solidaridad entre los países africanos y pueblos. Recién independizado (9 de julio de 2011), Sudán del Sur ingresó en la organización continental como su 54º miembro el 15 de agosto de 2011. 165 72 continente y a un sinfín de problemas asociados, en un contexto geográfico especialmente convulsionado durante la época de la Guerra Fría por conflictos de tipo colonial o resultado del intervencionismo de alguna de las superpotencias. Su Preámbulo reconoce la tirantez que los problemas de los refugiados causan entre muchos Estados miembros de la OUA y la necesidad de paliar sus causas, de las que destacan los conflictos armados. Por ello se considera importante distinguir entre un refugiado que “trata de lograr una vida normal y pacífica” y “una persona que huye de su país con el único propósito de fomentar en él la subversión desde el extranjero. Asimismo el Preámbulo recoge la voluntad de los miembros de la OUA de encontrar los medios para asegurar a los refugiados “una vida y un porvenir mejores”. En su Artículo 1, apartado 1º, la Convención de la OUA reproduce casi literalmente la definición de refugiado de Ginebra de 1951 que, acto seguido, amplía en el 2º apartado. Por consiguiente, «el término ‘refugiado’ se aplicará también a toda persona que, a causa de una agresión exterior, una ocupación o una dominación extranjera, o de acontecimientos que perturben gravemente el orden público en una parte o en la totalidad de su país de origen, o del país de su nacionalidad, está obligada a abandonar su residencia habitual para buscar refugio en otro lugar fuera de su país de origen o de nacionalidad». A raíz de esta definición ampliada, las víctimas de situaciones de violencia generalizada que abandonan sus países sin ser objeto de persecuciones por motivos específicos, son equiparadas a los refugiados según el Convenio de Ginebra. Importa señalar que, en virtud de su naturaleza convencional, esta definición ampliada genera efectos jurídicos obligatorios para los Estados Parte, los cuales aceptan limitar sus competencias discrecionales en relación con este perfil de refugiado establecido por la Convención africana. Y se comprometen a 73 otorgarles un estatuto jurídico a efectos de protección que, sin tener por qué ser idéntico al del Convenio de Ginebra de 1951, incluye inequívocos e importantes compromisos jurídicos tales como la prohibición de devolución, expulsión o rechazo en frontera (art. 2.3) o el derecho de repatriación voluntaria (art. 5).169 En su articulado la Convención de la OUA establece que sus disposiciones se han de aplicar sin discriminación por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a un determinado grupo social u opiniones políticas. Y que quedarán excluidas del acceso al estatuto de refugiado las personas que hayan incurrido en delitos contra la paz, de guerra, contra la humanidad o en delitos graves de carácter no político. Reivindica la naturaleza pacífica y humanitaria – apolítica, por lo tanto - de la concesión del derecho de asilo, recoge el principio de nodevolución y promueve la solidaridad africana entre Estados. Una solidaridad que los Gobiernos deben emplear para aliviar la carga de aquellos Estados que encuentren dificultades para seguir concediendo asilo, sustituyéndolos como país de acogida. Conmina también a los Gobiernos, en clara referencia a la realidad africana, a instalar a los refugiados a una distancia razonable de las fronteras con su país de origen. Es decir, para reforzar la protección de los refugiados, la Convención obliga a trasladar los asentamientos de refugiados lejos de las fronteras internacionales para evitar que sean atacados. Insta, asimismo, a evitar la utilización de los refugiados como instrumento de subversión contra su propio país.170 Fiel interpretación de la magnitud del problema de los refugiados en el continente, este instrumento jurídico de la OUA complementa, sin duplicar, la Convención de Ginebra de 1951. En su definición más generosa y ampliadora del concepto de refugiado, contempla más motivos que pueden conducir al refugio. SÁNCHEZ LEGIDO, A., “El estatuto de los refugiados, cincuenta años después”, cit., p.132. PÉREZ BRAVO, A., “Refugiados en África”, http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/jurid/cont/21/pr/pr22.pdf, visitado el 11/06/2011. 169 170 74 Por consiguiente, su non-refoulement171 protege a un número mayor de refugiados. Queda además estipulado ex professo que esta norma incluye, no sólo la prohibición de expulsión o devolución, sino también el no rechazo en fronteras.172 5. LA DECLARACIÓN DE CARTAGENA DE 1984173 En el contexto regional latinoamericano, la ampliación del concepto refugiado se da por medio de la Declaración de Cartagena sobre los Refugiados (1984). Nace en el contexto de los conflictos centroamericanos de finales de los años setenta que dieron lugar a que esta región se convirtiera en el escenario de movimientos masivos de personas que, a causa de la persecución política y social, la violencia generalizada y los conflictos internos, se vieron obligadas a desplazarse dentro su país (desplazados internos) o hacia otros países (refugiados). En este contexto, las necesidades de protección y asistencia de los refugiados y los limitados recursos e infraestructura de los países receptores, obligaron a la comunidad internacional y los países afectados a iniciar un proceso de identificación e implementación de medidas encaminadas a dar una respuesta humanitaria a esta situación. Este proceso alcanzó un avance considerable, aunque no su culminación, con la adopción de las conclusiones y recomendaciones de la Declaración de Cartagena sobre Refugiados (1984). Desde una perspectiva histórica, este documento significó un punto de inflexión en la protección y Recogido en su art.2,3 en los siguientes términos: «Nadie deberá ser sometido por un Estado Parte a medidas tales como rechazo en frontera, devolución o expulsión, que le obliguen a volver o a quedarse en el territorio donde su vida, integridad física o libertad pudieran verse amenazadas por las razones previstas en el artículo 1, párrafos 1 y 2». 172 Vid. GORTÁZAR ROTAECHE, C. J., Derecho de Asilo y … op.cit., p.152. 173 Adoptada en el ámbito del “Coloquio sobre la Protección Internacional de los Refugiados en América Central, México y Panamá: Problemas Jurídicos y Humanitarios”, celebrado en Cartagena de Indias (Colombia) en noviembre de 1984. El texto de la Declaración de Cartagena puede encontrarse en las memorias del coloquio publicadas bajo el título La protección internacional de los refugiados en América Central, México y Panamá: problemas jurídicos y humanitarios, Bogotá, 1986, pp. 332 y ss. 171 75 asistencia de refugiados hasta tal punto que, en la actualidad, ha llegado a convertirse en un instrumento fundamental en toda la región. El principal mérito de la Declaración de Cartagena consiste en haber recomendado la adopción, en su ámbito regional, de una definición ampliada del concepto de refugiado. Así, apelando expresamente a la Convención de la OUA y a la doctrina de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, sostiene, en su Tercera Conclusión, que «la definición o concepto de refugiado recomendada para la región es aquella que, además de contener los elementos de la Convención de 1951 y el Protocolo de 1967, considere también como refugiado a las personas que han huido de sus países porque su vida, seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada, la agresión extranjera, los conflictos internos, la violación masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden público». Así ampliada, esta definición contempla tanto la situación objetiva en el país de origen como la situación particular del individuo, requiriendo que, para el estatuto de refugiado, la persona reúna dos características fundamentales: por un lado, que exista una amenaza contra su vida, seguridad o libertad y, por el otro, que dicha amenaza sea el resultado de uno de los cinco elementos enumerados en la definición.174 No cabe duda que las definiciones del término ‘refugiado’ de la Declaración de Cartagena y de la Convención de la OUA son muy parecidas en su espíritu y objetivo, compartiendo algunos de los puntos que suponen innovación con respecto a la definición de refugiado de la Convención de Ginebra. IGNACIO MONDELLI, J., Plan de Acción de México para Fortalecer la Protección Internacional de los Refugiados en América Latina. Capítulo Segundo: La Protección Internacional de los Refugiados. Investigación y desarrollo doctrinal. Paraguay: Notas a la Ley 1938, Buenos Aires: ACNUR, diciembre de 2004, p.30. 174 76 Aun así, importa observar que, además de aquellas diferencias que se pueden considerar de mera forma porque responden a realidades regionales diferentes, existe una diferencia destacable entre ambos instrumentos: en su definición de refugiado, la Declaración de Cartagena no extiende expresamente la protección a las personas que huyen de alteraciones graves del orden público cuando éstas afectan sólo a una parte del territorio del Estado, como lo hace la Convención de la OUA. Dicho lo cual, conviene indicar que la diferencia substancial entre ambos instrumentos estriba en su naturaleza: a diferencia del contexto africano, en el ámbito latinoamericano la extensión de la noción de refugiado se ha operado no por la vía convencional propiamente dicha, sino en el seno de un foro académico, si bien es cierto que éste ha contado con amplia participación de responsables gubernamentales y de expertos nacionales e internacionales en materia de refugiados. Ello, sin embargo, no ha impedido el extenso seguimiento de las directrices contenidas en la declaración por la práctica. Y, en muchos casos, también la legislación de los Estados de la región constituye una razón de peso para defender el carácter consuetudinario de la ampliación del concepto de refugiado defendida en la Declaración. Merced a las ampliaciones de este concepto operadas por ambos instrumentos regionales, es posible proporcionar protección y asistencia no solo a aquellas personas que huyen del país de origen en razón de fundados temores de ser perseguidos por motivos de raza, sexo, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social y opciones políticas, sino también a todos los que viendo amenazada su vida o integridad física o moral por los conflictos armados, la violación masiva de los derechos humanos, la violencia generalizada o cualquier otra circunstancia que perturbe gravemente el orden público, decidan o se vean forzadas a abandonar sus hogares y cruzar la frontera en busca de refugio y protección. La envergadura de la Convención de la OUA y de la Declaración de Cartagena como instrumentos regionales en materia de refugiados viene 77 reconocida inter alia en el Preámbulo la Declaración sobre la Protección de los Refugiados y Personas Desplazadas en el mundo árabe de 1992, en cuyo art.6 se recomienda a los países árabes que adopten en sus ordenamientos un concepto amplio y flexible de refugiado, en tanto en cuanto no exista una Convención regional al respecto.175 6. INTENTOS DE AMPLIACIÓN EN EL ÁMBITO DE LA UNIÓN EUROPEA En contraste con la interpretación generosa del concepto ginebrino de refugiado reflejada en las ya señaladas ampliaciones regionales en África y América Latina, los países del “mundo desarrollado” (aludimos más propiamente al entorno de la UE) han optado por una interpretación rigurosamente restrictiva de la Convención de Ginebra de 1951, habiendo derivado en el desarrollo de fórmulas alternativas176 de (des)protección (al margen de la Convención) hacia los expatriados víctimas de situaciones de violencia generalizada. Dichas fórmulas (vigentes hasta hace pocos años como únicas opciones de protección fuera de la estricta interpretación de la Convención de Ginebra), si bien han variado en sus formas prácticas de unos Estados a otros, guardan rasgos comunes entre ellos. Primero, tenían naturaleza habitualmente extra-legal y altamente informal, como consecuencia de su escasa o nula regulación normativa. Segundo, su configuración revestía un carácter enormemente discrecional, tanto en lo que se refería a la decisión de concesión de protección, generalmente poco transparente y huérfana de control judicial, como al contenido de la protección otorgada. Tercero, debilitaban considerablemente los estándares de protección, revelándose así como estatutos más provisionales en tanto que orientados PONTE IGLESIAS, Mª. T., Conflictos armados, refugiados y desplazados internos en el Derecho internacional actual, Santiago: Tórculo Edicións, 2000, pp.85-86. 176 Bajo denominaciones tales como acogimiento humanitario, protección temporal o figuras subsidiarias de protección. 175 78 plenamente a la repatriación, y menos costosos para los Estados de acogida, al implicar generalmente menores derechos socio-económicos. 177 De forma progresiva el estatuto de refugiado se venía reservando y podría operar únicamente para quienes, en virtud de una apreciación individualizada, demostrasen tener fundados temores de persecución por los motivos estipulados en la Convención de Ginebra (raza, religión, nacionalidad, opinión política o pertenencia a un grupo social determinado). En efecto, «la referencia a una situación de guerra civil o de conflicto interno violento o generalizado y a los peligros que presenta no es suficiente por sí sola para justificar el reconocimiento de la condición de refugiado», tal y como queda establecido en el apartado 6º de la Posición común de 1996 relativa a la aplicación armonizada de la definición del término refugiado conforme al artículo 1 de la Convención de Ginebra.178 En cierta medida, esta posición representa un peldaño más hacia la consolidación de la interpretación restrictiva del concepto convencional de refugiado y de su ámbito personal de aplicación, previamente avanzada en el Convenio de Dublín de 1990179 (art. 1.1.b) y en las disposiciones sobre asilo del Convenio de aplicación del Acuerdo de Schengen de 1990180 (art. 1). En el marco de esa interpretación no cabía, por ejemplo, el otorgamiento de asilo en caso de persecución por razón de género o por agentes no estatales sin participación de las autoridades del Estado de origen, tampoco en situaciones de catástrofes naturales o de violencia generalizada. Todos Vid. SÁNCHEZ LEGIDO, A., “El estatuto de los refugiados, cincuenta años después”, cit., p.133. 178 Posición común 96/196/JAI, del 4 de marzo de 1996, definida por el Consejo sobre la base del artículo K.3 del Tratado de la Unión Europea, relativa a la aplicación armonizada de la definición del término "refugiado" conforme al artículo 1 de la Convención de Ginebra, de 28 de julio de 1951, sobre el Estatuto de los Refugiados. 179 Convenio de Dublín, de 15 de junio de 1990, relativo a la determinación del Estado responsable del examen de las solicitudes de asilo presentadas en los Estados miembros de las Comunidades Europeas. Reglamento (CE) núm. 343/2003 del Consejo de 18 de febrero de 2003 por el que se establecen los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de asilo presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país. 180 Convenio de Aplicación del Acuerdo de Schengen de 14 De Junio de 1985 entre los Gobiernos de los Estados de la Unión Económica Benelux, de la República Federal de Alemania y de la República Francesa, relativo a la Supresión gradual de los Controles en las Fronteras Comunes, de 19 de junio de 1990. 177 79 estos supuestos eran reconducidos a regímenes basados en consideraciones humanitarias de carácter esencialmente provisional. A pesar de los avances que explicaremos infra, muchos de ellos continúan sin protección regional armonizada en la UE. Debemos recordar, en tal sentido, que los éxodos de “refugiados” provocados por la guerra en la antigua Yugoslavia181 y, vinculada a estos sucesos, la preocupación por el reparto de la carga, propiciaron el debate en torno a la figura que vendría a denominarse Protección Temporal. Entendida como un nuevo enfoque de asilo en virtud del cual los Estados ofrecían Protección Temporal a las personas que huían del conflicto, esta figura reposa en el supuesto de que las víctimas deberían regresar a sus hogares una vez concluido el conflicto. Como indicaremos infra, la adopción en 2001 de la Directiva sobre protección temporal182 es muy posterior a los mencionados conflictos en la antigua Yugoslavia, y desde entonces no se ha invocado. Por tanto, “las normas mínimas para la concesión de protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas procedentes de terceros países que no pueden volver a su país de origen y fomentar un esfuerzo equitativo entre los Estados miembros para acoger a dichas personas y asumir las consecuencias de su acogida” no han conocido relevancia práctica, siquiera en las recientes situaciones de desplazados que se produjeron en el contexto de la llamada “primavera árabe”. De cara a una mejor comprensión de la protección temporal que estudiaremos en el epígrafe siguiente, quizá resulte de interés indicar que, temerosos del no retorno de los refugiados, desde un principio los Estados se manifestaron reacios a la emergencia de esta figura. Ello explica, por ejemplo, la propuesta de los Gobiernos de la Unión Europea en el sentido de la creación, por ACNUR 2000, pp.241-258. Directiva 2001/55/CE del Consejo, 20 de Julio de 2001, relativa a las normas mínimas para la concesión de protección temporal en casos de afluencia masiva de personas desplazadas y a medidas de fomento de un esfuerzo equitativo entre los Estados miembros para acoger a dichas personas y asumir las consecuencias de su acogida (DO L 212/12 de 7.8.2001). 181 182 80 primera vez en 1993, de “zonas seguras” en Bosnia y Herzegovina, habiendo acordado que la protección y la asistencia «deben proporcionarse siempre que sea posible en la región de origen» y que «las personas desplazadas deben ser ayudadas a permanecer en zonas seguras situadas lo más cerca posible de sus hogares».183 Por desgracia, empero, las matanzas que tuvieron lugar después, cuando fuerzas serbobosnias tomaron las “zonas seguras” de Srebrenica y Zepa en 1995, demostraron la precariedad, incluso el carácter desastroso de este enfoque.184 En todo caso, quedaba atrás la práctica anteriormente verificada en Europa occidental, por la que generalmente se consideraba que cuando a una persona se le reconocía su condición de refugiado, podría quedarse indefinidamente en el país de asilo, a menos que decayera su condición de refugiado.185 En cambio, desde comienzos de los 90 del pretérito siglo XX, se introducen nuevas políticas restrictivas con el objetivo de combatir la inmigración irregular y los abusos (reales o percibidos) contra los sistemas (nacionales) de asilo, lo que iba a modificar considerablemente cierto equilibrio existente entre la protección de los refugiados y el control de la inmigración, dando así origen a la “Fortaleza Europa”. 186 De otro modo, la desaparición de las fronteras internas condujo a un reforzamiento de la frontera externa, cuya gestión llevó a una excesiva mezcla de asilo e inmigración que, a su vez, dio origen a una cierta confusión conceptual en la sociedad y derivó en políticas y formas más elaboradas de restricciones hacia los solicitantes de asilo y refugiados. Son de ello ejemplos bien conocidos la política de la UE en materia de exigencia de visados a nacionales de terceros países así como las sanciones y responsabilidades impuestas a las compañías de transporte por introducir en la UE inmigrantes con documentación insuficiente o sin ella. Establecidas ya en la etapa de cooperación intergubernamental previa al Tratado de Ámsterdam, estas En su Resolución sobre ciertas directrices comunes en materia de admisión de personas especialmente vulnerables procedentes de la antigua Yugoslavia, Consejo de Ministros de Inmigración, 1-2 de junio de 1993. Véase igualmente ACNUR 2000, pp.181-183. 184 ACNUR 2000, p.183. 185 Ibid., p.181-182. 186 Ibid., pp.177-179. 183 81 políticas restrictivas iban a seguir presentes y crecientes después de la entrada en vigor del mismo (el 1 de mayo de 1999).187 6.1. La Protección Temporal y la Protección Subsidiaria En todo caso, el Tratado de Amsterdam188 iba a suponer un paso fundamental en la futura regulación y las políticas comunitarias de refugio y asilo. Con el objeto de crear progresivamente un espacio de libertad, de seguridad y de justicia (ELSJ), en su Título IV (artículo 63 del TCE) este Tratado incluía (dentro de la política relativa a “Visados, Asilo, Inmigración y Otras Políticas Relacionadas con la Libre Circulación de Personas”) una referencia expresa a la necesaria adopción - antes del transcurso de cinco años desde la entrada en vigor de este Tratado -, de normas mínimas que pudieran regular el reconocimiento del estatuto de refugiado a nacionales de terceros países, así como la concesión de protección temporal a las personas desplazadas procedentes de terceros países que no pueden volver a su país de origen y para las personas que por otro motivo necesitan protección internacional. Es necesario señalar que todas estas materias que conforman el ELSJ, actualmente se regulan bajo el Título V del TFUE. Las obligaciones de protección internacional que estas estipulaciones contienen, han conocido últimamente significativos desarrollos normativos y también jurisprudenciales.189 Vid. GORTÁZAR ROTAECHE, C. J., “El respeto a las libertades fundamentales (IV): el derecho de asilo y la protección en caso de devolución, expulsión y extradición («No hay camino, se hace camino al andar»), en BENEYTO PÉREZ, J. Mª. (Dir.), MAILLO GONZÁLEZ-ORÚS, J. y BECERRIL ATIENZA, B. (Coords.), Tratado de Derecho y Políticas de la Unión Europea, Tomo II: Derechos Fundamentales, Pamplona: Aranzadi, 2009, pp.634-635. 188 Tratado de Ámsterdam por el que se modifican el Tratado de la Unión Europea, los Tratados Constitutivos de las Comunidades Europeas y determinados actos conexos, aprobado por el Consejo Europeo de Ámsterdam (16 y 17 de junio de 1997) y firmado el 2 de octubre de 1997 por los ministros de Asuntos Exteriores de los quince países miembros de la Unión Europea, entró en vigor el 1 de mayo de 1999 tras haber sido ratificado por todos los Estados Miembro (DO C 340 de 10 de noviembre de 1997). 189 Como la reciente sentencia dictada por el TJUE, a fecha 21 de diciembre 2011, en los asuntos acumulados C-411/10 y C-493/10. 187 82 El primer y más relevante de esos desarrollos, que es a la vez el sustrato para las antedichas obligaciones, es sin duda el reconocimiento del asilo como un derecho humano fundamental, que la Carta de Derechos Fundamentales de la UE (Carta de Niza)190 proclama solemnemente en su artículo 18,191 que deberá leerse conjuntamente con el artículo 78 del TFUE (antiguos artículos 63, puntos 1 y 2, y 64, apartado 2, TCE),192 y el artículo 19 de la misma Carta respecto al principio de no devolución.193 Este reconocimiento representa un cambio importante y novedoso con respecto a la regulación que del refugio y el asilo se había llevado a cabo tanto en el ámbito de la UE, como en los Estados o en el Derecho internacional general. Supone, por consiguiente, una garantía excepcional para aquellas personas necesitadas de dicha protección que se encontraban a merced de la discrecionalidad de los Estados, toda vez que el asilo era considerado un acto gracioso de estos, no existiendo ninguna obligación internacional de concederlo.194 Con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa el 1 de diciembre de 2009,195 la Carta de Niza si bien no forma parte de los tratados constitutivos, posee sin embargo el mismo valor jurídico que éstos (entrando a formar parte del Derecho comunitario originario).196 Se desprende de ello una doble consecuencia: 1) estamos ante el primer instrumento internacional con carácter jurídico vinculante Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (DO 2000/C 364/01). «Se garantiza el derecho de asilo dentro del respeto de las normas de la Convención de Ginebra de 28 de julio de 1951 y del Protocolo de 31 de enero de 1967 sobre el Estatuto de los Refugiados y de conformidad con el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea». 192 Como recomienda la profesora GORTÁZAR ROTAECHE, C. J., “El respeto a las libertades fundamentales (IV): el derecho de asilo y la protección en caso de devolución, expulsión y extradición («No hay camino, se hace camino al andar»),… op.cit., pp.620 y 632. 193 «1. Se prohíben las expulsiones colectivas. 2. Nadie podrá ser devuelto, expulsado o extraditado a un Estado en el que corra un grave riesgo de ser sometido a la pena de muerte, a tortura o a otras penas o tratos inhumanos o degradantes.» 194 FERNÁNDEZ ARRIBA, G., Asilo y refugio en la Unión Europea, Granada: Editorial Comares, 2007, 146. 195 Tratado de Lisboa por el que se modifican el Tratado de la Unión Europea y el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, firmado en Lisboa el 13 de diciembre de 2007, entrada en vigor el 1 de diciembre de 2009 (DOUE 2007/C 306/01). 196 GORTÁZAR ROTAECHE, C. J., “El respeto a las libertades fundamentales (IV): el derecho de asilo y la protección en caso de devolución, expulsión y extradición («No hay camino, se hace camino al andar»),… op.cit., pp.610, 632 y 635. 190 191 83 y de ámbito europeo que garantiza el asilo como un derecho fundamental de la persona; 2) los instrumentos de “Derecho derivado” (directivas, reglamentos y decisiones) que se desarrollen sobre asilo deberán ser respetuosos con el contenido del susodicho derecho humano fundamental al asilo.197 Como veremos más adelante, la jurisprudencia del TJUE empieza a desarrollar el contenido de este derecho garantizado por la Carta. Mientras tanto, importantes instrumentos del mencionado “Derecho derivado” ya tienen conformado su contenido mínimo. Nos queremos referir en especial a las normas de protección temporal y de protección subsidiaria. Formuladas en la Directiva 2001/55/CE (Directiva de protección temporal),198 las normas sobre la protección temporal regulan un pre-estatuto a ser otorgado prima facie en supuestos de afluencia masiva o inminencia clara de afluencia masiva. Aparentemente favorable y generoso, ese mecanismo de acogida excepcional de desplazados dentro de las fronteras de un Estado miembro revestía, en un principio, un carácter ineludiblemente provisional y precario,199 ya que presuponía la repatriación (forzosa en caso necesario), como solución final del desplazamiento200. Ello acentuaba, de forma inadvertida o no, la discrecionalidad o disparidades interpretativas y legislativas201 o, lo que es lo mismo, la ausencia de armonización en esta materia, favoreciendo el fortalecimiento de regímenes y políticas cada vez más restrictivas en la materia. A pesar de lo anterior, en su buen hacer ACNUR no dejó de valorar las bondades de esta figura al considerarla una respuesta de emergencia posible a una Ibid., p.632. Ut supra nota 182. 199 Vid. el art. 4, que contempla, contando todas las prórrogas posibles, una duración máxima del mecanismo de tres años. 200 Vid. los arts. 20 a 23. 201 Bien visibles en CARLIER, J.-Y., VANHEULE, D., HULLMANN, K. and PEÑA GALIANO, C. (Eds.), Who is a Refugee? A Comparative Case Law Study, The Hague: Kluwer Law International, 1997. 197 198 84 situación insostenible, cuando existen unas necesidades de protección manifiestas y cuando las posibilidades de determinar tales necesidades individualmente a corto plazo son escasas o nulas. Su finalidad seria, pues, la de garantizar el acceso inmediato a la seguridad y la protección de los derechos humanos básicos, incluida la protección contra la devolución (refoulement), en países directamente afectados por una afluencia de grandes proporciones.202 A la luz de los artículos 18 y 19 de la Carta de Niza, las personas bajo protección temporal podrían tener derecho al asilo si cumplido el tiempo de dicha protección temporal, persisten las circunstancias que hacen inseguro el retorno. Por tanto, además de favorecer la puesta en práctica del reparto de las cargas (burdensharing) – si no falta voluntad política -, y al suponer una protección interina que en ocasiones “congela” la tramitación del estatuto de refugiado, la protección temporal permite que, una vez terminada, sus beneficiarios puedan solicitar, bien el reconocimiento de su condición de Refugiado según la Convención de Ginebra, o bien la Protección Subsidiaria.203 El contenido mínimo del derecho de (al) asilo incluye también las normas mínimas sobre las condiciones de acogida de los solicitantes de asilo, sean éstos posibles refugiados o personas bajo otra protección internacional;204 las normas sobre el derecho de toda solicitud de asilo presentada en el territorio de cualquier Estado miembro a ser examinada con garantías en uno de los Estados miembros de la UE;205 así como las normas mínimas de derecho procesal a ser garantizadas Ibid., p.182. GORTÁZAR ROTAECHE, C., “La Protección Subsidiaria como concepto diferente a la Protección Temporal. Hacia un Derecho comunitario europeo en la materia”, en FERNÁNDEZ SANCHEZ, P. A. (ed.), La revitalización de la protección de los refugiados, Huelva: Universidad de Huelva, 2002, p.235. De la misma autora, “El respeto a las libertades fundamentales (IV): el derecho de asilo y la protección en caso de devolución, expulsión y extradición («No hay camino, se hace camino al andar»),… op.cit., p.633. 204 Directiva 2003/9/CE del Consejo, de 27 de enero de 2003 por la que se aprueban normas mínimas para la acogida de los solicitantes de asilo en los Estados miembros – Directiva sobre las condiciones de acogida (DO 2003 L 31/18 de 6.02.2003). 205 Reglamento (CE) nº 343/2003 del Consejo, de 18 de febrero de 2003, por el que se establecen los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una 202 203 85 respecto de cualquier solicitante de protección internacional y respecto de los refugiados y personas bajo Protección Subsidiaria.206 Regulada por la denominada “Directiva de Calificación”,207 la figura de Protección Subsidiaria o Complementaria es, quizá, el intento de ampliación del concepto estatutario de refugiado que hace valer especialmente las obligaciones internacionales para los Estados miembros de la UE, derivadas de los artículos 18 y 19 de la Carta de Niza y, paralelamente, del artículo 3 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales (CEDH), el artículo 4 del Protocolo Adicional número 4 al CEDH, el artículo 7 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), así como el artículo 3 de la Convención contra la Tortura. Fundada en estas disposiciones normativas y estrechamente vinculada a la regla de non-refoulement, la Protección Subsidiaria o Complementaria ha de aplicarse a todos los supuestos de solicitantes de asilo que no cumplen los requisitos para ser reconocidos refugiados según la Convención de Ginebra, pero que no pueden regresar a su país de origen porque temen ser objeto de torturas, de la pena de muerte o de un tratamiento inhumano o degradante.208 solicitud de asilo presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país (Reglamento Dublín II) (DO L 50/1 de 25.02.2003). 206 Directiva 2005/85/CE del Consejo, de 1 de diciembre de 2005, sobre normas mínimas para los procedimientos que deben aplicar los Estados miembros para conceder o retirar la condición de refugiado – Directiva sobre Procedimientos de Asilo (DO 2005 L 326/13 de 13.12.2005). 207 Directiva 2004/83/CE del Consejo, de 29 de abril de 2004, por la que se establecen normas mínimas relativas a los requisitos para el reconocimiento y el estatuto de nacionales de terceros países o apátridas como refugiados o personas que necesitan otro tipo de protección internacional (Protección Subsidiaria) y al contenido de la protección concedida (DO L 304/12 del 30.9.2004). Esta Directiva contiene normas vinculantes sobre quién tiene el derecho a recibir el estatuto de refugiado y qué contenido jurídico implica dicho estatuto, así como normas sobre quién tiene derecho a recibir en la UE el estatuto de protección subsidiaria y qué conjunto de derechos conlleva dicho estatuto. Como hemos de referir más adelante, en el ámbito del proceso de refundición en curso de los instrumentos reguladores del refugio y el asilo, esta Directiva fue recién sustituida por la Directiva 2011/95/UE, de 13 de diciembre de 2011. 208 GORTÁZAR ROTAECHE, C., “La Protección Subsidiaria…”, op.cit., p.234-237. 86 En suma: si tenemos en cuenta que la Convención de Ginebra no recoge un derecho subjetivo al asilo,209 no podemos dejar de celebrar el gran avance que en este sentido ha logrado la UE. Entretanto, los especialistas en la materia ven prematuro echar las campanas al vuelo.210 De hecho, y como advierte el ACNUR António GUTERRES, la agenda europea en materia de derechos humanos está sometida a crecientes presiones por la crisis económica mundial y una ola de xenofobia,211 que hacen peligrar los señalados avances logrados en el marco del naciente Sistema Europeo Común de Asilo (SECA).212 Éste dista de ser justo y El término “asilo” apenas viene mencionado en el articulado de esta Convención, aunque sí aparece empleado en su Preámbulo y Acta Final, ello a pesar de que durante los trabajos preparatorios, varios representantes insistieron en que la Convención recogiera el asilo como uno de los más antiguos derechos humanos. vid. WEISS, P. (ed.), The Refugee Convention, 1951. The Travaux Preparatoires…, op.cit., pp.4-35 y 378-383. 210 Como advierte la profesora GORTÁZAR ROTAECHE, C. J., “El respeto a las libertades fundamentales (IV): el derecho de asilo y la protección en caso de devolución, expulsión y extradición («No hay camino, se hace camino al andar»),… op.cit., p. 633. 211 António GUTERRES, United Nations High Commissioner for Refugees. Remarks at the opening of the judicial year of the European Court of Human Rights. Strasbourg, 28 January 2011. 212 El complejo proceso de gestación y desarrollo en curso de este sistema se puede describir resumidamente en los siguientes términos: I) Con el fin de realizar el objetivo fijado por el Consejo Europeo de Estrasburgo de los días 8 y 9 de diciembre de 1989 de armonizar sus políticas de asilo, los Estados miembros firmaron en Dublín, el 15 de junio de 1990, el Convenio relativo a la determinación del Estado responsable del examen de las solicitudes de asilo presentadas en los Estados miembros de las Comunidades Europeas (DO 1997, C 254, p.1, en lo sucesivo “Convenio de Dublin”). Este Convenio entró en vigor el 1 de septiembre de 1997 para los doce signatarios iniciales, el 1 de octubre de 1997 para la República de Austria y el Reino de Suecia, y el 1 de enero de 1998 para la República de Finlandia. II) Las conclusiones del Consejo Europeo de Tampere de los días 15 y 16 de octubre de 1999 preveían en particular la creación de un sistema europeo común de asilo, basado en la plena y total aplicación de la Convención de Ginebra, garantizando que ninguna persona sea repatriada a un país en el que sufra persecución, es decir, observando el principio de no devolución. III) El Tratado de Ámsterdam de 2 de octubre de 1997 introdujo el artículo 63 en el Tratado CE, que hacía competente a la Comunidad Europea para adoptar las medidas recomendadas por el Consejo Europeo de Tampere. Dicho Tratado también incorporó como anexo al Tratado CE el Protocolo (nº 24) sobre asilo a nacionales de los Estados miembros de la Unión Europea (DO 2010, C 83, p. 305), a cuyo tenor se considera que dichos Estados constituyen recíprocamente países de origen seguros a todos los efectos jurídicos y prácticos en relación con el derecho de asilo. IV) La adopción del artículo 63 TCE permitió, en particular, sustituir entre los Estados miembros, a excepción del Reino Unido y de Dinamarca, el Convenio de Dublín por el Reglamento (CE) nº 343/2003 del Consejo, que entró en vigor el 17 de marzo de 2003. Sobre esa base jurídica se adoptaron varias Directivas (como la Directiva 2003/9/CE del Consejo, de 27 de enero de 2003, la Directiva 2004/83/CE del Consejo, de 29 de abril de 2004 y la Directiva 2005/85/CE del Consejo, de 1 de diciembre de 2005), con objeto de poner en práctica el sistema europeo común de asilo previsto por las conclusiones del Consejo Europeo de Tampere. V) Desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, las disposiciones pertinentes en materia de asilo son el artículo 78 209 87 eficiente, debido fundamentalmente a que los estándares mínimos comunes establecidos en la materia, además de entrañar ciertas deficiencias e incompatibilidades, siguen siendo susceptibles de interpretaciones y excepciones diversas, variando enormemente de un Estado miembro a otro la forma en que se ponen en práctica, lo que da como resultado el debilitamiento/socavamiento de las garantías de los derechos fundamentales.213 Ello a pesar del impulso político que el Programa de Estocolmo supone, al establecer las medidas y las prioridades de la UE en materia de protección internacional entre 2010 y 2014, que se deberían concretar, inter alia, en el reforzamiento de un espacio común y solidario de protección a solicitantes de asilo.214 Al hilo de lo anterior, varias ONG han expresado insistentemente su honda preocupación por la difícil situación en que se encuentran millares de solicitantes de asilo en la UE debido a que varios Gobiernos no respetan ni protegen sus derechos humanos fundamentales,215 reconocidos y recogidos en la normativa comunitaria supra expuesta. En este sentido, la reciente jurisprudencia de los Tribunales de Estrasburgo y de Luxemburgo que se expone infra, constituye un elocuente recordatorio de lo mucho que todavía queda por hacer para alcanzar un verdadero Sistema Europeo Común de Asilo (SECA), en el pleno respeto de los derechos humanos.216 Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), que prevé el establecimiento de un sistema europeo común de asilo, y el artículo 80 TFUE, que recuerda los principios de solidaridad y de reparto equitativo de la responsabilidad entre los Estados miembros. Por tanto, habiendo transcurrido ya la primera fase de su edificación (1999-2004), se prevé que la segunda fase que está en curso, cuyo objetivo es armonizar y mejorar los estándares de protección desemboque en la puesta en marcha del SECA a lo largo de este año 2012. 213 Tal como se desprende del supra citado Reglamento Dublín II, que los Tribunales de Estrasburgo y Luxemburgo analizan en los asuntos que se exponen infra, epígrafe 6.2. 214 Programa de Estocolmo: una Europa abierta y segura que sirva y proteja al ciudadano, adoptado por el Consejo Europeo, el 11 de diciembre de 2009 (DO 2010/C 115/01). Véase, en particular, el apartado 6.2. 215 AI, Declaración pública (Índice AI: EUR 03/001/2011), de 21 de enero de 2011. 216 GORTÁZAR ROTAECHE, C.J. "Building the CEAS: ad intra & ad extra – How to avoid non – refoulement and neo – refoulement", in XUEREB, P. G. (ed.), Migration and Asylum in Malta and the European Union: Rights and Realities 2002 – 2011, Malta: Malta University Press, 2012, pp.15 y ss. 88 6.2. Recientes avances jurisprudenciales desde el TEDH y el TJUE217 En su Sentencia dictada el 21 de enero de 2011, en el Caso M.S.S. c. Bélgica y Grecia,218 la Gran Sala del Tribunal Europeo de Derechos Humanos falló condenando a Bélgica y a Grecia por violar el Convenio Europeo para la protección de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales, en consecuencia de la expulsión por parte de Bélgica de un afgano a través de Grecia, donde las condiciones de los demandantes de asilo son deplorables. El denunciante, M.S.S, un ciudadano afgano, a principios de 2008 entró en territorio de la UE a través de Grecia y al final llegó a Bélgica, donde solicitó asilo. Su solicitud de asilo no fue considerada por Bélgica, cuyas autoridades decidieron deportarlo a Grecia de conformidad con el Reglamento de Dublín II, eso a pesar de sus objeciones, basadas en conocidos indicios de que este país no tenía en funcionamiento un sistema de determinación de los casos de asilo y en que corría el riesgo de ser devuelto luego a Afganistán. Una vez en Grecia, las autoridades griegas lo recluyeron dos veces en terribles condiciones. Al liberarlo lo dejaron abandonado a su suerte en la calle, viviendo en la miseria y sin hogar. El 1 de septiembre de 2010, cuando la Gran Sala del TEDH vio la causa, M.S.S. estaba todavía a la espera que le hicieran la primera entrevista de terminación de su solicitud de asilo en Grecia. El Tribunal consideró que los Estados miembros de la UE están obligados a cumplir estándares mínimos, establecidos en la legislación internacional y europea, y a respetar los derechos humanos fundamentales garantizados por el CEDH. Por esta razón, deben garantizar a los solicitantes de asilo el acceso a Se recuerda que como órgano judicial internacional con sede en Luxemburgo, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) interpreta el Derecho de la UE para garantizar que se aplique de la misma forma en todos los países miembros. También resuelve conflictos legales entre los gobiernos y las instituciones de la UE. Los particulares, las empresas y las organizaciones pueden acudir también al Tribunal si consideran que una institución de la UE ha vulnerado sus derechos. En cuanto a su composición, el TJUE cuenta con un juez por cada país de la UE. 218 Tribunal Europeo de Derechos Humanos, asunto M.S.S. v. Bélgica y Grecia (demanda nº 30696/09, de 21 de enero 2011). 217 89 procedimientos efectivos de determinación de sus casos y unas condiciones adecuadas de acogida. Asimismo deben garantizarles recursos efectivos contra las violaciones de derechos humanos. Desde esta fundamentación jurídica, y una vez probado que Grecia no tenía en funcionamiento un sistema efectivo de determinación de los casos de asilo, ese Tribunal falló que al haber sometido a M.S.S. a unas condiciones degradantes en el centro de detención, y puesto que las condiciones de vida que tuvo que soportar tras su liberación fueron igualmente degradantes, Grecia violó el CEDH que en su artículo 3 prohíbe la tortura y los tratos inhumanos o degradantes, por reclusión en condiciones degradantes y por condiciones de vida degradantes. Asimismo, el Tribunal determinó que el hecho de que no hubiera un mecanismo efectivo para que M.S.S. expusiera sus reclamaciones en materia de derechos humanos en Grecia constituyó un incumplimiento de las obligaciones contraídas por ese país en virtud del CEDH, por lo que Grecia violó además el derecho de M.S.S. a un recurso efectivo, estipulado en el artículo 13 considerado junto con el artículo 3 del CEDH. En los que atañe a Bélgica , el TEDH consideró que, dadas las conocidas deficiencias del sistema de determinación de los casos de asilo de Grecia, en el momento de la expulsión de M.S.S. a Grecia, las autoridades belgas sabían o deberían haber sabido que no tenía garantías de que su solicitud de asilo fuera examinada seriamente por sus homólogas griegas. Dadas las circunstancias, las autoridades belgas tenían el deber de verificar cómo aplicaban las autoridades griegas en la práctica su legislación sobre asilo, algo que no hicieron. Y puesto que M.S.S. – que había abandonado su país en 2008, tras ser intérprete de la OTAN en Kabul y escapar a una emboscada talibán - argumentaba que, con su devolución a Afganistán, corría un riesgo real de sufrir tortura u otros malos tratos e incluso de morir, su transferencia de Bélgica a Grecia vulneró la regla de non-refoulement (artículo 3 del CEDH). A mayor abundamiento, el Tribunal determinó que Bélgica violó el derecho de M.S.S. a un recurso efectivo (artículos 13 y 3 del CEDH), pues 90 el procedimiento de que disponía en Bélgica para impugnar su transferencia a Grecia sobre la base de que sería sometido a tratos prohibidos por el artículo 3 del Convenio Europeo no tenía posibilidades de prosperar. En su reciente sentencia dictada en el asunto Hirsi Jamaa y otros c. Italia, de 23 de febrero de 2012,219 la Gran Sala del TEDH condenó a Italia por violar varios artículos del CEDH al haber expulsado a Libia a unos 200 inmigrantes somalíes y eritreos, interceptados a 35 millas al sur de Lampedusa en la noche entre 6 y 7 de mayo de 2009. En concreto, el fallo determina que Italia violó doblemente el artículo 3 del CEDH por la posibilidad de los demandantes de sufrir malos tratos, primero en Libia y después en Somalia o Eritrea. Violó el artículo 4 del Protocolo nº 4220 (sobre la prohibición de las expulsiones colectivas de extranjeros) y 13 del citado CEDH (sobre el derecho a un recurso efectivo). Italia deberá indemnizar a los 22 inmigrantes que presentaron la demanda ante el Tribunal (ya que de los 24 demandantes, dos han fallecido) 15.000 euros por daños morales a cada uno de los demandantes y una cantidad global de 1.575,74 por las costas. A su vez, recientemente el Tribunal de Justicia de la UE (TJUE) - cuya competencia en materia de asilo e inmigración ha sido ampliada por el Tratado de Lisboa221 - ha examinado, a raíz de remisiones de tribunales nacionales del Reino Unido e Irlanda, la compatibilidad de la devolución de solicitantes de asilo a Grecia (y por extensión a otros países terceros) con los derechos humanos Tribunal Europeo de Derechos Humanos, asunto Hirsi Jamaa y otros c. Italia, (demanda nº 27765/09, de 23 de febrero de 2012). 220 Protocolo n° 4 al Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales que reconoce ciertos derechos y libertades además de los que ya figuran en el Convenio y en el primer Protocolo adicional al Convenio, modificado por el Protocolo n° 11, adoptado por el Consejo de Europa en Estrasburgo, el 16 de setiembre de 1963. 221 Además de eso, recordémoslo, el Tratado de Lisboa (en vigor desde el 1 de diciembre del 2009) amplía considerablemente las competencias de la Unión Europea en temas relacionados con asilo e inmigración, e incorpora la Carta de Derechos fundamentales, que en su artículo 18 garantiza el derecho de asilo. Donde el Tratado de Ámsterdam preveía estándares mínimos en materia de asilo, el Tratado de Lisboa apunta a estándares uniformes. Asimismo, prevé la cooperación y el partenariado con terceros países con el propósito de manejar los flujos de personas que buscan protección, así como la introducción de un sistema integrado de gestión de las fronteras externas de la Unión Europea. 219 91 fundamentales que les garantiza la legislación de la UE, en particular la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE. En su sentencia de 21 de diciembre de 2011, en los casos acumulados222 de N.S. c. Secretary of State for the Home Department (C-411/10) y M.E. y otros c. Refugee Applications Commissioner, Minister for Justice, Equality and Law Reform (C-493/10), la Gran Sala de ese Tribunal falló determinando que: - La decisión adoptada por un Estado miembro sobre la base del artículo 3, apartado 2, del mencionado Reglamento Dublín II, por el que se establecen los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de asilo presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país, de examinar o no una solicitud de asilo de la que no es responsable según los criterios establecidos en el capítulo III de dicho Reglamento, supone una aplicación del Derecho de la Unión a efectos del artículo 6 TUE223 y/o del artículo 51 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.224 Se trata de dos casos de petición de decisión prejudicial. El primer caso, planteado por la Corte de Apelación del Reino Unido, se refiere a un ciudadano afgano que entró en Europa irregularmente por Grecia, donde fue arrestado, y luego llegó a Reino Unido, donde pidió asilo. Según el Reglamento de Dublín, el Estado miembro responsable en este caso sería Grecia. El segundo caso, presentado ante el Tribunal Supremo de Irlanda, se refiere a cinco solicitantes de asilo de Afganistán, Irán y Argelia que pidieron asilo en Irlanda tras haber pasado por Grecia. Las preguntas al Tribunal se referían, entre otras, a si el Estado miembro que deporta tiene la obligación de evaluar si el Estado miembro receptor cumple o no la Carta de Derechos Fundamentales y el acervo de la UE sobre asilo y si, en caso de que exista esa obligación, el Estado miembro que deporta tiene la obligación de examinar la solicitud en sí. El Reglamento de Dublín fija los criterios para determinar el Estado miembro responsable de examinar la solicitud de asilo. 223 Artículo 6 Tratado de la Unión Europea (antiguo artículo 6 TUE): 1. La Unión reconoce los derechos, libertades y principios enunciados en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea de 7 de diciembre de 2000, tal como fue adaptada el 12 de diciembre de 2007 en Estrasburgo, la cual tendrá el mismo valor jurídico que los Tratados. Las disposiciones de la Carta no ampliarán en modo alguno las competencias de la Unión tal como se definen en los Tratados. Los derechos, libertades y principios enunciados en la Carta se interpretarán con arreglo a las disposiciones generales del título VII de la Carta por las que se rige su interpretación y aplicación y teniendo debidamente en cuenta las explicaciones a que se hace referencia en la Carta, que indican las fuentes de dichas disposiciones. 2 La Unión se adherirá al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales. Esta adhesión no modificará las 222 92 - El Derecho de la Unión se opone a la aplicación de una presunción irrefutable según la cual el Estado miembro que el artículo 3, apartado 1, del Reglamento nº 343/2003 designa como responsable, respeta los derechos fundamentales de la Unión Europea. - El artículo 4 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea debe interpretarse en el sentido de que incumbe a los Estados miembros, incluidos los órganos jurisdiccionales nacionales, no trasladar a un solicitante de asilo al "Estado miembro responsable" en el sentido del Reglamento nº 343/2003 cuando no puedan ignorar que las deficiencias sistemáticas del procedimiento de asilo y de las condiciones de acogida de los solicitantes de asilo en ese Estado miembro constituyen motivos serios y acreditados para creer que el solicitante correrá un riesgo real de ser sometido a tratos inhumanos o degradantes en el sentido de aquella disposición. - Sin perjuicio de la facultad de examinar él mismo la solicitud a que se refiere el artículo 3, apartado 2, del Reglamento nº 343/2003, la imposibilidad de trasladar a un solicitante a otro Estado miembro de la Unión Europea, cuando éste sea el Estado miembro responsable según los criterios del capítulo III de dicho Reglamento, obliga al Estado miembro que debía efectuar el traslado a proseguir el examen de los criterios de dicho capítulo, con objeto de comprobar si uno de los criterios posteriores permite determinar otro Estado miembro como responsable del examen de la solicitud de asilo. competencias de la Unión que se definen en los Tratados. 3. Los derechos fundamentales que garantiza el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales y los que son fruto de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros formarán parte del Derecho de la Unión como principios generales. 224 Artículo 51 de la Carta sobre el Ámbito de aplicación: 1. Las disposiciones de la presente Carta están dirigidas a las instituciones y órganos de la Unión, respetando el principio de subsidiariedad, así como a los Estados miembros únicamente cuando apliquen el Derecho de la Unión. Por consiguiente, éstos respetarán los derechos, observarán los principios y promoverán su aplicación, con arreglo a sus respectivas competencias. 2. La presente Carta no crea ninguna competencia ni ninguna misión nuevas para la Comunidad ni para la Unión y no modifica las competencias y misiones definidas por los Tratados. 93 - Es preciso, no obstante, que el Estado miembro en el que se halla el solicitante de asilo procure no agravar una situación de vulneración de los derechos fundamentales de ese solicitante mediante un procedimiento de determinación del Estado miembro responsable que se prolongue más allá de lo razonable. Si fuera necesario, le corresponderá a él mismo examinar la solicitud conforme a lo previsto en el artículo 3, apartado 2, del Reglamento nº 343/2003. Los artículos 1, 18 y 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea no conducen a una respuesta distinta. No cabe duda que con su relevante jurisprudencia los Tribunales de Estrasburgo y de Luxemburgo instan a una profunda revisión en los postulados y la praxis del emergente SECA, para que sea un sistema común de asilo garantista, justo y eficiente a lo largo y ancho de la Unión, que pueda servir como modelo a otras regiones del mundo. La “Gran Potencia civil”225 en la que la UE pretende convertirse, no exige menos. La buena noticia es que las citadas sentencias parecen haber conferido urgencia y un nuevo impulso a la que ya es extendidamente aceptada como una importante y necesaria labor de reforma de todos los instrumentos de la Unión en vigor en materia de asilo y refugio, que conforman la primera fase de construcción del SECA,226 concretamente el “sistema Dublín”,227 la “Directiva de Calificación” Expresión que tomamos prestada de MARIÑO MENÉNDEZ, F. M., “Prólogo” a CEBADA ROMERO, A., La Unión Europea. ¿Una acción exterior inteligente?, Madrid: Iustel, 2008, pp.9-11. 226 Vid. EUROPEAN UNION: EUROPEAN COMMISSION, Commission Green Paper on the Future Common European Asylum System [COM(2007) 301 final], 6 June 2007, COM(2007). 227 El “sistema de Dublín” comprende el ya mencionado Reglamento (CE) n° 343/2003 del Consejo, de 18 de febrero de 2003, por el que se establecen los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de asilo presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país - Reglamento de Dublín (DO L 50 de 25.2.2003), su Reglamento de aplicación, es decir, el Reglamento (CE) n° 1560/2003 de la Comisión, de 2 de septiembre de 2003, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) n° 343/2003 del Consejo (DO L 222 de 5.9.2003); y el Reglamento (CE) nº 2725/2000 del Consejo, de 11 de diciembre de 2000, relativo a la creación del sistema «Eurodac» para la comparación de las impresiones dactilares para la aplicación efectiva del Convenio de Dublín - Reglamento EURODAC (DO L 316 de 15.12.2000) y su Reglamento de aplicación: el 225 94 (que, como hemos de referir, fue recién sustituida por la Directiva 2011/95/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011) y la “Directiva de procedimiento”228. A estos instrumentos, que configuran la dimensión ad intra del naciente SECA, se suman otros de carácter ad extra, es decir, aquellos que cumplen el designio de “externalización de asilo” de la Unión Europea, que no es otra cosa sino la expansión de los poderosos tentáculos de su sistema de control de las fronteras e inhibición de la inmigración indeseada. Nos referimos a mecanismos tales como: los acuerdos de readmisión,229 las sanciones impuestas a las compañías trasportadoras, la utilización (retórica y evasiva) de la figura denominada “país seguro”, la Agencia Europea para la gestión de la cooperación operativa en las fronteras exteriores de los Estados Miembros de la Unión Europea (FRONTEX),230 así como la criminalización de la solidaridad y el deber ético moral de ayudar a ciudadanos de terceros países en circunstancias de peligro (v.g. en el mar) o indigencia (inmigrantes irregulares). Todo ello ha supuesto graves violaciones del nuclear principio de non-refoulement, en ocasiones “maquilladas” por la creación y puesta en marcha de prácticas diversas de lo que se ha dado en llamar “neorefoulement”,231 materia pertinentemente analizada por la Profª GORTÁZAR ROTAECHE en sus recientes estudios sobre la construcción en curso del SECA.232 Reglamento (CE) n° 407/2002 del Consejo, de 28 de febrero de 2002, por el que se establecen determinadas normas de desarrollo del Reglamento (CE) n° 2725/2000 (DO L 62 de 5.3.2002). 228 Directiva 2005/85/CE del Consejo, de 1 de diciembre de 2005, sobre normas mínimas para los procedimientos que deben aplicar los Estados miembros para conceder o retirar la condición de refugiado (DO L 326 de 13.12.2005). 229 Vid. al respecto FERNÁNDEZ SÁNCHEZ, P. A., Derecho comunitario de la inmigración, Barcelona: Atelier, 2006, pp.311-313. 230 Reglamento (CE) nº 2007/2004 del Consejo, de 26 de octubre de 2004, por el que se crea una Agencia europea para la gestión de la cooperación operativa en las fronteras exteriores de los Estados miembros de la Unión Europea (DO L 349/1, 25.11.2004). 231 HYNDMAN, J. and MOUNTZ, A., “Another Brick in the Wall? Neo-Refoulement and the Externalization of Asylum by Australia and Europe”, Government and Opposition, Vol. 43, Issue 2 (Spring 2008), pp.249–269. 232 GORTÁZAR ROTAECHE, C. J., "Building the CEAS: ad intra & ad extra – How to avoid non – refoulement and neo – refoulement", op.cit., pp.15 y ss; GORTÁZAR ROTAECHE, C. J., “El SECA y la externalización del control de fronteras en la UE: el peculiar problema de los espacios marinos”, en PÉREZ DE NANCLARES, J. M. et alia, La Dimensión Exterior del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia, Salamanca, 2012, pp.217-234. Véase de la misma autora, “Los flujos mixtos y la frontera de 95 Ahora bien; es de justicia celebrar el hecho de que advertido todo lo anterior que hace del SECA un sistema incoherente, injusto y poco garantista de protección internacional,233 desde que a instancia del Programa de la Haya y para ejecutar el Plan de política de asilo234 y el Pacto sobre inmigración y asilo235 la Comisión Europea llevó a cabo su primera evaluación del “Sistema de Dublín” en 2007 236 y presentó el “Libro Verde sobre el futuro del SECA” en junio de ese mismo año de 2007,237 dicha Comisión realizó en diciembre de 2008238 y octubre de 2009239 varias propuestas de modificación y refundición (recast proposal) de los instrumentos legislativos vigentes del mencionado SECA. Teniendo en cuenta el progreso realizado durante las negociaciones entre el Parlamento Europeo y el Consejo y durante las consultas con otras partes interesadas (como el UNHCR y las ONG), la Comisión Europea presentó en 2011 un “paquete legislativo de asilo”, es decir, las propuestas modificadas sobre varias Directivas, con el objeto de garantizar «una normativa más ágil, equitativa y eficiente la Unión Europea”, en BLASCO CASTANY, R. (ed.), El desafío de la inmigración, Valencia: Capítulo español del Club de Roma, Grupo valenciano, 2011, pp. 239-249. Entre otros aspectos, esta especialista (a quien seguimos) establece que no cabe otra postura sensata que no sea la de insistir en la necesidad de seguir reformando este sistema a fin de que esté sometido a las obligaciones internacionales existentes en materia de DDHH y el Derecho de los refugiados, proceso que deberá contar con el necesario concurso de la función exegética e interpretativa del TJUE. 233 Que retrata y pone en evidencia la “Europa insolidaria”, que cierra sus fronteras, intentando parar los flujos migratorios con medidas restrictivas a la entrada de extranjeros, aún a expensas de la clásica institución del asilo, al considerar que se estaba utilizando como vía de inmigración. Vid. ARENAS HIDALGO, N., “La desprotección del refugiado o de la Europa insolidaria”, en FERNÁNDEZ SÁNCHEZ, P. A. (ed.), La desprotección internacional de los derechos humanos (a la luz del 50 aniversario de la Declaración Universal de los Derechos Humanos), Huelva: Universidad de Huelva, 1998, pp.123-190. 234 Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, de 17 de junio de 2008 – Plan de política de asilo: un planteamiento integrado de la protección en toda la UE [COM(2008) 360 final – no publicada en el Diario Oficial]. 235 Pacto europeo sobre inmigración y asilo, de 24 de septiembre de 2008 [no publicado en el Diario Oficial]. 236 Informe de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo sobre la evaluación del sistema de Dublín [COM(2007) 299 final, 6.6.2007]. 237 Green Paper on the future Common European Asylum System presented by the Commission [COM(2007) 301 final, 6.6.2007]. 238 Vid. http://euroalert.net/news.aspx?idn=8206, consultado el 9/03/2012. 239 IP/09/1552, de 21.10.2009. 96 que beneficiará a los Estados miembros y a las personas que soliciten protección internacional».240 Resultado de este “paquete”, cabe destacar la refundición de la “Directiva de Calificación”, dando origen a la Directiva 2011/95/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, por la que se establecen normas relativas a los requisitos para el reconocimiento de nacionales de terceros países o apátridas como beneficiarios de protección internacional, a un estatuto uniforme para los refugiados o para las personas con derecho a protección subsidiaria y al contenido de la protección concedida,241 que entró en vigor el 9 de enero de 2012. Eppur si muove! Hay progresos en el sentido de modificación sustantiva de otros instrumentos, máxime la “Directiva sobre Procedimientos de Asilo” y la “Directiva sobre las condiciones de acogida”.242 Todo apunta a que las sentencias M.S.S y N.S indicadas supra, van a ser determinantes en la necesaria recast proposal del Reglamento de Dublín.243 Esperamos y hacemos votos para que así sea. 7. LA “CONVENCIÓN PLUS”: COOPERACIÓN Y SOLIDARIDAD INTERNACIONAL EFECTIVA EN TORNO AL REFUGIO No podemos obviar el carácter inminentemente cambiante del hodierno fenómeno de refugiados. Para caracterizarlo se hace alusión últimamente a refugiados en órbita, refugiados en masa, refugiados económicos (a menudo En palabras de Cecilia MALMSTRÖM, Comisaria de Asuntos de Interior, http://euroalert.net/news.aspx?idn=12693, sitio consultado el 12/03/2012. 241 DO L 337/9, de 20.12.2011. 242 Para los avances sobre otros instrumentos, en particular la “Directiva sobre Procedimientos de Asilo” y la “Directiva sobre las condiciones de acogida”, véase IP/10/1100, de 8.09.2010 y la Propuesta modificada de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se aprueban normas mínimas para la acogida de los solicitantes de asilo (Texto refundido) [COM(2011) 320 final, 1.06.2011], respectivamente. 243 Se intensifican los debates en torno a la necesidad de modificar éste y otros importantes instrumentos del acervo legislativo del SECA, como bien lo demuestran numerosos documentos emanados principalmente del PACE (Parliamentary Assembly Council of Europe), del ECRE (European Council on Refugees and Exiles), del FRA (European Union Agency for Fundamental Rights), de ACNUR, entre otras instituciones. En la relación documental del apéndice bibliográfico del presente trabajo, se deja constancia de varios de esos documentos. 240 97 confundidos con inmigrantes económicos), refugiados del cambio climático, refugiados de facto.244 En lo que afecta a la gestión de esta realidad, se observan numerosos problemas que en la actualidad acentúan la compleja interrelación entre inmigración y asilo (haciendo coincidir las presiones sobre ambas realidades), y desafían el sistema internacional de protección de refugiados, evidenciando sus no pocos vacíos. Deborah ELIZONDO indica algunos de dichos problemas: a) La violencia y violación sistemática de los derechos humanos, generadores de refugiados y desplazados. b) La complejidad de las causas de las crisis y la dificultad de promover soluciones duraderas. c) El alto costo, no sólo financiero sino social y político, de los países receptores de refugiados, en su mayoría pobres y en vías de desarrollo. d) El desequilibrio, real o percibido, en el reparto de responsabilidades en el ámbito de la comunidad internacional. e) La percepción de la comunidad internacional, a veces cristalizada en convicción inquebrantable, del abuso del sistema de asilo de parte de los solicitantes.245 A todo ello cabría agregar los denominados movimientos secundarios e irregulares de solicitantes de asilo y refugiados,246 una de las consecuencias del hecho de que la mayoría de ellos hoy en día vive en situación de refugio durante mucho tiempo y sin la perspectiva de una solución a largo plazo. Ante este panorama, y como referimos supra, con ocasión del 50 aniversario de vigencia de la Convención de Ginebra de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados, ACNUR lanzó las Consultas Globales sobre la Protección Internacional Véase PÉREZ BARAHONA, S., “El estatuto de ‘refugiado’ en la Convención de Ginebra de 1951”, REDUR, 1 (2003), p.246-248. En sí misma, la categoría de refugiado de facto constituye una situación fáctica y ajurídica, en cuyo seno se dan estos diversos supuestos. Y no raramente engloba también a muchos de los “refugiados estatutarios”, que no son reconocidos como tales por una incorrecta interpretación de la Convención por parte de los Estados. Por desdicha, es esta la tendencia en aumento. 245 ELIZONDO, D., “La protección internacional de los refugiados…”, op.cit., p.87. 246 Se trata del fenómeno de los refugiados y solicitantes de asilo que abandonan de manera irregular los países en los cuales ya habían encontrado protección, para buscar asilo o reasentamiento permanente en otro lugar. A ellos ya se refería el Comité Ejecutivo del Programa del ACNUR, en su conclusión número 58 (XL) de 1989. 244 98 (diciembre de 2001 a diciembre de 2002), un proceso de diálogo entre este organismo, los Gobiernos, las ONG y los expertos, centrado en cómo los Estados interpretan e implementan dicha Convención, y en el examen de los problemas de protección que no están completamente resueltos, a fin de dar una mejor protección a los refugiados. Mutatis mutandis, el propósito de las Consultas Globales era el de fomentar la reflexión y la acción para revitalizar el régimen internacional de protección de los refugiados y permitir que los Estados estén en mejores condiciones de hacer frente a los problemas pertinentes, animados de un espíritu de diálogo y cooperación. Coincidiendo con sus objetivos, las Consultas Globales se organizaron en tres ámbitos temáticos: 1º) Reafirmar la permanente importancia y relevancia de la Convención de Ginebra de 1951; 2º) Ahondar en la interpretación de los aspectos de la Convención sobre los que todavía no hay acuerdo; y 3º) Identificar y profundizar en los aspectos que la Convención trata de manera insuficiente o no contempla.247 El Programa para la Protección,248 adoptado al concluir el proceso de Consultas Globales, y convertido en Agenda para la Protección en enero de 2004,249 ACNUR, Protegiendo a los Refugiados, http://www.acnur.org/index.php?id_pag=119, visitada 15/05/2010. Se arranca del reconocimiento de la Convención de 1951 y su Protocolo de 1967 como instrumentos que siguen siendo la piedra angular del régimen internacional de la protección del refugiado. Y de que, no obstante su importancia, dichos instrumentos no pueden dar respuesta a todas las cuestiones urgentes de la protección del refugiado en el mundo cambiante contemporáneo. Entre estas cuestiones destaca el cómo pueden encontrarse soluciones duraderas más eficaces para los refugiados y cómo compartir mejor la responsabilidad de admitir y proteger a los refugiados. 248 Doc. A/AC.96/965/Add.1, de 26 de junio de 2002. 249 Fue aprobada por el Comité Ejecutivo del Programa del Alto Comisionado, en su 53° período de sesiones, http://www.acnur.org/t3/fileadmin/scripts/doc.php?file=biblioteca/pdf/2534, consultado el 5/03/2012. Amén de una Declaración de los Estados Parte, este documento incluye en su contenido un Programa de Acción conformado por 6 metas generales: 1. Fortalecimiento de la aplicación de la Convención de 1951 y su Protocolo de 1967. 2. Protección de los refugiados en los grandes movimientos migratorios. 3. Repartición más equitativa de las cargas y responsabilidades y creación de capacidad para recibir y proteger a los refugiados. 4. Tratamiento más eficaz de los problemas relacionados con la seguridad. 5. Intensificación de la búsqueda de soluciones duraderas. 6. Atención de las necesidades de protección de las mujeres y los niños refugiados. El 247 99 hace un llamado al ACNUR y a los Estados para que, sobre la base de un entendimiento más preciso acerca de qué constituye protección efectiva en los países de asilo, y tomando en consideración la solidaridad internacional y el reparto de las cargas, analicen las contemporáneas causas del refugio y de los mencionados movimientos secundarios e irregulares de solicitantes de asilo y refugiados, y propongan estrategias para su atención. En diversas partes del indicado Programa de Protección, se solicita específicamente la creación de nuevos acuerdos y herramientas. Durante la 35ª sesión de su Comité Ejecutivo (ExCom), en octubre de 2002, el ACNUR instó a la creación de dichas herramientas, bajo la modalidad de “acuerdos o arreglos especiales” de carácter multilateral, que servirían de complemento a la Convención de 1951. El objetivo de estos acuerdos es establecer convenios de cooperación en aquellas áreas donde sean necesarios y se puedan negociar compromisos multilaterales.250 A estas herramientas se las denominó Convención Plus,251 destinada a la adopción de medidas concretas para mejorar la situación de los refugiados y reducir el número de personas que necesiten protección. En cuanto tal, la Convención Plus se realiza a través de un proceso de discusión y negociación con los Estados y otros asociados del ACNUR, con miras a movilizar su apoyo y obtener compromisos más firmes en materia de cooperación internacional sobre la protección de los refugiados.252 En definitiva, más que trasladar responsabilidades la Convención Plus trata de compartirlas y, de este Anexo de la Agenda para la Protección, reúne una interesante “Lista de documentos relativos a las consultas mundiales sobre protección Internacional”. 250 Se indican tres áreas prioritarias en las que se centrarán dichos acuerdos multilaterales: 1ª) El uso estratégico del reasentamiento como instrumento de protección, solución duradera y forma concreta de compartir cargas. 2ª) Una orientación más eficaz de la asistencia al desarrollo para apoyar las soluciones duraderas para los refugiados que se encuentren en el país de asilo o hayan retornado. 3ª) La clarificación de las responsabilidades de los Estados en el caso de movimientos secundarios e irregulares de refugiados y solicitantes de asilo (Documentos sobre protección de refugiados, http://www.icva.ch/ro_27_handouts_es.pdf, p.35, consultados el 15/05/2010). 251 ACNUR, “La Convención Plus: preguntas y respuestas”, 20 de mayo de 2003, http://www.acnur.org/biblioteca/pdf/2426.pdf, consultada el 20/06/2010. 252 Documentos sobre protección de refugiados, http://www.icva.ch/ro_27_handouts_es.pdf, p.35, consultados el 15/05/2010. 100 modo, encontrar soluciones duraderas a las situaciones de refugiados, nuevas y antiguas, a través de una mayor cooperación253 y el fortalecimiento de la solidaridad internacional, que garantiza que la comunidad internacional ayuda al Estado que acoge a los refugiados, aunque sea solo a titulo temporal, a cumplir con sus obligaciones humanitarias.254 En tal sentido, tiene razón CARRILLO SALCEDO para quien la búsqueda de soluciones duraderas a los problemas de los refugiados sólo puede plantearse desde la perspectiva abierta por el Preámbulo y los parágrafos 1, 3, y 4 del artículo 1 de la Carta de las Naciones Unidas, con plena conciencia de que son problemas que afectan al interés general de la comunidad internacional en su conjunto. Y, por consiguiente, únicamente pueden encontrar cauces de solución a través de la cooperación internacional. «Hemos llegado a una situación histórica en la que la progresiva integración del sistema internacional reclama, en el alba de un tiempo de interdependencia en los problemas globales, esquemas eficaces de cooperación solidaria», advierte.255 En respuesta a esta advertencia, desde ACNUR se postula una nueva estrategia de protección internacional y asistencia, diseñada y centrada en tres pilares fundamentales: el fortalecimiento del estatuto de refugiado, la asistencia humanitaria y el mantenimiento de la paz y la prevención.256 Entretanto, algunos críticos consideran que el más notable y verdadero cambio de estrategia que el sistema de protección a los refugiados sufre hoy en día, al menos desde la conclusión de la Guerra Fría, consiste en haber pasado de ACNUR, Noticias, http://www.acnur.org/index.php?id_pag=1578, consultadas 3l 14/05/2010. PONTE IGLESIAS, Mª. T., Conflictos armados…, op.cit., p.232. 255 CARRILLO SALCEDO, J. A., “Refugiados y solidaridad internacional”, en FERNÁNDEZ SÁNCHEZ, P. A. (coord.), Refugiados: Derecho y solidaridad, Sevilla: Universidad de Sevilla, 1994, pp.183-184 y 185. Reafirmando la importancia y la necesidad de la “cooperación solidaria” en el abordaje del refugio, la Declaración de Sevilla sobre Refugiados y Solidaridad Internacional, adoptada con ocasión de las Jornadas sobre “Refugiados: Derecho y Solidaridad”, celebradas en la Universidad de Sevilla en 1994 y de la que fue relator el mismo profesor CARRILLO SALCEDO, expone en su párrafo 3: «Las migraciones masivas Sur-Sur, Sur-Norte, y Este-Oeste, de las que forman parte los solicitantes de asilo y refugio, conciernen a la comunidad internacional en su conjunto y constituyen un problema global que exige soluciones igualmente globales, basadas en la solidaridad, la interdependencia y la cooperación internacionales». 256 PONTE IGLESIAS, Mª. T., Conflictos armados…, op.cit., pp.16 y 17. 253 254 101 ser curativa - operando a través del ofrecimiento de refugio temporal a las personas en riesgo que se han desplazado hacia fuera de sus países de origen -, para definirse y actuar como una estrategia preventiva de los flujos externos de migrantes forzados, estrategia con la cual se busca controlar y frenar la inmigración dentro de los Estados de origen,257 y que explica, en gran medida, el aumento de desplazados internos en contraste con la disminución de refugiados. Recapitulando Por su vocación universal y por ofrecer garantías fundamentales para millones de refugiados, el Derecho internacional de los refugiados (instituido por la Convención de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados y su Protocolo de 1967) constituye la más importante y sistematizada respuesta de la comunidad internacional y su sistema jurídico a los contemporáneos desplazamientos forzosos. Ambos instrumentos - Convención y Protocolo - son la moderna representación legal de la antigua tradición universal de conceder asilo a quienes se hallan en peligro o en riesgo. Y reflejan un valor humano fundamental sobre el cual existe un consenso global, siendo los primeros y únicos instrumentos de rango mundial que regulan específicamente el trato debido a quienes se ven forzados a abandonar sus hogares por una ruptura con su país de origen. Convención y Protocolo tienen, por tanto, un significado legal, político y ético que transciende sus términos específicos.258 Sin embargo, y no obstante su demostrada adaptabilidad a circunstancias cambiantes, esta respuesta (y el sistema de protección que representa) podría estar revelándose ineficaz e insuficiente ante los importantes cambios cualitativos y VIDAL LÓPEZ, R. C., Derecho global y desplazamiento interno… op.cit., p.49. TÜRK, V. y NICHOLSON, F., “Protección de los refugiados en el Derecho internacional: una perspectiva general”, en FELLER, E., TÜRK, V. y NICHOLSON, F. (eds.), Protección de los refugiados en el Derecho internacional. Consultas Globales de ACNUR sobre Protección Internacional, Barcelona: ACNUR e Icaria Editorial, 2010, pp.3 y 6. 257 258 102 cuantitativos que el problema de los refugiados, en particular, y el de las migraciones forzosas, en general, han sufrido últimamente, no sólo durante y en la pos-Guerra Fría sino, en términos más generales, desde la creación de ACNUR en 1950, mediante Resolución 428 [V] de la Asamblea General de la ONU. Sesenta años después, la protección internacional de los refugiados está en una encrucijada.259 El proceso globalizador, la inestabilidad política, la “guerra contra el terrorismo”, el combate a la inmigración percibida y tratada cada vez más como una forma de “delincuencia” transfronteriza,260 imponen a la Convención importantes retos. Éstos incluyen nuevas formas de persecución y conflictos, movimientos migratorios mixtos más complejos, la renuencia de muchos Estados a aceptar refugiados y la interpretación restrictiva de la misma Convención, convertida, muchas veces, en “papel mojado” o, en la mejor de las situaciones, reducida a formas inferiores y provisionales de protección. Todo ello, combinado con otros tantos factores, puede haber propiciado el descenso del número de refugiados estatutarios y el aumento, sin precedentes, de las cifras de desplazados internos que son, probablemente, el más importante cambio operado dentro del fenómeno de las migraciones forzosas en los últimos tiempos. Se trata de colectivos numéricamente mayores que los refugiados estatutarios y, generalmente, viven en absoluto desamparo, abandonados por sus propios Estados - que no pueden o no quieren ofrecerles protección y asistencia - y por la comunidad internacional, que los considera asunto interno del Estado soberano al que pertenecen. De ellos se ocupará el capítulo que sigue. LUBBERS, R., Prólogo a FELLER, E., TÜRK, V. y NICHOLSON, F. (eds.), Protección de los refugiados en el Derecho internacional. Consultas Globales de ACNUR sobre Protección Internacional, Barcelona: ACNUR e Icaria Editorial, 2010, p.xv. 260 NAÏR, S., Y vendrán… Las migraciones en tiempos difíciles, Barcelona: Editorial Planeta, 2006, p.13-14. 259 103 104 CAPÍTULO III DESPLAZADOS INTERNOS: CONCEPTUALIZACIÓN, MAGNITUD Y ALCANCE DE UN DRAMA OLVIDADO «Las personas desplazadas internamente están entre los seres más vulnerables del mundo de hoy» (Francis DENG) 261 SUMARIO: 0. Introducción. – 1. Magnitud del desplazamiento interno. 2. Causas y factores del desplazamiento interno. – 3. Desplazamiento interno como crimen de lesa humanidad y de guerra. – 4. Hacia un concepto de “persona desplazada internamente”; 4.1. Un retrato de especial vulnerabilidad de los desplazados internos; 4.2. Definición de persona desplazada internamente: 4.2.1. “Desplazados internos”: génesis, uso y consolidación de una expresión; 4.2.2. Desde una definición de trabajo; 4.2.3. Vigente definición de persona desplazada internamente. – Recapitulando. 0. Introducción Dentro de las migraciones forzosas, los desplazamientos internos constituyen, probablemente, el “fenómeno más silencioso”, el más “olvidado”, el que ocupa menos espacio en los medios de comunicación, en los debates públicos Francis M. DENG, Representante del Secretario General de las Naciones Unidas sobre Personas Desplazadas Internamente, Prefacio a la publicación de SAVE THE CHILDREN, War brought us here: protecting children displaced within their own countries by conflicto, Save the Children, 8 May 2000. 261 105 e, inclusive, en los estudios, pero no por ello es menos dramático.262 En realidad, por su intensidad, magnitud y alcance, dichos desplazamientos se han convertido en «uno de los fenómenos más trágicos de nuestro tiempo».263 Sus víctimas, que se cuentan por varias decenas de millones, figuran entre las personas más vulnerables de la humanidad y más necesitadas de protección y asistencia. 264 Ellas no sólo superan numéricamente y de lejos a los refugiados estatutarios, sino que también suscitan algunos de los más urgentes problemas humanitarios y de derechos humanos de nuestro tiempo, a la vez que presentan serios desafíos a las prevalecientes concepciones de soberanía e intervención humanitaria.265 La razón reside en que, si bien teóricamente están incluidas en las convenciones generales sobre DDHH, los desplazados internos (DI) frecuentemente viven sin ayuda efectiva alguna, no existe instrumento legal internacional diseñado para brindarles protección por su condición y necesidades específicas, tampoco hay un organismo o agencia internacional que, como el ACNUR para los refugiados, se haga responsable específicamente de ellos;266 y, a fortiori, su protección en manos de los Estados “soberanos” es, en gran parte, «un mito».267 El presente capítulo constituye una aproximación a la naturaleza, alcance y magnitud de los desplazamientos internos. Obviamente se coloca el acento sobre la situación de sus víctimas y se revisa su marco conceptual. Lo dicho está en relación analógica con el fenómeno de los refugiados desencadenado por las dos Guerras Mundiales, conforme expuesto en el capítulo II supra. A propósito de ese olvido, COHEN y DENG constatan: «The world has been too conected to ignore the plight of millions of persons uprooted within their own countries» (COHEN, R. and DENG. F., Masses in Flight… op.cit., p.12). Vid. también RIVERA HOYOS, M. F., “Desplazamiento interno en México, reflexión de una incertidumbre”, Revista Comunicología: indicios y conjeturas, nº8 (2007), disponible en: http://revistacomunicologia.org/index.php?option=com_content&task=view&id=193&Itemid=101, visitada el 23 de marzo de 2010. 263 ANNAN, K.,” Preface”, en CONHEN, R. and DENG. F., Masses in Flight, p.xix. 264 Informe del Representante del Secretario General sobre los desplazados internos, Sr.Francis Deng, presentado con arreglo a la resolución 1997/39 de la Comisión de Derechos Humanos. Adición. Principios Rectores de los Desplazamientos Internos, Doc. E/CN.4/1998/53/Add.2, 11 de febrero de 1998, “Nota de presentación”, párra.1. 265 PHUONG, C., The International Protection of Internally Displaced Persons, Cambridge: Cambrigde University Press, 2006, p.1. 266 Véase la matización en nota a pie de página nº12 supra. 267 Ut supra nota nº13. 262 106 1. MAGNITUD DEL DESPLAZAMIENTO INTERNO Por varias razones, la medición y cuantificación de los desplazamientos internos ha resultado una tarea difícil, quizá arriesgada. Se mira, inter alia, a la diversidad de las causas que generan dichos desplazamientos, así como al carácter fragmentario de la información sobre los desplazados internos, dando lugar a que, a menudo, las cifras sobre ellos no pasen de meras “estimaciones”. A lo anterior se suma la cuestión de la fiabilidad de las fuentes de datos (que son varias y con objetivos diversos) y la falta de acceso directo a las poblaciones desplazadas (sobre todo en situaciones de conflictos armados); la resistencia de muchos DI a ser identificados como tales (dado el riesgo de discriminación o persecución que ello supone) y su excesiva movilidad para eludir el miedo y buscar una seguridad posible; las metodologías casi siempre aproximativas que se adoptan en la obtención de las cifras y la dificultad que se impone a la hora de distinguir y separar los DI de los demás migrantes.268 A todo ello hemos de agregar la falta de una noción clara y consensuada que identifique a un DI. No obstante todas estas dificultades y mientras se intentaba progresar hacia un concepto de DI, el Comité de los Estados Unidos de América para los Refugiados (United States Committee for Refugees - USCR), en un gesto pionero sacó a la luz su informe global sobre el desplazamiento interno en el año 1985. Entonces el número de DI por conflictos armados, persecución y violaciones sistemáticas de derechos humanos se estimaba en 9.5 millones. Para el año 1994, esa cifra había aumentado espectacularmente, fijándose en los 25 millones, en una tendencia simultánea al descenso progresivo en el número de refugiados estatutarios.269 COHEN, R. and F. DENG, Masses in flight, op.cit., pp.31-35. Recordemos que, dadas las diferentes causas que generan los desplazamientos, la población desplazada a menudo se convierte en un grupo heterogéneo. 269 Idem. 268 107 Estos sumaban un total de 15.2 millones a finales de 2008,270 número que se mantuvo inalterable a finales de 2009.271 La cifra global de desplazados forzosos en todo el mundo reportados por ACNUR pasaba de 42 millones en 2008272 a 43.3 millones a finales de 2009.273 Este aumento se da casi exclusivamente en el sector de los desplazados internos, siendo África el continente más afectado con un 45% del total, alrededor de 12 millones dispersos en 19 países.274 El Observatorio del Desplazamiento Interno (IDMC, por sus siglas en inglés), fundado por el Consejo Noruego para los Refugiados (NRC, por sus siglas en inglés) en 1998 y convertido, desde entonces, en una de las principales iniciativas de información y defensa de los DI, estima que a finales de 2008 existían en el mundo – en más de 50 países - unos 26 millones de DI por conflictos armados y sus consecuentes graves violaciones de derechos humanos. 275 Para el año 2009 esta cifra se había incrementado en más de un millón, situándose en 27,1 millones de DI, un aumento de más de 4%.276 A finales de 2010 se mantuvo la tendencia al alza, con la cifra de DI a situarse en 27,5 millones, lo que supone un aumento de UNHCR, 2008 Global Trends: Refugees, Asylum-seekers, Returnees, Internally Displaced and Stateless Persons (9 de junio de 2009), p.2. 271 UNHCR, 2009 Global Trends: Refugees, Asylum-seekers, Returnees, Internally Displaced and Stateless Persons (15 de junio de 2010). 272 UNHCR, 2008 Global Trends, cit., p.2. 273 UNHCR, 2009 Global Trends, cit., p.1. 274 UNHCR, 2008 Global Trends, cit., p.8. En palabras de Jacobo KELLENBERGER, presidente de CICR, en África “quizá sea el desplazamiento interno el problema humanitario actual de mayores proporciones. Es muy difícil, si no imposible, medir sus efectos en los muchos millones de hombres, mujeres y niños desplazados, así como en las innumerables familias de acogida y comunidades residentes. Y aunque no es nada fácil dar cifras exactas, nadie pondría en tela de juicio que, en términos de número de desplazados internos, África es el continente más afectado por el fenómeno” (CICR, La perspectiva del CICR sobre el desplazamiento interno: causas profundas y prevención. Declaración oficial de Jakob KELLENBERGER, presidente del CICR. Kampala, 23 de octubre de 2009). 275 IDMC, Internal Displacement: Global Overview of Trends and Developments in 2008 (May 2009). Vid. también UNHCR, Handbook for the Protection of Internally Displaced Persons, Geneve, 2007, p.11, disponible en: www.unhcr.org/refworld/idps.html - 31k -, visitada el 2 de abril de 2010. 276 IDMC, Internal Displacement: Global Overview of Trends and Developments in 2009 (May 2010), p.13. 270 108 400 mil DI.277 La distribución mundial de esta cifra se puede apreciar en el siguiente mapa. Figura 1: Distribución mundial de PDI a finales de 2010 Fuente: IDMC, Internal Displacement: Global Overview of Trends and Developments in 2010, March 2011. Las estimaciones del IDMC por regiones revelan que a finales de 2009 existían 11.6 millones de DI en África, un 45% del total mundial; 5.0 millones en las Américas; 4.3 millones en el Oriente Próximo; 3.8 millones en el Sureste Asiático; 2.4 millones en Europa y Asia Central. En ese mismo periodo (2009), a la cabeza de países con mayor concentración de DI se colocaban: Sudan con 4.9 277 IDMC, Internal Displacement: Global Overview of Trends and Developments in 2010 (March 2011), p.8. 109 millones; Colombia con entre 3.3 a 4.9 millones; Iraq con 2.76 millones; República Democrática del Congo con 1.9 millones; Somalia con 1.5 millones; y Pakistán con 1.2 millones de DI.278 A finales de 2010 se da una ligera disminución de DI en Sudan, dando lugar a que Colombia se sitúe a la cabeza de los seis países con mayor índice de desplazados. Tabla 1: Países con mayor número de PDI a finales de 2010 Países con mayor concentración de PDI en 2010 Países Número de PDI a finales de 2010 Colombia 3.6 millones - 5.2 millones Sudan 4.2 millones – 5.2 millones Irak Alrededor de 2.8 millones RD del Congo Alrededor de 1.7 millones Somalia Alrededor de 1.5 millones Paquistán Al menos 980 mil Fuente: IDMC, Internal Displacement: Global Overview of Trends and Developments in 2010. Más adelante, los capítulos VII y VIII han de poner en evidencia que, probablemente, son muchas más las PDI279 y su magnitud podría aumentar a consecuencia de proyectos de desarrollo de gran escala y, sobre todo, de Idem. Ya en 1998 algunos autores señalaban la existencia de más de 160 millones de PDI en todo el mundo. Véase MENDIA, I. y GIL, Mª. T., “Desplazados internos”, en PÉREZ DE ARMIÑO, K. (dir.), Diccionario de Acción Humanitaria y Cooperación al Desarrollo, 2ª ed., Barcelona: Icaria editorial, 2002, p.194. 278 279 110 fenómenos medioambientales y meteorológicos extremos debidos al cambio climático.280 Por el momento conviene observar que, si bien los números son importantes en la medida en que ayudan a poner en evidencia la magnitud de los actuales desplazamientos internos, la dimensión y amplitud del drama de las PDI son incuantificables. Más allá de las estadísticas (y de los conceptos) están seres humanos –individuos y familias – con necesidades y miedos, también con sueños y esperanzas.281 John HOLMES, coordinador de asuntos humanitarios y ayuda de emergencia de la ONU advierte que «aunque los números cuentan una historia, no cuentan toda la historia. Hay una persona y una familia detrás de cada número».282 2. CAUSAS Y FACTORES DEL DESPLAZAMIENTO INTERNO Los desplazamientos internos no constituyen propiamente un fenómeno nuevo. Son casi siempre previos al desplazamiento externo, visto, normalmente, como última opción. Sin embargo, a semejanza del fenómeno de los refugiados, cuya aparición y generalización se sitúa tras la primera Guerra Mundial, agudizándose a finales de la segunda, el actual fenómeno de los desplazamientos internos, en su magnitud y complejidad, surge a finales de la década de los ochenta del siglo pasado, como consecuencia del fin de la Guerra Fría, habiéndose generalizado rápidamente y asumido dimensiones de verdadera crisis global, no menos aguda que la precedente crisis de refugiados, con profundas dimensiones Cfr. también HOLMES, J., “Prólogo”, RMF edición especial GP 10 (diciembre 2008), p.3.; KOSER, K., “Vacíos en la protección de los desplazados”, RMF, nº31 (noviembre de 2008), p.17. 281 Señalando la necesidad y la importancia de escuchar las voces de los desplazados internos, el Representante del Secretario General para los Derechos Humanos de las Personas Desplazadas Internamente, Walter KÄLIN, en su “Prólogo” a COHEN, R., Listening to the Voices of the Displaced: Lessons Learned, September 2007, disponible en página web: www.brookings.edu/reports/2008/09_internal_displacement_cohen.aspx - 48k -, visitada el 22 de abril de 2009, afirma: « […] beyond the statistics are individual human beings – human beings with needs and fears, but also with hopes and dreams». 282 ACNUR, Oficina Regional para el Sur de América Latina, Boletín Quincenal de Noticias, Año 1, nº4 (mayo 2009). 280 111 sociales, humanitarias, políticas, económicas, jurídicas y estratégicas. ¿Cómo se explica tamaño cambio? Son múltiples y complejos las causas y factores de los actuales desplazamientos internos, que explican el preocupante cambio tanto en sus cifras como en su tendencia. En 1992, Naciones Unidas señalaba resumidamente las siguientes causas: los conflictos armados y la violencia interna, los realojamientos forzosos, la violencia común, los desastres naturales, los desastres ecológicos y las violaciones sistemáticas de los derechos humanos.283 La complejidad de los desplazamientos internos invita a percibir, como lo hace el Comité Internacional de Cruz Roja, que más allá de aquellos que resultan de desastres naturales y aquellos provocados por el ser humano284 o del desarrollo económico, en la mayor parte de las situaciones las causas profundas de los desplazamientos son, ante todo, las que han dado lugar, o al menos contribuido, a conflictos armados o situaciones de violencia. La pobreza, los efectos del cambio climático, la escasez de recursos, la inestabilidad política, los sistemas que Informe Analítico del Secretario General sobre los Desplazados Internos, Doc. E/CN.4/1992/23, 14 de febrero de 1992 (en adelante Informe Analítico), párs. 18-39. Este destacable documento, al que volveremos a menudo a lo largo de este trabajo pero con mayor detenimiento en el epígrafe 1.3 del capítulo IV infra, supone un importante hito en la relación de las Naciones Unidas con el contemporáneo fenómeno de los desplazamientos internos, al representar la primigenia decisión de la comunidad internacional en abordar la cuestión del tratamiento jurídico y humanitario de los desplazados internos. El documento resulta de la Resolución 1991/25, de 5 de marzo de 1991, por la que la Comisión de Derechos Humanos (en adelante CDH) pedía al Secretario General de la ONU que tuviera en cuenta la protección de los derechos humanos y las necesidades de los DI y elaborara un informe al respecto. 284 Conforme hemos de plantear en el capítulo VII infra, es frecuente el vacío institucional para desplazados por desastres naturales. Y se mantiene la resistencia de muchos expertos, Gobiernos, organizaciones internacionales y ONG en aceptar una noción de desplazado interno que va más allá de los desplazados por la violencia. Roberta COHEN recuerda que cuando se redactaron los Principios Rectores sobre el Desplazamiento Interno en la década de los noventa, apenas había consenso sobre si se debía incluir los derechos de los que habían quedado desarraigados debido a los desastres naturales. Los que se oponían argumentaban que únicamente debían considerarse desplazados internos a aquéllos que huían de la persecución y la violencia o, dicho de otro modo, aquéllos que reunían los requisitos para obtener la condición de refugiado si cruzaban alguna frontera. Sin embargo, la mayoría estaba a favor de incluirlos porque, al responder ante las catástrofes, algunos Gobiernos suelen discriminar o desatender a determinados grupos por motivos políticos o étnicos, anulando sus derechos humanos. (“El vacío institucional para los desplazados internos por desastres naturales”, RMF, nº32 (junio 2009), p.58). 283 112 adolecen de gobernanza y justicia débiles, pueden ser, todos ellos, catalizadores de desplazamientos inducidos por conflictos. A menudo, estos mismos factores impiden que se acabe con los desplazamientos y hacen aún más difíciles las tareas de reconstrucción de la vida y de los medios de subsistencia de las personas afectadas.285 La Guerra Fría, en particular su final, se suele considerar el caldo de cultivo de innumerables conflictos responsables de incontables desplazamientos internos, con dimensiones verdaderamente dramáticas. Por esa razón se tiende a calificar dichos desplazamientos como un fenómeno del pos-Guerra Fría. Pero figuran igualmente entre las causas las represiones llevadas a cabo por algunos gobiernos y grupos insurgentes hacia minorías étnicas, originando verdaderos conflictos internos, alimentados por luchas por el poder y control de los recursos naturales. Ni qué decir tiene que la crisis de identidad nacional (que ocurre sobre todo en países de independencia reciente), con frecuencia se polariza en la monopolización del poder y de la autoridad por “el hombre fuerte” (dictador) o por uno o varios grupos que excluyen y condenan a la marginalidad a los demás. En definitiva, no cabe duda que la principal de las causas, la que recoge todas las demás, derivadas de la voluntad y del obrar del hombre, es la violación sistemática de los derechos humanos, incluyendo las consecuencias dramáticas que resultan de los llamados proyectos de desarrollo de gran magnitud, materia que el capítulo VIII infra intentará ilustrar con el ejemplo de Angola.286 A todo ello CICR, La perspectiva del CICR sobre el desplazamiento interno: causas profundas y prevención, cit. Un fenómeno silencioso, pero de dimensiones verdaderamente preocupantes y que ocurre en varias latitudes del mundo. El numero de sus víctima se estima entre 40 y 80 millones, con India y China a la cabeza (PETTERSSON, B., “Desplazamiento inducido por el desarrollo: ¿asunto interno o tema internacional de derechos humanos?”, RMF 12 (enero 2002), pp.15-18. En Angola, por ejemplo, según denuncian varias organizaciones humanitarias y de derechos humanos de entre las que figura Amnistía Internacional, existen millones de angoleños que no entran en los planes de desarrollo que el país viene conociendo desde 2002, tras el final del conflicto civil. A raíz de la práctica de desalojos, creció por todo el país, y de forma alarmante, el número de los irónicamente 285 286 113 se suman los desastres y catástrofes naturales o debidas al cambio climático, por tanto provocadas por el ser humano. Una razón importante que explica el espectacular incremento del número de DI y la correlativa reducción de refugiados estatutarios tiene que ver con los nuevos tipos de guerras que deliberadamente atacan a las poblaciones civiles,287 en clara violación del Derecho internacional humanitario, el cual prohíbe utilizar los movimientos de población, dirigirlos hacia destinos determinados, con objetivos u operaciones militares en general.288 Y estipula que el desplazamiento de la población civil no puede ser ordenado por razones ligadas con el conflicto, salvo en el caso de peligrar la seguridad de la misma o cuando lo exija una necesidad militar imperiosa. En tales casos, se impone tomar todas las medidas para que ésta sea acogida en condiciones satisfactorias de alojamiento, salubridad, higiene, seguridad y alimentación.289 Aun en relación con esta materia, la doctrina es unánime en señalar como uno de los principales factores del aumento de desplazados internos el pronunciado cambio de actitud de los Estados hacia los refugiados en la posGuerra Fría,290 habiendo extremado medidas y precauciones dirigidas a prevenir, llamados “desplazados del desarrollo”. Véase: ROCHA, J. M., “Há milhares de angolanos que não cabem nos planos de desenvolvimento”, Jornal Público, edición de 25/05/2010, www.jornal.publico.pt, consultada el 25/05/2010. 287 CASTLES, S., “La política internacional de la migración forzada”, cit., pp. 5 y 6. El autor no duda en calificar de “un instrumento deliberado de la guerra” a los desplazamientos masivos de poblaciones acaecidos por ejemplo en Bosnia, Kosovo, Chechenia, Ruanda, Myanmar, Angola, Afganistán, Sudan, Liberia, Sri Lanka, Colombia. 288 IV Convenio de Ginebra de 12 de agosto de 1949 relativo a la protección debida a las personas civiles en tiempo de guerra, art.28; Protocolo adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949 relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados internacionales (Protocolo I), 8 de junio de 1977, art.51.7. 289 Protocolo adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949 relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados sin carácter internacional, art.17. 290 «The attitude amongst Western states towards refugees has changed considerably since the 1980s. Refugees had a more important strategic role to play during the Cold War era: welcoming refugees fleeing countries of the opposite bloc was a political act designed to demonstrate the failures of that political system in protecting its own citizens. Refugees no longer play that strategic role and are now viewed more as a threat rather than as political pawns. This has led to the recent trends of containment of refugee flows within countries of origin and the accompanying shift in 114 restringir y evitar al máximo (erradicar) los flujos de refugiados y de solicitantes de asilo, en una franca política de “closed door”. Tal y como mencionamos en el capítulo II supra, en este contexto de la pos-Guerra Fría los Estados (más en Europa y EEUU) acentuaron la interpretación restrictiva de la normativa internacional de acogida, protección y asistencia a los refugiados y solicitantes de asilo, pasando a incorporar esta materia a sus respectivos programas generales de combate a la inmigración indeseada. Y a menudo, poniendo en entredicho, en nombre de los intereses nacionales y de seguridad, el mismo núcleo del Derecho de los refugiados, el principio de norefoulement. Este estado de cosas parece haberse agravado significativamente desde los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001 en las ciudades de Nueva York y Washington.291 Así, pues, no es extraño que muchos analistas perciban implícito en la protección de los DI el vaciamiento, la negativa y la restricción del derecho universal a buscar asilo fuera del propio país, tal y como queda plasmado en el ya citado artículo 14 de la DUDH: «En caso de persecución, toda persona tiene derecho a buscar asilo, y a disfrutar de él, en cualquier país». ¿Cómo evitar esa latente tensión y contradicción entre la necesidad de protección de las PDI y el cumplimiento del ya establecido marco internacional de protección de los refugiados? En medio de esa tensión y pese a ella, es un hecho que, desde hace unos años, aunque tímidamente y todavía de forma incipiente el actual fenómeno de los desplazamientos internos ha dejado de ser exótico y ha pasado a formar parte de language which is critical in the debate on internal displacement», refiere PHUONG, C., The International Protection, op.cit., p.3. 291 Recordemos que tanto en EEUU como en la Unión Europea, la lucha contra el terrorismo ha encontrado en la lucha contra la inmigración una de sus trincheras. No son pocos los analistas que advierten del peligro que ello conlleva. Véase, entre otros, GIL ARAÚJO, S., “Extranjeros bajo sospecha: lucha contra el terrorismo y política migratoria en EEUU y en la Unión Europea”, Global, nº1, disponible en línea http://www.gloobal.net/iepala/gloobal/fichas/ficha.php?entidad=Textos&id=169&opcion=docu mento#principio, visitada el 10 de diciembre de 2010; EMILSE GARCÍA, L., Libertad y seguridades nacionales en tiempo real. De la regulación de las migraciones al control total, http://www.caminosdelalibertad.com/documents/caminos4/caminos4_12mencion.pdf, visitada el 24 de mayo de 2010. 115 la agenda internacional. Ello se debe no sólo a los mismos factores responsables por el aumento de este fenómeno, sino también al creciente movimiento de internacionalización o universalización de los derechos humanos, lo mismo que humanización del Derecho internacional.292 Y, vinculada a este movimiento, está la conciencia de que la cuestión de defensa de los derechos humanos, sistemáticamente violados, transciende las fronteras estatales y cuestiona la actuación no solamente de los grupos insurgentes, sino también de los Gobiernos apoyados en el principio de la soberanía estatal. Dicha consciencia, que parece ir en aumento, sugiere la legitimidad de la comunidad internacional “obligada a intervenir y actuar”, si es necesario, en contra mismo de la soberanía estatal y de la voluntad de los gobiernos en circunstancias excepcionales.293 A mayor abundamiento, parece crecer igualmente la conciencia de que, en un mundo globalizado, la paz y el progreso internacionales dependen, en larga medida, de la solución efectiva al drama de las PDI.294 3. DESPLAZAMIENTO COMO CRIMEN DE LESA HUMANIDAD Y DE GUERRA A raíz de las dolorosas secuelas generadas por los conflictos internos en la ex Yugoeslavia y en Ruanda durante la década de los noventa, se acentuó la preocupación de la comunidad internacional, encarnada en la ONU, por la Mientras tanto, no sin razón algunos analistas advierten de que, «pese a los indudables logros alcanzados gracias a la Carta de San Francisco, la Declaración Universal de 1948 y los Pactos de 1966, el proceso de universalización de los derechos humanos está aún lejos de haberse completado y, por momentos, da la impresión de estar condenado a no pasar de ser más que una aspiración ética y jurídica. En gran medida, ello obedece a las dificultades que conlleva lograr que los Estados trasciendan la retórica de las declaraciones políticas y asuman coherentemente las obligaciones derivadas de la prestación de su consentimiento en los tratados internacionales sobre esta materia» (ARCOS RAMÍREZ, F., ¿Guerras en defensa de los derechos humanos? Problemas de legitimidad en las intervenciones humanitarias, Madrid: Dykinson, 2002, p.14). 293 Hacemos aquí un primer acercamiento a la transcendental cuestión de la “responsabilidad de proteger”, objeto del cap.V infra. 294 PONTE IGLESIAS, M. T., “Un marco normativo…”, cit., p.50; PONTE IGLESIAS, M. T., Conflictos armados…, op.cit., pp.161-213. 292 116 significación, naturaleza y efectos jurídico-humanitarios del desplazamiento interno. Éste dejaría de ser considerado solamente como un fenómeno con connotaciones de orden demográfico, sociológico y político, para pasar también a configurar crímenes de lesa humanidad y de guerra, que recoge el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional (CPI).295 En su artículo 7°, párrafo 1, línea d), dicho Estatuto establece que la deportación o traslado forzoso de la población constituye un crimen de lesa El Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional fue adoptado el 17 de julio de 1998 por la Conferencia Diplomática de Plenipotenciarios de las Naciones Unidas sobre el establecimiento de una corte penal internacional (A/CONF.183/9, de 17 de julio de 1998). Recuérdese que la CPI (que entró en vigor el 1 de julio de 2002, con arreglo al art.126 del Estatuto de Roma) es el primer tribunal penal internacional de carácter permanente, establecido para luchar contra la impunidad de los autores de los crímenes más graves frente a la comunidad internacional. Su creación era una vieja aspiración de la comunidad internacional y también uno de los objetivos de las Naciones Unidas (NU) desde su fundación. No obstante, la CPI es un organismo internacional independiente, con presupuesto propio, y sede en La Haya. No se trata de un tribunal con jurisdicción universal sino de última instancia con jurisdicción sobre crímenes de genocidio, de lesa humanidad y de guerra, y sobre los individuos (no los Estados) acusados de tales crímenes. Sobre el estado actual de la CPI, véase FERNÁNDEZ TRESGUERRES, J. A., “La conferencia de revisión del Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional. Kampala, 31 mayo ‐ 11 junio 2010”, Documentos de Opinión del IEEE, Nº 10/2010,disponible en línea http://www.ieee.es/Galerias/fichero/docs_opinion/DIEEEO10-2010KAMPALA.pdf, visitados el 9/01/2011. Desde Naciones Unidas se justifica la importancia de la CPI con su necesidad para perseguir y castigar a los responsables de los crímenes como el genocidio ya que la Corte Internacional de Justicia solo se ocupa de casos entre Estados sin enjuiciar a individuos. Sin una corte penal internacional que trate la responsabilidad individual en los actos de genocidio y las violaciones graves de derechos humanos, estos delitos quedan a menudo impunes. En los últimos 55 años, ha habido muchos casos de crímenes contra la humanidad y crímenes de guerra en los que ningún individuo ha sido castigado. En Camboya, Mozambique, Liberia, El Salvador, Argelia, la región de los Grandes Lagos de África y otros países. El establecimiento de un tribunal permanente para castigar a los responsables de crímenes de guerra, crímenes de lesa humanidad y genocidio es importante porque evita los retrasos inherentes de preparar un tribunal ad hoc que pueden ser aprovechado por los criminales para escapar o desaparecer; los testigos pueden ser intimidados o las condiciones políticas y sociales pueden empeorar, además de que las investigaciones se encarecen. Los tribunales ad hoc están sujetos a los límites de tiempo o lugar. En el último año, se han asesinado a miles de refugiados del conflicto étnico en Rwanda, pero el mandato de ese Tribunal se limita a los eventos que ocurrieron en 1994. Los crímenes que sucedieron después de esa fecha ya no entran en la jurisdicción de estos tribunales. La Corte Penal Internacional también puede actuar cuando las instituciones nacionales de justicia son involuntarias o incapaces de actuar. Además puede prevenir la comisión de crímenes de lesa humanidad deteniendo a delincuentes de guerra futuros. Véase Centro de Información de UN, http://www.cinu.org.mx/temas/Derint/cpi.htm#firmas, visitado el 9 de enero de 2011. 295 117 humanidad, cuando se lleva a cabo como parte de un ataque generalizado o sistemático contra una población civil. Por “deportación o traslado forzoso de la población” se entenderá el desplazamiento forzoso de las personas afectadas, por expulsión u otros actos coactivos, de la zona en que estén legítimamente presentes, sin motivos autorizados por el derecho internacional, dice el párrafo 2, línea d) del citado artículo. Asimismo, en el artículo 8°, se dispone que durante un conflicto armado interno, el desplazamiento de civiles constituye un crimen de guerra [párrafo 2, línea e), vii)], cuando se cometa como parte de un plan o política o como parte de la comisión en gran escala de tales crímenes (párr.1), y en la medida que sea una violación grave de los Convenios de Ginebra de 12 de agosto de 1949 [a)], y de las leyes y los usos aplicables en los conflictos armados que no sean de índole internacional [c)]. El desplazamiento como crimen de guerra se configura cuando se ordena el desplazamiento de la población civil por razones relacionadas con el conflicto, a menos que así lo exija la seguridad de los civiles o por razones militares imperativas. Cabe remarcar que, con base en los Elementos de los Crímenes del Estatuto de Roma de la CPI, la frase “deportado o trasladado por la fuerza” es intercambiable con “desplazado por la fuerza”. Y que la expresión “por la fuerza” no se limita a la fuerza física, sino que puede incluir la amenaza de la fuerza o la coacción, como la causada por el temor a la violencia, la intimidación, la detención, la opresión psicológica o el abuso de poder, contra esa o esas personas u otra o aprovechando un entorno de coacción.296 En el Caso del Fiscal c. Nikolic,297 el Tribunal Penal Internacional para la Antigua Yugoslavia, juzgando con arreglo al artículo 5 de su Estatuto, no solamente sitúa la deportación por la fuerza entre los crímenes contra la humanidad – por tanto bajo su jurisdicción -, sino que también pone de Cfr. BAZÁN CERDÁN, J. F., “El delito del desplazamiento interno”, publicación en línea http://www.monografias.com/trabajos16/desplazamiento-forzado/desplazamiento-forzado.shtml, p.5, consultada el 7/06/2011. 297 Caso del Fiscal v. Nikolic (1995), 108 ILR 21. 296 118 manifiesto su relación con las diferentes categorías de actos inhumanos. Asimismo, en el Caso del Fiscal c. Kardzic y Mladic,298 el citado Tribunal consideró que las deportaciones practicadas están tipificadas claramente como crímenes de guerra. 4. HACIA UN CONCEPTO DE “PERSONA DESPLAZADA INTERNAMENTE” (PDI) No cabe duda que un concepto claro de PDI es esencial para distinguir e identificar las personas víctimas de los desplazamientos internos, cuantificarlas estadísticamente, identificar sus necesidades específicas, dotarlas de un estatuto jurídico en Derecho internacional, formular normas y diseñar políticas para su efectiva protección y asistencia. Sin embargo, de forma casi unánime la doctrina reconoce la inexistencia de un concepto de PDI jurídicamente definido y comúnmente aceptado.299 Lo que, en todo caso, no parece generar discordancias es el retrato de la extrema vulnerabilidad que resulta de la dramática situación de las personas víctimas de desplazamientos forzados internos. 4.1. Un retrato de “especial vulnerabilidad” de las personas desplazadas internamente Aunque a menudo se piensa que son problemas breves y que se solventan con el retorno de las víctimas a sus orígenes, cierto es que los desplazamientos internos suelen caracterizarse por ser un fenómeno de larga duración y con efectos Caso del Fiscal v. Kardzic y Mladic (1996), 108 ILR 85. Internally Displaced Persons: Report of the Representative of the Secretary-General, Mr. Francis Deng, E/CE.4/1995/50, 2 February 1995, parra. 118. MOONEY, E., “The Concept of Internal Displacement and the Case for Internally Displaced Persons as a Category of Concern”, Refugee Survey Quarterly, Vol.24, Issue 3 (2005), pp.9-26, señala las dificultades vividas en el controvertido proceso de definición de quien es una persona desplazada internamente, dificultades aparentemente zanjadas por la definición plasmada en los Principios Rectores del Desplazamiento Interno de 1998, a la que nos referiremos más adelante. 298 299 119 devastadores a varios niveles,300 tanto en los propios desplazados como en las comunidades de origen y de acogida, pudiendo dichos efectos transcender las fronteras nacionales. Se trata, en realidad, de un fenómeno que si bien tiene un contenido temporal y coyuntural, casi siempre acaba convirtiéndose en una realidad permanente, crónica y estructural, afectando al tejido sociocultural, económico y jurídico de los países y sociedades que lo padecen. En el fondo, al hablar de desplazados internos nos referimos a personas y colectivos que sufren una vulneración grave y a menudo sistemática de sus derechos y que viven sometidas a desesperadas situaciones porque han perdido sus propiedades y sus medios de subsistencia; porque sus familias corren el grave peligro de desagregación; porque sufren discriminación por el mero hecho de estar desplazados; porque carecen con frecuencia de documentos de identidad, circunstancia que dificulta su acceso a los servicios básicos y les impide ejercer sus derechos políticos; porque se ven, a menudo, más expuestos que otros grupos a los abusos (como la violencia sexual y la de género, por ejemplo); porque han perdido su dignidad y ven disminuida su esperanza por una vida digna y mejor conforme aumenta el periodo de desplazamiento.301Mutatis mutandis, el “producto” de los desplazamientos forzosos son las personas que no tienen acceso a un empleo, que se ven privadas de la tierra y de cualquier otra forma digna de autosuficiencia, en particular cuando viven en campamentos donde dependen de ayudas para subsistir; personas convertidas en “ciudadanos de segunda clase”, que ven restringida su libertad de movimiento, sus derechos políticos y su acceso a los servicios sociales básicos; personas a menudo tratadas con hostilidad o con indiferencia por los propios Gobiernos, y a quienes la comunidad internacional no quiere o no puede prestar la necesaria protección y asistencia.302 A este propósito véase Protecting Internally Displaced Persons: A Manual for Law and Policymakers, October 2008, p.2, disponible en página web: www.brookings.edu/papers/2008/1016_internal_displacement.aspx - 46k, visitada el 20 de abril de 2009. 301 Cfr. HOLMES, J., “Prólogo”, cit., p.3. 302 Diccionario de Asilo, Bilbao, 2007, p.29. 300 120 Como se expondrá en el capítulo IV infra, los intentos de hacer frente al desplazamiento interno desde la ONU han estado marcados por la negativa a reconocer y declarar a sus víctimas como una nueva categoría jurídica sujeto de especial protección internacional. Consecuencia directa de ello, se argumentó reiteradamente que no haría falta un nuevo Derecho para su protección y asistencia sino que bastaría con sistematizar el ya existente. Esta postura, sin embargo, no parece haber sido favorecida por el reconocimiento de la especial vulnerabilidad (en términos fácticos y jurídicos) como rasgo esencial y específico de los DI, tal y como presentado en el correspondiente marco teórico diseñado en el seno de la misma ONU. La extrema vulnerabilidad de un colectivo se traduce en la existencia de una serie de necesidades especiales que deben ser atendidas de forma prioritaria, toda vez que se encuentran en juego derechos fundamentales de los que depende su existencia en condiciones dignas. En este sentido, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en sentencias dictadas en setiembre de 2005 en el Caso De la Masacre de Maripán” vs. Colombia,303 y en julio de 2006 sobre el Caso de las Masacres de Ituango vs. Colombia304 – volveremos sobre ellas –, consideró la situación de vulnerabilidad de los DI como una violación del derecho a la integridad personal. Subrayó, asimismo, que el desplazamiento interno implica una vulneración masiva, sistemática y prolongada de varios derechos humanos, por lo que impide que los desplazados lleven una “vida digna”. En el ámbito nacional colombiano, la jurisprudencia de la correspondiente Corte Constitucional que, en relación con la situación de la población desplazada Corte IDH. Caso de la Masacre de Mapiripán Vs. Colombia. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 15 de septiembre de 2005. Serie C No. 134. Disponible en línea http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_134_esp.pdf, consultado el 5.09.2010. 304 Corte IDH. Caso de las Masacres de Ituango Vs. Colombia. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 1 de julio de 2006 Serie C No. 148. Disponible en línea http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_148_esp.pdf, consultada el 5.09.2010. 303 121 declaró formalmente un “estado de cosas inconstitucional”,305 también ha insistido en la necesidad de una atención especial, oportuna y prioritaria a estas poblaciones, debido a su “condición de especial vulnerabilidad, exclusión y marginación”.306 En su parte considerativa, (en el número 43), la Sentencia SU-1150 de 2000, del Magistrado Ponente Eduardo Cifuentes Muñoz, declara tajantemente: «las personas desplazadas por la violencia se encuentran en un estado de debilidad que los hace merecedores de un tratamiento especial por parte del Estado».307 Ahora bien; esta percepción jurídica interamericana y colombiana de la situación de las PDI de cara a su protección y asistencia, no parece haberse extendido a la generalidad de planteamientos de este fenómeno, tampoco se refleja en los intentos de formulación de la definición y el estatuto jurídico de sus víctimas. Corte Constitucional de Colombia, Sentencia T-025 de 2004, Magistrado Ponente: Dr. Manuel José Cepeda Espinosa. Disponible en http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2004/t-02504.htm, página oficial visitada el 2.10.2010. 306 En la precitada Sentencia T-025 de 2004, la Corte Constitucional Colombiana hace un completo repaso de todos y cada uno de los derechos constitucionales fundamentales que resultan especialmente amenazados o vulnerados por las situaciones de desplazamiento forzoso: el derecho a la vida en condiciones de dignidad; los derechos de los niños, de las mujeres cabeza de familia, los discapacitados, las personas de tercera edad y otros grupos especialmente protegidos; el derecho a escoger su lugar de domicilio; los derechos al libre desarrollo de la personalidad, a la libertad de expresión y de asociación; los derechos económicos, sociales y culturales; el derecho a la unidad familiar y a la protección integral de la familia; el derecho a la salud; el derecho a la integridad personal; el derecho a la seguridad personal; la libertad de circulación y el derecho a permanecer en el sitio escogido para vivir; el derecho al trabajo y la libertad de escoger profesión u oficio; el derecho a una alimentación mínima; el derecho a la educación; el derecho a una vivienda digna; el derecho a la paz; el derecho a la personalidad jurídica; el derecho a la igualdad. Para profundizar en este tema, véase PIZARRO NEVADO, R. y LODOÑO TORO, B. (compiladores), Derechos humanos de la población desplazada en Colombia. Evaluación de sus mecanismos de protección, Bogotá: Centro Editorial Universidad del Rosario, 2005, capítulo 1, en particular las pp.27-36. 307 Esta misma consideración la encontramos, inter alia, en la Sentencia de Tutela nº 919/06 de Corte Constitucional, 9 de Noviembre de 2006, del MP Dr. Manuel José Cepeda Espinosa. http://www.corteconstitucional.gov.co, consultado el 5/04/2010. 305 122 4.2. Definición de persona desplazada internamente 4.2.1. “Desplazados internos”: génesis, uso y consolidación de una expresión El debate en torno a la definición de las PDI y su estatuto jurídico surgió en los años 70 del siglo pasado, impulsado por la labor de asistencia de ACNUR hacia estos colectivos.308 Este organismo que, por imperativos humanitarios había empezado a ocuparse de los DI en el contexto de atención a refugiados y retornados víctimas de conflictos armados, se ha visto “obligado” a perfeccionar y ampliar su respuesta institucional y operativa al problema de los DI, lo que fue recibido por la comunidad internacional con creciente acogida. Así, en 1972 el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas (ECOSOC) solicitó al ACNUR facilitar asistencia a los refugiados que retornaban al sur de Sudán así como a las “personas desplazadas dentro del país”.309 Reafirmando esta Resolución, la Asamblea General encomió este mismo año al ACNUR «por su eficiente participación en la coordinación de las operaciones de socorro y reasentamiento de refugiados y otras personas desplazadas».310 Desde entonces, el uso de la expresión “personas desplazadas” se fue imponiendo. Sin embargo, ante la necesidad de aclararla y afinar una definición de estos colectivos, ACNUR solicitó al Comité Ejecutivo311 que clarificase la distinción entre refugiados y desplazados. Ante la Interesantísima aportación para la comprensión de este tema la constituye la obra WEISS, T. and KORN, D., Internal Displacement: Conceptualization and Consequences, New York: Routledge, 2006. 309 Consejo Económico y Social (ECOSOC), Resolución 1705 (LIII), 27 de julio de 1972. Ver también la resolución 1655 (LII), 1 de junio de 1972 del Consejo Económico y Social. 310Resolución 2958 (XXVII) del 12 de diciembre de 1972 de la Asamblea General de las Naciones Unidas. 311 El Comité Ejecutivo del ACNUR (EXCOM por sus siglas en Inglés), fue constituido por el Consejo Económico y Social mediante su resolución 672 (XXV) de 1958, en respuesta a la resolución 1166 (XII) de 1957 de la Asamblea General (AG), y entró en funciones el 1 de enero de 1959. Aunque haya sido establecido por el ECOSOC, que también elige a sus miembros – son 78 en actualidad (2010) -, el EXCOM funciona como un órgano subsidiario de la AG. Su documentación se publica como parte de las series de la AG y su informe anual se presenta directamente a la AG, en donde lo discute el Tercer Comité. Las reglas de procedimiento del EXCOM se encuentran en el documento A/AC/96/187/Rev.5., de 10 de abril de 1997. El EXCOM se reúne anualmente en Ginebra para examinar y aprobar los programas y el presupuesto del ACNUR, asesorar sobre la 308 123 falta de cualquier opinión formal al respecto,312 prevaleció la consideración del cruce o no de frontera internacional como criterio de distinción. Así, padeciendo situaciones estrechamente similares, unos eran refugiados y otros “personas desplazadas”. Esta línea, por cierto, iba a cobrar fuerza en varios ámbitos, así como en el seno del mismo ACNUR. En el año 1993 la Consulta Permanente para los Desplazados Internos en las Américas (CPDIA)313 ha entendido por desplazado interno a toda persona que se haya visto obligada a migrar dentro del territorio nacional, abandonando su lugar de residencia o su oficio habitual, debido a que su vida, su integridad física o su libertad se han hecho vulnerables o corren peligro por la existencia de cualquiera de las situaciones siguientes causadas por el hombre: conflicto armado interno, disturbios o tensiones internos, violencia generalizada, violaciones masivas de los protección internacional y analizar una amplia gama de otras cuestiones con el ACNUR y sus socios intergubernamentales y no gubernamentales. El Comité Permanente del Comité Ejecutivo se reúne varias veces al año para continuar el trabajo del Comité entre sesiones plenarias. Véase: http://www.acnur.org/index.php?id_pag=518#Establecimiento y http://www.acnur.org/index.php?id_pag=520, visitadas el 6 de abril de 2010. 312 UNHCR, Executive Committee, Report of the 28th Session, UN doc. A/AC.96/549, 1977. 313 El CPDIA fue creado en 1992 por el Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH). Este último, preocupado por el desplazamiento interno en el hemisferio, invitó a gobiernos, agencias de la ONU, expertos independientes y ONG a deliberar sobre la posibilidad de formar un grupo informal e independiente con el fin de coordinar las acciones en ese ámbito. El CPDIA está integrado por representantes de organizaciones intergubernamentales tales como el ACNUR, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), el Programa Mundial de Alimentos (PMA), la Organización Internacional para las Migraciones (OIM), la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y el CIDH; organizaciones no gubernamentales como el Concilio Mundial de Iglesias (CMI) y el Grupo de Políticas sobre Refugiados; expertos independientes; y un observador del Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR). Su función consiste en servir de centro de intercambio de información sobre desplazados internos, analizar situaciones concretas en los países y hacer recomendaciones para encontrar soluciones, ofrecer asistencia técnica a los gobiernos y organizaciones que trabajan con los desplazados, establecer un marco jurídico, y promover el respeto de los derechos humanos de los grupos de población desplazados por la vía de reuniones, foros y programas educativos y de capacitación. (Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Programa para refugiados, repatriados y desplazados y sobre derechos humanos, Ayuda-Memoria sobre la reunión técnica del mecanismo de Consulta Permanente sobre Desplazamiento Interno en las Américas, San José, Costa Rica, 15 de abril de 1993). 124 derechos humanos u otras circunstancias causadas por situaciones anteriores que puedan perturbar o perturben drásticamente el orden público. 314 A pesar de este avance en la conceptualización de DI, la inconsistencia y la confusión terminológicas iban a dominar los debates en torno a este tema hasta principios de los 90.315 En todo caso, poco a poco se fue volviendo más común el empleo de la expresión “desplazados internos” referida a “personas desplazadas internamente”, aunque los problemas de fondo en torno a la definición persistían. 4.2.2. Desde una definición de trabajo El paso decisivo de cara a un concepto de DI lo dio Boutrus BOUTRUS GHALI al lanzar una definición de trabajo en el año 1992. GHALI consideraba inadmisible que quienes hubiesen conseguido cruzar una frontera se pudieran beneficiar de las normas de la legislación internacional sobre el refugio, mientras a unos cientos de metros de allí quienes no podían abandonar el país quedaban desprotegidos.316 En respuesta a la petición de la Comisión de Derechos Humanos (CDH) mediante Resolución 1991/25, de 5 de marzo de 1991, el Secretario General presentó un informe a comienzos de 1992, refiriéndose a los DI como a «las personas que han sido obligadas a huir de su hogar repentinamente o inopinadamente en gran número, como resultado de un conflicto armado, disensiones internas, violaciones sistemáticas de los derechos humanos o desastres naturales o provocados por el hombre, y que se hallan dentro del territorio de su propio país».317 Además de incluir los dos principales rasgos distintivos de los DI: la coerción implícita en el desplazamiento y la permanencia de la población ONU Doc. E/CN.4/1995/50/Add.1, de 3 de octubre de 1994, párr.12. PHUONG, C., The International Protection…, op.cit., p.14-15. 316 CIRERA FORTEA, M. T., Los desplazados internos. Un problema internacional. Hacia un estatuto jurídico internacional de los desplazados internos, Barcelona: Asociación para las Naciones Unidas en España 2006, p.18. 317 Informe Analítico del Secretario General sobre los Desplazados Internos, Doc. E/CN.4/1992/23, 14 de febrero de 1992, párr.17. 314 315 125 desplazada dentro de las fronteras de su país, esta definición trata de abarcar la mayor parte de las causas del desplazamiento. Entiende, pues, por DI aquellas personas que, si llegado el momento cruzaran una frontera internacional, serían calificadas como refugiados, en el marco de interpretación ampliativo del concepto de refugiado que el capítulo II supra trató de exponer. Ahora bien; se hace oportuno observar que no obstante su carácter práctico, la precitada definición suscitó un intenso y controvertido debate motivado, sobre todo, por los criterios temporales y cuantitativos que propone, reflejados en la expresión «repentinamente o inopinadamente en gran número». Así, pues, en un análisis preliminar de las cuestiones que esta definición suscita, el Representante del Secretario General para la cuestión de los DI – del que se ocupará el epígrafe 1.4 del capítulo IV supra - , en el contexto de su visita a Colombia en 1994 observó que la misma no se corresponde en muchos aspectos con la situación real en el campo, tan variada geográficamente y tan diversa en sus causas.318 Por consiguiente, se imponía encontrar consenso en torno a una definición práctica que pudiera usarse de modo flexible e inclusivo, que tuviera en cuenta la diversidad de las causas, los varios tipos de desplazamientos en cada región y en cada caso, y que permitiera agilizar el empleo de los recursos y repartir de forma más coherente las responsabilidades y el trabajo de protección y asistencia. Con respecto al criterio cuantitativo de la citada definición, DENG319 ha considerado que si bien es indudable que un "gran número" de personas huyen cuando hay operaciones de carácter militar en Colombia y que el número global de las personas desplazadas es grande, también es cierto que hay muchos que huyen en números muy pequeños, como familias o individuos. De hecho los desplazados temen que se les identifique, lo que podría comprometer su Informe del Representante Especial del Secretario General sobre la cuestión de los desplazados internos sobre la visita a Colombia en 1994, E/CN.4/1995/50/Add.1, de 3 de octubre de 1994, párs. 108-110. 319 Ibíd., párr.110 318 126 seguridad. Por esta misma razón, una vez en el destino, prefieren asimilarse a la comunidad. En consecuencia, los problemas de los desplazados internos suelen ser los mismos que los de la comunidad, que comparte generalmente la misma situación de pobreza y de privación. Por consiguiente, no debería tratarse a los desplazados como una masa indiferenciada, ni siquiera conceptualmente: todo intento de definir el término debería ser suficientemente flexible para convenir a todos los individuos afectados y a sus necesidades. Convendría también establecerse alguna distinción entre desplazados internos y antiguos desplazados internos, sobre la base de criterios como la época del asentamiento en otra zona o la desregularización de este asentamiento.320 Al mismo tiempo deben diferenciarse de otros grupos, en la medida en que sus necesidades de protección y asistencia sean específicas. 4.2.3. Vigente definición de persona desplazada internamente La revisión de la definición de trabajo arriba expuesta dio lugar a la eliminación de sus criterios temporales y cuantitativos, resultando en una nueva formulación adoptada por el documento relativo a los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos (en adelante PR),321 presentado por el Representante del Secretario General para la cuestión de los DI, en 1998. En los términos de ese documento, desplazados internos son «las personas o grupos de personas que se han visto forzadas u obligadas a escapar o huir de su hogar o de su lugar de residencia habitual, en particular como resultado o para evitar los efectos de un conflicto armado, de situaciones de violencia generalizada, de violaciones de los derechos humanos o de catástrofes naturales o provocadas por el ser humano, y que no han cruzado una frontera estatal internacionalmente reconocida».322 Criterio que DENG empleará más tarde, en su visita a Angola (Profiles in displacement: Angola. Report of the Representative of the Secretary-General on internally displaced persons, Mr. Francis Deng, submitted pursuant to Commission on Human Rights resolution 2000/53. E/CN.4/2001/5/Add.5, 25 January 2001 ), a la que volveremos en el capítulo VIII. 321 Que expondremos y analizaremos en el epígrafe 2 del capítulo IV. 322 Informe del Representante del Secretario General, Sr. Francis M. Deng, presentado con arreglo a la resolución 1997/39 de la Comisión de Derechos Humanos. Adición. Principios Rectores de los 320 127 A modo valorativo, el mismo DENG señala ser ésta la fórmula más amplia y flexible de las que se utilizan tanto en el plano internacional como en el regional. Considera, además, como nota más destacable que la definición modificada constituye «una tentativa de conseguir un equilibrio entre una definición demasiado estrecha que pueda excluir algunas categorías de personas y una definición demasiado amplia que no pueda aplicarse en la práctica».323 Abundando en la misma línea, PONTE IGLESIAS considera que se trata de una noción que además de su carácter amplio y flexible, intenta crear una categoría jurídica definida de “persona internamente desplazada” aceptada por la generalidad.324 Llegados a este punto, conviene subrayar que, aunque haya ganado reconocimiento y autoridad, habiéndose impuesto su utilización a nivel internacional, la señalada noción no es normativa sino descriptiva,325 no consignando derechos especiales a los DI de acuerdo con el Derecho internacional. Asimismo, aunque haya tenido éxito en llamar la atención internacional sobre un grave problema de la migración forzosa que no debería ser ignorado,326 su utilidad desde el punto de vista operacional resulta, para algunos sectores humanitarios, carente de cierto arreglo conceptual. En tal sentido, el Comité Internacional de Cruz Roja (CICR) considera que esta definición de las Naciones Unidas no puede aplicarse fácilmente con fines Desplazamientos Internos, Doc. E/CN.4/1998/53/Add.2, de 11 de febrero de 1998, “Introducción: alcance y finalidad”, párr. 2. 323 Informe del Representante del Secretario General, Sr. Francis M. Deng, presentado con arreglo a la resolución 1997/39 de la Comisión de Derechos Humanos, Doc. E/CN.4/1998/53, de 11 de febrero de 1998, párr.19. 324 PONTE IGLESIAS, Mª. T., Conflictos armados, op.cit., p.243. 325 MOONEY, E., “The Concept of Internal Displacement”, cit., p.13 advierte: «It is important to bear in mind that the definition of “internally displaced person” is a descriptive, rather than legal, definition. It simply describes the factual situation of a person being displaced within one’s country of habitual residence. The term does not connote or confer a special legal status in the same way that recognition as a “refugee” does». A este propósito, véase también OCHA y THE BROOKINGS INSTITUTION, Guía para la aplicación de los Principios Rectores, Bogotá: Editorial Códice, 2002, p.3. 326 CIRERA FORTEA, Mª. T., Los desplazados internos, cit., p.51-54. 128 operacionales, debido a que abarca a un grupo tan amplio y con necesidades tan diversas que rebasa la capacidad y los conocimientos de cualquier organización. Por esta razón diversas organizaciones humanitarias – incluido el mismo CICR - se apartan de dicha definición a la hora de determinar qué personas entran en el ámbito de sus actividades y cometido. Algunas emplean criterios que restringen la categoría de beneficiarios, concentrándose, por ejemplo, en las personas que son víctimas de persecución. Otras parecen ampliar la definición incluyendo también a las personas repatriadas o a los soldados desmovilizados.327 Fiel a su línea argumental, el CICR postula que los DI afectados por un conflicto armado son, ante todo, civiles que, como tales, están protegidos por el Derecho internacional humanitario. En tal sentido, asume que procura, de conformidad con el principio de imparcialidad, proteger y asistir a todas las víctimas de un conflicto sin distinción y con arreglo a las necesidades, aunque no deja de reconocer que en muchos casos los desplazados por un conflicto armado constituyen –dada la precariedad de su situación– un grupo prioritario. En definitiva, el CICR opina que la definición de DI elaborada por Naciones Unidas conlleva el riesgo de menoscabar la protección a la que tiene derecho el conjunto de la población civil en contextos de conflictos armados.328 En todo caso, el mismo CICR reconoce cuánto esta definición amplia de DI se ajusta plenamente a los propósitos de los Principios Rectores,329 al tiempo que considera la multiplicidad de las causas que generan los desplazamientos internos, además de los conflictos armados. Igual percepción parece tener ACNUR, que asume no estar normalmente involucrado con algunos grupos de DI, ocupándose prioritariamente de aquellos que resultan de conflictos y persecución.330 KRAFFT, M. C., “Los desplazados internos: Cometido y función del Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR)”, Revista Internacional de la Cruz Roja, 838 (2000), pp. 479 – 500, disponible en: http://www.icrc.org/web/spa/sitespa0.nsf/html/5TDNP7, consultada el 7 de abril de 2010. 328 Idem. 329 Idem. 330 ACNUR, Los desplazados internos. Preguntas y respuestas (2007), pp. 5 y 6. 327 129 Las posturas del CICR y de ACNUR ponen en evidencia la flexibilidad de la definición de DI ofrecida por Naciones Unidas, la cual, siendo descriptiva y no legal, permite a las diversas organizaciones adaptar el concepto de PDI a sus respectivos mandatos particulares y perspectivas institucionales. En tal sentido E. MOONEY observa que el hecho de que una organización elija conceptualizar las PDI en base a sus actividades y mandato particulares, no resta valor a la definición contenida en los Principios Rectores. Todo lo contrario, subraya que hay todas las razones para tener una definición general capaz de cubrir los diferentes aspectos del desplazamiento interno.331 Ahora bien; la señalada variación de la noción de DI de una organización a otra dependiendo del ámbito de intervención deseado y de los criterios empleados, impone dificultades a la hora de determinar las cifras de estos colectivos, como planteó el epígrafe 1 supra del presente capítulo. De hecho, las estadísticas sobre su número suelen resultar objeto de debates y controversias por parte de las organizaciones humanitarias y los Gobiernos. Y levanta problemas y desafíos que afectan la protección y la asistencia que a menudo se vuelve fragmentaria, dispersa y, por ende, ineficaz, como quedará demostrado infra, en el capítulo IV. Recapitulando Dando seguimiento a nuestra andadura por el complejo territorio de las migraciones forzosas, el presente capítulo ha supuesto una aproximación general a los desplazamientos internos y a la dramática situación vital de sus víctimas, las personas desplazadas internamente. Por sus causas y magnitud, naturaleza y alcance, sobre todo por el enorme sufrimiento de sus víctimas, cuyas cifras superan exponencialmente a las de 331 MOONEY, E., The Concept of Internal Displacement, cit., p.14. 130 refugiados ex professo, los desplazamientos internos configuran «uno de los fenómenos más trágicos de nuestro tiempo». El Derecho internacional de los refugiados se revela un mecanismo inadecuado para afrontar este acuciante problema. La situación de especial vulnerabilidad de las PDI y su necesidad de protección y asistencia, requieren de la comunidad internacional y de su ordenamiento jurídico respuestas imaginativas y garantistas, sustanciadas en un cuadro legal e institucional efectivo. De su elaboración y construcción se va ocupar el capítulo que sigue. 131 132 CAPÍTULO IV LA ESCASA REGULACIÓN JURÍDICA DE LOS DESPLAZAMIENTOS INTERNOS A TRAVÉS DEL SOFT LAW: PRINCIPIOS RECTORES SUMARIO: 0. Introducción. - I. Protección jurídica de las personas desplazadas internamente - 1. Hacia un marco normativo: 1.1. Declaración de Turku/Abo sobre Estándares Humanitarios Mínimos; 1.2. Principios de Derecho Internacional para Desplazados Internos; 1.3. Informe analítico sobre los desplazados internos; 1.4. Representante del Secretario General de la ONU para la cuestión de los desplazados internos; 1.5. Recopilación y análisis de la normativa existente; 1.6. Diversos enfoques sobre la protección de los DI. – 2. Principios Rectores de los Desplazamientos Internos (PR): 2.1. Estructura y contenido de los PR - 2.1.1. Principios generales; 2.1.2. La protección contra el desplazamiento arbitrario; 2.1.3. La protección durante el desplazamiento; 2.1.4. De la asistencia humanitaria; 2.1.5. Del retorno, el reasentamiento y la reintegración. - 3. Breve valoración de los PR y de su naturaleza jurídica: 3.1. Un documento ambicioso; 3.2. Naturaleza jurídica y aceptación de los PR. - II. Marco institucional de asistencia a los DI - 1. Respuesta conjunta y de colaboración. - 2. Enfoque Sectorial (“Cluster Approach”). - 3. Roles y responsabilidades en sede principal y en el terreno. Recapitulando 0. Introducción Como hemos expuesto en el anterior capítulo, a finales de los ochenta y durante la década de los noventa del pretérito siglo XX, el fin de la Guerra Fría, la multiplicación de los conflictos internos y la comprobación de la severa 133 desprotección de las PDI constituyeron los tres factores332 que favorecieron la incorporación en la agenda de la comunidad internacional de la dramática cuestión de los DI.333 Entonces se reconoció que la dimensión y el alcance de este problema, el sufrimiento humano subyacente, así como su impacto sobre la seguridad y la paz internacionales, han hecho, y con razón, que el desplazamiento interno sea una cuestión que preocupa mucho en el plano internacional.334 Asimismo, se advirtió que la envergadura de la actual crisis del desplazamiento interno no permite albergar dudas sobre la necesidad de la participación internacional, ya que el desplazamiento interno es una tragedia humana de gran magnitud y de dimensiones mundiales. No es sólo un síntoma de la incapacidad del Estado en varios grados, ya se refiera a la voluntad política o a la pura falta de capacidad, sino que con frecuencia es también una crisis con graves consecuencias regionales y mundiales.335 A la comunidad internacional incumbía, pues, ocuparse de este problema tanto como respuesta a las necesidades de asistencia humanitaria y protección de los derechos humanos de las personas afectadas, como un imperativo de paz y seguridad nacional, regional e internacional.336 Se empezó a plantear la creación de un sistema eficaz y amplio para responder a las necesidades de las poblaciones internamente desplazadas en todo el mundo. Se A estos tres factores se suman la incapacidad o la falta de voluntad de los Estados afectados en dar soluciones a los desplazamientos en base a la ley nacional, y el cambio de actitud de los Estados hacia la protección de los refugiados durante los años setenta y los ochenta, preocupados más con prevenir posibles flujos masivos de refugiados. (BAGSHAW, S., Developing the Guiding Principles on Internal Displacement: the Role of a Global Public Policy Network, Case Study for the UN Vision Project on Global Public Policy Network, p.6, disponible en: http://www.gppi.net/fileadmin/gppi/Bagshaw_Developing.pdf, consultada el 14 de mayo de 2010). 333 Para profundizar en las razones por las que la cuestión de los DI integró la agenda internacional, véase COHEN, R. and DENG, F., Masses in Flight…, op.cit., pp.3-5. 334 ACNUR, La situación de los refugiados en el mundo. Un programa humanitario, Barcelona 1997, p.107. 335 Doc. E/CN.4/1998/53, 11 de febrero de 1998, párr. 1. Es de justicia recordar aquí que el mayor impulso detrás de ese reconocimiento internacional lo dio un grupo de ONG que se movilizaron y llamaron la atención de Naciones Unidas en torno a la necesidad de asistencia y protección de los DI (CABECERAN GRATACOS, A., The Protection of Internally Displaced Persons, Barcelona: Office for the Promotion of Peace and Human Rights, Generalitat de Catalunya, 2009, p.24-25). 336 Doc. E/CN.4/1998/53, 11 de febrero de 1998, párr. 77. 332 134 pensaba que dicho sistema, además de ayudar a resolver los problemas de las PDI, podría constituir también un notable componente del enfoque general para la prevención y solución del problema de los refugiados. La razón estriba en que el desplazamiento interno es la primera manifestación de una perturbación demográfica que rebasa las fronteras internacionales, generando refugiados, con el potencial de desestabilizar no sólo sus países de origen, sino también los países de acogida. El desafío consiste en desarrollar un sistema eficaz de reacción basado en la cooperación internacional.337 Tal y como queda indicado en la parte final del capítulo II supra, varios autores ven en este planteamiento un motivo para sospechar que bajo el discurso humanitario de atención a DI, se esconde el interés de la comunidad internacional338 en movilizar los recursos internacionales (incluido el Derecho de los refugiados), para impedir que los desplazamientos internos se conviertan en flujos migratorios transfronterizos indeseables. A este fin obedece, según opinan, el establecimiento de obligaciones de contención que recaen sobre los Estados donde los desplazamientos se producen.339 Idem. Para Stephen CASTLE, la llamada “comunidad internacional” no es sino los Estados ricos y las agencias internacionales del Norte del mundo, que se presentan a sí mismas como tal, y se mueven cada vez más hacia una política de la contención diseñada para evitar que los migrantes no deseados y los solicitantes de asilo salgan de sus países de origen. Esto es parte de una agenda de seguridad mucho más amplia en la que el sur excluido se percibe como una fuente de conflicto, terrorismo e inestabilidad, afirma el citado autor (“La política internacional de la migración forzada”, op.cit., p.15). 339 VIDAL LÓPEZ, R. C., Derecho global y desplazamiento interno…, op.cit., p.61. Este autor considera que el proceso de elaboración de mecanismos internacionales de atención a los DI, más allá de su carácter humanitario, se enmarca dentro de los objetivos generales del sistema de control global de las migraciones. Sostiene, en este sentido, que el propio concepto de desplazamiento interno no es simplemente una categoría humanitaria creada para ayudar a las personas que han sido víctimas de situaciones complejas y se han visto forzadas a migrar. Por el contrario, respondiendo a las necesidades del “mundo desarrollado”, surgió como respuesta de la comunidad internacional al aumento considerable de las migraciones forzadas que generaban problemas complejos en las sociedades de recibo de migrantes. Asimismo, agrega el citado autor, la categoría de desplazamiento interno en el Derecho internacional sólo secundariamente tiene un objetivo humanitario, entendido como la movilización de recursos para atender a los desplazados. Su objetivo fundamental es el de desplegar recursos para prevenir los flujos de migrantes forzados fuera de sus países, y con ello proteger a las sociedades de los países de recepción frente a las 337 338 135 Al margen de esta preocupante percepción critica, el presente capitulo se propone examinar la respuesta de la comunidad internacional a los desplazamientos internos, puesta en marcha a través de la elaboración y articulación de un doble marco normativo-institucional de protección y asistencia a los DI. Del primero, sustanciado en los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos, se ocupa la primera parte del capítulo, cuya segunda parte va dedicada al marco operativoinstitucional. I. PROTECCIÓN JURIDICA DE LAS PERSONAS DESPLAZADAS INTERNAMENTE 1. HACIA UN MARCO NORMATIVO Aunque, conforme expuesto en el capitulo precedente,340 en el campo operativo las primeras reacciones oficialmente asumidas de Naciones Unidas al problema del desplazamiento interno se conocen a comienzos de los 70, más precisamente en 1972,341 su tratamiento legal no empezaría antes de los albores de los noventa. Desde entonces, la comunidad internacional se ha empeñado en la creación de estándares jurídicos sobre el desplazamiento interno, que generan una serie de obligaciones para los Estados, máxime para aquellos donde dichos desplazamientos se producen. En tal sentido, a comienzos de los noventa se conocen varias iniciativas, más o menos simultáneas, desplazamientos que internos, compitieron por llevadas cabo a la regulación desde jurídica diversas de los organizaciones migraciones externas que son percibidas como problema. (p.59). Reanudaremos esta crítica en el epígrafe 2.1.2 infra. 340 Véase el epígrafe 4.2.1 del capítulo III supra. 341 Resoluciones 1655 (LII), 1 de junio de 1972 y 1705 (LIII), 27 de julio de 1972 del Consejo Económico y Social; Resolución 2958 (XXVII) del 12 de diciembre de 1972 de la Asamblea General de las Naciones Unidas. 136 internacionales e instituciones privadas independientes,342 al margen de los Estados. Este proceso afianzó la irrupción en el ámbito internacional de nuevos actores con capacidad para producir Derecho y, correlativamente, el soft law o “Derecho blando” que es «un elemento intersticial para las relaciones internacionales contemporáneas (y) como una expresión concreta del carácter híbrido de las relaciones globales».343 Sobre esta materia volveremos con mayor detenimiento en el epígrafe 3.2 del presente capítulo, que analizará la naturaleza jurídica de los Principios Rectores de los desplazamientos internos. 1.1. Declaración de Turku/Abo sobre Estándares Humanitarios Mínimos Una de esas iniciativas la llevó a cabo un grupo de expertos en Derechos Humanos que, en 1990, sacó a la luz la Declaración de Turku/Abo sobre Estándares Humanitarios Mínimos,344 con la finalidad de definir normas aplicables en situaciones de violencia interna, disturbios, tensiones y emergencia pública. Se alude a aquellas situaciones en las que el Derecho de los Derechos Humanos puede ser suspendido por los Estados, a pesar de tratarse de situaciones que no alcanzan el umbral de los conflictos armados que permita la aplicación del Derecho Internacional Humanitario. En términos generales, esta Declaración tiende a proponer la aplicación de las garantías establecidas para la población civil en el artículo 3 común a los cuatro Convenios de Ginebra de 1949. En cuanto al desplazamiento interno, este documento Es conocida la resistencia, cuando no la tácita negativa de los órganos superiores de Naciones Unidas en contribuir con medios humanos y económicos necesarios para la labor de investigación en materia de desplazamiento interno. Su realización ha sido posible gracias a los fondos aportados por las fundaciones Ford, Mac Arthur, McKnight, Mellon y Schurgot. Entre las organizaciones no gubernamentales, es de justicia referir la labor de Brookings Institution, ubicada en Washington, con amplia tradición en la investigación y análisis de temas políticos y económicos, y que tiene en el desplazamiento forzado interno una de sus importantes líneas de investigación. Dentro de esta línea se creó un importante proyecto, dirigido a buscar fórmulas efectivas de respuesta para hacer frente a la “crisis global” de los desplazamientos internos a escala nacional, regional e internacional. 343 VIDAL LÓPEZ, R. C., Derecho global y desplazamiento interno…, op.cit., p.73. 344 Una propuesta formulada por un grupo de expertos independientes en un encuentro promovido por el Institute for Human Rights, Abo Academy University en Turku/Abo, Finlandia, en diciembre de 1990. 342 137 transcribe en su artículo 7345 las normas del artículo 17 del Protocolo II adicional a los Convenios de Ginebra de 1949. 1.2. Principios de Derecho Internacional para Desplazados Internos Otra importante iniciativa pertenece a la International Law Association (ILA) que creó, en 1992, un comité de expertos independientes que, durante ocho años, trataron de definir unos Principios de Derecho Internacional para Desplazados Internos, ulteriormente compilados en la Declaración de Londres de 2000 del mismo ILA. Este documento, importa resaltarlo, destaca por su estrategia jurídica, que consiste en: 1º) partiendo del tratamiento que se da a los refugiados y extrapolándolo a los DI, propone un modelo de convención sobre éstos últimos que pudiera convertirse en un tratado internacional; 2º) hacer hincapié en la necesidad de protección de los DI en el contexto de los conflictos armados, especialmente aquellos de carácter no internacionales, preocupación que se refleja en consideraciones reiteradas sobre las obligaciones de los actores armados no estatales en los conflictos internos.346 La Convención de Kampala resulta especialmente sensible a esta materia, como hemos de plantear en el capítulo VI infra. «Artículo 7: 1. Toda persona tiene derecho a permanecer en paz en su propio hogar y en su lugar de residencia. 2. El desplazamiento de la población o de parte de ella no se ordenará a menos que así lo exija su seguridad o razones imperiosas de seguridad. Si fuera preciso realizar tales desplazamientos, se tomarán todas las medidas posibles para que la población sea trasladada y recibida en condiciones satisfactorias de alojamiento, higiene, salud, seguridad y nutrición. Las personas o grupos de personas desplazados podrán volver a su hogar o lugar de residencia en cuanto dejen de darse las condiciones que obligaron a desplazarlas. Se hará todo lo posible para que los desplazados que deseen permanecer juntos puedan hacerlo. Las familias que deseen permanecer juntas deberán poder hacerlo. Las personas desplazadas tendrán libertad de circular en el territorio, con sujeción únicamente a su propia seguridad o a razones imperiosas de seguridad. 3. Nadie será obligado a abandonar su propio territorio. 346 Cfr. VIDAL LÓPEZ, R. C., Derecho global y desplazamiento interno, op.cit., p.63. 345 138 1.3. Informe analítico sobre los desplazados internos347 A través de una decisión precursora tomada en 1990, el Consejo Económico y Social de Naciones Unidas pidió al Secretario General que iniciara un examen a todo el sistema onusiano con el objeto de evaluar la experiencia y la capacidad de diversas organizaciones en la coordinación de la asistencia a refugiados, personas desplazadas y retornadas.348 Y que, sobre la base de dicho examen, recomendase medios dirigidos a intensificar al máximo la cooperación y la coordinación entre las diversas organizaciones de ese sistema a fin de dar una respuesta adecuada a los problemas de refugiados, personas desplazadas y retornadas.349 Otro paso significativo se dio en 1991, cuando la Comisión de Derechos Humanos pidió al Secretario General que tuviera en cuenta la protección de los derechos humanos y las necesidades de los desplazados internos al examinar la cuestión en todo el sistema. Y que presentara a la Comisión, en su 48º período de sesiones, un informe analítico sobre los desplazados internos, sobre la base de la información facilitada por los Gobiernos, los organismos especializados, los órganos competentes de las Naciones Unidas, los organismos intergubernamentales y regionales, el CICR y otras organizaciones no gubernamentales.350 En respuesta a esta petición el Secretario General elaboró y presentó su informe analítico sobre los desplazados internos a la CDH en 1992.351 En él, tras examinar las causas y consecuencias de los desplazamientos internos y los mecanismos internacionales existentes para la protección y asistencia de las PDI, el Secretario General subraya enérgicamente que la protección de los derechos y Ya nos hemos referido este importante documento en el anterior capítulo III, epígrafe 2. Res. 1990/78, 27 de julio de 1990. 349 La respuesta a esta petición fue el Report of the Secretary General on the Review of the Capacity, Experience and Coordination Arrangements in the United Nations system for Humanitarian Assistence, U.N. Doc. A/46/568/1991. 350 Res. 1991/25, de 5 de marzo de 1991. 351 Este constituye el primer examen a fondo del problema del desplazamiento interno en el seno de las Naciones Unidas. A este propósito, véase el Informe del Representante del Secretario General, Sr. Francis M. Deng, presentado con arreglo a las resoluciones 1993/95 y 1994/68 de la Comisión de Derechos Humanos, Doc. E/CN.4/1995/50, 2 de febrero de 1995, párr. 9. 347 348 139 libertades fundamentales de estas personas requiere la intervención del sistema de las Naciones Unidas en materia de Derechos Humanos.352 1.4. Representante del Secretario General de la ONU para la cuestión de los desplazados internos Tras examinar el informe analítico, en su 48º período de sesiones celebrado en 1992, la CDH pidió al Secretario General que nombrara a un representante para que recabara nuevamente de todos los gobiernos opiniones e información sobre las cuestiones de Derechos Humanos relacionadas con los DI, y presentara a la Comisión, en su 49º período de sesiones, un informe amplio (Estudio Comprensivo) sobre la materia.353 Esta petición fue aprobada por el ECOSOC en su decisión 1992/243, de 20 de julio de 1992. Dando cumplimiento a esta petición, en julio de 1992 el Secretario General nombró al sudanés Sr. Francis Mading DENG su Representante para la cuestión de los desplazados internos. Este nombramiento constituyó un punto de inflexión en el abordaje jurídico, institucional y operativo de la problemática de los DI por parte de la comunidad internacional, dentro y fuera del sistema de las Naciones Unidas. El mandato del Representante se cristalizaba en torno a tres áreas principales de trabajo: visitas a países afectados por el desplazamiento interno; promoción de un marco institucional tanto a nivel internacional como en el regional; y desarrollo de un marco normativo de protección y asistencia a los DI. A tales efectos el Representante debería examinar las causas y consecuencias de los desplazamientos internos, estudiar el estatuto de las PDI en el Derecho internacional y preparar un informe amplio. En él deberían indicarse las leyes y mecanismos existentes para la protección de los desplazados internos, las medidas adicionales para fortalecer la aplicación de esas leyes, así como los mecanismos y 352 Informe Analítico del Secretario General sobre los Desplazados Internos, Doc. E/CN.4/1992/23, párr. 109. 353 Naciones Unidas, CDH, Res. 1992/73, de 5 de marzo de 1992. 140 las alternativas para satisfacer las necesidades de protección y asistencia cuando fuesen insuficientes los instrumentos existentes. Es decir, al Representante se le pedía examinar las leyes y normativas internacionales vigentes en materia de Derechos Humanos, Derecho humanitario y Derecho relativo a los refugiados, y su aplicabilidad a la protección y asistencia a los DI. 354 Desde aquí, desarrollar un marco normativo e institucional apropiado para satisfacer las necesidades de protección y asistencia de las PDI, tratar de identificar y concentrarse en situaciones específicas de desplazamientos internos con el objeto de abordarlas eficazmente. Concentrando todos sus esfuerzos en esta misión, DENG remitió un cuestionario a todos los Gobiernos, organizaciones y organismos mencionados en la resolución de la CDH solicitándoles información sobre los temas pertinentes del estudio previsto, y haciendo mención del informe analítico y de diversas cuestiones concretas. También celebró consultas con el Secretario General y funcionarios superiores de las Naciones Unidas y con representantes de diversas misiones permanentes ante la Oficina de las Naciones Unidas en Ginebra, de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, de la Organización Internacional para las Migraciones y del CICR, así como de otras diversas organizaciones no gubernamentales e instituciones académicas. Para dar una dimensión práctica al estudio, el Representante visitó algunos países en los que el problema de los desplazados internos era especialmente grave o podía llegar a serlo. En su informe amplio,355 el Representante expuso las diferentes posiciones en relación con el desplazamiento, materia que hemos de desarrollar en el epígrafe 1.6 infra. Y, entre sus conclusiones, indicó que no era deseable la creación de una nueva categoría de personas protegidas jurídicamente; que existía un fuerte BAGSHAW, S., Developing the Guiding Principles on Internal Displacement. The Role of a Global Public Policy Network. Case Study for the UN Vision Project on Global Public Policy Networks, 1999, p.3. 355 Comprehensive study prepared by Mr. Francis M. Deng, Representative of the Secretary-General on the human rights issues related to internally displaced persons, pursuant to Commission on Human Rights resolution 1992/73. UN Doc E/CN.4/1993/35, 21 January 1993. 354 141 vínculo entre el desplazamiento interno y la violación de Derechos Humanos; que si bien el Derecho internacional protegía a los desplazados, sus normas aplicables se encontraban dispersas en la multitud de tratados de Derechos Humanos, Derecho internacional humanitario y Derecho de los refugiados. Así, pues, se imponía realizar una compilación de los estándares existentes con recomendaciones para su aplicación. Asimismo, el Representante reafirmó el principio de que el desplazamiento interno era competencia de los Estados. Pero si se dan las circunstancias en que el Estado es incapaz o no tiene voluntad para atender a las PDI, el fenómeno se convierte en objeto de atención de la comunidad internacional.356 Por esta razón, se debería establecer una agencia dentro de Naciones Unidas que, como el ACNUR para los refugiados, pudiera ser el punto focal para la atención internacional de las PDI.357 Al hilo de lo anterior, quedan identificadas varias tareas que exigían mayor atención y estudio, entre ellas la recopilación de normas existentes y la elaboración de unos principios rectores generales para regular el tratamiento debido a los DI. Todo ello iba a quedar plasmado en el plan de acción propuesto en el Estudio Comprensivo. Valorando todo este proceso, en su resolución 1993/95 la CDH pidió al Representante que continuara su labor encaminada a comprender mejor los problemas de los DI y su posible solución a largo plazo, y que identificara los medios y arbitrios para mejorar la protección y la asistencia a los DI. Acogiendo con beneplácito esta solicitud, en su Resolución 48/135358 la Asamblea General alentó al Representante a que, mediante el diálogo con los gobiernos, continuara su examen de las necesidades en materia de protección y Este razonamiento sienta las bases del principio de “la responsabilidad de proteger” en su vertiente externa (la que afecta a la comunidad internacional), que más adelante los capítulos V y VI han de analizar. 357 UN Doc E/CN.4/1993/35, 21 January 1993, cit., párrs. 54, 88 y 134. 358 Resolución de la Asamblea General 48/135 del 20 de diciembre de 1993 sobre “Los desplazados internos”. A/RES/48/135, 18 de febrero de 1994. 356 142 asistencia internacionales a los DI, y realizara la recopilación y el análisis de las reglamentaciones y normas vigentes. 1.5. Recopilación y análisis de la normativa existente Contando con la estrecha colaboración de un grupo de expertos en Derecho internacional, el Representante inició la preparación de una recopilación y el análisis, en dos partes, de la normativa existente. En la primera,359 se examinaron las disposiciones pertinentes del Derecho internacional aplicables una vez que las personas habían sido desplazadas. De este examen se concluyó que, si bien el Derecho vigente abarcaba muchos aspectos pertinentes a la situación de los desplazados internos, existían lagunas considerables y zonas poco definidas en base a las cuales la legislación internacional no ofrecía suficiente protección a estos colectivos especialmente vulnerables. Y, subrayando la necesidad de aplicar mejor las normas pertinentes, se formularon recomendaciones para abordar las lagunas y las zonas mal definidas con miras a asegurar un marco normativo más amplio y efectivo para la protección de los DI. En la segunda parte de la recopilación se examinaron los aspectos jurídicos relacionados con la protección contra el desplazamiento arbitrario.360 Tras la presentación de la primera parte de la recopilación a la CDH en 1996, ésta, en su resolución 1996/52, pidió al Representante que, sobre la base de la recopilación, estableciera un marco apropiado. A su juicio la protección de las PDI se vería reforzada si se determinaran, reafirmaran y consolidaran los derechos especiales de los DI. Internally displaced persons. Report of the Representative of the Serectary-General, Mr. Francis M. Deng, submitted pursuant to Commission on Human Rights resolution 1995/57. Compilation and analysis of legal norms. Doc. E/CN.4/1996/52/Add.2, 5 December 1995. 360 Informe del Representante del Secretario General, Sr. Francis M. Deng, presentado con arreglo a la resolución 1997/39 de la Comisión de Derechos Humanos. Adición. Compilación y Análisis de Normas Jurídicas, Parte II: Aspectos jurídicos relativos a la protección contra los desplazamientos arbitrarios. Doc. E/CN.4/1998/53/Add.1, 11 de febrero de 1998. 359 143 Por consiguiente, el Representante y el grupo de juristas que le apoyaba en su labor dieron comienzo a la elaboración de un marco normativo amplio de protección y asistencia para los DI, bajo la forma de principios rectores de los desplazamientos internos. La base para dicha elaboración la constituyeron las dos partes de la aludida compilación y análisis de la normativa vigente aplicable a los DI.361 El resultado de esta labor vino a ser el documento en el que se publicaron los Principios Rectores de los desplazamientos internos,362 que constituyen, en la actualidad, el eje central del Derecho internacional en materia de de DI. Su objetivo, explica DENG, no era crear nuevas normas bajo la forma de un tratado, sino más bien reafirmar las leyes internacionales existentes que, si bien abarcaban muchos aspectos pertinentes, eran demasiado dispersas y difusas para ser eficaces y asegurar la protección y la asistencia debida a las poblaciones desplazadas dentro de las fronteras de sus propios países.363 1.6. Diversos enfoques sobre la protección de los DI Se recuerda que a diferencia de los refugiados, cubiertos por un régimen de protección internacionalmente establecido, los DI aunque en teoría son titulares de todos los derechos que les asisten en cuanto ciudadanos de su país cuyas fronteras no llegan a traspasar, en realidad ellos no sólo no gozan de protección de sus Gobiernos, sino que carecen también de instrumentos jurídicos internacionales específicos en los que se regule su situación, en respuesta a la imperiosa necesidad de su protección y asistencia. Doc. E/CN.4/1996/52/Add.2, de 5 de diciembre 1995 y Doc. E/CN.4/1998/53/Add.1, 11 de febrero de 1998. 362 Informe del Representante del Secretario General, Sr. Francis M. Deng, presentado con arreglo a la resolución 1997/39 de la Comisión de Derechos Humanos. Adición. Principios Rectores de los desplazamientos internos. Doc. E/CN.4/1998/53/Add.2, 11 de febrero de 1998. 363 Informe del Representante del Secretario General sobre los desplazados internos, Sr. Francis M. Deng, presentado de conformidad con la resolución 2001/54 de la Comisión de Derechos Humanos. Doc. E/CN.4/2002/95, 16 de enero de 2002, párra.6. 361 144 Se hace necesario subrayar que mientras por una parte la necesidad de desarrollar un marco jurídico e institucional para la protección de los DI generaba consenso y era defendida desde distintos sectores, por otra se asistía al surgimiento de diversos enfoques al respecto, que parecen persistir. En este sentido, un primer enfoque sostiene que la mejor vía es la promoción y difusión de los Derechos Humanos y del Derecho Internacional Humanitario. El segundo enfoque lo perfilan quienes reivindican nuevas normas jurídicas relacionadas con el Derecho internacional de los refugiados pero centradas específicamente en la protección de los DI. Una tercera posición es la que defiende un marco jurídico específico para los DI. El último enfoque lo conforman aquellos que argumentan que dadas las insuficiencias del Derecho internacional, lo deseable sería reafirmar de forma más detallada los principios generales de protección existentes, y colmar las lagunas mediante la elaboración de nuevos principios.364 Quienes se oponen a la elaboración de nuevas normas y de un marco jurídico específico para los DI justifican su posición en base a un doble argumento. Primero, consideran que el interés de la comunidad internacional por los DI no pasa de una manifestación del progresivo desinterés por la institución del asilo y los principios establecidos en materia de protección de los refugiados. Sostienen que la adopción de nuevas normas sobre los DI llevaría los Gobiernos a eludir sus obligaciones internacionales hacia los refugiados y solicitantes de asilo, bajo la excusa de que las poblaciones desarraigadas pueden encontrar protección adecuada en sus respectivos países de origen. Por esta razón se les podría impedir “legítimamente” cruzar la frontera internacional. Para una mejor comprensión de estos diferentes enfoques, véase PHUONG, C., The International Protection…, op.cit., pp.52-55; y PONTE IGLESIAS, M. T., “Un marco normativo…”, cit., pp. 57 y 58. 364 145 Segundo, argumentan que el establecimiento de un marco jurídico específico para los DI supondría discriminaciones al reconocérseles un status diferente al de los demás ciudadanos.365 Estos planteamientos críticos han sido considerados inadecuados,366 sin embargo persisten en los debates. El más llamativo de ellos, al que ya hicimos alusión previamente, es el que denuncia el riesgo de una posible utilización de la atención a los DI como instrumento disimulado de combate a la inmigración, socavando la ya consagrada normativa internacional de protección de refugiados y como pretexto para la negación del asilo. En esta línea se sitúa claramente el muy citado VIDAL LÓPEZ, quien sostiene y argumenta que «el concepto de desplazamiento interno no es simplemente una categoría humanitaria creada para ayudar a las personas que han sido víctimas de situaciones complejas y se han visto forzadas a migrar. Por el contrario […] responde a las necesidades del otro extremo de la cadena; surgió como una respuesta de la comunidad internacional al aumento considerable de las migraciones forzadas que generaban problemas complejos en las sociedades de recibo de migrantes. […] la categoría de desplazado interno en el Derecho internacional sólo secundariamente tiene un objetivo humanitario, entendido como la movilización de recursos para atender a los desplazados. […] la categoría de desplazado interno en el Derecho internacional tiene un objetivo fundamental, que es el de desplegar recursos para prevenir los flujos de migrantes forzados fuera de sus países, y con ello proteger a las sociedades de los países de recepción frente a las migraciones externas que son percibidas como problemáticas».367 Sin desdeñar este contundente planteamiento crítico que, al contrario, acogemos con preocupación, nos fijamos a continuación en el “enfoque global” de COHEN, R. and DENG, F., Masses in Flight…, op.cit., p.75. PONTE IGLESIAS, M. T., “Un marco normativo e institucional…”, cit., p.58. 367 VIDAL LÓPEZ, R. C., Derecho Global y Desplazamiento Interno, op.cit., p.59. 365 366 146 la ONU, que prevaleció sobre los demás, condensado en los Principios Rectores para los desplazamientos internos, como marco normativo para los DI.368 2. PRINCIPIOS RECTORES DE LOS DESPLAZAMIENTOS INTERNOS (PR) Conforme lo previamente expuesto, la anterior Comisión de Derechos Humanos, ahora transformada en Consejo de Derechos Humanos (CDH),369 encomendó al Representante del Secretario General para la cuestión de los DI el mandato: de entablar un dialogo con los gobiernos y otras entidades pertinentes relacionadas con los derechos de los DI; reforzar la respuesta internacional al desplazamiento interno; e incorporar los Derechos Humanos de los DI en el sistema de las Naciones Unidas.370 En el ámbito de su mandato, una de las principales actividades del Representante ha sido la divulgación y promoción de de los Principios Rectores, presentados por el mismo DENG ante las Naciones Unidas el 11 de febrero de 1998, la CDH tomó nota de ellos a través de la Resolución 2002/56, de 25 de abril de De acuerdo con COHEN y DENG, «the purpose of developing a normative framework for the internally displaced, however, is to reinforce and strengthen existing protections. By restating norms in one coherent document, it becomes possible to consolidate those that otherwise would be too dispersed and diffuse to be adequate or effective. Restatement also would ensure that real gaps and gray areas in the law are addressed» (COHEN, R. and DENG, F., Masses in Flight, op.cit., p.75). 369 Establecido por la Asamblea General de Naciones Unidas el 15 de marzo de 2006, mediante la Resolución A/RES/60/251, en substitución de la Comisión de Derechos Humanos, como órgano subsidiario de la Asamblea General y responsable de promover el respeto universal por la protección de todos los derechos humanos y libertades fundamentales de todas las personas, sin distinción de ningún tipo y de una manera justa y equitativa. El Consejo deberá ocuparse de las situaciones en las que se violen los derechos humanos, incluidas las violaciones graves y sistemáticas, y hacer recomendaciones al respecto. También deberá promover la coordinación eficaz y la incorporación de los derechos humanos en la actividad general del sistema de las Naciones Unidas. Y estará guiada por los principios de universalidad, imparcialidad, objetividad y no selectividad, diálogo internacional constructivo y cooperación a fin de impulsar la promoción y protección de todos los derechos humanos, es decir, los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales, incluido el derecho al desarrollo (A/RES/60/251, de 15 de marzo de 2006, párrs.1-4). 370 ONU Doc. E/CN.4/RES/2004/55, 20 de abril de 2004, párr.7. Véase también la Resolución 6/32 del Consejo de Derechos Humanos, de 14 de diciembre de 2007, párra.6. 368 147 2002, y ha reconocido la intención declarada del Representante de utilizarlos en el desempeño de su cometido. Diseñados para reafirmar la legislación internacional sobre Derechos Humanos y el Derecho humanitario existente y aplicable a la situación de los DI, “aclarar zonas oscuras” y “colmar lagunas”, los PR arrancan de la consideración básica de que, si bien no existe ningún tratado o convención internacional sobre los DI, éstos gozan (al menos en teoría) de los mismos Derechos Humanos que los demás habitantes de su país de ciudadanía o residencia. Se trata de derechos plasmados, bien en las Constituciones y demás legislación interna, bien en los instrumentos internacionales de Derechos Humanos y el Derecho consuetudinario. Así, por ejemplo, en el ámbito de los Derechos Humanos,371 se supone que en cuanto personas cuyos derechos fundamentales están siendo violados, los DI gozan de las normas mínimas de existencia y dignidad humanas. Se hace alusión al derecho a la vida y a la seguridad personal, a la libertad, el derecho a la personalidad jurídica, a la igualdad y a la no discriminación, a la identidad y nacionalidad, a la libertad de movimiento, a la reunificación familiar, a la vivienda y trabajo, a la tutela judicial efectiva, entre otros. En situaciones de conflictos armados – según sean con o sin carácter internacional -, se considera que los DI disfrutan de los mismos derechos que los demás ciudadanos en lo que respecta a distintas formas de protección que el Derecho internacional humanitario brinda.372 Asimismo, los DI pueden beneficiarse de la protección dispensada por dos categorías de normas: las relativas a las personas civiles y las disposiciones específicas relativas al estatuto y Se alude a la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948, a los Pactos de Derechos Civiles y Políticos y Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 1966, y a todos los demás instrumentos internacionales y regionales de referencia en la materia. 372 Referencia fundamentalmente a los cuatro Convenios de Ginebra de 1949 y sus Protocolos Adicionales de 1977 y de 2005. 371 148 el trato de las personas protegidas, tal y como regulan los cuatro Convenios de Ginebra de 1949 y sus Protocolos Adicionales de 1977.373 También se ha subrayado que muchos principios relevantes podrían derivarse por analogía del Derecho internacional de los refugiados para la protección de los DI, dada la similitud de las situaciones de ambos colectivos. Precisamente, se ha entendido vital articular el derecho del desplazado a no ser obligado a regresar a una zona en que su vida o libertad pudieran estar en peligro. Y se han considerado otros derechos semejantes como el derecho a residir en un lugar seguro, el derecho a contar con documentación adecuada, el derecho a no ser identificado como desplazado si esto pudiera acarrear discriminaciones, la libertad de circulación, especialmente para entrar en campamentos u otros albergues para desplazados y salir de ellos, el derecho a beneficiarse de medidas encaminadas a la reunificación familiar y el derecho a regresar voluntariamente a la zona original de residencia.374 Del examen de toda legislación internacional en su triple vertiente375 aplicable a los DI se desprende que, si bien el Derecho vigente abarca muchos aspectos de particular importancia para los desplazados internos, hay algunas esferas importantes en las que las leyes no contienen una base suficiente para su protección y asistencia. Por otra parte, las disposiciones del Derecho vigente se encuentran dispersas en una amplia variedad de instrumentos internacionales, Véase el importante desarrollo que sobre esta materia realiza la profesora PONTE IGLESIAS, M. T., “Un marco normativo”, op.cit., pp.53-55. 374 La cuestión de los desplazados internos. Informe del Representante del Secretario General, Sr. Francis Deng, presentado con arreglo a la resolución 1993/95 de la CDH. Doc. E/CN.4/1994/44, de 25 de enero de 1994, párra.27. 375 El Derecho internacional de los derechos humanos, el Derecho internacional humanitario y el Derecho internacional de los refugiados son considerados por la doctrina como las tres vertientes complementares e interrelacionadas de protección del ser humano. Véase CANÇADO TRINDADE, A. A., PEYTRIGNET, G. y RUIZ DE SANTIAGO, J., As Tres Vertentes da Protecçäo Internacional dos Direitos da Pessoa Humana: Direitos Humanos, Direito Humanitário, Direito dos Refugiados, San JoséCosta Rica, Brasilia: IIDH/CICR/ACNUR , 1996; GROS ESPIELL, H., "Derechos Humanos, Derecho Internacional Humanitario y Derecho Internacional de los Refugiados", en SWINARSKI, Ch. (ed.) Études et essais sur le droit international humanitaire et sur les principes de Ia Croix-Rouge en l'honneur de Jean Pictet, Genève/La Haye, CICR/ Nijhoff, 1984, pp. 706 y 711. 373 149 circunstancia que las hace demasiado difusas y periféricas para proporcionar suficiente protección y asistencia a los DI. De esta forma, pues, se puso de manifiesto no solo la insuficiencia376 sino también un conjunto de lacunae considerables y zonas grises377 a causa de las cuales dicha legislación no ofrece suficiente protección y asistencia a las víctimas de los desplazamientos internos,378 que sí «tienen legítimas expectativas a un régimen internacional de protección análogo al de los refugiados, aunque no tengan idénticas características».379 Desde aquí, también desde el presupuesto teórico del goce por parte de los DI de la protección que el Derecho internacional en su triple vertiente brinda a la generalidad de las personas cuyos derechos fundamentales hayan sido vulnerados, el objetivo de los PR seria, como quedó dicho, recoger y expresar en PLATTNER, D., “La protección de las personas desplazadas en un conflicto armado no internacional”, Revista Internacional de la Cruz Roja, nº114 (1992), pp.602-603. HOFFMANN, R., Contemporary challenges facing internacional refugee law: The case of internally displaced persons”, en Nouvelles formes de discrimination, Paris 1995, pp.145-147. 377 Estas se dan en algunas materias en las que no existen normas explícitas que atiendan a las necesidades evidentes de los DI, tales como las relativas a la documentación personal o la restitución o indemnización de los bines perdidos durante el desplazamiento (Los desplazados internos. Informe del Representante del Secretario General, Sr. Francis M. Deng, presentado con arreglo a la resolución 1996/52 de la CDH, Doc. E/CN.4/1997/43, 3 de febrero de 1997, párr.3). 378 Doc. E/CN.4/1998/53, 11 de febrero de 1998, párr.6. Por poner algunos ejemplos de protección insuficiente, recordemos que dada la diversidad de causas generadoras de los desplazamientos, mientras que el DIH es aplicable en situaciones de conflicto armado, lo mismo no ocurre en situaciones de tensiones o disturbios internos, tampoco en las caracterizadas por violencia social e interétnica. Miremos igualmente aquellas situaciones en las que cabe aplicar el Derecho humanitario pero que permiten la limitación o aún la suspensión de las garantías de los Derechos Humanos. La insuficiencia de protección se da también cuando los problemas de los desplazamientos internos ocurren en Estados que no han ratificado los principales tratados de Derechos humanos o los Convenios de Ginebra de 1949 y sus Protocolos Adicionales de 1977, eso a pesar de que el Tribunal Internacional de Justicia en su dictamen de 8 de julio de 1996 sobre “la licitud de la amenaza o el empleo de armas nucleares”, refiriéndose a ciertos principios y normas de Derecho Humanitario, haya señalado que todos los Estados «han de cumplir esas normas fundamentales, hayan o no ratificado los Convenios que las estatuyen, porque constituyen principios intransgredibles del derecho internacional consuetudinario» (CIJ, Recueil, 1996, párra.79). La protección insuficiente se da también «cuando existe una norma general pero no su corolario, esto es un derecho más específico que garantice la aplicación de la norma general en esferas que afecten particularmente a los desplazados. Por ejemplo, puede haber una norma general sobre libertad de circulación, pero no existe un derecho explícito a encontrar refugio en una parte segura del país ni una garantía frente a la devolución forzosa de los DI a lugares en peligro» (ONU Doc. E/CN.4/1997/43, 3 de febrero de 1997, párr.4). 379 Declaración de Sevilla sobre Refugiados y Solidaridad Internacional, párr.7 376 150 términos explícitos los derechos de los desplazados internos que ya están implícitos en las garantías generales del ordenamiento internacional. O, de otro modo, se trataba de identificar las garantías y los conceptos implícitos en el ya vasto cuerpo del existente Derecho internacional, aplicables a la situación de los DI y sus necesidades específicas, así como rellenar sus lagunas en esta materia y hacer más explícita, efectiva y apropiada la protección debida a estos colectivos.380 Dicho lo cual, a continuación nos adentramos en los PR, revisando su estructura y analizando sus disposiciones generales y aquellas relativas a la protección contra y durante el desplazamiento, a la asistencia humanitaria y a las soluciones duraderas. 2.1. Estructura y contenido de los PR Precedidos de una “Introducción” en la que se delimita su “alcance y finalidad” y se ofrece una noción “equilibrada y flexible” de DI, los PR, elaborados sobre dicha noción, forman un corpus de treinta (30) principios, distribuidos en cinco categorías y agrupados en igual número de secciones: los principios generales (I), los principios relativos a la protección contra los desplazados (II), los que proporcionan protección durante el desplazamiento (III), los principios referentes a la asistencia humanitaria (IV) y los principios que deben observarse durante el regreso, el reasentamiento y la reintegración (V). La metodología seguida en su elaboración consistió, grosso modo, en la reformulación, clarificación y simplificación de la ley existente, sin modificarla, haciendo explícitas las garantías en ella contenidas, para enfocarlas específicamente a los DI. Por eso el primer párrafo de cada PR reafirma la norma general aplicable en el área relevante, mientras que el segundo párrafo formula la aplicación específica de dicha norma a las PDI. Véase KÄLIN, W., “Internally Displaced: the Protection Gap”, Global Future – Fourth Quarter (2004), pp.14 y 15. 380 151 2.1.1. Principios generales En su sección primera (Principios 1 a 4), los PR reafirman los cuatro principios generales que conforman la base jurídica que sostiene la protección y la asistencia a las PDI: la igualdad de derechos y de obligaciones que todas las otras personas tienen en su país, la aplicación universal y sin discriminación, el derecho a buscar y disfrutar el asilo en otros países, y la soberanía en cuanto responsabilidad de proteger. Considerado piedra angular tanto de los Derecho Humanos como del Derecho internacional Humanitario, el principio de igualdad indica que las PDI difieren de otras personas únicamente con respecto a su desplazamiento forzado. Ellas tienen los mismos derechos y las mismas responsabilidades que todas las otras personas en su país. Las leyes internacionales y domesticas se aplican igualmente a las PDI y a quienes no han abandonado sus hogares. De aquí se desprende el principio de no discriminación por el mero hecho de ser desplazado o por motivo de raza, color, sexo, idioma, religión o creencia, opinión política o de cualquier otro criterio similar. Por otra parte, los propios DI no pueden violar impunemente las leyes internacionales y domesticas, ellos están sujetos como todas las personas a la responsabilidad criminal individual por genocidio, crímenes contra la humanidad y crímenes de guerra. En lo que al tratamiento se refiere, el principio de igualdad no está en discordancia con la atención especial a los grupos potencialmente vulnerables por hallarse en riesgo particular de sufrir violaciones de derechos humanos, ataques físicos y otros problemas de protección. Se alude, precisamente, a niños, en especial los menores no acompañados; las mujeres, especialmente las embarazadas, las madres con niños pequeños y las mujeres cabeza de familia; las personas con discapacidad; y los ancianos. Fundados en el Derecho internacional existente, y porque reafirman y elaboran normas establecidas del Derecho internacional consuetudinario, el 152 Derecho internacional de los derechos humanos, el Derecho internacional humanitario y, por analogía, el Derecho internacional de los refugiados, los PR son de aplicación universal, debiendo ser observados y respetados por todas las autoridades de gobierno, las organizaciones internacionales, los grupos insurgentes, las ONG y otras instituciones y agentes de interés en la materia. Su observancia no afecta ni positiva ni negativamente a la condición legal de cualquiera de esas instituciones o personas.381 Tampoco se podrán interpretar de una forma sustitutiva o que limite o modifique las disposiciones de cualquier instrumento del Derecho internacional (en particular, no afectará al derecho a solicitar y obtener asilo en otros Estados),382 o los derechos concedidos a la persona por el Derecho domestico. El deber y la responsabilidad primaria de promover la seguridad, el bienestar y la libertad de las personas recae sobre el Estado, que está llamado a asumir y ejercer la soberanía como “responsabilidad de proteger”.383 2.1.2. La protección contra el desplazamiento arbitrario En su segunda sección (Principios 5 a 8), los PR consagran el derecho a no ser desplazado arbitrariamente, reafirman la responsabilidad de los gobiernos y otras autoridades en la prevención del desplazamiento, y exponen los procedimientos y las garantías mínimas procesales a seguir para minimizar los efectos adversos del desplazamiento, cuando este sea la única alternativa posible. El desplazamiento arbitrario priva a las personas de elegir donde residir, les arrebata el derecho a la libertad de movimiento al forzarlas a abandonar sus hogares. Por eso su prohibición es un derecho humano fundamental,384 e incluye, entre otros, los desplazamientos basados en políticas de apartheid, la limpieza Se pueda dar como ejemplo el que, la observancia de un grupo insurgente a estos PR, en sí misma, no brindarán legitimidad política a su actividades. 382 Tal y como lo recoge el art. 14 de la Declaración Universal de Derechos Humanos: «En caso de persecución, toda persona tiene derecho a buscar asilo, y a disfrutar de él, en cualquier país». 383 Asunto transcendental para el presente trabajo, hemos de retomarlo con profundidad en el cap.V. 384 «Toda persona tiene derecho a circular libremente y a elegir su residencia en el territorio de un Estado» (Declaración Universal de Derechos Humanos, art.13 [1]). 381 153 étnica, el castigo colectivo o prácticas similares o situaciones de conflicto armado, a menos que así lo requiera la seguridad de la población civil afectada o razones militares imperativas.385 Desde la prohibición de los desplazamientos en cualquier circunstancia cuando con ellos se busca alterar la composición étnica, religiosa o racial de aéreas particulares, se establece también que los desastres naturales o provocados por el ser humano, tales como las sequias y las hambrunas, no pueden ser usados como pretexto para la reubicación arbitraria de minorías étnicas o religiosas y opositores políticos. Sobre las conexiones e interacción entre los efectos de desastres naturales y los factores políticos que agudizan los desplazamientos volveremos en los capítulos VI y VII.386 Los desplazamientos causados por proyectos de desarrollo de gran magnitud,387 pueden ser considerados arbitrarios si dichos proyectos no pueden ser justificados por un interés público primordial. Aun cuando sea establecido tal interés público, las personas afectadas deben ser consultadas y compensadas. En todo caso, los desplazamientos que deben ser siempre la excepción y no la regla, cuando sean la única alternativa posible, han de ser temporales. Las autoridades tomarán las necesarias medidas para minimizar sus efectos adversos, asegurando que se brinde el acceso al alojamiento, alimentación, salud e higiene, la seguridad en condiciones adecuadas, así como la reunión de las familias, evitando que se violen los derechos a la vida, dignidad, libertad y seguridad de las personas afectadas. Esfuerzos especiales deberán hacerse para proteger del desplazamiento algunas poblaciones que tienen un apego especial o dependencia hacia sus tierras: los pueblos indígenas, las minorías, los campesinos y los pastores. Según recoge el art.17 del Protocolo II adicional a los Convenios de Ginebra de 1949 relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados sin carácter internacional, de 8.06.1977 (entrada en vigor: 7.12.1978): «No se podrá ordenar el desplazamiento de la población civil por razones relacionadas con el conflicto, a no ser que así lo exijan la seguridad de las personas civiles o razones militares imperiosas». 386 Epígrafes 2.1 y 2, respectivamente. 387 Materia que abordaremos en capítulo VI, epígrafe 2.1, y sobre la que nos detendremos en el capítulo VIII con el caso de Angola. 385 154 2.1.3. La protección durante el desplazamiento En su sección tercera (Principios 10 a 23), dividida en cuatro grupos,388 los PR recogen el derecho a la vida y a la dignidad y la integridad física. Y, fijándose en la especial vulnerabilidad de los DI durante el desplazamiento, consideran esencial asegurar su protección ante los ataques militares, el reclutamiento forzado, el trato inhumano o degradante, la detención, el confinamiento, la separación forzosa de sus familiares y otras violaciones de los derechos humanos, los derechos sociales, económicos, culturales, civiles, políticos y otros similares. De modo particular los DI estarán protegidos contra el genocidio, el homicidio, las ejecuciones sumarias y arbitrarias, las desapariciones forzadas, la tortura o tratos crueles, la violación, la agresión sexual, la esclavitud o cualquier otra forma contemporánea de esclavitud. Se reafirma el derecho de los DI a la libertad y seguridad personales, a la libertad de circulación y de escoger su residencia, a abandonar su país y solicitar asilo, el derecho a ser protegidos contra el retorno forzado (non-refoulement),389 el derecho a la unidad y a la reunificación familiar incluyendo el derecho a conocer el destino de los familiares desaparecidos -, el derecho al trabajo, a un nivel de vida adecuado y a no ser privado arbitrariamente de su propiedad o sus posesiones; derecho a la salud y atención médica, a la educación, a la libertad de conciencia, de pensamiento, religión, opinión y expresión, derecho al reconocimiento de su personalidad jurídica, derecho a la inviolabilidad de los restos mortales y los sitios de sepultura, entre otros. Siendo que el primer grupo (Principios 10 a 15) se concentra en la integridad física y la seguridad de los individuos; el segundo (Principios 16 y 17), en los derechos de la familia; el tercero (Principios 18 a 22.b y 23), en los derechos sociales y económicos; el cuarto (20 y 22), en los derechos civiles, políticos y similares. 389 Algunos autores consideran que, por su carácter de ius cogens y por tratarse de un principio básico que progresivamente ha ido adquiriendo carácter de norma obligatoria del Derecho internacional, este principio debería haberse formulado en términos de prohibición expresa de devolver o reasentar a un DI en zonas donde su vida, seguridad o libertad corre peligro. Véase PONTE IGLESIAS, M. T., «Un marco normativo», cit., p.66. 388 155 2.1.4. De la asistencia humanitaria La cuarta sección de los PR (Principios 24 a 27) arranca del conocimiento de los frecuentes esfuerzos de los gobiernos y los grupos insurgentes para obstaculizar la ayuda y deliberadamente causar hambrunas entre la población como método de combate. Reafirma las funciones y la responsabilidad de las autoridades nacionales, los grupos insurgentes, las organizaciones humanitarias internacionales y otros actores apropiados en el suministro de la asistencia humanitaria a los DI. Esta se prestará de conformidad con los principios de humanidad e imparcialidad y sin discriminación de ningún tipo. Además de plantear de forma integrada las labores de protección y de asistencia, estos principios avanzan, de forma novedosa, con la proclamación y reconocimiento, en la esfera internacional, del derecho de las poblaciones y grupos humanos a la asistencia humanitaria, al que corresponde el correlativo deber de prestar dicha asistencia que recae sobre la comunidad internacional cuando las autoridades nacionales no puedan o no estén dispuestas a asegurarla. Este avance inaugura “un nuevo derecho”, al entrar de lleno y redimensionar los principios de soberanía nacional, no injerencia en asuntos internos e injerencia humanitaria, impulsando la formulación del transcendental principio de responsabilidad de proteger en su doble dimensión interna y externa, que hemos de desarrollar en el capítulo V infra. 2.1.5. Del retorno, el reasentamiento y la reintegración La quinta y última sección de los PR (28 a 30) plantea las soluciones duraderas y permanentes a los desplazamientos internos, estableciendo la obligación y responsabilidad de las autoridades competentes de crear las condiciones y proporcionar los necesarios medios que faciliten el regreso, el reasentamiento o la integración voluntaria de los DI en condiciones de seguridad y dignidad, permitiéndoles participar de manera plena e igualitaria en los asuntos públicos a todos los niveles y disponer del acceso a los servicios básicos en 156 condiciones de igualdad. En toda esta empresa las autoridades competentes han de contar con la colaboración de las organizaciones humanitarias, cuyo acceso rápido y sin obstáculos las autoridades se comprometen facilitar a las víctimas. Particularmente relevante es el la responsabilidad de dichas autoridades que han de garantizar que una vez se haya dado el regreso o el reasentamiento, las personas ex desplazadas ejerzan el derecho a recuperar sus propiedades y, cuando eso se revele imposible, a ser compensadas por la pérdida o recibir otra forma de justa reparación. 3. BREVE VALORACIÓN DE LOS PR Y DE SU NATURALEZA JURÍDICA 3.1. Un documento ambicioso Se puede entender que los PR condensan y representan la primera respuesta internacional sistematizada (con carácter de soft law) al problema de los desplazamientos internos. Es un primer logro de la comunidad internacional de cara a una comprensión y un abordaje global del desplazamiento interno al identificar sus varias causas e intentar crear un instrumento legal internacional al servicio de la protección de los DI. Lo es igualmente por recoger una clara definición (más bien descripción) del estatuto de los DI, identificar sus necesidades y derechos específicos, así como las obligaciones de los Gobiernos, de grupos insurgentes y las responsabilidades de la comunidad internacional hacia ellos. Basados en el Derecho internacional Humanitario y el Derecho internacional de los Derechos Humanos y, por analogía, el Derecho internacional de los Refugiados, los PR representan una gran novedad al poner en evidencia un alto grado de complementariedad entre estos tres cuerpos normativos del ordenamiento internacional, tal y como se ha planteado anteriormente.390 Sirven 390 Cfr. nota nº377 supra. 157 de pauta normativa internacional para orientar a los Gobiernos, organizaciones regionales e internacionales y demás actores pertinentes en el trato con los desplazamientos internos en todas sus fases, incluyendo la prevención, que pasa, básicamente, por el respeto efectivo de los derechos humanos.391 Sientan las bases para la protección contra el desplazamiento arbitrario, la asistencia durante el desplazamiento y establecen garantías para su retorno, reasentamiento y reintegración en condiciones de dignidad y seguridad.392 Estamos, por tanto, ante un documento ambicioso que busca cubrir todos los aspectos del desplazamiento interno. Ello ha sido gracias a una interpretación amplia y creativa de la normativa existente aplicable a los DI. En ciertos aspectos esta interpretación ha conducido a una formulación de principios derivados; en otros se podría hablar de áreas en las que se ha dado una auténtica labor de creación jurídica de nuevos principios, que la protección y la asistencia de las PDI reclamaba.393 Eso a pesar mismo de la insistente y reiterada intención del Representante de no crear un nuevo sujeto o categoría de Derechos Humanos y, consecuentemente, su decisión de no crear un nuevo Derecho para los DI, sino sistematizar el Derecho ya existente. Resulta razonablemente fácil entender que «la forma más efectiva de hacer frente al desplazamiento interno es evitar las condiciones que podrían obligar a las personas a dejar sus hogares en contra de su voluntad. Cuando los gobiernos y otras instituciones respetan los derechos humanos y el derecho humanitario, la probabilidad de desplazamiento interno se reduce mucho» (OCHA y The Brooking Institution, Guía para la aplicación de los Principios Rectores de los desplazamientos internos, 1999, p.13) 392 En los términos del documento E/CN.4/1998/53/Add.2, de 11 de febrero de 1998, en su ‘Introducción: Alcance y Finalidad’, los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos, los PR “contemplan las necesidades específicas de los desplazados internos de todo el mundo; definen los derechos y garantías pertinentes para la protección de las personas contra el desplazamiento forzado y para su protección y asistencia durante éste y en el retorno, el reasentamiento y la reintegración”. 393 Aunque, como quedó arriba expuesto, los PR reafirman, clarifican y simplifican sin modificar la ley existente para aplicarla a la situación específica de los DI, cierto es que también intentan progresivamente desarrollar o mejorar determinados principios legales generales donde los respectivos tratados y convenciones existentes contengan lagunas. Por esta razón se ha considerado que los PR constituyen normas de soft law sui generis, como hemos de referir más adelante, bajo el epígrafe 3.2 sobre la naturaleza de los PR. Véase KÄLIN, W., How Hard is Soft Law? The Guiding Principles on Internal Displacement and the Need for a Normative Framework. Presentation at Roundtable Meeting Ralph Bunche Institute for International Studies CUNY Graduate Center, 19th December, 2001. Del mismo autor, “The Guiding Principles on Internal Displacement: Introduction”, International Journal of Refugee Law, Vol.10, nº3 (1998), p.561. 391 158 Entre los aspectos o áreas de creación jurídica destacan: la prohibición de desaparición de los desplazados exigible a cualquier actor de los conflictos armados; la obligación de buscar las personas desplazadas que se han perdido, conseguir información sobre su suerte y buscar a los que han muerto y darles sepultura; prohibición del uso de minas antipersonales y armas similares contra los desplazados, salvaguardias contra la detención arbitraria de los desplazados durante los conflictos no internacionales; obligación de las autoridades y de los actores no estatales de proveer documentación a los desplazados; el derecho a la restitución de la propiedad perdida o a la indemnización por la pérdida en conflictos armados internos o internacionales; y la protección a los transportes de ayuda humanitaria y a los trabajadores que llevan ayuda. El principio de restitución de propiedad y/o compensación, elaborado para favorecer el retorno o reasentamiento de los DI que resultan de conflictos armados internos, y plasmado en el PR 29, párr. 2, constituye un “novedoso derecho” en el Derecho internacional.394 Su aplicación se ha extendido a la resolución del retorno o reasentamiento de refugiados y a la casi generalidad de situaciones de desplazamientos forzosos que ocurren como consecuencia de otras causas que no son los conflictos armados. Es cierto que en este último supuesto dicha aplicación es bastante más difícil de lograr toda vez que las autoridades son reluctantes a restituir o compensar por la pérdida de propiedad causada por su deliberada actuación que fuerza a la gente a abandonar sus hogares y desplazarse. De todos modos, parece ir en aumento la tendencia en el Derecho internacional a la restitución o/y compensación por pérdida de propiedad resultante del Cfr. PHUONG, C., The International Protection, op.cit., pp.60-64. Para esta autora, aunque no siempre resulta fácil distinguir la frontera entre la norma existente y el correspondiente progresivo desarrollo, éste se puede ver, por ejemplo, en lo que refiere a los instrumentos de derechos humanos relativos a las mujeres y niños, pero también y sobre todo en la aplicación del principio de non-refoulement, así como en el novedoso derecho de restitución de propiedad y/o compensación en Derecho internacional, aplicable en materia de DI y refugiados. 394 159 desplazamiento involuntario o forzoso.395 Lo demuestra su reiterada y generalizada formulación en numerosos acuerdos de paz y de repatriación voluntaria, en diversas conclusiones del Comité Ejecutivo de ACNUR y en las Consultas Globales sobre Protección Internacional llevadas a cabo por este organismo (tal y como quedó expuesto en la parte final del capítulo II supra) y en una multitud de resoluciones del Consejo de Seguridad, de la Asamblea General y de la CDH de la ONU. La gran importancia dada por esta organización planetaria al asunto que nos ocupa está especialmente reflejada en la creación de la Subcomisión de las Naciones Unidas sobre la Promoción y Protección de los Derechos Humanos, en 2002. Su primer Relator especial fue el señor Paulo Sergio PINHEIRO. Bajo su dirección se publicaron, en 2005, los Principios sobre Vivienda y restitución de la Propiedad de Refugiados y Personas Desplazadas, también conocidos como ‘Pinheiro’ Principles on Housing and Property Restitution for Refugees and Displaced Persons.396 Se trata de estándares específicos sobre la protección contra el desplazamiento y fortalecen la legislación y los procedimientos de restitución de la propiedad. El principal objetivo de los “Principios Pinheiro” es desarrollar un conjunto de estándares internacionales que ofrezcan un enfoque universal a la política de vivienda y restitución de la propiedad, tanto a nivel nacional como internacional, al compilar la legislación internacional existente en materia de derechos humanos y el Derecho humanitario.397 Avalando estos avances legislativos, en el caso Miskito la Comisión Interamericana de Derechos Humanos recomendó el pago de una justa Véase a este propósito la indispensable obra de LEKIE, S. (ed.), Housing, Land and Property Restitution Rights of Refugees and Displaced Persons. Laws, Cases and Materials, Cambridge: Cambridge University Press, 2007. 396 Restitución de viviendas y de patrimonio con motivo del regreso de los refugiados y desplazados internos. Informe definitivo del Relator Especial, Sr. Paulo Sergio Pinheiro: Principios sobre la restitución de las viviendas y el patrimonio de los refugiados y las personas desplazadas. E/CN.4/Sub.2/2005/17, 28 de junio de 2005. 397 IDMC, “El derecho de los desplazado internos al retorno y la restitución de propiedades”, http://www.internal-displacement.org, visitado el 12/02/2010. 395 160 compensación a los desplazados retornados, afectados por la pérdida de su propiedad y posesiones.398 De este modo comenzaba la afirmación por la vía jurisprudencial de la restitución y/o compensación de la propiedad como un remedio necesario para las víctimas del desplazamiento forzoso y como requisito indispensable para una paz social efectiva. Más tarde, la Corte Penal Internacional también autorizará la restitución como remedio (Estatuto de Roma, art. 75). Y la Comisión de Derechos Humanos de la ONU haría lo propio en su Resolución 2005/35.399 Entretanto, ha sido la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) la que, a través de dos sentencias sin precedentes de sendas causas incoadas contra el Estado colombiano en 2005 y 2006, ha demostrado el potencial que tiene la jurisprudencia en materia de derechos humanos para definir mejor los derechos de los desplazados internos y establecer nuevos mecanismos y medidas de protección nacional e internacional. Nos referimos a las ya citadas400 Sentencias de 15 de septiembre de 2005 en el Caso de la Masacre de Maripán” vs. Colombia, y de 1 de julio de 2006 sobre el Caso de las Masacres de Ituango vs. Colombia. En ambas sentencias, la Corte exige al Estado Colombiano reparación e indemnización por concepto de daño material e inmaterial a las familias de desplazados y a los antiguos residentes de Mapiripán e Ituango. No se trata de una simple recomendación política, sino de una exigencia que el Estado colombiano debe cumplir. La CIDH, a través del mecanismo de supervisión del cumplimiento de Organización de los Estados Americanos (OEA), Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe sobre la situación de derechos humanos de un sector de la población nicaragüense de origen Miskito,OEA/Ser.L/V/II.62, doc. 10 rev. 3, de 29 de noviembre 1983. 399 Resolución 2005/35. Principios y directrices básicas sobre el derecho de las víctimas de violaciones de las normas internacionales de derechos humanos y del derecho internacional humanitario a interponer recursos y obtener reparaciones, de 19 de abril de 2005, aprobada en la 57° sesión de la CDH. (E/CN.4/RES/2005/35). 400 En el epígrafe 4.1 del capítulo III. 398 161 sentencias, se encarga de vigilar dicho cumplimiento, como lo demuestran sus tres resoluciones de 2009 y 2010.401 Al parecer, Colombia no ha desaprovechado la precitada jurisprudencia, tal y como lo demuestra la elaboración y aprobación reciente (11 de junio de 2011) de su histórica Ley de Víctimas y Restitución de Tierras, por la que el Estado compensará económicamente a las víctimas de desplazamientos internos debidos al conflicto armado desde 1985, y devolverá tierras de las que fueron despojadas. 3.2. Naturaleza jurídica y aceptación de los PR La estrategia jurídica utilizada por los autores de los PR en su elaboración abre puertas a importantes cuestiones relacionadas con la naturaleza jurídica de estos Principios, con su acogida por parte de los Estados y organismos internacionales, y con la relación entre el Derecho blando (soft law) y el Derecho duro (hard law) en el seno del Derecho internacional contemporáneo. Lo último, que ya quedó esbozado atrás,402 sugiere, entre otras cosas, la relatividad de los Estados soberanos en su privilegiado rol de protagonistas de las relaciones internacionales y productores cuasi exclusivos de normas internacionales, ante la emergencia de una multiplicidad de nuevos actores o sujetos no estatales que, si bien de forma distinta de los Estados, participan del mismo proceso de producción normativa. Ello da lugar a la “subsidiariedad horizontal” que, en opinión de algunos autores, está más acorde con la Corte IDH. Caso de las Masacres de Ituango Vs. Colombia. Supervisión de Cumplimiento de Sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 07 de julio de 2009. Corte IDH. Caso de la Masacre de Mapiripán Vs. Colombia. Supervisión de Cumplimiento de Sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 08 de julio de 2009. Corte IDH. Caso de las Masacres de Ituango Vs. Colombia. Supervisión de Cumplimiento de Sentencia. Resolución del Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos 22 de diciembre de 2010. Disponibles en http://www.corteidh.or.cr/supervision.cfm?idSupevision=282. 402 En los puntos 1 y 3.1 del presente capítulo. 401 162 globalización403 que caracteriza profundamente la contemporánea sociedad internacional. Los anteriores planteamientos permiten subrayar que, efectivamente, los PR constituyen un instrumento internacional de naturaleza jurídica confusa, ubicado en una zona dogmática indefinida, acorde con la no definición de políticas internacionales sobre migraciones internas por parte de los Estados.404 En este sentido el profesor Walter KÄLIN argumenta que si bien son soft law, los PR no constituyen el típico soft law, y pueden convertirse en estándares vinculantes (hard standards) gracias a su reiterada aplicación en la práctica.405 Se trata, en opinión de VIDAL LÓPEZ, de un proceso de endurecimiento o de consolidación de su poder obligatorio, tanto en el espacio internacional como en el nacional, a través de la combinación de procesos de argumentación extensiva y creación normativa que se legitiman mediante relaciones flexibles con Derecho duro (hard law) y mediante la repetición de los principios en instituciones nacionales e internacionales.406 Abundando en el mismo sentido, Robert K. GOLDMAN sugiere que merced a este proceso de repetición y práctica estatal, la mayoría de estos PR cristalizará y se convertirá en costumbre internacional.407 En lo que a carencias se refiere, suele señalarse que además de omitir o referir de forma demasiado escueta y, por ende, insuficiente algunas materias relevantes como sucede con las “áreas seguras” y con las “minorías”, los PR, si bien reflejan y no contradicen la normativa internacional,408 no constituyen un instrumento normativo vinculante.409 Tampoco existen mecanismos de control o Véase VIDAL LÓPEZ, R. C., Derecho global y Desplazamiento interno…, op. cit., p.69. Ibid., p.79. 405 KÄLIN, W., How Hard is Soft Law? … op.cit., pp.5-8. 406 VIDAL LÓPEZ, R. C., Derecho global y Desplazamiento interno…, op. cit., p.79. 407 GOLDMAN, R. K., “Internal Displacement, the Guiding Principles on Internal Displacement, the Principles Normative Status, and the Need for their Effective Domestic Implementation in Colombia”, ACDI, Vol. 2 (2009), pp.59-86. 408 Principios Rectores de los Desplazamientos Internos. Introducción: alcance y finalidad. Doc. E/CN.4/1998/53/Add.2, de 11 de febrero de 1998, párra. 3. 409 Aunque, según advierte J.-P. LAVOYER, no hay que perder de vista que, pese a pertenecer al soft Law, los PR contienen numerosas normas que forman parte del derecho existente y son 403 404 163 monitoreo410 que aseguren su adecuada implementación. Todo ello podría conducir a que se conviertan en letra muerta, una más. No obstante, los PR han ganado autoridad y se han convertido en “normas” (orientaciones) internacionales, en “estándares mínimos internacionales y herramienta práctica” de protección de los DI,411 reconocidos y aceptados por las organizaciones internacionales del sistema de Naciones Unidas, las organizaciones regionales,412 los organismos de carácter humanitario, las ONG413 y por la generalidad de los países.414 Si bien algunos estados han expresado su jurídicamente vinculantes (“Principios Rectores relativos al desplazamiento de personas en el interior de su propio país”, Revista Internacional de la Cruz Roja, nº 147 (septiembre de 1998), p.518). Por otro lado, téngase en cuenta que, de haber sido legalmente vinculantes, los PR no serían tan globales, hecho que puede ser visto como una ventaja. Además, su propósito no era crear un estatus legal al que fueran vinculados derechos y obligaciones; suyo es el enfoque humanitario más que legalista. Fundado en la ley existente, constituye un instrumento práctico a ser utilizado en el campo, comprensible a todos los actores, tengan o no formación jurídica. (PHUONG, C., The International Protection, op.cit., p.66-68). 410 «El control de la aplicación de los PR es crítico para su efectividad. Dado que no existe un órgano de control que supervise la materialización de los principios, las agencias de NU, los organismos regionales y las ONG tendrán que llevar a cabo esta función» (COHEN, R., “Los Principios Rectores de los desplazamientos internos: un nuevo instrumento para las organizaciones internacionales y las ONG”, RMF, nº2 (agosto 1998), p.33). Como sugiere la misma COHEN, algo se ha hecho ya en este sentido, pero se sigue necesitando un control sistemático para asegurar que los principios se apliquen en todo el mundo (Ibídem). 411 KÄLIN, W., “The Guiding Principles on Internal Displacement as International Minimum Standard and Protection Tool”, Refugee Survey Quarterly, Vol.24, Issue 3 (2005), pp. 27-36. 412 Las Organizaciones Regionales han usado los PR en su trabajo y han promovido su difusión, tal y como se refleja en diversas resoluciones, recomendaciones e informes adoptados por organizaciones tales como: la Unión Africana, la Comunidad Económica de Estados de África Occidental (ECOWAS), la Autoridad Intergubernamental sobre Desarrollo (IGAD) (Cuerno de África), la Organización de Estados Americanos (OEA), la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa, el Consejo de Europa. Merece especial destaque, en el ámbito africano (Unión Africana), la novedosa y primigenia Convención para la Prevención del Desplazamiento Interno y la Protección y Asistencia de los Desplazados Internos en África, que hemos de estudiar en el capítulo VI infra. 413 Que encuentran en los PR no solamente un instrumento “legal”, sino también una herramienta de abogacía (advocacy tool). Vid. VINCENT M., and SORENSEN, B. R. [eds.], Caught Between Borders: Response Strategies of the Internally Displaced, London: Pluto Press in association with Norwegian Refugee Council 2001, p.9. 414 En 2005, alrededor de 190 países adoptaron el Documento Final de la Cumbre Mundial 2005 (A/60/L.1, de 15 de septiembre de 2005), que reconoció los Principios Rectores como un destacado marco internacional para la protección de los desplazados internos. 164 preocupación e, incluso, se resistieron al posible uso de los PR,415 otros tantos los han incorporado a su legislación nacional.416 Los PR constituyen el parámetro de referencia empleado por los actores humanitarios y activistas de los derechos humanos que se ocupan del tema de los DI, tanto en la esfera nacional como en la internacional. Y, lo que es más importante, han logrado que en algunos lugares los propios desplazados internos empiezan a ser más conscientes de sus derechos,417 y los reivindican.418 Al más alto nivel de la organización onusiana, la aceptación de los PR se escenifica con una solemne declaración, recogida en el Documento Final de la Cumbre Mundial de 2005, donde la Asamblea General de Naciones Unidas dice textualmente: «reconocemos los PR aplicables a los desplazamientos dentro del país como marco internacional de importancia para proteger a las personas desplazadas dentro de los Con Egipto, India y Siria a la cabeza de un conjunto de países que han percibido en los PR no solamente la reafirmación de los existentes estándares internacionales por ellos mismos aceptados, que sea a través de tratados o del Derecho internacional consuetudinario. DENG, F., “The Global Challenge of Internal Displacement”, Journal of Law and Polocy, Vol.5, nº141 (2001), p.149. 416 En distintos países, los PR han sido usados para diseñar leyes y políticas nacionales para la protección de los desplazados y se convirtieron en una herramienta de referencia oficial para las autoridades nacionales. Tales son, por ejemplo, los casos de Angola, con su “Norma sobre Reubicación de Poblaciones Internamente Desplazadas” (2001); de Burundi, con “El Marco de Consulta para la Protección de Desplazados” (2001); de Colombia, con las “Sentencias de la Corte Constitucional” (2000 y 2001); de Perú, con su “Ley No. 28223 sobre Desplazados Internos” (2004); Uganda, con su “Política Nacional sobre Desplazamiento Interno” (2004); Estados Unidos (USAID), con la “Política de Asistencia a los Desplazados Internos y Directivas de Implementación” (2004). Para un resumen de cada uno de estos documentos, cuya versión completa se puede consultar en www.internal-displacement.org, véase: IDMC, Capacitación en protección de desplazados. Los PR en la legislación y en la política nacionales, http://www.internaldisplacement.org/8025708F004BE3B1/(httpInfoFiles)/FD7B4A199212719AC12571CB0054C4FF/$file/ GP%20module%20handout%20GP%20in%20national%20legislationES.pdf, sitio visitado el 22 de mayo de 2010. 417 HOLMES, J., “Prólogo”… cit., p.3. Se trata, sin duda, de una visión optimista de la situación habida cuenta de que en la generalidad de los casos y de países, los DI y sus representantes apenas son informados de sus derechos y de las disposiciones de la política nacional, como constata KOSER, K., “Climate change and internal displacement: challenges to the normative framework”, in PIGUET, E., PÉCOUD, A. and GUCHTENEIRE, P. DE (eds.), Migration and Climate Change, Paris/Cambridge: UNESCO/Cambridge University Press, 2011, p.298. 418 GUERRERO, F. A.; VANEGAS, E., “Los desplazados también protestan”, RMF, nº36 (diciembre 2010), p.59. 415 165 países y estamos decididos a adoptar medidas efectivas para aumentar la protección de esas personas».419 En el ámbito de la Conferencia Internacional de los Diez Años de los Principios Rectores sobre Desplazamiento Interno, celebrada en Oslo el 16 y 17 de octubre de 2008,420el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, António GUTERRES, avalando el importante papel de los PR en la protección y asistencia de los DI, aseveró: «Ante la ausencia de instrumentos vinculantes, los Principios Rectores se han convertido en un instrumento de protección extremadamente importante. Los consideramos mucho más que una simple recopilación y reformulación de normas jurídicas. Para nosotros, los Principios Rectores han desempeñado un papel esencial al definir nuestras propias responsabilidades operativas para con los desplazados internos y, más concretamente, en todas las dimensiones de la protección.» Si bien es cierto que, como afirmamos arriba, la publicación de los PR constituyó un “punto de inflexión” en la protección de los desplazados internos, no cabe duda que el desplazamiento interno sigue siendo uno de los retos más acuciantes de la comunidad humanitaria y un terreno nuevo que el Derecho internacional apenas exploró.421 En este sentido, queda lejos de zanjar el debate entre los defensores de la adopción de un instrumento legal vinculante 422 y aquellos que sostienen que, no obstante su creciente uso y aceptación, los PR no Doc. A/60/L.1, párra.133. Dicha Conferencia analizó los logros y deficiencias de los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos desde su lanzamiento en 1998, a la vez que pretendía avivar la voluntad política para incorporarlos en los marcos nacionales, regionales y global y promover su aplicación práctica. 421 En este sentido, resulta plenamente justificable y alentador el esfuerzo de la Unión Africana (UA) que, a finales de 2009, sacó a la luz su Convención para la Prevención del Desplazamiento Interno y la Protección y Asistencia de los Desplazados Internos en África, un instrumento que puede traducirse en un marco jurídico más firme (vinculante) en todo el continente, en su hacer frente a la dramática y compleja realidad del desplazamiento interno en todas sus fases. 422 Entre otros, SYQUIA, E. P., “La protección internacional de los desplazados internos”, en Anuario I.H.L.A.D.I, nº14 (1999), p.29 419 420 166 deben ser vistos como un primer paso hacia dicho instrumento en materia de desplazamientos internos. Argumentan que tal opción no es ni factible ni deseable atendiendo a las actuales dificultades que afectan al proceso de elaboración, adopción, ratificación de un tratado o convención en materia de derechos humanos.423 Esta fórmula, sostienen, debe ser excluida de momento, sobre todo porque es preciso ir a instrumentos más modestos que los estados no interpreten como un menoscabo de su soberanía.424 He aquí una materia transcendental, que afecta de forma nuclear la regulación y la gestión internacional del desplazamiento interno: la soberanía estatal, objeto de estudio para el capítulo V infra. A continuación nos adentramos, de forma sucinta, en el marco institucional de asistencia de los DI. II. MARCO INSTITUCIONAL DE ASISTENCIA A LOS DI El debate en torno a la definición de DI no fue baladí, habiendo dejado ya entrever grandes dificultades en el terreno operativo-humanitario, y afectando en buena medida la cuestión sobre quién es responsable de la protección y asistencia de los DI.425 Esta cuestión es tanto más acuciante si la situamos en un contexto político propio de la Guerra Fría, en el que las fronteras se habían vuelto más “sacrosantas” y los conceptos de no-injerencia en asuntos internos frustraban los intentos de proteger a las personas dentro de sus países. 426 Más, el hecho de que para proteger y asistir a estos colectivos fuera preciso acudir a todo un conjunto de disposiciones dispersas en las normas de las tres vertientes del Derecho internacional, generaba el desamparo de las víctimas de los desplazamientos KÄLIN, W., How Hard is Soft Law?... cit., p.6. PLATTNER, D., “Developper le droit?”, Personnes déplacèes à l’interieur…, p.52 425 Por poner un ejemplo, en el contexto de la guerra civil de Biafra, en los años 1960, el ACNUR restringió su apoyo a las PDI con el argumento de que su Oficina no estaba en posición de hacer frente a situaciones que afectan a nacionales que se encuentran dentro del territorio de su propio país. 426 Cfr. COHEN, R., “Reconciling R2P with IDP Protection”, Global Responsibility to Protect, nº 2 (2010), p.16. 423 424 167 internos, como consecuencia de la escasa concreción y parcialidad en las respuestas a sus necesidades específicas. Eso mismo reconocía el Director Ejecutivo de UNICEF, en 1993, al observar que el mundo tenía establecida una red de seguridad mínima para los refugiados, cosa que no ocurría respecto a las poblaciones internamente desplazadas.427 Al parecer, con la aceptación cuasi unánime de la definición descriptiva de DI428 que señala una variedad de causas de los desplazamientos y, sobre todo, con la publicación y aceptación de los PR que han puesto en clara evidencia y de forma novedosa la complementariedad e interrelación de las tres ramas del contemporáneo Derecho internacional, en cierto modo quedaba subsanada dicha dispersión, al menos en el plano teórico-formal. En el campo operativo, sin embargo, las dificultades persistían y junto con ellas el desvalimiento de las víctimas de los desplazamientos internos. Se ha intentado hacer frente a este problema ensayando mecanismos de respuesta colaborativa y enfoque sectorial. 1. RESPUESTA CONJUNTA Y DE COLABORACIÓN Los PR, recordémoslo, recogen que las autoridades nacionales tienen la responsabilidad y la obligación primordiales de proporcionar protección y asistencia humanitaria a los DI que se encuentren en el ámbito de su jurisdicción (PR 3.1 y 25.1). Y, cuando el Estado no tiene la capacidad o la voluntad de dispensar dicha asistencia, la comunidad internacional (a través de las organizaciones humanitarias internacionales y otros actores competentes) tiene el deber (la responsabilidad) de brindar protección y asistencia a los DI (PR 25.2). «The world has established a minimum safety net for refugees», (but) «This is not yet the case with respect to internally displaced populations» (GRANT, J. P., Refugees, Internally Displaced and the Poor: An Evolving Ethos of Responsibility, address at the Round Table on the Papal Document, UNICEF, 9 March 1993). 428 Cabe recordar de todos modos que no obstante el respaldo institucional y gubernamental bastante generalizado que dicha definición ha suscitado, hasta el presente no existe una definición jurídica de PDI en el Derecho internacional. 427 168 A pesar de estas disposiciones, la respuesta de la comunidad internacional a lo que se reconoció como una aguda crisis humanitaria seguía siendo débil (cuando no indiferente) y cargada de graves vacíos. Se imponía, pues, la necesidad de elaborar una estrategia global para abordar adecuadamente el problema del desplazamiento interno.429 Se recuerda que, al establecer el mandato del Representante del Secretario General para la cuestión de los DI, en 1992, consciente de los aspectos de derechos humanos y humanitarios que entrañan el problema del desplazamiento interno la CDH no solamente le pidió que hiciera un examen de las leyes y normas internacionales vigentes en materia de Derechos Humanos, Derecho Humanitario y Derecho de Refugiados, y de la posibilidad de aplicarlas a la protección y al socorro de emergencia de los DI, sino que también le encargó hacer sugerencias y recomendaciones acerca de la respuesta institucional a los DI. En cumplimiento de su cometido el Representante sostuvo que la función de la comunidad internacional podría adoptar varias formas. Y, entre las diversas opciones posibles, destacó la creación de un organismo especializado para los DI, la designación de un organismo existente para que asumiera la plena responsabilidad sobre los DI y la colaboración entre los diferentes organismos y oficinas competentes. Asimismo, el Representante consideraba fundamental que, la opción a asumir, fuese cual fuese, debería obedecer a una estrategia global centrada en la prevención, así como en una mejor protección, asistencia y programas de desarrollo a favor de los desplazados internos. En su Resolución 58/177 de 22 de diciembre de 2003, la Asamblea General de la ONU subrayó la importancia de un sistema de colaboración eficaz, previsible y en que se rinda cuenta de lo realizado. Y destacó la necesidad de afianzar más los arreglos y la capacidad interinstitucional de los organismos de las Naciones Unidas y otras entidades pertinentes para que hagan frente a las inmensas Tal y como se reconoció en la Declaración y Programa de Acción de Viena, aprobados en junio de 1993 por la Conferencia Mundial de Derechos Humanos (A/CONF.157/23). 429 169 dificultades humanitarias que los desplazados internos entrañan.430 De esta forma se ponía de manifiesto la preferencia de la comunidad humanitaria por un enfoque de colaboración, dando a entender que la cuestión humanitaria de los DI no podría estar comprendida en ninguno de los mandatos de los diversos organismos existentes.431 Ello se debía a que las necesidades de estos colectivos superaban las capacidades de una sola organización y transcendían los regímenes de derechos humanos, asistencia humanitaria y desarrollo. Así, pues, lo más realista para la creación de un sistema internacional eficaz de atención a los DI residía en una gestión de colaboración. Ahora bien, si por un lado la participación de múltiples organizaciones en la ayuda a los DI era y es bienvenida, por otro la opción por la colaboración sigue planteando importantes problemas de coordinación, que pueden conducir a respuestas notablemente selectivas, parciales e insuficientes. Para hacer frente a dichos problemas de coordinación, y respondiendo a la solicitud de la Asamblea General de un sistema más previsible, eficaz y responsable,432 el Comité Permanente Interagencial (IASC, por sus siglas en inglés) acordó, en 2005, la creación del “enfoque sectorial” con miras al establecimiento de un liderazgo más previsible y responsable entre un total de nueve sectores de respuesta. Esta iniciativa se ha justificado alegando que «en el marco de la respuesta internacional a las crisis humanitarias, solo algunos sectores se han beneficiado en el pasado de la cobertura de los mandatos claros de los principales organismos internacionales. Esta situación ha generado en repetidas ocasiones respuestas humanitarias ad hoc impredecibles con inevitables vacíos de capacidad y respuesta en algunas áreas»,433 de las que destacan los desplazados internos. A/RES/58/177, 22 de diciembre de 2003, párra.13. Renovación de las Naciones Unidas: un Programa de Reforma. Informe del Secretario General, Doc. A/51/950, 14 de julio de 1997, párra.186. 432 A/RES/58/177, 22 de diciembre de 2003, cit., párra.13. 433 IASC, Guía de orientación sobre el uso del enfoque de grupo sectorial (“cluster approach”) para fortalecer la respuesta humanitaria, 24 de noviembre de 2006, p.1. 430 431 170 2. ENFOQUE SECTORIAL (“CLUSTER APPROACH”) En 1990 la Asamblea General asignó a los coordinadores residentes de las Naciones Unidas la responsabilidad de coordinar la asistencia a los desplazados internos sobre el terreno. En 1991, la Asamblea General creó el cargo de Coordinador del Socorro de Emergencia (CSE), con el mandato de coordinar las respuestas de todo el sistema a las situaciones de emergencia. Y, en 1992 estableció el Comité Permanente Interagencial (IASC),434 para apoyar la labor del Coordinador. El Comité constituye un foro que reúne a los principales asociados dentro y fuera de las Naciones Unidas en los ámbitos humanitario, de derechos humanos y de desarrollo, las agrupaciones de organizaciones no gubernamentales y el Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja. Su función primordial es formular políticas para asegurar una respuesta humanitaria coordinada y efectiva a emergencias y desastres naturales complejos. Se trata, pues, del marco principal para la coordinación interinstitucional de la asistencia humanitaria que reúne importantes organismos de dentro y fuera del sistema onusiano. Sus miembros de pleno derecho son los directores ejecutivos del PNUD, de ACNUR, de la Organización para la Agricultura y la Alimentación (FAO), Organización Mundial de la Salud (OMS), Programa Mundial de Alimentos (PMA), Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA), Oficina de las Naciones Unidas para la Coordinación de Asuntos Humanitarios (OCHA) y Fondo de Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF). Lugar particularmente 434 En respuesta a la Res. 46/182 de la Asamblea General del 19 de diciembre de 1992. 171 importante entre los miembros invitados permanentes del IASC lo ocupa el Representante del Secretario General para la cuestión de los DI.435 Propuesto en setiembre de 2005, el enfoque de grupo sectorial (cluster approach) fue acogido por los representantes oficiales de los organismos integrantes del IASC, en diciembre de ese mismo año, como un mecanismo que puede ayudar a cubrir los vacíos identificados en la respuesta humanitaria internacional y a mejorar la calidad de la acción humanitaria. Y forma parte de un proceso de reforma más amplio que busca mejorar la efectividad de la respuesta humanitaria, asegurando mayor previsibilidad, mejor toma de responsabilidad y el fortalecimiento de las alianzas colaborativas entre las ONG, la Cruz Roja y el Movimiento de la Media Luna Roja, los organismos internacionales y las agencias de las Naciones Unidas.436 El “cluster approach” identificó nueve sectores o áreas de actividad para los que se iban a designar líderes a nivel mundial, un modelo flexible que podría implementarse también a nivel nacional. Estos nueve sectores y su coordinador designado para los grupos mundiales son: Nutrición (UNICEF), Salud (OMS), Agua y saneamiento (UNICEF), Albergues de emergencia (ACNUR para las PDI dentro de un conflicto y la Federación Internacional de la Cruz Roja para situaciones de desastres), Coordinación y gestión de campamentos (ACNUR para las PDI dentro de un conflicto y OIM para situaciones de desastres), Protección (ACNUR para las PDI dentro de un conflicto; ACNUR, Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos [OACNUDH] y UNICEF para consultas sobre desastres y civiles afectados por conflictos, [distintos de los desplazados internos]); Recuperación temprana (PNUD), Logística (PMA) y Telecomunicaciones de Emergencia (OCHA, UNICEF, PMA). ACNUR, La protección de los desplazados internos y el papel de ACNUR. Reunión consultiva oficiosa, 27 de febrero de 2007, http://www.acnur.org/biblioteca/pdf/7694.pdf. 436 IASC, Guía de orientación sobre el uso del enfoque de grupo sectorial (“cluster approach”), loc.cit.. 435 172 Se remarca que dentro del grupo temático de protección del IASC del que el ACNUR es líder y coordinador se han identificado nueve áreas con necesidad de una particular respuesta. En cada uno de ellos la agencia ha designado un “punto focal” para trabajar en paralelo con la coordinación general del ACNUR del grupo temático. Se trata del “Estado de derecho y justicia” (PNUD y OACNUDH), la “prevención y respuesta a la violencia sexual y de género” (UNFPA y UNICEF); la “protección de la infancia” (UNICEF), la “protección de otras personas con necesidades específicas” (ACNUR), la “prevención y respuesta a las amenazas a la seguridad física y otras violaciones de los derechos humanos” (ACNUDH y ACNUR), la “remoción de minas” (Servicio de Naciones Unidas de Actividades Relativas a las Minas – UNMAS, siglas en inglés), la “tierra, vivienda y cuestiones de propiedad” (ONU-HABITAT), la “promoción y facilitación de soluciones” (PNUD) y el “apoyo en la logística y la gestión de información para el grupo temático” (ACNUR).437 3. ROLES Y RESPONSABILIDADES EN SEDE PRINCIPAL Y EN EL TERRENO438 En lo que afecta directamente a DI, dentro del enfoque global de su protección, asistencia y desarrollo se han establecido los siguientes roles y responsabilidad en sede principal: El Coordinador del Socorro de Emergencia (CSE), asegura la coordinación interinstitucional para la protección y asistencia a Desplazados entre los organismos de las Naciones Unidas; se responsabiliza por la abogacía global Véase: ACNUR, La protección de los desplazados internos y el papel de ACNUR, 27 de febrero de 2007, p.10. 438 Inter-Agency Standing Committee (IASC), Implementing the Collaborative Response to Situations of Internal Displacement, September 2004, http://www.reliefweb.int/idp/docs/references/IASC%20Policy%20Package%202004r1.pdf. Idem, "Strengthening Humanitarian Response", Draft statement by IASC Principals, 12 September 2005. 437 173 sobre la asistencia y protección, la movilización de los recursos, la información global sobre Desplazados, asegurándose de que la organización en el terreno tiene el apoyo adecuado; y, cuando sea necesario y apropiado, llama la atención del Secretario General de las Naciones Unidas y del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas sobre los asuntos relacionados con las poblaciones desplazadas internamente. La División Interinstitucional de Desplazados Internos (DIDI), establecida para apoyar al CSE en la promoción de una respuesta predecible y coordinada para el desplazamiento interno, asiste a las organizaciones internacionales en el terreno para desarrollar y afinar las estrategias a favor de los DI y garantizar su eficaz ejecución, incluyendo una división apropiada del trabajo. El Representante del Secretario General para los Derechos Humanos de los Desplazados Internos dialoga con los Gobiernos de los países donde se produce el desplazamiento interno, con las ONG y otros actores relevantes con el objeto de mejorar la situación de los derechos humanos de los DI; organiza seminarios regionales para intercambiar experiencias relacionadas con la protección y asistencia de los desplazados y abogar por soluciones duraderas; realiza investigaciones sobre determinados tópicos relacionados con el desplazamiento interno; informa al Alto Comisionado de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas, y trabaja en estrecha colaboración con otros actores de las Naciones Unidas, en particular con la División Interinstitucional de Desplazados Internos (DIDI). El Centro de Observatorio del Desplazamiento Interno (IDMC) del Consejo Noruego para Refugiados (NRC) apoya el trabajo del Representante para los Derechos Humanos de los Desplazados Internos y el DIDI. Lo hace reuniendo información sobre todas las situaciones de desplazados en el mundo, que resultan 174 de conflictos armados y/o la violencia.439 También lleva a cabo talleres de capacitación para fortalecer la capacidad de los actores de las Naciones Unidas en el terreno. Se basa en un Memorando Tripartita de Entendimiento firmado con estas dos instituciones, Representante y DIDI. Además de los referidos roles y responsabilidades en sede principal, se han reafirmado y establecido roles y responsabilidades en el terreno, como son: La Responsabilidad Primaria del Estado, ya que las autoridades de los países afectados son los primeros responsables de la protección y asistencia de las poblaciones en crisis de desplazamiento interno. Sin embargo, la capacidad o voluntad de las autoridades de cumplir con sus responsabilidades es frecuentemente insuficiente o ausente. En tales circunstancias, como quedó expuesto arriba, la comunidad internacional tiene el derecho y la responsabilidad de apoyar a los DI. Sin perjuicio de lo anterior, resulta indiscutible que el alcance y la complejidad del desplazamiento interno requieren de una respuesta multifacética y del esfuerzo activo y concertado de todos los actores, incluyendo la sociedad civil y los propios DI. El Coordinador de Asistencia Humanitaria y/o el Coordinador Residente (puede ser la misma persona o dos personas dependiendo del país) es responsable de la coordinación estratégica de la protección y asistencia a los DI, y de la negociación para conseguir un fácil acceso humanitario. Ello incluye asegurarse de que los requisitos humanitarios se cumplan antes, durante y después de la emergencia, y abogar por la protección y asistencia a desplazados. Cabe esperar que, pese a la escasez de medios, este Centro pueda ampliar su labor, recabando y ofreciendo información estadística relativa a desplazamientos medioambientales y del desarrollo. El informe sobre los primeros hecho público en 2009, alimenta esta esperanza. Volveremos sobre él en el capítulo VII. 439 175 La Oficina para la Coordinación de Asuntos Humanitarios (OCHA) trabaja en colaboración con el Coordinador de Asistencia Humanitaria (CH) y/o Coordinador Residente (CR) y el Equipo del País. Le corresponde, entre otras funciones, apoyar la diplomacia humanitaria y otras negociaciones tales como el acceso permanente a desplazados y a otros grupos vulnerables; recabar, analizar y distribuir información relevante sobre Desplazados; apoyar el desarrollo de instrumentos de coordinación, tales como el Plan Común de Acción Comunitaria (CHAP, por sus silgas en inglés) y el Llamamiento Consolidado (CA, por sus siglas en inglés), así como garantizar que atiendan las inquietudes de los desplazados; organizar y participar en evaluaciones interinstitucionales de las necesidades, y organizar foros de coordinación. El Equipo del País reúne una amplia gama de asociaciones humanitarias, incluyendo a los organismos humanitarios de las Naciones Unidas, la OIM, ONG internacionales relevantes, etc. El Equipo del País también debe consultar con el movimiento de la Cruz Roja, representado por el CICR y la Federación Internacional de Cruz Roja (FICR). La Cruz Roja Internacional y el Movimiento de la Media Luna Roja (MLR), en cuanto organización neutral, imparcial e independiente, tiene el mandato específico de dar protección y asistencia a las personas afectadas por el conflicto armado y los disturbios internos y tensiones, incluyendo a DI. Ejecuta su mandato trabajando estrechamente con las Sociedades Nacionales de la Cruz Roja/Media Luna Roja apoyadas por su Federación Internacional. Las Sociedades Nacionales tienen mandato de asistir a las personas más vulnerables dentro de sus respectivos países, incluyendo a DI y, generalmente, son las primeras y únicas organizaciones presentes al comienzo de un desastre. Las ONG responden a las necesidades de protección y asistencia de los Desplazados y otros grupos vulnerables, basándose en su propio mandato y especialización. Pueden jugar un papel muy importante apoyando la implementación de la Respuesta Conjunta. Ellas pueden, entre otras cosas: recoger 176 y transmitir información sobre las necesidades de protección y asistencia de DI en áreas donde operan y sobre su propia capacidad de respuesta, información ésta que se da al Coordinador de Asistencia Humanitaria o Coordinador Residente, a otras organizaciones relevantes en el Equipo del País y a los donantes; participar en consultas sobre los asuntos relacionados con DI bajo el liderazgo del CR/CH de las Naciones Unidas; apoyar la ejecución de un plan nacional estratégico de desplazados de acuerdo con los principios humanitarios y códigos de conducta, así como con los Principios Rectores de los desplazados internos; abogar por la participación de los DI en todas las fases de la respuesta internacional, incluyendo la planificación, ejecución y evaluación. Cabe resaltar que tanto unos como otros roles y responsabilidades arriba descritos están sometidos al sistema de responsabilidades de sector, dentro del enfoque sectorial arriba expuesto.440 Recapitulando No deja de existir un desfase entre la notable labor que supuso la reunión en un solo instrumento de la normativa internacional que regula los desplazamientos internos a escala mundial – los Principios Rectores -, y la correlativa reforma humanitaria y operativa. Efectivamente, el marco institucional y operativo que acabamos de exponer pone de manifiesto el que, no obstante el notable esfuerzo y tras varios ajustes, el sistema internacional de protección y asistencia a los DI aun resulta confuso, complicado, burocráticamente pesado y, por tanto, necesitado de simplificación para su mejor funcionamiento y eficacia. De momento, persisten los vacios y deficiencias que han caracterizado siempre las respuestas internacionales a las 440 Vid. supra 2.2.2. 177 crisis de PDI;441 persiste, por tanto, el desamparo de estos colectivos, es decir, “uno por otro, la casa sin barrer”. En relación con el marco normativo, es de justicia reconocer que, desde su publicación en 1998, los Principios Rectores han demostrado su utilidad y su influencia, aunque también sus limitaciones. Elaborados a partir de las tres ramas del vigente Derecho internacional público (DIDH, DIH y DIR) y desde la comprensión de la “soberanía del Estado” como “responsabilidad” - habiéndose desarrollado desde esta base el concepto de “Responsabilidad de Proteger” (R2P) que estudiaremos en el siguiente capítulo -, los PR contemplan las necesidades específicas de los DI de todo el mundo; definen los derechos y garantías pertinentes para la protección de las personas contra el desplazamiento forzado y para su protección y asistencia durante el desplazamiento y durante el retorno o el reasentamiento y la reintegración. Por todo ello, además de las Naciones Unidas, organizaciones regionales, internacionales, no gubernamentales (ONG) y otros actores de interés, la generalidad de los países los reconoce (así sucedió en la Cumbre Mundial de 2005) como destacado marco específico internacional y herramienta fundamental para la protección de los DI. Varios Estados los han incorporado ya a sus respectivas legislaciones nacionales. No obstante, los PR no son normas vinculantes, aunque se espera que vayan cristalizando y se conviertan en costumbre internacional. Quizá por esta razón la generalidad de los países se adhieren a ellos fácilmente, dado que son sólo pautas orientativas, sin carácter jurídico vinculante; es más un “acuerdo entre caballeros” cuya aplicación depende de las conveniencias políticas de los gobiernos que, en el mejor de los casos, suelen mostrarse receptivos tratándose de desplazamientos internos por catástrofes naturales; y frecuentemente hacen tabula rasa a los PR en situaciones de conflictos armados y/o étnicos, máxime cuando son los propios gobiernos que generan dichos desplazamientos. En semejantes ACNUR, La protección de los desplazados internos y el papel de ACNUR. Reunión consultiva oficiosa, 27 de febrero de 2007, nº7. 441 178 circunstancias, los Estados suelen adherirse firmemente a la “doctrina de la soberanía nacional” y “no injerencia en asuntos internos”. Por tanto, el avance en la protección de los DI impone repensar la soberanía nacional, ahondando en su acepción como responsabilidad de proteger (R2P). De esta materia se va ocupar el capítulo que sigue. 179 180 CAPÍTULO V LA SOBERANIA DEL ESTADO FRENTE A LA PROTECCIÓN DE LOS DESPLAZADOS INTERNOS: LA RESPONSABILIDAD DE PROTEGER «El respeto de la soberanía nacional no debería limitar la protección sino más bien conciliarse con las necesidades de asistencia de las personas internamente desplazadas» (Sadako OGATA)442 SUMARIO: 0. Introducción. - 1. Soberanía estatal, ¿problema o responsabilidad?: 1.1. Origen y alcance de la soberanía: breve aproximación histórica. - 2. La responsabilidad de proteger: 2.1. Informe de la Comisión Internacional sobre Soberanía e Intervención de los Estados (ICISS); 2.1.1. Principios esenciales de la R2P; 2.1.2. Principios para la intervención militar; 2.3. Informe del Secretario General de Naciones Unidas: “Un concepto más amplio de libertad: desarrollo, seguridad y derechos humanos para todos” – marzo 2005; 2.4. Adopción del concepto de R2P en el Documento Final de la Cumbre Mundial 2005; 2.5. “Hacer efectiva la R2P”. - 3. La R2P en relación con los desplazados internos: 3.1. La erosión de la soberanía merced a la protección de las PDI; 3.2. Los PR como expresión de la R2P; 3.3. ¿Inoperancia de la R2P a los DI?. - Recapitulando Declaración de apertura pronunciada por la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Refugiados ante el Comité Ejecutivo del Programa del Alto Comisionado en su 42º período de sesiones (Doc. A/AC.96/783, Anexo I), p.29. 442 181 0. Introducción A comienzo de los 90 del pasado siglo XX, la necesidad de proteger los derechos humanos de las personas desplazadas internamente desencadenó un proceso de erosión del principio de soberanía estatal, culminando la “genealogía relativizadora” de tal principio, que la globalización y la crisis ecológica previamente habían reactivado con redoblada fuerza.443 Nacida, pues, en el contexto de los desplazamientos internos, la concepción de la soberanía como “responsabilidad” es la inmediata precursora del principio de “la responsabilidad de proteger” (en adelante R2P, acrónimo inglés de Responsability to Protect). Propuesta en 2001 por la Comisión Internacional sobre la Intervención y la Soberanía Estatal (ICISS)444 en respuesta al llamamiento del Secretario General de la ONU;445 recogida en el Informe “Un mundo más seguro: la responsabilidad que compartimos” del Grupo de Alto Nivel sobre las amenazas, los desafíos y el cambio (diciembre de 2004);446 y reafirmada en el Informe del Secretario General de Naciones Unidas: “Un concepto más amplio de libertad: desarrollo, seguridad y derechos PUEREZA, J. M. y LOPES, P. D., “A Água, entre a Soberania e o interesse comum”, Nação e Defesa, nº86, 2ªSerie (Verão 98), pp.87-88. Acorde con estos autores, la absolutización de la soberanía como pilar del sistema interestatal moderno es una tergiversación del pensamiento de los padres fundadores. El retorno a estos (máxime a BODIN) favorece una relativización que no es aniquilamiento ni vaciamiento sino reconfiguración de la soberanía, llamada a ser más servicio que poder, más administración que propiedad. 444 ICISS, La Responsabilidad de Proteger. Informe de la Comisión Internacional sobre Intervención y Soberanía de los Estados, Diciembre 2001. 445 Llamamiento sucesivamente formulado por Kofi ANNAN en 1999 y 2000, en el sentido de superar el “dilema de intervención (humanitaria)”, surgido a raíz tanto de la apatía e impotencia de la comunidad internacional ante el genocidio de Ruanda (1994), como de la intervención militar de la OTAN en Kosovo, en 1999 - intervención considerada ilegal porque no fue decidida ni consentida por el Consejo de Seguridad de la ONU -, en respuesta a la crisis humanitaria y a la política de “limpieza étnica” de Slobodan Milosevic. Dichos llamamientos quedan plasmados en los siguientes documentos: Memoria del Secretario General sobre la labor de la Organización (A/54/1), Nueva York: Naciones Unidas, 1999; Nosotros los Pueblos: la función de las Naciones Unidas en el siglo XXI. Informe del Milenio del Secretario General a la Asamblea General. ONU Doc. A/54/2000, de 27 de marzo de 2000 446 ONU Doc. A/59/565, de 2 de diciembre de 2004. 443 182 humanos para todos” (marzo 2005),447 la R2P fue asumida por los Jefes de Estado y de Gobierno reunidos en la Cumbre Mundial de 2005. Su alcance viene definido en los párrafos 138 y 139 del Documento Final de dicha Cumbre.448 En los términos de este Documento, recae sobre el Estado la responsabilidad primordial de proteger las poblaciones del genocidio, los crímenes de guerra, la depuración étnica y los crímenes de lesa humanidad. Es responsabilidad de la comunidad internacional ayudar y alentar al Estado a cumplir con su cometido. Pero, cuando el Estado es incapaz o no tiene voluntad de proteger a su población, la comunidad internacional, por medio de las Naciones Unidas, tiene también la responsabilidad de utilizar los medios diplomáticos, humanitarios y otros medios pacíficos apropiados, de conformidad con los Capítulos VI y VIII de la Carta, para ayudar a proteger a las poblaciones de estos crímenes. Y no se excluye el recurso al Capítulo VII de la Carta, en cada caso concreto y en colaboración con las organizaciones regionales pertinentes cuando proceda, si los medios pacíficos resultan inadecuados y es evidente que las autoridades nacionales no protegen a su población de los citados crímenes. El así formulado principio de R2P, fue ratificado, en 2006, por el Consejo de Seguridad de la ONU, a través de su Resolución 1674, de 28 de abril.449 Decidido a convertir este principio en política efectiva, el actual Secretario General realizó, en enero de 2009, un informe sobre “Hacer efectiva la R2P”, el primer (y hasta el momento único) documento exhaustivo de la ONU en la materia. En él, Ban KI-MOON urge la operatividad de la R2P. A tal efecto sugiere un “enfoque tripartito”, pone el foco en la alerta temprana (prevención) y da recomendaciones sobre los pasos a seguir. ONU Doc. A/59/2005, de 21 de marzo de 2005. ONU Doc. A/60/L. 1, de 15 de septiembre de 2005. Sobre la aceptación de la R2P en Naciones Unidas, así como la determinación del alcance y los límites de esta naciente doctrina, véase entre otros AÑAÑOS MEZA, M.-C., La “’responsabilidad de proteger’ en Naciones Unidas y la doctrina de la ‘responsabilidad de proteger’”, UNISCI Discussion Papers, nº 21 (Octubre / October 2009), pp.164-192. 449 S/RES/1674 (2006), de 28 de abril de 2006. Véase el párr. 4. 447 448 183 Se trata, pues, de una emergente doctrina internacional de seguridad y derechos humanos con la que se pretende minimizar y poner fin al habitual fracaso de la comunidad internacional en materia de prevención y lucha contra el genocidio, los crímenes de guerra, la depuración étnica y los crímenes de lesa humanidad que tan funestamente caracterizan el pretérito siglo XX450 y empañan el comienzo del XXI.451 Esta novedosa doctrina, sin embargo, genera intensos e inconclusos debates en el sistema político y jurídico internacional per se plagado de tensiones y contradicciones. Los intentos de su puesta en marcha han resultado un rotundo y desastroso fracaso hasta ahora, como bien lo demuestra el trágico caso de Darfur.452 A mayor abundamiento, la política de veto del Consejo de Seguridad amenaza con reducir a la inoperancia este emergente principio, como flagrantemente se manifiesta en la sobrecogedora situación de Siria.453 Enormemente preocupados por esta política y con ánimo de contrarrestarla, algunos círculos humanitarios plantean un nuevo concepto subsidiario: “la responsabilidad no al veto” (Responsibility Not to Veto - RN2V).454 Algunos críticos no esconden su profundo escepticismo, considerando la R2P una mera retorica “El siglo de los genocidios”, como lo llama BRUNETEAU, B., El siglo de los genocidios, trad. Florencia Peyrou y Hugo García, Madrid: Alianza Editorial, 2009. Solo en la segunda mitad del siglo XX, se han registrado más de 300 conflictos armados, implicando a una proliferación de Estados y actores no-estatales, causando alrededor de 100 millones de muertes y un muy significativo número de refugiados y desplazados internos. Referencia extraída de António GUTERRES, United Nations High Commissioner for Refugees, Remarks at the opening of the judicial year of the European Court of Human Rights, Strasbourg, 28 January 2011, p.2. 451 Para ejemplo, basta con evocar los trágicos sucesos de Darfur. Véase BELLAMY, A. J., Responsability to Protect. The Global Effort to End Mass Atrocities, Cambridge: Polity Press, 2009, pp.12. 452 Vid., entre otros, LASHERAS, B., “Darfur y la Responsabilidad de Proteger”, Política Exterior, nº124 (julio/agosto 2008), pp.107-118, CARRIGUES, J., “La responsabilidad de proteger: de un principio ético a una política eficaz”, en FANJUL, G. (coord.), La realidad de la ayuda 20072008. Una evaluación independiente de la ayuda al desarrollo española e internacional, Barcelona: Intermón Oxfam ediciones, 2007, pp.155-183. 453 Vid. entre otros, PALACIÁN DE INZA, B., “La responsabilidad de proteger y el derecho de veto”, Documento de Análisis del Instituto Español de Estudios Estratégicos, nº9/2012 (15 de febrero de 2012), pp.1-8. 454 CITIZENS FOR GLOBAL SOLUTIONS, The Responsibility Not to Veto: A Way Forward, Washington, DC, 2010, disponible en http://globalsolutions.org, consultado el 15/02/2012. 450 184 política más.455 Otros hay que proponen que la R2P se vea menos como un concepto normativo capaz de catalizar la acción, y más como una agenda política que demanda implementación.456 En todo caso, resulta alentador el dibujo de un futuro en el que merced a la R2P, la seguridad de las personas estará por encima de la seguridad de los Estados. En este sentido, resulta contraproducente y preocupante la tendencia a excluir a las PDI del ámbito conceptual, normativo y operativo de la R2P. Estructurado en tres apartados el presente capítulo entra de lleno en esta preocupación, reivindicando la cercanía histórica entre el problema de los desplazamientos internos y la génesis de la R2P, razón por la que ésta debería resultar beneficiosa para las PDI. 1. SOBERANÍA NACIONAL: ¿PROBLEMA O RESPONSABILIDAD? Cuestionada, en mayo de 1997, sobre por qué el sistema de las Naciones Unidas había sido incapaz de hacer más por los desplazados internos, Sadako OGATA respondió de forma tajante: «El problema es la soberanía».457 Efectivamente, en ocasiones la soberanía nacional ha sido utilizada como escudo por las autoridades gubernamentales y como “excusa paralizante” por la comunidad internacional, condenando al desvalimiento a las víctimas de los desplazamientos internos. Es el caso de STAHN, C., “Responsibility to Protect: Political Rhetoric or Emerging Legal Norm?”, The American Journal of International Affairs, vol. 101, nº 1. (Jan. 2007), pp.99-120. El autor además pone en duda tanto la normatividad como la calidad de norma jurídica primaria de la “responsabilidad de proteger” debido a su ambigüedad (pp. 101 y 117). 456 BELLAMY, A. J., “The Responsibility to Protect - Five Years On”, Ethics & International Affairs, Vol.24, nº. 2 (2010), pp. 143–169. 457 KORN, D., Exodus within Borders. An Introduction to the Crisis or Internal Displacement, Washington, D.C.: Brookings Institution Press, 1999, p.49. 455 185 En un mundo westfaliano estructurado en estados-nación, los desplazamientos internos, aunque en su génesis se incluyen muchas veces factores de origen exógeno, suelen percibirse prioritariamente como un asunto interno o de competencia nacional que afecta al Estado que los padece. Al ser por definición un problema interno, estos desplazamientos recaen bajo la soberanía estatal, constituyendo un asunto de jurisdicción interna sobre el que se evoca “legítimamente” el principio de no-intervención. Ello implica el reconocimiento y la aceptación por parte de las autoridades de cada Estado de que les incumbe el deber primordial de prevenir y evitar los desplazamientos. Y, cuando éstos hayan ocurrido, de proteger y prestar asistencia necesaria a todas las víctimas de los mismos. Sin embargo, en el terreno fáctico ocurre que a menudo son los propios gobiernos los que causan o toleran los desplazamientos, al tiempo que se muestran incapaces o/y sin voluntad de garantizar protección y asistencia básicas a sus ciudadanos desplazados, impidiéndoselo, asimismo, a los actores humanitarios. La situación es particularmente crítica en contextos de conflictos armados internos, especialmente aquellos motivados por contradicciones étnicas, raciales, religiosas o culturales, asociados casi siempre a la crisis de identidad nacional, y capaces de crear profundas brechas entre la población víctima y su Gobierno u otras autoridades de facto.458 En estas circunstancias, los Gobiernos suelen aferrarse más firmemente a la “sacrosanta” soberanía nacional. Por otra parte, la actitud de la comunidad internacional encarnada en la ONU suele quedar lejos de ser diligente e intachable, haciendo ius a su presunto carácter de “organizada hipocresía”.459 El respeto y la defensa de la soberanía suele justificar todo: la negligencia, la apatía o pasividad, la impotencia y la indiferencia, los aciertos y las equivocaciones. Efectivamente, al amparo de la soberanía nacional, en casi todas las latitudes del DENG, F. M., “The Global Challenge of Internal Displacement”, Journal of Law & Policy, Vol.5 (2001), p.145. 459 KRASNER, S. D., Sovereignty. Organized Hipocrisy, Princeton: Princeton University Press, 1998. 458 186 mundo se han perpetrado impunemente genocidios, limpiezas étnicas y otras atrocidades tipificadas como crímenes de lesa humanidad y crímenes de guerra, estas crueles prácticas que tristemente caracterizan el siglo XX, «el siglo de los genocidios».460 Consciente del carácter extremadamente sensible de la cuestión de la soberanía en el contexto de la crisis de los desplazamientos internos, en su condición de representante del Secretario General para la cuestión de los DI Francis DENG revela su “curiosa” estrategia en su diálogo con los Gobiernos: «In my dialogue with governments – one of the requirements of my mandate – the first five minutes with the head of state is crucial to assure them of my recognition of the problem as internal and therefore under state responsibility. Having emphasized my respect for their sovereignty, I quickly move on to present the positive interpretation of sovereignty and the supportive role of international cooperation. Once I establish a cordial climate, candid and constructive dialogue can follow with little or no constraint in the name of sovereignty».461 Con el objeto de pasar de una interpretación de la soberanía tradicionalmente negativa y defensiva462 a otra positiva, DENG acuñó la expresión “soberanía como responsabilidad”. Ésta, que representa el germen del concepto de “responsabilidad de proteger”, también influyó y constituyó la base de los Principios Rectores previamente examinados. La convirtió DENG en su sello y la aplicó a todos los aspectos de su mandato, empleándola con éxito para abrir cauces de diálogo constructivo con Gobiernos del mundo entero sobre lo que en Para ejemplo, baste con recordar el genocidio armenio, considerado el primer genocidio moderno, al que siguieron las políticas genocidas de la Rusia soviética, el exterminio de los judíos europeos, el genocidio impune de Camboya, el etnicismo genocida posterior a la Guerra Fría, que estalló particularmente en Bosnia y Ruanda. De todo ello trata con encomiable profundidad BRUNETEAU, B., El siglo de los genocidios, op.cit.. 461 DENG, F. M., “The Global Challenge of Internal Displacement”, op.cit., p.145. 462 Vid. inter alia BELLAMY, A. J., Responsability to Protect. The Global Effort to End Mass Atrocities, op.cit., pp.15-19. 460 187 esencia constituye un asunto interno y es, por ende, delicado desde el punto de vista político, es decir, los desplazamientos internos. En opinión de MOONEY, aparte de representar una táctica y un matiz diplomáticos, la soberanía como responsabilidad también tiene su lógica: para los DI y otras personas que permanecen en su país, implica un acceso garantizado a la protección nacional efectiva.463 No obstante la insistencia en un enfoque humanista, abordando la soberanía desde y para la dignidad de la persona y sus derechos fundamentales, la labor de DENG no impidió que varios Gobiernos hicieran hincapié en su postura defensiva, reafirmando el carácter de asunto doméstico de los desplazamientos internos, y apelando a la no-injerencia externa. Se perciben, en este sentido, la inquietud y las reservas de aquellos Gobiernos en torno a los Principios Rectores, por temor a que éstos y el propio desplazamiento interno fuesen usados como tapadera para justificar una intervención externa, con menoscabo del principio de soberanía nacional.464 La susodicha reacción de los Estados se suscribe dentro de la tensión y difícil conciliación entre la presencia y el respeto de la soberanía estatal así como su preservación en tanto que un principio constitucional del orden internacional; y la consolidación de los valores de la comunidad internacional, nucleados en torno a los DDHH, así como la necesidad de erradicar la impunidad en materia de violación de los mismos. En gran medida, el Derecho internacional – que, a pesar de los cambios experimentados a raíz de los progresos en DDHH y las transformaciones introducidas por las Organizaciones Internacionales, sigue siendo un sistema fundamentalmente interestatal, o de otro modo, un ordenamiento jurídico en el que el consentimiento de los Estados es un principio MOONEY, E., “Los Principios Rectores y la responsabilidad de proteger”, RMF, edición especial GP10 (diciembre de 2008), p.12. 464 PHUONG, C., The International Protection, op.cit., p.216-217. 463 188 básico465 - se juega su evolución en la forma en que solvente esa tensión, así como en los mecanismos y puntos de equilibrio entre la soberanía y los DDHH que es capaz de institucionalizar y poner en marcha en el seno de la comunidad internacional.466 Es cierto que esa tensión no debe ser vista como algo necesariamente negativo, toda vez que, como establece CARRILLO SALCEDO,467 soberanía estatal y DDHH son dos principios constitucionales del Derecho internacional contemporáneo, que coexisten y se interaccionan recíprocamente en una tensión dialéctica cuya consideración es indispensable para comprender la complejidad y las contradicciones intrínsecas del Derecho internacional en la fase actual de su evolución histórica. En todo caso, la mencionada reacción de algunos Estados (celosos de su soberanía) es reveladora de la persistencia, en el actual ordenamiento internacional, de importantes manifestaciones de la concepción clásica de dicho ordenamiento, ampliamente marcado por la absolutización de la soberanía. En este orden de ideas, los actuales desplazamientos forzosos de poblaciones en sí mismos configuran un terreno fértil sobre el que se da la “epifanía” de la “sacrosanta” soberanía estatal, siempre ávida de reafirmación y gloria, aunque la consecución de estos fines implique la “inmolación” sistemática de los DDHH. Ahora bien, a la luz de lo arriba expuesto, se nos ocurre considerar que los esfuerzos desplegados por DENG ante las autoridades nacionales en orden a compatibilizar el ejercicio de la soberanía estatal y el respeto de los DDHH, constituyen, en primer lugar, un meridiano recordatorio, a través del soft law, de CARRILLO SALCEDO, J. A., Soberanía de los Estados y derechos humanos en Derecho internacional contemporáneo, Madrid: Tecnos, 1995, pp.13 y 100. 466 Cfr. QUESADA ALCALÁ, C., La Corte Penal Internacional y la soberanía estatal, Valencia: Tirant Lo Blanch, 2005, pp.25-28. La autora, que analiza la relación entre la CPI y el alcance de la soberanía estatal, sugiere que esta nueva jurisdicción (la Corte) minora y redefine el alcance de los poderes soberanos del Estado, al tiempo que se constituye en el punto de equilibrio entre éstos y los DDHH. 467 CARRILLO SALCEDO, J. A., Soberanía de los Estados y derechos humanos en Derecho internacional contemporáneo, Madrid: Tecnos, 1995, p.131. 465 189 una dimensión per se intrínsecamente inherente a la soberanía estatal y que, pese a ello, la praxis de los Estados con frecuencia ha ignorado o marginado: la responsabilidad. Se pretende recordar, pues, que «la soberanía implica derechos y deberes».468 En segundo lugar, entrañan la propuesta de un nuevo paradigma ético con el que impregnar y redefinir la soberanía, a fin de adaptarla a un mundo cuya lógica se distingue y supera el mero paradigma político del Estado-Nación. De otro modo, al estar en función del desarrollo del Derecho internacional, los derechos y deberes de la soberanía significan que, por su condición de soberanos, «los Estados tienen obligaciones internacionales en materia de DDHH respecto de la comunidad internacional en su conjunto». Aludimos, de este modo, al proceso evolutivo de la soberanía que coincide con su progresiva relativización y erosión (en sus vertientes interna y externa), como consecuencia del desarrollo igualmente progresivo que el orden internacional viene experimentando en materia de reconocimiento y protección internacional de los DDHH, desde la proclamación de la noción jurídica de la dignidad intrínseca de la persona humana en la Carta de las Naciones Unidas. Esta proclamación, recordémoslo, conlleva la afirmación de que todo ser humano es titular de derechos propios oponibles a todos los Estados, incluso al Estado del que sea nacional. Y supuso una innegable internacionalización de los DDHH y una extraordinaria innovación en el Derecho internacional.469 Este planteamiento, por cierto, invita a revisar, brevemente, el concepto de soberanía. 1.1. Origen y alcance de la soberanía: breve aproximación histórica Sin perjuicio de rastrear los antecedentes del concepto de soberanía en el viejo mundo greco-romano,470 la doctrina es unánime en establecer que el origen y la historia de este concepto se hallan estrechamente vinculados al origen, Ibid., p.20. Ibid., p.131. 470 Como lo hace HINSLEY, F. H., El concepto de soberanía, Barcelona: Editorial Labor, 1972, pp.31-44. 468 469 190 naturaleza e historia del Estado.471 Hablamos, a fin de cuentas, del pilar y el atributo fundamental del Estado,472 cuya significado prístino se condensa en una palabra clave: poder.473 Su titular (real o nominal) ha variado a lo largo de la historia (monarca, Estado-Nación, pueblo), no tanto así su carácter excluyente que convierte a su titular - el soberano - en la más alta autoridad o la entidad más poderosa.474 En este sentido, predicada del Estado, la soberanía se traduce en la cualidad inherente a éste que le otorga suprema potestad en su territorio, control de su ordenamiento jurídico y derecho a reconocer a los actores externos.475 Conviene indicar, entretanto, que al ser un concepto pluridimensional, 476 la soberanía ha conocido definiciones y formulaciones diversas a lo largo de la historia, desde que empezó a generalizarse la transformación de las monarquías europeas en Estados modernos, en el siglo XVI. Coincidente, pues, con la aparición del Estado, la primera formulación moderna de soberanía surge de la mano del pensador francés Jean BODIN (15301596) en su obra Les Six Livres de la République (1576).477 Monárquico “militante”, Ibid., pp.9-10. DINH, N. Q., DAILLIER, P. y PELLET, A., Direito Internacional Público, 2ªed., Lisboa : Fundação Calouste Gulbenkian 2003, p.434. 473 SORIANO, A. G., “Soberania e o direito à liberdade religiosa”, in GUERRA, S. e SILVA, R. L. (coords.), Soberania. Antigos e novos paradigmas, Rio de Janeiro: Freitas Bastos Editora, 2004, p.80; YORIS-VILLASANA, C., “Soberanía: aproximación histórica a un concepto medieval”, en II COLOQUIO DE HISTORIA Y SOCIEDAD, El problema de la soberanía: su historia ante el siglo XXI, Caracas: Editorial Equinoccio de la Universidad Simón Bolívar y Universidad Católica Andrés Bello, 2007, pp.8-9. 474 Eso mismo designa el substantivo “soberano”, como acertadamente recuerda TELLES JÚNIOR, G., Iniciação na ciência do direito, São Paulo: Saraiva, 2001, p.117. 475 DOMINGO OSLÉ, R., ¿Qué es el Derecho Global?, Madrid: Consejo General del Poder Judicial, 2008, p.114. 476 Eso mismo reconoce el profesor CARRILLO SALCEDO al indicar que «la noción de soberanía presenta siempre una doble dimensión, política y jurídica, ambas irreductibles. Ninguna construcción jurídica debe prescindir del aspecto político de la soberanía y (…) esta última es una realidad histórica y social muy compleja que, junto a sus innegables aspectos jurídicos, presenta otras significaciones que no es posible ignorar: política e ideológica; económica, material y técnica; por último, aunque no menos importante, emotiva y sentimental» (CARRILLO SALCEDO, J. A., Soberanía del Estado y Derecho internacional, 2ª ed., Madrid: Tecnos, 1976, p.80). A la pluridimensionalidad de la soberanía volveremos infra, en el epígrafe 1.2 del presente capítulo. 477 Hemos manejado la versión siguiente: BODIN, J., Los seis libros de la República. Selección, estudio preliminar y traducción de Pedro Bravo Gala, Madrid: Editorial Tecnos, 1986. 471 472 191 BODIN pretendía elaborar un soporte jurídico para la acción del rey en orden a la construcción del Estado lo mismo que la República, destinada ésta a consolidar el poder real. La República (o Estado) designa «un recto gobierno de varias familias, y de lo que les es común, con el poder soberano».478 El poder soberano es, por consiguiente, la característica esencial del Estado. No hay Estado sin soberanía. En cuanto a la titularidad, la soberanía puede pertenecer o bien al príncipe o bien al pueblo. Sin embargo, al ser un poder uno e indivisible, perpetuo y supremo, la soberanía debe ser “monopolio” de un monarca hereditario, el Príncipe.479 De aquí la proposición de BODIN en el sentido de la institución como regla jurídico-política del tríptico Estado-soberanía-monarca. En fin, con su concepto de soberanía estatal BODIN legitima jurídicamente la doble lucha del rey de Francia contra el papado y el Imperio, en el exterior, y contra los poderes feudales, en el interior. Queda así esbozada la doble vertiente de la soberanía: la interna (soberanía en el Estado) y la externa (soberanía del Estado). Pese a su carácter de poder absoluto, la soberanía bodiniana se halla limitada por el Derecho Divino, Natural y de Gentes.480 En esta línea se sitúan también los jusnaturalistas, considerados los “fundadores” del Derecho internacional: el holandés Hugo de GROOT (1583-1645) y sus precursores los españoles Francisco de VITORIA (1480-1586) y Francisco SUAREZ (1548-1617), quienes limitan la soberanía del Estado por el Derecho Natural. Para el autor de la transcendental obra De jure belli ac pacis (Del derecho de la Guerra y de la Paz) (1625), que reconoce el Estado soberano, el poder soberano es «aquél cuyos actos son independientes de cualquier otro poder superior y no pueden ser anulados por ninguna otra voluntad humana». Con todo, los poderes soberanos no deben ignorarse, sino BODIN, J., Los seis libros de la República, Libro I, Cap.I, p.9. Ibid., p.116. En palabras de este autor, la soberanía bodiniana es un poder exclusivo y excluyente que residía en manos del Príncipe, capaz de imponer leyes a sus súbditos sin requerir su consentimiento y sin quedar por ello él mismo vinculado. Se trata de una soberanía que implicaba una absoluta indivisibilidad del poder. El soberano, por definición, dejaba de serlo en el momento en que existiese otro como él dentro del territorio. No cabía solidaridad en el poder, como entre los cónsules romanos, sino una titularidad completamente absoluta. 480 BONIN, J., Los seis libros de la República, Libro I, Capítulos I y VIII. 478 479 192 que deben aceptar la idea de una sociedad necesaria regida por el Derecho. Por consiguiente, ante la falta de organismos superiores a los Estados, la soberanía debe ser limitada por la simple fuerza del Derecho, que no es otro sino el Derecho Natural, y no el Derecho voluntario (el que resulta de la voluntad de las naciones, de todas o de algunas, expresada por medio de acuerdos entre ellas). En efecto, el segundo solo es válido si es conforme al primero, mutatis mutandis, la voluntad de las naciones no es soberana (absoluta) toda vez que se subordina al Derecho Natural. Entretanto, si bien deducen de la soberanía el principio de la igualdad de los Estados, derivándose de allí la sociedad internacional (la gran sociedad de las naciones), como lo hace GROOT, y reconocen la existencia del Derecho Natural que consideran necesario, los primeros teóricos de la tendencia positivista (alguno de ellos contemporáneo de BODIN)481 sobreponen al Derecho Natural el “Derecho internacional voluntario”, el cual resulta no de cualquier derecho superior, sino únicamente de los tratados y de la costumbre. De la mano de varios teóricos del Jus positum (derecho puesto por la voluntad del Estado), entre los que destaca VATTEL (1714-1768) - considerado el precursor del positivismo482 -, Georg JELLINEK (1851-1911) y Heinrich TRIEPEL (1848-1946), dicha tendencia ha ido consolidándose, estableciendo la soberanía estatal como el principio básico del que se derivan los demás y con él configuran un sistema interestatal y voluntarista que algunos consideran “perfectamente coherente”.483 Como, en su caso, el inglés John SELDEN (1584-1654), para quien el Derecho de las gentes resulta, no de cualquier derecho superior, sino únicamente de los tratados y de la costumbre. 482 Vid. DINH, N. Q., DAILLIER, P. y PELLET, A., Direito Internacional Público, op.cit., pp.58-60. 483 Los siguientes pueden ser, pues, los principios que caracterizan el Derecho internacional positivo clásico consolidado: 1º Los Estados son soberanos e iguales entre sí; 2º La sociedad internacional es una sociedad interestatal; desde el punto de vista de su estructura, se presenta como una yuxtaposición de entidades soberanas e iguales entre sí, y que excluye cualquier poder político organizado y sobrepuesto a sus componentes; 3º El Derecho internacional es un derecho interestatal no aplicable a los individuos; 4º Respecto de las fuentes, el Derecho internacional se deriva de la voluntad y el consentimiento de los Estados soberanos; los tratados nacen de un consentimiento expreso, las costumbres, de un consentimiento tácito; 5º Los Estados soberanos deciden solos lo que deben hacer o no en las relaciones internacionales; 6º En las relaciones entre 481 193 Más adelante volveremos al positivismo. De momento conviene remarcar que, basados en las anteriores consideraciones bodinianas e iusnaturalistas, varios autores plantean que la absolutización de la soberanía como “poder despótico” es una tergiversación del pensamiento de los padres fundadores (máxime de BODIN),484 posterior a los Tratados de Westfalia (1648),485 toda vez que lo que pretendía BODIN era justificar la “concentración del poder”, no el “poder despótico”. En efecto, desde la conclusión de estos tratados, los monarcas se comportan como soberanos absolutos. Habiendo conquistado el poder, se consideran propietarios del Estado por ellos creado, actitud y práctica absolutista en la que se sienten plenamente respaldados por el Derecho romano, rehabilitado por el Renacimiento, así como por un cierto pensamiento político, representado por nombres célebres como MAQUIAVELO, HOBBES o ESPINOSA. Estados soberanos se permite la guerra. (DINH, N. Q., DAILLIER, P. y PELLET, A., Direito Internacional Público, op.cit., p.61). 484 PUEREZA, J. M. y LOPES, P. D., “A Água, entre a Soberania e o interesse comum”, op.cit., pp.87-88; PASTOR RIDRUEJO, J. A., Curso de Derecho internacional público y organizaciones internacionales, op.cit., p.283. Celso Ribeiro BASTOS, incluso llega a establecer de forma tajante que «um poder absolutamente infrene jamais existiu, a começar pela óbvia razão de que todo o exercício do poder está condicionado a circunstâncias de ordem económica, social, demográfica, até mesmo tecnológica, que não podem ser alteradas por manifestações unilaterais do poder» (BASTOS, C. R., Curso de teoria do Estado e ciência política, São Paulo: Saraiva, 1999, p.81). 485 Concluidos en Osnabrück y Münster los días 14 y 24 de octubre de 1648, respectivamente, para poner fin a la Guerra de los Treinta Años. Considerados jurídicamente como el punto a quo de toda la evolución del Derecho internacional contemporáneo, los Tratados de Westfalia formalizaron el nacimiento de los nuevos Estados soberanos, y consagran la soberanía y la igualdad de los Estados como principios fundamentales de las relaciones internacionales. Aunque de forma implícita, Westfalia formula también el principio del equilibrio. Constantemente aplicado desde 1648 para salvaguardar, presuntamente, la paz, este principio en realidad sirve más para salvaguardar la omnipotencia (soberanía) de los Estados. Se invoca tanto para justificar las guerras defensivas, con el fin de restablecer el equilibrio deshecho, como para servir de pretexto para las llamadas guerras preventivas en contra de un Estado cuyo progresivo poderío pueda poner en causa el equilibrio. Vid. DINH, N. Q., DAILLIER, P. y PELLET, A., Direito Internacional Público, op.cit., pp.53-55. 194 Mientras en su concepción de soberanía BODIN enfatiza el monopolio del poder legislativo del monarca,486 Thomas HOBBES (1588-1679), que defiende el carácter soberano del monarca así como la indivisibilidad de su poder,487 acentúa el monopolio del uso de la fuerza o de coerción física, es decir, el poder de imponer determinados comportamientos a los miembros de la sociedad.488 Así, en su Leviathan (1651)489 HOBBES concibe un Estado donde el individuo, con poco valor, no pasa de ser “un gusano en las entrañas del Leviathán” (Estado). Pese a ello, existe una especie de contrato implícito a raíz del cual el individuo cede su libertad a cambio de la seguridad y la protección que recibe del Estado, en un estado de la naturaleza extremadamente peligroso en virtud de la “guerra de todos contra todos” (bellum omnium erga omnes), debida a la característica intrínseca siempre cruel y egoísta del hombre, que es “un lobo para el hombre” (homo homini lupus).490 En el plano exterior, el absolutismo real que HOBBES sostiene con su pensamiento político dio lugar a la afirmación de la superioridad de la voluntad del Estado soberano. A los monarcas no se les puede imponer nada sin su consentimiento. En las relaciones mutuas, no aceptan otro límite a su soberanía sino el que se deriva exclusivamente de su propia voluntad. Esta actitud “individualista” y “nacionalista” resulta totalmente incompatible con la construcción de cualquier orden común que transcienda los Estados. Así se entiende que al orden jurídico interestatal nacido de esa actitud no le quedara otra Al enunciar la soberanía como “poder absoluto y perpetuo de una República”, BODIN entendía por absoluto la potestad de dictar y derogar normas, y por perpetuo, el poder ilimitado, por irrevocable. 487 La indivisibilidad del poder es predicable, según HOBBES, de las tres formas de gobierno: la monarquía, la democracia y la aristocracia. Aunque desde una perspectiva diferente, esta idea será retomada por ROUSSEAU, como hemos de referir adelante. 488 MIRANDA, N., “Globalização, soberania nacional e Direito internacional”, Rev. CEJ, nº 27 (Outubro/Dezembro 2004), p.87. 489 Hemos manejado la siguiente versión: HOBBES, T., Leviathán o la invención moderna de la razón, 2ª edición preparada y corregida por Carlos Moya y Antonio Escohotado, Madrid: Editora Nacional, 1983. 490 HOBBES, T., Leviathán o la invención moderna de la razón, op.cit., en particular la Introducción y el cap.XIII de la Primera Parte. Vid. también SORIANO, A. G., “Soberania e o direito à liberdade religiosa”, op.cit., p.86. 486 195 salida sino la ratificación del producto del absolutismo: la guerra, en tanto que medio para alcanzar la gloria, objetivo esencial de los monarcas en las relaciones internacionales.491 En un contexto en el que la guerra es asumida como un medio necesario y normal de la política internacional de los monarcas absolutos, la victoria militar se ve y se busca como el factor más seguro y más brillante de prestigio y gloria. En tal contexto cobran plena actualidad las palabras de Niccollò MACHIAVELLI (14691527) quien entendía que «Un príncipe no debe tener otro objetivo o pensamiento, ni debe tomar ninguna otra cosa para su estudio que la guerra, su organización y disciplina, porque ese es el único arte necesario para quien comanda».492 De la mano de los iluministas John LOCKE y Jean-Jacques ROUSSEAU iba a llegar la idea de una soberanía popular, que tuvo una gran repercusión e influencia en las revoluciones Francesa y Americana. De forma particular, en su libro Du contrat social (1762) ROUSSEAU (1712-1778) considera la indivisibilidad de la soberanía anteriormente enunciada, aunque lo hace desde una perspectiva distinta, para convertirla en “voluntad general” del pueblo y no en una aspiración de tan sólo una parte de él. Ello propició el paso de una “nación de la nobleza” (Adelsnation) a una “nación del pueblo” (Volksnation), en palabras de Jürgen HABERMAS, que califica ese proceso de transformación democrática a raíz de la cual la población experimentó un profundo cambio mental.493 Como consecuencia de las ideas democráticas y la superación del modelo absolutista se abrió paso al proceso de positivización de los DDHH y al constitucionalismo que le sirve de sustrato. Aquí reside, pues, la primera restricción a la soberanía, el comienzo de su erosión en base a los DDHH, que empezaban a afirmarse como principio DINH, N. Q., DAILLIER, P. y PELLET, A., Direito Internacional Público, op.cit., p.54. Al margen de la guerra, el más importante medio pacífico para alcanzar la gloria eran las relaciones de familia entre monarcas. Otro medio, también considerado “pacífico” (en tanto en cuanto no interfiriera en las posesiones de los Estados europeos) era la expansión territorial. 491 MACHIAVELLI, N., El príncipe, 12ª ed., Madrid: Espasa-Calpe, 1988, cap.XIV. HABERMAS, J., “El Estado-nación europeo y las presiones de la Globalización”, New Left Review, nº1 (2000), pp.121-134. 492 493 196 constitucional del orden internacional, dando origen al movimiento de internacionalización de los DDHH (consolidado más tarde por la Carta de Naciones Unidas de 1945) y el ulterior proceso de humanización del Derecho internacional, tal y como referimos supra. Ocupando de forma constante la reflexión de todos los grandes teóricos del Estado, de juristas, y también de los prácticos la praxis política, el uso de la soberanía ha tenido siempre relevancia política de incalculables consecuencias. Con todo, respecto de la susodicha erosión de la soberanía, no podemos dejar de resaltar el nombre de aquél que es considerado el padre de los Tribunales Constitucionales, Hans KELSEN, quien también fundo la denominada “Escuela de Viena” y formuló la teoría normativista, en compañía de Alfred VERDROSS y Joseph L. KUNZ. En su afán de modernizar la soberanía y limpiar al Derecho de todas sus “impurezas”, el auto declarado positivista, KELSEN, ataca frontalmente los postulados básicos del positivismo clásico, y llega a proclamar la desaparición de la soberanía estatal, al menos en su acepción tradicional.494 En realidad, este autor no hace más que intentar redefinir la soberanía juridificándola técnicamente, es decir despojar este principio de ataduras políticas y dotarlo de un contenido jurídico adecuado, que no es otro que la cualidad de un Estado como ordenamiento jurídico pleno.495 Ahora bien, son numerosas las voces que, en la línea kelseniana, niegan la soberanía considerando que ésta ha perdido su relevancia en las relaciones internacionales. Por ejemplo, el ya citado DOMINGO OSLÉ está entre quienes consideran la soberanía un principio anacrónico, agotado e inadecuado a la actual En esta misma línea se situaría ulteriormente la llamada “escuela sociológica” que tiene en Georges SCELLE (1878-1961) su máximo representante, quien afirma que el Derecho internacional es tributario de la sociología histórica. Ello por entender que la fuente del Derecho es la necesidad biológica, y que la conciencia de esa misma necesidad produce reglas normativas o de carácter imperativo para la sociedad o para la vida social. Así, pues, el derecho viene a ser un imperativo social que se traduce en una necesidad nacida de la solidaridad natural. Vid. DINH, N. Q., DAILLIER, P. y PELLET, A., Direito Internacional Público, op.cit., p.81. 495 DOMINGO OSLÉ, R., ¿Qué es el Derecho Global?..., op.cit., pp.120-121; DINH, N. Q., DAILLIER, P. y PELLET, A., Direito Internacional Público, op.cit., p.80. 494 197 sociedad global. Este autor recuerda que ius gentiun, ius commune y Derecho internacional son conceptos romano, medieval y moderno, respectivamente. El concepto de soberanía se enmarca, como eje vertebrador, en el Derecho internacional que se enfrenta inexorablemente a una crisis (decadencia) proporcional a la agonía del Estado moderno. La actual sociedad, que se deriva del proceso globalizador, demanda (necesita) un ordenamiento jurídico global (Derecho global) que, además de los principios de justicia, de racionalidad y de coerción, característicos también del ordenamiento internacional, esté informado por los principios específicos siguientes: el de universalidad, solidaridad, subsidiaridad y horizontalidad.496 Por tanto, remata el profesor DOMINGO OSLÉ, «la soberanía en tanto presupuesto teórico ha cumplido su fin y es muy difícil – por no decir imposible – compatibilizarla con nuevas formas de organización acordes con la globalización, por más que alteremos su contenido mediante nuevas formulaciones».497 Al suponer el fin del vigente orden jurídico internacional (interestatal) y la emergencia de un nuevo orden mundial (global), el planteamiento in fine constituye un ambicioso proyecto y desafío de enorme calado. Con todo, nos resulta una propuesta ampliamente utópica, de realización incierta y, por ende, inadecuada a la naturaleza real y dramática del objeto de nuestra preocupación inmediata, los desplazados internos. Preferimos, como lo han hacho otros, reconocer que, a pesar de sus profundas y dramáticas metamorfosis, la soberanía estatal sigue siendo relevante, no sólo en el plano externo de las relaciones internacionales, donde cumple con su misión última que es la consecución de la libertad del Estado independiente (fin inseparable de las relaciones de coexistencia pacífica y cooperación entre Estados), sino también en el plano interno o nacional, donde está llamada a dejar de constituir un problema y un factor de opresión para convertirse en solución. 496 497 DOMINGO OSLÉ, R., ¿Qué es el Derecho Global?..., op.cit., pp.183-2213. Ibid., p.121. 198 En sus multifacéticas dimensiones, las circunstancias imperantes en el mundo hodierno desde el final de la Segunda Guerra Mundial, profundamente marcadas por el proceso globalizador y los terribles desajustes que éste engendra,498 propician significativas mutaciones (adaptaciones, acomodaciones) de la soberanía, que se ha vuelto “poliédrica”, como establece el profesor Pablo Antonio FERNÁNDEZ SÁNCHEZ.499 Su novedosa y particular concepción de “soberanía virtuosa”, además de recoger el carácter dinámico y relativo del concepto de soberanía, y traducir como núcleo central de este concepto su operatividad así como la capacidad de cooperación entre los distintos Estados, considera igualmente el elemento de la solidaridad. Así concebida, «la soberanía virtuosa será la que permita la coexistencia pacífica, la libertad de los pueblos y el respeto de los derechos humanos», establece FERNÁNDEZ SÁNCHEZ.500 Este enunciado se enlaza claramente con la R2P, que tiene en la soberanía estatal su fundamento jurídico501 y, como pertinentemente señala el profesor MARIÑO MENÉNDEZ, tiende a convertirse en «una noción jurídica internacional», toda vez que «responde a profundas exigencias de la conciencia jurídica internacional de nuestra época de “globalización” y de defensa necesaria de valores universales y de intereses esenciales de la comunidad internacional».502 R2P traduce la idea de una soberanía que, lejos de diluirse, “acepta” compartir con los DDHH la condición de principio constitucional del orden jurídico internacional503 y, por consiguiente, se redefine y reconfigura necesariamente, pasando de ser mero control territorial a ser responsabilidad, tanto en el ejercicio de las funciones internas (respeto de la Sobre este particular, véase la interesante reflexión de MAALOUF, A., Los desajustes del mundo. Cuando nuestras civilizaciones se agotan, Madrid: Alianza Editorial, 2009. 499 FENÁNDEZ SÁNCHEZ, P. A., “La soberanía poliédrica”, en RODRÍGUEZ CARRIÓN, A. J. y PÉREZ VERA, E. (Coord.), Soberanía del Estado y Derecho internacional. Homenaje al profesor Juan Antonio Carrillo Salcedo, vol. I, Sevilla: Universidad de Córdoba; Universidad de Sevilla y Universidad de Málaga, 2005, pp.587-618. 500 Ibid., p.618. 501 LÓPEZ-JACOISTE DÍAS, E., “La responsabilidad de proteger: reflexiones sobre su fundamento y articulación”, Anuario de Derecho internacional, nº22 (2006), pp.285-315. 502 MARIÑO MENÉNDEZ, F. M., “La responsabilidad de proteger”, Tiempo de Paz, nº90 (Otoño 2008), p.83. 503 CARRILLO SALCEDO, J. A., Soberanía de los Estados y derechos humanos en Derecho internacional contemporáneo, op.cit., p.21. 498 199 dignidad y los derechos básicos de la población) como en la ejecución de las obligaciones internacionales. 2. LA RESPONSABILIDAD DE PROTEGER Se supone que la obligación de prevenir y reaccionar ante el genocidio, la limpieza étnica, los crímenes de guerra y los crímenes de lesa humanidad precede en más de medio siglo a la “responsabilidad de proteger”.504 Es decir, aunque se encuentra implícito en la Carta de la ONU y en los principales instrumentos internacionales de derechos humanos, este principio (R2P) comenzó a formularse explícitamente hace poco, y en el contexto de los desplazamientos internos. En efecto, las raíces conceptuales de este principio se remontan a las estrategias internacionales de protección a los DI, que surgieron en la década de los noventa y le sirvieron de inspiración. Por cierto que la vinculación entre la R2P y los desplazados internos transciende los factores causales, pero no cabe duda que los precitados crímenes (el genocidio, los crímenes de guerra, los crímenes de lesa humanidad y la limpieza étnica) obligan a las personas a desplazarse.505 Vinculado con la controvertida cuestión de la denominada “intervención humanitaria”, el novedoso concepto de R2P dista de encontrar unanimidad en la esfera del Derecho internacional, y sus planteamientos no han superado todavía la condición de doctrina de lege ferenda, aunque son numerosas las voces que reivindican pasar de la noción a la acción506 y «hacer efectiva la responsabilidad de proteger».507 MOONEY, E., “Los Principios Rectores y la responsabilidad de proteger”, cit., p.12. Idem. 506 A este propósito, véase ARREDONDO, R., “La responsabilidad de proteger: de la noción a la acción”, Revista Pensamiento Propio, CRIES, nº29 (2009), pp.185-208. www.cries.org/wp.../05/La-R2Pde-la-nocion-a-la-accion_Arredondo.pdf, visitado el 2/03/2011. 507 Hacer efectiva la responsabilidad de proteger. Informe del Secretario General de Naciones Unidas. UN/Doc. A/63/677, de 12 de enero de 2009. 504 505 200 Desde la perspectiva histórica el origen del concepto de R2P se puede situar en los informes del Secretario General de la ONU, Kofi ANNAN, con ocasión del inicio del 54º y 55º períodos de sesiones de la Asamblea General correspondientes a 1999508 y de 2000 (La Asamblea del Milenio),509 respectivamente. En ambos informes ANNAN hace un llamamiento a superar el “dilema de intervención (humanitaria)”, surgido a raíz tanto de la apatía de la comunidad internacional ante el genocidio de Ruanda (1994), como de la intervención militar de la OTAN en Kosovo, en 1999,510 en respuesta a la crisis humanitaria y la política de “limpieza étnica” de Slobodan Milosevic. En el último informe (2000), que constituyó la base de la Declaración del Milenio de 2005, consideraba ANNAN que la comunidad internacional no debería utilizar la soberanía nacional para proteger a los que violan arbitrariamente los derechos y la vida de sus congéneres. Y sostenía que, ante el asesinato en masa, la intervención armada autorizada por el Consejo de Seguridad es una opción a la que no cabe renunciar.511 «Si la intervención humanitaria es, en realidad, un ataque inaceptable a la soberanía, ¿cómo deberíamos responder a situaciones como las de Ruanda o Srebrenica y a las violaciones graves y sistemáticas de los derechos humanos que transgreden todos los principios de nuestra humanidad común?»,512 cuestionaba Kofi ANNAN. Durante la primera década del presente siglo, esta crucial cuestión iba conocer importantes desarrollos que contribuyeron de forma significativa a perfilar la R2P. A continuación se revisa y analiza los más relevantes y determinantes. Memoria del Secretario General sobre la labor de la Organización (A/54/1), Nueva York: Naciones Unidas, 1999. 509 Nosotros los Pueblos: la función de las Naciones Unidas en el siglo XXI. Informe del Milenio del Secretario General a la Asamblea General. ONU Doc. A/54/2000, de 27 de marzo de 2000. 510 Intervención considerada ilegal, toda vez que no fue decidida ni consentida por el Consejo de Seguridad de la ONU. 511 ONU Doc. A/54/2000, de 27 de marzo de 2000, párr.219. 512 Ibíd., párr.217. 508 201 2.1. Informe de la Comisión Internacional sobre Soberanía e Intervención de los Estados (ICISS) En respuesta al elocuente llamamiento de Kofi ANNAN a la comunidad internacional para que tratara de alcanzar, de una vez por todas, un nuevo consenso y forjara una unidad en torno a ciertas cuestiones fundamentales de principio y procedimiento para hacer frente a violaciones graves y sistemáticas de los derechos humanos, el gobierno de Canadá reunió un panel de especialistas internacionales y creó, en 2000, la Comisión Internacional sobre Intervención y Soberanía de los Estados (ICISS – International Commission on Intervention and State Sovereignty),513 confiándoles la misión de dar forma a un nuevo vínculo entre soberanía, intervención y derechos humanos. A tal fin, se le solicitó que examinara y «dilucidara las diversas cuestiones de tipo jurídico, moral, operacional y político incluidas en el debate, que recabara en todo el mundo la mayor variedad posible de opiniones y que preparara un informe que ayudara al Secretario General y a las demás partes interesadas a encontrar nuevos puntos de coincidencia».514 En atención a la tarea que se le pedía, la ICISS, copresidida por Gareth EVANS y Mohamed SAHNOUN, se constituyó con 12 miembros en representación geográfica del Norte y el Sur globales, así como de las esferas jurídica, militar, diplomática, política, académica, de organizaciones internacionales y de ONG. El Primer Ministro canadiense, Jean CHRÉTIEN, hizo pública la creación de la ICISS en la Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas celebrada en septiembre de 2000. http://www.iciss.ca/pdf/Backgrounder_spanish.pdf, visitado el 4/03/2011. Sobre ese compromiso de Canadá habla el embajador de este país en España, LORTIE, M., La Responsabilidad de Proteger y la Reforma de la ONU: El compromiso de Canadá. Comentario escrito para la mesa redonda sobre la Reforma de la ONU "La construcción de un nuevo papel para Naciones Unidas: la responsabilidad de proteger", que tuvo lugar el 3 de junio de 2005 en Madrid, organizado por la Fundación para las Relaciones Internacionales y el Diálogo Exterior. Texto disponible en www.fride.org, consultado el 4/04/2011. 514 ICISS – INTERNATIONAL COMMISSION ON INTERVENTION AND STATE SOVEREIGNTY, The Responsibility to Protect. Report of the International Commission on Intervention and State Sovereignty, Ottawa: International Development Research Center, December 2001, p. VIIVIII. 513 202 En su informe hecho público en diciembre de 2001, es perceptible la experiencia y la tradición canadiense en el apoyo a las misiones de paz de las Naciones Unidas. En tal contexto, este país había creado y pretendía hacer operativo el concepto de seguridad humana en su acepción de desarrollo humano, esforzándose por relacionar dicho concepto con políticas y opciones concretas que pudieran ser implementadas por los Estados soberanos y por la comunidad internacional. Habiéndose adaptado a las circunstancias de cada momento histórico y sus exigencias, de modo particular la Segunda Guerra Mundial y la post Guerra Fría, esta idea de seguridad ha ido evolucionando515 hasta sufrir un profundo cambio a raíz de los sucesos terroristas del 11 de septiembre de 2001, con el subsecuente cambio en la agenda internacional y el renovado unilateralismo americano, cuya prioridad pasaba a ser la “guerra contra el terrorismo”.516 Imprevisibles, terribles y profundamente impactantes, los atentados del 11 de septiembre de 2001 en cierto modo habían superado la ICISS, que había concluido prácticamente su informe cuando aquellos se produjeron, por lo que en él no se contemplaban precisamente los peligros derivados de estos ataques. Así, pues, quizás para evitar eventuales tergiversaciones o manipulaciones del principio de R2P en el nuevo escenario, la ICISS subraya que el propósito del informe es ofrecer orientación precisa a los Estados a los que se pide que protejan a seres humanos en otros Estados. Que dicho informe no ha sido concebido para guiar la política de los Estados en caso de que se atente contra sus propios ciudadanos o contra ciudadanos de otros Estados, residentes dentro de sus fronteras. La razón estriba en que KENKEL, K. M., “Global Player ou espectador nas margens? A ‘Responsabilidade de Proteger’: definição e implicações para o Brasil”, Revista da Escola de Guerra Naval, nº12 (Dezembro 2008), p.10. 516 Vid. entre otros PÉREZ DE ARMIÑO, K., “El concepto y el uso de la seguridad humana: análisis crítico de sus potencialidades y riesgos”, Revista CIDOB d’Afers Internacionals, nº76 (2007), pp.59-77. 515 203 «ambas situaciones son (…) esencialmente distintas. El marco que la Comisión, tras celebrar consultas en todo el mundo, ha elaborado para el primer caso (la protección humana en otros Estados) no debe confundirse con el que es necesario para hacer frente al segundo (ataques terroristas cometidos en el propio Estado). Una diferencia importante es que en este último caso la Carta de las Naciones Unidas autoriza mucho más explícitamente una respuesta militar que en el caso de las intervenciones con fines de protección humana. En efecto, en el Artículo 51 se reconoce “el derecho inmanente de legítima defensa, individual o colectiva, en caso de ataque armado contra un Miembro de las Naciones Unidas”, si bien se exige que las medidas adoptadas se comuniquen inmediatamente al Consejo de Seguridad. En sus resoluciones 1368 y 1373, aprobadas por unanimidad tras los atentados de septiembre, el Consejo de Seguridad dejó bien claro cuál es el alcance de las medidas que los Estados pueden y deben tomar para responder a situaciones de ese tipo».517 En cumplimiento de su propósito de alcanzar un consenso internacional sobre la difícil cuestión de la intervención humanitaria, la ICISS reformuló el discurso y cambió el tono y la perspectiva del debate: se abandonó la idea del derecho de terceros a intervenir y se adoptó el concepto de la responsabilidad de proteger, centrando así la discusión donde corresponde: en las necesidades de los que precisan o piden asistencia y no en la soberanía. La R2P así perfilada incluye un extenso paquete de medidas, que implican no sólo reaccionar para proteger a la población de daños graves, sino también prevenir dichas situaciones y reconstruir tras su incidencia.518 En sus dos partes principales, el informe de la ICISS aborda la R2P exponiendo sus principios esenciales y aquellos para la intervención militar. 517 518 ICISS, La Responsabilidad de Proteger, cit., pp.VIII-IX. Ibid., núms. 2.28 al 2.33. 204 2.1.1. Principios esenciales de la R2P El informe estipula un doble principio básico: la soberanía de un Estado conlleva responsabilidades e incumbe al propio Estado la responsabilidad principal de proteger a su población. Pero, cuando la población esté sufriendo graves daños como resultado de una guerra civil, una insurrección, la represión ejercida por el Estado o el colapso de sus estructuras, y ese Estado no quiera o no pueda atajar o evitar dichos sufrimientos, la responsabilidad internacional de proteger tendrá prioridad sobre el principio de no intervención. Los fundamentos de la R2P (entendida como principio rector de la comunidad internacional de Estados) radican en: a) las obligaciones inherentes al concepto de soberanía; b) el Artículo 24 de la Carta de las Naciones Unidas que confiere al Consejo de Seguridad la responsabilidad de mantener la paz y la seguridad internacionales; c) las obligaciones jurídicas específicas que dimanan de las declaraciones, los pactos y los tratados relativos a los derechos humanos y la protección humana, así como del derecho internacional humanitario y el derecho interno; d) la práctica creciente de los Estados, las organizaciones regionales y el propio Consejo de Seguridad. La R2P abarca tres responsabilidades específicas, que son sus elementos: - la responsabilidad de prevenir, que se traduce en la eliminación tanto de las causas profundas como de las causas directas de los conflictos internos y otras crisis provocadas por el hombre que pongan en peligro a la población; - la responsabilidad de reaccionar, lo mismo que responder a aquellas situaciones en que la necesidad de protección humana sea imperiosa. La respuesta se llevará a cabo con medidas adecuadas, que pueden incluir medidas coercitivas como la imposición de sanciones y las actuaciones legales en el plano internacional y, en casos extremos, la intervención militar; y 205 - la responsabilidad de reconstruir, es decir, ofrecer, particularmente después de una intervención militar, plena asistencia para la recuperación, la reconstrucción y la reconciliación, eliminando las causas del daño que la intervención pretendía atajar o evitar. En cuanto a prioridades, el informe expone que la prevención es la dimensión más importante de la R2P, razón por la que siempre deben agotarse las opciones preventivas antes de contemplar la posibilidad de intervenir, y hay que dedicar a la prevención más esfuerzos y recursos. Más, al ejercer la responsabilidad de prevenir y reaccionar, debe considerarse siempre la utilización de medidas menos intrusivas y coercitivas antes de aplicar otras más coercitivas e intrusivas. 2.1.2. Principios para la intervención militar El criterio mínimo para cualquier intervención militar es la causa justa. Se considera que la intervención militar con fines de protección humana es una medida excepcional y extraordinaria. Así, para que esté justificada ha de existir o ser inminente un daño humano grave e irreparable como es el caso de grandes pérdidas de vidas humanas, reales o previsibles, con o sin intención genocida, que sean consecuencia de la acción deliberada de un Estado, de su negligencia o incapacidad de actuar, o de su colapso; como es el caso también de ‘depuración étnica’ a gran escala, real o previsible, llevada a cabo mediante el asesinato, la expulsión forzosa, el terror o la violación. Se establecen, pues, como principios precautorios de la R2P: - La intención correcta, al entenderse que, con independencia de que los estados participantes tengan otros motivos, el fin primordial de la intervención debe ser el de atajar o evitar el sufrimiento humano. Y que la mejor forma de cumplir con el principio de intención correcta es 206 hacer que las operaciones sean multilaterales y cuenten con un claro respaldo de las víctimas y de la opinión pública regional. - El último recurso, ya que la intervención militar sólo puede justificarse cuando se hayan intentado todas las demás opciones no militares para prevenir o dar una solución pacífica a la crisis, y cuando haya motivos razonables para creer que otras medidas menos enérgicas no habrían dado fruto. - Los medios proporcionales, significando que la escala, la duración y la intensidad de la intervención militar prevista debe ser la mínima necesaria para alcanzar el objetivo de protección humana establecido. - Las posibilidades razonables, es decir, debe haber una posibilidad razonable de poder atajar o evitar el sufrimiento que ha justificado la intervención, y las consecuencias de la acción no pueden ser peores que las de la inacción. En lo que respeta a la autoridad competente, se afirma que no existe un órgano mejor ni más adecuado que el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas para autorizar una intervención militar con fines de protección humana. Por eso, más allá de buscar alternativas a éste como fuente de autoridad, se debería lograr que el mismo funcione mejor que hasta ahora. Por lo demás, siempre habrá que pedir autorización al Consejo de Seguridad antes de emprender una intervención militar. Los partidarios de la intervención deberán o bien solicitar la autorización oficialmente o bien lograr que el Consejo plantee la cuestión por propia iniciativa o que el Secretario General la plantee de conformidad con el Artículo 99 de la Carta de las Naciones Unidas. El Consejo deberá examinar sin demora toda solicitud de autorización para intervenir cuando se denuncien grandes pérdidas de vidas humanas o depuraciones étnicas a gran escala. Y habrá de verificar suficientemente los hechos o las condiciones sobre el terreno que puedan justificar una intervención militar. 207 Sus cinco miembros permanentes deberán renunciar de mutuo acuerdo a ejercer su derecho de veto en asuntos que no comprometan sus intereses vitales, para no obstaculizar la aprobación de resoluciones que autoricen una intervención militar con fines de protección humana y que cuenten con apoyo mayoritario. En caso de que el Consejo rechace una propuesta o no la examine en un período de tiempo razonable, existen las alternativas siguientes: que la Asamblea General examine la cuestión en un período extraordinario de sesiones de emergencia, con arreglo al procedimiento establecido en la Resolución “Unión pro Paz”;519 y que una organización regional o subregional, en virtud de lo dispuesto en el Capítulo VIII de la Carta, actúe dentro de su zona de jurisdicción y posteriormente solicite la autorización del Consejo de Seguridad. Éste habrá de tener en cuenta en todas sus deliberaciones que, si no cumple con su responsabilidad de proteger en situaciones que conmuevan las conciencias y exijan una actuación inmediata, los Estados interesados podrán recurrir a otros medios para hacer frente a la gravedad y urgencia de la situación, lo que podría menoscabar el prestigio y la credibilidad de las Naciones Unidas. Finalmente, el informe señala como principios operacionales de la R2P la existencia de: a) Unos objetivos claros, un mandato siempre claro e inequívoco y recursos adecuados; b) La adopción de un planteamiento militar común por las partes implicadas, unidad de mando, y jerarquía de mando y comunicaciones claras e inequívocas; c) La aceptación de ciertas limitaciones, aumento progresivo y gradación de la aplicación de la fuerza, toda vez que el objetivo es proteger a una población y no derrotar a un Estado; d) Unas reglas de combate que se ajusten al concepto operacional y sean precisas, reflejen el principio de proporcionalidad y respeten plenamente el derecho internacional humanitario; e) La aceptación de que la protección de la fuerza no puede convertirse en el objetivo principal; f) La máxima coordinación posible con las organizaciones humanitarias. Resolución “Unidos por la Paz”, por la que si el Consejo de Seguridad no puede cumplir con su función de mantenimiento de la paz internacional, la Asamblea General podrá examinar la cuestión. A/RES/377 (V) A, de 3 de noviembre de 1950. 519 208 2.2. Informe del Grupo de Alto Nivel sobre las amenazas, los desafíos y el cambio: “Un mundo más seguro: la responsabilidad que compartimos” – diciembre 2004 En el discurso que pronunció ante la Asamblea General en septiembre de 2003, el Secretario General de las Naciones Unidas, Kofi ANNAN, advirtió a los Estados Miembros que las Naciones Unidas habían llegado a una encrucijada en su camino: podían ponerse a la altura de las circunstancias y conjurar las nuevas amenazas, o correr el riesgo de ir desapareciendo en vista de la discordia cada vez mayor entre los Estados y de su actuación unilateral. A raíz de dicha advertencia, Kofi ANNAN estableció el Grupo de Alto Nivel sobre las amenazas, los desafíos y el cambio al que pidió que evaluara las amenazas más urgentes a la seguridad global y generara recomendaciones sobre cómo abordarlas; es decir, que formulara nuevas ideas acerca del tipo de normas e instituciones que necesitaban las Naciones Unidas para ser eficaces en el siglo XXI. El documento refiere que en concreto el Grupo «a) Examinará las amenazas en el mundo de hoy y hará un análisis de los futuros desafíos a la paz y la seguridad internacionales. Por más que pueda seguir habiendo distintas ideas acerca de la importancia relativa de las diversas amenazas a que hace frente un determinado Estado Miembro, es importante encontrar un equilibrio adecuado en el plano mundial y también es importante entender las conexiones que hay entre distintas amenazas; b) Indicará claramente la contribución que puede hacer la acción colectiva para superar esos problemas; 209 c) Recomendará los cambios necesarios para asegurar una acción colectiva eficaz procediendo, entre otras cosas, a un estudio de los principales órganos de las Naciones Unidas.»520 En su informe de diciembre de 2004, que incluye un conjunto de 101 recomendaciones sobre cómo el mundo debe superar los retos a la seguridad de forma colectiva, entre las cuales se incluyó la aceptación e implementación de la R2P, el Grupo enunció una visión nueva y audaz de la seguridad colectiva para el siglo XXI. Ello al considerar que vivimos en un mundo de amenazas nuevas e incipientes que no podían haberse previsto cuando se fundaron las Naciones Unidas en 1945. Es el caso, por ejemplo, del terrorismo nuclear y el colapso del Estado que resulta de una combinación fatídica de pobreza, enfermedades y guerra civil. Dicho lo cual, el Grupo presentó un elenco de seis conjuntos de amenazas que deben preocupar al mundo «en estos días y en los próximos decenios»: - Guerras entre Estados; - Violencia dentro del Estado, con inclusión de guerras civiles, abusos en gran escala de los derechos humanos y genocidio; - Pobreza, enfermedades infecciosas y degradación del medio ambiente; - Armas nucleares, radiológicas, químicas y biológicas; - Terrorismo; y - Delincuencia transnacional organizada. El informe sostiene la necesidad de respuesta colectiva y responsabilidad compartida ante estas amenazas. Llama particular atención la concepción amplia de seguridad, percibida en la relación causal que se establece entre pobrezainseguridad y desarrollo-seguridad. Por eso se considera que «el desarrollo tiene que ser la primera línea de defensa para un sistema de seguridad colectiva que se tome la prevención en serio. Combatir la pobreza no sólo salvará millones de vidas sino que Un mundo más seguro: la responsabilidad que compartimos. Informe del Grupo de Alto Nivel sobre las amenazas, los desafíos y el cambio. ONU Doc. A/59/565, de 2 de diciembre de 2004, Anexo II, párr.2 del mandato, p.104. 520 210 afianzará también la capacidad de los Estados para combatir el terrorismo, la delincuencia organizada y la proliferación. El desarrollo significa mayor seguridad para todos».521 En cuanto a la R2P, el informe básicamente reafirma los principios desarrollados por la ICISS. Sostiene que el concepto de soberanía «conlleva claramente la obligación de los Estados de proteger el bienestar de su población y de cumplir sus obligaciones con la comunidad internacional en general».522 Pero, atento a la historia que enseña claramente que no puede darse por sentado que todos los Estados podrán o querrán siempre cumplir las obligaciones que les incumben en relación con su propia población evitando causarle daños, el informe dice: «Los sucesivos desastres humanitarios que han tenido lugar en Somalia, Bosnia y Herzegovina, Rwanda y Kosovo y ahora en Darfur (Sudán) han hecho que la atención se centre no en la inmunidad de los gobiernos soberanos sino en sus obligaciones, tanto respecto de su propio pueblo como de la comunidad internacional en general. (…)El problema no es el “derecho de intervenir” de un Estado sino la “obligación de proteger” que tienen todos los Estados cuando se trata de seres humanos que sufren una catástrofe que se puede evitar. (…) Si bien incumbe a los gobiernos soberanos la responsabilidad primordial de proteger a sus propios ciudadanos (…), cuando no pueden o no quieren hacerlo es la comunidad internacional en general la que debe asumir esa responsabilidad. (…) Aprobamos la norma que se está imponiendo en el sentido de que existe una responsabilidad internacional colectiva de proteger» [el subrayado es nuestro].523 Un mundo más seguro: la responsabilidad que compartimos. Informe del Grupo de Alto Nivel sobre las amenazas, los desafíos y el cambio. Resumen, Naciones Unidas, 2004, p.4. 522 Un mundo más seguro… ONU Doc. A/59/565, párr.29. «Al suscribir la Carta de las Naciones Unidas, los Estados no sólo se benefician de los privilegios de la soberanía, sino también asumen sus responsabilidades. Cualesquiera hayan sido las percepciones prevalecientes cuando el concepto de la soberanía estatal surgió tras la Paz de Westfalia, hoy día dicho concepto conlleva claramente la obligación de los Estados de proteger el bienestar de su población y de cumplir sus obligaciones con la comunidad internacional en general». 523 Ibid., párrs.201 y 203. 521 211 2.3. Informe del Secretario General de Naciones Unidas: “Un concepto más amplio de libertad: desarrollo, seguridad y derechos humanos para todos” – marzo 2005524 Situado en un contexto de aplicación de los resultados de la Cumbre del Milenio de 2000 y de preparación para la Cumbre Mundial de 2005, este informe retoma varios planteamientos de la ICISS y del Grupo de Alto Nivel. Y representa un gran avance en la concepción de la paz y seguridad internacionales al insistir en la centralidad del respeto de la dignidad humana y señalar la necesidad de que el desarrollo, la seguridad y los derechos humanos deban siempre ir de la mano. Sólo por este camino, actuando juntos y con audacia se puede lograr reducir a la mitad la pobreza en el mundo y frenar la difusión de las principales enfermedades conocidas; reducir la prevalencia de los conflictos violentos y del terrorismo; construir una serie de instituciones internacionales puestas al día para ayudar a la humanidad a alcanzar sus nobles objetivos; y hacer que en todas partes los seres humanos estén más seguros, sean más prósperos y tengan mejores posibilidades de gozar de sus derechos humanos fundamentales.525 Desde esta defensa y promoción de los derechos humanos, Kofi ANNAN relanza la necesidad de avanzar hacia la meta de asumir la “responsabilidad de proteger” a las víctimas posibles o reales de atrocidades masivas y actuar en consecuencia. En este sentido, afirma que ha llegado la hora de que los gobiernos rindan cuentas, ante sus ciudadanos y ante los demás gobiernos, sobre el respeto a la dignidad de la persona que, con demasiada frecuencia, se limitan a proclamar. «Debemos pasar de una era de legislación a una era de cumplimiento [enfatizado por nosotros]. Nuestros principios declarados y nuestros intereses comunes no nos exigen menos».526 A la hora de formular el contenido de la R2P, Kofi ANNAN vuelve a insistir en la necesidad de asumir esa responsabilidad y actuar en consecuencia siempre que necesario. Esa responsabilidad, afirma, ONU Doc. A/59/2005, de 21 de marzo de 2005. Ibid., párr.1. 526 Ibid., párr.132. 524 525 212 «recae, primera y primordialmente, en cada uno de los Estados, cuya principal razón de ser y obligación es proteger a su población. En caso de que las autoridades nacionales no estén dispuestas a proteger a sus ciudadanos o no puedan hacerlo, se traslada a la comunidad internacional la responsabilidad de utilizar medios diplomáticos, humanitarios y de otro tipo para contribuir a proteger los derechos humanos y el bienestar de la población civil. Cuando esos métodos se revelen insuficientes, el Consejo de Seguridad, movido por la necesidad, puede decidir adoptar medidas al amparo de la Carta de las Naciones Unidas, incluso, de ser procedente, medidas para garantizar el respeto de la legalidad».527 2.4. Adopción del concepto de R2P en el Documento Final de la Cumbre Mundial 2005528 El Documento final de la Cumbre Mundial, aprobado por unanimidad por la Asamblea General de las Naciones Unidas, recoge las conclusiones generales y las decisiones adoptadas por los Jefes de Estado y de Gobierno los días 14 al 16 de septiembre de 2005. Los resultados de esta Cumbre suponen un “acuerdo de mínimos” y una manifestación más de que la reforma de las Naciones Unidas sigue aún pendiente en la agenda de trabajo de la Organización.529 En todo caso, a la vista de los antecedentes inmediatos, puede considerarse un éxito la mera celebración de dicha Cumbre Mundial. Y sus resultados, aunque modestos habida cuenta que no se ha alcanzado el pacto global que sin duda alguna el futuro de la humanidad demanda, no pueden ser considerados del todo negativos. En este sentido, forzoso es reconocer que el Documento Final de la Cumbre refleja la ONU posible en las actuales circunstancias, pero no la ONU Ibid., párr.135. Doc. A/60/L. 1, de 15 de septiembre de 2005. 529 GUTIÉRREZ ESPADA, C., BERMEJO GARCÍA, R. y LÓPEZ-JACOISTE DÍAS, E., “El Documento Final de la Cumbre Mundial 2005”, UNISCI Discussion Papers, nº10 (enero 2006), p.133. 527 528 213 deseable, ni tan siquiera la necesaria.530Por contraste frente a los decepcionantes fracasos, quizá lo más valioso e innovador de la Cumbre haya sido, posiblemente, la aceptación por todos los miembros de las Naciones Unidas de la existencia de una responsabilidad colectiva de proteger a las poblaciones civiles contra el genocidio, los crímenes de guerra, la depuración étnica y los crímenes de lesa humanidad, cuando las autoridades locales no estén manifiestamente a la altura de sus responsabilidades, con el compromiso de hacerlo por conducto del Consejo de Seguridad.531 En sus párrafos 138 y 139, el Documento Final expresa la adopción de R2P formulada en los siguientes términos: «Cada Estado es responsable de proteger a su población del genocidio, los crímenes de guerra, la depuración étnica y los crímenes de lesa humanidad. Esa responsabilidad conlleva la prevención de dichos crímenes, incluida la incitación a su comisión, mediante la adopción de las medidas apropiadas y necesarias. Aceptamos esa responsabilidad y convenimos en obrar en consecuencia. La comunidad internacional debe, según proceda, alentar y ayudar a los Estados a ejercer esa responsabilidad y ayudar a las Naciones Unidas a establecer una capacidad de alerta temprana. La comunidad internacional, por conducto de las Naciones Unidas, tiene también la responsabilidad de utilizar los medios diplomáticos, humanitarios y otros medios pacíficos apropiados, de conformidad con los Capítulos VI y VIII de la Carta, para ayudar a proteger a las poblaciones (…). En este contexto, estamos dispuestos a adoptar medidas colectivas, de manera oportuna y decisiva, por conducto del Consejo de Seguridad, de conformidad con la Carta, incluido su Capítulo VII, en cada caso concreto y en colaboración con las organizaciones regionales pertinentes cuando proceda, si se demuestra que los GARCÍA PÉREZ, R., “La ‘responsabilidad de proteger’: un nuevo papel para Naciones Unidas en la gestión de la seguridad internacional”, Revista electrónica de estudios internacionales (2006), p.4, disponible en la web www.reei.org/reei%2011/R.GarciaPerez(reei11).pdf, visitado el 5/01/11. 531 Ibíd., p.5. 530 214 medios pacíficos son inadecuados y que las autoridades nacionales no protegen manifiestamente a su población. (…) Destacamos la necesidad de que la Asamblea General siga examinando la responsabilidad de proteger a las poblaciones (…), teniendo en cuenta los principios de la Carta y el derecho internacional». La así aceptada R2P, ulteriormente ratificada por la Resolución 1674 (2006) del Consejo de Seguridad de la ONU,532 representa un importante cambio en la concepción de la soberanía, y determina la transformación del concepto y del sistema de seguridad actualmente en vigor. Como resultado, la seguridad del Estado deja de ser el único valor susceptible de ser protegido para que también, y de forma prioritaria, deban serlo la vida y la integridad de las personas. La R2P y la seguridad humana emergen así como dos nuevas dimensiones de la seguridad internacional, y reciben un tratamiento semejante reflejado en el compromiso para que la Asamblea General siga examinando y defina ambos conceptos.533 2.5. “Hacer efectiva la R2P” En su ya mencionado informe “Un concepto más amplio de libertad: desarrollo, seguridad y derechos humanos para todos” (2005), Kofi ANNAN afirmó la necesidad de “pasar de una era de legislación a una era de cumplimiento” en lo que atañe a la R2P. Retomando la agenda de su predecesor, el actual Secretario General de las Naciones Unidas, Ban KI-MOON, realizó su informe “Hacer efectiva la responsabilidad de proteger”, en enero de 2009.534 Éste serviría de base para las históricas discusiones llevadas a cabo en la Asamblea de Naciones Unidas, en Nueva York, los días 23, 24 y 28 de julio de 2009, con el objeto de abordar por primera vez en cinco años (desde 2005), la promesa solemnemente contraída por Resolución 1674 (2006), aprobada por el Consejo de Seguridad en su 5430ª sesión, celebrada el 28 de abril de 2006. Doc. S/RES/1674 (2006). 533 GARCÍA PÉREZ, R., “La ‘responsabilidad de proteger’: un nuevo papel…”, cit., p.13. 534 UN/Doc. A/63/677, de 12 de enero de 2009. 532 215 cerca de 190 estados en torno al principio de la R2P, en el ámbito de la precitada Cumbre Mundial. Este informe es el primer documento exhaustivo de la ONU en la materia. Manifiesta el firme compromiso de Ban KI-MOON de convertir el concepto R2P en una política efectiva. Activo defensor de este planteamiento, desde su ascensión al cargo KI-MOON se mostró dispuesto a robustecer este concepto, que parecía perder fuerza desde el momento mismo de su adopción en los párrafos 138 y 139 del Documento Final de la Cumbre Mundial 2005. Por lo que, en mayo de 2007, nombró al ya conocido Francis DENG para el cargo de nuevo Representante Especial para la Prevención del Genocidio y las Atrocidades Masivas, en sustitución del argentino Juan MÉNDEZ. Y solicitó sin éxito que este puesto fuera reclasificado a la categoría de Secretario General Adjunto.535 En 2008, con el objetivo de ampliar la oficina del Representante Especial, reforzar la eficiencia de sus operaciones y tener en cuenta el vínculo que existe entre las atrocidades en gran escala y las amenazas a la paz y la seguridad, Ban KIMOON designó a Edgard LUCK para desempeñar el cargo de Asesor Especial sobre la R2P, al entender que «la prevención del genocidio y las atrocidades masivas y la responsabilidad de proteger se complementan».536 En efecto, en 2008 LUCK observó que «los Estados miembros de las Naciones Unidas están unidos en su respaldo a los objetivos de la R2P, pero no lo están tanto en la forma de alcanzarlos».537 Quizás tampoco lo están en la conveniente voluntad política. El propio Ban KI-MOON ya había reconocido con anterioridad538 que se trataba de un concepto y una inspiración, no de una política ni de una realidad Véase a este respecto el debate en la 28° sesión de la Quinta Comisión de la Asamblea General, el 4 de marzo de 2008 (Doc.GA/AB/3837). 536 Carta del Secretario General de las Naciones Unidas al Presidente del Consejo de Seguridad, fechada de 31 de agosto de 2007. ONU Doc. S/2007/721, de 7 de diciembre de 2007. 537 LUCK, E. C., The United Nations and the Responsability to Protect, The Stanley Foundation, August 2008, p.1. http://www.stanleyfoundation.org/policyanalysis.cfm?id=345, visitado el 7/03/2011. 538 ONU Doc. SG/SM/11701, de 15 de julio de 2008. 535 216 todavía. Y que «no existe una fórmula para que se haga el trabajo». Por ello, alerta Erin MOONEY, «abundan las percepciones erróneas y, sobre todo, la idea equivocada de que la R2P es sólo ‘una intervención militar disfrazada de retorica política, lo que sigue siendo un obstáculo en el camino para muchos’. En consecuencia, diversos Gobiernos, temerosos de la intromisión internacional, siguen reacios a la idea».539 En su citato informe, KI-MOON reitera que las disposiciones de los párrafos 138 y 139 del Documento Final de la Cumbre, están sólidamente fundadas en principios bien establecidos de Derecho internacional convencional y consuetudinario, respecto a la obligación de los Estados de prevenir y sancionar el genocidio, los crímenes de guerra y los crímenes de lesa humanidad. Y guardan conformidad con las disposiciones, los propósitos y los principios de la Carta de las Naciones Unidas. Asimismo subraya que cuando se adoptó la noción de la R2P en el Documento Final de la Cumbre de 2005, no se procuró establecer excepción alguna a las obligaciones mucho más diversas, vigentes en el Derecho internacional humanitario, las normas internacionales de derechos humanos, el Derecho de los refugiados o el Derecho penal internacional. En este sentido, la R2P no cambia sino que hace más estrictas las obligaciones que incumben en Derecho a los Estados Miembros de las Naciones Unidas de no recurrir a la fuerza, salvo que lo hagan de conformidad con la Carta.540 El informe recuerda la falta de consenso de los Jefes de Estado y de Gobierno «acerca de algunas cuestiones tan importantes». Sin embargo, presta un homenaje a la determinación y visión de futuro de los líderes mundiales reunidos y a su convicción común del carácter urgente de la cuestión de poder llegar a un acuerdo acerca de disposiciones tan detalladas con respecto a la R2P. Su determinación de hacer pasar esa responsabilidad de la promesa a la práctica MOONEY, E., “Los Principios Rectores…”, cit., 13. Hacer efectiva la responsabilidad de proteger. Informe del Secretario General. Doc. A/63/677, de 12 de enero de 2009, párr.3. 539 540 217 obedece, por una parte, a las dolorosas lecciones de la historia y, por otra, a la evolución de las normas jurídicas y los imperativos políticos.541 A partir de este fondo conceptual histórico, jurídico y político expuesto en la sección I, el informe esboza una estrategia con tres pilares para promover la implementación del principio de la R2P. El primer pilar sostiene que la responsabilidad de proteger incumbe al Estado (sección II); el segundo se refiere a la asistencia internacional y a la formación de un mecanismo de alerta temprana (sección III); mientras que el tercer pilar se aboca a lo que se denomina una “respuesta oportuna y decisiva” para poner fin a las crisis humanitarias (sección IV). En el párrafo 11 se expone resumidamente el contenido básico de los tres pilares enunciados: i) El primer pilar está constituido por la responsabilidad permanente del Estado de proteger a sus habitantes, sean o no nacionales suyos, contra el genocidio, los crímenes de guerra, la depuración étnica y los crímenes de lesa humanidad, así como de la incitación a los mismos. Esto último es fundamental para adoptar estrategias de prevención que resulten eficaces y oportunas. Los Jefes de Estado y de Gobierno declaran en el párrafo 138 del Documento Final: «aceptamos esa responsabilidad y convenimos en obrar en consecuencia». Ello constituye la base de la R2P, la cual incumbe ante todo al Estado. Esta responsabilidad dimana tanto de la naturaleza de la soberanía del Estado como de las obligaciones que tenía y seguirá teniendo en Derecho, y no solamente de su enunciación y aceptación relativamente recientes. Ibid., párr.4. Por lo demás, con bastante frecuencia se alzan varias voces en el sentido de que la acción reemplace la oratoria; que los Estados trasciendan la retórica de las declaraciones políticas y asuman coherentemente las obligaciones derivadas de la prestación de su consentimiento en los tratados internacionales en materia de los derechos humanos en general y de los desplazamientos internos, en particular. A este respecto véase por ejemplo WEISS, Th. G., “Whither International Efforts for Internally Displaced Persons?”, Journal of Peace Research, nº36 (May 1999), pp.363-373. 541 218 ii) El segundo pilar constituye el compromiso de la comunidad internacional de ayudar a los Estados a cumplir estas obligaciones. Se trata de aprovechar la cooperación de los Estados Miembros, los acuerdos regionales y subregionales, la sociedad civil y el sector privado, así como las ventajas institucionales y comparativas del sistema de las Naciones Unidas. Este segundo pilar, demasiadas veces desestimado tanto por los entendidos como por las autoridades, reviste importancia crítica para enunciar una política, un procedimiento y una práctica que puedan aplicarse sistemáticamente y cuenten con amplio apoyo. La prevención, sobre la base de los pilares primero y segundo, es un elemento fundamental para que la estrategia en la materia se vea coronada por el éxito. iii) El tercer pilar consiste en la responsabilidad de los Estados Miembros de actuar en forma colectiva, oportuna y resuelta cuando es evidente que un Estado no ofrece tal protección. Este pilar, si bien se ha discutido ampliamente, se interpreta por lo general en términos muy limitados. Como demostraron las positivas gestiones a nivel bilateral, regional y mundial que tuvieron lugar para evitar un mayor derramamiento de sangre a principios de 2008, tras las controvertidas elecciones en Kenya, si la comunidad internacional actúa con la suficiente antelación, la difícil opción entre no hacer nada o usar la fuerza dejará de existir. Para una reacción razonada, calibrada y oportuna se puede utilizar cualquiera de la amplia variedad de instrumentos que tienen las Naciones Unidas y sus asociados, entre ellos las medidas pacíficas en virtud del Capítulo VI de la Carta, las medidas coercitivas en virtud del Capítulo VII o la colaboración con mecanismos regionales o subregionales con arreglo al Capítulo VIII. Al determinar cuál es la mejor forma de proceder, y llevarla a la práctica, hay que respetar plenamente las disposiciones, los principios y los propósitos de la Carta. Según ésta, las medidas que se tomen en virtud del Capítulo VII deben ser autorizadas por el Consejo de Seguridad. La Asamblea General puede ejercer varias funciones conexas según los Artículos 10 a 14, así como en el marco de la “Unión pro paz” con arreglo a su resolución 377 (V). En los Capítulos VI y VIII se indica una amplia 219 variedad de medidas pacíficas que tradicionalmente han llevado a cabo los órganos intergubernamentales o el Secretario General. En cualquiera de los dos casos, lo fundamental es que haya una reacción pronta y flexible que se ajuste a las necesidades concretas de cada caso. En cuanto a límites, el informe deja claro que los únicos cuatro crímenes que contempla la R2P son el genocidio, los crímenes de guerra, la limpieza étnica y los crímenes de lesa humanidad. Significando con esto que no toda tragedia humanitaria internacional, tampoco cualquier situación de violación de derechos humanos debería activar la R2P. Además, se insiste en que la R2P a las víctimas de las violaciones del ius cogens no tiene nada que ver con la “obligación de proteger” ni con la “intervención humanitaria”. Y, en lo que al Estado respecta, se entiende que el concepto de R2P “es un aliado, no un adversario”. 542 En su conjunto, la tripartita estrategia insiste en el valor de la prevención y, cuando ésta falla, de una respuesta pronta y flexible que se ajuste a las circunstancias concretas de cada caso. Se advierte que no existe una secuencia fija de un pilar a otro ni se supone que uno sea más importante que otro. Al igual que cualquier otra estructura, la de la R2P depende de que el tamaño, la fuerza y la viabilidad de cada uno de los pilares en que se sustenta sean iguales. En el informe se dan también ejemplos de las políticas y prácticas que contribuyen o podrían contribuir a la consecución de los objetivos de la R2P en relación con cada uno de los pilares. En su sección V, el informe considera el camino a seguir y, en particular, en el párrafo 71 indica cinco elementos que, tal vez, la Asamblea General podría tener en cuenta como parte del mandato de “seguir examinando” la cuestión con arreglo al párrafo 139 del Documento Final. En el anexo del informe se dan algunas ideas MUÑOZ, H., “La Responsabilidad de Proteger: tres pilares y cuatro crímenes”, Ignire – Centro de Estudios de Política Pública, p.63-64, http://www.ignire.cl/index2.php?option=com_docman&task=doc_view&gid=11&Itemid=27, visitado el 10/03/2011. 542 220 preliminares en materia de alerta temprana y evaluación, como se pedía en el párrafo 138 del Documento Final. El señalado debate llevado a cabo sobre la materia en la Asamblea General de la ONU en julio de 2009, sirvió para precisar el concepto de R2P y, a través de la adopción de la Resolución A/63/L80 Rev. 1, de 14 de septiembre de 2009,543 la Asamblea General decidió continuar con la discusión del tema. Al margen del sistema de las Naciones Unidas pero trabajando en estrecha colaboración con él, se fundó en 2005 la Global Center for Responsability to Protect544 y, en 2009, la International Cohalition for the Responsability to Protect,545 dos importantes plataformas sitas en Nueva York que, a través de numerosas iniciativas, procuran que en todo el mundo la R2P se transforme de mero enunciado o principio en realidad. 3. LA R2P EN RELACIÓN CON LOS DESPLAZADOS INTERNOS Es perceptible, en lo expuesto en el último apartado, la escasez de referencias ex professo al problema de los desplazamientos internos. Es más, en su intento de delimitar el campo de aplicación de la R2P, el proceso de elaboración doctrinal y de codificación de esta emergente normativa en Derecho internacional parece tender a eludir dicho problema. En todo caso, conviene recordar que fue en Doc. A/RES/63/308, de 7 de octubre de 2009. http://globalr2p.org/, visitado el 1/03/2011. Allí se expone sucintamente: «The Global Centre for the Responsibility to Protect was created in February 2007 to catalyze action to move the 2005 World Summit agreement on the responsibility to protect populations from genocide, ethnic cleansing, war crimes and crimes against humanity from principle into practice». 545 http://www.responsibilitytoprotect.org/, visitado el 1/03/2011. «The International Coalition for the Responsibility to Protect will pursue the following purposes: 1. Strengthen normative consensus for R2P at the international, regional, sub-regional and national levels. 2. Push for governments, regional and sub-regional organizations and the UN to strengthen capacities to prevent and halt genocide, war crimes, ethnic cleansing and crimes against humanity. 3. Further the understanding of R2P among governments, NGOs, and the public. 4. Help build and fortify a like-minded group of governments in support of R2P. 5. Mobilize NGOs to push for action to save lives in R2P country-specific situations.» 543 544 221 el contexto de los desplazamientos internos que se empezó y desarrolló, en gran medida, la formulación explícita del principio de la R2P. Y que las raíces intelectuales de este principio se remontan a las estrategias internacionales de protección a los DI, durante la década de los noventa,546 como quedó indicado en el primer apartado del presente capítulo. 3.1. La erosión de la soberanía merced a la protección de las PDI A comienzo de los 90, las cada vez más numerosas PDI demandaban de la comunidad internacional la protección (seguridad básica) que sus Estados fallidos547 o sus Gobiernos no eran capaces o no tenían voluntad de ofrecer. A raíz de eso quedaba claro, por una parte, que la protección de las PDI en manos de sus Gobiernos es, a menudo, “un mito”. Y, por otra, que era esencial desarrollar un sistema internacional para brindar protección a estos colectivos, cuando sus gobiernos no querían o eran incapaces de hacerlo. Para ello, aunque muy lentamente, hubo que centrar la atención en la protección de los derechos humanos de las PDI,548 más allá de sus necesidades de alimentos, medicinas y refugio, que motivan habitualmente las operaciones de emergencia humanitaria. COHEN, R., “Reconciling R2P with IDP Protection”, Global Responsibility to Protect, nº 2 (2010), p.15. 547 La expresión fue acuñada en la década de los 90, habiéndose su uso generalizado rápidamente en el discurso de la política y relaciones internacionales. Y traduce la incapacidad de los Estados para garantizar la seguridad y la estabilidad. Se trata, sin embargo, de un debate inconcluso y sospechoso, como sugieren ROTBERG, R. I., CLAPHAM, Ch. y HERBST, J., Los estados fallidos o fracasados: un debate inconcluso y sospechoso, trad. de Carlos Morales Setién Ravina y Patricia Moncada Roa, Bogotá: Siglo del Hombre Editores, 2007. Vid. también, entre otros tantos trabajos, CHOMSKY, N., El abuso de poder y el ataque a la democracia, Barcelona: Ediciones B, 2007; SANTOS VILLAREAL, G. M., Estados Fallidos: definiciones conceptuales, México, DF: Cámara de Diputados Estados Unidos Mexicanos, abril 2009, disponible en línea http://www.diputados.gob.mx/cedia/sia/spe/SPE-ISS-07-09.pdf, visitado el 2/03/2011; y FONTOURA COSTA, J. A., “Soberania e Estados fracassados”, in GUERRA, S. e SILVA, R. L. (coords.), Soberania. Antigos e novos paradigmas, Rio de Janeiro: Freitas Bastos Editora, 2004, pp.129136. 548 Para el planteamiento de la protección internacional de los derechos humanos de los DI, es ineludible, entre otros actores y entidades no gubernamentales, la labor del Refugee Policy Group (RPG), particularmente intensa en los años 1990 y 1991, habiendo organizado, en junio de 1991, la primera conferencia internacional sobre la protección de los derechos humanos de las PDI. En la correspondiente “Carta de Invitación” se puede leer: «Although recently the United Nations has 546 222 La necesidad y la urgencia de proteger internacionalmente las PDI iban a suponer una ruptura y cambios significativos en la acción humanitaria549 y, sobre todo, en la tradicional concepción de la soberanía estatal. Ésta sigue constituyendo uno de los pilares fundamentales del sistema internacional, habiendo sido utilizada tradicionalmente para proteger a los Estados (débiles) contra la interferencia externa (de los más poderosos). Pero ha entrado ineludiblemente en begun to address the relief needs of internally displaced people, the international community has been slow to recognize that they also need human rights protection» (RPG, Letter of Invitation, 15 March 1991). Esta preocupación ya había sido manifestada en anteriores pronunciamientos del RPG, como en COHEN, R., RPG, “UN human rights bodies should deal with the internally displaced”. Paper delivered 7 February 1990 at meeting of UN Commission on Human Rights organized by Quaker UN Office and World Council of Churches, Geneva, 7 February 1990, p.6. La precitada conferencia hizo un claro llamamiento al desarrollo de un sistema de protección internacional a los DI, cuando sus Gobiernos no pueden o no quieren hacerlo. Véase RPG, Human Rights Protection for Internally Displaced Persons: An International Conference, 24-25 June 1991; COHEN, R., Human Rights Protection for Internally Displaced Persons, RPG, June, 1991. En el año 2006, Roberta COHEN reconocía que a lo largo de los últimos quince años se habían llevado a cabo esfuerzos substanciales para crear un sistema internacional de respuesta a las necesidades de los más de 25 millones de DI en todo el mundo, sin embargo quedaba por recorrer un largo camino, sobre todo en lo que respecta a la soberanía, al marco legal, los arreglos institucionales y las estrategias de proteger a las personas que viven bajo violencia dentro de sus propios países (COHEN, R., “Developing an International System for Internally Displaced Persons”, International Studies Perspectives, Vol.7, Issue 2 [May 2006], pp.87-101). 549 Sadako OGATA señala cómo la necesidad de proteger a los DI “obligó” a redibujar el carácter del mandato y la manera de trabajar del ACNUR, tal y como ocurrió en el contexto de las cuatro grandes crisis de refugiados: la primera guerra del Golfo y la crisis kurda, las guerras balcánicas desde Bosnia a Kosovo, los conflictos en la región de los Grandes Lagos y la guerra de Afganistán. «¿Debíamos seguir el dictado legal de no ejercer nuestras funciones al otro lado de la frontera y con ello abstenernos de ayudar a los que se les impedía cruzarla? O, sobre un terreno más estrictamente humanitario, ¿proporcionar todo el apoyo que pudiéramos?», cuestionaba OGATA, al tiempo que dejaba entrever su perplejidad y confusión en torno a este complejo asunto: proteger a los “refugiados” dentro de las fronteras de su propio país (OGATA, S., The Turbulent Decade. Confronting the Refugee Crises of the 1990s, New York: W.W. Norton & Company, 2005, p.38. Véase asimismo STEVENS, J., “Prisons of the Stateless: The Derelictions of UNHCR”, New Left Review, nº42 (November-December 2006), pp.53-67). Cierto es que con OGATA al frente, no obstante la existencia de voces discordantes, el ACNUR empezó a dar asistencia y protección a los desplazados kurdus dentro de Iraq y, en el marco de la guerra de la antigua Yugoslavia, se convirtió en la principal agencia en el terreno para los refugiados, los DI y otras poblaciones civiles afectadas. Ello por considerar necesario, como señalaba Sergio Vieira de Mello, aliviar el sufrimiento de poblaciones inocentes por todo el mundo, con independencia de su localización; y porque ya no resulta ético ni mucho menos práctico distinguir los seres humanos en base a las fronteras que hayan o no cruzado, asevera Kamel MORJANE (UN Office for the Coordination of Humanitarian Affairs, ‘Briefing of the Security Council on emergency situations outside the Federal Republic of Yugoslavia by Under-Secretary-General Sergio Vieira de Mello,’ 3 June 1999; MORJANE, K., ICVA Talk Back, Vol. 7-2, Geneva, 30 March 2005, disponible en línea http://www.icva.ch/doc00001356.html#morjane, consultado el 2/03/2011). 223 un proceso de erosión y está repesándose y reconfigurándose.550 Determinante en este proceso es el énfasis puesto no más en el tradicionalmente dominante fundamento territorialista de la soberanía, sino en el enfoque de los derechos humanos. Éste constituye, sin duda, una innovación revolucionaria en el Derecho internacional, al propiciar la afirmación de la persona como titular de derechos propios, oponibles jurídicamente a todos los Estados, incluso al Estado del que se es nacional o al Estado bajo cuya jurisdicción se encuentre.551 Las consecuencias de este cambio son verdaderamente interesantes, al menos en el plano teórico-formal. Sin dejar de ser esencialmente control sobre el territorio, la soberanía pasa a ser (también esencialmente) sinónimo de responsabilidad dentro de las fronteras o, lo que es lo mismo, obligación de proteger y defender los derechos humanos de los ciudadanos, entre los que se incluyen los DI. Así, al Estado incumbe no solamente abstenerse de violar dichos derechos, sino también la obligación de celar para que éstos no sean violados por otros Estados o por agentes no estatales. Aplicada en relación con los desplazamientos internos, esta obligación, formulada en términos positivos y negativos, supone que el Estado no sólo debe abstenerse de perseguir y desplazar por la fuerza la población (que sea hacia dentro o fuera de su territorio), sino que también debe protegerla de ser forzosamente desplazada por agentes no estatales. Ampliado al contexto de protección internacional de los refugiados, este razonamiento se traduce en que el asilo pueda otorgarse no solamente en situaciones en las que el Estado persigue al individuo, sino también en aquellas otras en las que, por incapacidad o por falta de voluntad, el Estado haya fallado en la protección del individuo y de las comunidades de la persecución movida por agentes no estatales. ICISS, Responsibility to Protect, cit., p.14. «No se transfiere ni se diluye la soberanía estatal pero necesariamente se redefine: se pasa de la soberanía como control a la soberanía como responsabilidad, tanto en las funciones internas como en las obligaciones externas». 551 CARRILLO SALCEDO, J. A., “Derechos humanos y Derecho internacional”, ISEGORÍA, cit., p.74. 550 224 Otra de las destacadas consecuencias del citado enfoque de los derechos humanos es la reinterpretación del principio de no injerencia, corolario de la soberanía estatal. Dado que, conforme expuesto arriba, el orden internacional reconoce el lugar supremo del interés humano en el orden de los valores, y habida cuenta que los desplazamientos forzosos (internos o externos) son en regla consecuencia o claro síntoma de violaciones masivas y sistemáticas de los derechos humanos, cuando el Estado es incapaz o sin voluntad de proteger y dar asistencia a los DI, los demás Estados y organizaciones internacionales pueden, incluso deberían, tomar cartas en el asunto.552 Se trata, como propone la ICISS, de la R2P que se ejerce con fines de protección humana. En tal sentido, habría que abandonar el uso de expresiones como “derecho a la intervención humanitaria” o “derecho a intervenir”, que resultan inadecuadas, entre otras razones por centrar necesariamente la atención en las reivindicaciones, los derechos y las prerrogativas de los posibles Estados participantes en la intervención, no en las urgentes necesidades de los posibles beneficiarios de la acción.553 Así entendido, el principio de R2P sirve de enlace para conciliar la soberanía estatal con la intervención humanitaria. En el plano interno (nacional), todo este discurso que promueve la asunción de la soberanía como R2P pretende, primordialmente, recordar a los Estados sus responsabilidades y alertarles de las potenciales consecuencias del incumplimiento de sus deberes, empezando por la pérdida de legitimidad.554 Por esta razón los Gobiernos no deberían ver a los DI como enemigos, sino personas y comunidades sobre las que tienen ineludibles obligaciones. En efecto, y como indica la ICISS, el concepto de soberanía como R2P implica que las autoridades estatales son responsables de proteger la seguridad y la vida de los ciudadanos y promover su bienestar; sugiere que las autoridades políticas nacionales son COHEN, R. and DENG, F., Masses in Flight…, op.cit., p.276. ICISS, Responsibility to Protect, cit., p.17. 554 He aquí el gran giro histórico que la R2P le da al marco de legalidad internacional instituida en 1945 por la carta de Naciones Unidas, al aceptar que un régimen que atenta contra su propio pueblo pierde su soberanía (legitimidad) y se sujeta a sanciones internacionales, incluidas las militares. AYALA, E., “Libia y la responsabilidad de proteger”, EL PAÍS.com, edición de 2/03/2011. 552 553 225 responsables ante los ciudadanos a nivel interno y ante la comunidad internacional a través de las Naciones Unidas y otros organismos multilaterales; significa, además, que los agentes del Estado son responsables de sus actos, es decir, que han de rendir cuentas de sus actos u omisiones.555 Lo dicho está en perfecta sintonía con el Derecho internacional humanitario y el Derecho internacional de los derechos humanos, cuyas diferentes normas coinciden en que en todos los casos de desplazamiento forzoso hay una actuación negligente o irresponsable del Estado, producto de su acción u omisión. En efecto, al firmar los tratados internacionales de derechos humanos, los Estados se ven obligados a prevenir cualquier situación que pueda afectar negativamente la vida, la dignidad y los derechos fundamentales de cuantos residen en su territorio. En este sentido, en el Caso Velázquez Rodríguez,556 juzgando con arreglo a los artículos 4, 5 y 7 de la Convención Americana de Derechos Humanos, la Corte Interamericana de Derechos Humanos dictaminó que el Estado Hondureño era el responsable de violar la vida, la libertad y la integridad personal y de la desaparición de la víctima. Y condenó a ese Estado a compensar y reparar la familia, reparación y compensación que incluyen la restauración de su anterior situación (restitutio in integrum), la reparación por las consecuencias de la violación, y la indemnización basada en principios de equidad por daños patrimoniales o materiales y no-patrimoniales o morales, incluso los daños emocionales sufridos a raíz de la desaparición involuntaria de la víctima. Queda claro, al hilo de lo anterior, que los Gobiernos son responsables directos de los desplazamientos, ya que tienen el deber supremo de prevenir las guerras, los actos de genocidio y otros actos de violencia masiva. Se remarca que los actos cometidos por actores privados que violan los derechos a la integridad personal, dan igualmente lugar a la responsabilidad estatal, toda vez que el Estado 555 556 ICISS, Responsibility to Protect, cit., p.14. Caso Velásquez Rodríguez (1989), 95 ILR 232. 226 no ha establecido mecanismos legales y administrativos idóneos para prevenir, sancionar y reparar dichos actos.557 En el ámbito del Seminario Internacional sobre “Desplazamiento interno en Colombia: conflicto, paz y desarrollo”, realizado en la ciudad de Bogotá en mayo del año 2000, organizado por ACNUR y CODHES,558 se subrayó la responsabilidad del Estado poniendo de relieve que los derechos humanos únicamente pueden ser violados por el Estado (por actos ilegítimos u omisiones de sus agentes), dado que incumbe al Estado el deber de aplicar la ley, mantener el orden, impartir justicia y cumplir las obligaciones jurídicas internacionales. Asimismo, el Estado incurrirá en responsabilidad por actos ilegales de particulares cuando éstos sean cometidos con el apoyo o la tolerancia de sus agentes.559 Conforme previamente expuesto, en cumplimiento de su cometido como primer Representante del Secretario General sobre la cuestión de los DI, Francis DENG eligió el concepto de soberanía como responsabilidad,560 al considerarlo el marco más adecuado para la protección de las personas desplazadas en el interior de sus países. Recalando en la soberanía como responsabilidad por parte de las autoridades nacionales de proteger a sus ciudadanos, y que implica obligaciones humanitarias y de derechos humanos de éstas sobre todas las personas que ACNUR, CODHES y OACNUDH, Compilación sobre desplazamiento forzado. Normas, doctrina y jurisprudencia nacional e internacional, Bogotá, diciembre de 2001, pp.47 y 72. 558ACNUR, CODHES, Desplazamiento forzado interno en Colombia: conflicto, paz y desarrollo, Bogotá: CO, Kimpres, 2001. 559 HERNÁNDEZ DELGADO, E., Cuadernillo pedagógico: superación de la impunidad, reparación, reconstrucción y reconciliación, Bogotá: Diakonia Acción Ecuménica Sueca, Justa Paz, Corporación AVRE y otras, 2000, p.24. La idea de la responsabilidad única del Estado sobre los derechos humanos ya había sido avanzada, en 1993, por HUHLE, R., “La violación de los Derechos Humanos ¿Privilegio de los Estados?”, KO'AGA ROÑE'ETA se.iv (1993) http://www.derechos.org/koaga/iv/1/huhle.html, consultado el 5/03/2011. 560 El mismo DENG había acuñado este concepto en el marco del Proyecto Brookings Institution sobre resolución de conflictos en África, tal y como se refleja en DENG, F. M. et alia, Sovereignty as Responsibility: Conflict Management in Africa, Washington DC: Brookings Institution, 1996; DENG, F. M., Protecting the Dispossessed, Washington DC: Brookings Institution, 1993. 557 227 residen en su territorio,561 DENG destacó que la responsabilidad por la asistencia y la seguridad de los DI recae primordialmente sobre sus Gobiernos. Con todo, cuando los gobiernos no pueden o son incapaces de cumplir con sus responsabilidades, deberían solicitar y aceptar la ayuda de la comunidad internacional. Si se niegan a ello o deliberadamente obstruyen el acceso a las poblaciones, colocando en riesgo sus vidas, la comunidad internacional tiene la responsabilidad (obligación) de tomar una serie de medidas calibradas, que pueden ir de incursiones diplomáticas a presiones políticas, las sanciones o, in extremis, la intervención militar. Bajo el imperativo de la defensa y protección de la vida y los derechos humanos, el fracaso, la incapacidad o la falta de voluntad del Estado en esta materia, legitiman la intervención de la comunidad internacional.562 Esta acepción denguiana de la R2P prevalece en posteriores desarrollos, pese al hecho de que, al plasmarla en su formulación, los Principios Rectores de los desplazamientos internos no afirman explícitamente la posibilidad de que la ayuda internacional pueda ser ofrecida a los DI sin el consentimiento del Estado afectado. 3.2. Los PR como expresión de la R2P En el muy citado Documento Final de la Cumbre 2005, los mismos Jefes de Estado y de Gobierno que aceptaron por unanimidad el concepto de R2P y su importancia para afrontar (de forma preventiva o/y curativa) el genocidio, los crímenes de guerra, la limpieza étnica y los crímenes de lesa humanidad (párrs.138 y 139), también reconocieron los Principios Rectores aplicables a los desplazamientos dentro del país, como marco internacional de importancia para Para el desarrollo de esa doctrina ha contribuido notablemente Roberta COHEN, desde su actuación como miembro del Refugee Policy Group (RPG). A ella pertenecen destacables afirmaciones como: «Sovereignty carries with it a responsibility on the part of governments to protect their citizens»; «Sovereignty implies humanitarian and human rights obligations by governments to the persons residing on their territories» (“Human Rights Protection for Internally Displaced Persons”, cit.; “Statement to International Journalists Round Table on human Rights and the United Nations”, United nations, New York, 14-16 October 1991). 562 COHEN, R. and DENG, F., Masses in Flight, op.cit., p.7. 561 228 proteger a las PDI. Y se mostraron decididos a adoptar medidas efectivas para aumentar y mejorar la protección de esas personas (párr.132). Ahora bien; como quedó dicho atrás, la noción de soberanía como responsabilidad influyó y constituyó la base de los PR. Es, a la vez, el germen de la R2P. Esta, si cabe, atraviesa los PR que, a su vez, establecen como su principio general que las autoridades nacionales tienen la obligación y la responsabilidad primarias de proporcionar protección y asistencia humanitaria a los desplazados internos que se encuentren en el ámbito de su jurisdicción (Principio 3). Asimismo reafirman el derecho a ser protegido contra: el desplazamiento arbitrario (PR 6), el genocidio, el homicidio, las ejecuciones sumarias, las desapariciones forzosas, los ataques indiscriminados, la privación de alimentos como medio de combate, su utilización como escudos de ataques contra objetivos militares o para proteger, facilitar o impedir operaciones militares (PR 10); la violación, la mutilación, la tortura, las penas o tratos crueles, inhumanos o degradantes y otros ultrajes a su dignidad personal; los actos de violencia contra la mujer, la prostitución forzada o cualquier otra forma de ataque a la libertad sexual; la esclavitud o cualquier otra forma de explotación sexual o laboral de los niños (PR 11) y su reclutamiento forzoso para cualesquiera fuerzas armadas (PR 13). Todas estas prácticas configuran el genocidio, la limpieza étnica, los crímenes de guerra y los crímenes de lesa humanidad, que son los cuatro escenarios que justifican la R2P y que los PR prohíben expresamente.563 Ni que decir tiene que todas estas prácticas generan, inevitablemente, los desplazamientos forzosos. En cierto modo, los PR prefiguran y especifican la R2P en todas las fases del desplazamiento: desde la prevención, pasando por la protección de la población frente a las atrocidades y el abuso de los derechos, hasta el aseguramiento de soluciones duraderas. Todo ello constituye una estrategia integral, coincidente con GIERYCZ, D., The Responsibility to Protect. A Legal and Rights-based Perspective. NUPI Report on Responsability to Protect nº5, Oslo, 2008, p.11. 563 229 los tres pilares de la R2P (prevenir, reaccionar y reconstruir) y encaminada a su aplicación.564 Asimismo, los PR dejan claro que proteger a los DI es responsabilidad no sólo de las autoridades nacionales, sino también de la comunidad internacional, máxime cuando aquéllas no quieren o no pueden cumplir con su cometido. Impregnados de la R2P, los Principios corroboran que todas las autoridades y órganos internacionales respetarán y harán respetar las obligaciones que les impone el Derecho internacional, incluidos los derechos humanos y el Derecho humanitario (PR 5). Corresponde a los Estados aceptar la asistencia internacional cuando ellos no puedan o no quieran proporcionar la ayuda necesaria a los desplazados internos (PR 25). Además, las organizaciones humanitarias internacionales prestarán la debida atención a la protección de las necesidades y derechos humanos de los DI y adoptarán las medidas oportunas a este respecto (PR 27). Se trata de que, cuando el Estado no pueda o no quiera, la comunidad internacional garantice a los DI el acceso no solamente a la asistencia material de emergencia, sino también a la protección de la violencia y a programas de estabilidad y desarrollo, en el marco del “nuevo concepto de seguridad humana” y de “un concepto más amplio de libertad”. 3.3. ¿Inoperancia de la R2P a los DI? Existe una insoslayable cercanía histórica entre la necesidad de proteger a las PDI y la R2P. Ello invita a esperar que, por su definición, la R2P pueda revelarse beneficiosa para los DI. Sin embargo, esta legítima expectativa no parece confirmarse todavía. Todo lo contrario, en su reciente proceso de desarrollo doctrinal, el principio de R2P se ha ido disociando y alejando claramente de la cuestión de los desplazamientos internos. Ejemplo de ello, en el plano discursivo, se apunta el precitado informe “Hacer efectiva la responsabilidad de proteger”,565 que 564 565 MOONEY, E., “Los Principios Rectores y la responsabilidad de proteger”, op.cit., 12. UN/Doc. A/63/677, de 12 de enero de 2009. 230 apenas menciona los Principios Rectores, no obstante el previo reconocimiento y aceptación de estos por parte de la Asamblea General de la ONU, la Comisión de Derechos Humanos y la generalidad de los Estados reunidos en la Cumbre Mundial de 2005, como importante “herramienta”, “estándar” y “marco internacional” para la protección de las PDI.566 Además de la señalada disociación, existe una serie de razones por las que la aplicación del principio de la R2P a los DI ha resultado problemática y, por ende, inoperante hasta la fecha. Desde de un principio, no obstante su apoyo formal a la R2P, algunos Estados son reacios a que este principio se les aplique desde en su dimensión externa. Ello se debe, en parte, a que frecuentemente los Gobiernos y la comunidad humanitaria insisten en equiparar y confundir la R2P con la actuación coercitiva por vía de la acción militar, dejando a un lado una amplia variedad de medidas no coercitivas y no violentas, así como los mecanismos de colaboración y acuerdos regionales y subregionales, con arreglo a los Capítulos VI y VIII de la Carta de la ONU. De esta forma, se anteponen los intereses soberanistas de los Estados a la protección de los DI, y cunde la sospecha en torno a una asistencia humanitaria percibida como mero camuflaje de la intervención. Este estado de cosas se refuerza con una generalizada falta de confianza en las intervenciones militares con alegados fines humanitarios, dado que en regla son lentas, con escasos medios, limitadísimas en sus resultados y, a menudo, no hacen más que empeorar la situación de los DI.567 A mayor abundamiento, cuando se analiza el historial de las actuaciones e intervenciones militares de la ONU en materia de seguridad, mantenimiento de la paz y derechos humanos, como lo hace Maurice BERTRAND, el balance final no puede ser más decepcionante: son más los fracasos que los éxitos.568 ONU, Asamblea General, A/RES/62/153, de 6 marzo 2008; A/RES/64/162, de 17 de marzo de 2010; Comisión de Derechos Humanos, Res. 2003/51, de 23 abril 2003, A/RES/60/1, de 24 de octubre de 2005, párr.132. 567 COHEN, R., “Reconciling R2P with IDP Protection”, Global Responsibility to Protect, nº2 (2010), p.29-30. 568 BERTRAND, M., ONU, trad. de María de Calonje, Madrid: Acento Editorial, 1995, pp.91-94. 566 231 Infortunadamente, el dominante discurso sobre la amenaza a la paz y seguridad internacional y la práctica intervencionista en él basada, no hace más que dar la razón a la mencionada sospecha. Efectivamente, en ocasiones demasiado énfasis puesto en la preocupación por la seguridad de las fronteras ha conducido a que la defensa de éstas se sobrepusiera a la protección de las personas. Así, los países con situaciones de desplazamientos forzosos y masivos con riesgo de traspasar las fronteras, pudiendo convertirse en éxodos de refugiados hacia países ricos, son más susceptibles de ser intervenidos, como en buena medida lo demuestran las intervenciones en Haiti y Kosovo, en 1994 y 1999, respectivamente. De otro modo, por muy graves que sean, los desplazamientos internos que ocurren lejos de las fronteras de países ricos y no suponen para éstos amenaza, habida cuenta que no se convierten en flujos migratorios, no suelen ser percibidos como amenaza a la paz y la seguridad internacional. Por consiguiente, no suelen activar el discurso y el mecanismo intervencionista de la R2P. Por todo ello, no es extraño que, como quedó previamente expuesto, algunos críticos vean en el emergente Derecho global del desplazamiento interno no tanto la atención humanitaria de la comunidad internacional hacia los DI (en cuanto víctimas de violaciones masivas de derechos humanos), sino antes un importante vehículo de combate a la inmigración indeseada. La inoperancia de la R2P hacia los DI es patente en su limitada y corta aplicación, sea porque se ha vuelto prohibitiva en la casi totalidad de las situaciones que en los últimos años la requerían más que justificadamente (Burma – Myamar, Darfur, R.D.Congo y Sri Lanka), sea porque el único caso que se conoce en el que desde su adopción se ha evocado ex professo – los conflictos interétnicos post electorales en Kenia, en el año 2008569 – la R2P se ha quedado demasiado escasa570 y tardía. Si bien impidió un mayor derramamiento de sangre, según valoración del propio Ban KI-MOON,571 no fue suficientemente Hacer efectiva la responsabilidad de proteger. Informe del Secretario General. Doc. A/63/677, de 12 de enero de 2009, parr. 51. 570 Limitada prácticamente a operaciones de emergencia humanitaria. 571 Doc. A/63/677, de 12 de enero de 2009, cit., parr. 55. 569 232 preventiva, oportuna y decisiva como para evitar la muerte de unas 1500 personas y el desplazamiento por la fuerza de otras 600 mil Tampoco fue suficientemente “curativa” como para diseñar y garantizar que se llevasen a cabo planes de seguridad y sostenibilidad para el retorno o la reinserción de quienes no querían regresar a sus lugares de procedencia, incluyendo la restitución o la compensación por pérdida de casas y otras propiedades.572 La opción de excluir del ámbito conceptual y operativo de la R2P a los DI víctimas de desastres y catástrofes naturales, es otro signo de inoperancia de este principio respecto de los desplazados, tal y como analizará el capítulo VII infra. No menos preocupante, en este orden de ideas, es la tensión que se da entre la protección de los derechos humanos de los DI y los programas humanitarios. Las organizaciones humanitarias se ven reducidas a labores de suministro de alimentos, medicinas y refugio. Los intentos de integrar la ayuda humanitaria asistencial en un marco político y de seguridad más amplio suelen percibirse como politización y poner en peligro la vida de los trabajadores humanitarios (connotados con uno de los lados del conflicto) y su misión. La referida tensión es todavía más acusada cuando se activan los mecanismos internacionales de justicia penal para perseguir judicialmente a los responsables de los desplazamientos internos masivos, que llevan aparejados limpiezas étnicas, crímenes de guerra y de lesa humanidad. Semejante medida puede poner en riesgo la vida y la seguridad de miles o millones de DI, como ocurrió en Darfur,573 tras la orden de detención contra Omar Al-Bashir, dictada por la Corte Penal Internacional, el 4 de marzo de 2009.574 COHEN, R., “Reconciling R2P with IDP Protection”, cit., pp.21 y 24. CRILLY, R., “A Million Face Starvation as Sudan Shuts Down”, The Sunday Times, Mar. 6, 2009, http://www.timesonline.co.uk/tol/news/world/africa/article5854944.ece, visitado el 7/03/2011. 574 International Criminal Court (ICC), Case The Prosecutor v. Omar Hassan Ahmad Al Bashir (Omar Al-Bashir). Situation in Darfur, Sudan. ICC-02/05-01/09, 4th March 2009. En línea http://www.icccpi.int/iccdocs/doc/doc639078.pdf, consultada el 9/3/2011. 572 573 233 Recapitulando Nacido en medio de la polémica, el concepto de la R2P, cual vexata quaetio, sigue generando intensos e inconclusos debates.575 Su aplicación en el terreno fáctico se está revelando nula, hasta el momento. Tampoco parece haber cuajado la idea de que la R2P condensa “el poder” de la solidaridad. 576 Asimismo, persisten las reticencias de muchos países debidas, en parte, a las actuaciones un tanto opacas del Consejo de Seguridad, movido por intereses geoestratégicos de sus miembros.577 Con todo, la R2P redimensiona la legalidad internacional y marca un porvenir en el que la seguridad humana estará por encima de la seguridad de los estados.578 De momento persisten las tensiones y contradicciones en el sistema político y jurídico internacional. Y todo apunta a que aún queda por recorrer un largo y espinoso camino hasta que eso se haga efectivo. Pertenecen a este proceso los esfuerzos por ir conciliando la doctrina y la praxis de la R2P, que se está fraguando en el sistema internacional, con la protección de las personas desplazadas en el interior de sus propios países.579 Dentro de nuestro interés heurístico, el capítulo a continuación se va a ocupar de cómo y en qué medida se están llevando a cabo dichos esfuerzos en el No faltan, incluso, quienes vierten sobre toda su sospecha por ver en ella «la nueva estrategia capitalista de intervención internacional», como opina Alberto CRUZ, en su artículo bajo el título “La nueva estrategia capitalista de intervención internacional: militares, cooperantes y la ‘responsabilidad de proteger’”, Rescoldos, nº22 (2010), pp.57-67. 576 Vid. THAKUR, R., The United Nations, Peace and Security. From Collective Security to the Responsibility to Protect, Cambridge: Cambridge University Press, 2006, p.251. «(…) R2P encapsulates the element of international solidarity», afirma este autor. 577 Por esta razón algunos consideran que posiblemente lo único para lo que la R2P ha servido, hasta el momento, ha sido poner aún más de manifiesto los problemas políticos de que está plagado el Consejo de Seguridad. Vid. EATON, J., “An Emerging Norm? Determining the Meaning and Legal Status of the Responsibility to Protect”, Michigan Journal of International Law, vol.32 (Summer 2011), p.782-784. 578 AYALA, E., “Libia y la responsabilidad de proteger”, EL PAÍS.com, edición de 2/03/2011. 579 COHEN, R., “Developing an International System for Internally Displaced Persons”, International Studies Perspectives, Vol.7, Issue 2 (May 2006), pp.87-101. 575 234 entorno regional de la Unión Africana, donde se han adoptado normas jurídicas vinculantes en materia de la R2P a las PDI. *** Hasta aquí, nuestra andadura nos ha permitido acercarnos a una dura y compleja realidad de nuestro mundo hodierno: los desplazamientos poblacionales forzosos. Agudizados desde el final de la Guerra Fría, estos desplazamientos se caracterizan por ser predominantemente internos. Y es posible que su alcance y magnitud aumenten en un futuro previsible. A la vista de este escenario, hemos podido constatar cómo la regulación de esta acuciante realidad en el marco del ordenamiento jurídico internacional contemporáneo ha sido deficiente y parcial, dando como resultado la desprotección de la gran mayoría de las víctimas, las PDI. Como ocurre en varios capítulos que afectan a la (des)protección internacional de los DDHH, también aquí es notable la renuencia de los Estados en ceder su soberanía y adherirse a mecanismos e instrumentos internacionales de carácter vinculante. Por tanto, la soberanía estatal concebida y ejercida a la vieja usanza, sigue constituyéndose en el más importante problema y obstáculo para la protección internacional de los DDHH de las PDI. Aceptados por la generalidad de los Estados como estándares internacionales de referencia para la regulación y gestión de los desplazamientos internos en todas sus fases y la protección de las poblaciones desplazadas, los Principios Rectores (1998) perfilan los DDHH de éstas últimas y, correlativamente, recuerdan a los Estados sus obligaciones dimanantes de la “soberanía” en tanto que “responsabilidad de proteger”. Habiendo considerado la necesidad de conferir mayor eficacia a los PR, el entorno regional de la Unión Africana procedió a “endurecerlos”, convirtiéndolos de principios de soft law en normas de obligado cumplimiento, sustantivadas en el 235 primer instrumento jurídico vinculante en todo el mundo, que regula la R2P a las PDI que se derivan de una multiplicidad de causas y factores, incluidos el cambio climático y el desarrollo excluyente. Dicho lo cual, la segunda parte del trabajo que en seguida desarrollamos, intentará estudiar esta respuesta de la UA al acuciante problema de los desplazamientos forzosos actuales y su pertinencia allende las fronteras del continente africano. 236 SEGUNDA PARTE: LA APORTACIÓN REGIONAL AFRICANA PARA LA PROTECCIÓN INTERNACIONAL DE LOS MIGRANTES FORZOSOS 237 238 CAPÍTULO VI AVANCE DE LA UNIÓN AFRICANA (UA) HACIA LA RESPONSABILIDAD DE PROTEGER A LOS DESPLAZADOS INTERNOS: LA CONVENCIÓN DE KAMPALA «Africa’s future depends upon meeting the challenge of forced displacement in all its dimensions and finding lasting solutions» (António GUTERRES)580 SUMARIO: 0. Introducción. - 1. Contexto africano de los desplazamientos forzosos: breve mirada a su evolución y situación actual: 1.1. La trata de esclavos; 1.2. Las expropiaciones masivas de tierras; 1.3. El fenómeno de los refugiados. - 2. La crisis africana de los desplazamientos internos: 2.1. Aproximación a sus causas y factores; 2.2. Magnitud y complejidad del problema. - 3. Hacer frente al desplazamiento interno: 3.1. Un cambio de paradigma; 3.2. Hacia la Convención de Kampala. - 4. La Convención de Kampala (2009): 4.1. Trasfondo de la Convención de Kampala; 4.2. Estructura de la Convención de Kampala; 4.3. Objetivos de la Convención de Kampala; 4.4. Contenido de la Convención de Kampala; 4.5. Fortalezas y debilidades de la Convención de Kampala: breves apuntes; 4.6. El desafío de la implementación: el role de la sociedad civil. - 5. Convención de Kampala, un paso adelante hacia la R2P a las PDI: 5.1. La UA: noindiferencia y responsabilidad colectiva de proteger a las poblaciones; 5.2. Un notable avance en la R2P a los DI. - Recapitulando “Statement of Mr. António GUTERRES, United Nations High Commissioner for Refugees, at African Union Special Summit of Heads of State and Government on Refugees, Returnees and Internally Displaced Persons in Africa, Kampala, Uganda, 22 October 2009”, http://www.unhcr.org/4ae0500b9.html, visitado el 20/11/2010. 580 239 0. Introducción Ante la creciente tendencia a disociar R2P y PDI, como queda reflejado en el anterior capítulo, la Unión Africana (UA), por medio de la novedosa e histórica Convención de Kampala,581 reconduce el debate y ubica los desplazamientos internos en el ámbito normativo y operativo de la R2P, al tiempo que contribuye a su avance. Sobre ello versa el presente capítulo. Estructurado en cinco apartados, expone, en líneas generales, la evolución del persistente y multifacético fenómeno de las migraciones forzosas en el continente. Analiza el dramático problema de los desplazamientos internos africanos y, sobre todo, la determinación y los mecanismos jurídicos e institucionales convenidos por la UA, plasmados en la precitada Convención, para hacer frente a esta situación. 1. CONTEXTO AFRICANO DE LOS DESPLAZAMIENTOS FORZOSOS: BREVE MIRADA A SU EVOLUCIÓN Y SITUACIÓN ACTUAL Autores de reconocido prestigio en las ciencias sociales afirman que, con un cuarto de la masa territorial del mundo y una duodécima parte de su población, África es el continente donde se da la mayor movilidad poblacional.582 Esta afirmación que es discutible en lo que concierne a las migraciones internacionales denominadas voluntarias y orientadas hacia fuera del continente, resulta de asombroso acierto en relación con las migraciones internas, que destacan por ser ampliamente forzosas. Que estudiaremos en el apartado 4 del presente capítulo. Véase BILGER, V. and KRALER, A., “Introduction: African migrations. Historical perspectives and contemporary dynamics”, Stichproben. Wiener Zeitschrift für kritische Afrikastudien, nº8 (2005), p.9. Cfr. CASTLES, S. y MILLER, M. J., La era de la migración, op.cit., p.172. 581 582 240 La anterior constatación se afianza cuando se comprueba que «las migraciones africanas son más horizontales que verticales».583 En efecto, contrariamente a la opinión más extendida, los flujos migratorios que se producen dentro del continente africano son más importantes en cuanto a su magnitud que los que fluyen hacia Europa y/u otros continentes.584 En este sentido, no parecen fallar las previsiones que, en 1995,585 postulaban para los años inmediatos un incremento sustancial de los flujos intrarregionales, que afectaría por lo demás a todas las formas de migración: migraciones clásicas, huida de la pobreza, del paro, de la falta de perspectivas de futuro; pero también huida de la guerra, los conflictos, fuga de cerebros, etc. Por cierto, este planteamiento no pierde de vista la necesaria distinción entre la emigración de la región Norte y la de las demás regiones del continente (Oriental o del Este, Occidental, Central o Meridional, Austral o del Sur).586 La primera (el África Blanca) “exporta” sus poblaciones principalmente a KABUNDA BADI, M., “Las migraciones africanas: más horizontales que verticales”, Pueblos. Revista de Información y Debate (octubre de 2007), http://www.revistapueblos.org/spip.php?article671, visitada el 4/04/2011. 584 Aun sobre la dinámica migratoria africana, predominantemente interna, DE HAAS, H., The myth of invasión: Irregular migration from West Africa to the Maghreb and the European Union, IMI research report, University of Oxfor, October 2007; ADEPOJU, A., Migration in Sub-Saharan Africa, Lagos: Nordic Africa Institute, September 2007. 585 KABUNDA BADI, M., “Las migraciones africanas: más horizontales que verticales”, Pueblos… op.cit. 586 La mención a las cinco zonas del Continente Africano invita a reflexionar sobre los fundamentos de la geografía política de las instituciones y los mass media occidentales, que han conducido a la creación y ritualización del tan equívoco y falto de sentido epíteto “África subsahariana”. Tiene razón Herbert EKWE-EKWE al considerar que «más que una construcción benigna, “África subsahariana” es, a fin de cuentas, una nomenclatura extraña que Occidente emplea para describir a los Estados soberanos africanos (estén donde estén, siempre y cuando no estén gobernados por árabes). Por supuesto, es la no inclusión occidental de Sudán en este grupo, a pesar de su mayoría de población y la situación geográfica, la que descoloca. Occidente utiliza el término “África subsahariana” para crear el sensacional efecto de un supuesto encogimiento geográfico de una enorme tierra en el imaginario, dividiendo el continente para mostrar su “irrelevancia” geoestratégica. El “África subsahariana”, indudablemente, es una señal geopolítica racista y quienes la emplean desean representar, una y otra vez, el imaginario de la desolación, la aridez y la desesperanza del entorno desértico. Esto a pesar de que la gran mayoría de los 700 millones de africanos no viven en ningún lugar cercano al Sahara, ni sus vidas se ven afectadas por el impacto implícito que este dogma sugiere. Salvo que este empleo omnipresente y en aumento se vea rebatido con rigor por la académica afrocéntrica y panafricanista, Occidente logrará, en la próxima década, substituir de forma efectiva el nombre del continente por el de “África subsahariana” y el nombre de sus habitantes por el de “africanos subsaharianos”, o peor todavía: “subsaharianos”, en el ámbito de la memoria pública y el reconocimiento» (“¿Qué es esto de 583 241 Europa y Estados Unidos, mientras que las segundas (el África Negra), aun cuando orientan su emigración hacia otros continentes, conocen importantes flujos migratorios internos: de las zonas rurales hacia las ciudades, de las zonas en guerra hacia las zonas en paz, y de los países más pobres hacia los países ricos o en crecimiento.587 Si bien es difícil cuantificar con cierta precisión estos flujos migratorios intracontinentales y nacionales, resulta fácil, en todo caso, percibir el carácter forzoso de gran parte de ellos. La historia de África está profundamente marcada por los desplazamientos forzosos de sus gentes. Aunque sus manifestaciones, causas y consecuencias han sido experimentadas de distintos modos en el espacio y en el tiempo a través del continente, estos desplazamientos siempre han sido acompañados de inéditos sufrimientos. Y tienen un impacto directo y desastroso sobre el desarrollo multifacético del continente, al afectar de forma negativa la demografía, la cohesión socio-cultural y los sistemas económicos y políticos de un gran número de sus sociedades.588 Históricamente las migraciones forzosas masivas en esta zona del mundo han conocido varias e importantes formas. Es probable que las más dramáticas sean aquellas que resultan fundamentalmente de la trata de esclavos, la colonización y sus prácticas empobrecedoras como, en su caso, el desahucio y la expropiación masiva de tierras, las guerras pro independencia y los conflictos post coloniales. En este convulso pasado encuentran sus profundas raíces, aunque sin explicarlos de todo, los múltiples y complejos factores internos y externos que generan los actuales desplazamientos forzosos en el continente, y que han tenido ’África subsahariana’?”, Pueblos. Revista de información y debate, disponible en línea http://www.revistapueblos.org/spip.php?article1873, consultado el 17/03/2011. 587 KABUNDA BADI, M., “Las migraciones africanas: más horizontales que verticales”, cit. A la horizontalidad de las migraciones africanas, hay que agregar la perspectiva migratoria y desarrollista “Sur-Sur”, que gana cada vez más importancia tanto en los debates como en la evidencia. Sobre ello BAKEWELL, O., South-South Migration and Human Development: Reflections on African Experiences, Research Paper 2009/07, April 2009. Véase también la reciente obra KABUNDA BADI, M. (coord.), África y la cooperación con el Sur desde el Sur, Madrid: Catarata, 2011. 588 RWAMATWARA, E., “Forced Migration in Africa: a challenge to development”, Stichproben. Wiener Zeitschrift für kritische Afrikastudien, nº8 (2005), 173. 242 en la Guerra Fría y encuentran en los procesos globalizadores589 su terreno abonado. 1.1. La trata de esclavos La trata de esclavos constituye, probablemente, la más vil y ampliamente conocida forma de migración forzosa experimentada en la historia del continente africano, llevada a cabo por los árabes, durante doce siglos (del VII-XIX), y por los europeos, durante más de cuatro siglos (del XV-XIX). De acuerdo con Sophie BESSIS,590 el debate en torno a las cifras de las distintas tratas de esclavos nunca va a concluir, ya que es muy difícil evaluar con precisión, en un periodo tan largo, los traslados de población hacia destinos tan diferentes. Varios historiadores, a menudo influidos por sus lealtades políticas e ideológicas, han realizado múltiples cálculos. En todo caso, una opinión muy extendida considera que, en términos generales, la trata árabe abarcó a un grupo reducido de esclavos, mientras que la trata europea fue altamente superior en cifras y se llevó a cabo con medios mucho más sofisticados. La razón estriba en que esta última se centraba principalmente en la obtención de "bienes de producción". Por eso se exportaban en su mayoría hombres vigorosos y una minoría de mujeres de edad adulta. A su vez, la trata árabe estaba orientada a la consecución de "bienes de consumo", en su mayoría niños y mujeres para servidumbre doméstica, para engrosar los harenes, etc.; los hombres solían ser utilizados como mercenarios o bien como guardias de palacio. Si se tiene en cuenta que estos incluyen una segregación y marginación social progresiva, como señala BAUMAN, Z., La globalización. Consecuencias humanas, Buenos Aires: Fondo de Cultura Económica, 1999, p.8. Y Kofi ANNAN considera que «el gran desafío al que nos enfrentamos hoy en día es certificarnos de que, en lugar de dejar para tras a miles de millones de personas que viven en la miseria, la globalización se convierta en una fuerza positiva para todos los pueblos del mundo» (ANNAN, K., ‘Nós os Povos’. O papel das Nações Unidasa no Século XXI, Nova York: Nações Unidas, 2000, p.7). 590 BESSIS, S., Occidente y los otros. Historia de una supremacía, Madrid: Alianza Editorial, 2002, p.31. 589 243 El trabajo de esclavos negros en las plantaciones sólo comenzará a darse tardíamente.591 Sea cual sea el número de africanos deportados, nadie niega que la trata de esclavos fue la causa esencial de la baja densidad de población permanente en el continente africano hasta mediados del siglo XX. En realidad, «si todas las sociedades humanas han sufrido la esclavitud en un momento u otro de su historia, ningún continente ha conocido durante tanto tiempo una sangría tan continuada y sistemática».592 Insistiendo en la diferencia entre las dos tratas arriba señaladas, cabe destacar la especial gravedad del comercio de esclavos europeo, que se llevó a cabo en un período más corto (alrededor de cuatro siglos 593 frente a doce de la trata árabe), pero a un ritmo más rápido y una escala mayor que el transahariano (ya que esclavizó a más del doble de personas en un periodo de tiempo tres veces menor). Y tuvo consecuencias catastróficas tan profundas que perduran en la actualidad, en las zonas del continente más afectadas por práctica.594 Por todo ello, también por los crueles y denigrantes medios empleados, el enorme sufrimiento de sus víctimas y por los copiosos beneficios económicos generados y que sentaron las bases para el temprano desarrollo de la economía capitalista mundial595 centrado, como no, en Europa y América del Norte, el tráfico europeo y transatlántico de esclavos destaca por ser único en la historia de los desplazamientos forzosos masivos de poblaciones en todo el mundo. Tiene razón Joseph KI-ZERBO, quien asevera que «toda la especie humana ha sido empequeñecida, FUNES OVIEDO, M. F., “Pasado y presente de la esclavitud”, http://www.monografias.com/trabajos10/trini/trini.shtml, visitado el 3/03/2011. 592 BESSIS, S., Occidente y los otros, op.cit., p.30-31. 593 Teniendo en cuenta que desde mediados del siglo XIV se habían llevado esclavos africanos a Europa, pero el primer traslado directo de África hacia las Antillas data de 1518, inaugurando un comercio que enriquecerá a Europa y las Américas durante más de cuatro siglos. Véase: BESSIS, S., Occidente y los otros… op.cit., p.30. 594 Ibid., p.33. 595 WALLERSTEIN, I., The Modern World-System: Capitalist Agriculture and the Origins of the European World-Economy in the Sixteenth Century, New York: Academic Press, 1976, pp. 229-233. 591 244 humillada, crucificada, por tales tratos», que fueron «el punto de partida de una desaceleración, un resbalón, un parón de la historia africana».596 1.2. Las expropiaciones masivas de tierras Otra forma de migraciones forzosas en la historia del continente resulta de la práctica de expropiaciones masivas de tierras durante la era colonial. Los poderes coloniales forzaron a comunidades enteras a abandonar sus propiedades, especialmente sus tierras fértiles que, acto seguido, se convertían en propiedad de colonos europeos. Cuando no diezmadas, las comunidades desalojadas generalmente eran reubicadas en tierras semiáridas, donde la agricultura y, por ende, la vida se volvían imposibles. Despojados de sus medios de vida, empobrecidos y asediados por el hambre, estos desplazados se convertían en presa fácil para la codiciosa industria colonial. Los efectos de los desplazamientos forzosos resultantes de expropiaciones masivas, aun son perceptibles y siguen configurando la geografía humana y del hambre, así como las políticas en las antiguas sociedades coloniales. Y constituyen, en buena medida, la causa remota del subdesarrollo y la pobreza que lastran a numerosas sociedades africanas. Lo que es peor, la historia sigue repitiéndose, aunque con otros protagonistas y formas “caprichosas” en el marco del neo colonialismo que campa a sus anchas por todo el continente.597 1.3. El fenómeno de los refugiados El fenómeno de los refugiados es otra importante forma de desplazamiento forzoso desarrollada en el continente, y uno de sus más graves problemas. Es cierto que se trata de un fenómeno universal, tan antiguo como la propia historia de las sociedades humanas. Como tal ha sido permanente en la historia de KI-ZERBO, J., Historia del África Negra: de los orígenes a las independencias, Barcelona: Edicións Bellaterra, 2011, pp.309-334. 597 Vid. MOUNTAIN, T., “Etiopia entre millones de hectáreas de tierra fértil mientras sufre escasez alimentaria”, Africana noticias, Revista de prensa africana, nº22 (julio/agosto 2011), pp.6-8. 596 245 África.598 Pero, en ocasiones, este problema ha alcanzado tintes de proporciones verdaderamente dramáticas. Fenómeno cuasi residual en la era pre colonial debido a la permeabilidad de las fronteras y la práctica de solidaridad y hospitalidad, el problema africano de los refugiados empezó a plantearse de manera aguda y como crisis de proporciones alarmantes en la década de los 50 y 60 del pasado siglo, a raíz de las guerras de liberación de la dominación colonial y pro independencias. 599 A este factor se unen, en la fase post independencia, la inestabilidad política crónica, las interminables guerras civiles, los frecuentes golpes de Estado, las dictaduras, las políticas oficiales de exclusión, el fracaso de las políticas de desarrollo, la excesiva carga de la deuda externa, las atroces y repetidas hambrunas y sequias o las calamidades naturales, los conflictos fronterizos, la violación de derechos humanos por los regímenes represivos, y las desigualdades económicas entre los países y dentro de cada país.600 Todo ello convirtió África en el mayor “productor” de refugiados, con muchos de sus países jugando simultáneamente el doble papel de emisor y receptor de refugiados. En las dos primeras décadas de las independencias, es decir, desde 1964 hasta 1980, se pasó de 700 mil refugiados en 1964, año en que la OUA empezó a preocuparse del problema,601 a 5 millones en 1980. Tras un breve KABUNDA BADI, M., Derechos humanos en África. Teorías y prácticas, Bilbao: Universidad de Deusto, 2000, p.316. 599 Ibídem. RWAMATWARA, E., “Forced Migration in Africa”, op.cit., p.180. 600 KABUNDA BADI, M., Derechos humanos en África…, op.cit., p.315. 601 Desde su nacimiento, la OUA tuvo conciencia de la magnitud y la gravedad del problema de los refugiados en el continente. Por eso formó en 1964 una Comisión permanente para encargarse de su situación. En 1967 se creó en Addis Abeba la Oficina para la Colocación y la Educación de los Refugiados (BPEAR, por sus siglas en inglés) en colaboración con el ACNUR, y en septiembre de 1969 elaboró su propia Convención, a la que nos referiremos infra. Se señaló, asimismo, el 20 de junio como el Día del Refugiado Africano. Ante la falta de apoyo a BPEAR, la ayuda internacional a los refugiados se canalizó a través de la Conferencia Internacional para la Asistencia a los Refugiados Africanos (CIARA), que en 1981 y 1984 aprobó un total de 128 proyectos por 362 millones de dólares para los países receptores. A pesar de estas cantidades, el 60% de los refugiados no cuenta con ninguna ayuda directa, porque su número no ha dejado de crecer (CORTÉS LÓPEZ, J. L., Historia contemporánea de África. [Desde 1940 hasta nuestros días], 3ª ed., Madrid: Editorial Mundo Negro, 2007, p.255). 598 246 descenso en el ocaso de los 80, la cifra volvió a dispararse en la década de los 90 con los conflictos de Liberia, Somalia, Ruanda, Burundi, Angola, Sierra Leona y ambos Congos, situándose en torno a los 6 millones de refugiados. Nunca un continente había conocido un número tan elevado de refugiados.602 Acorde con ACNUR, a finales de 2005 África albergaba más de un tercio (es decir, 2.7 millones) de los aproximadamente 10 millones de refugiados en todo el mundo. Asimismo, en su informe anual relativo al año 2009,603 esta agencia informa que el continente africano acogía entonces a unos 2 millones 659 mil refugiados y solicitantes de asilo. Se puede inferir de estos datos una progresiva disminución en el número de refugiados. Ello se debe, por una parte, a la resolución de conflictos de larga duración en Angola, Mozambique, Namibia y Sudáfrica, dando lugar a que la región austral del continente se haya transformado de mayor a relativamente menor área sede de refugiados.604 Por otra, a la naturalización de 155 mil refugiados de Burundi en Tanzania, y a la repatriación voluntaria que conoció un importante incremento en los últimos tiempos.605 Contrariamente a esta tendencia descendente en las cifras de los refugiados, el número de desplazados internos en la región aumenta de forma sobrecogedora. Se trata de una verdadera crisis de desplazamientos internos, caracterizada principalmente por el enorme sufrimiento y la especial vulnerabilidad de millones de sus víctimas, y por ser una fuente de continua inestabilidad y tensiones para los Estados africanos.606 KABUNDA BADI, M., Derechos humanos en África…, op.cit., pp.316-318. ACNUR, 2009 Global Trends. Refugees, Asylum-seekers, Returnees, Internally Displaced and Stateless Persons. Division of Programme Support and Management, 15 June 2010, p.2. 604 CRISP, J., “Forced Displacement in Africa: dimensions, difficulties and policy directions”. New Issues in Refugee Research. Research Paper Nº 126, UNHCR, July 2006, p.2. 605 ACNUR, Relatório Tendências Globais 2009, http://www.acnur.org/t3/portugues/recursos/estatisticas/perfil-do-refugio-no-mundo-2010/, visitado el 23 de marzo de 2011. 606 Tal y como reconocen los Jefes de Estado y de Gobierno de la Unión Africana en el Preámbulo de la Convención de Kampala que se analizará infra. 602 603 247 2. LA CRISIS AFRICANA DE LOS DESPLAZAMIENTOS INTERNOS Tras independizarse del colonialismo, los Estados africanos se vieron enfrentados a los previsibles desafíos de la construcción nacional. Estos incluían, con carácter prioritario, la necesidad de proteger, asistir y encontrar soluciones duraderas para los refugiados, víctimas de las guerras de liberación y de la lucha contra el apartheid. La necesidad de encauzar de manera conjunta estos desafíos ha sido fuertemente sostenida por el espíritu panafricano que prevaleció y movilizó a los líderes continentales a trabajar unidos. El establecimiento de la Organización de Unidad Africana (OUA), el 25 de mayo de 1963, es prueba fehaciente de ello. Inter alia, allanó el camino al ejercicio colectivo de la solidaridad y favoreció la determinación de los recién independizados Estados de proteger y prestar asistencia a las víctimas del desplazamiento forzoso. La decisión de promulgar en 1969 la Convención de la OUA que Regula los Aspectos Específicos de los Problemas de los Refugiados en África, afianza la capacidad previsora de los líderes africanos de entonces manifestada en el diseño y la puesta en marcha de un instrumento estratégico que sigue revelándose crucial para la protección de millones de refugiados en la región. Este instrumento, sin embargo, se ha visto superado por el acuciante problema de los desplazamientos internos, a cuyas víctimas no ampara. Su protección y asistencia deberían abordarse mediante un instrumento jurídico independiente, como reconocerían más tarde los Jefes de Estado y de Gobierno de la Unión Africana (UA).607 2.1. Aproximación a sus causas y factores Como queda expuesto en el capítulo III supra, son múltiples y complejas, internas y externas, y con profundas raíces históricas las causas y factores que generan los actuales desplazamientos forzosos internos en el continente. 607 Sobre el paso de la OUA a la UA, véase el apartado 4 del capítulo II supra. 248 La UA indica que si bien en algunos casos dichos desplazamientos ocurren como resultado de desastres naturales, la mayor parte de las veces se deben a actos u omisiones del Estado, como las violaciones de los derechos humanos, la marginación política y socioeconómica, los conflictos relacionados con recursos naturales y la mala gobernación.608 Estrechamente ligado a lo anterior está como causa de los desplazamientos internos la práctica, en varios países, de sistemáticos desalojos de poblaciones sin la más mínima garantía jurídica, en el ámbito de “proyectos del desarrollo excluyente”, dando así origen a los irónicamente apellidados “desplazados del desarrollo”, materia ya esbozada en el apartado 2 del capítulo III supra y que retomará el capítulo VIII infra.609 Como en situaciones de desastres naturales o provocados por el hombre, asunto que abordaremos en el capítulo VII infra, también aquí se da la conexión con factores políticos: los grupos étnicos y sociales más pobres y marginados son los más afectados por los trastornos debidos a proyectos de desarrollo.610 Si bien los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos sugieren que los desarraigados por catástrofes naturales o provocadas por el hombre tienen derecho a protección y asistencia, no parece que este postulado se esté aplicando a Nota Informativa. Cimeira Especial dos Chefes de Estado e de Governo da União Africana sobre Refugiados, Repatriados e Deslocados Internos em África. Kampala, Uganda, Outubro de 2009, p.4, disponível em www.africa-union.org, consultado el 23 de marzo de 2011. 609 Los desplazamientos internos a causa de grandes proyectos para infraestructuras como embalses, urbanizaciones o canales de irrigación, afectan actualmente a un promedio de 10 millones de personas al año. Se cree que en la India se encuentra el mayor número de personas desplazadas a causa de estos proyectos: al menos 33 millones. Se calcula que por cada embalse grande (de los cuales en la India hay 3.300) han de trasladarse unas 44.000 personas. A pesar de tratarse de un fenómeno aun poco estudiado – al menos en el ámbito africano -, es bien sabido que hay muchas más personas desplazadas por proyectos de desarrollo que refugiados. Pero, a diferencia de éstos, los millones de desplazados por culpa del desarrollo no tienen un sistema de protección adecuado. A menudo sufren pobreza permanente y acaban social y políticamente marginados. Muchos de ellos terminan en barrios bajos urbanos o formando parte de poblaciones flotantes que acaso deriven hacia la migración internacional. (ACNUR, La situación de los refugiados en el mundo. Desplazamientos humanos en el nuevo milenio, 2006, cit., pp.28 y 29). 610 Ya nos hemos referido a este particular en el capítulo III, apartado 2. 608 249 los desplazados por políticas y proyectos de desarrollo. Eso que sus cifras superan con creces las de las víctimas de conflictos armados.611 Aunque poco mencionada, la extracción minera ha sido y sigue siendo una de las causas importantes de desplazamientos forzosos internos en varios puntos del continente, y una de las que más fácilmente pueden aumentar, habida cuenta que ésta sigue siendo un motor económico clave en toda la región. Y porque, infortunadamente los mecanismos de adquisición de tierras que prevalecen en varios países de África confieren al Estado un poder absoluto para apropiarse de las tierras de la gente para cualquier "fin público", incluida la minería.612 A todo lo anterior se unen los conflictos armados, precedidos y acompañados sistemáticamente de violaciones masivas de los derechos humanos. Se trata de las más comúnmente conocidas causas de los desplazamientos internos y que, en ocasiones, han conducido al colapso, total o parcial, de determinados Estados.613 En la génesis de los conflictos armados y como resultado de los mismos están muchas veces la intolerancia y el reducido espacio para la oposición política; la marginalización de ciertos grupos; la resistencia a los cambios democráticos; la ausencia de buen gobierno y del imperio de la ley; la corrupción reforzada por la cultura de la impunidad y un sistema judicial temeroso; la no equitativa redistribución de los recursos nacionales, incluyendo el acceso a la tierra; el violento colapso de la sociedad civil y la quiebra de la ley y del orden. Como poco estas situaciones conducen al debilitamiento de la autoridad del Estado, a la crisis de identidad nacional y al vacío de la soberanía, hasta tal punto que determinados sectores de la población civil caen bajo el yugo de grupos rebeldes. En su intento KIDANE, W., “Managing Forced Displacement by Law in Africa: the Role of the New African Union IDPs Convention”, cit., p.23. Cfr. también apartado 2 del capítulo III supra. 612 CRIEKINGE, J. Van, “África: Conflictos y desplazamientos provocados por la explotación minera”, http://www.nodo50.org/tortuga/Africa-Conflictos-y, visitado el 20/03/2011. 613 DENG, F. M. et alia, Sovereignty as Responsibility. Conflict Management in Africa, Washington, D.C.: The Brookings Institution, 1996, p.xiii. 611 250 de rehacerse con el control territorial y político, algunos Estados suelen emplear excesiva fuerza, llevando así a una escalada de violencia que fuerza a las poblaciones a huir hacia países vecinos o áreas que creen seguras dentro de su propio país.614 Las limpiezas étnicas, en ocasiones impulsadas por los propios Gobiernos, han contribuido significativamente al desplazamiento. Recordando algunos ejemplos trágicos de ello, DENG y COHEN refieren que a menudo el objetivo es expulsar a ciertos grupos étnicos de sus tierras, al tiempo que se enriquecen a otros que sirven de apoyo político.615 Aun a vueltas con las causas de los conflictos armados, Josu de la VARGA escribe que «el control del poder político y de los recursos naturales emergen como la principal causa de los 25 conflictos armados más importantes que se libraban en 2004 en el planeta, 10 de ellos en el continente africano» (“África continúa desangrándose con sus guerras olvidadas”, http://www.forumlibertas.com/frontend/forumlibertas/noticia.php?id_noticia=4408, visitado el 27/03/2011). A fines de trimestre junio-abril de 2011, la cifra total de conflictos armados activos en el mundo era de 31, tras la reducción de la violencia en Côte d'Ivoire. La mayoría tenía lugar en Asia (12) y África (11), seguidos de Europa (cuatro), Oriente Medio (tres) y América (uno). A eso se suman las tensiones cuya cifra total en igual período era de 94, la mayoría en África (35) y Asia (21). El resto se registró en Europa (16), Oriente Medio (15) y América (7), según datos del Barómetro 26 sobre Conflictos y construcción de paz Armados, abril-junio 2011, del Programa de Conflictos y Construcción de Paz de la Escola de Cultura de Pau de la Universidad Autónoma de Barcelona, p.8, www.reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/resources/Informe_completo_94.pdf, visitado el 17/01/2011. 615 Como ejemplo refieren que «Investigations in Kenya have shown the complicity of authorities in provoking and sustaining population displacement of certain ethnic groups during the 1990s for political purposes. Forms of “ethnic cleansing” have also been practiced in Burundi, where hundreds of thousands of Hutu civilians have been uprooted in recent years, and “ethnic cleansing” operations have been conducted by the army in sections of the capital, Bujunbura. In Congo (Zaire), government officials instigated “ethnic cleansing” in the southern Shaba region in 1993, while authorities in the eastern part of the country acquiesced and at times assisted in the “ethnic cleansing” of Tutsi in 1995-96. Tutsi retaliation against the government gained momentum and became transformed into the movement that succeeded in overthrowing the Mobutu government in 1997» (COHEN, R. y DENG, F., Masses in Flight, op.cit., p.41). A su vez, Jeff CRISP resume todas estas causas de los desplazamientos internos africanos en los términos siguientes: «Internally displaced persons are often intentionally uprooted by their governments on ethnic, religious or political grounds, or as part of counterinsurgency campaigns. In civil wars along racial, ethnic, linguistic or religious lines, the displaced are often perceived as the enemy. They may be associated with an insurgent group or an opposing political party or ideology, or be considered inferior or threatening. In other cases the displaced may be trapped between opposing sides in civil wars or come under direct attack by insurgents, as in the DRC. Competition over scarce resources or land often aggravates such conflicts, with the displaced bearing the brunt of the violence. When 614 251 A raíz de todo ello, varios especialistas en la materia argumentan que si bien en ocasiones hay factores históricos y/o externos influyendo en la situación, las principales causas responsables de los desplazamientos forzosos en África son locales, exacerbadas por la extrema pobreza, el subdesarrollo y la ausencia de oportunidades.616 A estos factores se suma el desvanecimiento de la tradicional hospitalidad de las sociedades africanas ante las olas de refugiados.617 En todo caso, conviene recordar que determinados factores históricos como el penoso y desacertado proceso de colonización y descolonización, siguen allí y actúan sobre la realidad presente. Lo mismo cabe decir de factores externos, vinculados en gran medida con intereses ideológicos, geoestratégicos, políticos, económicos y comerciales, reflejados paradigmáticamente en la explotación de los states disintegrate into anarchy, as in Sierra Leone and Somalia, some of the worst atrocities have been inflicted on the internally displaced» (“Forced displacement in Africa: dimensions, difficulties and policy directions”, New Issues in Refugee Research, nº 126, July 2006, p.19). African Union Addressing the Challenge of Forced Displacement in Africa. Conference Paper. Experts Meeting on Special Summit on Refugees, Returnees and Internally Displaced Persons in Africa, Addis Abeba, Etiopia 5-7 November 2008, nº2, p.3. Diez años antes, en 1998, la Declaración de Jartum (volveremos a ella) ya había señalado el carácter local de las causas de los desplazamientos internos, así como la responsabilidad de erradicarlas, habiendo reconocido, asimismo, la fatiga de las comunidades receptoras de refugiados, explicada en nota 39 infra. 617 En palabras del tanzaniano Bonaventure RUTINWA, «African states have become less committed to asylum. Instead of opening their doors to persons fearing harm in their own states, African countries now prefer refugees to receive protection in “safe zones” or similar areas within their countries of origin. African states now routinely reject refugees at the frontier or return them to their countries of origin even if the conditions from which they have fled still persist. Refugees who manage to enter and remain in host countries receive “pseudo-asylum”. Their physical security, dignity and material safety are not guaranteed. As for solutions, African states are less inclined to grant local settlement or resettlement opportunities to refugees. What they seem to prefer is repatriation at the earliest opportunity, regardless of the situation in the countries of origin» (“The end of Asylum? The changing nature of refugee policies in Africa “, New Issues in Refugee Research, nº 5, May 1999, p.2). En el mismo sentido, Jeff CRISP reflexiona: «Why do people become internally displaced, rather than crossing a border and claiming refugee status? Sometimes, mountains and rivers impede flight across borders, or people may flee to other parts of their own country to remain in relatively familiar surroundings. Even when they do manage to cross national frontiers, however, the displaced rarely find a welcome. Hostility to refugees and asylum seekers has grown in Africa, with many countries seeing it as too costly or destabilizing to admit them. In some recent emergencies, states have closed their borders to refugees or adopted restrictive admission policies. As a result, there is an inverse relationship between the rising number of internally displaced persons and the declining figure for refugees» (“Forced displacement in Africa…”, cit., p.18). 616 252 recursos naturales,618 la absurda y esclavista deuda externa y el comercio de armas impulsado desde fuera del continente. En la Declaración de Kampala, los Jefes de Estado y de Gobierno de la UA que vinculan la existencia de refugiados y DI con estos factores externos – que actúan como factores de desestabilización -, expresan su condena y lanzan un llamamiento para que se ponga fin a la interferencia externa, como por ejemplo el apoyo a mercenarios y a grupos armados que no hacen más que aumentar los conflictos en África.619 Se celebra como un dato positivo el hecho de que en los últimos años un gran número de refugiados hayan podido retornar a sus países de origen, como queda indicado supra.620 Sin embargo, es frecuente que los procesos de retorno y reintegración fracasen, dando lugar a que varios de los antiguos refugiados se conviertan en nuevas PDI.621 Eso mismo constatan COHEN y DENG al indicar que Se considera que el coltan, un raro mineral utilizado en la fabricación de teléfonos móviles, y que sólo se halla en la zona oriental de la RDC, es uno de los importantes factores que alimentan el conflicto en aquella zona, no obstante las varias iniciativas de paz llevadas a cabo por los Estados en la Región de los Grandes Lagos, incluyendo las recomendaciones sobre la extracción de los recursos naturales. Por ejemplo, el art.9 del Pacto de la Región de los Grandes Lagos (2006) dice: «The Member States agree, in accordance with the Protocol Against the Illegal Exploitation of Natural Resources, to put in place regional rules and mechanisms for combating the illegal exploitation of natural resources which constitute a violation of the States’ right of permanent sovereignty over their natural resources and which represent a serious source of insecurity, instability, tension and conflicts, and in particular: a) To ensure that any activity bearing on natural resources must scrupulously respect the permanent sovereignty of each State over its natural resources and comply with harmonized national legislation as well as the principles of transparency, responsibility, equity, and respect for the environment and human settlements; b) To put to an end, through national and international legal means, to impunity in the illegal exploitation of natural resources by natural persons and legal entities; c) To put in place a regional certification mechanism for the exploitation, monitoring and verification of natural resources within the Great Lakes Region». 618 AFRICAN UNION, Kampala Declaration on Refugees, Returnees and Internally Displaced Persons in Africa, 23 October 2009, Ext/Assembly/AU/PA/Draft/Decl.(I)). Con anterioridad, las Recomendaciones de Jartum de la Reunión Ministerial de la OUA sobre Refugiados, Retornados y Personas Desplazadas en África, de 14 de diciembre de 1998 ya habían apuntado en el mismo sentido, al indicar: «most of the Refuges flows and forced population displacements are caused by armed conflicts, civil strife, ethnic, religious and political intolerance, abuse of human rights, non respect for democratic principles , poverty, natural and man-made disasters and external interference». 620 Véase el epígrafe 1.3 del presente capítulo. 621 Jeff CRISP explica que dicho fracaso se debe, en buena medida, a que «despite a wellestablished legal principle that refugee repatriation should take place on a wholly voluntary basis 619 253 «refugee repatriation is another common source of internal displacement in Africa, because many of the returning refugees’ villages and towns of origin have been destroyed by war».622 2.2. Magnitud y complejidad del problema «Internal displacement is one of the most daunting humanitarian challenges of our day, and no one would deny that Africa is the hardest-hit continent in terms of numbers of IDPs»623 Indudablemente, la gestión internacional y nacional de las migraciones forzosas constituye uno de los más complejos problemas globales de nuestro tiempo. Esta complejidad aumenta en el contexto de África dada la multiplicidad de formas y tendencias del desplazamiento interno y su adverso impacto a muy and in conditions of safety and dignity, a substantial proportion of Africa’s most recent returnees have gone back to their homes in conditions which do not meet these standards, in some situations, the pressure placed on refugees has been deliberate in nature, exercised by host governments, local communities, militia forces and other actors with the specific intention of inducing refugees to go back to their homeland. In other situations refugee returns have been induced by a more general deterioration of conditions in countries of asylum, resulting from social and political violence, declining economic opportunities or reductions in the level of international assistance» (“Forced displacement in Africa…”, cit., p.15). 622 Ilustran su constatación con ejemplos siguientes: «Following the sudden return of hundreds of thousands of thousands of Rwandan refugees from Congo (Zaire) in 1996, many returnees became internally displaced, either because they feared returning to their villages of origin, where they thought they might face reprisal, or because their homes and lands had been occupied by others, in Ethiopia, demobilization following the war with Eritrea became a source of displacement. In Mozambique, a residual population of internally displaced persons remained uprooted in 1996 owing to problems with resettlement assistance, concerns about land mines, or ambivalence about their true “home”, even though the civil war ended in 1992» (COHEN, R. and DENG, F., Masses in Flight, op.cit., p.41). 623 «It bears repeating that internal displacement poses perhaps one of the most daunting humanitarian challenges of today. The impact on many millions of displaced men, women and children, but also on countless host families and resident communities is hard, if not impossible, to measure. While figures are notoriously hard to come by, no-one would deny that Africa is the hardest hit continent in terms of numbers of IDPs» (“Root causes and prevention of internal displacement: the ICRC perspective”. Statement by Jakob KELLENBERGER, President of the ICRC. Special summit on refugees, returnees and IDPs in Africa, Kampala, Uganda, 23 October 2009, disponible en línea: http://www.icrc.org/eng/resources/documents/statement/displacementstatement-231009.htm, visitado el 9/04/11). 254 variados niveles. El elevado número de migrantes forzosos, en general, y de DI, en particular, y su nefasta situación vital hacen más problemático el diagnostico.624 Llegados a este punto, se hace necesario recordar que las cifras de PDI que se conocen y manejan no incluyen la compleja variedad de factores y causas de desplazamientos forzosos supra señalados. Se ciñen únicamente a conflictos armados y/o violencia, dejando a un lado los DI debidos a otras causas, entre las que destacan los proyectos de desarrollo (Development Induced Displacement DID) y los desastres provocados por el hombre (Man-made Disaster Induced Displacement), entre los que figuran los incendios forestales, los desastres industriales, químicos y radioactivos, las sequias, las inundaciones, el cólera y otras epidemias. La constatación in fine pone de manifiesto la parcialidad de dichas cifras ante una realidad más dramática y abrumadora. Consideramos necesario este apunte inicial, que debe marcar los esfuerzos para visibilizar la magnitud real del problema que nos ocupa. Desde la anterior matización se pasa a indicar que el IDMC, entidad que ofrece datos de desplazados internos por conflictos o violencia, indica que a finales del año 2009 y comienzos del 2010, África era el hogar de aproximadamente 12 millones de desplazados internos, casi el 45% de los desplazados internos en todo el mundo (27,1 millones).625 Esta cifra incluye a unos 2 millones de personas convertidas en nuevos desplazados sólo en el primer semestre de 2010.626 Entonces, y como se puede observar en el cuadro infra, el continente africano albergaba tres de las más graves crisis de desplazamientos internos a MARU, M. T., “The Kampala Convention and its Contribution in Filling the Protection Gap in International Law”, Jounal of Internal Displacement (JID), vol.1, nº1 (2011), p.91. 625 IDMC, Internal Displacement in Africa, http://www.internal-displacement.org, consultada el 6/04/2011. Véase también MANNAK, M., “Africa Home to Half of World's Internally Displaced People”, Digital Journal (Oct 21, 2009), http://www.digitaljournal.com/article/280802, visitado el 6/04/2011. 626 Idem; ACNUR, 2009 Global Trends, cit., p.2. 624 255 nivel mundial, en Sudán, la República Democrática del Congo y Somalia. Tan sólo Sudán contaba con cerca de cinco millones de desplazados internos. Tabla 2: Los seis países con mayor número de PDI en 2009 Los seis países con mayor número de PDI en 2009 Países Número de PDI a finales de 2009 Sudan 4.9 millones Colombia 3.3 millones – 4.9 millones Irak 2.76 millones RD del Congo 1.9 millones Somalia 1.5 millones Paquistán 1.2 millones Fuente: Internal Displacement: Global Overview of Trends and Developments in 2009, May 2010. En su último informe hecho público el 23 de marzo de 2011, el citado IDMC indica un aumento en el número de PDI por conflictos o violencia, que alcanza los 27,5 millones en todo el mundo. Y destaca ser ésta la cifra más alta de la última década.627 De acuerdo con dicho informe, África es el único continente que en 2010 experimentó una reducción en las cifras de DI, confirmando así una tendencia desde 2004. Este dato, sin embargo, no es del todo alentador en la medida en que el continente sigue siendo la región más afectada, hospedando a más del 40% (11,1 IDMC, Internal Displacement: Global Overview of Trends and Developments in 2010, March 2011. Celebramos el hecho de que este informe manifieste el interés del IDMC por la monitorización de los desplazamientos internos que resultan de desastres naturales y medioambientales debidos al cambio climático, dando cierta continuidad al relevante estudio hecho público en 2009 (OCHA and IDMC, Monitoring disaster displacement in the context of climate change. Findings of a study by the United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs and the Internal Displacement Monitoring Centre, Geneva, September 2009), que hemos de retomar en el apartado 3 del capítulo VII infra. 627 256 millones en 21 países) del total mundial de desplazados por los motivos evocados (conflictos o violencia), casi la mitad de ellos en Sudan. Estos datos referidos no incluyen los desplazamientos que resultan de los conflictos acaecidos en Costa de Marfil628 y en Libia. Tabla 3: Cifra estima de PDI por regiones (millones de personas) Regiones A finales de 2010 A finales de 2009 Cambio % África 11.1 11.6 -4% Las Américas 5.4 5.0 +8% Sur y Sureste Asiático 4.6 4.3 +7% Oriente Medio 3.9 3.8 +3% Europa y Asia Central 2.5 2.4 +4% Total 27.1 +1% 27.5 Fuente: IDMC, Internal Displacement: Global Overview of Trends and Developments in 2010. En un intento de expresar con palabras la dramática y compleja situación diaria de estos millones de DI africanos, Michael GABAUDAN escribe: «Imagine having to leave your home in a hurry, bringing hardly anything with you. Imagine building a flimsy shelter, out of old rugs, branches, and, if you are lucky, plastic tarps. Imagine having no running water. Imagine not knowing if you will find food for your children tomorrow. Imagine not being able to put them La crisis política y la consecuente escalada de violencia ocasionadas por la negación de Laurent Gbagbo de traspasar el poder a Alassane Ouattara, reconocido internacionalmente como el vencedor de las elecciones presidenciales celebradas en noviembre de 2010, hasta finales de marzo 2011, se saldaba con varios centenares de muertos y casi un millón de DI solo en la capital Abijan, de acuerdo con ACNUR (Noticia de BBC Mundo, referente al 25/03/2011, disponible en http://www.bbc.co.uk/mundo/ultimas_noticias/2011/03/110325_ultnot_costa_marfil_onu_acnur_de splazados_rg.shtml, visitado el 26/03/2011). 628 257 into school. Imagine fearing your daughter will be raped every time she goes to the toilet. Imagine that this is your everyday ordeal for months, years, decades».629 Asimismo, en el ámbito de preparación de la Cumbre Especial sobre Refugiados, Retornados y PDI en África, los expertos africanos dibujaron el trágico retrato de los DI apuntando que, a pesar de vivir dentro de las fronteras de sus propios países, estas personas conforman un grupo especialmente vulnerable. A menudo están aislados y viven en zonas inseguras y de difícil acceso. En consecuencia, sus necesidades humanitarias suelen permanecer desatendidas durante mucho tiempo. Con frecuencia sufren los mismos abusos que provocaron su desplazamiento. Su situación es tanto más grave en la medida en que a menudo no pueden contar con la protección y la asistencia de sus Gobiernos, porque estos son incapaces o no quieren hacerse cargo de ellos. Así, desarraigados de sus hogares, comunidades y redes sociales, los DI están más expuestos a los abusos de derechos humanos que otros miembros de la población civil, incluso cuando estos se hayan visto afectados por conflictos armados. A los DI se les puede fácilmente reubicar o devolver por la fuerza a las anteriores situaciones de peligro. Los grupos armados suelen encontrar en ellos una fuente de nuevos miembros, aun en contra de la voluntad de éstos. Con frecuencia sus movimientos están restringidos. Casi siempre pierden sus derechos a la tierra, la propiedad y los documentos que acrediten su identidad y nacionalidad. Privados de vivienda, las familias de desplazados internos son con frecuencia separadas. Las mujeres y los niños quedan expuestos a un mayor riesgo de explotación, la violencia de género, la trata de personas y otros peligros graves.630 GABAUDAN, M. and HALFF, K., “African Leaders Must Follow Through on Kampala Convention”, Huffpost World, October 27, 2010, disponible en línea http://www.huffingtonpost.com/michel-gabaudan/african-leaders-must-foll_b_774844.html, consultado el 28/03/2011. 630 “African Union Addressing the Challenge of Forced Displacement in Africa”. Conference Paper. Experts Meeting on Special Summit on Refugees, Returnees and Internally Displaced Persons in Africa, Addis Abeba, Etiopia 5-7 November 2008, núms. 28 y 29, p.13. 629 258 Estudios recientes ponen de manifiesto que los problemas de sanidad matan a más DI que los conflictos violentos.631 La pronunciada precariedad de sus condiciones de vida hace que estos colectivos se enfrenten a niveles catastróficos de riesgos de salud. Su restringido acceso al agua potable y la extrema pobreza o inexistencia de atención sanitaria no hacen más que agravar su ya per se deteriorada situación, elevando la tasa de mortalidad entre los DI, particularmente en los campamentos, a niveles asombrosos.632 Ni que decir tiene que todo lo anterior pone en evidencia la extrema vulnerabilidad de los DI que, a semejanza de otros grupos vulnerables (niños, mujeres, personas con discapacidad, poblaciones indígenas),633 requieren de especial protección y asistencia internacional bajo el paraguas del Derecho internacional, sin perjuicio de la protección y asistencia a las que tienen derecho por su condición de seres humanos y de ciudadanos del país al que pertenecen. Conscientes del sufrimiento y de la vulnerabilidad específica de los DI, desde 2004 los líderes de la UA han decidido adoptar medidas encaminadas a prevenir y acabar con el fenómeno del desplazamiento interno mediante la erradicación de sus causas, sobre todo los conflictos persistentes y recurrentes, y la MARU, M. T., “The Kampala Convention and its Contribution…”, cit., p.93 De acuerdo con MARU, «Many African IDP camps have record levels of mortality rates. The Crude Mortality Rate (CMR) in IDP camps in Uganda is 2.8 deaths per 10,000 IDPs per day, whereas the internationally recognized CMR emergency threshold for Sub-Saharan Africa is 0.9 and 0.5 for the World. In Northern Ugandan, IDPs are three times more likely to die compared to other nationals in African countries. Compared to the World CMR emergency threshold, the risk of death for African IDPs is five times higher. With mortality rate of 10.46 for children under five, internally displaced children face the worst health threats. This rate is five and ten times higher than the CMR for Sub-Sahara Africa and the World respectively. In some African camps, HIV/IDS prevalence is 11 per cent. Significantly contributing to the overall CMR, malnutrition is very high in IDP camps with 4.4 per cent. Communicable diseases such as cholera, malaria, and devastating health risks to IDPs, these diseases could become epidemic outbreaks among host communities and populations of neighboring countries. This indicates how local conditions can affect the global situation» (Ibid.., p.94). 633 «The commonly shared characteristics among these categories of society are: extreme vulnerability, reduced agency due to varied kind of incapacity (age, gender, disability or number) and specific needs of protection and special assistance that stem from their vulnerability. The conventions and declaration on the rights of the child, on gender discrimination, and indigenous peoples and minority groups offer international protection mechanisms in addition and complementary to those granted to all human beings and citizens of a country» ( MARU, M. T., “The Kampala Convention and its Contribution…”, cit., p.94). 631 632 259 atención al desplazamiento engendrado por los desastres naturales que, según reconocen, tienen un impacto devastador en la vida humana, la paz, la estabilidad, la seguridad y el desarrollo.634 3. HACER FRENTE AL DESPLAZAMIENTO INTERNO 3.1. Un cambio de paradigma Los DI en África con frecuencia se han visto abandonados a su propia suerte, debatiéndose entre la incapacidad y la falta de voluntad de sus Gobiernos y la pasividad o la indiferencia de la comunidad internacional. Por lo demás, allá donde existieron, las respuestas de protección y asistencia a estos colectivos han sido ad hoc, parciales y, por tanto, insuficientes.635 Se imponía, pues, un cambio de paradigma en el abordaje de este complejo problema en el continente. En realidad, pese a la gravedad de este problema, las organizaciones regionales hasta hace poco no habían jugado ningún papel notable por lo que respecta a la protección y asistencia a DI. La idea de un instrumento legal vinculante a nivel regional para la protección estos colectivos especialmente vulnerables, resultaba un “campo minado” donde nadie quería adentrarse. La explicación residía, como no, en los principios de soberanía estatal, la igualdad soberana de los Estados y la no interferencia en asuntos internos. Claramente proclamados por la Carta de la OUA de 1963,636 estos principios ni de lejos daban Véanse las decisiones del Consejo Ejecutivo EX.CL/Dec.129 (V) y EX.CL/127 (V) de julio de 2004 en Addis Abeba. 635 «Unlike the often systematic relief provided to refugees, however, the assistance displaced populations in Africa receive from UN agencies and NGOs is of an ad hoc nature; as a result, some pockets of displaced populations receive regular aid, whereas others receive little or none» (COHEN, R. and DENG, F., Masses in Flight, op.cit., p.45). 636 Artículo 3 (1) y (2) de la Carta de la OUA, firmada en Addis Abeba el 25 de mayo de 1963, entró en vigor el 13 de setiembre del mismo año. Fue abrogada y reemplazada por el Acto Constitutivo de la Unión Africana (UA), adoptado en Lomé (Togo), el 11 de julio de 2000, y que entró en vigor el 26 de mayo de 2001. Ambos documentos se pueden consultar en la página oficial 634 260 paso a una actuación de esta organización continental sobre un Estado miembro con motivo de proteger las poblaciones civiles víctimas de violaciones de los derechos humanos. En el seno de la OUA, se otorgaba el mismo tratamiento tanto a regímenes represivos como a aquellos Estados respetuosos con los principios democráticos y los derechos humanos. La protección de la soberanía y la seguridad de los Estados parecían estar por encima de la dignidad y la seguridad de los individuos. La adopción, en 1981, de la Carta Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos,637 representa un primer paso, mínimo pero importante, dado por los Estados africanos en el sentido de aceptar cierta limitación (moderación) de su soberanía, al menos en asuntos relacionados con los derechos humanos. Entonces este pequeño cambio se interpretó como el preludio de una nueva era del reconocimiento de los derechos individuales, consagrados en la DUDH.638 La creciente magnitud del drama de los DI en el continente iba a poner de manifiesto no sólo la necesidad de recabar en el espíritu panafricanista, expresado en la “política de puertas abiertas” marcada por la hospitalidad y la solidaridad hacia los refugiados durante las guerras de liberación del colonialismo y el apartheid, sino también y primordialmente la necesidad de enfatizar el enfoque de los derechos humanos para hacer frente a todas las formas de desplazamientos forzosos. Efectivamente, el desplazamiento constituye la negación de los más elementales derechos humanos. Afecta de forma particular a la libertad de movimiento y de residencia (incluyendo el derecho a permanecer en el lugar de propia elección), el derecho a la vida y a los medios de vida, el derecho a la salud, la educación, la propiedad, por citar algunos. de la UA: http://www.africa-union.org/root/au/Documents/Treaties/treaties.htm, visitada 3l 9/03/2011. 637 Adoptada en Nairobi (Kenia) el 27 de junio de 1981, entró en vigor el 21 de octubre de 1986. 638 Vide ACHPR, http://www.achpr.org/english/_info/history_en.html, visitado el 10/03/2011. 261 3.2. Hacia la Convención de Kampala A finales de los 80, junto con la mozambiqueña, la aguda crisis angoleña del desplazamiento interno estuvo en la génesis, como factor detonante, del debate internacional, llevado para el seno de la ONU, en torno a la inexistencia de mecanismos internacionales (legales e institucionales) de protección y asistencia a estos colectivos especialmente vulnerables en todo el mundo.639 A nivel interno continental, la cuestión del desplazamiento interno empieza a destacar en la agenda de la OUA a partir de 1992.640 Pero el proceso de cara a un instrumento legal que regule la situación de los DI tendría su inicio oficial cinco años más tarde, en 1997, cuando el Consejo de Ministros de la OUA, reunido en Harare (Zimbabue), solicitó a esta organización continental que conviniera una reunión ministerial con el objeto de debatir, en colaboración con el ACNUR, el problema de los refugiados, retornados y desplazados internos en África.641 Tras la celebración de un seminario de sensibilización en Addis Abeba, en octubre de 1998,642 tuvo lugar la solicitada Reunión Ministerial, en Jartum, de la que iba a resultar la Declaración de Jartum de la Reunión Ministerial de la OUA sobre Refugiados, Retornados y Personas Desplazadas Internamente en África, adoptada el día Conferencia Internacional sobre la Crisis de Refugiados, Retornados y Desplazados Internos en el África Austral (SARRED, por sus siglas en inglés), que tuvo lugar en Oslo, de 22-24 de agosto de 1988. Volveremos a esta constatación en en la introducción al capítulo VIII infra. 640 OAU, Resolution on Refugees and Displaced Persons in Africa, CM/Res.1370 (LV), 1992. 641 OAU, Resolution on Refugees and Displaced Persons in Africa, CM/Dec. 362 (LXVI), 1997. 642 CRISP, J. and MOONEY, E., “Report on the Workshop on Internal Displacement in Africa, Addis Ababa, October 19-20, 1998”, International Migration Review, Vol.33, No. 2 (Summer, 1999), pp.468-483. «The workshop was jointly convened by the Brookings Institution (Washington, D.C.), the United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR) and the Organization of African Unity (OAU). The primary purpose of the workshop was to focus attention on the problem of internal displacement in Africa and to identify ways of improving the response to that problem at the national, regional and international levels. More specifically, the workshop was intended: • to promote the dissemination and application of the Guiding Principles on Internal Displacement throughout the African continent; • to explore the role of Africa's regional and subregional organizations in addressing the problem of internal displacement; and, • to formulate concrete conclusions and recommendations in relation to the issue of internal displacement for submission to the OAU Ministerial Meeting on Refugees, Returnees and Displaced Persons, to be held in Khartoum in December 1998» (p.468). 639 262 14 de diciembre de ese mismo año 1998.643 Importante hito en la materia, la Declaración de Jartum destacó la necesidad de focalizar la prevención del desplazamiento interno y la protección de las PDI. Asimismo, constató con extremada preocupación el rápido y alarmante aumento del número y el drama de los DI en el continente. Desde su establecimiento, en 2000, la UA ha intentado adoptar políticas comprensivas para hacer frente a la migración y el desplazamiento interno. Entre las más prominentes políticas de la UA en materia migratoria figuran el Migration Policy Framework for Africa (MPFA)644 y la African Common Position on Migration and Development (African Common Position).645 Cumpliendo con su mandato de promover y proteger los derechos humanos en todo el continente, la Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos646 decidió, en noviembre de 2003, establecer un punto focal para el seguimiento de la situación de los derechos humanos de los refugiados, los solicitantes de asilo y los DI en África. Y designó Relator Especial para refugiados, solicitantes de asilo y PDI en África al tanzaniano Bahame Tom Mukirya NYANDUGA.647 Su mandato648 incluye emprender estudios y misiones de Compendium of OUA Instruments and Texts on Refuees, Returnees and Displaced Persons in Afica 1963-1999, pp.342-344, texto disponible en línea http://www.unhcrrlo.org/Regional_Partners/Docs/1998%20Khartoum%20Declaration.pdf, consultado el 4/04/2011. 644 AU, Decision on the Draft Migration Policy Framework for Africa, Doc. EX.CL/276 (IX), Banjul, June 29, 2006. 645 AU, Decision on African Common Position on Migration and Development, Doc. EX.CL/277 (IX), Banjul, June 29, 2006. 646 Constituida durante la 23ª Asamblea de Jefes de Estado y de Gobierno, en julio de 1987 647 ACHPR, Seventeenth Annual Activity Report of the African Commission on Human and Peoples’ Rights 2003-2004, par.32, disponible en línea http://www.achpr.org/english/activity_reports/activity17_en.pdf, consultado el 2/04/2011. 648 Decidido en el nº 1 de la resolución adoptada el 7 de diciembre de 2004, en Dakar (Senegal), durante su 36ª sesión ordinaria (celebrada de 23 de noviembre al 7 de diciembre de 2004), ACHPR, Resolution on the Mandate of the Special Rapporteur on Refugees, Asylum Seekers and Internally Displaced Persons in Africa, http://www.achpr.org/english/_info/rdp_res_1.html, visitado el 2/04/2011. Acorde con este documento, « (…) the Special Rapporteur on Refugees, Asylum Seekers and Internally Displaced Persons in Africa shall operate under the following mandate to -: a) seek, receive, examine and act upon information on the situation of refugees, asylum seekers and internally 643 263 investigación, entablar diálogo con los Estados y otros actores pertinentes, y desarrollar estrategias para proteger mejor los derechos de estos grupos. En julio de 2004, el Consejo Ejecutivo649 tomó dos importantes decisiones,650 en las que se plasma claramente el compromiso de los Estados de la UA en materia de protección y asistencia de los refugiados y DI, que deberían abordarse mediante un instrumento jurídico independiente. En tal sentido se urge la actuación de la organización panafricana para que los DI cuenten con un marco jurídico adecuado, cuyo borrador debería preparar la Comisión de la UA. En respuesta a algunos de los desafíos específicos a los que se enfrentaban los países africanos de la región de los Grandes Lagos, se impulsó, bajo los displaced persons in Africa; b) undertake studies, research and other related activities to examine appropriate ways to enhance the protection of refugees, asylum seekers and internally displaced persons in Africa; c) undertake fact-finding missions, investigations, visits and other appropriate activities to refugee camps and camps for internally displaced persons; d) assist Member States of the African Union to develop appropriate policies, regulations and laws for the effective protection of refugees, asylum seekers and internally displaced persons in Africa; e) cooperate and engage in dialogue with Member States, National Human Rights Institutions, relevant intergovernmental and non governmental bodies, international and regional mechanisms involved in the promotion and protection of the rights of refugees, asylum seekers and internally displaced persons; f) develop and recommend effective strategies to better protect the rights of refugees, asylum seekers and internally displaced persons in Africa and to follow up on his recommendations; g) raise awareness and promote the implementation of the UN Convention on Refugees of 1951 as well as the 1969 OAU Convention Governing the Specific Aspects of Refugees Problems in Africa; h) submit reports at every ordinary session of the African Commission on the situation of refugees, asylum seekers and internally displaced persons in Africa.» 649 El Consejo Ejecutivo de los Ministros de la Unión es uno de los más importantes órganos de la UA. De él se dice en la página oficial de la UA: «1. The Executive Council shall be composed of the Ministers of Foreign Affairs or such other Ministers or Authorities as are designated by the Governments of Member States. 2. The Executive Council shall meet at least twice a year in ordinary session. It shall also meet in an extra-ordinary session at the request of any Member State and upon approval by two-thirds of all Member States» (http://www.africaunion.org/root/au/organs/Executive_Council_en.htm, visitado el 10/04/2011). Otros órganos de la UA son: la Asamblea de Jefes de Estado y de Gobierno, el Parlamento Pan-Africano, la Corte de Justicia y Derechos Humanos, la Comisión (que ejerce las funciones de Secretariado de la Unión), el Comité Permanente de Representantes, los Comités Técnicos Especializados, el Consejo Económico, Social y Cultural, el Consejo de Paz y Seguridad, y las Instituciones Financieras. Sobre las instituciones de la UA, véase la interesante obra AKOKPARI, J., NDINGA-MUVUMBA, A. and MURITHI, T. (eds.), The African Union and its Institutions, Auckland Park (South Africa): Centre for Conflict Resolution, 2008. 650 EX.CL/Dec.129 (V) y EX.CL/127 (V). 264 auspicios de la UA y de las Naciones Unidas, la Conferencia Internacional sobre la Región de los Grandes Lagos (ICGLR por sus siglas en inglés), reunida por vez primera en Dar Es-Salaam, los días 19 y 20 de noviembre de 2004.651 Este proceso,652 cuyo telón de fondo era el reconocimiento de la interrelación de las poblaciones de la región, de su seguridad y economías, así como el imperativo de buscar soluciones regionales al drama del desplazamiento interno, culminó con la firma y adopción del Pacto sobre Seguridad, Estabilidad y Desarrollo en la Región de los Grandes Lagos (el Pacto de los Grandes Lagos - PGL), el 15 de diciembre de 2006, en Nairobi, por parte de sus once Estados Miembros: Angola, Burundi, República Centro Africana, República Democrática del Congo, Republica del Congo, Kenya, Rwanda, Sudán, Tanzania, Uganda y Zambia.653 Ratificado por diez de sus once Estados Miembros,654 el Pacto de los Grandes Lagos entró en vigor en junio de 2008.655 En su artículo 12 se establece claramente: «the member states undertake , in accordance with the Protocol on the Protection and De esta primera cumbre resulta la interesante Declaración de Dar Es-Salaam sobre paz, seguridad, democracia y desarrollo en la región de los Grandes Lagos, la cual allanó el camino y sentó las bases al Pacto de los Grandes Lagos del año 2006. La Declaración de Dar Es-Salaam está disponible en línea http://www.icglr.org/icglr-history.php, visitada el 9/04/2011. 652 BERNSTEIN, J. and BUENO, O., “The Great Lakes Process: new opportunities for protection”, FMR, nº29 (December 2007), p.73. 653 El Pacto de los Grandes Lagos está disponible en línea http://www.icglr.org/icglr-pacte.php, visitado el 9/04/2011. Allí se resumen sus objetivos en tres líneas: Provide a legal framework governing relations between the Member States Implement the content of the Pact Create the conditions for security, stability and sustainable development between the Member States. Y se indica su contenido conformado principalmente por: The Dar-Es-Salaam Declaration 10 Protocols, 4 Programmes of Action with 33 Priority projects The Special Funds of Reconstruction and Development (SFRD) Peace and Security Democracy and Good Governance Economic Development and Regional Integration Humanitarian, Social and Environmental Issues Programme of Cross Cutting Issues The Regional Follow-up Mechanism. 654A finales de 2011 Angola aun no había ratificado este importante instrumento regional. Volveremos sobre ello en la parte final del capítulo VIII. 655 Internal Displacement in Africa, http://www.internal-displacement.org, visitado el 10/04/2011. 651 265 Assistance of Internally Displaced persons, to provide special protection and assistance to internally displaced person and in particular to adopt and implement the Guiding Principles on Internal Displacement as proposed by the United Nations Secretariat». El documento se conforma de diez Protocolos vinculantes y cuatro Programas de Acción en torno a cuatro áreas específicos: paz y seguridad; democracia y buen gobierno; desarrollo económico e integración regional; y cuestiones sociales y humanitarias.656 Dos de los protocolos abordan directamente la cuestión de la protección de las PDI: el Protocolo sobre la protección y asistencia a las PDI (que incorpora la totalidad de los Principios Rectores) y el Protocolo sobre los derechos de propiedad de las poblaciones retornadas. El Protocolo sobre la prevención y la supresión de la violencia sexual contra las mujeres y los niños es igual de transcendente para los DI, habida cuenta de la prevalencia de la violencia sexual en los ambientes de conflictos y de post conflictos. Se trata, pues, del primer instrumento multilateral en todo el mundo que busca comprometer Estados Miembros a adoptar e implementar, como marco jurídico vinculante, los Principios Rectores para el Desplazamiento Interno de la ONU. Además de definir medidas de protección para las PDI que resultan de diversas causas y en todas las fases del desplazamiento, el Pacto de los Grandes Lagos endereza algunas de las preocupaciones específicas del desplazamiento interno en la Región de los Grandes Lagos tales como: las medidas de protección En el área de las cuestiones sociales, cabe destacar como un hito histórico el abordaje de la violencia sexual y de género como asunto central de la 4ª Cumbre Ordinaria de la ICGLR, que tuvo lugar en Kampala, los días 15 y 16 de diciembre de 2011. Se espera que se produzcan avances legislativos y de políticas activas en esta materia, dado el compromiso de los Estados Miembros a unirse, prevenir, poner fin a la impunidad y apoyar las víctimas de la violencia sexual y de género. Véase EXECUTIVE SECRETARIAT ICGLR, Communiqué ICGLR 4th Ordinary Summit of the Heads of State and Government and Special Session on the Sexual Gender Based Violence in the Great Lakes Region, held at Munyonyo Resort Hotel, Kampala, Uganda 15-16 December 2011, https://icglr.org/IMG/pdf/Final_Communique_kampala_English.pdf, visitado el 18/01/2012. Sobre los avances en esta material a nivel de la UA, véase la Decision on the Report of the Commission on the Implementation of the African Union Solemn Declaration on Gender Equality in Africa Doc. EX.CL/614 (XVII), Kampala, 25 July 2010. 656 266 para las poblaciones que viven del pastoreo, comunidades de acogida y familias de identidad étnica mixta. Asimismo, el Pacto refuerza la base legal para que las PDI puedan reivindicar sus derechos, incluyendo el acceso a la información, el derecho a ser consultados sobre y para la toma de decisiones que afectan a sus vidas, y el derecho a recibir asistencia humanitaria.657 El PGL resultó ser una verdadera experiencia embrionaria para la Convención de Kampala. Tanto es así que una gran parte del enfoque adoptado en la redacción de ésta se tomó del proceso de la Conferencia Internacional sobre la Región de los Grandes Lagos, sobre todo los principios de participación, integración, asociación y propiedad.658 Con arreglo a las precitadas decisiones del Consejo Ejecutivo de julio 2004, la Comisión de la UA convocó una reunión de expertos juristas independientes con el objeto de desarrollar un borrador de marco legal para los DI. 659 En 2006, dicho borrador fue sometido a la 2ª Conferencia Ministerial de la UA sobre refugiados, retornados y PDI, celebrada en Ouagadougou (Burkina Faso), que lo adoptó y recomendó al Consejo Ejecutivo la necesidad de poner en marcha los preparativos para una Cumbre Especial de la UA sobre Refugiados, Retornados y DI. Reafirmando las recomendaciones de la Conferencia Ministerial, el Consejo Ejecutivo solicitó a la Comisión de la UA que diera inicio a dichos preparativos, con miras al desarrollo de un marco legal regional sobre los desplazamientos “IDMC Publications”, http://www.internal-displacement.org, visitado el 11/04/2011. Luego de entrar en vigor el Pacto de los Grandes Lagos en junio de 2008, el Centro de Monitorización de los Desplazamientos Internos (IDMC por sus siglas en inglés) del Consejo Noruego para los Refugiados (NRC por sus siglas en inglés) y la Iniciativa Internacional para los Derechos de los Refugiados (IRRI por sus siglas en inglés) hicieron público, en septiembre del mismo año, El Pacto de los Grandes Lagos y los derechos de las personas desplazadas: un guía para la sociedad civil (The Great Lakes Pact and the Rights of Displaced People: A Guide for Civil Society), con el propósito de ayudar las organizaciones a usar el Pacto para promover los derechos de los refugiados y de las PDI en la región. 658 KAMUNGI, P., “Más allá de las buenas intenciones: implementar la Convención de Kampala”, RMF 34 (marzo 2010), p.53. 659 African Union Independent Legal Experts meeting to develop a Draft Legal Framework for IDPs; 11 to 13 April 2006, Addis Ababa, Ethiopia. 657 267 internos.660 Este llamamiento se iba a reiterar en enero de 2007, por medio de la Decisión EX.CL/319 (X) del Consejo Ejecutivo. Entre 2007 y 2008 se llevó a cabo la preparación y la revisión de los borradores de la Convención por parte de expertos legales de Estados Miembros. En noviembre de 2008, el borrador final de la Convención era adoptado por la 3ª Conferencia Ministerial de la UA sobre refugiados, retornados y PDI. Finalmente, entre los días 19-23 de octubre de 2009 tuvo lugar la celebración de la Cumbre Especial de la UA sobre Refugiados, Retornados y PDI, que trató de hacer frente a las causas y encontrar soluciones al problema de los desplazamientos forzosos, identificar formas de prevenirlos y mejorar la protección de sus víctimas. Trató, asimismo, de consolidar medidas para hacer frente a las necesidades específicas de las mujeres y niños desplazados, idear estrategias para reducir el impacto de los desastres naturales como causa de desplazamiento de población, desarrollar enfoques para facilitar la reconstrucción de las comunidades que emergen tras los conflictos, y mejorar las alianzas para hacer frente al desplazamiento forzoso en África.661 Todas estas materias quedan plasmadas en la Convención de la Unión Africana para la Protección y Asistencia de los Desplazados Internos en África (Convención de Kampala), adoptada el 23 de octubre de 2009. Su entrada en vigor tendrá lugar una vez haya sido ratificada por 15 de sus 53 Estados Partes.662 EX.CL/Dec.289 (IX), Banjul, The Gambia, July 2006. Decision on the Ministerial Conference on Refugees, Returnees and Internally Displaced Persons DOC. EX.CL/259 (IX). En su nº7, dice: «Also requests the Commission to initiate preparations for the holding of a Special Summit of Heads of State and Government on Refugees, Returnees and Internally Displaced Persons in 2008, in consultation with key partners in the Coordinating Committee on Assistance and Protection to Refugees, Returnees and Internally Displaced Persons». 661 ACNUR, “La Unión Africana alberga la cumbre especial sobre desplazamiento forzado”, http://www.acnur.org/t3/a-quien-ayuda/desplazados-internos/cumbre-de-la-union-africana/, visitado el 20/01/2011. 662 A finales de enero de 2012, la Convención de Kampala contaba con 33 firmas, 9 ratificaciones y 9 depósitos de instrumentos de ratificación por parte de Chad, Gabón, Guinea-Bissau, Sierra Leona, Somalia, Togo, República Centro Africana, Uganda y Zambia. (African Union, List of Countries which Have Signed, Ratified/Acceded to the African Union Convention for the 660 268 4. LA CONVENCIÓN DE KAMPALA (2009) 4.1. Trasfondo de la Convención de Kampala En el preámbulo de la Convención y en el de la Declaración de Kampala,663 adoptada simultáneamente con la Convención, los Jefes de Estado y de Gobierno expresan el marco filosófico y las razones que han conducido a la adopción de ésta, así como las bases normativas en las que se apoya. El punto de partida de la Convención es la toma de conciencia de la gravedad de la situación de los desplazamientos internos, el sufrimiento y la vulnerabilidad específica que estos suponen para las víctimas, al tiempo que constituyen una fuente de continua inestabilidad y tensiones para los Estados africanos. Para hacer frente a este estado de cosas, los signatarios de la Convención y de la Declaración de Kampala recuerdan el espíritu panafricano y los ideales que antaño inspiraron a sus predecesores, que guiaron y movilizaron los recursos del continente en la lucha contra todas las formas de colonialismo y la erradicación del apartheid. Evocan la solidaridad y la tradicional hospitalidad de los Estados y los pueblos africanos hacia los refugiados y otras personas en peligro. Y, fieles a esta tradición, deciden seguir extendiendo la protección y la asistencia humanitaria a las víctimas de los desplazamientos internos y buscar soluciones duraderas a sus problemas, mediante el establecimiento de un marco adecuado y vinculante, a semejanza de lo que se hizo en el pasado en relación con la protección y la asistencia a los refugiados. Por cierto y como queda dicho en el capítulo IV, aunque se presumía que los DI eran suficientemente protegidos por el Derecho internacional humanitario, Protection and Assistance of Internally Displaced Persons in Africa [Kampala Convention], http://www.au.int/en/sites/default/files/Convention%20on%20IDPs%20-%20displaced..._0.pdf, visitado el 19/01/2012). 663 AU, Kampala Declaration on Refugees, Returnees and Internally Displaced Persons in Africa, 23 October 2009, Ext/Assembly/AU/PA/Draft/Decl.(I) Rev.1. 269 el Derecho de los derechos humanos y, por analogía, por el Derecho internacional de los refugiados, era más que evidente la falta de un específico marco jurídico e institucional vinculante, africano e internacional, para la prevención del desplazamiento y la protección y asistencia a los DI. Ello representaba un serio vacío que planteaba numerosos desafíos en la materia. «It is to address this gap in Africa, a continent disproportionately affected by internal displacement that the African Union embarked on the development of a binding legal framework», afirma la UA.664 En la Convención de Kampala confluyen, además de los Principios Rectores, numerosos instrumentos jurídicos regionales e internacionales de derechos humanos que, no obstante su transcendencia, siguen sin ser ratificados por parte de varios Estados.665 Por esta razón, en su último párrafo (28), la Declaración de Kampala urge a todos los Estados Miembros a ratificar e implementar la Convención. 4.2. Estructura de la Convención de Kampala Además del preámbulo,666 la Convención se compone de 23 artículos, divididos en 14 disposiciones principales y 9 finales. “Explanatory Note on the African Union Convention for the Protection and Assistance of the Internally Displaced Persons in Africa (Kampala Convention)”, http://www.internaldisplacement.org, visitado el 5/03/2011. 665 «(…) Recalling the various conventions, declarations, resolutions and decisions that have previously been adopted on the question of refugees and internal displacement in Africa and their impact for the Continent and reiterating the need to implement them, (…) We call upon Member States who have not done so to sign and ratify treaties, conventions and covenants relating to human rights, refugees, the protection of civilians during armed conflict, civil, political and socioeconomic rights as well as the prevention of large scale arbitrary population displacement, including the OAU Convention Governing the Specific Aspects of Refugee Problems in Africa, the African Charter on Democracy Elections and Governance» (Preámbulo y párr.3 de la Declaración de Kampala). 666 Que, como hemos expuesto, ofrece los motivos para el desarrollo de la Convención; contextualiza los Principios Rectores a la situación del desplazamiento interno en África; proporciona la intencionalidad legislativa de la Convención presentando sus apuntalamientos con el sistema de la UA y el de la ONU; y reconoce la necesidad de un instrumento jurídico vinculante para la gestión del desplazamiento interno en el continente, llenando así la lacuna legis sobre la protección de los DI en el ordenamiento internacional. 664 270 En el primer bloque (del artículo1 al 14), el texto ofrece el marco conceptual y los objetivos de la Convención, así como las obligaciones generales y específicas de los Estados Partes, las organizaciones internacionales y las agencias humanitarias, en materia de protección y asistencia a los desplazados internos en todas las fases del desplazamiento, incluida la búsqueda de soluciones duraderas a sus problemas. El segundo bloque (artículos 15 al 23) contiene disposiciones finales relativas a la aplicación, firma, ratificación y/o adhesión, entrada en vigor, enmienda y revisión, denuncias, cláusulas de excepción, reservas, solución de controversias y depósito del instrumento de ratificación. Ut universi, la Convención de Kampala es un instrumento comprensivo dado que cubre todas las fases (la prevención del desplazamiento, la protección y asistencia durante el desplazamiento, y las soluciones duraderas para los DI bajo la forma del retorno sostenible, la integración local o la reubicación) y todas las causas del desplazamiento interno. Y porque, con su enfoque de los derechos humanos, diseñado para responder a las necesidades específicas de los DI, detalla y perfila las responsabilidades de todos los actores relacionados con estos colectivos. En concreto, menciona las obligaciones de la UA, la ONU y las Comunidades Económicas Regionales, así como las Organizaciones de las Sociedades Civiles y de auxilio, y de los grupos armados insurgentes. 4.3. Objetivos de la Convención de Kampala «The convention aims to promote regional and national measures to prevent, mitigate, prohibit and eliminate the root causes of internal displacement as well as provide durable solutions»667 “AFRICA: IDP convention – now the hard work begins”, Hatnews (October 26, 2009), en línea: http://www.hatnews.org/2009/10/26/africa-idp-convention-now-the-hard-work-begins/, visitado el 15/03/2011. 667 271 Al igual que en el ámbito internacional general, también y con mayor agudeza en el regional africano era creciente y urgente la necesidad de llenar el vacío legal en la protección de los DI.668 Como consecuencia de dicho vacío, los DI constituyen el colectivo vulnerable más desvalido al no contar con una protección legal internacional específica, suficiente y efectiva. Todo ello, unido a su magnitud y gravedad, hace del desplazamiento interno «la gran tragedia de nuestros tiempos», en palabras de Kofi ANNAN.669 A la vista de esta “trágica realidad”, la Convención de Kampala se fija como objetivo general poner fin al desplazamiento interno arbitrario mediante la prohibición y la eliminación de sus causas. Y minimizar, de forma urgente y necesaria, sus consecuencias mediante la protección y asistencia a los DI y la puesta en marcha de soluciones duraderas a su situación. La Convención se propone, asimismo, mitigar el impacto de los desplazamientos provocados por desastres naturales, erradicando, evitando y previniendo la discriminación, la exclusión y la marginación política, social, cultural y económica. Para lograr este objetivo general, la Convención se propone promover y fortalecer medidas regionales y nacionales adecuadas, así como establecer un marco jurídico panafricano apropiado, que prevé las obligaciones, las responsabilidades y los roles de todos los actores estatales y no-estatales que intervienen en el desplazamiento.670 Sobre las razones de dicha urgencia, véase MARU, M. T., “The Kampala Convention and its Contribution…”, cit., pp.96-97. 669 ANNAN, K.,” Preface”, en DENG, F. y CONHEN, R., Masses in Flight: the Global Crisis of Internal Displacement, Washington D.C., 1998, p.xix. 670 A tenor del artículo 2, los objetivos de la Convención de Kampala son los siguientes: «a. Promover y fortalecer las medidas regionales y nacionales para prevenir o mitigar, prohibir y eliminar las causas del desplazamiento interno así como ofrecer soluciones duraderas; b. Establecer un marco jurídico para evitar el desplazamiento interno, y proteger y ayudar a las personas desplazadas internamente en África; c. Establecer un marco jurídico para la solidaridad, cooperación, promoción de las soluciones duraderas y el apoyo mutuo entre los Estados Parte a fin de combatir el desplazamiento y abordar sus consecuencias; 668 272 4.4. Contenido de la Convención de Kampala Tras exponer el marco conceptual (art.1), la Convención establece las obligaciones y responsabilidades de una amplia gama de actores estatales y noestatales en relación con el desplazamiento interno en todas las fases de su desarrollo, desde su prevención, la protección y asistencia a sus víctimas, hasta alcanzar las soluciones duraderas o definitivas a su situación. Las soluciones duraderas pasan por el retorno sostenible, la integración local o la reubicación en condiciones de seguridad y dignidad (art.11). Cualquiera de estas formas, debe ir acompañada de mecanismos de compensación justa y equitativa y otros modos de reparación, según proceda, a los DI por daños incurridos como resultado de desplazamientos (art.12.2). De este modo, la Convención reconoce y busca subsanar los complejos problemas relacionados con las soluciones duraderas (como, en su caso, las disputas por las tierras u otras propiedades de los desplazados) y hacer viables la reconciliación y la paz. Por ello ofrece libertad para elegir el lugar de residencia (art.11), y exige un marco regulador nacional efectivo para proporcionar a los DI una indemnización justa y recordar a los Estados su obligación de proteger las propiedades de los desplazados (art.12). Ante la imperiosa necesidad de restringir la tendencia de los Estados y de los grupos armados a desplazar la población como estrategia de guerra o de contrainsurgencia, o para privar del derecho al voto a grupos relacionados con la oposición política, la Convención impone a los Estados modificar su derecho penal en orden a calificar como delitos punibles por ley los actos de desplazamiento arbitrario de las poblaciones (art. 4.6). d. Prever las obligaciones y responsabilidades de los Estados Parte, con respecto a la prevención del desplazamiento interno y la protección y asistencia de los desplazados internos; e. Prever las respectivas obligaciones, responsabilidades y roles de los grupos armados, los agentes no estatales y otros actores pertinentes, incluyendo las organizaciones de la sociedad civil, con respecto a la prevención del desplazamiento interno y la protección y asistencia de los desplazados internos.» 273 Con el objeto de prevenir situaciones en las que los Gobiernos reducen o manipulan las cifras de DI para obstaculizar su acceso a los servicios sociales, la Convención exige el registro de los desplazados (art.13). Para supervisar y examinar la aplicación de los objetivos de la Convención y, de esta forma, paliar la habitual resistencia de los Estados a adherirse a las normas vinculantes, evitar que se incurra en estériles retóricas diplomáticas y asegurar la cooperación panafricana en respuesta al desplazamiento interno, el art.14 prevé y establece como mecanismos de control o monitoreo: la Conferencia de los Estados Parte y los informes regulares, presentados de conformidad con el art.62 de la Carta Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos, y en el ámbito del Mecanismo Africano de Revisión por Pares (MARP).671 Ampliaremos esta importante materia en el apartado que sigue. 4.5. Fortalezas y debilidades de la Convención de Kampala: breves apuntes Por una serie de razones, la Convención de Kampala resulta a todas luces un instrumento novedoso e histórico. Se trata del primer instrumento internacional legalmente vinculante acerca de la protección y asistencia de desplazados internos que abarca un continente entero. Al transformar los principios voluntarios (soft law) en normas de obligado Creado en 2002, en el marco de la Nueva Asociación para el Desarrollo de África (NEPAD, por sus siglas en inglés), funciona como instrumento de evaluación del desempeño y progreso político, económico y social entre los países africanos participantes, de conformidad con los principios, legislación, políticas, normas, patrones y prácticas que conduzcan a la estabilidad política, alto crecimiento económico, desarrollo acelerado y sostenible e integración económica continental. En esencia, el MARP busca garantizar que los países que a él se adhieren estén íntegramente identificados y comprometidos con los principios, las prioridades y los objetivos de buen gobierno, y dispuestos a permitir que sus Pares evalúen la situación en sus respectivos países, en áreas como: la democracia, la gobernación, la gestión política, económica, corporativa y el desarrollo socioeconómico. Véase a este propósito de SEMEDO, F.“O Mecanismo Africano de Revisão de Pares (MARP) no quadro da NEPAD: oportunidade e desafio para os Estados Africanos”, www.adelinotorres.com/.../Felizberto%20Semedo_NEPAD%20em%20África.pdf, visitado el 14/03/2011. 671 274 cumplimiento (hard law),672 la Convención sitúa a los DI y al fenómeno del desplazamiento interno en el centro del mecanismo regional de protección de los derechos humanos. Y envía una importante señal al resto del mundo sobre la determinación y la seriedad con que África afronta el problema de los desplazamientos internos.673 En palabras de Chaloka BEYANI, vigente Relator Especial de la ONU para los derechos humanos de los DI, «the Convention is a major achievement. It represents the will and determination of African States and peoples to address and resolve the problem of internal displacement in Africa».674 Mientras los PR enfocan el problema de los desplazamientos internos desde la perspectiva de los derechos de los desplazados, absteniéndose de ofrecer una definición legal de éstos, la Convención enfoca el problema preferentemente desde la perspectiva de las obligaciones de los actores estatales y no-estatales, y proporciona una definición legal de los beneficiarios.675 Se pasa de una definición meramente descriptiva676 a una definición legal de DI.677 BEYANI, C., “The Politics of International Law: Transformation of the Guiding Principles on Internal Displacement from Soft Law into Hard Law”, ASIL Proceedings of the Annual Meeting , vol.102 (April 9-12, 2008), pp.194-198; JAKSA, B. y SMITH, J., “África: de los principios voluntarios a las normas vinculantes”, RMF – GP10 (diciembre 2008), pp.18 y 19. 673 “The African Union IDPs Convention. A Unique Opportunity to Strengthen the Protection of the Internally Displaced in Africa”, http://www.idpaction.org/index.php/en/news/19-au-idpconvention, visitado el 5/04/2011). 674 Dr. Chaloka BEYANI, United Nations Special Rapporteur on the human rights of internally displaced persons, 23 October 2010, citado en http://www.internal-displacement.org/kampalaconvention, visitado el 7/04/2011. Nombrado para este cargo el 1 de noviembre de 2010 por un período inicial de tres años, el zambiano BEYANI sucede a Walter KÄLIN (2004-2010), y al sudanés Francis M. DENG (1992-2004). 675 KIDANE, W., “Managing Forced Displacement by Law in Africa: the Role of the New African Union IDPs Convention”, cit., pp.56 y 59. 676 Véase MOONEY, E., “The Concept of Internal Displacement”, cit., p.13; KÄLIN, W., “Guiding Principles on Internal Displacement: Annotations”, Studies in Transnational Legal Policy, No. 32, published by The American Society of International Law and The Brookings Institution Project on Internal Displacement, 2008, p.3, disponible en línea: www.asil.org/pdfs/stlp.pdf, visitado el 9/04/2011. 677 De acuerdo con Mehari Taddele MARU, «the Kampala Convention provides a conceptual clear and morally principled definition of IDPs by drawing a line around internal displacement and internal migration, employing the push and pull factors conceptual framework of migration. The Kampala Convention adopts a carefully negotiated definition that avoids the dangers of too liberal and too narrow definition of IDPs. By so doing, it enhances comprehensiveness of its 672 275 Por tanto, la Convención confiere personalidad jurídica a los DI, que pueden exigir a todos los actores relacionados con su causa – incluso a grupos armados678 y a las grandes empresas - el cumplimiento de sus respectivas obligaciones y responsabilidades. Entre los varios derechos exigibles que la Convención introduce, relacionados con las necesidades específicas de protección y asistencia de los DI, figuran el derecho a regresar a sus lugares de origen, el derecho a la indemnización u otras formas de reparación, y el derecho a solicitar asistencia de forma pacífica.679 La Convención contiene un marco legal integral que comprende las varias causas del desplazamiento, incluyendo conflictos armados, la violencia generalizada, las violaciones de los derechos humanos, los desastres (naturales o provocados por el ser humano) y los proyectos de desarrollo llevados a cabo por actores públicos o privados. Y expone un conjunto integral de derechos y estándares, cubriendo todas las fases del desplazamiento, desde la prevención a la protección, la asistencia y las soluciones duraderas. Para evitar o prevenir el desplazamiento, la Convención moviliza la acción nacional y regional. Y requiere la cooperación entre los Estados, con las organizaciones internacionales y la sociedad civil, para asegurar que los DI sean protegidos y asistidos. Como tratado legalmente obligatorio, la Convención de Kampala ayudará, probablemente, a reforzar y consolidar los derechos humanos fundamentales y los coverage of all types of IDPs without sacrificing clarity in conceptualization and efficacy in application» (MARU, M. T., “The Kampala Convention and its Contribution…”, cit., p.125). 678 Arrecian los debates en torno a la candente cuestión sobre cómo vincular los grupos o actores armados no estatales con la protección de las PDI. De ello da buena fe la ya abundante documentación que ha venido a la luz desde la adopción de la Convención de Kampala. Véase a título de ejemplo: la Revista Migraciones Forzadas, nº37 (abril 2011), dedicado con carácter monográfico a “Grupos armados no estatales y desplazamiento”; y GENEVA CALL y IDMC, Actores armados no estatales y la protección de los desplazados internos. Informe de la conferencia organizada por el Llamamiento de Ginebra (Geneva Call) y el Observatorio de Desplazamiento Interno (IDMC), Ginebra, 23 y 24 de marzo de 2011, Ginebra, junio de 2011. 679 Ibid. El art.5,9 establece que “Los Estados Parte respetarán el derecho de los desplazados internos de solicitar o buscar protección y asistencia de forma pacífica, de conformidad con las leyes nacionales pertinentes y el derecho internacional, un derecho por el cual no deberán ser perseguidos, procesados ni castigados”. 276 estándares humanitarios que le subyacen, incluso los extraídos de los PR. Asimismo, proporciona a los países un marco para el desarrollo de legislación nacional y políticas sobre desplazamiento, al promover la protección y las soluciones para los desplazados internos a nivel nacional, subregional y regional. Por todo ello, algunos autores consideran que, si bien el alcance de su aplicación está formalmente limitado a los Estados Miembros de la UA, la pertinencia de la Convención de Kampala se extiende más allá del continente africano.680 Y que, además de llenar el vacío legal en la protección internacional de los DI, esta Convención constituye un notable avance del Derecho internacional en varios aspectos.681 Aunque sin ser exhaustivas, las anteriores apreciaciones reflejan lo muy favorablemente que los defensores de los derechos de los DI acogen la Convención de Kampala, encontrando en ella un “faro de esperanza”682 para los millones de DI en el continente. En todo caso, dichos defensores no dejan de albergar ciertas reservas. Las más importantes guardan relación con la insuficiencia de garantías ACNUR y UIP, “Convención de la UA para la protección y la asistencia de los DI en África (Convención de Kampala). Breve resumen… cit., p.2. 681 Jacob KELLENBERGER, por ejemplo, señala las disposiciones normativas sobre el retorno seguro y voluntario, y aquellas sobre el acceso a la compensación u otras formas de reparación. “Root causes and prevention of internal displacement: the ICRC perspective”. Statement by Jakob KELLENBERGER, http://www.icrc.org/eng/resources/documents/statement/displacementstatement-231009.htm, cit. bajo el epígrafe 2.2 supra. 682 «I witnessed the historic moment of the adoption of the AU Convention on the Protection and Assistance of Internally Displaced Persons in Africa. The importance of this Convention cannot be underestimated. Building on the UN Guiding Principles on Internal Displacement it is the first legally binding IDP-specific treaty covering an entire continent. The Convention is a tremendous achievement and a beacon of hope for the almost 12 million people in Africa internally displaced by conflict and the many more internally displaced by natural disasters, and hopefully serves as a model for other regions, too» (enfatizado por nosotros) (KÄLIN, W., “The Human Rights of Internally Displaced Persons”, Brookings (October 26, 2009), disponible en línea: http://www.brookings.edu/speeches/2009/1026_internal_displacement_kalin.aspx, visitado el 10/04/2011). Véase también ZORZI GIUSTINIANI, F., “New Hopes and Challenges for the Protection of IDPs in Africa: the Kampala Convention for the Protection and Assistance of Internally Displaced Persons in Africa”, Denver Journal of International Law and Policy, vol.39, nº2 (Spring 2011), pp.347-370. 680 277 para la igualdad y la no-discriminación,683 y la falta de mecanismos efectivos de supervisión del cumplimiento, al considerar insuficientes los indicados en el anterior apartado. El art.5 (1) dispone que «recae en los Estados Parte el deber primordial y la responsabilidad de brindar protección y asistencia humanitaria sin discriminación de ningún tipo a los desplazados internos que se encuentren en su territorio o jurisdicción» (subrayado por nosotros). No obstante, voces críticas consideran muy limitada la cláusula preliminar que requiere a los Estados que erradiquen y eviten la discriminación (art.4 [4 a.]), dado que sólo recoge los factores “étnicos, raciales o religiosos”, en lugar de reflejar el Principio Rector 4, que prohíbe la discriminación de todo tipo.684 Al parecer, los términos sobre los “procedimientos simplificados” (art.11 [4]) para devolver a los DI sus propiedades son vagos y, relacionados con la problemática de la discriminación, podrían no facultar a las mujeres para recuperar sus propiedades en los casos en que no tengan derecho a heredar lo que se considera propiedad única de su esposo. Ante la tendencia al posible aumento de los desplazamientos internos arbitrarios por “proyectos llevados a cabo por actores públicos o privados”, resultan igual de vagas las disposiciones a este respecto (art.10). Sobretodo preocupa que la Convención no indique nada sobre la vigilancia pública ni parlamentaria de los proyectos que puedan causar desplazamientos. El art.5 (1) dispone que «recae en los Estados Parte el deber primordial y la responsabilidad de brindar protección y asistencia humanitaria sin discriminación de ningún tipo a los desplazados internos que se encuentren en su territorio o jurisdicción» (subrayado por nosotros). No obstante, voces críticas consideran muy limitada la cláusula preliminar que requiere a los Estados que erradiquen y eviten la discriminación (art.4 [4 a.]), dado que sólo recoge los factores “étnicos, raciales o religiosos”, en lugar de reflejar el Principio Rector 4, que prohíbe la discriminación de todo tipo. Vide JAKSA, B. y SMITH, J., “África: de los principios voluntarios a las normas vinculantes”, cit., p.18. 684 Idem. 683 278 Como quedó expuesto, los mecanismos de supervisión del cumplimiento de la Convención son otro foco de preocupación. Los previstos (art.14) e indicados supra, además de cierta imprecisión en los términos de su formulación, parecen más supeditados al régimen de “acuerdo entre caballeros” que al imperio de la ley. En todo caso, cabe observar en tal sentido que, si bien no viene específicamente establecido, es previsible que, cuando entre en vigor,685 la Convención será uno de los instrumentos abiertos a la interpretación y aplicación por la Corte Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos, toda vez que esta institución fue creada para ser el principal órgano judicial de la UA. En efecto, su Protocolo fundacional estipula que la Corte tiene jurisdicción no sólo sobre las disposiciones de la Carta Africana sobre los Derechos Humanos y de los Pueblos, sino también sobre cualquier otro instrumento relevante en materia de derechos humanos que haya sido ratificado por los Estados Miembro.686 Importa señalar que la precitada Corte constituye un elemento esencial del sistema africano de derechos humanos,687 el más reciente de los sistemas regionales, y todavía en fase de formación, como se indica infra. Elemento estructural de este sistema, la Carta Africana de los Derechos Humanos y de los Pueblos también conocida como Carta de Banjul, a la que nos referimos en el Con arreglo a su artículo 17.1, la Convención entrará en vigor treinta (30) días después de que quince (15) Estados miembros depositen los instrumentos de ratificación o adhesión. 686 Protocol to the African Charter on Human and Peoples' Rights on the Establishment of an African Court on Human and Peoples' Rights, adopted in Ouagadougou, on 10/06/1998, entered into force on 25/01/2004. En realidad, la Corte Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos, que resulta de este Protocolo, no llegó a funcionar nunca. 687 Para ampliar la información en torno al sistema africano de derechos humanos, véase, entre otras referencia, las páginas http://www.achpr.org, http://www.african-court.org/; y las siguientes obras: ODIMBA, J. C., “Protección de los derechos fundamentales en África”, en El derecho de amparo en el mundo, México: Porrúa-Fundación Konrad Adenauer, 2006, pp.945-984; SAAVEDRA ÁLVAREZ, Y., “El sistema africano de los derechos humanos y de los pueblos. Prolegómenos”, Anuario Mexicano de Derecho Internacional, nº8 (2008), pp.671-712; MUBIALA. M., Le systéme regional africain de protection des droits de l’homme, Bruxelles: Établishments Émile Bruylant, 2005; MOCO, M., Direitos Humanos e seus Mecanismos de Protecção. As particularidades do Sistema Africano, Coimbra: Almedina, 2010; NGOY WALUPAKAH, P., La Cour Africaine des droits de l'Homme et des Peuples : Le problème du contrôle juridictionnel des droits de l'homme en Afrique, Bucavu : Université Catholique de Bucavu, 2008. 685 279 epígrafe 3.1 supra,688 tiene como una de sus principales características la regulación de los derechos económicos, sociales y culturales de manera conjunta con los derechos civiles y políticos, lo que no sucede en otros sistemas regionales. Además, destacan los derechos colectivos y del desarrollo de los pueblos.689 La Carta prevé una Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos, que fue constituida en 1987, conformada por 11 personalidades africanas de prestigio, y con sede en Banjul (Gambia). La Carta prevé igualmente una Corte Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos, creada en 1998, en Ouagadougou (Bourkina Faso), con entrada en vigor en 2004. Sin embargo sus primeros jueces fueron elegidos solo en 2006, con renovación y nuevos integrantes en 2008. Esta Corte inició sus funciones de manera provisional en Addis Abeba (Etiopia) en noviembre de 2006, y en agosto de 2007 se trasladó a su actual sede en Arusha (Tanzania). Hasta finales de 2011, únicamente 25 países habían aceptado su jurisdicción mediante depósito del instrumento ratificatorio,690 lo que contrasta con el hecho de que la totalidad de los Estados Miembros de la UA haya ratificado la Carta de Banjul. Como demostración de que el sistema africano de derechos humanos sigue en fase de formación, se indica que en julio de 2008 se llevó a cabo la fusión de la Corte Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos con la Corte Africana de Justicia, dando lugar a la Corte Africana de Justicia y Derechos Humanos (CAJDH).691 Adoptada en Nairobi (Kenia) el 27 de junio de 1981, y en vigor desde 21 de octubre de 1986. FERRER MC-GREGOR, E., “Interpretación conforme y control difuso de convencionalidad. El nuevo paradigma para el juez mexicano”, Biblioteca Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/7/3033/14.pdf, p.353, visitado el 15/01/2012. 690 Argelia, Burkina Faso, Burundi, Costa de Marfil, Comoros, Gabón, Gambia, Gana, Kenya, Libia, Lesotho, Mali, Malawi, Mozambique, Mauritania, Mauritius, Nigeria, Niger, Ruanda, Sur África, Senegal, Tanzania, Togo, Tunisia y Uganda. 691 En cumplimiento del Acto Constitutivo de la UA (Lomé, 11 de julio de 2000), en cuyo art.5, 1, d) se prevé como uno de los órganos de la Unión la Corte Africana de Justicia, la Asamblea de la Unión adoptó el Protocolo de la Corte de Justicia de la UA el 11 de julio de 2003, en Maputo. Ambos protocolos se fusionaron y dieron lugar al Protocolo sobre el Estatuto de la Corte Africana de 688 689 280 A la espera de ser reemplazada por la CAJDH,692 la Corte Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos, que tiene competencias consultivas y contenciosas, dictó su primera sentencia el 15 de diciembre de 2009, como consecuencia de la demanda interpuesta por un particular, el Sr. Michelot Yogogombaye contra la República de Senegal.693 El demandante pretendía obtener la suspensión de los procedimientos en vigor iniciados por la República y el Estado de Senegal con el objeto de procesar, juzgar y condenar al Sr. Hissein Habré, antiguo Jefe del Estado de Chad, asilado en Dakar, Senegal. En esta sentencia la Corte declara que carece de jurisdicción para conocer del asunto al haber sido interpuesta la demanda por un particular, y debido a que la República de Senegal no había aceptado la competencia de este Tribunal para conocer de las demandas interpuestas por particulares. Esta declaración se produce en respuesta a una de las objeciones preliminares introducidas por la República de Senegal en su escrito de defensa. La Corte no entra a conocer del fondo del asunto.694 Se levanta, así, una cuestión de importancia máxima dado que la verdadera eficacia de los Tribunales encargados de la protección de los DDHH depende de la posibilidad de los particulares y ONG de acudir directamente a ellos, sin filtros de ningún tipo, para solicitar la protección de sus derechos en los casos en que hayan resultado conculcados. Justicia y Derechos Humanos, adoptado en El-Sheikh, Egipto, el 1 de julio de 2008. En su art.9,1, se prevé que el Protocolo y Estatutos adjuntos entrarán en vigor 30 días después del depósito del instrumento ratificatorio por parte de 15 de sus Estados Miembro. A fecha 12 de abril de 2011, se habían registrado solamente 3 depósitos por parte de Burkina Faso, Libia y Mali. 692 Vid nota inmediatamente anterior. 693 UNIÓN AFRICANA, CADHP, Asunto Michelot Yogogombaye c. la República de Senegal (Demanda Nº 001/2008). Texto disponible en las páginas http://www.african-court.org/, y http://www.africancourtcoalition.org/images/docs/afr-court/decision%20001-2008.pdf, visitadas el 22/01/2012. 694 La opinion separada del Juez Fatsah OUGUERGOUZ unida a la sentencia, resulta de gran interés de cara a la comprensión del procedimiento. 281 Se celebra como algo positivo el hecho de que, aproximándose al sistema europeo,695 en el sistema africano se reconoce legitimación activa a los individuos y ONG para acudir directamente ante la Corte, sin necesidad de pasar por el filtro de la Comisión, como sucede en el sistema de protección de los derechos humanos interamericano. El problema estriba en que la legitimación activa de los individuos y ONG queda supeditada a una declaración expresa del Estado demandado reconociendo la competencia del Tribunal para conocer de estas demandas, lo que se ha denominado "aceptación del recurso individual", regulada en los artículos 5.3 y 34.6 del Protocolo que instituye esta Corte.696 Dada la lentitud y/o resistencia de la mayoría de los Estados en aceptar dicho derecho de recurso individual, cabe temer que cualquier otra demanda interpuesta por un particular u ONG demandando a un Estado distinto a Burkina Faso y Mali que sí lo han aceptado, terminará con un fallo idéntico al de la sentencia que nos ocupa, no permitiendo al Tribunal entrar a conocer de las violaciones denunciadas en la misma y anulando su eficacia respecto a su protección.697 De no resolverse, esta grave limitación de la Corte en materia de jurisdicción ratione personae podría entorpecer la viabilidad de esta institución ante el previsible aumento de demandas sustancialmente. En este sentido, el año 2011 No cabe duda que este sistema, el más antiguo de todos, que comenzó su andadura en 1950 con la aprobación del Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH), es el más garantista. El CEDH ha instaurado el sistema de control y de supervisión de los DDHH más evolucionado que existe hasta el momento, con un órgano de naturaleza jurisdiccional, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, como auténtico árbitro del mismo. Hasta 1998 existían dos órganos de control, la Comisión Europea de Derechos Humanos y el Tribunal, pero tras la entrada en vigor del Protocolo Adicional nº 11 al Convenio en noviembre de 1998, que prevé la supresión de la Comisión como filtro de las demandas, el procedimiento se ha judicializado: a partir de entonces las mismas se interponen directamente ante el Tribunal. Así, pues, las demandas individuales constituyen el mecanismo más importante de control del cumplimiento del CEDH, ya que mediante el mismo cualquier persona, ONG o grupo de particulares que se consideren víctima de una violación de sus derechos humanos puede plantear una demanda ante el susodicho Tribunal. 696 Precisamente, el art.34.6 establece lo siguiente: «At the time of the ratification of this Protocol or any time thereafter, the State shall make a declaration accepting the competence of the Court to receive cases under article 5(3) of this Protocol. The Court shall not receive any petition under article 5 (3) involving a State Party which has not made such a declaration». 697 Vid. Ilustre Colegio de Abogados de Madrid (ICAM), “Comentario sobre la primera sentencia dictada por el Tribunal Africano de Derechos Humanos y de los Pueblos”, http://www.icam.es/docs/web3/doc/TRB_AFR_TADHP_comentario.pdf, consultado el 12/04/2011. 695 282 resultó particularmente fértil, con un total de 11 demandas admitidas, y 9 sentencias dictadas. Tabla 4: Corte Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos: casos y sentencias Demanda número Asunto 001/2008 Yogogombaye v. Senegal 001/2011 Femi Falana v. Union Africana Soufiane Ababou v. República Democrática Popular de Argélia Urban Mkandawire contra la República de Malawi Comisión Africana de los Derechos Humanos y de los Pueblso la Gran Jamahiriya Árabe Libia Popular Socialista Daniel Amare y Mulugeta Amare v. Líneas Aéreas de Mozambique y la República de Mozambique Association Juristes d’Afrique pour la Bonne Gouvernance contra Costa de Marfil Youssef Abadou contra el Reino de Marruecos Ekollo Moundi Alexandre v. Cameroon and Nigeria Tanganyika Law Society & Legal and Human Rights Centre contra la República Unida de Tanzânia Prof Efoua Mbozo’o Samuel v. Pan African Parliament Reverendo Christopher Mtikila contra la República Unida de Tanzânia 002/2011 003/2011 004/2011 005/2011 006/2011 007/2011 008/2011 009/2011 010/2011 011/2011 Sentencia 15 Dic 2009 Opinión separada 16 Jun 2011 16 Jun 2011 16 Jun 2011 16 Jun 2011 23 Set 2011 Opinión disidente 22 Set 2011 30 Set 2011 22 Set 2011 Fuente: Coligação para um Tribunal Eficaz na Defesa dos Direitos Humanos e dos Povos, http://www.africancourtcoalition.org, vistado el 20/01/2012. Sin menoscabo de las reservas puestas de manifiesto, los defensores de los derechos humanos de las PDI, conscientes de que no existe un tratado 283 internacional perfecto,698 aplauden y celebran la histórica, necesaria y pertinente Convención de Kampala, al tiempo que auguran y urgen su ratificación e implementación. 4.6. El desafío de la implementación: el rol de la sociedad civil El desplazamiento interno tiende a convertirse en la peor tragedia africana del siglo XXI.699 En este contexto, contemplando las más diversas causas del desplazamiento, la Convención de Kampala resulta de relevancia para todos los Estados Miembro de la UA, estén o no afectados por este fenómeno y por los conflictos armados en la actualidad. Entre otras razones porque en su vertiente preventiva la Convención predispone los Estados a que estén preparados para afrontar los desplazamientos causados por desastres y la degradación ambiental debidos al cambio climático, y sean capaces de tomar las necesarias medidas para minimizar el impacto de dichos desplazamientos.700 Por tanto, están servidas todas las razones para que los Estados Miembro se apresuren a ratificar la Convención de Kampala. Entretanto, la experiencia acumulada en materia ratificatoria no aconseja más que una moderada expectación.701 Recordemos que SOLOMON, A., “An African Solution to Internal Displacement: AU Leaders Agree to Landmark Convention”, Brookings (23/10/2009), http://www.brookings.edu/papers/2009/1023_african_union_solomon.aspx, visitado el 12/04/2011. 699 NYANDUGA, B. T., “The African Union IDP Convention, the Kampala Declaration and Recommendations; the Challenges Faced and Strategies Needed to Ensure a Speedy Signature, Ratification and Implementation”. Paper on the UNHCR-OSSREA, Seminar to support the AU Plan of Action for the implementation of the Outcomes of the October 2009 AU Special Summit held in Kampala, Uganda. 29-30 November 2010, Addis Ababa, Ethiopia. http://www.ossrea.net/images/stories/ossrea/advocate-bahame-tom-nyanduga.pdf, p.29, consultado el 12/04/2011. 700 GABAUDAN, M. and HALFF, K., “African Leaders Must Follow Through on Kampala Convention”, cit.. 701 Los instrumentos regionales de derechos humanos no suelen atraer a una rápida y “universal” ratificación por parte de los Estados. La única excepción en esta materia la constituye la Carta Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos que, adoptada en 1981 y en vigor desde 1986, en 1999 se clausuró el proceso de su ratificación mediante el depósito de su 53 y ultimo instrumento ratificatorio por parte de Eritrea. Más allá de esta excepción, observemos, entre tantos casos, que casi 42 años después de la adopción de la Convención de la OUA para los Refugiados de 1969, solo 45 de los 53 Estados Miembro la han ratificado, no obstante los constantes y regulares llamamientos por parte de la Asamblea. El ritmo de ratificaciones es prácticamente de una al año. Por otra parte, la Carta Africana sobre Democracia y Buen Gobierno, adoptada el 30/01/2007 en 698 284 desde su adopción en 23 de octubre de 2009 hasta mediados de abril de 2011, esta Convención contaba con solo 7 ratificaciones y 3 depósitos de instrumentos de ratificación por parte de Sierra Leona, Uganda y Zambia. Tal y como queda indicado supra, a finales de enero de 2012 se conocen 9 ratificaciones e igual número de depósitos. Estando fuera de toda duda la transcendencia de la Convención que nos ocupa en la lucha contra el desplazamiento interno y en la protección y asistencia a sus víctimas, el gran desafío que se impone es la ratificación e implementación de este instrumento legal y de cambio social.702 En definitiva, se trata de ir más allá de las buenas intenciones. Se espera y es deseable que las organizaciones de la sociedad civil – OSC (ONG humanitarias y de derechos humanos, sindicatos, organizaciones femeninas y juveniles, entre otras) desempeñen un papel activo y muy importante a la hora de promover y apoyar la implementación de la Convención de Kampala, tal y como lo hicieron en el proceso de su elaboración.703 Addis Abeba, en abril de 2011 contaba con solo 37 firmas, 8 ratificaciones y 8 depósitos de instrumento de ratificación, según indica el sitio web oficial de la UA. Para hacer frente a este estado general de lentitud, que impide el avance en materia de derechos humanos en el continente, el Consejo Ejecutivo en su Decision on the Status of Signature and Ratification of OUA/AU Treaties and the Harmonization of Ratification Procedures Doc. Ex.Cl/458(XIV) de enero de 2009, además de hacer un llamamiento a los Estados miembros para que firmen y ratifiquen con carácter de urgencia todos los instrumentos pendientes, considera la necesidad de armonizar los procedimientos de ratificación, y decide institucionalizar la Semana para la Firma de Tratados de la UA (AU Treaty Signing Week) a celebrar en diciembre de cada año. Esta iniciativa regional coincide con la adoptada en el párr. 134, b) del Documento Final de la Cumbre Mundial 2005 (A/RES/60/1), en el que los Jefes de Estado y de Gobierno se comprometen apoyar la ceremonia anual de firma o ratificación de tratados o adhesión a ellos, en aras de favorecer la adhesión al imperio de la ley. 702 NYANDUGA, B. T., “The African Union IDP Convention, the Kampala Declaration and Recommendations; the Challenges Faced and Strategies Needed to Ensure a Speedy Signature, Ratification and Implementation”… cit., p.29. 703 Verbi gratia, en un comunicado enviado a los Jefes de Estado y de Gobierno, las OSC llamaron la atención de éstos en torno a cuestiones que, en su opinión, no habían sido tratadas de manera adecuada en el borrador final de la Convención, o que podrían entorpecer la aplicación de un sistema de protección eficaz a nivel nacional. Entre estas cuestiones figuran la apatridia y los registros de nacimiento. Vid. Recomendaciones del Encuentro de Sociedades Civiles sobre mecanismos y protección de los derechos de los Refugiados, Desplazados y Ciudadanos de la Unión Africana, 19-20 de 285 Lideradas por el Consejo de Ciudadanos y Diáspora de la Unión Africana y por el Movimiento Panafricano, las OSC celebraron en Kampala, los días 13 a 15 de octubre de 2009, bajo los auspicios de la UA, una reunión previa a la Cumbre Especial sobre PDI en África.704 Dicha reunión centró su atención en la implementación de la Convención que iba a ser aprobada pocos días después, y propuso un Plan de Acción de la Unión para la rápida ratificación e implementación de la Convención. En el marco de la referida reunión y conscientes de la importancia de su papel para hacer efectiva la implementación de la Convención,705 las OSC identificaron cuatro funciones determinantes que pueden desarrollar para acelerar dicha implementación. Se trata de: entender y difundir el mensaje de la Convención dentro y fuera de cada país y entre los desplazados internos para que puedan buscar la protección y asistencia que ésta ofrece; determinar la forma de posibilitar y favorecer una protección y asistencia efectivas para los desplazados basadas en la presencia y actividades de los Comités de Altos Funcionarios; explorar de qué manera la Convención puede emplearse para ofrecer una base octubre de 2009. Para Prisca KAMUNGI, la participación de la sociedad civil en el proceso de elaboración de la Convención ofreció una visión crítica muy útil y una experiencia que ayudó a captar las causas dispares de los desplazamientos y sus problemas contextuales, en orden a una respuesta efectiva. Ayudó, asimismo, a pulir el borrador señalando los errores fácticos, alineando los compromisos de la Convención con las provisiones de los Principios Rectores y haciendo sugerencias acerca de la terminología, como en el caso de los compromisos sobre grupos armados. KAMUNGI agrega que con su comprometida participación en el proceso de redacción de la Convención de Kampala, la sociedad civil también ha intentado aminorar la práctica habitual en la mayoría de los países africanos, donde suele ser el ministro de asuntos exteriores el encargado de la creación de instrumentos regionales o internacionales. Ello supone una participación en un nivel demasiado alto y alejado de la realidad concreta, un estado de cosas que suele agravarse con la falta de coordinación interministerial, que a menudo bloquea la entrada en vigor de nuevas directrices. KAMUNGI, P., “Más allá de las buenas intenciones: implementar la Convención de Kampala”, RMF, nº34 (marzo 2010), pp.53-54. 704 African Union–Civil Society Organizations Pre-Summit on Internally Displaced Persons in Africa Kampala, Uganda 13-15 October 2009. 705 Vid. MOONEY, E., “Developing National Law, Policy and Strategies around the African Union Convention for the Protection and Assistance of Internally Displaced Persons in Africa”. Statement on African Union–Civil Society Organizations Pre-Summit on Internally Displaced Persons in Africa Kampala, Uganda 13-15 October 2009. 286 legal más sólida y clara para los Estados y otros actores a fin de proteger a los desplazados; emprender actividades con posterioridad a la ratificación del Plan de Acción de la Unión Africana.706 Estas y otras funciones de las OSC vienen recogidas y desarrolladas en la Guía para la sociedad civil sobre la Convención para la Protección y Asistencia de las Personas Desplazadas Internas en África: Apoyo a la Ratificación e Implementación de la Convención,707 publicada en julio de 2010. Su finalidad es la de proporcionar información sobre las disposiciones fundamentales de la Convención y poner de relieve los modos en que la sociedad civil puede aumentar la concienciación acerca de ésta entre los Estados miembros de la Unión Africana, así como defender su ratificación y contribuir a su rápida implementación. KAMUNGI, P., “Más allá de las buenas intenciones…”, cit., p.55. De acuerdo con esta analista, para acelerar la implementación de la Convención, debería tenerse en cuenta y llevar a cabo también las siguientes acciones: a) Fomentar una relación de trabajo cordial con el Gobierno. Las estrategias de defensa conflictivas hacen que los funcionarios sean reacios a trabajar con grupos pro derechos humanos, a los que califican de “alborotadores”. Las organizaciones civiles deberían realizar estudios y respaldar con datos sus argumentaciones. b) Análisis del estado de ratificación de los instrumentos internacionales y de las reservas destacadas, así como la organización de foros de múltiple participación para discutir las reservas y posibles soluciones. c) Realización de informes periódicos de auditoría al Consejo Económico, Social y Cultural de la Unión Africana para presionar a los gobiernos (como parte de la obligación de controlar su conformidad). d) Provisión de servicios técnicos o de asesoría para la implementación de sistemas, incluyendo instituciones públicas y grupos dentro de las Comisiones Económicas Regionales y la Unión Africana. e) Iniciar la redacción de leyes apropiadas para la integración a nivel nacional del derecho internacional; entendiendo el proceso de creación de leyes e identificando a los aliados en el parlamento, así como determinando las distintas facciones al respecto entre los diputados y presionándoles para que apoyen dichas leyes. f) Asegurarse de que los organismos civiles son conscientes de los contenidos de la Convención y basan sus planes estratégicos y objetivos de programación en las provisiones fundamentales de la misma. g) Trabajar con funcionarios de mayor y menor rango para garantizar que la legislación se filtra a través de programas gubernamentales y no gubernamentales y favorecer la designación de un coordinador en cada ministerio (que debería registrar las actividades realizadas para crear una memoria institucional sistemática). h) Abogar por los aspectos positivos de la Convención de la Unión Africana (los legisladores, por lo general, tienden a aprobar o rechazar una ley en función del nivel de su explotación política percibida). i) Establecer grupos de trabajo y asociaciones con campañas globales por la paz, la seguridad y la protección de los desplazados, como la Asociación Mundial para la Prevención del Conflicto Armado, el Consorcio de Darfur, y la R2P. 707 CONSEJO ECONOMICO, SOCIAL Y CULTURAL (ECOSOCC) DE LA UA y IDMC, Making the Kampala Convention work for IDPs Guide for civil society on supporting the ratification and implementation of the Convention for the Protection and Assistance of Internally Displaced Persons in Africa, Addis Abeba – Geneva, July 2010. 706 287 La propuesta de las organizaciones de la sociedad civil es todo un esfuerzo ante el desafío de la efectiva implementación de una Convención que refleja las buenas intenciones de particulares, grupos y Estados en el intento de paliar el sufrimiento de las PDI y promover una cultura basada en los derechos humanos. Pero no sería extraño que dichas buenas intenciones resultaran frustradas por imperativos políticos. Al final, nos referimos a la casi generalidad de un entorno continental en el que «las buenas leyes suelen volverse inocuas a causa de una cultura política en la que reina la impunidad». Y donde «los que violan los derechos humanos suelen ser intocables: gente poderosa en el Gobierno, en la economía y en otros sectores influyentes», cuyo poder de control e influencia mina la sociedad civil. El resultado suele ser «un entorno político hostil –peligroso incluso– para las víctimas y los defensores que abogan por encontrar soluciones duraderas», lo que se traduce en situaciones de desplazamiento prolongado. Todo ello sugiere que «el desplazamiento en la mayoría de países africanos es un problema político que requiere de mucho más que soluciones jurídicas». Y que, más que la ausencia de leyes, el problema fundamental al que se enfrentan los DI es «la ausencia de sistemas nacionales fuertes y de un compromiso a nivel local e internacional para aplicar los criterios internacionales preexistentes».708 El compromiso formal asumido y vivamente reafirmado por los jefes de Estado y de Gobierno tanto en la misma Convención como también en la Declaración de Kampala, y firmemente apoyado por la sociedad civil,709 manifiesta la conciencia de todos sobre la necesidad de, oportunamente, traducir dicha KAMUNGI, P., “Más allá de las buenas intenciones…”, cit., p.55. ADISA, J., Role of Civil Society in Awareness Raising and Advocacy for Ratification. Presentation to the African IDP Stakeholder’s Roundtable on AU Convention on IDP’s, Kampala, 16 October 2009, disponible en línea: http://www.internaldisplacement.org/8025708F004BE3B1/(httpInfoFiles)/83F1AEC281C0F753C12576B8006B7648/$file/ Adisa%20presentation.pdf, consultado el 10/04/2011; MOONEY, E., “African Union Convention for the Protection and Assistance of Internally Displaced Persons: the Role of Civil Society in Implementation”. Stakeholders Roundtable on the AU Convention for Protection and Assistance of IDPs Co-sponsored by the African Union and Internal Displacement Monitoring Centre, Kampala, Uganda -16 October 2009, http://www.internaldisplacement.org/8025708F004BE3B1/(httpInfoFiles)/91ADF9207DD97515C12576B900569D16/$file/ Mooney%2016%20Oct%2009.pdf, consultado el 2/04/2011. 708 709 288 Convención en legislación, en políticas y estrategias nacionales efectivas.710 En efecto, salvo que los Estados africanos resuelvan la brecha entre la asunción de las obligaciones jurídicas internacionales y su aplicación y domesticación, la adopción de instrumentos adicionales no aliviará las violaciones de los derechos humanos, incluidos aquellos que afectan a las PDI.711 5. CONVENCIÓN DE KAMPALA, UN PASO ADELANTE HACIA LA R2P A LAS PDI En oposición a la supra señalada tendencia a disociar DI y R2P excluyendo aquellos del ámbito conceptual y operativo de esta emergente normativa en Derecho internacional,712 la UA reafirma la insoslayable cercanía histórica y factual entre la necesidad de proteger a los DI y el principio de la R2P. Con la Convención de Kampala la organización panafricana insiste y da un salto cualitativo en el debate en torno a la soberanía como responsabilidad. Lo hace ratificando su transición de una actitud de no-injerencia a otra de noindiferencia,713 transición que fue estructural e institucionalmente escenificada con el fin de la OUA y el surgimiento de la UA en 2000.714 Y que se expresa, normativamente, como R2P. Claramente formulado en el artículo 4 del Acta MOONEY, E., “Developing National Law…, cit., p.3. NYANDUGA, B. T., Statement to the Regional Seminar on Internal Displacement in the SADC Region, Gaborone, Botswana, 24-26 August 2005, co-sponsored by SADC, UNHCR and the Brookings-Bern Project on Internal Displacement. Disponible en: www.brookings.edu/idp/contents.aspx#SADC, visitado el 12/04/2011. 712 Materia abordada en el apartado 3.3 del capítulo V supra. 713 MURITHI, T., “The African Union’s Transition from Non-Intervention to Non-Indifference: An Ad Hoc Approach to the Responsibility to Protect?”, IPG, nº1 (2009), pp.90-106.; WILLIAMS, P. D., “From Non-Intervention to Non-Indifference: The Origins and Development of the African Union’s Security Culture”, African Affairs, nº106, Issue 423 (2007), pp. 253–279. 714 Sobre los marcos conceptual e institucional de esa importante transición de la OUA a la UA, vid. AKOKPARI, J., NDINGA-MUVUMBA, A. and MURITHI, T. (eds.), The African Union and its Institutions, Auckland Park (South Africa): Centre for Conflict Resolution, 2008. 710 711 289 Constitutiva de la UA (2000)715 y mejorado por el Protocolo sobre las Enmiendas al Acta Constitutiva de la UA (2003),716 este principio encuentra aceptación (formal) en la totalidad de los Estados Miembros de la UA.717 5.1. La UA: no-indiferencia y responsabilidad colectiva de proteger a las poblaciones Constituyendo uno de los principales cimientos de la estructura institucional de la organización panafricana, el artículo 4 del Acta Constitutiva de la UA incluye, inter alia, la igualdad soberana y la interdependencia entre Estados Miembro; la prohibición del uso de la fuerza; la no-interferencia de ningún Estado en asuntos internos de otro; la coexistencia pacífica de los Estados y su derecho a vivir en paz y seguridad; el respeto por los principios democráticos, los derechos humanos, el imperio de la ley y el buen gobierno; el respeto hacia la inviolabilidad de la vida humana, y la condena y rechazo de la impunidad. De conformidad con el artículo 23(2) del Acta Constitutiva, el Estado Miembro que no observe estos valores y estándares, podría verse sometido a sanciones políticas y económicas. Ahora bien, mientras que, por una parte, el artículo 3(b) defiende la soberanía, la integridad territorial y la independencia de los Estados miiembros, por otra el artículo 4(h) otorga a la UA la prerrogativa de intervenir en un Estado miembro en circunstancias graves. Lo hace en estos términos: «El derecho de la Unión a intervenir en un Estado Miembro con arreglo a una decisión de la Asamblea en caso de circunstancias graves como crímenes de guerra, genocidio y crímenes contra la Adoptado el 11 de julio de 2000, en Lomé, Togo, entró en vigor con carácter general el 26 de mayo de 2001. 716 Protocol on Amendments to the Constitutive Act of the African Union, adopted by the 1st Extraordinary Session of the Assembly of the Union in Addis Ababa, Ethiopia on 3 February 2003 and by the 2nd Ordinary Session of the Assembly of the Union in Maputo, Mozambique on 11 July 2003. Este Protocolo entrará en vigor previo depósito de instrumentos ratificatorios por parte de 2 tercios de los Estados Miembros. 717 Así lo demuestra la documento de 2007 sobre el refuerzo de la R2P en África, de la Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos (ACHPR, Resolution on Strengthening the Responsibility to Protect in Africa, adoptada en Brazzaville, el 28 de noviembre de 2007, ACHPR/Res.117 [XXXXII] 07). 715 290 humanidad». En su versión emendada y ampliada por el Protocolo sobre las Enmiendas al Acta Constitutiva de la UA, este artículo 4(h) queda formulado en los términos siguientes: «El derecho de la Unión a intervenir en un Estado miembro con arreglo a una decisión de la Asamblea en caso de circunstancias graves, a saber: los crímenes de guerra, genocidio y crímenes contra la humanidad, así como una amenaza grave al orden legítimo para restablecer la paz y la estabilidad en un Estado Miembro de la Unión, previa recomendación del Consejo de Paz y Seguridad».718 En su línea (j), el precitado artículo 4 del Acta Constitutiva establece el derecho de los Estados Miembro a solicitar la intervención de la UA con el objeto de restaurar la paz y la seguridad. A su vez, el artículo 23(2) estipula que el Estado Miembro que incumpla las decisiones y políticas de la UA será sometido a otras sanciones como la denegación de las conexiones de transportes y comunicaciones con los demás Estados Miembro, así como otras medidas de naturaleza económica y política a determinar por la Asamblea. Así expuestos, los artículos 4(h) (j) y 23(2) del Acta Constitutiva constituyen la piedra angular del sistema africano de protección de la población de graves peligros, entre los que se inscriben los desplazamientos internos. Conviene destacar el carácter esencialmente solidario de la intervención prevista por la UA, toda vez que pende sobre sus Estados Miembro la obligación de respetar la soberanía. Eso sí, los crímenes y atrocidades contra los propios ciudadanos por parte de un Estado Miembro, motivan la intervención de la UA que, en circunstancias graves, contempla la opción del uso de la fuerza. Desde luego, la comisión de los crímenes de guerra, los genocidios y los crímenes de lesa humanidad difícilmente puede ser detenida sin el empleo de recursos y fuerzas militares.719 Artículo 4 del Protocolo. KUWALI, D., “Art. 4(h) + R2P: Towards a Doctrine of Persuasive Prevention to End Mass Atrocity Crimes”, Interdisciplinary Journal of Human Rights Law, Vol. 3, Nº1 (2008-2009), p56. 718 719 291 No pretendemos adentrarnos en el análisis de las susceptibilidades, problemas y retos que la intervención militar de la UA en un Estado Miembro pueda plantear de iure et de facto. En todo caso, no podemos dejar de valorar el significativo giro realizado por la organización panafricana en materia de protección de las poblaciones. Su determinación y firme apuesta por la noindiferencia ante las violaciones de derechos humanos queda plasmada en la claridad de las citadas disposiciones sobre intervención, por medio de las cuales la UA impone limitaciones sobre la soberanía estatal a favor de los derechos fundamentales de los ciudadanos. E indica que la soberanía es condicional y se define en términos de voluntad y capacidad de un Estado para garantizar la protección y el bienestar de sus ciudadanos.720 El Acta Constitutiva de la UA se ha convertido en el primer tratado internacional que estipula la obligación y la responsabilidad de una organización internacional a intervenir para asegurar la protección humana.721 Su artículo 4(h) constituye, al menos en el papel, un notable punto final en la evolución del debate en torno al “deber de injerencia o intervención humanitaria”.722 5.2. Un notable avance en la R2P a los DI En la Convención de Kampala los desplazamientos internos están estrechamente vinculados a la paz y seguridad humana, con delitos de guerra, delitos de lesa humanidad y genocidio. Y entran de lleno en el ámbito de la R2P, motivando la intervención de la UA en un Estado Miembro, de conformidad con el artículo 8 de la misma Convención de Kampala, que recoge el precitado artículo 4 (h) y (j) del Acta Constitutiva de la UA.723 Valorando este avance africano, POWELL, K., “El régimen emergente de paz y seguridad de la Unión Africana”, Papeles de cuestiones internacionales, nº 96 (2006-2007), p.66. 721 Idem. 722 DINH, N. Q., DAILLIER, P. y PELLET, A., Direito Internacional Público, 2ªed., Lisboa : Fundação Calouste Gulbenkian 2003, p.460. 723 Resulta de capital importancia la lectura conjunta y complementaria de esta doble disposición [(h) y (j)] a efecto de evitar que se confunda R2P con la intervención militar 720 292 António GUTERRES, vigente ACNUR, considera que pese a las dificultades relativas a su implementación, gracias a la Convención de Kampala el concepto de "responsabilidad de proteger" se convierte en acción.724 En tal sentido, conviene recordar que, entre sus objetivos, la Convención se fija estipular las obligaciones, responsabilidades y roles de todos los actores pertinentes en la situación de los DI.725 En lo que concierne a los actores estatales, la Convención combina exitosamente el principio de soberanía estatal como responsabilidad de proteger a los ciudadanos, y la solidaridad y cooperación internacional para apoyar a los Estados afectados por crisis de desplazamiento interno. Eso sí, la solidaridad internacional implica cierta responsabilidad u obligación de intervenir, especialmente cuando los desplazamientos en cuestión dimanan, constituyen o favorecen graves violaciones de derechos humanos que ascienden a crímenes de guerra, genocidios y crímenes de lesa humanidad. Aun en relación con los actores estatales, en su razonamiento la Convención sugiere que, con independencia de sus causas diversas, los desplazamientos en sí mismos son una expresión del fracaso del Estado en el cumplimiento de su responsabilidad de proteger la vida, el bienestar y la seguridad de sus ciudadanos. Por ello formula la R2P haciendo recaer sobre el Estado la obligación o responsabilidad primordial de prevenir los desplazamientos internos, de proteger y brindar asistencia a todos los DI sin discriminación de ningún tipo. Pero, cuando el Estado no es capaz o no tiene voluntad de cumplir con su responsabilidad, la comunidad internacional, principalmente la UA debe actuar para garantizar protección a los ciudadanos del Estado en cuestión. De este modo, la Convención deja claro el carácter subsidiario de la comunidad internacional así como la multilateral, una de las razones que explican la inoperancia de este principio, expuesta en el apartado 3.3 del anterior capítulo V. 724 “Unión Africana adopta histórica Convención para la protección y asistencia de los desplazados internos”, ACNUR Noticias, viernes 23 de octubre de 2009, http://www.acnur.org/t3/noticias/noticia/union-africana-adopta-historica-convencion-para-laproteccion-y-asistencia-de-los-desplazados-internos/?L=gulnlxwoshxdx, visitado el 16/04/2011. 725 Artículo 2 (d) y (e) de la Convención de Kampala. 293 naturaleza excepcional de su intervención. Pero deja igualmente claro el compromiso, la unidad y la obligación de todos los Estados Miembro de la UA en torno al problema de los desplazamientos internos, cuyas dimensiones con frecuencia desbordan las fronteras territoriales de los Estados que los padecen. Con fines aclaratorios se insiste en que la responsabilidad primordial de cada Estado Miembro no reside solamente en abstenerse sino también impedir todas las prácticas que inducen al desplazamiento. Mutadis mutandis, es obligación de cada Estado Parte no solamente respetar y cumplir la Convención de Kampala, sino también hacer que los actores no-estatales la respeten y cumplan.726 En este sentido, entre otras obligaciones los Estados Partes deberán adoptar «medidas destinadas a garantizar que los grupos armados actúen de conformidad con sus obligaciones en virtud del artículo 7».727 Entre otras cosas, el Estado deberá impedir que estos grupos restrinjan la libertad de circulación de los DI dentro y fuera de sus zonas de residencia; recluten niños, exigiéndoles o permitiéndoles tomar parte en las hostilidades en cualquier circunstancia; o que recluten personas por la fuerza, las secuestren o las tomen como rehenes, las induzcan a la esclavitud sexual y la trata de personas, especialmente mujeres y niños.728 Los desplazamientos arbitrarios y los crímenes cometidos contra los DI acarrean responsabilidad penal de los individuos involucrados en el desplazamiento a la fuerza de las poblaciones.729 Es obligación del Estado declarar como delitos punibles por ley los actos de desplazamientos arbitrarios.730 El papel protector de los Estados Partes en la Convención y el mandato multilateral de organizaciones como la ONU, la UA y las comunidades económicas regionales se extiende a la investigación y persecución de los autores (estatales o no-estatales) de desplazamientos internos, genocidio, crímenes de guerra, crímenes de lesa Art. 3(1) (c) de la Convención de Kampala. Art. 5(11) de la Convención de Kampala. 728 Art. 7 (d), (e) y (f) de la Convención de Kampala. 729 Art. 3(1) (g) de la Convención de Kampala. 730 Art. 4(6) de la Convención de Kampala. 726 727 294 humanidad y otras violaciones de derechos humanos y del Derecho internacional humanitario.731 Entre los actores no-estatales involucrados en el desplazamiento interno, además de grupos armados,732 se presta especial atención a las empresas privadas de seguridad o militares,733 así como a las compañías multinacionales dedicadas a la extracción y explotación de recursos económicos y naturales que originan desplazamientos.734 Es muy de tener en cuenta la seria atención que la Convención dedica a estos actores no-estatales dada su enorme capacidad y protagonismo en los desplazamientos arbitrarios de las poblaciones, en clara violación de las leyes internacionales y nacionales. Recapitulando El continente más afectado por el drama de los desplazamientos internos ha dado un paso necesario y oportuno, incluso audaz con miras a prevenirlos y eliminarlos, proteger y dar asistencia a sus víctimas. Este notable logro, sustanciado en la Convención de Kampala, se inscribe en el marco de un profundo cambio: de una actitud de no-interferencia (característica de la OUA), que ha llegado a elevar el principio de la soberanía nacional a "proporciones absurdas", a otra actitud de no-indiferencia (propia de la UA) ante los desplazamientos y otras graves atrocidades y violaciones que les son parejos. Únicamente desde la no-indiferencia los Jefes de Estado y de Gobierno de la UA han llegado a ser conscientes de la gravedad de la situación de los desplazados internos, de su sufrimiento y vulnerabilidad específica, así como de su calidad de fuente de continua inestabilidad y tensiones para los Estados MARU, M. T., “The Kampala Convention and its Contribution…”, cit., p.122. RIDDERBOS, K., “The Kampala Convention and obligations of armed groups”, FMR, nº37 (March 2011), pp.36 y 37. 733 Art. 3 (1) (h) de la Convención de Kampala. 734 Art. 3(1) (i) de la Convención de Kampala. 731 732 295 africanos.735 Su decisión de hacer frente a este drama mediante un marco jurídico e institucional vinculante, se realiza desde el enfoque de los derechos humanos, planteando de forma compresiva el desplazamiento interno y ubicándolo en el ámbito normativo y operativo de la R2P. Por todo ello, la respuesta convenida de la UA a los desplazamientos internos contribuye al avance del Derecho internacional, y podría servir de modelo e incentivo para que otros continentes y regiones puedan optar por la adopción de mecanismos firmes de protección y asistencia a cuantos se ven obligados a desplazarse, interna o externamente, especialmente como consecuencia de fenómenos extremos debidos al cambio climático. Sobre esta materia va versar el capítulo a continuación. 735 Preámbulo de la Convención de Kampala. 296 CAPÍTULO VII MÁS ALLÁ DE KAMPALA: EL DESAFIO GLOBAL DE LA RESPONSABILIDAD DE PROTEGER (R2P) A LOS DESPLAZADOS INTERNOS, ESPECIAL REFERENCIA A LOS DESPLAZADOS MEDIOAMBIENTALES SUMARIO: 0. Introducción. - 1. Recientes debates sobre los nexos entre desplazamientos y degradación medioambiental. - 2. Cuestiones terminológicas y conceptuales: un debate inconcluso. - 3. El “baile de las cifras” de desplazados medioambientales. - 4. Marco jurídico de protección a desplazados medioambientales, una asignatura pendiente: 4.1. La protección de los “desplazados medioambientales” en la Convención de Kampala; 4.2. Hacia un instrumento legal de ámbito global para las personas desplazadas por el cambio climático; 4.2.1. El Proyecto de Convenio Relativo al Estatuto Internacional de los Desplazados Medioambientales; 4.2.2. La propuesta de una Convención para las Personas Desplazadas por el Cambio Climático. - Recapitulando 0. Introducción Aunque África es en la actualidad el continente más afectado por los desplazamientos internos,736 es evidente, como resulta del capítulo III, que este «More than 40 per cent of all the people worldwide who have been displaced within their own country as a result of conflict or violence live in Africa. The continent is home to 12 million internally displaced people (IDPs) – nearly five times the number of refugees in the region. When people displaced by causes other than conflict or violence – such as natural or man-made disasters – are included, this figure is even higher» (IDMC, Making the Kampala Convention real. From paper to action, http://www.internal-displacement.org/kampala-convention/making-it-real, visitado el 15/06/2011). 736 297 fenómeno, considerado “uno de los más trágicos de nuestro tiempo”,737 atañe cada vez a más regiones del mundo, reforzándose su carácter de crisis global, con acentuada tendencia a convertirse en el más grave problema humanitario para la comunidad internacional en los próximos años.738 Esta tendencia es tanto más acusada en virtud de la probable correlación que se da entre la degradación ambiental y climática y la migración forzosa.739 Es difícil, hoy en día, hacer caso omiso a las insistentes predicciones de científicos y expertos, que apuntan hacia un progresivo agravamiento de dicha degradación.740 Ésta, señalan, podría incrementar los desastres naturales, que se volverían más frecuentes e intensos, manifestándose más en la ubicación de los fenómenos meteorológicos tales como inundaciones, tormentas y sequias. Las ingentes consecuencias de todo ello para la movilidad humana hacen temer que, en un ANNAN, K.,” Preface”, en CONHEN, R. y DENG. F., Masses in Flight. The Global Crisis of Internal Displacement, Washington, D.C.: Brookings Institution Press, 1998, p.xix. 738 Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos (OHCHR), en su Folleto Informativo nº20, “Los Derechos Humanos y los Refugiados”, http://www.ohchr.org/Documents/Publications/FactSheet20sp.pdf, visitado el 30/09/2011. 739 AFIFI, T. and WARNER, K., The Impact of Environmental Degradation on Migration Flows across Countries, UNU-EHS, Working Paper No. 5/2008, Bonn. Respondiendo afirmativamente a la pregunta de si los problemas ambientales y climáticos contribuyen a las migraciones forzosas, estos autores amplían el foco de la investigación y la literatura inherente, que tradicionalmente atendía solamente a las guerras y el hambre como factores generadores de desplazamientos. 740 Salvo que se acometan con urgencia las necesarias medidas para desacelerar e invertir este estado de cosas, avisan, entre otros, el Stern Review on the Economics of Climate Change, 2006, disponible en www.sternreview.org.uk, consultado el 5/10/2011. Y agregan que, en esta segunda década del siglo XXI, si no se adoptan medidas adecuadas para reducir las emisiones de gas de efecto invernadero, el cambio climático se acelerará y se registrará un aumento de la temperatura de más de 2 grados Celsius, lo cual podría tener un impacto considerable y de gran alcance en la vida de las personas, sobre todo en los países en desarrollo más vulnerables. Esto ocasionará el desplazamiento o la migración de la población de las zonas costeras, así como de las zonas donde existe escasez de agua permanente. La única política mundial válida para atenuar tales presiones demográficas es una fuerte reducción de las emisiones de gas de efecto invernadero. Ver FEDERACIÓN INTERNACIONAL DE SOCIEDADES DE LA CRUZ ROJA Y DE LA MEDIA LUNA ROJA, Cambio climático y movilidad humana: punto de vista humanitario, 22 de abril 2009, párr.3, http://www.ifrc.org/Global/Publications/disasters/climate%20change/climate_change_and_human _mobility-sp.pdf, visitado el 9/10/2011. 737 298 futuro no lejano, estos fenómenos podrían convertirse en la principal causa de migraciones forzosas externas y, sobre todo, internas en (casi) todo el mundo. 741 Resulta del todo comprensible, pues, que este asunto se vea con creciente preocupación y vaya in crescendo en la agenda internacional.742 Plantea, asimismo, importantes desafíos para la gestión ambiental, las políticas de desarrollo, las políticas migratorias, al tiempo que descubre la necesidad de crear y fortalecer los mecanismos jurídicos e institucionales de protección y asistencia a quienes ya son o devienen vulnerables como consecuencia del desplazamiento debido a causas y factores climático-medioambientales. A la vista de este escenario, el presente capítulo encuentra en la novedosa Convención de la Unión Africana para la Protección y Asistencia de los Desplazados Internos en África (Convención de Kampala) la avanzadilla de una respuesta internacional más firme y necesaria al drama de los desplazados internos y, por extensión, también de los refugiados, en toda su magnitud y complejidad, llenando el vacío legal e institucional en relación con la protección y asistencia a los primeros. Y perfeccionando el Derecho de los refugiados para adecuarlo a las nuevas causas y factores, contextos, dinámicas y tipologías de “refugio” en el siglo XXI. Por tanto, de forma pionera la Convención de Kampala pone de manifiesto el que, no obstante su carácter ampliamente interno, los desplazamientos medioambientales constituyen un grave problema global en sus causas, alcance y consecuencias. Y requieren de respuestas y soluciones igualmente globales, que deben acometerse también desde el Derecho Internacional. THE GERMAN MARSHAL FUND OF THE UNITED STATES (GMF), TRANSATLANTIC STUDY TEAM ON CLIMATE CHANGE AND MIGRATION (TSTCCM), Climate Change and Migration: Findings of the Transatlantic Study Team [September 2010], http://www12.georgetown.edu/sfs/docs/Climate_Change_Summary_of_Findings.pdf, visitado el 7/10/11. 742 WARNER, K. y LACZKO, F., “Una agenda de investigación global”, RMF, nº31 (noviembre 2008), p.59; GMF -TSTCCM, Report: Climate-induced migration growing problem for nations of all kind, Washington, September 29, 2010, http://www.ehs.unu.edu/file/get/6336, consultado el 12/07/2011. 741 299 1. RECIENTES DEBATES SOBRE LOS NEXOS ENTRE DESPLAZAMIENTOS Y DEGRADACIÓN MEDIOAMBIENTAL La relación causal entre la migración y el medio ambiente no es nueva, como bien lo demuestran las primeras teorías sistematizadas sobre el fenómeno migratorio.743 No obstante, la literatura que resulta de las investigaciones en materia de migraciones forzosas suele enfocarse, tradicionalmente, en factores sociopolíticos, sobre todo las guerras y las violaciones sistemáticas de derechos humanos a ellas aparejadas. Son recientes y aun siguen pasando desapercibidos grosso modo los debates sobre si el cambio climático y la degradación ambiental pueden contribuir y en qué medida para dichas migraciones. Conviene puntualizar, en este sentido, que el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC por sus siglas en inglés)744 en su Primer Informe de evaluación (1990), advirtió que el impacto más grave del cambio climático podría producirse sobre la migración humana.745 La Organización Internacional para las PIGUET, E., PÉCOUD, A. and GUCHTENEIRE, P., “Introduction: migration and climate change”, in PIGUET, E., PÉCOUD, A. and GUCHTENEIRE, P. DE (eds.), Migration and Climate Change, Paris/Cambridge: UNESCO/Cambridge University Press, 2011, pp.2-3. Véase también el epígrafe 2.1 del capítulo I supra. 744 Creado en 1988 por la Organización Meteorológica Mundial (OMM) y el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), el Panel Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC) tiene por función analizar, de forma exhaustiva, objetiva, abierta y transparente, la información científica, técnica y socioeconómica relevante para entender los elementos científicos del riesgo que supone el cambio climático provocado por las actividades humanas, sus posibles repercusiones y las posibilidades de adaptación y atenuación del mismo. Una de sus principales actividades es hacer una evaluación periódica de los conocimientos sobre el cambio climático. El IPCC elabora, asimismo, Informes Especiales y Documentos Técnicos sobre temas en los que se consideran necesarios la información y el asesoramiento científico e independiente, y respalda la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMCC) mediante su labor sobre las metodologías relativas a los inventarios nacionales de gases de efecto invernadero. El IPCC consta de tres Grupos de trabajo y un Equipo especial: El Grupo de trabajo I evalúa los aspectos científicos del sistema climático y el cambio climático. El Grupo de trabajo II evalúa la vulnerabilidad de los sistemas socioeconómicos y naturales al cambio climático, las consecuencias negativas y positivas de dicho cambio y las posibilidades de adaptación al mismo. El Grupo de trabajo III evalúa las posibilidades de limitar las emisiones de gases de efecto invernadero y de atenuar los efectos del cambio climático. El Equipo especial sobre los inventarios nacionales de gases de efecto invernadero se encarga del Programa del IPCC sobre inventarios nacionales de gases de efecto invernadero. 745 «The gravest effects of climate change may be those on human migration as millions are displaced by shoreline erosion, coastal flooding and severe drought» (IPCC, First Assessment Report, 1990, p.20). 743 300 Migraciones (OIM) dedicó su informe de 1992 a la relación entre la migración y el ambiente.746 Asimismo, en su párrafo 10.7 el Programa de Acción de la Conferencia Internacional sobre Población y Desarrollo (celebrada en el Cairo en 1994, y ampliamente entendida como la primera gran incorporación de la cuestión migratoria a los debates internacionales) conminó a los Gobiernos a considerar las solicitudes de migración de países cuya existencia, según la evidencia científica disponible, está inminentemente amenazada por el calentamiento global y el cambio climático.747 Estas indicaciones y advertencias, en todo caso, no lograron impedir que este importante asunto permaneciera completamente ignorado, tal y como lo refleja el Informe de la Comisión Mundial sobre Migraciones Internacionales, en 2005.748 Desde 2007 hasta la fecha, el tema ha cobrado enorme interés y se le dedican numerosos estudios, reuniones, publicaciones, documentos sobre políticas y artículos de prensa. Aun así, la migración (forzosa) probablemente inducida por la degradación ambiental y el cambio climático todavía no parece haber recibido suficiente atención científica. Se considera un terreno nuevo para el estudio y el análisis, al tiempo que sigue siendo un área controvertida de la investigación. IOM, Migration and the Environment, Report 1992, disponible en www.iom.int/jahia/Jahia/pid/2068, consultado el 9/10/2011. 747 UN, DEPARTMENT OF ECONOMIC AND SOCIAL AFFAIRS POPULATION DIVISION, Compendium of Recommendations on International Migration and Development: The United Nations Development Agenda and the Global Commission on International Migration Compared, New York: United Nations, 2006, p.27. 748 Las migraciones en un mundo interdependiente: nuevas orientaciones para actuar. Informe de la Comisión Mundial sobre las Migraciones Internacionales (CMMI), octubre 2005, disponible en línea http://www.gcim.org/mm/File/Spanish(1).pdf, visitado el 7/10/2011. Creada el 1 de enero de 2004 con el mandato de situar las migraciones internacionales en la agenda mundial, analizar los vacíos existentes en las políticas sobre migraciones actuales, examinar las interrelaciones entre las migraciones y otras problemáticas, y presentar recomendaciones al Secretario General de la ONU y otras partes interesadas sobre la manera de fortalecer la gobernabilidad nacional, regional y global de la migración internacional, la CMMI cesó en sus funciones el 31 de diciembre 2005. Véase el sitio web de la Comisión: http://www.gcim.org/es/, visitado el 9/10/2011. 746 301 Unido a la imprecisión del marco conceptual y terminológico en construcción,749 que se aborda a continuación en el epígrafe 2, el estado todavía limitado y compartimentado del conocimiento en esta materia750 pone de manifiesto no solo el carácter incipiente de los aludidos debates, sino también y sobre todo, los muy complejos nexos entre los fenómenos medioambientales y climáticos y los movimientos migratorios forzosos.751 Esta complejidad es tanto mayor en virtud del concurso y la interacción con otros múltiples factores de vulnerabilidad, ya sean de naturaleza económica, social (como los urbanísticos)752 o política.753 Servatis servandis, lo acaecido en la provincia indonesia de Aceh, tras el tsunami de diciembre de 2004, sirve para ilustrar lo dicho en lo que atañe a factores políticos. Entonces el conflicto, la violencia y una masiva campaña contrainsurgente llevada a cabo por los militares indonesios contra los separatistas rebeldes, habían desplazado a más de 300.000 personas desde 1999. Aproximadamente medio millón más de acehneses —el 12% de la población— resultaron desplazados a causa del tsunami. Los esfuerzos de ayuda se complicaron debido a los fluidos y complejos desplazamientos derivados de la combinación de motivos políticos y la devastación inmediata producida por RED DE SEGURIDAD HUMANA (RSH) y ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL PARA LAS MIGRACIONES (OIM), El cambio climático, la degradación del medio ambiente y la migración: qué hacer ante las circunstancias de vulnerabilidad de la población y cómo aprovechar las oportunidades de solventar el problema. Informe de la Conferencia, Ginebra, 19 de febrero de 2008, p.21. 750 PIGUET, E., PÉCOUD, A. and GUCHTENEIRE, P., “Introduction: migration and climate change”… op.cit., p.1; HUGO, G., “Environmental concerns and international migration”, International Migration Review, Vol.30, Issue 1, (1996), pp.105-131. 751 GMF-TSTCCM, Climate Change and Migration: Report of the Transatlantic Study Team, Jun 2009May 2010. September 2010, p.1. En línea: http://www12.georgetown.edu/sfs/docs/Climate_Change_Final_Report.pdf, visitado el 12/07/11. 752 Sobre el factos urbanístico de las catástrofes, véase el muy interesante Informe Mundial sobre Desastres 2010 – Resumen, de la Federación Internacional de Cruz Roja (FICR), hecho público el 21 de setiembre de 2010, y disponible en línea http://www.ifrc.org/Global/Publications/disasters/WDR/wdr2010/WDR2010-summary-SP.pdf, visitado el 12/09/2011. 753 Como pueden ser el aumento demográfico, la pobreza, los conflictos, la mala gobernación y la inseguridad. INTERNATIONAL ORGANIZATION FOR MIGRATION – IOM, “Migration, Climate Change and the Environment. A Complex Nexus”, http://www.iom.int/jahia/Jahia/complex-nexus, visitado el 14/09/2011. 749 302 la gigantesca ola.754 Este caso pone en evidencia que el aprovechamiento de los desastres (naturales o provocadas por el hombre) como oportunidad o, incluso, herramienta para liquidar conflictos, aniquilando la parte étnica o políticamente contraria, es una práctica más que frecuente en varias latitudes del mundo. En tales contextos, las poblaciones civiles desplazadas, cual carne de cañón, suelen resultar trágicamente penalizadas. Lo expuesto in fine impide plantear la materia que nos ocupa en términos de una simple relación causa-efecto.755 Efectivamente, la relación entre el cambio climático y la migración (forzosa) no es lineal sino compleja, multicasual, en cierta medida impredecible y largamente influida por fuerzas sociales, económicas y políticas, que determinan el grado de vulnerabilidad de las sociedades así como la forma cómo éstas interactúan con sus ambientes.756 Este entendimiento, empero, todavía no ha evitado la polarización de los debates, que han estado basculando entre el “minimalismo” (profesado por quienes sugieren que el medio ambiente es solo un factor contextual en las decisiones de la migración), y el “maximalismo” (conformado por quienes consideran que el medio ambiente provoca directamente el desplazamiento de las personas).757 ACNUR, La situación de los refugiados en el mundo. Desplazamientos humanos en el nuevo milenio, 2006, cit., p.28. 755 GMF-TSTCCM, Climate Change and Migration…, op.cit., p.1. 756 Cfr. FRITZ, C., “Climate Change and Migration: Sorting through Complex Issues without the Hype”, marzo 2010, en líinea http://www.migrationinformation.org/Feature/display.cfm?ID=773, visitado el 17/09/2011. 757 Sobre estos debates entre “maximalistas” (predominantemente científicos socials del medio ambiente) y “minimalistas” (principalmente teóricos de la migración), véase entre otros KÄLIN, W. and SCHREPFER, N., Protecting People Crossing Borders in the Context of Climate Change. Normative Gaps and Possible Approaches, Division of International Protection, UNHCR, Geneva, February 2012, pp.11-13.; LACZCO, F., Migration, Environment and Climate Change: Assessing the Evidence, IOM, June 15th 2010, p.4; HALL, N., Climate change and institutional change in UNHCR. Conference Paper for UNU-EHS Summer Academy on Protecting Environmental Migration: Creating New Policy and Institutional Frameworks, 25-31 July 2010, pp.3-5, http://www.ehs.unu.edu/file/get/5404, consultado el 5/09/2011; JÓNSSON, G., The environmental factor in migration dynamics – a review of African case studies. IMI Working Papers, nº21, Year 2010, p.7; UNDESA/DSD and UNU-EHS, Environmentally 754 303 En todo caso, en su más reciente estado evolutivo estos debates parecen apuntar hacia la superación de dicha polarización al pautarse por dos argumentos principales y complementarios:758 el primero atiende al peso de los factores ambientales y climáticos en la migración y su relación con otros factores de diversa naturaleza. Se insiste en que la comprensión del rol del medioambiente en las dinámicas migratorias conduce no solo al análisis de cómo y porqué las personas son vulnerables al cambio climático, sino también a examinar las diferentes estrategias que éstas desarrollan para afrontar o adaptarse a la adversidad medioambiental. En este sentido, la migración emerge como una de esas varias estrategias posibles.759 El segundo argumento se fija en el contexto político en el que los flujos migratorios se producen, así como en el tratamiento debido a las personas que se desplazan en relación con los factores medioambientales. Desde aquí se lleva a cabo la discusión en torno a la posible protección debida a las personas en situación de vulnerabilidad, así como las responsabilidades de los Estados y de la comunidad internacional en garantizar dicha protección. En línea con este doble argumento, numerosos autores coinciden en la necesidad de una respuesta de colaboración y la coordinación interdisciplinar en el ámbito regional, internacional y global para hacer frente al impacto de las alteraciones medioambientales sobre la movilidad humana, proteger y asistir a las Induced Migration and Sustainable Development. Background Paper, January 2011, p.9; GOLDIN, I., Migration and Global Environmental Change. DR3: The future of global migration and the impact of environmental change, University of Oxford, Oxford, UK, October 2011, pp.7-8; MORRISSEY, J., Environmental Change and Forced Migration. A State of the Art Review, RSC Background Paper, University of Oxford, January 2009, p.14. 758 PIGUET, E., PÉCOUD, A. and GUCHTENEIRE, P., “Introduction: migration and climate change”… op.cit., p.2. 759 Enfatizado por los Acuerdos de Copenhagen de diciembre de 2009, el enfoque de las estrategias de adaptación al impacto del cambio climático cada vez más gana fuerza y centra los debates en curso sobre el cambio climático y la migración. Sobre este asunto vid. inter alia MARTIN, S. F., Climate Change, Migration and Adaptation, Study Team on Climate-Induced Migration, Washington, DC, 2010. Con anterioridad a los citados Acuerdos de Copenhagen, varios autrores se han dedicado a estudiar este enfoque de los desplazamientos como estrategias de adaptación a los efectos del cambio climático. Véase en tal sentido la Revista Migraciones Forzadas, nº31 (noviembre 2008), monográfico sobre “Cambio climático y desplazamiento”. 304 víctimas de los desplazamientos medioambientales y favorecer una visión positiva de los procesos migratorios como estrategia de adaptación al cambio climático. Surge en este sentido, entre otras iniciativas, la Alianza sobre el Cambio Climático, Medio Ambiente y Migración (CCEMA, por sus siglas en inglés),760 cuyo principal objetivo es canalizar las consideraciones medioambientales y sobre el cambio climático hacia las políticas y prácticas de gestión de las migraciones, y acercar los problemas migratorios al discurso mundial sobre medio ambiente y cambio climático.761 Aunque el planteamiento de la migración como una estrategia en si misma de adaptación al cambio climático va cobrando más fuerza, sobran las evidencias de la existencia de numerosos desplazamientos forzosos, que resultan de la compleja interacción de factores medioambientales con otros de naturaleza económica, social y política. Por esta razón, partiendo del aludido abordaje interdisciplinar, varios analistas consideran que la forma en que se traten los marcos jurídicos será crucial para la seguridad de las personas amenazadas y desplazadas (fuera o dentro de sus países), probables víctimas de la degradación medioambiental progresiva y/o de fenómenos hidrológicos y meteorológicos extremos (slow-onset and sudden-onset disasters), ya sea naturales o provocados por el hombre.762 Establecida en abril de 2008, en Múnich (Alemania), por la Universidad de las Naciones Unidas (UNU), la Organización Internacional para las Migraciones (OIM), el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) y la Fundación Múnich Re. Digna de mención es igualmente el Grupo Transatlántico de Estudio sobre el Cambio Climático y la Migración (Transatlantic Study Team on Climate Change and Migration), establecido por el German Marshall Fund of the United States, en junio de 2009, y cuya finalidad es «to promote greater understanding of the interconnections between environmental change and the movements of people within their own countries and across international borders» (http://www.gmfus.org/galleries/ct_news_article_attachments/GMF_Study_Teams_on_Climate_In duced_Migration_Final_Report.pdf, accedido el 9/10/2011). 761 CCEMA, Climate Change, Environment and Migration: Frequently Asked Questions. December 2010, p.7; MORTON, A., BONCOUR, PH. y LACZKO, F., “Seguridad humana y desafíos Políticos”, op.cit., p.7. 762 ZETTER, R., “Marcos jurídicos y normativos”, RMF, nº31 (noviembre 2008), pp.62 y 63. 760 305 Pero el correcto planteamiento jurídico y político de esta realidad impone seguir mejorando la comprensión de los complejos nexos entre la movilidad humana, el cambio climático y los factores sociopolíticos de vulnerabilidad que dan como resultado el desplazamiento. Forman parte de estos esfuerzos los intentos encaminados hacia la adopción y unificación de una terminología y de conceptos libres de confusión. 2. CUESTIONES TERMINOLÓGICAS Y CONCEPTUALES: UN DEBATE INCONCLUSO Numerosos autores siguen inmersos en intensas discusiones y no terminan de ponerse de acuerdo sobre la terminología y la definición (conceptualización) de quienes se desplazan (por la fuerza) víctimas de la degradación ambiental debida al cambio climático.763 Fehaciente ilustración de ello son las diversas expresiones con las que frecuentemente nos depara la concerniente literatura: “migrantes ambientales”, “migración por motivos medioambientales”, “migración inducida por el cambio climático”, “refugiados medioambientales”, “refugiados ecológicos”, “migrantes debidos al cambio climático”, “migrantes forzados por motivos medioambientales”. Es evidente que esta variedad terminológica resulta confusa tanto académica como políticamente y, por consiguiente, poco útil.764 A falta de un consenso, quizá lo más importante que se ha logrado con ella, hasta el momento, ha sido sacar a la luz, dar visibilidad y ampliar la difusión del problema que se pretende nombrar. Desde la perspectiva investigadora, la yuxtaposición de los términos “medioambiente” o “clima” con “migrantes” o “refugiados” ha sido criticada por implicar una relación monocausal entre los factores medioambientales y la Vid. inter alia BOANO, C., FMO Research Guide on Climate change and displacement, setiembre de 2008, http://www.forcedmigration.org/guides/fmo046, consultado el 20/09/2011. 764 DUN, O. y GEMENNE, F., “Definir la migración por motivos medioambientales”, RMF, nº31 (noviembre 2008), p.10. 763 306 movilidad humana, y negar la multicausalidad arriba expuesta.765 Esta crítica condiciona la generalidad de la terminología adoptada y la correspondiente conceptualización recogida en la literatura existente. En el contexto de actualización y unificación de la terminología, cabe resaltar que “refugiados ambientales” viene a ser la expresión que se emplea de forma más amplia y generalizada. Introducida en la década de 1970 por Lester BROWN del Worldwatch Institute, su uso se ha hecho común de la mano de Essam EL-HINNAWI quien, en 1985, elaboró un documento de política del Programa para el Medioambiente de Naciones Unidas, intitulado “Refugiados ambientales”.766 De acuerdo con este autor,767 son “refugiados ambientales” aquellas personas «who have been forced to leave their traditional habitat, temporarily or permanently, because of a marked environmental disruption (natural and/or triggered by people) that jeopardized their existence and/ or seriously affected the quality of their life». Jodi L. JACOBSON768 ha procedido a identificar al menos tres diferentes tipos de “refugiados ambientales”: aquellos que se ven desplazados temporalmente debido a irrupciones locales tales como aludes o terremotos; aquellos que se ven forzados a migrar debido a que la degradación ambiental ha dañado sus medios de vida o representa graves riesgos para su salud; y aquellos que se desplazan por que la degradación de la tierra ha dado lugar a la desertificación o debido a cambios permanentes e insostenibles en su hábitat. A su vez, Norman MYERS769 definió a los “refugiados ambientales” como: PIGUET, E., PÉCOUD, A. and GUCHTENEIRE, P., “Introduction: migration and climate change”… op.cit., pp.17-20. 766 RENAUD, F., BOGARDI, J. J., DUN, O., WARNER, K., Control, Adapt or Flee. How to Face Environmental Migration?, op.cit., p.13. 767 EL-HINNAWI, E., Environmental Refugees, Nairobi (Kenya): United Nations Environmental Program, 1985, p.4. 768 Jacobson, J. L., “Environmental Refugees: A yardstick of habitability”, Worldwatch Paper 86, Washington D.C.: Worldwatch Institute, November 1988, p.38. 769 MYERS, N., “Environmental refugees: a growing phenomenon of the 21st century”, The Royal Society, Vol. 357, nº1420 (October 2001), p.609. 765 307 «people who can no longer gain a secure livelihood in their erstwhile homelands because of drought, soil erosion, desertification, and other environmental problems. In their desperation, they feel they have no alternative but to seek sanctuary elsewhere, however hazardous the attempt. Not all of them have fled their countries; many are internally displaced. But all have abandoned their homelands on a semi-permanent if not permanent basis, having little hope of a foreseeable return». En una definición intencionadamente vaga, Diane C. BATES define a los “refugiados ambientales” como «people who migrate from their usual residence due to changes in their ambient non-human environment».770 Constituye un denominador común a todas estas definiciones el hecho de que no distinguen si las personas desplazadas han cruzado o no una frontera internacional.771 En todo caso, el uso de la palabra “refugiado” sigue levantando diversas y persistentes objeciones y controversias.772 Entre otras razones por considerarse una extrapolación del término que se utiliza habitualmente para clasificar a los refugiados que huyen de la violencia y la persecución, cuya definición legal queda recogida en la Convención de Ginebra de 1951 sobre los refugiados, y que no contempla los factores medioambientales,773 como queda planteado en el capítulo II supra. El uso del término “refugiado ambiental” da lugar a dos posturas encontradas, a las que volveremos en el apartado 3 sobre el marco jurídico de protección. La primera aboga por la extensión de la definición convencional de tal modo que pueda incluir los factores medioambientales. Ello conduce a una modificación de la Convención de Ginebra o a la adopción de un nuevo tratado BATES, D. C., “Environmental refugees? Classifying human migrations caused by environmental change”, Population and Environment, Vol.23, nº5 (2001), p. 468. 771 RENAUD, F., BOGARDI, J. J., DUN, O., WARNER, K., Control, Adapt or Flee. How to Face Environmental Migration?, op.cit., p.13 772 PIGUET, E., PÉCOUD, A. and GUCHTENEIRE, P., “Introduction: migration and climate change”… op.cit., pp.18-20. 773 MORTON, A., BONCOUR,PH. y LACZKO, F., “Seguridad humana y desafíos Políticos”, op.cit., p.5. 770 308 que regule específicamente la cuestión de los “refugiados medioambientales”. La segunda rechaza el empleo del término “refugiado” en el ámbito del cambio climático al considerar que podría diluir la categoría legal específica en una categoría más amplia e indefinida. En esta misma línea, desde ACNUR774 se han planteado serias reservas en relación con la terminología y la noción de “refugiados medioambientales” o “refugiados climáticos”, argumentando que estos términos carecen de base en la legislación internacional sobre los refugiados, y que la mayor parte de cuantos son comúnmente descritos como refugiados medioambientales no ha cruzado una frontera internacional. Considera, además, que el uso de esta terminología podría socavar el régimen legal internacional de protección de los refugiados y crear confusión en lo que respecta al nexo entre el cambio climático, la degradación ambiental y la migración. En la línea de ACNUR se suceden los argumentos en contra de la utilización de la expresión “refugiado ambiental”. Sin embargo, entrando a considerar la conveniencia de esta terminología, analistas como Maria STAVROPOULOU argumentan que si bien no es exacta desde el punto de vista jurídico, esta expresión resulta ser la más convincente debido a que evoca una sensación de responsabilidad global ante las consecuencias del cambio climático, además de un sentimiento de urgencia ante desastres inminentes o en curso.775 Considerando los debates arriba esbozados, la OIM optó por el empleo de la expresión “migrantes ambientales”, a los que definió, en 2007, como «personas o grupos de personas que, por razones imperiosas de cambio repentino o progresivo en el medio ambiente que afecta negativamente a su vida o las condiciones de vida, se ven obligadas a abandonar sus hogares habituales, o deciden hacerlo, ya sea temporal o permanentemente, y que se mueven o bien dentro de su país o bien en el extranjero».776 Aunque es la más extendida, esta definición es igual de insatisfactoria, debido a UNHCR, Climate Change, natural disasters and Human Displacement: a UNHCR perspective, Geneva: United High Commissioner for Refugees, 2009, p.7. 775 STAVROPOULOU, M., “¿Un mar de definiciones?”, RMF, nº31 (noviembre 2008), p.12. 776 IOM, Discussion Note: Migration and The Environment. MC/INF/288 (1st November 2007), para.6, p.1-2. 774 309 que adolece del problema antes señalado: la monocausalidad en detrimento de la multicausalidad del objeto conceptualizado. Varios autores siguen empleando esta expresión (migrantes ambientales) para designar todas «aquellas personas, comunidades o sociedades que deciden o se ven obligadas a migrar como resultado de factores climáticos y medioambientales perjudiciales». En este amplio y heterogéneo grupo incluyen a aquellas personas forzadas a huir de una catástrofe natural y a los agricultores empobrecidos, que abandonan tierras degradadas y migran a los núcleos urbanos en busca de medios de subsistencia alternativos.777 Para añadir más confusión al debate, se introdujeron otras expresiones vagas y difusas como son: “movimientos poblacionales inducidos por el medioambiente” (environmentally induced population movements” (EIPM) y “personas desplazadas por el medioambiente” (EDPs). Pese a todos estos intentos de conceptualización, persisten el disenso terminológico y la falta de una definición válida y consistente a efectos jurídicos, lo que conduce a un vacío institucional y normativo. Consabido es que el lenguaje es determinante: enmarca el problema y define la respuesta, los derechos y las responsabilidades. En este sentido, una definición precisa y concisa sería un paso crucial de cara al diseño del deseado marco jurídico-institucional y las políticas activas de protección y asistencia de las personas desplazadas (externa e internamente), víctimas probables de la degradación medioambiental debida al cambio climático y de desastres de componente natural. En todo caso, y como acertadamente observa Walter KÄLIN, no deberíamos distraernos con discusiones semánticas de poca relevancia práctica, cuando lo que realmente importa es MORTON, A., BONCOUR,PH. y LACZKO, F., “Seguridad humana y desafíos Políticos”, op.cit., p.5. 777 310 analizar los distintos contextos y formas de los desplazamientos debidos a desastres naturales o provocados por el ser humano.778 Sin perjuicio de la observación in fine y lejos de sumar confusión al debate, insistimos en considerar que el lenguaje importa para enmarcar el problema y diseñar las respuestas al mismo. Por ello nos decidimos por la expresión “desplazados medioambientales”, con la que pretendemos designar a todas aquellas personas o grupos de personas que se han visto forzadas u obligadas a escapar o huir de su hogar o de su lugar de residencia habitual, como resultado o para evitar los efectos de catástrofes naturales o provocadas por el ser humano, incluido el cambio climático, hayan cruzado o no una frontera estatal internacionalmente reconocida. Así planteada, esta definición general favorece una visión de conjunto del problema de los desplazamientos medioambientales, dando el debido peso a los factores climáticos, dentro de los complejos nexos y la interacción de éstos con otros de naturaleza sociopolítica y la movilidad humana. Entretanto, salta a la vista que esta definición entraña dos categorías de víctimas en función del traspaso o no de una frontera internacional, por lo que se podría hablar de “desplazados medioambientales externos e internos”. Aunque resulta difícil un planteamiento por separado de ambas categorías debido a su matriz causal común, y si bien a efectos de medir la magnitud del problema se atenderán indistintamente a ambas, en lo posible el presente trabajo intenta reservar a otros ámbitos de discusión y análisis el estatuto y la protección internacional de aquellos desplazados por los motivos evocados que logran cruzar una frontera internacional,779 y ceñirse a aquellos que permanecen en su país. Se «We should not be distracted by semantic discussions with little practical meaning about whether to call affected persons “climate change refugees”, “environmental migrants” or something else. Instead, what is needed is a thorough analysis of the different contexts and forms natural disaster induced displacement can take» (KÄLIN, W., The Climate Change - Displacement Nexus. Paper presented at ECOSOC Panel on Disaster Risk Reduction and Preparedness: Addressing the Humanitarian Consequences of Natural Disasters, Geneva, 16 July 2008). 779 Sobre ello vid. el reciente trabajo de KÄLIN, W. y SCHREPFER, N., Protecting People Crossing Borders in the Context of Climate Change… que citamos supra. Conviene recordar que, por varias 778 311 trata de ampliar y, a la vez, concentrar los focos en un problema de dimensiones exponencialmente mayores que aquél configurado por los desplazados medioambientales que cruzan una frontera internacional y que, pese a ello, posiblemente recibe escasa atención académica y política, al menos por el momento.780 Volveremos sobre ello en el apartado 4 infra. 3. EL “BAILE DE LAS CIFRAS” DE DESPLAZADOS MEDIOAMBIENTALES Vinculadas, pues, a la precocidad y fluctuaciones del status epistemológico (tanto observacional como teorético) sobre la materia que nos ocupa, las cifras de “desplazados medioambientales” que se han barajado últimamente en todo el mundo, han variado mucho, en función de las definiciones, los factores ambientales y las hipótesis ventiladas.781 Por eso, apoyado en una serie de razones el ya mencionado IPCC califica de “simples conjeturas” la mayor parte de esas cifras.782 Entretanto, en su Cuarto Informe de evaluación (2007), en la línea de su Primer Informe de 1990 al que nos referimos supra, esta institución arrojó estimaciones aleccionadoras sobre las consecuencias físicas y medioambientales del cambio climático y señaló los desplazamientos de la población como una probable consecuencia de ello.783 razones, estos desplazados suelen atraer mayor interés de los países y de la comunidad académica, pero su situación es de completo desvalimiento al no ser contemplada en los mecanismos de regulación legal de la inmigración y el refugio. Véase KOSER, K., “Climate change and internal displacement: challenges to the normative framework”, op.cit., pp.289-290. 780 Ibid., p.289. 781 AFIFI, T. and WARNER, K., The Impact of Environmental Degradation on Migration Flows across Countries. United Nations University, Institute for Environment and Human Security (UNU-EHS), Bonn, 2008. Working Paper Nº 5/2008, p.4. 782 IPCC Fourth Assessment Report: Climate Change 2007. Contribution of Working Group II to the Fourth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change, 2007, edited by: PARRY, M.L., CANZIANI, O.F., PALUTIKOF , J.P., VAN DER LINDEN, P.J. AND HANSON, C.E., Cambridge, United Kingdom and New York: Cambridge University Press, 2007, p.365. 783 IPCC, Cambio climático 2007: Informe de síntesis. Contribución de los Grupos de trabajo I, II y III al Cuarto Informe de evaluación del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático 312 Algunos autores784 explican las tres formas diferentes en las que el cambio climático afectará significativamente a la movilidad humana, indicando que en primer lugar, los efectos del calentamiento y la aridez en algunas regiones reducirán su potencial agrícola y mermarán los “servicios naturales”, como el agua potable y el suelo fértil. En segundo lugar, el aumento de las catástrofes meteorológicas y, en concreto, de las fuertes precipitaciones y las consecuentes riadas o inundaciones en las regiones tropicales, afectarán a más gente y provocarán desplazamientos masivos. Por último, el aumento del nivel del mar destruirá para siempre zonas amplias y productivas de baja altitud, cercanas a la costa, habitadas por millones de personas, que tendrán que marcharse a vivir permanentemente a otro lugar. Agregan que si bien las migraciones internacionales de Sur a Norte aparecen con mayor frecuencia en los medios de comunicación occidentales, en su mayoría los “desplazados medioambientales” son internos (permanecen en el país de origen), y es raro que traspasan las fronteras estatales,785 por lo que son los países menos desarrollados los que llevan la carga más pesada.786 En este sentido, es posible que al pronosticar “catástrofes demográficas” y movimientos migratorios internacionales a gran escala - debidos al cambio climático y la degradación ambiental y que «dañarán la naturaleza de las regiones y países de destino y, en [Equipo de redacción principal: PACHAURI, R.K. y REISINGER, A. (directores de la publicación)]. Ginebra: IPCC, 2007, p.13. 784 Como MORTON, A., BONCOUR,PH. y LACZKO, F., “Seguridad humana y desafíos Políticos”, RMF, nº31 (noviembre 2008), p.5. 785 CCEMA- CLIMATE CHANGE, ENVIRONMENT AND MIGRATION ALLIANCE, Climate Change, Environment and Migration: Frequently Asked Questions, December 2010, pp.1-2; CASTLES, S., “Environmental change and forced migration: making sense of the Debate”, New Issues in Refugee Research. Working Paper nº.70. Geneva: UNHCR, 2002; BLACK, R., Environmental Refugees: Myth or Reality?, UNHCR Working Papers nº34, pp. 1-19. En opinión de Thomas FAIST, ello se debe a que en su mayoría las personas afectadas por el cambio climático suelen ser los pobres y, por lo tanto, sin medios para hacer frente a los costes propios de viajes largos a nivel regional, y para quienes las distancias internacionales resultan, incluso, peligrosas (AFIFI, T. and WARNER, K., The Impact of Environmental Degradation on Migration Flows across Countries, cit., p.6-7). 786 MORTON, A., BONCOUR, PH. y LACZKO, F., “Seguridad humana y desafíos Políticos”, op.cit., p.6. 313 consecuencia, agravarán el riesgo de estallido de conflictos en ellas»787 -, algunos sectores de los recientes debates estén logrando tan sólo fomentar la xenofobia y las tensiones sociales, y desviar la atención de las necesidades de protección y asistencia de refugiados y desplazados internos.788 Dicho lo cual, si bien son conscientes de que para comprender mejor el problema (multidimensional789 y transversal790), llegar a previsiones creíbles y a estimaciones válidas (no meras “aproximaciones académicas”) son esenciales las investigaciones concretas y las valoraciones objetivas, varios expertos no dudan en admitir el cambio climático y la degradación ambiental entre las principales causas de migraciones forzosas.791 Afirman que ya hay un gran número de personas desplazadas, a las que seguirán muchos millones más, a medida que el cambio climático se haga más patente.792 En cuanto al “baile de las cifras”, conviene indicar que la más famosa, la más citada y que ha cobrado mayor aceptación general es la de Norman MAYER, quien en 2002 pronosticó que, para el año 2050, podría haber hasta 200 millones de personas desplazadas por razones medioambientales y climáticas.793 Es decir, que RSH y OIM, El cambio climático, la degradación del medio ambiente y la migración, cit., p.8. FEDERACIÓN INTERNACIONAL DE SOCIEDADES DE LA CRUZ ROJA Y DE LA MEDIA LUNA ROJA, “Cambio climático y movilidad humana, cit., párr.4. Con razón, algunos especialistas en la materia señalan que el hecho de que los migrantes/refugiados son primero que todo personas que experimentan tribulaciones y que no vienen a “robarles” los medios de vida a nadie, debe ser difundido más eficientemente en todo el mundo (RENAUD, F., BOGARDI, J. J., DUN, O., WARNER, K., Control, Adapt or Flee. How to Face Environmental Migration?, Bonn (Germany), Publication Series of UNU-EHS nº5/2007, p.33). 789 Toda vez que las personas no suelen desplazarse por una sola razón, sino por una combinación de factores políticos, sociales, económicos, étnicos y medioambientales. Cfr. GORLICK, B., Environmentally Displaced Persons: a UNHCR perspective, http://www.equatorinitiative.org/images/stories/events/2009events/brian_gorlick_environmentally _displaced_persons_unhcr_perspective.pdf, visitado el 24/09/2011. 790 Con importantes ramificaciones políticas, además de implicaciones humanitarias y de desarrollo (MORTON, A., BONCOUR,PH. y LACZKO, F., “Seguridad humana y desafíos Políticos”, cit., p.5). 791 Entre otros, LONERGAN, S., “The Role of Environmental Degradation in Population Displacement”, Environmental Change and Security Project Report, Issue Nº 4 (Spring 1998), pp. 5-15. 792 STEINER, A., “Prólogo”, RMF, nº31 (noviembre 2008), p.4. 793 MEYER, N., “Environmental refugees: a growing phenomenon of the 21st century”, Phil. Trans. R. Soc. Lond. B, nº357 (2002) pp. 609–613. 787 788 314 para entonces, de una población mundial prevista en 9.000 millones de personas, una de cada 45 se habría desplazado por los motivos evocados. Por lo que estos movimientos constituyen “uno de los más graves desafíos”794 y “uno de los principales problemas políticos” para el presente siglo, en opinión de varios autores.795 No menos famosa es la cifra avanzada por el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), el cual señala que, para el año 2060, tan sólo en África podría haber 50 millones de “desplazados medioambientales”,796 confirmando así la idea de que el impacto y las consecuencias de la degradación ambiental y el cambio climático podrían ser excepcionalmente severos en esta región del mundo.797 En el año 2005, la Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja estimó que el número total de personas afectadas por catástrofes naturales en la pasada década (no necesariamente desplazadas) se había triplicado hasta alcanzar los 2.000 millones, de modo que el impacto acumulado de los desastres naturales (y provocados por el hombre) daba como resultado un promedio de 211 millones de afectados directamente cada año.798 Esto es aproximadamente cinco veces la cifra de personas que, se estima, han sido Walter KÄLIN, Representative of the UN Secretary–General on the Human Rights of Internally Displaced Persons, Speech to Committee on Migration, Refugees and Population of the Parliamentary Assembly, Council of Europe: Climate Change, Natural Disaster, and Internal Displacement (June 24, 2009), disponible en http://www.brookings.edu/speeches/2009/0624_internal_displacement_kalin.aspx, visitado el 11/10/2011. 795 MORTON, A., BONCOUR,PH. y LACZKO, F., “Seguridad humana y desafíos Políticos”, RMF, nº31 (noviembre 2008), p.5. 796 BROWN, O., “El baile de las cifras”, RMF, nº31 (noviembre 2008), p.8. 797 KIDANE, W., “Managing Forced Displacement by Law in Africa: the Role of the New African Union IDPs Convention”, Vanderbilt Journal of Transnational Law, vol.1, nº1 (January 2011), p.21. 798 Redes Integradas de Información Regional (IRIN, Integrated Regional Information Networks), Disaster Reduction and the Human Cost of Disaster, IRIN Web Special, Oficina de la ONU para la Coordinación de Asuntos Humanitarios (OCHA), www.IRINnews.org, junio de 2005, pp.3 y 7. 794 315 víctimas de conflictos en la misma década, concluye el ACNUR.799 Efectivamente, es una constante en todas las estimaciones el que las cifras de desplazados por razones medioambientales y climáticas están muy por encima de aquellas que resultan de conflictos armados.800 Quizá la más apocalíptica de las estimaciones ventiladas hasta ahora es la perteneciente a CHRISTIAN AID, institución que en 2007 predijo que en el año 2050, cerca de 1000 millones de personas podrían desplazarse permanentemente: 250 millones debido a fenómenos relacionados con el cambio climático como sequías, inundaciones y huracanes, y 645 millones por la construcción de diques y otros proyectos de desarrollo.801 No es extraño, pues, que en base a estas cifras, desde algunos círculos se empiece a hablar de la migración global en masa más grande de la historia de la humanidad.802 En la misma línea de razonamiento del IPCC (2007), autores como LONERGAN y SWAIN sugieren que estas estimaciones y proyecciones se basan casi exclusivamente en la evidencia anecdótica y los juicios intuitivos. Y advierten que, pese a ello, es importante no banalizar el papel que las alteraciones medioambientales y la escasez de recursos pueda tener en los desplazamientos de la población.803 ACNUR, La situación de los refugiados en el mundo. Desplazamientos humanos en el nuevo milenio, 2006, p.27, en línea http://www.acnur.org/t3/fileadmin/scripts/doc.php?file=biblioteca/pdf/4833 , consultado el 23 de marzo de 2011. 800 OCHA and IDMC, Monitoring disaster displacement in the context of climate change. Findings of a study by the United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs and the Internal Displacement Monitoring Centre, Geneva, September 2009. De acuerdo con este estudio, los desastres naturales y aquellos relacionados con la degradación ambiental y del clima habían causado alrededor de 36 millones de desplazados internos solo en 2008. En igual período, se produjeron unos 4,6 millones de desplazados por conflictos armados. 801 CHRISTIAN AID, Human Tide: The Real Migration Crisis. A Christian Aid Report, May 2007, p.6. En el capítulo VIII retomaremos el dato sobre los “desplazados del desarrollo”. 802 LECKIE, S., “Implicaciones sobre los derechos humanos”, RMF, nº31 (noviembre 2008), p.19. 803 «Although the estimates and projections of environmental refugees are based almost entirely on anecdotal evidence and intuitive judgements, it is important not to trivialize the role environmental change and resource depletion may play in population movement» (LONERGAN, S. and SWAIN, A., 799 316 Lo que ya no se basa en “meras conjeturas” es el ya señalado consenso general existente sobre el carácter mayoritariamente interno de estos desplazamientos, tanto en su tendencia como en la actualidad. Partes en este consenso, el Comité Interagencial de Naciones Unidas (IASC) sobre Migración y Desplazamiento804 y la OIM,805 entre otras voces, reconocieron en su momento que los desplazamientos debidos al cambio climático son y tienden a ser principalmente internos, solo un pequeño número logrará emprender una migración de larga distancia. A su vez, el IDMC y la OCHA quisieron demostrar que el futuro de estos desplazamientos ya está aquí, indicando que solo en 2008 los desastres debidos al cambio climático habían desplazado internamente a unos 36 millones de personas en todo el mundo.806 Hoy por hoy queda pendiente, al parecer, el planteamiento de mecanismos de protección y asistencia a estas personas. 4. MARCO JURÍDICO DE PROTECCIÓN A DESPLAZADOS MEDIOAMBIENTALES, UNA ASIGNATURA PENDIENTE Estrechamente vinculada a la cuestión terminológica y al “baile de las cifras”, los debates en torno a la protección y asistencia a los “desplazados medioambientales” en su corta trayectoria distan mucho de concluir. Aun así, no son pocos los autores que coinciden en que los actuales regímenes jurídicos internacionales y nacionales son inadecuados para afrontar los desafíos que los desplazamientos medioambientales entrañan. Y advierten de la urgente necesidad “Environmental Degradation and Population Displacement”, Aviso, Issue nº2 (May 1999), disponible en http://www.gechs.org/aviso/02/index.html, visitado el 11/10/2011). 804 IASC, Climate Change, Migration and Displacement: Who Will Be Affected? Working Paper submitted to UNFCCC Secretariat by the informal group on Migration/Displacement and Climate Change of the Inter-Agency Standing Committee, 31 October 2008. 805 IOM, Migration, Climate Change and the Environment: IOM’s Thinking, Geneva, International Organization for Migration, 2009 (Working Paper). 806 OCHA and IDMC, Monitoring disaster displacement in the context of climate change..., cit. Aludimos al carácter novedoso de este documento en el apartado 2.2 del capítulo VI supra. 317 de desarrollar un marco normativo e institucional apropiado de protección y asistencia a estos colectivos.807 Importa observar que la acotación de corte conceptual operada arriba, nos impide adentrarnos en los controvertidos debates sobre la categorización y la protección jurídica debida a aquellos “desplazados medioambientales” que cruzan una frontera internacionalmente reconocida. Habría que recordar, en todo caso, y al hilo de lo expuesto en el apartado 2 supra, que entre los interlocutores de estos debates están aquellos que abogan por la admisión de los factores medioambientales entre los supuestos que configuran la condición y el estatuto legal de refugiado. Dentro de este sector, algunos sugieren la necesidad de revisión y ampliación del término refugiado plasmado en la Convención de 1951 sobre los refugiados, para que contemple y refleje las causas y factores climáticomedioambientales.808 Y defienden la posibilidad de que tal ampliación se lleve a cabo mediante un adecuado protocolo adicional.809 Otros, sin embargo, advierten de la reluctancia de los Estados Parte en la citada Convención a aceptar eventuales alteraciones en la actual definición y régimen jurídico de refugiado. Por lo que proponen abordar la protección internacional de los “refugiados medioambientales” mediante la puesta en marcha ya sea de una Convención por separado810 o incluyendo este colectivo en los tratados intergubernamentales sobre el medioambiente811 u otro tipo de tratado internacional.812 Los hay también THE GERMAN MARSHAL FUND OF THE UNITED STATES(GMF), TRANSATLANTIC STUDY TEAM ON CLIMATE CHANGE AND MIGRATION (TSTCCM), Report.: Climate-induced migration growing problem for nations of all kind, Washington, September 29, 2010, http://www.ehs.unu.edu/file/get/6336, consultado el 12/07/2011; ZETTER, R., “Marcos jurídicos y normativos”, cit., p.62. 808 BORRÀS PENTINAT, S., “Refugiados ambientales: el nuevo desafío del Derecho internacional del medio ambiente”, Revista de Derecho, Vol. XIX, nº2 (Diciembre 2006), pp.85-108. 809 BURLESON, E., “Climate Change Displacement to Refuge”, Journal of Environmental Law and Litigation, vol.25, 19 (2010), p.22. 810 ROSABAL LABRADA, C. M., La protección internacional de personas desplazadas por presiones ambientales. Necesaria determinación de estándares básicos internacionales. CAEI (Centro Argentino de Estudios Internacionales), Programa de Derecho Internacional, Working paper nº62, pp.6 y 9. 811 En particular se señala la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático ((CMNUCC), adoptada en Nueva York el 9 de mayo de 1992, entró en vigor el 21 de 807 318 aquellos que creen que cualquier alusión a “desplazados medioambientales” como “refugiados” y a la necesidad de ofrecerles una protección equiparable a la de los refugiados estatutarios es, en el mejor de los casos, exagerada y, en el peor, responde a motivaciones políticas y resulta arriesgada. Sostienen que semejante razonamiento solo sirve para emborronar el tradicional concepto de refugiado y les hace el juego a aquellos gobiernos que quieren clasificarlos a todos como migrantes económicos, para así evadir su obligación de brindarles protección como refugiados.813 Tal y como queda demostrado supra, persiste en el actual ordenamiento internacional la inexistencia de una definición jurídica de “desplazados medioambientales”. Sin embargo, como ya se ha indicado, parece ir en aumento el consenso en cuanto al imperativo de adoptar mecanismos nacionales e internacionales que respondan a la real necesidad de protección de estos desplazados. Se recuerda el carácter de crisis mayoritariamente interna de los desplazamientos medioambientales, por lo que cabría esperar que su gestión se acometa de forma primordial mediante la aplicación de mecanismos nacionales (jurídico-administrativos). Con todo, resulta evidente que, la mayor parte de las veces, estos colectivos son ciudadanos de países cuyos Gobiernos son incapaces o no tienen voluntad de brindarles asistencia y protección, situación que propicia el planteamiento de la protección internacional. A mayor abundamiento, la admisión del cambio climático en el origen de estos desplazamientos, impone plantear la responsabilidad común y compartida de la comunidad internacional en materia de protección de las víctimas. marzo de 1994, con arreglo a su art.23 (1). UNTS, vol. 1771, p. 107. A fecha 21 de julio de 2011, eran 195 los Estados Parte en ella. 812 KOLMANNSKOG, V. and TREBBI, L., “Climate change, natural disasters and displacement: a multi-track approach to filling the protection gaps”, International Review of the Red Cross, vol.92, nº879 (September 2010), pp.721-722; RENAUD, F., BOGARDI, J. J., DUN, O., WARNER, K., Control, Adapt or Flee. How to Face Environmental Migration?, op.cit., pp.34 y 36. 813 STAVROPOULOU, M., “¿Un mar de definiciones?”, cit., p.11. 319 Ante la persistente inexistencia de instrumentos normativos específicos para la protección de los desplazados medioambientales que logren cruzar una frontera internacionalmente reconocida, varios analistas consideran que, si bien no constituyen un instrumento jurídico vinculante, los Principios Rectores de los desplazamientos internos, de los que nos hemos ocupado en el capítulo IV, son suficientes para asegurar dicha protección (legal y práctica) internacional a la gran mayoría de estos desplazados que son, en definitiva, desplazados internos.814 Pero los PR revisten importantes carencias y vacios que dan como resultado la desprotección de estos colectivos.815 En efecto, amén de su carácter no vinculante, los PR adolecen de problemas de definición: más descriptiva que jurídica; no contemplan suficientemente los desplazamientos medioambientales en su complejidad y amplitud; parecen centrarse en desplazamientos que resultan de fenómenos catastróficos abruptos, dejando a un lado aquellos desplazamientos que ocurren como consecuencia de procesos climático medioambientales lentos y progresivos.816 Además, su traducción de principios de “soft law”817 en normas y políticas nacionales de protección está revelándose inadecuada, escasa y dista mucho de ser completa o comprensiva. A todo esto se unen los enormes desafíos de su implementación, las deficiencias en los arreglos institucionales, y la improbable emergencia de cualquier marco realista alternativo en la materia.818 Con todo ello, es menester constatar que la protección de los DDHH de los desplazados medioambientales no está suficientemente asegurada. CCEMA, Climate Change, Environment and Migration: Frequently Asked Questions, cit., p.4; KOLMANNSKOG, V., Climate change, disaster, displacement and migration: initial evidence from Africa. New Issues on Refugee Research, Research Paper nº180, Office of the United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR), December 2009, p.3. 815 ZETTER, R., Proteger a los desplazados por razones ambientales: desarrollar la capacidad de los marcos jurídicos y normativos. Diálogo Alto Comisionado del ACNUR, Ginebra 08.12.2010. 816 ZETTER, R., Protecting environmentally displaced people Developing the capacity of legal and normative frameworks. Research report, Oxford: Refugee Studies Centre, Oxford Department of International Development, University of Oxford, February 2011, p.53. 817 Que analizamos supra en el capítulo IV, apartado 3, al estudiar la naturaleza jurídica de los PR. 818 Cfr. KOSER, K., “Climate change and internal displacement: challenges to the normative framework”… op.cit., pp.290-304. 814 320 4.1. La protección de los “desplazados medioambientales” en la Convención de Kampala Resultado de los esfuerzos regionales en la búsqueda de soluciones a los desafíos de las migraciones forzosas, la Convención de Kampala es el primer instrumento normativo que regula, con carácter jurídico vinculante, para toda una región, la protección de los derechos humanos de quienes se ven desplazados de sus hogares y de sus medios de vida como consecuencia entre, otras causas, de factores climáticos medioambientales, y que no llegan a traspasar una frontera estatal internacionalmente reconocida. De forma propositiva y prohibitiva, la Convención plantea elementos normativos e institucionales para tratar de evitar, prevenir y mitigar los desplazamientos, y garantizar protección y asistencia a las personas desplazadas por factores climáticos medioambientales. E insta a los Estados a adoptar soluciones sostenibles y duraderas a los desplazamientos, bien así a diseñar y poner en marcha mecanismos nacionales y regionales de alerta temprana, de reducción de riesgo de desastres y de coordinación de asistencia humanitaria. El fuerte acento puesto en el derecho a la protección contra el desplazamiento arbitrario, así como en la prevención del desplazamiento y la búsqueda de soluciones duraderas, hace que muchas de las disposiciones de la Convención indirectamente tengan importantes consecuencias para los desplazamientos transfronterizos por los motivos evocados. En este sentido, la Convención de Kampala complementa, sea de manera inadvertida o no, la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951.819 STAVROPOULOU, M., “La Convención de Kampala y la protección contra el desplazamiento arbitrario”, RMF, nº36 (diciembre 2010), p.62; ABEBE, A. M., The Kampala Convention and environmentally induced displacement in Africa, IOM Intersessional Workshop on Climate Change, Environmental Degradation and Migration 29-30 March 2011, Geneva, Switzerland, pp.1 y 7. 819 321 Interpretación dinámica de la legislación regional e internacional penal, de los derechos humanos, el Derecho internacional humanitario y el Derecho regional e internacional de los refugiados, esta Convención adopta el enfoque de los derechos humanos tal y como queda plasmado en los Principios Rectores de los desplazamientos internos (analizados en el capítulo IV supra), que describen detalladamente las necesidades y los derechos de las PDI. Pero pone el acento en la responsabilidad (obligación) que incumbe a los Estados de prevenir los desplazamientos, garantizar la protección y asistencia durante el desplazamiento, y asegurar las soluciones duraderas. Se trata de una responsabilidad (obligación) que los Estados han de asumir individualmente y de forma compartida en el marco de colaboración y solidaridad regional e internacional en materia de protección de los derechos humanos de las poblaciones. Efectivamente, los objetivos de la Convención, formulados en su art.3, incluyen el establecimiento de un marco legal sobre la responsabilidad que incumbe a los Estados de proteger las PDI, incluidas aquellas que lo son por desastres climáticos medioambientales, «que tienen un impacto devastador en la vida humana, la paz, la estabilidad, la seguridad y el desarrollo».820 La definición de PDI contenida en el art.1(K), no solamente contempla a las personas o grupos de personas que se ven forzadas u obligadas a huir, a abandonar sus hogares o lugares de residencia habitual como resultado de catástrofes naturales o producidas por el ser humano, sino también aquellos que se desplazan con anticipación para evitar los efectos de los desastres, tanto los que se dan de forma repentina (v.g. inundaciones) como aquellos de manifestación lenta y progresiva (v.g. sequias y degradación del suelo). También se consideran PDI y, por lo tanto, objeto de la Convención a las personas desplazadas a raíz de las medidas estatales de adaptación tales como evacuaciones o realojos. La Convención incluso va más lejos al incluir en la definición de desplazamiento arbitrario las evacuaciones forzadas en casos de desastres naturales o producidos por el ser humano u otras 820 Se lee en el Preámbulo de la Convención de Kampala. 322 causas si las evacuaciones no son necesarias por razones de seguridad o salud de aquellos afectados. En su responsabilidad de evitar y prevenir los desplazamientos arbitrarios, garantizar la protección durante el desplazamiento y favorecer la búsqueda de soluciones duraderas, los Estados Parte deberán adoptar medidas para proteger y ayudar a las personas que han sido internamente desplazadas debido a los desastres naturales o producidos por el ser humano, incluyendo el cambio climático. Asimismo se estipula que los Estados Parte deberán adoptar medidas especiales para garantizar protección contra la degradación ambiental en áreas donde se encuentran las PDI. Deberán tratar a las PDI sin ningún tipo de discriminación, y respetar su derecho de buscar seguridad en otro lugar dentro del país (o fuera de él). En el contexto del desplazamiento inducido por proyectos realizados por autoridades públicas o agentes privados, el Estado procederá a la necesaria evaluación del impacto ambiental de cada proyecto antes de que se lleve a cabo. Se prohíbe el retorno y reasentamiento forzado en cualquier lugar donde, por motivos climático medioambientales, podrían estar en riesgo la vida, la seguridad, la libertad y la salud de las poblaciones. En su obligación de prevenir los desplazamientos, incluidos aquellos inducidos por factores medioambientales, los Estados son conminados a adoptar legislaciones y políticas adecuadas, designar un punto focal nacional y destinar fondos necesarios a la protección y asistencia, sin perjuicio de recibir el apoyo internacional. En este sentido y de forma innovadora, la Convención llama al desarrollo, establecimiento y aplicación de sistemas de alerta temprana en zonas de potencial desplazamiento, y de estrategias de reducción de riesgo de desastres y las medidas de preparación y gestión de desastres. Contando con sus propios recursos, pero también con la cooperación de las organizaciones internacionales, los Estados deberán evaluar o facilitar la evaluación de las necesidades y vulnerabilidades de las poblaciones desplazadas así como de las comunidades de acogida. Para ello es de gran importancia el registro nacional de las PDI, como 323 también de zonas de riesgo. Las medidas nacionales de prevención han de armonizarse con el sistema de alerta de la UA, que se está desarrollando al hilo de su Acto Constitutivo. Todos estos desarrollos representan oportunidades abiertas para la necesaria colaboración entre Estados, las organizaciones internacionales e instituciones de investigación para llenar lagunas importantes en la evidencia y la información sobre los patrones de desplazamiento.821 Proveyendo la protección de las personas y grupos más vulnerables ante la variabilidad climática y la degradación medioambiental, los Estados Parte se esforzarán por proteger del desplazamiento a las comunidades que tienen especial apego y dependencia a la tierra debido a su particular cultura y valores espirituales. Y, si ocurren los desplazamientos, deberán adoptar todas las medidas apropiadas para restaurar sus tierras, favoreciendo el regreso, la reintegración y reinserción de estos grupos y comunidades. En cuanto a soluciones duraderas al problema del desplazamiento, se establece que los Estados promuevan y creen condiciones satisfactorias para el retorno voluntario, la integración local o la reubicación sobre una base sustentable y en circunstancias de seguridad y dignidad de las propias PDI. Entre las medidas de protección efectiva destinadas a aquellos afectados por el desplazamiento, la Convención preconiza el establecimiento de un marco legal eficaz, de conformidad con las normas internacionales, para proporcionar una compensación justa y equitativa y otras formas de reparación, según proceda, a los desplazados internos por daños incurridos como resultado de desplazamientos, incluidos aquellos debidos al cambio climático. En tal sentido, precisa y determina que el Estado Parte será responsable de indemnizar a las personas desplazadas internas por daños derivados de su abstención de proteger y brindar asistencia a estas poblaciones en contextos de catástrofes naturales. Ello se enlaza con lo dispuesto en el art.3 respecto de la responsabilidad de las Oberva ABEBE, A. M., “The Kampala Convention and environmentally induced displacement in Africa”, cit., p.6. 821 324 compañías privadas multinacionales y otros actores no estatales en el desplazamiento arbitrario, máxime aquellos cuyas actividades de extracción y explotación de recursos económicos y naturales degradan el medioambiente y, consecuentemente, engendran desplazamientos. Además de alentar al ejercicio de la soberanía nacional como R2P, la Convención también impulsa la responsabilidad colectiva a escala regional (y por extensión también global) en aras de una nueva solidaridad, como estrategia sine qua non para afrontar con éxito los temibles impactos climáticos medioambientales sobre la vida y la movilidad humanas.822 No obstante todo lo expuesto, es oportuno remarcar que la Convención no solo no subsana del todo las carencias apuntadas a los PR, sino que a ella misma se le señalan otras de igual importancia, entre las que figuran: la falta de mecanismos de cumplimiento efectivo, la insuficiencia de garantías de igualdad y de no discriminación, y el grado en el que los actores no estatales se ven obligados por las disposiciones de esta Convención. Pese a ello, habría motivos de sobra para celebrar la suficiencia y la envergadura de este instrumento regional y su pertinencia allende fronteras africanas en materia de protección y asistencia a los desplazados medioambientales, de concretarse su ratificación e implementación debidamente monitoreada. Entretanto, apoyados o no en la pertinencia global de la Convención de Kampala, la constatación del vacío legal y de protección sobre los desplazados medioambientales823 da lugar a que sectores académicos de distintas ubicaciones geográficas consideran necesario y urgente avanzar hacia un instrumento jurídico internacional (global) que regule con carácter específico la R2P a los desplazados medioambientales, tanto internos como externos. Vid. artículos 5 y 8. Sobre esta material, véase entre otros COHEN, R. and BRADLEY, M., “Disasters and Displacement: Gaps in Protection”, Journal of International Humanitarian Legal Studies, vol. 1 (2010), pp.1-35; KÄLIN, W. and SCHREPFER, N., Protecting People Crossing Borders in the Context of Climate Change. Normative Gaps and Possible Approaches, Division of International Protection, UNHCR, Geneva, February 2012. 822 823 325 4.2. Hacia un instrumento legal de ámbito global para las personas desplazadas por el cambio climático Efectivamente, son ya numerosas las voces824 que, en línea con la UA, reconocen que los desplazamientos medioambientales constituyen un problema global en sus causas, alcance y consecuencias, lo que choca con la ausencia de respuestas internacionalmente coordinadas. Argumentan, además, que dada la naturaleza y magnitud de este problema, las medidas ad hoc basadas en los regímenes legales domésticos existentes, probablemente conducen a la inconsistencia, confusión y conflictos. Y abogan por un tratado multilateral que provea un marco general para la protección y asistencia a los desplazados medioambientales, y llene las lagunas en la vigente legislación sobre la protección de los derechos humanos, de refugiados y humanitaria.825 Uno de los aspectos importantes a tener en cuenta en esta búsqueda de soluciones sería, sin duda, la necesidad de un “nuevo contrato social global sobre el derecho a la vivienda, a la tierra y a la propiedad”.826 4.2.1. El Proyecto de Convenio Relativo al Estatuto Internacional de los Desplazados Medioambientales Ahondando en la línea de la Convención de Kampala, un importante grupo de juristas considera que el crecimiento exponencial de los desplazamientos medioambientales actualmente previsibles representa una amenaza para la estabilidad de las sociedades humanas, para la supervivencia de las culturas y Vid. HODGKINSON, D., BURTON, T., DAWKINS, S., YOUNG, L. and CORAM, A., “Towards a Convention for Persons Displaced by Climate Change: Key Issues and Preliminary Responses”, The New Critic, Issue 8 (September 2008), disponible en línea http://www.ias.uwa.edu.au/new-critic/eight/hodgkinson, consultado el 20/10/2011. 825 Vid. HODGKINSON, D., “A Convention for Persons Displaced by Climate Change”, http://skepticalscience.com/Convention-for-Persons-Displaced-by-Climate-Change.html, visitado en 20/10/2011. 826 “A New Housing, Land and Property Rights Global Social Contract”, propuesto por DISPLACEMENTE SOLUTIONS, “Climate Change Displaced Persons and Housing, Land and Property Rights. Preliminary Strategies for Rights-Based Planning and Programming to Resolve Climate-Induced Displacement”, www.displacementsolutions.org, visitado el 14/11/2011. 824 326 para la paz mundial; reafirma el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas de los Estados, tal y como queda plasmado en el art.3 del Convenio Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (1992). Y, lo que es más importante, sostiene que es responsabilidad de la comunidad internacional de los Estados demostrar su solidaridad y la de los demás actores mediante la elaboración de un estatuto internacional de los desplazados ambientales, que debe tener en cuenta a los individuos, a las familias y a las poblaciones obligadas a desplazarse, tanto dentro como fuera de su país de residencia. El principio de solidaridad - al que se suman el de las responsabilidades comunes pero diferenciadas, el de protección efectiva y el de no discriminación – constituye, pues, la columna vertebral del proyecto de Convenio relativo al Estatuto Internacional de los Desplazados Medioambientales propuesto por ese grupo en 2008.827 En su segunda versión fechada en mayo de 2010, además de un preámbulo el texto del citado proyecto se estructura en ocho (8) capítulos, desglosados en treinta y cuatro (34) artículos. De su contenido destacamos: i) El objeto, consistente en establecer un marco jurídico para garantizar los derechos de los desplazados ambientales y organizar su acogida así como su eventual retorno, en aplicación del principio de solidaridad. Proyecto de Convenio relativo al Estatuto Internacional de los Desplazados Medioambientales (Segunda versión – mayo 2010), elaborado por el CRIDEAU (Centre de recherche interdisciplinaire en droit de l’environnement, de l’aménagement et de l’urbanisme) y el CRDP (Centre de recherche sur les droits de la personne), grupos temáticos del OMIJ (Observatoire des mutations institutionnelles et juridiques), Facultad de derecho y ciencias económicas de la Université de Limoges (PRES Limousin Poitou-Charente), con el concurso del CIDCE (Centre International de Droit Comparé de l’Environnement). Texto disponible en línea http://www.cidce.org. La primera versión de este proyecto se elaboro y publicó en 2008 en la Revue de Droit de l’Université de Sherbrooke (RDUS), nº39 (2008-09), pp.451-505, disponible en línea http://www.usherbrooke.ca/droit/fileadmin/sites/droit/documents/RDUS/volume_39/39-12convention.pdf, consultado el 15/11/2011. 827 327 ii) El ámbito de aplicación, marcado por la universalidad, al abarcar tanto los desplazamientos ambientales internos como los internacionales. iii) La creación de una Agencia Mundial para los Desplazados Ambientales (AMDA) con estatuto de organismo especializado de las Naciones Unidas. Conformado por un Consejo de administración, un Consejo científico y una Secretaria, la AMDA sería el organismo encargado de la aplicación de este Convenio. iv) La creación de la Alta Autoridad, cuyos miembros (21) se elegirán por la Conferencia de las Partes, y cuyas decisiones serán vinculantes y definitivas para los Estados Parte (art.22). v) El establecimiento de un Fondo Mundial para los desplazados ambientales (FMDA) cuya misión es organizar la ayuda financiera y material para la acogida y el regreso de los desplazados ambientales. Sin perjuicio de un análisis más detenido del contenido del indicado proyecto, se valora su contribución al otorgar una mayor visibilidad a los desplazamientos inducidos por factores climáticos medioambientales como un problema global, así como su valiosa aportación a la búsqueda de medidas y soluciones normativas e institucionales a ser acometida por la comunidad internacional. 4.2.2. Propuesta de una Convención para las Personas Desplazadas por el Cambio Climático Desde el Instituto de Estudios Avanzados de la Universidad del Oeste de Australia se ha formulado una interesante y ambiciosa propuesta de marco legal e institucional, que plantea los desplazamientos medioambientales de forma 328 comprensiva y global, y que podría sustanciarse en una Convención para las Personas Desplazadas por el Cambio Climático.828 Se arranca de la constatación de que los efectos del cambio climático van a provocar desplazamientos humanos a gran escala. A la vista de este escenario, la arquitectura legal e institucional existente resulta inadecuada. Es decir, el estatuto de personas desplazadas por el cambio climático (CCDPs por sus siglas en inglés) no es claro. Estas personas no gozan de protección bajo los instrumentos que conforman el Derecho de los refugiados. No ha habido una respuesta coordinada de los gobiernos para hacer frente a los desplazamientos humanos a causa del cambio climático. Las medidas ad hoc sobre la base de los regímenes jurídicos existentes podrían dar lugar a incoherencias, confusiones, conflictos y abusos contra los derechos humanos. El cambio climático descubre, pues, un sinnúmero de debilidades en nuestra actual arquitectura normativa e institucional, incluidos los mecanismos de derechos humanos. Sin embargo, para abordar con eficacia este problema se requiere de una profunda transformación de la política global y de su capacidad; los enfoques tradicionales de tratamiento de la inmigración y el problema de los refugiados ya no sirven. Se requieren soluciones políticas innovadoras y creativas que emanen de la percepción y la asunción del desplazamiento debido al cambio climático como un problema global que genera responsabilidades compartidas. La Convención propuesta se encamina a establecer un régimen internacional sobre el estatuto, el tratamiento, los derechos y la protección de los desplazados del cambio climático. En líneas generales, la Convención consistiría en: i) El reconocimiento de la existencia y el estatuto de las personas desplazadas por el cambio climático. 828 Disponible en http://www.ccdpconvention.com/documents.html, consultado el 11/12/2011. 329 ii) Provisiones para el reasentamiento de estas personas, si es necesario, ya sea internamente en los países afectados o en otro país. iii) El reasentamiento y asistencia de estos desplazados “sobre la base de equidad y de conformidad con las responsabilidades comunes pero diferenciadas y capacidades respectivas”. iv) La vinculación del desplazamiento a las medidas de adaptación al cambio climático y de mitigación de sus efectos. v) El establecimiento de una institución para los desplazados del cambio climático y de un programa de investigación, como paso inicial. Al ser una propuesta reciente (2011), y por su pretensión de abordar de forma comprensiva y global el desplazamiento que resulta del cambio climático, se echa en falta, en la actual fase del proceso de su elaboración, la referencia a la Convención de Kampala (2009) en tanto que una valiosa contribución regional de la Unión Africana a esta empresa común. Se valora el avance de los debates, en los que todavía caben notables disensos e incertidumbres, si bien no faltan quienes consideren que la respuesta a los desplazamientos debidos al cambio climático no pasa por un tratado multilateral.829 En todo caso, los partidarios de esta postura, a la que nos sumamos, aunque no representan una posición dominante, parecen ir en aumento.830 Se hace necesario que, cuanto antes, esta aspiración y las propuestas McADAM, J., “Swimming against the Tide: Why a Climate Change Displacement Treaty is Not the Answer”, Int J Refugee Law Vol.23, Issue 1 (2011), pp. 2-27. 830 HODGKINSON, D., BURTON, T., ANDERSON, H. y YOUNG, L., “‘The Hour When the Ship Comes In’: A Convention for Persons Displaced by Climate Change”, http://www.ccdpconvention.com/documents.html, visitado el 10/11/2011; FALSTROM, D. Z., “Stemming the Flow of Environmental Displacement: Creating a Convention to Protect Persons and Preserve the Environment”, Colorado Journal of International Environmental Law and Policy (2001), pp.1-19; GANGULY, G., “Climate change, disappearing states and forced human displacement: The desirability and merits of a protocol or convention for persons displaced by climate change”. Paper presented 28 May 2011 at the ANU College of Law, Environmental Law Student Society 829 330 que la acompañan transiten de su “incubadora” académica y de la sociedad civil a un ámbito institucional de mayor transcendencia que es, de momento y a pesar de sus evidentes defectos, la ONU. Recapitulando Dando secuencia al estudio de la regulación jurídica de las migraciones forzosas, este capítulo ha incidido de forma particular en la candente cuestión de los desplazamientos que ocurren como consecuencia del cambio climático. La mención supra al mayor organismo multilateral mundial (la ONU) obedece a la necesidad de impulsar la conciencia jurídica y solidaria universal en materia de desplazamientos medioambientales que, no obstante su manifestación predominantemente interna y local, configuran un problema de dimensión y alcance global. Sustanciada en la Convención de Kampala, la respuesta de la UA al precitado problema pone de manifiesto y reafirma la necesidad de establecer y articular mecanismos y soluciones no solo en los ámbitos local y regional, sino también en el internacional y global. Ello supone que la responsabilidad específica de cada Estado y su capacidad individual para afrontar las adversidades medioambientales y proteger los derechos humanos de quienes se ven forzados a desplazarse víctimas de estos procesos, deberían verse reforzadas por nuevas e imperativas representaciones legales de la solidaridad humana, encarnada en la R2P, y asumida y ejercida por toda la comunidad de Estados. Por lo demás, este planteamiento recoge el principio de las responsabilidades comunes pero diferenciadas, formulado en el artículo 3.1 de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático – CMNUCC (1992). Symposium, Toward Rio+20: Contemporary Issues in International Environmental Law, disponible el http://law.anu.edu.au/coast/events/environment/papers/ganguly.pdf, consultado el 11/12/2011. 331 Cabe esperar, por tanto, que la encomiable propuesta de la Unión Africana en torno al desafío global de la R2P aliente a avanzar con firmeza hacia una mayor cooperación y una regulación legal internacional efectiva, acompañada de un adecuado grado de institucionalización para prevenir los desplazamientos involuntarios debidos al cambio climático, y brindar a los desplazados medioambientales protección global, comprensiva e inclusiva, sin desdeñar el creciente enfoque de la migración como una posible estrategia de adaptación al impacto del cambio climático sobre la vida y la movilidad humanas. Todo ello presupone un nuevo paradigma político y jurídico de protección cuyos postulados antepongan el interés humano y humanitario a criterios y fines economicistas y soberanistas a la vieja usanza. 332 CAPÍTULO VIII LA CUESTIÓN ANGOLEÑA DE LOS DESPLAZADOS INTERNOS: ANÁLISIS DE ALGUNOS ASPECTOS, ESPECIAL MENCIÓN A LOS DESPLAZADOS DEL DESARROLLO «Las tragedias de la paz no son menores que las desgracias de la guerra» (Naguib MAHFUZ)831 SUMARIO: 0. Introducción. - 1. El “holocausto” de las poblaciones desplazadas víctimas de la guerra civil en Angola. - 2. Las Normas sobre el Reasentamiento de las Poblaciones Desplazadas: 2.1. Una “excelente legislación”; 2.2. La realidad de la implementación; 2.3. El fin del desplazamiento interno según el “cuadro de soluciones duraderas para los desplazados internos”. - 3. Los desplazados medioambientales y del desarrollo en Angola: 3.1. Algunos indicadores del país; 3.2. Desplazados medioambientales angoleños; 3.3. Desplazados del desarrollo angoleños. - Recapitulando 0. Introducción Tal y como quedó expuesto,832 en las postrimerías de la década de los ochenta del pretérito siglo XX la magnitud y el drama humano de las poblaciones desplazadas internamente, víctimas de conflictos armados en Angola y en Mozambique, estuvo en el origen del debate internacional, llevado poco después al seno de la ONU, sobre la inexistencia de un marco normativo e institucional de 831 832 MAHFUZ, N., Amor bajo la lluvia, Madrid: Cantarabia, 1988, p.111. En el epígrafe 3.2 del capítulo VI supra. 333 protección y asistencia internacional a estos colectivos vulnerables en todo el mundo.833 Tras la aprobación en octubre de 2000 y septiembre de 2002, respectivamente, de las Normas sobre el Reasentamiento de las Poblaciones Desplazadas834 y el Reglamento para la Aplicación de las Normas sobre el Reasentamiento de las Poblaciones Desplazadas,835 Angola se convirtió en el primer país que incorpora a su ordenamiento jurídico los Principios Rectores de los desplazamientos internos (1998),836 con el objeto de regular el proceso del regreso y/o reasentamiento temporal o definitivo de los más de 4 millones837 de PDI en áreas diferentes de las de su origen. En septiembre de 2004, el Gobierno anunció que en torno a 4 millones de PDI habían sido reasentadas, quedando solamente unos 340 mil.838 Éstas deberían regresar cuanto antes a sus lugares de origen, debido a la predisposición del Gobierno a declarar, a finales del año 2004, la clausura del proceso de reasentamiento y el consecuente cierre de todos los centros de acogida y En 1988, ambos países conformaban unos 5 millones de desplazados internos (1,5 millones en Angola, 3,5 millones en Mozambique), acorde con las estimaciones hechas públicas en el ámbito de la Conferencia Internacional sobre “Crisis de Refugiados, Retornados y Desplazados Internos en el África Austral (SARRED, por sus siglas en inglés), celebrada en Oslo, de 22-24 de agosto de 1988. Vid. UNITED NATIONS DEVELOPMENT PROGRAMME (UNDP), Analysis of the Need for Rehabilitation and Development Assistance as a Result of the Presence of Refugees, Returnees and Displaced Persons in Southern Africa. Paper for International Conference on the Plight of Refugees, Returnees and Displaced Persons in Southern Africa, Oslo, 22-24 August 1988, p.3. 834 Conselho de Ministros, Decreto nº 1/01, de 5 de Janeiro. 835 Conselho de Ministros, Decreto nº 79/02, de 6 de Dezembro. 836 E/CN.4/1998/53/Add.2, de 11 de febrero de 1998. 837 En 2003 algunas fuentes situaban en 4,6 millones la cifra de PDI angoleños (HUMAN RIGHTS WATCH (HRW), World Report 2003 (Angola section), 14 January 2003, http://www.hrw.org/legacy/wr2k3/africa1.html, consultado el 7/11/2011. 838 IDMC, “The government announces that 340,000 IDPs should return by the end of the year (September 2004)”, http://www.internaldisplacement.org/idmc/website/countries.nsf/(httpEnvelopes)/2CAADE82E3599C9F802570B8005A 7085?OpenDocument#sources, visitado el 5/11/2011. 833 334 campamentos de desplazados todavía existentes,839 una medida justificada por la necesidad de normalizar el país.840 Acorde con el Gobierno angoleño, exceptuando el caso del enclave de Cabinda,841 desde 2005 los desplazados internos han dejado de existir en Angola. Por consiguiente, desde entonces no se lleva a cabo ningún monitoreo de la situación, ni tampoco se realiza evaluación del nivel de integración de las ex PDI.842 Es probable que el fenómeno de los desplazamientos internos en Angola sea más estructural que coyuntural, reforzado por la persistencia y las mutaciones de sus causas históricas de naturaleza predominantemente política, que son exacerbadas por factores climáticos medioambientales. En tal sentido, el presente capítulo admite que los desplazamientos forzosos de las poblaciones dentro de Angola constituyen todavía un problema real y potencial. Y aboga por la necesidad de adoptar mecanismos legales, políticas públicas y medidas administrativas de prevención de este fenómeno así como de protección efectiva de las víctimas. 1. EL “HOLOCAUSTO” DE LAS POBLACIONES DESPLAZADAS VÍCTIMAS DE LA GUERRA CIVIL EN ANGOLA Los conflictos violentos que caracterizaron los últimos 100 años de la historia de Angola conocieron su fase más sangrienta y destructiva entre 1975, año de la proclamación de la independencia del país, y 2002, implicando Idem. LARI, A., Returning home to a normal life? The plight of Angola’s internally displaced, London: Institute for Security Study (ISS), African Security Analysis Program Forthcoming Occasional Paper, 5 February 2004, p.3. 841 IDMC, Angola: Former IDPs share the common challenge of recovery and reconstruction, 12 December 2007, pp.4-5, available at www.internal-displacement.org, consultado el 7/11/2011. 842 Ibid., p.4. 839 840 335 principalmente al Frente Nacional de Liberación de Angola (FNLA), al Movimiento Popular de Liberación de Angola (MPLA) y la Unión Nacional para la Independencia Total de Angola (UNITA), así como las fuerzas militares regionales e internacionales que les apoyaron.843 Altamente expuesta a la violencia,844 la población civil angoleña sufrió las trágicas y profundas consecuencias de esa guerra fratricida – una de las más largas de la historia moderna -, que dejó el catastrófico registro de aproximadamente 1.5 millones de personas muertas,845 más de medio millón de refugiados en países vecinos,846 y en torno a 5 millones de desplazados internos.847 Éstos han llegado a conformar el 37% del total de la población nacional entonces estimada en 12 millones y 508 mil de personas, dato que abajo se desglosa. Sobre la regionalización e internacionalización del conflicto angoleño, véase COMERFORD, M. G., O rosto pacífico de Angola. Biografia de um processo de paz (1991-2002), Luanda, 2005, pp.7-10. En realidad, dicha internalización se remonta a los tiempos de la lucha pro independencia, como recuerda SCHUBERT, B., A Guerra e as Igrejas: Angola 1961-1991, Basel: P. Schlettwein Publishing, 2000, pp.75-82. Cfr. ainda CENTRO AFRICANO PARA A RESOLUÇÃO CONSTRUTIVA DE DISPUTAS (ACCORD), Edificação da Paz e Democracia em Angola: Desafios e Oportunidades. Relatório para o Seminário sobre Lições Identificadas (LIS) no Programa Nacional para Angola (ACP). Luanda, Outubro de 2008, p.11. 844 BRITTAIN, V., Death of dignity: Angola’s civil war, London: Pluto, 1998; PEARCE, J., An outbreak of peace: Angola’s situation of confusion, Claremont, South Africa: David Philip Publishers, 2005. 845 KIBBLE, S., “Options for Peace and Reconciliation”, en TVEDTEN, I. (ed.), Angola 2001/2002 Key Development Issues and Aid in a Context of Peace, Chr. Michelsen Institute (CMI) Development Studies and Human Rights, Report R 2002: 8, p.18. Esta cifra puede ser meramente aproximativa si consideramos que tan sólo cuando se reanudó la guerra civil en 1992, la tasa de mortalidad en este país alcanzó la terrible cifra de mil personas al día, según señala Margaret Joan ANSTEE, a la sazón representante de la ONU en el citado país (ANSTEE, M. J., Orphan of the Cold War: The Inside Story of the Collapse of the Angolan Peace Process, 1992-3, New York: St. Martin’s Press, 1996). 846 “Fim do repatriamento voluntário dos refugiados angolanos”, http://www.afrol.com/articles/17702, notícia visitada a 9/11/2011; “Meio milhão de refugiados regressam a Angola”, http://www.apostolado-angola.org/articleview.aspx?id=1882, notícia visitada el 9/11/2011. 847 HRW, World Report 2003 (Angola section), cit.; OIM, Personas desplazadas internamente: políticas y actividades de la OIM. 84ª Reunión, Doc. MC/INF/258, de 18 de noviembre de 2002, Anexo, p.1. 843 336 Tabla 5 y figura 2: Población desplazada hasta abril de 2002 en relación a la población total Población Provincia Población desplazada : % de desplazados sobre la población total total estimada en 1996 2000 2001 2002 2000 2001 2002 Bengo 220.000 100.174 128.108 170.024 45,5% 58,2% 77,3% Benguela 1.405.000 424.490 411.864 434.648 30,2% 29,3% 30,9% Bié 838.000 247.997 446.786 503.724 29,6% 53,3% 60,1% Cabinda 98.000 7.452 10.582 11.787 7,6% 10,8% 12,0% Cunene 385.000 61.076 64.589 69.510 15,9% 16,8% 18,1% Huambo 1.308.000 292.012 412.502 435.138 22,3% 31,5% 33,3% Huila 1.185.000 254.315 190.324 210.899 21,5% 16,1% 17,8% Kuando 424.000 X X 204.024 X X 48,1% 351.000 113.618 111.290 109.587 32,4% 31,7% 31,2% 846.000 173.260 121.230 316.645 20,5% 14,3% 37,4% Luanda 2.547.000 534.956 673.526 379.609 21,0% 26,4% 14,9% Lunda 338.000 333. X x 98,7% x x Lunda Sul 201.000 115.661 192.622 96.138 57,5% 95,8% 47,8% Malange 765.000 269.623 515.906 273.031 35,2% 67,4% 35,7% Moxico 337.000 179.555 114.961 209.061 53,3% 34,1% 62,0% Namibe 160.000 11.412 22.460 22.275 7,1% 14,0% 13,9% Uige 848.000 151.367 200.013 64.832 17,8% 23,6% 7,6% Zaire 252.000 130.824 97.979 45.454 51,9% 38,9% 18,0% Total 12.508.000 3.831.974 4.583.566 3.994.516 30,6% 36,6% 31,9% Kubango Kuanza Norte Kuanza Sul Norte 337 Fuente: Relatório das Actividades do MINARS, 2008, p.14. En el considerado tercer país más minado del mundo tras Afganistán y Camboya,848 el grado de exposición de los desplazados internos a las minas REDVERS, L., “Angola ainda afectada por minas terrestres”, BBC para África, edição de 8/04/2009, em http://www.bbc.co.uk/portugueseafrica/news/story/2009/04/090408_angolamineshuambotl.shtml, visitado em 10/11/2011. 848 338 terrestres era trágicamente elevado. No es extraño, pues, que tres cuartas partes, es decir el 75% de cerca de los 100 mil angoleños mutilados víctimas de minas849 pertenezcan a este colectivo (de PDI).850 En la génesis del desplazamiento forzoso de la población, durante la guerra civil, estuvieron las graves violaciones de los derechos humanos, cometidos por los principales grupos armados.851 Ataques físicos y sexuales, estupro, mutilaciones, reclutamiento forzoso, rapto de mujeres y niñas, saqueos y ejecuciones extra judiciales figuran entre las innumerables atrocidades, abusos y violaciones a las que la población civil fue sometida, de forma sistemática y generalizada, tanto por la UNITA como por el MPLA.852 Como consecuencia de su misión oficial al país, en el año 2000, el Representante del Secretario General de la ONU para los Derechos Humanos de las Personas Desplazadas Internamente, Francis DENG, expuso claramente que la responsabilidad de dichos desplazamientos recae tanto sobre las Fuerzas Armadas Angoleñas (FAA) como sobre la UNITA. Unos y otros utilizaron tácticas de terror La estimación fue avanzada en agosto de 2008 por la Comissão Nacional Interministerial de Desminagem e Assistência Humanitária (CNIDAH), con ocasión del lanzamiento del proyecto de depurar el número exacto de víctimas de minas en el país (“Angola/Minas: Lançado projecto para apurar número de vítimas no país”, http://noticias.sapo.pt/artigo/angola-minas-lancado-projectopara-apurar-numero-de-vitimas-no-pais_b60c0fe39ebb3db9d6d087.html, visitada en 10/11/2011). 850 Ver. Angola Peace Monitor, Issue No. 6, Vol. IX, Action for Southern Africa, 6 de Março de 2003; STOTT. N., “Angola: Arranca o Processo de Paz Empenho para Eliminar as Minas”, Focus. Sobre armas de pequeno porte em África, nº3 (Septiembre 2002), p.7. Según se deduce de las explicaciones de Madalena NETO, coordinadora de la subcomisión de Apoio e Reinserção Social da Vítima de Mina da Comissão Nacional Intersectorial de Desminagem e Assistência Humanitária (CNIDAH), recogidas en “Angola é dos países mais minados do mundo”, http://www.agencia.ecclesia.pt/cgi-bin/noticia.pl?id=71631, noticia visitada el 10/11/2011. 851 IDMC, “Terrorist warfare by UNITA and "cleansing" operations by FAA forces cause fear and displacement” (June-October 2001), veja-se referência “Angola”, no sítio www.internaldisplacement.org, visitado em 10/11/2011. 852 HRW, Angola Unravels: The Rise and Fall of the Lusaka Peace Process, New York: HRW, 1999, especialmente los capítulos VI y VII. Vid. también IDMC, “Both UNITA and the Government of Angola are intentionally and forcibly displacing populations, says MSF (March 2002)”, http://www.internaldisplacement.org/idmc/website/countries.nsf/(httpEnvelopes)/9EDBF337ECC24A16802570B8005A6 F56?OpenDocument, consultado el 10/11/2011. 849 339 y desplazamientos de civiles como estrategia de guerra.853 La HRW854 señala que en las áreas bajo su control, de forma regular las tropas de UNITA “forzaban a civiles a abandonar sus casas y a huir de sus áreas de origen. A muchos se les prohibió llevar sus pertenencias y viajaron largas distancias para alcanzar un lugar seguro. Como no llevaban ropas, alimentos ni medicamentos, muchos perecieron en el camino o sobrevivieron precariamente a la desnutrición, a las heridas por minas terrestres y a enfermedades”. A su vez las FAA y la Policía Nacional de Angola (PNA), empleando el método de desplazamiento forzoso conocido como “operaciones de limpieza”, con frecuencia “cercaban a los civiles de un área conquistada, anteriormente contralada por la UNITA, y forzaban a esas personas a abandonar el lugar”. Las prácticas bélicas de ambos lados se entienden en el contexto de una “guerra de 2ª vaga”, una guerra de destrucción total, que afecta a militares y civiles; “se mata, se mutila y se viola indiscriminadamente. Cuanto mayor es la desctrucción, más próxima se considera la victoria”.855 Pese a ser hediondas, estas prácticas de violaciones sistemáticas de los DDHH fundamentales no han obtenido ni se espera que obtengan en un futuro previsible, ningún tipo de responsabilización política y judicial exigible. La Ley de Amnistía prevista en el Memorando de Entendimiento Complementario al Protocolo de Lusaka para el Cese de las Hostilidades y Resolución de las Demás Cuestiones Militares Pendientes en los Términos del Protocolo de Lusaka (en lo sucesivo MdEL), constituye una autentica ley de “punto y final” y de “obediencia debida”,856 que impide investigar, individualizar y sancionar a los responsables de dichas prácticas, así como la adopción de medidas necesarias para la depuración de los hechos. La Profiles in displacement: Angola. Report of the Representative of the Secretary-General on internally displaced persons, Mr. Francis Deng, submitted pursuant to Commission on Human Rights resolution 2000/53. E/CN.4/2001/5/Add.5, 25 January 2001, par.28. 854 HRW, A luta em tempos de paz. O retorno e o reassentamento em Angola. Agosto 2003, Vol. 15, No. 16 (A), p.6. 855 CARVALHO, P., Angola, quanto tempo falta para amanhã? Reflexões sobre as crises política, económica e social, Oeiras: Celta Editora, 2002, p.25. 856 Expresiones que tomamos prestadas de CARRILLO SALCEDO, J. A., “Presentación” a CARRILLO SALCEDO, J. A. (coord.), La criminalización de la barbarie: la Corte Penal Internacional, Madrid; Consejo General del Poder Judicial, 2000, pp.17-28. 853 340 barbarie y la impunidad han triunfado y tienen vía libre. A las víctimas se les ha denegado la justicia y la verdad, requisitos sin los cuales no puede darse una reconciliación duradera y eficaz. Vistas a la luz del Estatuto de Roma del Tribunal Penal Internacional al que nos hemos referido en el capítulo III supra,857 las prácticas de deportación o desplazamientos forzosos e ilegales de la población civil llevadas a cabo por la UNITA y el MPLA se tipifican como crímenes de lesa humanidad y de guerra. Sin embargo, como supra referido, todavía nadie ha sido responsabilizado de ellos, ni política ni judicialmente. El indescriptible drama humano de los desplazados internos angoleños fue calificado por Francis DENG como “terrible” e “inhumano”.858 Con anterioridad, en 1998, algunos observadores de este drama no dudaron en llamarlo “un holocausto”.859 Confinados en campamentos, muchas veces alejados de los centros urbanos de la principales capitales, sujetos a ataques, rodeados de minas860 y despojados de sus medios de vida sobre todo la agricultura y, por consiguiente, totalmente desprovistos de cualquier forma de auto-suficiencia, los desplazados internos estaban sometidos a una situación de extrema penuria alimentaria y de toda especie.861 El resultado no podía ser otro sino la desnutrición severa, el incremento de endemias y el consecuente elevado índice de mortalidad. Esta penosa y desesperante realidad de las PDI contrasta con el escandaloso abandono Precisamente en el apartado 3. E/CN.4/2001/5/Add.5, 25 January 2001, pars.14-26. 859 JOHNSON, Ph. and MARTIN, D., Victims of Apartheid: Refugees, Returnees and Displaced Persons in Southern Africa. Information Paper prepared for International Conference on the Plight of Refugees, Returnees & Displaced Persons in Southern Africa, Oslo, 22-24 August, 1988. 860 Sobre el problema de las minas en Angola, véase “Angola”, en Landmine and Cluster Munition Monitor, disponible en línea http://www.the-monitor.org/index.php/publications/display?url=lm/2005/angola.pt.html, consultado el 14/11/2011. 861 Cfr. MINISTÉRIO DA ASSISTÊNCIA E REINSERÇÃO SOCIAL, Relatório das Actividades do Ministério, período de 2002 a 2008. Luanda, Setembro de 2008, p.16. 857 858 341 de estas poblaciones por parte de las autoridades nacionales y la comunidad internacional. 862 Si bien incumbe a las autoridades nacionales la responsabilidad de atender las necesidades de protección y asistencias de las PDI, 863 el Gobierno angolano «parece haber mantenido hasta ahora, una actitud de abandono hacia los desplazados. En efecto el Gobierno se ocupa muy poco de las personas que se encuentran bajo su control. (...) Las deja solas, abandonadas a su propia suerte, sin ningún tipo de protección social. Existen estructuras oficiales tales como el Ministerio de Asistencia y Reinserción Social y los Ministerios de Sanidad y Educación, sin embargo adolecen de una insuficiencia crónica de fondos que, en la práctica, les hace totalmente inútiles. Aún así, la mayoría de los angoleños prefiere esta forma de desamparo al control draconiano de la UNITA. Esta situación inspira especial preocupación si se consideran los recursos naturales con que cuenta Angola, en particular sus reservas petrolíferas», informaba DENG, en enero de 2001.864 Acusando evidentes carencias, insuficiencias y desorganización o falta de coordinación, durante mucho tiempo el sistema internacional de protección y asistencia fue incapaz de prestar apoyo adecuado a las PDI en Angola. Por eso HRW no ha dudado en acusar la ONU de haber abandonado los desplazados a su suerte. De acuerdo con esta organización, «dos de los obstáculos a la protección de los desplazados en Angola son la incapacidad de la Organización de la Naciones Unidas en monitorear los casos individuales (y colectivos) de abuso, así como su aparente reluctancia en confrontar directamente el Gobierno angoleño en lo que atañe a la cuestión de los desplazados internos».865 Esta situación de desamparo de las PDI en Angola estuvo en la génesis del debate internacional sobre cómo articular y mejorar la “Angola: una población abandonada”, http://afrol.com/es/especiales/13265, visitada el 12/11/2011. 863 Conforme formulado en el Principio Rector 3. 864 E/CN.4/2001/5/Add.5, 25 January 2001, par.35. (La traducción es nuestra). 865 HRW, “Organização das Nações Unidas: Protecção dos Deslocados Internos em Angola”, briefing aos membros do Conselho de Segurança, 4 de Março de 2002, http://www.hrw.org/fr/node/66207, consultado el 12/11/2011. El inciso (masivo) es nuestro. 862 342 respuesta de la comunidad internacional ante la problemática de los desplazados internos en todo el mundo.866 Al calor de ese debate, en el año 2000, en torno a catorce meses antes de la muerte de Jonas SAVIMBI867 y la consecuente firma del Memorando de Entendimiento de Luena (MdEL),868 el Gobierno angoleño aprobó las Normas sobre el Reasentamiento de las Poblaciones Desplazadas (en lo sucesivo NRPD), habiéndose convertido en el primer país que acoge en su ordenamiento jurídico los Principios Rectores para los desplazamientos internos y, de esta guisa, establece un marco legal de regulación del proceso de reasentamiento de los desplazados internos. 2. LAS NORMAS SOBRE EL REASENTAMIENTO DE LAS POBLACIONES DESPLAZADAS 2.1. Una “excelente legislación” Aprobadas por el Consejo de Ministros el 18 de octubre de 2000, las NRPD entraron en vigor el 5 de enero de 2001, fecha de su publicación.869 La fundamentación de este diploma legal viene expuesta en el preámbulo del Decreto Tras la SARRED, celebrada en Oslo, de 22-24 de agosto de 1988 como referimos supra, importa mencionar, a nivel regional, la Conferencia Internacional sobre Refugiados, Desplazados y Repatriados de América Central (CIREFCA por sus siglas en inglés), celebrada en San José, Costa Rica, en mayo de 1989. Al respecto, vid. entre otros a BARUTCISKI, M., “El conflicto entre el concepto de refugiado y el debate sobre los DI”, RMF, nº3 (diciembre 1998), pp.11-14; RMF, nº4 (abril 1999), pp.26-30. 867 El líder de la UNITA fue muerto por las fuerzas militares del Gobierno en Luena, el 22 de febrero de 2002. 868 El 4 de abril de 2002, en Luena. El MdEL reitera los elementos principales del Protocolo de Luzaka de 1994, prevé la implementación del alto al fuego por medio del desarme, acuartelamiento y desmovilización de los efectivos militares de UNITA, la integración de los oficiales de mayor rango en las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional de Angola, y una ley de amnistía para todos los crímenes cometidos durante el conflicto. El texto está disponible en http://www.c-r.org/our-work/accord/angola/portuguese/memorando-luena.php, consultado el 12/11/2011. Ver MEIJER, G., Da paz militar à justiça social? O processo de paz angolano, Londres: Conciliation Resources, 2004. 869 Diário da República, Órgão Oficial da República de Angola, I Série, nº 1, Sexta-feira, 5 de Janeiro de 2001. 866 343 de su aprobación: a) la constatación de la existencia en el país de un elevado número de personas desplazadas en fase de reinstalación y regreso a sus tierras de origen; y b) la necesidad del establecimiento de reglas que deberían regular el proceso de su reubicación teniendo como base los PR y de conformidad con lo dispuesto en el epígrafe f) del artículo 112 y en el artículo 113 de la Ley Constitucional.870 Sobradamente celebradas por la comunidad humanitaria internacional, como “legislación extraordinariamente buena”,871 las NRPD establecen como órganos de gestión del proceso de regreso, de reasentamiento y reintegración de las PDI a los Gobiernos Provinciales a través del Sub-Grupo de Desplazados y Refugiados integrado por órganos del Gobierno, ONG, agencias humanitarias y otras instituciones. Y definen sus competencias en el conjunto de las materias y aspectos fundamentales del proceso: identificación y asignación de tierras, la seguridad local (estrechamente relacionada con las minas), y respeto por la voluntariedad del proceso, la necesidad de restablecimiento de la Administración del Estado, la rehabilitación de infraestructuras, la garantía de la asistencia social y de los servicios básicos como el agua y el saneamiento, la provisión de alimentos y kits de reinstalación y, finalmente, el monitoreo del todo el proceso. Publicado y en vigor ocho meses después de la firma del MdEL, el Reglamento para la Aplicación de las Normas sobre Reasentamiento de las Poblaciones Desplazadas872 detalla y precisa los diferentes actores y sectores, tanto Conforme previsto en el artículo 14 de la Lei de Revisão Constitucional (Lei nº 23/92, de 16 de Setembro), la Ley Constitucional de la República de Angola regir hasta la entrada en vigor de la Constitución de Angola, que debería ser aprobada por la Asamblea Nacional en los términos previstos por el artículo 150 y siguientes de la citada Ley Constitucional. En cumplimiento de esta disposición, el 21 de enero de 2010 la Asamblea Nacional aprobó la Constitución de la República de Angola, promulgada por el Presidente de la República el 5 de febrero de ese mismo año. 871 HRW, “Angola: deslocados ainda sofrem”, notícia relativa à apresentação do relatório “Voltando à Casa: o Retorno e Reintegração em Angola”, em Nova Yorque, aos 16 de Março de 2005, disponível em http://www.hrw.org/news/2005/03/16/angola-deslocados-ainda-sofrem, visitada em 11/11/2011. 872 Diário da República, Órgão Oficial da República de Angola, I Série, nº 98, Sexta-feira, 6 de Dezembro de 2002, pp.1286-1292. 870 344 gubernamentales como humanitarios, intervinientes en el proceso, y define el ámbito, las competencias o atribuciones de cada uno ellos. La finalidad es «facilitar el reasentamiento y el regreso de los desplazados a sus áreas de origen de forma organizada, respetando la voluntariedad de cada ciudadano».873 En los términos del artículo 2º del Reglamento, el ámbito de aplicación de éste son las poblaciones desplazadas y los refugiados que retornan al país. Sin embargo en el terreno operativo este instrumento iba a abarcar también a los militares desmovilizados, hecho que ya aparece sobreentendido en la inclusión de la Comisión Nacional de Reintegración Social y Productiva de Desmovilizados y Desplazados (CNRSPDD) en el marco institucional del reasentamiento, y con arreglo a lo previsto y dispuesto en el número 2 (iii) del Anexo 4 del MdEL. 874 En efecto el retorno y la reintegración de millones de desplazados internos, de refugiados en países vecinos y de excombatientes desplazados durante el conflicto constituían uno de los desafíos más importantes que el país tuvo que afrontar en su transición para la paz,875 cuya duración dependía en buena medida del respeto hacia los derechos fundamentales de estos tres colectivos vulnerables. 876 Entre tanto, y como hemos de referir, la gestión conjunta de la situación de estos tres colectivos iba a revelarse problemática, marcada por una atención preferente y discriminatoria en favor de los movilizados y a expensas de los otros dos grupos.877 Se lee en el preámbulo del Decreto 79/02, de 6 de diciembre. (Enfatizado por nosotros). «A Reinserção Sócio-Profissional de Desmobilizados das ex-Forças Militares da UNITA no quadro do Programa de Reassentamento das Populações» es una de las modalidades previstas para la realización del proceso de la Reinserción Socioprofesional del Personal Desmovilizado de las ex Fuerzas Militares de UNITA. (El énfasis es nuestro). 875 SEARCH FOR COMMON GROUND (SFCG), Visão geral do programa em Angola, Maio de 2005, disponible en http://www.sfcg.org/Documents/A-Portugueseoverview.pdf, visitado el 14/11/2011. 876 HRW, Angola a luta em tempos de paz. O Retorno e Reassentamento em Angola. Agosto 2003, Vol. 15, nº 16 (A), p.1. 877 Ibid., pp.12-14. 873 874 345 Valorando las NRPD y su Reglamento la comunidad humanitaria estimó que sería una tragedia desperdiciar el período de esperanza abierto por esta legislación de no transformarse las palabras en hechos.878 2.2. La realidad de la implementación Tras dos años de implementación de la citada normativa y movido por la necesidad de normalizar el país, el Gobierno angoleño declaró a finales de 2004 clausurado el proceso de reasentamiento de las PDI. Esta declaración iba a significar el fin del desplazamiento y de sus víctimas que, como tales, dejaron de existir oficialmente en el país, volviéndose “innecesario” el monitoreo de su situación. Atendiendo al carácter de crisis estructural que el desplazamiento interno en Angola presenta, máxime por su magnitud y larga persistencia en el tiempo, con profundas y multidimensionales consecuencias; considerando asimismo que el fin del desplazamiento forzoso no ocurre en un momento dado sino que es un proceso gradual, la forma tan apresurada en la que las autoridades brindaron soluciones duraderas a los desplazados se podría calificar de mágica, si no fuera por la enorme perplejidad y las innumerables inquietudes que la gestión del proceso de reasentamiento y sus resultados finales suscitan. Las principales inquietudes sucesivamente puestas de manifiesto por los organismos humanitarios, guardan relación con la no adopción de medidas apropiadas por parte del Gobierno en el sentido de garantizar la plena implementación de las NRPD, incluido el respeto a la voluntariedad de las personas en el proceso de reasentamiento. En este sentido, en 2003 la HRW documentó aquello a lo que denominó como los “cinco graves problemas” a los se enfrentaban los desplazados internos angoleños durante el proceso de su regreso y reasentamiento. Según esta organización,879 1º) muchos desplazados internos no 878 879 HRW, “Angola: deslocados ainda sofrem”, cit. HRW, Angola a luta em tempos de paz, cit., pp.9-16. 346 pudieron decidir libremente sobre su regreso o reasentamiento. Varios de ellos sufrieron coacción física mientras otros fueron presionados para abandonar determinadas áreas o para no retornar a determinados lugares tales como la capital, Luanda. 2º) el trato privilegiado dado a los excombatientes provocó el retorno apresurado de algunos civiles desplazados internos. 3º) las mujeres desplazadas jefes de familia a menudo fueron tratadas de modo vejatorio ahondando su vulnerabilidad. 4º) las PDI no recibían los convenientes documentos de identidad. 5º) a menudo la asistencia humanitaria post retorno era exigua. Actualizando el anterior diagnóstico, en 2005880 la HRW observó que tres años después de callar las armas, el Gobierno angoleño fallaba en el cuidado de una importante parte de la población desplazada durante la guerra. Cientos de millares de PDI, refugiados retornados y excombatientes enfrentaban asombrosos desafíos en su intento de reintegrarse a la sociedad, contando con poca o ninguna asistencia del Gobierno. Muchas familias retornaban a comunidades devastadas y se reubicaban en áreas contaminadas por minas terrestres, además de no disponer de servicios sociales mínimos tales como la asistencia médica y educación, por no hablar de cualquier oportunidad de empleo. Los ancianos, los minusválidos, las mujeres jefes de familias, los niños conformaban el colectivo más penalizado por la falta de asistencia gubernamental, máxime en áreas rurales. El Gobierno alegaba entonces la falta de recursos para dar apoyo a estas personas, ello a pesar del aumento del precio del petróleo que, no obstante la opacidad dominante en esta materia, inducía a pensar en un importante incremento en las rentas del país. A la vista de esta realidad, la HRW constató el abandono de estas poblaciones por parte del Gobierno, cuyos compromisos en materia de protección y asistencia a las PDI, refugiados retornados y excombatientes no pasaban de ser promesas hueras. Y para empeorar este estado de cosas, los organismos y agencias humanitarias no solo redujeron su presencia en el país, sino que también llevaron a cabo importantes recortes presupuestarios que dieron lugar a una reducción sustancial 880 HRW, Coming Home: Return and Reintegration in Angola. March 2005, Vol.17, Nº2 (A). 347 de la asistencia humanitaria de emergencia mucho antes de que la ayuda para el desarrollo estuviera disponible. En la misma línea que la HRW, el IDMC881 señala que el proceso angoleño de retorno y reintegración no fue organizado de acuerdo con los PR. Según esta institución si bien el Gobierno adoptó estándares normativos para el retorno y reasentamiento de las PDI, lo cual se celebra como un hecho halagüeño de responsabilidad nacional, dichos estándares no cubrían de modo suficiente la integración en áreas de desplazamiento. A mayor abundamiento, la naturaleza voluntaria del proceso de regreso y reasentamiento con frecuencia fue cuestionada. La ayuda de las autoridades locales y organizaciones humanitarias apenas alcanzó a un 15% de la población regresada, el 70% no pudo contar con el apoyo de un proceso organizado. A esto se añade el hecho de que las condiciones en los lugares de destino distaban mucho de ser las descritas en las políticas gubernamentales. Al encontrar sus casas e infraestructuras públicas locales arrasadas y sus bienes saqueados, muchas PDI optaron por permanecer e integrarse en sus áreas de refugio, mientras que otras emprendieron el camino de vuelta a áreas urbanas. Según constata el IDMC, en la actualidad los antiguos desplazados de guerra en general no tienen necesidades específicas distintas a las del resto de la población, lo que no impide reconocer que los procesos que condujeron al fin de su desplazamiento estuvieran, muchas veces, al margen de los estándares nacionales e internacionales que rigen en esta materia. Aunque los antiguos desplazados no sufren particular discriminación en cuanto al acceso a la justicia y a los servicios sociales públicos, varios escollos permanecen o incluso aumentan, imposibilitando su total recuperación. Numerosos niños de familias desplazadas permanecen fuera del sistema de educación. La mayor parte de las ex PDI de guerra están entre las más pobres de la 881 IDMC, Former IDPs share the common challenge of recovery and reconstruction, cit. 348 población, que sobrevive hacinada en chabolas ubicadas en los suburbios urbanos. Acusando un elevado grado de vulnerabilidad, extremadamente expuestas a factores de riesgo medioambientales y a políticas de desarrollo excluyentes entre las que figuran los desalojos, muchas de estas personas pueden estar convirtiéndose ya en nuevos desplazados: los “desplazados medioambientales” y los “desplazados del desarrollo”. De estos últimos nos ocuparemos más adelante. De momento cabe recordar lo que dice la “doctrina” sobre el fin del desplazamiento, es decir, las soluciones duraderas y sostenibles a la situación de las PDI. 2.3. El fin del desplazamiento interno según el “marco de soluciones duraderas para los desplazados internos” A modo de ejercicio exegético, el Representante Especial del Secretario General para los DDHH de las PDI interpreta y expone el contenido de los PR 28 a 30 sobre el derecho que asiste a los desplazados a una solución duradera, basada en el vigente legislación internacional. De este ejercicio resulta el “marco de soluciones duraderas para los desplazados internos”,882 una importante herramienta que podría ayudar a los gobiernos y los actores humanitarios a resolver de forma adecuada las complejas cuestiones que se derivan del desplazamiento, sobre todo el fin del mismo.883 Framework on Durable Solutions for Internally Displaced Persons. Report of the Representative of the Secretary-General on the human rights of internally displaced persons, Walter KÄLIN, A/HRC/13/21/Add.4, 9 February 2010. 883 Los contenidos sobre el fin del desplazamientos interno mediante soluciones duraderas que Walter KÄLIN resume y sistematiza en el documento supra referido, constituyeron el objeto de un importante debate que ha ido madurando a lo largo de los últimos años. De ello dan Buena fe, inter alia, el número monográfico de la Forced Migration Review, nº17 (May 2003) sometido al tema “When does displacement end?”; THE BROOKINGS INSTITUTION – UNIVERSITY OF BERN PROJECT ON INTERNAL DISPLACEMENT, When Displacement Ends: A Framework for Durable Solutions, Washington, June 2007; FERRIS, E. and MUNDT, A., “Durable Solutions for IDPs in Protracted Situations: Three Case Studies”, ARC/Austcare Symposium “Enhancing Protection of Civilians in Protracted Conflicts” 28 October 2008, Canberra, Australia; FERRIS, E. (ed.), Resolving 882 349 El precitado documento empieza por considerar que las necesidades específicas así como las preocupaciones en torno a los DDHH de las PDI no se desvanecen automáticamente al cesar un conflicto armado o un desastre natural. Tampoco desaparecen cuando en un primer momento estas personas encuentran refugio durante el conflicto o el desastre. Todo lo contrario, los desplazados internos –con independencia del retorno a sus lares, el reasentamiento en otros lugares del país o la integración en el entorno donde se encuentren desplazadossuelen enfrentarse a problemas persistentes y a la necesidad de apoyo hasta lograr una solución duradera a su situación de desplazamiento. Ésta se alcanza cuando los desplazados internos dejan de necesitar asistencia y protección específica vinculada a su condición, pasando a gozar de sus DDHH sin discriminación por ello. De acuerdo con el citado documento, la solución duradera para los desplazados internos puede darse de tres formas posibles: el regreso y la reintegración sostenible a sus lugares de origen; la integración igualmente sostenible en lugares o zonas donde se encuentran desplazadas; el asentamiento y la integración en cualquier otro lugar del país. La adopción de cualquiera de estas formas deberá tener en cuenta tres aspectos fundamentales: i) Su carácter de proceso gradual, a veces, prolongado, tendente a reducir las necesidades relacionadas específicamente con el desplazamiento, tratando de que las PDI puedan gozar sus derechos humanos libres de discriminación. ii) Su naturaleza de proceso complejo que conlleva difíciles cuestiones de DDHH, humanitarias, de desarrollo, de reconstrucción, de reconciliación y edificación de la paz. iii) Su carácter de proceso que requiere la participación coordinada y oportuna de diversos agentes. Internal Displacement: Prospects for Local Integration, Washington: The Brookings Institution – London School of Economics Project on Internal Displacement, June 2011. 350 La búsqueda de soluciones debe estar presidida por los siguientes principios basilares: a) La responsabilidad primordial de dar soluciones duraderas a las PDI debe ser asumida por las autoridades nacionales, incumbiendo a los agentes internacionales humanitarios y de desarrollo las funciones complementarias. b) Las autoridades implicadas deben conceder y facilitar el acceso rápido y sin trabas a estos agentes a fin de que ayuden a las PDI a alcanzar una solución duradera. c) Las necesidades, los derechos e intereses legítimos de las PDI deben constituir el eje primordial de todas las políticas y decisiones relativas a soluciones duraderas. d) Todos los agentes implicados deben respetar los derechos de las PDI a adoptar una decisión fundamentada y voluntaria sobre la solución duradera que mejor les convenga, y a participar en la planificación y gestión de dichas soluciones. e) Si el regreso fuera imposible, la decisión de una PDI de optar por una integración local o el asentamiento en otro parte del país, no debe ser considerada una renuncia a su derecho de regresar si llegado el momento esta opción pudiera revelarse factible. f) En ningún caso se debe inducir ni obligar a las PDI a regresar o reasentarse en zonas donde su vida, seguridad, libertad o su salud puedan correr peligro. g) Las PDI que busquen una solución duradera no deben ser víctimas de discriminación por motivos ligados a su situación. h) Asimismo, no deberán descuidarse las poblaciones y comunidades que integren o reintegren a desplazados internos y que tengan necesidades similares. i) Las PDI que hayan alcanzado una solución duradera deben seguir siendo amparadas por normas internaciones de DDHH y, cuando proceda, por el Derecho Internacional Humanitario. Las soluciones duraderas requieren que las autoridades nacionales y locales así como los agentes humanitarios y de desarrollo trabajen juntos en orden a ofrecer apoyo eficaz a las PDI y crear un proceso basado en los derechos, de manera tal que las PDI: 1) estén en condiciones de decidir de forma fundamentada y voluntaria sobre la solución duradera que mejor les convenga; 2) participen en la planificación y gestión de dicha solución de modo que se consideren sus necesidades y derechos en el marco de las estrategias de recuperación y desarrollo; 351 3) tengan acceso seguro, sin obstáculo y oportuno a todos los agentes que concurran para la consecución de soluciones duraderas, entre los cuales se encuentra los agentes gubernamentales, humanitarios o de desarrollo; 4) tengan acceso a mecanismos eficaces de supervisión del proceso y las condiciones sobre el terreno; 5) en situación de desplazamientos resultantes de conflictos o violencia, tengan al menos una participación indirecta en los procesos de paz y las iniciativas de su consolidación, reforzándose así las soluciones duraderas. Como criterios para determinar en qué medida se ha alcanzado una solución duradera, el “marco de soluciones” indica el goce sin discriminación por parte de las PDI de los siguientes derechos: i) la seguridad y la libertad de circulación a largo plazo; ii) un nivel de vida digno que incluya como mínimo una alimentación adecuada, acceso al agua potable, a la vivienda, a la asistencia sanitaria y a la educación básica; iii) el acceso al empleo y a medios de subsistencia; iv) el acceso a mecanismos eficaces de restitución de sus casas, tierras y otros bienes, o de garantía de una justa indemnización. En determinados contextos también se contemplan como criterios para la determinación de soluciones duraderas los siguientes: el acceso y la reposición o restitución de documentos personales de identificación o de otra índole; la reagrupación voluntaria de las familias separadas durante el desplazamiento; la participación en asuntos públicos a todos los niveles y en plena igualdad con la población residente; y los recursos efectivos (información, justicia, reparación) en caso de violación de los derechos relacionados con la situación de desplazamiento. Basado en el “marco de soluciones duraderas”884 que acabamos de exponer, el análisis del proceso que llevó a la declaración en 2004 del final de desplazamiento interno en Angola, demuestra que las NRPD ni siempre fueron Bien así en los más recientes estudios sobre la necesidad de integración local de desplazados de larga duración, sin perjuicio de su retorno a sus zonas de origen, siempre y cuando las condiciones lo permitan. Vid. FERRIS, E. (ed.), Resolving Internal Displacement: Prospects for Local Integration, Washington: The Brookings Institution – London School of Economics Project on Internal Displacement and IDMC, June 2011. 884 352 observadas o cumplidas, ni tampoco existen mecanismos para tratar con su incumplimiento.885 Este estado de cosas no puede dejar de suscitar perplejidad y preocupación. La más relevante tiene que ver con las condiciones de manifiesta vulnerabilidad de muchos de los antiguos desplazados internos que, a falta de políticas sociales y de protección adecuadas y eficaces, expuestos al impacto de fenómenos climáticos ambientales extremos (que sea de realización repentina o lenta), y excluidos del desarrollo en curso en el país, pueden estar convirtiéndose en “desplazados medioambientales” y en “desplazados del desarrollo”, como indicamos supra. 3. LOS “DESPLAZADOS MEDIOAMBIENTALES“ Y “DEL DESARROLLO” EN ANGOLA Al acoger en su legislación doméstica los Principios Rectores para los desplazamientos internos, en la definición de las PDI886 el Gobierno angoleño admite como causas de desplazamiento forzoso no sólo los conflictos armados y las situaciones de violencia generalizada, sino también las violaciones de los DDHH y los desastres naturales o provocados por el ser humano. Habiéndose liberado el país de las primeras causas – no así de sus profundas consecuencias -, en el actual contexto sociopolítico y económico las demás quizás menos ruidosas y más subrepticias afloran de forma preocupante, sin embargo reciben escasa atención de parte de las autoridades nacionales, no obstante tratarse de fenómenos que en un futuro previsible podrían ser tanto o más devastadores que los conflictos armados. Cfr. FERNANDES, J. J., “A crise humanitária e o desafio da reintegração “, O Mundo em Português, nº17 (Outubro 2002), http://www.ieei.pt/publicacoes/exemplar.php?exemplar=59, visitado el 8/11/2011. 886 Desplazados internos son «las personas o grupos de personas forzadas u obligadas a escapar o huir de su hogar o de su lugar de residencia habitual, en particular como resultado o para evitar los efectos de un conflicto armado, de situaciones de violencia generalizada, de violaciones de los derechos humanos o de catástrofes naturales o provocadas por el ser humano, y que no han cruzado una frontera estatal internacionalmente reconocida». 885 353 3.1. Algunos indicadores del país Ubicada en la región occidental del África Austral, Angola comprende una superficie de 1 millón 246 mil 700 Km2, con el 60% de su territorio conformado por altos de entre mil a 2 mil metros, con una densa y extensa red hidrográfica; cuenta con mil 650 Km de costa y 4 mil 837 Km de fronteras terrestres, que comparte con la República del Congo, la República Democrática del Congo, la República de Zambia y la República de Namibia. Figura 3: Mapa de la República de Angola dentro del mapa de África Con un clima tropical, el país cuenta con dos estaciones: la seca (fría y llamada cacimbo), que transcurre de mayo a septiembre; y la lluviosa (calurosa), que transcurre de octubre a abril, con temperaturas medias que oscilan entre los 27ºC (máximas) y 17ºC (mínimas). En términos constitucionales, la República de Angola es un Estado de Derecho Democrático, basado en la soberanía popular, en el imperio de la ley, la separación de los poderes y la independencia de funciones, en la unidad nacional, 354 la democracia representativa y participativa, la dignidad del ser humano, en el pluralismo de expresión y de organización política, así como en el respeto y la garantía de los derechos y libertades fundamentales del Hombre.887 En lo administrativo, Angola está organizado en provincias – 18 en total y constituyen la célula base de las funciones de planificación y presupuestarias –, municipios y comunas. Figura 4: Mapa administrativo de Angola (Fuente: Relatório do Estado Geral do Ambiente em Angola – MINUA 2006, p.1) 887 Constitución de la República de Angola, art. 2. 355 De los comicios electorales del año 2009 resultó la configuración de un parlamento en el que el MPLA, partido en el poder desde la independencia del país en 1975, obtuvo 191 diputados; le sigue la UNITA con 16 diputados, el PRS con 8, la FNLA con 3, y la Nueva Democracia Unión Electoral con 2 diputados. Además de un importante patrimonio natural, el país posee un vasto y diversificado conjunto de recursos: minerales, entre los que destaca el petróleo y los diamantes, que sitúan Angola entre los principales productores africanos; hídricos, que posicionan el país en una situación privilegiada dentro del África Austral, en concreto en lo que respecta al potencial hidroeléctrico, elevando su variado potencial energético; abundantes recursos marinos y piscícolas; suelo de extraordinaria y variada aptitud agrícola.888 Superado el largo y destructivo periodo de conflictos armados, el país cuenta hoy con una población residente estimada en 17.6 millones, 55.8% de ella ubicada en entornos urbanos. Su crecimiento poblacional anual es del orden de 2.7%, con una esperanza de vida al nacer en torno a 47 años. Su estructura económica es de enclave, con el petróleo representando el 57% del PDI, 90% de las exportaciones y el 80% de las partidas fiscales del Gobierno.889 Angola es uno de los 191 países que en septiembre de 2000 adoptaron, en Nueva York, la Declaración del Milenio,890 por la que se comprometen solemne y globalmente reducir la pobreza, mejorar la sanidad y promover la paz, los DDHH y la sostenibilidad ambiental. De esta Declaración nacen los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), en tanto que metas específicas y mesurables, que GOVERNO DE ANGOLA – PNUD, Angola: Objectivos de Desenvolvimento do Milénio. Luanda, Setembro de 2005, p.6. 889 Manejamos los datos que oferece el documento BERTELSMANN STIFTUNG, BTI 2010 — Angola Country Report. Gütersloh: Bertelsmann Stiftung, 2009. Relativo al mismo período analizado, el documento REPÚBLICA DE ANGOLA, Estratégia Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (ENSAN), Luanda, Março de 2009, pp.12 e 27, sitúa el crecimiento poblacional en un 3.1% y la esperanza de vida al nacer en 41 años. 890 Declaración del Milenio de las Naciones Unidas, aprobada durante la Cumbre del Milenio, celebrada de 6 a 8 de septiembre de 2000, en Nueva York. Resolución A/RES/55/2, de 8 de septiembre de 2000. 888 356 permiten monitorear de forma sistemática el progreso de cada país en lo que concierne al cumplimiento de los compromisos adquiridos en dicha Declaración. En tanto que limitados en el tiempo, los 8 ODM, con sus 22 metas y 48 indicadores, consisten en hasta el año 2015: i) Erradicar la pobreza extrema y el hambre; ii) Alcanzar la enseñanza primaria universal; iii) Promover la igualdad de género y la autonomía de las mujeres; iv) Reducir la mortalidad infantil; v) Mejorar la salud materna; vi) Combatir el VIH/SIDA, la malaria y otras pandemias; vii) Asegurar la sostenibilidad ambiental; viii) Establecer una alianza global para el desarrollo. Como miembro de la Unión Africana, Angola integra dicha alianza global abrazando diversas iniciativas regionales, con particular énfasis para la Nueva Asociación para el Desarrollo de África (NEPAD) y el Mecanismo Africano de Revisión de Pares (MARP).891 Se trata de dos importantes mecanismos que refuerzan, complementan e impulsan el complimiento de las metas definidas por la Cumbre del Milenio, al insistir de forma particular en la lucha contra el clientelismo y la corrupción, en la promoción de una mejor gobernanza, la satisfacción de los DDHH y la responsabilización de los actores públicos y estatales. En el ámbito nacional, para el cumplimiento de los ODM se crearon diversos instrumentos entre los que destaca: i) la Estrategia de Combate a la Pobreza (ECP), en 2003,892 orientada a la reintegración social de la población, la inversión masiva en infraestructuras sociales y técnicas, y las reformas estructurales, incluida la descentralización del poder local; ii) el Programa de Restructuración del Sistema de Logística y de Distribución de Productos Tal y como queda expuesto en el epígrafe 4.4 del capítulo VI supra, el MARP es uno de los mecanismos de supervisión previstos para la implementación de la Convención de Kampala. 892 GOVERNO DE ANGOLA, MINISTÉRIO DO PLANEAMENTO, Estratégia de Combate à Pobreza. Reinserção Social, Reabilitação e Reconstrução e Estabilização Económica, Luanda, 11 de Setembro de 2003. 891 357 Esenciales a la Población (PRESILD), EN 2006,893 encaminado a reducir el precio de los alimentos, ampliar el mercado de los mismos localmente producidos y ayudar a crear en torno a 200 mil puestos de trabajo hasta el año 2012; la Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (ENSAN), en 2009.894 Enmarcada en el Programa Estratégico de Desarrollo a Largo Plazo (PEDLP-2005), en el Plan de Desarrollo a Medio Plazo 2009-2013, así como en varias políticas sectoriales, la ENSAN cuenta con un plan de acción propio, el Plan de Acción de Seguridad Alimentaria y Nutricional (PASAN), y persigue como objetivo general «contribuir para que todos los angoleños tengan en todo momento la disponibilidad de alimentos con calidad y variedad adecuada, el acceso físico y económico a los mismos que les permita contribuir al desarrollo humano, económico y social de Angola»;895 la Ley de Probidad Administrativa, en marzo de 2010,896 que busca combatir la corrupción y estimular una gestión responsable y transparente de la res publica. En determinados círculos de opinión suele considerarse que Angola hizo progresos en varios aspectos relacionados con la realización de los ODM. UNICEF, por ejemplo, señala que la malnutrición pasó del 35% al 23%; la tasa de escolarización infantil ascendió al 76%; la igualdad entre sexos está a punto de ser alcanzada, habiendo ya una proporción de 98 niñas escolarizadas por cada 100 niños; la mortandad infantil descendió 20%, y la proporción de niños que mueren debido a la malaria se redujo un 23%.897 Con todo, esta misma agencia no deja de Vid. página oficial de la Dirección Nacional del Comercio Interno, http://www.dnci.net/abccomercial/presild/, visitada el 19/01/2011; “PRESILD precisa de novos rumos”, O País online, edição de 29/01/2010, http://www.opais.net/pt/opais/?det=9505, visitado el 19/01/2011. 894 REPÚBLICA DE ANGOLA, Estratégia Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (ENSAN), Luanda, Março de 2009. 895 ENSAN, pp.5 e 9. 896 Lei n.º 3/10, de 29 de Março. 897 “Angola no bom caminho para realizar os Objectivos do Milénio”, http://www.unric.org/pt/actualidade/28542-angola-no-bom-caminho-para-realizar-os-objectivosdo-milenio, visitado el 20/11/2011. 893 358 constatar que las disparidades económicas y sociales entre angoleños ponen en riesgo las posibilidades de este país de alcanzar los ODM.898 No cabe duda que Angola se sitúa entre las economías que más crecen en todo el mundo. El Fondo Monetario Internacional (FMI) prevé que en 2012 la economía angoleña crecerá un 10,8%, muy por encima de la media de la economía mundial (un 4%), incluso por encima del promedio del crecimiento estimado para el conjunto de las economías emergentes y en desarrollo (un 6,1%).899 Pese a este increíble crecimiento a nivel macroeconómico, a los programas de adecuación a los ODM y los progresos registrados en esta materia, el Índice de Desarrollo Humano (IDH) del país relativo al año 2010, fue considerado bajo, alcanzando apenas la calificación de 0.403, que entonces situaba Angola en el puesto 146º del ranking IDH.900 En 2011, estos valores sufrieron una ligera alteración, situando el país en puesto 148 del IDH.901 “Disparidades colocam em risco ODM”, http://www.opais.net/pt/opais/?id=1929&det=16813&mid=, visitado em 18/11/2011. 899 GOVERNO DE ANGOLA – PNUD, Angola: Objectivos de Desenvolvimento do Milénio. Luanda, Setembro de 2005, p.6. 900 PNUD, Relatório de Desenvolvimento Humano de 2010. Edição do 20º Aniversário. A Verdadeira Riqueza das Nações: Vias para o Desenvolvimento Humano. Luanda, 15 de Março de 2011. Disponível em http://mirror.undp.org/angola/LinkRtf/Apresenta%C3%A7%C3%A3o-RDH2010.pdf, consultado el 20/11/2011. 901 PNUD, Relatório do Desenvolvimento Humano de 2011. Sustentabilidade e Equidade: Um Futuro Melhor para Todos, disponible en http://hdr.undp.org/en/media/HDR_2011_PT_Complete.pdf, consultado el 29/01/2012. 898 359 Tabla 6: Tendencia del IDH de Angola, desde 1980-2011. Tendencia del IDH de Angola, basada en la serie temporal de datos consistentes, nuevos indicadores de componentes y nueva metodología Año Esperanza Años de Media de RNB per Valor de vida al escolaridad años Nacer esperados escolaridad 1980 40.5 7.3 1985 41.2 4.0 3,1.3 1990 42.0 4.0 2,765 1995 42.7 4.2 1,701 2000 43.6 4.4 4.4 2,270 0.349 2005 45.5 4.4 4.4 3,396 0.376 2010 48.1 4.4 4.4 4,941 0.403 2011 51.1 9.1 4.4 4.874 0.486 del de capita (PPP IDH US$) Fuente: PNUD, Informe del Desarrollo Humano 2010 e 2011. Con ocasión de la presentación pública del Informe del Desarrollo Humano 2011, el Gobierno angoleño manifestó públicamente su malestar e indignación ante el PNUD al considerar que este organismo había empleado datos obsoletos (de 2001) en la elaboración de dicho informe. En un comunicado de prensa, el Ejecutivo angoleño asevera no reconocer ningún valor a ese informe. Y hace un llamamiento al PNUD para que en sus futuros estudios este organismo se rija por el rigor científico y el respeto y la verdad de la realidad actual del país. «Al utilizar datos estadísticos obsoletos y que contrastan con la reciente Encuesta sobre el Bienestar de la Población (IBEP por sus siglas en portugués) organizado con el apoyo de UNICEF y el Banco Mundial, no es extraño que la República de Angola conserve la misma calificación en los informes del PNUD sobre los Índices de Desarrollo Humano», refiere el 360 comunicado por medio del cual el Gobierno declinó la invitación y la solicitud de patrocinio al citado acto de presentación del informe.902 Pese a la protesta del Gobierno, datos alternativos disponibles revelan que en torno al 68% o, lo que es lo mismo, dos terceras partes de la población continúa viviendo por debajo de la línea de pobreza, y el 26% se encuentra en situación de pobreza extrema.903 Muchos de estos pobres son antiguos desplazados internos hacinados en los suburbios de las ciudades (sobre todo en Luanda) donde la pobreza de las familias se estima en el 57%, y en el medio rural donde la pobreza alcanza el 94% de las familias.904 Su situación social, máxime en el ámbito sanitario y educativo es extremadamente preocupante. El acelerado incremento de la Renta Nacional Bruta (RNB) per capita que en 2010 alcanzó los 4 mil 941 USD,905 apenas refleja la reducción del diferencial económico de la elite del país (en torno al 10% de la población)906respecto a los estándares económicos de los países desarrollados. Para la mayor parte de la población empero, dicho incremento se traduce en un coste de vida prohibitivo. Conviene recordar que por segundo año consecutivo, Luanda – la macrocefálica capital del país – recibe la tristemente célebre distinción de ciudad más cara del mundo.907 En tal sentido lleva razón “’Colisão’ entre o Governo angolano e o PNUD”, Jornal Apostolado, http://www.apostoladoangola.org/articleview.aspx?id=5492, visitado el 10/01/2012. 903 BERTELSMANN STIFTUNG, BTI 2010 — Angola Country Report, op.cit., p.2. 904 PESTANA, N., “Angola, a pobreza uma vergonha nacional”, Pambazuka News, edição 11, de 9 de Janeiro de 2009, http://www.pambazuka.org/pt/category/features/53120, consultado el 23/11/2011. De acuerdo con este analista, «Angola comprende una población estimada de 18,5 millones de habitantes, en torno a 12,5 millones son pobres que viven con cerca de 1,7 dólares americanos al día, en una situación de servicios básicos escasos, de indicadores sociales de nivel bajo y un sistema de derechos a niveles de funcionamiento muy débiles. La pobreza en el país está vinculada con la vulnerabilidad estructural de las familias, la enfermedad y un débil acceso a los servicios básicos». 905 PNUD, Relatório de Desenvolvimento Humano 2010, cit. 906 BERTELSMANN STIFTUNG, BTI 2010 — Angola Country Report, op.cit., p.16. O PNUD, Relatório do Desenvolvimento Humano de 2011, cit, p.150, estima em 54,8% a população em pobreza grave. 907 Según datos de la consultora MERCER, publicados en julio de 2011, http://www.mercer.com/costofliving, visitada el 20/11/2011. «What the report didn’t make clear was that the city was also one of the most savagely segregated cities in terms of wealth: a tiny native elite and foreign nationals working in oil, sitting atop a mountain of desperate poverty», expresa su desazón un conocedor de la realidad de Luanda (http://stuartfreedman.com/blog/tag/africa/, blog visitado el 8/11/2011). 902 361 David SOGGE al indicar que, «como tantos otros casos controlados por los petrodólares, Angola presenta muchos síntomas del Estado rentier: la existencia de políticos, empresarios y accionistas que disfrutan de colosales cantidades en sus cuentas bancarias, mientras que los ciudadanos comunes se enfrentan a déficits igualmente colosales en los servicios públicos, medios de subsistencia y legítima gobernanza».908 A todo lo anterior se suma el hecho de que, a la espera de los resultados prácticos que la Ley de Probidad Administrativa pueda producir, Angola sigue figurando entre los países del mundo con mayores índices de corrupción institucional, ocupando el puesto 168º en un conjunto de 183 países evaluados, y con un índice de percepción de la corrupción de nivel 2.909 Apreciando todo este estado de cosas, Mihaela WEBBA considera que «Angola vive un momento crucial de cambios negativos que afectan a su identidad y ponen en peligro el futuro de su población. La geografía política y humana así como la economía política han cambiado, agudizándose la crisis social. Tenemos una república sin republicanismo, un estado democrático sin democracia, un estado de derecho que viola los derechos fundamentales de sus ciudadanos, y una Constitución nacida en medio a fraudes y fundada en la inconstitucionalidad».910 En tal contexto, suscita especial preocupación la situación de las personas víctimas de desplazamientos arbitrarios debidos a la industria extractiva, a las desigualdades e injusticias en el acceso a la tierra y, sobre todo, los abusivos desalojos en curso en el país. Igualmente preocupante viene a ser la situación de los desplazados internos víctimas de fenómenos extremos debidos al cambio SOGGE, D., Angola: e onde está a “boa governação” do mundo? FRIDE, Relatório 23, Junho de 2006, p.1. 909 TRANSPARENCY INTERNATIONAL, Corruption Perceptions Index, 2011, http://cpi.transparency.org/cpi2011/results/, consultado em 2/12/2011. Teniendo en cuenta las anteriores evaluaciones, la corrupción en el sector público del país ha empeorado, pasando del puesto 162º al actual 168º. Véase al respecto http://transparency.org/policy_research/surveys_indices/cpi/2009/cpi_2009_table, consultado el 20/11/2011; HRW, Transparency and Accountability in Angola. An Update. New York, April 2010. 910 WEBBA, M., “A construção da democracia e o fenómeno da corrupção em Angola”, Pambazuka News, Edição 39, de 6/07/2011, http://www.pambazuka.org/pt/category/features/74677, consultado el 15/11/2011. 908 362 climático. Unos y otros configuran un problema político y de mala gobernación, que pone a prueba la capacidad y la voluntad de proteger del Estado. 3.2. “Desplazados medioambientales” angoleños Desde la perspectiva de la ONU, se constata una tendencia al aumento en la frecuencia e intensidad de los fenómenos meteorológicos extremos, cuyos impactos más severos inciden de modo particular sobre las poblaciones y las economías pobres de las zonas tropicales.911 Desprovistos de infraestructuras necesarias para hacer frente a dichos impactos, varios de estos países y regiones asisten impotentes al modo en que las alteraciones climáticas exacerban los factores que conducen a la pobreza, y se constituyen en grandes obstáculos a la promoción del desarrollo y la equidad social. Como queda expuesto en el anterior capítulo VII, amén de fenómenos meteorológicos extremos, preocupan igualmente las alteraciones climáticas de manifestación lenta y progresiva tales como la desertificación, la sequia, la erosión y la degradación del suelo. En tal sentido, el Presidente de la Comisión de la UA Jean PING señaló que el fenómeno de la desertificación en África es extremadamente inquietante, al afectar a un 43% de las tierras productivas, lo cual equivale al 70% de la actividad económica y un 40% de la población del continente.912 Inserta en este entorno continental, Angola no está libre de esta devastadora alteración que, entretanto, quizás por su carácter de “fenómeno silencioso”, no ha REPÚBLICA DE ANGOLA, MINISTÉRIO DO PLANEAMENTO, Relatório sobre os Objectivos de Desenvolvimento do Milénio. Setembro de 2010. 912 “Desertificação afecta a economia”, Jornal de Angola, edição de 26/10/2011, http://jornaldeangola.sapo.ao/13/0/desertificacao_afecta_a_economia, noticia vista el 26/10/2011. 911 363 merecido suficiente divulgación. Ni qué decir tiene que este fenómeno carece de estudios y políticas adecuadas de prevención y mitigación.913 Por su espectacularidad, las inundaciones suelen ser lo más divulgado, hasta el punto de que se las considera como “los desastres naturales más frecuentes en todo el país”, afectando año tras año a numerosas comunidades,914 por lo general las más pobres, y llevando un elevado número de personas a situación de desplazadas internas.915 Aunque queda por determinar la cifra exacta de éstas, podemos hacernos una idea de la magnitud del problema indicando que como consecuencia de las intensas lluvias que ocurrieron al sur del país en diciembre de 2008, se estima que alrededor de 25 mil personas resultaron desalojadas, de en un total de 125 mil afectadas.916 La dimensión y la magnitud de la inundaciones acaecidas en Benguela, Namibe y Cunene a comienzos de 2011, llevó al Gobierno a realizar un llamamiento a la solidaridad internacional, en el marco de las medidas de adaptación y mitigación de las alteraciones climáticas, arguyendo que el país sufre los impactos de dichas alteraciones pese a que está entre los países que menos gases de efecto invernadero emiten.917 Queda en evidencia, pues, que la situación de los desplazados medioambientales pone a prueba la capacidad individual del Estado angoleño y la voluntad de las autoridades nacionales en materia de protección y asistencia a sus ciudadanos. El país posee una Ley de Bases del Ambiente (Lei nº5/98, de 19 de Junho de 1998), actualizada por subsequentes iniciativas y programas en el ámbito del 8º ODM. Los resultados de su implementación todavía son poco o nada visibles. 914 “Ministro do Interior aponta cheias e inundações como os desastres mais frequentes no país”, http://www.portalangop.co.ao/motix/pt_pt/noticias/sociedade/2011/9/41/Ministro-Interior-apontacheias-inundacoes-como-desastres-mais-frequentes-pais,16965bed-1bb8-4c7e-a51bf94805e05e41.html, visitada el 12/10/2011. 915 REPÚBLICA DE ANGOLA, MINISTÉRIO DO PLANEAMENTO, Relatório sobre os Objectivos de Desenvolvimento do Milénio, cit., p.18. 916 REDVERS, L., “Cheias desalojam milhares em Angola”, http://www.bbc.co.uk/portugueseafrica/news/story/2009/03/090313_asngolafloodstl.shtml, notícia visitada el 21/11/2011. 917 “Angola pede ajuda para vítimas das cheias”, Jornal de Angola, notícia referente a 8/03/2011, disponible en http://jornaldeangola.sapo.ao/20/0/angola_pede_ajuda_para_vitimas_das_cheias, vista el 19/11/2011. 913 364 Mientras, el ya mencionado Informe del Desarrollo Humano 2011 sitúa Angola entre los diez países con las más elevadas tasas de mortandad por catástrofe ambiental, y entre los diez primeros puestos de las lista del Índice de Pobreza Multidimensional (IPM).918 De estos y otros datos se infiere el elevado grado de vulnerabilidad que resulta de la interacción de factores ambientales con otros de naturaleza sociopolítica, engendrando desplazados medioambientales, muchos de ellos antiguos desplazados internos del largo conflicto armado. 3.3. “Desplazados del desarrollo” angoleños Una de las prácticas más chocantes de violación de DDHH fundamentales, abuso de autoridad (dictadura) y arrogante demostración de las profundas asimetrías sociales, son las demoliciones y desalojos en curso en el país dando lugar a importantes flujos de desplazados internos sometidos a un indescriptible sufrimiento humano. Se observa que muchas de estas víctimas son antiguos desplazados de guerra forzados a revivir en tiempo de paz la dramática experiencia del desplazamiento arbitrario. Responsables de estos actos, las autoridades nacionales y locales alegan la necesidad de terrenos para desarrollar proyectos de interés público; y que los desalojados son ocupantes ilegales de terrenos públicos. Testigos de estas prácticas, varias organizaciones de defensa de DDHH hablan de decenas de millares de víctimas. A título de ejemplo, tan sólo en la ciudad de Lubango más de 20 mil personas fueron desalojadas y desplazadas en el año 2010, y se preveía para el 2011 en torno a 3 mil 500 desplazados más.919 En un importante informe hecho público en 2007,920 la HRW y la SOS Habitat PNUD, Relatório do Desenvolvimento Humano 2011, p.7. “3500 Pessoas Sob Ameaça na Cidade de Lubango, Sem Alojamento Alternativo”, http://pambazuka.org/pt/category/features/75960, visitado em 22/11/2011. 920 HRW e SOS HABITAT, “Eles Partiram as Casas”. Desocupações Forçadas e Insegurança da Posse da Terra para os Pobres da Cidade de Luanda, Volume 19, No. 7(A), Maio 2007. 918 919 365 documentaron 18 desalojos en masa llevados a cabo por las autoridades entre 2002 y 2006, habiendo dejado a la intemperie entre 20 y 30 mil personas. Los desalojos forzosos afectan de forma grave también a personas y comunidades en zonas rurales, que se ven despojadas de sus medios de vida (tierras confiscadas ilegalmente) a favor de los nuevos “terratenientes” (hacendados) – que gozan supuestamente del apoyo cómplice de las autoridades -, lo que puede estar configurando un peligroso conflicto entre el derecho consuetudinario y el positivo en materia de derecho de la propiedad en el país.921 En efecto la cuestión de la tierra en Angola se antoja delicada, 922 no obstante haber sido aprobada por el Gobierno en 2004 y 2006 respectivamente, la Ley de Tierras de Angola923 y el correspondiente Reglamento General de Concesión de Terrenos.924 Pese a su carácter indescriptible, el enorme sufrimiento de las víctimas de demoliciones y desalojos viene siendo recogido y documentado en lo posible por varias organizaciones defensoras de DDHH nacionales e internacionales. Luiz ARAUJO da SOS Habitat,925 por ejemplo nos ofrece el siguiente dramático relato de un episodio de expulsiones y demoliciones masivas: “Cerca de 3 mil familias fueron expulsadas a la fuerza de sus casas en los barrios adyacentes de Iraque y Baddade, en el municipio de Kilamba Kiaxi, en la capital angolana Luanda. Las casas de las familias fueron demolidas, sus bienes destruidos y ellas desalojadas. “Arcebispo do Lubango denuncia violação dos Direitos Humanos”, http://www.angonoticias.com/full_headlines.php?id=944, noticia vista el 22/11/2011. 922 Resulta sugerente, en este sentido, la reflexión que sobre la materia hace Bernardo CASTRO, el cual considera, inter alia, que la compleja problemática de la propiedad «deve despertar maior sentido de responsabilidade do governo angolano pois o clima que dela decorre não difere e, dói dizer isso, de certo modo, do vivido no tempo colonial profundamente marcado pelo uso da força, expulsão de famílias camponesas de suas terras tradicionais sem a justa indemnização, exposição de famílias (velhos, viúvas e crianças) ao relento ou em tendas sem condições humanamente aceites e de um formalismo legal de hipocrisias» (“Especulação de preço de terras em Angola”, Outubro de 2010, http://club-k.net, visitado el 20/11/2011). 923 Lei 9/04, de 9 de Novembro de 2004. 924 Decreto n.º 58/07, de 13 de Junho de 2006. 925 ARAÚJO, L., Angola, expulsões forçadas em grande escala, Londres: Amnistia Internacional, Setembro 2009 (AFR 12/006/2009). 921 366 Las demoliciones ejecutadas entre 20 y 26 de julio de 2009, alcanzaron proporciones sin precedentes y dejaron el barrio de Bagdade completamente arrasado, y el barrio de Iraque parcialmente destruido. Los que aún permanecen en el barrio Iraque siguen recibiendo amenazas de expulsión. Agentes de policía, soldados y guardias presidenciales armados llegaron a ambos barrios a las 3 horas de la madrugada del día 20 de julio y ordenaron a los vecinos que saliesen de sus casas antes de que los bulldozers empezaran a destruirlas. Algunos de los vecinos que intentaron impedir las demoliciones resultaron brutalmente golpeados. Durante las demoliciones, la policía persiguió y amenazó a cuantos se negaron a abandonar el área. Algunos residentes construyeron abrigos provisionales con los escombros de sus casas, pero también éstos fueron destruidos. El día 25 de julio, la policía prendió fuego a los últimos refugios que todavía quedaban en pie en el barrio Bagdade. Ninguno de los residentes desalojados será realojado ni indemnizado, según el ViceGobernador de la Provincia de Luanda. De acuerdo con esta autoridad, los residentes de los barrios de Iraque y Bagdade habían ocupado los terrenos y construido sus casas de forma ilegal en un área reservada a proyectos de desarrollo. Se prevé la construcción de un complejo residencial de lujo en el terrero por el consorcio privado Proyecto Camama. Se estima que mil familias han resultado desalojadas como consecuencia de las anteriores expulsiones en los citados barrios de Iraque y Bagdade desde julio de 2007. Nadie ha recibido ninguna compensación por las pérdidas sufridas”. Decididas y ejecutadas sin el debido proceso legal y sin previa consulta, aviso adecuado o compensación, estas expulsiones casi siempre tienen efectos catastróficos en la vida de las víctimas. Estas suelen ser por sistema personas y comunidades pobres que merced a la expulsión pierden no solo sus casas (usualmente construidas con sus propias manos) y sus bienes personales sino también su entramado social.926 Arrojadas a “lugares inhóspitos”,927 lejos de los Cfr. AI, Fim às Expulsões Forçadas em África, Londres, Setembro de 2009 (AFR 01/007/2009). Este documento demuestra lo extendidas que están por todo el continente africano estas abominables prácticas de desalojos y expulsiones. 926 367 centros urbanos y privados de infraestructuras básicas, estas personas no tiene acceso al transporte público, al agua potable, alimentos, saneamiento, trabajo, sanidad y educación. Desalojadas, desprovistas de todo y hundidas en la miseria, estas personas casi nunca son realojadas ni compensadas por sus pérdidas.928 La mayoría desconoce sus propios derechos,929 no tiene acceso a la justicia ni tiene recursos eficaces, y vive amordaza por el miedo. La suya es una “vida en ruinas”930 y total desesperanza.931 Tal y como se desprende del relato supra, las expulsiones se realizan sistemáticamente mediante el uso de la fuerza (palizas) en contra de los residentes, incluido el empleo de armas de fuego; comprende ejecuciones extrajudiciales, detenciones y prisiones arbitrarias, la tortura y otros malos tratos llevados a cabo por la policía y otros agentes armados.932 Acorde con alguna opinión crítica, este estado de cosas configura un manifiesto endocolonialismo en Angola.933 En una descorazonadora declaración a las antenas de RFI en agosto de 2011, el abogado y exprimer ministro de Angola, Marcolino MOCO, denunció: «essas pessoas são enviadas para o "mato, a meio dos bichos"» (“Angola força desalojamentos de centenas de famílias”, http://www.portugues.rfi.fr/node/89708, visitado el 22/11/2011). 928 HRW e SOS HABITAT, “Eles Partiram as Casas”…, cit., pp.1-4. 929 BERTELSMANN STIFTUNG, BTI 2010 — Angola Country Report. Gütersloh: Bertelsmann Stiftung, 2009, p.12. 930 AMNISTIA INTERNACIONAL (AI), Angola, vidas em ruínas: expulsões forçadas continuam, Janeiro de 2007 (AFR 12/001/2007). 931 “Desespero toma conta dos desalojados do Lubango, um ano depois”, http://www.apostolado-angola.org/articleview.aspx?id=4912, visitado el 22/11/2011. 932 AI, Informe 2010. O estado dos Direitos Humanos no mundo, pp.104-106. «(…) agentes policiais, por vezes acompanhados por membros de empresas de segurança privada, utilizaram armas de fogo para intimidar os moradores, disparando para o ar ou para o chão. Quatro moradores, incluindo uma criança de cinco anos, foram alvejados ou atingidos por balas perdidas. Muitos outros foram espancados com bastões e coronhas de armas», descreve HRW e SOS HABITAT, “Eles Partiram as Casas”… cit., p.2. 933 «As demolições seguidas de expulsões violentas de comunidades sem que lhes seja garantido alojamento condigno primeiro nem o respeito pelas suas posses fundiárias são a evidência mais demonstrativa do endocolonialismo que o regime de JES/MPLA vem impondo à nação Angola e consolidando na nossa terra», afirma ARAÚJO, L., “Angola. Endocolonialismo angolano e desalojamentos forçados”, Agosto de 2011, texto disponíble en 927 368 Las organizaciones defensoras de los DDHH no ahorran esfuerzos a la hora de denunciar estas prácticas a las que consideran “injustas, ilegales e inaceptables”,934 y graves violaciones de los DDHH fundamentales. Por consiguiente, acusan al Gobierno angoleño de faltar a su responsabilidad de proteger a sus ciudadanos,935 así como de violar claramente sus obligaciones en el marco del derecho internacional y la legislación interna. Dichas organizaciones constatan cierta relajación en estas violaciones,936 sin embargo subsiste su inquietud, toda vez que numerosos angoleños, sobretodo «los habitantes de las vastas áreas informales de la ciudad siguen extremadamente vulnerables tanto a nuevos como a reiterados desalojos, debido al hecho de que el Gobierno se ha abstenido hasta el momento de abordar con eficacia la cuestión de la seguridad de la posesión de la tierra».937 Por esta razón dichas organizaciones instan al Estado angoleño a abstenerse y a prohibir los desalojos forzosos,938 a observar, salvaguardar y hacer respetar el basilar derecho humano a una vivienda digna y otros derechos afines, consagrados en varios instrumentos legales internacionales en los que Angola es Parte. A título de ejemplo, el artículo 11º del Pacto Internacional sobre los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESD) establece la obligación de proteger el derecho a una vivienda digna, lo cual incluye la protección contra el desalojo forzoso. De forma complementaria el Pacto Internacional de los Derechos http://guineveremedicina.blogspot.com/2011/08/angola-endocolonialismo-angolano-e.html, consultado el 19/11/2011. 934 AI, Injusto, ilegal, inaceptable. Desalojos forzosos en Angola. La vivienda es un derecho humano, Londres, mayo de 2009 (AFR 12/002/2009). 935 AI, Injusto, ilegal, inaceptable..., cit. 936 La disminución de demoliciones podría deberse a las sucesivas y constantes denuncias y a la presión mediática interna y externa sobre un Gobierno en gran medida preocupado con su propia imagen en el exterior. 937 HRW e SOS HABITAT, “Eles Partiram as Casas”…, cit., p.2. 938 HRW, Angola: Parar os Despejos Forçados. 3500 Pessoas Sob Ameaça na Cidade de Lubango, sem Alojamento Alternativo, 25 de Agosto de 2011, http://www.hrw.org/node/101271, consultado el 12/11/2011. 369 Civiles y Políticos (PIDCP) estipula el derecho de la persona a no ser sometida a injerencias arbitrarias o ilegales en su vida privada y en su domicilio (artículo 17), y el derecho a la libertad y seguridad personal (artículo 9). Las demoliciones y desalojos que tienen lugar en el país, insistimos, constituyen violaciones sistemáticas a esta legislación. Es cierto que el ordenamiento internacional reconoce a los Gobiernos el derecho de expropiar tierras de sujetos privados aun sin su consentimiento, o de obligar a residentes a desocupar sus inmuebles. Este derecho, sin embargo, está estrictamente condicionado a las circunstancias comprobadamente excepcionales, a una clara definición del interés público subyacente, y a la adopción de procedimientos adecuados. En este sentido, un desalojo coercitivo solamente puede ajustarse y respetar las normas internacionales siempre y cuando los Gobiernos aseguren haber agotado las alternativas viables, y garanticen el derecho a una indemnización a las personas por sus bienes muebles e inmuebles afectados. Lo mismo se dice del deber que incumbe a los Gobiernos de salvaguardar las garantías procesales mínimas que incluyan: una consulta limpia a las personas afectadas; un adecuado y motivado aviso previo conteniendo la fecha del desalojo; la información temprana sobre los desalojos propuestos conteniendo la finalidad a la que se destina el terreno; una correcta identificación del personal que lleva a cabo los desalojos; y la disposición de vías legales de recurso para las personas afectadas.939 Estas exigencias impuestas por la legislación internacional vienen recogidas grosso modo en la Constitución de la Republica de Angola y en varios instrumentos legislativos que configuran un marco jurídico protector. En su artículo 15 la Constitución protege la posesión de la tierra. Varias leyes y reglamentos internos en materia de gestión de tierras y planificación urbana, así como las normas generales de procedimiento administrativo, consagran disposiciones que reflejan en buena medida las exigencias de información, 939 HRW e SOS HABITAT, “Eles Partiram as Casas”…, cit., p.5. 370 notificación e indemnización impuestas por la legislación internacional, y que las autoridades nacionales sistemáticamente ignoran. Aunque se registran reseñables progresos legislativos en lo que respecta al marco jurídico de los derechos reales en el país, persiste la inseguridad de la posesión de tierras, lo que se debe en parte a la gran informalidad de los mecanismos de adquisición de viviendas y terrenos, a la inadecuación de la legislación nacional en el ámbito de gestión de tierras y planificación urbana, así como a la ineficacia de los procedimientos de registro de la propiedad. De no adoptarse medidas determinantes y urgentes para corregir esta grave situación, dicha inseguridad hace temer más desalojos en el futuro, al acentuarse la brecha social y potenciar importantes conflictos.940 4. LA (DES)PROTECCIÓN DE LOS DESPLAZADOS DEL DESARROLLO EN LA CONVENCIÓN DE KAMPALA Como queda esbozado en anteriores capítulos III941 y VI,942 los denominados “desplazados del desarrollo”, cuya situación acabamos de ilustrar in fine con el caso de Angola, constituyen otra categoría de desplazados internos que son objeto de profunda inquietud. Se trata de un fenómeno que no obstante su “carácter silencioso”, cursa en numerosos países de distintos continentes del mundo y suscita importantes e insoslayables cuestiones de DDHH.943 En realidad, estos conflictos ya existen, y podrían agudizarse si no se toman las necesarias medidas. Vid. “A luta pela terra pode agravar-se”, notícia da Voz da América referente ao dia 24/09/2011, http://www.voanews.com/portuguese/news/09_24_2011_angola_land_distribution130498298.html, consultada el 24/09/2011; “’Guerra’ de terras e detenções nos Gambos, Huíla”, http://www.apostolado-angola.org/articleview.aspx?id=5523, notícia accedida el 27/01/2012. 941 Apartado 2. 942 Epígrafe 2.1. 943 «Development-induced displacement and resettlement (DIDR) raises a number of human rights questions. In particular, debates often occur over whether or not the rights of displacees are violated by forcible resettlement or by specific strategies of resettlement. Where governments or other agencies have resettled with impunity, basic rights listed in the 1948 Universal Declaration 940 371 La Declaración sobre el derecho al desarrollo, adoptada por la ONU en 1986,944 supuso un punto de esperanza para millones de personas que viven en la trampa de la pobreza absoluta. Inspirándose en su Carta fundacional, de modo particular en la determinación de promover el progreso social y elevar el nivel de vida dentro de un concepto más amplio de la libertad, así como de emplear un mecanismo internacional para promover el progreso económico y social de todos los pueblos,945 la ONU, por medio de su Asamblea General, proclamó que el derecho al desarrollo es un derecho humano inalienable, que la igualdad de oportunidades para el desarrollo es una prerrogativa tanto de las naciones como de los individuos que componen las naciones y que cada persona es el sujeto central y el beneficiario del desarrollo.946 La aspiración de hacer realidad para todos el derecho al desarrollo, constituye el fundamento de los ODM, plasmados en la Declaración del Milenio,947 y encaminados a rescatar la dignidad de los más vulnerables que viven en la más absoluta pobreza. Así proclamado, el derecho al desarrollo incorpora los principios de cooperación internacional, transparencia, igualdad, participación, responsabilidad y no discriminación. Y agrega valor a los esfuerzos para alcanzar los ODM, toda vez que ofrece un marco integrado, holístico y cohesivo para la consecución de un desarrollo justo y equitativo para todas las personas.948 on Human Rights have often been violated. In other cases, the rights to adequate housing, education, participation in cultural life, or the advisability of measures, all listed in the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, or the right to culture, listed in the International Covenant on Civil and Political Rights, have been breached» (STANLEY, J., Development-induced displacement and resettlement, http://www.forcedmigration.org/researchresources/expert-guides/development-induced-displacement-and-resettlement/fmo022.pdf, epígrafe 5.2, consultado el 1/02/2012). 944 A/RES/41/128, de 4 de diciembre de 1986. 945 Carta de las Naciones Unidas, cap.IX sobre la cooperación internacional económica y social, arts.55 y 56. 946 Vid. Declaración sobre el derecho al desarrollo, arts. 1 y 2. 947 A/RES/55/2, de 13 de septiembre de 2000. 948 OHCHR, Information Note: The right to development – Framework for achieving the MDGs, 2010, http://www.ohchr.org/Documents/Issues/RtD/Information_Note_RTD_MDGs.pdf, consultado el 2/02/2012. 372 Pese a su enunciado éticamente inmaculado, en lo fáctico estos principios no solo distan de cumplirse sino que se contravienen frecuentemente. Ello demuestra, en buena medida, la “toxicidad” del concepto desarrollo,949 que a menudo da lugar a diversos abusos, violaciones y mentiras sociales. Es cierto que en las últimas décadas se ha articulado un paradigma de desarrollo que, en teoría, persigue promover la reducción de la pobreza, la protección del medio ambiente, la justicia social y los derechos humanos. Se alude en particular al derecho a la vida, al medio ambiente y al sustento; al derecho a participar; a los derechos de los grupos vulnerables; y al derecho a recurrir.950 Sin embargo, paradójicamente este paradigma encierra contradicción en su concepción del desarrollo como un proceso que acarrea beneficios e impone costes, ya que el desplazamiento forzoso es probablemente el mayor coste que millones de personas vulnerables están pagando por un desarrollo que actúa en varias partes del mundo como una poderosa arma de exclusión y segregación social, incluso de limpieza étnica,951 que afecta sistemática y desproporcionadamente tanto a las minorías étnicas como a pueblos indígenas, colectivos sociales casi siempre políticamente marginalizados y desventajados. Tal y como se ha observado en el caso de Angola, la expulsión de su tierra o/y hábitat conlleva un elevado riesgo de empobrecimiento, toda vez que las víctimas no suelen recibir compensación ninguna por la pérdida de sus recursos, ni asistencia eficaz para restablecerse productivamente. De acuerdo con Michael CERNEA, que ya había llegado a esta conclusión en 1999952 tras haberse dedicado durante lustros al estudio de este fenómeno, dicho empobrecimiento se evidencia por medio de ocho riesgos potenciales interrelacionados e intrínsecos al Vid. TAIBO, C., En defensa del decrecimiento, Madrid: Catarata, 2009, p.47. Vid. ROBINSON, W. C., Risks and Rights: The Causes, Consequences and Challenges of Development Induced Displacement, Washington D.C.: The Brookings Institution – Sais Project On Internal Displacement, May 2003, pp.14-15. 951 Ibid., pp.1, 10 y 11. 952 CERNEA, M. M. (ed), The Economics of Involuntary Resettlement: Questions and Challenges, Washington, DC: World Bank, 1999. 949 950 373 desplazamiento, como son: la pérdida de tierra; la pérdida de trabajo; la pérdida de casa; la marginalización; la inseguridad alimentaria; mayor morbilidad y mortalidad; la pérdida de acceso a la propiedad común; y la desintegración social. Autores como Robert MUGGAH953 y Theodore DOWNING954 agregan a los anteriores riesgos la pérdida de acceso a los servicios público-comunitarios (v.g. la escolaridad), y la pérdida de derechos civiles o el abuso de derechos humanos, como son la pérdida de propiedad sin compensación, la violencia de las fuerzas del orden o los riesgos de violencia comunal en las zonas de reubicación. Aunque queda por precisar el número de víctimas de estos desplazamientos y de su poderoso engranaje empobrecedor, no cabe duda que se trata de un fenómeno de gran magnitud, con India y China a la cabeza de los países donde cursa con particular intensidad y persistencia desde hace varias décadas.955 Recordemos que, según previsiones avanzadas por CHRISTIAN AID, para el año 2050, de las cerca de 1000 millones de personas que podrían desplazarse permanentemente, 250 millones lo harán debido a fenómenos relacionados con el cambio climático (sequías, inundaciones), mientras que 645 millones lo serán por la construcción de diques y otros proyectos de desarrollo.956 Por tanto, salvado cuanto de alarmismo pueda contener, esta cifra no deja de ser indicativa del colosal alcance y magnitud que los desplazamientos del desarrollo adquieren actualmente – muy por encima de 10 millones al año, desde 1990957 - y pueden llegar a adquirir en el futuro, agudizando de forma sin precedentes la “crisis global” del desplazamiento interno. MUGGAH, R. “Through the Developmentalist’s Looking Glass: Conflict-Induced Displacement and Involuntary Resettlement in Colombia”, Journal of Refugee Studies, Vol.13, Issue 2 (2000), pp.133-164. 954 DOWNING, T. E., Avoiding New Poverty: Mining-Induced Displacement and Resettlement, London: International Institute for Environment and Development, April 2002. 955 Vid referencia en nota 288 supra. Vid. también ROBINSON, W. C., Minimizing DevelopmentInduced Displacement, January 2004, www.migrationinformation.org, visitado el 12/02/2012. 956 Ut supra nota 803. 957 Cfr. NUHU, S. A., “Development Induced Displacement in the African Context: What Says the African Union Convention?”, Journal of Internal Displacement, Vol. 2, nº1 (2012), pp.13-15. 953 374 A pesar de que su situación, magnitud y alcance es comparativamente grave, los desplazados del desarrollo no suelen atraer la simpatía y atención internacional, siquiera en el grado (evidentemente escaso) que lo hacen los desplazados por conflictos y por desastres.958 Quizá por esta razón, en su informe hecho público en enero de 2010, Walter KÄLIN aboga por la necesidad de disipar la percepción simplista de los desplazados como víctimas de conflictos alojadas en campamentos. En tal sentido, este alto mandatario declara: «La imagen estereotipada de los desplazados internos, reforzada por las informaciones difundidas por los medios de comunicación, es la de personas que huyen de las zonas de conflicto y terminan alojadas en campamentos o en albergues colectivos. La realidad, sin embargo, es mucho más compleja. Año tras año son más las personas desplazadas por desastres naturales y proyectos de desarrollo que las que huyen de conflictos y violencia. La mayoría de las personas desplazadas vive con familias o comunidades de acogida, o se incorpora a la población pobre de las zonas urbanas».959 En el caso particular del continente africano, otro estereotipo dominante que se debería deconstruir reside en la idea según la cual los desplazamientos que se derivan de los conflictos y los desastres son más significativos que los del desarrollo, motivo por el que éstos últimos apenas reciben atención, tampoco hay constancia estadística de su existencia y evolución de su magnitud. Sin embargo, en lo fáctico estos desplazamientos constituyen prácticas muy extendidas en numerosos países del continente, impulsadas directa o indirectamente por las autoridades gubernamentales,960 y no son menos graves que aquellos que se derivan de los conflictos y los desastres. ROBINSON, W. C., Minimizing Development-Induced Displacement, op.cit. Safiya Ahmad NUHU indica las razones que explican esa desatención internacional hacia los desplazados del desarrollo, entre las que figura, cómo no, la extrema sensibilidad y el respeto por la sacrosanta soberanía de los Estados (“Development Induced Displacement in the African Context: What Says the African Union Convention?”, op.cit., pp.11-12). 959 A/HRC/13/21, de 5 de enero de 2010, párr. 40, pp.11-12. 960 NUHU, S. A., “Development Induced Displacement in the African Context: What Says the African Union Convention?”, op.cit., pp.15 y 16. 958 375 Es cierto, conviene recordarlo, que a tenor del PR 6, párr.2 c), los desplazados del desarrollo son sin duda PDI,961 y como tales están plenamente cubiertos por la protección y la asistencia que los PR regulan. No obstante este reconocimiento como causa de desplazamiento interno, los desplazamientos por desarrollo y sus consecuencias humanas han sido poco examinados bajo esa luz. En realidad, los propios PR, si bien introducen en la descripción de PDI el inciso “en particular”, dejando entrever que los ejemplos causales delineados en dicha descripción no son exhaustivos,962 cierto es que la mención categórica a algunas causas específicas (conflictos armados, situaciones de violencia generalizada, violaciones de DDHH, y desastres naturales o provocados por el ser humano), sugiere que otras causas no especificadas – en concreto los proyectos de desarrollo -, son menos acuciantes y revisten menor importancia. Al acoger ipsis verbis y plasmar en su articulado la precitada descripción de PDI formulada en los PR, la Convención de Kampala se hace heredera de una incidencia débil y “minimalista” sobre la dramática realidad de los desplazados del desarrollo. Esto mismo se deduce del párrafo 5 del preámbulo de esta Convención, en el que los Estados Parte se manifiestan «decididos a adoptar medidas encaminadas a prevenir y a acabar con el fenómeno del desplazamiento interno mediante la erradicación de sus causas, sobre todo los conflictos persistentes y recurrentes, así como mediante la atención al desplazamiento causado por los desastres naturales, que tienen un impacto devastador en la vida humana, la paz, la estabilidad, la seguridad y el desarrollo». A su vez, el artículo 5 (4) también omite claramente la referencia explícita a los desplazados del desarrollo, al disponer que «los Estados Parte adoptarán medidas para proteger y ayudar a las personas que han sido desplazadas internamente debido a los desastres naturales o producidos por el ser humano, incluyendo el cambio climático». A mayor abundamiento, conviene indicar que en coherencia con la «responsabilidad y compromiso de respetar, proteger y cumplir los derechos a que tengan Véase también el ya citado documento A/HRC/13/21, de 5 de enero de 2010, párr. 45. Como bien lo explica KÄLIN, W., Guiding Principles on Internal Displacement: Annotations, op.cit., p.2. 961 962 376 derecho los desplazados internos, sin discriminación de ningún tipo»,963 el artículo 4 regula el derecho de toda persona a ser protegida del desplazamiento arbitrario. Asimismo, en sus disposiciones finales la Convención establece que «los Estados Parte convienen en que excepto cuando así se indique de manera expresa en la presente Convención, sus disposiciones se aplican a todas las situaciones de desplazamiento interno, independientemente de sus causas».964 Con todo, el hecho de que el texto alude ex professo a los desplazados del desarrollo una única vez (en el artículo 10),965 corrobora la flaca incidencia de la Convención sobre este colectivo de PDI y, por ende, delata el grado de escasez con que este instrumento regula su situación. Al fin y al cabo, no obstante la “vocación inclusiva y holística” de que esta Convención alardea, queda en evidencia que muchas de sus disposiciones sólo por inferencia se pueden aplicar a desplazados del desarrollo en tanto que categoría de PDI, toda vez que dichas disposiciones están diseñadas para hacer frente principalmente a los desplazamientos debidos a conflictos y violencia. Esta deficiencia se hubiera podido subsanar de haber sido adoptada la propuesta de plasmar en la definición de PDI de la Convención de Kampala, tanto la descripción generalmente aceptada de los PR, como la definición contenida en el Protocolo sobre la Protección y Asistencia a las PDI que integra el Pacto de los Grandes Lagos,966 la cual incorpora explícitamente a aquellas personas que huyen para evitar los efectos de proyectos de desarrollo de gran magnitud. 967 Aunque Compromiso asumido por los Estados Parte en el párrafo 11 del preámbulo. Convención de Kampala, art.15. 965 Y lo hace en términos más recomendatorios que de obligatoriedad, sin siquiera incluir a los desplazados del desarrollo entre las categorías de desplazamientos arbitrarios prohibidos por la Convención, y dejando la prevención de este tipo de desplazamientos (del desarrollo) a la discrecionalidad de los Estados Parte, idea que el inciso “tanto como sea posible” bien expresa. Vid. NUHU, S. A., “Development Induced Displacement in the African Context: What Says the African Union Convention?”, op.cit., p.22. 966 Sobre el tema, vid. epígrafe 3.2 del capítulo VI supra. 967 En su artículo 1, el Protocolo define las PDI en los términos siguientes: «4. Internally Displaced Persons: persons or groups of persons who have been forced or obliged to flee or to leave their homes or places of habitual residence, in particular as a result of or in order to avoid the effects of armed conflict, situations of generalized violence, violations of human rights or natural or human-made disasters, and who have not crossed an internationally recognized State border; 5. Internally Displaced Persons: also means persons or groups of persons who have been forced or 963 964 377 esta propuesta había consolidado su madurez y aceptación y viene recogida en el borrador final de la Convención, los Estados han preferido la definición ofrecida por los PR, dejando a un lado la segunda parte de la definición contenida en el mencionado Protocolo integrante del Pacto de los Grandes Lagos. Ello denota claramente la reluctancia de los Estados a definir de forma explícita las personas desplazadas por proyectos de desarrollo como PDI968 y, por ende, pone en entredicho la efectividad de la responsabilidad primordial de los Estados respecto a la protección de los derechos humanos de estos colectivos. En realidad, las disposiciones de la Convención parecen amparar más el “derecho del Estado” a desplazar a las poblaciones y expropiar sus tierras «por imperiosas y convincentes razones de interés público»,969 que a las víctimas de los desplazamientos del desarrollo. En tal sentido, baste con señalar que el carácter difuso e indeterminado de lo que pueden ser «razones de interés público», no hace más que acentuar la vulnerabilidad de las poblaciones afectadas de desplazamientos, abandonándolas en manos de las autoridades gubernamentales que, a su antojo o movidos por los grandes capitales, impulsan los llamados proyectos de desarrollo con inapelable arbitrariedad, y casi siempre movidas por animadversión y discriminación hacia dichas poblaciones. obliged to flee or to leave their homes or places of habitual residence, in particular as a result of or in order to avoid the effects of large scale development projects, and who have not crossed an internationally recognized State border.» 968 NUHU, S. A., “Development Induced Displacement in the African Context: What Says the African Union Convention?”, op.cit., pp.20-21. 969 Art. 4(5) de la Convención de Kampala y PR 6. En los términos de este Principio, los proyectos de desarrollo a gran escala que engendran desplazamientos poblacionales, deberán ser prohibidos salvo que «estén justificados por un interés público superior o primordial». Acorde con Walter KÄLIN, este PR traduce la idea ya expresada según la cual los proyectos de desarrollo pueden contribuir de manera significativa a la realización de los derechos humanos, y por lo tanto ese desplazamiento no está prohibido. Se debe, eso sí, garantizar (es lo que hacen los PR) que el desplazamiento no sea usado como tapadera para ocultar la discriminación o cualquier otra violación de los DDHH, enfatizando que el desplazamiento por desarrollo es permitido únicamente cuando un interés público superior o primordial justifica esa medida. Los términos “superior” y “primordial” designan, respectivamente, el principio de proporcionalidad y la necesidad del equilibrio entre intereses públicos y privados. Vid. KÄLIN, W., Guiding Principles on Internal Displacement: Annotations, op.cit., pp.17-18. 378 La subjetividad y discrecionalidad de los Gobiernos en esta materia en la que la Convención no estipula estándares obligatorios comunes, contrasta ampliamente con la indefensión de las poblaciones víctimas de desalojos, expropiaciones y desplazamientos. En efecto, sencillamente no hay nada que hacer cuando son las propias autoridades gubernamentales (o actores estatales) quienes promueven los desplazamientos en clara contravención de la legislación nacional e internacional; no está previsto quién puede, rápida y efectivamente, intervenir en defensa de las víctimas, tampoco qué sanciones se han de aplicar a quienes incurren en estas prácticas. Y para completar este cuadro de indefensión, la asistencia internacional a estas poblaciones que las organizaciones internacionales pueden llevar a cabo con arreglo al artículo 6 de la Convención, está “religiosamente” supeditada al respeto de la «soberanía e integridad territorial de los Estados».970 Ni qué decir tiene que por su protagonismo en el desplazamiento en cuestión, los Gobiernos tienden a ver como una afronta a su autoridad cualquier interferencia de parte de las organizaciones humanitarias y de DDHH en defensa de los intereses de las víctimas. En definitiva, a pesar de su incuestionable relevancia, queda evidente que el régimen jurídico de los desplazamientos internos establecido por la Convención de Kampala no afronta de manera equilibrada las principales causas de desplazamientos forzosos que cursan en el Continente. Por su alcance, magnitud y tendencia, los desplazamientos del desarrollo exigen tanta atención cuanta en la urdimbre de la Convención se le dedica a los desplazamientos por conflictos y el cambio climático. En base a lo expuesto, consideramos pertinente plantear ya una aproximación de lege ferenda, que podría concretarse en un protocolo adicional a la Convención de Kampala, encaminada a profundizar, reforzar y determinar con mayor propiedad y precisión la problemática de los desplazados del desarrollo y 970 Cfr. art. 5(12) de la Convención de Kampala. 379 medioambientales, haciendo hincapié, entre otros aspectos, en el derecho humano fundamental a la tierra.971 Recapitulando En una declaración pública fechada en enero de 2010,972 en vísperas de la evaluación de Angola por Grupos de Trabajo del Consejo de los DDHH de la ONU en el marco de su Mecanismo de Revisión Periódica Universal, Amnistía Internacional instó a los Estados miembros a asumir un papel activo en este proceso de evaluación y a realizar recomendaciones concretas, significativas y mensurables a Angola. Se trataba de, inter alia, conminar al Gobierno angoleño a ratificar e implementar internamente todos los tratados de DDHH tales como: la Convención de la ONU contra la tortura y su Protocolo Facultativo; el Segundo Protocolo Facultativo al PIDCP, sobre la abolición de la pena capital; la Convención internacional para la protección de todas las personas víctimas de desapariciones forzosas; la Convención sobre la No Prescripción de los Crímenes de Guerra y de los Crímenes de Lesa Humanidad; el Estatuto de Roma del Tribunal Penal Internacional (incluidos en las garantías y compromisos voluntarios de Angola para la promoción de los DDHH, en el contexto de su candidatura al Consejo de DDHH para el periodo 2007-2010). Otra de las recomendaciones entonces formuladas consistía en que el Gobierno angoleño debería poner fin a todas los desalojos forzosos e imponer una moratoria a las expulsiones masivas hasta la puesta en marcha de una política de vivienda inclusiva y basada en los DDHH así como la institución de un marco legal que ofrezca recursos eficaces y asistencia inmediata incluida una vivienda digna a cuantos han sido expulsados y permanecen desalojados, indemnizando de forma adecuada a todas las víctimas de expulsiones forzosas. 971 972 Vid. comentario en nota 32 supra. AMNESTY INTERNATIONAL, Public Statement. 29 January 2010 (AFR 12/003/2010). 380 A la luz de estas recomendaciones se impone referir que además de ser pionero en la incorporación a su legislación doméstica de los PR, Angola cuenta en esta materia con importantes instrumentos jurídicos regionales entre los que destacan el Pacto de los Grandes Lagos (2006) y mas recientemente la Convención de Kampala (2009). Con todo, y por extraño que resulte, Angola todavía no ha ratificado ninguno de los dos documentos.973 Lo mismo cabe decir en relación con la Carta Africana sobre Democracia, Elecciones y Buena Gobernanza, adoptada en Addis Abeba el 30 de enero de 2007.974 Llegados a este punto, debemos remarcar que el desplazamiento interno persiste en Angola, aunque ha cesado la asistencia a sus víctimas. Más, los desplazados medioambientales y los del desarrollo en el país configuran un problema de naturaleza política y de mal gobierno cuya solución pasa inevitablemente por la asunción de una firme voluntad política regida por el imperio de la ley, y ejercida como “responsabilidad de proteger” a las poblaciones. Ubi ius, ibi remedium. La ratificación de los instrumentos regionales que regulan los desplazamientos internos sin duda beneficiaría a Angola en la prevención y la búsqueda de soluciones duraderas al acuciante problema que nos ocupa. Y podría favorecer la apertura del país hacia la solidaridad internacional en particular en materia de prevención, adaptación y mitigación de los efectos del cambio climático. Con ocasión de la visita a Luanda, en julio de 2011, de la Secretaria Ejecutiva de la Región de los Grandes Lagos, Liberatha MULAMULA, el Gobierno angoleño por medio del Ministro de Relaciones Exteriores anunció la ratificación en un futuro próximo del Pacto sobre Seguridad, Estabilidad y Desarrollo en la Región de los Grandes Lagos (Pacto de los Grandes Lagos). Vid. “Angola ratifica Pacto de estabilidade”, Jornal de Angola, edição de 26/07/2011, http://jornaldeangola.sapo.ao/20/0/angola_ratifica_pacto_de_estabilidade, visitado el 20/11/2011. Sobre el estado de firma y ratificación de este importante instrumento sub-regional, véase http://www.au.int/en/sites/default/files/Convention%20on%20IDPs%20-%20displaced....pdf, consultado el 22/11/2011. 974 A fecha 25/11/2011, este importante documento contaba con apenas 11 ratificaciones. Vid. http://www.au.int/en/sites/default/files/Charter%20on%20Democracy%20and%20Governance.pdf, consultado el 25/11/2011. 973 381 382 CAPÍTULO VIII A QUESTÃO ANGOLANA DOS DESLOCADOS INTERNOS: ANÁLISE DE ALGUNS ASPECTOS, ESPECIAL MENÇÃO AOS “DESLOCADOS DO DESENVOLVIMENTO” «As tragédias da paz não são menores que as desgraças da guerra» (Naguib MAHFUZ)975 SUMÁRIO: Introdução. - 1. O “holocausto” das populações deslocadas vítimas da guerra civil em Angola. - 2. As Normas sobre o Reassentamento das Populações Deslocadas: 2.1. Uma “excelente legislação”; 2.2. A realidade da implementação; 2.3. O fim do deslocamento interno segundo o “quadro de soluções duradoiras para os deslocados internos”. - 3. Os “deslocados ambientais” e “do desenvolvimento” em Angola: 3.1. Alguns indicadores do país; 3.2. “Deslocados ambientais” angolanos; 3.3. “Deslocados de desenvolvimento” angolanos. - Recapitulando 0. Introdução Conforme previamente exposto,976 no ocaso da década de 80 do pretérito século XX, a magnitude e o drama humano das populações deslocadas internas, vítimas de conflitos armados em Angola e em Moçambique, esteve na génese do debate internacional, levado mais tarde para o seio da ONU, sobre a inexistência 975 976 MAHFUZ, N., Amor bajo la lluvia, Madrid: Cantarabia, 1988, p.111. (A tradução é nossa). No ponto 3.2 do capítulo VI supra. 383 de um quadro normativo e institucional de protecção e assistência internacional a esses colectivos vulneráveis em todo o mundo.977 Com a aprovação, em Outubro de 2000 e Setembro de 2002, respectivamente, das Normas sobre o Reassentamento das Populações Deslocadas978 e do Regulamento para a Aplicação das Normas sobre o Reassentamento das Populações Deslocadas,979 Angola tornou-se no primeiro país a incorporar no seu ordenamento jurídico os Princípios Orientadores sobre os Deslocados Internos emanados da ONU (1998),980 com o objectivo de regular o processo de regresso e/ou assentamento temporário ou definitivo das mais de 4 milhões981 de pessoas deslocadas internamente (PDI) em áreas diferentes das de sua origem. Em Setembro de 2004, o Governo angolano anunciou que cerca de 4 milhões de PDI tinham sido reassentadas, restando apenas cerca de 340 mil.982 Estas deveriam regressar, quanto antes, aos seus lugares de origem, dada a predisposição do Governo a declarar, no termo desse mesmo ano de 2004, o fim do processo de reassentamento e o consequente encerramento de todos os centros Em 1988, ambos países perfaziam um total de 5 milhões de deslocados internos (1,5 milhões em Angola, 3,5 milhões em Moçambique), de acordo com as estimativas tornadas públicas no âmbito da Conferencia Internacional sobre a Crise de Refugiados, Retornados e Deslocados Internos na África Austral (SARRED, por suas siglas em Inglês), celebrada em Oslo, de 22-24 de Agosto de 1988. Vid. UNITED NATIONS DEVELOPMENT PROGRAMME (UNDP), Analysis of the Need for Rehabilitation and Development Assistance as a Result of the Presence of Refugees, Returnees and Displaced Persons in Southern Africa. Paper for International Conference on the Plight of Refugees, Returnees and Displaced Persons in Southern Africa, Oslo, 22-24 August 1988, p.3. 978 Conselho de Ministros, Decreto nº 1/01, de 5 de Janeiro. 979 Conselho de Ministros, Decreto nº 79/02, de 6 de Dezembro. 980 E/CN.4/1998/53/Add.2, de 11 de febrero de 1998. 981 Em 2003 algumas fontes situavam em 4,6 milhões a cifra de PDI angolanos (HUMAN RIGHTS WATCH (HRW), World Report 2003 (Angola section), 14 January 2003, http://www.hrw.org/legacy/wr2k3/africa1.html, consultado em 7/11/2011. 982 IDMC, “The government announces that 340,000 IDPs should return by the end of the year (September 2004)”, http://www.internaldisplacement.org/idmc/website/countries.nsf/(httpEnvelopes)/2CAADE82E3599C9F802570B8005A 7085?OpenDocument#sources, visitado em 5/11/2011. 977 384 e campos de deslocados ainda existentes no país,983 medida justificada pela necessidade de normalizar o país.984 De acordo com o Governo angolano, exceptuando o caso do enclave de Cabinda,985 desde 2005 os deslocados internos oficialmente deixaram de existir no país. Consequentemente, desde então não se efectua qualquer monitorização da situação, tampouco se realiza qualquer avaliação do nível de integração das antigas PDI.986 É provável, entretanto, que o fenómeno das deslocações forçadas em Angola revista um carácter mais estrutural que conjuntural, reforçado pela persistência e pelas mutações das suas causas históricas de natureza predominantemente política, que podem ver-se exacerbadas por factores climático-ambientais. Neste sentido, o presente capítulo admite que as deslocações forçadas das populações no interior de Angola constituem ainda um problema real e potencial. E advoga a necessidade de adopção de mecanismos legais, políticas públicas e medidas administrativas de prevenção do fenómeno e de protecção efectiva das vítimas. 1. O “HOLOCAUSTO” DAS POPULAÇÕES DESLOCADAS VÍTIMAS DA GUERRA CIVIL EM ANGOLA Os conflitos violentos que caracterizaram os últimos 100 anos da história de Angola conheceram a sua fase mais sangrenta e destruidora entre 1975, ano de proclamação da independência do país, e 2002, envolvendo, principalmente, a Idem. LARI, A., Returning home to a normal life? The plight of Angola’s internally displaced, London: Institute for Security Study (ISS), African Security Analysis Program Forthcoming Occasional Paper, 5 February 2004, p.3. 985 IDMC, Angola: Former IDPs share the common challenge of recovery and reconstruction, 12 December 2007, pp.4-5, available at www.internal-displacement.org, consultado em 7/11/2011. 986 Ibid., p.4. 983 984 385 Frente Nacional de Libertação de Angola (FNLA), o Movimento Popular de Libertação de Angola (MPLA) e a União Nacional para a Independência Total de Angola (UNITA), assim como as forças militares regionais e internacionais que os apoiaram.987 Altamente exposta à violência,988 a população civil angolana sofreu as trágicas e profundas consequências dessa guerra fratricida – uma das mais longas da história moderna -, que deixou o nefasto registo de aproximadamente 1.5 milhões de pessoas mortas,989 mais de meio milhão refugiadas em países vizinhos990 e cerca de 5 milhões deslocados internos.991 Estes últimos chegaram a perfazer 37% do total da população nacional estimada em 12 milhões e 508 mil, no ano de 1996, tal como se ilustra a seguir. Sobre a regionalização e internacionalização do conflito angolano, veja-se COMERFORD, M. G., O rosto pacífico de Angola. Biografia de um processo de paz (1991-2002), Luanda, 2005, pp.7-10. Na realidade, essa internalização remonta aos tempos da guerra pró independência, como recorda SCHUBERT, B., A Guerra e as Igrejas: Angola 1961-1991, Basel: P. Schlettwein Publishing, 2000, pp.75-82. Cfr. ainda CENTRO AFRICANO PARA A RESOLUÇÃO CONSTRUTIVA DE DISPUTAS (ACCORD), Edificação da Paz e Democracia em Angola: Desafios e Oportunidades. Relatório para o Seminário sobre Lições Identificadas (LIS) no Programa Nacional para Angola (ACP). Luanda, Outubro de 2008, p.11. 988 BRITTAIN, V., Death of dignity: Angola’s civil war, London: Pluto, 1998; PEARCE, J., An outbreak of peace: Angola’s situation of confusion, Claremont, South Africa: David Philip Publishers, 2005. 989 KIBBLE, S., “Options for Peace and Reconciliation”, em TVEDTEN, I. (ed.), Angola 2001/2002 Key Development Issues and Aid in a Context of Peace, Chr. Michelsen Institute (CMI) Development Studies and Human Rights, Report R 2002: 8, p.18. Esta cifra pode ser meramente aproximativa, se tivermos em conta que com o recrudescer da guerra civil, em 1992, os índices de mortalidade no país alcançaram o terrível registo de mil pessoas por dia, como indica Margaret Joan ANSTEE, então representante da ONU no país (ANSTEE, M. J., Orphan of the Cold War: The Inside Story of the Collapse of the Angolan Peace Process, 1992-3, New York: St. Martin’s Press, 1996). 990 “Fim do repatriamento voluntário dos refugiados angolanos”, http://www.afrol.com/articles/17702, notícia visitada a 9/11/2011; “Meio milhão de refugiados regressam a Angola”, http://www.apostolado-angola.org/articleview.aspx?id=1882, notícia visitada a 9/11/2011. 991 HRW, World Report 2003 (Angola section), cit.; OIM, Personas desplazadas internamente: políticas y actividades de la OIM. 84ª Reunión, Doc. MC/INF/258, de 18 de noviembre de 2002, Anexo, p.1. 987 386 Quadro 5 e figura 2: População deslocada até Abril de 2002 em relação a população total População total estimada em 1996 População deslocada no ano de: % de deslocados sobre a 2000 2001 2002 2000 2001 2002 Bengo 220.000 100.174 128.108 170.024 45,5% 58,2% 77,3% Benguela 1.405.000 424.490 411.864 434.648 30,2% 29,3% 30,9% Bié 838.000 247.997 446.786 503.724 29,6% 53,3% 60,1% Cabinda 98.000 7.452 10.582 11.787 7,6% 10,8% 12,0% Cunene 385.000 61.076 64.589 69.510 15,9% 16,8% 18,1% Huambo 1.308.000 292.012 412.502 435.138 22,3% 31,5% 33,3% Huila 1.185.000 254.315 190.324 210.899 21,5% 16,1% 17,8% Kuando Kubango 424.000 X X 204.024 X X 48,1% Kuanza Norte 351.000 113.618 111.290 109.587 32,4% 31,7% 31,2% Kuanza Sul 846.000 173.260 121.230 316.645 20,5% 14,3% 37,4% Luanda 2.547.000 534.956 673.526 379.609 21,0% 26,4% 14,9% Lunda Norte 338.000 333. x x 98,7% x x Lunda Sul 201.000 115.661 192.622 96.138 57,5% 95,8% 47,8% Malange Moxico 765.000 337.000 269.623 179.555 515.906 114.961 273.031 209.061 35,2% 53,3% 67,4% 34,1% 35,7% 62,0% Namibe 160.000 11.412 22.460 22.275 7,1% 14,0% 13,9% Uige 848.000 151.367 200.013 64.832 17,8% 23,6% 7,6% Zaire 252.000 130.824 97.979 45.454 51,9% 38,9% 18,0% Total 12.508.000 3.831.974 4.583.566 3.994.516 30,6% 36,6% 31,9% Província 387 população total no ano de: Fonte: Relatório das Actividades do MINARS, 2008, p.14. 388 No país considerado o 3º mais minado do mundo, depois do Afganistão e do Cambodja,992 o grau de exposição dos deslocados internos às minas terrestres era tragicamente elevado. Não é de estranhar, pois, que três quartos ou seja, 75% dos cerca de 100 mil angolanos mutilados vítimas de minas993 pertençam a esse colectivo (de PDI).994 Na origem da deslocação forçada da população, durante a guerra civil, estiveram as graves violações aos direitos humanos, cometidas pelos principais grupos armados.995 Ataques físicos e sexuais, estupro, mutilações, recrutamento forçado, rapto de mulheres e meninas, saques e execuções extra-judiciais figuram entre as inúmeras atrocidades, abusos e violações a que a população civil foi sujeita, de forma sistemática e generalizada, tanto pela UNITA como pelo MPLA.996 REDVERS, L., “Angola ainda afectada por minas terrestres”, BBC para África, edição de 8/04/2009, em http://www.bbc.co.uk/portugueseafrica/news/story/2009/04/090408_angolamineshuambotl.shtml, visitado em 10/11/2011. 993 A estimativa foi avançada em Agosto de 2008 pela Comissão Nacional Interministerial de Desminagem e Assistência Humanitária (CNIDAH), por ocasião do lançamento do projecto para apurar o número exacto de vítimas de minas no país. (“Angola/Minas: Lançado projecto para apurar número de vítimas no país”, http://noticias.sapo.pt/artigo/angola-minas-lancado-projectopara-apurar-numero-de-vitimas-no-pais_b60c0fe39ebb3db9d6d087.html, visitada em 10/11/2011. 994 Ver. Angola Peace Monitor, Issue No. 6, Vol. IX, Action for Southern Africa, 6 de Março de 2003; STOTT. N., “Angola: Arranca o Processo de Paz Empenho para Eliminar as Minas”, Focus. Sobre armas de pequeno porte em África, nº3 (Setembro 2002), p.7. Como, aliás, se pode aferir das explicações de Madalena Neto, coordenadora da subcomissão de Apoio e Reinserção Social da Vítima de Mina da Comissão Nacional Intersectorial de Desminagem e Assistência Humanitária (CNIDAH), recolhidas em “Angola é dos países mais minados do mundo”, http://www.agencia.ecclesia.pt/cgi-bin/noticia.pl?id=71631, notícia visitada em 10/11/2011. 995 IDMC, “Terrorist warfare by UNITA and "cleansing" operations by FAA forces cause fear and displacement” (June-October 2001), veja-se referência “Angola”, no sítio www.internaldisplacement.org, visitado em 10/11/2011. 996 HRW, Angola Unravels: The Rise and Fall of the Lusaka Peace Process, New York: HRW, 1999, especialmente os capítulos VI e VII. Ver também IDMC, “Both UNITA and the Government of Angola are intentionally and forcibly displacing populations, says MSF (March 2002)”, http://www.internaldisplacement.org/idmc/website/countries.nsf/(httpEnvelopes)/9EDBF337ECC24A16802570B8005A6 F56?OpenDocument, visto em 10/11/2011. 992 389 Na sequência de uma missão oficial ao país, no ano 2000, o Representante do Secretário-Geral da ONU para os Direitos Humanos das Pessoas Deslocadas Internamente, Francis DENG, expôs claramente que a responsabilidade pelo deslocamento recai tanto sobre as Forças Armadas Angolanas (FAA) como sobre a UNITA. Uns e outros utilizaram tácticas de terror e deslocamentos de civis como estratégia de guerra.997 A HRW998 indica que nas áreas sob seu controle, regularmente as tropas da UNITA «forçavam os civis a abandonarem suas casas e a fugir de suas áreas de origem. Muitos foram proibidos de levar seus pertences e viajaram longas distâncias para alcançar um lugar seguro. Como não levavam roupas, alimentos ou medicamentos, muitos pereceram no caminho ou precariamente sobreviveram à desnutrição, aos ferimentos com minas terrestres e a doenças». Por sua vez, as Forças Armadas de Angola (FAA) e a Polícia Nacional de Angola (PNA), empregando o método de deslocamento forçado conhecido como “operações de limpeza”, com frequência «cercavam os civis de uma área capturada, anteriormente controlada pela UNITA, e forçavam essas pessoas a abandonarem o local». As práticas belicistas de ambos os lados entendem-se no contexto de uma “guerra de 2ª vaga”, uma guerra de destruição total, que atinge alvos militares e civis; «mata-se, mutila-se e viola-se indiscriminadamente. Quanto maior a destruição, mais se considera estar próxima a vitória».999 Apesar de hediondas, essas práticas de sistemáticas violações de direitos humanos fundamentais ainda não mereceram nem é previsível que venham a merecer, no futuro próximo, qualquer responsabilização política e judicial exigível. A Lei da Amnistia prevista no Memorando de Entendimento Complementar Ao Protocolo de Lusaka para a Cessação das Hostilidades e Resolução das Demais Questões Militares Pendentes nos Termos do Protocolo de Lusaka (daqui por diante designado Profiles in displacement: Angola. Report of the Representative of the Secretary-General on internally displaced persons, Mr. Francis Deng, submitted pursuant to Commission on Human Rights resolution 2000/53. E/CN.4/2001/5/Add.5, 25 January 2001, par.28. 998 HRW, A luta em tempos de paz. O retorno e o reassentamento em Angola. Agosto 2003, Vol. 15, No. 16 (A), p.6. 999 CARVALHO, P., Angola, quanto tempo falta para amanhã? Reflexões sobre as crises política, económica e social, Oeiras: Celta Editora, 2002, p.25. 997 390 Memorando de Entendimento do Luena - MdEL), constitui uma autêntica lei de “ponto final” e de “obediência devida”,1000 que impede investigar, individualizar e sancionar os responsáveis dessas práticas, assim como a adopção de medidas necessárias para o esclarecimento dos factos. A barbaridade e a impunidade triunfaram e têm via livre. Às vítimas foram-lhes negadas a justiça e a verdade, requisitos sem os quais dificilmente pode haver uma reconciliação duradoira e eficaz. Vistas à luz do Estatuto de Roma do Tribunal Penal Internacional, ao qual nos referimos no capítulo III supra,1001 as práticas de deportação ou deslocações forçadas e ilegais da população civil levadas a cabo pela UNITA e pelo MPLA tipificam como crimes de lesa humanidade e crimes de guerra. Entretanto, insistimos, ainda ninguém foi responsabilizado pelos mesmos, nem política muito menos judicialmente. O indescritível drama humano dos deslocados internos angolanos foi qualificado por Francis DENG como “terrível” e “desumano”.1002 Antes dele, em 1998 alguns observadores desse drama não hesitaram em chamá-lo de “um holocausto”.1003 Confinados aos acampamentos, muitas vezes longe dos centros urbanos das cidades capitais provinciais, sujeitos aos ataques, cercados de minas1004 e despojados dos seus meios de vida como a agricultura e, portanto, totalmente desprovidos de qualquer auto-suficiência, os deslocados internos Expressões que tomamos emprestadas de CARRILLO SALCEDO, J. A., “Presentación” a CARRILLO SALCEDO, J. A. (coord.), La criminalización de la barbarie: la Corte Penal Internacional, Madrid; Consejo General del Poder Judicial, 2000, pp.17-28. 1001 Precisamente no ponto 3. 1002 E/CN.4/2001/5/Add.5, 25 January 2001, pars.14-26. 1003 JOHNSON, Ph. and MARTIN, D., Victims of Apartheid: Refugees, Returnees and Displaced Persons in Southern Africa. Information Paper prepared for International Conference on the Plight of Refugees, Returnees & Displaced Persons in Southern Africa, Oslo, 22-24 August, 1988. 1004 Para aprofundamento do problema das minas em Angola, veja-se “Angola”, en Landmine and Cluster Munition Monitor, disponível em linha http://www.the-monitor.org/index.php/publications/display?url=lm/2005/angola.pt.html, consultado em 14/11/2011. 1000 391 estavam sujeitos à situação de extrema penúria alimentar e de toda ordem.1005 O resultado não podia ser outro senão a severa desnutrição, o incremento das endemias e o consequente elevado índice de mortalidade. Esta penosa e desesperante realidade das PDI contrasta com o escandaloso abandono dessas populações por parte das autoridades nacionais e da comunidade internacional.1006 Embora incumba às autoridades nacionais a responsabilidade de atender às necessidades de protecção e assistência das PDI,1007 o Governo angolano «parece ter mantido até agora uma atitude de abandono perante os deslocados. Efectivamente, o Governo ocupa-se muito pouco das pessoas que se encontram sob seu controle. […] Deixaas sós, abandonadas à própria sorte, sem nenhuma protecção social. Existem estruturas oficiais tais como o Ministério da Assistência e Reinserção Social e os Ministérios da Saúde e Educação, porém enfermam de uma insuficiência crónica de fundos que, na prática, os torna totalmente inúteis. Ainda assim, a maioria dos angolanos prefere esta forma de abandono ao controle draconiano da UNITA. Esta situação inspira especial preocupação tendo em conta os recursos naturais com que Angola conta, em particular as suas reservas de petróleo», relatava DENG, em Janeiro de 2001.1008 Marcado por evidentes carências, insuficiências e desorganização ou falta de coordenação, o sistema internacional de protecção e assistência foi incapaz, durante muito tempo, de prestar apoio adequado às PDI em Angola. Sem qualquer rodeio, a HRW chegou mesmo a acusar as Organizações da ONU de abandonar os deslocados internos à sua sorte. Segundo essa organização, «dois dos obstáculos à protecção dos deslocados internos em Angola são a incapacidade da Organização das Nações Unidas em monitorar casos individuais (e massivos) de abuso, e a sua aparente relutância em confrontar o Governo angolano directamente no que diz Cfr. MINISTÉRIO DA ASSISTÊNCIA E REINSERÇÃO SOCIAL, Relatório das Actividades do Ministério, período de 2002 a 2008. Luanda, Setembro de 2008, p.16. 1006 “Angola: una población abandonada”, http://afrol.com/es/especiales/13265, visitada em 12/11/2011. 1007 Conforme indicado no Princípio Orientador 3. 1008 E/CN.4/2001/5/Add.5, 25 January 2001, par.35. (A tradução é nossa). 1005 392 respeito à questão dos deslocados internos».1009 Conforme referido atrás, esta situação de desamparo das PDI em Angola esteve na origem do debate internacional sobre como articular e melhorar a resposta da comunidade internacional ante a problemática dos deslocados internos em todo o mundo.1010 Ao calor desse debate, em 2000, cerca de 14 meses antes da morte de Jonas Savimbi1011 e consequente assinatura do Memorando de Entendimento do Luena (MdEL),1012 o Governo angolano aprovou as Normas sobre o Reassentamento das Populações Deslocadas (daqui por diante NRPD), tendo-se convertido no primeiro país que acolhe no seu ordenamento jurídico os Princípios Orientadores sobre os deslocamentos internos e, desta guisa, estabeleceu um quadro legal de regulação do processo de reassentamento dos deslocados internos. 2. AS NORMAS SOBRE O REASSENTAMENTO DAS POPULAÇÕES DESLOCADAS 2.1. Uma “excelente legislação” Aprovadas pelo Conselho de Ministros aos 18 de Outubro de 2000, as NRPD entraram em vigor a 5 de Janeiro de 2001, data da sua publicação.1013 A HRW, “Organização das Nações Unidas: Protecção dos Deslocados Internos em Angola”, briefing aos membros do Conselho de Segurança, 4 de Março de 2002, http://www.hrw.org/fr/node/66207, consultado a 12/11/2011. O inciso (massivo) é nosso. 1010 Depois da SARRED, celebrada em Oslo, de 22-24 de Agosto de 1988, importa mencionar, a nível regional, a Conferencia Internacional sobre Refugiados, Deslocados e Repatriados da América Central (CIREFCA por suas siglas em Inglês), celebrada em San José, Costa Rica, em Maio de 1989. Veja-se também BARUTCISKI, M., “El conflicto entre el concepto de refugiado y el debate sobre los DI”, RMF, nº3 (diciembre 1998), pp.11-14; RMF, nº4 (abril 1999), pp.26-30. 1011 O líder da UNITA foi morto por forças militares do Governo, no Luena, aos 22 de Fevereiro de 2002. 1012 A 4 de Abril de 2002, no Luena. O MdEL reitera os elementos principais do Protocolo de Luzaka de 1994, prevê a implementação do cessar-fogo através do desarmamento, aquartelamento e desmobilização das forças militares da UNITA, a integração dos oficiais de maior patente nas forças armadas e polícia nacional, e uma lei de amnistia geral para todos os crimes cometidos durante o conflito. O texto encontra-se disponível em http://www.c-r.org/ourwork/accord/angola/portuguese/memorando-luena.php, consultado aos 12/11/2011. Ver MEIJER, G., Da paz militar à justiça social? O processo de paz angolano, Londres: Conciliation Resources, 2004. 1013 Diário da República, Órgão Oficial da República de Angola, I Série, nº 1, Sexta-feira, 5 de Janeiro de 2001. 1009 393 fundamentação deste diploma legal vem exposta no preâmbulo do Decreto da sua aprovação: a) a constatação da existência, no país, de um elevado número de pessoas deslocadas em fase de reinstalação e regresso a terras de origem; e b) a necessidade do estabelecimento de regras que devem nortear o processo do seu reassentamento, tendo por base os Princípios Orientadores para os Deslocados Internos da ONU, e de conformidade com o disposto na alínea f) do artigo 112º e no artigo 113º da Lei Constitucional.1014 Sobejamente saudadas pela comunidade humanitária internacional como «legislação extraordinariamente boa»,1015 as NRPD estabelecem como órgãos de condução do processo de regresso, reassentamento e reintegração das PDI os Governos Provinciais, por meio do Sub-Grupo de Deslocados e Refugiados integrado por órgãos do Governo, ONG’s, agências humanitárias e outras instituições. E definem as suas amplas competências no conjunto das matérias e aspectos fundamentais do processo: identificação e atribuição das terras, a segurança local (estreitamente relacionada com as minas), o respeito pela voluntariedade do processo, a necessidade de reposição da Administração do Estado, a reabilitação das infra-estruturas, a garantia da assistência social e dos serviços básicos como a água e o saneamento, a provisão de alimentos e kits de reinstalação, e, finalmente, a monitorização de todo o processo. Publicado e com entrada em vigor 8 meses depois da assinatura do MdEL, o Regulamento para a Aplicação das Normas sobre o Reassentamento das Populações Conforme previsto no artigo 14º da Lei de Revisão Constitucional (Lei nº 23/92, de 16 de Setembro), a Lei Constitucional da República de Angola deveria vigorar até à entrada em vigor da Constituição de Angola, a aprovar pela Assembleia Nacional nos termos previstos pelo artigo 150º e seguintes da Lei Constitucional. Em cumprimento desta disposição, a Assembleia Nacional aprovou, a 21 de Janeiro de 2010, a Constituição da República de Angola, que foi promulgada em 5 de Fevereiro do mesmo ano. 1015 HRW, “Angola: deslocados ainda sofrem”, notícia relativa à apresentação do relatório “Voltando à Casa: o Retorno e Reintegração em Angola”, em Nova Yorque, aos 16 de Março de 2005, disponível em http://www.hrw.org/news/2005/03/16/angola-deslocados-ainda-sofrem, visitada em 11/11/2011. 1014 394 Deslocadas1016 discrimina e precisa os diferentes actores e sectores, tanto governamentais como humanitários, intervenientes no processo, e define o âmbito, as competências ou atribuições do seu envolvimento. A finalidade é a de «facilitar o reassentamento e o regresso dos deslocados às suas áreas de origem de forma organizada, respeitando a voluntariedade de cada cidadão».1017 Nos termos do art.2º do Regulamento, o âmbito de aplicação deste são as populações deslocadas e os refugiados que retornam ao país. No terreno operativo, porém, este instrumento iria abranger também os militares desmobilizados, facto que, aliás, já aparece subentendido na inclusão da Comissão Nacional de Reintegração Social e Produtiva de Desmobilizados e Deslocados (CNRSPDD) no quadro institucional do reassentamento, e de conformidade com o previsto e disposto no nº2 (iii) do Anexo 4 do MdEL.1018 Efectivamente, o retorno e reintegração de milhões de deslocados internos, dos refugiados em países vizinhos e dos ex-combatentes deslocados durante o conflito constituíram um dos desafios mais importantes enfrentados pelo país na sua transição para a paz, 1019 cuja durabilidade dependia, em grande medida, do respeito pelos direitos fundamentais desses três colectivos vulneráveis.1020 Entretanto, e como havemos de referir, a gestão conjunta da situação desses três colectivos viria revelar-se problemática, marcada por uma atenção preferente e discriminatória aos militares desmobilizados em detrimento dos outros dois grupos.1021 Diário da República, Órgão Oficial da República de Angola, I Série, nº 98, Sexta-feira, 6 de Dezembro de 2002, pp.1286-1292. 1017 Reza o preâmbulo do Decreto 79/02, de 6 de Dezembro. (O realce é nosso). 1018 «A Reinserção Sócio-Profissional de Desmobilizados das ex-Forças Militares da UNITA no quadro do Programa de Reassentamento das Populações» é uma das variantes previstas para a realização do processo de Reinserção Sócio-Profissional do Pessoal Desmobilizados das ex-Forças Militares da UNITA. (O realce é nosso). 1019 SEARCH FOR COMMON GROUND (SFCG), Visão geral do programa em Angola, Maio de 2005, disponível em http://www.sfcg.org/Documents/A-Portugueseoverview.pdf, visitado em 14/11/2011. 1020 HRW, Angola a luta em tempos de paz. O Retorno e Reassentamento em Angola. Agosto 2003, Vol. 15, nº 16 (A), p.1. 1021 Ibid., pp.12-14. 1016 395 Valorando muito positivamente as NRPD e correspondente Regulamento, na perspectiva da comunidade humanitária considerou-se que seria uma tragédia desperdiçar o período de esperança aberto por esta legislação não transformando as palavras em acção.1022 2.2. A realidade da implementação Na sequência de dois anos de implementação dessa normativa e movido pela necessidade de normalizar o país, o Governo angolano declarou, em finais de 2004, findo o processo de reassentamento das PDI. Esta declaração significou o fim do deslocamento e das suas vítimas, que, como tais, deixaram de existir oficialmente no país, tornando-se “desnecessária” a monitorização da sua situação. Atendendo ao carácter de crise estrutural que o deslocamento interno em Angola reveste, sobretudo pela sua magnitude e longa persistência no tempo, com profundas e multidimensionais consequências; e considerando que o fim do deslocamento forçado não ocorre num momento dado, mas que é um processo gradual, a forma tão célere como as autoridades, presumivelmente, deram soluções duradoiras à situação dos deslocados poderia qualificar-se de “mágica”, se não fosse a enorme perplexidade e as inúmeras inquietações que a condução do processo de reassentamento e os seus resultados finais suscitam. As principais inquietações, sucessivamente manifestadas pelos organismos humanitários, prendem-se com a não tomada de medidas apropriadas por parte do Governo, no sentido de garantir a plena implementação das NRPD, incluindo o respeito pela voluntariedade das pessoas no processo de reassentamento. Neste sentido, em 2003 a HRW documentava aquilo a que chamou “cinco graves problemas” enfrentados pelos deslocados internos angolanos, durante o processo do seu regresso ou reassentamento. Segundo esta organização,1023 1º) muitos deslocados internos não puderam decidir livremente sobre o seu regresso ou 1022 1023 HRW, “Angola: deslocados ainda sofrem”, cit. HRW, Angola a luta em tempos de paz, cit., pp.9-16. 396 reassentamento. Muitos deles sofreram coerção física, enquanto outros foram pressionados para deixar certas áreas ou não retornar a outros lugares tais como a capital, Luanda. 2º) O tratamento privilegiado dado aos ex-combatentes resultou em retornos apressados para alguns dos civis deslocados internos. 3º) As mulheres deslocadas, chefes de família, muitas vezes foram tratadas de forma a exacerbar a sua vulnerabilidade a novos abusos aos direitos humanos. 4º) As pessoas deslocadas não recebiam os convenientes documentos de identidade. 5º) Em não poucos casos, a assistência humanitária pós retorno era insuficiente. Actualizando o anterior diagnóstico, em 20051024 a HRW observou que, três anos depois do calar das armas, o Governo angolano falhava no cuidado com a enorme parcela da população deslocada durante a guerra. Centenas de milhares de PDI, refugiados retornados e ex-combatentes enfrentavam desafios assombrosos na sua tentativa de reintegração à sociedade angolana, contando com pouca ou nula assistência do Governo. Muitas famílias retornavam a comunidades devastadas e se assentavam em áreas contaminadas por minas terrestres, além de não dispor de serviços sociais mínimos, tais como assistência médica e educação, ou qualquer oportunidade de emprego. Os idosos, deficientes, viúvas, mulheres chefe-de-família constituíam o colectivo mais penalizado pela falta de assistência governamental, mormente nas áreas rurais. O Governo alegava, então, falta de recursos para prestar apoio a estas pessoas, isso apesar do aumento do preço do petróleo que, não obstante a opacidade típica nesta matéria, induzia a pensar no encaixe de importantes receitas para o país. Perante este quadro, a HRW concluía pelo abandono dessas populações por parte do Governo, cujos compromissos, em matéria de protecção e assistência aos deslocados internos, refugiados retornados e ex-combatentes, não eram mais do que promessas vazias. E para piorar este estado de coisas, os organismos e agências humanitárias não só reduziram a sua presença no país, como também efectuaram importantes cortes financeiros que levaram a uma redução substancial da assistência humanitária de emergência muito antes de que a ajuda desenvolvimentista internacional estivesse disponível. 1024 HRW, Coming Home: Return and Reintegration in Angola. March 2005, Vol.17, Nº2 (A). 397 Em linha com a HRW, o IDMC1025 assinala que o processo angolano de retorno e reintegração não foi organizado de acordo com os Princípios Orientadores do Deslocamento Interno. Afirma que, embora o Governo tivesse adoptado padrões normativos para regular o retorno e reassentamento das PDI numa louvável demonstração do seu arcaboiço de responsabilidade nacional, tais padrões não proviam a integração nas áreas de deslocação. E a natureza voluntária do processo de regresso e reassentamento foi frequentemente questionada. A ajuda das autoridades locais e organizações humanitárias cobriu apenas 15% da população em regresso, sendo que 70% tiveram que fazê-lo espontaneamente, sem contar com qualquer apoio dum processo organizado. Acresce que as condições nos lugares de destino estavam muito aquém dos padrões descritos nas políticas do Governo. Ao deparar-se com as suas casas e infra-estruturas públicas locais arrasadas e os seus bens pilhados, muitas PDI optaram por permanecer e integrarse nas suas áreas de refúgio; muitas outras empreenderam o caminho de volta às áreas urbanas. Actualmente, constata o IDMC, os antigos deslocados de guerra em geral não têm necessidades específicas distintas das do resto da população, o que não impede de reconhecer que os processos que conduziram ao fim do seu deslocamento estiveram, muitas vezes, à margem dos padrões nacionais e internacionais que regem essa matéria. Se bem os antigos deslocados não sofrem particular discriminação no acesso à justiça e aos serviços públicos e sociais, muitos obstáculos permanecem ou, inclusive, aumentam, impossibilitando a sua total recuperação. Muitas crianças de famílias deslocadas permanecem fora do sistema de educação. A maior parte dos ex-deslocados internos de guerra está entre os mais pobres da população, que sobrevive reduzida às favelas nos subúrbios das áreas urbanas. Acusando um elevado grau de vulnerabilidade, extremamente expostas a factores de risco meio ambientais e a políticas de desenvolvimento excludente, entre as 1025 IDMC, Former IDPs share the common challenge of recovery and reconstruction, cit. 398 quais figuram os desalojamentos, muitas dessas pessoas podem estar já a converter-se em novos deslocados: os “deslocados ambientais” e os “deslocados do desenvolvimento”. Sobre estes últimos havemos de debruçar-nos mais adiante. Importa, para já, recordar o que diz a “doutrina” sobre o fim do deslocamento, ou seja, as soluções duradouras e sustentáveis à situação das PDI. 2.3. O fim do deslocamento interno segundo o “quadro de soluções duradoiras para os deslocados internos” A modo de exercício exegético, o Representante Especial do SecretárioGeral da ONU para os direitos humanos dos deslocados internos interpreta e expõe o conteúdo dos Princípios Orientadores 28 a 30 sobre o direito que assiste aos deslocados a uma solução duradoira, baseada na vigente legislação internacional. Desse exercício resulta o “quadro de soluções duradoiras para os deslocados internos”,1026 uma importante ferramenta que há-de ajudar os Governos e actores humanitários a resolver adequadamente as complexas questões que derivam do deslocamento, sobretudo o fim do mesmo mediante soluções duradoiras.1027 O referido documento começa por considerar que as necessidades específicas assim como as preocupações em torno dos direitos humanos das PDI não desaparecem automaticamente ao cessar um conflito ou um desastre natural. Framework on Durable Solutions for Internally Displaced Persons. Report of the Representative of the Secretary-General on the human rights of internally displaced persons, Walter Kälin, A/HRC/13/21/Add.4, 9 February 2010. 1027 Os conteúdos sobre o fim do deslocamento interno mediante soluções duradoiras que Walter KÄLIN resume e sistematiza no documento supra referido, constituíram objecto de um importante debate que tem vindo a amaadurecer ao longo dos últimos anos, tal como o testemunham, inter alia, o número monográfico da Forced Migration Review, nº17 (May 2003) submetido ao tema “When does displacement end?”; THE BROOKINGS INSTITUTION – UNIVERSITY OF BERN PROJECT ON INTERNAL DISPLACEMENT, When Displacement Ends: A Framework for Durable Solutions, Washington, June 2007; FERRIS, E. and MUNDT, A., “Durable Solutions for IDPs in Protracted Situations: Three Case Studies”, ARC/Austcare Symposium “Enhancing Protection of Civilians in Protracted Conflicts” 28 October 2008, Canberra, Australia; FERRIS, E. (ed.), Resolving Internal Displacement: Prospects for Local Integration, Washington: The Brookings Institution – London School of Economics Project on Internal Displacement, June 2011. 1026 399 Tampouco se esfumam quando, num primeiro momento, essas pessoas encontram refúgio durante o conflito ou o desastre. Pelo contrário, os deslocados internos – independentemente de regressarem aos seus lares, assentarem noutros lugares do país ou tentarem integrar-se onde se encontram deslocados – costumam enfrentar problemas persistentes e necessitar de apoio até conseguir uma solução duradoira para a sua situação de deslocamento. Esta alcança-se quando os deslocados internos deixam de necessitar de assistência ou protecção específicas ligadas à sua situação de deslocamento, podendo gozar dos seus direitos humanos sem serem discriminados pela sua condição de deslocados. Segundo o citado documento, a solução duradoura para os deslocados internos pode ocorrer através de três formas possíveis: regressando e reintegrando-se de modo sustentável no lugar de origem; integrando-se de modo sustentável nos locais ou zonas onde se encontram deslocadas; assentando e integrando-se de modo sustentável em qualquer outro lugar do país. A adopção de qualquer dessas formas deverá ter em linha de conta três aspectos fundamentais: i) O seu carácter de processo gradual e, às vezes, prolongado, tendente a reduzir as necessidades relacionadas especificamente com o deslocamento e a zelar por que as PDI possam gozar dos respectivos direitos humanos livres de discriminação. ii) A sua natureza de processo complexo, envolvendo difíceis questões de direitos humanos, humanitárias, de desenvolvimento, de reconstrução e de reconciliação e construção da paz. iii) O seu carácter de processo que requer a participação coordenada e oportuna de diversos agentes. A procura de soluções deve ser presidida pelos seguintes princípios basilares: a) A responsabilidade primária de dar soluções duradoiras às PDI deve ser assumida pelas autoridades nacionais, cabendo aos agentes internacionais humanitários e de desenvolvimento funções complementares. b) As autoridades envolvidas devem conceder e facilitar o acesso rápido e sem obstáculos a esses agentes a fim de que ajudem as PDI a alcançar uma solução duradoira. c) As 400 necessidades, os direitos e os legítimos interesses das PDI é o que deve orientar com carácter primordial todas as políticas e as decisões relativas às soluções duradouras. d) Todos os agentes envolvidos devem respeitar o direito das PDI a adoptar uma decisão fundamentada e voluntária sobre a solução duradoira que mais lhes convém, e a participar no planeamento e gestão dessas soluções. e) Na impossibilidade do regresso, a decisão de uma PDI de optar por uma integração local ou pelo assentamento noutra parte do país não deve ser considerada uma renúncia ao seu direito a regressar se, a posteriori, essa opção viesse a revelar-se factível. f) Em caso algum se deve induzir nem obrigar as PDI a regressar nem a reassentar em zonas onde a sua vida, segurança, liberdade ou a sua saúde esteja em perigo. g) As PDI que procurem uma solução duradoira não devem ser vítimas da discriminação por motivos relacionados com a sua situação de deslocamento. h) Outrossim, não se deve descurar as populações e comunidades que integrem ou reintegrem deslocados internos e que tenham necessidades comparáveis. i) As PDI que tenham alcançado uma solução duradoira continuam a ser amparadas pelas normas internacionais de direitos humanos e, quando proceda, pelo Direito Internacional Humanitário. As soluções duradoiras requerem que as autoridades nacionais e locais e os agentes humanitários e de desenvolvimento trabalhem juntos em ordem a prestar um apoio eficaz às PDI e criar um processo baseado nos direitos, de modo que os deslocados internos: 1) estejam em condições de tomar uma decisão fundamentada e voluntária sobre a solução duradoira que mais lhes convém; 2) participem na planificação e gestão da solução duradoira de tal modo que se considerem as suas necessidades e direitos nas estratégias de recuperação e desenvolvimento; 3) tenham acesso seguro, sem obstáculos e oportuno, a todos os agentes que concorram para a consecução de soluções duradoiras, entre outros, os agentes não governamentais, humanitários ou de desenvolvimento; 4) tenham acesso a mecanismos eficazes de supervisão do processo e das condições sobre o terreno; 5) em situações de deslocamentos resultantes de conflitos ou violência, 401 tenham ao menos uma participação indirecta nos processos de paz e nas iniciativas de consolidação da paz, e que isso reforce as soluções duradoiras. Como critérios para determinar em que medida se alcançou uma solução duradoira, o “quadro de soluções” indica o gozo, sem discriminação, por parte das PDI, dos seguintes direitos: i) a segurança e a liberdade de circulação a longo prazo; ii) um nível de vida adequado que inclua, no mínimo, uma alimentação adequada, água, habitação, assistência sanitária e educação básica; iii) o acesso ao emprego e aos meios de subsistência; iv) o acesso a mecanismos eficazes pelos quais se lhes restitua a sua casa, a sua terra e outros bens, ou se lhes garanta uma indemnização justa. Em alguns contextos, também se contemplam como critérios para a determinação de solução duradoira: o acesso e reposição de documentos pessoais ou de outra índole; o reagrupamento voluntário das famílias separadas durante o deslocamento; a participação em assuntos públicos a todos os níveis e em plena igualdade com a população residente; e os recursos efectivos (informação, justiça, reparação) em caso de violação de direitos relacionada com a situação de deslocamento. Baseada no acima exposto “quadro de soluções duradoiras”,1028 a análise do processo que conduziu à declaração, em 2004, do fim do deslocamento interno em Angola revela que as NRPD nem sempre foram cumpridas, e não existem mecanismos para lidar com o seu incumprimento.1029 Esse estado de coisas não pode deixar de suscitar perplexidade e preocupações. A maior delas prende-se com as condições de manifesta vulnerabilidade de muitos ex-deslocados internos Assim como nos mais recentes estudos acerca da necessidade da integração local dos deslocados de longa duração, sem prejuízo do seu retorno às suas zonas de origem, se e quando as condições o permitirem. Veja-se FERRIS, E. (ed.), Resolving Internal Displacement: Prospects for Local Integration, Washington: The Brookings Institution – London School of Economics Project on Internal Displacement and IDMC, June 2011. 1029 Cfr. FERNANDES, J. J., “A crise humanitária e o desafio da reintegração “, O Mundo em Português, nº17 (Outubro 2002), http://www.ieei.pt/publicacoes/exemplar.php?exemplar=59, visitado em 8/11/2011. 1028 402 que, na falta de políticas sociais e de protecção apropriadas e eficazes, expostos ao impacto de fenómenos climático-ambientais extremos (de realização repentina ou progressiva), e excluídos do desenvolvimento em curso no país, podem estar a converter-se em “deslocados ambientais” e em “deslocados do desenvolvimento”. 3. OS “DESLOCADOS AMBIENTAIS” E “DO DESENVOLVIMENTO” EM ANGOLA Acolhendo no seu ordenamento jurídico os Princípios Orientadores da ONU, na definição de deslocados internos1030 o Governo angolano, além de conflitos armados e de situações de violência generalizada, inclui também, como causas do deslocamento forçado, as violações dos direitos humanos e as calamidades humanas ou naturais. Tendo-se o país libertado, felizmente, das primeiras causas – não assim das suas profundas consequências -, no actual contexto sociopolítico e económico, as restantes causas, quiçá menos ruidosas e mais sub-reptícias, parecem receber pouca atenção por parte das autoridades nacionais, não obstante tratar-se de fenómenos cujo potencial é, a longo prazo, taõ ou mais devastador que o conflito armado. 3.1. Alguns indicadores do país Angola situa-se na região ocidental da África Austral, estende-se por uma superfície de 1.246.700 Km2, sendo 60% do seu território constituído por planaltos de 1.000 a 2.000m com uma densa e extensa rede hidrográfica, entre 1.650 quilómetros de costa atlântica e 4.837 quilómetros de fronteiras terrestres. Tem Deslocados internos são «pessoas ou grupos de pessoas forçadas ou obrigadas a abandonarem as suas casas, os seus locais de residência habitual, particularmente em consequência de ou com vista a evitar os efeitos dos conflitos armados, situações de violência generalizada, violações dos direitos humanos, calamidades humanas ou naturais e que não tenham atravessado uma fronteira internacionalmente reconhecida de um Estado». 1030 403 fronteiras com a República do Congo, República Democrática do Congo, República da Zâmbia e República da Namíbia. Figura 3: Mapa da República de Angola no mapa de África O seu clima é tropical, com duas estações: estação seca (cacimbo), de Maio a Setembro, e das chuvas (mais quente), de Outubro a Abril, com temperaturas médias de 27ºC (máximas) e 17ºc (mínimas). Em termos constitucionais, a República de Angola é um Estado de Direito Democrático, alicerçado na soberania popular, no império da lei, na separação de poderes e interdependência de funções, na unidade nacional, na democracia representativa e participativa, na dignidade da pessoa humana, no pluralismo de 404 expressão e de organização política, e no respeito e garantia dos direitos e liberdades fundamentais do Homem.1031 Do ponto de vista administrativo, Angola está organizado em províncias – que, em número de 18, são a célula base das funções de planeamento e orçamentação -, municípios (em número de 164) e comunas. Figura 4: Mapa administrativo de Angola (Fonte: Relatório do Estado Geral do Ambiente em Angola – MINUA 2006, p.1) 1031 Constituição da República de Angola, artigo 2º. 405 Das eleições legislativas de 2008 resultou a configuração dum parlamento em que o MPLA, partido no poder, detém 191 deputados, seguido pela UNITA com 16 deputados, o PRS com 8, a FNLA com 3, e a Nova Democracia União Eleitoral com 2 deputados. Além de um importante património natural, o país possui um vasto e diversificado conjunto de recursos: minerais, com maior destaque para o petróleo e diamantes, que situam Angola no grupo dos principais produtores africanos; hídricos, que posicionam o país numa situação privilegiada na África Austral, designadamente do ponto de vista do potencial hidroeléctrico, que eleva o seu variado potencial energético; abundantes recursos do mar, em particular os piscícolas; solos de aptidão muito variada, quer em regime de sequeiro, quer de irrigação.1032 Ultrapassado o longo e destrutivo período de conflitos armados, o país conta hoje com uma população residente estimada em 17.6 milhões, sendo urbana 55.8% dessa população. O seu crescimento populacional anual situa-se na ordem dos 2.7%, com uma esperança de vida à nascença situada em 47 anos. A sua estrutura económica é de enclave, com o petróleo a representar 57% do PIB, 90% das exportações e 80% das receitas fiscais do Governo.1033 Angola é um dos 191 países que, em Setembro do ano 2000, em Nova Iorque, adoptaram a Declaração do Milénio,1034 pela qual se comprometem, solene e globalmente, a reduzir a pobreza, melhorar a saúde e promover a paz, os direitos humanos e a sustentabilidade ambiental. Dessa Declaração surgem os Objectivos de Desenvolvimento do Milénio (ODM), quais metas específicas e mesuráveis a partir GOVERNO DE ANGOLA – PNUD, Angola: Objectivos de Desenvolvimento do Milénio. Luanda, Setembro de 2005, p.6. 1033 Os dados são os que oferece o documento BERTELSMANN STIFTUNG, BTI 2010 — Angola Country Report. Gütersloh: Bertelsmann Stiftung, 2009. Referente ao mesmo período analisado, o documento REPÚBLICA DE ANGOLA, Estratégia Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (ENSAN), Luanda, Março de 2009, pp.12 e 27, situa o crescimento populacional em 3.1% e a esperança de vida à nascença em 41 anos. 1034 Declaração do Milénio das Nações Unidas, aprovada na Cimeira do Milénio, realizada de 6 a 8 de Setembro de 2000, em Nova Iorque. Resolução A/RES/55/2, de 8 de Setembro de 2000. 1032 406 das quais é possível monitorar, de forma sistemática, o progresso de cada país na realização do compromisso assumido nessa Declaração. Constituindo um conjunto de alvos limitados no tempo, os 8 ODM, com as suas 22 metas e 48 indicadores, consistem em, até ao ano 2015: i) Erradicar a pobreza extrema e a fome; ii) Alcançar o ensino primário universal; iii) Promover a igualdade de género e dar autonomia às mulheres; iv) Reduzir a mortalidade infantil; v) Melhorar a saúde materna; vi) Combater o VIH/SIDA, o paludismo e outras doenças pandémicas; vii) Assegurar a sustentabilidade ambiental; e viii) Estabelecer uma parceria global para o desenvolvimento. Membro da União Africana, Angola integra essa parceria global, abraçando várias iniciativas regionais, com particular realce para a Nova Parceria para o Desenvolvimento de África (NEPAD) e o Mecanismo Africano de Revisão de Pares (MARP).1035 Trata-se de dois importantes processos que reforçam, complementam e impulsionam o cumprimento das metas definidas na Cimeira do Milénio, insistindo particularmente no combate ao clientelismo e à corrupção, na promoção duma melhor governação, na satisfação dos direitos humanos e na responsabilização de todos os actores estatais. No plano nacional, para o cumprimento dos ODM foram criados vários e importantes instrumentos, entre os quais se destacam: i) a Estratégia de Combate à Pobreza (ECP),1036 em 2003, visando a reintegração social da população, o investimento massivo em infra-estruturas sociais e técnicas, e as reformas estruturais, incluindo a descentralização do poder local; ii) o Programa de Reestruturação do Sistema de Logística e de Distribuição de Produtos Essenciais à Tal como exposto no ponto 4.4 do capítulo VI supra, o MARP é um dos mecanismos de supervisão previstos para a implementação da Convenção de Kampala. 1036 GOVERNO DE ANGOLA, MINISTÉRIO DO PLANEAMENTO, Estratégia de Combate à Pobreza. Reinserção Social, Reabilitação e Reconstrução e Estabilização Económica, Luanda, 11 de Setembro de 2003. 1035 407 População (PRESILD),1037 em 2006, visando reduzir o preço dos alimentos, alargar o mercado de alimentos localmente produzidos e ajudar a criar 200 mil postos de trabalho até ao ano 2012; a Estratégia Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (ENSAN),1038 em 2009. Enquadrada no Programa Estratégico de Desenvolvimento de Longo Prazo (PEDLP-2025) e no seu Plano de Desenvolvimento a Médio Prazo 2009-2013 bem como nas várias políticas sectoriais, a ENSAN conta com um plano de acção próprio, o Plano de Acção de Segurança Alimentar e Nutricional (PASAN), e visa, como objectivo geral, «contribuir para que todos os angolanos tenham a todo o momento, disponibilidade de alimentos com qualidade e variedade adequada, e acesso físico e económico a esses alimentos que lhes permita contribuir para o desenvolvimento humano, económico e social de Angola»;1039 a Lei da Probidade Administrativa, em Março de 2010,1040 que visa combater a corrupção e estimular uma gestão mais responsável e transparente do erário público. Em alguns círculos, tem-se considerado que Angola fez progressos em vários aspectos, na realização dos ODM. A UNICEF, por exemplo, assinala que a malnutrição passou de 35% a 23%, a taxa de escolarização das crianças eleva-se a 76%, a igualdade dos sexos está prestes a ser atingida com 98 raparigas escolarizadas por cada 100 rapazes, a mortalidade infantil baixou 20% e a proporção de crianças que morreram de malária diminuiu 23%. 1041 Entrementes, Veja-se a página oficial da Direcção Nacional do Comercio Interno, http://www.dnci.net/abccomercial/presild/, visitada em 19/01/2011; “PRESILD precisa de novos rumos”, O País online, edição de 29/01/2010, http://www.opais.net/pt/opais/?det=9505, visitado em 19/01/2011. 1038 REPÚBLICA DE ANGOLA, Estratégia Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (ENSAN), Luanda, Março de 2009. 1039 ENSAN, pp.5 e 9. 1040 Lei n.º 3/10, de 29 de Março. 1041 “Angola no bom caminho para realizar os Objectivos do Milénio”, http://www.unric.org/pt/actualidade/28542-angola-no-bom-caminho-para-realizar-os-objectivosdo-milenio, visitado em 20/11/2011. 1037 408 essa mesma agência constata que as disparidades económicas e sociais entre os angolanos colocam em risco as possibilidades do país (Angola) atingir os ODM.1042 É certo que Angola se situa entre as economias com maior crescimento em todo o mundo. O Fundo Monetário Internacional (FMI) prevê que, em 2012, a economia angolana crescerá 10,8%, muito acima da economia mundial (4%) e mesmo da média de crescimento estimada para o conjunto das economias emergentes e em desenvolvimento (6,1%).1043 Apesar desse incrível crescimento ao nível macroeconómico e não obstante os programas de adequação aos ODM e dos progressos verificados nesta matéria, conforme atrás referido, o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) do país, referente ao ano 2010, foi considerado baixo, alcançando apenas o valor de 0.403, que situava Angola no 146º posto do ranking do IDH, (num total de 182 países avaliados).1044 Em 2011, estes valores sofreram uma sensível alteração, situando o país no posto 148 do IDH.1045 “Disparidades colocam em risco http://www.opais.net/pt/opais/?id=1929&det=16813&mid=, visitado em 18/11/2011. 1042 ODM”, INTERNATIONAL MONETARY FUND (IMF), World Economic Outlook. Slowing Growth, Rising Risks, September 2011; FARIA, L., “Angola superará em 2012 economias avançadas e países emergentes”, http://www.opais.net/pt/opais/?id=1551&det=23378, visitado em 20/11/2011. 1044 PNUD, Relatório de Desenvolvimento Humano de 2010. Edição do 20º Aniversário. A Verdadeira Riqueza das Nações: Vias para o Desenvolvimento Humano. Luanda, 15 de Março de 2011. Disponível em http://mirror.undp.org/angola/LinkRtf/Apresenta%C3%A7%C3%A3o-RDH2010.pdf, consultado em 20/11/2011. 1045 PNUD, Relatório do Desenvolvimento Humano de 2011. Sustentabilidade e Equidade: Um Futuro Melhor para Todos, disponível em http://hdr.undp.org/en/media/HDR_2011_PT_Complete.pdf, consultado aos 29/01/2012. 1043 409 Quadro 6: Tendência do IDH de Angola, desde 1980-2011. Ano Tendência do IDH de Angola, com base na série temporal de dados consistentes, novos indicadores de componentes e nova metodologia Esperança Anos de Média de RNB per Valor de vida à escolaridade anos de capita (PPP IDH Nascença esperados escolaridade US$) 1980 40.5 7.3 1985 1990 41.2 42.0 4.0 4.0 3,1.3 2,765 1995 42.7 4.2 1,701 2000 2005 2010 2011 43.6 45.5 48.1 51.1 4.4 4.4 4.4 9.1 4.4 4.4 4.4 4.4 2,270 3,396 4,941 4.874 do 0.349 0.376 0.403 0.486 Fonte: PNUD, Relatório do Desenvolvimento Humano 2010 e 2011. O Governo angolano manifestou publicamente o seu desagrado e indignação ao PNUD, por ocasião da apresentação pública do Relatório do Desenvolvimento Humano 2011, ao considerar que, para a sua elaboração, este organismo havia utilizado informação estatística do ano 2001. Numa nota de protesto, o Executivo angolano afirma que não confere qualquer valor ao referido relatório. E apela a essa instituição para que nos seus futuros estudos se paute pelo rigor científico e pelo respeito e verdade da actualidade dos factos. «Ao utilizar dados estatísticos ultrapassados e que contrariam os dados patentes no recente Inquérito sobre o Bem-Estar da População (IBEP), organizado com o apoio da UNICEF e do Banco Mundial, não admira que a República de Angola continue a manter a mesma classificação nos relatórios do PNUD sobre os Índices de Desenvolvimento Humano», refere essa nota, através da qual o Governo declinou o convite e o patrocínio para o acto de lançamento oficial do referido relatório no território nacional.1046 “’Colisão’ entre o Governo angolano e o PNUD”, Jornal Apostolado, http://www.apostoladoangola.org/articleview.aspx?id=5492, visitado em 10/01/2012. 1046 410 Apesar desse mal-estar das autoridades governamentais, dados à margem do PNUD indicam que cerca de 68% ou seja, dois terços da população continua a viver abaixo da linha de pobreza, e 26% encontra-se em situação de extrema pobreza.1047 Muitos destes pobres e miseráveis são ex-deslocados internos, concentrados nos subúrbios das cidades, (sobretudo Luanda), onde a pobreza das famílias é estimada em 57%, e no meio rural, onde a pobreza alcança 94% dos agregados.1048 A sua situação social, em particular no plano sanitário e educacional, é preocupante. O rápido incremento da Renda Nacional Bruta (RNB) per capita que, em 2010, alcançou os 4 mil e 941 USD,1049 apenas reflecte a redução do diferencial económico da elite do país (cerca de 10% da população)1050 relativamente aos padrões económicos dos países desenvolvidos. Para a maioria da população, porém, o dito incremento traduz-se num custo de vida proibitivo. Convém recordar que, pelo segundo ano consecutivo, Luanda – a macrocefálica capital do país - recebe a tristemente célebre distinção de cidade mais cara do mundo.1051 Tem razão David SOGGE ao indicar que, «como tantos outros casos controlados pelos petrodólares, Angola ilustra muitos dos sintomas do Estado rentier: a existência de políticos, empresários e accionistas que usufruem de montantes colossais nas BERTELSMANN STIFTUNG, BTI 2010 — Angola Country Report, op.cit., p.2. PESTANA, N., “Angola, a pobreza uma vergonha nacional”, Pambazuka News, edição 11, de 9 de Janeiro de 2009, http://www.pambazuka.org/pt/category/features/53120, consultado em 23/11/2011. De acordo com este analista, «Angola tem uma população estimada em 18,5 milhões de habitantes, sendo cerca de 12,5 milhões pobres porque vive com cerca de 1,7 dólares americanos por dia, numa situação de serviços básicos diminutos, de baixos indicadores sociais e de fraco funcionamento do sistema de direitos. A pobreza no país está associada a vulnerabilidade estrutural das famílias, à doença e a um fraco acesso a serviços básicos». 1049 PNUD, Relatório de Desenvolvimento Humano 2010, cit. 1050 BERTELSMANN STIFTUNG, BTI 2010 — Angola Country Report, op.cit., p.16. O PNUD, Relatório do Desenvolvimento Humano de 2011, cit, p.150, estima em 54,8% a população em pobreza grave. 1051 Segundo dados da consultora MERCER, publicados em Julho de 2011, http://www.mercer.com/costofliving, visitada em 20/11/2011. «What the report didn’t make clear was that the city was also one of the most savagely segregated cities in terms of wealth: a tiny native elite and foreign nationals working in oil, sitting atop a mountain of desperate poverty», desabafa um conhecedor da realidade de Luanda (http://stuartfreedman.com/blog/tag/africa/, blog visitado em 8/11/2011). 1047 1048 411 suas contas bancárias enquanto os cidadãos comuns enfrentam défices colossais nos serviços públicos, meios de subsistência e governação legítima».1052 A tudo o anterior acresce o facto de que, à espera dos bons resultados que a Lei da Probidade Administrativa possa surtir, Angola continua a figurar entre os países do mundo com maior índice de corrupção institucional, ocupando o 168º posto, numa tabela de 183 países avaliados, e com um índice de percepção da corrupção de nível 2.1053 Referindo-se a todo este estado de coisas, Mihaela WEBBA considerou, recentemente, que «Angola vive um momento crucial de mudanças negativas que afectam a sua identidade e perigam o futuro do seu povo. Mudou a geografia política e humana, alterou-se a economia política e agudizou-se a crise social. Temos uma república sem republicanismo, um estado democrático sem democracia, um estado de direito que viola os direitos fundamentais dos cidadãos e uma Constituição derivada de fraudes e fundada na inconstitucionalidade».1054 Neste contexto, suscita especial preocupação a situação das pessoas vítimas de deslocamentos arbitrários devidos à indústria extractiva, à falta de isonomia no acesso às terras e, sobretudo, aos abusivos desalojamentos em curso no país. Preocupante é, outrossim, a situação dos deslocados internos, vítimas da mudança climática. Uns e outros constituem um problema político e de má governação, pondo à prova a capacidade e a vontade de proteger do Estado. SOGGE, D., Angola: e onde está a “boa governação” do mundo? FRIDE, Relatório 23, Junho de 2006, p.1. 1053 TRANSPARENCY INTERNATIONAL, Corruption Perceptions Index, 2011, http://cpi.transparency.org/cpi2011/results/, consultado em 2/12/2011. Considerando as anteriores avaliações, a corrupção no sector público no país piorou, passando do posto 162º ao actual 168º. Veja-se http://transparency.org/policy_research/surveys_indices/cpi/2009/cpi_2009_table, consultado em 20/11/2011; HRW, Transparency and Accountability in Angola. An Update. New York, April 2010. 1054 WEBBA, M., “A construção da democracia e o fenómeno da corrupção em Angola”, Pambazuka News, Edição 39, de 6/07/2011, http://www.pambazuka.org/pt/category/features/74677, consultado em 15/11/2011. 1052 412 3.2. “Deslocados ambientais” angolanos Constata-se, a partir da ONU, uma tendência de aumento da frequência e da intensidade dos fenómenos meteorológicos extremos, cujos efeitos e impacto mais severos já se fazem sentir sobre as populações e as economias pobres, particularmente das zonas tropicais.1055 Desprovidos de infra-estruturas necessárias para lidar com o impacto desses fenómenos, muitos desses países vêem como as alterações climáticas, que exacerbam os factores conducentes à pobreza, vão-se constituindo em grandes desafios à promoção do desenvolvimento e à equidade social. Conforme foi exposto no capítulo VII supra, além de fenómenos meteorológicos extremos, como as cheias e inundações, também preocupam sobremaneira as alterações climáticas de manifestação lenta e progressiva, como a desertificação, a seca, a erosão e a degradação do solo. Recentemente, o Presidente da Comissão da União Africana, Jean PING assinalou que o fenómeno da desertificação em África é extremamente inquietante, afectando 43% das terras produtivas, correspondente a 70% da actividade económica e 40% da população do continente.1056 Situada neste contexto continental, Angola não está livre dessa devastadora alteração que, entretanto, quiçá por sua natureza de “fenómeno silencioso”, não tem merecido suficiente divulgação. Certamente que carece também de estudos e políticas adequadas de prevenção e mitigação.1057 Mais chamativas e divulgadas têm sido as cheias e as inundações, consideradas “os desastres naturais mais frequentes em todo o país”, atingindo, REPÚBLICA DE ANGOLA, MINISTÉRIO DO PLANEAMENTO, Relatório sobre os Objectivos de Desenvolvimento do Milénio. Setembro de 2010. 1056 “Desertificação afecta a economia”, Jornal de Angola, edição de 26/10/2011, http://jornaldeangola.sapo.ao/13/0/desertificacao_afecta_a_economia, notícia vista em 26/10/2011. 1057 O país possui uma Lei de Bases do Ambiente (Lei nº5/98, de 19 de Junho de 1998), que vem sendo actualizada por subsequentes iniciativas e programas no âmbito do 8º ODM. Os resultados da sua implementação ainda são pouco ou nada visíveis. 1055 413 ano após ano, a numerosas comunidades,1058 quase sempre as mais pobres, e colocando um elevado número de pessoas em situação de deslocadas internas.1059 Os números quase sempre ficam por determinar. Ainda assim, sirva recordar, a título de exemplo, que na sequência das fortes chuvas que caíram ininterruptamente no sul do país, em Dezembro de 2008, estima-se que cerca de 25 mil pessoas ficaram desalojadas, num conjunto de cerca de 125 mil pessoas afectadas.1060 A dimensão e o elevado número de vítimas das cheias registadas em Benguela, Namibe e Cunene, no início de 2011, levou o Governo a apelar à solidariedade internacional, no quadro da adaptação e mitigação das alterações climáticas, alegando que o país tem sofrido fortemente de catástrofes naturais relacionadas com os impactos das alterações climáticas, não obstante fazer parte dos que menos emitem gases com efeito estufa.1061 A situação dos “deslocados meio ambientais” tem posto à prova a capacidade e a vontade das autoridades nacionais de prestar assistência e proteger os seus cidadãos. Entretanto, o já mencionado Relatório do Desenvolvimento Humano 2011 situa Angola entre os dez países com as taxas mais elevadas de morte por catástrofe ambiental, e entre as dez primeiras posições da lista do Índice de Pobreza Multidimensional (IPM).1062 Destes e outros inquietantes apontamentos se infere o elevado grau de vulnerabilidade que resulta da interacção dos factores ambientais com outros de natureza sociopolítica, gerando deslocados ambientais, muitos deles ex-deslocados internos do longo conflito armado. “Ministro do Interior aponta cheias e inundações como os desastres mais frequentes no país”, http://www.portalangop.co.ao/motix/pt_pt/noticias/sociedade/2011/9/41/Ministro-Interioraponta-cheias-inundacoes-como-desastres-mais-frequentes-pais,16965bed-1bb8-4c7e-a51bf94805e05e41.html, visitada em 12/10/2011. 1059 REPÚBLICA DE ANGOLA, MINISTÉRIO DO PLANEAMENTO, Relatório sobre os Objectivos de Desenvolvimento do Milénio, cit., p.18. 1060 REDVERS, L., “Cheias desalojam milhares em Angola”, http://www.bbc.co.uk/portugueseafrica/news/story/2009/03/090313_asngolafloodstl.shtml, notícia visitada em 21/11/2011. 1061 “Angola pede ajuda para vítimas das cheias”, Jornal de Angola, notícia referente a 8/03/2011, disponível em http://jornaldeangola.sapo.ao/20/0/angola_pede_ajuda_para_vitimas_das_cheias, vista em 19/11/2011. 1062 PNUD, Relatório do Desenvolvimento Humano 2011, p.7. 1058 414 3.3. “Deslocados de desenvolvimento” angolanos Uma das mais chocantes práticas de violação dos direitos humanos fundamentais, abuso de autoridade (ditadura) e arrogante demonstração das profundas assimetrias sociais, vêm sendo as demolições e desalojamentos em curso no país, desde há algum tempo, originando importantes fluxos de deslocados internos, sujeitos a um inenarrável sofrimento humano. Observemos que muitos dessas vítimas são ex-deslocados de guerra que revivem, em tempo de paz, a dramática experiência do deslocamento forçado e arbitrário. Responsáveis por estes actos, as autoridades nacionais e locais alegam a necessidade de terrenos para desenvolver projectos de interesse público; e que os desalojados não passam de ocupantes ilegais de terrenos públicos. Testemunhas dessas práticas, várias organizações de defesa de Direitos Humanos falam em dezenas de milhares de vítimas. A título de exemplo, só na cidade do Lubango mais de 20 mil pessoas foram despejadas e deslocadas, em 2010, e previa-se, para 2011, cerca de 3500 deslocamentos forçados mais.1063 Num importante relatório publicado em 2007,1064 a HRW e a SOS Habitat documentaram 18 despejos em massa realizados pelas autoridades entre 2002 e 2006, havendo deixado ao relento entre 20 e 30 mil pessoas. Os desalojamentos forçados afectam também e gravemente a não poucas pessoas e comunidades em zonas rurais, que são despojadas do seu meio de vida (terras confiscadas ilegalmente) em favor dos novos “latifundiários” (os fazendeiros) - que gozam, alegadamente, do apoio cúmplice das autoridades -, naquilo que pode configurar um perigoso conflito entre o direito consuetudinário “3500 Pessoas Sob Ameaça na Cidade de Lubango, Sem Alojamento Alternativo”, http://pambazuka.org/pt/category/features/75960, visitado em 22/11/2011. 1064 HRW e SOS HABITAT, “Eles Partiram as Casas”. Desocupações Forçadas e Insegurança da Posse da Terra para os Pobres da Cidade de Luanda, Volume 19, No. 7(A), Maio 2007. 1063 415 e o positivo em matéria de direitos fundiários.1065 Efectivamente, a questão da terra em Angola afigura-se muito delicada,1066 não obstante terem sido aprovados pelo Governo, em 2004 e em 2006 respectivamente, a Lei de Terras de Angola1067 e o correspondente Regulamento Geral de Concessão de Terrenos.1068 Apesar de indescritível, o enorme sofrimento das vítimas de práticas de demolições, despejos e desalojamentos tem sido recolhido e documentado, tanto quanto possível, por várias organizações defensoras de Direitos Humanos nacionais e internacionais. Luiz ARAÚJO da SOS Habitat,1069 por exemplo, dá-nos o seguinte dramático relato dum episódio de expulsões e demolições massivas: «Cerca de 3.000 famílias foram expulsas pela força das suas casas nos bairros adjacentes do Iraque e Bagdade, no município de Kilamba Kiaxi, na capital angolana, Luanda. As casas das famílias foram demolidas, os seus bens foram destruídos e ficaram desalojadas. As demolições, executadas entre 20 e 26 de Julho de 2009, assumiram proporções sem precedentes e deixaram o bairro Bagdade completamente arrasado e o bairro Iraque parcialmente destruído. Os que ainda permanecem no bairro Iraque estão a receber ameaças de expulsão forçada. Agentes da polícia, soldados e guardas presidenciais armados chegaram a ambos os bairros às 03h00 da madrugada do dia 20 de Julho e ordenaram às pessoas que saíssem de suas casas antes de os bulldozers começarem a destrui-las. Os residentes ficaram a assistir à demolição das suas casas. Alguns que tentaram “Arcebispo do Lubango denuncia violação dos Direitos Humanos”, http://www.angonoticias.com/full_headlines.php?id=944, notícia vista em 22/11/2011. 1066 É sugestiva a reflexão que, sobre esta matéria, faz Bernardo CASTRO, o qual considera, inter alia, que a complexa problemática fundiária «deve despertar maior sentido de responsabilidade do governo angolano pois o clima que dela decorre não difere e, dói dizer isso, de certo modo, do vivido no tempo colonial profundamente marcado pelo uso da força, expulsão de famílias camponesas de suas terras tradicionais sem a justa indemnização, exposição de famílias (velhos, viúvas e crianças) ao relento ou em tendas sem condições humanamente aceites e de um formalismo legal de hipocrisias» (“Especulação de preço de terras em Angola”, Outubro de 2010, http://club-k.net, visitado em 20/11/2011). 1067 Lei 9/04, de 9 de Novembro de 2004. 1068 Decreto n.º 58/07, de 13 de Junho de 2006. 1069 ARAÚJO, L., Angola, expulsões forçadas em grande escala, Londres: Amnistia Internacional, Setembro 2009 (AFR 12/006/2009). 1065 416 impedir as demolições foram espancados. Durante as demolições, a polícia perseguiu e ameaçou os que se recusaram a abandonar a área. Alguns residentes construíram abrigos provisórios com os destroços das suas casas, mas também esses foram destruídos. No dia 25 de Julho, a polícia lançou fogo aos últimos abrigos que ainda estavam de pé no bairro Bagdade. Nenhum dos residentes desalojados serão realojados ou compensados, de acordo com o Vice-Governador da Província de Luanda. Ele reivindicou que os residentes dos bairros Iraque e Bagdade tinham ocupado os terrenos e construído as suas casas ilegalmente numa área reservada para projectos de desenvolvimento. Está prevista a construção de um complexo habitacional de luxo no terreno pelo consórcio privado Projecto Camama. Estima-se que 1.000 famílias tenham ficado desalojadas em consequência das anteriores expulsões forçadas nos bairros Iraque e Bagdade desde Julho de 2007. Ninguém recebeu compensação pelas perdas sofridas». Decididas e executadas sem o devido processo legal e sem prévia consulta, aviso adequado ou compensação, essas expulsões quase sempre têm efeitos catastróficos na vida das vítimas. Estas são, em regra, pessoas e comunidades pobres que, ao serem expulsas pela força, perdem não só as suas casas (normalmente construídas por mãos próprias) e os seus bens pessoais, como também as suas redes de contactos sociais.1070 Atiradas a “lugares inóspitos”,1071 longe dos centros urbanos e privados de infra-estruturas básicas, essas pessoas não têm acesso a meios de transporte, à água potável, alimentos, saneamento, trabalho, saúde e educação. Desalojadas, privadas de tudo e mais profundamente mergulhadas na miséria, em regra não são realojadas nem compensadas pelas Cfr. AI, Fim às Expulsões Forçadas em África, Londres, Setembro de 2009 (AFR 01/007/2009). Este documento demonstra o quão estendidas estão, pelo continente africano, essas abomináveis práticas de despejos, expulsões e desalojamentos. 1071 Num inquietante depoimento às antenas da RFI, em Agosto de 2011, o ex-primeiro ministro de Angola, Marcolino MOCO afirmou que «essas pessoas são enviadas para o "mato, a meio dos bichos"» (“Angola força desalojamentos de centenas de famílias”, http://www.portugues.rfi.fr/node/89708, visitado aos 22/11/2011). 1070 417 suas perdas.1072 A maioria desconhece os próprios direitos,1073 não tem acesso à justiça e a recursos eficazes, e vive amordaçada pelo medo. A sua é uma “vida em ruínas”1074 e total desespero.1075 Tal como transparece no relato supra, sistematicamente as expulsões realizam-se mediante o uso excessivo da força (espancamentos) contra os residentes, incluindo o emprego de armas de fogo; compreende execuções extrajudiciais, detenções e prisões arbitrárias, tortura e outros maus-tratos cometidos pela polícia e outros agentes armados.1076 De acordo com alguma opinião crítica, este estado de coisas consubstancia um manifesto endocolonialismo em Angola.1077 As organizações defensoras de Direitos Humanos não têm tido mãos a medir na denúncia dessas práticas, consideradas “injustas, ilegais e inaceitáveis”,1078 e graves violações dos direitos humanos fundamentais. E acusam o Governo angolano de faltar, perniciosamente, à sua responsabilidade de proteger os seus cidadãos,1079 e de violar claramente as suas obrigações ao abrigo HRW e SOS HABITAT, “Eles Partiram as Casas”…, cit., pp.1-4. BERTELSMANN STIFTUNG, BTI 2010 — Angola Country Report. Gütersloh: Bertelsmann Stiftung, 2009, p.12. 1074 AMNISTIA INTERNACIONAL (AI), Angola, vidas em ruínas: expulsões forçadas continuam, Janeiro de 2007 (AFR 12/001/2007). 1075 “Desespero toma conta dos desalojados do Lubango, um ano depois”, http://www.apostolado-angola.org/articleview.aspx?id=4912, visitado em 22/11/2011. 1076 AI, Informe 2010. O estado dos Direitos Humanos no mundo, pp.104-106. «(…) agentes policiais, por vezes acompanhados por membros de empresas de segurança privada, utilizaram armas de fogo para intimidar os moradores, disparando para o ar ou para o chão. Quatro moradores, incluindo uma criança de cinco anos, foram alvejados ou atingidos por balas perdidas. Muitos outros foram espancados com bastões e coronhas de armas», descreve HRW e SOS HABITAT, “Eles Partiram as Casas”… cit., p.2. 1077 «As demolições seguidas de expulsões violentas de comunidades sem que lhes seja garantido alojamento condigno primeiro nem o respeito pelas suas posses fundiárias são a evidência mais demonstrativa do endocolonialismo que o regime de JES/MPLA vem impondo à nação Angola e consolidando na nossa terra», afirma ARAÚJO, L., “Angola. Endocolonialismo angolano e desalojamentos forçados”, Agosto de 2011, texto disponível em http://guineveremedicina.blogspot.com/2011/08/angolaendocolonialismo-angolano-e.html, consultado em 19/11/2011. 1078 AI, Injusto, ilegal, inaceptable. Desalojos forzosos en Angola. La vivienda es un derecho humano, Londres, mayo de 2009 (AFR 12/002/2009). 1079 AI, Injusto, ilegal, inaceptable..., cit. 1072 1073 418 do Direito internacional e da legislação interna. Constatam algum abrandamento nessas violações,1080 porém mantêm-se apreensivas, toda a vez que numerosos angolanos, mormente «os moradores das vastas áreas informais da cidade continuam extremamente vulneráveis tanto a novos despejos como à repetição dos despejos, devido ao facto de o Governo se ter abstido, até ao momento, de abordar com eficácia a questão da segurança da posse da terra».1081 Pelo que apelam e exigem ao Estado angolano que se abstenha e proíba os despejos forçados,1082 observe, salvaguarde e faça respeitar o basilar direito humano a uma habitação condigna e outros direitos relacionados, consagrados em vários instrumentos legais internacionais em que Angola é Parte. A título de exemplo, o artigo 11.º do Pacto Internacional sobre os Direitos Económicos, Sociais e Culturais (PIDESC) estabelece a obrigação de proteger o direito a uma habitação condigna, o que inclui a protecção contra as desocupações forçadas. De forma complementar, o Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos (PIDCP) estipula o direito da pessoa a não ser sujeita a ingerências arbitrárias ou ilegais na sua vida privada e no seu domicílio (artigo 17.º) e o direito à liberdade e à segurança pessoal (artigo 9.º). As demolições, despejos e desalojamentos que têm tido lugar no país, constituem violações sistemáticas a esta legislação. É certo que o Direito internacional reconhece aos Governos o direito de expropriar terras de sujeitos privados mesmo sem o seu consentimento ou de obrigar os moradores a desocupar os imóveis. Esse direito, porém, está estritamente condicionado às circunstâncias comprovadamente excepcionais, a A diminuição de demolições dever-se-á, possivelmente, a constantes denúncias e à pressão mediática interna e externa sobre um Governo em certa medida preocupado com a própria imagem no exterior. 1081 HRW e SOS HABITAT, “Eles Partiram as Casas”…, cit., p.2. 1082 HRW, Angola: Parar os Despejos Forçados. 3500 Pessoas Sob Ameaça na Cidade de Lubango, sem Alojamento Alternativo, 25 de Agosto de 2011, http://www.hrw.org/node/101271, consultado a 12/11/2011. 1080 419 uma clara definição do interesse público subjacente e à adopção de procedimentos adequados. Neste sentido, um despejo coercivo apenas se adequa e respeita as normas internacionais se e quando os Governos asseguram a exploração de alternativas viáveis e garantem o direito à indemnização das pessoas pelos bens móveis e imóveis afectados. E cumprem o seu dever de aplicar salvaguardas processuais mínimas que incluam: uma consulta genuína às pessoas afectadas; um aviso prévio adequado e razoável da data do despejo; informação atempada sobre os despejos propostos incluindo, se possível, o fim para o qual se pretende utilizar o terreno; uma devida identificação do pessoal que leva a cabo os despejos; e a disponibilização de vias legais de recurso para as pessoas afectadas.1083 Estas exigências impostas pela legislação internacional estão recolhidas na Constituição da República de Angola e em vários diplomas legislativos que conferem enquadramento jurídico protector. No seu artigo 15º, a Constituição protege a posse da terra. Várias leis e regulamentos angolanos em matéria de gestão de terras e planeamento urbano, bem como as normas gerais de procedimento administrativo, consagram disposições que reflectem em boa medida as exigências de informação, notificação e indemnização impostas pelo direito internacional, mas que as autoridades têm sistematicamente ignorado. Acresce que, apesar de assinaláveis avanços em matéria de enquadramento jurídico dos direitos reais no país, persiste a insegurança da posse da terra, que resulta da esmagadora informalidade da posse das habitações e terrenos, da inadequação da legislação nacional no domínio de gestão de terras e planeamento urbano, assim como da ineficácia dos procedimentos de registo predial. Essa insegurança leva a recear mais despejos no futuro, acentuar as clivagens sociais e provocar importantes conflitos,1084 caso não se adoptem medidas determinantes e urgentes para corrigir essa grave situação. HRW e SOS HABITAT, “Eles Partiram as Casas”…, cit., p.5. Na realidade, estes conflitos já existem, podendo agravar-se se não se tomarem as necessárias medidas. Veja-se “A luta pela terra pode agravar-se”, notícia da Voz da América 1083 1084 420 4. A (DES)PROTECÇÃO DOS DESLOCADOS DO DESENVOLVIMENTO NA CONVENÇÃO DE KAMPALA Conforme esboçado nos capítulos III1085 e VI supra,1086 os chamados “deslocados do desenvolvimento”, cuja realidade acabamos de ilustrar com o caso de Angola, configuram outra categoria de deslocados internos objecto da nossa profunda preocupação ao longo do presente texto. Trata-se dum fenómeno que apesar de ser aparentemente silencioso, transcorre em numerosos países de diferentes continentes do mundo, e dão origem a importantes e incontornáveis questões de direitos humanos.1087 A Declaração sobre o direto ao desenvolvimento adoptada pela ONU em 1986,1088 representou uma centelha de esperança para as milhões de pessoas que vivem na pobreza absoluta. Inspirando-se na sua Carta fundacional, de forma particular na determinação de promover o progresso social e elevar o nível de vida dentro duma concepção mais ampla da liberdade, assim como empregar um mecanismo internacional para promover o progresso económico e social de todos referente ao dia 24/09/2011, http://www.voanews.com/portuguese/news/09_24_2011_angola_land_distribution130498298.html, consultada na mesma data; “’Guerra’ de terras e detenções nos Gambos, Huíla”, http://www.apostolado-angola.org/articleview.aspx?id=5523, notícia vista aos 27/01/2012. 1085 Ponto 2. 1086 Item 2.1. 1087 «Development-induced displacement and resettlement (DIDR) raises a number of human rights questions. In particular, debates often occur over whether or not the rights of displacees are violated by forcible resettlement or by specific strategies of resettlement. Where governments or other agencies have resettled with impunity, basic rights listed in the 1948 Universal Declaration on Human Rights have often been violated. In other cases, the rights to adequate housing, education, participation in cultural life, or the advisability of measures, all listed in the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, or the right to culture, listed in the International Covenant on Civil and Political Rights, have been breached» (STANLEY, J., Development-induced displacement and resettlement, http://www.forcedmigration.org/researchresources/expert-guides/development-induced-displacement-and-resettlement/fmo022.pdf, epígrafe 5.2, consultado a 1/02/2012). 1088 A/RES/41/128, de 4 de Dezembro de 1986. 421 os povos,1089 a ONU proclamou que o direito ao desenvolvimento é um direito humano inalienável; que a igualdade de oportunidades para o desenvolvimento é uma prerrogativa tanto das nações como dos indivíduos que conformam as nações; e que cada pessoa é sujeito central e beneficiário do desenvolvimento.1090 A aspiração de tornar realidade para todos o direito ao desenvolvimento constitui o fundamento dos ODM, plasmados na Declaração do Milénio1091 e destinados a resgatar a dignidade dos mais vulneráveis que vivem na mais absoluta pobreza. O direito al desenvolvimento compreende os princípios de cooperação internacional, transparência, igualdade, participação, responsabilidade e não discriminação. E potencia os esforços para a consecução dos ODM, toda a vez que proporciona um marco integrado, holístico e coesivo em ordem a um desenvolvimento justo e equitativo para todas as pessoas.1092 Apesar do seu enunciado eticamente imaculado, no terreno estes princípios distam de ser realidade e são constantemente conculcados. Em certa medida, isso demostra o “caracter tóxico” do próprio conceito desenvolvimento, que dá origem a diversos abusos, violações e mentiras sociais. Se assiste à articulação, nas últimas décadas, de um paradigma de desenvolvimento que procura promover a redução da pobreza, a protecção do meio ambiente, a justiça social y os direitos humanos, em particular o direito à vida, ao meio ambiente e ao sustento; o direito de participação; os direitos que assistem aos grupos vulneráveis; e o direito a recorrer.1093 Este paradigma, entretanto, encerra contradicção na sua concepção de desenvolvimento entendido 1089 Carta das Naciones Unidas, cap.IX da cooperação internacional económica e social, arts.55 e 56. Vid. Declaração sobre o direito ao desenvolvimento, arts. 1 y 2. A/RES/55/2, de 13 de Setembro de 2000. 1092 OHCHR, Information Note: The right to development – Framework for achieving the MDGs, 2010, http://www.ohchr.org/Documents/Issues/RtD/Information_Note_RTD_MDGs.pdf, consultado em 2/02/2012. 1093 Vid. ROBINSON, W. C., Risks and Rights: The Causes, Consequences and Challenges of Development Induced Displacement, Washington D.C.: The Brookings Institution – Sais Project On Internal Displacement, May 2003, pp.14-15. 1090 1091 422 como um processo que gera benefícios e impõe custos, sendo que o deslocamento forçado é, provavelmente, o maior custo que milhões de pessoas vulneráveis pagam por um progresso que actua como uma poderosa arma de exclusão y segregação social, inclusive de limpeza étnica,1094 que afecta de forma sistemática y desproporcionada as menorias étnicas e os povos indígenas. Conforme observado no caso de Angola, as expulsões e desalojamentos supõem um elevado risco de empobrecimento já que as vítimas não costumam receber qualquer compensação pela perda dos seus recursos, nem assistência eficaz para se restabelecerem produtivamente. De acordo com Michael CERNEA, o qual já tinha chegado a esta conclusão em 19991095 depois de uma longa dedicação ao estudo deste fenómeno, esse empobrecimento manifesta-se através de oito potenciais riscos interrelacionados e intrínsecos ao deslocamento: perda da terra; perda de trabalho (emprego); perda da casa; marginalização; insegurança alimentar; aumento de doenças e da mortalidade; perda de acesso à propriedade comum; e desintegração social. De acordo com determinados autores - como Robert MUGGAH1096 e Theodore DOWNING1097 -, acresce aos anteriores riscos a perda de acesso aos serviços publico-comunitários (v.g. a escola), a perda de direitos civis ou o abuso de direitos humanos traduzida na perda da propriedade sem compensação, a violência das forças da ordem, ou o risco de violência comunal nas zonas de reassentamento. Embora seja difícil precisar o número de víctimas de estas deslocações e da sua poderosa dinâmica depauperadora, certo é que se trata de um fenómeno de grande magnitude, com India e China no topo dos países onde transcorre com Ibid., pp.1, 10 y 11. CERNEA, M. M. (ed), The Economics of Involuntary Resettlement: Questions and Challenges, Washington, DC: World Bank, 1999. 1096 MUGGAH, R. “Through the Developmentalist’s Looking Glass: Conflict-Induced Displacement and Involuntary Resettlement in Colombia”, Journal of Refugee Studies, Vol.13, Issue 2 (2000), pp.133-164. 1097 DOWNING, T. E., Avoiding New Poverty: Mining-Induced Displacement and Resettlement, London: International Institute for Environment and Development, April 2002. 1094 1095 423 particulares intensidade e persistência há já várias décadas.1098 Convém lembrar que segundo as estimativas avançadas pela CHRISTIAN AID, no ano 2050, cerca de 1000 milhões de personas poderão deslocar-se com carácter permanente, 250 milhões o farão devido a fenómenos relacionados com a mudança climática (secas, inundações), ao passo que 645 milhões, pela construção de diques e outros projectos de desenvolvimento.1099 Portanto, à margem de qualquer alarmismo que possa inspirar, esta cifra não deixa de ser indicativa da grave dimensão que as deslocações do desenvolvimento revestem no presente – muito acima de 10 milhões por ano, desde 19901100 - e podem vir a alcançar no futuro, agudizando de forma sem precedentes a “crise global” do deslocamento interno. Comparada com outras categorias de deslocados internos, a situação dos deslocados do desenvolvimento é igualmente grave. Não obstante, estes não costumam atrair a atenção da comunidade internacional como o fazem os deslocados da guerra e de desastres.1101 Quiçá por esta razão, no seu relatório publicado em Janeiro de 2010, Walter KÄLIN advoga a necessidade de dissipar a visão simplista dos deslocados como vítimas de conflitos alojadas em campos. Neste sentido, este alto mandatario afirma: «La imagen estereotipada de los desplazados internos, reforzada por las informaciones difundidas por los medios de comunicación, es la de personas que huyen de las zonas de conflicto y terminan alojadas en campamentos o en albergues colectivos. La realidad, sin embargo, es mucho más compleja. Año tras año son más las personas desplazadas por desastres naturales y proyectos de desarrollo que las que huyen de conflictos y violencia. La mayoría de las personas Vid referência em nota 288 supra. Vid. também ROBINSON, W. C., Minimizing DevelopmentInduced Displacement, January 2004, www.migrationinformation.org, visitado em 12/02/2012. 1099 Ut supra nota 801. 1100 Cfr. NUHU, S. A., “Development Induced Displacement in the African Context: What Says the African Union Convention?”, Journal of Internal Displacement, Vol. 2, nº1 (2012), pp.13-15. 1101 ROBINSON, W. C., Minimizing Development-Induced Displacement, op.cit. Safiya Ahmad NUHU indica as razões que explicam esa desatenção internacional em relação aos deslocados do desenvolvimento, entre as quais figura, como não, a extrema sensibilidade e o respeito pela sacrossanta soberania dos Estados (“Development Induced Displacement in the African Context: What Says the African Union Convention?”, op.cit., pp.11-12). 1098 424 desplazadas vive con familias o comunidades de acogida, o se incorpora a la población pobre de las zonas urbanas».1102 No que respeita ao continente africano, em particular, constata-se a existencia doutro estereotipo dominante que se deveria desconstruir: trata-se da ideia segundo a qual os deslocamentos devidos a conflitos e a desastres são mais significativos que os do desenvolvimento, razão pela qual estes últimos são sistematicamente ignorados e não se monitoriza estatisticamente a evolução da sua magnitude. Na realidade, porém, estes deslocamentos são práticas muito estendidas em numerosos países do Continente, iniciadas directa ou indirectamente pelas autoridades governamentais,1103 e não são menos graves do que as demais formas de deslocamentos forçados ou involuntários. A teor do Princípio Reitor 6, parágrafo 2 c), não há dúvidas que os deslocados do desenvolvimento qualificam como PDI1104 e como tais, estão plenamente abrangidos pela protecção e assistência que os Princípios Reitores regulam. Apesar desse reconhecimento, é certo que os deslocamentos do desenvolvimento e as suas consequências humanas têm sido pouco examinados sob este prisma. Na realidade, os próprios PR, embora introduzem na descrição das PDI o inciso “em particular”, dando a entender que os exemplos causais nomeados não são exaustivos,1105 certo é que a referência categórica a algumas causas específicas sugere que as outras causas não especificadas – em concreto os projectos de desenvolvimento – são menos inquietantes e revestem menor importância. A/HRC/13/21, de 5 de Janeiro de 2010, parágrafo 40, pp.11-12. NUHU, S. A., “Development Induced Displacement in the African Context: What Says the African Union Convention?”, op.cit., pp.15 y 16. 1104 Veja-se também o já citado documento A/HRC/13/21, de 5 de Janeiro de 2010, parágrafo 45. 1105 Como bem o explica KÄLIN, W., Guiding Principles on Internal Displacement: Annotations, op.cit., p.2. 1102 1103 425 Ao adoptar ipsis verbis a descrição de PDI formulada nos PR, a Convenção de Kampala herda e assume uma perspectiva de escassa incidência y “minimalista” em relação aos deslocados do desenvolvimento. É o que transparece, por exemplo, no parágrafo 5 do seu preâmbulo, onde os Estados Parte se manifestam «determinados a adoptar medidas com vista a prevenir e a por termo ao fenómeno da deslocação interna, de forma a erradicar as suas principais causas, particularmente dos conflitos persistentes e recorrentes, bem como a resolver as causas principais da deslocação por calamidades naturais, as quais tem um impacto devastador na vida humana, na paz, na estabilidade, na segurança e no desenvolvimento». Por sua vez, o artigo 5 (4) também omite claramente a referência explícita aos deslocados do desenvolvimento, quando dispõe que «os Estados Parte devem tomar medidas necessárias para proteger e providenciar assistência às pessoas vítimas de deslocação interna, devido às calamidades naturais ou provocadas pelo próprio ser humano, incluindo as mudanças climáticas». Convém assinalar que coerente com a responsabilidade primária e o compromisso dos Estados Parte em respeitar, proteger e implementar os direitos das pessoas deslocadas internamente «sem qualquer tipo de discriminação»,1106 o artigo 4 regula o direito de toda a pessoa a ser protegida do deslocamento arbitrário. E, nas suas disposições finais, a Convenção estabelece que «os Estados Parte concordam que, excepto nos casos expressamente mencionadas na presente convenção, as disposições aplicáveis a todas as situações de deslocação interna, independentemente das suas causas».1107 Entretanto, o facto de que o texto evoca ex professo os deslocados do desenvolvimento uma única vez (no artigo 10º),1108 corrobora a fraca incidência da Convenção sobre este colectivo de PDI e, por conseguinte, coloca em evidência o grau de escassez com que este instrumento Compromisso assumido pelos Estados Parte no parágrafo 11 do preámbulo. Convenção de Kampala, art.15. 1108 E fá-lo em termos mais recomendatórios que de obrigatoriedade, se incluir sequer os deslocados do desenvolvimento entre as categorias de deslocações arbitraárias proibidas pela Convenção, e deixando a prevenção deste tipo de deslocações ao criterio e “boa vontade” dos Estaodos Parte, tal como o expressa o inciso “tanto quanto possível”. Vid. NUHU, S. A., “Development Induced Displacement in the African Context: What Says the African Union Convention?”, op.cit., p.22. 1106 1107 426 regula a sua situação. Ao fim e ao cabo, não obstante a sua manifesta “vocação inclusiva e holística”, é evidente que muitas das disposições da Convenção só por inferência se podem aplicar aos deslocados do desenvolvimento enquanto categoria de PDI, toda a vez que tais disposições parecem estar orientadas principalmente à regulação das deslocações que resultam de conflitos e da violência. É verdade que esta deficiência ter-se-ia subsanado se, ao aprovar o texto definitivo, os Chefes de Estado e de Governo tivessem contemplado e atendido como definição de PDI não apenas a descrição geralmente aceite oferecida pelos PR, como também a definição contida no Protocolo sobre a Protecção e Assistência às PDI do Pacto dos Grandes Lagos,1109 que incorpora explicitamente aquelas pessoas que fogem para evitar os efeitos dos projectos de desenvolvimento de grande magnitude.1110 Apesar de tratar-se duma proposta comprovadamente e consolidada ao longo de todo o processo preparatório e constante do documento final, os Estados preferiram optar unicamente por uma definição de PDI nos termos dos PR, suprimindo a aportação do pré-citado Protocolo integrante do Pacto dos Grandes Lagos. Esta opção denota claramente a resistência dos Estados a definir de forma explícita as pessoas deslocadas pelos projectos de desenvolvimento como PDI1111 e, por conseguinte, questiona a responsabilidade dos Estados em relação com a protecção dos direitos humanos deste colectivo. na verdade, bem vistas, as próprias disposições da Convenção parecem amparar mais o “direito do Estado” a deslocar as populações y expropriar as suas terras «em caso Sobre o tema, vid. epígrafe 3.2 do capítulo VI supra. No seu artigo 1º, o Protocolo define as PDI nos termos seguintes: «4. Internally Displaced Persons: persons or groups of persons who have been forced or obliged to flee or to leave their homes or places of habitual residence, in particular as a result of or in order to avoid the effects of armed conflict, situations of generalized violence, violations of human rights or natural or humanmade disasters, and who have not crossed an internationally recognized State border; 5. Internally Displaced Persons: also means persons or groups of persons who have been forced or obliged to flee or to leave their homes or places of habitual residence, in particular as a result of or in order to avoid the effects of large scale development projects, and who have not crossed an internationally recognized State border.» 1111 NUHU, S. A., “Development Induced Displacement in the African Context: What Says the African Union Convention?”, op.cit., pp.20-21. 1109 1110 427 de necessidade para fins ou interesses de caracter público»1112 do que as pessoas afectadas por tais deslocações. Além do mais, o carácter difuso e indeterminado do que podem ser «razões de interesse público» serve apenas para acentuar o grau de vulnerabilidade das vítimas, que se vêm à mercê das autoridades governamentais e dos grandes capitais, que actuam, bastas vezes, movidos por critérios discriminatórios em relação aos grupos e comunidades afectadas. O facto de que a Convenção não estipula estândares obrigatórios sobre quem determina e como se devem interpretar as «razões de interesse público» favorece a subjetividade e a arbitrariedade dos Governos nesta matéria, ao mesmo tempo agudiza o desamparo e a vulnerabilidade das populações vítimas de desalojamentos, expropriações e deslocações. De facto, nada há a fazer quando são as próprias autoridades governamentais que promovem as deslocações em clara contravenção da legislação nacional e internacional; não está previsto quem pode intervir nestes casos em defesa das vítimas, tampouco que sanções se devem aplicar aos que incorrem nestas práticas. E para completar este difícil quadro, a assistência internacional a estas populações que as organizações internacionais podem levar a cabo ao abrigo do artigo 6 da Convenção, está “religiosamente” condicionada ao respeito da «soberania e integridade territorial dos Estados».1113 Na sua condição de protagonistas das deslocações, os Governos tendem a ver como uma afronta à sua autoridade qualquer interferência das organizações humanitárias e de DDHH em defesa dos interesses das vítimas. Art. 4(5) da Convención de Kampala e PR 6. Nos termos deste Princípio, os projectos de desenvolvimento a grande escala que geram deslocações populacionais deveriam ser proibidos, salvo quando “estão justificados por um interesse público superior ou primordial». De acordó com Walter KÄLIN, este PR traduz la ideia já expressa de que os projectos de desenvolvimento podem contribuir de maneira significativa à realização dos direitos humanos, pelo que esta deslocação não está proibida. Deve-se, isso sim, garantir (como orientam os PR) que a deslocação não seja utilizada para encobrir práticas de discriminação ou qualquer outra violação dos DDHH, e que apenas se leva a cabo quando um interesse superior ou primordial justifica essa medida. Os termos “superior” e “primordial” designam, respectivamente, o princípio de proporcionalidade e a necessidade de equilíbrio entre os interesses públicos e os privados. Vid. KÄLIN, W., Guiding Principles on Internal Displacement: Annotations, op.cit., pp.17-18. 1113 Cfr. art. 5(12) da Convenção de Kampala. 1112 428 Enfim, apesar da sua inquestionável relevância, é manifesto que o quadro de proteccção jurídica dos deslocados internos estabelecido pela Convenção de Kamapala não afronta de forma equilibrada as principais causas das deslocações forçadas que têm lugar no Continente. Pelo seu alcance, magnitude e tendência, as deslocações do desenvolvimento exigem tanta atenção quanta, na tessitura da Convenção, se dedica às deslocações originadas pelos conflitos e pelas alterações climáticas. À luz de quanto ficou exposto, consideramos pertinente abordar já uma aproximação de lege ferenda que poderia concretizar-se num protocolo adicional à Convenção de Kampala, orientada a aprofundar, reforçar e determinar com maior propriedade e precisão a problemática dos deslocados do desenvolvimento e ambientais, insistindo, inter alia, na gravidade do direito humano à terra.1114 Recapitulando Numa declaração pública datada de Janeiro de 2010,1115 estando em vista a avaliação de Angola pelos Grupos de Trabalho do Conselho dos Direitos Humanos da ONU, no quadro do mecanismo de Exame Periódico Universal (EPU) a que oportunamente nos referimos no capítulo I,1116 a Amnistia Internacional instou os Estados membros a assumirem um papel activo no processo e fazerem recomendações concretas, significativas e mesuráveis a Angola. Tratava-se de, inter alia, instar o Governo angolano a ratificar e implementar internamente todos os tratados de direitos humanos, a saber: a Convenção das Nações Unidas contra a Tortura e o seu Protocolo Facultativo; o Segundo Protocolo Facultativo ao Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos, visando a abolição da pena de morte; a Convenção Internacional para a Protecção de Todas as Pessoas Vítimas de Desaparecimentos Forçados; a Vid. comentário em nota 32 supra. AMNESTY INTERNATIONAL, Public Statement. 29 January 2010 (AFR 12/003/2010). 1116 Em nota 103 supra. 1114 1115 429 Convenção sobre a não prescrição dos crimes de guerra e dos crimes contra a humanidade; o Estatuto de Roma do Tribunal Penal Internacional (incluídos nas garantias e compromissos voluntários de Angola para a promoção dos direitos humanos, no contexto da sua candidatura ao Conselho dos Direitos Humanos para o período de 2007-2010). Outra das recomendações então formuladas consistia em o Governo angolano acabar com todas as expulsões forçadas e impor uma moratória às expulsões em massa até que se adoptasse uma adequada política habitacional inclusiva e baseada nos direitos humanos, e instituído um quadro legal que ofereça recursos eficazes e assistência imediata, incluindo habitação condigna aos que foram despejados e permanecem desalojados, compensando convenientemente todas as vítimas das expulsões forçadas. À luz dessas recomendações, cabe referir que, além de ser pioneiro no que refere à incorporação dos Princípios Orientadores sobre os deslocamentos internos no ordenamento jurídico interno, Angola conta, nessa matéria, com importantes instrumentos jurídicos regionais tais como: o Pacto dos Grandes Lagos (2006) e a Convenção de Kampala (2009). Contudo, e por contraproducente que resulte, esse país ainda não ratificou aquele,1117 nem sequer assinou esta.1118 O mesmo dizemos com relação à Carta Africana sobre Democracia, Eleições e Boa Governação, adoptada em Addis Abeba, a 30 de Janeiro de 2007.1119 Por ocasião da visita a Luanda, em Julho de 2011, do secretário executivo da Região dos Grandes Lagos, Liberatha MULAMULA, o Governo angolano, na pessoa do seu ministro das relações exteriores, anunciou a ratificação, para breve, do Pacto de Estabilidade, Segurança e Desenvolvimento da Região dos Grandes Lagos (Pacto dos Grandes Lagos). Ver “Angola ratifica Pacto de estabilidade”, Jornal de Angola, edição de 26/07/2011, http://jornaldeangola.sapo.ao/20/0/angola_ratifica_pacto_de_estabilidade, visitado em 20/11/2011. 1118 O estado de assinatura, ratificação e depósito de instrumentos de ratificação da Convenção pode ser seguido através do sítio http://www.au.int/en/sites/default/files/Convention%20on%20IDPs%20-%20displaced....pdf, consultado em 22/11/2011. 1119 À data de 25/11/2011, este importante documento contava com apenas 11 ratificações. Vejase 1117 430 Resulta pertinente ressaltar que o deslocamento interno persiste em Angola, embora tenha cessado a assistência às suas vítimas. Mais, os “deslocados ambientais” e os “do desenvolvimento” nesse país configuram um problema de natureza política e de má governação, cuja solução há-de passar, necessariamente, por uma firme vontade política, regida pelo império da lei e exercida como obrigação ou “responsabilidade de proteger” as populações. Ubi ius, ibi remedium. A ratificação dos instrumentos regionais que regulam os deslocamentos internos beneficiará Angola na prevenção e na busca de soluções duradoiras a esse ingente problema. E favorecerá a abertura do país à solidariedade internacional tão requerida, hoje em dia, mormente em matéria de prevenção, adaptação e mitigação dos efeitos das alterações climáticas. http://www.au.int/en/sites/default/files/Charter%20on%20Democracy%20and%20Governance.pdf, consultado em 25/11/2011. 431 432 CONCLUSIONES La pregunta relativa a la regulación internacional de los desplazamientos forzosos hodiernos que a comienzos de su andadura investigadora el presente trabajo se propuso examinar, tuvo que afrontar una triple tarea compatible, en buena medida, con el prístino método de ver-juzgar-actuar: - I. Aproximarnos a la dura y compleja realidad de los éxodos poblacionales que cursan en el mundo contemporáneo y destacan por ser predominantemente internos, con una magnitud y alcance que tienden a aumentar en un futuro previsible y que configuran una crisis global agudizada desde el final de la Guerra Fría; -II. Calibrar el grado de protección internacional que se brinda a las víctimas de esos desplazamientos, así como identificar y analizar -en el marco del ordenamiento jurídico internacional- la razón de ser de su deficiencia, escasez o, incluso, inexistencia; -III. Señalar y plantear la pertinencia de la respuesta regional de la Unión Africana a los desplazamientos forzosos internos, sustanciada en la Convención de Kampala, como propuesta de R2P a escala global, justificada y acentuada de manera particular por las consecuencias humanas del cambio climático. Tras la andadura del camino, llega el momento de volver la atención hacia los propósitos iniciales del presente trabajo y sintetizar sus conclusiones principales. 433 Primera: Las migraciones forzosas contemporáneas plantean ineludibles desafíos al sistema internacional de protección, que se revela deficiente 1.1. Improbable empresa, la “desdramatización” de las migraciones internacionales, nucleadas en torno al mercado laboral y las políticas económicas, dista mucho de lograrse. Percibidas como problema, cada vez más los Estados las vinculan a su seguridad y las sitúan entre sus principales preocupaciones, en un rango de gravedad que las equipara al terrorismo y la criminalidad transfronterizos. Pese a su relevancia indiscutible como un fenómeno global, heterogéneo y total, las migraciones internacionales contemporáneas, máxime las que se concretan en forma de inmigración, siguen sometidas a la exclusiva actividad reguladora del Estado, en el ejercicio de su soberanía. El Derecho internacional no ha sido un instrumento frecuente y eficaz en su regulación, ni siquiera en clave cooperativa. En una materia en la que priman el desacuerdo y la discrecionalidad, en un mundo marcado por profundas desigualdades y escindido entre países receptores y países emisores de emigrantes, los Estados no se muestran dispuestos a concretar una voluntad común que se manifieste en la adopción de normas de Derecho internacional relativas a los inmigrantes, salvo las que restrinjan o impidan el acceso a sus territorios. En este contexto de “dramatización” y de represión de la inmigración, suele enmarcarse la reacción de los Estados a las migraciones forzosas. 1.2. Es cierto que son inherentes a la Historia de la humanidad. Y no es reciente la preocupación por el sufrimiento de las personas que las padecen. Pero, consideradas desde la adecuación a nuestra época y sus elementos constitutivos (globalización dominante, modernidad), las migraciones forzosas contemporáneas se presentan cada vez más multifacéticas y complejas. Su asombrosa magnitud, el enorme peso político de sus numerosas causas y el incalculable drama humano de sus víctimas plantean graves y urgentes retos a la sociedad internacional y a su vigente sistema de protección de los DDHH fundamentales. E imponen identificar, redefinir y repartir responsabilidades en los ámbitos local, regional y 434 global, así como formular nuevas e imperativas representaciones legales de la solidaridad humana. Segunda: El Derecho de los refugiados es una respuesta selectiva, parcial y restrictiva a la situación de los migrantes forzosos actuales. 2.1. Aunque no contempla una definición de migraciones forzosas, el Derecho internacional sí que dispone de algunos mecanismos jurídicos que permiten proteger, en determinadas circunstancias, a ciertos sectores de personas afectadas por este fenómeno. Los refugiados y solicitantes de asilo conforman el sector más conocido y sus cifras son las más precisas. Para su protección se ha establecido el Derecho de los refugiados, instituido principalmente por la Convención de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados y su Protocolo adicional de 1967, que cuenta con un grado relevante de institucionalización internacional que se concreta en el ACNUR. Por su vocación universal y por las garantías fundamentales que ofrece, esa disciplina constituye la moderna representación legal de la antigua tradición universal de conceder asilo a quienes se encuentran en peligro. En tal sentido, es la más relevante y sistematizada respuesta de la sociedad internacional y de su sistema jurídico a una parte de los actuales éxodos poblacionales forzosos. 2.2. El régimen internacional de los refugiados ha demostrado cierto grado de adaptabilidad a circunstancias y contextos cambiantes. La Convención de la OUA de 1969, la Declaración de Cartagena de 1984 y la “Convención Plus” de 2002 son, entre otras iniciativas, prueba fehaciente de ello. Con todo, en lo fáctico prima la renuencia de muchos Estados a aceptar refugiados. Va en aumento la tendencia de varios países, sobre todo occidentales, a interpretar restrictivamente los instrumentos internacionales, que frecuentemente resultan ser “papel mojado” o, en la mejor de las circunstancias, reducidos a formas inferiores y precarias de protección. 435 2.3. Crece, pues, la percepción de que, supeditado a los intereses, interpretación y grado de compromiso de los Estados más poderosos, desde el fin de la Guerra Fría, el régimen de los refugiados está utilizándose como mecanismo internacional de control y contención de los flujos migratorios no deseados, con el objeto de evitar que las migraciones forzosas internas se conviertan en flujos migratorios internacionales. Queda claro, desde este prisma, que el ordenamiento jurídico internacional ha dado un tratamiento restrictivo y parcial a las migraciones forzosas y su alcance, reduciéndolas casi exclusivamente a los refugiados ex professo. De esta guisa, dicho ordenamiento (y el sistema de protección que configura) ha permanecido estacionario y no ha acompañado de manera adecuada las mutaciones cuantitativas y cualitativas que el fenómeno de los refugiados en particular y el de las migraciones forzosas en general han conocido en los últimos tiempos, no solo en la pos Guerra Fría sino, en términos más generales, desde la creación de ACNUR en 1950. Los desplazamientos internos, considerados “uno de los fenómenos más trágicos de nuestro tiempo”, constituyen, muy probablemente, la más relevante de dichas mutaciones, presentando una magnitud, intensidad y alcance que crecen a ritmo exponencial y superan, de lejos, el fenómeno de los refugiados estatutarios. Su carácter insostenible de crisis global, unido al progreso logrado en materia de internacionalización de los DDHH fundamentales, ha conducido a que la comunidad internacional poco a poco fuera pasando de la más completa indiferencia frente a las PDI a considerarlas uno de los colectivos más vulnerables y el más numeroso del mundo hodierno y, por ello, con derecho a una atención especial de asistencia y protección. En este cambio de actitud de la comunidad internacional ha influido también y de forma significativa su percepción de los desplazamientos internos como un problema que afecta y amenaza la paz y seguridad no solo nacional, sino regional e internacional. Tercera: Los Principios Rectores son un marco normativo de protección relevante pero escaso e insuficiente, como escasa e insuficiente es su aplicación. 436 3.1. Publicados en 1998, los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos (PR) condensan y representan la primera y, hasta el momento, única respuesta internacional sistematizada y comprensiva al acuciante problema de los desplazamientos internos. Identifican sus múltiples causas, las necesidades específicas de las víctimas (las PDI) en todo el mundo, y determinan los derechos y garantías pertinentes para su protección. Señalan las obligaciones y responsabilidades de los gobiernos, de grupos insurgentes y de la comunidad internacional en materia de prevención de desplazamientos internos, mediante el respeto efectivo de los DDHH, y la protección y asistencia a las PDI en todas las fases del desplazamiento hasta la consecución de soluciones seguras y duraderas. 3.2. Los PR emanan de un meritorio esfuerzo de interpretación amplia y creativa de la normativa internacional existente aplicable a las PDI. Dispersa principalmente en las tres ramas de la legislación internacional (Derecho de los Derechos Humanos, Derecho Humanitario y Derecho de los Refugiados), la refunden y reafirman en un único instrumento, esclarecen las ambigüedades en ella existentes y tratan de colmar las lagunas identificadas en sus distintos instrumentos de referencia. Resultado de una intensa labor de interpretación amplia y creativa de la citada normativa internacional, los PR conforman un instrumento internacional de naturaleza jurídica en buena medida confusa, ubicado en una zona dogmática indefinida y acorde con la indefinición de políticas internacionales sobre migraciones forzosas internas por parte de los Estados. No obstante, este carácter de soft law sui generis posiblemente ha favorecido su aceptación internacional y generalizada como “estándares internacionales relevantes” de protección de las PDI. Si bien de forma escasa, parcial y sectorial, varios países los han incorporado a su ordenamiento jurídico. Desde este proceso de repetición y práctica estatal, se espera que los PR cristalicen y se consoliden en costumbre internacional con fuerza vinculante. 3.3. Obviando la habitual y perniciosa falta de voluntad a la hora de poner en práctica la regulación internacional, se advierte que si bien el mencionado 437 carácter de soft law de los PR no es en sí mismo en absoluto desdeñable, unido a la inexistencia de mecanismos de control de su aplicación, dicho carácter minimiza las garantías de eficacia de este instrumento internacional, cuyo valor no transciende de una declaración de principios de naturaleza persuasiva, de política educativa y de concienciación. Así, pues, los PR deberían ser considerados un primer peldaño en el desarrollo progresivo de la legislación internacional en orden a establecer una regulación específica vinculante de protección de las PDI. En tal sentido, sería indispensable consolidar, por una parte, la identificación de las necesidades específicas de estos colectivos especialmente vulnerables, así como la afirmación clara del derecho que, en su condición específica, estas personas tienen a la defensa y protección de sus DDHH y a la asistencia humanitaria. Por otra, el establecimiento de la correlativa obligación de prestar asistencia y proteger que recae sobre las autoridades nacionales y la comunidad internacional. Por tanto, la regulación internacional de los desplazamientos internos actuales supone un cambio sustancial en la tradicional concepción e interpretación de la soberanía estatal. Al final, parafraseando a Albert EINSTEIN, “no podemos resolver los problemas empleando el mismo modelo de pensamiento que los han generado”. Cuarta: La soberanía estatal sigue siendo un problema. Ante la dramática situación de las PDI, cabe plantear la Responsabilidad de Proteger (R2P) como nuevo paradigma normativo, político y ético de protección. 4.1. El planteamiento de la pertinencia de los desplazamientos internos como problema que atañe a la sociedad internacional y a su ordenamiento jurídico, solamente es posible desde el enfoque de los DDHH que, por fortuna, ha logrado importantes progresos, al menos en el plano de la formulación teórica. La centralidad de los DDHH de las poblaciones desplazadas relativiza, sin diluir, las fronteras territoriales, condiciona, da o vacía de sentido, autoridad y legitimidad a gobiernos, grupos insurgentes y la propia sociedad internacional. Por eso se advierte que en el mundo futuro no cabe una concepción de soberanía que impida el respeto por los derechos más básicos de los seres humanos. La política y la 438 legalidad internacionales se redimensionan: se antoja un porvenir en el que la seguridad humana estará por encima de la seguridad de los Estados. Soberanía es responsabilidad. 4.2. Hondamente vinculada a los DDHH, la problemática de los desplazamientos internos contribuyó de forma determinante al proceso de erosión de la tradicional concepción de soberanía nacional. Y dio lugar a la formulación del principio de la R2P a las poblaciones, que incumbe al Estado y al conjunto de la comunidad internacional. Su alcance queda definido en el Documento Final de la Cumbre Mundial de 2005, en sus párrafos 138 y 139, y cuenta con un importante intento de sistematización de la mano del vigente Secretario General de la ONU, Ban KI-MOON, en su informe “Hacer efectiva la R2P”, de enero de 2009. La R2P recae primordialmente sobre el Estado, en cuanto primer garante del ejercicio de los DDHH de todas las personas que residen en su territorio. En el terreno, empero, se constata que a lo largo de su historia el Estado ha demostrado ser, por acción u omisión, el más destacado violador de esos DDHH, tanto dentro como fuera de sus fronteras. Incumbe, pues, a la comunidad internacional ayudar y alentar al Estado a cumplir con su responsabilidad. Y cuando éste no puede o carece de voluntad de proteger a su población, la comunidad internacional tiene la obligación de intervenir en defensa y protección de esa población, utilizando a tales efectos medios humanitarios y pacíficos, sin excluir el recurso a medios coercitivos, si fueran necesarios. La responsabilidad de la comunidad internacional incluye, entre otros aspectos, el deber de cada Estado de no hacer daño o vulnerar los DDHH de ciudadanos de otros Estados, así como la “obligación” de no cerrar sus fronteras a potenciales refugiados. 4.3. En su aún corto pero ya significativo recorrido, el principio de la R2P ha demostrado ser una valiosa interpretación dinámica de los Capítulos VI, VII y VIII de la Carta de la ONU. Su desarrollo, empero, transcurre en medio de intensos, controvertidos y todavía inconclusos debates, estrechamente vinculados al todavía polémico, manipulable e instrumentalizado 439 asunto de la “intervención humanitaria”. Resulta de particular interés constatar que dicho desarrollo no parece hacer jus al contexto de protección de desplazados internos en el cual se forjó la R2P. En efecto, en su actual estado evolutivo, esta emergente doctrina internacional de seguridad y DDHH denota una clara tendencia a excluir de su ámbito conceptual y operativo la protección de las PDI, salvo cuando éstas puedan conducir o derivar de los crímenes de genocidio, de lesa humanidad y de guerra, competencia de la Corte Penal Internacional. Sin perjuicio de la relevante dimensión penal de la R2P, estimamos que tal disociación podría suponer un “fallo sistémico” en el terreno sobre el que se hace necesario edificar mecanismos legales e institucionales de protección inclusiva y eficaz de todos los migrantes forzosos que, de confirmarse las previsiones, lo serán en magnitud cada vez más elevada como consecuencia del cambio climático y de proyectos del desarrollo excluyente. Vaya por delante, pues, el ejemplo de la Unión Africana. Quinta: Encomiable ejemplo de transformación de principios de soft law a normas vinculantes y de desarrollo de la R2P, la Convención de Kampala es la avanzadilla de una posible y necesaria regulación internacional firme en materia de protección de desplazados involuntarios, también y especialmente aquellos que se derivan del cambio climático. 5.1. La Convención de Kampala es el primer y hasta el momento único instrumento internacional legalmente vinculante acerca de la protección y asistencia de desplazados internos. En su articulado confluyen y cristalizan los Principios Rectores y queda recogido ex professo el principio de la R2P, previamente dispuesto en el artículo 4(h) del Acta Constitutiva de la Unión Africana. ¡Fin a la indiferencia! 5.2. Los líderes africanos se dicen conscientes de la grave situación de los desplazamientos internos, el indescriptible sufrimiento y la vulnerabilidad específica que éstos suponen para las víctimas, constituyendo al mismo tiempo una fuente de continua inestabilidad y tensiones para sus Estados. A la vista de esta realidad, estos líderes manifiestan que la soberanía es condicional y se define en términos de voluntad y capacidad del Estado para garantizar la protección y el 440 bienestar de sus ciudadanos. Y, desde los cimientos del espíritu panafricanista de hospitalidad y solidaridad, proclaman y con ellos nosotros proponemos la R2P como la “nueva solidaridad” desde la que hacer frente, de forma global, a problemas también globales, entre los que figuran el cambio climático y los previsibles desplazamientos poblacionales masivos que este fenómeno probablemente ya está desencadenando. 5.3. Respuesta regional africana al acuciante problema de los desplazamientos internos, la Convención de Kampala resulta ser también una pertinente interpelación a toda la comunidad internacional para replantearse seriamente la protección de los DDHH de todos los migrantes forzosos. Insistimos: a raíz del cambio climático, las migraciones o desplazamientos forzosos podrían estar agudizándose en su carácter de “crisis global”. Ésta podría alcanzar dimensiones insostenibles, con consecuencias impredecibles para los propios desplazados, para la economía, la cultura, la paz y la seguridad a escala local, regional y global. 5.4. La matriz sustancial de los instrumentos jurídicos internacionales existentes potencialmente proporciona cierta protección para los “desplazados medioambientales”, tanto interna como externamente. Con todo, del análisis de su adecuación a esta nueva categoría de desplazados transcienden evidentes vacíos legales y de políticas que dan como resultado la desprotección de estos colectivos. No cabe duda que, pese a su carácter ampliamente interno, los desplazamientos medioambientales constituyen un grave problema global en sus causas, alcance y consecuencias. La responsabilidad local de cada Estado y su capacidad individual para afrontar las adversidades medioambientales y proteger los DDHH de quienes se ven forzados a desplazarse víctimas de estos procesos, deberían ser reforzadas por la susodicha “nueva solidaridad”, encarnada en la R2P. Cabe esperar, pues, que la encomiable propuesta de la Unión Africana aliente a avanzar con firmeza hacia una regulación legal efectiva, acompañada de un adecuado grado de institucionalización para brindar a estos desplazados protección global, 441 comprensiva e inclusiva. Ello presupone un nuevo paradigma de protección cuyos postulados antepongan el interés humano y humanitario (dimensión ética) a criterios y fines economicistas y soberanista a la vieja usanza. 5.5. Ahora bien, volviendo al entorno regional de la UA, es pertinente indicar que las bondades de la Convención de Kampala que hemos celebrado ostensiblemente, no nos impiden reconocer la necesidad de seguir mejorando la regulación legal en materia de protección de las PDI en esa región. Para empezar, los mecanismos de control y monitoreo de implementación de este novedoso instrumento regional no son suficientemente garantistas y creíbles, un problema que en realidad afecta a todo el sistema regional de DDHH. En segundo lugar, consideramos que cuando entre en vigor, la Convención de Kampala requerirá un Protocolo Adicional encaminado a profundizar, reforzar y determinar con mayor propiedad y precisión la problemática de los desplazados del desarrollo y medioambientales, y hacer hincapié en el derecho fundamental a la tierra, conditio sine qua non para la justicia social, la estabilidad y la paz social. Sexta: Se impone fortalecer la voluntad política y el imperio de la ley a fin de prevenir, afrontar y resolver los desplazamientos forzosos, en tanto que problema esencialmente político, generado por la injusticia y la mala gobernanza. 6.1. Para reubicar a sus casi 5 millones de PDI, Angola se convirtió en el primer país en todo el mundo que incorpora a su legislación doméstica los Principios Rectores, mediante la aprobación, en octubre de 2000, de las Normas sobre la Reubicación de las Poblaciones Desplazadas, perfeccionadas ulteriormente por el Reglamento para la Aplicación de las Normas sobre la Reubicación de las Poblaciones Desplazadas, aprobado en setiembre de 2002. A raíz de este marco normativo e institucional, en diciembre de 2004 el Gobierno, apresurado por la “necesidad de normalizar el país”, dio por reubicada, regresada y reintegrada la casi totalidad de las PDI, y declaró el fin de la situación de desplazamiento interno en el país que, en efecto, no se monitoriza desde 2005. 442 6.2. La implementación de las Normas, empero, estuvo plagada de profundas irregularidades y contradicciones. Se agudizaron el desamparo y la vulnerabilidad de gran parte de los desplazados internos. Muchos de ellos fueron trasladados a la fuerza a sus lugares de proveniencia, expuestos a las minas terrestres, a fenómenos meteorológicos severos, y privados de infraestructuras y servicios sociales básicos. Otros permanecieron o volvieron a los suburbios de las ciudades, principalmente a la capital del país, Luanda. 6.3. Vinculados a esta mala gestión del fin del desplazamiento provocado por la guerra y sus corolarios, las severas alteraciones medioambientales debidas al cambio climático, la creciente y opaca especulación con las tierras, la escandalosa desigualdad social así como los proyectos de un desarrollo injusto y excluyente concretado en desalojos masivos, están convirtiendo a muchos de los ex desplazados en “desplazados medioambientales” y en “desplazados del desarrollo”. Tristemente, para estos colectivos «las tragedias de la paz no son menores que las desgracias de la guerra». 6.4. Angola ha hecho importantes avances legislativos. Es cierto que persisten las lagunas y queda mucho por hacer. Sin embargo, su reciente Constitución (2010), la Estrategia de Combate a la Pobreza (2003), la Ley de Tierras de Angola (2004) y la Ley de Probidad (2010) entre otros diplomas legales y programas sociales, en teoría ofrecen protección básica suficiente en materia de desplazamientos forzosos y/o arbitrarios. Miembro de la ONU, de la UA, de la SADC (Comunidad para el Desarrollo de África Austral) entre otras organizaciones internacionales y regionales, Angola tiene a su disposición varios instrumentos legales en materia de regulación de DDHH, desarrollo sostenible, democracia y buen gobierno que son relevantes para la protección de las poblaciones en situación de desplazamiento. Específicamente para prevenir los desplazamientos forzosos, proteger y dar asistencia a las poblaciones desplazadas, este país cuenta con el Protocolo de los Grandes Lagos y, sobre todo, la Convención de Kampala, que todavía no ha ratificado. 443 Los desplazamientos internos en Angola como en el resto del mundo configuran, pues, un problema de naturaleza esencialmente política cuya solución pasa, necesariamente, por una renovada y comprometida voluntad política, el imperio de la ley, la práctica de buen gobierno y la solidaridad internacional, valores encarnados en la nueva concepción y el desempeño de la soberanía estatal como R2P. A Europa Occidental pertenece el sistema jurídico de protección internacional de DDHH más antiguo y que estimamos más garantista de cuantos existen, cuya andadura comenzó en 1950 con la aprobación del CEDH y la instauración de mecanismos de supervisión y control más evolucionados, incluido un órgano de naturaleza jurisdiccional, el TEDH, como auténtico árbitro del mismo. Al hilo de lo anterior, se impone reconocer que Europa ha sido pionera en importantes cuestiones, sobre todo en materia de protección efectiva de los DDHH de primera y segunda generaciones, y su ejemplo ha ido contagiando otras regiones del mundo, en particular América y África que, mirándose en su espejo, han establecido sus propios sistemas de DDHH, nucleados en torno al Pacto de San José (1969) y la Carta de Banjul (1981), respectivamente. Sin embargo, en claro contraste con el reconocimiento del que dejamos constancia in fine, debemos indicar que Europa no se ha mostrado en primera línea en cuanto a la protección de las personas víctimas de desplazamientos forzosos transfronterizos más allá de la Convención de Ginebra. Tampoco parece haberse dejado influir de manera perceptible por el ejemplo africano y americano en esta materia. De hecho, es relativamente reciente la regulación, en el marco de la UE, de la protección temporal y subsidiaria. 444 En este momento histórico que se conocen importantes progresos en materia de internacionalización de los DDHH, definitivamente consagrados como principio constitucional, junto con la soberanía estatal, del orden jurídico internacional contemporáneo, aflora con escandalosa fuerza y magnitud otra forma indignante de desprotección: los desplazados forzosos que no logran traspasar una frontera estatal internacionalmente reconocida. ¿Sabrá la comunidad internacional y su orden jurídico responder de forma adecuada y sin tardanza a esta denigrante realidad que afecta a millones de personas en todo el mundo como consecuencia de conflictos armados predominantemente internos, los proyectos de desarrollo y el cambio climático? No cabe ninguna duda que este asunto, aparentemente limitado por la soberanía westfaliana, requiere de respuestas necesarias y urgentes, innovadoras y garantistas. El planteamiento reconfigurador de la soberanía estatal en términos de “responsabilidad de proteger”, moderando su sentido patrimonialista y territorialista y situando el epicentro de su sentido en el deber que incumbe al Estado de respetar y proteger la vida y los derechos de las personas dentro y fuera de sus fronteras, abre nuevas ventanas a la esperanza en un futuro en el que la seguridad de las personas (ubicadas en cualquier parte del mundo) ha de primar sobre la seguridad de los Estados. Ello impone seguir avanzando con paso firme en la formulación e institucionalización de los DDHH de tercera generación, también conocidos como derechos de los pueblos o comunidades, y derechos de solidaridad: la paz, el desarrollo humano y el medioambiente. Es posible y deseable que en su legítima pretensión de convertirse en “Gran Potencia Civil”, y habiendo ya empezado a darse cuenta que «las condiciones de una ‘hospitalidad universal’ forman el núcleo esencial del ‘derecho de ciudadanía mundial’»,1120 tal como se desprende de las reformas normativas en curso en el marco del MARIÑO MENÉNDEZ, F. M., “Presentación” a MARIÑO MENÉNDEZ, F. M. (dir.), Derecho de Extranjería, Asilo y Refugio, Segunda edición, Madrid: Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, IMSERSO, 2003, p.10. 1120 445 emergente SECA, la UE se replantee una NUEVA postura cooperativa y solidaria en aras de la R2P desde la que contribuir para la prevención de los desplazamientos forzosos, la protección de sus víctimas y, en la misma medida, la instauración y consolidación de un nuevo orden global fundado sobre los valores de la paz, el desarrollo humano y la sostenibilidad del medioambiente. En tal sentido, África con su Convención de Kampala (con sus flaquezas y fortalezas) parece ser pionera y podría contagiar la creación de una opinio iuris en los Estados que les fuera vinculando a la R2P y, en caso de no hacerlo, a aceptar o ser objeto de la “intromisión” de la comunidad internacional y las agencias internacionales de protección. Asimismo el ejemplo africano resulta de gran relevancia al recordar y demostrar cómo el soft law se está consagrando como vía de producción jurídica internacional, y puede desencadenar precedentes consuetudinarios hasta cristalizar en una opinio iuris y por ello una costumbre internacional vinculante. 446 BIBLIOGRAFÍA I. Obras generales y aportaciones en obras colectivas ACOSTA ESTÉVEZ, J. B., “La internacionalización de los derechos humanos y los mecanismos de protección de los refugiados”, en CAMPS MIREBET, N. 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