NCO Proyecto Descentralizacion

Bogotá, 22 de octubre de 2010
------Agencia de Bogotá
AGENCIA FRANCESA DE DESARROLLO
NOTA DE COMUNICACIÓN DE OPERACIÓN (NCO)
- REPÚBLICA DE COLOMBIA -
Financiamiento de un proyecto sectorial de apoyo a la inversión
de las entidades territoriales
RESUMEN
Considerada originalmente como un apoyo al proceso de democratización del país, la
descentralización se concibe en Colombia cada vez más al servicio del desarrollo
sostenible de los territorios y del mejoramiento de las condiciones de vida de los
hogares, por medio del fortalecimiento de la oferta de los servicios públicos locales.
De ahí la importancia crucial que reviste este proceso, verdadera política pública
piloteada por el Estado, que lo enmarca técnica, reglamentaria y financieramente.
Este proceso, manejado cada vez mejor, apoyado y controlado, sigue reformándose
para mejorar sus desempeños. Es así como el fortalecimiento de la descentralización
hace parte de los objetivos del plan 2006-2010, como también lo es el desarrollo de
las "ciudades amables", compactas y sostenibles, a través del financiamiento de
proyectos locales de infraestructura básica.
En Colombia, numerosos servicios determinantes para el desarrollo social,
económico y medioambiental son responsabilidad de las entidades territoriales,
principales canales de realización de los programas de inversión pública del país
(particularmente en los ámbitos del agua, la salud y la educación, pero también en el
sector de los transportes). Sin embargo, durante mucho tiempo, el mejoramiento de la
oferta de los servicios públicos no ha sido una prioridad de la descentralización.
Este proyecto, al contribuir al financiamiento del presupuesto del Estado, le permite
a este último continuar su política de fortalecimiento de la descentralización del país
(reformas llevadas a cabo a fines de aumentar la eficiencia de esta política), y
contribuye indirecta (por medio del Sistema General de Participaciones) y
directamente (gracias a cofinanciamientos con los municipios) a la realización de
infraestructuras indispensables para el desarrollo sostenible de los territorios, el
mejoramiento de las condiciones de vida de los hogares y el crecimiento del país. De
este modo, este apoyo, que contribuye al fortalecimiento de la oferta de servicios
públicos locales al servicio de las "ciudades sostenibles", encaja perfectamente en el
mandato de la AFD de apoyar el crecimiento verde y solidario.
Este proyecto constituye la primera operación de la AFD en Colombia, en un sector
clave para la estrategia de intervención en este país. Se trata de un préstamo de 100
millones de euros al Estado colombiano para permitirle financiar, en un período de
dificultades presupuestales coyunturales, las transferencias financieras a los entes
territoriales, así como una serie de reformas claves. Estas últimas estarán destinadas
a reforzar las capacidades de inversión de las entidades territoriales en el marco de
una política renovada de descentralización. Una primera operación en el ámbito del
apoyo a las entidades territoriales es, ineludiblemente, una operación de apoyo al
Estado, puesto que la política de descentralización colombiana está muy enmarcada
por la Nación, que ejerce sobre dichas entidades un control a la vez administrativo,
técnico y financiero. Un apoyo a los entes territoriales colombianos no se puede
concebir por fuera de una colaboración global con el Estado Colombiano. Además,
esta operación constituye una primera etapa esencial en la puesta en marcha de la
estrategia de financiamiento directo de entidades territoriales y establecimientos
públicos sin garantía del Estado. Por último, esta operación, que contribuye a
reforzar la eficiencia de las políticas públicas locales y, por lo tanto, mejora el marco
de las intervenciones futuras de la AFD en favor de los entes locales, representa la
oportunidad para construir con el Estado colombiano una colaboración sobre las
políticas de ordenamiento territorial que integran las grandes problemáticas de
cambio climático.
Por lo tanto, su primer objetivo es el de desarrollar una colaboración con el Estado a
fines de apoyar la política nacional de desarrollo sostenible, la política de
descentralización y el esfuerzo de inversión de los entes territoriales, con
intervenciones directas ulteriores de la AFD a favor de estos últimos. Su segundo
objetivo consiste en reforzar las políticas públicas locales para construir ciudades
sostenibles. Este mejoramiento pasa en especial, por una serie de medidas que el
Estado se compromete a realizar para el desembolso del préstamo: esclarecimiento
de la repartición de competencias entre los diferentes niveles; mejoramiento del
financiamiento de las políticas públicas locales; fortalecimiento de la gestión de las
entidades territoriales; mejoramiento del seguimiento y control de su acción;
fortalecimiento de la equidad del sistema; intervenciones coordinadas sobre el río
Magdalena.
El proyecto será cofinanciado con la Corporación Andina de Fomento (CAF),
institución financiera multilateral y principal prestamista de los países andinos, cuya
competencia se extiende a los países de América Latina, que aportará 200 millones
de euros.
Se trata de un préstamo de 100 millones de euros, en respuesta a la solicitud de
apoyo presupuestal a una política sectorial expresada por el gobierno de la República
de Colombia. Se trata de un financiamiento presupuestal: este financiamiento será
incorporado al presupuesto del Estado, que en contraparte se compromete a un cierto
número de realizaciones relativas a los diferentes componentes del proyecto. Los
desembolsos se efectuarán en un tramo por solicitud del Estado.
Este proyecto contribuye al desarrollo de las ciudades sostenibles en Colombia. Sus
principales efectos esperados son de orden económico (contribución al crecimiento
económico por medio del apoyo a las inversiones de las entidades territoriales),
sociales (desarrollo del acceso de las poblaciones a los servicios básicos),
2
medioambientales (apoyo al desarrollo de infraestructuras "limpias", protección del
río Magdalena), e institucionales (mejoramiento de la definición, financiamiento y
puesta en marcha de las competencias territoriales).
Los principales riesgos anticipados son limitados:
• El riesgo país medido según el método utilizado por la AFD ubica a
Colombia en clase 2, riesgo medio, en el mismo nivel que países como
Tailandia, Ghana o Indonesia.
• Con respecto al riesgo fiduciario, el análisis macroeconómico muestra que es
muy limitado, puesto que Colombia ha alcanzado progresivamente unos
fundamentos macroeconómicos sólidos, el sector financiero ha sido saneado
y regulado, la deuda pública se mantiene en niveles sostenibles, y Colombia
está en posición de hacer frente a choques a corto o mediano plazo. El FMI se
mantiene muy confiado con respecto al país. Las agencias de calificación de
riesgos también mantienen su confianza y continúan señalando el potencial
colombiano.
• Por último, un trabajo de fondo sobre el conjunto de actividades
“disparadoras” programadas permite pensar que los riesgos de no-realización
son bajos.
1. Colombia, los retos, la estrategia de intervención de la AFD
1.1.
La descentralización y el desarrollo urbano en Colombia
Desde las batallas de independencia a principios del siglo XIX, el clima político de
Colombia ha sido marcado por una violencia recurrente de fuerte intensidad, y sigue
expresándose en oposiciones radicales entre movimientos de guerrilla de inspiración
marxista y movimientos paramilitares. Los considerables flujos financieros ligados al
tráfico de droga han agudizado las tensiones y suscitado nuevas rivalidades por el
poder y las riquezas. La política de "seguridad democracia" implementada por el
presidente Álvaro Uribe desde su acceso al poder en el 2002 se fijó el objetivo de
erradicar, por todos los medios, los movimientos de guerrilla. Muy criticada por las
ONG y parte de la comunidad internacional a raíz de su énfasis en la seguridad, que
esconde en particular los retos sociopolíticos, reforzó el papel del ejército, contribuyó
a limitar los enfrentamientos y a disminuir las violencias políticas y criminales
urbanas, favoreciendo la inversión, el crecimiento económico y el mejoramiento de
las condiciones de vida. De ahí el fuerte apoyo político del que dispone el presidente,
que según sus partisanos justificaría una modificación constitucional que le permita
presentarse a un tercer mandato en el 2010.
Con una población de 48 millones de habitantes ampliamente urbanizada (75%), una
economía diversificada y relativamente bien integrada al comercio mundial, hoy en
día Colombia parece presentar una trayectoria estimulante. El PIB por habitante
estaba estimado en $5400 USD en el 2008 (o sea, $8800 USD a paridad de poder
adquisitivo). La rapidez de su progresión se vio favorecida por un crecimiento
demográfico moderado (1.3%) y un alto crecimiento económico, que estos últimos
años pudo apoyarse no solamente en una demanda interna vigorosa y una fuerte
3
progresión de las exportaciones, sino también en la inversión. Entre el 2002 y el
2008, la tasa de inversión pasó de 15 a 25% del PIB. En el mismo período, la
pobreza retrocedió (de 54% a 46% de la población), mientras que la pobreza extrema
parecía difícil de reducir (pasó de 20% a 17%) a raíz de las importantes
desigualdades prevaleciente en el territorio. Globalmente, la distribución de los
ingresos es muy desigual, bastante comparable con la de Brasil. La relación del
ingreso promedio de los 20% más ricos con el de los 20% más pobres se estima en
25. En materia de desarrollo humano, Colombia está clasificada por el PNUD en el
rango 77 (sobre 182 países), y de nuevo bastante cerca de Brasil en este aspecto
(rango 75).
Un proceso de descentralización muy enmarcado, núcleo del modelo de desarrollo
Colombia
En Colombia la descentralización comenzó verdaderamente en los años ‘80, en un
momento en el que las élites políticas conocían una verdadera crisis de legitimidad.
Considerada al origen como un apoyo al proceso de democratización del país, se la
concibe cada vez más al servicio del mejoramiento de las condiciones de vida de los
hogares por medio del fortalecimiento de la oferta de servicios públicos locales. De
ahí la crucial importancia que reviste este proceso en un país que erige "el desarrollo
para todos" como un mandato.
En 1991, una nueva Constitución consagró a Colombia como un "Estado social de
derecho" descentralizado, con sus tres principales niveles de entidades jurídicamente
reconocidas (Estado, departamentos, municipios) y los territorios indígenas. Una
"visión muy colombiana de la descentralización" (G. Zafra) se impuso entonces, en
la que la compatibilidad entre un Estado unitario por un lado y la autonomía de las
entidades territoriales por el otro, le confiere un carácter singular. Desde el
comienzo, la descentralización se considera como una verdadera política pública, en
la que el Estado maneja la transferencia de competencias desde arriba y la integra a
su estrategia de gobernanza, donde el proceso se enmarca técnica, reglamentaria y
financieramente. Esta concepción se reforzó a final de los años ‘90, a través de la
ayuda a las entidades territoriales sobreendeudadas.
El sistema de repartición de competencias entre los diferentes niveles de gobierno es
complejo. Se aplica de forma diferente según si los municipios son "certificados" o
no lo son; ya que estos últimos se ven depuestos de sus prerrogativas (y de los
recursos correspondientes) en favor de los departamentos. En el sector de la
educación, los municipios certificados disponen de funciones de dirección, de
planeación y de prestación de servicios. En el sector de la salud, las competencias
están compartidas: la afiliación al régimen de seguridad social le compete a los
municipios (excepto para los más pobres, sobre los cuales el departamento asume la
responsabilidad) y la transformación y organización de la red de servicios de salud le
compete a los departamentos (excepto para lo que tiene que ver con el primer nivel
de cuidados, que está a cargo de los municipios). En el sector del agua potable y
saneamiento, el Estado formula las políticas y los objetivos sectoriales, regula y
controla, mientras que los municipios están a cargo de proveer de forma eficiente el
4
servicio a las poblaciones, mediante la delegación del servicio a empresas públicas
locales (en realidad, más de la mitad de los municipios siguen asumiendo
directamente el servicio). Debido a las numerosas limitaciones que presentaba el
sistema (atomización de las estructuras de producción, planeación deficiente,
diversidad de las fuentes de financiamiento y resultados decepcionantes), en el 2007
se emprendió una reforma que busca racionalizar el sector en el marco de los Planes
Departamentales de Agua (PDA). Para ello, se trata de reagrupar los recursos de los
municipios destinados al sector del agua y saneamiento en un fondo común
gestionado y coordinado por el departamento, a fines de generar capacidades de
endeudamiento superiores y de beneficiar de economías de escala. Los
departamentos reciben beneficios financieros por proponer un PDA.
La descentralización de las competencias está lógicamente acompañada de una
descentralización presupuestal. En este ámbito, las diferentes reformas han
respondido al objetivo de procurar recursos estables a los diferentes niveles de
gobierno, para permitirles ejercer sus prerrogativas en los ámbitos transferidos y
reducir las desigualdades geográficas en la repartición de ingresos. Desde el 2001, el
sistema vigente es el " Sistema General de Participaciones" (SGP), conjunto de
transferencias principalmente a "destinación específica" (educación, salud, agua y
otros destinos minoritarios) cuyo uso está estrictamente segmentado y reglamentado
por la ley. A partir de un nivel de 1.6% del PIB en 1997, las transferencias
alcanzaron alrededor de 5% del PIB en el 2009 (aproximadamente 22 billones de
pesos1, o sea 11.000 millones de dólares2). Gracias a un mecanismo de aumento
constante, deberían alcanzar 31,6 billones de pesos en el 20163. Los impuestos
locales deberían supuestamente completar el sistema de transferencias. Sin embargo,
en este ámbito la situación es muy heterogénea: las grandes ciudades logran
desprenderse de la dependencia financiera del Estado (Bogotá dispone de 47% de
recursos propios y en Medellín éstos representan 34,5% del total) mientras que las
más pequeñas son muy dependientes de las transferencias. Por último, el
endeudamiento está autorizado para inversiones. Sin embargo, luego de excesos que
hubiesen podido conducir a la bancarrota del Estado a finales de los 90, fueron
aplicadas unas políticas severas que permitieron sanear la situación e instituir un
control estricto del Estado central con respecto al endeudamiento de los entes
territoriales. Es así como la deuda de las entidades territoriales disminuyó de 3.2%
del PIB en 1999 a 1.6% en el 2007.
Mientras que Colombia tiene una historia de más de 20 años de descentralización,
sigue ajustando su esquema y buscando el equilibrio entre control central y
autonomía local, igualdad en la distribución de los recursos y mayor eficacia en el
gasto público. A principios de la década se inició un sistema de seguimiento y
control de la gestión de los gobiernos locales y del uso de los recursos. Este sistema
se perfecciona regularmente, permitiendo apreciar con cada vez más finura la
eficacia y eficiencia del gasto público en los niveles descentralizados (ejercicios de
medida del desempeño fiscal y del desempeño integral de las entidades territoriales).
Los organismos internacionales de desarrollo también han realizado diferentes
1
1USD ~ 2000 pesos colombianos
CONPES 122, 2009
3
Proyecciones DNP
2
5
estudios sobre el desempeño del proceso de descentralización colombiano4, del que
resaltan dos tipos de apreciación: (i) el sistema mejora progresivamente su gestión,
control y desempeño; (ii) las entidades territoriales son muy heterogéneas: Bogotá o
Medellín están experimentando verdaderos procesos de desarrollo, mientras que
muchos otros municipios no son autónomos. Los gobiernos locales ejecutan gastos
por un total del 10% del PIB (o sea, un tercio de los gastos públicos totales)5. Pero
sólo cobran impuestos por un nivel del 3% del PIB (o sea, un quinto de los ingresos
fiscales). Por tanto, deben realizarse progresos en este tema en particular, pero
también en otros: participación ciudadana (rendición de cuentas aún insuficiente);
sistema de compensaciones territoriales sostenibles y articuladas; mejores
desempeños presupuestales; clarificación de la repartición de las competencias entre
la Nación y las entidades territoriales; desarrollo de procesos de planeación a largo
plazo para garantizar una gestión eficiente, eficaz, participativa y orientada a
resultados.
Una tasa de inversión insuficiente en las infraestructuras básicas
En Colombia, la población urbana pasó de 39% en 1950 a 76% en el 2005, y debería
alcanzar más del 80% en 2020. El 40% de los hogares vive en las siete ciudades
principales y generan 60% de los ingresos (en Bogotá, 18% de los hogares
colombianos generan 30% de los ingresos).
Tal como se mencionó previamente, se han realizado importantes progresos en
materia de mejora de las condiciones de vida de los hogares y reducción de la
pobreza. Sin embargo, se estima que 1.3 millones de hogares urbanos (16%) vive en
viviendas precarias. El espacio público es insuficiente en cantidad y en calidad (4 m²
por persona contra 10 m² según estándares internacionales). A menudo la expansión
urbana no es planificada (son pocos los planes de ordenamiento territorial que ya han
sido definidos). Si bien el acceso al agua potable está casi generalizado en las
grandes ciudades, no es así en los municipios más pequeños. De las aguas residuales,
sólo el 10% son tratadas. Las infraestructuras de transporte presentan una calidad
inferior a las de otros países de Sudamérica6. En el sector de las carreteras, sólo 50%
de ellas están en buen estado7. En resumen, las necesidades son aún enormes y, para
alcanzar niveles de cobertura similares a los de Corea, Colombia debería invertir del
6% al 9% del PIB en infraestructuras cada año y durante 20 años consecutivos, lo
cual es muy superior a sus capacidades presupuestales actuales8. En la actualidad, el
conjunto de la inversión pública anual (Estado, entidades territoriales y empresas
públicas) representa en promedio un poco menos de 6% del PIB. Estos últimos años,
su evolución ha sido más bien floja con relación a la progresión rápida de la
inversión privada.
4
Entre ellos, “Colombia decentralization, options and incentives for efficiency”, World Bank, agosto
2009
5
Desempeño fiscal 2007.
6
Estudios del Foro Económico Mundial.
7
Banco Mundial 2009.
8
Banco Mundial CAS 2008.
6
En Colombia, numerosos servicios determinantes para el desarrollo socioeconómico
y medio ambiental son responsabilidad de las entidades territoriales. Sin embargo,
durante mucho tiempo, el mejoramiento de la oferta de los servicios públicos no fue
una prioridad de la descentralización. En conjunto, los entes territoriales le dedican a
la formación bruta de capital fijo (FBCF) un presupuesto equivalente al 3.7% del
PIB, o sea alrededor del 60% de la inversión pública total. Estas inversiones
representan alrededor de un tercio del conjunto de gastos de los municipios, o sea
entre 4 y 5 mil millones de dólares en el 20079, esencialmente en los sectores de agua
y saneamiento, transportes y equipamientos municipales. Son proporcionalmente
más importantes en los departamentos (40% de los gastos en promedio), pero
inferiores en la cuantía (3.000 millones de dólares). Para remediar a esta debilidad, el
gobierno buscó desarrollar la participación del sector privado en los proyectos de
infraestructura. Dicha participación fue inicialmente admitida por la constitución de
1991, que creó la “Superintendencia de Servicios Públicos” y la “Comisión de
Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico” e impuso el correspondiente
marco reglamentario (régimen jurídico, competencias, financiamiento, régimen
tarifaría, derechos y deberes de los beneficiarios, control de la eficiencia de los
servicios públicos locales). Luego fue enmarcada por la ley de servicios públicos
locales (ley 142 de 1994), que autoriza la participación del sector privado en la oferta
de servicios públicos locales, determina un régimen claro de fijación de tarifas
(adoptando criterios de eficiencia), y define los parámetros generales de regulación
sectorial, así como los mecanismos de intervención del Estado. La ley 142 permitió
además la creación de sociedades de economía mixta y estableció comisiones de
regulación en cada uno de los servicios públicos locales. Es así como en los últimos
años se han desarrollado importantes proyectos de servicios públicos con
participación de actores privados, particularmente en el sector del agua y del
transporte ("megaproyectos estratégicos", que el Estado declara estratégicos en un
contexto de implicación municipal favorable, y que por ello decide cofinanciarlos).
En este marco fueron cofinanciados los "Sistemas Integrados de Transporte Masivo"
en aquellas ciudades y zonas metropolitanas de más de 600,000 habitantes,
mejorando así de forma significativa las condiciones de vida de unas 17 millones de
personas. Pero el “Transmilenio” de Bogotá ya está saturado, y numerosas
necesidades han sido identificadas en el territorio pero no han podido financiarse.
1.2 Política del gobierno
El modelo de desarrollo colombiano se basa en la constitución de 1991, que define a
Colombia como un "Estado Social de Derecho", apoyado en un sistema institucional
"democrático, descentralizado y participativo". La constitución de 1991 consagra así
el papel central que debe desempeñar el proceso de descentralización en la
construcción de un contrato social complejo, habida cuenta de las características
naturales, políticas, económicas, sociales y étnicas del país (dimensión del país,
relieve, aislamiento de ciertas zonas, desigualdades sociales y territoriales extremas,
conflictividad política y violencia endémica, desplazamientos de poblaciones...).
9
Desempeño fiscal 2007
7
El fortalecimiento de la descentralización hace parte de los objetivos del plan 2006201010, como lo es el desarrollo de las "ciudades amables", concepto cercano al de
"ciudades sostenibles", que se basa en un modelo de desarrollo urbano planificado y
de uso eficiente del suelo. Dicho modelo busca armonizar el conjunto de las
dimensiones del desarrollo de las ciudades (económicas, sociales, políticas,
medioambientales, urbanísticas) dentro de un enfoque de desarrollo sostenible. Este
último tema reviste un interés particular porque está fundamentado en la idea de que
la ciudad, bien manejada y pensada, favorece el crecimiento, la lucha contra las
desigualdades y la protección del medio ambiente. Esta buena gestión pasa por: (i) la
optimización de los instrumentos de gestión (especialmente de planeación),
financiamiento y control; (ii) la re-densificación y renovación urbana y del espacio
público; (iii) el mejoramiento de la información para el desarrollo de los territorios.
El mejoramiento de la política de descentralización es una condición para el
desarrollo de las ciudades sostenibles. La política del transporte, uno de los pilares
del apoyo del gobierno a las ciudades11 y a las ciudades sostenibles12, reviste un
carácter prioritario en función de los grandes proyectos que la acompañan.
La estrategia de desarrollo a largo plazo (« Visión Colombia II Centenario: 2019 »)
retoma esos temas y establece como objetivo el consolidar de aquí al 2019 un
modelo óptimo de intervención del Estado a todos los niveles y en todas sus
funciones. El fortalecimiento del proceso de descentralización, eje del modelo
colombiano de "desarrollo para todos", se concibe a la vez como motor de
democratización del país y como un modelo eficiente, donde las entidades
territoriales son percibidas como el nivel adecuado para la evaluación de las
necesidades locales y la provisión de servicios públicos. Las entidades territoriales,
en particular las comunas, departamentos y sus establecimientos públicos locales, se
convierten de esta manera en los principales canales de realización de los programas
de inversión pública del país (en particular en los ámbitos del agua, de la salud y la
educación, pero también en el de los transportes), cuya misión en cada sector es la de
fortalecer la oferta de servicios públicos, así como la calidad y cantidad de
infraestructuras básicas.
1.3 Importancia para el país
El fortalecimiento de las políticas públicas locales contribuye a apoyar la oferta de
servicios públicos al servicio del crecimiento y del mejoramiento de las condiciones
de vida. Sin embargo, pese a los importantes progresos y a las crecientes
10
Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010: « Estado Comunitario: desarrollo para todos ». “En este
contexto [de fuerte presión demográfica] el Gobierno Nacional y las entidades territoriales deben
promover la consolidación de una red funcional de ciudades, con una infraestructura eficiente que
permita dinamizar los mercados y fortalecer las complementariedades productivas, ambientales y
culturales entre ciudades” p170
11
Documento CONPES 3465: “Uno de los pilares del apoyo que ha brindado el gobierno nacional a
las ciudades del país para mejorar su calidad de vida y fomentar su recuperación y renovación ha
sido el programa nacional de transporte urbano”.
12
Ver el volumen "Construir ciudades amables" de la estrategia 2019 de Colombia: un capítulo está
dedicado a la política del transporte.
8
transferencias de recursos, este modelo todavía presenta límites y debe seguir siendo
reformado y respaldado, aún mientras aumenta el déficit presupuestario.
Porque, tal como se desprende del análisis macroeconómico de la trayectoria
colombiana, pese a que después de una década de saneamiento de sus finanzas
Colombia haya sido capaz de superar el riesgo de una crisis financiera y de evitar una
recesión por medio de políticas contra-cíclicas de inversión –de manera más eficaz
que la mayoría de los países del sub-continente, el déficit presupuestario se
incrementó. La cuestión de la eficiencia del gasto público a todos los niveles se
plantea con mayor intensidad, y es importante acompañar al país en este período en
el que debe a la vez manejar la escasez de recursos externos y consolidar su modelo
de crecimiento para volverlo más eficiente, más "solidario" y más respetuoso del
medio ambiente.
Este proyecto, al contribuir al financiamiento del presupuesto del Estado, le permite
a este último continuar su política de fortalecimiento de la descentralización del país
(reformas emprendidas para el aumento de la eficiencia de esta política), permitiendo
indirecta (a través del SGP) y directamente (por medio de co-financiamientos con los
municipios), la realización de infraestructuras indispensables para el mejoramiento
de las condiciones de vida de los hogares y el crecimiento del país.
1.4 Elementos de estrategia de la AFD en Colombia
A título del desarrollo de las intervenciones contra-cíclicas de la AFD, como
respuesta a la crisis financiera internacional, el CICID del 5 de junio de 2009 amplió
el ámbito de intervención de la AFD a nuevos países de Latinoamérica (entre ellos,
Colombia) y de Asia, en el marco de un mandato que busca promover un
"crecimiento verde y solidario". Estos financiamientos se apoyarán exclusivamente
en instrumentos que no generen costo presupuestal para el Estado. En Colombia, el
nivel de desarrollo económico del país y su madurez institucional y financiera incitan
a recurrir de forma privilegiada al financiamiento no soberano, sin garantía del
Estado, ya sea a favor de las entidades territoriales, de las empresas públicas o de las
empresas privadas por intermedio de PROPARCO.
Las primeras misiones organizadas por la AFD en Colombia permitieron señalar la
importancia acordada por el Estado a los desafíos medioambientales, especialmente
al cambio climático. Es así como la problemática global de la "ciudad sostenible"
surgió como el eje estratégico mayor, susceptible de estructurar los financiamientos
futuros. En Colombia, la cuestión de la urbanización, de su planeación y de su
gestión es central para los retos de crecimiento económico, de integración social, así
como para los desafíos medioambientales locales o globales. En efecto, la ciudad
colombiana concentra las características del país, marcado por un real dinamismo
(las ciudades representan el principal potencial de crecimiento y riqueza), pero
también por la violencia de su historia y a menudo de su presente (pobreza,
exclusiones, criminalidad...). Las ciudades constituyen ese marco privilegiado y
decisivo para la puesta en marcha de políticas de desarrollo sostenible, especialmente
en materia de integración del espacio urbano, de gestión de la movilidad urbana y de
9
los servicios públicos esenciales. Por lo tanto, uno de los principales ejes de
intervención de la AFD en Colombia será el financiamiento directo de los entes
territoriales y de las empresas públicas o de economía mixta locales, en el marco de
la implementación de políticas de desarrollo sostenible en los sectores del transporte,
el agua, el saneamiento y los desechos sólidos.
Esta prioridad dada a la problemática de la ciudad sostenible deberá permitir el
fortalecimiento de la cooperación descentralizada y la puesta en valor de los
intercambios de experiencias con las colectividades francesas.
1.5 Contribución a los ejes estratégicos de la ayuda francesa y de la AFD
Lecciones retiradas de las principales actividades de la AFD y de otros actores
de la ayuda francesa en el sector
La AFD dispone de una larga experiencia en el financiamiento de las entidades
territoriales, según modalidades diversas y en geografías variadas. Además de una
cooperación de larga data con los territorios ultramarinos de Francia, la Agencia
Francesa de Desarrollo interviene en los países extranjeros (pobres o emergentes),
desarrollando un enfoque muy específico, privilegiando apoyos directos a favor de
los entes territoriales, en estrecha unión con las administraciones nacionales de
manera que puedan asumir el control de las obras de los proyectos que la AFD
contribuye a financiar. En efecto, la AFD tomó el partido de actuar tanto como se
pueda a escala municipal, reconociendo, para los financiamientos a favor de
inversiones locales, el rol del político y la función de promoción de obras públicas de
los municipios, siendo éstos los responsables de los fondos puestos a disposición y
de las acciones llevadas a cabo, bien sea que el financiamiento haya sido atribuido
directamente o a través de una institución financiera especializada. Es así como la
AFD figura entre las instituciones financieras de desarrollo más implicadas en una
estrategia de apoyo a la dinámica de municipalización. Más aún, a partir del 2004, la
Agencia comenzó a intervenir con préstamos a riesgo directo ante colectividades de
países extranjeros. En el 2004, la ciudad sudafricana de Durban, benefició de un
préstamo de 6 millones de euros para financiar la valorización energética de las
emisiones de gas metano de los rellenos sanitarios de la ciudad. En el 2005, la AFD
otorgó un préstamo de 40 millones de euros a la ciudad de Johannesburgo, destinado
a financiar la rehabilitación de una red de agua potable de Soweto. En el 2006, dos
préstamos fueron otorgados bajo esta modalidad a las ciudades de Estambul (60
millones de euros en apoyo al programa de transportes públicos) y de Ouagadougou
(2 millones de euros); en el 2007 fueron tres (ciudades turcas de Bursa y Kayseri y la
Red Autónoma Multiservicios de la ciudad de Agadir), por un monto de 73 millones
de euros. En el 2008, en el curso del primer trimestre, fueron otorgados 70 millones
de euros: 10 millones de euros a favor de la ciudad de Dakar y 60 millones de euros
complementarios a favor del municipio de Estambul, llevando el compromiso global
de la AFD a 120 millones de euros con esta contraparte. Las recientes intervenciones
de la Agencia en Turquía y en Brasil también demuestran las capacidades de
innovación de la AFD: en el primer caso, uno de los tres proyectos decididos en los
10
años 2006-2007 (Kayseri) se apoya por vez primera en un esquema de apoyo
presupuestal; en el segundo caso, un proyecto a favor del municipio de Curitiba,
constituyó una primera intervención en el ámbito de la biodiversidad urbana.
Igualmente, un préstamo de 134 millones de euros fue otorgado al municipio de
Brasilia.
Contribución a los ejes estratégicos de la ayuda francesa y de la AFD
Las relaciones franco-colombianas son importantes y diversas, incluso si la
cooperación en sí misma es reducida. Las relaciones culturales se desarrollan
principalmente a través de la red de alianzas francesas (Bogotá comparte con Lima el
primer lugar en el mundo según el número de estudiantes inscriptos), y los 2300
estudiantes colombianos presentes en Francia representan la segunda comunidad de
estudiantes latinoamericanos en el país después de Brasil. Francia es el quinto
inversionista y el primer empleador extranjero en Colombia, esto gracias a la
presencia de unas 100 empresas, en particular en el sector de la distribución.
A través de esta operación, la AFD inicia su cooperación con el Estado colombiano,
en apoyo al fortalecimiento de la política de descentralización, sector para el cual: (i)
el Estado colombiano hizo partícipe a la AFD de su voluntad de ver desarrollar la
colaboración con Francia; (ii) numerosas empresas francesas ya están presentes en el
territorio, y podrían estarlo aún más teniendo en cuenta sus reconocidas
competencias; (iii) la AFD ve un gran interés en promover intercambios de
experiencias entre Colombia y otros países donde interviene la ayuda francesa al
desarrollo.
De manera más específica, esta operación se integra perfectamente a los ejes
estratégicos de intervención de la AFD ante las entidades territoriales ya que
contribuye: (i) al fortalecimiento de las capacidades de dichas entidades, en especial
gracias al mejoramiento del marco institucional, a la promoción de una mejor
gobernanza, al desarrollo de un sistema de seguimiento y de gestión por resultados
que permitirá mejorar los desempeños e identificar mejor los apoyos; (ii) al
mejoramiento de las condiciones de vida y productividad urbanas, por medio de un
acceso creciente y más equitativo de las poblaciones a los servicios públicos
esenciales; (iii) a la promoción del desarrollo de los territorios teniendo en cuenta la
preservación de los bienes públicos mundiales.
Por otra parte, este apoyo que se inscribe en la estrategia de apoyo a las "ciudades
amables", ciudades sostenibles, corresponde perfectamente al mandato del AFD de
sostener el crecimiento verde y solidario:
Crecimiento, porque este proyecto contribuye a:
• Reforzar la eficiencia de la oferta de servicios públicos locales, palanca del
crecimiento económico en función del mejoramiento que permite sobre el
ambiente de negocios, y de las inversiones que implica;
• Entablar una cooperación con el Estado, dentro de cuyo marco será posible,
más adelante, ofrecer financiamiento directamente a las entidades territoriales
11
que tengan posibilidad de endeudarse, para que desarrollen proyectos
urbanísticos en áreas como el transporte o la energía, con fuerte impacto
sobre el crecimiento económico.
Solidario, porque Colombia tiene como punto esencial de su estrategia de desarrollo
el objetivo de reducir las desigualdades en las condiciones de vida e ingresos
(crecimiento pro-pobres13, que se basa especialmente en el fortalecimiento de una
oferta de servicios públicos más equitativa y eficiente, contribuyendo al
mejoramiento de la solidaridad y al desarrollo de las capacidades de las poblaciones);
y este financiamiento, al apoyar el proceso de descentralización, contribuye a ello
directamente.
Verde, porque Colombia está en sintonía con el conjunto de recomendaciones de la
comunidad internacional, movilizada en torno a las problemáticas medioambientales.
Es importante que la AFD se posicione desde ahora en un diálogo/colaboración sobre
el mejoramiento de la eficacia energética del crecimiento en Colombia, más aún
teniendo en cuenta que la estrategia a largo plazo del país menciona tales
preocupaciones, y que el Estado solicita apoyos en este tema. De forma más directa,
este proyecto contribuye a la protección del río Magdalena y a tener en cuenta los
desafíos medioambientales con los que está vinculado.
2. El proyecto
Este proyecto constituye la primera operación de la AFD en Colombia. Se trata de un
préstamo al Estado colombiano para permitirle financiar, en un período de
dificultades presupuestales coyunturales, las transferencias financieras a los entes
territoriales, así como una serie de reformas claves. Estas últimas estarán destinadas
a reforzar las capacidades de inversión de las entidades territoriales en el marco de
una política renovada de descentralización.
Una primera operación en el ámbito del apoyo a las entidades territoriales es,
ineludiblemente, una operación de apoyo al Estado colombiano, y esto por varias
razones: (i) como fue expuesto anteriormente, la política de descentralización
colombiana está muy enmarcada por el Estado, que ejerce un control a la vez
administrativo, técnico y financiero. Un apoyo a los entes territoriales colombianos
no puede concebirse aparte de una colaboración global con el Estado, en el marco de
la cual se establecen contactos y una relación de confianza, se elaboran intercambios
técnicos y se desarrollan una mejor comprensión de la política y las prioridades de
intervención. Es así como esta primera intervención de la AFD en Colombia nos
permite situarnos inmediatamente en el diálogo estratégico al más alto nivel; (ii) esta
operación constituye una primera etapa esencial en la puesta en marcha de la
estrategia de financiamiento directo de entidades territoriales y establecimientos
públicos sin garantía del Estado, por el hecho de que nos permite no solamente
perfeccionar nuestro conocimiento de los retos, de los mecanismos, de los riesgos y
los actores, sino también de estar asociados al proceso de diálogo técnico,
13
Que se basa en la teoría de la justicia de J. Rawls y un enfoque en términos de reducción de las
desigualdades de “capacidades” de A. Sen.
12
administrativo y financiero de la definición de las políticas y proyectos de inversión.
Por lo tanto, esta operación nos permite preparar intervenciones directas
identificadas previamente, tales como un apoyo a Bogotá, Medellín o Soacha; (iii)
finalmente, esta operación, que contribuye a fortalecer las políticas públicas locales,
mejora consecuentemente el marco de las intervenciones futuras en apoyo a los entes
territoriales.
Cuadro de los componentes del proyecto:
Plan de financiamiento provisional
AFD
PN
Co-financistas
Financiamientos externos
- Multilaterales, bilaterales o banco local
Monto en
%
millones de euros
100,00
200,00
Financiamientos locales
- Autofinanciamiento
- Fuera de autofinanciamiento
Total
Saldo por financiar
Total General
0,00
300,00
0,00
300,00
Hipótesis de tasa de cambio: 1 euro ~1,5 dólar
Identificación
operación
CCO1005
Monto
Grupo de
previsto de la
Producto Operación Soberano
%
producto
operación en
mill. de euros
PS
PS4
100
33
Observaciones:
Se trata de un préstamo soberano. Corresponde a la solicitud de apoyo presupuestal a
una política sectorial expresada por el gobierno de la República de Colombia. El
enfoque retenido es un enfoque “programa” y el modo de financiamiento, un apoyo
presupuestal: el financiamiento aportado por la AFD al Estado se incorpora en su
presupuesto; en contraparte, el Estado se compromete a respetar un cierto número de
compromisos relacionados con los diferentes componentes del proyecto. Por
solicitud del Estado, los desembolsos se efectuarán en un único tramo.
13
Evaluación de los impactos del proyecto
Efectos económicos:
El fortalecimiento de la eficiencia de las políticas públicas locales tiende a mejorar la
oferta de los servicios públicos locales y a crear una dinámica favorable para la
actividad económica local, directamente a través del incremento del gasto público
local, pero también indirectamente, mediante la consecuente mejora del entorno de
negocios y la promoción del crecimiento de la actividad económica.
Efectos medioambientales:
El apoyo a una mejor asignación de los recursos transferidos a favor de proyectos de
apoyo a iniciativas con fuerte impacto medioambiental (financiamiento del proyecto
del “río Magdalena”) contribuye directamente al crecimiento verde. La preparación
de intervenciones "en directo" en el ámbito del agua, del saneamiento, del transporte
o de la energía, también tendrá un impacto importante sobre el mejoramiento del
manejo medioambiental. De forma más general, el fortalecimiento de las políticas
públicas locales se inscribe dentro de un plan de desarrollo a largo plazo, que hace de
la protección del medio ambiente un objetivo prioritario y conforme a la agenda
internacional.
Efectos sociales:
El mejoramiento de la eficiencia de la política de oferta de servicios públicos locales
debería mejorar la oferta de servicios esenciales destinados a las poblaciones más
pobres y de esa manera responder al objetivo de "equidad", central para el modelo de
desarrollo colombiano. Por último, el fortalecimiento de la democracia participativa
debería constituir un medio para controlar la equidad efectiva del gasto local.
Efectos institucionales:
Los efectos institucionales esperados son múltiples. En primer lugar, el programa
permite una mejor definición de la asignación de competencias entre los niveles de
gobierno para limitar sus duplicaciones y el desperdicio de recursos. Además, mejora
la definición e implementación de la política en el ámbito del agua potable. El
programa contribuye también a difundir procedimientos y herramientas homogéneas
de gestión contable y financiera de las entidades territoriales, facilitando el
seguimiento global de las finanzas públicas locales. Finalmente, los mecanismos de
otorgamiento de las transferencias del Estado están condicionados al desempeño de
las entidades, el cual será mejor medido e incitará a los entes territoriales a mejorar
su gestión financiera, así como su seguimiento y su rendición de cuentas.
Durabilidad de los efectos del proyecto:
La realización del programa se inscribe en el marco de una política de
descentralización institucional y financiera a mediano y largo plazo. Por tal razón, se
puede considerar que los efectos del programa se prolongarán en el tiempo, en
particular teniendo en cuanto que el proceso de descentralización es central para la
constitución y el plan de desarrollo a largo plazo del país.
14
Dispositivo de seguimiento-evaluación e indicadores
Dispositivo de seguimiento-evaluación
Se proponen dos tipos de indicadores:
1. Unos indicadores "desencadenantes", que deberán ser alcanzados antes de
autorizar el desembolso del préstamo por parte de la AFD.
2. Unos indicadores de seguimiento, que deben permitir evaluar el impacto de
las reformas emprendidas en el proceso de descentralización (indicadores de
desempeño fiscal y general) y la construcción de "ciudades sostenibles".
Estos indicadores permitirán también de proceder a decisiones de
intervenciones futuras en los municipios.
Los documentos relacionados con los primeros indicadores, que demuestran que las
actividades "desencadenantes" fueron realizadas, serán enviados por el Ministerio de
Economía o el DNP a la CAF, que a su vez los transmitirá a la AFD.
Con respecto a los indicadores de seguimiento, las publicaciones anuales sobre la
evolución de los indicadores de desempeño fiscal e integral permitirán medir los
progresos realizados en estos ámbitos por cada entidad territorial. Por otra parte, los
indicadores de construcción de "ciudades sostenibles" aún no han sido precisados;
pero deberían serlo en el marco de un comité de pilotaje que reunirá los diferentes
ministerios relacionados, la AFD y la CAF.
El gobierno de Colombia se comprometió a informar a la CAF y a la AFD sobre
cualquier decisión o política susceptible de tener impactos en el programa, a fines de
permitirle a ambas instituciones aportar sus comentarios o recomendaciones.
Indicadores de impacto
Indicador 7. Capacidad de producción de agua potable financiada
Indicador 8. Capacidad de tratamiento de aguas usadas financiada
Indicador 51. Superficie total de las áreas naturales protegidas financiadas
por el proyecto
Otros indicadores :
Mejoramiento de los desempeños fiscales y generales de las entidades
territoriales
Indicadores de seguimiento de la construcción de “ciudades sostenibles”,
por definir en el marco del Comité de pilotaje entre la CAF, el Ministerio de
Hacienda, el DNP et el Ministerio del Medio Ambiente.
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