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ESTUDIOS
PÚBLICOS
Nº 103
primeraspaginas_rev103.p65
1
invierno
2006
10/10/2006, 17:05
ESTUDIOS PÚBLICOS
editada por el Centro de Estudios Públicos (www.cepchile.cl)
Director Responsable Arturo Fontaine Talavera
Comité Editorial Enrique Barros, Harald Beyer, Sebastián Edwards,
Cristián Eyzaguirre, Juan Andrés Fontaine, David Gallagher,
Juan Pablo Illanes, Felipe Larraín, Lucas Sierra, Rodrigo Vergara
Secretaria de Redacción María Teresa Miranda H.
Secretaria Ejecutiva Ana María Folch V.
Estudios Públicos (ISSN 0716-1115; ISSN 0718-3089) es una publicación trimestral
de carácter multidisciplinario. El Comité Editorial, con el apoyo de árbitros anónimos,
selecciona los trabajos para su publicación. Los artículos son responsabilidad de sus
autores y no reflejan necesariamente la opinión de los editores ni del Centro de Estudios Públicos.
Toda colaboración debe ceñirse a las normas de Estudios Públicos que se indican al
final de la revista. Las contribuciones, así como todo comentario y correspondencia,
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Estudios Públicos está, entre otros índices, en Clase (Universidad Nacional Autónoma
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ISSN 0716-1115 versión impresa.
ISSN 0718-3089 versión en línea.
Composición Pedro Sepúlveda
Diagramación David Parra
Impreso en Andros Productora Gráfica
Hecho en Chile / Printed in Chile, 2006.
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ESTUDIOS PÚBLICOS
REVISTA DE HUMANIDADES Y CIENCIAS SOCIALES
Nº 103
invierno
2006
ÍNDICE
Humberto Giannini Í.
Una experiencia límite: La experiencia del
perdón
5
José De Gregorio
Bonanza del cobre: Impacto macroeconómico
y desafíos de política
17
Salvador Valdés P.
Política fiscal y gasto en pensiones mínimas
y asistenciales
43
Lucas Sierra
Hacia la televisión digital en Chile:
Historia y transición
111
Alexander Galetovic
y Ricardo Sanhueza
Una evaluación social de la introducción
de la telefonía IP sobre banda ancha
155
Andrés Gómez-Lobo
y Aldo González
El financiamiento de gastos generales
mediante las tarifas aeronáuticas en Chile:
Una crítica económica
211
Mario Palma y
Carlos Chávez
Normas y cumplimiento en áreas de manejo
de recursos bentónicos: Estudio de caso
en la región del Bío-Bío
237
Rómulo A. Chumacero
De vuelta a clases
277
M. Alejandra Carrasco
Género y humanismo
307
Verónica Undurraga V.
Cultura y diversidad de formas de vida:
La homosexualidad
337
primeraspaginas_rev103.p65
3
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Martha C. Nussbaum
Rawls y el feminismo
359
Onora O’Neill
Constructivismo en Rawls y Kant
395
Libros
David Gallagher
Mundo y fin de mundo (Joaquín Fermandois:
Mundo y Fin de Mundo: Chile en la
Política Mundial 1900-2004)
419
Manuel Mora y Araujo
Sobre el liberalismo y el atraso de América
Latina (Álvaro Vargas Llosa: Liberty for
Latin America)
429
Desde el silencio (Pedro Gandolfo: Artes
Menores)
445
Arturo Fontaine T.
Abstracts
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447
4
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impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
with Chile’s unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s
demise point out that the Chilean
CONFERENCIA
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
government during the 1990s. Moreover, the coalition itself was initially
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
1980s, so as time passes, the compelling force of that initial motivation
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
parties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
presidency and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house
elected by popular vote)
for 16
years. By the standards
of multiparty
UNA
EXPERIENCIA
LÍMITE:
coalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential
LA EXPERIENCIA DEL PERDÓN*
systems, the Concertación is geriatric, bearing the scars of miscellaneous
corruption charges against members, including the stripping of
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
Humberto Giannini Íñiguez
general disillusionment that goes with holding the reins of power for so
long. One might conclude, then, that the coalition is simply ready to expire.
Any of these forces, or some combination of them, could indeed
undermine the
Concertación,
but we que
do el
not
regard these
factors
as
En este
artículo se argumenta
fundamento
de la ética
(como
necessarily devastating
to the
forexperiencia
a number es
of sui
reasons.
saber teórico)
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experienciasurvival
moral. Esta
geneIn the first place,
the cuanto
Chilean
economy
has come
through
the lastLa
five
years
ris, por
implica
la relación
con otro
ser humano.
relación
‘propiamente
humana’
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la comunicación
in far better shape
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La experiencia
moral
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growthmímica…).
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in first
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núcleo
subjetivo
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Concertación ces,
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positiondelinconflicto.
2005 toElclaim
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experiencia Next,
moral en
cuanto
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ofensa. A propósito
de
economic stewardship.
many
of quiebre
the issues
the noneste
sentimiento
básico
(ofensa),
se
examina
aquí
el
significado
de
democratic legacy of the Pinochet era —including the renowned
perdonar, es decir, de superar la pasión, el padecer de la ofensa. Se
examina la acción de pedir perdón —que es lo primero en el orden
del significado— y ‘el evento’ de otorgarlo.
HUMBERTO GIANNINI. Profesor titular de la Facultad de Filosofía, Universidad de
Chile. Autor, entre otras publicaciones, de La Experiencia Moral; Tiempo y Espacio en
Aristóteles y Kant; Desde las Palabras y La “Reflexión” Cotidiana.
* Este texto, que aparecerá próximamente en el libro del autor La Metafísica
Eres Tú, fue presentado en el Centro de Estudios Públicos el 14 de junio de 2006, en el
marco del ciclo de conferencias “Situaciones del amor”.
Estudios Públicos, 103 (invierno 2006).
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
ESTUDIOS PÚBLICOS
with 6Chile’s unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
In memoriam GFP
government during the 1990s. Moreover, the coalition itself was initially
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
1.
e intentado, en estos últimos años, individualizar algunas
1980s, so as time passes, the compelling force of that initial motivation
condiciones que me parecen esenciales para el tratamiento sistemático de lo
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
que podría denominarse ‘una ética negativa’.
parties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
‘Negativa’, ¿en qué sentido?: en que ni en sus planteamientos ni en
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
su lenguaje asume expresamente como suyas una determinada teoría del
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
ser, o una concepción del mundo o del Universo, por más respetables y
presidency and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house
dignos de preocupación que sea cada uno de estos intentos. El punto de
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
partida es la experiencia moral centrada en, e identificada con, la experiencia
coalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential
que se tiene del prójimo.
systems, the Concertación is geriatric, bearing the scars of miscellaneous
Que en esta experiencia —primera, a nuestro entender— aparezca el
corruption charges against members, including the stripping of
mundo, el ser o Dios, es algo que viene después, algo que se va ganando a
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
partir de aquellas primeras experiencias que se tienen del prójimo. En todo
general disillusionment that goes with holding the reins of power for so
caso, nuestra investigación actual se propone limitarse exclusivamente al
long. One might conclude, then, that the coalition is simply ready to expire.
tema de la experiencia moral. Lo que permite, además, que nuestro punto de
Any of these forces, or some combination of them, could indeed
partida —y en lo principal, lo que sigue a ese punto— sea en gran parte
undermine the Concertación, but we do not regard these factors as
descriptivo.
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
Puede objetársenos desde ya que no basta la restricción anunciada
In the first place, the Chilean economy has come through the last five years
para calificar una ética de negativa, salvo que agregásemos que la expein far better shape than that of any of its Southern Cone neighbors, and
riencia moral es, ella misma, esencialmente negativa. ‘Nunca tanto’. ¿Quién
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
podría negar experiencias tales como el desprendimiento, la honradez, la
Concertación may well be in a position in 2005 to claim credit for good
solidaridad y tantas otras… que son positivas…? ¿Cómo podríamos haeconomic stewardship. Next, many of the issues surrounding the noncerlo?
democratic legacy of the Pinochet era —including the renowned
Sin embargo, también habrá que reconocer que una sociedad absolutamente bondadosa —imaginemos por un momento una sociedad de santos— no sabría qué hacer con la palabra bueno; que sería incapaz de reconocerse en su bondad y gozar de ella, si vale esta expresión.
Resulta prudente pensar, entonces, que el conocimiento —la conciencia— del bien es inseparable del conocimiento —de la conciencia— del
mal (que la inocencia no tiene valor ético alguno). Por eso, la reflexión sobre
el bien, que marcó a la ética desde sus orígenes, fue a todas luces una
reflexión sobre el bien que nos falta en nuestras relaciones concretas con
los otros, sobre un bien que las más de las veces brilla por su ausencia.
Piénsese en la imagen de la caverna y del ser humano como cavernario, en
La República de Platón.
¿Qué ocurre en nuestro tiempo?
Es un hecho que la filosofía del ser en cuanto ser —el reinado de la
ontología— ha perdido buena parte de su antiguo prestigio tal vez porque
en su preocupación puramente teórica no tuvo la capacidad intuitiva para
www.cepchile.cl
H
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impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
HUMBERTO
7
with Chile’s
unusualGIANNINI
electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
comprender el drama que ya se estaba anunciando en la sociedad más culta
government during the 1990s. Moreover, the coalition itself was initially
del Viejo Mundo, allá por los años 30 del siglo pasado. De ahí el resurgigalvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
miento de la filosofía práctica y de la ética. Pero, de una ética que fundamen1980s, so as time passes, the compelling force of that initial motivation
ta su reflexión en la experiencia moral, que era, que no podía ser en aquellos
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
días sino experiencia del déficit, del defecto.
parties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
Así, sin cobrarle a Dios ni al demonio la responsabilidad del mal en el
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
mundo, en las últimas décadas se vuelve a pronunciar en sordina la dramáticontrol. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
ca queja de san Pablo. Y pienso que en nuestra sociedad actual existen
presidency and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house
razones más que inquietantes para repetirla: ‘¿Por qué buscando lo mejor,
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
hago siempre lo peor?’ ¿Por qué la técnica que debería liberar al hombre de
coalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential
la fatiga, hoy, es el mayor peligro de destrucción y de muerte?
systems, the Concertación is geriatric, bearing the scars of miscellaneous
La presente investigación se centrará en lo que Agustín llamaba el
corruption charges against members, including the stripping of
mal que se hace: en el mal que se gesta en la acción humana, que es el único
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
del que, en cierta medida, podemos responder.
general disillusionment that goes with holding the reins of power for so
2. Una acción supone la conciencia; en esto difiere de la conducta
long. One might conclude, then, that the coalition is simply ready to expire.
refleja o del mero movimiento mecánico —causal. Ahora, hacer el mal supoAny of these forces, or some combination of them, could indeed
ne otra conciencia que lo sufre y que no lo sufre simplemente como algo
undermine the Concertación, but we do not regard these factors as
físico. Se trata de un mal que se vivencia y se padece como ofensa.
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
La ofensa es, así, el núcleo vivencial de la ética negativa que propoIn the first place, the Chilean economy has come through the last five years
nemos.
in far better shape than that of any of its Southern Cone neighbors, and
Podría criticársenos el hecho de haber fijado nuestra atención en la
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
más subjetiva y emocional de todas las experiencias, y poner en duda que
Concertación may well be in a position in 2005 to claim credit for good
este intento nuestro pueda alcanzar algún resultado científicamente conclueconomic stewardship. Next, many of the issues surrounding the nonyente.
democratic legacy of the Pinochet era —including the renowned
Pero habrá que tener esto en cuenta: que convivir es estar siempre
expuestos a los efectos de la iniciativa ajena. No hay, en definitiva, refugio
alguno para resguardarse de esos efectos.
Por aquí ingresamos a la zona minada de la vulnerabilidad que constantemente experimentamos los seres humanos. Somos vulnerables ya en la
mera exposición al otro. Es decir, más que a los peligros del mundo físico,
estamos expuestos a la omisión o a la violación de la reciprocidad que nos
debemos en cada encuentro cotidiano. Omisión o violencia que ocurre de
innumerables modos y grados: desde la inadvertencia y el olvido del otro,
desde la simulación de reciprocidad en la comunicación (el disimulo, el engaño, la seducción, la astucia, la falacia, etc.) hasta la violación desenmascarada de todo vestigio de reciprocidad como la del que presiona, intimida,
acorrala, extorsiona o tortura a otro.
En todos estos grados y situaciones, la ofensa resume dolorosamente el sentimiento de desolación, indefinible en términos puramente racionales, que experimenta el sujeto en su dignidad. Experiencia de una
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impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
ESTUDIOS PÚBLICOS
with 8Chile’s unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
reciprocidad violentada. En resumen: somos desolados por los otros y ésta
government during the 1990s. Moreover, the coalition itself was initially
es la experiencia de la ofensa, nervio del conflicto moral.
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
El hecho de ser de ‘una extrema subjetividad’, rasgo que es real, no
1980s, so as time passes, the compelling force of that initial motivation
invalida, pues, la omnipresencia de la ofensa en la vida intersubjetiva ni
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
hace menos ‘objetivos’ sus efectos en la historia. Esto es lo que, nos pareparties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
ce, habría que responder a una posible objeción.
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
El problema —nuestro problema ahora— es encontrar el camino teócontrol. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
rico para
un sentimiento
queof
compromete
el reducto
máshouse
sensible,
presidency
andexpresar
a majority
in the Chamber
Deputies (the
legislative
concreto
e
íntimo
de
la
vida.
Cómo
expresar
un
sentimiento
tan
esencial,
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty y a
la vez, anywhere,
negativo, como
el deamong
la ofensa,
sin America’s
sacrificar a presidential
la abstracción la
coalitions
muches less
Latin
infinita
variedad
de
sus
manifestaciones.
systems, the Concertación is geriatric, bearing the scars of miscellaneous
¿Necesitamos
decirlo?
La ofensa
es herida,the
cercenamiento.
Lo recorruption3.charges
against
members,
including
stripping of
cuerda
el
término
mismo.
Es
corte
debajo
de
la
piel
que
tiene
que
ver
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the con
nuestra
condición dethat
sujetos
general
disillusionment
goesvulnerables
with holding the reins of power for so
Pese
a
la
extrema
subjetividad
en que is
sesimply
debate,ready
hay algo
en ella, sin
long. One might conclude, then, that the coalition
to expire.
embargo,
que
sale
a
la
luz
y
pone
las
cosas
en
un
terreno
‘analizable’,
Any of these forces, or some combination of them, could indeed y es
éste:
ofendido sientebut
—se
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sintiente,
comoasdiría
undermineque
theel Concertación,
wetrata
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Zubiri—
que el ofensor
violentado
un significado
que creía
compartir
necessarily
devastating
to the ha
coalition’s
survival
for a number
of reasons.
con
él
(una
relación
de
amistad,
una
dependencia
convenida,
una
relación
In the first place, the Chilean economy has come through the last five years
de
negocios,
un
pacto,
cierto
ideal,
una
verdad,
una
promesa,
un
secreto,
in far better shape than that of any of its Southern Cone neighbors, and
etc…).
De
tal
suerte
que
aun
cuando
el
que
se
siente
ofendido
no
tiene
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. The por
qué sabermay
racionalizar
plenamente
preciso
el ofensor
Concertación
well be in
a positionenin qué
2005punto
to claim
credit
for goodle ha
dado
la
estocada,
ya
no
parece
tan
subjetivo
el
propósito
del
estudioso,
economic stewardship. Next, many of the issues surrounding the
non- de
centrar
la
investigación
en
los
significados
que
están
en
juego
en cada
democratic legacy of the Pinochet era —including the renowned
interacción: qué es, por ejemplo, pactar, qué es prometer, qué es mandar,
etc. Significados aparentemente con-sabidos y que constituyen el tejido en
que reposa ‘el encontrarse en lo mismo’; que, en una palabra, constituyen el
fundamento último de la ‘comunicabilidad’ de una comunidad.
Es a raíz de tales significados supuestamente con-sabidos que de
pronto experimentamos el ‘quedar fuera de juego’, o como se dice: ‘hablando otro idioma’; es a raíz de estos significados, de repente, controvertidos,
que nos volvemos extraños y hostiles unos a otros. Es a raíz de todo esto
que se produce el quiebre y la desolación propia de la ofensa.
La tarea de una investigación como la que nos proponemos consiste, entonces, en llegar a comprender, se podría decir, a la manera socrática,
el sentido y la estructura de cada interacción significativa, las reciprocidades que implica, y los límites, visible o invisible, en que se gesta eventualmente la omisión o abiertamente la trasgresión, causa del quiebre y de la
ofensa.
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the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
HUMBERTO
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with Chile’s
unusualGIANNINI
electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
En resumen, la ética negativa que proponemos se instala en el ‘entre’
government during the 1990s. Moreover, the coalition itself was initially
propio de la inter subjetividad, en el espacio conflictivo que esta inter subgalvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
jetividad genera. Un ‘entre’ en el que incluso el diálogo de individuo a
1980s, so as time passes, the compelling force of that initial motivation
individuo es parte de un discurso social que viene de más lejos.
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
Hasta aquí, una presentación un tanto justificativa de los supuestos
parties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
desde los que emprendemos la actual investigación sobre la experiencia
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
límite del perdón.
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
4. Este término, el de perdón, muy ligado a una visión religiosa de la
presidency and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house
existencia, empezó a pronunciarse en la filosofía europea de las últimas
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
décadas del siglo pasado (Nabert, Jankelevic, Derrida, etc., para citar sólo a
coalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential
algunos). Su aparición se explica tal vez como un intento desesperado por
systems, the Concertación is geriatric, bearing the scars of miscellaneous
salvar una convivencia que parecía imposible después de las atrocidades
corruption charges against members, including the stripping of
perpetradas por los regímenes totalitarios. El retorno a la barbarie a través
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
de la cultura.
general disillusionment that goes with holding the reins of power for so
Después de los años trágicos de la dictadura cívico-militar en Chile,
long. One might conclude, then, that the coalition is simply ready to expire.
ha venido apareciendo también esta palabra inusual, al menos en el lenguaje
Any of these forces, or some combination of them, could indeed
tradicional de nuestros políticos. Por lo que respecta al lenguaje llano en las
undermine the Concertación, but we do not regard these factors as
relaciones inter personales, hace muchísimo tiempo la palabra ‘perdón’ pernecessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
dió su fuerza comunicativa, acaso por esa institucionalización que, queriénIn the first place, the Chilean economy has come through the last five years
dolo o no, ha hecho la Iglesia de este término.
in far better shape than that of any of its Southern Cone neighbors, and
Institucionalizada, la acción de pedir u otorgar el perdón pasa por el
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
confesionario y tiende a quedarse allí, al margen de una relación directa del
Concertación may well be in a position in 2005 to claim credit for good
ofensor con el ofendido, que es lo que importa.
economic stewardship. Next, many of the issues surrounding the nonPero, adelantando algo de nuestro tema, la acción de pedir perdón y
democratic legacy of the Pinochet era —including the renowned
de perdonar no sólo escapa a la tuición del confesionario. Escapa al mundo
de los hechos en los que el ser humano cree poder decidir y programar.
Queremos decir que el evento del perdón —así lo llamaremos ‘evento del
perdón’— toca zonas que no dominamos; donde —se podría afirmar— la
existencia es trascendida y envuelta por el misterio
Por todo esto, a fin de que no se transforme en un término puramente político —o de mera politesse—, tal vez sea conveniente exhibir primero
las dificultades a que nos lleva el significado del evento del perdón; los
actos y las intenciones que entran en conflicto cuando se le aborda seriamente. Y por tener un vínculo tan estrecho con la ofensa, nos ha parecido
además que es un ejemplo adecuado del campo en el que se sitúa la experiencia moral.
5. Para concertar un punto de partida, digamos que el perdón es algo
que ocurre entre dos sujetos: como lo es el vender-comprar o el preguntarresponder. En otras palabras: en su significado va implícita una trans-acción
(una sub-clase, dirían los lógicos, de la transacción pedir-dar).
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the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
ESTUDIOS PÚBLICOS
with 10
Chile’s unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
Esto parece obvio. Pero lo que quisiéramos subrayar es que así
government during the 1990s. Moreover, the coalition itself was initially
como no es posible responder a quien nada ha preguntado, tampoco es
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
posible en el plano secular algo que sí sería posible en el plano teológico:
1980s, so as time passes, the compelling force of that initial motivation
que subsista la realidad del perdón cuando sólo existe la voluntad de darlo
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
y no aparece la de aquel que debiera recibirlo.
parties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
Si esto no es así en el plano terrenal, parece conveniente que nuesover social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
tro examen empiece por el sujeto que, de acuerdo al significado de la trancontrol. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
sacción, toma la iniciativa en relación al otro sujeto; que empiece por lo que
presidency and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house
llamaremos ‘el perdón que se pide’.
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
Lo primero será, entonces, preguntarse qué significa pedir perdón.
coalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential
Hay un rasgo que es preciso destacar, a pesar de su evidencia: pedir
systems, the Concertación is geriatric, bearing the scars of miscellaneous
perdón es una acción e, insoslayablemente, una acción verbal. Esto es, no
corruption charges against members, including the stripping of
cabe pedir perdón sin decir algo así como ‘te pido que me perdones’ (o
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
realizar el gesto apropiado cuando se trata de un agravio menor e involungeneral disillusionment that goes with holding the reins of power for so
tario).
long. One might conclude, then, that the coalition is simply ready to expire.
En otras palabras, pedir perdón es una acción comunicativa (acto de
Any of these forces, or some combination of them, could indeed
habla, en el sentido de la lingüística pragmática de Austin o Searle), como lo
undermine the Concertación, but we do not regard these factors as
son jurar, prometer, bautizar, ordenar. Basta decir ‘juro’ para que por el decir
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
se consuma la acción del juramento (como la acción de prometer, de signifiIn the first place, the Chilean economy has come through the last five years
cado cercano al anterior). En resumen: cada una de estas acciones (jurar,
in far better shape than that of any of its Southern Cone neighbors,
and
prometer, ordenar, pedir perdón) queda plenamente realizada1 por el solo
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
hecho de expresarla.
Concertación may well be in a position in 2005 to claim credit for good
No nos alejemos todavía de este punto: pedir, prometer, etc., no son
economic stewardship. Next, many of the issues surrounding the non—como decíamos— acciones solitarias de un sujeto, lanzadas al aire, como
democratic legacy of the Pinochet era —including the renowned
silbar, por ejemplo, o a una posteridad anónima e indiferenciada, como escribir. Son acciones dirigidas a un sujeto del que cabe esperar ahora y no más
tarde, una respuesta en relación a la situación que pongo ante sus ojos o a
un vínculo que hace sensata la expectativa. Pues bien, en el caso del perdón
que se pide, este destinatario no puede ser otro que el sujeto ofendido.
El pedir perdón a Dios —y sólo a Dios— deja fuera y sumerge más
en su ofensa a quien hemos ofendido en el mundo. El creyente sólo podría
pedir a Dios que interceda ante el ofendido a fin de que éste, donde esté: en
la tierra o en el cielo, se abra al evento del perdón. Volveremos sobre esto
para mostrar que, al menos en el plano secular, la relación no es delegable.
Puestas así las cosas, habría que ver ahora qué acción cumple cada
sujeto para que la interacción del perdón se realice plenamente. Estábamos
examinando, en primer término, el significado de pedir perdón. Y pedir perdón es, como decíamos, una acción.
1
Que deviene real.
www.cepchile.cl
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
HUMBERTO
11
with Chile’s
unusualGIANNINI
electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
6. Para comprender una acción humana cualquiera, para volver inteligovernment during the 1990s. Moreover, the coalition itself was initially
gible un movimiento, una conducta, no basta saber qué es lo que el sujeto
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
está haciendo: si comprar, si tomar un tren, si estudiar esperanto. Importa
1980s, so as time passes, the compelling force of that initial motivation
—y esencialmente— saber con qué fin, para qué, un agente actúa como
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
actúa. Conocer su finalidad, su para qué, es conocer su sentido.
parties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
¿Para qué pido perdón? ¿Tiene sentido esta pregunta?
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
Hay acciones: la mayoría de las actividades, de los quehaceres de la
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
vida, que los hacemos por otra cosa, y ésta, por otra y otras… en un etcétepresidency and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house
ra que nos hace olvidar o simplemente no saber para qué hacemos todo lo
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
que hacemos.
coalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential
Hay otras que, afortunadamente, no se hacen para alguna ‘otra
systems, the Concertación is geriatric, bearing the scars of miscellaneous
cosa’; hay acciones que ellas mismas son un fin: jugar, conversar contigo,
corruption charges against members, including the stripping of
estudiar filosofía, etc.
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
Ahora, el perdón que se pide como acción que es, no parece tener
general disillusionment that goes with holding the reins of power for so
un fin fuera de sí. Incluso, en ciertas circunstancias de la vida, pedir perdón
long. One might conclude, then, that the coalition is simply ready to expire.
para algo —para salvar la vida, por ejemplo— puede llegar a ser uno de los
Any of these forces, or some combination of them, could indeed
modos más primitivos y violentos por los que el ofendido de ayer, toma hoy
undermine the Concertación, but we do not regard these factors as
venganza sobre su ofensor, quien, puesto de rodillas, pide perdón para
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
salvar el pellejo (la rendición incondicional es un ejemplo de esa violencia
In the first place, the Chilean economy has come through the last five years
ejercitada por el vencedor).
in far better shape than that of any of its Southern Cone neighbors, and
Se comprende que en una relación de este tipo se han cambiado los
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
roles de ofendido en ofensor, y que, como en la tragedia griega, la injusticia
Concertación may well be in a position in 2005 to claim credit for good
del perdón violentamente exigido prepara una cadena sin términos de veneconomic stewardship. Next, many of the issues surrounding the nonganzas alternantes. En dos palabras: pedir perdón a cambio de algo distinto
democratic legacy of the Pinochet era —including the renowned
del perdón mismo, es falsificar la relación que se pretende establecer. Revela
su carácter prorrogativo y espurio.
Así, en su significación propia, el perdón que pide el ofensor parece
no tener otra finalidad que la de ser perdonado. Nada más. Se trataría, pues,
de una acción que encuentra su primera paz y quietud por el hecho de
realizarse.
Esto es así y, sin embargo, la respuesta no alcanza a ser del todo
satisfactoria. No basta al parecer la categoría de finalidad en sí para explicar
la iniciativa de pedir perdón. No se agota allí la hondura de su significado.
Sospechamos que las acciones más reflexivas de la vida —y el perdón que se pide puede ser una de ellas— exigen una respuesta que va más
allá del para qué; exigen algo que, de faltar, cualquier finalidad pierde su
sustento y su razón de ser. Y por este camino entramos en uno de los
territorios más accidentados de la experiencia humana.
Lo que está a la base de todo para qué es el porqué profundo que
mueve la acción; es decir: la última razón que nos sostiene en el mundo de
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the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
ESTUDIOS PÚBLICOS
with 12
Chile’s unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
la acción y que a veces nos sostiene silenciosamente en la vida. Sentimiengovernment during the 1990s. Moreover, the coalition itself was initially
to que puede llegar a ser tan hondo que incluso escape a la conciencia, la
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
que requerida puede contestar desconcertada: lo hago porque sí, porque
1980s, so as time passes, the compelling force of that initial motivation
algo me mueve a hacerlo, ‘algo’, un ‘no sé qué’.
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
Estando firmes, pues, en el convencimiento de que el perdón que se
parties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
pide es una acción, pero que no se hace para obtener otra cosa, la pregunta
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
que ahora quisiera contestar es qué es lo que mueve a pedirlo. Por qué lo
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
hacemos. O de otra manera: cuándo y ante qué hechos alguien piensa en el
presidency and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house
perdón como algo que al deber al otro, de un modo inexcusable se debe a sí
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
mismo como si su propia vida dependiera de eso. Por qué.
coalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential
Por el momento habría algo elemental que empezar a responder: se
systems, the Concertación is geriatric, bearing the scars of miscellaneous
pide perdón por un perjuicio que hemos causado, del que nos reconocemos
corruption charges against members, including the stripping of
autores.
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
Hay dos modalidades por las que se expresa el pesar que acompaña
general disillusionment that goes with holding the reins of power for so
a este reconocimiento. Mencionemos sólo de paso la primera: pedimos perlong. One might conclude, then, that the coalition is simply ready to expire.
dón cuando por una torpeza involuntaria perjudicamos a alguien. En este
Any of these forces, or some combination of them, could indeed
nivel se encuentran desde los gestos de politesse por medio de los que nos
undermine the Concertación, but we do not regard these factors as
excusamos de un movimiento desafortunado, de un descuido, hasta de los
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
olvidos involuntarios (a veces, no tan inocentes) en los que declaramos y
In the first place, the Chilean economy has come through the last five years
‘mostramos’ con gestos apropiados junto a las manifestaciones verbales de
in far better shape than that of any of its Southern Cone neighbors, and
pesar, la involuntariedad de nuestra conducta. Justamente en esto se funda
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
la disculpa que damos: en que sólo hemos sido instrumentos del azar, o de
Concertación may well be in a position in 2005 to claim credit for good
otras cosas distintas de nuestra voluntad.
economic stewardship. Next, many of the issues surrounding the non¿Cuál es el límite? Puede estirarse esta primera modalidad hasta llegar
democratic legacy of the Pinochet era —including the renowned
a incluir todo mal inferido a otro, y que pueda ser justificado. Se pide perdón, justamente, por haber sido mero instrumento material del azar o de una
causalidad irresistible, superior a nuestras propias fuerzas. Entonces, trayendo a juicio la verdadera causa, nuestra justificación se reduce a una
excusa.
Sobre el tema de la justificación habría muchísimo que decir2.
Para empezar, todo proceso social (democrático) puede entenderse
como diálogo continuo entre personas y grupos ligados a intereses de toda
suerte que se articulan o chocan; puede entenderse como expresión de
conflictos que buscan resolverse justamente a través del discurso civil.
Allí donde una sociedad no ha sucumbido al silencio y a la represión, también la experiencia moral, la experiencia de la ofensa, se expresa en
denuncias, críticas y recriminaciones ante quien eventualmente ha lesionado la dignidad de otro.
2
Hemos desarrollado este tema en La Re-flexión Cotidiana, II (Santiago: Ed.
Universitaria, 2004), Cap. 12.
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the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
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unusualGIANNINI
electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
Como en los otros casos, el motor del diálogo moral es algo negatigovernment during the 1990s. Moreover, the coalition itself was initially
vo. Su punto de partida: una denuncia, una incriminación, un enjuiciamiengalvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
to. Y como re-acción: gestos y manifestaciones públicas, privadas o íntimas
1980s, so as time passes, the compelling force of that initial motivation
de justificación. Tal es el contrapunto y el conflicto.
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
Sería propio de la más ingenua arrogancia pensar que somos indifeparties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
rentes al enjuiciamiento. Éste es un punto que ha desarrollado el psicoanáliover social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
sis —y Sartre lo ha reafirmado magistralmente en El Ser y la Nada3: buena
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
parte de nuestra conducta verbal, pública y privada, corresponde a la respresidency and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house
puesta que damos a un enjuiciamiento real o supuesto por nosotros. Una
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
respuesta que tiene un carácter esencialmente justificativo.
coalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential
Nos justificamos con palabras, gestos, conductas, evidentemente
systems, the Concertación is geriatric, bearing the scars of miscellaneous
ante quien nos importa: ante el ser que amamos, ante nuestros familiares y
corruption charges against members, including the stripping of
amigos, ante el público, ante el pueblo, ante la historia, ante Dios. Y por
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
último, o más bien, en primer término, ante nosotros mismos.
general disillusionment that goes with holding the reins of power for so
En el caso que examinamos, será ante el ofendido y no simplemente
long. One might conclude, then, that the coalition is simply ready to expire.
ante cualquiera que nos enjuicia, que intentaremos reinscribir nuestra conAny of these forces, or some combination of them, could indeed
ducta, reinterpretar nuestro pasado a fin de mostrar el ser que hoy realmente
undermine the Concertación, but we do not regard these factors as
somos.
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
Y éste es el aspecto que ahora quisiéramos subrayar: que el otro —el
In the first place, the Chilean economy has come through the last five years
ante quien— no es uno cualquiera al que pretendemos convencer de nuesin far better shape than that of any of its Southern Cone neighbors, and
tra verdadera participación en el hecho que se nos imputa. El gesto es más
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
complejo que el de un discurso probatorio. Lo que intenta hacer el ofensor
Concertación may well be in a position in 2005 to claim credit for good
es mostrarse en transparencia y plenitud ante la mirada del otro. Y de esta
economic stewardship. Next, many of the issues surrounding the nonmanera hacerlo testimonio de su verdadero ser.
democratic legacy of the Pinochet era —including the renowned
El justificarse es un mostrarse, con la solemnidad que implica el presentarse socialmente. ¿Por qué esta solemnidad? Es algo innegable que sólo
la certeza de ser transparente para mí mismo es lo que posibilita y garantiza
el mostrarse ‘ante’ cualquier sujeto, en la forma de ser auténtico, veraz,
absoluto. Una justificación que no conlleve este ánimo es un acto de la más
tremenda hipocresía. Una nueva ofensa: la de la falsa presencia. Por eso
esta acción de mostrarse a sí tiene que ser esencialmente reflexiva, en el
sentido de saber, con un saber incuestionable, quién es el que se presenta
ante el otro.
Ahora bien, el perdón que se pide alcanza su tensión dramática ante
lo que es injustificable para la misma conciencia del autor del mal. El perdón
que se pide no puede ser sino el reconocimiento, la confesión máximamente
reflexiva de lo injustificable. Y entonces, es también el reconocimiento de lo
injustificado de la petición.
3
Sartre J. P.: El Ser y la Nada (Buenos Aires: Losada, 1963), p. 463 y ss.
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the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
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Chile’s unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
Y ¿cómo podrá presentarse ante el otro quien sabe que la acción por
government during the 1990s. Moreover, the coalition itself was initially
la que se le enjuicia es injustificable, lo que según una frase popular ‘no
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
tiene perdón de Dios’? ¿Hay alguna forma de presentación que no signifi1980s, so as time passes, the compelling force of that initial motivation
que entonces la negación absoluta de sí, en el acto mismo de presentarse
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
ante el otro?
parties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
Si esto es así, el ser que se niega a sí mismo en la acción de pedir el
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
perdón,
va abypender
justamente
integridad de
de held
la voluntad
control. Finally,
the 2005
elections,en
thesuConcertación
willser,
have
the
donanteand
dela majority
ofendido.inYtheenChamber
este donofconsiste
per-dón
que se
pide: el
presidency
Deputiesel(the
legislative
house
regreso
a sí per-donum
del 16
donante.
elected
by popular
vote) for
years. By the standards of multiparty
Es,
así,
el
inicio
de
procesoLatin
que ha
de terminar
en el evento
coalitions anywhere, much lessunamong
America’s
presidential
misterioso
del perdón que
se da. bearing the scars of miscellaneous
systems,
the Concertación
is geriatric,
7.
Hemos
puesto
hasta
aquí las distancias
quethe
preceden
a esteofevencorruption charges against members,
including
stripping
to.
Hablemos
ahora
del
evento
mismo.
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
¿Qué es perdonar?
Tal with
vez ahora
estemos
en condiciones
general disillusionment
that goes
holding
the reins
of power fordesodecir
long.algo.
One might conclude, then, that the coalition is simply ready to expire.
así como
en ‘desteologizar’,
en could
secularizar
Any Pero
of these
forces,convinimos
or some combination
of them,
indeedhasta
donde
esto
es
posible,
el
término
‘perdón’,
y
examinarlo
sólo
a
la luzasde la
undermine the Concertación, but we do not regard these factors
experiencia
de la ofensa,
así quisiéramos
agregar
convendría
también
necessarily
devastating
to the coalition’s
survival
for a que
number
of reasons.
‘desjuridizarlo’.
El
perdón
es
ajeno
a
significados
tales
como
los
de
In the first place, the Chilean economy has come through the last five yearspresremisión
la pena
o amnistía.
No hayCone
perdones
institucionales.
in farcripción,
better shape
thandethat
of any
of its Southern
neighbors,
and
Quisiera and
agregar,
por figures
último, rebounded
que convendría
‘desubjetivarlo’,
peroThe
esto es
employment
growth
in first
months of 2003.
imposible,may
si lowell
que be
se busca
va más allá
de una
efímera
superfiConcertación
in a position
in 2005
to solución
claim credit
for ygood
cial destewardship.
las cosas. NoNext,
hay perdones
economic
many ofobjetivos.
the issues surrounding the nonVeamos,
pues,
qué
no
es el perdón
que se da, porque
en una convidemocratic legacy of the Pinochet
era —including
the renowned
vencia resquebrajada por las heridas de su propia historia, pueden ofrecerse
muchas formas facilitantes para prolongar el tiempo de la ambigüedad.
Recordemos: el perdón que se pide es una acción. Ahora, contra lo
que parece ser el perdón que se da, éste, no es una acción en el sentido de
que por el hecho de decir ‘te perdono’, incluso, casi siempre en buena fe, el
evento del perdón ocurra. Éste no posee la condición demiúrgica ni la instantaneidad de una orden o de un juramento, acciones que por el simple
hecho de decirlas ya están realizadas. El perdón es, como la promesa de un
evento, algo que puede ocurrir o no ocurrir en el alma de quien dice ‘te
perdono’.
Y esto es así no sólo ni esencialmente por el hecho de que solemos
mentir y engañar respecto de lo que verdaderamente sentimos sino porque
siempre es riesgoso responder aquí y ahora por lo más íntimo e indecible de
nuestra subjetividad. No somos trasparentes para nosotros mismos, como
quisiéramos. Menos en el tiempo.
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the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
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with Chile’s
unusualGIANNINI
electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
Así, el tiempo de la declaración no coincide con el tiempo imprevisigovernment during the 1990s. Moreover, the coalition itself was initially
ble del perdón real. A partir del tiempo del decir y del querer perdonar se
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
abre más bien el tiempo de la promesa; una débil garantía de que empieza a
1980s, so as time passes, the compelling force of that initial motivation
madurar en nosotros el evento que declaramos. En definitiva: el perdón que
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
se proclama con la voz es una acción de mi voluntad que se arroga un
parties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
empeño que no está en condiciones de asumir; una representación de sí sin
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
difícil
promesa.
Lo que ya es will
mucho
hacia el
control.respaldo
Finally,de
bysí,
theuna
2005
elections,
the Concertación
haveavanzar
held the
otro yand
hacia
nosotrosinmismos.
presidency
a majority
the Chamber of Deputies (the legislative house
Sigamos
con lo
inaprensible
negativo de
evento.
elected by popular vote)
forque
16esyears.
By they standards
ofeste
multiparty
El
perdón
que
se
da
no
es
olvido
(amnesia,
amnistía);
todo
lo contracoalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential
rio:the
un Concertación
olvido programado
(la decisión
de olvidar)
represión,
simulacro de
systems,
is geriatric,
bearing
the scarsesof
miscellaneous
acercamiento
a
los
otros.
Y
más
temprano
que
tarde
el
pasado
a
corruption charges against members, including the stripping volverá
of
irrumpir
en
la
vida
social
como
resentimiento,
como
ira,
como
violencia
irraparliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
en los estadios,
en ‘los
manifestaciones
generalcional
disillusionment
that goes
withcarretes’,
holding en
the las
reins
of power for públicas.
so
Esto
lo
puede
documentar
la
historia
de
todos
los
tiempos.
Y
la
nuestra,
se
long. One might conclude, then, that the coalition is simply ready to expire.
comprende
Any of these forces, or some combination of them, could indeed
PorConcertación,
último, el perdón
otorgarlo
ofendido.
Hayasasí una
undermine the
butsólo
we puede
do not
regard elthese
factors
suertedevastating
de tiempo del
perdón
que se survival
pide y delforperdón
que se
Más allá de
necessarily
to the
coalition’s
a number
of da.
reasons.
ese
tiempo
la
ofensa
se
derrama,
se
dilata
entre
los
herederos
del
mal recibiIn the first place, the Chilean economy has come through the last five years
do,
se
hace
inconsciente,
silenciosa,
imprevisible.
En
todo
caso,
los
in far better shape than that of any of its Southern Cone neighbors, andherederos deland
malgrowth
recibido
sólo rebounded
pueden perdonar
que ellos
han sufrido,
no
employment
figures
in firstlomonths
of 2003.
The
pueden may
asumir
el eventual
perdón de
víctimas
directas.
Concertación
well
be in a position
in las
2005
to claim
credit En
for este
goodsentido,
parece
inobjetableNext,
el juicio
de Jankelevic
cuando
afirma que
pasado es
economic
stewardship.
many
of the issues
surrounding
theelnonimpasable…
Nadie
podría
perdonar
ni
aquí
ni
en
el
más
allá
un
delito
democratic legacy of the Pinochet era —including the renownedinjustificable que la víctima no pudo perdonar. Y si la libertad humana significa
algo, tampoco Dios podría querer perdonar por otro… Sólo querrá interceder ante el ofendido con verdades que nuestra finitud desconoce. En esto
cada cual carga sus propios dolores.
¿Qué queda, entonces, de positivo? Mucho, diría.
El perdón que se da es algo bueno y ocurre de un modo semejante a
como la inspiración o el amor que se instala en un corazón humano. Sólo de
un modo semejante, porque no podría decirse que sea un acto gratuito. No
ocurre accidentalmente, sin esfuerzo ni dolor.
La diferencia esencial con la gracia, con el amor, con la inspiración es
que el perdón que se da es una donación a quien da muestras de necesitarla, de necesitarla con una necesidad que no puede ser objetiva, que no
puede ser externa a la propia conciencia del ofensor. Prueba de esto es que
un perdón que se da a quien no lo pide expresa a veces un disimulado acto
de soberbia que puede exasperar el conflicto.
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the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
ESTUDIOS PÚBLICOS
with 16
Chile’s unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
7. Decía Derrida, refiriéndose al genocidio ocurrido en Sudáfrica, que
government during the 1990s. Moreover, the coalition itself was initially
él no estaba del todo cierto si es posible el perdón. Estamos de acuerdo, me
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
parece, en que no es algo que pueda decidirse, proclamarse; y que baste
1980s, so as time passes, the compelling force of that initial motivation
con eso. El perdón, simplemente ocurre. Pero, entonces, si ocurre, es pomight naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
sible.
parties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
Es, como lo expresara Jankelevic, ‘un evento hiperbólicamente ético’
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
en cuanto es el bien de acoger a aquel que ya no puede aceptarse a sí
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
mismo, y que entonces se aproxima al único ser en el Universo que puede
presidency and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house
acogerlo y en cierto sentido restituirlo ‘al reino de los justos’.
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
Pero que ocurra el evento del perdón no significa borrar el dolor y el
coalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential
recuerdo del bien que se ha perdido. Todo lo contrario, puede significar que
systems, the Concertación is geriatric, bearing the scars of miscellaneous
ahora el dolor va a vivenciarse como puro dolor, purificado del odio y del
corruption charges against members, including the stripping of
rencor que en cierto sentido lo perturbaba y distraía.
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
Así, pues, para terminar, el perdón que se da y el que se recibe
general disillusionment that goes with holding the reins of power for so
terminan siendo un acto de con-donación que sólo podrá ocurrir en la fralong. One might conclude, then, that the coalition is simply ready to expire.
gua de un encuentro en el dolor. Solamente en el dolor compartido.
Any of these forces, or some combination of them, could indeed
undermine the Concertación, but we do not regard these factors as
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
In the first place, the Chilean economy has come through the last five years
in far better shape than that of any of its Southern Cone neighbors, and
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
Concertación may well be in a position in 2005 to claim credit for good
economic stewardship. Next, many of the issues surrounding the nondemocratic legacy of the Pinochet era —including the renowned
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coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
with Chile’s unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise
point out that the Chilean
ESTUDIO
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
government during the 1990s. Moreover, the coalition itself was initially
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
1980s, so as time passes, the compelling force of that initial motivation
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
parties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
presidency and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
BONANZA DEL COBRE: IMPACTO
coalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential
MACROECONÓMICO
Y DESAFÍOS DE POLÍTICA*
systems, the Concertación is geriatric, bearing the scars of miscellaneous
corruption charges against members, including the stripping of
parliamentary rights from five of the José
coalition’s
deputies in 2002, and the
De Gregorio
general disillusionment that goes with holding the reins of power for so
long. One might conclude, then, that the coalition is simply ready to expire.
Any of these forces, or some combination of them, could indeed
El significativo aumento
cobre these
ha puesto
sobre laasmesa
undermine the Concertación,
but we del
doprecio
not del
regard
factors
un conjunto de temas de primera importancia. En este trabajo se
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
abordan dos de ellos. El primero es preguntarse por qué la economía
In the first place, the Chilean economy has come through the last five years
chilena no crece más rápido, tal como ocurrió en otras bonanzas del
in far better shape than that of any of its Southern Cone neighbors, and
cobre. Hay un conjunto de factores que lo explican, pero aquí se
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
argumenta que el principal elemento detrás de esta situación es la
Concertación may well be in a position in 2005 to claim credit for good
política macroeconómica que es estabilizadora, y eso es una muy
economic stewardship. Next, many of the issues surrounding the nonbuena noticia para los futuros ajustes. El segundo tema que se discudemocratic legacy
the Pinochet
erafiscal,
—including
theelevado
renowned
te esofel desafío
de política
puesto que el
precio del
cobre podría resultar en una expansión fiscal difícil de absorber sin
mayores trastornos. Para ello se propone buscar formas en que,
dentro de los marcos de la regla fiscal, se prioricen áreas de alto
contenido social y de un positivo impacto macroeconómico, como
es el fortalecimiento del seguro de desempleo.
JOSÉ DE GREGORIO. Doctor en Economía, Massachusetts Institute of Technology
(MIT). Vicepresidente del Banco Central de Chile. Fue Ministro de Economía, Minería y
Energía.
* Preparado para el seminario Administrando el Auge del Cobre, organizado por
Expansiva y Libertad y Desarrollo, 30 de mayo, 2006. Agradezco los comentarios de
María Cristina Betancour, Pablo García, Eric Parrado, Rodrigo Valdés y un árbitro anónimo, así como a participantes en un seminario en el Banco Central. Las opiniones expresadas aquí son de mi exclusiva responsabilidad y no representan necesariamente al Banco
ni al resto de su Consejo.
Estudios Públicos, 103 (invierno 2006).
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
18 unusual electoral rules.
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
government during the 1990s. Moreover, the coalition itself was initially
l precio del to
cobre
llegando
a niveles
record
históricos
galvanized around opposition
the está
Pinochet
regime
of the
1970s
and (Figura
Nº
1).
Después
de
haber
alcanzado
en
los
años
2000-2002
el trienio de
1980s, so as time passes, the compelling force of that initial motivation
menor weaken.
precio del
cobre desde
la Gran Depresión,
hoyitsdía
estamos puntualmight naturally
In addition,
the Concertación,
and even
component
mente
en
valores
superiores
a
los
máximos
promedios
anuales
históricos1.
parties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
Si lograremos
no the
batirlegal
este status
récordof
dependerá
persistencia
del aumenover social
issues, sucho as
divorce de
andlaaccess
to birth
to
que
estamos
observando,
pero
ciertamente,
nuestras
proyecciones
son
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
que
enatérminos
tendremosofelDeputies
precio promedio
anual más
presidency
and
majority reales
in the Chamber
(the legislative
housealto de los
2. Cualquier cosa puede pasar en los años que vienen, y a
últimos
30
años
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
que el precio
cobre
puedeLatin
seguir America’s
aumentandopresidential
algo más, es razonacoalitionspesar
anywhere,
muchdelless
among
ble
pensar
que
este
debiera
retroceder.
El
problema
es que no sabemos
systems, the Concertación is geriatric, bearing the scars of miscellaneous
hastacharges
dónde puede
llegar
ni cuándoincluding
se devolverá
en este escenario
de
corruption
against
members,
they es
stripping
of
incertidumbre
en
el
cual
debemos
hacer
nuestras
políticas
económicas.
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
Este ambiente
de bonanza
es unathe
muy
buena
noticiafor
para
general disillusionment
that goes
with holding
reins
of power
sola economía
chilena,
y
pensar
lo
contrario
es
al
menos
paradójico.
A
pesar
de que
long. One might conclude, then, that the coalition is simply ready to expire.
podemos
posibles
tensiones sectoriales,
debemos
aprovechar
Any
of theseenfrentar
forces, or
some combination
of them, could
indeed
esta
oportunidad
para
consolidar
una
política
económica
que
dé
estabilidad
undermine the Concertación, but we do not regard these factors as
al
país
y
por
esa
vía
contribuir
a
mejorar
las
condiciones
de
vida
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons. de todos
chilenos.
In the firstlosplace,
the Chilean economy has come through the last five years
En
dos temas.
El primero
es eland
de entender
in far better shape esta
thannota
thatquisiera
of any abordar
of its Southern
Cone
neighbors,
por
qué
nuestra
economía
está
creciendo
menos
que
en
el
pasado,
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. The cuando
también
produjeron
auges del
cobre.
El for
segundo
Concertación
maysewell
be in a position
in precio
2005 todel
claim
credit
good es el de
discutir
las
posibles
implicancias
de
políticas
de
este
auge
del
economic stewardship. Next, many of the issues surrounding the cobre.
nonEn
mi
discusión
quisiera
remarcar
los
siguientes
puntos:
democratic legacy of the Pinochet era —including the renowned
www.cepchile.cl
E
•
La principal razón por la cual la economía chilena no está creciendo
al 8 o 9%, como en ciclos pasados de alzas de precios, es que las
políticas monetaria, cambiaria y fiscal proveen de un importante elemento estabilizador del ciclo económico3. Más allá de eventuales
cambios, y si los hay no son muy significativos, en el crecimiento
potencial, esto se trata de un resultado muy bueno, pues garantiza
1
El deflactor utilizado para el precio del cobre es el IPP de EE.UU. Se eligió
éste por ser el más representativo de cambios que pudieran enfrentar los costos asociados a la producción de este commodity. Si se usara el IPC de los EE.UU. los precios pre1990 serían mayores.
2 El promedio en moneda de hoy desde 1935, incluyendo la proyección del
2006, ha sido 153 US$c/lb y de los últimos 30 años 132 US$c/lb.
3 En las expansiones del cobre anteriores el producto creció a 8% y más y por
eso se usan estas cifras. Sin embargo, aún hay un margen de crecimiento no explicado y
del cual hay evidencia que pueda afirmar con algún grado de rigor de dónde proviene.
Pueden ser efectos cíclicos o cambios de tendencia, aunque algo de esto se discute más
adelante.
2003
1999
1995
1991
1987
1983
1979
1975
1971
1967
1963
1959
1955
1951
1947
1943
1939
1935
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
DE GREGORIO
19
with Chile’sJOSÉ
unusual
electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
FIGURA Nº 1:
PRECIO DEL COBRE
government during the 1990s.
Moreover, the coalition itself was initially
(cUS$/lb; US$ 2005)
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
1980s, so as time
350 passes, the compelling force of that initial motivation
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
parties —most 300
notably the Christian Democrats— are internally divided
over social issues,
250 such as the legal status of divorce and access to birth
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
200
presidency and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house
elected by popular
150 vote) for 16 years. By the standards of multiparty
coalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential
100
systems, the Concertación is geriatric, bearing the scars of miscellaneous
50
corruption charges
against members, including the stripping of
parliamentary rights
from
five of the coalition’s deputies in 2002, and the
0
general disillusionment that goes with holding the reins of power for so
long. One might conclude, then, that the coalition is simply ready to expire.
Any of these forces, or some combination of them, could indeed
undermine the Concertación,
we del
doCobre.
not regard these factors as
Fuente: Comisiónbut
Chilena
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
In the first place, the Chilean economy has come through the last five years
cuando
la any
situación
se Cone
revierta,
no sufriremos
in far better shapeque
than
that of
of its externa
Southern
neighbors,
and las recesiones afigures
que estábamos
pasado.
employment and growth
reboundedacostumbrados
in first monthsenofel2003.
TheEsto ya fue
los primeros
años
esta credit
década.for good
Concertación maycomprobado
well be in aenposition
in 2005
to de
claim
•
La consolidación
de políticasthe
quenongenera mayor
economic stewardship.
Next, manydeofeste
the esquema
issues surrounding
estabilidad
se
basa
también
en
la
credibilidad
que
ha
conseguido el
democratic legacy of the Pinochet era —including the renowned
manejo macroeconómico en el país. Esto aumenta la eficacia de las
políticas y reduce los costos del ciclo económico.
•
El régimen de flotación cambiaria ha sido exitoso. Ciertamente tiene
costos en términos de volatilidad del peso, la que ha aumentado con
respecto al pasado, pero la libre flotación ha evitado incentivar la
entrada de capitales de corto plazo que podrían aumentar las presiones cambiarias y ha facilitado el ajuste de la economía a cambios en
el escenario externo4.
•
La evidencia muestra que la evolución del tipo de cambio real ha
sido consistente con la enorme ganancia en términos de intercambio
ocurrida en los últimos años y, dadas las condiciones actuales, es
difícil pensar que el tipo de cambio real se pueda apreciar adicionalmente de manera significativa.
4 La volatilidad del tipo de cambio en Chile ha aumentado recientemente,
aunque esto ha ocurrido en muchos otros países cuyas monedas flotan desde hace mucho
tiempo.
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
20 unusual electoral rules.
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
• during
La política
fiscal
basada exitosamente
la regla
del superávit esgovernment
the 1990s.
Moreover,
the coalitionen
itself
was initially
tructural
de
1%
enfrenta
un
desafío
doble.
En
primer
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s lugar
and ha sido
diseñada
los componentes
permanentes
del aumento de
1980s, so as time
passes,para
the gastar
compelling
force of that
initial motivation
ingresos,
lo
cual
es
recomendable
desde
el
punto
de vista de la
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
fortaleza
de
nuestras
cuentas
fiscales.
Sin
embargo,
la fórmula de
parties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
implementación
puede
agregar
un
grado
de
impulso
fiscal
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth con difide ser
absorbido
mayor trastorno
dadaheld
la actual
control. Finally, cultades
by the 2005
elections,
thesin
Concertación
will have
the capaciproductiva.
presidency and adad
majority
in the Chamber of Deputies (the legislative house
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
coalitions anywhere, much
among
Latin
1. ¿Porless
qué la
economía
no America’s
crece muchopresidential
más?
systems, the Concertación is geriatric, bearing the scars of miscellaneous
corruption charges
members,
including genera
the stripping
Un alzaagainst
de los términos
de intercambio
aumentos of
en el ingreparliamentary
rights
from
five
of
the
coalition’s
deputies
in
2002,
and the
so nacional que tendrían un efecto en la demanda agregada
a través de,
general disillusionment
goes fiscales.
with holding
the reins de
of lapower
for so
entre otros, los that
ingresos
Este aumento
demanda
genera exlong. Onepansiones
might conclude,
then,
that
the
coalition
is
simply
ready
to
expire.
del producto y cambios en precios relativos. Los efectos finales
Any
of these forces,
some combination
of them,
could
dependerán
de cuánorduradero
sea este shock
y cuál
sea indeed
la reacción de
undermine
the
Concertación,
but
we
do
not
regard
these
factors
as
política económica, la que incluso puede influir sobre la percepción
de la
necessarily
devastating
to
the
coalition’s
survival
for
a
number
of
reasons.
persistencia del shock afectando las expectativas privadas.
In the first place,Althe
Chilean economy
has come
through
the lastesfive
years
considerar
el efecto directo
sobre
la demanda
difícil
explicar los
in far better
shape
than that
of any
ofeconomía
its Southern
ConeDurante
neighbors,
andtiempo ha
ciclos
asociados
al cobre
en la
chilena.
mucho
employment
and la
growth
figures
rebounded
in first months
of 2003.
The
existido
inquietud
de por
qué aparentemente
la economía
sobrerreacciona
Concertación
may
well
be
in
a
position
in
2005
to
claim
credit
for
good
al precio del cobre. En particular caídas bruscas del precio del cobre nos
economicllevan
stewardship.
Next,
many of acelerados
the issues asurrounding
nona recesiones
y aumentos
expansiones the
insostenibles.
Los
democratic
legacy
of
the
Pinochet
era
—including
the
renowned
mecanismos macroeconómicos tradicionales parecieran ser incapaces de explicar por qué el consumo, y más en general, el gasto agregado, pueden
crecer a tasas superiores a las que podrían explicarse por el impacto sobre el
ingreso nacional que tiene un aumento del precio del cobre. En otras palabras, pareciera que en el pasado aumentos del precio del cobre habrían
gatillado una euforia difícil de explicar. El cobre es una importante fuente de
recursos fiscales, pero su importancia no es tan grande como para explicar
sus efectos sobre la economía agregada. El sector cuprífero representó en
2005 el 13% del PIB en términos nominales. Aproximadamente dos tercios
de ese porcentaje corresponden a empresas extranjeras y su impacto en el
empleo es menor.
Si bien aquí no pretendo resumir toda la evidencia, en la Figura Nº 2
se ve que con precios incluso no tan altos como los de hoy, la economía
crecía más rápido. Es así como en los años 1978-1980 crecimos a 8,1%, en el
período 1988-1989 lo hicimos a 8,9%, y en el 95, a 10,1%. Sin duda que hay
muchas otras razones que nos ayudan a explicar el crecimiento efectivo de
cada año, pero estas cifras ilustran claramente que hoy día estamos crecien-
2006f
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
US$c/libra
5
1980
1978
www.cepchile.cl
Var.% anual
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
DE GREGORIO
21
with Chile’sJOSÉ
unusual
electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
FIGURA Nº 2:
PIB - PRECIO COBRE
government during the 1990s. Moreover, the coalition itself was initially
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
1980s, so as time passes, the compelling force of that initial motivation
15
260
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
240
parties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
10
220
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
200
control. Finally,5 by the 2005 elections, the Concertación will have held the
presidency and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house
180
elected by popular
vote)
for
16
years.
By
the
standards
of
multiparty
0
160
coalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential
140
systems, the Concertación
is geriatric, bearing the scars of miscellaneous
-5
120
corruption charges against members, including the stripping of
100
parliamentary-10
rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
80
general disillusionment that goes with holding the reins of power for so
long. One might
conclude,
then,
that
the
coalition
is
simply
ready
to
expire.
-15
60
Any of these forces, or some combination of them, could indeed
undermine the Concertación, but we do not regard these factors as
PIB survival
Preciofor
cobre
necessarily devastating to the coalition’s
a number of reasons.
In the first place, the Chilean economy has come through the last five years
Chilena
del Southern
Cobre, Banco
Central
de Chile. and
in far better shapeFuente:
than Comisión
that of any
of its
Cone
neighbors,
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
5. Y es esta la inquietud
do may
menos
quebeotros
Concertación
well
in aperíodos
position de
in bonanza
2005 to cuprífera
claim credit
for good
que quiero abordar.
economic stewardship.
Next, many of the issues surrounding the nonUnaofprimera
explicación
el elevado impacto
que históricamente
democratic legacy
the Pinochet
erapara
—including
the renowned
ha tenido el precio del cobre sobre la economía nacional es que cuando el
cobre sube, porque la economía mundial está vigorosa, o el dólar se deprecia en el mundo, todos los commodities suben de precio. De hecho, la
evolución del precio del cobre está muy correlacionada con los términos del
intercambio, más allá del efecto directo del precio del cobre (Figura Nº 3). En
consecuencia, podemos pensar que el precio del cobre elevado es un reflejo
de muchas otras condiciones internacionales positivas. No obstante, en
este último ciclo se observa una caída y posterior alza más moderadas en
los términos de intercambio que en el precio del cobre6. Sin embargo, esto
Mirando la evidencia histórica se observa que el año récord fue 1966 con un
precio promedio anual en moneda de hoy de 3,3 dólares la libra. Ese mismo año la
economía chilena creció 11,2%, tres veces más que en los tres años previos y que en los
tres años subsecuentes.
6 A partir de fines de los 90 las series de términos de intercambio y precio del
cobre se separan porque el precio de las importaciones experimenta una disminución y
posteriormente un aumento que compensa en parte las variaciones en los precios de las
exportaciones, en particular, las de cobre.
US$c/libra
2004
2001
1998
1995
1992
1989
1986
1983
1980
1977
1974
1971
1968
1965
www.cepchile.cl
Prom. 2002 = 100
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
22 unusual electoral rules.
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
FIGURA Nº 3:
TÉRMINOS DE INTERCAMBIO - PRECIO COBRE
government during the 1990s. Moreover, the coalition itself was initially
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
1980s, so as time passes, the compelling force of that initial motivation
350
260
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
240
parties —most
notably the Christian Democrats— are internally divided
300
over social 220
issues, such as the legal status of divorce and access to birth
control. Finally,
200 by the 2005 elections, the Concertación will have held the
250
presidency and
180 a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
160
200
coalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential
systems, the140Concertación is geriatric, bearing the scars of miscellaneous
150
corruption120charges against members, including the stripping of
parliamentary
100 rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
100
general disillusionment
that goes with holding the reins of power for so
80
long. One might conclude, then, that the coalition is simply ready to expire.
60
50
Any of these forces, or some combination of them, could indeed
undermine the Concertación, but we do not regard these factors as
necessarily devastating to the coalition’s TdI
survivalPrecio
for cobre
a number of reasons.
In the first place, the Chilean economy has come through the last five years
Fuente:
empalmando
conneighbors,
datos de valor
in far better shape
thanBennett
that ofy Valdés
any of(2001)
its Southern
Cone
andunitario de
exportaciones e importaciones del Banco Central de Chile, y Comisión Chilena del
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
Cobre.
Concertación may well be in a position in 2005 to claim credit for good
economictampoco
stewardship.
Next,
many of para
the issues
the que
nonpareciera
ser suficiente
explicarsurrounding
la sensibilidad
en el pasademocratic
legacy
of athe
Pinochet del
eraprecio
—including
renowned
do tenía
el PIB
fluctuaciones
del cobre,the
ni tampoco
su contraste
con la situación actual, pues los términos de intercambio han estado aumentando significativamente el 2004-2006. Es por ello que es necesario explorar
con más detenimiento canales de transmisión adicionales7.
A continuación revisaré las dos causas principales que se han dado
en la discusión económica sobre la sobrerreacción de la economía a cambios en el precio del cobre:
•
•
Cambios drásticos en las condiciones financieras externas.
Políticas macroeconómicas procíclicas.
1.1. Cambios en las condiciones financieras externas
A partir de la crisis asiática quedó claro que los mercados financieros pueden castigar severamente a las economías emergentes, muchas ve7 De hecho, Franken et al. (2005) encuentran que son los términos de intercambio y no el precio del cobre los que afectan al producto.
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
DE GREGORIO
23
with Chile’sJOSÉ
unusual
electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
sin mayor
fundamento.
Por the
otracoalition
parte existen
en los cuales el
governmentces
during
the 1990s.
Moreover,
itselfperíodos
was initially
apetito
por
invertir
en
las
economías
emergentes
aumenta
a
niveles
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and que para
ellas
sonpasses,
difíciles
absorber. Las
emergentes
pueden conta1980s, so as
time
thedecompelling
forceeconomías
of that initial
motivation
giarse
de
turbulencias
en
mercados
distantes
y
muchas
veces
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component desconectados.
parties —most
notably the Christian Democrats— are internally divided
se revisa
evolución
dedivorce
los mercados
financieros
over social issues,Sisuch
as the lalegal
status of
and access
to birthdurante los
noventa
un período
expansión acelerada
la the
primera mitad
control. Finally,
by se
theobserva
2005 elections,
the de
Concertación
will have en
held
un Chamber
dramáticoofcolapso
financiamiento
después de la
presidency que
and aculmina
majoritycon
in the
Deputiesdel
(the
legislative house
asiática.
sonyears.
los conocidos
sudden stops
(Calvo, 2005). En el
elected by crisis
popular
vote) Estos
for 16
By the standards
of multiparty
coalitions caso
anywhere,
much less
among
Latin
America’sque
presidential
de la economía
chilena
se ha
argumentado
cuando el precio del
systems, thecobre
Concertación
is
geriatric,
bearing
the
scars
of
miscellaneous
aumenta, el valor del colateral de la economía aumenta, esto reduce
corruptionrestricciones
charges against
members,
including
the stripping
of se desborde liquidez
en los mercados
financieros
y el gasto
parliamentary
fromopuesto,
five of the
coalition’s
deputies inpodría
2002, haber
and the
da. rights
En el caso
y que
se ha argumentado
ocurrido con
general disillusionment
that
goes
with
holding
the
reins
of
power
for
so
la recesión del 99 en Chile, es que cuando el precio del cobre cae se corta el
long. One might
conclude, then,
thatpara
the coalition
is simply
expire. cobre, cae
financiamiento
externo
Chile pues
el valorready
de sutocolateral,
Any(Caballero,
of these forces,
some
combination
of del
them,
indeed financie2002). or
Esto
genera
fluctuaciones
tipocould
del acelerador
undermine rothe
Concertación,
but
we
do
not
regard
these
factors
asa mercados
discutido para mercados de capitales domésticos, extendidas
necessarily globales
devastating
to
the
coalition’s
survival
for
a
number
of
reasons.
(Bernanke et al., 1996).
In the first place, the
Chilean
haspuede
come through
the lastenfive
years
Si bien
esteeconomy
mecanismo
haber operado
algún
momento, es
in far betterdifícil
shapepensar
than que
that fue
of relevante
any of itsenSouthern
Cone
neighbors,
and
la economía chilena durante los noventa.
employmentEnand
growth
figures
in firsta los
months
of 2003.
The internaprimer
lugar,
Chile rebounded
no perdió acceso
mercados
financieros
Concertación
may
well
be
in
a
position
in
2005
to
claim
credit
for
good
cionales durante la segunda mitad de los noventa. Más aún, después de la
economic stewardship. Next, many of the issues surrounding the noncrisis asiática en Chile no se detuvieron las entradas de capitales, como
democratic legacy of the Pinochet era —including the renowned
ocurre en todos los países que sufren del sudden stop, sino que la reversión
de la cuenta de capitales y corriente ocurre por la vía de una masiva salida
de capitales, en particular fondos de pensiones y otros inversionistas que
prefirieron protegerse ante una inminente depreciación del peso8. Desde el
punto de vista agregado esto era consistente con una economía que se
enfrentaba a una fuerte contracción del gasto que resultó en una reducción
del déficit en cuenta corriente desde niveles cercanos al 5% en 1998 a 0% en
1999.
Es necesario aclarar que el que se argumente que no ha habido un
efecto significativo desde el punto de vista de los cambios en las condiciones financieras internacionales que enfrenta Chile no significa que no exista
un acelerador financiero interno. La evolución del endeudamiento, en particular de empresas de menor tamaño, después de la crisis de liquidez del 98,
8 Para más detalles véase Cowan y De Gregorio (2005), donde se llama a este
fenómeno un sudden start de outlflows más que un sudden stop de inflows.
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
24 unusual electoral rules.
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
indica
que the
su posición
patrimonial
un importante
determinante
government
during
1990s. Moreover,
theescoalition
itself was
initially de sus
9.
capacidades
de
financiamiento
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
Porpasses,
último,the
la experiencia
principios
la década
actual es una
1980s, so as time
compelling de
force
of that de
initial
motivation
primera
prueba
de
que
a
pesar
de
tener
un
precio
del
cobre
muy bajo (el
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
trienio
de
menor
precio
desde
la
Gran
Depresión
es
el
2001-2003)
parties —most notably the Christian Democrats— are internally divided y una
recesión
de porstatus
medio,
la economía
no colapsó,
pues logró
over social
issues,internacional
such as the legal
of divorce
and access
to birth
10
. EnConcertación
consecuencia,will
si bien
comportamiento
crecer aby
un the
promedio
de 3,4% the
control. Finally,
2005 elections,
haveelheld
the
de
los
mercados
financieros
internacionales
sí
es
relevante
para
presidency and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house nuestro
desempeño
lejos By
de ser
principal determinante
elected by
popular económico,
vote) for 16está
years.
theel standards
of multipartyde la reacción
de
la
economía
chilena
a
los
cambios
del
precio
cobre y las condicoalitions anywhere, much less among Latin America’s del
presidential
internacionales
en general.
Para the
entender
efectivamente
lo que pasa
systems, ciones
the Concertación
is geriatric,
bearing
scars of
miscellaneous
hay
que
mirar
dentro,
en
particular
nuestras
políticas
económicas.
corruption charges against members, including the stripping of
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
general disillusionment
goes macroeconómica
with holding the reins of power for so
1.2. El marco dethat
política
long. One might conclude, then, that the coalition is simply ready to expire.
Any of these
forces,tradicional
or some combination
them, could
indeed Latina
Una razón
por la que lasofeconomías
de América
undermine
the
Concertación,
but
we
do
not
regard
these
factors
fluctúan excesivamente al ritmo de la economía mundial y tienenasciclos más
necessarily
devastating es
to the
coalition’s
survival for a number
of reasons.
pronunciados,
el del
efecto desestabilizador
de la política
fiscal. Es bien
In the first
place,
the
Chilean
economy
has
come
through
the
last
five
years
sabido que la mayoría de los países de la región, con la excepción de Chile,
in far better
shape
than that
of any
of its Southern
Conepor
neighbors,
and de un
tienen
políticas
fiscales
procíclicas.
Esto ocurre
la combinación
employment
and
growth
figures
rebounded
in
first
months
of
2003.
The
mejoramiento en las condiciones de financiamiento externo y la fragilidad
Concertación
well la
be economía
in a position
in 2005
claim credit
for good
fiscal.may
Cuando
mundial
estátoboyante,
el apetito
por riesgo de
economiclosstewardship.
Next,
many
of
the
issues
surrounding
the
noninversionistas internacionales aumenta, lo que incentiva flujos de capidemocratic
the Pinochet
era —including
taleslegacy
hacia lasofeconomías
emergentes.
Esto permitethe
a losrenowned
gobiernos realizar
gastos que antes no podían hacer por falta de financiamiento. En la raíz de
este problema está la fragilidad fiscal, que impide un acceso menos restringido a los mercados internacionales. Éste no es el caso de Chile.
En el caso de Chile, de existir una política fiscal procíclica como en el
resto de América Latina, con una alta probabilidad tendría su origen en
movimientos del precio del cobre. Sin embargo, no es posible justificar que
los aumentos del precio del cobre en los últimos 25 años hayan generado
expansiones fiscales responsables de un crecimiento excesivo y causantes
de nuestras recesiones. La Figura Nº 4 muestra que efectivamente el saldo
9 Esto además ha sido confirmado en estudios de inversión donde el flujo de caja
es un importante determinante de la inversión. Véase por ejemplo Medina y Valdés
(1998).
10 En rigor, hay que considerar que algo que evitó además una caída es que la
economía ya se encontraba saliendo de una recesión, y este mal escenario internacional
ayuda a explicar la reducción del crecimiento después de la incipiente recuperación del
2000.
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
1987
www.cepchile.cl
% PIB
US$c/libra
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
DE GREGORIO
25
with Chile’sJOSÉ
unusual
electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
FIGURA Nº 4:
BALANCES FISCALES - PRECIO COBRE
government during the 1990s. Moreover, the coalition itself was initially
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
1980s, so as 5time passes, the compelling force of that initial motivation
200
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
4
180
parties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
3
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
160
control. Finally,
2 by the 2005 elections, the Concertación will have held the
140
presidency and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house
1
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
120
0
coalitions anywhere,
much less among Latin America’s presidential
100
systems, the -1
Concertación is geriatric, bearing the scars of miscellaneous
corruption charges
against members, including the stripping of
80
-2
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
-3
60
general disillusionment
that goes with holding the reins of power for so
long. One might conclude, then, that the coalition is simply ready to expire.
Any of these forces,
some combination
ofestructural
them, could indeed
Balanceorefectivo
Balance
Precio cobre
undermine the Concertación, but we do not regard these factors as
necessarily devastating
the coalition’s
survival
for a number
of reasons.
Fuente:toComisión
Chilena del
Cobre, Ministerio
de Hacienda.
In the first place, the Chilean economy has come through the last five years
in far better shape than that of any of its Southern Cone neighbors, and
precio delincobre
El2003.
precioThe
del cobre y el
employmentfiscal
and mejora
growthcuando
figureselrebounded
first aumenta.
months of
balance
efectivo
delafisco
estáninaltamente
correlacionados.
Podrá discutirse
Concertación
may well
be in
position
2005 to claim
credit for good
en el margen Next,
acercamany
de su of
comportamiento
alrededor de
economic stewardship.
the issues surrounding
the nuestras
non- recesiones,
pero
ciertamente
está
muy
lejos
de
haber
sido
un
elemento
democratic legacy of the Pinochet era —including the renowneddesestabilizador. Por el contrario, mirado en una perspectiva de mediano plazo, la
política fiscal chilena de los últimos 25 años ha sido estabilizadora. Esto es
particularmente importante hoy, cuando el aumento del precio del cobre es
muy elevado y todo el incremento se está ahorrando para dar cumplimiento
a la política de mantener un superávit estructural de 1%.
En todo caso es necesario destacar que durante los 90, con la excepción de la parte final, la política fiscal puede haber sido tan estabilizadora
como la actual. Esto se observa claramente al ver que hubo un superávit
estructural bastante estable y cercano a 1% durante dicho período. Esto
reafirma el hecho que es difícil pensar que la política fiscal explica, en particular comparado con el ciclo de mediados de los 90, las expansiones del PIB
y gasto que ocurrieron en los 90 con la bonanza del cobre. La mayor parte
de la década pasada la regla fiscal era que el gasto corriente del gobierno
creciera menos que el gasto agregado. Esto tiene un elemento procíclico, el
que no se captura adecuadamente en la medición del superávit estructural,
aunque en todo caso es menor a juzgar por las cifras de balance fiscal. Por
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
Concertación
may well DÉFICIT
be in aENposition
in 2005 to claim credit for good
FIGURA Nº 5:
CUENTA CORRIENTE - PRECIO COBRE
economic stewardship. Next, many of the issues surrounding the nondemocratic legacy of the Pinochet era —including the renowned
2
260
0
240
-2
220
180
-6
160
-8
140
-10
120
DCC
Precio cobre
Fuente: Comisión Chilena del Cobre, Banco Central de Chile.
2006f
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
60
1984
-16
1982
80
1980
100
-14
1978
-12
US$c/libra
200
Prom 90's
-4
% PIB
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
26 unusual electoral rules.
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
lo tanto
se puede
afirmar
que la regla
es unitself
elemento
que ha contribuigovernment
during
the 1990s.
Moreover,
the fiscal
coalition
was initially
do
a
la
estabilidad
del
ciclo,
incluso
durante
los
90,
y
por
tanto no da
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970sloand
del passes,
efecto estabilizador
queforce
observamos
la actualidad
comparado
1980s, socuenta
as time
the compelling
of that en
initial
motivation
con
la
menor
estabilidad
del
pasado
más
reciente.
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
Entonces,
no ha sido
la política fiscal
la principal
causa de los
parties —most notably
thesiChristian
Democrats—
are internally
divided
ciclos
del
cobre
del
pasado,
entonces
¿por
qué
se
inducen
aumentos
del
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
gasto
privado
exagerados?
Una
primera
opción
es
simplemente
pensar
que
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
el and
sector
privado se
extrañamente,
argumentaré
presidency
a majority
in comporta
the Chamber
of Deputiespero
(thecomo
legislative
house aquí no
me
parece
una
respuesta
razonable.
A
mi
juicio,
lo
que
está
detrás de los
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
desbordes
de
gasto
privado
tiene
su
origen
en
las
políticas
monetaria y,
coalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential
la is
cambiaria.
algo más sutil que la
systems, principalmente,
the Concertación
geriatric,Aunque
bearingsu
theinfluencia
scars of es
miscellaneous
de
la
política
fiscal,
su
rol
no
es
menos
importante.
corruption charges against members, including the stripping of
Un caso
es el de la deputies
crisis delin82.
Lasand
cuentas
parliamentary rights
fromemblemático
five of the coalition’s
2002,
the fiscales
estaban
muy
ordenadas,
y
el
déficit
en
cuenta
corriente
en
1981
general disillusionment that goes with holding the reins of power for so fue de la
suma de 13%
PIB.
economía
crecióready
a 6%to
con
un cobre a sólo
long. Onefriolera
might conclude,
then,del
that
the La
coalition
is simply
expire.
127
centavos
de
dólar
la
libra
en
moneda
de
hoy
(Figura
Nº
5).
El problema
Any of these forces, or some combination of them, could indeed
estuvo
en
el
ámbito
cambiario-financiero.
undermine the Concertación, but we do not regard these factors as
Es útil entonces
repasar los
efectosfor
estabilizadores
de nuestro actual
necessarily devastating
to the coalition’s
survival
a number of reasons.
esquema
de
políticas
monetaria
y
cambiaria,
que
es
conocido
como metas
In the first place, the Chilean economy has come through the last five years
de inflación.
in far better
shape than that of any of its Southern Cone neighbors, and
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
DE GREGORIO
27
with Chile’sJOSÉ
unusual
electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
primer
lugar,
un esquema
metas de
inflación
creíble garantiza la
government duringEnthe
1990s.
Moreover,
the de
coalition
itself
was initially
adecuada
reacción
de
la
política
monetaria
a
desviaciones
del
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970ssignificativas
and
producto
de su nivel
de pleno empleo.
shocks positivos de
1980s, so as
time passes,
the compelling
force ofEn
thatparticular,
initial motivation
demanda,
que
puedan
provenir
del
mejoramiento
de
las
condiciones extermight naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
nas,
debieran
ser
acompañados
de
un
aumento
de
la
tasa
de política moneparties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
taria
que
eviten
un
desanclaje
de
la
inflación
y
permitan
a la economía
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
estabilizarse
sin
sufrir
expansiones
insostenibles
y
muy
costosas
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the de reverestos shocks
caída del(the
tipo
de cambio
que afecta las
presidency tir.
andSi
a majority
in theprovocan
Chamber una
of Deputies
legislative
house
perspectivas
inflacionarias,
la
reacción
de
política
monetaria
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multipartyes atenuada.
la demanda
deprimida
y la presidential
brecha del producto es
coalitions Asimismo,
anywhere, cuando
much less
among está
Latin
America’s
las presiones
deflacionarias
quescars
estoofinduce
hacen que las tasas
systems, thenegativa,
Concertación
is geriatric,
bearing the
miscellaneous
de
interés
bajen.
Eso
ocurrió
entre
el
2002
y
principios
del 2004
corruption charges against members, including the stripping
of cuando la
tasa
de
interés
en
Chile
alcanzó
sus
menores
niveles
históricos,
lo que
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
explica
de
manera
importante
la
recuperación
de
la
economía,
ya
consolidageneral disillusionment that goes with holding the reins of power for so
da desde
el añothen,
pasado.
long. One might
conclude,
that the coalition is simply ready to expire.
En
segundo
lugar,
pieza fundamental
de este
esquema es la
Any of these forces, or some otra
combination
of them, could
indeed
flotación
cambiaria.
El
tipo
de
cambio
contribuye
a
la
estabilidad
undermine the Concertación, but we do not regard these factors as permitienajustes deltotipo
cambio real
a las condiciones
necessarily do
devastating
the de
coalition’s
survival
for a numbereconómicas
of reasons.domésticas.
Un
tipo
de
cambio
flexible
como
el
que
tenemos
en
facilita el ajuste
In the first place, the Chilean economy has come through the lastChile
five years
vaya that
combinado
política
macroeconómica
cohein far bettermientras
shape than
of any de
of un
its esquema
SoutherndeCone
neighbors,
and
rente.
Si
las
políticas
fiscal
y
monetaria
fueran
inadecuadas,
sería
posible
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
tener
fluctuaciones
tipo de in
cambio
exacerben
fluctuaciones
Concertación
may
well be in adelposition
2005 que
to claim
creditmás
for las
good
macroeconómicas.
situación
es boyante,
la apreciación
economic stewardship.
Next, Cuando
many ofla the
issuesexterna
surrounding
the nondel
tipo
de
cambio
permite
quitar
presión
sobre
la
demanda
democratic legacy of the Pinochet era —including the renownedagregada, la
actividad e inflación, reduciendo la necesidad de efectuar movimientos
bruscos en la tasa de interés. Los movimientos del tipo de cambio son un
mecanismo de ajuste de la economía, el que cuando se impide que funcione
tiende a generar crisis cambiarias y problemas mayores que los que se intenta resolver. Asimismo, este esquema permite que las desviaciones de su
tendencia de largo plazo sean acotadas. Y tal como se ha definido la política
de flotación, si éste en algún momento se desvía a rangos que atenten
contra la estabilidad generando desbalances riesgosos, la opción de intervención no es descartable.
¿Qué estaría pasando por ejemplo si el Banco Central hubiera decidido, por la vía de la intervención, graduar la apreciación del peso que ha
ocurrido en el último tiempo? La expectativa de que el tipo de cambio se
apreciará baja el costo de endeudarse en el exterior, con lo cual habría
incentivos a la entrada de capitales, se experimentarían más presiones al
tipo de cambio y habría mayor crecimiento y mayor demanda. Las presiones
inflacionarias inducirían un aumento de la tasa de interés con mayores im-
Any of these forces, or some combination of them, could indeed
undermine the Concertación, but we do not regard these factors as
FIGURA Nº 6:
TIPO DE CAMBIO REAL - PRECIO COBRE
necessarily
devastating to
the coalition’s survival for a number of reasons.
In the first place, the Chilean economy has come through the last five years
in far better120shape than that of any of its Southern Cone neighbors, and
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
110may well be in a position in 2005 to claim credit for good
Concertación
economic stewardship. Next, many of the issues surrounding the non100
democratic legacy of the Pinochet era —including the renowned
310
260
210
90
80
160
US$c/libra
Indice 1986 = 100
70
110
60
TCR
2006f
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
60
1980
50
1978
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
28 unusual electoral rules.
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
pactos
cambiarios.
La economía
más, el itself
tipo de
cambio
real se apregovernment
during
the 1990s.
Moreover,crecería
the coalition
was
initially
ciaría,
el
déficit
en
la
cuenta
corriente
aumentaría,
el
precio
de
las
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s andacciones y
activos
en general
también aumentaría,
y por supues1980s, sodeaslostime
passes,
the compelling
force of thathabría
initialeuforia,
motivation
to,
la
reversión
de
esto
sería
más
costosa.
De
hecho,
la
evidencia
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component muestra
que durante
el período
de masivas
entradas are
de capitales
los noventa los
parties —most
notably
the Christian
Democrats—
internallyendivided
países
que
experimentaron
mayores
influjos
de
capitales
fueron
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth aquellos
que tenían
cambiario
(Cowan
y Deheld
Gregorio,
control. Finally,
by un
therégimen
2005 elections,
theadministrado
Concertación
will have
the 2005),
independiente
de in
si the
tenían
o no controles
de (the
capital.
Es decir,
el intento de
presidency
and a majority
Chamber
of Deputies
legislative
house
frenar
las
apreciaciones
genera
más
presiones
cambiarias
por
los
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multipartyincentivos
entrada de much
capitales.
coalitionsa laanywhere,
less among Latin America’s presidential
Al respecto,isnuestra
experiencia
pasada
systems, the Concertación
geriatric,
bearing the
scarsesofaleccionadora.
miscellaneousEn 1997,
con
un
déficit
en
cuenta
corriente
de
4,4%
del
PIB
y
un cobre enoftorno a un
corruption charges against members, including the stripping
1
dólar
la
libra,
el
tipo
de
cambio
llegó
a
su
mínimo
de la
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002,
anddécada
the de los
11 (Figura Nº 6). En esa época se trató de evitar la apreciación del
noventa
general disillusionment that goes with holding the reins of power for so
controles
capitales,
el tipo
cambio
se to
manejaba
long. Onepeso.
mightHabía
conclude,
then,de
that
the coalition
is de
simply
ready
expire. dentro de
Precio cobre
Fuente: Comisión Chilena del Cobre, Banco Central de Chile.
11 La serie de TCR utilizada es la publicada por el Banco Central de Chile, la que
fue revisada a partir del 2002 de acuerdo a Caputo y Dominichetti (2005). De aplicarse
esta revisión hacia atrás tendría sólo efectos perceptibles a finales de los años 80.
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
DE GREGORIO
29
with Chile’sJOSÉ
unusual
electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
banda,
en 1997
se acumularon
reservasitself
internacionales
governmentuna
during
they1990s.
Moreover,
the coalition
was initiallyequivalentes
al
4%
del
PIB,
para
tratar
de
frenar
los
efectos
de
una
entrada
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s
andde capitales
quetime
alcanzó
al 8%
PIB. La defensa
tipo de
cambio
estimuló la entrada
1980s, so as
passes,
thedelcompelling
force del
of that
initial
motivation
de
capitales.
En
esa
época
las
expectativas
de
mercado
eran
una apreciación
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
gradual,
incluso
eso
estaba
contemplado
en
el
centro
de
la
banda que conparties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
templaba
una
caída
real
de
2%.
De
esa
forma,
resultaba
muy ventajoso
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
endeudarse
en
el
exterior.
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
La situación
es muyofdistinta.
Durante
esa épocahouse
la apuesta campresidency and a majority
in thehoy
Chamber
Deputies
(the legislative
biaria
era
unilateral.
Todas
apostaban
a
la
apreciación.
Hoy
día el escenario
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
es
más
balanceado,
e
incluso
las
expectativas
tienden
a
ser
estabilizadoras.
coalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential
la actualidad,islageriatric,
encuestabearing
de expectativas
Central contempla
systems, theEnConcertación
the scarsdel
of Banco
miscellaneous
una
depreciación
de
3%
a
un
año
y
7%
a
dos
años.
En
los momentos
de
corruption charges against members, including the stripping
of
máxima
depreciación
a
principios
del
2003
se
esperaba
una
caída
de
3%
a
12
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
y 24 meses. Lo
esperable
es que
haya igual
predicción
al alza
general disillusionment
that
goes with
holding
the reins
of power
forque
so a la baja, y
en nuestro
casothen,
se observa
reversión
de los
movimientos
long. One might
conclude,
that thecierta
coalition
is simply
ready
to expire. bruscos. El
problema
es
que
cuando
el
tipo
de
cambio
se
aprecia
y seindeed
sigue esperando
Any of these forces, or some combination of them, could
una
apreciación,
la
situación
se
hace
mucho
más
compleja
undermine the Concertación, but we do not regard these factorsdeasmanejar, lo
ocurretoenthe
la dirección
necessarily mismo
devastating
coalition’scontraria.
survival for a number of reasons.
Por
lo
tanto,
hoy día tenemos
régimenthe
delast
políticas
macroeconómiIn the first place, the Chilean economy
has comeunthrough
five years
constituido
porof
una
regla
contracíclica
un esquema
in far bettercasshape
than that
any
of fiscal
its Southern
Cone yneighbors,
andde metas de
inflación
con
tipo
de
cambio
flexible
que
permiten
explicar
el grueso de la
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
12.
mayor
estabilidad
económica
que
hoy
estamos
observando
Concertación may well be in a position in 2005 to claim credit for good
De estaNext,
formamany
podemos
concluir
la economíathe
chilena
economic stewardship.
of the
issuesque
surrounding
non- es hoy más
estable,
lo
que
tiene
el
costo
aparente
de
limitar
la
expansión,
pero el enorme
democratic legacy of the Pinochet era —including the renowned
beneficio de amortiguar las desaceleraciones.
1.3. Algunas clarificaciones
Mi discusión ha estado centrada en la estabilidad del PIB en torno a
su tendencia de largo plazo. Por lo tanto, aquí no me refiero al crecimiento
potencial de largo plazo de la economía. Es decir, a cuánto podemos crecer,
dadas nuestras características económicas, nuestras políticas, instituciones
y la calidad de nuestros recursos. Más allá de una posible desaceleración
producto de la convergencia a niveles de PIB más elevados, creo que toda12 El que las políticas macroeconómicas han hecho nuestra economía más estable ha sido recientemente confirmado en estudios de Larraín y Parro (2006), García y
Restrepo (2006) y Medina y Soto (2006). Dichos trabajos enfatizan el rol de la actual
regla fiscal versus no tener ninguna regla, y no hay evidencia comparando la regla
actual con la que prevaleció en los noventa, lo que limita el uso de dichos resultados
para comparaciones entre el régimen fiscal de los 90 y el actual.
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
30 unusual electoral rules.
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
vía during
podemos
quethe
este
crecimiento
government
theseguir
1990s.pensando
Moreover,
coalition
itself es
wascercano
initiallyal 5% por
año,
una
cifra
bastante
alta
para
estándares
internacionales.
Más aún, es
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
que lostheefectos
de convergencia
hayan
sido
compensados por
1980s, sopresumible
as time passes,
compelling
force of that
initial
motivation
otros
importantes
avances
ocurridos
en
la
última
década,
como son el aumight naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
mento
de
nuestros
grados
de
apertura
e
integración
a
la
economía
parties —most notably the Christian Democrats— are internally divided global y
13. Ciertamente con mejola consolidación
dethe
la estabilidad
macroeconómica
over social
issues, such as
legal status
of divorce and access
to birth
ras en aspectos
fundamentales
como
la educación,
el have
funcionamiento
control. Finally,
by the 2005
elections, the
Concertación
will
held the de los
mercados
y la innovación
podríamos
crecer más
en el largohouse
plazo, aunque
presidency
and a majority
in the Chamber
of Deputies
(the legislative
obviamente
son
procesos
que
toman
tiempo
en
rendir
sus
frutos
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty y cuyo
está fuera
del less
alcance
del tema
queAmerica’s
nos ocupa hoy.
coalitionsanálisis
anywhere,
much
among
Latin
presidential
He sido explícito
en indicar
quethe
conscars
las políticas
macroeconómicas
systems, the Concertación
is geriatric,
bearing
of miscellaneous
hemos
podido
estabilizar
el
ciclo,
sin
embargo
aún
queda
sin respuesta
por
corruption charges against members, including the stripping
of
qué
tal
vez
el
crecimiento
este
año
no
está
más
cerca,
por
ejemplo,
de
7%.
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
No creo que haya
simple,
general disillusionment
that una
goesrespuesta
with holding
the pues
reinslaofnaturaleza
power fordel
so ciclo ha
y lo que
sabemos
decoalition
nuestro is
crecimiento
potencial
también está
long. Onecambiado
might conclude,
then,
that the
simply ready
to expire.
sujeto
a
incertidumbre.
Any of these forces, or some combination of them, could indeed
segundo lugar,
que these
hoy estamos
de
undermine the En
Concertación,
buthay
wequienes
do notdirán
regard
factorssufriendo
as
la
enfermedad
holandesa.
No
existe
evidencia
para
sostener
esto.
De
hecho,
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
lasplace,
predicciones
de la
literatura
decome
la enfermedad
apuntan a que
In the first
the Chilean
economy
has
through theholandesa
last five years
el crecimiento
daría
en elofsector
de recursos
a costa
in far better
shape than se
that
of any
its Southern
Conenaturales,
neighbors,
and de una
caída
en
la
industria
y
otros
sectores
de
bienes
transables.
Eso
no
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. Theha ocurrido enmay
Chile,
desaceleración
agricultura
debido
Concertación
wellsalvo
be inuna
a position
in 2005entolaclaim
credit for
gooda factores
de tipoNext,
climático
de cultivos
tradicionales.
Asimismo,
economicpuntuales
stewardship.
manyy transición
of the issues
surrounding
the nonla
minería
no
muestra
el
dinamismo
que
se
esperaría
de
un
fenómeno
democratic legacy of the Pinochet era —including the renowned de este
tipo, y la economía sigue creciendo a tasas superiores al crecimiento del
producto de tendencia, lo que ha permitido ir cerrando la brecha de producto. La economía y las exportaciones siguen creciendo, en particular las del
sector industrial. Ciertamente hay una disminución en la rentabilidad del
sector de bienes transables como resultado de la apreciación del peso, lo
que no significa que esto sea una enfermedad. Esto es parte del proceso de
ajuste a un aumento de los términos de intercambio.
También se podría pensar que el sector privado tiene una conducta
sicológicamente bipolar: excesivamente eufórico al alza, excesivamente depresivo a la baja. La reciente evolución de la economía chilena muestra que
13 En todo caso, el efecto más importante en los trabajos empíricos es el menor
crecimiento como resultado de la convergencia, puesto que otros aspectos más cualitativos de los determinantes del crecimiento son difíciles de incluir en las proyecciones.
Por esta razón, por ejemplo, en De Gregorio (2005) se presentan estimaciones de
crecimiento de largo plazo que han caído unas décimas en el tiempo, aunque las diferencias no son estadísticamente significativas y se deben fundamentalmente a la convergencia y peores condiciones externas en la segunda mitad de la década pasada.
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
DE GREGORIO
31
with Chile’sJOSÉ
unusual
electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
no es
caso. No
creo quethepodamos
conductas
governmentéste
during
theel1990s.
Moreover,
coalitionaludir
itself awas
initiallyperversas y
desestabilizadoras
del
sector
privado
si
no
consideramos
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s las
anddistorsiones
quetime
induce
la política
económica.force
A mi of
juicio
la política
económica la que
1980s, so as
passes,
the compelling
thatesinitial
motivation
induce
comportamientos
excesivamente
gastadores
o
austeros.
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its componentEn todas las
experiencias
gasto, aparentemente
privado,
ha sido la políparties —most
notably de
thedesborde
Christiandel
Democrats—
are internally
divided
tica
macro
la
que
lo
ha
estimulado.
Por
otra
parte,
la
evidencia
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birthmuestra que
en Chile
durante
noventathe
el componente
gasto
que
mástheaumentó fue
control. Finally,
by the
2005los
elections,
Concertacióndel
will
have
held
y parte
estímulo
también ocurrió
por la mayor
presidency la
andinversión
a majority
in thedel
Chamber
of Deputies
(the legislative
house entrada de
14. En este aspeccapitales,
flujo
que
hoy
no
se
observa
(Spilimbergo,
2002)
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
es necesario
destacar
tal vez
otroAmerica’s
efecto estabilizador
del ciclo tiene
coalitions to
anywhere,
much
less que
among
Latin
presidential
ver con una is
característica
del sector
a diferencia
de los noventa,
systems, theque
Concertación
geriatric, bearing
the cobre:
scars of
miscellaneous
hoy
día
no
hay
en
carpeta
un
volumen
de
proyectos
de
inversión
como
corruption charges against members, including the stripping of
aquellos
que
existieron
en
la
década
pasada.
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
Por último,
es necesario
destacar
de for
la volatilidad
del
general disillusionment
that goes
with holding
the que
reinslaofcaída
power
so
crecimiento
ha then,
ocurrido
en coalition
muchas is
partes
delready
mundo
y no es sólo una
long. One might
conclude,
that the
simply
to expire.
característica
de
la
economía
chilena.
En
las
Figuras
Nº
7
y
8 se muestra para
Any of these forces, or some combination of them, could indeed
un
grupo
de
países,
así
como
para
algunas
agrupaciones,
la
máxima
undermine the Concertación, but we do not regard these factors
as diferencia,
positiva
en
la
Figura
Nº
7
y
negativa
en
la
8,
del
crecimiento
anual
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
15. En
respecto
del
promedio
para
los
años
noventa
y
para
la
década
actual
In the first place, the Chilean economy has come through the last five years
figuras
se muestra
que of
efectivamente
volatilidad
ha caído
in far betterlasshape
than
that of any
its SouthernlaCone
neighbors,
and en muchos
países,
aunque
esto
no
ha
sucedido
en
América
Latina
como
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. The un todo ni
tampoco
en elbemundo
ni las economías
sólofor
se good
ve una caída en
Concertación
may well
in a position
in 2005 toavanzadas,
claim credit
16
la mayoría
de estos
la volatilidad Next,
del área
Euroof. Lo
economic stewardship.
many
the que
issues
surrounding
thepaíses
non- comparten
es
que
han
adoptado
metas
de
inflación
y
cuentan
con
altos
democratic legacy of the Pinochet era —including the renowned grados de
flexibilidad en el ámbito cambiario. Estos esquemas de metas de inflación,
han sido mayoritariamente adoptados durante los noventa. Es decir, una
mirada global a otros países sugiere que el marco de la política monetaria
hace una diferencia en términos de volatilidad del producto17.
14 En
la actualidad el déficit privado en cuenta corriente es muy elevado, pues el
superávit público es de varios puntos del PIB. Sin embargo, el moderado aumento de la
demanda agregada indicaría que este déficit es el resultado de un lento crecimiento del
ingreso privado nacional más que un aumento insostenible del gasto.
15 Para el año 2006 se considera la proyección del World Economic Outlook del
FMI.
16 En el caso de América Latina la volatilidad medida comparando desviaciones
mínimas y máximas respecto de la media sólo aumenta en Argentina, Uruguay y Venezuela.
17 Mishkin y Schmidt-Hebbel (2005) muestran evidencia que apoya la idea de que
los países que tienen metas de inflación tienen mejor desempeño macroeconómico. En
particular, ellos argumentan que: “Output volatility has not worsened, and if anything
improved, after the adoption of inflation targeting”.
Mundo
Ec. Avanz.
Europa
Ec. Avanz.
Europa
Corea
Corea
Mundo
Tailandia
Perú
Sudáfrica
Tailandia
Am. Latina
Polonia
Polonia
Sudáfrica
Am. Latina
Filipinas
Perú
N. Zelandia
Filipinas
Hungría
N. Zelandia
Hungría
Finlandia
Islandia
Finlandia
Colombia
Islandia
Chile
Canadá
Canadá
Colombia
Brasil
Brasil
Chile
Australia
Australia
0
Diferencia con la media (%)
www.cepchile.cl
Diferencia con la media (%)
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
32 unusual electoral rules.
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
FIGURA Nº 7:
VOLATILIDAD DEL PRODUCTO, EXPANSIONES
government during the 1990s. Moreover, the coalition itself was initially
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
1980s, so as12time passes, the compelling force of that initial motivation
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
10
parties —most
notably the Christian Democrats— are internally divided
over social issues,
such as the legal status of divorce and access to birth
8
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
6 a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house
presidency and
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
4
coalitions anywhere,
much less among Latin America’s presidential
systems, the 2Concertación is geriatric, bearing the scars of miscellaneous
corruption charges against members, including the stripping of
parliamentary0 rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
general disillusionment that goes with holding the reins of power for so
long. One might conclude, then, that the coalition is simply ready to expire.
Any of these forces, or some combination of them, could indeed
undermine the Concertación, but we do not regard these factors as
1990 - 1999
2000 - 2006
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
In the first place, the Chilean economy has come through the last five years
in far better shape than that of any of its Southern Cone neighbors, and
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
Concertación may well be in a position in 2005 to claim credit for good
Nº 8:
VOLATILIDAD DEL PRODUCTO, CONTRACCIONES
economicFIGURA
stewardship.
Next, many of the issues surrounding the nondemocratic legacy of the Pinochet era —including the renowned
-2
-4
-6
-8
-10
-12
-14
-16
-18
1990 - 1999
2000 - 2006
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
DE GREGORIO
33
with Chile’sJOSÉ
unusual
electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
2. ¿Qué
hacer, qué
hacer yitself
qué esperar?
government during the 1990s.
Moreover,
the no
coalition
was initially
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
aumento
precio delforce
cobreofnos
hechomotivation
más ricos. Probable1980s, so as timeElpasses,
the del
compelling
thathainitial
mente
no
de
manera
permanente,
pero
sí
hemos
tenido
una ganancia que
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
debemos
manejar
adecuadamente.
Mientras
más
duradera
sea esta gananparties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
más such
beneficiosa
será lastatus
bonanza
y más desafíos
tendremos
over socialcia,
issues,
as the legal
of divorce
and access
to birth para administrarla.
Esa2005
ganancia
se debe
pero el will
desafío
importante
de la
control. Finally,
by the
elections,
the gastar,
Concertación
havemás
held
the
política
fiscal
es
cómo
graduar
dicho
gasto,
dada
la
incertidumbre
sobre
su
presidency and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house
magnitud
y
las
limitaciones
que
tiene
la
economía
para
absorberlo
adecuaelected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
coalitions damente.
anywhere, much less among Latin America’s presidential
En consecuencia,
no podemos
gastar
en of
el corto
plazo todo el ingresystems, the Concertación
is geriatric,
bearing the
scars
miscellaneous
so
adicional,
ni
tampoco
cargarlo
a
una
rebaja
de
impuestos.
corruption charges against members, including the stripping De
of hecho todo
lo
que
diga
a
continuación
es,
en
una
primera
aproximación,
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and theválido tanto
18. Una
para un aumento
parathe
una
reducción
de impuestos
general disillusionment
that del
goesgasto
withcomo
holding
reins
of power
for so
razónconclude,
es la prudencia
y consiste
en ahorrar
paraready
la época
en que los precios
long. One might
then, that
the coalition
is simply
to expire.
bajen.
Un
manejo
razonable
de
las
finanzas
públicas
sugiere
ahorrar estos
Any of these forces, or some combination of them, could indeed
ingresos
extraordinarios.
Eso
es
exactamente
lo
que
hace
la
regla
undermine the Concertación, but we do not regard these factors as del superáestructural.
también hay
razonesfordeaíndole
macro
de por qué uno no
necessarily vit
devastating
to Pero
the coalition’s
survival
number
of reasons.
puede the
gastar
todo economy
este ingreso,
sea duradero,
de years
ahí la necesidad
In the first place,
Chilean
has aunque
come through
the last yfive
de
la
gradualidad.
in far better shape than that of any of its Southern Cone neighbors, and
Pensemos
comorebounded
si Chile se in
hubiera
ganado of
la lotería,
pero el premio
employment and growth
figures
first months
2003. The
se entrega
en be
anualidades
y eninalgún
terminará
sin aviso. ObConcertación
may well
in a position
2005momento
to claim se
credit
for good
viamente hayNext,
que ir many
ahorrando
para
cuando
el premio se
Esto
economic stewardship.
of the
issues
surrounding
thediscontinúe.
nones
lo
mismo
que
haría
una
familia
si
gana
un
premio
de
esta
índole.
Pero
la
democratic legacy of the Pinochet era —including the renowned
familia también puede hacer grandes gastos que nunca antes pudo hacer, e
incluso mantenerlos, porque tiene más riqueza. Podría comprar una casa, un
auto, incluso una segunda casa si el premio es muy grande. Muchas de
estas compras se pueden considerar inversión del hogar pues son bienes
que prestarán servicios por muchos años, incluso cuando el premio se haya
terminado. Todos estos gastos no tienen repercusiones agregadas. Sin embargo, esto no es así cuando un país se gana esta lotería, pues los gastos
que realiza sí tienen repercusiones sobre toda la economía. Por lo tanto, la
necesidad de cautela va más allá de la prudencia por la duración de este
premio, va también por el impacto y la capacidad que tiene la economía de
absorber este gasto.
18
Dependiendo de en qué se gaste, o la naturaleza de una rebaja de impuestos,
puede haber algún efecto diferente de más gasto o menos impuestos, pero a priori no
hay ninguna razón de peso para pensar que sean muy distintos, en particular porque por
lo general los aumentos de gasto se refieren a transferencias. Ahora bien, la combinación impuesto-gasto también tiene implicancias sobre el crecimiento de largo plazo.
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
34 unusual electoral rules.
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
Lo que
ocurre es
que las economías
tienen
cierta
government during
the 1990s.
Moreover,
the coalition
itself
wascapacidad
initially máxima
de
producción
en
el
corto
plazo,
e
incluso
también
hay
límites
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s anden plazos
gastáramos
todos estosforce
ingresos
adicionales
no habría muchos
1980s, somayores.
as time Si
passes,
the compelling
of that
initial motivation
más
bienes
que
comprar,
salvo
que
los
importemos
todos.
Los precios de
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
los
bienes
subirían,
generando
inflación.
Esta
presión
sobre
los precios, en
parties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
particular
de
los
bienes
no
transables
cuyos
precios
no
están
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birthsujetos a
condiciones
una apreciación
delheld
tipothe
de cambio
control. Finally,
by theinternacionales,
2005 elections,generaría
the Concertación
will have
real.
decir, losinbienes
nacionales
se encarecerían
respectohouse
de los bienes
presidency
andEsa majority
the Chamber
of Deputies
(the legislative
internacionales.
Las
tasas
de
interés
subirían
por
la
caída
del
ahorro y las
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
presiones
inflacionarias.
De
esta
manera,
el
mayor
gasto
no
se
traduciría
en
coalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential
producción,issino
que enbearing
mayor déficit
de la
corriente, mayosystems, mayor
the Concertación
geriatric,
the scars
of cuenta
miscellaneous
res
tasas
de
interés
y
una
caída
del
tipo
de
cambio
real.
corruption charges against members, including the stripping of
En elfrom
caso five
extremo
de coalition’s
que la producción
parliamentary rights
of the
deputiesesincompletamente
2002, and the rígida, lo
que
no
es
el
caso
pero
sirve
para
aclarar
el
punto,
un
aumento
general disillusionment that goes with holding the reins of power
for del
so gasto de
debe serthen,
compensado
con una
caída en
otros
componentes del
long. Onegobierno
might conclude,
that the coalition
is simply
ready
to expire.
gasto
y
ellos
son
la
inversión
y
las
exportaciones
netas
vía
un alza en las
Any of these forces, or some combination of them, could indeed
tasas
de
interés
y
una
caída
del
tipo
de
cambio
real.
Es
decir,
los precios
undermine the Concertación, but we do not regard these factors as
deben
cambiar
para
abrir
espacio
al
mayor
gasto
público.
Más
en
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons. general,
efectivamente
habrá economy
presioneshas
de come
demanda
que the
aumentarán
la producción
In the first
place, the Chilean
through
last five years
en elshape
corto than
plazo,that
pero
la medida
que loand
que cambia
in far better
of esto
any no
of es
itsduradero
SouthernenCone
neighbors,
no
es
la
capacidad
productiva
y
los
precios
relativos
se
alejan
más de su
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
equilibrio
de
largo
plazo.
Concertación may well be in a position in 2005 to claim credit for good
Se puedeNext,
argumentar
quethees issues
un pequeño
precio the
a pagar
economic stewardship.
many of
surrounding
non-por tener
más
gasto.
Pero
eso
no
es
así.
Cuando
la
economía
está
creciendo,
hay
democratic legacy of the Pinochet era —including the renowned
presiones inflacionarias subyacentes producto de la mayor actividad, un
ciclo de alzas en las tasas de interés y presiones a la apreciación del tipo de
cambio, entonces no resulta conveniente agregarle impulso a la economía.
Precisamente en eso consiste una política macroeconómica contracíclica,
que atempere las fluctuaciones del producto y de los precios relativos. Por
supuesto esto depende de grados y serán las autoridades fiscales quienes
en definitiva decidirán la graduación de este proceso, pero es importante
señalar los desafíos que tienen y las formas de abordarlo.
La regla del superávit estructural es un gran aporte a la estabilización
del ciclo y constituye un gran avance en el manejo fiscal. Durante los noventa se dio un primer paso al acotar el crecimiento del gasto con el del PIB.
Sin embargo, eso sí tenía un componente procíclico no deseable y que hubo
que corregir con la recesión del 99. La regla actual asegura que si el producto está debajo del pleno empleo se pueda tener un déficit, y lo contrario
ocurre en momentos de estrechez de capacidad. Esto ayuda a la estabilización del ciclo económico.
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coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
DE GREGORIO
35
with Chile’sJOSÉ
unusual
electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
aún podría the
quedar
un elemento
procíclico
government duringSin
theembargo,
1990s. Moreover,
coalition
itself was
initiallyque por primera
vez
se
debería
hacer
evidente
este
año
y
que
requiere
de un examen
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
cuidadoso.
Éste
se
refiere
al
precio
del
cobre
de
largo
plazo.
1980s, so as time passes, the compelling force of that initial motivation Cuando el
precio del cobre sube, es razonable suponer que también lo hace el precio
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
de largo plazo que se usa en la regla. Esto ocurre debido a que la definición
parties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
del precio de largo plazo del cobre de la regla es el correspondiente a los
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
próximos diez años. Como los aumentos del precio del cobre tienen persiscontrol. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
tencia, debe también aumentar el promedio de los próximos diez años. Esto a
presidency and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house
su vez permite una mayor expansión fiscal. Ésta ocurre exactamente en moelected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
mentos en que la economía no necesita de impulsos fiscales adicionales
coalitions pues
anywhere,
lesssobre
among
Latin America’s
presidential
el PIB much
está por
su tendencia.
Esto ocurre
precisamente por la
systems, thecorrelación
Concertación
is
geriatric,
bearing
the
scars
of
miscellaneous
positiva entre PIB, precio del cobre y actividad mundial. El caso
corruptionopuesto
charges
against
members,
including
sucedió
cuando
se inauguró
la reglatheen stripping
un ciclo deofprecios del
parliamentary
rights
from
five
of
the
coalition’s
deputies
in
2002,
thecentavos de
cobre muy bajos. En esa ocasión el precio era cercano a and
los 80
general disillusionment
that
goes
with
holding
the
reins
of
power
for
so hoy, algo
dólar la libra. De haber predicho el boom que experimentamos
long. One might
conclude,
then,
that
the
coalition
is
simply
ready
to
expire.
obviamente hipotético e imposible de concretar, la política fiscal hubiera
Anysido
of these
forces, or Similarmente
some combination
of them,
could
indeed
más expansiva.
si mañana
el precio
inesperadamente
coundermine lapsa,
the Concertación,
but
we
do
not
regard
these
factors
as
podremos haber hecho un presupuesto muy optimista.
necessarily devastating
to the coalition’s
a number
of reasons.
Para ilustrar
este puntosurvival
se puedeforrealizar
el siguiente
ejercicio. SuIn the first place,
the
Chilean
economy
has
come
through
the
last
pongamos que el precio del cobre es igual al supuesto five
en elyears
último Informe
in far betterdeshape
than
that of any
its este
Southern
Cone
anddólares por
Política
Monetaria,
es of
decir
año sería
enneighbors,
promedio 2,6
employmentlibra
andygrowth
figures
in first
of 2003. The
el próximo
añorebounded
2,25 dólares
por months
libra. Supongamos
ahora que se
Concertación
mayelwell
be del
in acobre
position
in 2005 to
claim
credit fordiez
good
estima
precio
de referencia,
para
los próximos
años, usando
un proceso autorregresivo
de the
primer
orden
estimado con
economic stewardship.
Next, many of
issues
surrounding
the datos
non- históricos.
es, seofasume
que los aumentos
del precio the
del renowned
cobre persisten en el
democraticEsto
legacy
the Pinochet
era —including
tiempo para ajustarse gradualmente a su tendencia de largo plazo que se
asume en 1 dólar la libra. Finalmente, se usa un coeficiente de autocorrelación anual de 0,75, se estima además que 10 centavos de dólar la libra
representan mayores ingresos por 0,5% del PIB y se asume un crecimiento
de tendencia del gasto de 5%19. Estos cálculos son ilustrativos y usan
estimaciones gruesas pero sirven para ilustrar el dilema de la política fiscal.
Basado en estos parámetros se podría estimar cuál es la expansión del gasto
público consistente con la regla. Al realizar este ejercicio se concluye que el
gasto tendría una tasa de crecimiento anual de 15% el 2007 y de 2% el 2008.
Claramente estas magnitudes exacerbarían el ciclo económico20.
19
Habría también que agregar los intereses del superávit que se va acumulando,
pero no debería haber un cambio muy significativo. Por ejemplo, un superávit de 5% del
PIB en un año invertido a un 5% anual da 0,25% del PIB en intereses, lo que es
aproximadamente un punto porcentual del gasto de gobierno.
20 Esto asume que el resto de operación de la regla sigue su tendencia, lo que no
necesariamente debiera ocurrir, pero las cifras que aquí se discuten son ilustrativas de las
diferencias entre distintos escenarios.
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coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
36 unusual electoral rules.
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
Alguien
podríaMoreover,
pensar quethe
el comité
de itself
expertos
considerar
government during
the 1990s.
coalition
wasdebería
initially
las
repercusiones
macro
de
su
estimación
y
actuar
con
cautela.
Pero
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and ésta no
idea passes,
del comité
expertos.force
A miofjuicio
instituciones
1980s, soesaslatime
the de
compelling
that las
initial
motivationfuncionan
cuando
hacen
la
tarea
para
la
que
fueron
creadas.
El
desafío
es entonces de
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
la
política
fiscal
y
requiere
de
algunas
decisiones
importantes.
parties —most notably the Christian Democrats— are internally dividedCreo que
podemos
treslegal
alternativas:
over social
issues, pensar
such asenthe
status of divorce and access to birth
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
1.
No hacer nada y dejar que ocurra dicha expansión del gasto y frenar
presidency and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house
posteriormente. La política fiscal es un dato para la política monetaria
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
y presumiblemente esta expansión, en la medida que agregue presiocoalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential
nes inflacionarias, significará tasas de interés más altas, tipo de camsystems, the Concertación is geriatric, bearing the scars of miscellaneous
bio real más apreciado y más crecimiento el 2007. La situación se
corruption charges against members, including the stripping of
revertiría el 2008, con menor crecimiento, depreciación del tipo de
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
cambio y tasas probablemente algo menores.
general disillusionment that goes with holding the reins of power for so
2.
Ajustar el precio de largo plazo para darle mayor gradualidad al ajuslong. One might conclude, then, that the coalition is simply ready to expire.
te. Esto no necesariamente significa cambiar la regla, pero sí implica
Any of these forces, or some combination of them, could indeed
modificar su forma de implementación. Una opción es decir que se
undermine the Concertación, but we do not regard these factors as
pensará en el precio de referencia mirando a 30 años hacia adelante,
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
o alternativamente usar el precio de los próximos 10 años ponderado
In the first place, the Chilean economy has come through the last five years
con el precio de referencia del año anterior. Esto último es igual a
in far better shape than that of any of its Southern Cone neighbors, and
ajustarse gradualmente al precio de referencia.
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
3.
Usar parte del potencial “gasto excesivo”, aquel que pueda tener
Concertación may well be in a position in 2005 to claim credit for good
efectos indeseados sobre el ciclo, en áreas de poco impacto macro.
economic stewardship. Next, many of the issues surrounding the nonEs decir que sean plenamente consistentes con la regla fiscal en su
democratic legacy of the Pinochet era —including the renowned
dimensión de ahorrar para cuando la bonanza haya pasado, y al
mismo tiempo, ser consistentes con la capacidad de la economía de
absorber el mayor gasto sin sobresaltos significativos. Aquí quisiera
destacar y profundizar en una propuesta presentada en el mensaje
presidencial del 21 de mayo que tiene que ver con el seguro de
desempleo.
Si se quiere conciliar estabilidad macroeconómica con compromiso
de gastar el componente permanente de la bonanza y, al mismo tiempo,
hacer un importante esfuerzo en el ámbito social donde tenemos enormes
desafíos, es posible incrementar el fondo solidario así como otorgar una
transferencia de gasto a las cuentas individuales de seguro de desempleo.
Esto es transformar ahorro público en ahorro privado21, lo que eventual21
Esto es obvio en el caso de transferir recursos a las cuentas individuales, y en
el caso del incremento del fondo solidario es más bien un tema de convenciones contables, aunque conceptualmente es ahorro del sector privado donde el beneficiario no está
definido ex ante.
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coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
DE GREGORIO
37
with Chile’sJOSÉ
unusual
electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
nothe
debiera
tener
impacto the
agregado.
Tiene
además
otra gran contribugovernmentmente
during
1990s.
Moreover,
coalition
itself
was initially
ción
macroeconómica
y
es
la
de
proveer
un
estabilizador
automático
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and al ciclo.
Si time
hay algo
que the
la política
fiscalforce
en Chile
no ha
tenido
son estabilizadores
1980s, so as
passes,
compelling
of that
initial
motivation
automáticos
fiscales
por
el
lado
del
gasto.
En
países
desarrollados
estos
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
son
los
generosos
sistemas
de
subsidio
de
desempleo,
los
que
generan
parties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
recesiones.
Sin embargo,
over socialexpansiones
issues, suchautomáticas
as the legalenstatus
of divorce
and accessesto
to tiene
birth serios problemas
de
incentivos
y
en
Chile
se
innovó
con
un
creativo
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the sistema de
de desempleo
basado of
en Deputies
la capitalización
individual
presidency seguro
and a majority
in the Chamber
(the legislative
housey un fondo
solidario.
Esto
puede
tener
un
impacto
estabilizador
importante.
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty Por lo tana mi juicio,
el incrementar
el fondo
del seguro
de desempleo así
coalitions to,
anywhere,
much
less among
Latinsolidario
America’s
presidential
entregar una
transferencia
a lasthe
cuentas
es macroeconósystems, thecomo
Concertación
is geriatric,
bearing
scars individuales
of miscellaneous
micamente
positivo,
es
consistente
con
la
regla
fiscal
y
es
de
corruption charges against members, including the stripping un
of importante
contenido
social
pues
entrega
recursos
a
quienes
más
lo
necesitan
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the en tiempos de dificultad
En la medida
que haya
recursos
general disillusionment
thateconómica.
goes with holding
the reins
of power
for en
so las cuentas
de seguro
de desempleo
se ocupan,
serán ready
complementarios
long. One might
conclude,
then, that ythenocoalition
is simply
to expire. a las pensiones
de
los
beneficiarios
con
el
subsidio.
Any of these forces, or some combination of them, could indeed
Aquí he esbozado
general
que these
ciertamente
requiere
de anáundermine the Concertación,
but una
we idea
do not
regard
factors
as
lisis
más
detallado
y
cuidadoso.
¿Cómo
asegurar
y
diseñar
su
progresividad
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
en términos
sociales?
¿Cómo
de manera
quefive
no years
afecte negativaIn the first place,
the Chilean
economy
hasdiseñarlo
come through
the last
decisiones
trabajo
búsqueda Cone
de empleo?
¿Cómo
in far bettermente
shapelasthan
that ofde
any
of itsy Southern
neighbors,
andgraduarlo de
manera
que
no
se
transforme
en
gasto
corriente
y
sea
efectivamente
ahorro
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
22 Ésas son algunas de las preguntas que se
para
situaciones
de
desempleo?
Concertación may well be in a position in 2005 to claim credit for good
deberían responder
más cuidado
esta propuesta,
economic stewardship.
Next, para
manyevaluar
of thecon
issues
surrounding
the non- pero puede
contribuir
a
abordar
los
desafíos
que
enfrentará
la
política
fiscal23.
democratic legacy of the Pinochet era —including the renowned
22 Cowan,
Huneeus y Micco (2006) desarrollan una idea similar respecto de las
cuentas individuales. Dicha propuesta consiste en suplementar con fondos públicos, con
igual monto, las cotizaciones previsionales y al seguro de desempleo de las rentas más
bajas.
23 Post scriptum al 31 de agosto de 2006: Este trabajo fue preparado antes
que se reunieran los comités de expertos que definen el producto potencial y el precio
del cobre de largo plazo relevantes para la aplicación de la regla fiscal. El comité de
expertos del precio del cobre determinó un precio de largo plazo de 121 centavos de
dólar la libra. En este caso, y dadas declaraciones públicas del Ministerio de Hacienda, el
crecimiento del gasto consistente con la regla fiscal y con el que se preparará el
presupuesto para el 2007 será entre 8 y 10%. La discusión del texto ha supuesto que el
precio del cobre de largo plazo hubiese resultado más alto, llevando el crecimiento del
gasto consistente con la regla a niveles de 15%. Esta cifra ciertamente hubiera provocado serios trastornos macroeconómicos por la capacidad de absorción de la economía de
un gasto de esas proporciones. Sin embargo, la discusión y propuesta discutida en este
trabajo seguirá siendo válida en la medida que el elevado precio del cobre persista, y
también tiene un mérito por sí misma en caso que se quieran discutir alternativas de
ahorro de estos recursos, pues en este caso es transferir ahorro público a ahorro privado. Desde el punto de vista de la estabilidad macroeconómica, del funcionamiento del
mercado del trabajo, y de apoyo a los sectores más necesitados, el fortalecimiento del
seguro de desempleo es una de las áreas de mayor impacto.
undermine the Concertación, but we do not regard these factors as
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
FIGURA
9: Chilean
TIPO DE
CAMBIO REAL
A PESOS
POR DÓLAR
Y PRECIOS
ACTUALES
In the first
place,Nºthe
economy
has come
through
the last
five years
(Índice, base abril 2006 = 517,3)
in far better shape than that of any of its Southern Cone neighbors, and
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
Concertación may well be in a position in 2005 to claim credit for good
700
economic stewardship. Next, many of the issues surrounding the nondemocratic
650 legacy of the Pinochet era —including the renowned
700
650
Jan-06
Jan-05
Jan-04
Jan-03
Jan-02
Jan-01
Jan-00
400
Jan-99
400
Jan-98
450
Jan-97
450
Jan-96
500
Jan-95
500
Jan-94
550
Jan-93
550
Jan-92
600
Jan-91
600
Jan-90
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
38 unusual electoral rules.
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
Otrothe
aspecto
importante
a lathe
hora
de analizar
bonanza
cuprífera es
government during
1990s.
Moreover,
coalition
itselflawas
initially
considerar
sus
implicancias
cambiarias.
Como
ya
discutí,
la
apreciación
del
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
cambio
realthe
es compelling
parte del ajuste
al shock
y con un sistema de
1980s, sotipo
as de
time
passes,
force
of thatexterno,
initial motivation
flotación
así
como
con
una
política
fiscal
austera
estos
efectos
son aminoramight naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
dos.
Sin
embargo
mi
impresión
es
que
en
algunos
momentos
se
ha tendido a
parties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
sobredimensionar
el
impacto
que
tiene
sobre
la
economía.
El
sector
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth productor de cobre
es2005
importante,
perothe
una
parte importante
es participación
control. Finally,
by the
elections,
Concertación
will have
held the externaand
y laaparte
nacional
la mayoría
de los(the
ingresos
extraordinarios.
presidency
majority
in theahorra
Chamber
of Deputies
legislative
house
La
evidencia
empírica,
tanto
para
Chile
como
para países de la
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
23, indica que un aumento de los términos de intercambios de 10%
coalitionsOECD
anywhere,
much less among Latin America’s presidential
en una apreciación
de alrededor
3%. of
Desde
el 2003, cuando el
systems, resulta
the Concertación
is geriatric,
bearing thedescars
miscellaneous
tipo
de
cambio
real
alcanzó
el
máximo
de
esta
década
(Figura
9), hasta el
corruption charges against members, including the strippingNºof
2006,
asumiendo
que
permanece
constante
por
el
resto
del
año,
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and theel tipo de
cambio real se habría
apreciado
un 14%.the
Porreins
su parte
aunque
precio real
general disillusionment
that goes
with holding
of power
forelso
cobre
habría aumentado
un coalition
177%, losistérminos
de intercambio
long. Onedel
might
conclude,
then, that the
simply ready
to expire. lo habrán
hecho
sólo
un
49%.
Usando
la
elasticidad
histórica
podríamos
explicar la
Any of these forces, or some combination of them, could indeed
Promedio últimos 15 años
Promedio últimos 10 años
Tipo de cambio nominal equivalente
Fuente: Banco Central de Chile.
23
Broda (2001), Caputo y Dominichetti (2005) y De Gregorio y Wolf (1994).
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
DE GREGORIO
39
with Chile’sJOSÉ
unusual
electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
ocurrida
en el tipo
de cambio
en los itself
últimos
tresinitially
años por el efecto
governmentcaída
during
the 1990s.
Moreover,
the real
coalition
was
de
la
ganancia
de
términos
de
intercambio.
A
esto
debemos
agregar el hegalvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
chotime
de que
la mayoría
del aumento
de ingresos
proveniente
del mejoramien1980s, so as
passes,
the compelling
force
of that initial
motivation
to
de
las
condiciones
externas
se
ahorra
y
asimismo
no
existen
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component presiones
financieras,
debido
a la abundancia
de ingreso
de capitales, que
parties —most
notablypor
theejemplo
Christian
Democrats—
are internally
divided
presionen
el
tipo
de
cambio.
Existen
muchos
otros
factores
que determinan
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
el
tipo
de
cambio,
en
particular
en
sus
movimientos
de
corto
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held theplazo, pero
que es of
difícil
que en
la legislative
coyuntura house
actual el tipo de
presidency estos
and a cálculos
majority sugieren
in the Chamber
Deputies
(the
cambio
real
se
aprecie
significativamente.
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
En materia
que persistir
con lo hecho hasta
coalitions anywhere,
much monetaria-cambiaria
less among Latin hay
America’s
presidential
Como he is
tratado
de argumentar,
esquema
de política monetaria es
systems, theahora.
Concertación
geriatric,
bearing theelscars
of miscellaneous
el
más
adecuado
en
la
actual
coyuntura.
De
haber
tenido este
corruption charges against members, including the stripping
of esquema a
fines
de
los
noventa
habríamos
pasado
mucho
mejor
la
crisis
de
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the los mercados emergentes.
política
se mide
por elfor
activismo
de las
general disillusionment
thatLa
goes
with monetaria
holding thenoreins
of power
so
autoridades
ni por
número
de medidas
que ready
se toman
sino que por sus
long. One might
conclude,
then,elthat
the coalition
is simply
to expire.
resultados.
Lo
que
hemos
visto
en
años
recientes
es
la
mejor
contribución
Any of these forces, or some combination of them, could indeed
que
las
políticas
macroeconómicas
pueden
hacer
al
crecimiento
undermine the Concertación, but we do not regard these factors as de largo
Por supuesto,
esto es una
condición
necesaria,
no suficiente para
necessarily plazo.
devastating
to the coalition’s
survival
for a number
of reasons.
crecer
más.
In the first place, the Chilean economy has come through the last five years
intervención
sólo
se observaand
un desalineain far better shapeLathan
that of any
of se
its justifica
Southerncuando
Cone neighbors,
miento
significativo
que
ponga
en
peligro
la
estabilidad
de
la economía.
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
Nunca
se
puede
descartar,
pero
la
experiencia
muestra
que
pensar
que se
Concertación may well be in a position in 2005 to claim credit for good
puede graduarNext,
una apreciación
puede
generar
efectos indeseados
economic stewardship.
many of the
issues
surrounding
the non- a los que
se
quiere
evitar.
Hay
que
fortalecer
la
credibilidad
de
la
flotación y las evendemocratic legacy of the Pinochet era —including the renowned
tuales intervenciones. Se podría intervenir, quedar tranquilos y ser felicitados por pragmáticos, pero dañar seriamente la credibilidad y el funcionamiento futuro de nuestro esquema de política. Para intervenir necesitamos
estar relativamente convencidos de que hay una sobrerreacción cambiaria,
que ésta es dañina para la economía como un todo, y que la intervención
tiene una probabilidad elevada de éxito.
Asimismo, para aumentar la efectividad y credibilidad del régimen
cambiario debemos fortalecer este esquema a través de seguir mejorando la
información acerca de las operaciones del banco central, incluyendo aquellas con el fisco, para evitar impactos indeseados en el corto plazo que
puedan surgir del desconocimiento.
Por otra parte, hay que ser cuidadosos al argumentar que debemos
arreglar problemas en sectores específicos por la vía de la intervención
cambiaria. Bajo el supuesto de que es efectiva, sobre lo cual hay un debate
no resuelto en particular cuando no se observan desalineamientos evidentes, se pide intervención cambiaria por el daño que sufren algunos sectores.
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
40 unusual electoral rules.
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
Afectar
el tipo
de cambio
para ir the
en ayuda
de itself
sectores
government
during
the 1990s.
Moreover,
coalition
wasespecíficos
initially es una
política
muy
ineficiente,
porque
el
beneficio
que
reciben
losand
productores
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s
todos los
otros
lo necesitan.
Es decir, es
1980s, soafligidos
as timetambién
passes, lo
thereciben
compelling
force
of que
that no
initial
motivation
una
política
muy
mal
focalizada.
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
Por último,
referirme
a otra propuesta
que también
parties —most notably
the quisiera
Christian
Democrats—
are internally
dividedcircula en
el
ambiente
y
es
la
necesidad
de
aprovechar
esta
coyuntura
over social issues, such as the legal status of divorce and access to para
birthtomar un
seguro
macro
para
cuando
caiga
el
precio
del
cobre
y
así
evitar
la excesiva
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
volatilidad
que nos
generan
los mercados
financieros
internacionales.
Para
presidency
and a majority
in the
Chamber
of Deputies
(the legislative
house
discutir
esta
idea
hay
que
distinguir
entre
el
seguro
que
pueden
tomar
las
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
empresas
del
que
puede
tomar
el
país.
Las
empresas
pueden
buscar
mecacoalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential
en los mercados
de derivados
parascars
aprovechar
el ciclo de precios
systems, nismos
the Concertación
is geriatric,
bearing the
of miscellaneous
altos.
Incluso
desde
la
política
pública
se
pueden
buscar
seguros
corruption charges against members, including the stripping
ofpara problemas
específicos,
como
el
precio
de
los
combustibles.
Sin
embargo,
estos
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
son
problemas
de
las
empresas
o
de
políticas
específicas,
pero
no
son
relegeneral disillusionment that goes with holding the reins of power for so
el punto
macro. Al
respecto,
como
argumenté antelong. Onevantes
might desde
conclude,
then, de
thatvista
the coalition
is simply
ready
to expire.
riormente,
no
hay
evidencia
de
que
en
el
pasado
reciente
hayamos
Any of these forces, or some combination of them, could indeed sufrido
shocks
severos
de los
financieros
undermine
the particularmente
Concertación, but
we do
notmercados
regard these
factorsinternacionaas
les,
de
manera
que
comprar
un
seguro
macro
es
algo
de
segundo
orden, que
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of
reasons.
además
envuelve
elevados
riesgos
al
tratarse
de
instrumentos
exóticos.
En
In the first place, the Chilean economy has come through the last five years
todoshape
caso síthan
haythat
que of
aprovechar
seguir mejorando
la integración
in far better
any of itsdeSouthern
Cone neighbors,
and financiera
de
nuestra
economía
y
el
funcionamiento
del
mercado
de capitales
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
chileno
para
proveer
un
mejor
manejo
de
los
riesgos
de
las
empresas y
Concertación may well be in a position in 2005 to claim credit for good
el financiamiento
inversión.
obstante, desde
el punto de
economicfacilitar
stewardship.
Next, manydeofla the
issues No
surrounding
the nonvista
de
comprar
seguros,
el
mejor
seguro
para
nuestra
economía
democratic legacy of the Pinochet era —including the renowned es una
buena política macroeconómica, y creo que Chile ha caminado en la dirección correcta llegando a tener una política macroeconómica de primer nivel.
El desafío permanente es saber administrarla.
3. A modo de cierre
Quisiera concluir señalando que soy un convencido de que el actual
esquema de políticas macroeconómicas es el más eficiente para manejar esta
bonanza. Como señalé anteriormente el éxito no se mide por el número de
acciones ni la visibilidad de las medidas que se tomen. Tampoco hemos
adoptado un régimen de moda ni es el resultado de una lección aprendida
en los libros, u ortodoxia como dirán otros. Entiendo que a muchos les irrite
que las autoridades digan que hay que hacer más de lo mismo, pero cuando
estamos convencidos de que eso es lo mejor para el país debemos decirlo,
así como también debemos ser capaces de ir aplicando las correcciones
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
DE GREGORIO
41
with Chile’sJOSÉ
unusual
electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
se ha
caracterizado
por su pragmatismo
en materia de polígovernmentnecesarias.
during theChile
1990s.
Moreover,
the coalition
itself was initially
tica
económica
y
donde
estamos
hoy
es
el
resultado
de
aprender
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s
and de nuestrostime
errores
y también
de los errores
y aciertos
de otros.
No deberíamos
1980s, so as
passes,
the compelling
force of
that initial
motivation
temer
a
innovar
ni
cambiar
el
rumbo,
pero
no
veo
ninguna
evidencia que
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
nos
sugiera
innovar
de
manera
importante.
parties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
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Deputies (the legislative house
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
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systems, the Concertación
is geriatric,
bearing
98, Banco Central
de Chile,
mayo. the scars of miscellaneous
corruptionBernanke,
chargesB.,against
members,
including
the Financial
stripping
of
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and the
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Vol. 78, Nº 1,
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from
five of the
deputies
in and
2002,
and the
pp. 1-15.
general disillusionment
that goes with holding the reins of power for so
Broda,conclude,
C. (2001):then,
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withcoalition
Terms ofis Trade
Pegs
versus Floats”. En
long. One might
that the
simplyShocks:
ready to
expire.
American Economic Review, papers and proceedings, Vol. 1, Nº 92, pp. 376Any of these
forces, or some combination of them, could indeed
380.
undermine Caballero,
the Concertación,
but we do
not regard these
as FinancieR. (2002): “Enfrentando
la Vulnerabilidad
Externa:factors
Un Problema
necessarily devastating
the coalition’s
survival
a 5,
number
of 11-36.
reasons.
ro”. EntoRevista
de Economía
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Nº 1, pp.
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in Emerging
Market
Economies:
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In the first place,
the(2005):
Chilean
economy
has come
through
the last
five years
Frank
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NBER
Working
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Concertación mayChilena,
well beVol.
in 8,a Nº
position
2005 de
toChile,
claimabril.
credit for good
1, BancoinCentral
economic stewardship.
Next,
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of
the
issues
surrounding
the nonCowan, K. y J. De Gregorio (2005): “International Borrowing, Capital
Controls and the
Exchange
The Chilean
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Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
42 unusual electoral rules.
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
Medina,
J. y R.
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Inversión
en Chile: Evidencia
government
during
theValdés
1990s.
Moreover,
they Decisiones
coalition de
itself
was initially
de Sociedades Anónimas”. Documento de Trabajo Nº 25, Banco Central de
galvanized around
opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
Chile.
1980s, soMishkin,
as timeF. passes,
the compelling(2005):
force“Does
of that
initialTargeting
motivation
and K. Schmidt-Hebbel
Inflation
Make a Diffemight naturally weaken.
In addition,
and even
its component
rence?”. Por
aparecer the
en Concertación,
K. Schmidt-Hebbel
y F. Mishkin
(eds.), Monetary
Policy Under
Targeting,
Banco Central
De Chile. divided
parties —most notably
the Inflation
Christian
Democrats—
are internally
Spilimbergo,
A. (2002):
and theof
Chilean
Economy
1960-1998”.
En The Jourover social
issues, such
as the“Copper
legal status
divorce
and access
to birth
nal
of
Policy
Reform,
Vol.
5,
Nº
2,
pp.
115-126.
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
presidency and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
coalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential
systems, the Concertación is geriatric, bearing the scars of miscellaneous
corruption charges against members, including the stripping of
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
general disillusionment that goes with holding the reins of power for so
long. One might conclude, then, that the coalition is simply ready to expire.
Any of these forces, or some combination of them, could indeed
undermine the Concertación, but we do not regard these factors as
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
In the first place, the Chilean economy has come through the last five years
in far better shape than that of any of its Southern Cone neighbors, and
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
Concertación may well be in a position in 2005 to claim credit for good
economic stewardship. Next, many of the issues surrounding the nondemocratic legacy of the Pinochet era —including the renowned
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
with Chile’s unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s ESTUDIO
demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
government during the 1990s. Moreover, the coalition itself was initially
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
1980s, so as time passes, the compelling force of that initial motivation
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
parties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
presidency and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
POLÍTICA FISCAL Y GASTO EN
coalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential
PENSIONES
MÍNIMAS Y ASISTENCIALES
systems, the Concertación is geriatric, bearing the scars of miscellaneous
corruption charges against members, including the stripping of
parliamentary rights from five of
the coalition’s
deputies
Salvador
Valdés
Prietoin1 2002, and the
general disillusionment that goes with holding the reins of power for so
long. One might conclude, then, that the coalition is simply ready to expire.
Any of these forces, or some combination of them, could indeed
Poder Ejecutivo but
informó
la Comisión
de Reforma
Previsional
undermine theElConcertación,
we ado
not regard
these factors
as
que
“La
envergadura
de
los
compromisos
fiscales
futuros
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of generados
reasons.
porthe
el sistema
pensiones
confirma
la necesidad
de un
In the first place,
Chileande
economy
has
come through
the last
fiverediseño
years
(para)
contar
con
(un)
financiamiento
sostenible”.
Este
trabajo
enin far better shape than that of any of its Southern Cone neighbors, and
cuentra que ese diagnóstico es errado. El error se origina en una
employment and
growth figures rebounded in first months of 2003. The
omisión de la Dirección de Presupuestos, que no proyectó el gasto
Concertación may well be in a position in 2005 to claim credit for good
fiscal en pensiones mínimas del sistema antiguo, un componente que
economic stewardship. Next, many of the issues surrounding the nonsegún nuestra estimación alcanza a partir de mayo de 2006 a
democratic legacy of the Pinochet era —including the renowned
$ 219.162 millones de pesos al año. Al tomar en cuenta la presencia
de este gasto, y su gradual caída durante las próximas dos décadas,
se encuentra que el gasto total en subsidios de pensión mínima,
incluyendo al del sistema nuevo, subiría en sólo 0 a 0,09% del PIB
en los próximos 20 años. Este incremento no tiene envergadura para
afectar la sostenibilidad del financiamiento.
SALVADOR VALDÉS. Doctor en Economía , MIT; Ingeniero Civil, P. Universidad
Católica de Chile. Profesor del Instituto de Economía de la P. Universidad Católica de
Chile e Investigador del Centro de Estudios Públicos.
1 Agradezco los comentarios de un árbitro anónimo, especialmente respecto de
la sección 4. Sin involucrar a nadie, agradezco también los comentarios de Harald
Beyer, Juan Luis Correa, Rosanna Costa, Hernán Cheyre, Juan Andrés Fontaine, Rolf
Lüders, Andrés Passicot, Carlos Vidal-Meliá, Rodrigo Vergara, Joaquín Vial y los demás
asistentes al seminario realizado en el CEP el 15 de junio de 2006. Agradezco la
eficiente ayuda de Gonzalo Valdés E. y Cristián van Rysselberghe.
Estudios Públicos, 103 (invierno 2006).
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
44
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s
unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
El trabajo
el impacto
fiscal del aumento
de initially
gasto en
government during
thetambién
1990s.evalúa
Moreover,
the coalition
itself was
pensiones
legislado
en
abril
de
2006.
Se
encuentra
que
tuvo
el
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970smismo
and
quethe
la acumulación
20 años
del proceso
envejeci1980s, so ascosto
timefiscal
passes,
compellingdeforce
of that
initial de
motivation
miento
y de crecimiento
salarios reales.and even its component
might naturally
weaken.
In addition,de
thelosConcertación,
También se critican aspectos del proyecto de Ley de Responsabilidad
parties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
Fiscal presentado por el gobierno, basados en ciertos conceptos conover social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
tables que promovió la Dirección de Presupuestos antes del auge del
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
cobre. Se propone avanzar hacia una contabilidad fiscal devengada,
presidency and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house
reconocer provisiones dentro del patrimonio fiscal y formar reservas
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
para respaldar pasivos y provisiones.
coalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential
systems, the Concertación is geriatric, bearing the scars of miscellaneous
corruption charges against members, including the stripping of
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
general disillusionment that goes with holding the reins of power for so
1. Introducción
long. One might conclude, then, that the coalition is simply ready to expire.
Any of these forces, or some combination of them, could indeed
esde el año 2000but
—cuando
precio
del cobre
bajo—asy hasta
undermine the Concertación,
we do elnot
regard
theseera
factors
hoy, los
informes to
de the
la Dirección
Presupuestos
al Congreso
sostuvieron
necessarily
devastating
coalition’sdesurvival
for a number
of reasons.
gastothe
fiscal
futuro
en pensiones
asistenciales
y last
mínimas
sería muy
In the que
firstelplace,
Chilean
economy
has come
through the
five years
alto,
y
además
atribuyeron
esto
a
debilidades
de
la
reforma
de
1980
al sistein far better shape than that of any of its Southern Cone neighbors, and
ma
de
pensiones.
Ahora
que
estos
diagnósticos
han
sido
reiterados
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. Thepor el
Poder Ejecutivo
Asesor
Presidencial
Concertación
may wellante
be el
in Consejo
a position
in 2005
to claim sobre
creditReforma
for goodPrevisional,
y en el proyecto
Ley sobre
Fiscal,
artículo
economic
stewardship.
Next, demany
of theResponsabilidad
issues surrounding
theeste
nonbusca
evaluar
su
validez.
democratic legacy of the Pinochet era —including the renowned
El gasto fiscal en subsidios de pensión mínima es la suma del gasto
fiscal en subsidios de pensión mínima que hace el sistema antiguo, más los
gastos análogos en favor de los afiliados del sistema de capitalización individual (nuevo). Sin embargo, las proyecciones que la Dirección de Presupuestos publicó en 2000-2006 no consideraron el gasto fiscal en subsidios
de pensión mínima en el sistema antiguo. Esa omisión —reiterada a pesar de
diversas advertencias— sesga las proyecciones del gobierno sobre la tendencia del gasto total en estos subsidios.
Este trabajo estima por primera vez el gasto fiscal en pensión mínima
del sistema antiguo, con una técnica nueva que requiere pocos datos y se
explica en el Anexo 1. Se encuentra que ese gasto habría alcanzado a partir
de mayo de 2006 a $ 219.162 millones de pesos al año, es decir 0,38% del
PIB, aunque la estimación es conservadora.
Esta cifra integra la base de comparación que se usa para determinar
la tendencia que tendrá el gasto fiscal total en pensiones mínimas en las
próximas dos décadas. Combinando esta cifra con las proyecciones del
D
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
with Chile’s
unusualVALDÉS
electoral rules.
SALVADOR
45
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
Fondo
Monetario
Internacional
(2005),
se encuentra
las pensiones
government
during
the 1990s.
Moreover,
the coalition
itself que
was si
initially
mínimas
subieran
a
la
par
de
los
salarios
reales,
el
Estado
chileno
enfrentaría
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
unaastendencia
levemente
creciente force
en el of
gasto
subsidios de pen1980s, so
time passes,
the compelling
thatfiscal
initialenmotivation
siones
mínimas
en
los
próximos
20
años.
La
magnitud
absoluta
del incremight naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
PIB
estará
entre
0
y
0,09%
mento
de
su
proporción
respecto
al
parties —most notably the Christian Democrats— are internally divideddel PIB.
Sumando
tendencia
aumento
gasto and
en pensiones
over social
issues,lasuch
as the de
legal
status en
of el
divorce
access to asistenciales,
birth
. Esta
proyecta
un incremento
absoluto
de 0,18 a 0,27%
del PIB
control. se
Finally,
by the
2005 elections,
the Concertación
will have
held
the cifra es
tan
modesta
que
sería
fácilmente
financiable
aunque
no
existiera
presidency and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative houseel “divipor término
transición
la reforma
de 1980”, originaelected dendo
by popular
vote) de
forla 16
years. iniciada
By the con
standards
of multiparty
do en
el paso delmuch
sistema
de among
“reparto”Latin
al de America’s
capitalización
individual.
coalitions
anywhere,
less
presidential
Por ende, este
descarta
el the
diagnóstico
el Poder Ejecutivo
systems, the Concertación
is trabajo
geriatric,
bearing
scars of que
miscellaneous
ofreció
a la Comisión
Reforma Previsional,
a que “La
corruption
charges
againstdemembers,
including en
thecuanto
stripping
of envergadura
de
los
compromisos
fiscales
futuros
generados
por
el
sistema
de
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
pensiones
confirma
la
necesidad
de
un
rediseño
(para)
contar
con
(un)
figeneral disillusionment that goes with holding the reins of power for so
nanciamiento
sostenible”.
por otras
razones, pero
long. One
might conclude,
then, thatUn
therediseño
coalitionseis justifica
simply ready
to expire.
no
porque
esté
en
duda
la
sostenibilidad
del
financiamiento
fiscal.
Any of these forces, or some combination of them, could indeed Contrariamente
a lo afirmado por
Poder
reformaasde 1980
undermine
the Concertación,
but elwe
do Ejecutivo
not regard(2006),
these lafactors
protegió
a
Chile
del
riesgo
fiscal
causado
por
el
proceso
de
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of envejecimiento.
reasons.
El the
diagnóstico
ofrecido alhas
Consejo
Asesor Presidencial
In the first place,
Chilean economy
come through
the last five para
yearsla Reforma
Previsional
por
el
Poder
Ejecutivo
(2006)
también
sostiene
que
“el déficit
in far better shape than that of any of its Southern Cone neighbors, and
total
del
sistema
de
pensiones
entre
2005
y
2010
alcanzará
a
4,8%
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. Thedel PIB,
superando
expectativas
respecto
efectos del
Concertación
may ampliamente
well be in a las
position
in 2005iniciales
to claim
credit de
forlos
good
proceso
de reforma
provisional
1980)”.
y Mesa-Lago
(2006) reieconomic
stewardship.
Next,
many of(dethe
issuesArenas
surrounding
the nonteran
afirmaciones
similares
en
la
Oxford
Review
of
Economic
Policy.
democratic legacy of the Pinochet era —including the renowned
Encontramos que la atribución de un déficit de 4,8% del PIB a la
reforma de 1980 es errónea. Esa cifra incluye las pensiones a carabineros,
gendarmes y militares, cuyo déficit no puede atribuirse a la reforma de 1980
porque sus planes no fueron reformados en esa ocasión. También incluye el
gasto en pensiones asistenciales y subsidios de pensión mínima, que tampoco fueron reformados en 1980. Una vez limpiado de estos efectos, el
déficit residual es de sólo 2,6% del PIB para 2005-2010.
Una buena parte de este déficit residual tampoco puede ser atribuido
a la reforma de 1980. El indicador adecuado para medir el impacto fiscal del
tránsito desde el sistema de reparto al de capitalización es el flujo de cotizaciones desviadas hacia los nuevos fondos de pensiones, que fue sólo 1,7%
del PIB en 1982 y estimamos en 1,2% del PIB para 2005. La diferencia se
explica por los aumentos de pensiones generales del INP (entidad que administra el sistema antiguo) aplicados desde 1987, y por las pensiones a exonerados políticos que fueron creadas en los años 90. El impacto de estas
medidas sobre el presupuesto del INP no puede ser atribuido a la reforma de
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
46
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s
unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
1980. También
influye
rebaja en lathe
tasa
de cotización
aplicada
en 1981,
government
during the
1990s.la Moreover,
coalition
itself was
initially
IVA,
como
recomienda
la cienque
fue
compensada
con
una
mayor
tasa
de
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
Este paquete
tiene unforce
efectoofnulo
nivel motivation
de todo el fisco,
1980s,ciasoeconómica.
as time passes,
the compelling
that ainitial
INP
.
Proyectamos
siendo
irrelevante
el
efecto
sobre
el
presupuesto
del
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component que
costo fiscal
del tránsito
de reparto
a capitalización
será cercano
a 1,05%
partiesel—most
notably
the Christian
Democrats—
are internally
divided
PIB
en
2008,
es
decir,
78%
menor
que
lo
indicado
por
el
Poder
Ejecutivo
del
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
(2006).
control.
Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
El asistema
puede ser
y elevar
los subsidios
presidency and
majoritypolítico
in the Chamber
of generoso
Deputies (the
legislative
house de
pensión
mínima
(que
cubren
al
sistema
nuevo
y
antiguo).
Pero
¿en cuánto
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
aumentaría
el
gasto
fiscal?
Nuestro
modelo
es
el
primero
en
responder,
y
coalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential
encuentra
que un alzaisdegeriatric,
10% en la
pensión
eleva
el subsidio en el
systems,
the Concertación
bearing
themínima
scars of
miscellaneous
sistema
antiguo
en
25%.
Encontramos
que
el
aumento
legislado
abril de
corruption charges against members, including the strippingen of
2006
elevó
al
gasto
fiscal
a
20
años
plazo
en
la
misma
cantidad
que
el
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and theefecto
acumulado
que tendrían
el envejecimiento
el crecimiento
de salarios
general
disillusionment
that goes
with holding ythe
reins of power
for so reales
durante
20 conclude,
años.
long. One
might
then, that the coalition is simply ready to expire.
La
siguiente
cuestión
es sicombination
el Congresooffuethem,
alertado
adecuadamente
Any of these forces, or some
could
indeed
respecto
del
costo
fiscal
que
significará
este
aumento
de
las pensiones
undermine the Concertación, but we do not regard these factors
as
mínimas
y asistenciales,
al interactuar
con el for
proceso
de envejecimiento.
necessarily
devastating
to the coalition’s
survival
a number
of reasons. En
se the
requiere
queeconomy
el fisco has
llevecome
contabilidad
devengada
In the general,
first place,
Chilean
through the
last five para
yearsque el
pueda
el costo
de neighbors,
su generosidad.
in far Congreso
better shape
thanevaluar
that of correctamente
any of its Southern
Cone
and Esa
contabilidad
obliga
a
reconocer
pasivos
exigibles
y
permite
provisiones.
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
Ambos may
debenwell
ser be
cubiertos
acumulando
de credit
reserva.
Concertación
in a position
in 2005fondos
to claim
for Los
goodfondos
destinados
a ellos se
restan
del gasto
fiscal
potencial,
mostrando
Congreeconomic
stewardship.
Next,
many
of the
issues
surrounding
the al
nonso
el
verdadero
dilema
que
debe
resolver
al
aprobar
una
medida
que
eleva el
democratic legacy of the Pinochet era —including the renowned
gasto. La contabilidad devengada también permite evaluar la alternativa de
ajustar parámetros como edades de pensión y cantidad de enfermedades
cubiertas por el plan AUGE.
Este estudio evalúa también algunos conceptos contables promovidos por la Dirección de Presupuestos antes del auge del cobre, encontrando que no distingue adecuadamente entre pasivos contables y riesgos
fiscales. Ambos pueden justificar que se acumulen reservas, pero los montos de los “riesgos fiscales” sólo deberían ser reconocidos como provisiones al interior del patrimonio fiscal, porque no son pasivos exigibles.
La conclusión critica algunos elementos del proyecto de Ley de Responsabilidad Fiscal. Se propone que la ley obligue a determinar los pasivos
exigibles creados por el plan AUGE y otros programas, en adición a los
pasivos por garantías contractuales a los concesionarios de obras públicas
que ya han sido cuantificados. Además, se propone que los “riesgos fiscales”, por ejemplo los asociados al gasto general en salud y el gasto en
pensiones asistenciales y mínimas, sean cuantificados y reportados en un
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
with Chile’s
unusualVALDÉS
electoral rules.
SALVADOR
47
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
nuevo
“Informe
de Riesgos
Fiscales”.
propone
rechazar la degovernment
during
the 1990s.
Moreover,
the También
coalition se
itself
was initially
nominación
“para
Pensiones”
del
fondo
de
reserva
del
proyecto
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and de ley,
porque
la destinación
es ineficiente
y porque
probable que los
1980s, so
as time
passes, theespecífica
compelling
force of that
initial es
motivation
AUGE
y en los subsimayores
pasivos
y
provisiones
se
originen
en
el
plan
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
dios
a
la
salud.
parties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
2. 2005
El gasto
fiscal en
de pensión
control. Finally, by the
elections,
thesubsidio
Concertación
will mínima
have held the
presidency and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house
En su vote)
informe
2000,
para efectos
del presupuesto
elected by popular
forde16septiembre
years. Bydethe
standards
of multiparty
de
2001,
y
reiterado
nuevamente
en
los
informes
de
2002
y 2003, mucho
coalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential
del auge del cobre,
la Dirección
sostuvo que “Este
systems,antes
the Concertación
is geriatric,
bearing de
thePresupuestos
scars of miscellaneous
pasivo
[se
refiere
a
los
gastos
en
pensiones
mínimas
del
sistema
corruption charges against members, including the stripping de
ofcapitalización
individual]
tiene
su
origen
en
la
implementación
de
la
Reforma
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the Previde 1981…”that
(Aspectos
Macroeconómicos,
2001,
48). for so
general sional
disillusionment
goes with
holding the reins
of p.power
en coalition
esta posición
en sus
informes
de 2004 y
long. One mightContinuó
conclude,insistiendo
then, that the
is simply
ready
to expire.
2005
afirmando
que
“La
garantía
estatal
de
pensión
mínima
nace
Any of these forces, or some combination of them, could indeed con la
reforma
de 1981…”
Finanzas
undermine
the previsional
Concertación,
but we (Informe
do not de
regard
thesePúblicas
factors para
as 2006,
septiembre
2005,
p.
169).
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
Esta
también
existethe
gasto
por subsidio
In the first place,
thesección
Chileandemuestra
economy que
has come
through
lastfiscal
five years
de pensión
mínima
sistema
que el
subsidio and
de pensión
in far better
shape than
thatenof elany
of its antiguo,
SouthernyCone
neighbors,
mínima
es
muy
anterior
a
la
creación
del
sistema
nuevo
en
1980.
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
Este well
errorbetiene
consecuencias
para la
estimación
del gasto
Concertación may
in a serias
position
in 2005 to claim
credit
for good
fiscal.
Lo que interesa
para of
determinar
la surrounding
tendencia dethe
gasto
economic
stewardship.
Next, many
the issues
non-fiscal en
subsidios
de
pensión
mínima
es
la
suma
de
ambos
gastos
en
subsidio de
democratic legacy of the Pinochet era —including the renowned
pensión mínima, no la tendencia de una parte de ellos (Bennett y SchmidtHebbel, 2001). Sin embargo, si el gobierno cree que sólo existe el componente iniciado en 1981, usará una base de proyección sesgada, y llegará a
conclusiones erradas respecto a la tendencia del gasto fiscal en los próximos 20 años.
2.1. Existencia del subsidio de pensión mínima en el sistema antiguo
La garantía de pensión mínima en el sistema antiguo existe desde
1952 en el caso del Seguro Social (Ley 10.383). En efecto, el art. 7º transitorio
de la Ley 10.383 reza:
Las personas que gozan de pensión de vejez o invalidez de la
Caja del Seguro Obligatorio, inferiores a $ 1.000 mensuales,
tendrán derecho a que ellas sean elevadas a esa suma, desde
la vigencia de esta ley (…). Igual derecho tendrán los ex im-
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
48
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s
unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
ponentesthemayores
65 años the
(…)coalition
que hubieren
su
government during
1990s. de
Moreover,
itself rescatado
was initially
pensión de vejez (…) que tuvieren a lo menos 300 semanas de
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
imposiciones (…). (Diario Oficial, 8 de agosto 1952).
1980s, so as time passes, the compelling force of that initial motivation
might naturally
weaken.Prat
In addition,
the IV,
Concertación,
and even its component
El Informe
(1959, Vol.
p. 139), lo confirma:
parties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
over social issues,
suchleyasdethemínimos
legal status
of divorce
access
to penbirth
La última
fijó como
monto and
mínimo
de la
control. Finally,
by
the
2005
elections,
the
Concertación
will
have
held
the
sión la suma uniforme de $ 22.000 (art. 37 de Ley 13.305) [para
presidency and
a majority
in the Chamber
(theellegislative
house
el caso
de invalidez,
se reportaofenDeputies
p. 140 que
mismo mínimo
se aplicaba
a las
vejez].
elected by popular
vote)
forpensiones
16 years.deBy
the standards of multiparty
coalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential
1963 la ispensión
mínima
fue the
extendida
todas las demás
systems, the Desde
Concertación
geriatric,
bearing
scars ofa casi
miscellaneous
cajas
(Ley
15.386),
unificando
este
importante
componente
del pilarofsolidacorruption charges against members, including the stripping
rio
del
sistema
chileno
de
pensiones.
El
conocido
texto
Derecho
dethe
la Seguparliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and
ridad
Social (1977),
de goes
Patricio
F., confirma
la pensión
mínima
general
disillusionment
that
withNovoa
holding
the reins que
of power
for so
fue creada
1952 y generalizada
1963. José
Pabloready
Arellano
(1985) reporlong. One
might en
conclude,
then, that theen
coalition
is simply
to expire.
taAny
el monto
de laforces,
pensión
en cada año desde
1952could
hastaindeed
1979. Wagof these
ormínima
some combination
of them,
ner
(1991,
Cuadro
Nº
7)
ofrece
cifras
comparativas
con
el
salario
undermine the Concertación, but we do not regard these factors mínimo.
as
Zuritadevastating
(1994) reporta
la legislación
pensiónfor
mínima
en el of
sistema
antiguo.
necessarily
to the
coalition’sdesurvival
a number
reasons.
In the first place, the Chilean economy has come through the last five years
in far better shape than that of any of its Southern Cone neighbors, and
2.2. ¿Afectó la reforma de 1980 al subsidio de pensión mínima?
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
Concertación may well be in a position in 2005 to claim credit for good
CEPAL, en su estudio Protección Social de Cara al Futuro, de
economic stewardship. Next, many of the issues surrounding the nonfebrero de 2006, ofrece el siguiente relato sobre el origen del subsidio de
democratic legacy of the Pinochet era —including the renowned
pensión mínima. Después de sostener que las reformas como la de 1980 en
Chile
eliminan los elementos de solidaridad (contenidos) en los modelos de reparto (p. 124)2,
afirma que en las reformas que pasan del reparto a la capitalización, como la
de 1980,
para remediar [la eliminación de la solidaridad inherente a los
sistemas de reparto] se incorporaron subsidios de pensión
mínima (…) (pp. 131-132).
La historia en Chile fue otra: para remediar la falta de solidaridad de
las fórmulas de beneficio según años de servicio del sistema antiguo, se
2 CEPAL no afirma que los antiguos sistemas de reparto de América Latina
fueran solidarios en términos efectivos. Numerosos estudios muestran que eran regresivos; también en Chile. Ver citas en Valdés (2002), pp. 82-83.
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
with Chile’s
unusualVALDÉS
electoral rules.
SALVADOR
49
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
introdujo
el subsidio
de Moreover,
pensión mínima
en 1952,itself
y como
resultó insufigovernment
during
the 1990s.
the coalition
waseso
initially
ciente,
se
creó
la
pensión
asistencial
en
1975.
Mucho
después,
reforma de
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970slaand
1980
abocó
a mejorar
las pensiones
contributivas
paramotivation
la clase media, es
1980s, so
as se
time
passes,
the compelling
force
of that initial
decir
aquellas
pensiones
mayores
que
la
pensión
mínima
y que intentan
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
ayudar
a
sus
afiliados
a
evitar
caídas
predecibles
de
nivel
de
vida al jubilar.
parties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
Su
objetivo
es
aliviar
la
imprevisión,
y
no
redistribuir
ingreso,
el entendiover social issues, such as the legal status of divorce and access to en
birth
do
de
que
para
eso
basta
con
el
sistema
tributario
y
el
sistema
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held thede gasto
público.
presidency
and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house
La reforma
se limitó
compatibilizar
nuevo sistema de
elected by popular
vote) de
for 1980
16 years.
By athe
standards ofelmultiparty
capitalización
individual
con
los
subsidios
de
pensión
mínima
y asistencial,
coalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential
se demuestra
por scars
el hecho
de que la reforma de
preexistentes.
systems,ambos
the Concertación
is Esto
geriatric,
bearing the
of miscellaneous
1980
fijó
el
monto
de
la
pensión
mínima
para
el
sistema
de capitalización
corruption charges against members, including the stripping
of
individual
en
aquella
cifra
que
el
sistema
antiguo
utilizara
como
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and
the pensión
3. La reforma
cualquiera
73, inciso
2º, delofDL
3.500)for
general mínima,
disillusionment
thatfuera
goesella
with(art.
holding
the reins
power
so
demight
pensiones
de 1980
preservó
unificación
del subsidio
pensión mínilong. One
conclude,
then,
that the la
coalition
is simply
ready tode
expire.
ma lograda
en forces,
1963. or some combination of them, could indeed
Any
of these
undermine the Concertación, but we do not regard these factors as
necessarily
to the
coalition’s
for a number of reasons.
2.3. devastating
Cómo funciona
el subsidio
de survival
pensión mínima
In the first place, the Chilean economy has come through the last five years
in far better shape
than that
of any
its Southern
neighbors,
La pensión
mínima
delofsistema
antiguoCone
se gatilla
cuandoand
la pensión
employment
and
growth
figures
rebounded
in
first
months
of
2003.
Theaplicable
determinada por la fórmula de beneficio del régimen previsional
Concertación
may
a positiony in
to claim
credity for
(basada
en well
años be
de in
cotización
en 2005
salarios
cotizados,
por good
ende autofieconomic
stewardship.
Next,
many
of
the
issues
surrounding
the
nanciada desde el punto de vista del afiliado) resulta inferior alnonmonto de la
democratic
legacy
of
the
Pinochet
era
—including
the
renowned
pensión mínima. En el Gráfico Nº 1, la pensión autofinanciada por fórmula es
la línea de puntos, y el subsidio de pensión mínima en el sistema antiguo es
la barra que continúa sobre los puntos. El beneficiario recibe la suma de
ambas barras, es decir el monto de la pensión mínima. Usando fórmulas, el
monto de este subsidio es:
(1) SPM = Max {MPM – Pensión Fórmula; 0}
donde MPM = monto de la pensión mínima.
3 El requisito de 20 años de cotización también fue copiado, ya que es similar a
uno de los que exige el Seguro Social desde 1952 y que continúa vigente hasta hoy. Los
requisitos de la pensión mínima en el sistema antiguo son menos exigentes que en el
sistema nuevo, como se explica más adelante. A cambio, el sistema nuevo contiene un
beneficio nuevo, que es la devolución de todas las cotizaciones más intereses a quienes
no cumplan el requisito para tener subsidio de pensión mínima.
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
50
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s
unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
GRÁFICO Nº 1:
SUBSIDIO DE PENSIÓN MÍNIMA EN EL SISTEMA ANTIGUO
government during the
1990s. Moreover, the coalition itself was initially
(Para un individuo de sexo y rango de edad prefijados)
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
1980s, so as time passes, the compelling force of that initial motivation
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
Pensión
parties —most
total = notably the Christian Democrats— are internally divided
Pensión
over social
issues, such as the legal status of divorce and access to birth
control.fórmula
Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
+ Subsidio
presidency and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
coalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential
Monto
systems, the
Concertación is geriatric, bearing the scars of miscellaneous
pensión
corruption
charges against members, including the stripping of
mínima
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
Subsidio pensión mínima sistema antiguo
general disillusionment that goes with holding
the reins of power for so
long. One might conclude, then, that the coalition is simply ready to expire.
Any of these forces, or some combination of them, could indeed
Pensión según fórmula del sistema antiguo
undermine the Concertación, but we do not regard these factors as
90º
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
In the first place, the Chilean economy has comeMonto
through
lastsegún
five fórmula
years
de la the
pensión
(función
de
años
y
salarios
cotizados)
in far better shape than that of any of its Southern Cone neighbors, and
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
Concertación may well be in a position in 2005 to claim credit for good
En el sistema
de capitalización
el subsidio de
economic stewardship.
Next,
many of theindividual
issues surrounding
thepensión
non- mínima
opera
con
el
mismo
esquema,
con
la
diferencia
de
que
la
“pensión
democratic legacy of the Pinochet era —including the renowned
fórmula” es reemplazada por la pensión autofinanciada con las cotizaciones
y rentabilidades, sea ella de retiro programado o de renta vitalicia. El monto
de la pensión mínima está unificado entre los sistemas nuevo y antiguo.
En el sistema antiguo, la pensión fórmula es el producto de la “tasa
de reemplazo” por el “salario base”. El salario base es el promedio de los
últimos tres o cinco años de empleo o calendario, según la caja. La “tasa de
reemplazo” es un coeficiente que se determina con una fórmula establecida
en la ley, en función de las semanas o años de cotización. El Gráfico Nº 2
muestra las fórmulas que usaba el sistema antiguo en sus tres mayores
cajas (SSS, Empart y Canaempu), ajustando por el factor de corrección del
art. 4º del DL 3.501. Allí se ve que la máxima tasa de reemplazo del SSS es
58,2% (y no 70% como se cree comúnmente)4.
4
El SSS usa la siguiente fórmula para los hombres, una vez que completan 800
semanas de cotización: Pensión Fórmula = [0,50 + 0,01x Parte Entera (Nº Semanas de
Servicio/50) – 10] x (1/1,2020) x (Promedio de salario en 60 meses calendario anteriores al inicio de la pensión), con un máximo de 1.500 para las semanas computables. El
Pensión en relación al salario imponible
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
with Chile’s
unusualVALDÉS
electoral rules.
SALVADOR
51
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
GRÁFICO Nº 2:
TASA DE REEMPLAZO DE LA PENSIÓN FÓRMULA EN EL SISTEMA
government during the ANTIGUO
1990s. Moreover, the coalition itself was initially
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
1980s, so as time passes, theServicio
compelling
force of Empart
that initial motivation
Canaempu
Seguro Social
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
parties —most 90%
notably the Christian Democrats— are internally divided
80% such as the legal status of divorce and access to birth
over social issues,
control. Finally,70%
by the 2005 elections, the Concertación will have held the
60%
presidency and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house
50% vote) for 16 years. By the standards of multiparty
elected by popular
40%
coalitions anywhere,
much less among Latin America’s presidential
30%
systems, the Concertación
is geriatric, bearing the scars of miscellaneous
20%
corruption charges against members, including the stripping of
10%
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
0%
general disillusionment
that
goes
for
0
5
10 with
15 holding
20 the
25 reins30of power
35
40 so 45
50
long. One might-10%
conclude, then, that the coalition is simply ready to expire.
Años de cotización
Any of these forces, or some combination of them, could indeed
undermine the Concertación, but we do not regard these factors as
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
In the first
the Chilean
economy
through fiscales
the last five years
2.4.place,
Impacto
de este error
sobrehas
las come
proyecciones
in far better shape than that of any of its Southern Cone neighbors, and
employment and
growth figures
rebounded
first months
2003. The
El Gráfico
Nº 3 muestra
que, ainmedida
que losofafiliados
del sistema
Concertación
may
well
be
in
a
position
in
2005
to
claim
credit
for
good
antiguo fallecen a lo largo de las décadas, el sistema antiguo es sustituido
economic
many of
the issues surrounding the nonporstewardship.
el sistema de Next,
capitalización
individual.
democratic legacy
of the
eradel
—including
the renowned
Se observa
quePinochet
la tendencia
gasto es fuertemente
alterada si se
omite el gasto en subsidios de pensión mínima del sistema antiguo, pues la
base de comparación queda minimizada. Omitir el gasto en el sistema antiguo equivale, en el Gráfico Nº 3, a proyectar la línea de puntos solamente.
También Bennett y Schmidt-Hebbel (2001) afirmaron que lo que interesa
para la política fiscal es la tendencia de la suma de ambos gastos en pensiones mínimas.
A pesar de las objeciones recibidas en seminarios, el subdirector de
Presupuestos presentó en varias oportunidades proyecciones para el gasto
en pensión mínima del sistema de capitalización individual solamente, omi-
divisor 1,2020 fue introducido por el D.L. 3.501 de 1980, art 4º, inciso 6º. Hay
divisores similares en las demás cajas. Estos divisores fueron necesarios para evitar un
aumento no planeado en las nuevas pensiones concedidas a partir de 1981, que se habría
generado porque el término de las cotizaciones de cargo del empleador y el inicio de su
pago total por parte del trabajador conllevó un aumento por ley de los salarios contractuales para compensar.
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
52
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s
unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
GRÁFICO Nº 3:
GASTO FISCAL TOTAL EN PENSIÓN MÍNIMA COMO % DEL PIB
government
during the
1990s. Moreover, the coalition itself was initially
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
1980s, so as time passes, the compelling force of that initial motivation
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
Gasto fiscal en sub. PM
parties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
como % PIB
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
Gasto fiscal total
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have¿Sube
heldo baja?
the
presidency and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
coalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential
systems, the Concertación is geriatric, bearing the scars of miscellaneous
corruption charges against members, including the stripping of
Gasto PM en
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
sist. antiguo
general disillusionment that goes with holding the reins of power
Gastofor
PMso
en sist.
long. One might conclude, then, that the coalition is simply ready tocap.
expire.
individual
Any of these forces, or some combination of them, could indeed
undermine the Concertación, but we do not regard these factors as Décadas
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
In the first place, the Chilean economy has come through the last five years
in far better shape than that of any of its Southern Cone neighbors, and
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
Concertación
may
be in a DEL
position
to claim
credit
for good
GRÁFICO Nº
4: well
PROYECCIÓN
GASTOin
EN2005
GARANTÍA
ESTATAL
EN PENSIÓN
MÍNIMA:
2004-2020
DE 2004)
economic stewardship.
Next,(MM$
many
of the issues surrounding the nondemocratic legacy of the Pinochet era —including the renowned
250.000
219.779
200.000
150.000
95.689
100.000
50.000
0
44.824
2004
2006
2008
Fuente: Arenas (2004).
2010
2012
2014
2016
2018
2020
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
with Chile’s
unusualVALDÉS
electoral rules.
SALVADOR
53
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
tiendo
al sistema
antiguo.
Por ejemplo,
en CEPAL
en enero
de 2004, antes
government
during
the 1990s.
Moreover,
the coalition
itself
was initially
del
auge
del
cobre,
presentó
el
Gráfico
Nº
4,
dando
la
impresión
de que el
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
gasto
rápido.
1980s, so
as crecería
time passes,
the compelling force of that initial motivation
Durante
el
período
la Dirección
deitsPresupuestos
might naturally weaken. In addition,2000-2005
the Concertación,
and even
component nunca
presentó
al
Congreso,
y
suponemos
que
nunca
la
realizó,
proyección
parties —most notably the Christian Democrats— are internally una
divided
de
gastos
futuros
en
subsidio
de
pensión
mínima
en
las
cajas
del
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth sistema
es 2005
un requisito
indispensable
para medir
tendencia
control. antiguo,
Finally, que
by the
elections,
the Concertación
will la
have
held thedel gasto
fiscal
en pensiones
presidency
andtotal
a majority
in the mínimas.
Chamber of Deputies (the legislative house
Si
bien
la
ausencia
información
digitalizada
el INP sobre las
elected by popular vote) for 16 de
years.
By the standards
of en
multiparty
historias
previsionales
de
sus
pensionados
es
un
obstáculo
para cualquiera
coalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential
hacer unais estimación,
como lo
paraofeste
trabajo, es posible
systems,que
thedesee
Concertación
geriatric, bearing
thefue
scars
miscellaneous
que
el
obstáculo
mayor
haya
sido
la
creencia
a
priori
de
que el subsidio
de
corruption charges against members, including the stripping
of
pensión
mínima
fue
creado
en
1981
y
que
cubría
sólo
al
sistema
nuevo.
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
En efecto,that
el director
y el holding
subdirector
Presupuestos
escribieron
ya
general disillusionment
goes with
the de
reins
of power for
so
enmight
1999 conclude,
que “la pensión
mínima
garantizada
por el
Estado
será un legado
long. One
then, that
the coalition
is simply
ready
to expire.
fiscal
de
alto
costo
de
la
privatización
del
sistema
de
pensiones”,
Any of these forces, or some combination of them, could indeed es decir
un legado
de la reforma de
1980,
la pensión
fueas
creada en
undermine
the Concertación,
but
we siendo
do notqueregard
thesemínima
factors
1952
(Arenas
y
Marcel,
1999,
p.
166).
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
In the first place, the Chilean economy has come through the last five years
in far better
shapeinterpretaciones
than that of any of its Southern Cone neighbors, and
2.5. Otras
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
Concertación may
be objetivos
in a position
in 2005detolaclaim
credit
for goodde 1980
Uno well
de los
declarados
reforma
previsional
economic
stewardship.
Next,
many
of
the
issues
surrounding
the
fue reducir los compromisos fiscales. Sin embargo, la reforma denon1980 nunca
democratic
legacy
of
the
Pinochet
era
—including
the
renowned
tuvo entre sus objetivos reducir los compromisos fiscales por pensión mínima (y tampoco por pensión asistencial), como ya se ha demostrado. Como
los subsidios de pensión mínima no son beneficios asociados al sistema
nuevo, sino parte de un sistema independiente, la promesa de reducir
los compromisos fiscales sólo puede entenderse en el sentido de reducir el
gasto fiscal en pensiones fórmula.
Conviene aclarar, en todo caso, que la reforma de 1980 tampoco
redujo los compromisos fiscales existentes por concepto de pensiones fórmula. Ellos fueron reducidos antes, por otras reformas realizadas en 1979.
Con todo, al cambiar el financiamiento desde reparto a capitalización individual, la reforma de 1980 protegió al fisco del envejecimiento, y en este
sentido más amplio redujo un riesgo fiscal emergente.
Otra posible explicación para las afirmaciones citadas es que, como
el gasto en subsidio de pensión mínima en el sistema antiguo está incluido
en un ítem de gasto más amplio, llamado “déficit operacional del sistema
antiguo” y del cual existen proyecciones de largo plazo, ya estaría conside-
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
54
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s
unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
rado enduring
esta segunda
proyección.
Nostheparece
que esa
explicación
government
the 1990s.
Moreover,
coalition
itselfeventual
was initially
está
equivocada,
porque:
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
1980s, so as time passes, the compelling force of that initial motivation
a) No se puede determinar la tendencia del gasto fiscal total en penmight naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
siones mínimas sin medir correctamente el punto de partida (el gasto en la
parties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
actualidad). Al omitir un componente de la base de comparación, se exagera
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
la tendencia de crecimiento.
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
b) Para estimar el verdadero “dividendo por término de la transición
presidency and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house
de reparto a capitalización”, es indispensable depurar al “déficit operacioelected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
nal” de su gasto fiscal en subsidio de pensión mínima. Al depurar, el divicoalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential
dendo por término de la transición se mostrará menor. El uso de cifras no
systems, the Concertación is geriatric, bearing the scars of miscellaneous
depuradas puede promover un gasto exagerado.
corruption charges against members, including the stripping of
c) Al tratar el costo de los subsidios de pensión mínima del sistema
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
antiguo como si fueran gastos transitorios, se exagera el “costo de la transigeneral disillusionment that goes with holding the reins of power for so
ción” de la reforma de 1980.
long. One might conclude, then, that the coalition is simply ready to expire.
Any of these forces, or some combination of them, could indeed
undermine the Concertación, but we do not regard these factors as
3. Estimación y proyección del gasto fiscal total
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
en subsidios de pensión mínima
In the first place, the Chilean economy has come through the last five years
in far better shape than that of any of its Southern Cone neighbors, and
El Gráfico Nº 3 abre la pregunta de si caerá o bajará el gasto fiscal
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
total en pensiones mínimas en el largo plazo. Este trabajo busca proveer una
Concertación may well be in a position in 2005 to claim credit for good
respuesta empírica. Al respecto, hay factores que empujan el gasto fiscal
economic stewardship. Next, many of the issues surrounding the nontotal al alza y hay otros factores que lo empujan a la baja. El resultado neto
democratic legacy of the Pinochet era —including the renowned
es un tema empírico.
Un factor que empuja el total al alza es el envejecimiento demográfico, que elevará la fracción de personas sobre las edades de pensión mínima
(60 las mujeres y 65 los hombres) dentro de la población total. Sin embargo,
al nivel de todo el fisco, el envejecimiento también libera fondos destinados
a los niños, como los gastos en educación y salud infantil.
Un segundo factor que empuja al alza el gasto fiscal total en pensiones mínimas es el crecimiento de los salarios reales. Una somera comparación internacional muestra que los países más ricos tienen pensiones
mínimas más altas que los países pobres. Esta diferencia es aproximadamente proporcional a la diferencia entre salarios medianos.
Otro factor que hace variar el gasto fiscal en pensiones mínimas es el
cambio en la generosidad de la ciudadanía, manifestada en aumentos o
disminuciones del monto de la pensión mínima en relación al salario mediano. Un ejemplo es elevar en 10% el monto de las pensiones mínimas y
asistenciales, como prometió la Presidenta Bachelet en su campaña presi-
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
with Chile’s
unusualVALDÉS
electoral rules.
SALVADOR
55
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
dencial,
y cumplió
en abril
de 2006.the
Encoalition
ese caso el
efecto
puede ser un
government
during
the 1990s.
Moreover,
itself
wasfinal
initially
aumento
de
gasto,
aunque
la
tendencia
haya
sido
a
la
baja
(ver
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and Gráfico
Nº as
5). time passes, the compelling force of that initial motivation
1980s, so
embargo,
la generosidad
puede devenir
enitspopulismo,
might naturallySin
weaken.
In addition,
the Concertación,
and even
componentdefinido
como
aquella
competencia
entre
políticos
que
consiste
en
parties —most notably the Christian Democrats— are internallyofrecer
dividedsubsidios
al
electorado,
sin
que
éste
aprecie
que
ellos
mismos
los
pagarán
a través de
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
mayores
impuestos
o
menos
crecimiento.
Este
problema
se
alivia
cuando la
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
contabilidad
fiscalinsethe
hace
sobre una
base devengada,
reportando
presidency
and a majority
Chamber
of Deputies
(the legislative
houseel incremento
en
pasivos
o
reservas
del
patrimonio
fiscal
que
conlleva
una determielected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
nada
medida.
En
efecto,
esa
información
obliga
a
constituir
reservas de
coalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential
mostrando
con claridad
que the
el costo
de la medida
systems,inmediato,
the Concertación
is geriatric,
bearing
scars económico
of miscellaneous
puede
ser
mucho
mayor
que
el
costo
de
caja.
corruption charges against members, including the stripping of
Por la from
vereda
opuesta,
factoresdeputies
que reducen
gastoand
fiscal
parliamentary rights
five
of the hay
coalition’s
in 2002,
the en pensiones
mínimas:
uno
de
ellos
es
un
aumento
en
la
tasa
interna
de
del
general disillusionment that goes with holding the reins of power for retorno
so
sistema
de pensiones
paraislasimply
clase ready
media.
Empíricamente,
long. One
might conclude,
then,contributivas
that the coalition
to expire.
cuando
se
adopta
el
financiamiento
por
capitalización
en
reemplazo
Any of these forces, or some combination of them, could indeed del financiamiento
por repartobut
purowe
maduro,
logra unthese
aumento
de laasrentabiliundermine
the Concertación,
do notse regard
factors
dad
para
los
aportes
privados
(no
de
la
rentabilidad
social).
Con
frecuencia
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
este
aumento
supera
dos
puntos
porcentuales
anuales
y
en
América
In the first place, the Chilean economy has come through the last five years Latina
ha superado
4 puntos
porcentuales
datos Cone
empíricos
que avalan
in far better
shape than
that of
any of its (ver
Southern
neighbors,
and esto en
os. 9.1 y 9.2, para países industriales y para AmériValdés
(2002),
Cuadros
N
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
ca Latina).
además
mayor rentabilidad
traduce
en parte
en mayores
Concertación
may Si
well
be inesa
a position
in 2005 to se
claim
credit
for good
pensiones
y no sólo
menores
tasasissues
de cotización,
entonces
las pensioeconomic
stewardship.
Next,enmany
of the
surrounding
the nondemocratic legacy of the Pinochet era —including the renowned
GRÁFICO Nº 5:
EFECTO DEL AUMENTO DE PENSIONES DE 10% APROBADO EN 2006
Gasto fiscal en sub. PM
como % PIB
Gasto PM en
sist. antiguo
Gasto fiscal total
¡Sube!
Gasto PM en sist.
cap. individual
Años
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
56
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s
unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
nes autofinanciadas
subenMoreover,
con la adopción
de la capitalización,
reduciendo
government
during the 1990s.
the coalition
itself was initially
el
gasto
fiscal
en
pensiones
mínimas
en
el
largo
plazo.
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
segundo
se da cuandoforce
la rentabilidad
efectiva
en la capita1980s, so asUn
time
passes,factor
the compelling
of that initial
motivation
lización
individual
resulta
ser
mayor
que
la
esperada
cuando
se
eligió
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its componentla tasa
cotización
obligatoria.
Por ejemplo,
si la rentabilidad
real se divided
mantiene por
partiesde—most
notably
the Christian
Democrats—
are internally
dos
décadas
en
6,5%
real,
pero
la
tasa
de
cotización
se
eligió
para una
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
rentabilidad
de
4,5%
real
anual,
entonces,
ese
2%
anual
adicional
eleva las
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
pensiones
en 25% of
para
una misma
historia dehouse
cotizaciopresidency
and aautofinanciadas
majority in the Chamber
Deputies
(the legislative
5. Eso también reduce el gasto fiscal en pensiones mínimas.
nes
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
coalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential
systems,
Concertación
is geriatric,
bearing
the scars
miscellaneous
3.1.the
Estimación
del subsidio
de pensión
mínima
en el of
sistema
antiguo, en
corruption2004
charges against members, including the stripping of
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
general disillusionment
holding
the pensiones
reins of power
for subirá
so
Para saber that
si elgoes
gastowith
fiscal
total en
mínimas
o
long. One
might
conclude,
then,
that
the
coalition
is
simply
ready
to
expire.
bajará en las próximas décadas, es esencial contar con una base de comAny of these
or some
combination
of es
them,
indeed
paración
válida.forces,
Ello exige
determinar
cuánto
hoycould
el gasto
fiscal en
undermine
the
Concertación,
but
we
do
not
regard
these
factors
as para
subsidios de pensión mínima en el sistema antiguo. Elegimos hacerlo
necessarily
devastating
to
the
coalition’s
survival
for
a
number
of
reasons.
diciembre de 2004, una fecha anterior al alza de 10% aprobada por el ConIn the greso
first place,
thede
Chilean
come through
lastdefive
years
en abril
2006, economy
con el fin has
de aprovechar
los the
datos
otros
estudios
in far previos.
better shape than that of any of its Southern Cone neighbors, and
employment El
andmétodo
growthconsiste
figures en
rebounded
in número
first months
of 2003. menores
The
estimar el
de pensiones
o
Concertación
may
well
be
in
a
position
in
2005
to
claim
credit
for
good
iguales a la mínima, y luego multiplicar por el monto estimado del subsidio
economic
stewardship.
Next, many
of hace
the por
issues
surrounding
thecategoría
non- de
promedio
por beneficiario.
Esto se
separado
para cada
democratic
legacy of the Pinochet era —including the renowned
beneficiarios.
En la primera etapa, referida al número de personas que reciben algún subsidio de pensión mínima, es necesario tomar en cuenta que su monto no es único. Primero, para las viudas y madres de filiación no matrimonial
la pensión mínima representativa es el 60% de la pensión mínima que habría
tenido el causante en caso de estar vivo (en el Anexo 1 se justifica esta cifra
como un promedio de los diversos casos reales). Segundo, el monto de la
pensión mínima de los causantes (por vejez e invalidez) depende de su
edad, según tres tramos en orden creciente: menores de 70 años, entre 70 y
75, y mayores de 75 años6.
Riesco (2005) reporta la distribución del número de pensionados según categorías en diciembre de 2004. El Cuadro Nº 1 combina sus datos con
5
Ver Cuadro Nº VIII.4 en p. 182 de Superintendencia de AFP (2002), “El
Sistema Chileno de Pensiones”, quinta edición, en www.safp.cl
6 Los incrementos por edad son en la actualidad 9,3% y 6,7% sin contar los
componentes fijos como Bono de Invierno y Aguinaldos de Fiestas Patrias y Navidad.
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
with Chile’s
unusualVALDÉS
electoral rules.
SALVADOR
57
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
información
directa
del Moreover,
INP respecto
númeroitself
de receptores
de pensión
government
during the
1990s.
thedel
coalition
was initially
mínima
(tercera
columna).
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
El Cuadro
que elforce
porcentaje
pensionados
del sistema
1980s, so as time
passes,Nºthe1 revela
compelling
of thatdeinitial
motivation
antiguo
que
recibió
subsidio
de
pensión
mínima
fue
61,6%
en
diciembre
de
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
2004.
Esta
cifra
es
alta.
parties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
El subsidio
por status
beneficiario
se estima
en el Anexo
1, con un
over social issues,
such asmedio
the legal
of divorce
and access
to birth
que podría
tener aplicación
general.
Es sabido
control. procedimiento
Finally, by thenovedoso
2005 elections,
the Concertación
willmás
have
held the
que
los
salarios
tienen
una
densidad
asimétrica,
con
una
media
notoriamenpresidency and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house
la mediana,
a suByveztheesstandards
superior aofla multiparty
moda. El método
elected te
bysuperior
popular avote)
for 16 que
years.
habitual
de suponer
entre los puntos
conocidos de
coalitions
anywhere,
muchuna
lessdensidad
among uniforme
Latin America’s
presidential
distribución
acumulada
no esbearing
satisfactorio,
porque
introduce artificialsystems,lathe
Concertación
is geriatric,
the scars
of miscellaneous
mentecharges
fuertes saltos
en members,
la densidad.including
Esos saltosthe
pueden
resultarofdetermicorruption
against
stripping
nantes
para
algunos
resultados,
debido
a
la
no
linealidad
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, del
and gasto
the fiscal
respecto
al
monto
de
la
pensión
mínima.
Tampoco
consideramos
aceptable
general disillusionment that goes with holding the reins of power for so
debido a que
construir
una densidad
con datosisde
la CASEN
long. One
might conclude,
then,empírica
that the coalition
simply
ready 2003,
to expire.
los
ingresos
autorreportados
tienen
un
sesgo
desconocido
respecto
Any of these forces, or some combination of them, could indeed a los
undermine the Concertación, but we do not regard these factors as
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
CUADRO Nº 1:
NÚMERO DE BENEFICIARIOS SUBSIDIO DE PENSIÓN MÍNIMA, SISTEMA ANIn the first place, the Chilean
economy 2004
has come through the last five years
TIGUO, DICIEMBRE
in far better shape than that of any of its Southern Cone neighbors, and
employment and growth figures
rebounded inPensión
first monthsNúmero
of 2003. The %
Número de
Concertación may well be in abeneficiarios
position in media
2005($/mes)
to claim credit
bajo la for good
Recibiendo
pensión mínima
economic stewardship. Next, many of the issues surrounding
the non- subsidio
pensión mínima
democratic legacy of the Pinochet era —including the renowned
Vejez
Antigüedad
Invalidez
Viudez
Madre filiación no
matrimonial (montepíos)
317.276
93.761
138.975
239.885
TOTAL
802.191
Memo: exonerados,
reparaciones y otras
Memo: orfandad
12.294
38.330
43.960
$ 113.784
$ 229.274
$ 132.722
$ 84.849
$
46.283
$ 231.124
$ 50.205
253.903
7.777
93.587
133.094
80,0%
8,3%
67,3%
55,5%
6.129
49,9%
494.490
61,6%
2.658
10.966
6,9%
24,9%
Fuentes: primeras dos columnas de Riesco, M. (2005, p. 22). Considera a todas
las cajas civiles. No todos son mayores que 60M/65H, debido a que algunos inválidos,
antigüedades, viudas y madres son menores. El número total de pensionados mayores de
60M/65H es 743.102 (Riesco, p. 18). Si bien el total de pensionados con subsidio y
mayores de 60M/65H es menor que 379.627, el gasto fiscal en subsidio de pensión
mínima incluye los subsidios a inválidos y viudas menores que esas edades.
La columna tres se obtuvo directamente en el INP, Departamento de Estadística.
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
58
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s
unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
ingresos
imponibles
válidos
para determinar
los subsidios.
ilustrar, se
government
during
the 1990s.
Moreover,
the coalition
itself wasPara
initially
sabe
que
la
subdeclaración
promedio
respecto
a
los
ingresos
de
cuentas
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
es passes,
20%, pero
se ha revelado
se initial
distribuye
por deciles y
1980s,nacionales
so as time
the no
compelling
force cómo
of that
motivation
por
otras
agrupaciones.
Es
prioritario
evitar
sesgos
de
esta
magnitud.
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
Nuestro
método
es ajustarDemocrats—
una función de
probabilidad
parties —most
notably
the Christian
aredensidad
internallydedivided
continua
a
la
distribución
de
salarios
imponibles
observada
registros
over social issues, such as the legal status of divorce and access toenbirth
administrativos.
Como
se
publican
pocos
puntos
de
esa
distribución
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the acumulativa,
intervalo
de Chamber
confianzaofenDeputies
el 90% (the
de nuestros
es
presidency
and aelmajority
in the
legislativeresultados
house
AFP
reportara
la
distribuamplio.
Lo
ideal
sería
que
la
Superintendencia
de
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
ción acumulada
salarios
$ 5.000,
no cada $ 50.000
como hace
coalitions
anywhere, de
much
lesscada
among
Latiny America’s
presidential
hasta
Una vez is
determinados
los parámetros
densidad de prosystems,
theahora.
Concertación
geriatric, bearing
the scarsde
of esa
miscellaneous
babilidad,
ella
permite
calcular
con
métodos
numéricos
el
subsidioofmedio
corruption charges against members, including the stripping
para
aquella
parte
de
la
distribución
de
pensiones
fórmula
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002,que
andqueda
the por
debajo
de
la
pensión
mínima
pertinente.
general disillusionment that goes with holding the reins of power for so
Siguiendo
unathen,
largathat
literatura
empírica
en economía
iniciada
long. One might
conclude,
the coalition
is simply
ready to
expire.por Roy
(1950),
la
densidad
de
probabilidad
utilizada
es
la
lognormal.
También
Any of these forces, or some combination of them, could indeed existe
sólida
evidencia
favorablebut
parawesudo
usonot
en regard
Chile (Chumacero
y Paredes,
undermine the
Concertación,
these factors
as
2005).
Sus
parámetros
se
estimaron
con
la
distribución
de
salarios
imponinecessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
bles
reportados
en
2004
al
sistema
de
capitalización
individual.
Nos
In the first place, the Chilean economy has come through the last five yearsparece
distribución
de 2004,
vez de Cone
las distribuciones
para los
in far válido
better usar
shapelathan
that of any
of its en
Southern
neighbors, and
años
en
que
los
actuales
pensionados
determinaron
su
salario
base,
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. Theporque
otros estudios
indican
la distribución
en Chile
ha variado
Concertación
may well
be inque
a position
in 2005del
to ingreso
claim credit
for good
poco stewardship.
en los últimos Next,
40 añosmany
(Beyer,
2000). surrounding the noneconomic
of 1997,
the issues
El
resultado
también
queda
determinado
por la the
esperanza
de vida (o
democratic legacy of the Pinochet era —including
renowned
edad promedio) de cada categoría de beneficiarios al momento de emitir
cada pensión, por los salarios que entraron al promedio de cinco años que
considera la fórmula, y por la tasa de reemplazo que ofrece la fórmula de
beneficio del SSS, porque la gran mayoría de los beneficiarios de subsidio
pertenece a esa caja. Su fórmula de beneficio contiene numerosas complicaciones indicadas en el Anexo 1.
El subsidio medio resulta alto porque la mayoría de los jubilados
actuales se pensionó antes de la fuerte alza de los salarios reales verificada
en 1988-2004. Esa alza fue acompañada de un aumento aún mayor en las
pensiones mínimas. En cambio, las pensiones fórmula quedan fijas en términos reales una vez concedidas, según dispone la propia fórmula. El resultado de las simulaciones con MAPLE está en el Cuadro Nº 2.
Sumando causantes y viudas, concluimos que, con un 90% de confianza, el gasto fiscal en subsidio de pensión mínima del sistema antiguo,
durante el año 2004, estuvo entre $ 152.946 millones y $ 200.695 millones de
pesos. En el escenario central el gasto fiscal en subsidios de pensión míni-
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
with Chile’s
unusualVALDÉS
electoral rules.
SALVADOR
59
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
CUADRO Nº 2:
EN SUBSIDIO DE PENSIÓN MÍNIMA SISTEMA ANTIGUO,
government
during the GASTO
1990s.FISCAL
Moreover,
the coalition itself was initially
AÑO 2004
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
1980s, so as time passes, the compelling force of that initial motivation
Grupo
Escenario
Subsidio por
Nº de
Gasto fiscal
might naturally
weaken. In addition,
the Concertación,
andbeneficiarios
even
its component
de gasto
beneficiario
anual
parties —most notably the
Christian
Democrats—
are internally divided
(90%
confianza)
($/mes)
(mill. $)
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
control. Finally, by the 2005 elections,
the$Concertación
will have held$ the
Bajo
21.072
89.834
presidency
and a majority in theMedio
Chamber of
Deputies (the355.267
legislative house
Causantes
$ 26.340
$ 112.293
Alto
$ 31.607
$ 134.747
elected by popular vote) for 16
years. By
the standards of multiparty
coalitions anywhere, much less
presidential
Bajoamong$ Latin
37.774 America’s
139.233
$ 63.112
systems,Viudas
the Concertación is geriatric,
bearing
the scars of miscellaneous
Medio
$ 38.396
$ 64.152
Alto
$ 39.471
corruption charges against members,
including the stripping$ 65.948
of
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
general disillusionment that goes with holding the reins of power for so
long. One
conclude,
then,
coalition
simply de
ready
to expire.
7. El is
mamight
equivale
a 0,31%
del that
PIB the
de 2004
intervalo
confianza
va de 0,27%
Any
of
these
forces,
or
some
combination
of
them,
could
indeed
del PIB a 0,35% del PIB.
undermine the Concertación, but we do not regard these factors as
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
3.2.place,
Tendencia
del gasto
fiscal total
en subsidio
de the
pensión
mínima
In the first
the Chilean
economy
has come
through
last five
years
in far better shape than that of any of its Southern Cone neighbors, and
La growth
tendencia
estimada
aquí combina
base deof
comparación
employment and
figures
rebounded
in firstlamonths
2003. The estimada en la
sección
anterior,
con proyecciones
por for
otros
autores, en
Concertación
may
well be
in a position
in 2005 torealizadas
claim credit
good
FMI (2005).
tanto,
las debilidades
de esas proyecciones
son
particular
economic
stewardship.
Next, Por
many
of the
issues surrounding
the nonheredadas
por
las
proyecciones
que
siguen.
Separamos
la
discusión
de
la
democratic legacy of the Pinochet era —including the renowned
tendencia en sus tres componentes principales: subsidio de pensión mínima
en el sistema nuevo, en el sistema antiguo, y pensiones asistenciales.
a) Subsidio de pensión mínima en el sistema de capitalización individual
(SCI)
En el año 2004 hubo 65.000 pensiones mínimas en el sistema nuevo
(SCI). Su costo fiscal se estima en 0,08% del PIB8.
Según Wagner (1991), en el largo plazo el gasto fiscal para el SCI
estaría entre 0,12% y 0,45% del PIB. Zurita (1994) utilizó una metodología
más avanzada que valora el riesgo de tasa de interés con teoría de opciones
7 El
PIB nominal de 2004 fue de $ 57.357 millones de pesos.
Sin embargo, el subsidio devengado puede haber sido mucho mayor, porque
aquellos pensionados con derecho a pensión mínima que están consumiendo el saldo de
su cuenta individual están acumulando derechos a cobrar subsidios mayores al fisco una
vez que su saldo se agote. No se conocen estimaciones de este efecto.
8
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
60
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s
unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
y encontró
quethe
el costo
fiscal
de este subsidio
estaría
entrewas
3,01initially
y 3,77% del
government
during
1990s.
Moreover,
the coalition
itself
PIB
.
Si
bien
esto
parece
mucho
mayor,
no
lo
es,
porque
la
proyección
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and de
es passes,
un flujo,
el valor force
presente
esperado
gasto para el
1980s,Zurita
so as no
time
thesino
compelling
of that
initialdel
motivation
9. Para anualizar la
conjunto
de
personas
que
“están
actualmente
afiliados”
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
de Zurita
que Democrats—
multiplicarla por
tasa dedivided
interés (si es
partiesproyección
—most notably
the habría
Christian
are una
internally
10.
5%,
habría
que
dividir
por
20)
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
La Dirección
de elections,
Presupuestos,
en su informewill
al Congreso
octubre
control. Finally,
by the 2005
the Concertación
have helddethe
de
2000
presentó
una
dramática
proyección:
el
gasto
en
subsidio
de
presidency and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house penPIB en 2037,
pudiendo variar
SCI for
subiría
delstandards
electedsión
bymínima
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16 hasta
years.1,30%
By the
of multiparty
PIB among
según cual
fuera
la rentabilidad
promedio de
entre anywhere,
1,10% y 1,60%
delless
coalitions
much
Latin
America’s
presidential
los the
fondos
de pensiones
(Dipres, 2000,
p. the
48).scars
Esto of
es, miscellaneous
unas cinco veces la
systems,
Concertación
is geriatric,
bearing
estimación
de Wagner
(1991).
corruption
charges
against
members, including the stripping of
Una
razón
de
la
parecedeputies
ser que in
no 2002,
aquilataron
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of the coalition’s
and thela gran
influencia
en
los
resultados
de
Wagner
y
Zurita
que
tiene
la
modesta
general disillusionment that goes with holding the reins of power for so densidadmight
de cotizaciones,
al that
interactuar
con elis requisito
de 20
años de cotilong. One
conclude, then,
the coalition
simply ready
to expire.
zaciones.
La
“Encuesta
de
Historias
Laborales
y
de
Seguridad
Any of these forces, or some combination of them, could Social
indeed2002”
generó
datos
que
confirmaron
la
modesta
densidad
ya
advertida
undermine the Concertación, but we do not regard these factorspor
as Wagner
y
Zurita.
El
subdirector
de
Presupuestos
admitió,
en
un
encuentro
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons. de
en enero
de 2004,
que la has
proyección
de gasto
en subsidio
In the CEPAL
first place,
the Chilean
economy
come through
thefiscal
last five
years de
SCI
para
2020
era
ahora
$
219.779
millones
pesos de
pensión
mínima
en
el
in far better shape than that of any of its Southern Cone neighbors,deand
2004
(ver
Gráfico
Nº
4).
Adoptando
los
supuestos
de
Bennett
y
Schmidtemployment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
PIB toreal
en 2004-2020,
esta cifra
Hebbel para
tasa
Concertación
may la
well
bede
in crecimiento
a position indel
2005
claim
credit for good
11
de 2020
equivale
a sólo 0,17%
del PIB
economic
stewardship.
Next,
many
of the . issues surrounding the nondemocratic 9legacy
of the
Pinochet
the renowned
Ver también
en Zurita
(1994)era
p. —including
122, último párrafo,
y p. 123, primer
párrafo, donde compara con el valor presente de la estimación de Wagner (1991) y no
con el flujo anual de Wagner.
10 La proyección en Zurita (1994) contiene otros supuestos a mejorar: (a)
utiliza la volatilidad diaria del valor cuota entre julio y octubre de 1993, para estimar la
volatilidad del valor cuota a 40 años plazo. No se debe extrapolar la volatilidad diaria de
los títulos de renta fija de largo plazo hasta la duración del título, pues debido a que los
pagos de renta fija se reciben con (casi) certeza, existe autocorrelación negativa en los
retornos. Tampoco se debe extrapolar la volatilidad diaria del valor cuota de la cartera
accionaria, pues Campbell y Viceira (2002), entre otros, demostraron que la volatilidad
de las acciones para horizontes de una o más décadas es notoriamente inferior a la
volatilidad con datos anuales. En particular, estos autores muestran en su figura 4.2 en
p. 109 que la desviación estándar anualizada de retorno accionario cae desde 18% para
horizonte de un año, a 13% para horizontes de 50 años (que es el relevante para
pensiones). (b) Omite la correlación positiva entre rentabilidad y nivel de la pensión
mínima que se observa a plazos de 5 a 10 años: si al país le va mal, la rentabilidad
empeora, pero los salarios reales y la posición fiscal también lo hacen, llevando al
sistema político a reducir el crecimiento del monto real de la pensión mínima. La nota
7 de Zurita (1994) menciona otros factores que afectan la volatilidad estimada.
11 Ellos suponen que el PIB real crecerá a 5,5% anual en 2004-2010 y a 5,0%
anual en 2011-2020. El PIB de 2004 fue $ 57.357 millones de pesos.
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
with Chile’s
unusualVALDÉS
electoral rules.
SALVADOR
61
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
El Fondo
Monetario
Internacional
publicóitself
en 2005
propia proyecgovernment during
the 1990s.
Moreover,
the coalition
wassuinitially
ción,
utilizando
algunos
resultados
de
la
encuesta
ya
citada.
El and
gasto fiscal
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s
, paraofel that
período
2020-2030,
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esperado
pensiónthe
mínima
del SCIforce
1980s, so
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initial
motivation
PIB
,
cifra
dentro
del
rango
propuesto
por
Wagner
(1991).
0,30%
del
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
parties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
over social
issues, such
as the mínima
legal status
divorce
and access to birth
b) Subsidio
de pensión
en elofsistema
antiguo
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
presidency and El
a majority
in the Chamber
Deputies
(the legislative
house del PIB
“déficit operacional”
delof
sistema
antiguo
alcanzó a 2,70%
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by 2004
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forEl16
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Byla the
standards
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(FMIvote)
, 2005).
resultado
subsección
anterior
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less
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de pensión much
mínima
a pensionados
sistema antiguo
el 11,5% del
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the Concertación
is
geriatric,
bearing
the
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of
miscellaneous
operacional (= 0,31/2,70) en el escenario medio. El resto del déficit
corruption
chargeses against
including
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operacional
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las pensiones
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that goes
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“déficitfor
operacional”
También estima
el FMI
long. One
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antiguo,
los coalition
años 2020-2030,
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Any
of these forces, or some combination of them, could indeed
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del gasto
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the coalition’s
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for a number
of reasons.
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del sistema
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In the first
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the ChileanPor
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Cone
and jóvenes
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el sistema
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in first months
of 2003.
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que los
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may la
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in 2005
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que recién
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of the issues
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al subsidio
de pensión
democratic
legacy
of the
Pinochet
era —including
theAdemás,
renowned
mínima,
pero son
mayores
de 60M/65H
años de edad.
el monto de
la pensión mínima sube con el salario real e incluso más rápido, acercándose
su gasto a la tasa de variación del PIB, mientras que el gasto en pensiones
fórmula se reajusta por inflación solamente y disminuye en relación al
PIB. Por otro lado, la esperanza de vida de los beneficiarios de pensión
mínima puede ser menor que la de quienes reciben pensiones fórmula, porque han sido más pobres toda la vida y han tenido peor nutrición y atención médica.
Mostraremos dos escenarios. En la “estimación baja”, la participación del gasto fiscal en pensión mínima dentro del déficit operacional se
mantiene en la cifra media para 2004, que es 11,5%. En ese caso el gasto
fiscal proyectado es 0,8% × 0,115 = 0,092% del PIB. En cambio, en la “estimación alta” supondremos que domina una eventual menor edad promedio de
los beneficiarios de pensión mínima en el INP, de forma que el gasto en los
beneficiarios de pensiones fórmula se diluye al 4% real anual como proporción del PIB. En este caso la participación del gasto en subsidio de pensión
mínima dentro del déficit operacional del sistema antiguo se duplica hasta
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
62
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s
unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
23% enduring
el año the
20251990s.
(año central).
Estathe
proporción
que initially
el gasto fiscal
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Moreover,
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PIB
en
2020-30.
en
pensión
mínima
del
sistema
antiguo
será
0,184%
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galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
1980s, so as time passes, the compelling force of that initial motivation
might c)
naturally
weaken.
In addition,
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Pensiones
asistenciales
para
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parties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
over social issues,
such as
legal status
divorce
and en
access
to birth
El gobierno
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informado
que of
el gasto
fiscal
pensiones
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Finally,
by
the
2005
elections,
the
Concertación
will
have
held
the
ciales (no contributivas) para 2004 se estima en 0,42% del PIB. Sin embargo,
presidency
andpensiones
a majorityasistenciales
in the Chamber
Deputies
(the legislative
house edad,
muchas
no of
llegan
a personas
de la tercera
electedsino
byque
popular
vote) for 16
years. By
the standards
of multiparty
a discapacitados,
deficientes
mentales
y otros menores
de 65 años.
coalitions
anywhere,
much
less yamong
Latin
Los datos
de Riesco
(2005)
Dirección
de America’s
Presupuestospresidential
(2006b) indican
systems,
is geriatric,
the scars
miscellaneous
quethe
los Concertación
beneficiarios de
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en laoftercera
edad son unos
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against
members, including
of esta
240 milcharges
de los 451
mil beneficiarios,
es decir un the
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Incorporando
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rights
from five
coalition’s
deputies in en
2002,
the sido
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el gasto
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asistenciales
2004and
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general
disillusionment
that goes with holding the reins of power for so
0,22%
del PIB.
long. One might
that theproyectó
coalitionun
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to expire.
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2025, el then,
Any
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or some combination
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them, could
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PIB. Suponiendo
que todo este
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a la cifra
les
de 0,60%
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these Concertación,
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we do not regard
these factors
de 2004
debe al efecto del
de la población,
y que elasmonto
necessarily
devastating
to the
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of reasons.
PIB, entonces
destinado
a menores
de coalition’s
65 años sesurvival
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first place,
the
Chilean
economy
has
come
through
the
last
five
0,40% del
que rebajar la proyección del FMI (2005) a (0,60 – 0,20) =years
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better
shape than that of any of its Southern Cone neighbors, and
en 2025.
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first months
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Concertación
may well
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in 2005
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el gasto
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en credit
pensiones
solidarias.
economic
stewardship.
Next, many
thefiscal
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surrounding
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rango de escenarios,
el of
gasto
en pensiones
se
democratic
legacyentre
of 0the
Pinochet
eradurante
—including
the 20
renowned
los próximos
años. El Cuaincrementará
y 0,09%
del PIB
dro Nº 3 también muestra que la exclusión del gasto fiscal en subsidio de
pensión mínima del sistema antiguo implicaría proyectar un incremento en el
gasto fiscal en pensión mínima de 0,17% del PIB (escenario central), es decir
más del triple de lo proyectado considerando la desaparición gradual del
sistema antiguo.
El gasto en pensiones asistenciales se incrementará en 0,18% del
PIB. La tasa de aumento del gasto fiscal total en pensiones mínimas (12% en
el escenario promedio) es mucho menor que la tasa de aumento del gasto en
pensiones asistenciales (81%). Es posible que ello se explique por la mejor
rentabilidad del sistema de capitalización individual y por el gradual incremento de densidad de cotizaciones que ha permitido la mayor eficiencia y
equidad de sus beneficios.
Sumando, el conjunto de los gastos del pilar solidario aumenta su
participación en el PIB en 37% en 20 años para un escenario central (promedio del bajo y alto), como corresponde esperar del proceso de envejecimiento que se cree sufrirá la sociedad chilena.
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
with Chile’s
unusualVALDÉS
electoral rules.
SALVADOR
63
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
CUADRO Nº 3:
EN EL GASTO FISCAL TOTAL EN PENSIONES SOLIDARIAS: CHIgovernment
during the TENDENCIA
1990s. Moreover,
the coalition itself was initially
LE 2004-2025
galvanized around opposition
to
the
Pinochet
regime
of de
the10%
1970s
(% del PIB de cada año; no considera
el alza
de abriland
de 2006)
1980s, so as time passes, the compelling force of that initial motivation
might naturally weaken. In addition, the Concertación,
component
Año 2004 and even its
2020-2030
(esc. central) are (sin
alza de 10%
en 2006)
parties —most notably the Christian Democrats—
internally
divided
Pensión
mínimasuch
en sist.
individual
0,08%
0,30%
over social
issues,
as capit.
the legal
status of
divorce and access
to birth
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación Estimación
will have heldEstimación
the
presidency and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative
housealta
baja
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
Pensión mínima en sistema antiguo
0,31%
0,09%
0,18%
coalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential
subsidio pensión is
mínima
0,39%
systems, Total
the Concertación
geriatric, bearing
the scars of0,39%
miscellaneous0,48%
corruption
charges
against
members, including
the stripping
Pensiones
asistenciales
ancianos
0,22%
0,40% of
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
Total pensiones solidarias
0,61%
0,79%
0,88%
general disillusionment that goes with holding the reins of power for so
Memorándum:
long. One
might conclude, then, that the coalition is simply ready to expire.
“Déficit operacional” depurado de
Any of these forces, or some combination of them, could indeed
subsidios de pensión mínima en
undermine
Concertación, but we do2,39%
not regard these
sist.the
antiguo
0,71% factors as
0,62%
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
Gasto en bonos de reconocimiento
1,13%
0,10%
In the first place, the Chilean economy has come through the last five years
in far better shape
than
that4 en
of FMI
any (2005)
of its para
Southern
Cone
Fuente:
Tabla
cifras en
letraneighbors,
normal; esteand
estudio para
cifras en
cursiva.
employment
and
growth figures rebounded in first months of 2003. The
Concertación may well be in a position in 2005 to claim credit for good
Sin embargo, la magnitud absoluta del incremento del gasto fiscal
economic stewardship. Next, many of the issues surrounding the nontotal en el pilar solidario es apenas 0,23% del PIB (escenario central) en 20
democratic legacy of the Pinochet era —including the renowned
años. Esta cifra es pequeña dentro del gasto global del gobierno central,
que alcanzó a 20,2% del PIB en 2004. Sería perfectamente posible financiar
esta cifra aunque no existiera el “dividendo por término de la transición de
la reforma de 1980”, que en las próximas dos décadas reducirá el gasto fiscal
global.
Estas cifras descartan la siguiente afirmación del Poder Ejecutivo
(2006), que es parte central del diagnóstico presentado a la Comisión de
Reforma Previsional: “La envergadura de los compromisos fiscales futuros
generados por el sistema de pensiones confirma la necesidad de un rediseño (para) contar con (un) financiamiento sostenible” (Poder Ejecutivo,
2006).
Por el contrario, el costo total del pilar solidario sube en forma moderada. Y como se ilustra en la sección 5, el grueso de los compromisos es
generado por decisiones políticas. Un rediseño se justifica, pero por las
inequidades e ineficiencias que mantiene el pilar solidario desde hace muchos años, no por insustentabilidad fiscal.
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
64
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s
unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
Para uso
la sección
5, entregamos
también
government during
theen1990s.
Moreover,
the coalition
itselfuna
wasestimación
initially del
valor
presente
esperado
del
incremento
de
gasto.
Se
trata
de
un
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970sincremento
and
PIB en the
20 años.
Supondremos
con motivation
fines de ilustradelpasses,
1980s,deso0,23%
as time
compelling
force ofademás,
that initial
que ese
incremento
continúa
hasta duplicarse
en 40itsaños,
pero que de
might ción,
naturally
weaken.
In addition,
the Concertación,
and even
component
PIB. Usamos
en adelante
el incremento
se mantiene
estable
0,46% deldivided
partiesahí
—most
notably
the Christian
Democrats—
areeninternally
como tasa de descuento una diferencia r – g igual a 2% anual, donde r es la
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
tasa real de descuento de largo plazo y g es la tasa de crecimiento del PIB y
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
de la recaudación fiscal en el largo plazo. El valor presente esperado del
presidency and a majority in the Chamber of Deputies
(the legislative house
incremento de gasto resulta ser 10,1% del PIB12.
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
La última línea del Cuadro Nº 3 revela que el “dividendo por término
coalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential
de la transición” correcto es 2,39 – 0,67 = 1,72% del PIB por concepto de
systems, the Concertación is geriatric, bearing the scars of miscellaneous
déficit operacional, más 1,13– 0,10 = 1,03% del PIB por concepto de bonos de
corruption charges against members, including the stripping of
reconocimiento. El total del “dividendo por término de la transición” alcanza
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
a 2,75% del PIB. Chile enfrenta el problema de qué hacer con estos recursos,
general disillusionment that goes with holding the reins of power for so
que son permanentes: ¿bajar impuestos o iniciar otros programas de gasto
long. One
might
conclude, caso,
then, that
the coalition
is simply
fiscal?
En cualquier
el incremento
esperado
de ready
gasto to
enexpire.
subsidios del
Anysolidario
of thesedel
forces,
or de
some
combination
them,a could
indeed
pilar
sistema
pensiones
es muy of
inferior
esta suma.
undermine the
Concertación,
but
we
do
not
regard
these
factors
as
Esto tiene relación con otra afirmación de la Dirección de Presupuesnecessarily
devastating
to
the
coalition’s
survival
for
a
number
of
reasons.
tos (2006a): “Además, no existen antecedentes que permitan anticipar que
In the tales
first place,
the Chilean
economy
comerevertirse
through the
five years
tendencias
(alto costo
fiscal)has
puedan
en last
el tiempo,
sino que
in far más
better
shape
than thatprobable
of any que
of its
Cone
neighbors,
bien
es altamente
se Southern
profundicen
(…)”.
O sea, eland
gobierno
employment
growthelfigures
rebounded
in firstdemonths
of 2003.que
The
no tomaand
en cuenta
“dividendo
por término
la transición”,
el CuaConcertación
may
well
be
in
a
position
in
2005
to
claim
credit
for
good
dro Nº 3 estima en 2,75% del PIB.
economic stewardship. Next, many of the issues surrounding the nondemocratic legacy of the Pinochet era —including the renowned
4. Atribución errónea de gastos a la reforma de 1980
En el diagnóstico ofrecido a la Comisión de Reforma Previsional, el
Poder Ejecutivo (2006) sostiene que “el déficit total del sistema de pensiones entre 2005 y 2010 alcanzará a 4,8% del PIB, superando ampliamente las
expectativas iniciales respecto de los efectos del proceso de reforma previsional (de 1980)”. Además, la Dirección de Presupuestos (2006a) afirma que
“El efecto fiscal de la transición previsional (…) ha sido elevado y constituye una de las experiencias más costosas en esta materia en América Latina”.
4.1 No corresponde atribuir el gasto en programas no reformados en 1980
Según el mismo Poder Ejecutivo (2006), el déficit en las pensiones de
carabineros, gendarmes y militares alcanzará a 1,3% del PIB. Esto no puede
40
∞
t
calcula como VPE = ∫ (—) • 0,23 • e–0,02t dt + e–0,02•40 • ∫ 0,46 • e–0,02t dt =
0 20
40
(5,5 + 4,6)% del PIB.
12 Se
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
with Chile’s
unusualVALDÉS
electoral rules.
SALVADOR
65
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
atribuirse
1980, porque
estos regímenes
de initially
pensión no fuegovernment
duringa la
thereforma
1990s. de
Moreover,
the coalition
itself was
13. La reforma de 1980 afectó solamente
ron
reformados
en
esa
oportunidad
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
lasas
pensiones
civiles.
1980s, so
time passes,
the compelling force of that initial motivation
Como
el
Pilar
Solidario
fue reformado
en component
1980, también hay
might naturally weaken. In addition,
the tampoco
Concertación,
and even its
que
restar
el
gasto
en
pensiones
asistenciales
y
subsidios
pensión míniparties —most notably the Christian Democrats— are internallydedivided
INP
.
La
suma
de
los
gastos
permanentes
en
el
Pilar
ma
que
hace
el
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birthSolidario
el año
es predicha
porthe
el Concertación
mismo Poder will
Ejecutivo
(2006)
control. para
Finally,
by 2025
the 2005
elections,
have held
theen 0,4%
PIB aen
pensiones
asistenciales,
0,12%(the
dellegislative
PIB en pensiones
del and
presidency
majority
in the
Chamber ofmás
Deputies
house mínimas
del
sistema
nuevo.
Según
las
cifras
de
la
sección
3,
a
ello hay que
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
PIB
en
pensiones
mínimas
del
sistema
antiguo.
sumar
0,38%
del
coalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential
Al analizar datos
de varios
años,the
tampoco
corresponde
atribuir a la
systems, the Concertación
is geriatric,
bearing
scars of
miscellaneous
reforma
de
1980
los
aumentos
reales
de
pensiones
mínimas.
Ejemplos
corruption charges against members, including the stripping of son el
aumento
realfrom
de 5%
deof
1995
la creación
en 2004inde
un nuevo
programa
parliamentary
rights
five
the ycoalition’s
deputies
2002,
and the
que
incrementó
en
6,3%
las
pensiones
mínimas
para
los
beneficiarios
que
general disillusionment that goes with holding the reins of power for so
14
. Tampoco
atribuirready
a la reforma
de 1980 el
cumplan
75 años then,
long. One
might conclude,
that thecorresponde
coalition is simply
to expire.
costo
fiscal
del
Bono
de
Invierno
de
1998,
el
del
bono
de
$
10.000
de
Any of these forces, or some combination of them, could indeed 2004, ni
el delthe
bono
de $18.000 de but
2006.we do not regard these factors as
undermine
Concertación,
Una
vez
limpiado
el costo de
los programas
permanentes
no reformanecessarily devastating to the coalition’s
survival
for a number
of reasons.
dos
en
1980,
el
déficit
de
pensiones
civiles
no
solidarias
queda
en a lo más
In the first place, the Chilean economy has come through the last five years
entrethat
2005
2010.
cifra es 46%
menor
que la citada
2,6% shape
del PIBthan
in far better
of yany
of Esta
its Southern
Cone
neighbors,
and por el
Poder
Ejecutivo
(2006).
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
Concertación may well be in a position in 2005 to claim credit for good
economic
many
of de
theaumentos
issues surrounding
4.2.stewardship.
Atribuye a laNext,
reforma
el costo
posteriores athe
1981nondemocratic legacy of the Pinochet era —including the renowned
¿Cuánto del déficit residual de 2,6% del PIB entre 2005 y 2010 fue
causado por la reforma de 1980? Ortúzar (1986), resumiendo un estudio
realizado en Odeplan, reporta por primera vez una medición del impacto
fiscal de la reforma de 1980 basado en el déficit de caja del INP. Define este
déficit como la diferencia entre gasto en pensiones e ingresos por cotizaciones en el INP. Esta diferencia fue llamada “déficit operacional del sistema
antiguo”. A ella agregó el egreso de caja por Bonos de Reconocimiento
(sección 4.5), para formar el impacto fiscal total de la reforma.
Sin embargo, este “déficit operacional” atribuye a esa reforma de
1980 el costo de aumentos posteriores a 1981 para las pensiones del siste13
Los sistemas de previsión para militares y policías, en todo el mundo, pagan
pensiones contingentes al cumplimiento de una permanencia mínima que permite a su
empleador recuperar el costo de entrenarlos. Los sistemas contributivos, sean AFP o
INP, no pueden pagar pensiones contingentes sin violar su objetivo principal, que es
financiar pensiones proporcionales al nivel de ingreso recibido en la vida laboral.
14 El incremento para pensionados mayores de 70 años (de 9,3% respecto de
los menores de 70 años) fue creado por el D.L. Nº 3.360 de 1980.
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
66
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s
unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
ma antiguo,
son adicionales
los coalition
aumentositself
de gasto
que generan
government
during que
the 1990s.
Moreover,a the
was initially
automáticamente
las
fórmulas
de
beneficio
del
sistema
antiguo.
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
supongamos
siguiente
1980s, so asPara
timeaclarar
passes,este
the punto,
compelling
force ofelthat
initial escenario
motivationcontrafactual:
ninguna
ley
modifica
el
sistema
antiguo
desde
1980
en adelante, y el
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
tamaño
de
cada
cohorte
de
afiliados
es
constante
en
el
tiempo.
parties —most notably the Christian Democrats— are internally
dividedEn ese
escenario,
el gasto
anual
pensiones
deland
INPaccess
sin subsidios
over social
issues,
such as
the en
legal
status ofciviles
divorce
to birthhabría
crecido,
a una
tasa
relacionada
aumento de will
los salarios
reales
control.
Finally,
by the
2005
elections,con
theelConcertación
have held
the en la
economía
suChamber
vez por laofabsorción
de nuevas
tecnologías
presidency
and a(empujados
majority in athe
Deputies (the
legislative
house proelectedductivas).
by popular
fora que
16 years.
By thedestandards
Esto vote)
se debe
las fórmulas
beneficio of
delmultiparty
sistema antiguo
coalitions
anywhere,
muchcomo
less una
among
Latin America’s
presidential
determinan
la pensión
proporción
fija de un “salario
base”, y a
systems,
the
Concertación
is
geriatric,
bearing
the
scars
of
miscellaneous
que éste crece a lo largo de los años en la medida en que el salario real
corruption
charges
against crezca.
members,
including
stripping
of
promedio
de la economía
Así, cada
cohortethe
de nuevos
pensionados
parliamentary
frominicial
five ofsuperior
the coalition’s
in anterior.
2002, andAunque
the
tiene unarights
pensión
a la de deputies
la cohorte
la
general
disillusionment
that
goes
with
holding
the
reins
of
power
for
so
pensión se reajuste sólo por inflación una vez concedida, el gasto total en
long. One
might en
conclude,
then, antiguo
that the crece
coalition
is simply readya to
expire. velocipensiones
este sistema
automáticamente
la misma
Anyque
of los
these
forces,base”.
or some
combination
of tamaño
them, could
dad
“salarios
Si además
varía el
de lasindeed
cohortes, el
undermine
the
Concertación,
but
we
do
not
regard
these
factors
gasto agregado sumará esas variaciones, creciendo en definitiva a laasmisma
necessarily
devastating
to the imponible.
coalition’s survival for a number of reasons.
tasa que
la masa salarial
In the first place,
the
Chilean
economy
come
through
last five
yearsconceSi por encima de ello una has
o más
leyes
en el the
sistema
antiguo
in far den
better
shape than
that of de
any
of its Southern
Cone
incrementos
generales
pensiones
(por encima
de neighbors,
la inflación)and
a persoemployment
and
growth
figures
rebounded
in
first
months
of alcanzará
2003. Theniveles
nas cuya pensión es mayor que la mínima, el gasto fiscal
Concertación may well be in a position in 2005 to claim credit for good
aún más altos en forma duradera. Si bien estos gastos elevan el déficit
economic stewardship. Next, many of the issues surrounding the nonoperacional del INP, es evidente que no fueron causados por la reforma de
democratic legacy of the Pinochet era —including the renowned
1980, sino por las leyes posteriores. A partir de 1987 hubo varios aumentos
generales de este tipo. El último de ellos ocurrió en mayo de 2006 y es
analizado en la sección 5.4. Inversamente, la lamentable reducción general
de pensiones en 10,9% aplicada en 1985 redujo el déficit del INP, pero ese
resultado tampoco puede ser atribuido a la reforma de 1980. La responsabilidad corresponde a la recesión de 1982-1985, a la consiguiente caída en los
salarios y en los ingresos tributarios, y a la decisión política de hacer participar a los pensionados de la caída de los salarios.
En conclusión, el indicador “déficit operacional” acumula los impactos fiscales de muchas reformas posteriores a la de 1980, por lo que
no es un indicador válido del impacto fiscal de la reforma de 1980. Sin embargo, la Dirección de Presupuestos no ha publicado una descomposición
del gasto de pensiones del INP, en aquella parte causada por las leyes
vigentes en 1980 para el sistema antiguo, y en la otra parte causada por
leyes posteriores.
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
with Chile’s
unusualVALDÉS
electoral rules.
SALVADOR
67
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
4.3. Confunde
impactoMoreover,
para el INP
concoalition
el impacto
a nivel
todo el fisco
government
during theel 1990s.
the
itself
was de
initially
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
El “déficit
también
es of
unathat
medida
errada
del costo fiscal
1980s, so as time
passes,operacional”
the compelling
force
initial
motivation
del
paso
de
reparto
a
capitalización,
porque
confunde
el
impacto
para el INP
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
con
el
impacto
a
nivel
de
todo
el
fisco.
Para
ilustrar
esto,
imaginemos
que
parties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
ANEF
por
concepto
de
“daño
los
aumentos
de
pensiones
logrados
por
la
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
y contenidos
en lathe
leyConcertación
19.882 de 2003
fueranheld
trasladados
al
control. previsional”
Finally, by the
2005 elections,
will have
the
presupuesto
de
la
Subsecretaría
de
Seguridad
Social,
descargando
el
presupresidency and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house
. Enfor
este16caso
hipotético,
“déficit previsional”
reportado
del INP
elected puesto
by popular
vote)
years.
By the elstandards
of multiparty
caído,
el efecto
fiscal presidential
de este traslado es
por anywhere,
el INP habría
coalitions
much
less siendo
amongque
Latin
America’s
15 .
systems,nulo
the Concertación
is geriatric, bearing the scars of miscellaneous
Segundo,
imaginemos
que losincluding
legisladores
bajar of
la tasa de
corruption charges
against
members,
thedeciden
stripping
INP
y
subir
a
la
vez
la
tasa
del
IVA
,
destinando
los
recursos
a
cotización
al
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
INP
.
El
efecto
fiscal
de
esta
medida
combinada
cubrir
el
déficit
creado
en
el
general disillusionment that goes with holding the reins of power for so
es might
nulo, conclude,
si estos cambios
tasa
tienen iselsimply
tamañoready
relativo
correcto. Pero
long. One
then, thatdethe
coalition
to expire.
INP
,
a
pesar
de
que tiene un
esta
reforma
eleva
el
déficit
operacional
del
Any of these forces, or some combination of them, could indeed
efecto
fiscal
nulo.
De
nuevo,
el
indicador
de
Odeplan
confunde
undermine the Concertación, but we do not regard these factors el
asimpacto
INP
con
el
impacto
sobre
el
fisco
como
un
todo.
para
el
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
Enthe
realidad
existen
buenas
para adoptar
medida
In the first place,
Chilean
economy
hasrazones
come through
the lastlafive
yearsindicada
en
este
segundo
ejemplo,
y
ellas
tuvieron
importancia
en
la
reforma
in far better shape than that of any of its Southern Cone neighbors, andde 1980.
Recordemos
que el
financiamiento
opera of
sin2003.
un fondo
employment
and growth
figures
reboundedpor
in reparto
first months
The de pensiones,may
y que
en su
destina
totalidad
del flujo
cotizaciones
de
Concertación
well
be madurez
in a position
in la
2005
to claim
creditdefor
good
losstewardship.
afiliados activos
a pagar
a la tercera
edad. La
economic
Next,
manypensiones
of the issues
surrounding
theausencia
non- de un
16
fondolegacy
de pensiones
que no
ingresos por
democratic
of theimplica
Pinochet
eraexisten
—including
the rentabilidad
renowned . Si el
fisco no aporta los recursos faltantes, ellos se obtienen de un impuesto
oculto a las remuneraciones cubiertas, que se manifiesta en una tasa de
cotización mayor que la que habría cobrado el sistema si hubiera estado
capitalizado y hubiera tenido ingresos por rentabilidad, para un mismo nivel
de beneficios. El fondo de pensiones ausente fue gastado hace muchas
décadas en subsidios para los ancianos y enfermos de esa época, en la
forma de beneficios libres del requisito de tener historias completas de cotización.
Como se respeta el compromiso de pagar pensiones a quienes cotizaron en esa época, se creó una “deuda histórica”, no registrada pero real.
15 Del mismo modo, si el subsidio de pensión mínima para Carabineros, Gendarmería y Fuerzas Armadas fuera trasladado al presupuesto del Ministerio de Defensa, el
déficit del INP caería, pero el déficit fiscal no cambiaría.
16 Estrictamente, los recursos que faltan son la parte del ingreso por intereses
que excede a la parte que debe sumarse al fondo de pensiones para cubrir los pasivos con
los afiliados, que a su vez crecen con la masa salarial cubierta (ver ecuación (8.12) en
Valdés 2002, p. 417).
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
68
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s
unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
Esa deuda
histórica
fue creciendo
a medida
que el financiamiento
del sistegovernment
during
the 1990s.
Moreover,
the coalition
itself was initially
ma
antiguo
se
movió
hacia
reparto.
Esta
deuda
histórica
puede
ser
trasladagalvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
en the
generación
a través
reparto, si el
1980s,dasodeasgeneración
time passes,
compelling
forcedel
of mecanismo
that initial del
motivation
fisco
no
aporta
recursos
y
obliga
al
sistema
antiguo
a
“autofinanciarse”.
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component En
caso lanotably
deuda histórica
es respaldada
con elare
valor
presentedivided
de la recaupartiesese
—most
the Christian
Democrats—
internally
dación
futura
del
impuesto
oculto
a
las
remuneraciones
cubiertas
(Geanokoover social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
plos
et
al.,
1998;
Sinn,
2000;
Valdés,
2005).
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
Enatodo
sistema
deChamber
pensiones
porlegislative
reparto puro
presidency and
majority
in the
of financiado
Deputies (the
houseque no
aportes fiscales
suficientes,
tasathe
de cotización
un impueselectedreciba
by popular
vote) for
16 years.la By
standards contiene
of multiparty
to
oculto
sobre
la
remuneración
del
trabajo
cubierto.
Este
impuesto
se deficoalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential
ne como el valor presente de los intereses que ganaría cada cotización si
systems, the Concertación is geriatric, bearing the scars of miscellaneous
fuera invertida en un portfolio financiero diversificado, entre la fecha en que
corruption charges against members, including the stripping of
se realiza y la fecha en que se paga de vuelta al afiliado en forma de penparliamentary
rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
sión17. El impuesto oculto es con frecuencia entre un cuarto y la mitad de la
general disillusionment that goes with holding the reins of power for so
tasa de cotización requerida por el reparto puro (Sinn, 2000).
long. One might conclude, then, that the coalition is simply ready to expire.
Si el sistema de pensiones es financieramente autónomo, el impuesto
Any of these forces, or some combination of them, could indeed
oculto respalda por sí solo la deuda histórica. Existe otro caso donde el
undermine the Concertación, but we do not regard these factors as
sistema recibe aportes fiscales permanentes, permitiendo que la tasa de cotinecessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
zación contenga un impuesto oculto menor. Si el aporte fiscal fuera suficienIn the temente
first place,
the Chilean
economy
has comeoculto
through
last five
yearsestaría
grande,
estaría libre
del impuesto
y lathe
deuda
histórica
in far respaldada
better shape
that ofgenerales
any of itsy austeridad
Southern Cone
neighbors,
and
porthan
impuestos
en el gasto
público.
employment En
andprincipio,
growth figures
rebounded
in
first
months
of
2003.
The
la obligación de servir la deuda histórica alcanza a toConcertación
may well beindependientemente
in a position in 2005
to claim
forde
good
dos los ciudadanos,
de cuál
sea elcredit
método
financiaeconomic
stewardship.
Next,
many
of
the
issues
surrounding
the
nonmiento de las pensiones elegido hoy. No hay razón para que su
servicio
democratic
legacy
ofdethe
Pinochet
eraremuneraciones
—including cubiertas.
the renowned
ocurra por
medio
impuestos
a las
Por el contrario, es preferible servir la deuda histórica con impuestos generales, porque provocan menos distorsiones en la asignación de recursos y porque
son más equitativos al gravar a los dueños del capital y a los trabajadores
independientes (no cubiertos). Si el tamaño del gasto público fuera eficiente, sería aún mejor servir parte de la deuda histórica con austeridad en los
gastos fiscales y el resto con mayores impuestos generales.
Por esto, se recomienda reformar los sistemas de reparto maduros y
financieramente autónomos, para optimizar los tributos. Una manera de
acercarse a eso es eximir del impuesto oculto a grupos o segmentos de
cotizantes, sea reduciéndoles la tasa de cotización o subiéndoles los benefi17 Más exactamente, el impuesto oculto responde a una diferencia de intereses.
Esta diferencia es la tasa de rentabilidad esperada de la inversión en un portfolio
diversificado, menos la tasa interna de retorno del reparto puro, que es la tasa de
crecimiento de la masa de remuneraciones imponibles. Esta diferencia es positiva en el
largo plazo, para un mismo riesgo, pues de lo contrario habría oportunidades de arbitraje
en el mercado de capitales.
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
with Chile’s
unusualVALDÉS
electoral rules.
SALVADOR
69
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
cios. during
El aporte
requerido
se financiaría
elevando
los impuestos
government
thefiscal
1990s.
Moreover,
the coalition
itself was
initially generales
o
con
austeridad
en
el
gasto
fiscal.
Aunque
esta
reforma
elevaría el
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
“déficit
operacional”
del
INP
,
tendría
un
efecto
nulo
a
nivel
de
1980s, so as time passes, the compelling force of that initial motivation todo el
fisco. Además
ventajosa
aumentaría
eficiencia
y la equidad.
might naturally
weaken.sería
In addition,
theporque
Concertación,
and la
even
its component
Sin embargo, al eximir del impuesto oculto a determinados segmenparties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
tos de afiliados, se los beneficia con recursos reales. Este beneficio puede
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
tomar la forma de un aumento de salario líquido. En la reforma de 1980 el
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
beneficiado era aquel que decidiera cambiarse al sistema nuevo. En principresidency and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house
pio, este criterio pudo haber estado lejos de respetar los principios de equielected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
dad y eficiencia. Ésta es una crítica importante a la reforma de 1980, pero no
coalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential
tiene relación alguna con el déficit de la transición (Valdés 2002, pp. 559systems, the Concertación is geriatric, bearing the scars of miscellaneous
561).
corruption charges
against
members,
including
the stripping
of ni de
La reforma
de 1980
no incluyó
ajustes explícitos
de impuestos
parliamentary
rights
from
five
of
the
coalition’s
deputies
in
2002,
and
the
18
gasto público . Según el director de Presupuestos de la época, la reforma
general se
disillusionment
that goes
the reins
for PIB
so , que el
financió destinando
una with
parte holding
del superávit
fiscalofdepower
5,0% del
long. One
might
conclude,
then,
that
the
coalition
is
simply
ready
to
expire.
fisco había alcanzado gracias a que el crecimiento rápido de 1976-1980 elevó
Any
of thesetributarios
forces, orysome
of them,cierta
couldausteridad,
indeed en el
los ingresos
a que combination
el gobierno mantuvo
undermine
the
Concertación,
but
we
do
not
regard
these
factors
sentido de evitar que los gastos crecieran tan rápido como losasingresos
necessarily
devastating
to the coalition’s
for autoridades
a number ofdereasons.
(Diamond
y Valdés-Prieto,
1994). survival
Las propias
la época declaIn the first
place,
the
Chilean
economy
has
come
through
theera
lastbajar
five los
years
raron que uno de los objetivos de la reforma de 1980
impuestos
in far better
shapecubierto,
than that
of lo
any
of bajarían
its Southern
neighbors,y and
al trabajo
para
cual
la tasaCone
de cotización
cubrirían la
employment
and growth
figures
rebounded in first months of 2003. The
diferencia
con fondos
generales.
Concertación may
be inhasta
a position
in 2005
to claim
for good
Bastawell
lo dicho
aquí para
concluir
que elcredit
indicador
“déficit opeeconomic
stewardship.
many
of the issues
surrounding
racional
del INP”Next,
no mide
correctamente
el impacto
fiscal the
de lanonreforma de
1980,legacy
en aquelofcomponente
que redujo
el impuesto al
trabajo
cubierto. Este
democratic
the Pinochet
era —including
the
renowned
error nació en 1986 en Odeplan, y fue heredado por quienes aceptaron su
metodología, por ejemplo Diamond y Valdés-Prieto (1994, p. 280), Holzmann
(1997), Arenas y Marcel (1999)19, Acuña e Iglesias (2000, p. 466), y Poder
Ejecutivo (2006). La literatura económica más reciente lo superó.
4.4. La forma correcta de medir el costo fiscal del paso de reparto a capitalización
La capitalización se define como un mecanismo de financiamiento
donde la institución previsional acumula derechos de propiedad transables
18
Hubo una excepción: durante 1981-1984 se aplicó, por seguridad fiscal, un
pequeño impuesto al trabajo remunerado de quienes se cambiaron al sistema nuevo y
gozaron de un aumento en el salario líquido. Este impuesto transitorio tuvo alta correlación a nivel individual con las transferencias causadas por la reforma misma. Su recaudación no está incluida en la cifra de 1,7% para 1982.
19 “El desbalance fiscal generado por la reforma de pensiones (de 1980) ha sido
sustancial. Entre 1981 y 1998 promedió 5,5% del PIB” (Arenas y Marcel, 1999, p. 160
al pie de Tabla 3).
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
70
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s
unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
para responder
a cada
pasivo
que asume
con sus afiliados.
un sistema
government
during the
1990s.
Moreover,
the coalition
itself was En
initially
financiado
por
reparto,
la
adopción
de
la
capitalización
provoca
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s un
anddéficit
la transición.
El motivoforce
es que
requiere
cotizacio1980s,desocaja
as durante
time passes,
the compelling
of se
that
initialdesviar
motivation
nes
desde
el
pago
de
pensiones,
hacia
la
formación
de
nuevos
fondos
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component de
Estos fondos
pueden ser
administrados
la misma
institución
partiespensiones.
—most notably
the Christian
Democrats—
are por
internally
divided
INP
)
o
por
instituciones
nuevas
(como
las
AFP).
Cuando
(el
mismo
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth no se
obliga
a todos
los2005
cotizantes
a cambiarse
al sistemawill
nuevo,
control.
Finally,
by the
elections,
the Concertación
have sino
heldsólo
the a las
nuevas
generaciones,
transición
aproximadamente
45 años
(en Chile
presidency
and
a majority inlathe
Chamberdura
of Deputies
(the legislative
house
duraría
desde
1981
hasta
2025,
aproximadamente).
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
¿Cómo se much
mide elless
impacto
fiscal
de una
transiciónpresidential
cualquiera desde
coalitions anywhere,
among
Latin
America’s
reparto
a capitalización?
Una aproximación
simplista
las cotizaciones
systems,
the Concertación
is geriatric,
bearing the
scars ofserían
miscellaneous
perdidas
por
el
sistema
antiguo,
en
el
año
inicial
de
la
reforma
y como
corruption charges against members, including the stripping of
PIB
(ver
sección
4.5
para
los
años
posteriores).
En
efecto,
si
proporción
del
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
20. Este razonael
sistema
antiguo
no
pierde
cotizaciones,
no
sufre
déficit
general disillusionment that goes with holding the reins of power for so
miento
condujo
a Odeplan
al “déficit
operacional”.
Lamentablemente,
long. One
might
conclude,
then, that
the coalition
is simply
ready to expire. olvida
que
reemplazar
el
impuesto
oculto
por
impuestos
generales
tieneindeed
un impacto
Any of these forces, or some combination of them, could
nulo
a
nivel
de
todo
el
fisco.
undermine the Concertación, but we do not regard these factors as
Conviene presentar
otra manera
de reemplazar
el impuesto
oculto por
necessarily devastating
to the coalition’s
survival
for a number
of reasons.
impuestos
generales.
Ella
consiste
en
permitir
a
ciertos
grupos
de
afiliados
In the first place, the Chilean economy has come through the last five years
sus cotizaciones
el sistema
de reparto
origen a otro
in far trasladar
better shape
than that ofdesde
any of
its Southern
Cone de
neighbors,
and sistema
de
destino.
En
este
caso,
el
sistema
de
origen
sufre
dos
déficits
de caja:
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
el
primero
es
por
pérdida
de
impuesto
oculto,
y
al
ser
cubierto
con
un
Concertación may well be in a position in 2005 to claim credit for goodaporte
fiscalstewardship.
se evita la insolvencia
y se
una mayor
eficienciathetributaria.
economic
Next, many
of gana
the issues
surrounding
non- El
segundo
déficit
es
por
la
pérdida
del
resto
de
la
cotización,
pero
no
pone en
democratic legacy of the Pinochet era —including the renowned
juego la solvencia porque está compensado en valor presente por una reducción igual del pasivo con los afiliados: ahora el sistema debe menos
pensiones, en la magnitud indicada por la fórmula de beneficio.
El primer déficit de caja no depende en nada del tipo de financiamiento del sistema de destino, que puede ser capitalización parcial, capitalización
pura, o reparto puro. El método de financiamiento en el sistema de origen,
en cambio, controla el impacto de este déficit sobre la solvencia del sistema.
En efecto, si el sistema de origen hubiera sido financiado por capitalización
pura o si aportes fiscales permanentes hubieran reemplazado con anteriori20 Las cotizaciones desviadas deben medirse por diferencia con el escenario
contrafactual donde las nuevas generaciones de jóvenes se incorporan al sistema antiguo. Por otro lado, cuando el porcentaje de los cotizantes antiguos que se cambia al
nuevo sistema aumenta durante una fase intermedia, existe un efecto contrario pero
transitorio: cada ampliación de cobertura del sistema nuevo inicia un nuevo déficit de
transición, que se suma al ya existente. Este efecto se dio en Chile durante unos pocos
años, pero terminó de operar a mediados de los 80.
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
with Chile’s
unusualVALDÉS
electoral rules.
SALVADOR
71
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
dad elduring
100%the
del 1990s.
impuesto
oculto, este
afiliados
habría afectagovernment
Moreover,
thetraslado
coalitiondeitself
was no
initially
do
la
solvencia
del
sistema
que
pierde
afiliados.
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
Respecto
al segundo
déficit de
caja,ofanalicemos
traslado de afilia1980s, so as time
passes,
the compelling
force
that initialunmotivation
dos
a
un
sistema
financiado
en
parte
o
en
todo
por
capitalización,
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component que no
otorga subsidios.
Definamos
las cotizaciones
“puras” son
aquella parte
parties —most
notably the
Christianque
Democrats—
are internally
divided
de
la
cotización
que
para
el
afiliado
no
es
impuesto
oculto,
sino
ahorro para
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
la
vejez.
El
tamaño
del
déficit
por
desviación
de
cotizaciones
puras
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held thesí depende del
de financiamiento
por el
sistema
de destino:
presidency
andsistema
a majority
in the Chamberutilizado
of Deputies
(the
legislative
house a medida
que
éste
usa
capitalización
en
menor
grado,
requiere
menos
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multipartyrecursos
paraanywhere,
formar nuevos
de pensiones.
tamaño delpresidential
déficit de caja por
coalitions
muchfondos
less among
Latin El
America’s
de cotizaciones
puras
es el único
que of
tiene
relación con el ausystems,desviación
the Concertación
is geriatric,
bearing
the scars
miscellaneous
mento
en
el
grado
de
capitalización.
No
tiene
relación
con
el tamaño
corruption charges against members, including the stripping
of de la
deuda
histórica.
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
La conclusión
es quewith
el impacto
del paso
de reparto
a capitaligeneral disillusionment
that goes
holdingfiscal
the reins
of power
for so
zación
mide porthen,
los recursos
captadosispor
los fondos
que
se empiezan a
long. One
mightseconclude,
that the coalition
simply
ready to
expire.
acumular
en
el
sistema
de
destino
(Valdés,
2002,
pp.
574-586).
En cambio, el
Any of these forces, or some combination of them, could indeed
criterio
del
“déficit
operacional”,
que
es
la
pérdida
de
cotizaciones
undermine the Concertación, but we do not regard these factors aspor parte
del sistema
de origen,
un ítem
muy distinto:
el impacto
fiscal de redunecessarily
devastating
to the suma
coalition’s
survival
for a number
of reasons.
cir
el
impuesto
oculto.
In the first place, the Chilean economy has come through the last five years
in far better shape than that of any of its Southern Cone neighbors, and
El caso
la reforma
de 1980
en Chile
employment
anddegrowth
figures
rebounded
in first months of 2003. The
Concertación may well be in a position in 2005 to claim credit for good
Acuña e Iglesias
(2000)of
reportan
que ensurrounding
Chile el flujo
cotizaciones
economic stewardship.
Next, many
the issues
thede nony 1,5% del PIB
captado
por elofsistema
de destinoera
fue 1,7%
del PIB en
democratic
legacy
the Pinochet
—including
the1982
renowned
en 1983, porque ésa fue la recaudación de cotizaciones por parte de los
nuevos fondos de pensiones (ver su Cuadro Nº 5, p. 468, línea “Contribuciones”)21. El bajo valor para 1983 se explica en parte por la alta tasa de
desempleo de ese año, pero eso habría afectado también la recaudación del
sistema de origen si no hubiera existido reforma en 1980.
Cuando un afiliado abandonaba al sistema antiguo, éste perdía más
que eso, pues perdía también el impuesto oculto. Dicho de otra forma, perdía cotizaciones a su propia tasa, que era 22%. Buena parte de esta tasa era
un impuesto oculto a la remuneración, pues esa tasa excedía en mucho al
valor presente de los beneficios esperados obtenidos con la cotización
(Cheyre, 1988). La reforma de 1980 determinó una tasa de cotización de 14%
para el sistema nuevo. Esta cifra indica, aproximadamente, el monto de la
cotización “pura” que se debe ahorrar bajo supuestos conservadores de
21 La cifra de 1981 fue mucho menor, pues se inicia recién en el mes de mayo
(no en enero). El valor del fondo de pensiones a final de 1981, que suma intereses al
flujo desviado, fue sólo 0,9% del PIB.
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
72
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s
unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
rentabilidad,
alcanzarMoreover,
una pensión
monto itself
similar
a la
del sistema
government
duringpara
the 1990s.
the de
coalition
was
initially
22.
antiguo.
La
tasa
de
14%
estaba
libre
del
impuesto
oculto
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
suma,
el impacto
fiscal inicial
del of
paso
de initial
repartomotivation
a capitalización
1980s, so asEn
time
passes,
the compelling
force
that
se
limitó,
en
1982,
a
los
recursos
captados
por
los
nuevos
fondos de penmight naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
PIB
).
siones
(1,7%
del
parties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
4.5.Finally,
Los años
y el Bono the
de Reconocimiento
control.
byposteriores
the 2005 elections,
Concertación will have held the
presidency and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house
La reforma
1980
un By
componente
más: reconocer
a quienes
elected by popular
vote)defor
16tuvo
years.
the standards
of multiparty
contribuyeron
en much
la parteless
inicial
de suLatin
vida laboral
al sistema
antiguo, las
coalitions
anywhere,
among
America’s
presidential
expectativas
de pensión
que acumularon
Esteof
reconocimiento
systems,
the Concertación
is geriatric,
bearing en
theél.scars
miscellaneouspuede
hacersecharges
de varias against
formas, por
ejemplo con
pensiones
parciales,
corruption
members,
including
thevitalicias
stripping
of de
23 . El costo
monto proporcional
al período
el sistema
antiguo
parliamentary
rights from five
of the cotizado
coalition’sendeputies
in 2002,
and
the
fiscal
de este reconocimiento
es parte
del impacto
de la transición
general
disillusionment
that goes with
holding
the reinsfiscal
of power
for so de
reparto
a capitalización,
como
correctamente
Odeplan.
long. One
might
conclude, then,
that reconoció
the coalition
is simply ready
to expire.
Si these
el reconocimiento
es hecho
con rentas
parciales,
Any of
forces, or some
combination
of vitalicias
them, could
indeedentonces el the
gastoConcertación,
en este reconocimiento
decrece
en el tiempo
proporción
undermine
but we do
not regard
these como
factors
as
, debido a latomortalidad
de lossurvival
afiliados
Además,
del PIB
necessarily
devastating
the coalition’s
fordela sistema
number antiguo.
of reasons.
desviación
cotizaciones
puras
sistema
empieza
In the la
first
place, thede
Chilean
economy
has hacia
come el
through
thenuevo
last five
years a ser
sistema
la caídaCone
en laneighbors,
pensión adeudada
a
in far compensada,
better shape para
than elthat
of anynuevo,
of itspor
Southern
and
cada afiliado.
Estos dos
efectos
causan una
caídamonths
continua
el déficit
employment
and growth
figures
rebounded
in first
of en
2003.
The total
ocasionado
el tránsito
capitalización.
efectos
dominan
si la coConcertación
maypor
well
be in a aposition
in 2005 Estos
to claim
credit
for good
bertura
de cotizaciones
cambia,
promedio
de afiliación
y jubilaeconomic
stewardship.
Next,nomany
of la
theedad
issues
surrounding
the nonción no legacy
cambianof
y lathe
fórmula
de beneficio
no cambia. the renowned
democratic
Pinochet
era —including
Sin embargo, cuando el traslado al sistema nuevo es gradual, cada
reducción de afiliados en el sistema antiguo acelera la acumulación de los
nuevos fondos de pensiones. Además, la acumulación de fondos nuevos
puede acelerarse cuando afiliados trasladados que dejaron de cotizar por
22
Ambas tasas de cotización incluyen la prima del seguro de invalidez y sobrevivencia y los costos de administración. La diferencia de tasas de ahorro para pensiones
continúa siendo cercana a 8% del salario.
23 El “Bono de Reconocimiento” usado en la reforma de 1980 se distingue de
otras formas de reconocimiento en que paga la suma de todos los reconocimientos al
contado, cuando el beneficiario inicia pensión. El pago al contado adelanta el egreso
fiscal. Este adelanto empeora el balance de caja del fisco al principio, a cambio de
adelantar también el “dividendo por término de la transición”. El efecto sobre el
patrimonio fiscal de este adelantamiento de pagos depende de la diferencia entre la tasa
de interés de mercado y la tasa de interés legal del Bono, que es 4% real por año. En
Chile, la tasa legal de 4% anual fue inferior a la tasa de interés del mercado de largo
plazo para bonos del Estado entre 1981 y 2002, pero ha sido superior desde entonces y
la actual curva de rendimientos predice que seguirá siendo inferior durante los próximos
20 años. El impacto fiscal de esta diferencia de intereses no parece ser significativo.
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
with Chile’s
unusualVALDÉS
electoral rules.
SALVADOR
73
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
estar during
desempleados
o inactivos,
vuelven
a cotizar durante
un initially
auge. El primer
government
the 1990s.
Moreover,
the coalition
itself was
efecto
se
dio
en
Chile
hasta
mediados
de
los
años
80
y
el
segundo
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s
and hasta
inicios
de
los
90,
y
ambos
efectos
se
reflejan
en
la
serie
de
recaudación
de
1980s, so as time passes, the compelling force of that initial motivation
PIB
mostrada
por
Acuña
e
Iglesias
(2000,
p.
468).
En
1990cotizaciones
a
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
1992 se notably
dió el máximo
de recaudación
de cotizaciones
en el divided
sistema de AFP
parties —most
the Christian
Democrats—
are internally
para períodos móviles de tres años, que fue 2,26% del PIB. Sin embargo,
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
esta cifra no considera la mortalidad ni la caída en la pensión adeudada a
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
cada afiliado en el sistema antiguo. No existen estudios que cuantifiquen
presidency and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house
estos dos efectos. Una aproximación es medir a qué velocidad cae la suma del
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
déficit operacional más el gasto en liquidar bonos de reconocimiento. Según
coalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential
el Poder Ejecutivo (2006, Anexos, Cuadro Nº 2), esta caída fue de 0,3 % del
systems, the Concertación is geriatric,24bearing the scars of miscellaneous
PIB entre 1998 y 2004 (6 años) . Aplicando esta velocidad al período 1981corruption charges against members, including the stripping of
1991 (10 años), la caída acumulada es de 0,5% del PIB. Restando esto del
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
flujo de cotizaciones al sistema de AFP ya citado se encuentra que en el año
general disillusionment that goes with holding the reins of power for so
1991 el impacto fiscal del paso de reparto a capitalización era 1,76% del PIB.
long. One mightAplicando
conclude,elthen,
that procedimiento
the coalition is al
simply
readyse
to encuentra
expire. que la
mismo
año 2005,
Any
these forces,
some
of them, could indeed
caídaofacumulada
es deor1,2%
delcombination
PIB. Restando esto del flujo de cotizaciones
undermine
the
Concertación,
but
we
do
not
regard
these
factors
25 , se as
al sistema de AFP registrado en 2005, que fue 2,4%
del PIB
encuentra
necessarily
devastating
to
the
coalition’s
survival
for
a
number
of
reasons.
que el costo fiscal del paso de reparto a capitalización fue sólo 1,2% del PIB
In the first
place,
Chilean
economy has
comepara
through
last five
years fiscal
en el
año the
2005.
Una proyección
simple
2008 the
entrega
un impacto
in far better
shape
PIB. that of any of its Southern Cone neighbors, and
de 1,05%
delthan
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
Concertación may well be in a position in 2005 to claim credit for good
Conclusión
economic stewardship. Next, many of the issues surrounding the nondemocratic legacy of the Pinochet era —including the renowned
El impacto fiscal del tránsito de reparto a capitalización es la captación de fondos por parte de los nuevos fondos de pensiones en el sistema
de AFP, menos los efectos de la mortalidad y de la caída en la pensión
adeudada a cada afiliado en el sistema antiguo.
Esta cifra fue 1,7% del PIB en 1982. La estimación gruesa explicada
recién indica un costo cercano a 1,76% en 1991 y a 1,2% del PIB en 2005.
Nuestra proyección para 2008 es 1,05% del PIB. Esta cifra es 78% menor que
el 4,8% del PIB proyectado por el Poder Ejecutivo (2006) para 2005-2010.
Con todo, a pesar de nuestras críticas, expresamos consenso con el
Poder Ejecutivo (2006) en cuanto a que las cotizaciones desviadas al siste24 Es indispensable evitar los años anteriores a 1998 porque en ellos el déficit
operacional subió como porcentaje del PIB. Probablemente ello ocurrió debido a incrementos de pensiones, en especial de pensiones mínimas, asistenciales, bonos de invierno
y a la creación de pensiones para exonerados.
25 Boletín SAFP Nº 189, pp. 57 y 151, para el salario medio imponible mensual
y el número de cotizaciones totales recibidas en octubre (mes con menos estacionalidad). El PIB nominal de 2005 fue 65.549.137 millones de pesos.
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
74
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s
unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
ma nuevo
desde
no Moreover,
aumentarontheel coalition
ahorro nacional,
sino
que fueron
government
during
the1981
1990s.
itself was
initially
un
traslado
de
recursos
del
sector
público
al
privado
(a
los
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s fondos
and de
aporte the
al ahorro
nacional
asociado
reforma
de pensiones
1980s,pensiones).
so as timeElpasses,
compelling
force
of thata la
initial
motivation
—dado
por
el
financiamiento
de
la
transición
vía
aumento
del
saldo fiscal
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
primario—
proviene
de
la
disciplina
fiscal
y
no
de
la
gestión
privada del
parties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
sistema
nuevo.
Por
otro
lado,
se
debe
precisar
que
las
ganancias
rentabiover social issues, such as the legal status of divorce and access to de
birth
lidad
por
diversificación
internacional
sólo
son
alcanzables
con
el
financiacontrol. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
miento
deacapitalización.
el of
origen
del “dividendo
por término
presidency
and
majority in theAdemás,
Chamber
Deputies
(the legislative
house de la
transición”,
que
es
el
excedente
de
caja
que
obtiene
el
fisco
a partir del
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
término
del
pago
de
pensiones
a
cada
cohorte
de
afiliados
del
sistema
coalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential antiguothe
(porConcertación
fallecimiento)
la austeridad
fiscal
en 1976-1980, consystems,
is es
geriatric,
bearing
the adoptada
scars of miscellaneous
vertida
en
permanente
al
inicio
de
la
reforma
de
1980.
Esta
políticaofno fue
corruption charges against members, including the stripping
elegida
en
1990-2006,
sino
en
1980.
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
general disillusionment that goes with holding the reins of power for so
long. One might
conclude, then,
that the coalition
simplyyready
to fiscales
expire.
5. Contabilidad
devengada,
pasivos isfiscales
riesgos
Any of these forces, or some combination of them, could indeed
undermine the
Concertación,
but we
not regard
these factors
as
En general,
se requiere
quedo
el fisco
lleve contabilidad
devengada
necessarily
devastating
to
the
coalition’s
survival
for
a
number
of
reasons.
para que se pueda evaluar correctamente el costo de su generosidad, pues
In the esa
firstcontabilidad
place, the Chilean
economy
comea through
the last fiveoyears
es la única
quehas
obliga
hacer provisiones
reconocer
in far pasivos,
better shape
that ofAmbos
any ofdeben
its Southern
Cone neighbors,
and a los
segúnthan
el caso.
ser cubiertos
con adiciones
employment
and
growth
figures
rebounded
in
first
months
of
2003.
The
fondos de reserva, pues hacen frente al costo de largo plazo. El costo de
Concertación
well be inaalas
position
in transparenta
2005 to claima la
credit
for good
caja de may
esas adiciones
reservas
opinión
pública el
economic
stewardship.
Next,
many
of
the
issues
surrounding
the
noncosto económico verdadero de una medida.
democratic La
legacy
of the
Pinochet eraha —including
the renowned
Dirección
de Presupuestos
tenido logros ejemplares
en moverse desde la contabilidad de caja al “balance ajustado” a partir de 2001, pero
no llega todavía a una contabilidad devengada. En esta sección argumentamos que ciertos conceptos contables introducidos por la Dirección de Presupuestos en relación con los pasivos fiscales a partir de 2001, mucho antes
del auge del cobre, constituyen un retroceso, porque no distinguen adecuadamente entre pasivos contables y riesgos fiscales. Este punto sirve de
base para criticar algunos elementos del proyecto de Ley de Responsabilidad Fiscal en la sección 6.
5.1. ¿Son los gastos futuros en pensión asistencial un pasivo fiscal?
Según varios informes de la Dirección de Presupuestos (2001 en
adelante), respaldados por un artículo conceptual de Arenas y Guzmán
(2003), el programa de pensiones asistenciales (PASIS) sería un “pasivo”
del fisco chileno, en el sentido contable, es decir un pasivo exigible. Mos-
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
with Chile’s
unusualVALDÉS
electoral rules.
SALVADOR
75
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
traremos
quethecalificar
gastosthe
futuros
de pasivo
es incorrecto
government
during
1990s. esos
Moreover,
coalition
itself was
initially y que
además
es
un
retroceso
costoso
porque
aumenta
la
probabilidad
de que en
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
el futuro
fisco pierda
el poco margen
quemotivation
posee respecto de
1980s, so
as timeel passes,
the compelling
forcedeofmaniobra
that initial
ese
gasto.
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
Guzmán
(2003)
sostienen que
Programa
de Pensiones
parties —most Arenas
notablyy the
Christian
Democrats—
are el
internally
divided
Asistenciales
(PASIS)
sería
un
“pasivo”
del
fisco
chileno,
susceptible
de
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
reportarse
en
su
contabilidad
como
pasivo.
Sustentan
su
afirmación
en
que
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
esteand
gasto
es directo,
aunque
implícito.
El calificativo
de “directo”
presidency
a majority
in the
Chamber
of Deputies
(the legislative
housesignifica
que
el
gasto
debe
afrontarse
en
toda
circunstancia,
en
el
sentido
de que no
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
hay
un
suceso
gatillador
para
este
gasto.
El
calificativo
de
“implícito”
coalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential signisi bien pagar
no bearing
es una obligación
establecida
en un contrasystems,fica
theque
Concertación
is PASIS
geriatric,
the scars of
miscellaneous
to,
es
un
compromiso
moral
para
con
los
indigentes
ancianos,
corruption charges against members, including the stripping yaofasumido
por el sistema
político
la opinión
pública.
parliamentary
rights from
fiveante
of the
coalition’s
deputies in 2002, and the
Mostraremos
que
estas
definiciones
no son
general disillusionment that goes with holding the reins
of aceptadas
power forpor
so ningún
país
ni por
ningunathen,
organización
de expertos
fiscales,
incluyendo
long. One
might
conclude,
that the coalition
is simply
ready
to expire. el Fondo
Monetario
Internacional
y
la
OCDE,
y
que
ello
ocurre
por
sólidas
razones.
Any of these forces, or some combination of them, could
indeed
undermine the Concertación, but we do not regard these factors as
Crítica
1: Es contrario
a las normas
contables
aceptadas
necessarily
devastating
to the coalition’s
survival
for a generalmente
number of reasons.
In the first place, the Chilean economy has come through the last five years
El apunte
Contabilidad
I en laCone
Universidad
Católica,
in far better shape
than del
thatcurso
of any
of its Southern
neighbors,
and de los
26
profesores
Julio
Gálvez
y
Vivian
Clarke,
define
pasivo
contable
como
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. The :
Concertación may well be in a position in 2005 to claim credit for good
Una obligación
la [organización]
terceras the
personas,
economic stewardship.
Next, de
many
of the issues hacia
surrounding
nonde pagos en efectivo, en bienes o servicios, por un monto
democratic legacy of the Pinochet era —including the renowned
posible de cuantificar con razonable grado de precisión, con
vencimiento en un momento futuro razonablemente definido.
Se deduce que si el deudor está autorizado a manejar el plazo y/o el
monto de la obligación, entonces el plazo no podría ser “razonablemente
definido” ni el monto ser “cuantificado” con razonable grado de precisión.
En ese caso, aunque exista una obligación en un sentido amplio, e incluso
aunque pueda justificarse separar parte del patrimonio bajo la denominación
de “reserva”, ella no es un pasivo contable27.
26 Gálvez, J. y V. Clarke (varios años), Contabilidad Financiera para la Dirección de Empresas, Apunte Escuela de Administración de la Pontificia Universidad
Católica de Chile, Santiago.
27 Un ejemplo de esto último lo constituyó la deuda subordinada de los bancos,
que hasta mediados de los años 90 se pagaba al ritmo de las utilidades que tuviera el
banco. Esto creaba incentivos a no tenerlas, con el fin de postergar el plazo de pago.
Por este mismo motivo, esta deuda no se reportaba en el balance. El saldo pendiente
está fuera del balance, en una nota a los estados financieros. Agradezco este ejemplo al
profesor Gustavo Maturana.
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
76
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s
unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
En casothe
de 1990s.
la pensión
asistencial,
su gasto itself
futurowas
tieneinitially
las siguiengovernment during
Moreover,
the coalition
tes
propiedades:
el
monto
de
la
pensión
nominal
mensual
está
autorizado
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and en
Ley
Presupuesto,
es anual (expira
a final
año).motivation
Los gastos más
1980s,laso
asde
time
passes, theque
compelling
force of
that de
initial
lejanos
en
el
tiempo
no
están
autorizados
hasta
que
los
legisladores
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its componentapruelas leyes
de presupuestos
los años respectivos.
partiesben
—most
notably
the ChristiandeDemocrats—
are internally divided
En
el
pasado,
las
sucesivas
leyes
presupuestos
y otras
leyes han
over social issues, such as the legal status
of de
divorce
and access
to birth
dictado
reajustes
de
magnitud
variable
en
relación
a
la
variación
del
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held theíndice
de salarios
margen
de maniobra
puede
valioso para
presidency
and a medios.
majority Ese
in the
Chamber
of Deputies
(theser
legislative
housepreservar
la
solvencia
fiscal,
sobre
todo
en
recesiones,
cuando
caen
los
ingresos
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
fiscales.
Además,
las
leyes
también
han
modificado
muchas
veces
coalitions anywhere, much less among Latin America’s presidentiallos re28
que en este caso el
quisitos
para acceder isa geriatric,
este beneficio
systems,
the Concertación
bearing. Se
theconcluye
scars of miscellaneous
pagador,
que
es
el
Estado,
puede
manejar
el
monto
del
pago futuro
corruption charges against members, including the stripping
of y sus
condiciones
de
acceso.
Ello
implica
que
esos
gastos
futuros
esperados
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the no
sondisillusionment
un pasivo, según
normas
contabilidad
generalmente
general
thatlasgoes
withdeholding
the reins
of power aceptadas.
for so
Peroconclude,
¿no existe
acaso
moralready
y social
para con los
long. One might
then,
that un
the compromiso
coalition is simply
to expire.
? Claro
que indeed
sí, pero ese
ancianos
en pobreza,
con la PASIS
Any of these
forces, de
or ayudarlos
some combination
of them,
could
compromiso
moral
no
especifica
un
monto
que
pueda
ser
exigido
undermine the Concertación, but we do not regard these factors aspor un
anciano
ante un tribunal
si no lo recibe
en for
forma
oportuna
íntegra. Ese
necessarily
devastating
to the coalition’s
survival
a number
of ereasons.
compromiso
moral
está
en
similares
condiciones
que
el
gasto
público
In the first place, the Chilean economy has come through the last five yearsfuturo
salud,
donde
también
ha propuesto
calificarCone
a esos
subsidiosand
como un
in far en
better
shape
than
that ofse any
of its Southern
neighbors,
“derecho
ciudadano”,
incluso
de
acceso
universal.
Aunque
una
ley
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. Thecalifique de “derecho
a los insubsidios
salud,
ellos
serán un
Concertación
may well ciudadano”
be in a position
2005 to de
claim
credit
fornogood
verdadero
pasivo fiscal
a cada posible
economic
stewardship.
Next,hasta
manyque
of setheentregue,
issues surrounding
thebeneficiario,
nonun
derecho
de
propiedad
sobre
aquél.
democratic legacy of the Pinochet era —including the renowned
Un derecho de propiedad incluye, al menos, la expectativa fundada
de ganar una demanda al fisco en caso de no entrega oportuna y completa.
Desde 2004 el plan AUGE parece ofrecer esto respecto de una lista finita de
tratamientos. Sin embargo, hay matices. Es posible que el protocolo del
AUGE todavía deje espacios al Estado para reducir la calidad del servicio,
aunque ése no fue el espíritu de lo anunciado a la ciudadanía. Además, un
verdadero pasivo también incluye el derecho a exigir compensación por
expropiación en caso de que alguna nueva ley reduzca el beneficio o lo
grave con tasas o cargas discriminatorias en comparación con otras rentas.
No es claro que este segundo requisito se cumpla respecto a los subsidios
previstos en el plan AUGE. En efecto, si una nueva ley o norma retirara una
enfermedad de la lista de patologías cubiertas por el AUGE, o si el Estado
rebajara el costo estimado de la atención por debajo del costo, una persona
que quede sin atención debido a estos cambios normativos ¿ganaría una
28 Por ejemplo, en abril de 2006, el gobierno de Bachelet eliminó la lista de
espera para el cupo de la pensión asistencial.
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
with Chile’s
unusualVALDÉS
electoral rules.
SALVADOR
77
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
compensación
accionando
tribunales
contra
fisco? Es progovernment
during themonetaria
1990s. Moreover,
theencoalition
itself
waselinitially
bable
que
no.
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
La diferencia
decompelling
naturaleza entre
contables
y las obliga1980s, so as time
passes, the
forcelos
of pasivos
that initial
motivation
ciones
morales
tiene
una
consecuencia:
al
admitir
el
deudor
que
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its componenttiene un
pasivo, eleva
la probabilidad
que en el futuro
tribunales
lo obliguen a
parties —most
notably
the ChristiandeDemocrats—
are los
internally
divided
pagar
compensación
al
beneficiario,
por
ejemplo
cuando
una
nueva ley o
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
norma
reduzca
el
valor
esperado
del
desembolso.
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
matices
en la of
obligación
de continuar
la entrega
presidency and También
a majorityhay
in the
Chamber
Deputies moral
(the legislative
house
PASIS
depende
de
requisitos,
que
pueden
de
subsidios.
El
acceso
a
la
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty variar
en el
tiempo con
nuevaless
legislación
con laAmerica’s
rigurosidadpresidential
de su implementacoalitions
anywhere,
much
among yLatin
Por ejemplo, una
vez que deja
de ser
reevaluar condiciones
systems,ción.
the Concertación
is geriatric,
bearing
thenecesario
scars of miscellaneous
de
pobreza
cada
tres
años,
la
obligación
moral
de
continuar
pagándola
aucorruption charges against members, including the stripping
of
menta;
así
como
también
cuando
se
eliminan
los
cupos.
Estos
matices
afecparliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
la magnitud that
del “riesgo
fiscal”.
La diferencia
es que
al estar
general tan
disillusionment
goes with
holding
the reins of
power
for soel riesgo
fiscal
fuera
de balance,
éste
puede isser
presentado
tribunal como
long. One
might
conclude,
then, that
theno
coalition
simply
ready toalexpire.
“prueba”
de
que
el
fisco
adeuda
fondos.
Any of these forces, or some combination of them, could indeed
situación es entonces
si sethese
concede
un derecho
de
undermine theLaConcertación,
but we ladosiguiente:
not regard
factors
as
propiedad
sobre
los
beneficios
de
pensión
asistencial,
entonces
habrá
un
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
pasivo
contable.
También
habráhas
pasivo
respecto
otros
gastos que
In the first
place,
the Chilean
economy
comefiscal
through
the lastdefive
years
sean un
derecho
Por ejemplo,
Colombiaand
el derecho
in far better
shape
than para
that el
of beneficiario.
any of its Southern
Coneen
neighbors,
constitucional
a
la
vida
ha
permitido
que
algunos
jueces
obliguen
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. Theal fisco a
pagar may
alimentos
adultos in
pobres.
principio,
podría
crearse tamConcertación
well abeniños
in a yposition
2005 En
to claim
credit
for good
bién
un “derechoNext,
ciudadano
defensa
nacional
y a la the
seguridad
economic
stewardship.
many aofla the
issues
surrounding
non- personal”,
lo
cual
convertiría
a
los
gastos
futuros
en
defensa
y
policía
democratic legacy of the Pinochet era —including the renowned en otro
pasivo fiscal. Esto muestra que el concepto de “derecho ciudadano”, de
tomarse en forma literal por los jueces, puede llegar a imponer costos y
rigideces muy significativos.
La alternativa es mantener la flexibilidad tradicional, y sostener el
compromiso moral de ayuda a los más pobres en un consenso social más
que en contratos y derechos de propiedad. En ese caso, aunque un donatario tenga una expectativa de recibir una donación positiva, su monto exacto
es decidido en el año correspondiente por el donante (por las autoridades,
en representación de la ciudadanía), considerando el conjunto de la situación económica. Como una mera expectativa de recibir una donación no es
un pasivo exigible, entonces los pagos futuros de PASIS no son deuda
fiscal.
Sin embargo, los “riesgos fiscales” pueden reportarse como “provisiones”, definidas como cuentas segregadas dentro del patrimonio fiscal.
Las provisiones no son exigibles, a diferencia de los pasivos. Para determinar provisiones es necesario cuantificar los “riesgos fiscales” originados en
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
78
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s
unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
compromisos
y sociales.
También
puede justificarse
government
during morales
the 1990s.
Moreover,
the coalition
itself wasacumular
initially reservas
para
respaldar
las
provisiones
originadas
en
riesgos
fiscales.
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
buen
motivo
constituirforce
provisiones
que resulta
ineficien1980s, so asUn
time
passes,
thepara
compelling
of that es
initial
motivation
te
e
injusto
dejar
a
las
futuras
generaciones
la
tarea
de
subir
los
impuestos
o
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
bajar
otros
gastos
para
hacer
frente
a
los
aumentos
de
gasto
previsibles
que
parties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
hemosissues,
llamado
“riesgos
La acumulación
de reservas
para
crear un
over social
such
as thefiscales”.
legal status
of divorce and
access to
birth
ingreso
futuro
por
rendimientos
o
rentabilidades
puede
distribuir
esa
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the carga
en forma
suave en
el tiempo,
evitando
ineficiencias
y facilitando
presidency
and más
a majority
in the
Chamber
of Deputies
(the legislative
houseajustes
graduales
y
preanunciados
a
las
edades
de
elegibilidad
y
porcentajes
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty de
copago.
coalitions
anywhere, much less among Latin America’s presidential
España se obliga
a las empresas
quescars
cargan
el equivalente de
systems, the En
Concertación
is geriatric,
bearing the
ofcon
miscellaneous
un
“riesgo
fiscal”,
es
decir
con
obligaciones
con
un
cierto
componente
corruption charges against members, including the stripping
of de
incertidumbre
o
contingencia
en
cuanto
a
su
exigibilidad,
importe
o
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and thevencimiento,
a realizar una
o “reserva
al interior
general
disillusionment
that “provisión”
goes with holding
thematemática”
reins of power
for so de su
patrimonio.
Cuando then,
la obligación
se convierte
en cierta
long. One
might conclude,
that the coalition
is simply
readyentocuanto
expire.a todos
los
aspectos
mencionados,
se
convierte
en
deuda
contable,
es
decir exigiAny of these forces, or some combination of them, could indeed
ble.
Este
sistema,
que
también
usan
en
Chile
las
compañías
de seguros,
undermine the Concertación, but we do not regard these factors
as
tiene
la
virtud
de
maximizar
la
transparencia
y
mejorar
la
toma
de
decisiones,
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
juicios de
los beneficiarios.
In the sin
firstexponerse
place, thea Chilean
economy
has come through the last five years
in far better shape than that of any of its Southern Cone neighbors, and
employment
figures
in first
months
of 2003. The
Crítica and
2: Esgrowth
contrario
a la rebounded
mejor práctica
fiscal
internacional
Concertación may well be in a position in 2005 to claim credit for good
economic stewardship.
many
of elthe
issues surrounding
the non-(1998),
Analizamos Next,
en primer
lugar
documento
de Hana Polackova
democratic
legacy
of the Mundial.
PinochetÉste
erafue—including
renowned
funcionaria
del Banco
citado por lathe
Dirección
de Presupuestos (2001) como aval de su propuesta conceptual de tratar como pasivo
al gasto futuro en pensión asistencial. Su lectura muestra que ese documento es cuidadoso en su lenguaje, evitando en todo lo posible el concepto de
pasivo, sustituyéndolo en su lugar por la expresión “riesgo fiscal”, y por
“pasivo en su sentido amplio”. Para empezar, Polackova (1998, p. 2) precisa
en la nota de pie Nº 1 que según la definición de la Federación Internacional
de Contadores (1998):
un pasivo es una obligación presente que tiene forma económica, y que se origina en eventos pasados, cuya cancelación
se espera resulte en un egreso de recursos.
En ausencia de derechos de propiedad exigibles por el beneficiario,
el gasto esperado no cumple el requisito de ser una obligación, y por tanto
no es un pasivo en el sentido contable. Esto es reconocido por Polackova,
pues afirma que los gastos esperados futuros en pensiones cuyo monto no
es aún exigible “no son un pasivo en el sentido contable estricto” (p. 5).
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
with Chile’s
unusualVALDÉS
electoral rules.
SALVADOR
79
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
Polackova
(1998,Moreover,
p. 2) da como
ejemploitself
de “pasivo”
a los gastos
government during
the 1990s.
the coalition
was initially
fiscales
esperados
en
pensiones
especificadas
por
contrato.
Aquí
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and se está
refiriendo
casos donde
existe un contrato,
carácter
laboral o de otro
1980s, so
as timeapasses,
the compelling
force ofsea
thatdeinitial
motivation
tipo,
que
genera
derechos
de
propiedad
exigibles
por
parte
del beneficiario
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
contra
el
pagador.
No
es
el
caso
de
las
pensiones
asistenciales.
parties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
Polackova
afirma
queofcuando
sociedad
de envejeciover social issues,
such astambién
the legal
status
divorcela and
accesssufre
to birth
miento,
los
gastos
esperados
futuros
en
pensiones
generan
“riesgo
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the fiscal”.
Notemos
que evitainusar
el vocablo
Del
mismo
modo,house
se refiere al
presidency
and a majority
the Chamber
ofpasivo.
Deputies
(the
legislative
“riesgo
fiscal”
(no
al
pasivo)
causado
por
los
subsidios
de
salud
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty en las
sociedades
sujetas
a envejecimiento.
Estas precisiones
Polackova permicoalitions
anywhere,
much
less among Latin
America’s de
presidential
el caso deisuna
sociedad
que rejuvenece
demográficamente,
systems,ten
thecubrir
Concertación
geriatric,
bearing
the scars of
miscellaneous reconociendo
que
en
ella
los
gastos
en
pensiones
no
generan
riesgo fiscal.
corruption charges against members, including the stripping
of
El
Fondo
Monetario
Internacional,
en
su
“Manual
Transparencia
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002,deand
the
(2001), reporta
quewith
“lasholding
obligaciones
futuras
de pagar
pensiones
general Fiscal”
disillusionment
that goes
the reins
of power
for so
públicas
no han sido
reconocidas
como un
pasivo ready
en ningún
país que haya
long. One
might conclude,
then,
that the coalition
is simply
to expire.
adoptado
la
contabilidad
devengada.
Sólo
los
pagos
corrientes
[dentro del
Any of these forces, or some combination of them, could indeed
29.
año
fiscal]
son
reconocidos
como
un
pasivo”
undermine the Concertación, but we do not regard these factors as
Al reportar
sobre
el cumplimiento
de los estánnecessarily devastating
to the
coalition’s
survivaldel
forgobierno
a numberchileno
of reasons.
dares
y
códigos
sobre
transparecia
fiscal,
el
staff
del
Fondo
Monetario
In the first place, the Chilean economy has come through the last five years
Internacional
criticó
los “riesgos
fiscales”Cone
carecían
de un and
tratamiento
in far better
shape than
that que
of any
of its Southern
neighbors,
FMI
,
2003,
pp.
26-27).
sistemático
(
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
La Ley
Zelanda
Concertación may
welldebeResponsabilidad
in a position inFiscal
2005 de
to Nueva
claim credit
for(1994),
good que ha
sidostewardship.
calificada por
numerosos
autores
como una
de las mejores
en cuanto a
economic
Next,
many of
the issues
surrounding
the nonpráctica
fiscal,
es
decidora.
Se
puede
ver
en
su
último
balance
que Nueva
democratic legacy of the Pinochet era —including the renowned
Zelanda no reconoce ningún pasivo fiscal por concepto de pensiones futuras a pagar por parte del sistema de pensión general para toda la población30.
El único pasivo relacionado con pensiones que Nueva Zelanda reporta en su balance fiscal es “GSF Pension Liability”. Su monto se obtiene a
partir de los derechos de propiedad que poseen los empleados del Estado
en Nueva Zelanda, por concepto de remuneraciones diferidas, sea en la
forma de pensiones complementarias (adicionales a las que paga el sistema
de pensión general para toda la población), o sustitutivas (la cotización a
este plan reemplaza la participación en el régimen general).
29
Ver en http://www.imf.org/external/np/fad/trans/manual/index.htm, Box 8
“Contingent Liabilities, Policy Obligations and Implicit Liabilities”, tercer párrafo. Sin
embargo, desde 2002 Suecia publica una estimación del valor presente de pensiones
devengadas en su sistema público para la clase media (ATP + Inkomstpension). Sin
embargo, no lo reconoce como pasivo exigible.
30 Ver www.treasury.govt.nz/financialstatements/month/jan06/cfs7jan06.pdf
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
80
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s
unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
Por su the
parte,
la Organización
paracoalition
la Cooperación
Económica
government during
1990s.
Moreover, the
itself was
initially y el
OCDE
)
aprobó
en
2001
una
propuesta
de
“Buenas
Prácticas
Desarrollo
(
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s
and en
31
. Si bien
nuestro
no es
la transparenPresupuestaria”
1980s,Transparencia
so as time passes,
the compelling
force
of thattema
initial
motivation
OCDE
no
recomienda
reconocer
como
pasivo fiscia,
ese
documento
de
la
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
cal
al
valor
presente
esperado
de
los
gastos
fiscales
futuros
en
salud ni
parties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
OCDE
recomienda
pensiones,
sean
asistenciales
o
no.
Ese
documento
de
la
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
reconocer
fiscal solamente
a aquél derivado
deheld
las promesas
control.
Finally, como
by thepasivo
2005 elections,
the Concertación
will have
the
de
pensión
emitidas
por
el
Estado
a
favor
de
sus
propios
empleados,
presidency and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house como
electedremuneración
by popular diferida.
vote) for 16 years. By the standards of multiparty
Sin perjuicio
de ello,
mismo documento
recomienda
que el informe
coalitions anywhere,
much
lessel among
Latin America’s
presidential
presupuestario
anual is
evalúe
la sustentabilidad
de largo
plazo de las polísystems,
the Concertación
geriatric,
bearing the scars
of miscellaneous
ticas
fiscales
vigentes,
especialmente
tomando
en
cuenta
el impacto
corruption charges against members, including the stripping
of del
envejecimiento
de
la
población.
Es
decir,
recomienda
medir
los
“riesgos
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
fiscales”,
sin reconocerlos
como
en elthebalance
fiscal.
general
disillusionment
that goes
withpasivo
holding
reins of
power for so
long. One might conclude, then, that the coalition is simply ready to expire.
Crítica
Contradice
de la propiaofDirección
de Presupuestos
Any of3:these
forces, laorpráctica
some combination
them, could
indeed
respecto
bono de reconocimiento
undermine
thealConcertación,
but we do not regard these factors as
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
Los the
bonos
de reconocimiento
son through
obligaciones
de pago
In the first place,
Chilean
economy has come
the lastfiscales
five years
acreedores
de propiedad
in far donde
better los
shape
than thatposeen
of anyderechos
of its Southern
Coneexplícitos,
neighbors,concedidos
and
por la reforma
de pensiones
de 1980, por
de cotizaciones
al sisteemployment
and growth
figures rebounded
in concepto
first months
of 2003. The
ma antiguo
El dueño
vendetosuclaim
bonocredit
cuando
pensiona
Concertación
maymás
wellunbeinterés.
in a position
in 2005
forsegood
antesstewardship.
de cumplir 65Next,
años many
los hombres,
60 años
las mujeres.the
El dueño,
economic
of the oissues
surrounding
non- sea
el trabajador
o elofinversionista
que se
compró, puedethe
reclamar
compensademocratic
legacy
the Pinochet
eralo —including
renowned
ción a los tribunales si el Estado no paga un bono en la fecha prevista. Este
estatus es igual al de la deuda pública, y muy superior al de los compromisos previsionales existentes en otros países32.
Siguiendo los criterios propuestos por Arenas y Guzmán (2003), el
bono de reconocimiento sería sin duda un pasivo fiscal. En efecto, si un
programa que genera gastos directos e implícitos fuera un pasivo fiscal, con
mayor razón lo sería el bono de reconocimiento, que genera gastos directos
y explícitos, respaldados por derechos de propiedad. En el caso de los
31 Ver
www.olis.oecd.org/olis/2000doc.nsf/87fae4004d4fa67ac125685d005300b3/
c125692700623b74c1256a4d005c23be?OpenDocument
32 Arenas y Gana (2005), p. 14, afirman que las obligaciones de pago por bono
de reconocimiento “no son conceptualmente distintas al resto de las obligaciones previsionales existentes en otros países”. Eso es incorrecto, porque el grado de protección
del derecho de propiedad del beneficiario es mayor en el bono de reconocimiento
chileno que en los beneficios “definidos” prometidos por sistemas de reparto tradicionales, que pueden ser modificados cambiando la ley que especifica la fórmula de beneficio,
sin compensación.
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
with Chile’s
unusualVALDÉS
electoral rules.
SALVADOR
81
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
bonosduring
de reconocimiento,
la mejor the
práctica
internacional
estaría
de acuerdo
government
the 1990s. Moreover,
coalition
itself was
initially
con
calificarlo
como
pasivo,
debido
a
los
derechos
de
propiedad
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s anden favor
delas
acreedor.
1980s, so
time passes, the compelling force of that initial motivation
embargo,
la Dirección
de Presupuestos
excluye
el stock de bomight naturallySin
weaken.
In addition,
the Concertación,
and even
its component
nos
de
reconocimiento
no
liquidados
(por
pagar)
de
la
cifra
para la deuda
parties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
fiscal,
contradiciendo
ambos
criterios.
No
estamos
discutiendo
la transpaover social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
rencia
de
la
información
fiscal,
porque
el
monto
de
la
deuda
por
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held thebono de
reconocimiento
está
disponible
anexo estadístico
de gran
precisión.
presidency
and a majority
in the
ChamberenofunDeputies
(the legislative
house
El
punto
es
otro:
¿es
lógico
que
los
bonos
de
reconocimiento
se
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multipartyreporten
fuera
de balancemuch
y queless
los gastos
futuros porpresidential
pensión asistencial
coalitions
anywhere,
amongesperados
Latin America’s
reporten
dentro del
balance, como
pasivos
exigibles?
Aunque fuera presystems,sethe
Concertación
is geriatric,
bearing
the scars
of miscellaneous
ferible
dejarlos
a
ambos
fuera
del
balance,
la
combinación
elegida of
contradice
corruption charges against members, including the stripping
a
Arenas
y
Guzmán
(2003).
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
En resumen,
establece
el of
concepto
propuesto
por
general disillusionment
that esta
goessección
with holding
theque
reins
power for
so
Arenas
Guzmán then,
(2003),
a que
el gastoready
futuro
pensión asislong. One
mightyconclude,
thatenthecuanto
coalition
is simply
to en
expire.
PASIS
)
sería
un
pasivo
fiscal
exigible,
no
debería
guiar
la política
tencial
(
Any of these forces, or some combination of them, could indeed
chilena
de
pensiones
ni
la
política
fiscal.
undermine the Concertación, but we do not regard these factors as
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
In the first
the Chilean
economy
has tampoco
come through
the lastfiscal
five years
5.2.place,
El subsidio
de pensión
mínima
es un pasivo
in far better shape than that of any of its Southern Cone neighbors, and
employment and
figures
rebounded
in first
months
of 2003.el The
En growth
el subsidio
de pensión
mínima
tampoco
se cumple
requisito de
Concertación
may
well
be
in
a
position
in
2005
to
claim
credit
for good
que el beneficiario esté protegido por derechos de propiedad.
En efecto, el
economic
stewardship.
Next, fiscal
manydepende
of the de
issues
surrounding
the nonmonto
de este egreso
decisiones
unilaterales
del Estado
democratic
legacy
of
the
Pinochet
era
—including
the
renowned
pagador, pues los legisladores ajustan el monto de la pensión mínima cada
año, de la siguiente forma:
a) Reajuste por inflación del IPC. Este reajuste es automático desde
que así lo dispuso el art. 14 del D. L. Nº 2.448. de 1979. La tasa de reajuste es
la inflación acumulada en los últimos doce meses, o 15%, cualquiera sea el
que ocurra antes. Esta fórmula de reajuste puede ser modificada por los
legisladores.
b) Ajustes reales discrecionales a tasa uniforme, insertos en leyes
especiales o en otras leyes (Bennett y Schmidt-Hebbel, 2001).
c) Además, cada año desde 1996 el legislador concede “bonos de
invierno” y aguinaldos de fiestas patrias y de navidad en la ley que reajusta
los salarios del sector público, de magnitudes importantes pero discrecionales33.
33 Ver por ejemplo la Ley Nº 19.917, publicada en 4 de diciembre de 2003, que
concede un bono de invierno por $ 30.240. La ley análoga de 2004 concedió un bono
de invierno de $ 31.298.
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
82
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s
unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
La consecuencia
esta discrecionalidad
que en
años en que
government during
the 1990s.deMoreover,
the coalitionesitself
waslosinitially
el
salario
real
baja,
las
autoridades
pueden
dejar
que
el
valor
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s real
and de la
mínima
caigathe
levemente
y alforce
mismo
caigamotivation
menos que los
1980s,pensión
so as time
passes,
compelling
of tiempo
that initial
salarios.
Además,
pueden
modificar
unilateralmente
los
requisitos
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its componentpara el
pensiónthe
mínima.
Por Democrats—
ambas razones,are
el gasto
fiscaldivided
en subsidios
partiessubsidio
—mostdenotably
Christian
internally
de
pensión
mínima
es
un
“riesgo
fiscal”,
y
no
un
pasivo
fiscal
exigible.
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
Como
matices:
la medida en will
que have
la denominación
control. Finally,
by siempre,
the 2005hay
elections,
theenConcertación
held the de
“garantía”
este subsidio,
otorgada por
primera (the
vez en
la reforma
de 1980,
presidency
and a amajority
in the Chamber
of Deputies
legislative
house
haya
inducido
a
personas
a
variar
alguna
decisión,
y
eso
sea
demostrable
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
ante un
juez o seamuch
motivo
de among
una movilización
política efectiva,
el “riesgo
coalitions
anywhere,
less
Latin America’s
presidential
fiscal”
mayor. Sin is
embargo,
esta
innovación
“verbal”
no alcanza a crear
systems,
the es
Concertación
geriatric,
bearing
the scars
of miscellaneous
una
garantía
exigible
ante
un
tribunal.
corruption charges against members, including the stripping of
hechofrom
de que
de los
subsidios
de pensión
mínima
parliamentaryElrights
fivelaofprevalencia
the coalition’s
deputies
in 2002,
and the
dependa
en
parte
de
variables
aleatorias
exógenas
que
afectan
el
cumpligeneral disillusionment that goes with holding the reins of power for so
miento
de los
requisitos,
la densidad
cotización
y latorentabilidad
de
long. One
might
conclude,
then,como
that the
coalitionde
is simply
ready
expire.
los
fondos
de
pensiones,
no
altera
en
nada
estas
conclusiones.
El
efecto
de
Any of these forces, or some combination of them, could indeed
estos aspectos
es requerir but
usar we
modelos
de regard
valoración
opcionesasfinanundermine
the Concertación,
do not
thesede factors
cieras
para
cuantificar
el
gasto
fiscal
esperado.
En
este
punto
la Dirección
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
de
Presupuestos
realizó
un
avance
muy
destacable
a
partir
de
2003, pues
In the first place, the Chilean economy has come through the last five years
34-35.
estudios
delthat
tipoofindicado
valorizar Cone
estos riesgos
fiscales
in far publicó
better shape
than
any of para
its Southern
neighbors,
and
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
Concertación may well be in a position in 2005 to claim credit for good
5.3. Envejecimiento y pasivos fiscales
economic stewardship. Next, many of the issues surrounding the nondemocratic legacy of the Pinochet era —including the renowned
Nada de lo afirmado en la subsección anterior pretende objetar el
saludable ejercicio de proyectar el monto de gasto fiscal asociado a los
distintos programas del Estado. Esas proyecciones, junto con proyecciones
de ingresos fiscales, dan luces sobre los déficits fiscales futuros causados
por cambios predecibles desde hoy, como el envejecimiento. Cuando se
desea evitar ajustes traumáticos en parámetros como la tasa de cotización,
34
Otros eventos futuros exógenos que influyen son el nivel de salarios reales
cotizados y el precio para la renta vitalicia obtenido al momento de jubilar. Estos
factores aleatorios pueden ser valorizados con modelos de opciones (Zurita, 1994, lo
hace sólo respecto de la rentabilidad en la fase activa). En el sistema antiguo el egreso
fiscal depende también de otras decisiones unilaterales del pagador: los parámetros de la
fórmula de beneficio (tasa de reemplazo, número de años de cotización, número e
indización de los salarios considerados en el promedio), que pueden ser reformados por
los legisladores cuando les parezca conveniente.
35 Además, en un año dado una fracción mayoritaria del gasto futuro en pensiones mínimas ya no es “contingente”, porque la contingencia que lo gatilló ya ocurrió en
el pasado (en aquel año en que la pensión autofinanciada resultó por primera vez
inferior a la pensión mínima).
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
with Chile’s
unusualVALDÉS
electoral rules.
SALVADOR
83
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
la edad
de jubilación
el nivel dethelascoalition
pensiones
(la was
tasa initially
de reemplazo),
government
during
the 1990s.yMoreover,
itself
puede
ser
conveniente
ahorrar
hoy
y
formar
un
fondo
de
reserva
para cubrir
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
eseasdéficit
justamenteforce
el camino
queinitial
han elegido
países como
1980s, so
time futuro.
passes,Ése
theescompelling
of that
motivation
Estados
Unidos
(desde
1983),
Canadá
(desde
1967),
Suecia
(desde
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component 1960),
Irlanda ynotably
Nueva Zelanda.
parties —most
the Christian Democrats— are internally divided
Hay
tres diferencias
esos
y los
conceptos
over social issues, such
as the legalentre
status
of esfuerzos
divorce and
access
to birthpropuestos
por
los
informes
ya
citados:
primero,
sus
definiciones
implican
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the que en
ausencia
de envejecimiento
demográfico,
e incluso
si llegara
a darse un
presidency
and a majority
in the Chamber
of Deputies
(the legislative
house
36, los subsidios de salud y de pensiones
rejuvenecimiento
demográfico
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
seguirían
siendomuch
un pasivo
efecto,
según esos
informes, los gascoalitions
anywhere,
less fiscal.
amongEnLatin
America’s
presidential
futuros is
songeriatric,
un pasivo,
cualquiera
sea la
demográfica.
systems,tos
thefiscales
Concertación
bearing
the scars
of situación
miscellaneous
En
cambio,
los
países
citados
sólo
se
preocupan
de
los
déficits
corruption charges against members, including the stripping of fiscales
causados
porfrom
el envejecimiento.
Si hubiera
rejuvenecimiento
demográfico,
parliamentary
rights
five of the coalition’s
deputies
in 2002, and
the
esos
programas
lograrían
superávit,
y
esos
países
gastarían
sus
fondos de
general disillusionment that goes with holding the reins of power for so
reserva
los destinarían
a cubrir
otros riesgos
fiscales.
long. One
mightoconclude,
then, that
the coalition
is simply
ready to expire.
Segundo,
las
definiciones
de
Arenas
y
Guzmán
(2003)indeed
implican que
Any of these forces, or some combination of them, could
un
programa
de
gasto
origina
un
pasivo
fiscal,
aunque
transfiera
undermine the Concertación, but we do not regard these factors asrecursos
en forma
perfectamente
simétrica survival
por edadfor
delabeneficiario.
Sería el caso de
necessarily
devastating
to the coalition’s
number of reasons.
los
gastos
en
defensa
nacional
y
en
justicia.
En
cambio,
la years
metodología
In the first place, the Chilean economy has come through the last five
utilizada
porthan
los países
también
la contabilidad
in far better
shape
that ofcitados,
any of expresada
its Southern
Coneen
neighbors,
and generacional
(Kotlikoff,
2004),
excluye
las
transferencias
simétricas
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. Thesegún la
edad del
beneficiario,
su perfil
de pagos
no es
afectado
por el enveConcertación
may
well be in porque
a position
in 2005
to claim
credit
for good
jecimiento.
economic
stewardship. Next, many of the issues surrounding the nonTercero,
el caso
de losera
programas
de impuesto-gasto,
las definidemocratic legacy
of enthe
Pinochet
—including
the renowned
ciones criticadas no toman en cuenta el ingreso. En cambio, la metodología
usada por esos países sí considera los ingresos del programa. Por ejemplo,
en España el programa de pensiones gasta actualmente el 9% del PIB, pero
recauda el 9% del PIB en cotizaciones (ingreso). Si se creyera que el gasto
futuro va a continuar alineado con la recaudación de cotizaciones, el déficit
proyectado sería nulo, y nadie propondría crear un fondo de reserva. En
cambio, sería prudente crear un fondo de reserva si se proyectara, como
ocurre en España, un aumento de gasto en las próximas décadas hasta
alcanzar 14% del PIB, unido a un ingreso por cotizaciones constante en 9%
del PIB.
En cambio, los conceptos criticados implicarían que aunque España
no proyectara un déficit, tendría un pasivo fiscal (un stock de deuda exigible) por (9/(r – g))% del PIB, donde r = tasa real de descuento y g = tasa de
36
Una sociedad puede pasar del envejecimiento al rejuvenecimiento a gran
velocidad. Sólo toma 9 meses de espera. Por ejemplo, la tendencia al envejecimiento de
EE.UU. fue rota en 1948 por una fuerte alza de la natalidad.
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
84
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s
unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
crecimiento
real. En
el caso habitual
dondeitself
r = 0,02
g, el pasivo
government
duringdelthePIB
1990s.
Moreover,
the coalition
was +initially
PIB
,
cifra
que
no
corresponde
a
la
fiscal
español
sería
=
460%
del
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970srealidad.
and
1980s, so as time passes, the compelling force of that initial motivation
might 5.4.
naturally
weaken.
In addition,
Concertación,
even de
its component
Aplicación:
el aumento
de the
la pensión
mínimaand
de abril
2006
parties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
over social issues,
such as
legal statusmínimas
of divorce
and access propuesto
to birth por
El aumento
de the
las pensiones
y asistenciales
control.
Finally,
by
the
2005
elections,
the
Concertación
will
have
held
the que
el Poder Ejecutivo en abril de 2006 tiene un costo anual para el año 2007
presidency
and a majority
in the Chamber
of Deputies
(the legislativeSin
house
fue informado
al Congreso
por la Dirección
de Presupuestos.
embargo,
electedeste
bycosto
popular
vote) for 16
years.
By theenstandards
multiparty
fue proyectado
como
constante
términos of
reales
desde allí en
coalitions
anywhere,
less informado
among Latin
America’s presidential
adelante.
¿Fue el much
Congreso
adecuadamente?
No se le informó
systems,
the
Concertación
is
geriatric,
bearing
the
scars
of
miscellaneous
respecto de la interacción con el envejecimiento, ni con el crecimiento ecocorruption
nómico.charges against members, including the stripping of
parliamentaryArights
from five
of the coalition’s
deputies
in 2002,
theefecto.
continuación
ofrecemos
una estimación
sencilla
de and
dicho
general
disillusionment
goesPrimero
with holding
the reinscuál
of power
for so de
Procedemos
en dosthat
etapas.
determinamos
es el porcentaje
long. One
mightenconclude,
then, that
the coalition
is simply
ready que
to expire.
aumento
el costo fiscal
del subsidio
de pensión
mínima
se deriva del
Anydeof10%
these
forces,
or mínima.
some combination
them, could
indeed
alza
de la
pensión
Este cálculoofrequiere
conocer
el costo en
undermine
the Concertación,
but we do not
these
as lugar,
la situación
base, que ya determinamos
en laregard
sección
3. Enfactors
segundo
necessarily
devastating
to the elcoalition’s
survival
for años
a number
reasons.
proyectamos
de nuevo
costo fiscal
para 20
más, of
usando
los estuIn the dios
first de
place,
theautores,
Chileanadaptados
economy al
has
comeescenario.
through the last five years
otros
nuevo
in far better shape than that of any of its Southern Cone neighbors, and
employment
and growth
figures
rebounded
in debido
first months
of 2003.
a) Porcentaje
de aumento
en el
gasto fiscal,
a aumento
de abrilThe
de 2006
Concertación may well be in a position in 2005 to claim credit for good
economic stewardship.
manyusando
of thesimulación
issues surrounding
theMAPLE
non- , que
El Anexo 2 Next,
encuentra,
numérica en
democratic
legacy deof10%
the real
Pinochet
era —including
renowned
si el aumento
en la pensión
mínima se the
hubiera
realizado en
diciembre de 2004, el costo fiscal en el sistema antiguo habría subido 25%
real. Esta cifra no fue informada al Congreso.
El aumento en el número de beneficiarios por vejez e invalidez en el
sistema antiguo no explica la fuerte diferencia entre este 25% de aumento y
el 10% de alza en el monto de la pensión mínima. El aumento en el número
de beneficiarios es 6,3% para los causantes y sólo 0,9% para las viudas
(porque casi todas ellas ya son beneficiarias).
La tasa de aumento en el subsidio medio por beneficiario es 21,7%
para los causantes y 15% para viudas (ver Anexo 2). La razón es que una
proporción importante de beneficiarios recibe un subsidio pequeño en la
situación inicial. Por ejemplo, si un pensionado con pensión autofinanciada
de $ 79.000 recibía un subsidio de $ 1.000 en una situación inicial donde la
pensión mínima era $ 80.000, un aumento en la pensión mínima de 10% (a
$ 88.000) elevaría el subsidio para esta persona a $ 9.000. La tasa de aumento del subsidio sería 100 x ($ 8.000/$ 1.000 – 1) = 800%. Ponderando todos
los casos se encuentran las cifras citadas.
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
with Chile’s
unusualVALDÉS
electoral rules.
SALVADOR
85
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
El Anexo
2 encuentra
que si el
deitself
10% en
la initially
pensión mínima
government during
the 1990s.
Moreover,
theaumento
coalition
was
hubiera
ocurrido
en
2004,
el
gasto
fiscal
en
pensiones
mínimas
del sistema
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
antiguo
habría
subido
la siguienteforce
forma,
90% de
confianza:
1980s, so
as time
passes,
thedecompelling
ofcon
thatuninitial
motivation
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
parties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
CUADRO Nº 4:
COSTO FISCAL DEL INCREMENTO DE 10% DE LA PENSIÓN MÍNIMA, EN EL
over social issues, suchSISTEMA
as theANTIGUO
legal status of divorce and access to birth
control. Finally, by the (Si
2005
elections,
will have held the
hubiera ocurrido the
en elConcertación
año 2004)
presidency and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house
elected Grupo
by popularEscenario
vote) for 16
years. ByAumento
the standards
offiscal
multiparty
Gasto
de
Gasto
anual después
de gasto
gastoAmerica’s presidential
del alza
coalitions anywhere,
much fiscal
less inicial
among Latin
inicial is geriatric,
(miles mill. bearing
(miles
(miles
mill
(% del PIB)
systems, the Concertación
themill.
scars of
miscellaneous
(90%
$/año)
$/año)
$/año)
corruption charges
against members, including the stripping of
confianza)
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
general Suma
disillusionment
with holding
the reins of
power for so 0,34%
de
Bajothat goes
$ 152.946
$ 43.317
$ 196.293
long. One
might conclude,
the coalition
is simply ready
to expire. 0,38%
causantes
Medio then,$ that
176.445
$ 42.717
$ 219.162
y
viudas
Alto
$
200.695
$
42.303
$
242.998
Any of these forces, or some combination of them, could indeed 0,42%
undermine the Concertación, but we do not regard these factors as
Fuente: Anexo 2.
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
In the first place, the Chilean economy has come through the last five years
El valor
del aumento
de gastoCone
para neighbors,
un solo añoand
es conserin far better shape
thanabsoluto
that of any
of its Southern
vador
en
comparación
con
el
monto
revelado
por
la
Dirección
de Presuemployment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
puestos
en
su
Informe
Financiero
Nº
09
al
Congreso
(2006).
Ese
Concertación may well be in a position in 2005 to claim credit for good informe
estimó
este mismo
aumento
en $ surrounding
53.235 millones/año,
economic
stewardship.
Next,
many de
of gasto
the issues
the non- pero en
pesos
de
abril
de
2006.
Haciendo
el
ajuste
por
inflación
(entre
junio de 2004
democratic legacy of the Pinochet era —including the renowned
y abril de 2006), el aumento según la Dipres habría sido de $ 50.317 millones
en pesos de 2004. Esto es, 17,8% más que la cifra que emerge de nuestro
modelo37. Sería útil que la Dirección de Presupuestos revelara su modelo de
estimación para contrastarlo con el presentado en este trabajo. No puede
descartarse que el gasto fiscal en la situación base no haya sido 0,31% del
PIB, sino 17,8% más alto, llegando en ese evento a 0,37% del PIB.
Lo importante no es el aumento absoluto, sino el aumento relativo a
la situación base, pues éste último permite proyectar el impacto de largo
plazo.
37 La diferencia es aún mayor, porque el número de beneficiarios de subsidio de
pensión mínima en diciembre de 2004, fecha a la que se aplica nuestro modelo, fue
486.713 (según Cuadro Nº 1) y esto es mayor que el número de beneficiarios en junio de
2006, fecha a la que se aplica la proyección de la Dipres, que fue 476.412. Una parte de
la diferencia entre los gastos que proyectan estos modelos se debe a diferencias de
cobertura. Por ejemplo, nuestro modelo no considera el gasto fiscal en pensiones mínimas de antigüedad, orfandad, exonerados políticos ni reparaciones, y tampoco considera
las pensiones mínimas de las Fuerzas Armadas, de Carabineros y de inválidos de accidentes del trabajo.
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
86
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s
unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
b) Proyección
a 201990s.
años plazo
del alza
10% de itself
abril was
de 2006
government
during the
Moreover,
thedecoalition
initially
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
sabemostheque
toda la senda
subsidios
de pensión
1980s, so asAhora
time passes,
compelling
forcedeofgasto
that en
initial
motivation
mínima
se
eleva
en
cerca
de
25%
en
el
sistema
antiguo.
Suponemos
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its componentque se
un porcentaje
para Democrats—
el subsidio de are
pensión
mínima
del sistema
partiesaplica
—most
notably thesimilar
Christian
internally
divided
nuevo.
El
Cuadro
Nº
5
usa
esta
tasa
de
expansión,
en
conjunto
con las
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
FMI
(2005)
para
determinar
el
efecto
en
las
proyecciones
proyecciones
del
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
de gasto.
presidency
and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house
Lo más vote)
incierto
el impacto
de las
de 2006 en el
elected by popular
fores16
years. By
the reformas
standardsdeofabril
multiparty
gasto
en
pensiones
asistenciales.
El
alza
de
10%
en
el
monto
de la pensión
coalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential
asistencial
es igual alisalza
en el costo
fiscal
subsidio,
debido al diseño
systems,
the Concertación
geriatric,
bearing
thedel
scars
of miscellaneous
de
éste.
Sin
embargo,
la
reforma
de
abril
de
2006
también
eliminó
corruption charges against members, including the stripping los
of cupos
cuantitativos
para
acceder
a
la
pensión
asistencial.
El
gobierno
se
comproparliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
metió
en el Congreso
otorgar
subsidio
a todos
postulantes
general
disillusionment
that agoes
witheste
holding
the reins
of los
power
for so con
CAS. A su
vez la ready
ficha CAS
está siendo
menos
de 550
puntosthen,
en la
ficha
long. One
might
conclude,
that
the coalition
is simply
to expire.
reformulada.
Las
reformas
anunciadas
indican
que
en
el
futuro
será
más fácil
Any of these forces, or some combination of them, could indeed
para
los
postulantes
simular
falta
de
ingresos,
pues
ya
no
se
medirá
el
undermine the Concertación, but we do not regard these factors as
ingreso
permanente
a
través
de
la
tenencia
de
bienes
de
consumo
durable
y
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
de
vivienda,
sino
del
ingreso
autorreportado.
In the first place, the Chilean economy has come through the last five years
Dirección
de Presupuestos,
su Informe
al Congreso
in far better La
shape
than that
of any of its en
Southern
ConeFinanciero
neighbors,
and
Nº
09
de
2006,
estimó
que
el
número
de
beneficios
de
pensión
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. asistencial
The
Concertación may well be in a position in 2005 to claim credit for good
economic stewardship. Next, many of the issues surrounding the nonCUADRO Nº 5:
DEL GASTO FISCAL TOTAL EN PENSIONES SOLIDARIAS: CHIdemocratic
legacy PROYECCIÓN
of the Pinochet
era —including the renowned
LE 2025
(% del PIB de cada año; incluye efectos de expansiones de 2006)
Pensión mínima en sist.
capitalización individual
Memo:
Año 2004
2020-2030
(con alza de 10%
y eliminación de cupos en 2006)
0,08%
0,38%
Estimación baja
Pensión mínima en sistema antiguo
Total subsidio pensión mínima
0,31%
0,39%
Pensiones asistenciales ancianos
0,22%
Total pensiones solidarias
0,61%
Estimación alta
0,12%
0,50%
0,23%
0,61%
0,46%
0,96%
Fuente: Cuadro Nº 3 más los ajustes indicados en esta sección.
1,07%
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
with Chile’s
unusualVALDÉS
electoral rules.
SALVADOR
87
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
aumentará
25 1990s.
mil, conMoreover,
un costo fiscal
anual de $itself
5.400
millones.
government
duringenthe
the coalition
was
initiallyTenemos
dudas
sobre
la
calidad
de
esta
proyección,
pues
es
menos
de laand
mitad del
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s
número
de personas
en compelling
lista de espera
según
cifrasinitial
de mediados
de 200538.
1980s, so
as time
passes, the
force
of that
motivation
El senador
Ominami
reveló the
en el
Congreso que
2005
65 mil persomight naturally
weaken.
In addition,
Concertación,
andeneven
itshabía
component
nas
en
lista
de
espera
para
la
pensión
asistencial,
y
que
en
diciembre,
mes
parties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
de
elección
presidencial,
la
Dirección
de
Presupuestos
aumentó
los
cupos
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
40 mil.
es el origen
de la cifra will
de 25have
mil held
utilizada
control. en
Finally,
byLa
thediferencia
2005 elections,
the Concertación
the por la
Dirección
de
Presupuestos
en
la
proyección
citada.
presidency and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house
Nuestra
duda
la cifraBydethe
25 standards
mil nuevosof subsidios
tiene dos
elected by popular
vote)
forsobre
16 years.
multiparty
fundamentos:
no considera
que la
ausencia
de cupos
estimulará la poscoalitions
anywhere, (a)
much
less among
Latin
America’s
presidential
en el mediano
plazo; y (b)
no considera
diseño de la pensión
systems,tulación
the Concertación
is geriatric,
bearing
the scarsque
of el
miscellaneous
asistencial
no fue
mejorado
para evitar
el violento
del beneficio
que
corruption
charges
against
members,
including
theretiro
stripping
of
CAS
.
El
término
de
los
ocurre
cuando
el
afiliado
pasa
de
549
a
550
puntos
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
aumenta fuertemente
el incentivo
alcalde
a ayudar a
general cupos
disillusionment
that goes with
holding electoral
the reinsdeofcada
power
for so
losmight
postulantes/votantes
a quedar
por debajo
de 550
puntos.
La solución a
long. One
conclude, then, that
the coalition
is simply
ready
to expire.
este of
segundo
punto sería
un retiro
gradual of
delthem,
subsidio,
ello no fue
Any
these forces,
or some
combination
couldpero
indeed
considerado
por la Ley Nºbut
20.102.
undermine
the Concertación,
we do not regard these factors as
Nos parece
máscoalition’s
conservador
reconocer
el número
de beneficianecessarily devastating
to the
survival
for aque
number
of reasons.
riosplace,
subiráthe
enChilean
más de 25.000.
Para
supondremos
que years
el número de
In the first
economy
hascubrirnos,
come through
the last five
nuevos
beneficiarios
el doble
enSouthern
el mediano
plazoneighbors,
(50 mil) yand
que el 53%
in far better
shape
than thatserá
of any
of its
Cone
employment
and serán
growth
rebounded
in decir,
first months
of 2003.
de ellos
defigures
la tercera
edad. Es
suponemos
que The
el gasto en
Concertación
may asistenciales
well be in apara
position
in 2005
to en
claim
creditmillones
for good
pensiones
ancianos
subirá
$ 5.400
al año (el
economic
stewardship.
Next,
issuesCombinando
surroundingeste
theaumento
non- con el
doble
de lo implícito
en many
la cifraofdethe
Dipres).
democratic
legacy
of the
Pinochet
the fiscal
renowned
aumento
de 10%
en el
subsidioera
per —including
cápita, el gasto
en pensiones
asistenciales subiría en 15% respecto al de 2004.
Suponemos también que el nuevo nivel de gasto seguirá creciendo
en el futuro en proporción al PIB (levemente más rápido que los salarios
medios), lo que implica elevar la cifra prevista para 2025 a 0,46% del PIB. El
Cuadro Nº 5 reúne todas estas proyecciones.
Ahora se observa un incremento de 66% en el gasto fiscal como
porcentaje del PIB. Esta magnitud duplica el 37% de aumento obtenido en el
Cuadro Nº 3, que sólo recoge el efecto de otros procesos, como envejecimiento y crecimiento de salarios, excluyendo la reforma de abril de 2006.
Se concluye que el gasto fiscal total en pensiones solidarias depende mucho más de decisiones políticas, como la adoptada en abril de 2006, que
del envejecimiento demográfico, o de tendencias originadas en la reforma
de 1980.
38
Como el número inicial de beneficiarios es de 451 mil, un incremento de 25
mil sería sólo 5,5%.
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coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
88
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s
unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
El incremento
absoluto
a 20 años
es ahora
del PIB. Una
government during
the 1990s.
Moreover,
the plazo
coalition
itself0,40%
was initially
contabilidad
devengada
habría
informado
al
Congreso
lo
siguiente:
antes de
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
de time
2006 passes,
se esperaba
que el gasto force
fiscal of
en that
pensiones
aumen1980s,abril
so as
the compelling
initial solidarias
motivation
tara
en
el
tiempo,
debido
al
envejecimiento
y
demás
factores
considerados
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
(2005).
El valor presente
esperado divided
de ese increla proyección
partiespor
—most
notably del
the FMI
Christian
Democrats—
are internally
PIB
(ver
sección
3.2).
Ahora,
a
partir
de
abril
2006, el
mento
era
10,1%
del
over social issues, such as the legal status of divorce and access to de
birth
20have
años.held
Mantenemos
incremento
dethe
gasto
fiscal
alcanzathe
a 0,40%
del PIB en
control.
Finally, by
2005
elections,
Concertación
will
the
los
supuestos
de
que
ese
incremento
continuará
hasta
duplicarse
presidency and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative houseen 40
que de ahí
en adelante
el incremento
mantendrá
en la cifra
electedaños,
by ypopular
vote)
for 16 years.
By the se
standards
of estable
multiparty
PIB
).
Mantenemos
la
tasa
de
descuento
alcanzada
(ahora
0,80%
del
coalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential r – g
igual
2% anual. La is
novedad
es bearing
que el valor
presente
esperado del incresystems,
thea Concertación
geriatric,
the scars
of miscellaneous
39. La diferencia indica que la
PIB
mento
de
gasto
fiscal
sube
a
17,6%
del
corruption charges against members, including the stripping of
reforma de
abrilfrom
de 2006
sido acompañada
una and
provisión
parliamentary
rights
five debió
of thehaber
coalition’s
deputies in de
2002,
the por
40 . Esta provisión debería ser respaldada constituyendo un
PIB
7,5%
del
general disillusionment that goes with holding the reins of power for so
fondo
de reserva
de similar
magnitud.
Comoisvemos,
recursos
requeridos
long. One
might
conclude,
then, that
the coalition
simply los
ready
to expire.
son
similares
al
superávit
fiscal
efectivo
proyectado
para
el
año
2006.
Any of these forces, or some combination of them, could indeed Con
esta
el Congreso
haber
mejor
decisión.
undermineinformación,
the Concertación,
butpodría
we do
nottomado
regarduna
these
factors
as
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
In the first place, the Chilean economy has come through the last five years
6. Conclusión: Lecciones para el proyecto de
in far better shape than that of any of its Southern Cone neighbors, and
Ley de Responsabilidad Fiscal
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
Concertación may well be in a position in 2005 to claim credit for good
En septiembre de 2005 el gobierno envió al Congreso un proyecto de
economic stewardship. Next, many of
the issues surrounding the non“Ley de Responsabilidad Fiscal”41. Ese proyecto fue modificado por indicademocratic legacy of the Pinochet era —including
the renowned
ción del gobierno, de fecha 9 de mayo de 200642. El proyecto propone crear
un “Fondo de Reserva para Pensiones”. Esta sección propone modificaciones a la luz de los resultados de las secciones anteriores.
6.1. Reconocimiento de pasivos fiscales y provisión de “riesgos fiscales”
Al reconocer los pasivos fiscales, se introduce una visión de “hoja
de balance” en las futuras discusiones presupuestarias. Ella sugiere que
40
∞
t
calcula como VPE = ∫ (—) • 0,40 • e–0,02t dt + e–0,02•40 • ∫ 0,80 • e–0,02t dt =
0 20
40
(9,6 + 8,1)% del PIB.
40 Hay que agregar el valor presente esperado del nuevo programa que aumenta
las pensiones “bajas”, definidas como aquellas superiores a la pensión mínima, pero
inferiores a $ 110.000. Este nuevo programa fue creado en abril de 2006. Como es
discriminatorio y fragmenta el pilar solidario, podría originar una espiral de gasto fiscal.
41 Mensaje Nº 259-353 a la Cámara de Diputados, 14 de septiembre de 2005.
42 Mensaje 99-354 que retira y hace presente la urgencia simple.
39 Se
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
with Chile’s
unusualVALDÉS
electoral rules.
SALVADOR
89
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
conviene
respaldar
los Moreover,
pasivos y las
con was
fondos
de reserva y
government
during
the 1990s.
theprovisiones
coalition itself
initially
otros
activos
rentables
(como
empresas
públicas
bien
administradas).
Augalvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
mentar
esospasses,
fondosthedecompelling
reserva esforce
caro,ofpues
recursos
que podrían
1980s, so
as time
that usa
initial
motivation
haberse
gastado,
y
ésta
es
justamente
la
información
que
requiere
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component el Congreso para
tomarthe
decisiones.
perspectiva are
de “hoja
de balance”
parties —most
notably
ChristianLa
Democrats—
internally
dividedtambién
permite
mostrar
al
Congreso
que
cambiar
la
edad
de
elegibilidad
y la tasa de
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
copago
(gradualmente)
permite
liberar
fondos
en
el
presente,
porque se
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
reduce
monto del
en lasofreservas
que
es legislative
necesario financiar.
presidency
and el
a majority
inaumento
the Chamber
Deputies
(the
house
Si
el
pasivo
o
provisión
es
permanente,
los
intereses
ganados por la
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
reserva
solventarán
gastoamong
anual asociado.
Estos intereses
son ingresos
coalitions
anywhere,
muchel less
Latin America’s
presidential
Si el
pasivo dura
sólo the
algunas
también se debe
systems,“estructurales”.
the Concertación
is geriatric,
bearing
scarsdécadas,
of miscellaneous
liquidar
el
principal
de
la
reserva
para
solventar
los
gastos.
En este
corruption charges against members, including the stripping
of caso, la
parte
del
egreso
de
caja
que
se
financia
liquidando
reservas
es
una
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the opera“bajo la línea”,
que no
afecta
el balance
estructural
ejecutado
general ción
disillusionment
that goes
with
holding
the reins
of power
for so por el
gobierno.
long. One
might conclude, then, that the coalition is simply ready to expire.
existen
fiscales significativos
y ellosindeed
son transpaAny of Cuando
these forces,
or pasivos
some combination
of them, could
rentados,
la
política
fiscal
prudente
se
hace
evidente:
los
fondos
undermine the Concertación, but we do not regard these factors de
as reserva
deben
ser
preservados
por
los
futuros
gobiernos
incluso
durante
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.las recesiones.
perjuicio
de que
gastar
lasfive
recesiones
In the first
place,Esto
the sin
Chilean
economy
hasconvenga
come through
theenlast
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fondos
de reserva
orientados
el gasto
fiscal.
in far better
shape
than that
of any aofestabilizar
its Southern
Cone
neighbors, and
Con
el
fin
de
promover
una
mejor
gestión
fiscal,
proyecto
employment and growth figures rebounded in first months of el
2003.
The de Ley
de
Responsabilidad
Fiscal
debería
reconocer
y
encargar
la
cuantificación
de
Concertación may well be in a position in 2005 to claim credit for good
losstewardship.
siguientes pasivos
costo esperado
las garaneconomic
Next, fiscales,
many ofadicionales
the issuesalsurrounding
the de
nontías
contractuales
de
recaudación
concedidas
a
los
concesionarios
democratic legacy of the Pinochet era —including the renownedde obras
públicas, que es el único costo que ya ha sido estimado e informado por la
Dirección de Presupuestos desde 2003:
a) La deuda fiscal creada al ceder garantías contractuales a los beneficiarios del plan AUGE. Esta deuda debería ser cuantificada y registrada
como tal. Si se determina que en realidad los derechos cedidos por el plan
AUGE no alcanzan el estatus de derechos de propiedad completo, el gasto
fiscal esperado debería ser cuantificado y sumado a otros “riesgos fiscales”.
b) La deuda fiscal que se crearía si la promesa de la Presidenta Bachelet en su discurso del 1 de junio de 2006, respecto a crear una garantía
de calidad para la educación, se materializa en ceder derechos patrimoniales
exigibles ante los tribunales.
c) Aquellos empleados públicos a quienes su contrato de trabajo
ofreció salarios menores que los de mercado en la época de actividad, a
cambio de dinero pagado a partir del término del empleo, son acreedores del
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
90
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s
unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
fisco por
remuneraciones
diferidas. Como
muestraitself
el Anexo
3, la OCDE
government
during
the 1990s. Moreover,
the coalition
was initially
recomienda
estetopasivo
fiscal enregime
el balance
del Estado
reconogalvanized
aroundreconocer
opposition
the Pinochet
of the
1970s yand
el pago
de esas
pensiones constituye
amortización
de la deuda
1980s,cer
so que
as time
passes,
the compelling
force of that
initial motivation
respectiva.
ejemplo,theNueva
Zelandaand
reconoce
pasivo en sus
might fiscal
naturally
weaken. Por
In addition,
Concertación,
even itsun
component
remuneraciones
diferidas aldivided
personal en
partiescuentas
—mostfiscales,
notablypor
theconcepto
ChristiandeDemocrats—
are internally
retiro de
sus fuerzas
En Chile,
parte
las penover social
issues,
such asarmadas
the legal(pensiones).
status of divorce
andgran
access
to de
birth
control.
Finally,
the de
2005
elections,
Concertación
willyhave
the de
siones
de labyCaja
Previsión
de the
la Defensa
Nacional
de laheld
Dirección
presidency
and ademajority
in theson
Chamber
of Deputies
(the legislative
house
Previsión
Carabineros
remuneraciones
diferidas,
cuyo pago
amortiza
electedunabydeuda
popular
vote)
16fiscal
years.
By the
fiscal.
Esa for
deuda
debería
ser standards
reconocida.of multiparty
coalitions anywhere,
much
less among
America’s
presidential
El rol de una
cuantificación
de Latin
los “riesgos
fiscales”
es similar, pero
systems,
the
Concertación
is
geriatric,
bearing
the
scars
of
miscellaneous
ellos dan origen a provisiones en el patrimonio fiscal o deben ser informacorruption
charges
against
members,
including
the los
stripping
of
dos fuera
de balance.
Como
ya se explicó,
incorporar
“riesgos fiscales”
parliamentary
rightsexigibles
from fiveperjudicaría
of the coalition’s
in 2002,
and thesólo ha
como pasivos
al fisco.deputies
Hasta ahora
el gobierno
general
disillusionment
that
goesanual
with de
holding
the reinsdeofpensión
power for
so del
proyectado
el costo
fiscal
los subsidios
mínima
long. One
might
conclude,
then,
that
the
coalition
is
simply
ready
to
expire.
sistema nuevo y de pensiones asistenciales, sin determinar el valor presente
Any of del
these
forces, orsobre
someel combination
of gasto.
them, Recomendamos
could indeed que
esperado
incremento
nivel actual de
undermine
the
Concertación,
but
we
do
not
regard
these
as
esta Ley de Responsabilidad Fiscal obligue al Ministeriofactors
de Hacienda
a
necessarily
devastating
to
the
coalition’s
survival
for
a
number
of
reasons.
publicar anualmente un nuevo “Informe de Riesgos Fiscales”, adjunto al
In the informe
first place,
the Chilean
economy
has come
through
the last five
years
de deuda
pública,
que incluya
al menos
las siguientes
cifras:
in far better shape than that of any of its Southern Cone neighbors, and
employment i)and
figures rebounded
in first
months del
of 2003.
El growth
valor presente
esperado del
incremento
gasto The
futuro en
Concertación
may
well
be
in
a
position
in
2005
to
claim
credit
for good
subsidios a la salud, debido al envejecimiento y a la innovación
tecnológieconomic
stewardship.
manyse of
issuesque
surrounding
the nonca. Por
ejemplo, enNext,
EE. UU.
ha the
estimado
el déficit fiscal
esperado
democratic
legacy
of
the
Pinochet
era
—including
the
renowned
(gastos menos cotizaciones) por incrementos en los subsidios de salud a
los ancianos alcanza a 54 trillones de dólares, cinco veces más que el déficit
fiscal análogo por pensiones del sistema Social Security, que es de 11 trillones de dólares (Kotlikoff y Burns, 2004). Las estimaciones recientes para
Europa son igualmente alarmantes (Kotlikoff y Hagist, 2005). La ley debería
priorizar una proyección afinada de este riesgo fiscal.
ii) El valor presente esperado del incremento en el costo fiscal de los
subsidios de pensión mínima del sistema antiguo, del sistema nuevo y de
las pensiones asistenciales, debido al envejecimiento y al aumento de salarios reales. Las secciones 3.2 y 5.4 muestran nuestras estimaciones preliminares de esta cifra, pero sin duda ellas pueden ser proyectadas con mayor
exactitud.
iii) El valor presente esperado del incremento en el costo fiscal del
Programa de Contingencia Contra el Desempleo, que se originará en el aumento en los salarios reales.
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
with Chile’s
unusualVALDÉS
electoral rules.
SALVADOR
91
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
6.2. Diseño
fondos
de reservathe coalition itself was initially
government
during de
thelos
1990s.
Moreover,
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
Es valiosa la propuesta de crear un Fondo de Estabilización Econó1980s, so as time passes, the compelling force of that initial motivation
mica y Social, para recibir el superávit fiscal efectivo. El concepto de “estamight naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
bilización” indica que el valor de este fondo podrá ser utilizado durante las
parties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
recesiones hasta agotarlo, financiando déficits fiscales efectivos. Un fondo
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
que absorba fluctuaciones es la contrapartida lógica de centrar la política
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
fiscal en cumplir una meta para el saldo fiscal “estructural”, que supone un
presidency
anddel
a majority
Chamber de
of la
Deputies
(the legislative
house
precio
cobre y in
unthe
crecimiento
recaudación
tributaria en
sus valores
elected de
by largo
popular
vote)
for
16
years.
By
the
standards
of
multiparty
plazo o de tendencia.
coalitions anywhere,
muchlaless
amongde Latin
presidential
Sin embargo,
presencia
pasivosAmerica’s
fiscales y de
“riesgos fiscales”
systems,sugiere
the Concertación
is
geriatric,
bearing
the
scars
of
miscellaneous
la necesidad de un fondo de reserva de carácter permanente. Se
corruption
against
members,
including
stripping
of en el
podríacharges
pensar que
el “Fondo
de Reserva
para the
Pensiones”
previsto
parliamentary
rights
from
five
of
the
coalition’s
deputies
in
2002,
and
the
proyecto de ley cumpliría esta función.
general disillusionment
that ello
goesnowith
holding
of power
Sin embargo,
es así
porquethe
el reins
proyecto
destinafor
esesofondo de
long. One
might
conclude,
then,
that
the
coalition
is
simply
ready
to
expire.
reserva a un fin específico: el gasto de pensiones asistenciales y mínimas
Any
of thesenuevo.
forces,La
or destinación
some combination
them, could
indeed
del sistema
a un finofespecífico
es cuestionable
en
undermine
the El
Concertación,
not regard
as muchos
general.
gasto social but
para we
los do
ancianos
pobres these
es unofactors
de entre
necessarily
devastating
the coalition’s
a number
reasons.
gastos
sociales, tosiendo
mayor el survival
gasto enforsalud
y másofgrave
la pobreza
In the first
place,
the
Chilean
economy
has
come
through
the
last
five
years
infantil (la tasa de pobreza entre los menores de 14 años es el triple que
in far better
than that
of its
neighbors,
entre shape
los mayores
de of
65,any
según
las Southern
encuestasCone
CASEN
2000 y and
2003). Los
riesgos
fisco figures
chileno rebounded
son muchos,
incluyendo
que afectan
employment
anddelgrowth
in first
months los
of 2003.
The a las
utilidades
Codelco
tributos
a las mineras
cobre, y los
Concertación
mayde
well
be in ya los
position
in 2005
to claimprivadas
credit fordegood
questewardship.
afectan a losNext,
gastosmany
de defensa.
una multiplicidad
de riesgos,
economic
of the Frente
issues asurrounding
the nonla
teoría
económica
recomienda
considerar
sólo
el
riesgo
conjunto
democratic legacy of the Pinochet era —including the renownedo agregado, que depende de la covarianza entre ellos. La ventaja de este enfoque es
que toma en cuenta que algunos riesgos fiscales podrían resultar positivos
y otros negativos, cancelándose mutuamente a nivel de todo el fisco.
Se podría intentar justificar una destinación específica a pensiones,
argumentando la importancia de dotar a los ancianos pobres de prioridad
en la asignación del gasto público futuro, en las recesiones, y en períodos
largos de bajo crecimiento. En esa óptica, se podría buscar prevenir que
algún futuro gobierno aproveche una eventual estrechez fiscal para reducir
el monto de los subsidios a los ancianos pobres, que se decide año a año.
Por ejemplo, el mensaje del proyecto de Ley de Responsabilidad Fiscal afirma que:
El principio de la regla de política fiscal (…) garantiza (…)
estabilidad en el financiamiento de programas sociales prioritarios (…). Por otra parte, en contraposición con lo ocurrido
en los [años] ochenta, en que pensiones y otras prestaciones
sociales básicas fueron recortadas de acuerdo a la disponibilidad fiscal en situaciones de crisis externa (… ) (p. 10).
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coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
92
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s
unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
El fin es
el mediothe
elegido
paraitself
lograrlo
equivocado.
government during
theloable,
1990s.pero
Moreover,
coalition
wasesinitially
Como
se
debe
respetar
la
soberanía
de
los
futuros
ciudadanos
que
elegirán
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
los as
futuros
prioridad para
losof
pobres
debe lograrse
en forma
1980s,a so
time gobierno,
passes, thela compelling
force
that initial
motivation
transparente,
por
la
vía
del
convencimiento
de
la
opinión
pública.
La
compemight naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
tencia
política
genera
castigos
a
quienes
abandonen
esta
vía:
el
Ministro
parties —most notably the Christian Democrats— are internally divided de
Hacienda,
quesuch
en 1985
recortó
forma
el monto
las penover social
issues,
as the
legal en
status
of excesiva
divorce and
accessreal
to de
birth
siones
mínimas,
haber perdido
muchos votoswill
en la
elección
de 1989
control.
Finally,
by thepodría
2005 elections,
the Concertación
have
held the
debido
a
esa
medida.
presidency and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house
Dotar a vote)
los pobres
prioridad
asignaciónofdel
gasto público
elected by popular
for 16deyears.
By en
thelastandards
multiparty
futuroanywhere,
no se oponemuch
a priorizar
la eficiencia,
decir a aprovechar
las covacoalitions
less among
Latin esAmerica’s
presidential
rianzas
entre riesgos fiscales.
Además,
el mensaje
es contradicho por
systems,
the Concertación
is geriatric,
bearing
the scarscitado
of miscellaneous
el textocharges
del proyecto,
porque
las “prestaciones
básicas” no
corruption
against
members,
includingsociales
the stripping
of están
limitadas
en
Chile
a
la
pensión
asistencial
y
a
los
subsidios
de
pensión
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
mínima
del
sistema
nuevo.
Existen
también
otros
programas
sociales
general disillusionment that goes with holding the reins of power for so básicos.
long. One
might conclude, then, that the coalition is simply ready to expire.
Enthese
suma,forces,
se propone
redefinir
el fondo de
para que
cubra los
Any of
or some
combination
of reserva
them, could
indeed
riesgos
fiscales
y
los
pasivos
fiscales
en
su
conjunto.
Ello
implica
modificar
undermine the Concertación, but we do not regard these factors as
el proyecto
para que
el destino
de los
recursos
este fondo
sea cubrir los
necessarily
devastating
to the
coalition’s
survival
for de
a number
of reasons.
fiscales
que se reconozcan
formalmente
y los
fiscales
In the pasivos
first place,
the Chilean
economy has
come through
theriesgos
last five
years cuantificados
en
el
“Informe
de
Riesgos
Fiscales”.
in far better shape than that of any of its Southern Cone neighbors, and
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
Concertación may well be in a position in 2005 to claim credit for good
economic stewardship. Next, many of the issues surrounding the nondemocratic legacy of the Pinochet era —including the renowned
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
with Chile’s
unusualVALDÉS
electoral rules.
SALVADOR
93
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
ANEXO
1
government during the 1990s. Moreover,
the coalition
itself was initially
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
ESTIMACIÓN DEL GASTO FISCAL
1980s, so as time passes, the
compelling force of that initial motivation
EN PENSIONES MÍNIMAS EN EL INP EN 2004
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
parties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
Nuestra estimación del gasto fiscal es el producto del número de
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
beneficiarios por el monto medio del subsidio por beneficiario:
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
presidency and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house
Gasto fiscal (PM) = Nº beneficiarios (PM) • E [Subsidio]
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
coalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential
A. Número
de beneficiarios
systems, the Concertación is geriatric,
bearing
the scars of miscellaneous
corruption charges against members, including the stripping of
Se utilizan
los datos
pordeputies
el INP, in
Departamento
Estadístiparliamentary rights
from five
of theprovistos
coalition’s
2002, and the
a diciembre de
reportanthe
en reins
el Cuadro
Nº 1, tercera
general cas,
disillusionment
that2004.
goesEllos
withseholding
of power
for so columna,might
del texto
principal.
Enthat
diciembre
de 2004
hubo 139.223
long. One
conclude,
then,
the coalition
is simply
ready toviudas
expire.o madres y
355.267
causantes
directos
(vejez
más
invalidez).
Any of these forces, or some combination of them, could indeed
undermine the Concertación, but we do not regard these factors as
necessarily devastating to the
survival
a number of reasons.
B.coalition’s
Subsidio medio
porfor
beneficiario
In the first place, the Chilean economy has come through the last five years
in far better
shapeconceptuales
than that of any of its Southern Cone neighbors, and
Aspectos
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
Concertación may
well be
a position
in 2005
to claim
forde
good
El monto
delinsubsidio
medio
en el año
2004 credit
depende
la distribueconomic
stewardship.
Next,
many
of
the
issues
surrounding
the
non- y del
ción de valores de las pensiones iniciales de fórmula, reajustadas,
democratic
of the
Pinochet
era —including
the2004.
renowned
nivel legacy
que alcanzó
la pensión
mínima
en diciembre de
La proporción
media de subsidio respecto a la pensión mínima es:
E[Subsidio]
1
————— ≡ ——
PM
PM
PM
∫ (PM – x) • f (x)dx,
0
donde f(x) es la densidad de las pensiones fórmula.
La pensión fórmula es una fracción β del salario base. A su vez, los
salarios base son el promedio de los últimos tres o cinco años de salarios
imponibles anteriores a la concesión de una pensión. La densidad de los
salarios imponibles g(w) entrega la densidad de los salarios base. Al escalar
por β se obtiene la densidad f(x) de las pensiones fórmula.
La densidad lognormal es una forma funcional que recoge de manera
parsimoniosa el atributo de asimetría de la densidad de salarios, y entrega
una densidad sin discontinuidades artificiales. Es decir, suponemos que los
salarios tienen densidad:
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
94
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s
unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat2 since the coalition’s early years in
1 (ln(w/m)
– —1990s.
• ———
government during the
Moreover, the coalition itself was initially
2
θ
e
galvanized around
topara
the wPinochet
regime
of the
1970s and
g(w) ≡opposition
—————
≥ 0, donde
m y θ son
parámetros
positivos.
1980s, so as time passes,
the
compelling
force
of
that
initial
motivation
w • θ • √2π
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
parties —most
the Christiany Democrats—
arelognormal
internallyson:
divided
La notably
razón media/mediana
la varianza de la
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
2
2
2
control.
Finally,
by the≡2005
the Concertación
will =have
µ / Melections,
= eθ /2; mediana
= m; varianza
m2 •held
eθ • the
(eθ – 1)
media
/ mediana
presidency and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house
elected by popular
vote)
years. By
the standards
of multiparty
La primera
de for
estas16fórmulas
permite
deducir el parámetro
θ: θ2 =2 •
coalitions
much
less among
LatindeAmerica’s
presidential
ln (µ anywhere,
/ M). También
expresamos
el monto
la pensión mínima
como una
systems,
the
Concertación
is
geriatric,
bearing
the
scars
of
miscellaneous
proporción “α” de la mediana de los salarios base, es decir, hacemos PM =
corruption
charges
against members,
including
the stripping
of base
lo más importante,
transformamos
la densidad
de los salarios
α • M. Y
1. Sedeputies
parliamentary
rights de
from
of thefórmula
coalition’s
obtiene: in 2002, and the
en la densidad
las five
pensiones
general disillusionment that goes with holding the reins of power for so
long. One might conclude, then, that the coalition–1is[simply
(ln z / β]2 ready to expire.
— • ————
Any of these forces,α or some combination
them, could indeed
4 lnof
(µ / M)
E[Subsidio]
(α – z)
e
undermine the
Concertación,
but
we
do
not
regard
factors as
————— ≡ ∫ ———
• ———————these
dz
0 coalition’s
necessarily devastating
number of reasons.
PM to the
α
zsurvival
• √4π ln(for
µ / aM)
In the first place, the Chilean economy has come through the last five years
seráofevaluada
con neighbors,
MAPLE para
in far better Esta
shapeintegral
than that
any of numéricamente
its Southern Cone
andlos valores deand
α, βgrowth
y (µ/M)
que estimaremos
las months
subsecciones
siguientes
employment
figures
rebounded inenfirst
of 2003.
The de
este apéndice.
Concertación
may well be in a position in 2005 to claim credit for good
economic stewardship. Next, many of the issues surrounding the non/M the Pinochet era —including the renowned
Estimación
de µof
democratic
legacy
www.cepchile.cl
[
]
El parámetro µ/M fue estimado a partir de datos de la distribución de
salarios imponibles reportados en 2004 al sistema de capitalización individual. Para estimar el parámetro µ/M se usó la distribución acumulativa de la
lognormal:
(
)
ln(w / m)
F(w) = Φ ———— ⇔ Φ–1 (F(w)) = ln(w / m) / θ,
θ
donde Φ es la distribución acumulativa normal estándar. El sistema de capitalización individual publica datos precisos sobre la distribución acumulativa de los salarios imponibles. La Superintendencia de AFP reporta los
siguientes seis valores para la distribución acumulativa F de salarios imponibles en diciembre de 2004, a partir de tres millones de datos individuales:
1 Dado
x = β • w, esta transformación es f(x) = g(x/β)/β.
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
with Chile’s
unusualVALDÉS
electoral rules.
SALVADOR
95
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
government
during$ 100.000
the 1990s.
Moreover,
the coalition
was initially
w (Salario)
$ 150.000
$ 200.000
$ 250.000itself
$ 300.000
$ 350.000
F(w)
0,0892
0,2759
0,4329
0,5416
0,6207
0,6779
galvanized
around
opposition
to
the
Pinochet
regime
of
the
1970s
and
–1,345
–0,596
–0,170
0,105
0,308
0,464
z =Φ–1 (F(w))
1980s, so as time passes, the compelling force of that initial motivation
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
Estadístico Nº 183 de la SAFP (Superintendencia de AFP),
parties —most Fuentes:
notablyBoletín
the Christian
Democrats— are internally divided
p.70; tabla normal.
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
Esta tabla reporta en su última fila el valor z correspondiente a
presidency–1and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house
Φ (F(w)). Utilizando la ecuación θ = ln(w/m)/z para cada par de valores
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
contiguos de (w) se elimina m y se despeja el parámetro θ.2 El valor promecoalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential
dio obtenido para los distintos pares entrega la media muestral de θ, que es
systems, the Concertación is geriatric, bearing the scars of miscellaneous
m (θ) = 0,783. La desviación estándar muestral de los valores de θ es s(θ) =
corruption charges against members, including the stripping of
0,178. Esta muestra tiene N = 5 observaciones. Según tablas, la distribución
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
t de Student de 4 grados de libertad tiene un valor crítico de 2,1318 para un
general disillusionment that goes with holding the reins of power for so
intervalo de confianza de 90% con 5% en cada lado. Luego, el intervalo de
long. One might conclude, then, that the coalition is simply ready to expire.
confianza al 90% para el parámetro θ es {m(θ) – 2,318 • s (θ) / √5; m (θ) +
Any of these forces, or some combination of them, could indeed
2,1318 • s (θ) / √5}, es decir {0,598; 0,968}.
undermine the Concertación, but we do not regard these factors as
Estos valores de θ permiten estimar el cociente entre la media y la
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
mediana. A partir de la fórmula de la razón µ/M en función de θ, podemos
In the first place, the Chilean economy has come through the last five years
estimar
el rango
un extremo
el valor and
de µ/M que
in far better
shape
than que
thatrecorre
of any(µ/M).
of its Por
Southern
Coneestá
neighbors,
corresponde
a θ =figures
0,598 que
es 1,20;in
y por
otro extremo
estáThe
el valor de
employment
and growth
rebounded
firstelmonths
of 2003.
µ/M
que
corresponde
a
0,968
que
es
1,60.
Su
valor
medio
es
E(µ/M)
Concertación may well be in a position in 2005 to claim credit for good = 1,36.
Así,stewardship.
nuestra estimación
para elofparámetro
va desde the
1,20nona 1,60, con
economic
Next, many
the issues(µ/M)
surrounding
medialegacy
en 1,36. of the Pinochet era —including the renowned
democratic
Estimación de α
Por definición, α = PM/salario base mediano. Pero a su vez el salario
base mediano es igual a (salario base medio)/(µ/M). Como este cociente es
conocido, obtenemos α a partir de:
α = (µ/M) • (PM/salario base medio).
El salario base medio en el SSS es el promedio de los salarios imponibles en los últimos cinco años calendario antes de concederse la pensión.
En otras cajas era diferente, pero el grueso de los beneficiarios de subsidio
de pensión mínima es afiliado del SSS, así que sólo se utilizará la fórmula del
SSS. Estimaremos α por separado para causantes y viudas.
2 Cada
observación de θ es ln(x1/x2)/(z1–z2).
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
96
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s
unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
α paraduring
causantes
government
the 1990s. Moreover, the coalition itself was initially
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
esperanza
al cumplirforce
los requisitos
para lamotivation
pensión mínima
1980s, so asLa
time
passes,de
thevida
compelling
of that initial
INE
,
2002).
Esto
implica que el
de
vejez
es
16,52
años
para
hombres
(de
65)
(
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
pensionado
hombre
promedio
por
vejez
de
diciembre
de
2004
su penparties —most notably the Christian Democrats— are internally inició
divided
sión
en
el
año
1988.
Para
el
cálculo
de
su
pensión
inicial,
la
fórmula
consideover social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
ra Finally,
el promedio
los elections,
salarios imponibles
durantewill
loshave
tres held
o cinco
control.
by thede2005
the Concertación
the años
anteriores,
según
cuál
sea
la
caja.
En
el
Seguro
Social,
caja
a
que
pertenece
presidency and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house
mayoría
de vote)
los beneficiarios
de pensión
se toma
electedla by
popular
for 16 years.
By the mínima,
standardselofpromedio
multiparty
IPC America’s
(hasta la fecha
de concesión,
sobre anywhere,
5 años, y sólo
actualizan
coalitions
muchse less
amongpor
Latin
presidential
1988)
salarios recibidos
en losbearing
dos añosthemás
lejanos.
Es decir, los salasystems,
thelos
Concertación
is geriatric,
scars
of miscellaneous
rios de 1987
y 1986
nunca son
actualizados
a 1988. the stripping of
corruption
charges
against
members,
including
Para
esta
generación
de
hombres
el
que and
rigióthe
en esos
parliamentary rights from five of the coalition’s salario
deputiesmedio
in 2002,
años
fue:
general disillusionment that goes with holding the reins of power for so
long. One might conclude, then, that the coalition is simply ready to expire.
Any of these forces, or some combination of them, could indeed
Año Índice general de
Índice costo
IPC del año
Costo M. de O.
Salario
undermine remuneraciones
the Concertación,
but we(base
dodiciembre
not regard
these factors as
mano de obra
actualizado por IPC equivalente en
necessarily devastating
to the
coalition’s survival
for hasta
a number
reasons.de 2004
(nominal)
empalmado
1998)
dic. 2004of diciembre
In the first place,(a)the Chilean economy
has
come
through
the
last
five
years
(b)
(c)
(d)
(e)
in far better shape than that of any of its Southern Cone neighbors, and
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
1984
129,22
16,787
13,49
145,40
$ 207.013
Concertación may well be in a position in 2005 to claim credit for good
1985
160,15
20,805
17,63
133,11
$ 189.515
economic
stewardship.
Next,
many of the
issues surrounding
the$ 147.031
non1986
197,03
25,596
28,96*
103,27
democratic
legacy
Pinochet era
—including
the renowned
1987
233,92 of the30,388
28,96*
122,60
$ 174.552
1988
291,58
37,879
28,96
152,82
$ 217.578
Notas: (a) Este índice tiene base 100 en diciembre de 1982. Se tomó el valor del
índice en junio de cada año. Fuente: Banco Central (2001) pp. 493-494. (b) El “Índice
General de Costo de la Mano de Obra por Hora”, con base abril de 1993 = 100, sustituyó en
ese mes al antiguo Índice General de Remuneraciones, que llegó al valor 769,77 en ese mes
y luego fue discontinuado. Luego, el factor de empalme es el inverso de 7,6977. (c) En esta
columna el índice de precios atribuido a 1986 y 1987 (marcados con *) es el IPC de 1988,
con el fin de reflejar el hecho de que, según la fórmula, esos salarios no se reajustan por
inflación. El IPC base diciembre 1998 se obtiene de www.bcentral.cl (d) Como el IPC para
diciembre de 2004 fue 116,84, en base diciembre de 1998, el índice de remuneraciones
nominales en 2004 se obtiene con el factor de conversión (116,84/IPC año t base 98).
(e) El “Indice General de Costo de la Mano de Obra por Hora”, con base abril de 1993 = 100,
tomó el valor 233,51 en diciembre de 2004. En ese mes el promedio del salario imponible a
las AFP fue $ 332.460 (ver Boletín Estadístico Nº 183 Superintendencia de AFP, p. 59). Se
estima el salario de los años 1985-88 en moneda de diciembre de 2004 como $ 332.460 x
(columna (d)/233,51).
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
with Chile’s
unusualVALDÉS
electoral rules.
SALVADOR
97
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
Tomando
el promedio
de estos
cinco años,
el salario
base para los
government during
the 1990s.
Moreover,
the coalition
itself
was initially
causantes
fue
$
187.138
en
pesos
de
diciembre
de
2004.
Como
es
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970sreferencia,
and
útil
mencionar
que
el
ingreso
imponible
medio
cotizado
en
diciembre
de
2004
1980s, so as time passes, the compelling force of that initial motivation
fue $ 341.992.
EnIneladdition,
salario base
estimado hemos
una aproximación,
might naturally
weaken.
the Concertación,
andrealizado
even its component
porque
según
la
fórmula
del
SSS,
el
salario
imponible
de
dos años más
parties —most notably the Christian Democrats— are internallylos
divided
lejanos
se
reajusta
por
el
“salario
medio
de
subsidios”,
indicador
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birthrespecto
cual by
no the
tenemos
Se trata
del salario medio
de los
cotizantes.
Si
control. del
Finally,
2005 datos.
elections,
the Concertación
will have
held
the
bien
en
principio
podría
crecer
más
rápido
que
el
IPC
por
efecto
de
la
propresidency and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house
efectos
composición,
quemultiparty
pueden hacer que
elected ductividad,
by popularsufre
vote)también
for 16deyears.
Bydethe
standards of
el promedio varíe en forma negativa aunque todos los individuos estén
coalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential
aumentando su remuneración real. Para simplificar, hemos reajustado solasystems, the Concertación is geriatric, bearing the scars of miscellaneous
mente por la variación del IPC.
corruption charges against members, including
the stripping of
Ahora aplicamos la fórmula α = (µ/M) . (PM/salario base medio). Usaparliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
remos nuestra estimación para el rango de valores del cociente (µ/M), que
general disillusionment that goes with holding the reins of power for so
va desde 1,20 a 1,60. Por otro lado, sabemos que la pensión mínima reprelong. One might conclude, then, that the coalition is simply ready to expire.
sentativa de causantes de diversas edades (< 70, 70 – 74, 75 y +) en diciemAny of these forces, or some
combination of them, could indeed
bre de 2004 fue $ 82.3113. De ambos resulta que el valor de α para los
undermine the Concertación, but we do not regard these factors as
causantes es 0,528 y 0,704 para los valores inferior y superior del cociente
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
(µ/M), respectivamente. Para el valor medio del cociente µ/M, que es 1,36,
In the first place, the Chilean economy has come through the last five years
resulta α = 0,598.
in far better shape than that of any of its Southern Cone neighbors, and
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
α para viudas
Concertación may well be in a position in 2005 to claim credit for good
economic stewardship. Next, many of the issues surrounding the nonLa esperanza de vida cuando una viuda cumple el requisito para la
democratic
legacy
of dethe
Pinochet
—including
the (INE,
renowned
pensión
mínima
vejez,
es decirera
60 años,
es 23,73 años
2002). Suponiendo que la viuda es en promedio 3 años menor que su causante, se
deduce que el causante de la pensionada por viudez de 2004 inició su
pensión en 1977 (= 2004 – 23,73 – 3). El promedio de los salarios imponibles
del causante se toma sobre los cinco años que terminan en 1977. No se
actualizan por IPC (hasta la fecha de concesión, 1977) los salarios recibidos
en 1975 y 1976, pero sí los de 1973 y 1974. La enorme inflación legada por la
Unidad Popular, combinada con la ausencia de ajustes razonables por inflación legada por los gobiernos de 1924-1977, erosionó dramáticamente la
pensión fórmula.
Los salarios de los causantes en 1973-1977, cuando fueron concedidas las pensiones pagadas en 2004, están en la primera columna de la siguiente tabla:
3
El monto de la pensión mínima a esa fecha fue $ 77.077 para los menores de
70 años, $ 84.277 para los de entre 70 y 75, y $ 86.079 para los mayores de 75 años.
Considerando que la proporción de cada grupo de edad dentro de los pensionados fue
38,03%, 19,14% y 42,83% respectivamente (Riesco 2005, p. 18), estimamos que la
pensión mínima representativa para ese año fue $ 82.311 al mes.
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
98
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s
unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
government
during the 1990s.
Moreover, the
coalition itselfSalario
was equivalente
initially en
Año
Salario
IPC anual
galvanized around opposition
to the (base
Pinochet
regime
1970sdeand
nominal medio
diciembre
1978) of the
diciembre
2004
(b) of that initial motivation
(c)
1980s, so as time passes,(a)the compelling force
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
parties1973
—most notably$ the
Christian Democrats—
divided
11,072
0,3715 are internally
$ 83.586
1974 issues, such
$ 76,368
$ 95.334
over social
as the legal status of2,2466
divorce and access
to birth
1975
$
328
63,859*
$ 14.405
control.
Finally, by the$2005
elections, the Concertación
will have
1976
1.229
63,859*
$ held
53.975the
1977 and a majority
$ 3.014
63,859 (the legislative
$ 132.369
presidency
in the Chamber of Deputies
house
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
coalitions anywhere,
less among Media
LatinNominal
America’s
Notas: (a) Semuch
usó la Remuneración
para el presidential
sector Manufacturas,
systems,
the
Concertación
is
geriatric,
bearing
the
scars
of(1989),
miscellaneous
promedio de obreros y empleados, obtenido de Banco Central
p. 213. (b) Aquí
también se
usa el IPCagainst
del año enmembers,
que se concedió
la pensión, con
fin de reconocer
corruption
charges
including
the elstripping
of que la
fórmula
no
ajustaba
el
salario
pasado
por
inflación.
La
fuente
es
Banco
Central
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the(1989),
p. 169. (c) El IPC medio para 1982 fue 212,19, base diciembre de 1978. Según
general
disillusionment
that
goesde with
holding
the diciembre
reins of de
power
www.bcentral.cl
el IPC
medio
1982 fue
8,84, base
1998,for
y elso
IPC para
long. One
might
conclude,
then,
that
the
coalition
is
simply
ready
to
expire.
diciembre de 2004 fue 116,84, en base diciembre de 1998. Luego, el factor de conversión
deAny
los salarios
es (212,19/IPC
78 año
t) x (116,84/8,84).
of these
forces, or base
some
combination
of them, could indeed
undermine the Concertación, but we do not regard these factors as
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
La última
columna
permitehas
determinar,
con unthe
simple
promedio,
In the first place,
the Chilean
economy
come through
last five
years que,
salario
basethan
parathat
la pensión
fórmula
de los Cone
causantes
fue $ 75.934
in far elbetter
shape
of any of
its Southern
neighbors,
and en
pesos
de
diciembre
de
2004.
Por
otro
lado,
la
fórmula
indica
que
la viuda
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
recibe
el
60%
de
la
pensión
del
causante.
Por
eso,
el
salario
base
promedio
Concertación may well be in a position in 2005 to claim credit for good
para las
viudas es 0,60
x $ 75.934
45.560.
economic
stewardship.
Next,
many =of$ the
issues surrounding the nonbase medio).
De
nuevo
aplicamos
la
fórmula
α
= (µ/M) • (PM/salario
democratic legacy of the Pinochet era —including
the renowned
Usamos nuestra estimación para el rango de valores del cociente (µ/M), que
va desde 1,20 a 1,60. La pensión mínima para la viuda representativa4 en
diciembre de 2004 fue el 68,7% de $ 82.311, es decir $ 56.548. De aquí resulta
que el valor de α para las viudas es 1,489 y 1,986 para los valores inferior y
superior del cociente (µ/M), respectivamente. Para el valor medio del cociente µ/M, que es 1,36, resulta que α = 1,688.
4 El 68,7% es un promedio que considera las bonificaciones especiales concedidas a las viudas por las leyes 19.403, 19.539 y 19.953. El cociente entre la pensión
mínima de la viuda sin hijos y una pensión mínima de vejez es 0,6489 para las viudas
entre 60 y 70 años de edad, 0,7405 entre 70 y 75 años, y 0,6940 para las mayores de
75. Ponderando según el número de viudas en cada grupo de edad en diciembre de 2004
(lo cual incluye suponer que 2/3 de las mayores de 70 son también mayores de 75), se
obtiene el promedio indicado de 0,687. También se supone que la tasa de reemplazo de
la viuda sin hijos es representativa de los siguientes casos: viuda sin hijos 60%, viuda
más un hijo dependiente 65%, viuda más dos hijos dependientes 80%, madre de filiación
no matrimonial si la viuda no tiene hijos 36%, y madre de filiación no matrimonial si la
viuda tiene uno o más hijos 0,30.
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
with Chile’s
unusualVALDÉS
electoral rules.
SALVADOR
99
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
Tasaduring
de reemplazo
β Moreover, the coalition itself was initially
government
the 1990s.
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
El grueso de los beneficiarios del subsidio de pensión mínima perte1980s, so as time passes, the compelling force of that initial motivation
nece al Servicio de Seguro Social, así que utilizaremos la fórmula de benefimight naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
cio de esa caja. Para los hombres, una vez que completan 800 semanas de
parties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
cotización, la Pensión Fórmula = [0,50 + 0,01 • Parte Entera [(Nº Semanas de
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
Servicio/50) – 10] • (1/1,2020) • (Promedio de salario mensual en 5 años antecontrol. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
riores al inicio de la pensión), siempre que la densidad de cotización de toda
presidency and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house
la afiliación haya superado 50%. La densidad promedio de cotizaciones conelected tada
by popular
forcotización,
16 years. reportada
By the standards
of multiparty
desde lavote)
primera
en la encuesta
HLSS02, es 67%
coalitions
anywhere,
much
less
among
Latin
America’s
(Cox, 2006), así que según este supuesto la gran mayoríapresidential
cumple el requisito
systems,dethe
Concertación is geriatric, bearing the scars of miscellaneous
50%.
corruption charges
members,
including
the que
stripping
of penPor otroagainst
lado, se nos
ha informado
en el INP
para muchos
parliamentary
rights
from
five
of
the
coalition’s
deputies
in
2002,
and
the
sionados por vejez β es cero, debido a que no cotizaron en ninguno de los
general cinco
disillusionment
that goes
with holding
the reins
of pensión
power for
años calendario
anteriores
a la emisión
de su
(quesose emite
long. One
might
conclude,
then,
that
the
coalition
is
simply
ready
to
expire.
cuando cumple 65H/60M), posiblemente por renuncia o despido. Por ignoAny
of ethese
forces,
or some
combination
of them,
could
indeed ficticio.
rancia
iliquidez
tampoco
continuaron
cotizando
desde
un empleo
undermine
the Concertación,
we causantes
do not regard
factors as
Suponiendo
que un 25%but
de los
está enthese
esta situación
(β = 0) y
necessarily
devastating
to
the
coalition’s
survival
for
a
number
of
reasons.
que el resto tuvo una densidad media de 67% sobre una carrera de 40 años,
In the first
place,1.394
the Chilean
economy
has come
through
themedia
last five
years
es decir
semanas
de servicio,
resulta
una tasa
de reemplazo
de
in far better
than
that+of
anyParte
of its
Southern
Cone– 10]
neighbors,
and= 41,8%
0,25 •shape
0 + 0,75
• [0,50
0,01x
Entera
(1394/50)
• (1/1,2020)
employment
and growth figures rebounded in first months of 2003. The
(β = 0,418).
Concertación may
well be
in causantes
a positiondeinlas
2005
to claim
credit del
forSeguro
good Social
Respecto
a los
viudas,
la fórmula
economic
stewardship.
Next,
many
of
the
issues
surrounding
the
nonentrega nuevamente una tasa de reemplazo media de 41,8% para
el mismo
democratic
legacy
of the de
Pinochet
era —including the renowned
supuesto
de densidad
cotización.
Subsidio medio en $/beneficiario
Ahora evaluamos con MAPLE la expresión del subsidio esperado
asociada a la distribución lognormal, utilizando los parámetros recién identificados (µ/M, α, β), para el intervalo de 90% de confianza y para la estimación punto. Los resultados son:
Cociente µ/M
E(subsidio)/PM
para β = 0,418 (%)
Valores de α
(α = PM/mediana)
0,528
0,598
0,699
1,489
1,688
1,989
1,20
1,36
1,60
25,6%
*
*
66,8%
*
*
*
32,0%
*
*
67,9%
*
*
*
38,4%
*
*
69,8%
Nota: * = no aplica. Agradezco a Gonzalo Valdés E. por su eficiente programación.
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coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
100
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s
unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
Se observa
que la proporción
de subsidio
mayor
para
las pensiogovernment during
the 1990s.
Moreover, the
coalitionesitself
was
initially
nes
de
viudas
que
para
las
de
causantes.
Sin
embargo,
los
montos
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s andde las
mínimas
en la dirección
$ 82.311
para causan1980s,pensiones
so as time
passes,difieren
the compelling
forceinversa
of that(es
initial
motivation
tes
y
$
56.548
para
viudas).
La
siguiente
tabla
muestra
el
monto
del subsidio
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
promedio por beneficiario, medido en pesos al mes.
parties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
presidency and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house
E(subsidio)
Cociente µ/M
elected by popular ($/mes)
vote) for 16 years. By the standards of multiparty
coalitions anywhere, much less among Latin America’s
presidential
1,20
1,36
1,60
systems, the Concertación is geriatric, bearing the scars of miscellaneous
Causantes
0,528 $ 21.072
*
*
corruption
charges
against members,0,598
including the
stripping
of *
Valores de
α
*
$26.340
(α = PM/mediana)
0,699 deputies* in 2002, and
*
$the
31.607
parliamentary
rights from five of the coalition’s
general disillusionment that goes with holding the reins of power for so
Viudas
1,489 $ 37.774
*
*
long. One might conclude, then, that the coalition
to expire.
1,688 is simply* ready
$38.396
*
1,989
*
$39.471
Any of these forces, or some combination
of them,
could *indeed
undermine the
Concertación, but we do not regard these factors as
Nota: * = no aplica.
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
In the first place, the Chilean economy has come through the last five years
que la
estimación
viudas Cone
es másneighbors,
precisa queand
para los
in far better Vemos
shape than
that
of any ofpara
its las
Southern
causantes,
para
un
mismo
nivel
de
confianza
de
90%.
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
Concertación may well be in a position in 2005 to claim credit for good
economic stewardship.
Next,fiscal
many
of the issues
C. Gasto
en pensión
mínimasurrounding
del año 2004the nondemocratic legacy of the Pinochet era —including the renowned
Ahora combinamos los datos respecto al número de beneficiarios
con los resultados respecto del monto de subsidio por beneficiario. El resultado es el siguiente:
Grupo
Escenario
de gasto
Subsidio por
beneficiario
($/mes)
Nº de
beneficiarios
Gasto fiscal
anual
(mill. $)
Causantes
Bajo
Medio
Alto
$ 21.072
$ 26.340
$ 31.607
355.267
$ 89.834
$ 112.293
$ 134.747
Viudas
Bajo
Medio
Alto
$ 37.774
$ 38.396
$ 39.471
139.233
$ 63.112
$ 64.152
$ 65.948
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coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
with Chile’s
unusualVALDÉS
electoral rules.
SALVADOR
101
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
Sumando
causantes
y viudas,
que, was
con un
90% de congovernment during
the 1990s.
Moreover,
theconcluimos
coalition itself
initially
fianza,
el
gasto
fiscal
en
subsidio
de
pensión
mínima
del
sistema
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s andantiguo,
durante
el año
2004,the
estuvo
entre $ force
152.946
$ 200.695
millones de pesos.
1980s, so
as time
passes,
compelling
of ythat
initial motivation
En
el
escenario
central
el
gasto
fiscal
en
subsidios
de
pensión
mínima habría
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
5. El intervalo
sido $ 176.445
que equivale
a 0,31%are
del internally
PIB de 2004
parties —most
notablymillones,
the Christian
Democrats—
divided
de confianza va de 0,27% del PIB a 0,35% del PIB.
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
presidency and a majority in the ChamberANEXO
of Deputies
(the legislative house
2
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
coalitions
anywhere, DEL
much
less FISCAL
among EN
Latin
America’s
presidential
ESTIMACIÓN
GASTO
PENSIONES
MÍNIMAS
QUE EL INP
TENIDO EN
2004 SI HUBIERA
REGIDO
UNmiscellaneous
AUMENTO DE 10%
systems, HABRÍA
the Concertación
is geriatric,
bearing the
scars of
LAS PENSIONES
MÍNIMAS
corruption charges againstENmembers,
including
the stripping of
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
También esta
del gastothe
fiscal
producto
general disillusionment
that estimación
goes with holding
reinsesofel power
fordel
so número
demight
beneficiarios
el monto
del issubsidio
por beneficiario.
long. One
conclude,por
then,
that themedio
coalition
simply ready
to expire. Ambos
conceptos
aumentan
al
elevarse
el
monto
de
la
pensión
mínima
en 10% real,
Any of these forces, or some combination of them, could indeed
por
sobre
la
inflación.
Los
dos
términos
de
la
expresión
que
determina
el
undermine the Concertación, but we do not regard these factors as
gasto
fiscal
dependen
del
nivel
de
la
pensión
mínima
(PM):
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
In the first place, the Chilean economy has come through the last five years
• E[Subsidio];
luego,
Gastothan
Fiscal
(PM)
= NºofBeneficiarios
in far better shape
that
of any
its Southern(PM)
Cone
neighbors, and
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
∆% Gasto
Fiscal
(1+ ∆% Nº
∆%for
E[Subsidio])
–1
Concertación may
well be
in a= position
in Beneficiarios)
2005 to claim• (1+
credit
good
economic stewardship. Next, many of the issues surrounding the nondemocratic legacy of the Pinochet era —including the renowned
A. Tasa de aumento del subsidio medio
El subsidio medio es el producto de la proporción media de subsidio
por el monto de la pensión mínima:
(
E[Subsidio]
E[Subsidio] = —————
PM
)
•
PM, y por tanto
∆%E[Subsidio] = (1+ ∆% E[Subsidio]) • (1+ ∆% PM) – 1.
La tasa de aumento en la proporción media de subsidio se define
como:
E[Subsidio(1,1•PM0)/1,1•PM0] – E[Subsidio(PM0)/PM0]
∆%Tasa Media Subsidio ≡ ———————————————————————
E[Subsidio(PM0)/PM0]
5 El
PIB nominal de 2004 fue de $ 57.357 millones de pesos.
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coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
102
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s
unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
Ahora expresamos
el monto dethe
la pensión
como
una proporgovernment during
the 1990s. Moreover,
coalitionmínima
itself was
initially
= α0 • M.
ción
“α”
de
la
mediana
de
los
salarios
base,
es
decir
hacemos
PM
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s 0and
la densidad
ya determinada,
y aplicando
algunos cam1980s,Usando
so as time
passes, lognormal
the compelling
force of that
initial motivation
bios
de
variable,
se
obtiene:
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
parties —most notably the Christian Democrats— are internally
–1 [(ln(zdivided
/ β)]2
— • ————
over social issues, such as the legal 1,1
status
of
divorce
and
access
to
birth
4
ln(µ
/
M)
•α 0
e
(1,1• α0 – z)
control.
Finally,
by
the
2005
elections,
the
Concertación
will
have
held
E[Subsidio(1,1• PM0)/1,1• PM0] = ∫ ————— • ———————the
dz, y
presidency and a majority in the Chamber
house
1,1• α0 (the
z • legislative
√ 4π ln(µ/M)
0 of Deputies
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
β)]2
–1 [(ln(z / presidential
coalitions anywhere, much less among Latin America’s
— • ————
α0
4 ln(µ / M)
systems, the Concertación is geriatric,
the scars
(α0 –bearing
z)
e of miscellaneous
∫
E[Subsidio(PM
———— including
• ————————
dz of
corruption
charges0)/PM
against
the stripping
0] = members,
α0
z • √ 4π ln(
/M) and the
parliamentary rights from five of0 the coalition’s
deputies
in µ2002,
general disillusionment that goes with holding the reins of power for so
long. One might conclude, then, that the coalition is simply ready to expire.
Usamos MAPLE para calcular numéricamente la tasa de aumento en
Any of these forces, or some combination of them, could indeed
la proporción media de subsidio. Recordamos que β = 0,418 y que α0 toma
undermine the Concertación, but we do not regard these factors as
valores en un intervalo de 90% de confianza, que son diferentes para caunecessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
santes y viudas. El resultado es:
In the first place, the Chilean economy has come through the last five years
in far better shape than that of any of its Southern Cone neighbors, and
∆%E{Subsidio/PM}
µ/M
employment
and growth figures rebounded in firstCociente
months
of 2003. The
para β = 0,418
Concertación
may (%)
well be in a position in 2005 to claim credit for good
1,20
1,36
1,60
economic stewardship. Next, many of the issues surrounding the nonValores delegacy
α
democratic
of the Pinochet era —including the renowned
(α = PM/mediana)
0,528
0,598
0,699
1,489
1,688
1,989
14,9%
*
*
4,3%
*
*
*
10,6%
*
*
3,9%
*
*
*
7,8%
*
*
3,3%
Nota: * = no aplica.
Se ve que la tasa de aumento de la proporción media de subsidio
para viudas beneficiarias es menor que la tasa análoga para causantes. La
explicación intuitiva es que la proporción de subsidio que recibían las viudas en la situación inicial era mucho mayor que la proporción inicial de
subsidio para los causantes.
Como la tasa de aumento de la pensión mínima fue 10%,
∆%E[Subsidio] = (1 + ∆%E[Subsidio]) • 1,10 –1, y obtenemos la tasa de
aumento en el subsidio promedio:
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
with Chile’s
unusualVALDÉS
electoral rules.
SALVADOR
103
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
government
during the 1990s. Moreover, the coalition
itselfµ/M
was initially
∆%E{Subsidio}
Cociente
para around
β = 0,418 opposition
(%)
galvanized
to the Pinochet regime of the 1970s and
1,60
1980s, so as time passes, the compelling 1,20
force of that 1,36
initial motivation
might naturally
In addition, the Concertación, and even its component
Valores deweaken.
α
(α = PM/mediana)
26,4%
*
*
parties —most
notably the 0,528
Christian Democrats—
are internally
divided
0,598
*
21,7%
*
over social issues, such as 0,699
the legal status of* divorce and *access to18,6%
birth
control. Finally, by the 20051,489
elections, the
Concertación will
14,7%
* have held the
*
1,688
*
14,3%
*
presidency and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house
1,989
*
*
13,6%
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
coalitions anywhere,
much
Nota: * = no
aplica.less among Latin America’s presidential
systems, the Concertación is geriatric, bearing the scars of miscellaneous
El motivo
por el cual
esta tasaincluding
de incremento
es mayor que
corruption charges
against
members,
the stripping
of 10% se
ve
en
el
siguiente
ejemplo:
aquellos
pensionados
cuya
pensión
autofinanparliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
es $ 79.000
reciben
un subsidio
1.000 of
en power
una situación
general ciada
disillusionment
that
goes with
holdingdethe$ reins
for so inicial
donde
pensión mínima
es the
$ 80.000.
Alissubir
la pensión
long. One
mightlaconclude,
then, that
coalition
simply
ready to mínima
expire. en 10%,
ésta of
llega
a $ 88.000
subsidio
de esta persona
subecould
a $ 9.000.
La tasa de
Any
these
forces, yorelsome
combination
of them,
indeed
aumento
del
subsidio
es
($
8.000/$
1.000)x100
=
800%.
Es
evidente
undermine the Concertación, but we do not regard these factors as que el
promedio
ponderado
las tasassurvival
de aumento
ser superior a
necessarily
devastating
to the de
coalition’s
for asiempre
number debe
of reasons.
10%.
In the first
place, the Chilean economy has come through the last five years
in far better shape than that of any of its Southern Cone neighbors, and
B. Tasa
de aumento
en elinnúmero
de beneficiarios
employment and growth
figures
rebounded
first months
of 2003. The
Concertación may well be in a position in 2005 to claim credit for good
Si f(x) esNext,
la densidad
pensiones
fórmula, entonces
la tasa de
economic stewardship.
many ofdethe
issues surrounding
the nonaumento
en
el
número
es:
democratic legacy of the Pinochet era —including the renowned
1,1PM 0
N (1,1 • PM0) – N (PM0)
∆%N ≡ ————————————— = ∫ f(x)dx
N (PM0)
PM
0
PM 0
∫
f(x)dx
0
Usando la densidad lognormal ya determinada, y haciendo cambios
de variables análogos a los del Anexo 1, encontramos que:
1,1 α 0
∆%N = ∫ z–1 • e
α0
–1 [ln(z / β)]2
— • ————
4 ln(µ / M)
dz
α0
∫
–1 [ln(z / β)]2
— • ————
4 ln(µ / M)
z–1 • e
dz
0
De nuevo usamos MAPLE para calcular numéricamente esta tasa,
recordando que β = 0,418 y que α0 toma valores en un intervalo de 90% de
confianza, que son diferentes para causantes y viudas. El resultado es:
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
104
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s
unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
Cociente
µ/Mwas initially
government∆%N
during the 1990s. Moreover, the coalition
itself
para β =around
0,418 (%)opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
galvanized
1,20
1,36
1,60
1980s, so as time passes, the compelling force of that initial motivation
de α weaken. In addition, the Concertación, and even its component
mightValores
naturally
(α = PM/mediana)
0,528
8,68%
*
*
parties —most notably the
Christian Democrats—
are internally
divided
0,598
*
6,27%
*
over social issues, such as
the legal status* of divorce and
to birth
0,699
* access 4,72%
1,489elections, the
0,6%Concertación will
*
control. Finally, by the 2005
have held*the
1,688
*
0,9%
*
presidency and a majority1,989
in the Chamber of* Deputies (the* legislative1,0%
house
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
coalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential
* = no aplica.
systems, the Nota:
Concertación
is geriatric, bearing the scars of miscellaneous
corruption charges against members, including the stripping of
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
Las tasas de incremento en el número difieren marcadamente entre
general disillusionment that goes with holding the reins of power for so
causantes y viudas. La explicación es que como la proporción de viudas
long. One might conclude, then, that the coalition is simply ready to expire.
que recibía subsidio en la situación inicial era mucho mayor que la de cauAny of these forces, or some combination of them, could indeed
santes, el espacio para incrementos es más reducido para viudas.
undermine the Concertación, but we do not regard these factors as
El siguiente cuadro muestra que el aumento absoluto en el número
necessarily
devastatingestomucho
the coalition’s
survival
for a number
of reasons.
de beneficiarios
mayor para
los causantes.
Ello también
se debe a
In the first place, the Chilean economy has come through the last five years
que en la situación inicial había mucho más causantes (355.267) que viudas
in far better shape than that of any of its Southern Cone neighbors, and
(139.233) recibiendo subsidios:
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
Concertación may well be in a position in 2005 to claim credit for good
economic stewardship. Next, many of the issues surrounding the nondemocratic
legacy of the Pinochet era —including
the renowned
∆N
Cociente µ/M
para β = 0,418 (%)
Valores de α
(α = PM/mediana)
0,528
0,598
0,699
1,489
1,688
1,989
1,20
1,36
1,60
30.837
*
*
835
*
*
*
22.275
*
*
1.253
*
*
*
16.769
*
*
1.392
Nota: * = no aplica.
C. Aumento en el gasto fiscal en subsidios de pensión mínima
Ahora combinamos la tasa de aumento en el monto medio de subsidios con la tasa de aumento en el número de beneficiarios. Se obtiene
que:
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
with Chile’s
unusualVALDÉS
electoral rules.
SALVADOR
105
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
government
during
itselfµ/M
was initially
∆% Gasto
fiscalthe 1990s. Moreover, the coalition
Cociente
para βaround
= 0,418 (%)
galvanized
opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
1,60
1980s, so as time passes, the compelling 1,20
force of that 1,36
initial motivation
might naturally
In addition, the Concertación, and even its component
Valores de weaken.
α
(α = PM/mediana)
37,4%
*
*
parties —most
notably the 0,528
Christian Democrats—
are internally
divided
0,598
*
29,3%
*
over social issues, such as 0,699
the legal status of
divorce and*access to24,2%
birth
*
control. Finally, by the 20051,489
elections, the
Concertación will
15,4%
* have held the
*
1,688
*
15,3%
*
presidency and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house
1,989
*
*
14,7%
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
Nota: * = no
aplica.less among Latin America’s presidential
coalitions anywhere,
much
systems, the Concertación
is geriatric,
the scars
of miscellaneous
Este resultado
confirma bearing
la intuición
de Bennett
y Schmidt-Hebbel
(2001),
en cuanto
a que members,
el costo fiscal
del aumento
pensionesofmínimas
corruption
charges
against
including
the en
stripping
sería marcadamente
no lineal.
incremento
de gasto
relativamente
parliamentary
rights from five
of the El
coalition’s
deputies
ines2002,
and the mayor
los grupos donde
el gasto
era menor.
general para
disillusionment
that goes
withinicial
holding
the reins of power for so
último,then,
combinamos
este resultado
los todatos
respecto al
long. One mightPor
conclude,
that the coalition
is simplycon
ready
expire.
gasto
fiscal
inicial,
para
determinar
el
nuevo
costo
fiscal
absoluto.
Any of these forces, or some combination of them, could indeedEl resultado the
entrega
un intervalobut
de confianza
al 90%
bastante
preciso
undermine
Concertación,
we do not
regard
these más
factors
as que los
del Anexo
1, y estoelthe
siguiente:
necessarily
devastating
coalition’s survival for a number of reasons.
In the first place, the Chilean economy has come through the last five years
Grupo shape than that of
Escenario
fiscalSouthern
Aumento
de neighbors,
Incremento de and
gasto fiscal
in far better
any ofG.its
Cone
de gasto inicial
gasto debido
anual debido al alza
employment and growth figures
rebounded
in
first
months
of
2003.
The
inicial
(mill.
a alza de 10%
Concertación may well be in a position$/año)
in 2005en to
claim credit
for good
p. mínima
(mill. $)
(incr. como
% del PIB)
economic stewardship. Next, many of the issues surrounding the nondemocratic
era —including
renowned
Suma delegacy of the Pinochet
Bajo
$152.946
29,9% the
$ 43.317
0,076%
causantes
y viudas
Medio
Alto
$ 176.445
$ 200.695
25,2%
21,7%
$ 42.717
$ 42.303
0,074%
0,074%
Si se hubiera realizado en 2004, el aumento de 10% en la pensión
mínima habría costado en ese año solamente 0,074% del PIB en el escenario
central.
ANEXO 3
RESERVA PARA RESPALDAR LAS PENSIONES DE LAS FUERZAS
ARMADAS Y CARABINEROS
La OCDE recomienda reconocer como pasivos fiscales solamente a
aquellos derivados de promesas de pensión que sean parte del paquete
remuneratorio ofrecido por el Estado a algunos empleados. La OCDE reconoce los casos donde los empleados del Estado poseen derechos de propiedad exigibles por concepto de remuneración, diferida como pensión.
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
106
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s
unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
La OCDE
que the
todos
los empleadores,
empresas
government during
thetambién
1990s. intenta
Moreover,
coalition
itself was sean
initially
privadas
o
gobiernos,
contabilicen
sus
pasivos
por
pensiones
adicionales
a
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
para lathe
población
en general,
metodología
contable
1980s,lassoobligatorias
as time passes,
compelling
force ofcon
thatuna
initial
motivation
uniforme,
con
el
fin
de
obligar
a
todos
a
respaldar
sus
promesas
de
pago en
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
forma
similar,
es
decir
con
inversiones
o
reservas
financieras
cuyo
valor
parties —most notably the Christian Democrats— are internally divided sea
independiente
de la as
situación
económica
empleador.
Esta igualdad
over social
issues, such
the legal
status ofdel
divorce
and access
to birthfacilitaría
la
movilidad
laboral
entre
los
sectores
público
y
privado,
con
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held
theconsecuencias
la Chamber
eficienciaofy Deputies
la equidad(the
horizontal.
presidency
andfavorables
a majority para
in the
legislative house
Como
se
indicó
en
el
texto,
el
único
pasivo
relacionado
con pensioelected by popular vote) for 16 years. By the standards
of multiparty
nes
que
Nueva
Zelanda
reporta
en
su
balance
es
“GSF
Pension
Liability”.
coalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential
Estethe
pasivo
se deriva is
degeriatric,
los derechos
de propiedad
poseen los empleasystems,
Concertación
bearing
the scars que
of miscellaneous
dos
del
Estado
en
Nueva
Zelanda
por
concepto
de
remuneraciones
corruption charges against members, including the stripping ofdiferidas en larights
formafrom
de pensiones.
parliamentary
five of the coalition’s deputies in 2002, and the
El
monto
pasivo
fiscal
Pension
la diferencia
general disillusionmentdethat
goes
withGSF
holding
theLiability
reins ofespower
for so entre
el valor
presente
esperado
de las
comprometidas
ese emplealong. One
might
conclude,
then, that
thepensiones
coalition is
simply ready topor
expire.
dor
(el
Estado
neozelandés)
como
remuneración
diferida
con
sus propios
Any of these forces, or some combination of them, could indeed
empleados,
y
el
valor
de
las
inversiones
que
respaldan
dicho
pasivo
undermine the Concertación, but we do not regard these factors as y que
administra
la caja to
o institución
previsional
dichas
necessarily
devastating
the coalition’s
survivalque
for paga
a number
of pensiones.
reasons. Es1.
tas
inversiones
deben
ser
valoradas
a
precios
de
mercado
In the first place, the Chilean economy has come through the last five years
a la
forma
en que
este plan
pensiones and
para emin far better Respecto
shape than
that
of any
of itsopera
Southern
Conedeneighbors,
pleados
públicos,
que
fue
cerrado
a
nuevos
miembros
en
1992,
se
sugiere
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
ver
http://www.gsfa.govt.nz
Desde
1998
los
nuevos
oficiales
que
ingresan
a
Concertación may well be in a position in 2005 to claim credit for good
las fuerzas
armadasNext,
neozelandezas
cumplir
una permanencia
mínima
economic
stewardship.
many of deben
the issues
surrounding
the non2.
de
seis
años
para
tener
derecho
a
beneficios
democratic legacy of the Pinochet era —including the renowned
En Chile también existe este pasivo, pero sólo con los afiliados de las
cajas de previsión de la Defensa Nacional (Capredena) y de la Dirección de
Previsión de Carabineros (Dipreca). Las pensiones prometidas por ley a
ellos son parte de la remuneración pactada cuando ingresaron a la respectiva institución. Ello se deduce del hecho de que desde fines del siglo XIX la
tasa de contribución de esos trabajadores ha sido baja en comparación con
los beneficios. Tan baja, que esas cajas nunca han cumplido el requisito
actuarial para ser clasificadas como de régimen contributivo. Ese requisito
1 Ver la nota 14 del balance al 31 de enero de 2006, en p. 37 del informe
disponible en www.treasury.govt.nz/financialstatements/month/jan06/cfs7jan06.pdf El
pasivo (bruto) del GSF alcanzó a esa fecha a 15.208 millones de dólares neozelandeses,
y el valor del fondo de pensiones disponible alcanzó a 3.711 millones, dejando como
pasivo neto 11.497 millones de dólares neozelandeses.
2 Sin embargo, este beneficio es del tipo contribución definida y no de beneficio
definido, como en Chile (ver más detalles en www.nzdf.mil.nz/personnel-records/per/
sonnel-branch.htm#gsf).
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
with Chile’s
unusualVALDÉS
electoral rules.
SALVADOR
107
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
es que
el valor
presente
esperado the
de coalition
las cotizaciones,
para
un horizonte
government
during
the 1990s.
Moreover,
itself was
initially
infinito,
sea
similar
al
valor
presente
esperado
de
los
beneficios.
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
(2005),
el déficit
de caja
de Capredena
y Dipreca sería
Según
el FMIthe
1980s, so as time
passes,
compelling
force
of that
initial motivation
PIB
en
2020-2030.
Sin
embargo,
el
estudio
que
respalda
1,6%
del
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its componentesta proni por
la Dirección
de Presuyección notably
nunca hathesido
publicado
por el FMI,are
parties —most
Christian
Democrats—
internally
divided
puestos.
Es
curioso
que
se
afirme
que
el
monto
del
déficit
flujo
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth(de caja)
siendo
que desde
1990
retiros
rápido
el PIB,the
control. crezca
Finally,más
by the
2005que
elections,
Concertación
will
havelos
held
the en las
Fuerzas
ocurren
a una edad
más joven
que durante
el régimen
presidency
and a Armadas
majority in
the Chamber
of Deputies
(the legislative
house
militar
(1973-1990).
Por
otro
lado,
el
sostenido
aumento
en
la
dotación
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty policialanywhere,
y de gendarmes
carcelarios)
que el
volumen de remucoalitions
much(guardias
less among
Latin sugiere
America’s
presidential
diferidasis pagadas
intermedio
de Dipreca
aumentará en el
systems,neraciones
the Concertación
geriatric,por
bearing
the scars
of miscellaneous
futuro.
corruption charges against members, including the stripping of
En el from
eventofive
de of
quetheesta
estimación
de déficit
flujoand
fuera
parliamentary rights
coalition’s
deputies
in 2002,
thecorrecta,
entonces
la
adopción
de
la
mejor
práctica
fiscal
internacional
exigiría
general disillusionment that goes with holding the reins of power for so al fisco
chileno
importante.
que la duralong. One
might constituir
conclude, una
then,reserva
that thefiscal
coalition
is simplySuponiendo
ready to expire.
ción
media
del
pasivo
fuera
de
30
años
(contando
desde
el
paso
Any of these forces, or some combination of them, could indeed a retiro
hastathe
la extinción),
que labut
tasawe
de descuento
sea 5%these
real, yfactors
que el PIB
undermine
Concertación,
do not regard
as crezca
3. Esta cifra
PIB
al
3%
real
anual,
el
monto
de
este
pasivo
sería
de
35%
del
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
podría
caer
el futuro
unathe
leylast
reservara
el acceso a
In the first
place,
thesignificativamente
Chilean economy si
hasencome
through
five years
este paquete
remuneratorio
personal
propiamente
militar, queand
es el único
in far better
shape than
that of anyal of
its Southern
Cone neighbors,
cuyo
entrenamiento
es
financiado
por
el
fisco.
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
Concertación may well be in a position in 2005 to claim credit for good
economic stewardship. Next, many of the issues surrounding the nondemocratic legacy of the PinochetBIBLIOGRAFÍA
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3 La
fórmula es 1,6 (% del PIB) • [1- (1+r/1+g)-Duración Media]/(r-g).
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
108
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s
unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
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government
during the 1990s. Moreover, the coalition itself was initially
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galvanized around
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Oxford Review of Economic Policy, Vol. 22 Nº 1, pp. 149-167.
1980s,Banco
so asCentral
time (1989):
passes,Indicadores
the compelling
forcey of
that initial
motivation
Económicos
Sociales
1960-1983.
Santiago: Banmight naturally
weaken.
addition, the Concertación, and even its component
co Central
deIn
Chile.
Central
(2001):the
Indicadores
y Sociales
de Chile 1960-2000.
partiesBanco
—most
notably
ChristianEconómicos
Democrats—
are internally
divided Santiago:
Banco
Central
de
Chile.
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
Bennett, H. y K. Schmidt-Hebbel (2001): “Déficit Previsional del Sector Público y
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
Garantía de Pensión Mínima”. Nota Técnica en Economía Chilena, Vol. 4,
presidency and
in the
of Deputies (the legislative house
Nº a3,majority
Banco Central
de Chamber
Chile, Santiago.
electedBeyer,
by popular
for 16del
years.
ByAntecedentes
the standards
ofDiscusión”.
multiparty
H. (1997):vote)
“Distribución
Ingreso:
para la
Estudios
Públicos, 60much
(primavera).
coalitions anywhere,
less among Latin America’s presidential
Beyer,
(2000): “Educación
y Desigualdad
de Ingresos:
UnaofNueva
Mirada”. Estudios
systems,
theH.Concertación
is geriatric,
bearing
the scars
miscellaneous
Públicos, 77 (verano).
corruption charges against members, including the stripping of
Campbell, John y Luis Viceira (2002): Strategic Asset Allocation: Portfolio Choice for
parliamentaryLong
rights
from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
term Investors. Oxford University Press.
general
disillusionment
that goes
holding
the reins
of Financiamiento
power for so y SoliCEPAL (2006): Protección
Socialwith
de Cara
al Futuro:
Acceso,
long. One might
conclude,
that the
coalition is simply ready to expire.
daridad.
Febrero,then,
disponible
en www.eclac.org
Cheyre,
H. these
(1988):forces,
La Previsión
Ayer ycombination
Hoy. Santiago:of
Centro
de Estudios
Públicos.
Any of
or some
them,
could indeed
Chumacero,
R.
y
R.
Paredes,
(2005):
“Characterizing
Income
Distribution
undermine the Concertación, but we do not regard these factorsforasPoverty
and Inequality Analysis”. En Estudios de Economía, Vol. 32, Nº 1, p. 97,
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
Santiago, Chile.
In the Cox,
first Alejandra
place, the(2006):
Chilean
economy
through
the lastinfive
years Sys“Another
Lookhas
at come
Contribution
Densities
the Chilean
in far better tem”.
shapeMimeo,
than that
April.of any of its Southern Cone neighbors, and
Diamond,and
P. ygrowth
S. Valdés
(1994):rebounded
“Social Security
Reforms”.
Capítulo
6, en The
Bos-worth,
employment
figures
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R. Dornbusch
Labán (eds.),
Chilean
Economy:
Policy
Lessons and
ConcertaciónB.,may
well be iny aR.position
in 2005
to claim
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coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
with Chile’s
unusualVALDÉS
electoral rules.
SALVADOR
109
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
Gálvez, J. y V. Clarke (varios años): “Contabilidad Financiera para la Dirección de
government
during the 1990s. Moreover, the coalition itself was initially
Empresas”. Edición interna Escuela de Administración de la Pontificia Univergalvanized around
opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
sidad Católica de Chile, Santiago.
1980s, so
as
time
passes,
the compelling
that initial
motivation
Geanokoplos, J., O. Mitchell
y S. Zeldesforce
(1998):of“Would
a Privatized
Social Security
might naturallySystem
weaken.
In addition,
the Concertación,
andEn
even
itsArnold,
component
Really
Have a Higher
Rate of Return?”
R. D.
M. J. Graetz y
H. Munnell
Framing
the Social Security
Debate: Values,
Politics and
parties —most A.notably
the (eds.),
Christian
Democrats—
are internally
divided
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Academy
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Institution
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the 2005
elections, the Concertación will have held the
Preliminary Evidence from Chile”. IMF Staff Papers 44, Nº 2
presidency and (junio),
a majority
in the Chamber of Deputies (the legislative house
pp. 149-178.
elected INE
by popular
vote) forde 16
years. By
the “Tablas
standards
of multiparty
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Abreviadas
de Mortalidad por
Sexo, Total
Paísless
y Regiones
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coalitions anywhere,
much
among Latin
America’s
presidential
c h i l e _ e s t a d iis
s t igeriatric,
c o / d e m o gbearing
r a f i a _ y the
_ v i tscars
a l e s / eof
s t amiscellaneous
disticas_vitales/pdf/
systems, the Concertación
tablasmortalidadporsexo2001_02.pdf
corruption
charges against members, including the stripping of
Informe Prat (1959): Informe sobre la Reforma de la Seguridad Social Chilena,
parliamentary rights
from
of beneficios
the coalition’s
deputiesdeinSeguro
2002,Social.
and the
Volumen
IV, five
Sobre
en el Servicio
Sección de
Trabajadores
Manuales.
Santiago:
Editorial
de Chile,
general disillusionment
that
goes with
holding
theJurídica
reins of
power1964.
for so
Kotlikoff,
L. (2004): then,
Generational
MITisPress.
long. One
might conclude,
that thePolicy.
coalition
simply ready to expire.
Kotlikoff, L. y S. Burns, (2004): The Coming Generational Store. MIT Press.
Any of these forces, or some combination of them, could indeed
Kotlikoff, L. y C. Hagist (2005): “Who’s Going Broke? Comparing Growth in Healthundermine theCare
Concertación,
but we do not regard these factors as
Costs in Ten OECD Countries”. NBER WP Nº 11.833, Cambridge, Masnecessarily devastating
to
the
coalition’s
survival for a number of reasons.
sachusetts.
Novoa
Fuenzalida,
P. (1977):
Derecho
de la through
SeguridadtheSocial.
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In the first
place,
the Chilean
economy
has come
last five
years Editorial
Jurídica
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Chile.
in far better shape than that of any of its Southern Cone neighbors, and
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olis/2000doc.nsf/87fae4004d4fa67ac125685d005300b3c125692700623b74c
Concertación may
well be in a position in 2005 to claim credit for good
1256a4d005c23be?OpenDocument.
economic
stewardship.
many of
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surrounding
the Parte
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Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
110
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s
unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
Valdés, during
S. (2002):
Mercados de
Texto
Universitario
government
thePolíticas
1990s. yMoreover,
thePensiones:
coalitionUn
itself
was
initially para
América Latina. Ediciones Universidad Católica.
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
Valdés, S. (2005): “Pay as-you-go Securities: Securitization of Taxes Implicit in PAYG
1980s, so asPensions”.
time passes,
the compelling
initial motivation
En Economic
Policy, 42,force
abril, of
pp. that
217-265.
might Wagner,
naturally
In addition,
Concertación,
and
its component
G.weaken.
(1991): “La
Seguridadthe
Social
y el Programa
deeven
Pensión
Mínima Garantizada”.notably
En Estudios
Economía,Democrats—
Vol. 18 Nº 1 (junio).
parties —most
the deChristian
are internally divided
Zurita, issues,
Salvadorsuch
(1994):
Insurance
in the
System”.
over social
as “Minimum
the legal Pension
status of
divorce
andChilean
accessPension
to birth
En Revista de Análisis Económico, Vol. 9, Nº 1 (Junio), pp. 105-126.
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
presidency and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
coalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential
systems, the Concertación is geriatric, bearing the scars of miscellaneous
corruption charges against members, including the stripping of
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
general disillusionment that goes with holding the reins of power for so
long. One might conclude, then, that the coalition is simply ready to expire.
Any of these forces, or some combination of them, could indeed
undermine the Concertación, but we do not regard these factors as
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
In the first place, the Chilean economy has come through the last five years
in far better shape than that of any of its Southern Cone neighbors, and
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
Concertación may well be in a position in 2005 to claim credit for good
economic stewardship. Next, many of the issues surrounding the nondemocratic legacy of the Pinochet era —including the renowned
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
with Chile’s unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise
point out that the Chilean
ESTUDIO
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
government during the 1990s. Moreover, the coalition itself was initially
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
1980s, so as time passes, the compelling force of that initial motivation
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
parties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
presidency and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
HACIA LA TELEVISIÓN DIGITAL EN CHILE
coalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential
HISTORIA
Y TRANSICIÓN*
systems, the Concertación is geriatric,
bearing
the scars of miscellaneous
corruption charges against members, including the stripping of
parliamentary rights from five of the coalition’s
deputies in 2002, and the
Lucas Sierra
general disillusionment that goes with holding the reins of power for so
long. One might conclude, then, that the coalition is simply ready to expire.
Any of these forces, or some combination of them, could indeed
televisión digital
un avance
al quefactors
Chile, tarde
undermine the La
Concertación,
buteswe
do nottecnológico
regard these
as o
temprano,
se
sumará.
La
tecnología
digital
traerá
una
mejor
calidad
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
y sonido,
abrirá
oportunidades
negocios
In the first place,de
theimagen
Chilean
economy
has nuevas
come through
the lastdefive
years en
torno a la televisión y permitirá aumentar la eficiencia con que se usa
in far better shape than that of any of its Southern Cone neighbors, and
el espectro radioeléctrico. Este artículo propone un camino regulatoemployment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
rio para digitalizar la televisión y aprovechar estas oportunidades.
Concertación may well be in a position in 2005 to claim credit for good
Para esto, revisa la forma en que se ha regulado la radiodifusión en
economic stewardship. Next, many of the issues surrounding the nongeneral y la radiodifusión televisiva en particular. Luego, y a la luz
democratic legacy of the Pinochet era —including the renowned
de esa revisión, describe el escenario en que ha de transitarse a la
digitalización. Entre otras cosas, este escenario se caracteriza por un
régimen diferenciado de concesiones televisivas: unas son indefinidas
en el tiempo, otras son temporales. Este régimen diferenciado es un
LUCAS SIERRA. Abogado, Universidad de Chile. Master en derecho (LL. M) Yale
University. Doctor (Ph. D.) Cambridge University. Profesor de derecho de las telecomunicaciones en la Universidad de Chile. Investigador del CEP.
* El autor agradece la útil ayuda de Pablo Fuenzalida. También los datos provistos por Cristián Núñez, Luis Oyarzún y Claudio Pezoa. Y los comentarios a un borrador
inicial de Harald Beyer, Lucas Mac-Clure, Carolina Segovia y de un árbitro anónimo.
Obviamente, ninguna de estas personas tiene responsabilidad por los errores u omisiones
que puedan haber quedado. Este artículo forma parte de un proyecto de investigación
sobre la regulación de las telecomunicaciones en Chile, encargado por la Fundación País
Digital al autor. Pero su contenido, conviene repetirlo, es de exclusiva responsabilidad
de este último.
Estudios Públicos, 103 (invierno 2006).
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
112rules.
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s unusual electoral
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
problema si se quiere aprovechar al máximo las oportunidades de la
government during the 1990s. Moreover, the coalition itself was initially
digitalización. El artículo concluye sugiriendo una forma de resolver
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
este problema a partir de la pregunta: ¿Cuál es el derecho adquirido
1980s, so as time passes, the compelling force of that initial motivation
de las concesionarias televisivas?
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
parties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
hora
queheld
dejemos
control. Finally, by the 2005 elections, the ConcertaciónEswill
have
the de pensar en los canales de
televisión
comohouse
depositarios de la confianza pública
presidency and a majority in the Chamber of Deputies (the
legislative
y comencemos a tratarlos como lo hacen todas las
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
personas en la sociedad, esto es, como un negocio.
coalitions anywhere, much less among Latin America’s
presidential
La televisión
es sólo un artefacto más. Es una tostasystems, the Concertación is geriatric, bearing the scars
of con
miscellaneous
dora
imágenes. (Mark Fowler, ex director de la
corruption charges against members, including Federal
the stripping
of Commission, FCC)
Communications
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
general disillusionment that goes with holding the reins of power for so
long. One might conclude, then, that the coalition is simply ready
to expire.
Introducción
Any of these forces, or some combination of them, could indeed
undermine the Concertación, but we
do not hace
regard
factors
as
ste artículo
unathese
propuesta
regulatoria
para transitar hacia la
necessarily devastating to the
coalition’s
survival
for
a
number
of
reasons.
televisión digital en Chile. Está dividido en tres partes. La primera describe
In the first place, the Chilean
haslacome
through
the last five
yearsLa segunda describe algunas
la economy
historia de
regulación
televisiva
chilena.
in far better shape than that
of
any
of
its
Southern
Cone
neighbors,
and de esa historia, que son
características de la regulación actual, herederas
employment and growth figures
rebounded
firstdemonths
of 2003.
The
problemáticas
a lainhora
encaminarse
hacia
la digitalización y sugiere un
Concertación may well be modo
in a position
in
2005
to
claim
credit
for
good
de hacerse cargo de ellas. La tercera, en fin, avanza algunas conclueconomic stewardship. Next,
many of the issues surrounding the nonsiones.
democratic legacy of the Pinochet
era —including
theque
renowned
El artículo
parte de la base
la digitalización es una oportunidad
E
para maximizar la eficiencia en el uso de un recurso: el espectro radioeléctrico, y de configurar un marco regulatorio más coherente con el fenómeno de
convergencia tecnológica que están experimentando las telecomunicaciones, los medios de comunicación y la industria computacional. Se debe
aprovechar bien esta oportunidad. En Chile no es del todo fácil. La historia
que cuenta la primera parte enseña que la regulación televisiva en Chile es
altamente específica, con una ley y regulador propios. Esto es problemático,
pues la digitalización implica convergencia y ésta, a su vez, exige una regulación general y no diferenciada, divergente, como la nuestra.
Parte de este carácter excepcional de la regulación televisiva es el
hecho de que tiene un régimen diferenciado de concesiones. Algunas concesiones son excepcionales, pues tienen una duración indefinida en el tiempo,
y otras son comunes, duran 25 años. Respecto de ninguna otra concesión
del espectro radioeléctrico ocurre esto: todas son temporales. Este régimen
concesional diferenciado impone un desafío importante a una regulación
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
113
with Chile’s unusual electoral LUCAS
rules. SIERRA
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
que busque maximizar la eficiencia espectral y, al mismo tiempo, respetar
government during the 1990s. Moreover, the coalition itself was initially
derechos adquiridos.
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
Para hacerse cargo de estas cuestiones problemáticas se proponen
1980s, so as time passes, the compelling force of that initial motivation
cambios mediante el ejercicio de tres “potestades normativas” del derecho
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
chileno: constituyente, legislativa y administrativa. Mediante la primera se
parties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
dictan normas constitucionales, como las que establecen el Consejo Nacioover social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
nal de Televisión (CNTV). Mediante la segunda, normas legislativas, como
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
la Ley de Televisión, la Ley de TVN y la de telecomunicaciones. Mediante la
presidency and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house
tercera, en fin, se dictan normas administrativas, como el Plan de Uso del
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
Espectro Radioeléctrico y de Radiodifusión Televisiva. Sólo estas dos últicoalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential
mas potestades, legislativa y administrativa, tendrán que ponerse necesariasystems, the Concertación is geriatric, bearing the scars of miscellaneous
mente en movimiento para la digitalización. La constituyente podría hacerlo
corruption charges against members, including the stripping of
y sería bueno que lo hiciera, pero no es indispensable.
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
La propuesta de este artículo es, básicamente, independiente del esgeneral disillusionment that goes with holding the reins of power for so
tándar técnico que la Subtel anunció querer elegir a fines de 2006 entre el
long. One might conclude, then, that the coalition is simply ready to expire.
europeo DVB-T, el japonés ISDB-T, el norteamericano ATSC o, incluso, el
Any of these forces, or some combination
of them, could indeed
chino DMB-T1. El artículo propone multiplexar las concesiones existentes.
undermine the Concertación, but we do not regard these factors as
La multiplexión es una técnica que permite transmitir dos o más señales
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
mediante un solo canal de comunicación, lo que posibilita maximizar la efiIn the first place, the Chilean economy has come through the last five years
ciencia de los anchos de banda. Aquí se propone, en consecuencia, agrupar
in far better shape than that of any of its Southern Cone neighbors, and
entre tres y cinco señales de las concesionarias existentes en el ancho de
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
banda que actualmente usa cada una de ellas. Luego se propone darles la
Concertación may well be in a position in 2005 to claim credit for good
opción de abandonar el multiplex y concursar por más espectro para transeconomic stewardship. Next, many of the issues surrounding the nonmitir en alta definición, más señales de calidad normal o para otras aplicademocratic legacy of the Pinochet era —including the renowned
ciones.
Los cuatro estándares mencionados permiten multiplexar y también
permiten alguna forma de alta definición. Esta propuesta, por tanto, no supone un determinado estándar técnico, sino que sugiere un camino a seguir
1
Para la discusión en Chile sobre televisión digital pueden verse: el interesante
trabajo de Gutiérrez, Jimena: “Televisión Digital”, 2003, pp. 139-152, en http://www.
derechoinformatico.uchile.cl/CDA/der_informatico_complex/0,1491,SCID%253D
14407%2526ISID%253D507,00.html; Godoy, Sergio: “Desafíos Regulatorios para la
Adopción de la Televisión Digital Terrestre en Chile”, 2006, en http://www.puc.cl/
fcom/p4_fcom/site/artic/20060503/asocfile/ASOCFILE220060503181838.pdf; Consejo Nacional de Televisión: “Transición a la Televisión Digital en Estados Unidos y
Gran Bretaña: Claves de Política Pública para un Proceso de Convergencia”, 1998,
disponible en http://www.cntv.cl; Consejo Nacional de Televisión y Subsecretaría de
Telecomunicaciones: “Propuesta de un Marco Normativo para la Introducción de la
Televisión Digital Terrestre en Chile”, 2000, disponible en http://www.cntv.cl; Consejo
Nacional de Televisión: “Situación de la Televisión Digital en el Mundo e Implicancia
en Chile”, 2006, disponible en http://www.cntv.cl/medios/Publicaciones/
TVDigitalmundo052006_DEFINITIVO.pdf.
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
114rules.
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s unusual electoral
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
una vez elegido el estándar. La elección de este estándar debe atender a
government during the 1990s. Moreover, the coalition itself was initially
otras consideraciones, como, por ejemplo, costos de los set top boxes, mogalvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
vilidad, portabilidad, interactividad y compatibilidad con nuestras condicio1980s, so as time passes, the compelling force of that initial motivation
nes geográficas.
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
Un par de notas metodológicas para terminar. Primera, cuando aquí
parties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
se habla de televisión, se trata de la televisión “abierta” o, para usar los
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
términos de la ley, de radiodifusión televisiva de libre recepción. Es decir, la
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
emisión de imágenes y sonidos desde un punto emisor a indeterminados
presidency and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house
puntos receptores, los cuales reciben esas imágenes y sonidos gratuitamenelected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
te. Se diferencia así de las formas “limitadas” de televisión, como el cable y
coalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential
el satélite o, más generalmente, de la televisión “de pago”. Segunda, los
systems, the Concertación is geriatric, bearing the scars of miscellaneous
diarios de sesiones de la Cámara de Diputados, del Senado y de la “Comicorruption charges against members, including the stripping of
sión Ortúzar” se citarán de acuerdo a este ejemplo: 14, 02/12/69, 2102. Esto
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
significa que se trata de la sesión 14ª, celebrada el 2 de diciembre de 1969,
general disillusionment that goes with holding the reins of power for so
en la página 2102.
long. One might conclude, then, that the coalition is simply ready to expire.
Any of these forces, or some combination of them, could indeed
1. HISTORIA
undermine the Concertación, but we do not regard these factors as
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
1.1. Origen regulatorio de la radiodifusión
In the first place, the Chilean economy has come through the last five years
in far better shape than that of any of its Southern Cone neighbors, and
Por necesitar la televisión abierta del espectro radioeléctrico, su reemployment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
gulación comparte el carácter especial de la regulación de este bien nacional
Concertación may well be in a position in 2005 to claim credit for good
de uso público. Su uso no está entregado a la regulación común y general
economic stewardship. Next, many of the issues surrounding the nondel derecho privado, sino que, como todo bien nacional de uso público, su
democratic legacy of the Pinochet era —including the renowned
uso es objeto de una concesión que otorga el Estado. Esto ha sido así
desde la primera norma legal que reguló en forma el uso del espectro radioeléctrico con fines de comunicación: el DL 252 de 1925, sobre Instalaciones
Eléctricas y crea la Dirección de estos servicios. En su art. 1 dispuso: “Están
comprendidas en las disposiciones de la presente ley: d) Las concesiones
para el establecimiento de estaciones de radiocomunicaciones” y, entre éstas, su art. 38 distinguió las “estaciones de radiodifusión”, que son aquellas
que tienen por objeto “transmitir informaciones de orden cultural, recreativo
o de interés jeneral (sic), industrial o comercial”. Asimismo, esta norma configuró el régimen de concesiones que iba a seguir después, en los siguientes términos: “La duración de las concesiones definitivas será fijada por el
Presidente de la República. Este plazo no podrá ser menor de treinta años ni
mayor de noventa para las empresas de servicio públicos” (art. 23).
La siguiente norma legislativa sobre estas materias fue el DFL 244 de
1931, Ley General de Servicios Eléctricos. Ésta repitió el esquema básico del
DL 252 de 1925, pero enfatizó el carácter de “servicio público” de la radiodi-
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
115
with Chile’s unusual electoral LUCAS
rules. SIERRA
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
fusión. Así, su art. 3 ordenaba: “Es servicio público eléctrico la distribución
government during the 1990s. Moreover, the coalition itself was initially
de energía para alumbrado y usos industriales de poblaciones, la comunicagalvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
ción telegráfica entre poblaciones, la comunicación telefónica entre y dentro
1980s, so as time passes, the compelling force of that initial motivation
de poblaciones, la radiocomunicación entre poblaciones y la radiodifusión”.
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
Este DL 252 definió las “estaciones de radiodifusión” como las que “tienen
parties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
por objeto transmitir informaciones de orden cultural, recreativo, o de inteover social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
rés jeneral, industrial o comercial” (art. 38. c).
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
Luego siguió el DFL 4 de 1959, sobre Servicios Eléctricos, que otra
presidency and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house
vez repitió el esquema, pero agregó la televisión como servicio de radiodifuelected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
sión. Su art. 1 establecía: “Están comprendidas en las disposiciones de la
coalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential
presente ley: 1. Las concesiones para establecer y operar: k) Estaciones de
systems, the Concertación is geriatric, bearing the scars of miscellaneous
radiocomunicaciones y de radiodifusión, incluyendo en estas últimas las de
corruption charges against members, including the stripping of
televisión”.
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
Las normas anteriores son el antecedente de la vigente Ley 18.168,
general disillusionment that goes with holding the reins of power for so
de Telecomunicaciones, dictada en 1982. Ésta sigue usando el concepto de
long. One might conclude, then, that the coalition is simply ready to expire.
“radiodifusión”, pero subrayando la circunstancia que la caracterizó desde
Any of these forces, or some combination of them, could indeed
sus inicios legislativos, a saber, la emisión desde un punto a múltiples punundermine the Concertación, but we do not regard these factors as
tos de recepción, recibiendo lo emitido estos últimos en forma gratuita e
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
indiscriminada. El art. 3 (a) de esta ley es explícito al respecto: “Servicios de
In the first place, the Chilean economy has come through the last five years
telecomunicaciones de libre recepción o de radiodifusión, cuyas transmisioin far better shape than that of any of its Southern Cone neighbors, and
nes están destinadas a la recepción libre y directa por el público en general.
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
Estos servicios comprenden emisiones sonoras, de televisión o de otro géConcertación may well be in a position in 2005 to claim credit for good
nero”.
economic stewardship. Next, many of the issues surrounding the nonAsí es el horizonte histórico de la radiodifusión, desarrollado primero
democratic legacy of the Pinochet era —including the renowned
en torno a la radio y luego en torno a la televisión. Sin embargo, aun cuando
la radio y la televisión han sido ambas calificadas como servicios de radiodifusión y comparten, por tanto, la característica de ser servicios distribuidos
a través del espectro radioeléctrico y de ser recibidos gratuita e indiscriminadamente, la regulación de la televisión ha sido distinta de la de la radio en
el sentido de que ha tenido un carácter mucho más excepcional que esta
última. Ambas comparten una primera excepcionalidad: ser formas de radiodifusión, pero la radio, dentro de esta excepcionalidad, ha sido regulada de
un modo mucho más análogo a los demás medios de telecomunicaciones y
medios de comunicación social. Respecto a esto último, por ejemplo, la
radio y la prensa no difieren desde el punto de vista de los contenidos:
ambas están sujetas a la Ley de Prensa y a la judicatura ordinaria. La televisión, en cambio, está sujeta a la normativa especial que regula los contenidos
televisivos y a un regulador especial: el CNTV. Esta doble excepcionalidad
de la televisión se ha venido urdiendo a través de los años, como lo muestran las líneas que siguen.
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coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
116rules.
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s unusual electoral
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
1.2. La primera norma sobre televisión
government during the 1990s. Moreover, the coalition itself was initially
y la configuración de su futuro régimen
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
1980s, so as time passes, the compelling force of that initial motivation
La primera norma jurídica que reguló la televisión fue una de carácter
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
administrativo: el Decreto 7.039, Reglamento de Estaciones de Radiocomuparties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
nicaciones que Utilicen Frecuencias Superiores a 29,7 Megaciclos por Seover social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
gundo, dictado el 28 de octubre de 1958, un año después de la primera
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
transmisión experimental de televisión realizada en Chile2. Este decreto estapresidency and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house
ba vigente cuando un año más tarde se dictó el DFL 4 de 1959, señalado
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
más arriba, y continuó vigente bajo esta norma legislativa.
coalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential
El Decreto 7.039 usó con la televisión un modelo similar al que se
systems, the Concertación is geriatric, bearing the scars of miscellaneous
venía usando con la radio desde la década de 1920. Como ya vimos, ese
corruption charges against members, including the stripping of
modelo consistía en la entrega por parte del Presidente de la República de
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
concesiones de radiodifusión por un número de años que el Presidente
general disillusionment that goes with holding the reins of power for so
determinaba, y que por ley no podía ser menor que 30 ni mayor que 90 años.
long. One might conclude, then, that the coalition is simply ready to expire.
De acuerdo con este decreto, las concesiones de radio y televisión se diviAny of these forces, or some combination of them, could indeed
dían en dos tipos: de radiodifusión industrial o comercial, por una parte, y
undermine the Concertación, but we do not regard these factors as
de radiodifusión educacional, por la otra. Las primeras eran la regla general,
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
estaban abiertas a cualquier persona, no tenían exigencias en cuanto a su
In the first place, the Chilean economy has come through the last five years
programación y ninguna restricción para transmitir propaganda. Las segunin far better shape than that of any of its Southern Cone neighbors, and
das, en cambio, eran pocas y excepcionales, estaban reservadas a las uniemployment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
versidades, y su programación debía ser “de indiscutido valor educativo,
Concertación may well be in a position in 2005 to claim credit for good
con exclusión absoluta de propaganda comercial, religiosa, política sindical,
economic stewardship. Next, many of the issues surrounding the nonsea gratuita o pagada” (art. 24). Sin embargo, el Decreto 7.039 se aplicó muy
democratic legacy of the Pinochet era —including the renowned
parcialmente y, en los hechos, la excepción se transformó en regla general:
sólo se autorizaron estaciones educacionales, pero no comerciales.
Desde alrededor del año 1960 hasta 1969, sólo tres canales universitarios transmitían televisión en Chile. En Valparaíso y parte de Viña del Mar
lo hacía la Universidad Católica de Valparaíso (UCV-TV), y en Santiago, la
Universidad de Chile (UCH-TV) y la Universidad Católica (UC-TV). Entre
tanto, al amparo del Decreto 7.039 y siguiendo la práctica que caracterizó a
la radio desde su origen en Chile en la década de 1920, varios interesados,
nacionales y extranjeros, solicitaron concesiones de radiodifusión televisiva
comercial. La Dirección General de Servicios Eléctricos podía otorgar o negar las concesiones discrecionalmente, y los gobiernos de Jorge Alessandri
y Frei Montalva las negaron de modo sistemático, por distintos motivos.
Alessandri miraba con desconfianza generalizada a los medios de comunica2 Ésta tuvo lugar en Valparaíso el 5 de octubre de 1957. Estuvo a cargo de la
Universidad Católica de Valparaíso, la que instaló un transmisor en la plaza Victoria y
un receptor en su Casa Central.
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coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
117
with Chile’s unusual electoral LUCAS
rules. SIERRA
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
ción y temía que la masificación de este nuevo medio generara fuga de
government during the 1990s. Moreover,
the coalition itself was initially
divisas3. El gobierno de Frei Montalva, en cambio, apuntó desde su inicio al
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
objetivo de crear una red estatal, por lo que descartó cualquier paso que no
1980s, so as time passes, the compelling force of that initial motivation
se diera en esta dirección. Poco después de asumir el poder, en 1965, se
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
nombró una comisión gubernamental a fin de proponer criterios y políticas
parties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
para el futuro de la televisión. Ella definió cinco conclusiones básicas:
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
•
debía establecerse una red estatal de televisión de alcance nacional,
presidency and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house
que fuera recibida por la mayor cantidad de habitantes que fuera
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
posible;
coalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential
•
no debían aceptarse operadores privados de televisión;
systems, the Concertación is geriatric, bearing the scars of miscellaneous
•
se debía dar un reconocimiento formal a los tres canales universitacorruption charges against members, including the stripping of
rios que ya existían;
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
•
debía establecerse un organismo regulador especial para la televigeneral disillusionment that goes with holding the reins of power for so
sión, y
long. One might conclude, then, that the coalition is simply ready to expire.
•
la propaganda comercial se permitiría, pero limitada, pues el grueso
Any of these forces, or some combination of them, could indeed
de los ingresos de los canales debería venir del fisco4.
undermine the Concertación, but we do not regard these factors as
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
Las conclusiones de la comisión tuvieron gran influencia, influencia
In the first place, the Chilean economy has come through the last five years
que, en varios sentidos, llega hasta nuestros días. En ellas es posible ver las
in far better shape than that of any of its Southern Cone neighbors, and
raíces del especial lugar que tiene la televisión en el sistema jurídico chileno,
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
pues la separan de la regulación que existía en torno al otro servicio de
Concertación may well be in a position in 2005 to claim credit for good
radiodifusión: la radio, cuya primera transmisión en Chile fue el año 1922. Al
economic stewardship. Next, many of the issues surrounding the nonmomento en que la comisión da a conocer sus conclusiones, por tanto,
democratic legacy of the Pinochet era —including the renowned
había habido transmisión radial en Chile por cerca de medio siglo. Nunca,
sin embargo, se había establecido una empresa estatal (la primera radio
estatal fue la Radio Nacional, creada por el régimen militar a partir de las
3 Para comprobar la relativamente tensa relación que hubo entre Jorge Alessandri y los medios de comunicación basta recordar que fue su gobierno el que diseñó e
impulsó la Ley 15.476, más conocida como “Ley Mordaza”. También es revelador a
este respecto su influencia, desde el Consejo de Estado, en las disposiciones sobre honor
e intimidad contenidas en el art. 19 n. 4 de la Constitución de 1980, que incorporaron
en el texto constitucional el ilícito de difamación. En cuanto a su preocupación por el
efecto de la televisión en la balanza de pagos, esta declaración aparecida en la revista
Ercilla de mayo de 1961 es elocuente: “Somos un país pobre. La televisión es un
derroche de ricos, una válvula de escape de las divisas”.
4 Sobre esta comisión y sus conclusiones, véase Hamilton, Juan: “Comentario”,
1987, pp. 36-38; Munizaga, Giselle: Marco Jurídico Legal del Medio Televisivo en
Chile, 1981, p. 6. También Hurtado, María de la Luz: Historia de la TV en Chile (19581973), 1989. Para una historia general de la regulación televisiva en Chile, véase Sierra,
Lucas: “The Development of Law Governing Television Broadcasting in Chile, 19582000”, 2001.
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coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
118rules.
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s unusual electoral
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
radios expropiadas tras el golpe de 1973, y hoy privatizada). Además, en
government during the 1990s. Moreover, the coalition itself was initially
Chile la radio fue siempre iniciativa y obra de privados, su financiamiento
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
provenía de la publicidad y se la sometía en todo lo posible a la normativa
1980s, so as time passes, the compelling force of that initial motivation
general que regulaba el ejercicio de la libertad de expresión. Nunca se le dio
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
un regulador especial, salvo respecto de las cuestiones más estrictamente
parties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
técnicas asociadas al uso del espectro radioeléctrico5.
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
presidency and a majority in the Chamber
of fundación
Deputies (the
legislative
house Ley de Televisión
1.3. La
de TVN
y la primera
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
coalitions anywhere, much less Elamong
Latin
America’s
presidential
gobierno
de Frei
Montalva
comenzó a trabajar con el objeto de
systems, the Concertación is
geriatric, bearing
the scars de
of lamiscellaneous
materializar
las conclusiones
comisión. Ello ocurrió en 1969 con dos
corruption charges against
members,
including
the stripping
ofChile (TVN) como sociedad
hechos:
la fundación
de Televisión
Nacional de
parliamentary rights from five
of the coalition’s
deputies
in 2002,
and ythe
de responsabilidad
limitada
el 31
de enero,
la presentación por el partido
general disillusionment thatgobernante
goes with de
holding
the reins
of para
powerla for
so
un proyecto
de ley
televisión
el 2 de diciembre. Para
long. One might conclude, then,
that
the
coalition
is
simply
ready
to
expire.
fundar TVN como sociedad de responsabilidad limitada, concurrieron la
Any of these forces,Corfo,
or some
of La
them,
could indeed
Chilecombination
Films y Entel.
participación
de esta última es aquí relevante,
undermine the Concertación,
we do not
regard
factorsdeas
TVNthese
se sirviera
la red troncal de microondas
pues but
el propósito
era que
necessarily devastating to the
survival
for a number
of reasons.
quecoalition’s
Entel había
recientemente
instalado
para comunicar al país. Esta red
In the first place, the Chilean
economy
come through
the last
five
years
podía
llevarhas
servicios
de telefonía,
fax,
télex
y un canal de televisión, y su
in far better shape than that
of
any
of
its
Southern
Cone
neighbors,
and
instalación se había revelado como necesidad
tras el terremoto que azotó al
employment and growth figures
in de
first
months of 2003. The
sur delrebounded
país en mayo
1960.
Concertación may well be in a position
in 2005
to se
claim
creditfinalmente,
for good en la Ley 17.377, la primeEl proyecto
de ley
convirtió,
economic stewardship. Next,
many
the issues
surrounding
theFue
nonra Ley
de of
Televisión
dictada
en Chile.
discutida con apuro entre la
democratic legacy of theelección
Pinochet
era
—including
the
renowned
de Salvador Allende y su ratificación por el Congreso Pleno en
octubre de 1970. Esta ley materializó las conclusiones de la comisión de
1965 y configuró por primera vez el lugar especial de la televisión en nuestro
sistema jurídico. Si el Decreto 7.039 de 1958 había regulado la televisión de
una forma similar a la radio como servicio de radiodifusión, la Ley 17.377 lo
hizo de una forma muy distinta. En primer lugar, entregó sólo concesiones a
los cuatro operadores que ya existían, a nadie más, y por tiempo indefinido.
Las concesiones televisivas, en consecuencia, fueron de carácter legislativo
y no administrativo, como las de la radio y demás servicios inalámbricos. A
diferencia también de la radio, los cuatro operadores elegidos eran personas
de derecho público: dos universidades de la Iglesia Católica y una del Estado, más una empresa estatal. Además, la Ley 17.377 creó un órgano regulador especial para los cuatro canales, el Consejo Nacional de Televisión
5 Sobre la radio en Chile, véase Morel, Consuelo, Isabel Zegers e Ignacio
Vicuña: Historia de la Radio en Chile, 1974; y Lasagni, María Cristina, Paula Edwards y
Josiane Bonnefoy: La Radio. Historia, Modelos y Perspectivas, 1988.
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coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
119
with Chile’s unusual electoral LUCAS
rules. SIERRA
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
(CNTV), con una competencia variada, aunque primordialmente centrada en
government during the 1990s. Moreover, the coalition itself was initially
el contenido de la programación. Nunca había habido un órgano semejante
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
para la radio, ni para ningún otro servicio “eléctrico”, los que estaban some1980s, so as time passes, the compelling force of that initial motivation
tidos únicamente a la regulación general y más bien “técnica” de la Direcmight naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
ción de Servicios Eléctricos. Los canales de televisión quedaron sometidos
parties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
a esta Dirección, pero se les impuso, además, el CNTV. Por último, esta ley
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
definió ciertas restricciones mínimas para la transmisión de publicidad por
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
parte de los canales.
presidency and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house
Así, siguiendo las conclusiones de 1965, la Ley 17.377 estableció un
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
monopolio, a cambio del cual impuso ciertas obligaciones. Pero esa ley fue
coalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential
un paso más allá en materia de obligaciones, al imponer una que la comisión
systems, the Concertación is geriatric, bearing the scars of miscellaneous
no había mencionado: la “comunicación política”. Desde esa primera ley, la
corruption charges against members, including the stripping of
televisión ha estado en alguna medida al servicio del funcionamiento del
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
sistema político. El mensaje del proyecto presentado en diciembre de 1969
general disillusionment that goes with holding the reins of power for so
anuncia que “establece un sistema mediante el cual partidos y grupos que
long. One might conclude, then, that the coalition is simply ready to expire.
patrocinan candidaturas independientes dispondrán en forma gratuita de
Any of these forces, or some combination of them, could indeed
espacios para transmitir su propaganda” (Diario de Sesiones de la Cámara
undermine the Concertación, but we do not regard these factors as
de Diputados: 14, 02/12/69, 2102). Durante la discusión parlamentaria y,
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
sobre todo, en el Senado durante el segundo trámite constitucional, esa
In the first place, the Chilean economy has come through the last five years
obligación se fue engrosando. Se dijo en el debate: “Hoy en día el Parlamenin far better shape than that of any of its Southern Cone neighbors, and
to no tiene medios de comunicación con la opinión pública; su trabajo se
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
desconoce, y muchas veces se lo ataca sin fundamento” y, “para terminar
Concertación may well be in a position in 2005 to claim credit for good
con esta falta de información” (Diario de Sesiones del Senado: 2, 06/10/70,
economic stewardship. Next, many of the issues surrounding the non104) se aprobaron las siguientes disposiciones: “Con el objeto de contribuir
democratic legacy of the Pinochet era —including the renowned
a la cultura política del país, los Canales de televisión deberán destinar no
menos de 30 minutos a la semana para difundir espacios en los cuales los
distintos Partidos Políticos y movimientos políticos con representación parlamentaria puedan, en condiciones equitativas, debatir los problemas nacionales frente a la ciudadanía...” (art. 34); y “Durante el tiempo en que el
Congreso Nacional no esté en receso, cada una de sus Cámaras tendrá
derecho a que los Canales de televisión destinen hasta cinco minutos diariamente de su principal noticiero de la tarde, a difundir las informaciones
que les proporcione la Secretaría de la correspondiente Corporación acerca
de los trabajos legislativos o de otro orden que en ellas se realicen y de las
opiniones manifestadas en el curso de los debates parlamentarios” (art. 35).
Por último, y en medio de un clima político crecientemente tenso, la mayoría
demócrata cristiana y de derecha, que pasaba en esos momentos a la oposición, aprobó la siguiente norma, que causó gran resistencia en los parlamentarios de izquierda (Diario de Sesiones del Senado: 5, 08/10/70, 339-340):
“Toda intervención del Gobierno a través de la televisión, para exponer
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coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
120rules.
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s unusual electoral
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
ideas, proyectos o realizaciones, otorgará el derecho a replicar a los Partidos
government during the 1990s. Moreover, the coalition itself was initially
Políticos de oposición con igual horario y extensión. El tiempo destinado a
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
la réplica, será compartido por los Partidos de oposición en proporción a la
1980s, so as time passes, the compelling force of that initial motivation
representación que ellos tengan” (art. 36).
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
En paralelo a la agitada discusión de la Ley 17.377, se discutía el
parties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
“Estatuto de Garantías Constitucionales”, con el cual la televisión alcanzó
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
jerarquía constitucional. Así, en diciembre de 1970, el monopolio legal fue
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
consagrado en la Constitución: “Sólo el Estado y las Universidades tendrán
presidency and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house
el derecho de establecer y mantener estaciones de televisión, cumpliendo
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
con los requisitos que la ley señale” (artículo único, n. 4, Ley de Reforma
coalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential
Constitucional 17.398).
systems, the Concertación is geriatric, bearing the scars of miscellaneous
Este monopolio que la ley reservaba a los cuatro primeros operadocorruption charges against members, including the stripping of
res es el único rasgo de esa primera legislación que no perdura hoy, pero lo
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
hizo hasta 1989. Aquí estuvo el gran cambio a la regulación televisiva introgeneral disillusionment that goes with holding the reins of power for so
ducido por el régimen militar. Hubo otros, pero ésos perpetuaron y acentualong. One might conclude, then, that the coalition is simply ready to expire.
ron los otros rasgos que venían de 1970.
Any of these forces, or some combination of them, could indeed
undermine the Concertación, but we do not regard these factors as
necessarily devastating to the coalition’s
for a number
1.4. Lasurvival
Constitución
de 1980 of
y lareasons.
segunda Ley de Televisión
In the first place, the Chilean economy has come through the last five years
in far better shape than that of any
its Southern
Cone la
neighbors,
and
En of
punto
a la televisión,
reforma constitucional
de 1980 comenzó
employment and growth figures
rebounded
in
first
months
of
2003.
The
con una propuesta presentada en 1976 a la denominada “Comisión Ortúzar”
Concertación may well be por
in auno
position
2005 to Jaime
claim Guzmán.
credit forÉste
good
de susin
miembros:
proponía poner a la radiodifueconomic stewardship. Next,
many
of
the
issues
surrounding
the
nonsión bajo la “tutela superior” de un órgano regulador
consagrado en el texto
democratic legacy of theconstitucional.
Pinochet era
thepara
renowned
Dio—including
cuatro razones
esta regulación especial, distinta de
la general que tenía la prensa. Primero, porque la voluntad jugaría un papel
menor frente a la radiodifusión que frente a la prensa: “mediante la compra
de un aparato, la persona está en situación, en cualquier momento, de recibir un impacto”. Segundo, por el diferente impacto de los diferentes medios:
“Es evidente que la radiodifusión y la televisión… logran impactar más que
la prensa escrita, por muy sensacionalista que ésta sea”. Tercero, porque
los lectores tendrían una mayor capacidad crítica que las audiencias: “La
televisión y la radio proyectan imágenes y sonidos que la persona escucha
una sola vez… La prensa escrita está a los ojos del lector no sólo para
producirle un primer impacto... sino para permitirle un análisis más detenido... muy superior a la capacidad crítica del que oyó una palabra, una frase
o del que vio una imagen acompañada de una frase que no puede reverla”.
Por último, porque los consumidores de medios son distintos: “Mientras
que es un hecho comprobado y evidente que la radio y la televisión alcanzan a todos los estratos socio-económicos, sin excepción de cultura, la
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coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
121
with Chile’s unusual electoral LUCAS
rules. SIERRA
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
prensa escrita alcanza a aquellos niveles que guardan una equivalencia de
government during the 1990s. Moreover, the coalition itself was initially
orden cultural con el tipo de medio que van a recibir” (Actas de la Comisión
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
de de Estudios para una Nueva Constitución: 227, 30/06/76, 24-26)6.
1980s, so as time passes, the compelling force of that initial motivation
Tras haber alcanzado jerarquía constitucional con el “Estatuto de
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
Garantías Constitucionales” en 1970, una década más tarde la televisión no
parties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
sólo mantuvo dicha jerarquía, sino que lo hizo con un detalle mucho mayor
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
que en la Carta de 1925. Así, la Constitución vigente no sólo se refiere a la
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
titularidad de las concesiones televisivas, como lo hacía la anterior, sino
presidency and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house
que también a su órgano regulador (CNTV) y a la obligación general a la
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
que las concesionarias están sujetas: el “correcto funcionamiento” (art. 19
coalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential
n. 12). Todo esto, además, debía regularse por una ley de quórum calificado.
systems, the Concertación is geriatric, bearing the scars of miscellaneous
Con la Constitución de 1980, en consecuencia, el carácter público que descorruption charges against members, including the stripping of
de su origen exhibía la regulación televisiva se hizo más evidente.
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
Es muy significativo el hecho de que el regulador CNTV fuera consageneral disillusionment that goes with holding the reins of power for so
grado constitucionalmente. Esto lo dota de una potestad normativa eslong. One might conclude, then, that the coalition is simply ready to expire.
pecial, distinta e independiente de la potestad administrativa propia del
Any of these forces, or some combination of them, could indeed
gobierno. Se trata de una potestad “autónoma”, cuyo ámbito de competenundermine the Concertación, but we do not regard these factors as
cia es distinto al de la potestad administrativa, pero cuya jerarquía no es
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
inferior, sino igual, a la de esta última. La posición institucional del CNTV,
In the first place, the Chilean economy has come through the last five years
por tanto, es equivalente a la del Banco Central. Ambos organismos se
in far better shape than that of any of its Southern Cone neighbors, and
encuentran bajo la potestad legislativa (y, es obvio, de la potestad constituemployment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
yente), pero “al lado” de la vasta potestad administrativa que encabeza el
Concertación may well be in a position in 2005 to claim credit for good
Presidente de la República.
economic stewardship. Next, many of the issues surrounding the nonEl concepto de “correcto funcionamiento”, por su parte, no fue defidemocratic legacy of the Pinochet era —including the renowned
nido por el constituyente de 1980. Fue agregado al texto constitucional por
el grupo designado poco antes del plebiscito de septiembre de 1980 por la
Junta de Gobierno, para afinar el borrador que había sido preparado por la
“Comisión Ortúzar” y luego revisado por el Consejo de Estado. Lamentablemente, ese grupo no dejó registro de sus actuaciones. El “correcto funcionamiento” sólo fue definido casi una década más tarde, en 1989, por la Ley
18.838, Crea el Consejo Nacional de Televisión. Ésta fue la segunda Ley de
Televisión.
En enero de 1988, el gobierno envió a la Junta de Gobierno un proyecto de ley para regular la televisión conforme al cambio constitucional de
6 Es necesario apuntar que esta propuesta continuaba la tradición en el sentido
de regular en forma especial a la televisión, pero se apartaba de la tradición que regulaba
la radio de acuerdo a la normativa general. La propuesta fue aceptada y se consagró en
la Constitución de 1980 un “Consejo Nacional de Radio y Televisión”. Sin embargo,
con la reforma constitucional de 1989 (Ley 18.825) se volvió a esta tradición, eliminándose la radio y consagrándose sólo un Consejo Nacional de Televisión. Por esto, en
adelante me referiré sólo al CNTV.
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coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
122rules.
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s unusual electoral
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
1980. Sus objetivos eran materializar la apertura de la televisión a nuevos
government during the 1990s. Moreover, the coalition itself was initially
operadores, definir la obligación general del “correcto funcionamiento”, pregalvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
cisar la composición y atribuciones del CNTV, y establecer normas para la
1980s, so as time passes, the compelling force of that initial motivation
comunicación política.
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
Parto por estas normas sobre comunicación política, pues fueron
parties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
separadas del proyecto original. La tramitación de éste se demoró y el pleover social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
biscito de octubre de 1988 se acercaba inminentemente. Como lo había ordecontrol. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
nado en un fallo trascendental el Tribunal Constitucional en 1985 (Fallo rol
presidency and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house
33 de 24/09/85), este plebiscito debía celebrarse bajo todas las reglas del
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
régimen electoral. Esto significaba poder disponer de uno de los compocoalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential
nentes principales de este régimen: propaganda política gratuita. Como el
systems, the Concertación is geriatric, bearing the scars of miscellaneous
proyecto se demoraba, en agosto de 1988 las normas sobre comunicación
corruption charges against members, including the stripping of
política fueron trasladadas a la Ley 18.700, orgánica constitucional sobre
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
Votaciones Populares y Escrutinios, donde permanecen hasta hoy. Esta ley
general disillusionment that goes with holding the reins of power for so
continúa la tradición iniciada en 1970 en el sentido de vincular la televisión
long. One might conclude, then, that the coalition is simply ready to expire.
al funcionamiento del régimen democrático. Su ámbito es más restringido
Any of these forces, or some combination of them, could indeed
que el que con tanta amplitud definía la Ley 17.377, pues la obligación de
undermine the Concertación, but we do not regard these factors as
los canales se actualiza durante los procesos electorales presidenciales y
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
parlamentarios, y para los plebiscitos, y no fuera de ellos. La Ley 18.700
In the first place, the Chilean economy has come through the last five years
ordena:
in far better shape than that of any of its Southern Cone neighbors, and
employment and growth figures rebounded
first
months de
of libre
2003.recepción
The
Los canalesinde
televisión
deberán destinar
Concertación may well be in a position
in 2005treinta
to claim
creditdiarios
for good
gratuitamente
minutos
de sus transmisiones a
economic stewardship. Next, many
of the issues
surrounding
the de
nonpropaganda
electoral
en los casos
elección de Presidente
de la era
República,
de diputados
y senadores, únicamente de
democratic legacy of the Pinochet
—including
the renowned
diputados o de plebiscitos nacionales. Cuando correspondan
elecciones conjuntas de Presidente de la República y de diputados y senadores, los canales de televisión de libre recepción destinarán, también gratuitamente, cuarenta minutos
diarios a propaganda electoral, los que se distribuirán en
veinte minutos para la elección de Presidente de la República
y veinte minutos para la elección de diputados y senadores.
Para las elecciones de Presidente de la República, los tiempos
de treinta o de veinte minutos a que aluden los incisos anteriores corresponderán, en partes iguales, a cada uno de los
candidatos. Para el caso previsto en el inciso segundo del
artículo 26 de la Constitución Política, el tiempo será de diez
minutos, distribuido también en partes iguales... Al conjunto
de las candidaturas independientes corresponderá, asimismo,
un tiempo equivalente al del partido político que hubiere obtenido menos sufragios en la última elección, el que se distribuirá entre ellas por partes iguales. En caso de plebiscito
nacional, los canales de televisión de libre recepción deberán
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coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
123
with Chile’s unusual electoral LUCAS
rules. SIERRA
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
dar expresión al gobierno, a los partidos políticos con repregovernment during the 1990s. Moreover,
the en
coalition
itself was
initially
sentación
el Congreso
Nacional
y a los parlamentarios ingalvanized around opposition to thedependientes...
Pinochet regime
the 1970s
and
Los of
canales
de televisión
de libre recepción
1980s, so as time passes, the compelling
force of
that initial
motivation
sólo podrán
transmitir
propaganda
electoral en los términos
previstos
en esteand
artículo.
servicios limitados de televimight naturally weaken. In addition, the
Concertación,
even itsLos
component
sión
no
podrán,
en
caso
alguno,
transmitir propaganda elecparties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
toral.
Las
empresas
periodísticas
de prensa escrita y las
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
radioemisoras podrán publicar o emitir la propaganda electocontrol. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
ral que libremente contraten, pero no podrán discriminar en el
presidency and a majority in the Chamber
(theentre
legislative
housecandidaturas o proposicobroofdeDeputies
las tarifas
las distintas
elected by popular vote) for 16 years.
the standards
multiparty
ciones,Bysegún
se trate de of
elecciones
o plebiscitos [art. 30]. [Y
coalitions anywhere, much less among
America’sdelpresidential
agrega] Latin
La distribución
tiempo a que se refieren los incisos bearing
cuarto ythequinto
artículo anterior, la hará el Consejo
systems, the Concertación is geriatric,
scars del
of miscellaneous
Nacional…
de Televisión...
[art. 31 bis].
corruption charges against members,
including
the stripping
of
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
Aparte de la televisión, ningún otro servicio de radiodifusión ni megeneral disillusionment that goes with holding the reins of power for so
dio de comunicación está sujeto a la obligación de coadyuvar a los procelong. One might conclude, then, that the coalition is simply ready to expire.
sos eleccionarios, gratuitamente. Excepto el caso de los servicios limitados
Any of these forces, or some combination of them, could indeed
de but
televisión,
puedenthese
transmitir
política alguna, todos
undermine the Concertación,
we do que
notnoregard
factorspropaganda
as
los demás medios de comunicación pueden o no transmitir esta propaganda
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
durante los períodos electorales, y pueden cobrar por ella. La ley les prohíIn the first place, the Chilean economy has come through the last five years
be transmitirla fuera de los períodos electorales (art. 30, Ley 18.700), pero
in far better shape than that of any of its Southern Cone neighbors, and
dentro de esos períodos pueden hacerlo si quieren, y también pueden coemployment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
brar por ella si quieren. La televisión, en cambio, sólo puede trasmitir la
Concertación may well be in a position in 2005 to claim credit for good
gratuita
a que
la ley la obliga,
no otra.
economic stewardship. Next,propaganda
many of the
issues
surrounding
the nonSemejante obligación ha sido resistida por algunas concesionarias.
democratic legacy of the Pinochet era —including the renowned
En agosto de 1988, el Tribunal Constitucional ejercía el control de constitucionalidad del proyecto de ley que introducía estas materias a la Ley 18.700.
Aprovechando la oportunidad, UC-TV hizo presente al Tribunal la “inconstitucionalidad sustantiva” de la mencionada obligación de transmitir propaganda gratuita. El Tribunal, sin embargo, fue de una opinión frontalmente
opuesta. Partió del siguiente diagnóstico: “Que un análisis de las normas
constitucionales y legales que han regido el derecho a operar canales de
televisión en Chile demuestra, con claridad, que nuestro ordenamiento jurídico ha sido extremadamente exigente y cauteloso en la regulación de este
medio de comunicación social, restringiendo la titularidad del derecho sólo
a determinadas instituciones, por una parte y dejando testimonio, por la
otra, que en el cumplimiento de sus funciones deberán estar siempre presente, de manera muy especial, los intereses generales de la colectividad”
(Considerando 8). Después, el Tribunal esboza su conclusión: “Que de lo
relacionado fluye, con nitidez, que las normas del proyecto relativas a la
televisión de libre recepción no merecen reparo constitucional, ya que si la
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coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
124rules.
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s unusual electoral
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
Constitución ha encargado a la ley determinar aquellas universidades y
government during the 1990s. Moreover, the coalition itself was initially
demás personas o entidades que, además del Estado, podrán establecer,
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
operar y mantener estaciones de televisión, con exclusión de cualquiera otra
1980s, so as time passes, the compelling force of that initial motivation
que ella no establezca, bien puede también esa ley imponer obligaciones y
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
limitaciones mesuradas y razonables como son las que las normas del proparties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
yecto contemplan. Lo anterior se justifica plenamente tanto como una justa
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
contrapartida al derecho selectivo que se otorga, cuanto porque ellas en
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
definitiva las exige el interés general de la colectividad...” (Considerando
presidency and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house
12). Y, finalmente, concluye: “Que esta interpretación es la que mejor se
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
aviene no sólo con la letra de la Constitución, sino, también, con su contexcoalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential
to y espíritu, ya que la norma que contempla el derecho a establecer, operar
systems, the Concertación is geriatric, bearing the scars of miscellaneous
y mantener canales de televisión e implícitamente a imponerles obligaciones
corruption charges against members, including the stripping of
justas y razonables, como es la gratuidad, guarda perfecta armonía con el
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
deber del Estado de asegurar una participación equitativa e igualitaria del
general disillusionment that goes with holding the reins of power for so
pueblo en los plebiscitos y elecciones el cual, a través de estos procesos,
long. One might conclude, then, that the coalition is simply ready to7 expire.
ejerce la soberanía” (Considerando 13) .
Any of these forces, or some combination of them, could indeed
Algunos años después, las normas sobre comunicación política fueundermine the Concertación, but we do not regard these factors as
ron nuevamente desafiadas por las concesionarias. En 1993, la Anatel (asonecessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
ciación que agrupa a los canales de televisión) interpuso un recurso de
In the first place, the Chilean economy has come through the last five years
protección contra un acuerdo del CNTV que distribuía el tiempo que los
in far better shape than that of any of its Southern Cone neighbors, and
canales debían dar gratuitamente para las elecciones de diciembre de ese
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
año. Los recurrentes alegaban la inconstitucionalidad de todo el régimen
Concertación may well be in a position in 2005 to claim credit for good
sobre comunicación política. Haciendo referencia al fallo del Tribunal Conseconomic stewardship. Next, many of the issues surrounding the nontitucional recién citado, la Corte de Apelaciones de Santiago primero y la
democratic legacy of the Pinochet era —including the renowned
Corte Suprema después rechazaron el recurso afirmando expresamente su
legalidad y constitucionalidad8. Este régimen sigue hoy intacto.
Es tiempo de ver los aspectos que sí reguló la Ley 18.838, la segunda
Ley de Televisión, que finalmente fue publicada en septiembre de 1989. Esta
ley definió el “correcto funcionamiento” por el que debía velar el CNTV
como: “la constante afirmación, a través de la programación, de la dignidad
de las personas y de la familia, y de los valores morales, culturales, nacionales y educacionales, especialmente la formación espiritual e intelectual de la
niñez y la juventud” (art. 1). Para velar por su cumplimiento, el CNTV fue
dotado de una potestad normativa general y, además, del poder de aplicar el
derecho a fin de sancionar a los infractores9. También se le encomendó la
7 Este fallo, rol 56 de 09/08/88, está disponible en http://www.tribunal
constitucional.cl/roles/rol_n56.html
8 El fallo de la Corte de Apelaciones es del 14/10/93, rol 2653-93; y la confirmación de la Corte Suprema es del 04/11/93, rol 21977.
9 A la obligación de “correcto funcionamiento” fueron sometidos tanto la
televisión abierta como los “servicios limitados” de televisión.
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coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
125
with Chile’s unusual electoral LUCAS
rules. SIERRA
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
tarea de financiar programas de calidad mediante un fondo. Por último, se le
government during the 1990s. Moreover, the coalition itself was initially
confirió el poder de otorgar, modificar y declarar el término de las concesiogalvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
nes televisivas.
1980s, so as time passes, the compelling force of that initial motivation
Como se apuntó más arriba, la gran modificación introducida por el
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
régimen militar a la regulación televisiva tuvo que ver con las concesiones.
parties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
Hasta 1989, las concesiones eran sólo cuatro, todas otorgadas por ley. A
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
partir de la Ley 18.838, el derecho de transmitir televisión se extendió a todo
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
el que así lo solicite y cumpla ciertos requisitos legales. De acuerdo con esa
presidency and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house
ley, todas las concesiones serían otorgadas por el CNTV y tendrían una
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
duración indefinida. Esto valía tanto para las cuatro concesiones existentes
coalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential
a la fecha de su entrada en vigencia (TVN, UC-TV, UCH-TV y UCV-TV),
systems, the Concertación is geriatric, bearing the scars of miscellaneous
como para las nuevas que se otorgaran (art. 4 transitorio)10. En este sentido,
corruption charges against members, including the stripping of
la Ley 18.838 intentó acercar el régimen de propiedad de la televisión a la
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
tendencia histórica que existía respecto de la radiodifusión, es decir, congeneral disillusionment that goes with holding the reins of power for so
cesiones administrativas y de postulación abierta. Sólo una diferencia manlong. One might conclude, then, that the coalition is simply ready to expire.
tuvo la especialidad de la televisión: la duración indefinida de las
Any of these forces, or some combination of them, could indeed
concesiones. Esta ley, sin embargo, tuvo una corta vida. Tan pronto cambió
undermine the Concertación, but we do not regard these factors as
el régimen político en marzo de 1990, el nuevo gobierno buscó una nueva
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
regulación televisiva. Ésta se materializó en 1992 mediante las Leyes 19.131,
In the first place, the Chilean economy has come through the last five years
Crea el Consejo Nacional de Televisión, y 19.132, Crea Empresa Televisión
in far better shape than that of any of its Southern Cone neighbors, and
Nacional de Chile. Ambas conforman la tercera legislación televisiva, hoy
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
vigente.
Concertación may well be in a position in 2005 to claim credit for good
economic stewardship. Next, many of the issues surrounding the nondemocratic legacy of the Pinochet
era —including
the yrenowned
1.5. El retorno
a la democracia
la tercera Ley de Televisión, vigente
Esta legislación preserva el carácter altamente excepcional que ha
caracterizado a la regulación televisiva desde que fue por primera vez esbozada en 1965. La preocupación por los contenidos televisivos continúa, al
punto que el CNTV se mantiene como órgano regulador especial para la
televisión, con todas sus potestades normativas y fiscalizadoras, tanto frente a la televisión abierta como a la televisión por cable. La Ley 19.131 sólo
cambió la forma en que se designan los miembros del CNTV. Esta ley, además, modificó el concepto de “correcto funcionamiento” en dos sentidos.
Primero, exigió de los canales una actitud algo menos proactiva, al cambiar
el verbo rector de la “constante afirmación” de ciertos valores, a su “perma10 Dos nuevas se constituyeron rápidamente: Megavisión y La Red-TV. Ambas
compraron frecuencias que poseía TVN (frecuencias 9 y 4, respectivamente). Luego,
una vez cambiado el régimen político, se incorporó el canal Rock & Pop (frecuencia 2
en Santiago).
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coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
126rules.
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s unusual electoral
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
nente respeto”. Segundo, amplió aún más el ámbito del concepto, para abargovernment during the 1990s. Moreover, the coalition itself was initially
car el “permanente respeto, a través de su programación, a los valores moragalvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
les y culturales propios de la Nación; a la dignidad de las personas; a la
1980s, so as time passes, the compelling force of that initial motivation
protección de la familia; al pluralismo; a la democracia; a la paz; a la protecmight naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
del medio
ambiente, are
y a la
formación
espiritual e intelectual de la niñez
parties —most notably the ción
Christian
Democrats—
internally
divided
la juventud
dentro
de dichoand
marco
valórico”
(art. 1).
over social issues, such as ythe
legal status
of divorce
access
to birth
Respecto
de
las
concesiones
televisivas,
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the la Ley 19.131 mantuvo en
básico
la reforma
del régimen
militar,house
en el sentido de que ellas están
presidency and a majority inlothe
Chamber
of Deputies
(the legislative
abiertas
a quienes
Pero,
cierto modo, esta ley volvió atrás, a
elected by popular vote) for
16 years.
By las
thesoliciten.
standards
of en
multiparty
los
primeros
orígenes
de
la
regulación.
Como
vimos, la Ley 18.838 dispuso
coalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential
que
todas
las
concesiones,
existentes
y
nuevas,
systems, the Concertación is geriatric, bearing the scars of miscellaneous durarían indefinidamente.
La Ley
19.131, en
cambio, dispone
que únicamente
las concesiones vigencorruption charges against
members,
including
the stripping
of
tes
a
la
fecha
de
su
entrada
en
vigencia
tienen
una
duración
indefinida: las
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
nuevas,
sometidas
al
régimen
común
y
general,
sólo
duran
25
años (arts. 25
general disillusionment that goes with holding the reins of power for so
y 3 transitorio).
long. One might conclude, then,
that the coalition is simply ready to expire.
Estocombination
fue una discriminación
en favor
de los cuatro operadores “hisAny of these forces, or some
of them, could
indeed
TVN,
UC-TV,
UCH-TV
y
UCV-TV
)
y,
tóricos”
(
undermine the Concertación, but we do not regard these factors asen algún sentido, también en
favor
de los tres
que se
la Ley 18.838 (Megavisión, La
necessarily devastating to the
coalition’s
survival
forincorporaron
a number of tras
reasons.
11. Esta ley de 1992 fue un paso atrás, pues volvió a
Red-TV
y Rock
& Pop)
In the first place, the Chilean
economy
has come
through
the last five years
consagrar
units
trato
privilegiado
algunosand
operadores. Sobre este pecuin far better shape than that
of any of
Southern
Cone para
neighbors,
liar
régimen,
y
los
problemas
que
plantea
para
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. The la digitalización, se vuelve
Concertación may well be más
in a adelante
position12in
. 2005 to claim credit for good
economic stewardship. Next, many
of conviene
the issuesapuntar
surrounding
non- que hoy tiene la televiAntes
que la the
regulación
democratic legacy of thesión,
Pinochet
era —including
the1992,
renowned
configurada
por esta ley en
continúa la antigua tradición de
subsidio a la industria, y la profundiza con un mecanismo doble de subsidios a las concesionarias: con subsidios a la cobertura y subsidios a los
contenidos televisivos. Con los primeros el fisco ayuda a expandir geográficamente el alcance de los canales. Con los segundos, el fisco apoya la
producción y transmisión de programas que se estiman valiosos. Los primeros se materializan a través del “Fondo Antena” establecido en la Ley
19.131 y administrado por el CNTV, y a través del subsidio concedido por la
Ley 19.178, de diciembre de 1992. Los segundos se materializan a través del
“Fondo CNTV”, también establecido por la Ley 19.131 y administrado por el
11
Megavisión y La Red-TV configuran aquí un caso más complejo, pues ellos
compraron sus concesiones a TVN, por lo que podría decirse que ellos “pagaron” por
concesiones indefinidas en el tiempo, concesiones que, en todo caso, fueron regaladas
en su momento a TVN. Rock & Pop es un caso más claro, pues a éste, como a los
canales históricos, le fue otorgada una concesión por la que no pagó.
12 Véase sección 1.7.
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
127
with Chile’s unusual electoral LUCAS
rules. SIERRA
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
CNTV; del “Fondo de Fomento Audiovisual”, que administra el Consejo
government during the 1990s. Moreover, the coalition itself was initially
Nacional de la Cultura y las Artes, y del “Concurso Nacional de Proyectos
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
para TV”, que administra la Corfo. Todos son revisados a continuación.
1980s, so as time passes, the compelling force of that initial motivation
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
parties —most notably the Christian Democrats— are
1.6. internally
Subsidios divided
a la industria
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
control. Finally, by the 2005 elections,
the Concertación
will have held the
1.6.1. Subsidios
a la cobertura
presidency and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house
elected by popular vote) for1.6.1.1.
16 years.
ByAntenas
the standards
of multiparty
Fondo
del CNTV
coalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential
systems, the Concertación is geriatric,
the scars
of miscellaneous
La bearing
Ley 19.131
establece
un fondo que subsidia, con recursos fiscacorruption charges againstles,members,
including
the
stripping
la expansión geográfica de los canales: of
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
general disillusionment that goes with
holding [Nacional
the reins of
for so
El Consejo
de power
Televisión]
podrá recibir aportes especiales
del isEstado
financiar
o subsidiar la producción,
long. One might conclude, then, that the
coalition
simplypara
ready
to expire.
y difusión
programas
Any of these forces, or sometransmisión
combination
of them,decould
indeedtelevisivos en aquellas
zonas
fronterizas,
extremas
o
apartadas
undermine the Concertación, but we do not regard these factors as del territorio nacional
en que, por su lejanía o escasa población, no exista interés
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
comercial que incentive a concesionarias de servicio de radioIn the first place, the Chilean economy
has come
throughdethelibre
last five
years a prestar estos servidifusión
televisiva
recepción
in far better shape than that of any cios.
of itsTodo
Southern
Cone
neighbors,
anddeberá siempre licitarse
subsidio o financiamiento
employment and growth figures rebounded
in firstestableciéndose
months of 2003.
Thebases los requerimienpúblicamente,
en las
tos técnicos
deberán
cumplir
para garantizar un buen
Concertación may well be in a position
in 2005 que
to claim
credit
for good
Para los
efectos de the
este nonartículo, la Ley de Presueconomic stewardship. Next, manyservicio.
of the issues
surrounding
puestos
sector público
considerará estas circunstancias
democratic legacy of the Pinochet
era del
—including
the renowned
al fijar el presupuesto anual del citado Consejo [art. 13 bis].
Durante la tramitación de la ley, se sostuvo que esta disposición era
necesaria, entre otras razones, para que “el Estado mantenga presencia y
soberanía en aquellos lugares del territorio nacional en que, por su lejanía,
no incentive a concesionarios de televisión a prestar estos servicios” (Diario de Sesiones del Senado: 6, 22/10/91, 430). La Ley 19.131, por tanto,
volvió a reflejar el interés público que existe en la posibilidad de que la
radiodifusión televisiva alcance al mayor número posible de habitantes, facilitando todo lo que se pueda su recepción por el mayor número de habitantes. De acuerdo a la Ley de Presupuestos, este año 2006 se destinaron
$ 2.367.673.000 al CNTV. De éstos, $ 155.631.000 fueron para el “Fondo Antenas”13.
Como se apuntó más arriba, ésa es una idea que en Chile está asociada desde antiguo a los “servicios públicos” de telecomunicaciones y al
13
Más información en http://cntv.nivel5.cl/link.cgi/Fondos/Antenas/
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
128rules.
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s unusual electoral
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
principio que los subyace: el acceso universal. El DL 252 de 1925 ya congovernment during the 1990s. Moreover, the coalition itself was initially
templaba un “Fondo de Servicios Eléctricos” (arts. 98 y ss.). Hoy, la Ley
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
18.168, de Telecomunicaciones, establece un mecanismo parecido en su Tí1980s, so as time passes, the compelling force of that initial motivation
tulo IV “Del Fondo de Desarrollo de las Telecomunicaciones”, con el objeto
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
de “promover el aumento de la cobertura de los servicios de telecomunicaparties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
ciones en áreas rurales y urbanas de bajos ingresos, especialmente respecto
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
de localidades ubicadas en zonas geográficas extremas o aisladas. El Fondo
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
estará constituido por los aportes que se le asignen anualmente en la ley de
presidency and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house
Presupuestos del Sector Público, sin perjuicio de que pueda recibir otros
elected by popular vote) for 16 years. By the
standards of multiparty
aportes” (art. 28 A)14.
coalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential
Hay, en consecuencia, un interés fiscal general en maximizar la cosystems, the Concertación is geriatric, bearing the scars of miscellaneous
bertura, lo que se traduce en subsidios a la industria. En el caso de la
corruption charges against members, including the stripping of
televisión, la Ley 19.178 introdujo otro de esos subsidios.
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
general disillusionment that goes with holding the reins of power for so
1.6.1.2.
19.178is simply ready to expire.
long. One might conclude, then,
thatLa
theLey
coalition
Any of these forces, or some combination of them, could indeed
esta leythese
Autoriza
al Ministerio
Secretaría General de
undermine the Concertación, butSegún
we su
do título,
not regard
factors
as
Gobierno
para
Transferir
Fondos
a
Municipalidades
que
Indica, con la Finanecessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
lidad
de Instalar
Sistemas
de Recepción
In the first place, the Chilean
economy
has come
through
the last fiveSatelital
years de Televisión. Su historia
es of
la any
siguiente.
comunidades
apartadas
in far better shape than that
of its Varias
Southern
Cone neighbors,
anddel país recibían la señal de
TVN
a
través
de
su
satélite.
TVN
,
sin
embargo,
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. Thedebió codificar esta señal en
de algunos
compromisos
comerciales
de carácter internacional. Al
Concertación may well be razón
in a position
in 2005
to claim credit
for good
codificarla,
no pudieron
seguir recibiendo TVN con los
economic stewardship. Next,
many ofesas
the comunidades
issues surrounding
the nonque tenían,
por lo que elthe
gobierno
presentó un proyecto de ley para
democratic legacy of theequipos
Pinochet
era —including
renowned
ayudar financieramente a esas comunidades para que pudieran adquirir los
equipos necesarios para descodificar las emisiones. El mensaje del proyecto
declaraba:
Mediante esta iniciativa legal del Supremo Gobierno se pretende materializar el cumplimiento de un innegable fin de servicio público, como es el de posibilitar a todos los habitantes
de nuestro país la oportunidad de acceder, al menos, a un
servicio de televisión, lo cual constituye a la vez un insoslayable objetivo en relación con las necesidades de integración
y seguridad nacionales en estas zonas fronterizas o aisladas
de nuestro territorio. (Diario de Sesiones de la Cámara de
Diputados: 27, 11/08/92, 2224.)
14 La importancia institucional de un acceso universal e igualitario a las telecomunicaciones ha sido subrayada por el Tribunal Constitucional (fallo rol 176 de 30/
01/94).
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coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
129
with Chile’s unusual electoral LUCAS
rules. SIERRA
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
Cabe precisar que esas comunidades recibían la señal de TVN a
government during the 1990s. Moreover, the coalition itself was initially
través del satélite, pero ésta era la señal abierta o de libre recepción que
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
este canal,
y no
señal
de unmotivation
servicio limitado de televisión, como lo
1980s, so as time passes, theemitía
compelling
force
of lathat
initial
es
la
televisión
satelital.
Así
lo
expresó
el gerente técnico de TVN ante la
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
respectivaDemocrats—
comisión delare
Senado:
parties —most notably the Christian
internally divided
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
[...]the
la Concertación
libre recepción
o have
los servicios
control. Finally, by the 2005 elections,
will
held the limitados de televisión
no es una materia que tenga que ver con el número y la compresidency and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house
plejidad de dispositivos que sea necesario poner a un televielected by popular vote) for 16 years.
By ver
the un
standards
of multiparty
sor para
determinado
programa... la programación que
coalitions anywhere, much less among
Latin
America’s
presidential
Televisión
Nacional
transmite
y que se recibiría en estas cosystems, the Concertación is geriatric,
bearing es
theuna
scars
of miscellaneous
munidades
programación
de libre recepción, que está
hecha con
el propósito
ser recibida
corruption charges against members,
including
the de
stripping
of libremente... la intención
que
tuvo
Televisión
Nacional
al codificar la señal del
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
satélite
no
fue
convertirla
en
una
señal
general disillusionment that goes with holding the reins of power for so que no fuera de libre
recepción
sentido
queto nosotros
long. One might conclude, then, that the
coalitionenis el
simply
ready
expire. entendemos, sino que
fue hacer una división geográfica de forma tal que en todo el
Any of these forces, or some combination of them, could indeed
territorio nacional cualquiera pudiera optar a tener este decoundermine the Concertación, but dificador
we do not
regard
these
factors
as
y, por
lo tanto,
seguir
recibiendo
la programación de
necessarily devastating to the coalition’s
survivalNacional.
for a number
of reasons.
Televisión
Agregó
que, en cambio, pasadas las
In the first place, the Chilean economy
has come
through
the last
fiveunyears
fronteras
de Chile
dejaba
de ser
sistema de libre recepción.
de Sesiones
del Senado:
8, 05/11/92,
819.)
in far better shape than that of any (Diario
of its Southern
Cone
neighbors,
and
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
En elinmismo
pronunció
ante los senadores el representanConcertación may well be in a position
2005 sentido
to claimsecredit
for good
de la Subsecretaría
Telecomunicaciones:
economic stewardship. Next,temany
of the issuesdesurrounding
the nondemocratic legacy of the Pinochet era —including the renowned
[...] el problema planteado radica en que Televisión Nacional
no sería un canal de libre recepción por el hecho de haber
codificado la señal. Al respecto argumentó que, en el concepto de la Subsecretaría de Telecomunicaciones, ello no es así,
por cuanto la naturaleza de la concesión otorgada a Televisión Nacional es, precisamente, la de un canal en VHF de libre
recepción. Agregó que la circunstancia de que ella sea codificada o no, que se entregue la libre recepción por medios distintos al espectro radioeléctrico, como podría ser la fibra óptica, por ejemplo, no tiene que ver con la naturaleza de la
concesión misma; ella está definida en el decreto o la resolución que otorgó dicha concesión. Señaló, además, que el hecho de ser de libre recepción significa que puede percibir su
señal cualquiera persona que tenga un aparato habilitado
para ello dentro del área de servicio en que esa señal se esté
irradiando. (Diario de Sesiones del Senado: 8, 05/11/92, 818.)
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
130rules.
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s unusual electoral
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
De este modo, ante la codificación de la señal abierta de TVN el
government during the 1990s. Moreover, the coalition itself was initially
gobierno presentó este proyecto a fin de que, mediante la compra de los
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
equipos necesarios, las comunidades afectadas pudieran seguir recibiendo
1980s, so as time passes, the compelling force of that initial motivation
“libremente” TVN. El proyecto fue ampliamente aprobado, con la razonable
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
indicación de que fueran las propias comunidades las que decidieran qué
parties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
decodificador comprar, sin que se les impusiera la compra de uno apto sólo
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
para la señal de TVN.
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
presidency and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
1.6.2. Subsidios a los contenidos
coalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential
systems, the Concertación is geriatric, bearing the scars of miscellaneous
1.6.2.1. Fondo CNTV
corruption charges against members, including the stripping of
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
Desde la Ley 17.377 de 1970, la primera Ley de Televisión, el fisco
general disillusionment that goes with holding the reins of power for so
destina recursos para financiar programación televisiva que, según algún
long. One might conclude, then, that the coalition is simply ready to expire.
criterio, se estima valiosa. Además de entregar directamente dineros a los
Any of these forces, or some combination of them, could indeed
canales para financiar parte de su operación cotidiana, esa ley le dio al
undermine the Concertación, but we do not regard these factors as
CNTV la facultad de apoyar programas de “valor cultural” o de “interés
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
nacional”.
In the first place, the Chilean economy has come through the last five years
Esta situación se mantuvo hasta el año 1975, cuando la Junta de
in far better shape than that of any of its Southern Cone neighbors, and
Gobierno dictó el Decreto-Ley 1.086. Mediante esta norma eliminó el finanemployment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
ciamiento directo de los cuatro canales existentes en la época, manteniéndoConcertación may well be in a position in 2005 to claim credit for good
lo sólo para el estatal TVN. Así se explica en los considerandos de la norma:
economic stewardship. Next, many of the issues surrounding the non“…las restricciones en materia de gastos públicos, determinadas por la polídemocratic legacy of the Pinochet era —including the renowned
tica económica del Supremo Gobierno, indispensables para poner en orden
las finanzas públicas y combatir el proceso inflacionario, hacen imposible
continuar otorgando aportes fiscales a los Canales de Televisión en las
proporciones y magnitudes asignadas hasta 1974”. Ante esto, el DecretoLey 1.086 creó el “Fondo de la Televisión Chilena”, administrado por el
CNTV, y lo distribuyó así: 35% iba directamente a TVN y el restante 65% a
financiar programas de “interés nacional” propuestos por los propios canales, incluido TVN.
Esta idea de fondos concursables se mantiene hoy. No hay financiamiento fiscal directo de los canales, pero sí un fondo para programación, al
que pueden postular tanto los canales como las productoras independientes. Así lo establece la Ley 19.131, que da al CNTV la tarea de:
Promover, financiar o subsidiar la producción, transmisión o
difusión de programas de alto nivel cultural o de interés nacional o regional, así calificados por el Consejo Nacional de
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
131
with Chile’s unusual electoral LUCAS
rules. SIERRA
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
Televisión. Anualmente, la Ley de Presupuestos del sector
government during the 1990s. Moreover,
coalition itself
was initially
públicothecontemplará
los recursos
necesarios… Estos recurgalvanized around opposition to thesosPinochet
of the 1970s
deberán regime
ser asignados
por el and
Consejo, previo concurso
1980s, so as time passes, the compelling
thatpodrán
initial motivation
públicoforce
en elofque
participar concesionarias de servicios
de radiodifusión
de libre recepción y promight naturally weaken. In addition, the
Concertación,
and eventelevisiva
its component
ductores
independientes.
En
el
caso de asignaciones a
parties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
productores
independientes,
antes
de
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birthla entrega de los recursos, el productor beneficiado deberá, dentro de los 60 días
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
siguientes a la resolución del concurso, acreditar que la transpresidency and a majority in the Chamber
Deputies
(the legislative
house
misiónofdel
respectivo
programa está
garantizada por una conelected by popular vote) for 16 years.
By the
standards
of multiparty
cesionaria
de libre
recepción…
[art. 12, b].
coalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential
systems, the Concertación is geriatric,
bearing
the scars
of miscellaneous
Según
la Ley
de Presupuestos,
este año 2006 se destinaron
corruption charges against$ 1.203.973.000
members, including
the
stripping
”. Esto, of
dentro de los $ 2.367.673.000
al “Fondo CNTV
parliamentary rights from fiveque
of se
thecontemplaron
coalition’s deputies
in 2002, andglobal
the para este órgano15.
como presupuesto
general disillusionment that goes with holding the reins of power for so
long. One might conclude, then, that the coalition is simply ready to expire.
1.6.2.2. Fondo de Fomento Audiovisual del Consejo Nacional de la CultuAny of these forces, or some combination of them, could indeed
ra y las Artes, y Concurso Nacional de Proyectos para TV de la Corfo16
undermine the Concertación, but we do not regard these factors as
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
De acuerdo a la Ley 19.981, el primero es administrado por el Consejo
In the first place, the Chilean economy has come through the last five years
del Arte y la Industria Audiovisual, al amparo del Consejo Nacional de la
in far better shape than that of any of its Southern Cone neighbors, and
Cultura y las Artes. El objeto de este Consejo es el “desarrollo, fomento,
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
difusión, protección y preservación de las obras audiovisuales nacionales y
Concertación may well be in a position in 2005 to claim credit for good
de la industria audiovisual, así como la investigación y el desarrollo de
economic stewardship. Next, many of the issues surrounding the nonnuevos lenguajes audiovisuales”. A estos fines, se contempla el “Fondo de
democratic legacy of the Pinochet era —including the renowned
Fomento Audiovisual”, para el “financiamiento de proyectos, programas,
actividades y acciones de fomento de la actividad audiovisual nacional,
mediante la convocatoria a concursos públicos, licitaciones, asignaciones
directas, entrega de premios anuales y otras modalidades que el Consejo del
Arte y la Industria Audiovisual resuelva en el ejercicio de sus facultades”.
Conforme a la Ley de Presupuestos, este año 2006 el fondo contó con
$ 1.757.721.00017.
La Corfo, por su parte, ha desarrollado el “Concurso Nacional de
Proyectos para TV”, dentro de su “Programa de Fomento al Cine y a la
Industria Audiovisual”. El concurso apoya la “preparación y el desarrollo
15
Más información sobre este fondo en http://cntv.nivel5.cl/link.cgi/Fondos/
Fondo_CNTV/
16 Información sobre ambos puede encontrarse en http://www.chileaudiovisual.
cl/pag/fon-nacionales.html
17 Más información en http://www2.fondosdecultura.cl/appFondoDisponible.
php?id=5
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
132rules.
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s unusual electoral
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
profesional de proyectos de Series de Televisión, en la perspectiva de ingovernment during the 1990s. Moreover, the coalition itself was initially
centivar la escritura de guiones y los planes de negocios necesarios para el
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
diseño de la preproducción…”. Este año 2006 pudieron postular “Series de
1980s, so as time passes, the compelling force of that initial motivation
Televisión inéditas de ficción, documental… y animación, que contengan
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
más de un capítulo o episodio unitario”18.
parties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
control. Finally, by the 2005 elections, the 1.7.
Concertación
will have
held the
El problemático
régimen
de concesiones
presidency and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house
elected by popular vote) for 16 Como
years. seBy
the standards
of lamultiparty
adelantó
más arriba,
Ley 19.131 de 1992, vigente, introducoalitions anywhere, much
less
among
Latin
America’s
jo una problemática distinción entrepresidential
las concesiones de radiodifusión televisystems, the Concertación is
geriatric,
the Esta
scarsdistinción
of miscellaneous
siva
de librebearing
recepción.
se traza entre un régimen común y
corruption charges against
members,
including
the
stripping
of por la otra.
general, por una parte, y un régimen
excepcional,
parliamentary rights from five of the
coalition’s
deputies
in 2002,
and the
El art.
15 establece
el régimen
común
y general: “Las concesiones de
general disillusionment thatservicio
goes with
holding
the
reins
of
power
for recepción
so
de radiodifusión televisiva de libre
sólo se otorgarán a
long. One might conclude, then,
that
the
coalition
is
simply
ready
to
expire.
personas jurídicas, cuyo plazo de vigencia no podrá ser inferior al de la
Any of these forces,concesión.
or some combination
of them,
could
indeed
19.
Las concesiones
durarán
25 años”
undermine the Concertación, butEl we
do
not
regard
these
factors
régimen común y general, por tanto,as
implica concesiones de carácnecessarily devastating to the
coalition’s
survival
for a number
of reasons.
ter administrativo
y sujetas
a un plazo
de 25 años, el mismo a que están
In the first place, the Chilean
economy
has come through
the last five radial,
years de acuerdo al art. 8 de la
sujetas
las concesiones
de radiodifusión
in far better shape than that
of
any
of
its
Southern
Cone
neighbors,
Ley 18.168, General de Telecomunicaciones.and
Según esta misma ley, las conemployment and growth figures
rebounded
in
first
months
of
2003.
The
cesiones para los servicios públicos de telecomunicaciones (telefonía fija y
Concertación may well be móvil,
in a position
in 2005e intermedios
to claim credit
for good
por ejemplo)
de telecomunicaciones
(los servicios de
economic stewardship. Next,
many
of
the
issues
surrounding
the
nonmulticarrier, por ejemplo) están sujetas a un
plazo de 30 años. Todas estas
democratic legacy of theconcesiones,
Pinochet era
—including
the renowned
incluidas
las de radiodifusión
televisiva de libre recepción,
son renovables y sus respectivos titulares tienen un derecho preferente a la
hora de la renovación.
Sin embargo, el art. 3 transitorio de esta Ley 19.131 introdujo la excepción a ese régimen común y general del modo que sigue:
Toda concesión de servicio de radiodifusión televisiva de libre recepción vigente a la fecha de publicación de esta ley, se
regirá por sus disposiciones.
18
Estas citas y más información en http://www.corfo.cl/index.asp?seccion=
1&id=1313
19 Para adjudicar la concesión, el mismo artículo dispone un “concurso de
belleza” o beauty contest: “La concesión será asignada al postulante cuyo proyecto,
ajustándose cabalmente a las bases del respectivo concurso, ofrezca las mejores condiciones técnicas para garantizar una óptima transmisión”. Y hay un derecho preferente
del titular a la hora de la renovación: “En toda renovación de una concesión, la
concesionaria que la detentaba tendrá derecho preferente para su adjudicación, siempre
que iguale la mejor propuesta técnica que garantice una óptima transmisión”.
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
133
with Chile’s unusual electoral LUCAS
rules. SIERRA
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
No obstante ello, en cuanto a la duración de la concesión, se
government during the 1990s. Moreover,
the las
coalition
itself
was initially
aplicarán
siguientes
normas
de excepción:
galvanized around opposition to the1. Pinochet
of the
1970s
Se regiránregime
por la ley
vigente
a laand
fecha de otorgamiento de
1980s, so as time passes, the compelling
force ofa) that
motivation
la concesión:
Las initial
concesiones
que, a la fecha de vigencia
deConcertación,
esta ley, se and
estén
ejerciendo
efectivamente mediante la
might naturally weaken. In addition, the
even
its component
transmisión
regular
de
programas
de
televisión; y b) Las conparties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
cesiones
que,
a
igual
fecha,
no
se
estén
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth ejerciendo efectivamente, pero que inicien sus servicios dentro de los plazos
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
establecidos en el decreto que otorgó la concesión;
presidency and a majority in the Chamber
Deputies
2. Se of
regirán
por (the
la leylegislative
vigente ahouse
la fecha de su transferencia,
elected by popular vote) for 16 years.
By the standards
of multiparty
las concesiones
que se hubieren
adquirido por acto entre vicoalitions anywhere, much less among
vos, y Latin America’s presidential
3. Las
concesiones
por ley, que no se estén ejerciendo
systems, the Concertación is geriatric,
bearing
the scarsdadas
of miscellaneous
efectivamente
mediante
transmisión
corruption charges against members,
including
the la
stripping
of regular de programas
de
televisión
y
a
las
que
la
ley
no
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and thehaya fijado plazo para
comenzar los servicios, deberán iniciarlos en el plazo máximo
general disillusionment that goes with holding the reins of power for so
de dos años, contados desde la vigencia de esta ley. Vencido
long. One might conclude, then, that the
coalition
ready
expire.
dicho
plazo is
sinsimply
cumplir
estato obligación,
quedarán caducadas
Any of these forces, or someporcombination
of
them,
could
el solo ministerio de la ley. indeed
undermine the Concertación, but we do not regard these factors as
necessarily devastating to the coalition’s
for adeterminó
number of
reasons.
Esta survival
disposición
que
hoy existan dos grandes grupos de
In the first place, the Chilean economy
has
come
through
the
last
five
years
concesiones. Uno de ellos, incluso, puede
subdividirse en dos subgrupos,
in far better shape than that pero
of any
of
its
Southern
Cone
neighbors,
andmás teórico que práctico. Los
esta subdistinción tiene aquí un interés
employment and growth figures
in first
dos rebounded
grandes grupos
son:months of 2003. The
Concertación may well be in a position in 2005 to claim credit for good
economic stewardship. Next,• manyElofdethe
surrounding
non- común y general, que son
lasissues
concesiones
sujetas the
al régimen
democratic legacy of the Pinochet
era
—including
the
renowned
las otorgadas bajo la vigencia de la Ley 19.131, tienen un carácter
•
administrativo y un plazo de 25 años.
El de las concesiones sujetas al régimen excepcional, que son las
que estaban vigentes a la fecha de entrada en vigencia de la Ley
19.131, esto es, al 8 de abril de 1992. Estas concesiones pueden
subdividirse, a su vez, en dos subgrupos: aquellas que estaban vigentes a la fecha de vigencia de la Ley 18.838 (la segunda Ley de
Televisión), esto es, al 30 de septiembre de 1989; y aquellas que se
otorgaron durante la vigencia de esta ley, es decir, entre el 30 de
septiembre de 1989 y el 8 de abril de 1992. A las primeras las denominaré concesiones “súper excepcionales” y a las segundas concesiones “simplemente excepcionales”.
— Las concesiones “súper excepcionales” les pertenecen a los cuatro canales “históricos”, es decir, son las concesiones que la Ley
17.377 de 1970 (la primera Ley de Televisión) confirió a los canales de las universidades Católica de Valparaíso, Católica de Chile,
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
134rules.
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s unusual electoral
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
de Chile, y a TVN. Éstas tienen un carácter legislativo, no admigovernment during the 1990s. Moreover, the coalition itself was initially
nistrativo, y son indefinidas en el tiempo.
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
— Las concesiones “simplemente excepcionales” pertenecen a cin1980s, so as time passes, the compelling force of that initial motivation
co canales: Compañía Chilena de Televisión S. A. (La Red),
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
R. D. T. Sociedad Anónima, Red Televisiva Megavisión S. A.
parties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
(Mega), Universidad Católica de Chile Corporación de Televisión
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
y Universidad de Chile (Red de Televisión Chilevisión S. A.).
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
Estas concesiones tienen un carácter administrativo, no legislatipresidency and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house
vo, y son indefinidas en el tiempo.
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
coalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential
Veamos ahora algunos datos sobre estas distintas concesiones, dissystems, the Concertación is geriatric, bearing the scars of miscellaneous
tinguiendo por bandas:
corruption charges against members, including the stripping of
parliamentary rights from five
coalition’s
deputies
in 2002,
andlasthefrecuencias 512 MHz y 608
Banda
UHF. En
esta banda
(entre
• of the
general disillusionment that goes MHz,
with holding
the
reins
of
power
forsesohan otorgado 19 concesiones
y entre 614 MHz y 806 MHz)
long. One might conclude, then, thatdethe
coalition
is
simply
ready
to
expire.
radiodifusión televisiva de libre recepción, para igual número de
Any of these forces, or some
combination
of them,
could indeed
localidades
o “zonas
de servicios”.
Estas concesiones se encuentran
undermine the Concertación, buten we
do
not
regard
these
factors
as fueron otorgadas por acto
manos de 12 concesionarios. Todas
necessarily devastating to the coalition’s
survival
for
a
number
of
reasons.
administrativo, duran 25 años, y están sujetas al régimen común y
In the first place, the Chilean economy
has come through the last five years
general.
in far better shape than that
of
any
of
Southern
Bandaits
VHF.
En estaCone
bandaneighbors,
(entre las and
frecuencias 54 MHz y 72 MHz,
•
employment and growth figures rebounded
in
first
months
of
2003.
The
entre 76 MHz y 88 MHz, y entre 174 MHz y 216 MHz) se han otorgaConcertación may well be in a position
2005 to claim
credit for good
do 570inconcesiones
de radiodifusión
televisiva de libre recepción,
economic stewardship. Next, many
of
the
issues
surrounding
theo nonpara igual número de localidades
“zonas de servicios”. Estas condemocratic legacy of the Pinochet
erase—including
renowned
cesiones
encuentran enthe
manos
de 48 concesionarios.
De estas 570 concesiones, 240 (42,1%) son excepcionales. Entre éstas, 199 (34,9% del total) son “súper excepcionales” y 41 (7,2% del total)
son “simplemente excepcionales”. Las restantes 330 concesiones (57,9%)
están sujetas al régimen común y general
Desde el punto de vista del uso del espectro radioeléctrico, en la
“zona de servicios” de Santiago, por ejemplo, 42 MHz son hoy usados por
concesiones excepcionales. Éstas se encuentran en manos de siete canales
(2, 4, 5, 7, 9, 11, y 13). Dentro de este total, 24 MHz son usados por concesiones “súper excepcionales” (canales 5, 7, 11, y 13) y 18 MHz por concesiones “simplemente excepcionales (canales 2, 4 y 9).
El siguiente cuadro muestra a todos los concesionarios en la banda
VHF. Detalla los siete canales mencionados más arriba, que son titulares de,
al menos, una concesión excepcional. Estos canales, en conjunto, acumulan 515 concesiones, es decir, el 90,3% de todas las concesiones de radiodi-
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coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
135
with Chile’s unusual electoral LUCAS
rules. SIERRA
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
fusión televisiva de libre recepción otorgadas en la banda VHF. El restante
government during the 1990s. Moreover, the coalition itself was initially
9,7%, esto es, 55 concesiones, se distribuyen entre 41 concesionarios y
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
todas ellas están sujetas al régimen común y general. En el cuadro son
1980s, so as time passes, the compelling force of 20that initial motivation
aludidos como “otros” .
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
El cuadro tiene cuatro columnas, una de ellas subdividida en dos. La
parties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
primera columna señala la concesionaria de que se trata. La segunda, el
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
número total de concesiones de que ella es titular y, entre paréntesis, el
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
porcentaje que este número representa en el total de concesiones otorgadas
presidency and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house
en la banda VHF. La tercera columna se refiere a las concesiones excepcioelected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
nales que posee esta concesionaria, distinguiendo entre concesiones “súcoalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential
per excepcionales” y “simplemente excepcionales”. Se indica el número total
systems, the Concertación is geriatric, bearing the scars of miscellaneous
de estas concesiones por concesionaria y, entre paréntesis, dos porcentacorruption charges against members, including the stripping of
jes: el primero se refiere a la proporción que ellas significan respecto del
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
conjunto de concesiones que la concesionaria posee y el segundo, a la
general disillusionment that goes with holding the reins of power for so
proporción que ellas significan respecto del total de concesiones otorgadas
long. One might conclude, then, that the coalition is simply ready to expire.
en la banda VHF. La cuarta columna, por último, muestra el total de conceAny of these forces, or some combination of them, could indeed
siones sujetas al régimen común y general que tiene cada concesionaria y,
undermine the Concertación, but we do not regard these factors as
entre paréntesis, la misma doble información anterior: la proporción que
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
ellas significan respecto del conjunto de concesiones que la concesionaria
In the first place, the Chilean economy has come through the last five years
posee, en el primer paréntesis, y la proporción que ellas significan respecto
in far better shape than that of any of its Southern Cone neighbors, and
del total de concesiones otorgadas en la banda VHF, en el segundo.
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
Concertación may well be in a position in 2005 to claim credit for good
economic stewardship. Next, many of the issues surrounding the nonCanal
Concesiones
Excepcionales
democratic legacy of the Pinochet
era
—including the renowned
Súper
Simplemente
Comunes
TVN
199 (34,9%)
120 (60,3%) (21,1%)
0
79 (39,7%) (13,9%)
UC-TV
173 (30,3%)
49 (28,3%) (8,6%)
3 (1,7%) (0,5%)
121 (69,9%) (21,2%)
MEGA
81 (14,2%)
0
20 (24,7%) (3,5%)
61 (75,3%) (10,7%)
Chilevisión
30 (5,3%)
25 (83,3%) (4,4%)
2 (6,7%) (0,3%)
3 (10%) (0,5%)
La Red
21 (3,7%)
0
15 (71,4%) (2,6%)
6 (28,6%) (1%)
6 (1%)
5 (83,3) (0,9%)
0
1 (16,7%) (0,2%)
UCV-TV
R.D.T. S.A.
5 (0,9%)
0
1 (20%) (0,2%)
4 (80%) (0,7%)
515 (90,3%)
199 (38,7%) (35%)
41 (7,9%) (7,1%)
275 (53,3%) (48,2%)
Otros
55 (9,7%)
0
0
55 (100%) (9,7%)
Total
570 (100%)
Subtotal
20 La lista completa de concesionarios en las bandas VHF y UHF, con información sobre las características de sus concesiones, se acompaña en el Anexo, al final de
este artículo.
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coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
136rules.
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s unusual electoral
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
2. TRANSICIÓN
government during the 1990s. Moreover, the coalition itself was initially
galvanized around opposition to the Pinochet regime of
1970s and
2.1.the
Problemas
1980s, so as time passes, the compelling force of that initial motivation
might naturally weaken. In addition,Las
the decisiones
Concertación,
and even its
component
regulatorias
que
se tomen para digitalizar la transmiparties —most notably the sión
Christian
Democrats—
are internally
dividedla evolución regulatoria destelevisiva
en Chile deben
tener presente
over social issues, such as crita
the legal
status
of
divorce
and
access
to
más arriba. A mi juicio, al menos dosbirth
cuestiones resaltan en ella. Una
control. Finally, by the 2005eselections,
the tan
Concertación
will
have
el carácter
excepcional
con
queheld
se the
ha regulado históricamente la
presidency and a majority intelevisión.
the Chamber
of Deputies
(the legislative
Es una
excepcionalidad
doble: house
se ha escapado del régimen reguelected by popular vote) for
16 general
years. By
thetelecomunicaciones
standards of multiparty
latorio
de las
y del régimen regulatorio general
coalitions anywhere, much
less
among
Latin
America’s
presidential
de los medios de comunicación. La otra cuestión relevante, vinculada de
systems, the Concertación is
geriatric,
scars of miscellaneous
algún
modo bearing
con esta the
excepcionalidad,
es el sistema de concesiones televisicorruption charges against
members,
including
the stripping
vas que hoy existe. Es altamente
diferenciadoofy, como voy a explicar más
parliamentary rights from five
of thepoco
coalition’s
deputies
in punto
2002, de
andvista
the del bienestar general. Estas
adelante,
eficiente
desde el
general disillusionment thatdos
goes
with
holding
the
reins
of
power
for
so régimen regulatorio de la
cuestiones, el carácter tan excepcional del
long. One might conclude, then,
that
the
coalition
is
simply
ready
to
expire.
televisión y el peculiar sistema de concesiones existente, son los principales
Any of these forces,desafíos
or some
combination
them,
could en
indeed
regulatorios
a laof
hora
de pensar
la digitalización.
undermine the Concertación, but we do not regard these factors as
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
2.1.1
Excepcionalidad
y convergencia
In the first place, the Chilean
economy
has come through
the last five years
in far better shape than that of any of its Southern Cone neighbors, and
Una expresión
evidente
de of
la excepcionalidad
de este régimen reguemployment and growth figures rebounded
in first
months
2003. The
latorio
se
ve
en
la
existencia
de
un
regulador
especial
para la televisión: el
Concertación may well be in a position in 2005 to claim credit for good
CNTV
. Ningún
medio
de telecomunicaciones
economic stewardship. Next,
many
of theotro
issues
surrounding
the non- o de comunicación tiene
regulador era
especial,
pues todos
sometidos a la regulación común
democratic legacy of theunPinochet
—including
theestán
renowned
de la Subtel y de los tribunales de justicia. La Subtel y los tribunales de
justicia también tienen que ver con la televisión, pero antes está el CNTV.
Esto ha generado un diseño institucional para la regulación que es
refractario a un fenómeno asociado a la tecnología digital: la “convergencia”. La tecnología digital permite traducir todo el contenido simbólico, todos los códigos, a un mismo código binario de ceros y unos. Las
aplicaciones de banda ancha son un buen ejemplo de la convergencia: en el
mismo aparato y de la misma manera en que se usa internet, puede sostenerse una conversación telefónica y, también, verse televisión. Una vez convertidos al mismo código binario, todas estas tres cosas distintas se
transforman en una misma unidad de información, haciéndose indistinguibles entre sí. Podrán “pesar” distinto (un programa de televisión será más
“pesado” que una simple página HTML), pero en lo demás son iguales. De
acuerdo a la regulación vigente, sin embargo, se trata de tres “servicios”
distintos: uno es un servicio “complementario” (internet), otro es un servicio “público telefónico” y el último un servicio “limitado de televisión”.
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coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
137
with Chile’s unusual electoral LUCAS
rules. SIERRA
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
Los posibles efectos de la convergencia, como esta posibilidad de
government during the 1990s. Moreover, the coalition itself was initially
distribuir televisión por banda ancha, pondrán en nuevos aprietos al CNTV.
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
Éste fue originalmente pensado cuando sólo había cuatro canales en Chile
1980s, so as time passes, the compelling force of that initial motivation
(los canales “históricos”), por lo que podía revisar sus transmisiones con
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
relativa facilidad. La multiplicación de señales televisivas que trajo el cable
parties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
hizo mucho más difícil esta labor: ya no pudo hacerles un monitoreo permaover social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
nente, sino que debió contentarse con muestras aleatorias de programación
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
entre las distintas empresas de cable. Es casi seguro que la televisión digital
presidency and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house
abierta y la televisión por banda ancha multiplicarán aún más las señales
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
televisivas disponibles. Esto aumentará proporcionalmente las dificultades
coalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential
del CNTV para cumplir su tarea de regular contenidos, la tarea principal que
systems, the Concertación is geriatric, bearing the scars of miscellaneous
tiene. ¿Valdrá la pena seguir manteniéndolo?
corruption charges against members, including the stripping of
Algunos dirán que sí, aumentando sus recursos para extender su
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
actividad regulatoria de contenidos. Yo creo que no por, al menos, dos
general disillusionment that goes with holding the reins of power for so
razones. La primera, porque no se justifica el gastar más recursos fiscales en
long. One might conclude, then, that the coalition is simply ready to expire.
un órgano cuya tarea puede ser cumplida por los tribunales de justicia, los
Any of these forces, or some combination of them, could indeed
que ya la cumplen respecto de todos los demás medios de comunicación,
undermine the Concertación, but we do not regard these factors as
incluida la propia televisión. La segunda, porque, a pretexto de regular los
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
contenidos de la televisión por banda ancha, el Estado podría llegar a moniIn the first place, the Chilean economy has come through the last five years
torear a los ISP y, por esta vía, controlar internet. Hay, claro, más razones
in far better shape than that of any of its Southern Cone neighbors, and
para abogar por la eliminación del CNTV. Sobre ellas vuelvo más adelante21.
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
En verdad, la convergencia asociada a la tecnología digital plantea
Concertación may well be in a position in 2005 to claim credit for good
un desafío para la regulación de las telecomunicaciones en general, que aún
economic stewardship. Next, many of the issues surrounding the nonsigue distinguiendo entre “servicios” distintos (telefonía, radiodifusión,
democratic legacy of the Pinochet era —including the renowned
“intermedios”, como el carrier; “complementarios”, como internet). Pareciera, más bien, que se trata de una regulación para la divergencia tecnológica
y no para la convergencia. Como se acaba de ver, la regulación excepcional
de la televisión no hace sino exacerbar este carácter divergente. Pero, además de este problema que afecta a la regulación de telecomunicaciones en
general, la regulación de la televisión enfrenta un desafío que es propio de
ella, pues no existe respecto de ninguna otra forma de concesión del espectro radioeléctrico: su carácter diferenciado, con concesiones excepcionales
—indefinidas en el tiempo— y concesiones comunes, limitadas a 25 años.
Es obvio que, desde el punto de vista de la titularidad de un derecho, el hecho de que esta titularidad sea indefinida hace una diferencia.
Esto, porque la característica de infinitud es un privilegio propio del derecho de propiedad, no de los regímenes de concesiones. Por esto las concesiones televisivas que aquí se han denominado “excepcionales” son una
forma de privilegio. Como sabemos, los principios que subyacen al libre
21 Véase
sección 2.4.1.
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coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
138rules.
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s unusual electoral
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
mercado sugieren mirar con desconfianza los privilegios concedidos a los
government during the 1990s. Moreover, the coalition itself was initially
agentes económicos. De esto surge una pregunta ineludible: ¿cuál es el
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
derecho adquirido de las concesiones televisivas “excepcionales”, que
1980s, so as time passes, the compelling force of that initial motivation
debe ser respetado a la hora de la digitalización?
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
parties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
over social issues, such as 2.1.2.
the legal
status ofydivorce
and access to birth
Concesiones
eficiencia
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
presidency and a majority in the Chamber
of Deputies
(the es
legislative
house asegurada en el tiempo de
El derecho
que tienen
la posibilidad
elected by popular vote) for
16 ejerciendo
years. Bysuthe
standardsesto
of es,
multiparty
seguir
concesión,
la posibilidad de seguir transmitiencoalitions anywhere, much
among
Latin de
America’s
presidential
do less
una señal
televisiva
libre recepción.
Sobre esta posibilidad, las concesystems, the Concertación is
geriatric,
bearing
the
scars
of
miscellaneous
sionarias tienen un derecho de propiedad que, como tal, está amparado
corruption charges against
members, including
therespetarse:
strippingdeben
of poder seguir transmitienconstitucionalmente.
Esto debe
parliamentary rights from five
of the
coalition’s
deputies insea
2002,
and the
do una
señal
abierta, cualquiera
el rumbo
que tome el desarrollo tecnogeneral disillusionment thatlógico.
goes with holding the reins of power for so
long. One might conclude, then, thatEnthegeneral,
coalitionlasis concesiones
simply readyson
to expire.
autorizaciones de uso o de operaAny of these forces,ción
or some
combination
of
them,
could
indeed
sobre un recurso respecto del cual no
se han establecido derechos de
undermine the Concertación,
but wecomo,
do not
factorsdeasmar, las calles o el espectro
propiedad,
por regard
ejemplo,these
las playas
necessarily devastating to the
coalition’s survival
for a number
of reasons.
radioeléctrico.
Al conceder,
sin embargo,
una concesión sobre ese recurso,
In the first place, the Chilean
economy
has
come
through
the
last
five
years
se constituye un derecho de propiedad: el
derecho a la propiedad de la
in far better shape than that
of
any
of
its
Southern
Cone
neighbors,
and para usar las palabras de
concesión, entendida como un “bien incorporal”,
employment and growth figures
rebounded(art.
in first
of 2003.
Theel derecho de propiedad, ya
la Constitución
19, n.months
24). Hasta
ahí llega
Concertación may well be que
in a no
position
in 2005al torecurso
claim concesionado.
credit for goodSi se extendiera, no habría
se extiende
economic stewardship. Next,
many of
issues
the non- bastaría con el derecho de
necesidad
de the
montar
un surrounding
régimen concesional:
democratic legacy of thepropiedad.
PinochetEsto
erase—including
the
renowned
ha entendido así desde antiguo en nuestro derecho. Por
ejemplo, así lo entiende hace siglo y medio el Código Civil:
Sobre las obras que con permiso de la autoridad competente
se construyan en sitios de propiedad nacional, no tienen los
particulares que han obtenido este permiso, sino el uso y
goce de ellas, y no la propiedad del suelo.
Abandonadas las obras, o terminado el tiempo por el cual se
concedió el permiso, se restituyen ellas y el suelo por el ministerio de la ley al uso y goce privativo del Estado, o al uso
y goce general de los habitantes, según prescriba la autoridad soberana.
Pero no se entiende lo dicho si la propiedad del suelo ha sido
concedida expresamente por el Estado [art. 602].
Lo mismo ha entendido desde hace tiempo también nuestro derecho
administrativo:
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
139
with Chile’s unusual electoral LUCAS
rules. SIERRA
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
El concesionario adquiere, a virtud del acto de la concesión,
government during the 1990s. Moreover,
the coalition
itself owas
initially
la propiedad
del derecho
permiso
de ocupación, sin relación
galvanized around opposition to theal Pinochet
regime
the 1970s
suelo en que
esté of
radicado,
pero and
limitado al mismo tiempo,
1980s, so as time passes, the compelling
that initial
motivation
por la force
propiaofautoridad
concedente,
al uso y goce que aquél
pueda
hacer de and
las even
obrasitsque
construya con ese permiso en
might naturally weaken. In addition, the
Concertación,
component
de propiedad
y de
acuerdo con los fines de la
parties —most notably the Christiansitios
Democrats—
are nacional
internally
divided
22 .
concesión
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
Y lo mismo
entiende
doctrina más
contemporánea:
presidency and a majority in the Chamber
of Deputies
(thelalegislative
house
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
En los límites entre el derecho público y el derecho privado
coalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential
debe también mencionarse la concesión de derechos adminissystems, the Concertación is geriatric,
bearing
the los
scarsque
of recae
miscellaneous
trativos,
sobre
una especie de propiedad. Las
corruption charges against members,
including
the
concesiones son actos destripping
autoridad ofque permiten al conceparliamentary rights from five of thesionario
coalition’s
deputies
2002,condiciones,
and the
explotar,
bajoinciertas
un bien nacional o
un determinado
servicio
utilidad
pública. Naturalmente, la
general disillusionment that goes with
holding the reins
of de
power
for so
concesión
otorga ready
propiedad
directa al concesionario solong. One might conclude, then, that the
coalitionnois simply
to expire.
los bienes que
la componen
(muchos de ellos, son bienes
Any of these forces, or somebrecombination
of them,
could indeed
nacionales). Es una propiedad sobre derechos y no sobre
undermine the Concertación, but we do not regard
these factors as
bienes corporales23.
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
In the first place, the Chilean economy has come through the last five years
Todo esto significa que las concesiones televisivas excepcionales
in far better shape than that of any of its Southern Cone neighbors, and
no dan ningún derecho de propiedad sobre el espectro radioeléctrico (el
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
bien “corporal” de la concesión). Tampoco, obviamente, lo dan las conceConcertación may well be in a position in 2005 to claim credit for good
siones televisivas sujetas al régimen común. La única propiedad que hay
economic stewardship. Next, many of the issues surrounding the nonenvuelta es sobre la concesión (el bien “incorporal”). Este derecho les perdemocratic legacy of the Pinochet era —including the renowned
mite utilizar el espectro necesario para transmitir una señal de libre recepción, cual es el fin de la concesión. La única diferencia entre los dos tipos
de concesiones televisivas que tenemos en Chile es que, en el caso de las
excepcionales, este derecho está garantizado sin límite de tiempo. En cambio, en el caso de las concesiones comunes, este derecho está limitado a 25
años. Ninguna de estas dos concesiones, conviene repetirlo, da derecho de
propiedad a sus titulares sobre el espectro radioeléctrico a través del cual la
concesión se ejerce.
A la luz de lo anterior, es errado afirmar, como parece haberse oído
alguna vez en el debate en curso, que las concesiones en vigor darían
derecho a sus titulares a los 6 MHz que hoy usan para transmitir. Ni las
concesiones excepcionales (ni siquiera las “súper excepcionales”), ni las
comunes otorgan un derecho semejante. El único derecho que otorgan, otra
22 En
Varas C., Guillermo: Derecho Administrativo, 1948, pp. 292-294.
Tapia, Mauricio: Código Civil 1855-2005. Evolución y Perspectivas, 2005,
p. 161. Énfasis agregado.
23
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
140rules.
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s unusual electoral
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
vez, es a transmitir una señal abierta, con total independencia del hecho de
government during the 1990s. Moreover, the coalition itself was initially 24
que esto se haga usando 6 MHz, 3 MHz o 1 MHz .
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
Si el estado de la tecnología exige 6 Mhz para ejercer la concesión,
1980s, so as time passes, the compelling force of that initial motivation
deben usarse estos 6 MHz. Pero si la tecnología evoluciona y permite ejermight naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
cer la concesión usando menos espectro, la Subtel, que es la autoridad a
parties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
cargo de “administrar y controlar el espectro radioeléctrico”, es competente
over social issues, such as the legal status of divorce and access
to birth
para modificar el ancho de banda25. En la medida en que les permita a los
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
concesionarios seguir cumpliendo el fin de su concesión, esto es, transmitir
presidency and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house
una señal televisiva abierta, estos concesionarios no podrían oponerse a la
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
decisión administrativa de reducir el ancho de banda, pues no tienen procoalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential
piedad sobre el espectro. Sí la tienen, sabemos, sobre la concesión, lo que
systems, the Concertación is geriatric, bearing the scars of miscellaneous
debe ser respetado por la autoridad administrativa. ¿Cómo? Permitiéndoles
corruption charges against members, including the stripping of
seguir emitiendo la señal abierta a que tienen derecho hoy y asignándoles,
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
consecuentemente, el espectro radioeléctrico que sea tecnológicamente negeneral disillusionment that goes with holding the reins of power for so
cesario para hacerlo. En el caso de las concesiones sometidas al régimen
long. One might conclude, then, that the coalition is simply ready to expire.
común y general, este respeto debe mantenerse, en principio, por el tiempo
Any of these forces, or some combination of them, could indeed
que falte para que la concesión caduque. En el caso de las concesiones
undermine the Concertación, but we do not regard these factors as
excepcionales, debe mantenerse indefinidamente.
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
Junto a estas consideraciones jurídicas, hay también consideracioIn the first place, the Chilean economy has come through the last five years
nes de orden económico asociadas a la conveniencia de maximizar la eficienin far better shape than that of any of its Southern Cone neighbors, and
cia con que se asignan los recursos. Lo cual significa que si se produce un
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
cambio tecnológico que permita maximizar el uso de un recurso como el
Concertación may well be in a position in 2005 to claim credit for good
espectro, sin violar derechos adquiridos, la autoridad debería tratar de aproeconomic stewardship. Next, many of the issues surrounding the nonvecharlo. Esto porque permite liberar espectro, que puede ser luego reasigdemocratic legacy of the Pinochet era —including the renowned
nado entre quienes lo valoren más.
El actual régimen de concesiones televisivas VHF es bastante refractario a estas consideraciones. Según se vio más arriba, el 42,1% de estas
concesiones son excepcionales. Esto significa que una parte del espectro
radioeléctrico —el recurso sobre el que estas concesiones recaen— está
24 Si se trata de 6 MHz o de 1 MHz, es una cuestión propia de las normas
administrativas. Ni la Constitución ni las leyes hablan de ancho de banda alguno. Ésta es
una cuestión puramente administrativa. Las dos normas que hablan de esto son el Plan
Nacional de Uso del Espectro Radioeléctrico y el Plan de Radiodifusión Televisiva. Este
último señala: “Canal de televisión. Parte del espectro radioeléctrico que se destina a la
utilización por parte de una estación de radiodifusión televisiva, cuya anchura asignada
es de 6 MHz” (art. 3, d). Sobre estas normas administrativas se vuelve al final.
25 La competencia de la Subtel en la administración del espectro radioeléctrico
está establecida en el artículo 6 (f) del Decreto-Ley 1.762 de 1977. A propósito de esta
administración el Plan de Radiodifusión Televisiva subraya la “necesidad de introducir
un ordenamiento que permita la utilización racional y eficiente de las bandas VHF y
UHF atribuidas al Servicio de Radiodifusión Televisiva”.
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coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
141
with Chile’s unusual electoral LUCAS
rules. SIERRA
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
“casado” irremediablemente con ellas, es decir, no se va a poder reasignar.
government during the 1990s. Moreover, the coalition itself was initially
¿Cuánto es este espectro casado? El que sea estrictamente necesario para
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
que las concesiones puedan ser ejercidas. Esta interpretación parece ser la
1980s, so as time passes, the compelling force of that initial motivation
única que permitiría aprovechar la digitalización para acercar el régimen conmight naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
cesional televisivo a ciertos principios que, según la jurisprudencia antimoparties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
nopolios, subyacen a los mercados competitivos:
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
En principio, y desde el punto de vista de la libre competenpresidency and a majority in the Chamber
of Deputies
(the legislative
housey sus organismos, cada
cia, puede
sostenerse
que el Estado
elected by popular vote) for 16 years.
Byesthe
standards
multiparty
vez que
preciso
cerrar of
o restringir
el acceso a una actividad
coalitions anywhere, much less among
Latin
presidential
económica
porAmerica’s
razones técnicas,
de eficiencia económica, de
seguridad,
del bien común o de otro orden sesystems, the Concertación is geriatric,
bearing de
theresguardo
scars of miscellaneous
mejante,including
deben llamar
corruption charges against members,
thea licitación
strippingpública
of para que se presenten
a
ella
todos
los
que
se
interesen
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the por desarrollar esa
actividad, sin privilegios de ninguna especie ni discriminaciogeneral disillusionment that goes with holding the reins of power for so
nes de ninguna naturaleza, debiendo elegirse a quienes ofrezlong. One might conclude, then, that the
is simply
ready
to expire. condiciones para la
cancoalition
las mejores
o más
convenientes
26 . of them, could indeed
Any of these forces, or somecolectividad
combination
undermine the Concertación, but we do not regard these factors as
necessarily devastating to the coalition’s
a number
of reasons.
Sería,survival
además,for
una
interpretación
que conduce a un cambio eficiente
In the first place, the Chilean economy
has
come
through
the
last
five
years
en términos paretianos, ya que habría un aumento del bienestar general al
in far better shape than that poder
of anydisponerse
of its Southern
neighbors,
de másCone
espectro,
sin queand
nadie vea menoscabada su posiemployment and growth figures
in first
of 2003. The
ciónrebounded
original (todos
los months
canales quedarían
en la misma posición que tenían:
Concertación may well be inautorizados
a position para
in 2005
to claim
good de libre recepción).
transmitir
unacredit
señal for
televisiva
economic stewardship. Next, many of the issues surrounding the nondemocratic legacy of the Pinochet era —including the renowned
2.2. Propuestas
¿Cómo transitar, entonces, hacia la digitalización de la TV abierta en
Chile? A mi juicio, los objetivos que deben guiar a la autoridad en este
proceso son maximizar la eficiencia espectral, facilitar la entrada de nuevos
operadores y establecer condiciones lo más parejas posibles.
Estos objetivos suponen, en primer lugar, no imponer la televisión
digital de alta definición, pues ésta requiere el mismo espectro que los canales actualmente usan. La alta definición no permite ganancia espectral y, de
imponerse, perpetuaría el régimen concesional diferenciado que ha caracterizado a la televisión abierta, perpetuando y profundizando la situación privilegiada de las concesiones excepcionales. Sin desconocer el derecho
adquirido que éstas tienen a transmitir una señal televisiva abierta, la digitalización de la televisión debería aprovecharse como una oportunidad para
26 Resolución
sección 6.
Nº 306, de 17 de enero de 1989 de la Comisión Resolutiva, 1989,
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coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
142rules.
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s unusual electoral
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
tener un régimen regulatorio más parejo y menos discriminatorio, en consogovernment during the 1990s. Moreover, the coalition itself was initially
nancia con la jurisprudencia antimonopolio y la práctica regulatoria que se
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
ha venido desarrollando en torno a las telecomunicaciones. La obligatorie1980s, so as time passes, the compelling force of that initial motivation
dad de televisión
digital and
de alta
por tanto, debe ser descartada
might naturally weaken. In addition,
the Concertación,
evendefinición,
its component
desde
el
principio.
No
quiero
decir
con
esto
parties —most notably the Christian Democrats— are internally dividedque la alta definición deba
sino, of
simplemente,
no setoobligue
over social issues, such as prohibirse,
the legal status
divorce andque
access
birth a ella. Que se permita, por
supuesto,
pero
que
no
sea
obligatoria.
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
Una vezofdescartada
la alta
definición
obligatoria, la autoridad debería
presidency and a majority in the Chamber
Deputies (the
legislative
house
establecer
la
multiplexión
de
las
actuales
concesiones.
Como se señaló al
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
inicio,
la
multiplexión
es
una
técnica
que
posibilita
la
transmisión
de más de
coalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential
unageriatric,
señal a bearing
través detheunscars
solo of
canal
de comunicación, por lo que permite
systems, the Concertación is
miscellaneous
maximizar
la eficiencia
de losthe
anchos
de banda.
corruption charges against
members,
including
stripping
ofAsí, mediante ella, entre tres
y
cinco
de
las
actuales
señales
televisivas
podrán
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the transmitirse por el mismo
banda
que the
hoyreins
usan of
individualmente.
general disillusionment thatancho
goes de
with
holding
power for so En otras palabras, con la
multiplexión
la cantidad
de espectro
disponible puede aulong. One might conclude, then,
that the coalition
is simply
ready toradioeléctrico
expire.
Any of these forces,mentarse
or someentre
combination
of them,
indeed
tres y cinco
veces,could
ya sea
para nuevos canales, para otras
undermine the Concertación,
but we inalámbricas
do not regard
these
factors
aplicaciones
o para
ambas
cosasassimultáneamente. Por ejemnecessarily devastating to the
survival
forSantiago,
a numberlosof42
reasons.
plo,coalition’s
en la banda
VHF en
MHz que hoy albergan a las siete
In the first place, the Chilean
economy
has come
through
the last
five years
señales
abiertas
podrían
reducirse
a menos
de 12 MHz, reduciendo proporin far better shape than that
of
any
of
its
Southern
Cone
neighbors,
and
cionalmente la cantidad de espectro “casado”
indefinidamente con las conemployment and growth figures
rebounded
in first months of 2003. The
cesiones
excepcionales.
Concertación may well be in a position
in 2005
to claimasí
credit
for good tendrán una calidad norLas señales
televisivas
multiplexadas
economic stewardship. Next,
many
of
the
issues
surrounding
the
nonmal de imagen y sonido, que es menor que
la de alta definición, pero, en
democratic legacy of thetodo
Pinochet
era
—including
the
renowned
caso, mayor que la de las señales analógicas que recibimos hoy.
De este modo, para introducir la televisión digital en Chile, todas las
concesiones de televisión vigentes, tanto excepcionales como comunes, en
la banda VHF y UHF, deberían ser multiplexadas. En lo posible, habría que
tratar de organizar multiplexes entre concesionarias con igual tipo de concesión: las excepcionales con sus pares, y las comunes con los suyos. Las
concesiones excepcionales mantendrán este carácter en la señal que tengan
en el multiplex. Es decir, seguirán en él con su derecho indefinido en el
tiempo a transmitir una señal abierta de televisión. Las concesiones comunes, por su parte, seguirán con su derecho en el multiplex por, en principio,
el tiempo que les reste de concesión.
Tenemos, entonces, a las actuales concesiones operando todas en
multiplex. Si el asunto se dejara hasta aquí, no habría posibilidad de que
sus titulares transmitieran individualmente televisión digital de alta definición, ni más de una señal digital de calidad estándar, ni las demás aplicacio-
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coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
143
with Chile’s unusual electoral LUCAS
rules. SIERRA
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
nes que esta tecnología permite. Esto, pues el ancho de banda que corresgovernment during the 1990s. Moreover, the coalition itself was initially
ponde a cada una en el multiplex no es suficiente. No parece razonable, por
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
tanto, dejar el asunto hasta aquí, pues así como no es conveniente imponer
1980s, so as time passes, the compelling force of that initial motivation
la altathe
definición,
tampoco
lo esitsprohibirla.
might naturally weaken. In addition,
Concertación,
and even
component Hay que dar un nuevo paso:
posibilitar
que
las
concesionarias
opten
voluntariamente por la alta definiparties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
ción
y por
las demás
aplicaciones.
¿Cómo?
Ofreciendo espectro, típicamente
over social issues, such as the
legal
status
of divorce
and access
to birth
nuevas
frecuencias
de
6
MHz,
a
las
concesionarias
existentes y a nuevos
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
operadores.
El Deputies
espectro (the
liberado
graciashouse
a la digitalización en multiplexes
presidency and a majority in the
Chamber of
legislative
que
aquí
se
propone
como
primer
paso
permitiría
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty ofrecerlo con toda tranquicoalitions anywhere, much lidad.
less among Latin America’s presidential
Para
esta oferta
de espectro
habría que separar las concesionarias
systems, the Concertación is geriatric,
bearing
the scars
of miscellaneous
las comunes.
excepcionales
podrían optar a este nuecorruption charges againstexcepcionales
members, de
including
the Las
stripping
of
vo
espectro,
pero
siempre
y
cuando
renuncien
a
su
concesión excepcional.
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
La decisión
está enthe
el titular
de power
la concesión
general disillusionment that goes
with holding
reins of
for so excepcional: o se queda en el
multiplex
con su derecho
en el tiempo, u opta por el nuevo
long. One might conclude, then,
that the coalition
is simplyindefinido
ready to expire.
Any of these forces, or
some para
combination
of them,
couldy las
indeed
espectro
ofrecer alta
definición
demás aplicaciones, renunciando
undermine the Concertación,
we do excepcional
not regard en
these
factors as
a subut
concesión
el multiplex.
Si las concesionarias excepcionecessarily devastating to the nales
coalition’s
survival
for a number
of reasons.
ejercen
esta opción,
su nueva
concesión quedará sujeta al régimen
In the first place, the Chilean economy
comeelthrough
the last
five
years a ella, ya que sólo es válido
común y has
general:
privilegio
no se
traspasa
in far better shape than that para
of any
of
its
Southern
Cone
neighbors,
el multiplex. Por su parte, el caso and
de los titulares de concesiones
employment and growth figures
rebounded
in first
of 2003.abandonando
The
comunes
que opten
pormonths
este espectro,
el multiplex, es más
Concertación may well be insimple:
a position
2005concesión
to claim seguirá
credit for
good al régimen común y general.
esta in
nueva
sometida
economic stewardship. Next,Este
many
of the issues
surrounding
the al
nonmecanismo
de renuncia
voluntaria
estatuto privilegiado de las condemocratic legacy of the cesiones
Pinochetexcepcionales,
era —including
the
renowned
a cambio de nuevo espectro, constituye a mi juicio
la oportunidad de aprovechar la digitalización para introducir al régimen
regulatorio de la televisión normas parejas y no discriminatorias, disminuyendo, y no agravando, el carácter excepcional que lo ha caracterizado históricamente.
El plazo por el que se otorguen las nuevas concesiones para quienes
abandonen los multiplexes puede discutirse. Las que se otorguen a los
antiguos titulares de concesiones excepcionales podría ser, en principio,
por 25 años. Las que se otorguen a los titulares de concesiones comunes
podrían ser, en principio también, por el tiempo que les reste para terminar
sus concesiones primitivas. Esto, sin embargo, volvería a generar un régimen concesional diferenciado en la televisión, pues las antiguas concesiones excepcionales partirían desde cero, pero no las otras. Tal vez, y
pensando en generar incentivos, todas las que opten por dejar el multiplex
podrían partir de cero. Ahora bien, si este primer plazo que se fije a partir de
cero es de 25 años o no, es algo que también podría discutirse.
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coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
144rules.
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s unusual electoral
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
Además, la oferta de este nuevo espectro debería, siguiendo la prácgovernment during the 1990s. Moreover, the coalition itself was initially
tica regulatoria de las telecomunicaciones, incentivar la entrada de nuevos
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
operadores, de tal suerte de tener en el futuro nuevos canales, formados,
1980s, so as time passes, the compelling force of that initial motivation
quizás, the
por Concertación,
empresas de and
telecomunicaciones
might naturally weaken. In addition,
even its componento en consorcio con ellas, u
otras
formas
de
asociación.
Esto,
pues la
tecnología abre la posibilidad de
parties —most notably the Christian Democrats— are internally
divided
nuevos modelos de negocios. La televisión móvil y la portátil figuran entre
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
estas nuevas posibilidades. Las empresas de telefonía celular, por ejemplo,
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will 27
have held the
. Asimismo,
interesarse
en esto(the
último
presidency and a majority inpodrían
the Chamber
of Deputies
legislative
house la oferta de espectro debería
hacerse
bajo
condiciones
competitivas.
Por ejemplo, ofreciendo menos
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
concesiones
que Latin
interesados
o, idealmente,
licitando las concesiones al mecoalitions anywhere, much
less among
America’s
presidential
28.
jor
postor
systems, the Concertación is geriatric, bearing the scars of miscellaneous
corruption charges against members, including the stripping of
2.3. El estándar técnico
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
general disillusionment that goes with holding the reins of power for so
sentidoisimportante,
el tocamino
long. One might conclude, then, thatEntheuncoalition
simply ready
expire.regulatorio que este artículo
propone
es
independiente
del
estándar
técnico que se adopte, según lo
Any of these forces, or some combination of them, could indeed
anunció
la
Subtel,
a
fines
de
2006.
Con
los
undermine the Concertación, but we do not regard these factors tres
as estándares más relevantes
(el norteamericano ATSC, el europeo DVB-T, el japonés ISDB o, quizás, el
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
chino DMB-T) se puede hacer la transición que aquí se propone. Esto,
In the first place, the Chilean economy has come through the last five years
básicamente, porque los tres permiten multiplexar. Además, los tres puein far better shape than that of any of its Southern Cone neighbors, and
den operar
con anchos
de months
banda deof6 2003.
MHz, The
los tres ofrecen alguna posibiliemployment and growth figures
rebounded
in first
alta definición,
losclaim
tres alguna
de interactividad y con los tres
Concertación may well be dad
in a de
position
in 2005 to
credit forma
for good
se
pueden
seguir
usando
los
televisores
que
hoy tenemos, los cuales sólo
economic stewardship. Next, many of the issues surrounding the nonnecesitan un set top box.
democratic legacy of the Pinochet era —including the renowned
La decisión del estándar técnico, en consecuencia, no está condicionada por la forma de transitar a la televisión digital que aquí se propone: los
tres sirven. La decisión por uno de ellos debería estar condicionada por
otras consideraciones como, por ejemplo, el costo de los set top box, las
condiciones geográficas del país, la mayor potencialidad de aplicaciones
interactivas (¿será posible en el futuro masificar la banda ancha mediante la
radiodifusión televisiva?) y la factibilidad de recepción móvil y portátil. Esto
27
Al respecto, ver http://www.economist.com/displaystory.cfm?story_id=E1_
VPVGGVR
28 El espectro es un recurso valioso y parece que va a seguir siéndolo en el
futuro, por el carácter masivo de las aplicaciones inalámbricas. Por la forma en que
se concesiona (mediante concursos de belleza y sólo en un caso muy excepcional
por licitación) es difícil saber cuánto vale el espectro en Chile. Pero algo vale. Por
ejemplo, hace poco tiempo Smartcom se adjudicó la licitación de Movistar por concesiones de telefonía móvil sobre 25 MHz en la banda de los 800 MHz, en una suma
cercana a los 50 millones de dólares. Ver http://www.fne.cl/fne/Actualidad.nsf/0/
d0065cf2be4a197c8425715e00514623?OpenDocument
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
145
with Chile’s unusual electoral LUCAS
rules. SIERRA
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
último me parece especialmente relevante. La recepción móvil alude a la
government during the 1990s. Moreover, the coalition itself was initially
posibilidad, por ejemplo, de enchufar a la batería del auto el televisor de la
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
casa y verlo en movimiento. La recepción portátil se refiere a la posibilidad
1980s, so as time passes, the compelling force of that initial motivation
de recibir televisión en dispositivos propiamente portátiles y personales,
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
como teléfonos celulares avanzados y otros handsets. La importancia de la
parties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
movilidad y portabilidad resulta evidente al considerar la explosiva masificaover social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
ción de la telefonía celular en Chile y en el hecho, asociado a ella, de que la
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
telecomunicación portátil se ha transformado en algo cotidiano.
presidency and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
coalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential
2.4. Potestades del derecho
systems, the Concertación is geriatric, bearing the scars of miscellaneous
corruption charges against members, including the stripping of
Dos potestades normativas del derecho chileno deben ponerse en
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
movimiento para la digitalización: la legislativa y la administrativa. Una tergeneral disillusionment that goes with holding the reins of power for so
cera, la constituyente, puede ponerse en movimiento, pero no es indispenlong. One might conclude, then, that the coalition is simply ready to expire.
sable. Parto por ésta última.
Any of these forces, or some combination of them, could indeed
undermine the Concertación, but we do not regard these factors as
necessarily devastating to the 2.4.1.
coalition’s
survival
for a number of reasons.
Potestad
constituyente
In the first place, the Chilean economy has come through the last five years
in far better shape than that of any Como
of its se
Southern
Cone
neighbors,
argumentó
más
arriba, laand
tecnología digital y el fenómeno
employment and growth figures
rebounded inque
firstse months
of ella
2003.
Theen jaque a un regulador como
de convergencia
deriva de
ponen
Concertación may well be inela CNTV
position
in 2005
to claim
credit forla good
. Sería
espléndido
aprovechar
coyuntura de la digitalización para
economic stewardship. Next,derogarlo.
many of Esto
the issues
surrounding
the nonno significaría
ausencia
total de control sobre los contenidemocratic legacy of the dos
Pinochet
era —including
the este
renowned
de la programación,
sino que
control se radicaría en los tribunales
de justicia, tal como hoy ocurre con el control de los contenidos de todos
los demás medios de comunicación y de telecomunicaciones, incluida internet. Esto conllevaría, además, la posibilidad de que los contenidos prohibidos en televisión, hoy fijados y sancionadas por el CNTV, sean definidos
por la ley. Hacer esto, en fin, sería obedecer una exigencia del ideal del
Estado de Derecho, en el sentido de que las limitaciones a una garantía
constitucional (la libertad de expresión, en este caso) sean definidas por ley,
no por normas de inferior jerarquía.
Las otras funciones del CNTV, otorgar las concesiones y subsidiar
la industria, podrían ser traspasadas a otros órganos. Hoy, en los hechos,
las concesiones son otorgadas por la Subtel, que hace toda la evaluación
“técnica” del proyecto. El CNTV cumple una mera formalidad. En los hechos, el CNTV no rechaza una concesión con el visto bueno de la Subtel.
Eliminado el CNTV, la Subtel podría asumir formalmente esta tarea.
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
146rules.
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s unusual electoral
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
Y queda la tarea de subsidio. Como se vio más arriba, el CNTV subsigovernment during the 1990s. Moreover, the coalition itself was initially
dia a la industria para aumentar la cobertura y fomentar mejores contenidos
galvanized around opposition to the 29Pinochet regime of the 1970s and
televisivos . Pues bien, eliminado el CNTV, el subsidio a la cobertura tele1980s, so as time passes, the compelling force of that initial motivation
visiva podría pasar al “Fondo de Desarrollo de las Telecomunicaciones”,
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
que administra la Subtel y tiene exactamente la misma lógica. El fomento de
parties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
mejores contenidos, por su parte, debería pasar al “Fondo de Fomento Auover social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
diovisual”, del Consejo Nacional de la Cultura y las Artes. Esto, incluso,
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
permitiría aumentar los dineros que se destinan cada año a este fin, ya que
presidency and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house
se podría suplementarlos con lo que hoy se gasta en el funcionamiento del
elected by popular vote) for 1630years. By the standards of multiparty
CNTV .
coalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential
En definitiva, la digitalización es una oportunidad espléndida para
systems, the Concertación is geriatric, bearing the scars of miscellaneous
mejorar el marco regulatorio de la televisión. Esta mejora implica acercarla
corruption charges against members, including the stripping of
más a la regulación general de las telecomunicaciones, adaptándola mejor a
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
un futuro convergente. Un paso para esto es eliminar al CNTV, reasignando
general disillusionment that goes with holding the reins of power for so
sus funciones a órganos que, como los tribunales, la Subtel y el Consejo de
long. One might conclude, then, that the coalition is simply ready to expire.
la Cultura, ya existen. Esta eliminación, sin embargo, exige reforma constituAny of these forces, or some combination of them, could indeed
cional, pues la Constitución de 1980 dio jerarquía constitucional al CNTV
undermine the Concertación, but we do not regard these factors as
(art. 19 n. 12).
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
No se le escapa a esta propuesta, sin embargo, el hecho de que
In the first place, the Chilean economy has come through the last five years
poner en movimiento la potestad constituyente puede ser muy difícil. Sería
in far better shape than that of any of its Southern Cone neighbors, and
correcto y económico eliminar el CNTV, pero esto no debería entorpecer el
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
proceso de adopción de la televisión digital en Chile, que se puede hacer
Concertación may well be in a position in 2005 to claim credit for good
sin modificar la Constitución.
economic stewardship. Next, many of the issues surrounding the nondemocratic legacy of the Pinochet era —including the renowned
2.4.2. Potestad legislativa
Pero no se puede hacer sin poner en movimiento la potestad legislativa, sin modificar la ley. Hay una modificación que parece ineludible: el art.
15 de la Ley 19.131, la Ley de Televisión vigente. Esto, porque al prohibir la
titularidad de dos concesiones televisivas en la misma “zona de servicios”
impide el simulcasting, que es la transmisión simultánea de una señal analógica y una digital durante el período en que la población adapta sus receptores. Dice su inciso final:
29 Véase
sección 1.6 de este artículo.
De acuerdo a la Ley de Presupuestos de este año, de los $ 2.367.673.000
destinados al CNTV (en los que se comprenden los montos para subsidio),
$ 990.934.000 se consumen en la operación del organismo. No tengo dudas de que
serían mucho mejor aprovechados en fondos concursables para una programación más
interesante.
30
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
147
with Chile’s unusual electoral LUCAS
rules. SIERRA
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
No podrá adjudicarse concesión nueva alguna a la concesiogovernment during the 1990s. Moreover,
coalition
wasque
initially
naria…the
a la
personaitself
jurídica
sea titular de una concesión
galvanized around opposition to theVHF
Pinochet
the 1970s aand
o que regime
controle of
o administre
otra concesionaria de ser1980s, so as time passes, the compelling
of that initial
motivation
vicio deforce
radiodifusión
televisiva
de libre recepción VHF, en la
misma
zona de servicios
país.
might naturally weaken. In addition, the
Concertación,
and evendel
its component
parties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
período
de simulcasting
parece necesario y razoover social issues, such as the legalTener
statusun
ofadecuado
divorce and
access
to birth
nable, porthe
lo que
indiscutiblemente
hayheld
quethe
modificar este artículo.
control. Finally, by the 2005 elections,
Concertación
will have
Ya que
la potestad
legislativa
que ponerse necesariamente en
presidency and a majority in the Chamber
of Deputies
(the
legislativetiene
house
sería
elected by popular vote) formovimiento
16 years. por
By ese
the artículo,
standards
of conveniente
multiparty aprovechar el impulso y deficoalitions anywhere, much nir
lessporamong
presidential
ley losLatin
rasgosAmerica’s
generales de
la propuesta que este artículo hace para
systems, the Concertación is el
geriatric,
the scarsdeoflamiscellaneous
régimenbearing
de concesiones
televisión digital. El mecanismo de opción
corruption charges againstquemembers,
including
the concesiones
stripping of
aquí se propone
para las
excepcionales, en el sentido de
parliamentary rights from fivepermanecer
of the coalition’s
deputies
in 2002,
the
como tales
con una
señaland
en multiplex
o aspirar a una concegeneral disillusionment that goes
withmás
holding
the pero
reinssujeta
of power
so comunes, debería figurar en
sión por
espectro,
a las for
normas
long. One might conclude, then,
la that
ley. the coalition is simply ready to expire.
Any of these forces, or someLacombination
them,hacer
couldalguna
indeedreferencia general al multiplex,
ley también of
debería
undermine the Concertación,
butsu we
do de
not
regard
these
factors
as de acuerdo entre las distintas
pues
forma
operar
exige
un cierto
grado
necessarily devastating to the concesionarias
coalition’s survival
forcomparten.
a number of
reasons.
que lo
Esto
se debe a que cada concesionaria,
In the first place, the Chilean economy
has come
the last five
con su propio
canal,through
debe compartir
un years
mismo transmisor con otras tres o
in far better shape than that cuatro,
of any algunas
of its Southern
Cone
neighbors,
and
de las cuales serán sus principales
competidoras. El hecho
employment and growth figures
rebounded
first months
of simultáneamente
2003. The
de que
por cadaintransmisor
salgan
las cuatro señales indiConcertación may well be inviduales
a position
in
2005
to
claim
credit
for
good
debería facilitar una operación conjunta sin mayores roces ni intereconomic stewardship. Next,ferencias.
many ofPor
theotra
issues
surrounding
nonparte,
y a modo the
de compensación,
operar en multiplex
democratic legacy of the debería
Pinochet
era
—including
the
renowned
significar un ahorro para las concesionarias, pues ahora los costos
de la red también se pueden compartir.
Con todo, el multiplex puede significarles costos de transacción a
las concesionarias que la regulación no debería ignorar. Por esto, el Estado
debería proveer un mecanismo fácil y expedito de solución de controversias. Ideal sería que se trate del mismo mecanismo que hoy se planea introducir en la regulación general de telecomunicaciones. Los rasgos generales
del nuevo régimen de concesiones, en consecuencia, deberían estar mencionados por la legislación31.
31 El acuerdo mínimo entre concesionarias que exige la operación en multiplex
se vincula a la cuestión problemática más general del derecho conocida como “contratación forzosa”. El Código Civil tiene dos ejemplos: la caución de conservación y
restitución de la cosa fructuaria (art. 775) y la caución que deben rendir tutores y
curadores (art. 374). Hay otros casos, como la exigencia de contratar seguros y garantías. Al respecto, véase López Santa María: Los Contratos. Parte General, 2005, Tomo
I, pp. 175-188.
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
148rules.
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s unusual electoral
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
Al discutir todo esto, sería también interesante repensar la legislagovernment during the 1990s. Moreover, the coalition itself was initially
ción que impone a las concesionarias la transmisión gratuita de la Franja
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
Electoral.
Quizás
es tiempo
que motivation
ella se asemeje más a la propaganda
1980s, so as time passes, the
compelling
force
of that de
initial
electoral
que
se
hace
por
la
radio
y
por
la prensa, con subsidio fiscal a los
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
para que contraten
con los medios
parties —most notably the candidatos
Christian Democrats—
are internally
dividedla difusión de su propaganda.
Valdría
la
pena
revisar
estas
normas,
también son testimonio de lo
over social issues, such as the legal status of divorce and access toque
birth
excepcional
que
ha
sido
nuestra
regulación
televisiva.
¿Por qué el Estado
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
la franja
todas las(the
concesionarias
televisivas y no a las radios, que
presidency and a majority inimpone
the Chamber
of aDeputies
legislative house
también
usan
espectro?
¿Por
qué
el
Estado
impone a los demás canales una
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
franja
si
hay
un
canal
público
—
TVN
—
de
cobertura
nacional?
coalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential
A propósito
. Éste
parece ser el canal peor parado para ensystems, the Concertación is geriatric,
bearing de
theTVN
scars
of miscellaneous
frentar
la digitalización
y los nuevos
modelos of
de negocios que ofrece. El art.
corruption charges against
members,
including
the stripping
parliamentary rights from five
in 2002,
and the
2 deofla the
Leycoalition’s
19.132, su deputies
ley orgánica,
dispone:
general disillusionment that goes with holding the reins of power for so
long. One might conclude, then, thatSutheobjeto
coalition
is simply ready
es establecer,
operartoyexpire.
explotar servicios de televisión.combination of them, could indeed
Any of these forces, or some
general,
realizar
las actividades
propias de
undermine the Concertación, butEnwe
do notpodrá
regard
thesetodas
factors
as
una
concesionaria
de
servicios
de
televisión
constituida
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
como persona jurídica de derecho privado, con iguales dereIn the first place, the Chilean economy has come through the last five years
chos, obligaciones y limitaciones.
in far better shape than that of any of its Southern Cone neighbors, and
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
Interpretadas restrictivamente, como tiene que interpretarse el derecho
Concertación may well be in a position in 2005 to claim credit for good
público, estas normas limitan el objeto corporativo de TVN a la radiodifueconomic stewardship. Next, many of the issues surrounding the nonsión televisiva de libre recepción. El art. 22 de la ley, por su parte, compledemocratic legacy of the Pinochet era —including the renowned
menta esta limitación restringiendo la capacidad de asociación de TVN:
La empresa sólo podrá constituir o formar parte de sociedades cuyo objeto complemente su actividad y cuya existencia
sea estrictamente necesaria para el debido desarrollo de las
actividades de la Corporación. El acuerdo pertinente deberá
contar con el voto conforme de no menos de 5 directores en
ejercicio.
La digitalización, sabemos, permite también ofrecer señales de pago
y otras aplicaciones. ¿Podrá TVN ofrecerlas? Si se desarrollan negocios
conjuntos entre telefónicas móviles y canales de televisión, ¿queremos que
TVN participe? ¿Queremos que el Estado, a través de TVN, vuelva a ofrecer
telefonía? Sería interesante discutir esto también a propósito de la digitalización. Y esto es legislativo.
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
149
with Chile’s unusual electoral LUCAS
rules. SIERRA
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
2.4.3. Potestad administrativa
government during the 1990s. Moreover, the coalition itself was initially
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
Para terminar, la potestad administrativa. Así como la legislativa, esta
1980s, so as time passes, the compelling force of that initial motivation
potestad también deberá ponerse en movimiento para la digitalización. Será
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
necesario modificar, al menos, dos decretos supremos, con los detalles más
parties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
técnicos de la multiplexión y del uso del espectro radioeléctrico32. Estos
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
decretos son:
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
presidency and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house
•
Decreto 71 del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, de
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
1989, con el Plan de Radiodifusión Televisiva.
coalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential
•
Decreto 127 del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, de
systems, the Concertación is geriatric, bearing the scars of miscellaneous
2006, que Aprueba Plan General de Uso del Espectro Radioeléccorruption charges against members,
including the stripping of
trico33.
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
general disillusionment that goes with holding the reins of power for so
3. Conclusión
long. One might conclude, then, that the coalition is simply ready to expire.
Any of these forces, or some combination of them, could indeed
A la luz de la historia de la regulación televisiva en Chile que este
undermine the Concertación, but we do not regard these factors as
texto describe, y con el propósito de maximizar un uso eficiente del espectro
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
radioeléctrico, cinco son los pasos que la autoridad debe dar para digitalizar
In the first place, the Chilean economy has come through the last five years
la televisión en Chile:
in far better shape than that of any of its Southern Cone neighbors, and
employment and growth figures
months
of 2003.
The de concesiones televisivas
1. rebounded
reconocerin yfirst
hacerse
cargo
del régimen
Concertación may well be in a position
in
2005
to
claim
credit
for
good
diferenciado que existe en Chile;
economic stewardship. Next,2.manyreconocer
of the issues
the non-de las actuales concesionarias
que elsurrounding
derecho adquirido
democratic legacy of the Pinochet
era
—including
the
renowned
—excepcionales y sujetas al régimen común y general— es a trans-
3.
4.
5.
mitir una señal televisiva de libre recepción, no a un determinado
ancho de banda;
descartar la imposición de televisión digital de alta definición
(HDTV);
disponer multiplexes para las concesiones, manteniendo en ellas las
condiciones que hoy tienen las concesiones vigentes, y
ofrecer espectro para HDTV y otras aplicaciones. Todas las concesionarias actuales pueden optar a este nuevo espectro, pero las ex32 Véase
nota 24.
“Plan de Radiodifusión Televisiva” está en http://www.subtel.cl/docsubtel/
detalle_documento.jsp?id_dofic=4137&mv=1&tipoDoc=Decreto&numeroD=&anno
D=&tipoFechaDoc=null&fechaDoc=&palabraClave=plan+radiodifusion+televisiva
El Plan de Uso del Espectro Radioeléctrico está en http://www.subtel.cl/pls/
portal30/docs/Folder/wsubtel_contenidos_sitio/subtel/marcoregulatorio/especradioelec/
planusoere/decreto_127_032006.pdf
33 El
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
150rules.
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s unusual electoral
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
cepcionales sólo pueden hacerlo renunciando a sus concesiones
government during the 1990s. Moreover, the coalition itself was initially
excepcionales. Si optan por este espectro, las nuevas concesiones
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
sobre éste estarán sometidas al régimen común y general.
1980s, so as time passes, the compelling force of that initial motivation
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
Para dar estos cinco pasos, hay que poner en movimiento dos potesparties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
tades normativas: la legislativa y la administrativa. La primera debe usarse
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
para eliminar la barrera que al simulcasting hoy levanta el artículo 15 de la
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
Ley de Televisión vigente. Ya que hacer esto es necesario, debería apropresidency and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house
vecharse el impulso para establecer en la ley los rasgos generales de la
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
propuesta que aquí se hace: una referencia a la multiplexión, otra a la posicoalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential
bilidad de opción por más espectro, renunciando al carácter excepcional de
systems, the Concertación is geriatric, bearing the scars of miscellaneous
las concesiones vigentes; otra referencia a un mecanismo de solución de
corruption charges against members, including the stripping of
controversias, y, quizás, otras al papel de TVN y a la Franja Electoral en la
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
era digital. Los detalles de estas referencias legislativas generales deberán
general disillusionment that goes with holding the reins of power for so
afinarse mediante el ejercicio de la potestad administrativa.
long. One might conclude, then, that the coalition is simply ready to expire.
Para aprovechar al máximo las oportunidades que brinda la digitalizaAny of these forces, or some combination of them, could indeed
ción, sin embargo, se podría activar también la potestad constituyente a fin
undermine the Concertación, but we do not regard these factors as
de eliminar el CNTV y de someter la televisión a las mismas reglas a que
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
están sometidas la radio y, en general, las comunicaciones electrónicas. El
In the first place, the Chilean economy has come through the last five years
fenómeno de convergencia que experimentan estas comunicaciones sugiere
in far better shape than that of any of its Southern Cone neighbors, and
apuntar en este sentido, y sería ideal hacerlo cuanto antes. Pero, a diferenemployment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
cia del ejercicio de las dos potestades normativas apuntadas más arriba, que
Concertación may well be in a position in 2005 to claim credit for good
es necesario, el ejercicio de la potestad constituyente es eventual: la transieconomic stewardship. Next, many of the issues surrounding the nonción que este artículo propone puede llevarse a cabo sin modificar la Consdemocratic legacy of the Pinochet era —including the renowned
titución.
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
151
with Chile’s unusual electoral LUCAS
rules. SIERRA
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
ANEXO
government during the 1990s. Moreover, the coalition itself was
initially
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
Listadoforce
completo
de initial
concesiones
de radiodifusión televisiva de libre
1980s, so as time passes, the compelling
of that
motivation
recepción
otorgadas
al
19/06/2006,
en
las
bandas
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component VHF y UHF, con indicación
de sus titulares
y características.
Fuente:
Consejo Nacional de Televisión.
parties —most notably the Christian
Democrats—
are internally
divided
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
DETALLE DE CONCESIONES BANDA VHF. AL 19.06.2006
presidency and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
A
B
C
D
coalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential
Concesionarios
Total de
Legales Indefinidas 25 años Totales
systems, the Concertación is geriatric, bearing the scars of miscellaneous
localidades indefinidas
corruption charges against members, including the stripping of
& Fthe
Broadcast
System Limitada
1
1
parliamentary rights from fiveA of
coalition’s
deputies in 2002, 1and the
A.M.A. T.V. Producciones Limitada
1
1
1
general disillusionment that goes
holding
theLimitada
reins of power1 for so
Arcayawith
y Arcaya
Producciones
1
1
Ávila
y Ávila
Comunicaciones
Limitadaready to expire.
1
1
1
long. One might conclude, then,
that
the coalition
is simply
Blanca Atenas y Compañía Limitada
1
1
1
Any of these forces, or
some
combination
of
them,
could
indeed
Canal Dos S.A.
1
1
1
Clubbut
Deportivo
Blanca these factors
1
1
1
undermine the Concertación,
we Pesquera
do notPlaya
regard
as
Chilena de Televisión S.A.
15
6
21
necessarily devastating to the Compañía
coalition’s
survival for a number of 21reasons.
Comunicaciones del Sur Limitada
1
1
1
In the first place, the Chilean economy
hasSalto
come
through
the last five
Comunicaciones
del Soldado
Ltda.
1 years
1
1
y Publicidad
in far better shape than that Comunicaciones
of any of itsTelevisión
Southern
Cone neighbors, and
Publiciti Kosky Limitada
1
1
1
employment and growth figures
rebounded
in first
months of 2003. The
Corporación
de Televisión
de la Universidad
de Valparaíso
6 good 5
1
6
Concertación may well be in aCatólica
position
in 2005 to claim credit for
Edwin Holvoet y Compañía Limitada
2
2
2
economic stewardship. Next,Fernando
manyGoncalves
of the Bustamante
issues surrounding the nonComunicaciones
1
1
1
democratic legacy of the Pinochet
eraE.I.R.L.
—including the renowned
Hugo Quiroga e Hijo Limitada
I. Municipalidad de Andacollo
I. Municipalidad de Castro
I. Municipalidad de Diego de Almagro
I. Municipalidad de Isla de Pascua
I. Municipalidad de los Sauces
I. Municipalidad de Mejillones
I. Municipalidad de Saavedra
Integral Medios Limitada
Inversiones Alfa Tres S.A.
Inversiones Radio Cosmos Limitada
Mansilla B. Claudio Marcelo E.I.R.L.
Obispado de Valdivia
Productora de Televisión Osorno Limitada
R.D.T. Sociedad Anónima
Radio Difusión el Mundo Abasolo Ltda.
Red Televisiva Megavisión S.A.
Sanhueza Hermanos Limitada
Sociedad Comercial de Comunicaciones
y Producción Crisarlu Limitada
Sociedad Comercial Nohé limitada
Sociedad de Comunicaciones Jorcy Limitada
1
1
1
1
2
1
1
1
2
8
1
2
1
1
5
1
81
1
1
1
1
1
20
1
1
1
1
2
1
1
1
2
8
1
2
1
1
4
1
61
1
1
1
1
1
2
1
1
1
2
8
1
2
1
1
5
1
81
1
1
1
1
1
1
1
(continúa)
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
152rules.
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s unusual electoral
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat
since the coalition’s early years in
Sociedad de Desarrollo Creativo y Cultural
government during the 1990s.
Moreover, the coalition itself was
Limitada
1 initially
1
1
Sociedad de Radiodifusión Cordillera FM
galvanized around opposition
to the Pinochet regime of the 1970s and
Limitada
2
2
2
1980s, so as time passes, the
compelling
force
of that S.A.
initial motivation
Sociedad
de Televisión
y Radiodifusión
1
1
1
Sociedad Difusora
de Radio y Televisión
might naturally weaken. In addition,
the Concertación,
and even its component
San Antonio Limitada
2
2
2
parties —most notably the Sociedad
Christian
Democrats—
are internally
Televisiva
Magic Touch Limitada
1 divided
1
1
Limitada
1 to birth
1
1
over social issues, such as Televisión
the legalContivisión
status of
divorce and access
Televisión de la Patagonia I T V Limitada
1
1
1
control. Finally, by the 2005Televisión
elections,
the deConcertación
will have
the
Nacional
Chile
199 held 120
79
199
Limitada of Deputies (the legislative
1
1
1
presidency and a majority inThema
the Chamber
house
Truth in Communications S.A.
2
2
2
elected by popular vote) for
16 years. By the standards of multiparty
Universidad Católica de Chile Corporación
coalitions anywhere, muchdeless
among Latin America’s presidential
Televisión
173
49
3
121
173
Universidad
de Chile
(Red de
systems, the Concertación is
geriatric,
bearing
theTelevisión
scars of miscellaneous
Chilevisión S.A.)
30
25
2
3
30
corruption charges against
members,
including the stripping
of
Universidad
de Concepción
1
1
1
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
Titulares de Concesión (48)
general disillusionment that goes with holding the reins of power for so
Totales
199
41
330
570
long. One might conclude, then,
that the coalition is simply ready570
to expire.
Any of these forces, or some combination of them, could indeed
A = Total
datosnot regard these factors as
undermine the Concertación,
but base
wededo
B = Otorgadas por Ley antes de 1989 (Ley Nº 17.377 y anteriores desde 1959)
necessarily devastating to the
coalition’s survival for a number of reasons.
C = Otorgadas desde el año 1989 hasta abril de 1992 (Ley Nº 18.838 que crea el CNTV)
In the first place, the Chilean
economy
come
through
five years
D=
Otorgadas has
después
de abril
de 1992the
(Leylast
Nº 19.131
modificatoria)
in far better shape than that of any of its Southern Cone neighbors, and
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
DE CONCESIONES
AL 19.06.2006.
Concertación may well be DETALLE
in a position
in 2005 toBANDA
claimUHF.
credit
for good
economic stewardship. Next, many of the issues surrounding the
nonTotal de
25 años
Totales
democratic legacy of theConcesionarios
Pinochet era —including the renowned
localidades
ABT Canal 22 Limitada
Blanca Atenas y Compañía Limitada
Corporación Iglesia de los Adventistas
del Séptimo Día
Corporación Municipal de Desarrollo
Social de Iquique (CORMUDESI)
Integration Communications in Chile S.A.
Radio y Televisión de Casablanca Limitada
Sociedad de Difusión y Publicidad Vida
Abundante Limitada
Sociedad de Radio Difusión y Televisión
Bienvenida Limitada
Sociedad Educacional Darío Salas Limitada
T V N Enlace Chile S.A.
Televisión América S.A.
Universidad de Artes, Ciencias y
Comunicación
Totales
Titulares de concesión: (12)
1
1
1
1
1
1
5
5
5
1
4
1
1
4
1
1
4
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
19
19
19
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
153
with Chile’s unusual electoral LUCAS
rules. SIERRA
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
REFERENCIAS
government during the 1990s. Moreover, the coalition itself was initially
galvanized around oppositionComisión
to the Resolutiva
Pinochet (antimonoplios):
regime of theResolución
1970s and
Nº 306, de 17 de enero de 1989. En
1980s, so as time passes, the compelling
of that
initial motivation
Revista force
de Derecho
y Jurisprudencia,
Tomo LXXXVI (1989), Nº 1 (eneroabril),
Sección 6. and even its component
might naturally weaken. In addition, the
Concertación,
Consejo
Nacional
de Televisión:
“Transicióndivided
a la Televisión Digital en Estados Unidos
parties —most notably the Christian Democrats—
are internally
y
Gran
Bretaña:
Claves
de
Política
Pública
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birthpara un Proceso de Convergencia”,
1998. Disponible en http://www.cntv.cl
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
Consejo Nacional de Televisión y Subsecretaría de Telecomunicaciones: “Propuesta de
presidency and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house
un Marco Normativo para la Introducción de la Televisión Digital Terrestre en
elected by popular vote) for 16 years.
thedisponible
standards
of multiparty
Chile”,By
2000,
en http://www.cntv.cl
coalitions anywhere, much Consejo
less among
Latin
America’s
presidential
Nacional
de Televisión:
“Situación
de la Televisión Digital en el Mundo e
systems, the Concertación is geriatric,
bearing the
scars of2006.
miscellaneous
Implicancia
en Chile”,
Disponible en http://www.cntv.cl/medios/
Publicaciones/TVDigitalmundo052006_DEFINITIVO.pdf
corruption charges against members,
including the stripping of
Corte
de
Apelaciones:
rol 2653-93,
deland
14/10/93.
parliamentary rights from five of the coalition’s Fallo
deputies
in 2002,
the
Corte
Suprema:
Fallo
rol
21977,
del
04/11/93.
general disillusionment that goes with holding the reins of power for so
Godoy, Sergio: “Desafíos Regulatorios para la Adopción de la Televisión Digital
long. One might conclude, then, that the coalition is simply ready to expire.
Terrestre en Chile”, 2006. En http://www.puc.cl/fcom/p4_fcom/site/artic/
Any of these forces, or some20060503/asocfile/ASOCFILE220060503181838.pdf
combination of them, could indeed
undermine the Concertación,
but weJimena:
do not
regard Digital”.
these factors
as Chilena de Derecho Informático
Gutiérrez,
“Televisión
En Revista
necessarily devastating to the coalition’s
for2003,
a number
of reasons.
Nº 3, survival
diciembre
en http://www.derechoinformatico.uchile.cl/CDA/
der_informatico_complex/0,1491,SCID%253D14407%2526ISID%253D
In the first place, the Chilean economy
has come through the last five years
in far better shape than that of any 507,00.html
of its Southern Cone neighbors, and
Hamilton,
Juan: “Comentario”.
En Juan
Carlos The
Altamirano et al., Televisión en Chile:
employment and growth figures
rebounded
in first months
of 2003.
Un Desafío Nacional. Santiago: CED-CENECA, 1987.
Concertación may well be in a position in 2005 to claim credit for good
Hurtado, María de la Luz: Historia de la TV en Chile (1958-1973). Santiago: Docueconomic stewardship. Next, many of the issues surrounding the nonmentas-CENECA, 1989.
democratic legacy of the Lasagni,
Pinochet
era Cristina,
—including
the renowned
María
Paula Edwards
y Josiane Bonnefoy: La Radio. Historia,
Modelos y Perspectivas Santiago: CENECA, 1988.
Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones: Plan de Radiodifusión Televisiva. En
Decreto 71 de 1989. Disponible en http://www.subtel.cl/docsubtel/detalle_
documento.jsp?id_dofic=4137&mv=1&tipoDoc=Decreto&numeroD=&annoD=&tipo
FechaDoc=null&fechaDoc=&palabraClave=plan+radiodifusion+televisiva
Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones: El Plan de Uso del Espectro
Radioeléctrico. En Decreto 127 de 2006. Disponible en http://www.subtel.cl/
pls/portal30/docs/folder/wsubtel_contenidos_sitio/subtel/marcoregulatorio/
especradioelec/planusoere/decreto_127_032006.pdf
Morel, Consuelo, Isabel Zegers e Ignacio Vicuña: Historia de la Radio en Chile.
Santiago: EAC-UC, 1974.
Munizaga, Giselle: Marco Jurídico Legal del Medio Televisivo en Chile. Santiago:
CENECA, 1981.
Sierra, Lucas: “The Development of Law Governing Television Broadcasting in Chile,
1958-2000”. Ph. D. thesis, University of Cambridge, 2001.
Tapia, Mauricio Código Civil 1855-2005. Evolución y Perspectivas. Santiago: Editorial
Jurídica de Chile, 2005.
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
154rules.
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s unusual electoral
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
Tribunal Constitucional: Fallo rol 33, del 24/09/85.
government during the 1990s.
Moreover, the coalition itself was initially
Tribunal Constitucional: Fallo rol 56 de 09/08/88, está disponible en http://www.tribunal
galvanized around opposition to constitucional.cl/roles/rol_n56.html
the Pinochet regime of the 1970s and
1980s, so as time passes, the
compelling
force Fallo
of that
initial
Tribunal
Constitucional:
rol 176,
del motivation
30/01/94.
Varas C.,the
Guillermo:
Derecho
Santiago, Editorial Nacimento, 2ª ed.,
might naturally weaken. In addition,
Concertación,
andAdministrativo.
even its component
1948.
parties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
http://www.economist.com/displaystory.cfm?story_id=E1_vpvggvr
over social issues, such as The
the Economist.
legal status
of divorce and access to birth
López Santa María: Los Contratos. Parte General. Tomo I. Santiago: Editorial Jurídica
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
de Chile, 4ª ed., 2005.
presidency and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
coalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential
systems, the Concertación is geriatric, bearing the scars of miscellaneous
corruption charges against members, including the stripping of
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
general disillusionment that goes with holding the reins of power for so
long. One might conclude, then, that the coalition is simply ready to expire.
Any of these forces, or some combination of them, could indeed
undermine the Concertación, but we do not regard these factors as
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
In the first place, the Chilean economy has come through the last five years
in far better shape than that of any of its Southern Cone neighbors, and
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
Concertación may well be in a position in 2005 to claim credit for good
economic stewardship. Next, many of the issues surrounding the nondemocratic legacy of the Pinochet era —including the renowned
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
with Chile’s unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s ESTUDIO
demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
government during the 1990s. Moreover, the coalition itself was initially
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
1980s, so as time passes, the compelling force of that initial motivation
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
parties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
presidency and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house
elected byUNA
popular
vote) for 16 years.
By theDE
standards
of multiparty
EVALUACIÓN
SOCIAL
LA INTRODUCCIÓN
coalitions anywhere,
less amongIPLatin
America’s
presidential
DE LA much
TELEFONÍA
SOBRE
BANDA
ANCHA
systems, the Concertación is geriatric, bearing the scars of miscellaneous
corruption charges against members, including the stripping of
Galetovic
parliamentary rights from five ofAlexander
the coalition’s
deputies in 2002, and the
y
Ricardo
Sanhueza
general disillusionment that goes with holding the reins of power for so
long. One might conclude, then, that the coalition is simply ready to expire.
Any of these forces, or some combination of them, could indeed
trabajo estima but
el cambio
del excedente
social
si sefactors
introduceasla
undermine theEste
Concertación,
we do
not regard
these
telefonía
IP
sobre
banda
ancha.
De
un
lado,
quienes
ya
una
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of tienen
reasons.
conexión
de
banda
ancha
pagarían
menos.
Del
otro
lado,
la
migración
In the first place, the Chilean economy has come through the last five years
de clientes
de escala
la telefonía tradiin far better shape
than desaprovecharía
that of any of economías
its Southern
Coneenneighbors,
and
cional.
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
Usando
el modelo
fijación
concluye
Concertación may
well
be in aaplicado
positioneninla última
2005 to
claimtarifaria
credit sefor
good
que
la
telefonía
IP
sobre
banda
ancha
haría
caer
el
bienestar
economic stewardship. Next, many of the issues surrounding the social,
nonpero estaofconclusión
no es robusta.
Si el error de medición
del modedemocratic legacy
the Pinochet
era —including
the renowned
ALEXANDER GALETOVIC. Profesor de la Universidad de los Andes e Investigador
del Centro de Estudios Públicos.
RICARDO SANHUEZA. Profesor de la Universidad de los Andes.
* Este trabajo fue financiado por Telefónica CTC S.A. y forma parte de un
proyecto de investigación sobre la economía de las telecomunicaciones bajo el cual
Telefónica CTC S.A. renunció a su derecho a revisión. Por lo tanto, las opiniones
expresadas son nuestras, y no comprometen a Telefónica CTC S.A. Agradecemos la
ayuda que nos prestó Claudio Lorca, quien corrió el modelo tarifario y el de telefonía IP
sobre banda ancha; las didácticas exposiciones sobre telefonía IP de Omar Cancino y
Luis Vilches; los comentarios de Patricio Cáceres, Ronald Fischer, Andrés Gómez-Lobo,
José Tomás Morel, Ricardo Rainieri, Humberto Soto, un árbitro anónimo y los participantes en seminarios en el Centro de Estudios Públicos, Ilades, el Instituto Libertad y
Desarrollo, el Centro de Economía Aplicada, la Universidad Católica y el Primer Congreso Iberoamericano de Regulación Económica; y una útil conversación con Alejandro
Ulloa. Los datos de costos nos fueron proporcionados por Telefónica CTC S.A.
Estudios Públicos, 103 (invierno 2006).
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
156
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
lo de costos fuera del orden de 10%, no se podrían rechazar la
government during the 1990s. Moreover, the coalition itself was initially
hipótesis nula que uno elija.
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
Sin embargo, la telefonía IP sobre banda ancha tiene efectos distribu1980s, so as time passes, the compelling force of that initial motivation
tivos importantes. Si el 5% del tráfico emigra, los usuarios que permight naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
manezcan en la telefonía tradicional deberían pagar US$1,15 milloparties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
nes más cada mes ($213 más por línea), mientras que quienes
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
emigren pagarían US$798.815 menos ($12.912 menos por línea). Si
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
emigra el 25% del tráfico, estas cifras crecen a, respectivamente,
presidency and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house
US$4,77 millones más mensuales ($976 por línea), mientras que
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
quienes emigren pagarían US$3,08 millones menos ($5.226 menos
coalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential
por línea).
systems, the Concertación is geriatric, bearing the scars of miscellaneous
corruption charges against members, including the stripping of
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
general disillusionment that goes with
holding the reins of power for so
1. Introducción
long. One might conclude, then, that the coalition is simply ready to expire.
Any of these
forces,tecnológicos
or some combination
of them,
couldtelefónicos
indeed de
os cambios
permiten prestar
servicios
undermine
the
Concertación,
but
we
do
not
regard
these
factors
as debe
voz utilizando las conexiones de banda ancha. Para ello el usuario
necessarily
to the coalition’s
survival de
forInternet,
a number
reasons.
contardevastating
con una conexión
con un proveedor
yaofsea
a través del
In thepar
firstdeplace,
the
Chilean
economy
has
come
through
the
last
five
yearsEs por
cobre de una línea de teléfono local o bien un cable coaxial.
in faresto
better
shape
than
that
of
any
of
its
Southern
Cone
neighbors,
and
que la Subsecretaría de Telecomunicaciones (Subtel) pensó normar
el
employment
and
growth
figures
rebounded
in
first
months
of
2003.
The
servicio de voz sobre banda ancha. Un nuevo reglamento hubiera definido
Concertación
may well
be in a público
positiondeintelecomunicaciones
2005 to claim credit
for good
una concesión
de servicio
de voz
sobre baneconomic
stewardship.
Next,
many
of
the
issues
surrounding
the
non- IP
da ancha, la que hubiera permitido interconectar a empresas de telefonía
democratic
legacy
of
the
Pinochet
era
—including
the
renowned
sobre banda ancha con las redes telefónicas públicas (Subtel, 2004a). Este
L
trabajo evalúa socialmente la introducción de la voz sobre banda ancha.
Generalmente, se suele pensar que su introducción sólo trae beneficios, principalmente por una competencia más intensa y porque se trata de
progreso tecnológico. Este trabajo muestra que tal conclusión debe matizarse. Una razón es que la voz sobre banda ancha sigue usando la red de
acceso de la telefonía tradicional; en realidad sólo sustituye a la conmutación y transmisión. También es cierto que para prestar servicios de telefonía
IP sobre banda ancha es necesario invertir en equipos. Por último, la migración de clientes y tráfico hacia la telefonía IP sobre banda ancha aumenta
los costos medios de las empresas telefónicas tradicionales y, con ello, las
tarifas que las autofinancian. Así, y aunque esto no forma parte de una
evaluación social, a los efectos de eficiencia se les deben agregar otros
distributivos: ganan aquellos clientes que emigran a la telefonía IP sobre
banda ancha, y pierden quienes permanecen en la compañía tradicional.
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
ALEXANDER GALETOVIC Y RICARDO SANHUEZA
157
with Chile’s unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has Para
slowed
somewhat
since
the coalition’s
early cómo
years varía
in el exestudiar
los efectos
de eficiencia
examinamos
government
during
the
1990s.
Moreover,
the
coalition
itself
was
initially
cedente social neto con la introducción de la telefonía IP sobre banda angalvanized
the Pinochetuna
regime
of the social
1970sdel
andproyecto
cha.around
Nuestroopposition
trabajo es,tobásicamente,
evaluación
1980s, so
as
time
passes,
the
compelling
force
of
that
initial
motivation
introducción de la telefonía IP sobre banda ancha. Dado el número de minumight naturally
weaken. fija
In addition,
the Concertación,
even itsconectados
component a la red,
tos de telefonía
actualmente
cursados y deand
usuarios
parties —most
notably
the
Christian
Democrats—
are
internally
divided
calculamos el costo total de cursar esas llamadas por una empresa
de telefoover social
issues,
such 1as
the legal
status of la
divorce
andIPaccess
birthancha, y
. Luego
introducimos
telefonía
sobre to
banda
nía fija
eficiente
control. calculamos
Finally, by el
thecosto
2005deelections,
themismas
Concertación
willahora
have en
held
the por una
cursar esas
llamadas,
parte
presidency
and
a
majority
in
the
Chamber
of
Deputies
(the
legislative
house
red fija eficiente ajustada al menor tráfico y número de líneas activas y, en
elected parte,
by popular
vote)
16 interconectadas.
years. By the standards of multiparty
por la red
IP, for
ambas
coalitions anywhere,
less
among Latin
presidential
Como yamuch
se dijo,
mostraremos
que elAmerica’s
resultado depende
de dos efecsystems,tos
thecontrapuestos.
ConcertaciónDe
is un
geriatric,
bearing
the
scars
of
miscellaneous
lado, la telefonía IP sobre banda ancha beneficia a
corruption
charges
against members,
thedestripping
of porque
quienes
están dispuestos
a pagar por including
una conexión
banda ancha,
parliamentary
rights
from
five
of
the
coalition’s
deputies
in
2002,
and
the
pueden cambiarse a un proveedor de telefonía IP sobre banda ancha y
general llamar
disillusionment
that goes
reins of
for de
so clientes
pagando menos.
Delwith
otro holding
lado, sinthe
embargo,
la power
migración
long. One
might
conclude,
then,
that
the
coalition
is
simply
ready
to
expire.
hacia la telefonía IP sobre banda ancha aumenta el costo medio de la telefoAny
of these forces,
or sesome
combination
of them, de
could
indeed
nía tradicional,
porque
desaprovechan
economías
escala
por la caída
undermine
the
Concertación,
but
we
do
not
regard
these
factors
as
del número de líneas activas y del tráfico.
necessarily devastating
coalition’s
survivalambos
for a number
reasons. datos
¿Se puedetoirthe
más
allá y cuantificar
efectos?of
Utilizaremos
In the first
place,
the
Chilean
economy
has
come
through
the
last
five
yearsde escala
del costo de la telefonía IP sobre banda ancha y de las economías
in far better
shape
than
that
of
any
of
its
Southern
Cone
neighbors,
en la red de telefonía tradicional, proporcionados por Telefónicaand
CTC, para
employment
andEstos
growth
figures indican
rebounded
first months
of caerá
2003. con
Thela introhacerlo.
ejercicios
que in
el bienestar
social
Concertación
may
be in aIPposition
in 2005
to claim
credit
goodemigrase
ducción
de well
la telefonía
sobre banda
ancha.
Si el 5%
delfor
tráfico
economic
stewardship.
Next,
many
of
the
issues
surrounding
the
hacia la red IP, esta pérdida es del orden de los US$351.000 nonmensuales y
democratic
the Pinochet
—including
thedel
renowned
podríalegacy
llegar aofUS$1,69
millonesera
mensuales
si el 25%
tráfico emigrase
hacia la telefonía IP sobre banda ancha.
Sin embargo, tal conclusión no es robusta, en el sentido que si el
modelo tarifario estuviera sujeto a un pequeño error de medición, del orden
del 10%, no se podría rechazar la hipótesis nula de que la introducción de la
telefonía IP sobre banda ancha dejará igual o incluso aumentará el bienestar
social. Al mismo tiempo, si la hipótesis nula fuera la introducción de la
telefonía IP sobre banda ancha disminuye el bienestar social, bastaría un
pequeño error de medición, de orden de magnitud similar, para que no se
pueda rechazar. El punto de fondo es que, en las condiciones actuales, el
cambio del bienestar social es incierto.
Lo que sí se puede concluir con razonable confianza es que los
efectos distributivos de la introducción de la telefonía IP sobre banda ancha
son importantes. Grosso modo, ésta implica favorecer a un número pequeño
1 En
el sentido que le da al término la Ley de Telecomunicaciones.
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
158
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy
has slowed
somewhat
coalition’s
years IP
in sobre
de usuarios
quienes,
aun antessince
de lathe
introducción
de early
la telefonía
government
during
the
1990s.
Moreover,
the
coalition
itself
was
initially
banda ancha, están dispuestos a pagar por una conexión de banda ancha; y
galvanized
around
opposition
to the de
Pinochet
regime
of theque
1970s
and
perjudicar
a un
número grande
usuarios
—aquellos
no emigrarán
1980s,hacia
so aslatime
passes,
the
compelling
force
of
that
initial
motivation
telefonía IP sobre banda ancha— por un monto individualmente
might pequeño.
naturally Estimamos
weaken. In addition,
the Concertación,
and even
its component
que si el 5%
del tráfico emigra,
los usuarios
que permapartiesnezcan
—most
notably
the
Christian
Democrats—
are
internally
divided
en la telefonía tradicional deberían pagar US$1,15 millones
más menover social
thelínea),
legal status
of divorce
and access
to birth
sualesissues,
($213 such
más aspor
mientras
que quienes
emigren
pagarían
control.
Finally,
by
the
2005
elections,
the
Concertación
will
have
held
the
2
US$798.815 menos ($12.912 menos por línea) . Si emigra el 25% del tráfico,
presidency
a majority
Chamber of Deputies
(the
legislative
estos and
montos
crecenina,the
respectivamente,
US$4,77
millones
máshouse
mensuales
elected($976
by popular
vote)
for
16
years.
By
the
standards
of
multiparty
más por línea), mientras que quienes emigren pagarían US$3,08 millocoalitions
anywhere,
much
less
America’s
presidential
La pérdida
impuesta
a cada usuario
nes menos
($5.226
menos
poramong
línea)3.Latin
systems,
the
Concertación
is
geriatric,
bearing
the
scars
of
miscellaneous
que permanece en la telefonía fija depende de cuánto tráfico se traslade
corruption
including
stripping
of
hacia lacharges
telefoníaagainst
IP sobremembers,
banda ancha:
mientrasthe
mayor
sea el traslado,
parliamentary
rights
from
five
of
the
coalition’s
deputies
in
2002,
and
the
mayor es el aumento del costo medio.
general disillusionment
thatdelimitar
goes with
holdingdethe
reins trabajo
of power
forsupuestos
so
Es importante
el ámbito
nuestro
y los
long. One
might
conclude,
then,
that
the
coalition
is
simply
ready
to
expire.
que haremos en camino hacia nuestros resultados. Para comenzar, se trata
these forces,
or some
couldbanda
indeedancha.
deAny
unaofevaluación
social
de la combination
introducción of
de them,
voz sobre
undermine
the
Concertación,
but
we
do
not
regard
these
factors
Supone, por tanto, y valga la redundancia, que la telefonía IP seaspresta
necessarily
devastating
to thede
coalition’s
survival
a number
of reasons.
mediante
una conexión
banda ancha.
Así, for
la voz
del usuario
se paquetiza
In the en
first
place,
the
Chilean
economy
has
come
through
the
last
five
years
su hogar, se envía por la red de datos tal como un correo electrónico
o
in far una
better
shape
than
that
of
any
of
its
Southern
Cone
neighbors,
conexión con una página web, y el proveedor del servicio and
de banda
employment
growth
months
of 2003.
The
ancha laand
entrega
en elfigures
ISP delrebounded
proveedorin
defirst
telefonía
IP. Más
aún, el
proveeConcertación
may
well
be
in
a
position
in
2005
to
claim
credit
for
good
dor de telefonía IP no instala electrónica entre el adaptador telefónico en la
economic
stewardship.
many
of the issues
surrounding
the ynoncasa del
usuario (elNext,
aparato
que transforma
la voz
en paquetes)
su ISP de
democratic
legacy
of
the
Pinochet
era
—including
the
renowned
telefonía IP. Estos son los servicios que Subtel quiere normar por medio de
las Concesiones de Servicio Público de Telecomunicaciones de Voz sobre
Banda Ancha.
Para evitar confusiones, es muy importante distinguir la telefonía IP
sobre banda ancha de las restantes formas de telefonía IP. La primera es
aquella que han adoptado una serie de grandes usuarios tales como bancos
o universidades. Estos clientes son servidos por un proveedor de telefonía
IP que aprovecha una red de datos y la usa para dar servicio telefónico. De
esta forma, el tráfico interno de voz nunca deja esta red privada. El tráfico
externo, por su parte, es trasladado por una red privada y el proveedor de
telefonía IP lo conmuta y entrega en los PTR de las restantes empresas
telefónicas locales, de larga distancia o móviles. Esta forma de telefonía IP
2 Todos
los montos son sin IVA.
Este cálculo supone que el mercado de telefonía IP sobre banda ancha es
competitivo. Si no lo fuera, lo reportado corresponde a la suma de la ganancia del
consumidor y la renta que obtiene el proveedor de telefonía IP sobre banda ancha.
3
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coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
ALEXANDER GALETOVIC Y RICARDO SANHUEZA
159
with Chile’s unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy
slowedpara
somewhat
the coalition’s
early
years
in ancha,
es has
irrelevante
evaluar since
la introducción
de la voz
sobre
banda
government
during
the
1990s.
Moreover,
the
coalition
itself
was
initially
porque no compite con ella —los usuarios que optan por este tipo de telegalvanized
opposition
to the
Pinochet
regime
of thede1970s
foníaaround
no acceden
a Internet
mediante
un ISP
proveedor
bandaand
ancha—.
1980s, so as time
passes,
the
compelling
force
of
that
initial
motivation
En segundo lugar, las telefónicas locales podrían sustituir sus conmight naturally
weaken.
In addition,
the Concertación,
andfuncionan
even its component
mutadores
y enlaces
de transmisión,
los que
con el protocolo
parties —most
notably
the
Christian
Democrats—
are
internally
divided
TDM, por tecnología IP que paquetiza las llamadas
telefónicas
y las envía
over social
issues,
as the
legal ystatus
of 4divorce
and
access to
. Se trata,
entonces,
de birth
sustituir una
por una
red such
de datos
privada
cerrada
control. tecnología
Finally, by de
theconmutación
2005 elections,
the Concertación
will have
y transmisión
tradicional
por held
una the
nueva. Sin
presidency
and
a
majority
in
the
Chamber
of
Deputies
(the
legislative
embargo, esto no cambia el hecho de que el tráfico de voz sehouse
hace por una
elected red
by privada
popularyvote)
for 16 years. By the standards of multiparty
cerrada.
coalitions anywhere,
much
LatindeAmerica’s
presidential
A pesar de
que less
la redamong
tradicional
telefonía pública
local se puede
systems,reemplazar
the Concertación
is
geriatric,
bearing
the
scars
of
miscellaneous
por una red de datos y los así llamados soft switches IP, en el
corruption
charges
against
members,
including
the stripping
of
trabajo
suponemos
que la
conmutación
y la transmisión
siguen haciéndose
parliamentary
rights
from
five
of
the
coalition’s
deputies
in
2002,
and
the
en el protocolo tradicional TDM. Lo hacemos por dos razones. Primero, es
general una
disillusionment
that goes
holding
the reins
power
for elegir
so
pregunta abierta
si la with
nueva
tecnología
es laofque
debiera
una
long. One
might
conclude,
then,
that
the
coalition
is
simply
ready
to
expire.
empresa eficiente de telefonía fija; por el momento, la empresa eficiente
Any
of lathese
forces, tradicional
or some combination
of them,
could tarifaria
indeed la que
ocupa
tecnología
y será la próxima
fijación
undermine
the
Concertación,
but
we
do
not
regard
these
factors
zanjará esta cuestión. Segundo, y más importante, si una red deastelefonía
necessarily
to the
coalition’s
survival forsocial
a number
reasons. de la
localdevastating
IP fuera más
eficiente,
la evaluación
de la of
introducción
In the first
place,
the
Chilean
economy
has
come
through
the
last
five
yearsIP sobre
telefonía IP sobre banda ancha es igual. En efecto, la telefonía
in far better
shape
than
that
of
any
of
its
Southern
Cone
neighbors,
banda ancha le saca tráfico a la red de telefonía tradicional y and
ésta pierde
employment
and growth
figures
rebounded social
in firstconsiste
monthsenofcalcular
2003. The
economías
de escala.
La evaluación
el costo de
Concertación
may
well
be
in
a
position
in
2005
to
claim
credit
for
good
cursar todas las llamadas por una empresa eficiente que esta vez conmuta
economic
Next, many
the banda
issues ancha;
surrounding
the nonIP;stewardship.
luego se introduciría
la vozofsobre
y finalmente
se calculademocratic
legacy
of
the
Pinochet
era
—including
the
renowned
ría el cambio del costo de la empresa eficiente que utiliza tecnología IP. El
punto es que el efecto de la telefonía IP sobre banda ancha es el mismo,
independientemente de qué tecnología ocupe la telefónica tradicional.
Antes de seguir, tres observaciones o advertencias al lector. La novedad del trabajo es afirmar que la introducción de una nueva tecnología no
mejora necesariamente el bienestar. Por lo tanto, en los cálculos que siguen
hemos tratado de sesgar los resultados en favor de la voz sobre banda
ancha. Así, en la duda, adoptamos el supuesto más favorable para la voz
sobre banda ancha.
En segundo lugar, es importante mencionar que existe mucha confusión acerca de qué es exactamente la voz sobre banda ancha, cómo se
diferencia de otras formas de telefonía IP y qué activos se ocupan para
proveerla. Con las limitaciones evidentes de personas que no son ni cerca4 TDM es el acrónimo de time division multiplexing. Una explicación didáctica
de esta tecnología se encuentra en Sutton (1998, p. 138) y en Galetovic y Sanhueza
(2006).
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
160
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy
has expertas
slowed en
somewhat
the coalition’s
earlydeyears
in de la
namente
redes, ensince
la sección
2 hemos tratado
explicar
government
during
the
1990s.
Moreover,
the
coalition
itself
was
initially
mejor manera que nos ha sido posible en qué consiste la voz sobre banda
galvanized
opposition
the Pinochet
regime
of con
the provecho
1970s andla ecoancha.around
Lo hicimos
porquetocreemos
que para
discutir
1980s,nomía
so asdel
time
passes,
the
compelling
force
of
that
initial
motivation
problema es indispensable entender un par de cuestiones técnimight cas
naturally
In addition,
thealConcertación,
andtiempo
even itslecomponent
que la weaken.
condicionan.
Por eso,
lector con poco
sugerimos, a lo
partiesmenos,
—mostnonotably
the
Christian
Democrats—
are
internally divided
saltarse la sección 2.
over social issues,
such nuestro
as the legal
status
divorce
and access atolabirth
Por último,
fin no
es niofapoyar
ni oponernos
voz sobre
control.
Finally,
by
the
2005
elections,
the
Concertación
will
have
held
the ecobanda ancha. Creemos sano, en todo caso, someterla a una evaluación
presidency
and
a
majority
in
the
Chamber
of
Deputies
(the
legislative
house
nómica, y establecer cuáles son sus consecuencias, tanto de eficiencia
electedcomo
by popular
vote) Las
for autoridades
16 years. By
the standards
of multiparty
distributivas.
políticas
se encargarán
de tomar las
coalitions
anywhere,
much
less
among
Latin
America’s
presidential
decisiones.
systems, the El
Concertación
is geriatric,
bearing
scarsEnoflamiscellaneous
resto del trabajo
se organiza
comothe
sigue.
sección 2 se explica
corruption
charges
against
members,
including
the stripping
ofbanda
de manera breve y esquemática cómo se provee telefonía
IP sobre
parliamentary
rights
from
five
of
the
coalition’s
deputies
in
2002,
and
the
ancha utilizando la red de acceso de una operadora de telefonía fija. En la
general
disillusionment
thatun
goes
with para
holding
the reins
of power
so
sección
3 se presenta
modelo
analizar
el efecto
sobre for
el bienestar
long. One
might
conclude,
then,
that
the
coalition
is
simply
ready
to
expire.
social cuando se introduce la telefonía IP sobre banda ancha. La sección 4
Any of los
these
forces, orteóricos
some combination
them, could
presenta
resultados
y la sección of
5 cuantifica
losindeed
efectos. La
undermine
the
Concertación,
but
we
do
not
regard
these
factors
as
sección 6 concluye.
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
In the first place, the Chilean economy has come through the last five years
2. Laoftelefonía
bandaCone
ancha
in far better shape than that
any of IP
itssobre
Southern
neighbors, and
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
analizar
efecto económico
declaim
la introducción
la telefoConcertaciónAntes
may de
well
be in el
a position
in 2005 to
credit forde
good
nía
IP
sobre
banda
ancha
conviene
describir
brevemente
cómo
se
economic stewardship. Next, many of the issues surrounding the non-ofrece
este servicio
a los
conectados
una red de telefonía
fija. Para ello
democratic
legacy
of clientes
the Pinochet
era a—including
the renowned
resulta conveniente entender cuáles son los componentes básicos de una
red de telefonía local, algunas características de su función de costos, y
cómo se proveen servicios de banda ancha montado sobre esa red.
La red de telefonía local. La red de telefonía local permite comunicar
a dos o más usuarios conectados a ella. Como se muestra en la Figura Nº 1,
en esta red se pueden distinguir tres componentes esenciales: una red de
acceso que conecta a cada suscrito con su central; la conmutación, que
identifica el destino de cada llamada y establece el enlace físico que se
necesita para que hablen dos suscritos; y la red de transporte, que conecta
a las centrales telefónicas entre sí, Providencia y Santiago en la Figura Nº 1.
La red de acceso está conformada por pares de cobre que conectan
los teléfonos de los usuarios con su central telefónica. Cada par de cobre
sirve a un solo usuario y su costo no depende del nivel de tráfico sino de la
densidad y la penetración. Ello es así porque, todo lo demás constante,
cuando ya existe una red de acceso desplegada, un aumento del número de
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
ALEXANDER GALETOVIC Y RICARDO SANHUEZA
161
with Chile’s unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy
has Nºslowed
somewhat
since the
coalition’s early years in
FIGURA
1:
LA
RED DE TELEFONÍA
LOCAL
government during the 1990s. Moreover, the coalition itself was initially
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
1980s, so as time passes, the compelling force of that initial motivation
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
parties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
Conmutación
Conmutación
control. Finally, by the 2005
elections, the Concertación
will have held the
Central
Central
presidency and a majorityProvidencia
in the Chamber of Deputies (the
legislative house
Santiago
Red
dethe standards of multiparty
Red de
Red de
elected by popular
vote)
for
16
years.
By
Transporte
Acceso
Acceso
coalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential
systems, the Concertación is geriatric, bearing the scars of miscellaneous
La figura against
muestra la members,
configuración including
básica de una the
red destripping
telefonía local
corruption charges
of que sirve
dos áreas de una ciudad, cada una de ellas atendida por su central telefónica. Los
parliamentary
rights
five están
of theconectados
coalition’s
2002,por
and
the de pares
teléfonos
de losfrom
abonados
a sudeputies
respectivaincentral
medio
general de
disillusionment
that goes
holding
the reins
fortelefónicas
so
cobre que conforman
la redwith
de acceso.
En cada
una deoflaspower
centrales
se
albergan
equipos then,
que sethat
utilizan
para conmutar
las llamadas,
las centrales están
long. One
might los
conclude,
the coalition
is simply
ready toy expire.
conectadas
entreforces,
sí por medio
de enlaces
que conforman
la red could
de transporte.
Any
of these
or some
combination
of them,
indeed
undermine the Concertación, but we do not regard these factors as
necessarily
devastating
to the permite
coalition’s
survivalesa
forinversión
a numberenofunreasons.
abonados
conectados
prorratear
mayor número
In the first
place,
the
Chilean
economy
has
come
through
the
last
five
de clientes y el costo medio disminuye. Por otra parte, la red years
de acceso se
in far better
shapeconsiderando
than that of aany
its Southern
Cone en
neighbors,
andservicio,
despliega
losofclientes
potenciales
un área de
employment
and
growth
figures
rebounded
in
first
months
of
2003.
The
por lo que conectar más usuarios en esa misma área no requiere de inversioConcertación
may well Por
be in
position
in 2005
to de
claim
credit
for good
nes adicionales.
lo atanto,
el costo
medio
la red
de acceso
desplegada
economic
stewardship.
Next,
many
of
the
issues
surrounding
the
nonen un área determinada disminuye a medida que aumenta la penetración
—el
democratic
legacy
the Pinochet
renowned Cuanporcentaje
de of
clientes
potencialesera
que—including
efectivamentethe
se conectan—.
do la densidad y la penetración son mayores la infraestructura ya desplegada se utiliza más intensamente, y el costo medio por usuario conectado
disminuye.
La conmutación y la red de transporte, en cambio, son recursos compartidos cuya dimensión se elige para servir el tráfico de punta. Si bien la
inversión en conmutadores y equipos de transmisión es proporcional al
tráfico que sirve la red, otras inversiones tales como las edificaciones, equipos de energía y clima y la canalización de la fibra óptica son indivisibles.
Por lo tanto, existen economías de escala respecto del nivel de tráfico que
cursa la red. Si el tráfico cae, aumenta el costo medio por minuto de conmutación y transmisión.
La provisión de banda ancha por medio de la red de acceso. Los clientes de la red de telefonía local pueden recibir servicios de banda ancha
utilizando el mismo par de cobre que conecta su teléfono a la central telefó-
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
162
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy
somewhat
sinceenthe
coalition’s
years deinbanda
nica. has
Paraslowed
ello, y como
se muestra
la Figura
Nº 2, early
la empresa
government
during
the
1990s.
Moreover,
the
coalition
itself
was
initially
ancha debe instalar electrónica en los extremos del par de cobre.
En la casa
galvanized
around
opposition
to
the
Pinochet
regime
of
the
1970s
del abonado se instala un módem (ADSL). Los splitters permitenand
que los
1980s,datos
so asutilicen
time passes,
theespectro
compelling
force
of that
initial
motivation
parte del
del par
de cobre
para
trasladar
paquetes de
might bits
naturally
In addition,
Concertación,
and even(DSLAM)
its component
hasta weaken.
un concentrador
de the
señales
de alta velocidad
instalado
partiesen—most
notably
the
Christian
Democrats—
are
internally
la central telefónica. Ello permite conectar el computador divided
con la red de
over social
as cobre
the legal
of divorce de
andvoz
access
to birthy datos
datos yissues,
usar elsuch
par de
parastatus
comunicaciones
tradicional
control.
Finally,
by
the
2005
elections,
the
Concertación
will
have
held
the
simultáneamente.
presidency and
a
majority
in
the
Chamber
of
Deputies
(the
legislative
house
Para evitar confusiones es muy importante notar que el tráfico de
electeddatos
by no
popular
vote) for
the standards
of multiparty
es procesado
por16la years.
red de By
conmutación
ni tampoco
utiliza la red
coalitions
anywhere,
much
less
among
Latin
America’s
presidential
de transporte de la red telefónica local (la nube RTPC en la Figura Nº 2),
systems,
is de
geriatric,
bearing the scars
of conecta
miscellaneous
sinothe
queConcertación
utiliza una red
datos independiente
que le
a un proveecorruption
charges
against
members,
including
the
stripping
of ofredor de servicios de Internet (ISP). De esta manera una empresa
puede
parliamentary
rights
from
five
of
the
coalition’s
deputies
in
2002,
and
the
cer servicios de banda ancha a los clientes de la red telefónica conectando
general
that
with holding
of power
for so de
su disillusionment
red de datos a la
redgoes
de acceso
local y the
a unreins
proveedor
de servicios
long. One
might
conclude,
then,
that
the
coalition
is
simply
ready
to
expire.
Internet.
Any of these forces, or some combination of them, could indeed
undermine the Concertación, but we do not regard these factors as
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
In the FIGURA
first place,
the Chilean
economy has come through the last five years
Nº 2:
BANDA ANCHA SOBRE LA RED DE TELEFONÍA LOCAL
in far better shape than that of any of its Southern Cone neighbors, and
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
Concertación may well be in a position in 2005 to claim credit for good
Teléfono
Teléfono
economic
stewardship. Next, many of the issues surrounding theTradicional
nonTradicional
Splitter of the Pinochet
Splitter
democratic legacy
era
—including
the
renowned
Par de Cobre
RTPC
SS
Banda Ancha
ADSL
PC
Red Datos
IP / ATM
DSLAM
ISP
ISP
Internet
PC
Comunicación PC a PC
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
ALEXANDER GALETOVIC Y RICARDO SANHUEZA
163
with Chile’s unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has La
slowed
somewhat
since
the coalition’s
provisión
de telefonía
IP sobre
banda anchaearly
. Los years
clientesinconectagovernment
during
the
1990s.
Moreover,
the
coalition
itself
was
initiallyIP sobre
dos al servicio de banda ancha también podrían recibir telefonía
galvanized
around
to the
Pinochet
regime
of the 1970s
and ADSL
banda
ancha.opposition
Para ello, una
empresa
tendría
que conectarle
al módem
1980s, so
as
time
passes,
the
compelling
force
of
that
initial
motivation
un adaptador telefónico (AT o IAD) que transforma las señales de voz en
might naturally
In yaddition,
the Concertación,
and even
paquetesweaken.
de datos
viceversa,
tal como se muestra
enitslacomponent
Figura Nº 3. Este
parties —most
notably
the
Christian
Democrats—
are
internally
divided
adaptador telefónico empaqueta la voz, y estos paquetes son
transportados
over social
as othe
status of divorce
and access
to birth a la red
igualissues,
que unsuch
email
unalegal
comunicación
a una página
web, ingresan
control. del
Finally,
by the de
2005
elections,
Concertación
held(o
theISP) del
proveedor
banda
anchathe
y se
entregan enwill
el have
servidor
presidency
and
a
majority
in
the
Chamber
of
Deputies
(the
legislative
house
proveedor de telefonía IP sobre banda ancha. Si la llamada es a un teléfono
elected de
by lapopular
for 16 elyears.
By the
of sobre
multiparty
red fijavote)
tradicional,
proveedor
de standards
telefonía IP
banda ancha
coalitions
anywhere,
much
less
among
Latin
America’s
presidential
debe transformar los datos en señales de voz tradicional en protocolo TDM.
systems,Esto
the se
Concertación
geriatric,
bearing
scarsque
of hace
miscellaneous
hace con unismedia
gateway,
un the
equipo
de interface entre
corruption
charges
against
members,
including
the
stripping oflas señala red de datos y la red de telefonía local. Una vez transformadas
parliamentary
rights fromdefive
of theIPcoalition’s
in 2002,
and the en una
les, el proveedor
telefonía
los entregadeputies
a la telefónica
tradicional
general telefonía
disillusionment
that goes with holding the reins of power for so
local (PTR).
long. One mightDe
conclude,
then, that
coalition
simply ready
to expire. telefóniesta manera,
una the
empresa
queisinvierte
en adaptadores
Any
of
these
forces,
or
some
combination
of
them,
could
indeedIP sobre
cos y un servidor conectado a Internet puede ofrecer telefonía
undermine
the
Concertación,
but
we
do
not
regard
these
factors
as proveer
banda ancha. Interconectado al servicio público telefónico puede
necessarily
devastating to theIPcoalition’s
survival for
reasons.
telecomunicaciones
con los abonados
a laa number
red localofaprovechando
la
In the first
place,
the
Chilean
economy
has
come
through
the
last
five
years
infraestructura desplegada por el operador de la red de telefonía local y el
in far better
shapedethan
thatancha.
of any of its Southern Cone neighbors, and
proveedor
banda
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
Concertación may well be in a position in 2005 to claim credit for good
economic
stewardship.
Next,
many
ofANCHA
the issues surrounding the nonFIGURA
Nº 3:
VOZ
SOBRE
BANDA
democratic legacy of the Pinochet era —including the renowned
Teléfono
Tradicional
Teléfono
Tradicional
Splitter
Par de Cobre
Splitter
RTPC
SS
Banda Ancha
Gateway
Gate way
Interconexión
ADSL
PC
Red Datos
IP / ATM
Telefonía IP
IAD
DSLAM
Comunicación Teléfono IP – Teléfono
tradicional
Tipo C 2
ISP
ISP
Servidores
Telefonía IP
Internet
PC
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
164
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has
slowed
somewhat
since the
years in
Otras
tecnologías
de telefonía
IP. coalition’s
Para evitar early
confusiones
es muy
government
during
the
1990s.
Moreover,
the
coalition
itself
was
initially
importante notar que la telefonía IP sobre banda ancha es sólo
una de las
galvanized
around
opposition
to the telefónico
Pinochet regime
thede1970s
maneras
de proveer
el servicio
con unaofred
datos.and
Por eso,
1980s,cuando
so as time
passes,
the compelling
force of uno
that se
initial
se habla
de telefonía
IP, en realidad
está motivation
refiriendo a una
might familia
naturally
In addition,dethe
Concertación,
and even
component
deweaken.
comunicaciones
voz
que se proveen
por its
medio
de redes de
partiesdatos.
—most
notably
the
Christian
Democrats—
are
internally
La diferencia fundamental entre la telefonía tradicional divided
y la telefonía
over social
issues,
as the la
legal
of divorce
accesspor
to una
birthred de
IP es que
en such
esta última
vozstatus
se transporta
en and
paquetes
control.
Finally,
the 2005 elections,
the Concertación
will have
datos.
Por by
el contrario,
en una comunicación
tradicional
se held
abre the
un canal
presidency
a majority
the llamada.
Chamber of Deputies (the legislative house
físicoand
reservado
parain
cada
elected by popular
vote)IPforsobre
16 banda
years. ancha
By thees standards
multipartyde esa
La telefonía
uno de losofintegrantes
coalitions
anywhere,
among
Latin America’s
familia.
Como se much
vio, enless
ese caso
las conversaciones
usanpresidential
una conexión de
systems,
theancha
Concertación
bearing
the scars
of miscellaneous
banda
provista is
porgeriatric,
un tercero
que recibe
el tráfico
en su ISP. Existen
corruption
charges
the redes
stripping
ofprivaa lo menos
otros against
dos tipos members,
de telefonía including
IP que utilizan
de datos
das para rights
transportar
de voz.deputies in 2002, and the
parliamentary
from conversaciones
five of the coalition’s
El primer tipo
aquel
queholding
se les provee
a empresas
general disillusionment
thatesgoes
with
the reins
of powerque,
for por
so otras
razones,
cuentan con
interna
de datos.
por
long. One
mightyaconclude,
then,una
thatred
theprivada
coalition
is simply
ready Considérese,
to expire.
ejemplo,
casoforces,
de un banco
quecombination
contrata los of
servicios
de unaindeed
red privada
Any of el
these
or some
them, could
de datos
interconectar
y realizar
undermine
the para
Concertación,
butsus
wesucursales
do not regard
theseoperaciones
factors as entre
ellas,
tal
como
se
muestra
en
la
Figura
Nº
4.
Esta
red
también
se puede usar
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
para
conducir
el
tráfico
de
voz
entre
sucursales
si
los
teléfonos
de cada
In the first place, the Chilean economy has come through the last five years
sucursal
se
conectan
a
equipos
que
concentran
el
tráfico
(las
unidades
in far better shape than that of any of its Southern Cone neighbors, and
remotasand
o URA
IP en
la Figura
Nº 4). A
equipos of
se les
suma
employment
growth
figures
rebounded
in estos
first months
2003.
Theun soft
switch,
cuya
función
es
etiquetar
cada
paquete
de
datos
señalando
su desConcertación may well be in a position in 2005 to claim credit for good
tino
y
su
prioridad
dentro
de
la
red
de
datos.
economic stewardship. Next, many of the issues surrounding the nonla llamada
es aPinochet
otro teléfono
de la redthe
privada
de datos, los
democratic Si
legacy
of the
era dentro
—including
renowned
paquetes son transmitidos por la red hasta la unidad remota de destino y
finalmente los recepciona el destinatario. Si, por el contrario, el destino de la
llamada es a un teléfono conectado a la red de telefonía tradicional, el soft
switch lo envía a un router interconectado a un media gateway, que transforma los paquetes de voz en una señal tradicional que se entrega en el
punto de terminación de red (o PTR) de la compañía tradicional.
El segundo tipo de telefonía IP es aquel que reemplaza al protocolo
TDM. En una red telefónica local, tal como la que se muestra esquemáticamente en la Figura Nº 1, se puede reemplazar total o parcialmente la tecnología tradicional para conmutar y transmitir por una tecnología IP. En este
caso las unidades remotas digitalizan y empaquetan la señal de voz del
suscriptor; la conmutación es reemplazada por un soft switch que identifica
el destino de los datos de voz empaquetados; y la red de transmisión tradicional se reemplaza por una red de datos privada y cerrada con una arquitectura análoga a la que se muestra en la Figura Nº 4. Una diferencia entre
esta telefonía y aquella provista por medio de banda ancha es que la red
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
ALEXANDER GALETOVIC Y RICARDO SANHUEZA
165
with Chile’s unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy
has Nºslowed
somewhat
since
thePRIVADAS
coalition’s
early years in
FIGURA
4:
TELEFONÍA
IP CON
REDES
Y CERRADAS
government during the 1990s. Moreover, the coalition itself was initially
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
1980s, so as time passes, the compelling force of that initial motivation
Soft Switch and even its component
might naturally weaken. In addition, the Concertación,
parties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
datos
over social issues, such as the legal status Red
of dedivorce
and access to birth
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
URA
presidency and a majorityURA
in the Chamber of Deputies (the legislative
house
IP
IP
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
coalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential
systems, the Concertación is geriatric, bearing the scars of miscellaneous
Media
corruption charges against members, Gateway
including
the stripping of
tradicional
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, andRedthe
general disillusionment that goes with holding the reins of power for so
long. One might conclude, then, that the coalition is simply ready to expire.
Any of these forces, or some combination of them, could indeed
undermine
Concertación,
but we
docerrada.
not regard
these
as
siguethe
siendo
privada y, sobre
todo,
Así, en
este factors
caso la tecnología
5
necessarily
devastating
to the
coalition’s
survival
for. aLanumber
of reasons.
IP sustituye
a otra
dentro
de una red
privada
voz sobre
banda ancha es
In the first
place,porque
the Chilean
distinta,
utilizaeconomy
Internet. has come through the last five years
in far better shape
than
thattradicional
of any of de
itstelefonía
Southernpública
Cone local
neighbors,
andreemplaSi bien
la red
se puede
employment
and
growth
in firstsoft
months
of 2003.
zar por
una
red defigures
datos yrebounded
los así llamados
switches
IP, en The
los cálculos
que presentamos
líneas
suponemos
la conmutación
y la transmiConcertación
may well be
in a abajo
position
in 2005 que
to claim
credit for good
siónstewardship.
siguen haciéndose
con elofprotocolo
tradicional
TDM.
economic
Next, many
the issues
surrounding
theMetodológicanonmentelegacy
al menos,
implica pérdida
de generalidad.
se dijo en la
democratic
of esto
the no
Pinochet
era —including
the Como
renowned
introducción, el efecto de la telefonía IP sobre banda ancha es el mismo: la
telefonía IP le saca tráfico a la red de telefonía local y ésta pierde economías
de escala. Da lo mismo si la conmutación es tradicional o IP.
3. El modelo
3.1 El mercado de la telefonía fija
3.1.1 La demanda por servicios de voz
Suponemos un continuo de individuos de medida S, todos con la
misma demanda por servicios de voz, v = Dv (pv), la que se muestra en las
Figuras Nº 5a y 5b.
5 En realidad, se podría decir que se trata de progreso tecnológico dentro de la
red tradicional, similar al que ha venido ocurriendo desde que las telefonistas fueron
reemplazadas por conmutadores mecánicos, el cobre por fibra, etc.
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
166
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy
hasNº 5:slowed
somewhat
theDEcoalition’s
early years in
FIGURA
LA DEMANDA
PORsince
TRÁFICO
VOZ
government during the 1990s. Moreover, the coalition itself was initially
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
1980s, Precio
so aspor
time passes, the compelling force of that initial motivation
minuto
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
parties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
presidency and va majority in the Chamber of Deputies (the legislative house
pt
elected by popular
vote) for 16 years. By the standards of multiparty
coalitions anywhere, muchA less among Latin
America’s presidential
B
systems, the Concertación
is
geriatric,
bearing
the
scars of miscellaneous
pip
corruption charges against members, including the stripping of
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
v(p vso
general disillusionment that goes with holding the reins of power D
for
)
long. One might conclude, then, that the coalition is simply ready to expire.
vt
Minutos de
Any of these forces, or some combination
ofvipthem, could indeed
tráfico
undermine the Concertación, but we do not regard these factors as
Usuarios que
emigran for a number of reasons.
necessarily devastating to the(a)
coalition’s
survival
hacia la voz sobre banda ancha
In the first place, the Chilean economy has come through the last five years
in far better shape than that of any of its Southern Cone neighbors, and
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
Concertación
may well be in a position in 2005 to claim credit for good
Precio por
economic minuto
stewardship. Next, many of the issues surrounding the nondemocratic legacy of the Pinochet era —including the renowned
v
pˆ t
v
pt
A´
B´
v v
D (p )
vˆ t
vt
(b) Usuarios que permanecen
en la telefonía tradicional
Minutos de
tráfico
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
ALEXANDER GALETOVIC Y RICARDO SANHUEZA
167
with Chile’s unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy
hasCostos
slowed somewhat since the coalition’s early years in
3.1.2
government during the 1990s. Moreover, the coalition itself was initially
galvanized around
opposition
Pinochet
regime
1970s
and para
La red
de accesoto
. Elthe
costo
total de
la redofdethe
acceso
necesaria
dC a
1980s, so
as
time
passes,
the
compelling
force
of
that
initial
motivation
a
conectar a S abonados a la central es C (S). Obviamente dS > 0 y, además,
might naturally
In addition,
the Concertación,
and even
itsque
component
d(Ca/S) <weaken.
0 porque
existen economías
de densidad
tales
el costo medio
dS
parties —most
notably
the
Christian
Democrats—
are
internally
divided a la red.
disminuye a medida que aumenta el número de clientes conectados
over social
issues, such
thefunción
legal status
of los
divorce
and
to birth
Supondremos
queasesta
incluye
costos
de access
mantención.
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
presidency and Conmutación
a majority in the
Chamber of
Deputies
legislative
house
y transmisión
. La
función(the
de costos
de conmutación
y
elected transmisión
by popular tiene
vote) tres
for partes
16 years.
the
standards
of
multiparty
6. La By
primera es función del tráfico total, Vt,
coalitions
anywhere,
less among
Latin America’s
presidential
donde
t denota much
voz tradicional.
Suponemos
que el costo
total causado disystems,rectamente
the Concertación
is
geriatric,
bearing
the
scars
of
miscellaneous
v
por el tráfico es Ct (Vt). Además existen costos que dependen
corruption
charges
members,
stripping
of actidonde Lt esthe
el número
de líneas
del número
de against
líneas activas,
Ctl (Lt),including
parliamentary
rights
from
five
of
the
coalition’s
deputies
in
2002,
and
the
7
vas . Y, por último, costos fijos F, que no dependen ni del número de líneas
general activas
disillusionment
goes
with (v.
holding
theequipos
reins ofdepower
forysoclima, el
a la red that
ni del
tráfico
gr. los
energía
long. One
might
conclude,
then,
that
the
coalition
is
simply
ready
to
expire.
housing necesario para albergar las centrales, la canalización de la fibra
Any
of these forces, or some combination of them, could indeed
óptica).
undermine theEnConcertación,
do cuando
not regard
these telefonía
factors as
Enwe
efecto,
sólo existe
fija tradigeneral, Lt < S.but
necessarily
devastating
to the coalition’s
survival es
fortener
a number
of reasons.
cional,
el único motivo
para ser suscriptor
una línea
activa, y en ese
In the first
place,
thePor
Chilean
economy
has come
throughlathe
last fiveIPyears
el contrario,
cuando
se introduce
telefonía
sobre banda
caso
Lt = S.
in far better
shape
than
that
of
any
of
its
Southern
Cone
neighbors,
andtelefonía
ancha habrá usuarios que, siendo suscriptores de la compañía de
employment
and
growth
figures
rebounded
in
first
months
of
2003.
The
fija y usando sus pares de cobre, no tendrán una línea activa; en ese caso
Concertación
Lt < S. may well be in a position in 2005 to claim credit for good
economic stewardship. Next, many of the issues surrounding the nondemocratic legacy
of the Pinochet
era —including
the. Suponemos
renowned que el
Administración
de una compañía
telefónica fija
costo de administrar una compañía telefónica de S suscriptores es At (S).
dA
Obviamente dSt > 0.
Comentarios sobre la función de costos. El costo total de una empresa
de telefonía fija con S suscriptores, L líneas activas y Vt minutos de tráfico es
Cta (S) + [Ctv (Vt) + Ctl (Lt) + F] + At (S)
(3.1)
Nótese que los costos de una empresa de telefonía fija se pueden
clasificar en cuatro categorías: aquellos que dependen del tráfico, Vt ; aquellos que dependen del número de suscriptores, S; aquellos que dependen
del número de líneas activas, Lt ; y aquellos que son independientes de la
escala, F.
6
Véase Galetovic y Sanhueza (2006).
línea activa es aquella por la que se hacen llamadas.
7 Una
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
168
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has
slowed
since thelacoalition’s
Ahora
bien,somewhat
cuando se introduce
telefonía IPearly
sobre years
banda in
ancha y
government
during
the
1990s.
Moreover,
the
coalition
itself
was
un cierto número de usuarios desconecta su línea, disminuye initially
el tráfico y el
galvanized
around
opposition
of the 1970s
and esto
PorPinochet
la forma regime
de las funciones
de costo,
número
de líneas
activas,toLt.the
1980s,implica
so as time
passes,
the
compelling
force
of
that
initial
motivation
una disminución menos que proporcional del costo medio de conmight mutación
naturally yweaken.
In addition,
the Concertación,
and evende
itsescala.
component
transmisión.
Es decir,
se pierden economías
parties —most
notably
the
Christian
Democrats—
are
internally
divided
Sin embargo, la pérdida de economías de escala se limita
a los costos
over social
issues, such yaslathe
legal statusporque
of divorce
and access
to birth de la
de la conmutación
transmisión,
el número
de suscriptores
control.
Finally, sigue
by thesiendo
2005 elections,
the Concertación
willcobre
haveyheld
the genecompañía
S. Éstos mantienen
su par de
siguen
presidency
and
a
majority
in
the
Chamber
of
Deputies
(the
legislative
house
a
rando costos administrativos. Por lo tanto, la suma C (S) + At (S) se sigue
electedincurriendo
by popular
vote) elforpunto
16 years.
standardssocial
of multiparty
y, desde
de vistaBy
de the
la evaluación
de la introduccoalitions
anywhere,
much
less
among
Latin
America’s
presidential
ción de la telefonía IP sobre banda ancha, es irrelevante.
systems, the Concertación is geriatric, bearing the scars of miscellaneous
corruption charges against members, including the stripping of
3.1.3 Tarificación
defive
la red
parliamentary
rights from
of fija
the coalition’s deputies in 2002, and the
general disillusionment that goes with holding the reins of power for so
El precio
de los
servicios
telefonía
fija es ready
una tarifa
regulada en
long. One might
conclude,
then,
that the de
coalition
is simply
to expire.
v), donde p f es el cargo fijo, p v es el cargo por minuto.
dos
partes,
(ptf, pforces,
Any
of these
or
some
combination
of
them,
could
indeed
t
t
t
Las Concertación,
tarifas se fijan para
la empresa
undermine the
but autofinanciar
we do not aregard
theseeficiente.
factors Si
asL = S,
esto
implica
que
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
In the first place, the Chilean economy has come through the last five years
v
l
ptv •that
Dv (poft)]any
= Caof
(S)its
+ [C
F] + At (S) and (3.2)
x [ptf +than
in far better Sshape
Southern
t (Vt) + CCone
t (Lt) +neighbors,
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
es la restricción
de be
autofinanciamiento.
Para to
simplificar,
y por
a
Concertación
may well
in a position in 2005
claim credit
forasemejarse
good
la
práctica
en
Chile,
supondremos
en
el
resto
de
la
sección
teórica
que
la
economic stewardship. Next, many of the issues surrounding the nonregulación
de precios
tal que el cargo
por conexión the
cubrerenowned
exactamente el
democratic
legacy
of thees Pinochet
era —including
costo medio de la red de acceso y de los costos de administración, es decir
Ca (S) + At (S)
ptf = ——————;
S
y que el cargo por minuto pt financia los costos asociados al tráfico más los
costos fijos de la conmutación y transmisión, F, vale decir
Ctv (Vt) + Ctl (Lt) + F
ptv = ————————.
Vt
Con estas tarifas, el excedente neto de cada consumidor es
∞
∫ Dt (pv) dp v – ptf.
ptv
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
ALEXANDER GALETOVIC Y RICARDO SANHUEZA
169
with Chile’s unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy
slowed de
somewhat
since the coalition’s early years in
3.2has
El mercado
la banda ancha
government during the 1990s. Moreover, the coalition itself was initially
galvanized around
to the Pinochet regime of the 1970s and
Sea Sopposition
b = Db (pb) la demanda por banda ancha, donde pb es el cargo
1980s, so
as
time
passes,
the
compelling
of thatde
initial
motivation
el número
usuarios
conectados al
fijo por conectarse al servicio y Sbforce
might naturally
weaken.
In
addition,
the
Concertación,
and
even
its
component
abonados de la
precio pb. Supondremos, además, que si pb = 0 todos los
parties —most
Christian
Democrats—
internally
S, tal como se
telefoníanotably
local sethe
conectan
a banda
ancha, esare
decir
Db (0) =divided
over social
issues,
as the
muestra
en lasuch
Figura
Nº 6.legal status of divorce and access to birth
control. Finally,Suponemos
by the 2005
elections,
the de
Concertación
heldpor
theuna emque
el servicio
banda anchawill
es have
ofrecido
presidency
and
a
majority
in
the
Chamber
of
Deputies
(the
legislative
house
presa distinta a la de telefonía local y que opera su propia red de datos. Para
elected conectar
by popular
for 16 invierte
years. By
the standards
of multiparty
a losvote)
suscriptores
en tecnología
y la monta
sobre el mismo
coalitions
anywhere,
much
less
among
Latin
America’s
presidential
par de cobre que la empresa de telefonía local utiliza para dar servicios de
systems,voz.
the Por
Concertación
geriatric,
bearing
the scars
of miscellaneous
el uso delispar
de cobre
la empresa
de banda
ancha le paga a la
corruption
charges
against
members,
including
the
of
empresa de telefonía local un precio regulado igual a stripping
m. Supondremos
que
parliamentary
rights
from
five
of
the
coalition’s
deputies
in
2002,
and
the
este pago cubre exactamente los mayores costos en que incurre la empresa
general de
disillusionment
goes with su
holding
reinsAdemás,
of powerpara
for simplificar
so
telefonía localthat
al compartir
red dethe
acceso.
long. One
might
conclude,
then,
that
the
coalition
is
simply
ready
to
expire.
suponemos que la banda ancha se produce con retornos constantes a escaAny
these forces,
or some
of them, could indeed
Sb .
la y of
su función
de costos
es cb •combination
undermine the Concertación, but we do not regard these factors as
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
In the first place, the Chilean economy has come through the last five years
FIGURA Nº 6:
EL MERCADO DE LA BANDA ANCHA
in far better shape than that of any of its Southern Cone neighbors, and
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
Concertación
well be in a position in 2005 to claim credit for good
Precio may
de
economicla banda
stewardship. Next, many of the issues surrounding the nonancha
democratic
legacy of the Pinochet era —including the renowned
pb
ˆ (p )
D
b b
Db(p b)
Sb
Sˆ b
S
Número de
usuarios
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
170
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has
slowed somewhat
sincedethe
coalition’s
early
years
in
Suponiendo
que el mercado
servicios
de banda
ancha
es competigovernment
during
the
1990s.
Moreover,
the
coalition
itself
was
initially
tivo, el precio de la conexión a banda ancha es igual al costo medio de la red
galvanized
around
opposition
to empresa,
the Pinochet
regime
thele 1970s
and a la
de datos
desplegada
por la
más el
cargoofque
debe pagar
1980s,empresa
so as time
passes,
the
compelling
force
of
that
initial
motivation
de telefonía local, es decir,
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
parties —most
= m + cbthe
. Christian Democrats— are internally divided
pb notably
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
presidency
and a majority
in banda
the Chamber
3.3 Telefonía
IP sobre
ancha of Deputies (the legislative house
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
coalitions anywhere,
much
less among
Latinbanda
America’s
Las empresas
de telefonía
IP sobre
ancha sepresidential
montan sobre las
systems,
thedeConcertación
is ygeriatric,
thedeben
scarsinvertir
of miscellaneous
redes
telefonía local
de datos.bearing
Por eso,
en electrónica y
corruption
charges
against
members,
stripping of
gastar en
la gestión
del negocio,
mas noincluding
en la red dethe
acceso.
parliamentaryElrights
from
of the
coalition’s
deputies
in 2002,deand
the
análisis
quefive
sigue
supone
que existe
un continuo
proveedores
general
disillusionment
thatIP
goes
with
holding
thecon
reins
of power
foren
soforma
idénticos
de telefonía
sobre
banda
ancha
curvas
de costo
8. Además,
long. One
conclude,
then, that
coalition
simply
readyancha
to expire.
el mercado
dethe
telefonía
IPissobre
banda
es perfectade Umight
Any of
these forces,
somela combination
of them,
could indeedelástimente
competitivo,
por or
lo que
oferta de mercado
es perfectamente
undermine
the
Concertación,
but
we
do
not
regard
these
as sola
ca. Es sabido que en ese caso se puede modelar al mercadofactors
como una
necessarily
devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
empresa.
In the first place,
Chilean economy
has comedethrough
the last five
years IP
Así, the
suponemos
que el conjunto
las empresas
de telefonía
in far sobre
betterbanda
shapeancha
than tiene
that of
any of
Southern
and
)
lineales
en Vip; y
costos
de its
cursar
tráficoCone
Civp (Vneighbors,
ip
l
employment
and
growth
figures
rebounded
in
first
months
of
2003.
The
en función de las líneas, Ci p (Lip), lineales en Lip. Además, los costos admiConcertación
may
be inLipa líneas
position
2005 to
credit for good
soniniguales
a Aclaim
nistrativos
dewell
manejar
ip (Lip), lineales en Lip. Así,
economic
stewardship.
Next, many
of the
issues
surrounding
the nonel costo
total de la telefonía
IP sobre
banda
ancha
es
democratic legacy of the Pinochet era —including the renowned
Civp (Vip) + Cilp (Lip) + Aip (Lip).
Nótese que los retornos a escala constantes implican que si tráfico y
suscriptores se duplican, también lo hacen los costos. Pero el costo medio
por minuto o suscriptor depende de cuánto llame cada uno. Un suscriptor
que llama el doble que otro genera el doble de costos sensibles al tráfico,
pero los mismos costos de conmutación y transmisión. Por ende, el costo
por minuto hablado es menor.
Por simplicidad en el análisis “teórico” que sigue supondremos que
en equilibrio se cobra un precio único por minuto igual a
Civp (Vip) + Cilp (Lip) + Aip (Lip)
pip = ————————————.
Vip
8 Esto es, por supuesto, mutatis mutandis, dado que el costo total depende del
número de líneas y tráfico.
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
ALEXANDER GALETOVIC Y RICARDO SANHUEZA
171
with Chile’s unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed4.somewhat
since
coalition’s
early years in
Telefonía IP
sobrethe
banda
ancha y bienestar
government during the 1990s. Moreover, the coalition itself was initially
galvanized around
opposition
to the Pinochet
regime
1970sIPand
Supuestos
. Supondremos
que quien
emigraofa the
telefonía
sobre ban1980s, so
as
time
passes,
the
compelling
force
of
that
initial
motivation
da ancha sigue pagando el cargo fijo
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
parties —most notably
the+ A
Christian
Democrats— are internally divided
C a (S)
t (S)
f
over social issues,
such as the legal status of divorce and access to birth
pt = ——————.
S elections, the Concertación will have held the
control. Finally, by the 2005
presidency and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house
Se podría
que esta
la manera
“correcta”
de tarificar. En
elected by popular
vote)argumentar
for 16 years.
Byesthe
standards
of multiparty
efecto,
quien
emigre
a
la
telefonía
IP
sobre
banda
ancha
continuará
coalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential usando
redConcertación
de acceso y seguirá
siendobearing
clientethe
de la
empresa
de telefonía fija. Al
systems,lathe
is geriatric,
scars
of miscellaneous
mismo
tiempo,
el
que
emigre
ya
no
llamará
por
la
red
fija.
Por eso, of
supondrecorruption charges against members, including the stripping
mos que
todofrom
el costo
la coalition’s
conmutación
y la transmisión
pagan los
parliamentary
rights
five ofdethe
deputies
in 2002, andlothe
usuarios
que
mantienen
una
línea
activa.
En
el
apéndice
mostramos
general disillusionment that goes with holding the reins of power for so en qué
cambia
análisis then,
cuando
permite
evitar
parte o todo el
long. One
might el
conclude,
thatlatheregulación
coalition islesimply
ready
to expire.
cargooffijo
a quienes
a lacombination
telefonía IP of
sobre
banda
ancha.
Any
these
forces,emigran
or some
them,
could
indeed
supondremos
quedoel not
precio
de equilibrio
por minuto
undermine theSegundo,
Concertación,
but we
regard
these factors
as de las
llamadas
IP
es
menor
que
el
precio
por
minuto
de
las
llamadas
efectuadas
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
v
lo contrario,
es last
evidente
que nadie se
porplace,
la redthe
local,
es decir
pip< phas
In the first
Chilean
economy
come
through the
five years
t . De
cambiaría
telefonía
sobre
ancha. Cone neighbors, and
in far better
shapea la
than
that ofIPany
of banda
its Southern
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
Análisis
análisis consiste
el bienestar
Concertación may
well. Nuestro
be in a position
in 2005 en
to comparar
claim credit
for good antes y
después
de
la
introducción
de
la
telefonía
IP
sobre
banda
ancha.
economic stewardship. Next, many of the issues surrounding the
non-Antes de
que
esto
ocurra
el
equilibrio
de
mercado
es
descrito
por
el
vector
de precios
democratic legacy of the Pinochet era —including the renowned
y cantidades
(ptf, ptv, vt, S; pb, Sb; 0,0,0,0),
donde los primeros cuatro componentes describen al mercado de la telefonía tradicional (cargo fijo, precio del minuto, minutos hablados por cada
usuario y número de líneas activas); los siguientes dos al mercado de la
banda ancha (precio y número de conexiones); y los últimos cuatro al mercado de la telefonía IP sobre banda ancha. Después de la introducción de la
telefonía IP sobre banda ancha, el equilibrio es descrito por el vector
^
^
^
(ptf, p^ tv, v^ t, (S – Sb); pb, Sb; ptf, pip, vip, Sb),
donde usamos el gorro para denotar que se trata del equilibrio después de
que se introduce la telefonía IP sobre banda ancha. Nótese que los cuatro
últimos componentes, que resumen a la telefonía IP sobre banda ancha,
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
172
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy
hasloslowed
somewhat
thep fcoalition’s
early years in
indican
siguiente:
el primer since
término,
t , indica que los usuarios IP pagan
government
during
the
1990s.
Moreover,
the
coalition
itself
was initially
el mismo cargo fijo que cuando eran suscriptores de la telefonía
fija. Tamgalvanized
around
opposition
to
the
Pinochet
regime
of
the
1970s
and a v .
bién pagan un cargo por minuto pip, generan un tráfico por línea igual
ip
^of that initial motivation
1980s,Por
soúltimo,
as timeel passes,
the
compelling
force
número de líneas IP es igual a Sb.
might naturally
weaken.
addition,pthe<Concertación,
and even
its component
ptv, todo usuario
conectado
a la banda
Ahora
bien,In porque
ip
partiesancha
—most
notably
the
Christian
Democrats—
are
internally
emigrará hacia a la telefonía IP sobre banda ancha, divided
llamará más
over social
such as the legal status of divorce and access to birth
(vip > vissues,
t) y aumentará su bienestar en el equivalente al área A + B en la
control.
Finally,
by
2005los
elections,
will baratos
have held
Figura Nº 5a.the
Ahora
minutosthe
deConcertación
tráfico son más
y, the
como el
presidency
and
a
majority
in
the
Chamber
of
Deputies
(the
legislative
house
9
precio por minuto es menor, cada usuario llama más .
elected by popular
for 16
years.
Bysethe
standardsa telefonía
of multiparty
Quienesvote)
ya tienen
banda
ancha
cambiarán
IP simplecoalitions
anywhere,
much
less
among
Latin
America’s
presidential
mente porque es más barata. Pero la introducción de la telefonía IP también
systems,
the Concertación
is ageriatric,
bearing
the scarsdeofbanda
miscellaneous
aumenta
la disposición
pagar por
una conexión
ancha, en algo
corruption
charges
against
members,
including
the
^v
llamadas, yof
por eso
más que A + B. Ahora la alternativa es pagar pt por las stripping
parliamentary
rights
of the
coalition’s
deputies
in 2002,
the Nº 6.
la demanda
por from
bandafive
ancha
aumenta,
tal como
se muestra
en laand
Figura
general
that goes
with holding
the reins
power
for aumenta
so
Pordisillusionment
eso, en equilibrio,
el número
de conexiones
de of
banda
ancha
^
long. One
might
conclude,
then,
that
the
coalition
is
simply
ready
to
expire.
desde Sb hasta Sb.
^
Any of
or some
combination
them, couldque
indeed
consumidores
se conecEl these
mayorforces,
bienestar
neto de
los Sb – Sb of
undermine
the
Concertación,
but
we
do
not
regard
these
factors
as
tan a la banda ancha es igual al área
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
In the first place, the Chilean economy
has come through the last five years
^
Sb
in far better shape than^ that of any -1of its Southern Cone^ neighbors, and
(A + B) × (S – Sb) + ∫ D b (ξ) dξ – (m + cb) • (Sb – Sb)
Srebounded
employment and growthb figures
in first months of 2003. The
b
Concertación may well be in a position in 2005 to claim credit for good
^
economic stewardship.
Next,
many1 of the issues surrounding the non≡ (A + B) × (S
b – Sb ) – ∆ .
democratic legacy of the Pinochet era —including the renowned
A este aumento se le suma el mayor bienestar que alcanzan los Sb
usuarios que ya estaban conectados a la banda ancha, y que alcanza a
Sb × (A + B).
Sin embargo, no todos los suscriptores de la telefonía tradicional
emigran hacia la telefonía IP sobre banda ancha. Como se puede ver en la
^
Figura Nº 6, existen S – Sb clientes de la telefonía local que no se conectan a
la banda ancha aun cuando sobre ella se pueden otorgar servicios de voz.
^
Por lo tanto, el número de líneas activas caerá S desde hasta Sb – Sb. Para
9
A pesar de que la calidad de la telefonía tradicional está regulada y es superior
a la de la telefonía IP sobre banda ancha, por simplicidad, suponemos que la telefonía IP
sobre banda ancha es un sustituto perfecto de la telefonía tradicional. Este supuesto
sesga el resultado a favor de la introducción de la telefonía IP sobre banda ancha.
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
ALEXANDER GALETOVIC Y RICARDO SANHUEZA
173
with Chile’s unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy
has slowed
somewhatdesince
coalition’s
early years
in tráfiasegurar
el financiamiento
la redthe
de telefonía
tradicional
con menos
government
during
the
1990s.
Moreover,
the
coalition
itself
was
initially
co, el nuevo precio regulado por minuto es
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
^
^
1980s, so as time passes,
Ctlcompelling
(S – Sb) + F force of that initial motivation
Ctv(Vt) +the
^
v
might naturallypweaken.
In addition, the Concertación, and even its component
t = ——————————
^
parties —most notably the Christian
Democrats— are internally divided
Vt
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
^
^
control. con
Finally,
by –the
the Concertación
have
held el
thebienestar
Vt = (S
Sb)2005
x Dv elections,
(p^tv) . El precio
más alto por will
minuto
reduce
^
presidency
and auno
majority
of
Deputies
(the
legislative
house
clientes
de
la
telefonía
fija
que
no
emigran
a la
de cada
de losinSthe
– SChamber
b
elected telefonía
by popular
vote) banda
for 16ancha
years.enBy
the standards
IP sobre
el área
A' + B' enoflamultiparty
Figura Nº 5b. La
coalitions
anywhere,
lessdeamong
Latin America’s
presidential
pérdida
total demuch
bienestar
estos consumidores
es igual
a
systems, the Concertación is geriatric, bearing the scars of miscellaneous
^
corruption charges
members, including the stripping of
× (A' + B')
(Sb – Sb)against
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
general disillusionment
that de
goes
with hacia
holding
the reins
of power
so obliga
La migración
clientes
telefonía
IP sobre
bandafor
ancha
long. One
mightelconclude,
then,
the coalition
is simply
ready to
a subir
precio de
lasthat
llamadas
en la red
tradicional.
Deexpire.
otra forma, la
Any
of these
forces, orcon
some
combination
of them, could indeed
empresa
no cumpliría
la restricción
de autofinanciamiento
(3.2). Podeundermine
the
Concertación,
but
we
do
not
regard
these
factors
as
mos enunciar ahora el principal resultado de este trabajo:
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
In the first place,
the Chilean
through
the last
years
Resultado
4.1. economy
El cambiohas
encome
bienestar
debido
a lafive
introducción
de
in far better
shape than
that banda
of anyancha
of itsesSouthern
la telefonía
IP sobre
igual a Cone neighbors, and
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
^
^
Concertación may
be –in∆1a –position
2005
to claim credit for good
(A + B)
(S – Sb) in
× (A'
+ B').
Sb × well
economic stewardship. Next, many of the issues surrounding the nondemocratic legacy
ofque
theel Pinochet
erael —including
the renowned
Es claro
efecto sobre
bienestar es ambiguo.
Por un lado los
consumidores que emigran hacia la telefonía IP sobre banda ancha aumentan su excedente. Pero el tráfico sobre la red de telefonía local cae, y esto
obliga a aumentar las tarifas y les causa una pérdida neta de bienestar social
a los usuarios que permanecen en la red de telefonía tradicional.
5. Una estimación del cambio de bienestar
En esta sección estimamos el orden de magnitud del cambio de
bienestar que causaría la introducción de la telefonía IP sobre banda ancha.
5.1 Preparando el modelo para los datos
Demandas. Estimaciones recientes sugieren que la elasticidad-precio
de la demanda por tráfico es baja y, para simplificar, la supondremos igual a
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
174
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy
slowed supondremos
somewhat since
coalition’s
earlyy years
in
cero10has
. También
fijo elthe
número
de usuarios
de conexiones
government
during
the
1990s.
Moreover,
the
coalition
itself
was
initially
de banda ancha, pero variaremos a discreción el número de usuarios que
galvanized
around
the Pinochet
regime
11. of the 1970s and
emigran
hacia opposition
la telefonía to
IP sobre
banda ancha
1980s, so as time passes, the compelling force of that initial motivation
might naturally
In addition,
Concertación,
and even
its component
La weaken.
evaluación
social. Althe
suponer
que el tráfico
y los
usuarios permapartiesnecen
—most
notably
the
Christian
Democrats—
are
internally
fijos, estamos reduciendo la pregunta a lo siguiente: ¿endivided
cuánto camover social
suchdeasservir
the legal
status of
divorce
access to
birth
si se
introdubia el issues,
costo total
a S usuarios
que
llamanand
Vt minutos
control.
Finally,
by
the
2005
elections,
the
Concertación
will
have
held
the
ce la telefonía IP sobre banda ancha? Si el costo total aumenta, la
presidency
and a majority
in the
Chambersiofcae,
Deputies
(the legislative
introducción
hace caer
el bienestar;
el bienestar
aumenta. house
elected by popular
vote)
for
16
years.
By
the
standards
of multiparty
de la telefonía
Ahora bien, nótese que el costo total de (S,Vt) antes
coalitions
anywhere,
much
less
among
Latin
America’s
presidential
IP sobre banda ancha es, según nuestro modelo,
systems, the Concertación is geriatric, bearing the scars of miscellaneous
corruption charges
the stripping of
At (S) + [members,
Ctv (Vt) + Ctl including
(S) + F]
Cta (S) +against
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
general
disillusionment
that(3.1)
goesque
with
holding thepor
reins
of power forAlsomismo
(esta
es la expresión
reproducimos
conveniencia).
long. One
might
conclude,
then,
that
the
coalition
is
simply
ready
to expire.el costo
tiempo, si a la telefonía IP sobre banda ancha emigran Lip usuarios,
Any
of
these
forces,
or
some
combination
of
them,
could
indeed
social será
undermine the Concertación, but we do not regard these factors as
necessarily devastating to the^ coalition’s
survival for a number of reasons.
l ^ + F] + [C v (V ) + C l (L )] + A (L )
Cta (S)
+ At (S)
[Ctv (Veconomy
t) + Ct (Lt)has
ip
ip the ilast
p ip
ip ip
In the first
place,
the +
Chilean
come through
five years
in far better shape than that of any of its Southern Cone neighbors, and
^
^
employment
in first months of 2003. The
Lip =growth
S y Vt +figures
Vip = Vrebounded
con Lt +and
t. El beneficio social neto de la introducción de
Concertación
mayIPwell
bebanda
in a position
2005 to claim credit for good
la telefonía
sobre
ancha es,inentonces,
economic stewardship. Next, many of the issues surrounding the non^
^
democratic
Pinochet
the ) +
renowned
[C v (V )legacy
+ C l (S)of
] – [the
C v (V
) + C l (L )era
] – [—including
C v (V ) + C l (L
A (L )]. (5.1)
t
t
t
t
t
t
t
ip
ip
ip
ip
ip
ip
De esta diferencia es evidente el siguiente resultado:
10
El estudio tarifario elaborado por Telefónica CTC S.A. en 2004 suponía que
la elasticidad precio del servicio local medido, que representa casi un 65% del tráfico
iniciado en la red fija, era de –0,0878 en horario normal y –0,2889 en horario reducido.
La elasticidad precio de las llamadas a teléfonos móviles era de –0,4913 y –0,4 en
horario normal y reducido respectivamente. La elasticidad precio de las llamadas de
larga distancia nacional de –0,7627 en horario normal y de –0,5176 en horario reducido. Considerando la participación de cada uno de estos tráficos, la elasticidad precio
promedio era de aproximadamente –0,3115.
11 Al suponer que la demanda por tráfico y por conexiones a banda ancha son
perfectamente inelásticas estamos omitiendo parte de los beneficios de introducir telefonía IP sobre banda ancha. Sin embargo, tampoco estamos considerando que el aumento de precio de la telefonía tradicional reduce el bienestar de quienes permanecen en la
telefonía tradicional. En todo caso, líneas abajo explicamos que tales efectos son de
segundo orden.
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
ALEXANDER GALETOVIC Y RICARDO SANHUEZA
175
with Chile’s unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has Resultado
slowed somewhat
the coalition’s
years in social,
5.1. Desdesince
el punto
de vista deearly
la evaluación
government
during
the
1990s.
Moreover,
the
coalition
itself
was
initially
a
Ct (S) + A (S) es irrelevante.
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
1980s, so as time
passes, the compelling
force
thatbanda
initialancha
motivation
La introducción
de la telefonía
IP of
sobre
no cambia el
might naturally
In addition,
the Tampoco
Concertación,
and even
its component
tamaño weaken.
de la red
de acceso.
debiera
alterar
mucho los costos
parties —most
notably de
thelaChristian
Democrats—
are internally
divided
administrativos
empresa que
la provee —después
de todo,
los clientes
over social
issues,
the legal
status of
divorce andaunque
accesssu
to línea
birth no esté
tienen
que such
seguirassiendo
atendidos
y facturados
control. activa—.
Finally, by
2005 elections, the Concertación will have held the
Porthe
eso:
presidency and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house
elected by popular
vote)5.2for
16 méritos
years. By
the standards
of multiparty
Resultado
. Los
relativos
de la telefonía
IP sobre banda
coalitions
anywhere,
much
less among Latin
America’s
ancha
dependen,
fundamentalmente,
de las
diferenciaspresidential
de costos en consystems,mutación
the Concertación
is geriatric, bearing the scars of miscellaneous
y transmisión.
corruption charges against members, including the stripping of
Por unfrom
lado,five
tal of
como
se aprecia en
la expresión
parliamentary rights
the coalition’s
deputies
in 2002,(5.1),
and la
thecaída de
tráfico
y
líneas
reduce
los
costos
de
la
empresa
de
telefonía
tradicional.
Por
general disillusionment that goes with holding the reins of power for so
el might
otro, ahora
se deben
incurrir
en nuevos
costos para
la telefonía
long. One
conclude,
then, that
the coalition
is simply
readyproveer
to expire.
IP sobre
banda
ancha.or some combination of them, could indeed
Any
of these
forces,
undermine the Concertación, but we do not regard these factors as
Los efectos
desurvival
la telefonía
sobre banda
ancha. La exnecessarily devastating
to distributivos
the coalition’s
for IP
a number
of reasons.
presión
enfoca eleconomy
problemahas
desde
el through
lado de los
así debe ser,
In the first
place,(5.1)
the Chilean
come
the costos.
last fiveYyears
si se shape
trata de
averiguar
social neto
la introducción
in far better
than
that of el
anybeneficio
of its Southern
Conedeneighbors,
and de la
telefonía
sobrefigures
banda ancha.
Pero,inalfirst
mismo
tiempo,
nos interesan
los
employment
and IP
growth
rebounded
months
of 2003.
The
efectos
distributivos.
Por
la
manera
que
se
tarifica
la
telefonía
fija
en
Chile,
Concertación may well be in a position in 2005 to claim credit for good
la introducción
la telefonía
sobre
banda
ancha debiera
las
economic
stewardship. de
Next,
many ofIPthe
issues
surrounding
the aumentar
nontarifaslegacy
de la telefonía
continuar autofinanciando
a la empredemocratic
of the tradicional,
Pinochet para
era —including
the renowned
sa eficiente. Así, también nos interesa conocer, por un lado, en cuánto
aumenta la cuenta de los que se quedan en la red fija; y, por el otro lado,
cuánto ganan quienes se van a la telefonía IP sobre banda ancha.
Acceso. Una parte del efecto distributivo dependerá de cuánto deberán continuar pagando a la empresa de telefonía fija quienes emigren a la
telefonía IP sobre banda ancha. Aquí supondremos que quienes emigran
seguirán pagando todos los costos medios de la red de acceso y de administración de la empresa de telefonía fija, es decir
ptf
Ca (S) + At (S)
= ——————.
S
La lógica de este supuesto es que esos servicios siguen siendo
usados por estos suscriptores. Al mismo tiempo, nos parece coherente con
la forma en que se han regulado las tarifas en Chile.
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
176
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has
somewhat. Una
since
coalition’s
early elyears
El slowed
efecto distributivo
vezthe
hecho
este supuesto,
efectoindistrigovernment
during
the
1990s.
Moreover,
the
coalition
itself
was
initially
butivo se puede computar con un par de cálculos simples. Sea IMet (S,S) el
galvanized
around
to the la
Pinochet
regime
the 1970s
andPor la
ingreso
medioopposition
por línea cuando
compañía
tieneof
S líneas
activas.
1980s,forma
so asentime
passes,
the
compelling
force
of
that
initial
motivation
que se calculan las tarifas, siempre se cumple que
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
partiesS—most
notably the Christian Democrats— are internally divided
• IMet (S,S) = Cta (S) + At (S) + [Ctv (Vt) + Ctl (S) + F] ≡ S • CMet (S,S),
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
control.
Finally,
the 2005 elections, the Concertación will have held the
donde
CMeby
t (S,S) es el costo medio por línea. Vale decir, los ingresos por
presidency
and
a
majority
thecubrir
Chamber
of Deputies
(the legislative
línea son suficientes in
para
el costo
de la empresa
eficiente.house
Este ingreelectedso by
popular
vote)
for
16
years.
By
the
standards
of multiparty
por línea promedio se puede descomponer en
coalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential
^
^
systems,
the Concertación
is geriatric,
bearing the scars of miscellaneous
S • IMe
t (S,S) ≡ Lt • IMet (Lt,S) + Lip • IMet (Lip,S)
corruption charges ^against ^members, including the stripping of
Lt • CMe
• CMet (S,S).
Lip • CMet (L
ip,S) ≡ Sin
parliamentary rights≡from
fivet (L
oft ,S)
the+coalition’s
deputies
2002, and the (5.2)
general disillusionment
that goes with holding the reins of power for so
^
(Lt,S) conclude,
es el ingreso
medio
porcoalition
línea de islossimply
clientes
quetonoexpire.
emigran a la
IMetmight
long. One
then,
that the
ready
telefonía
IP
sobre
banda
ancha,
pero
cuando
aún
no
se
introduce
la telefoAny of these forces, or some combination of them, could indeed
(L
,S)
es
el
ingreso
medio
por
línea
nía
IP
sobre
banda
ancha;
IMe
undermine the Concertación, but tweipdo not regard these factors asde los
clientes
que emigran
a lacoalition’s
telefonía survival
IP sobre for
banda
ancha, of
pero
antes de la
necessarily
devastating
to the
a number
reasons.
IP the
sobre
bandaeconomy
ancha. Yhas
de manera
similarthe
para
losfive
costos
medios
In the telefonía
first place,
Chilean
come through
last
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por
línea.
Una
vez
introducida
la
telefonía
IP
sobre
banda
ancha,
los
in far better shape than that of any of its Southern Cone neighbors, andcostos
e ingresos
employment
andmedios
growthcambian
figures arebounded in first months of 2003. The
Concertación may well
in 2005 to claim credit for good
^ ^ be in a position
^ ^
= CMemany
) the issues surrounding the nonIMet (Lt,Lt) Next,
t (Lt,Ltof
economic stewardship.
democratic legacy of the Pinochet era —including the renowned
que es la igualdad de ingresos y costos que la ley le otorga a la empresa
regulada; y
IMeip (Lip,Lip) = CMeip (Lip,Lip)
que es una forma de escribir la condición de equilibrio del mercado de la
telefonía IP sobre banda ancha. La primera expresión dice que el ingreso
medio generado por los clientes de la telefónica tradicional una vez que sólo
^
quedan Lt líneas activas debe igualarse con el costo medio por línea. Y de
manera similar para la telefonía IP sobre banda ancha. El efecto distributivo
de la telefonía IP sobre banda ancha es, entonces,
^
^
^ ^
Lt • [IMet (Lt,S) – IMet (Lt,Lt)]
(5.3)
y
Lip • [IMeip (Lip,Lip) – IMet (Lip,S)].
(5.4)
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
ALEXANDER GALETOVIC Y RICARDO SANHUEZA
177
with Chile’s unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has Las
slowed
somewhat
coalition’s
years
in
expresiones
(5.3) since
y (5.4)the
permiten
calcularearly
el efecto
distributivo
y
government
during
the
1990s.
Moreover,
the
coalition
itself
was
initially
éstas serán reportadas más abajo.
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
1980s, so as time
the compelling
force
that initial motivation
Una passes,
descomposición
alternativa
. Laofdescomposición
(5.2) se puede
might naturally
weaken.
In
addition,
the
Concertación,
and even its
component
ocupar para separar las fuentes del efecto distributivo.
Nótese
que
parties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
^
^
^ status of divorce and access to birth
over social
such
as the legal
• [IMet (Lt,S) – CMet (Lt,S)] = Lip • [IMet (Lip,S) – CMet (Lip ,S)] ≡ Ζ
– Ltissues,
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
presidency and En
a majority
in the
Chamber
legislativetarifaria
house actual
la práctica
ocurre
que Zof< Deputies
0, porque(the
la estructura
elected está
by popular
vote)
for
16
years.
By
the
standards
of
multiparty
calculada para que parte de los costos que no varían con el tráfico se
coalitions
anywhere,
much
less por
among
Latin
cobren en el cargo
variable
minuto.
LosAmerica’s
clientes quepresidential
emigrarían a IP son
systems,los
thedeConcertación
is
geriatric,
bearing
the
of miscellaneous
tráfico más alto que generan ingresos scars
mayores
que los costos medios
corruption
chargesAsí,
against members, including the stripping of
de servirlos.
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
Z
general disillusionment
that goes ^with holding
the reins of power for so
^
CMethat
,S) –coalition
—
t (Lt,S) =then,
t (Ltthe
long. One mightIMe
conclude,
is simply ready to expire.
^
Lt
Any of these forces, or some combination
of them, could indeed
y
undermine the Concertación, but we do not regard these factors as
necessarily devastating to the coalition’s survival
for a number of reasons.
Z
S) – come
—. through the last five years
IMe
In the first place,
the
Chilean
economy
t (L
ip,S) = CMe
t (Lip, has
in far better shape than that of any of its LSouthern
Cone neighbors, and
ip
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
De esta
usuarioinque
permanece
la telefonía
fija cuanConcertación may
wellforma,
be in cada
a position
2005
to claim en
credit
for good
do
se
introduce
la
telefonía
IP
sobre
banda
ancha
debe
generar
más
economic stewardship. Next, many of the issues surrounding the non- ingresos iguales
democratic
legacya of the Pinochet era —including the renowned
Z
^
^
^ ^
^
IMet (Lt,S) – IMet (Lt, L^ t) = [CMet (Lt, Lt) – CMet (Lt, S)] – —.
^
Lt
El primer término del lado derecho corresponde al aumento de costos
medios debido a la caída del número de usuarios. El segundo término, al
hecho que los usuarios que emigran a la telefonía IP sobre banda ancha ya
no pagan más que el costo medio de darles el servicio de telefonía tradicional.
De manera similar, cada usuario que emigra a la telefonía IP sobre
banda ancha genera menores ingresos iguales a
Z
IMet (Lip, S) – IMeip (Lip, Lip) = [CMet (Lip, S) – CMeip (Lip,Lip)] – —.
Lip
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coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
178
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has
slowed
since theque
coalition’s
in
Vale
decir, somewhat
parte del beneficio
obtiene seearly
debe years
a los menores
government
during
the
1990s.
Moreover,
the
coalition
itself
was
initially
costos medios de la IP. Pero también gana porque ya no contribuye a finangalvanized
around
Pinochet
regime
1970s
andpensaciar los
costosopposition
no sensiblestoalthe
tráfico
de la red
fija, of
tal the
como
lo tiene
1980s,dosolaas
time
passes,
the
compelling
force
of
that
initial
motivation
tarificación de la telefonía fija regulada actualmente vigente en Chile.
might Líneas
naturally
weaken.
In addition, cada
the Concertación,
even its component
abajo
cuantificaremos
una de estas and
expresiones.
parties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
5.2Finally,
Datos by the 2005 elections, the Concertación will have held the
control.
presidency and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house
Tráfico yvote)
acceso
banda
ancha
estimaciones
utilizareelected by popular
fora 16
years.
By. En
thenuestras
standards
of multiparty
mos
el
número
de
líneas
y
tráfico
supuestos
en
el
estudio
tarifario
coalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential de la
última
de tarifas
de Telefónica
CTC.the
Este
estudio
modeló una empresystems,
the fijación
Concertación
is geriatric,
bearing
scars
of miscellaneous
sa eficiente
para against
atender a members,
2.982.555 líneas,
por lasthe
questripping
transitan 2.062,17
corruption
charges
including
of
millones rights
de minutos
mes,
o 691
minutos por
línea in
(véase
la and
partethe
inferior
parliamentary
from al
five
of the
coalition’s
deputies
2002,
del
Cuadro
Nº
1).
Es
importante
notar
que
este
tráfico
incluye
a
todo el
general disillusionment that goes with holding the reins of power for so
tráfico
local
de voz then,
e Internet
conmutado;
todas ready
las salidas
de tráfico,
long. One
might
conclude,
that the
coalition isasimply
to expire.
hacia
larga distancia,
teléfonos móviles,
servicios
Any carriers
of thesedeforces,
or some combination
of them,
couldcomplementaindeed
rios; y the
a todas
las entradas but
de tráfico
provienen
otrasfactors
redes. as
undermine
Concertación,
we doquenot
regard de
these
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
In the CUADRO
first place,
economy
has come through the last five years
Nº 1: the Chilean
COMPOSICIÓN
DE TRÁFICO
SUBTEL
in far better shape than
thatY ESTUDIO
of any TARIFARIO
of its Southern Cone neighbors, and
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
(2)
Concertación may well be in a position in (1)
2005 to claim credit
for good
Subtel (2004b)
Estudio tarifario
economic stewardship. Next, many of the issues surrounding the nondemocratic
Tráfico legacy of the Pinochet era —including the renowned
(en millones de minutos)
Fijo a fijo
Fijo a móvil
Móvil a fijo
Servicios complementarios
LDI (entrada)
LDI (salida)
LD nacional
Internet
982,05
122,03
126,83
50,87
45,82
20,14
155,01
539,34
48,09%
5,98%
6,21%
2,49%
2,24%
0,99%
7,59%
26,41%
991,71
123,23
128,08
51,37
46,27
20,34
156,53
544,64
48,09%
5,98%
6,21%
2,49%
2,24%
0,99%
7,59%
26,41%
Total minutos
2042,09
100%
2062,17
100%
Líneas
Tráfico por línea
(en minutos)
3.260.444
626
2.982.555
691
Nota: Para descomponer el tráfico total supuesto en el estudio tarifario, se
utilizaron las prorratas que se desprenden de la información reportada por Subtel y
expuestas en la columna 1.
Fuente: Columna 1, Subtel (2004b). La fuente del tráfico total y del número de
líneas supuestas en el estudio tarifario es Telefónica CTC.
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
ALEXANDER GALETOVIC Y RICARDO SANHUEZA
179
with Chile’s unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has También
slowed somewhat
coalition’s
early years
in companotamos quesince
partethe
de los
costos e ingresos
de una
government
during
the
1990s.
Moreover,
the
coalition
itself
was
initially
ñía de telefonía fija proviene de las entradas de tráfico. Estos cargos de
galvanized
around
opposition
to the
of the
andfija, sino
acceso
no son
pagados por
los Pinochet
clientes deregime
la empresa
de 1970s
telefonía
1980s, so
as
time
passes,
the
compelling
force
of
that
initial
motivation
por los que ingresan llamada a la red. Sin embargo, por definición, todo
might naturally
weaken.
In se
addition,
theasignar
Concertación,
and even
tráfico de
entrada
le puede
a una línea.
De its
ahícomponent
que trabajaremos
parties —most
notably
the
Christian
Democrats—
are
internally
divided
con tráfico total por línea de la telefónica tradicional. En algún
sentido, cada
over social
such
as the como
legal status
of divorce
and access to birth
líneaissues,
se puede
entender
un paquete
de tráfico.
control. Finally,Los
by números
the 2005 elections,
Concertación
will havea held
del estudiothetarifario
corresponden
una the
proyección
presidency
and
a
majority
in
the
Chamber
of
Deputies
(the
legislative
housecontraspromedio de líneas y tráficos durante cinco años. Es útil, por tanto,
elected tarlos
by popular
vote)
16 years.
By the
standards
of multiparty
con datos
másforrecientes
de líneas
y tráfico
efectivo
de todo el mercacoalitions
anywhere,
much
less
among
Latin
America’s
presidential
do nacional. De acuerdo con Subtel (2004b), a junio de 2004 existían
systems,3.260.444
the Concertación
is geriatric,
bearing the
miscellaneous
líneas telefónicas
tradicionales
en scars
el país,ofmientras
que el número
corruption
charges
against
members,
including
the
stripping of
de conexiones de banda ancha alcanzaba a 424.016 (equivalentes
al 13% de
parliamentary
rightsElfrom
fivetotal
of the
coalition’s
deputies
2002,
andfue
the2.042,09
las líneas).
tráfico
generado
y atraído
por in
líneas
fijas
general millones
disillusionment
that durante
goes with
holding
theelreins
of power
for so en el
de minutos
junio
de 2004,
desglose
lo presentamos
long. One
might
conclude,
then,
that
the
coalition
is
simply
ready
to
expire.
Cuadro Nº 1. Así, el tráfico promedio por línea alcanzó a 626 minutos menAny
of these forces, or some combination of them, could indeed
suales.
undermine the Concertación, but we do not regard these factors as
necessarily devastating
todesde
the coalition’s
survival for
a number
reasons.IP sobre
Migración
telefonía tradicional
hacia
IP. Si laoftelefonía
In the first
place,
the
Chilean
economy
has
come
through
the
last
five
years
banda ancha fuese un sustituto perfecto de la fija y los costos
de cambio
in far better
shape
than
that
of
any
of
its
Southern
Cone
neighbors,
fueran insignificantes, todos los usuarios conectados a la banda and
ancha emiemployment
andaun
growth
rebounded
first ancha
monthsfuera
of 2003.
The
grarían,
si la figures
telefonía
IP sobre inbanda
apenas
algo más
Concertación
may
well
be
in
a
position
in
2005
to
claim
credit
for
good
barata. En la práctica, sin embargo, hay costos de cambio, y es incierto
economic
stewardship.
manyhacia
of the
issues surrounding
theancha.
non- Por eso
cuántos
usuarios Next,
emigrarán
la telefonía
IP sobre banda
democratic
legacy
of
the
Pinochet
era
—including
the
renowned
estimamos tres escenarios en que el tráfico total (de entrada y salida) cae
5%, 15% y 25%.
Por supuesto, por algunas líneas pasa mucho más tráfico que por
otras. Para elegir las líneas que emigran hacia la telefonía IP sobre banda
ancha supondremos, en cada caso, lo siguiente:
Supuesto 1. Sólo emigran a la telefonía IP sobre banda ancha usuarios
con tráfico local de salida menor que 3.000 minutos al mes.
Esto lo suponemos porque prácticamente todos los clientes con más
de 3.000 minutos de tráfico local de salida son comerciales y a esos niveles
de tráfico se justifica contratar directamente con una telefónica. Puesto de
otra forma, un cliente con ese tráfico no compraría una conexión ADSL para
trasladarse a la telefonía IP sobre banda ancha, sino que negociaría directamente.
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
180
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy
has slowed
since
coalition’s
early
years
in que
Supuesto
2. Entresomewhat
los usuarios
conthe
tráfico
local de
salida
menor
government
during
the
1990s.
Moreover,
the
coalition
itself
was
initially
3.000 minutos al mes emigran a la voz sobre banda ancha quienes llaman
galvanized
más. around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
1980s, so as time passes, the compelling force of that initial motivation
might naturally
In addition,
the Concertación,
andcae
even
its también
component
Es weaken.
decir, cuando
suponemos
que el tráfico
5%,
suponepartiesmos
—most
notably
the
Christian
Democrats—
are
internally
divided
que emigran a la telefonía IP sobre banda ancha aquellos clientes de
over social
issues,entre
suchaquellos
as the con
legaltráfico
statuslocal
of divorce
and
access
birthminumás tráfico
de salida
menor
queto3.000
control.
thecomo
2005se
elections,
theelConcertación
have 2,
held
. Tal
aprecia en
Cuadro Nº 2, will
columna
filathe
Clientes
tosFinally,
al mes12by
presidency
and a majority
in the
Chamber
of Deputies
legislative
que emigran,
éstos son
33.718
usuarios.
Cuando(the
emigra
el 15%house
del tráfico,
electedsuponemos
by popular
for 16 years.
ByNº
the2, standards
of fila
multiparty
quevote)
son 149.683
(Cuadro
columna 3,
Clientes que
coalitions
anywhere,
much less among Latin America’s presidential
emigran).
Y así sucesivamente.
systems, the Antes
Concertación
geriatric,
bearing
theque
scars
of el
miscellaneous
de seguiris es
conveniente
notar
tanto
Supuesto 1 como
corruption
charges
against
members,
including
the esstripping
of a un
el Supuesto
2 pueden
parecer
exagerados.
Primero,
posible que
parliamentary
rights
from
five
of
the
coalition’s
deputies
in
2002,
and
the
comercio o industria le convenga contratar directamente con una telefónica
general
disillusionment
that goes
withdeholding
reins of
power for
so
antes
de alcanzar 3.000
minutos
tráfico the
de salida.
Segundo,
es perfectalong. One
might
conclude,
then, that
coalition
simply
ready
to expire.
mente
posible
que usuarios
conthetráfico
másisbajo
tengan
banda
ancha13. Sin
Any of these
or some combination
of them,
could indeed
embargo,
ambosforces,
son convenientes
porque sesgan
los resultados
en favor
undermine
the
Concertación,
but
we
do
not
regard
these
factors
as con
de la voz sobre banda ancha. En efecto, al suponer que emigran clientes
necessarily
to the
coalition’s el
survival
fordea number
reasons. para
tráficodevastating
alto estamos
minimizando
número
usuariosofnecesarios
In the sumar
first place,
the Chilean
economy
comeDe
through
the last
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determinado
porcentaje
de has
tráfico.
esta forma,
la five
pérdida
de ecoin far nomías
better shape
thandethat
of any tradicional
of its Southern
Cone neighbors,
de escala
la telefonía
es la menor
posible. and
employment Sea
and como
growth
figures
rebounded
first ymonths
fuere,
la relación
entre in
tráfico
clientesofse2003.
obtuvoThe
de la así
Concertación
be in a de
position
in de
2005
to claim
credit
good
llamada may
curvawell
de duración
llamadas
clientes
de CTC
de for
mayo
de 2004.
economic
stewardship.
Next, many ofuna
theCurva
issuesdesurrounding
non- en
Con estos
datos confeccionamos
Lorenz, que the
mostramos
democratic
legacy
of thepunto
Pinochet
era —including
the el
renowned
la Figura
Nº 7. Cada
de la Curva
de Lorenz indica
porcentaje del
tráfico que acumula el respectivo porcentaje de líneas, ordenadas desde
aquellas que llaman menos hasta aquellas que llaman más. En un extremo
están aquellas líneas que no registran tráfico, 575.987 ó 19,3% del total14. Al
12 El lector atento notará en la columna 2 del Cuadro Nº 2 que el tráfico de los
clientes que migran es, en promedio, 3.062 minutos al mes. Este número supera los
3.000 minutos del supuesto 1 porque, además del tráfico local de salida, incluye todos
los restantes minutos generados por una línea por tráfico de salida distinto del local y de
entrada.
13 Un árbitro anónimo sugiere un ejemplo: un matrimonio de profesionales sin
hijos tal que ambos trabajan. Hablan poco, pero con seguridad contratan banda ancha.
14 Estas líneas incluyen a las desconectadas por no pago, pero también a las de
grandes clientes comerciales (v.gr. un banco) asociadas a un así llamado número pagador. Un número pagador de un gran cliente es aquel al cual se le facturan todas las
llamadas hechas por los teléfonos directos del cliente. Como contrapartida de los números pagadores están los demás números asociados a éste, que, consecuentemente, registran un tráfico mensual igual a cero; lo que explica en parte las 424.520 líneas sin
tráfico.
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
ALEXANDER GALETOVIC Y RICARDO SANHUEZA
181
with Chile’s unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy
has slowed
somewhat BÁSICAS
since the
coalition’s
early years in
CUADRO
Nº 2:
ESTADÍSTICAS
DE LÍNEAS
Y TRÁFICO
government during the 1990s. Moreover, the coalition itself was initially
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
Clientes / tráfico →
(1)
(2)
(3)
(4)
1980s, so as time passes, the compelling
force99/95
of that initial
motivation 93/75
100/100
97/85
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
parties —most
notably the Christian Democrats— are internally divided
Número de líneas1
2
over social
issues,
such as the
legal status of2.949.137
divorce and 2.833.172
access to birth
Clientes
que permanecen
2.661.831
3
2.933.307 will
2.817.343
2.646.002
Bajo
tráfico
control. Finally, by the 2005 elections,
the
Concertación
have
held
the
Alto tráfico4
15.830
15.830
15.830
presidency
and que
a majority
33.718 (the legislative
149.683 house321.024
Clientes
migran5 in the Chamber of Deputies
6
elected Todos
by popular
vote)
for 16
years. By 2.982.855
the standards2.982.855
of multiparty
los clientes
2.982.855
2.982.855
coalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential
Tráfico mensual
systems,(millones
the Concertación
de minutos)7 is geriatric, bearing the scars of miscellaneous
Clientes
que permanecen
1.958,94 the 1.751,04
corruption
charges
against members, including
stripping of1.546,70
Bajo five
tráficoof the coalition’s
1.691,89
parliamentary rights from
deputies in1.484,00
2002, and the1.279,66
Alto tráfico
267,05
267,05
267,05
general Clientes
disillusionment
the reins of 311,13
power for so 515,47
que migranthat goes with holding103,23
Todos
los conclude,
clientes
2.062,17
2.062,17
2.062,17
long. One
might
then, that
the coalition
is simply ready
to expire. 2.062,17
Any of these forces, or some combination of them, could indeed
Tráfico promedio
undermine
the Concertación, but we do not regard these factors as
(minutos)
Clientes
que permanecen
necessarily devastating
to the coalition’s survival664
for a number618
of reasons. 581
Bajo tráfico
577
527
484
In the first place, the Chilean
economy has come16.870
through the 16.870
last five years 16.870
Alto tráfico
in far better
shape
than that of any of its Southern
and 1.606
Clientes
que migran
3.062 8 Cone neighbors,
2.079
Todos and
los clientes
691
691 months of
6912003. The 691
employment
growth figures rebounded
in first
Concertación may well be in a position in 2005 to claim credit for good
economic stewardship.
Next,
many
of líneas
the issues
surrounding
the nonNotas: (1) El
número
total de
(2,98 millones)
es el supuesto
en el estudio
tarifario
de Telefónica
en 2004. (2)
clientes que permanecen
son aquellos que
democratic
legacy
of theCTC,
Pinochet
eraLos—including
the renowned
no se cambian a voz sobre banda ancha. (3) Los clientes de bajo tráfico son todas
aquellas líneas que en cada caso llaman menos. Éstas incluyen a 575.987 líneas que no
generan tráfico. (4) Los clientes de alto tráfico son aquellos que originan más de 3.000
minutos de llamadas locales mensuales. (5) En cada caso se supuso que migran hacia la
telefonía IP sobre banda ancha aquellos usuarios que llaman más, pero que no son de
alto tráfico. Por lo tanto, entre los clientes que migran sólo hay líneas con a lo más
3.000 minutos mensuales de tráfico local de salida. Los clientes de alto tráfico son
comerciales y no contratarán una conexión de banda ancha para llamar por teléfono. (6)
La distribución del tráfico se obtuvo de las estadísticas de llamados de 2,20 millones de
líneas en mayo de 2004. El número de líneas en cada categoría se escaló para que sumaran
los 2,98 millones supuestos en el estudio tarifario. (7) El tráfico incluye llamadas locales
intrared, llamadas locales a otras redes, llamadas de larga distancia nacional (entrada y
salida) y llamadas entre líneas fijas y teléfonos móviles (entrada y salida) y tráfico de
Internet conmutado. En todos los casos se supone que el tráfico de Internet conmutado
permanece en la red tradicional y no migra hacia la red IP. (8) El número de minutos
supera los 3.000 porque se incluye no sólo el tráfico de salida sino también el tráfico de
entrada generado por cada número.
Fuente de los datos: Telefónica CTC. Cálculos de los autores.
60%
50%
% acumulado de líneas
40%
30%
0%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
10%
20%
CURVA DE LORENZ DEL TRÁFICO
FIGURA Nº 7:
% acumulado de tráfico
www.cepchile.cl
70%
80%
90%
100%
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
182
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
government during the 1990s. Moreover, the coalition itself was initially
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
1980s, so as time passes, the compelling force of that initial motivation
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
parties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
presidency and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
coalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential
systems, the Concertación is geriatric, bearing the scars of miscellaneous
corruption charges against members, including the stripping of
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
general disillusionment that goes with holding the reins of power for so
long. One might conclude, then, that the coalition is simply ready to expire.
Any of these forces, or some combination of them, could indeed
undermine the Concertación, but we do not regard these factors as
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
In the first place, the Chilean economy has come through the last five years
in far better shape than that of any of its Southern Cone neighbors, and
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
Concertación may well be in a position in 2005 to claim credit for good
economic stewardship. Next, many of the issues surrounding the nondemocratic legacy of the Pinochet era —including the renowned
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
ALEXANDER GALETOVIC Y RICARDO SANHUEZA
183
with Chile’s unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy
slowed
somewhat
early
years
in (señaotrohas
extremo
están
las 15.830since
líneasthe
quecoalition’s
llaman más de
3.000
minutos
government
during
the
1990s.
Moreover,
the
coalition
itself
was
initially
lados como clientes de alto tráfico en el Cuadro Nº 2), apenas el 0,78% de
galvanized
aroundpero
opposition
to the
Pinochet
regime(esto
of the
1970s en
andla Figura
las líneas
que originan
el 17,6%
del tráfico
se aprecia
1980s, so
as
time
passes,
the
compelling
force
of
that
initial
motivation
Nº 7 con el salto de la Curva de Lorenz al llegar a 100%). Entre esas dos
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
están los potenciales emigrantes hacia la telefonía IP sobre banda ancha.
parties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
Las columnas 2 a 5 del Cuadro Nº 2 muestran las estadísticas básicas
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
de quienes emigran y permanecen en cada uno de los cuatro escenarios
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
considerados. En cada caso se muestra el número de líneas que emigra.
presidency and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house
Es importante notar que el número de líneas que originó la curva de
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
duración (2.197.905) es menor que el usado en el estudio tarifario
coalitions anywhere,
much less among Latin America’s presidential
(2.982.855)15. Para llegar de uno a otro, se escaló proporcionalmente cada
systems, the Concertación is geriatric, bearing the scars of miscellaneous
categoría de clientes con el factor
corruption charges against members, including the stripping of
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
general disillusionment2.982.855
that goeslíneas
with holding the reins of power for so
1,367 ≈ —————— .
long. One might conclude,
then,
that
the coalition is simply ready to expire.
2.197.905 líneas
Any of these forces, or some combination of them, could indeed
undermine the Concertación, but we do not regard these factors as
De manera similar, la curva de duración reporta sólo el tráfico de
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
salida local (intrared) Sin embargo, como ya se dijo, una buena parte del
In the first place, the Chilean economy has come through the last five years
tráfico que circula por la red es hacia otras redes o de larga distancia; o bien
in far better shape than that of any of its Southern Cone neighbors, and
entra desde otras redes o de llamadas de larga distancia. Por eso, necesitaemployment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
mos sumarle a cada usuario el tráfico adicional que su línea genera o atrae.
Concertación may well be in a position in 2005 to claim credit for good
Para hacerlo, multiplicamos los tráficos de cada categoría por el factor
economic stewardship. Next, many of the issues surrounding the nondemocratic legacy of the Pinochet era —including the renowned
509 minutos
1,495 ≈ —————— ,
(5.5)
340 minutos
la razón entre tráfico medio total por línea y el tráfico medio de salida local
por línea. El resultado son los montos ajustados que se reportan en el
Cuadro Nº 2.
Nótese que en el Cuadro Nº 1 se reporta un tráfico medio total por
línea de 691 minutos, mientras que para calcular el factor (5.5) se utilizaron
sólo 509 minutos. La diferencia se debe a que supondremos que el tráfico de
Internet conmutado, que representa el 26,21% del tráfico total, nunca emigra
a telefonía IP sobre banda ancha. Por lo mismo, es importante notar que
15
Esto ocurre en buena parte porque el estudio tarifario cubre cinco años (entre
2004 y 2009) y supone que el tráfico crece.
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
184
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy
has emigre,
slowedpor
somewhat
since
thetráfico
coalition’s
early
years
in
para que
ejemplo, el
5% del
total a la
red IP,
es necesario
government
during
the
1990s.
Moreover,
the
coalition
itself
was
initially
extraerle el
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
1980s, so as time
5%passes, the compelling force of that initial motivation
————
might naturally
weaken.≈In6,78%
addition, the Concertación, and even its component
1 –notably
0,2621 the Christian Democrats— are internally divided
parties —most
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
delFinally,
tráfico distinto
al deelections,
Internet conmutado.
control.
by the 2005
the Concertación will have held the
presidency and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house
Costos evote)
ingresos
telefonía
. Los of
costos
de la telefoelected by popular
for de
16layears.
Bytradicional
the standards
multiparty
nía
tradicional
que
usamos
en
este
estudio
provienen
del
modelo
desarrollacoalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential
do por
CTC,
y que la Subtel
usóthe
(luego
por la comisión
systems,
the Telefónica
Concertación
is geriatric,
bearing
scarsdeofpasar
miscellaneous
de
peritos)
para
fijar
las
tarifas
finales
de
Telefónica
CTC.
Como
se dijo,
corruption charges against members, including the stripping
of este
modelo
es
el
de
una
empresa
eficiente
diseñada
para
atender
la
demanda
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
señalada
más arribathat
cuyo
costo
de capital
es 9,74%.
general
disillusionment
goes
with
holdinganual
the reins
of power for so
El modelo
es detallado.
Porcoalition
un lado,ispermite
costos debilong. One might
conclude,
then, that the
simplyseparar
ready tolos
expire.
dos
a
la
red
de
acceso,
al
resto
de
la
red
(conmutación
y
transmisión)
Any of these forces, or some combination of them, could indeed y a la
administración
de la empresa.
Pordo
otro
separa
los factors
costos que
undermine the Concertación,
but we
notlado,
regard
these
as son
sensibles
al
tráfico
de
los
que
no
lo
son.
Telefónica
CTC
nos
entregó
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons. los
cada uno
de losthrough
casos bajo
análisis
planillas
In the resultados
first place,del
themodelo
Chileanpara
economy
has come
the last
five en
years
desagregadas,
que
luego
nosotros
sumamos
para
obtener
los
resultados
in far better shape than that of any of its Southern Cone neighbors, and
que reportamos.
employment
and growth figures rebounded in first months of 2003. The
La
parte
superior
Cuadroin
Nº2005
3 (Telefonía
costos meConcertación may
well
be in del
a position
to claimtradicional;
credit for good
dios) stewardship.
muestra el costo
líneaof
cuando
el tráfico
se cursa por
economic
Next,pormany
the issues
surrounding
the una
non-red de
telefonía
tradicional.
La
columna
1
(100/100)
reporta
los
promedios
para todemocratic legacy of the Pinochet era —including the renowned
das las líneas cuando no hay telefonía IP sobre banda ancha y todo el
tráfico se cursa por la red de telefonía fija. En ese caso el costo medio de la
red de acceso es $3.065 por línea; el de los componentes que no varían con
el tráfico de la conmutación y transmisión es $2.759 por línea; y el costo
medio administrativo es $4.087 por línea. Por último, los costos que varían
con el tráfico se estiman en $3,14 por minuto.
Las columnas siguientes (2 a 5) reportan los costos medios por línea
cuando parte de los usuarios emigra a la telefonía IP sobre banda ancha y,
por tanto, caen el tráfico y el número de líneas activas. Nótese que ni los
costos de acceso ni los administrativos varían. Esto obedece a que los
usuarios de la telefonía IP sobre banda ancha siguen usando la red de
acceso y siendo suscriptores de la empresa de telefonía tradicional. Por el
contrario, los costos por línea de la conmutación/transmisión y el costo por
minuto del tráfico aumentan y crecen a medida que disminuye el tráfico y el
número de líneas activas. Esto refleja la pérdida de economías de escala.
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
ALEXANDER GALETOVIC Y RICARDO SANHUEZA
185
with Chile’s unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy
has slowed
somewhat
since the coalition’s early years in
CUADRO
Nº 3:
COSTOS
E INGRESOS
government during the 1990s. Moreover, the coalition itself was initially
galvanized
around opposition to (1)
the Pinochet regime
of the(3)1970s and (4)
Clientes / tráfico →
(2)
1980s, so as time passes, the compelling
force99/95
of that initial
motivation 93/75
100/100
97/85
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
parties —most
the Christian Democrats— are internally divided
Telefoníanotably
tradicional
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
Costos medios
control. Acceso
Finally, by the 2005 elections,
will 3.065
have held the 3.065
3.065 the Concertación
3.065
Conmutación/transmisión
2.759
2.793 (the legislative
2.838 house 2.973
presidency
and a majority in the Chamber
of Deputies
4.087
4.087
4.087
elected Administrativos
by popular vote) for 164.087
years. By the
standards of
multiparty 10.125
Total
9.911
9.945
9.990
coalitions
anywhere,
much less3,14
among Latin3,23
America’s 3,39
presidential 3,62
Costo
medio por minuto
systems, the Concertación is geriatric, bearing the scars of miscellaneous
Ingresos medios
corruption
against members,
including
the stripping
of 6.970
Cargo charges
fijo
6.886
6.891
6.888
parliamentary
rights por
from
five of 7,51
the coalition’s7,83
deputies in 2002,
Cargo variable
minuto
8,41 and the 9,05
general disillusionment that goes with holding the reins of power for so
Telefonía IP
long. One might conclude, then, that the coalition is simply ready to expire.
Costos
Any
ofmedios
these forces, or some combination of them, could indeed
Acceso red tradicional
3.065
3.065
3.065
undermine
the
Concertación,
but we do not4.087
regard these
factors as 4.087
Administrativos
red tradicional
4.087
necessarily
devastating
to the coalition’s survival
for a number
of reasons. 3.835
IP insensible
al tráfico
3.835
3.835
Total
In the first
place, the Chilean economy has come10.987
through the 10.987
last five years 10.987
Costo medio por minuto
1,96
1,83
1,70
in far better shape than that of any of its Southern Cone neighbors, and
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
Fuente
de los
CTC.
Cálculos
de loscredit
autores.
Concertación may
well
be datos:
in a Telefónica
position in
2005
to claim
for good
economic stewardship. Next, many of the issues surrounding the nondemocratic legacy of the Pinochet era —including the renowned
Ahora bien, la estructura tarifaria vigente no replica la estructura de
los costos medios porque una parte de los costos que no varían con el
tráfico se cobran mediante el cargo variable por minuto. Esto se puede
apreciar en la parte media del Cuadro Nº 3 (Telefonía tradicional; ingresos
medios). La columna 1 muestra que el cargo fijo por línea es $6.886 (contra
$9.911 de costos medios totales que no varían con el tráfico). La contrapartida es que el cargo promedio por minuto es más alto: $7,51 contra $3,14. Las
siguientes columnas (2 a 5) muestran cómo variaría el cargo fijo y el cargo
por minuto a medida que más usuarios emigran a la telefonía IP sobre banda
ancha.
El costo de la telefonía IP sobre banda ancha. Los costos de la telefo-
nía IP sobre banda ancha también se pueden separar entre aquellos sensibles al tráfico y aquellos que no lo son. Para describir estos costos, conviene mirar la Figura Nº 8. Primero, se aprecia que una empresa de telefonía IP
sobre banda ancha debe invertir en una plataforma (compuesta por un ga-
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
186
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy
slowed
somewhat
sincey un
theapplication
coalition’sserver
early(AS)).
yearsSegundo,
in
tewayhas
(MGW)
un soft
switch (SS)
government
during
the
1990s.
Moreover,
the
coalition
itself
was
initially
al otro extremo, en el hogar de cada usuario es necesario instalar un adaptagalvanized
around opposition
to thela Pinochet
the gastar
1970s enand
dor telefónico
(AT). Tercero,
telefónicaregime
IP tieneofque
enlaces
1980s,que,
so por
as time
passes,
the
compelling
force
of
that
initial
motivation
un lado, comuniquen al proveedor de Internet (ISP) del usuario con
might su
naturally
weaken.
In el
addition,
thecomuniquen
Concertación,a and
even its component
plataforma;
y por
otro, que
la plataforma
con el resto de
partieslas—most
notably
the
Christian
Democrats—
are
divided
redes en sus respectivos PTR. Por último, unainternally
empresa IP
incurre en
over social
such as the legal
status gastos
of divorce
and access gastos
to birthde cocostosissues,
de administración:
overhead,
de marketing,
control.
Finally,
by thede
2005
elections,
branza,
atención
clientes,
etc. the Concertación will have held the
presidency and
a
majority
in
the
Chamber
Deputies
(theaquellos
legislative
Los costos también se puedenofdividir
entre
quehouse
varían con
electedel by
popular
vote)
for
16
years.
By
the
standards
of
multiparty
tráfico y aquellos que no varían con el tráfico. Los costos que varían con
coalitions
anywhere,
less among
Latin America’s
presidential
el tráfico
son tres, much
y se muestran
en el Cuadro
Nº 4(a):
systems, the Concertación is geriatric, bearing the scars of miscellaneous
corruption
charges
against
members,
including
stripping
of
•
Todo
tráfico
de salida
debe ser
conducidothe
desde
el ISP hacia
la
parliamentaryplataforma
rights from
five
of
the
coalition’s
deputies
in
2002,
and
the
y de manera similar con el de entrada. Telefónica CTC
general disillusionment
goes
holding the
reinspor
of minuto.
power for so
estima que elthat
costo
de with
esta conexión
es $0,63
long. One
conclude,
that otras
the coalition
simply ready
to expire.
• might
El tráfico
que then,
va hacia
redes y is
servicios
debe ser
transformado
Any of
forces,desde
or some
combination
of them,
could indeed
en these
el gateway
el protocolo
IP hacia
el protocolo
de telefonía
undermine the
Concertación,
but
we
do
not
regard
these
factors
tradicional (TDM); y la operación inversa se debe hacer conas
el tráfinecessarily devastating
to thea coalition’s
survival forCTC
a number
reasons.
co que ingresa
la red IP. Telefónica
estimaofque
el costo de
In the first place,
the Chilean
economy has come
through
the last five years
esta función
de transformación
es $1,10
por minuto.
in far •better El
shape
thanque
thatvaofhacia
any of
its redes
Southern
Cone neighbors,
and ellas
tráfico
otras
y servicios
o llega desde
employment debe
and growth
figures
rebounded
in
first
months
of
2003.
The
ser conducido desde y hacia el gateway mediante los así llamaConcertacióndos
may
well be
a positionCTC
in 2005
to que
claim
foresta
good
enlaces
E1.inTelefónica
estima
el credit
costo de
función
economic stewardship.
es $0,29 porNext,
minuto.many of the issues surrounding the nondemocratic legacy of the Pinochet era —including the renowned
FIGURA Nº 8:
COMPONENTES DE LA RED DE TELEFONÍA IP
PTR 1
Operador
SPTVBA
ADSL
ADSL
DSLAM
DSLAM
MGW
MGW
SS
SS
Operador Local
Operador
LD
AT
AT
Proveedor de
Acceso BA
AS
AS
Operador Local
ISP
INTERNET
PTR 2
DSLAM
DSLAM
ADSL
ADSL
AT
AT
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
ALEXANDER GALETOVIC Y RICARDO SANHUEZA
187
with Chile’s unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy
has slowed
somewhat
since theIP SOBRE
coalition’s
early years in
CUADRO
Nº 4:
COSTOS
DE LA TELEFONÍA
BANDA ANCHA
government during the 1990s. Moreover, the coalition itself was initially
galvanized around opposition to the Pinochet
(a) regime of the 1970s and
1980s, so as time passes, the Costos
compelling
force
of that
initial motivation
medios por
minuto
de tráfico
(en $/min) and even its component
might naturally weaken. In addition, the Concertación,
parties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
Enlaces
con ISP
over social
issues,
such as the legal status of0,63
divorce and access to birth
Transformación
en 2005
Gateway
1,10
control. Finally, by the
elections, the Concertación
will have held the
Enlaces a PTRs
0,29
presidency and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
(b)
coalitions anywhere, much less among Latin
America’s presidential
Costos medios mensuales invariantes con el tráfico
systems, the Concertación is geriatric, bearing the scars of miscellaneous
corruption charges against members, including the stripping of
Costo por línea
$
%
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
1
1.809
4 7 for so
informática
general Inversión
disillusionment
that goes with holding
the reins of power
Inversión administración2
60
long. One
might conclude, then, that the coalition is
simply ready to20 expire.
Materiales y útiles
9
3 combination
Any
of these forces,
some
Comercialización
y servicioorcliente
522 of them, could
1 3 indeed
4
Cobranza,
y facturación
519regard these 1factors
4
undermine
the recaudación
Concertación,
but
we
do
not
as
Gastos generales5
365
10
necessarily
devastating
551 for a number of
1 4 reasons.
Atención
a clientes6to the coalition’s survival
In the first place, the Chilean economy has come through the last five years
Total
3.835
100
in far better shape than that of any of its Southern Cone neighbors, and
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
Notas.
(1) be
Inversión
informática:
incluye
software,
instalación e
Concertación may
well
in a position
in 2005
to hardware,
claim credit
for good
implantación. (2) Inversión administración: incluye inversión inmobiliaria y equipaeconomic stewardship. Next, many of the issues surrounding the nonmiento de oficinas. (3) Comercialización y servicio cliente: incluye publicidad, markedemocratic
legacy logísticos,
of the Pinochet
era —including
ting, servicios
plataforma telefónica
para atender the
a losrenowned
clientes. (4) Cobranza, recaudación y facturación: sistemas dedicados a facturación y emisión de boletas. (5)
Gastos generales: incluye energía, aseo, vigilancia, seguros. (6) Atención a clientes: red
de oficinas atención a público con servicios telefónicos y computacionales.
Fuente: Telefónica CTC.
Es importante notar que la empresa IP incurre en costos adicionales
sensibles al tráfico: los cargos de acceso en telefónicas locales y móviles, y
los enlaces para llevar tráfico a ciudades distintas de la que acoge a la
telefónica IP. Los cargos de acceso no se deben incluir en esta evaluación
social porque el costo que generará el tráfico que ingresa desde la red IP, o
el que sale hacia ella, ya está considerado en los costos de la telefonía
tradicional. De manera similar, los enlaces para llevar tráfico desde la ciudad
de origen de la telefónica IP hacia otras ciudades de Chile, se ocupan con o
sin telefonía IP sobre banda ancha y por lo tanto corresponde excluirlos de
la evaluación social.
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
188
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has
slowed
early
years
in del
Ahora
bien,somewhat
sea Vip el since
tráfico the
totalcoalition’s
por la red IP,
µL la
fracción
government
during
the
1990s.
Moreover,
the
coalition
itself
was
initially
tráfico que es local y λ la fracción del tráfico local que ocurre entre usuarios
galvanized
around
Pinochet
of thees1970s
and
servidos
por laopposition
telefónica to
IP the
(y que,
por loregime
tanto, nunca
transformado
a
1980s,señal
so as
time
passes,
the
compelling
force
of
that
initial
motivation
de voz tradicional). En ese caso, el costo promedio por minuto es
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
parties —most
the Christian Democrats— are internally divided
µL notably
• λ • $0,63
over social issues,
as the+legal
of divorce and access to birth
–λ) ($0,63
$1,10status
+ $0,29)
+ µL • (1such
control. Finally,
2005 +elections,
the Concertación will have held the
)
($0,63
$1,10
+
$0,29).
+ (1by
–µ the
L
presidency and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house
elected by popular
vote)
for es
16elyears.
By minuto
the standards
of que
multiparty
El primer
término
costo por
del tráfico
nunca deja la
coalitions
lesses among
presidential
red IP.anywhere,
El segundomuch
término
el tráficoLatin
local America’s
que deja la red
IP. Y el último
systems,
the Concertación
is geriatric,
bearing
miscellaneous
término
es el costo causado
por el
resto the
del scars
tráficoofque
viaja hacia otras
corruption
charges
against
members,
including
the
stripping
of
redes.
parliamentaryElrights
from
five
of
the
coalition’s
deputies
in
2002,
and
the
parámetro µL es igual al inverso de la expresión (5.5). Por otro lado,
general
that goes
holding the
reins of power
for so
λ. Supondremos
lo siguiente:
nodisillusionment
tenemos información
sobrewith
el parámetro
long. One might conclude, then, that the coalition is simply ready to expire.
Any of these
forces,
or some
combination
of (excluyendo
them, could aindeed
Supuesto
3. Si una
fracción
λ del
tráfico total
la Internet
undermine
the
Concertación,
but
we
do
not
regard
these
factorsuna
as fracconmutada) emigra hacia la voz sobre banda ancha,
entonces
necessarily
the ocurre
coalition’s
for aIP.
number of reasons.
del tráfico to
local
entresurvival
telefónicas
ción λdevastating
In the first place, the Chilean economy has come through the last five years
in far better El
shape
than Nº
that3 of
any of IP
its sobre
Southern
Cone
neighbors,
and por
Cuadro
(telefonía
banda
ancha,
costo medio
employment
and
growth
figures
rebounded
in
first
months
of
2003.
The
minuto) muestra el costo promedio por minuto de la telefonía IP sobre banConcertación
well uno
be in
position
in 2005 toNótese
claimque
credit
da anchamay
en cada
dealos
tres escenarios.
éstefor
caegood
a medida
economic
stewardship.
many
of razón
the issues
nonque crece
el tráfico Next,
de la red
IP. La
es que surrounding
mientras más the
tráfico
emigra,
democratic
legacy
of
the
Pinochet
era
—including
the
renowned
una fracción menor de los minutos de tráficos locales deja la red IP, y por
ende el costo por minuto cae. Más importante aún, el costo por minuto de la
voz sobre IP es más bajo.
Pasemos ahora a los cargos que no dependen del tráfico. Telefónica
CTC (2004) diseñó una empresa IP para atender a 122.462 clientes. El desglose del costo medio que no varía con el tráfico se muestra en el Cuadro
4(b) y alcanza a $3.835 mensuales.
5.3 Resultados
5.3.1 La evaluación social
El cálculo. La parte superior del Cuadro Nº 5 (“Costos antes de IP”)
muestra el costo antes de la introducción de la telefonía IP sobre banda
ancha, es decir cuando todo el tráfico es cursado por la red de telefonía fija.
Primero mostramos el costo medio por línea. Distinguimos entre clientes que
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
ALEXANDER GALETOVIC Y RICARDO SANHUEZA
189
with Chile’s unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy
has slowed
somewhat
since
the
coalition’s
early years in
CUADRO
Nº 5:
LA
EVALUACIÓN
SOCIAL
DE LA
INTRODUCCIÓN
government during the DE
1990s.
Moreover,
the BANDA
coalition
itself was initially
LA TELEFONÍA
IP SOBRE
ANCHA
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
1980s, so
as time
passes,
the compelling
Clientes
/ tráfico
→
(1) force of that
(2) initial motivation
(3)
might naturally weaken. In addition, the99/95
Concertación,97/85
and even its component
93/75
parties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
over social
issues,
such
Costos
antes de
IP as the legal status of divorce and access to birth
línea (en
pesos)
control. Por
Finally,
by the
2005 elections, the Concertación will have held the
1
11.996of Deputies
11.851
11.735
Clientes
permanecen
presidency
and que
a majority
in the Chamber
(the legislative
house
19.521
16.435
14.951
Clientes que migran2
elected Promedio
by popular vote) for 16 years.
By
the
standards
of
multiparty
12.081
12.081
12.081
Costo
total
coalitions
anywhere,
much less among Latin America’s presidential
de pesos)
36.035,1
36.035,1
36.035,1
systems,(enthemillones
Concertación
is geriatric,
bearing the
scars of miscellaneous
corruption
against members, including the stripping of
Costoscharges
con IP
Por línea
(en pesos)
parliamentary
rights
from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
Clientes que permanecen
12.090
12.085
12.228
general Clientes
disillusionment
that goes with
holding the14.791
reins of power
for so
que migran
16.979
13.722
long. One might conclude, then, that the coalition is simply ready to expire.
Costooftotal
Any
these forces, or some combination of them, could indeed
(en millones de pesos)
36.226,4
36.451,6
36.954,6
undermine the Concertación, but we do not regard these factors as
necessarily
devastating
Evaluación
social to the coalition’s survival for a number of reasons.
Pérdida
social
In the first
place,
themensual
Chilean economy has come through the last five years
(en millones de pesos)
191,3
416,5
919,5
in far better
shape
than
that of any of its Southern Cone neighbors, and
Pérdida social mensual
(en dólares)
351.092 in first
764.275
1.687.204
employment
and growth figures rebounded
months of
2003. The
Concertación may well be in a position in 2005 to claim credit for good
economic stewardship.
manyal of
thepromedio
issues surrounding
non-líneas que
Notas: (1) Next,
Corresponde
costo
que generaban the
aquellas
democratic
legacy
oftelefonía
the Pinochet
thederenowned
permanecen
en la
tradicional era
antes—including
de la introducción
la telefonía IP sobre
banda ancha. (2) Corresponde al costo promedio que generaban aquellas líneas que
migran hacia la voz sobre banda ancha antes de la introducción de la telefonía IP sobre
banda ancha.
Fuente de los datos: Telefónica CTC. Cálculos de los autores.
permanecen en la red tradicional y no emigrarán a la telefonía IP sobre
banda ancha; y clientes que emigrarán hacia la telefonía IP sobre banda
ancha. Se aprecia que el costo total promedio por línea es $12.080, lo que da
un costo total de cursar todo el tráfico de $36.034,2 millones. Por razones
obvias, en cada caso, los clientes que eventualmente emigrarán generan
costos más altos.
La parte media del Cuadro Nº 5 (“Costos con IP”) muestra los costos
con telefonía IP sobre banda ancha. Los clientes que permanecen siguen
siendo atendidos por la telefónica tradicional, pero los clientes que emigran
son atendidos por una telefónica IP.
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
190
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has
slowed
since
coalition’s
in Por
Nótese
que somewhat
el costo medio
porthe
cliente
IP cae enearly
todosyears
los casos.
government
during
the
1990s.
Moreover,
the
coalition
itself
was
initially
ejemplo, el costo medio de los 33.718 clientes que emigran en el caso 99/95
galvanized
around
opposition
to the Pinochet
regime Esto
of the
and de
cae desde
$19.521
hasta $16.979,
es decir $2.452.
es 1970s
consecuencia
1980s,que
so el
as costo
time variable
passes, the
of that
initial
motivation
de compelling
la telefonía force
IP sobre
banda
ancha
es menor. Por
might supuesto,
naturally weaken.
In addition,
and even its component
la ganancia
media the
porConcertación,
cliente va disminuyendo
a medida que
partiesprogresivamente
—most notablytrasladamos
the Christian
Democrats—
are internally
divided haa clientes que llaman
menos en promedio
over social
issues, such
as thebanda
legal ancha.
status Tanto
of divorce
andcuando
access emigran
to birth hacia
cia la telefonía
IP sobre
así que,
control.
Finally, by
2005
elections,
the7%
Concertación
willyhave
helddelthetráfico,
la telefonía
IP the
sobre
banda
ancha el
de los usuarios
el 25%
presidency
and a majority
theaChamber
of Deputies
legislative house
la diferencia
de costosincae
$1.229 ($14.951
contra(the
$13.722).
elected by popular
vote)
for
16
years.
By
the
standards
of multiparty
La contrapartida de los menores costos que generan
los clientes de
coalitions
anywhere,
lessIPamong
Latin ancha,
America’s
presidential
alto tráfico
en la much
telefonía
sobre banda
son los
mayores costos
systems,
Concertación
is quedan
geriatric,
the scars
of miscellaneous
por the
línea
de quienes se
enbearing
la telefonía
tradicional.
Como ya se vio,
corruption
charges
against
members,
including
stripping
en todos
los casos
la migración
aumenta
los costosthe
medios
de los of
clientes
de bajo tráfico.
Por ejemplo,
en el deputies
Cuadro Nº
que cuando
parliamentary
rights from
five of se
theaprecia
coalition’s
in 52002,
and theemigra
el disillusionment
5% del tráfico elthat
costo
medio
línea the
de los
clientes
que for
permanecen
general
goes
with por
holding
reins
of power
so
aumenta
$11.996
1, fila “Costos
antes
detoIP,expire.
clientes que
long. One
mightdesde
conclude,
then,(columna
that the coalition
is simply
ready
permanecen”)
$12.090
(columna
1, fila of
“Costos
IP, indeed
clientes que
Any of thesehasta
forces,
or some
combination
them, con
could
permanecen”),
o $94; cuando
tráfico
el aumento
desde as
$11.851
undermine
the Concertación,
butel we
do cae
not15%
regard
these es
factors
hasta
$12.085,
o
$234.
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
Cuando
se suman
ahorros has
y aumentos
de costos,
sefive
llega
a la conIn the first place,
the Chilean
economy
come through
the last
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clusión
que
en
todos
los
casos
el
costo
total
aumenta
con
la
introducción
in far better shape than that of any of its Southern Cone neighbors, and
de la telefonía
IP sobre
bandarebounded
ancha. La in
última
reporta
la pérdida
employment
and growth
figures
firstlínea
months
of 2003.
The social
en
dólares.
Ésta
va
desde
US$351.092
mensuales
si
sólo
emigra
el 5% del
Concertación may well be in a position in 2005 to claim credit for good
tráfico,
hasta
US$1.687.204
mensuales
si
el
25%
del
tráfico
emigra
hacia la
economic stewardship. Next, many of the issues surrounding the nonvoz
sobre
banda
ancha.
Líneas
abajo
examinaremos
qué
tan
robusta
democratic legacy of the Pinochet era —including the renownedes esta
conclusión. De hecho, concluiremos que el efecto sobre el bienestar social
es, a pesar de todo, incierto. Por ahora, simplemente examinemos la aritmética que está detrás de este resultado.
La aritmética de la pérdida social. La ventaja de la telefonía IP sobre
banda ancha es que los costos variables por minuto son más bajos. Por eso,
la disminución de costos por línea es apreciable cuando emigran clientes
que llaman mucho. Sin embargo, la telefonía IP sobre banda ancha también
incurre en costos administrativos y de redes, que son más altos que los
costos medios de la conmutación/transmisión en telefonía fija16. Por cierto,
si nos restringimos a los clientes que emigran, los ahorros por menores
16 Esto se aprecia en el Cuadro Nº 2, columna 1. El costo medio de la conmutación/transmisión que no es sensible al tráfico es $2.759 por línea cuando todo el tráfico
se cursa por la red fija. Los usuarios que migran a la telefonía IP sobre banda ancha ya
no incurren en este costo. Sin embargo, cada línea de telefonía IP sobre banda ancha
genera $4.298 de costos que no varían con el tráfico.
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
ALEXANDER GALETOVIC Y RICARDO SANHUEZA
191
with Chile’s unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy
has variables
slowed somewhat
sincepara
the llegar
coalition’s
early
in bajos.
costos
son suficientes
a costos
por years
línea más
government
during
the
1990s.
Moreover,
the
coalition
itself
was
initially
Pero, desde el punto de vista de la evaluación social, este ahorro no es
galvanized
aroundpara
opposition
to the
Pinochet costos
regimemedios
of thede1970s
suficiente
compensar
los mayores
la redand
tradicional
1980s, so
as
time
passes,
the
compelling
force
of
that
initial
motivation
una vez que el tráfico emigra.
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
parties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
5.3.2 El efecto distributivo
over social issues, such as the legal status of divorce and access to birth
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
Una evaluación social examina costos y beneficios netos. Sin embarpresidency and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house
go, un aspecto de interés cuando se analiza la introducción de la telefonía
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
IP sobre
bandamuch
ancha less
son among
los efectos
distributivos
ella genera. Para
coalitions
anywhere,
Latin
America’sque
presidential
utilizamos
las expresiones
y (5.4)
las reportamos en el
systems,calcularlos,
the Concertación
is geriatric,
bearing (5.3)
the scars
of ymiscellaneous
Cuadro Nº 6. La parte superior del cuadro (Ingreso por línea, antes de IP)
corruption charges against members, including the stripping of
reporta los ingresos por línea generados antes de la telefonía IP sobre banparliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
da ancha por los clientes que permanecen y que emigran. Se puede apreciar
general disillusionment that goes with holding the reins of power for so
que estos ingresos medios provienen de un cargo fijo de $6.886 por línea y
long. One might conclude, then, that the coalition is simply ready to expire.
un cargo
variable
por or
minuto
$7,51. La parte
mediacould
del cuadro
(“Ingreso
Any
of these
forces,
somedecombination
of them,
indeed
por
línea,
con
IP”)
reporta
los
ingresos
generados
en
promedio
undermine the Concertación, but we do not regard these factors aspor cada
línea con telefonía IP sobre banda ancha. El efecto distributivo se reporta en
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
la parte inferior del cuadro (sección “Efecto distributivo”).
In the first place, the Chilean economy has come through the last five years
La primera fila de la sección “Efecto distributivo” muestra que el
in far better shape than that of any of its Southern Cone neighbors, and
mayor ingreso medio que debe generar una línea que permanece en la teleemployment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
fonía tradicional aumenta a medida que tráfico y clientes emigran hacia la
Concertación may well be in a position in 2005 to claim credit for good
telefonía
IP sobre
banda
ancha.
Estoissues
reflejasurrounding
en parte losthe
mayores
economic
stewardship.
Next,
many
of the
non- costos
medios pero, sobre todo, que los clientes que emigran pagaban más que el
democratic legacy of the Pinochet era —including the renowned
costo medio de su línea.
Por ejemplo, se aprecia en el Cuadro Nº 6 que una línea que permanece en la telefonía fija debe generar $213 más en promedio con telefonía IP
sobre banda ancha, a pesar de que, tal como se deduce del Cuadro Nº 5, el
costo medio por línea aumenta sólo en $94. Por lo mismo, la caída del ingreso generado por una línea que emigra hacia la telefonía IP sobre banda
ancha es bastante mayor que la caída en costos —$12.912 contra $2.542—.
Si bien los montos promedio por línea no parecen muy grandes, los
montos totales no son muy pequeños. Por ejemplo, se aprecia en el Cuadro
Nº 6 que cuando emigra el 5% del tráfico, las líneas que permanecen deben
generar US$1,15 millones de dólares más por mes; cuando el tráfico cae 15%
el aumento es de US$2,88 millones por mes; y cuando cae 25%, el aumento
es de US$4,77 millones por mes. La moraleja es que, si bien el efecto sobre el
bienestar social de la introducción de la telefonía IP sobre banda ancha es
incierto (precisaremos esta afirmación a continuación), el efecto distributivo
es apreciable y robusto.
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
192
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy
hasNº slowed
somewhat
since the
coalition’s
early
years
in
CUADRO
6:
EL EFECTO
DISTRIBUTIVO
DE LA
INTRODUCCIÓN
DE LA
TELEFONÍA
IP
government during the
1990s.
Moreover,
the coalition itself was initially
SOBRE
BANDA
ANCHA
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
1980s,Clientes
so as/ time
the compelling (1)
force of that (2)
initial motivation
tráfico passes,
→
(3)
99/95
93/75
might naturally weaken. In addition, the Concertación,
and97/85
even its component
parties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
over social
Ingreso issues,
por línea,such
antes as
de the
IP legal status of divorce and access to birth
control.
(en Finally,
pesos) by the 2005 elections, the Concertación will have held the
Cargo and
fijo a majority in the Chamber of
6.886
6.886
presidency
Deputies (the6.886
legislative house
Cargo variable por minuto
7,51
7,51
7,51
elected by popular vote) 1 for 16 years. By the standards of multiparty
Clientes que permanecen
11.877
11.530
11.252
coalitions
Latin America’s
Clientesanywhere,
que migran2 much less among29.891
22.504 presidential
18.951
systems, the Concertación is geriatric, bearing the scars of miscellaneous
Ingreso por
línea después
de IP members, including the stripping of
corruption
charges
against
(en pesos)
parliamentary
rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
Clientes que permanecen
general disillusionment
that
of power for6.970
so
Cargo
fijogoes with holding
6.891 the reins6.888
Cargo
variable
por minuto
7,83 is simply8,41
9,05
long. One
might
conclude,
then, that the coalition
ready to expire.
Totalor some combination
12.090
12.085 could indeed
12.228
Any of these forces,
of them,
Clientes que migran
16.979
14.791
13.722
undermine the Concertación, but we do not regard these factors as
necessarily
devastating
to the
coalition’s survival
Aumento
de ingreso bajo
tráfico
213 for a number
555 of reasons.
976
3
de ingreso
5.226
In theCaída
first place,
thetelefonía
ChileanIPeconomy
has12.912
come through7.714
the last five years
in far better shape than that of any of its Southern Cone neighbors, and
Efecto distributivo
employment
anddegrowth
En millones
pesos figures rebounded in first months of 2003. The
Concertación
may
wellporbelínea
in a(fijo)
position in626,7
2005 to claim
credit for 2.598,3
good
Aumento de
ingreso
1.571,1
Caída stewardship.
de ingreso por línea
(IP) many of the
435,4
1.154,6
economic
Next,
issues surrounding
the 1.678,8
nonPérdida social
191,3
416,5
919,5
democratic
legacy of the Pinochet era
—including
the renowned
En dólares
Aumento de ingreso por línea (fijo)
Caída de ingreso por línea (IP)
Pérdida social
1.149.907
798.815
351.092
2.882.831
2.118.556
764.275
4.767.513
3.080.309
1.687.204
Nota: (1) Corresponde al ingreso promedio que generaban aquellas líneas que
permanecen en la telefonía tradicional antes de la introducción de la telefonía IP sobre
banda ancha. (2) Corresponde al ingreso promedio que generaban aquellas líneas que
migran hacia la voz sobre banda ancha antes de la introducción de la telefonía IP sobre
banda ancha. (3) La “caída de ingreso telefonía IP” es el menor ingreso que generarán las
líneas IP de voz sobre banda ancha suponiendo que todos los menores costos se traspasan
a tarifas.
Fuente de los datos: Telefónica CTC. Cálculos de los autores.
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
ALEXANDER GALETOVIC Y RICARDO SANHUEZA
193
with Chile’s unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy
hasRobustez
slowed ysomewhat
since the coalition’s early years in
5.3.3
sensibilidad
government during the 1990s. Moreover, the coalition itself was initially
galvanized around
to the
Pinochet
of the
and líneas
¿Quéopposition
tanto se puede
confiar
en losregime
resultados
que1970s
mostramos
1980s, so
as
time
passes,
the
compelling
force
of
that
initial
motivation
arriba? Argumentaremos a continuación que no se puede afirmar categórimight naturally
In addition,
the Concertación,
and even its component
camenteweaken.
que el bienestar
social
caerá con la introducción
de la telefonía IP
parties —most
notably
the
Christian
Democrats—
are internally
divided hubiera
sobre banda ancha. Sin embargo, y al mismo tiempo,
si la estimación
over social
issues,
as the
status
of divorce
and
to birth
arrojado
un such
aumento
dellegal
bienestar
social
de orden
de access
magnitud
similar, tamcontrol. poco
Finally,
by
the
2005
elections,
the
Concertación
will
have
held
the
se podría afirmar que lo aumentará. Puesto en término precisos:
un
presidency
and
a
majority
in
the
Chamber
of
Deputies
(the
legislative
house
error de medición pequeño bastaría para que no se pudiera rechazar las dos
elected posibles
by popular
vote) nulas:
for 16 years. By the standards of multiparty
hipótesis
coalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential
systems,• the Concertación
is geriatric,
bearing
scars el
of bienestar
miscellaneous
La telefonía IP
sobre banda
anchathe
aumenta
social.
corruption
charges
against
members,
including
the
of
•
La telefonía IP sobre banda ancha disminuye elstripping
bienestar social.
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
general disillusionment
that goes
holding
thecon
reins
of power
for so que el
Por el contrario,
es with
posible
concluir
razonable
confianza
long. One
might
conclude,
then,
that
the
coalition
is
simply
ready
to
expire.
resultado sobre el efecto distributivo es robusto.
Any of La
these
forces, oranterior
some combination
of them,
couldesindeed
afirmación
podría sorprender,
porque
claro que los
undermine
the
Concertación,
but
we
do
not
regard
these
factors
as
cálculos que reportamos no permiten deducir directamente
intervalos
de
necessarily
devastating
to the coalition’s
survival son
for estimaciones
a number of reasons.
confianza.
Los cálculos
que presentamos
de, por un lado,
In the first
place, the Chilean
economy
come
through
the last five
yearsemigran
la disminución
del costo
total has
de la
telefonía
tradicional
cuando
in far better
shape
than
that
of
any
of
its
Southern
Cone
neighbors,
de atender
usuarios y tráfico, llamémosla ∆Ct; y, por el otro, del costo totaland
employment
growth yfigures
monthsIPofsobre
2003.banda
The ancha,
a esosand
usuarios
cursar rebounded
el tráfico in
porfirst
telefonía
Concertación
may well
be inigual
a position
in formarnos
2005 to claim
credit
good
podemos
una idea
delfor
orden
de magnillamémoslo
Cip. Pero
economic
stewardship.
Next,
many
of
the
issues
surrounding
the
tud del error de medición que nos haría aceptar o rechazar estasnonhipótesis.
democratic legacy
of the que
Pinochet
—including
renownedpero que
los valoresthe
verdaderos,
Supongamos
∆C y Cerason
t
ip
nosotros obtuvimos estimaciones con error
~
∆Ct= ∆Ct + εt
y
~
Cip= ∆Cip + εip,
donde εt y εip son errores de medición normales, insesgados e independientes, y ambos con la misma varianza σ 2 (este supuesto sólo es para simplificar; lo relevante es que se trata de varianzas del mismo orden de magnitud).
~
~
En ese caso, el cambio de bienestar social ∆Ct– Cip, se distribuye normal
con media ∆Ct– ∆Cip y varianza 2σ 2.
Si conociéramos 2σ 2 podríamos testear directamente la hipótesis
nula, la telefonía IP sobre banda ancha no disminuye el bienestar social, o
∆Ct– ∆Cip ≥ 0. En ese caso,
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
194
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
~ somewhat since the coalition’s early years in
economy has ~slowed
∆Ct – ∆Cip
government during
the 1990s. Moreover, the coalition itself was initially
galvanized around
2σ 2 opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
1980s, so as time passes, the compelling force of that initial motivation
might se
naturally
weaken.
In addition,
the Concertación,
even its
component
distribuye
normal
bajo la hipótesis
nula. Enand
general,
dada
una observa~
~
partiesción
—most
notably
the
Christian
Democrats—
are
internally
divided
∆Ct– ∆Cip < 0, una varianza pequeña justificará rechazar la hipótesis
over social
issues,
such as una
the varianza
legal status
of divorce and
access
to birth acepnula. Por
el contrario,
suficientemente
grande
justificaría
control.
by thenula.
2005Nuestro
elections,
the es
Concertación
will have heldelthe
tarFinally,
la hipótesis
punto
que, muy posiblemente,
error de
presidency
and aesmajority
in the Chamber of Deputies (the legislative house
medición
“grande”.
elected by popular
vote)
16 years.
By the
standards
, tales que, dada
El Cuadro
Nº 7for
muestra
los valores
máximos
de of
2σ 2multiparty
coalitions
anywhere,
Latin
America’s
presidential
la estimación
delmuch
cambioless
delamong
bienestar
social,
rechazaríamos
la hipótesis
systems,
is geriatric,
bearing
scars ofelmiscellaneous
nulathe
“laConcertación
telefonía IP sobre
banda ancha
nothe
disminuye
bienestar social” a
corruption
charges
againstestándares
members,—1%,
including
the stripping
of
los niveles
de confianza
5% y 10%—.
Así, por ejemplo,
parliamentary
rights
from
five
of
the
coalition’s
deputies
in
2002,
and
the
para rechazarla al 1% de confianza cuando emigra el 5% del tráfico, 2σ 2
general
disillusionment
thatmillones
goes with
holding¿Qué
the tan
reins
of power
for sonúmetendría
que ser $82,1
o menos.
grandes
son estos
2 = that
long. One
might conclude,
then,
the coalitionentonces
is simply ready to expire.
$82,1millones,
ros. Nótese
que si 2σ
Any of these forces, or some combination of them, could indeed
undermine the $82,1
Concertación, but we do not regard these factors as
σ
=
—— ≈to$58,06.
necessarily devastating
the coalition’s survival for a number of reasons.
2 Chilean economy has come through the last five years
In the first place, the
in far better shape than that of any of its Southern Cone neighbors, and
delrebounded
Cuadro Nºin7 first
indica
los valores
críticos
employment La
andsegunda
growth parte
figures
months
of 2003.
The de σ
máximos
tales
que
se
rechaza
la
hipótesis
nula
en
millones
de
pesos.
Concertación may well be in a position in 2005 to claim credit for goodNótese
que lastewardship.
disminuciónNext,
de costo
de laoftelefonía
tradicional
cuandothe
emigra
economic
many
the issues
surrounding
non- el 5%
democratic legacy of the Pinochet era —including the renowned
CUADRO Nº 7:
ERRORES DE MEDICIÓN CRÍTICOS
Niveles de confianza
Millones de $
Valores máximos de
(millones de pesos)
Tráfico que migra
1%
5%
10%
5%
15%
25%
5%
15%
25%
82,1
178,8
394,6
58,1
126,4
279,1
115,9
252.4
557,3
82,0
178,5
394,1
148,3
322,9
712,8
104,9
228,3
504,0
5%
15%
25%
5%
15%
25%
0,15
0,07
0,08
0,10
0,06
0,06
0,22
0,10
0,11
0,14
0,08
0,09
0,28
0,13
0,14
0,18
0,10
0,11
2σ 2
Desviación estándar crítica σCrítico
(millones de pesos)
Errores de medición críticos
σCrítico / ∆Ct
σCrítico / Cip
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coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
ALEXANDER GALETOVIC Y RICARDO SANHUEZA
195
with Chile’s unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has slowed somewhat since the coalition’s early years in
del tráfico es ∆Ct = $379,9 millones, mientras que el costo de servir a ese
government during the 1990s.
Moreover, the coalition itself was initially
tráfico con telefonía IP sobre banda ancha es Cip = $572,5 millones. Vale
galvanized around opposition to the Pinochet regime of the 1970s and
decir, la desviación estándar crítica es alrededor de un orden de magnitud
1980s, so as time passes, the compelling force of that initial motivation
menor. weaken. In addition, the Concertación, and even its component
might naturally
últimathe
parte
del Cuadro
Nº 7 compara
σ “crítico”divided
con las estimaparties —most La
notably
Christian
Democrats—
arealinternally
arriba.and
En cada
caso
computan
ciones
de ∆C
t y Cas
ip que
over social
issues,
such
the reportamos
legal statuslíneas
of divorce
access
to se
birth
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
presidency and a∆C
majority
in the Chamber of Deputies (the legislative house
t
elected by popular
σ vote) for 16 years. By the standards of multiparty
coalitions anywhere,
much less among Latin America’s presidential
y
systems, the Concertación
is geriatric, bearing the scars of miscellaneous
Cip
corruption charges
against
members, including the stripping of
σ
parliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
general ydisillusionment
goesdel
with
holding
thedereins
of power
for so aceptar
así tenemos unathat
medida
máximo
error
medición
que justifica
long. One
might
conclude,
then,
that
the
coalition
is
simply
ready
to
expire.
la hipótesis nula. La tercera parte del Cuadro Nº 7 muestra el error de mediAny
these forces,
some combination
of hipótesis
them, could
ciónofmáximo
de cadaorcomponente
tal que la
nulaindeed
se acepta. Se
undermine
the
Concertación,
but
we
do
not
regard
these
puede apreciar que, según sea el caso, éste va desde 0,06factors
(ó 6%) as
hasta 0,28
necessarily
devastating
to the
coalition’s
survival
for aerrores
numberdeofmedición
reasons.son, por
(ó 28%).
Creemos
justificado
afirmar
que tales
In the first
place,
the Chilean
economy
comesithrough
the last con
five las
years
decir
lo menos,
modestos,
por lohas
menos
se los compara
discrepanin far better
shape
than
that
of
any
of
its
Southern
Cone
neighbors,
and
cias habituales en los estudios de costos cuando se fijan las tarifas de
17.
employment
and públicos
growth figures
rebounded
in first months of 2003. The
servicios
regulados
Concertación may
well betiempo,
in a position
in 2005
to claim que
credit
for good son roAl mismo
los efectos
distributivos
calculamos
economic
stewardship.
Next,
many
of
the
issues
surrounding
the
nonbustos. Es claro que la voz sobre banda ancha beneficia a quienes
más
democratic
legacy
of
the
Pinochet
era
—including
the
renowned
llaman, porque el costo por minuto es menor. Al mismo tiempo, en tanto
existan economías de escala en telefonía tradicional, la caída de usuarios y
tráfico tiene que aumentar los costos medios. Estos efectos se refuerzan
porque los decretos tarifarios les cargan parte de los costos que no dependen del tráfico a los cargos por minuto.
5.3.4 Objeciones y comentarios
“La empresa eficiente usaría tecnología IP”. Una crítica que hemos
recibido es que a esta altura la empresa eficiente debiera usar tecnología IP,
que supuestamente es más barata. ¿Cambiarían los resultados que reportamos?
17 Nótese que la estimación del cambio de bienestar no es más precisa si se
considera el caso en que migra más tráfico que el 5%. La forma en que se calcula el
modelo tarifario implica que no se agregan muestras independientes de usuarios para
construirlo; se supone fijo el número de usuarios y el tráfico, y luego se construye una
empresa eficiente para servirlos.
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coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
196
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has
slowed
since si
thela tecnología
coalition’sdeearly
years eficiente
in
Aún
es una somewhat
cuestión debatida
la empresa
government
during
the
1990s.
Moreover,
the
coalition
itself
was
initially
debe ser IP, disputa que deberá zanjar el próximo estudio tarifario. Pero si
galvanized
around
opposition
to thesePinochet
regime
the 1970s
and
los datos
existieran,
el cálculo
haría de la
mismaofforma:
se calcularía
el
1980s,costo
so asdetime
passes,
the
compelling
force
of
that
initial
motivation
cursar todas las llamadas por una empresa eficiente, que esta vez
might usa
naturally
weaken.
addition,
the Concertación,
and even
its component
tecnología
IP; In
luego
se introduciría
la voz sobre
banda
ancha; se calcupartieslaría
—most
notably
the
Christian
Democrats—
are
internally
divided
el cambio del costo de la empresa eficiente; y, finalmente,
calcula el
over social
issues,
such
the legal
divorce
and access
to birthes
costo de
prestar
vozassobre
bandastatus
ancha.ofEn
otras palabras,
el cálculo
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
presidency and a0 majority
in the Chamber of Deputies (the legislative house
Ct – (Ct1 +Cip) = ∆Ct – Cip,
elected by popular
vote) for 16 years. By the standards of multiparty
coalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential
pero esta vez la empresa eficiente usa tecnología IP.
systems, the Concertación is geriatric, bearing the scars of miscellaneous
Sin embargo, mientras la empresa eficiente que usa tecnología IP
corruption charges against members, including the stripping of
tenga economías de escala, seguramente se volvería a concluir que cualparliamentary rights from five of the coalition’s deputies in 2002, and the
quiera de las dos hipótesis nulas se puede aceptar. El punto de fondo es
general disillusionment that goes with holding the reins of power for so
que si bien las llamadas de quienes no emigran a telefonía IP serían más
long. One might 1conclude, then, that the coalition is simply ready to expire.
baratas (Ct sería más bajo), también lo serían las llamadas antes de introduAny of these forces, or some combination of them, could indeed
cir voz sobre banda ancha hecha por la empresa eficiente que conmuta IP,
undermine
the Concertación, but we do not regard these factors as
Ct0. Por eso, el resultado no depende del nivel de costos de la empresa
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
eficiente sino del cambio por la pérdida de economías de escala.
In the first place, the Chilean economy has come through the last five years
En todo caso, es conveniente notar qué cálculo no hay que hacer:
in far better shape than that of any of its Southern Cone neighbors, and
calcular el costo de una empresa eficiente que cursa todas las llamadas con
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. The
tecnología tradicional; y luego comparar con los costos si se introduce la
Concertación may well be in a position in 2005 to claim credit for good
voz sobre banda ancha y se sustituye la tecnología de la empresa eficiente
economic stewardship. Next, many of the issues surrounding the nonpor telefonía IP. Eso es mezclar peras con manzanas y, peor aún, viola la
democratic legacy of the Pinochet era —including the renowned
lógica de la empresa eficiente —la empresa eficiente usa la misma tecnología
eficiente antes y después de la introducción de voz sobre banda ancha—.
Elasticidades igual a cero. Una segunda causa de aprensión podría
ser el hecho que suponemos demandas perfectamente inelásticas. Con ello,
nuestra evaluación social se reduce a una comparación de costos. La pregunta relevante, sin embargo, es si haría una diferencia cuantitativa considerar una elasticidad mayor que cero en valor absoluto.
Relativo a lo que estimamos suponiendo el tráfico fijo, la inclusión
de los triángulos de bienestar aumentaría la ganancia de quienes emigran.
La pérdida estimada de quienes permanecen en la telefonía tradicional podría aumentar o caer: por un lado, al suponer la cantidad fija se sobrestima la
pérdida al ignorar que los consumidores responderán al alza de precios
disminuyendo su cantidad demandada. Pero, por el otro lado, la caída del
tráfico aumenta aun más la pérdida de economías de escala.
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coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
ALEXANDER GALETOVIC Y RICARDO SANHUEZA
197
with Chile’s unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has En
slowed
somewhat
since the
years in social
cualquier
caso, pensamos
quecoalition’s
el resultadoearly
de la evaluación
government
during
the
1990s.
Moreover,
the
coalition
itself
was
initially debiesería muy parecido porque relativo a los rectángulos, los triángulos
galvanized
opposition
to the
Pinochet
of the 1970s
and
ran around
ser pequeños.
Porque
supóngase
queregime
las elasticidades
relevantes
fue1980s, so
as
time
passes,
the
compelling
force
of
that
initial
motivation
ran iguales a –1 (bastante mayores que las estimadas en los estudios que
might naturally
weaken.
addition,
the Concertación,
and20%
evende
itslacomponent
acompañaron
al In
estudio
tarifario).
Una caída de
tarifa por minuto
parties —most
notably
the
Christian
Democrats—
are
internally
aumentaría el tráfico en 20%. El tamaño del rectángulo, que divided
nuestra estimaover social
such
ciónissues,
computa,
es as the legal status of divorce and access to birth
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
presidency and a20%
majority
in=the
Chamber of Deputies (the legislative house
× 100%
20%,
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
coalitions anywhere,
amongdeLatin
America’s
presidential
Mientrasmuch
que elless
triángulo
ganancia
de bienestar
es aproximadasystems,mente
the Concertación is geriatric, bearing the scars of miscellaneous
corruption charges against members, including the stripping of
parliamentary rights
20% ×from
20% five of the coalition’s deputies in 2002, and the
general disillusionment
goes with holding the reins of power for so
————that
= 20%,
long. One might conclude,
then, that the coalition is simply ready to expire.
2
Any of these forces, or some combination of them, could indeed
1
undermine
but we do not regard these factors as
vale the
decirConcertación,
10 del efecto que computamos nosotros —es decir, cae dentro del
necessarily
devastating
to medición
the coalition’s
forsuponer
a number
reasons.
rango
del error de
que essurvival
razonable
en of
este
caso—.
In the first place, the Chilean economy has come through the last five years
in far better shape
than
that .ofNótese
any ofque
its todos
Southern
Cone neighbors,
and quienes
Bandas
anchas
los cálculos
suponen que
employment
and
growth
figures
rebounded
in
first
months
of
2003.
The
emigran ya habían contratado una conexión de banda ancha. Este supuesto
Concertación
well beporque
in a position
in 2005
to claim
good
no es may
irrazonable,
el número
de clientes
de credit
bandafor
ancha
necesario
economic
stewardship.
of esthe
issuesó surrounding
the nonpara
hacer caer elNext,
tráficomany
en 25%
321.024
10,76% del total,
mientras que
democratic
legacy
of the Pinochet
—including
el número
de conexiones
de bandaera
ancha
en junio de the
2004renowned
era equivalente al
13% de las líneas. Sin embargo, en la práctica seguramente habrá clientes
que teniendo una banda ancha no emigran y, por otro lado, clientes que
contratan una banda ancha para emigrar. Es claro que, en ese caso, el costo
social de la emigración sería aun mayor, porque es necesario instalar más
conexiones de banda ancha. Al mismo tiempo, los beneficios aumentan en
el valor de la banda ancha para quienes la contraten, pero menos que el
costo.
Larga distancia. Uno de los beneficios de la voz sobre banda ancha,
que este trabajo no cuantifica, son los mayores excedentes que obtendrían
los consumidores por el menor precio de las llamadas de larga distancia. Las
telefónicas que ofrecen voz sobre banda ancha cobran tarifas más bajas,
sobre todo al extranjero.
Sin desconocer estos beneficios, es improbable que el incluirlos
cambie las conclusiones de este trabajo. En efecto, se aprecia en el Cuadro
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coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
198
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy
slowed
since the
coalition’s
Nº 1 has
que el
tráficosomewhat
de larga distancia
internacional
de early
salida years
era en in
abril de
government
during
the
1990s.
Moreover,
the
coalition
itself
was
initially
2004 apenas el 0,99% del tráfico local; el tráfico de larga distancia
nacional
galvanized
around el
opposition
the Pinochet
regime
the 1970s
and de
representaba
7,59% delto tráfico
total. Más
aún,ofsegún
antecedentes
1980s,Telefónica
so as time
passes,
the
compelling
force
of
that
initial
motivation
CTC, no más del 40% de este tráfico proviene de hogares. Por lo
might tanto,
naturally
weaken. In addition,
the Concertación,
anddistancia
even its component
es improbable
que la inclusión
de la larga
en los cálculos
partiescambie
—mostla notably
the
Christian
Democrats—
are
divided de la
conclusión, en el sentido que el efecto internally
sobre el bienestar
over social
issues, de
such
as the
legal
status
of divorce
and access
to birth
introducción
la voz
sobre
banda
ancha
es ambiguo.
Más aún,
es convecontrol.
Finally,
by
the
2005
elections,
the
Concertación
will
have
held
niente notar que si se tiene una conexión de banda ancha, ya esthe
posible
presidency
andaatarifas
majority
the Chamber
Deputies
legislative
house como
acceder
de in
larga
distancia of
más
bajas a(the
través
de empresas
electedSkype.
by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
coalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential
systems, the Costo
Concertación
is geriatric,
bearingvoz
thesobre
scarsbanda
of miscellaneous
de la telefónica
que provee
ancha. La estimacorruption
members,
stripping
of
ción decharges
los costosagainst
de la telefónica
IP including
que usamosthe
en nuestros
cálculos
es
parliamentary
rights
from
five
of
the
coalition’s
deputies
in
2002,
and
the
de CTC y, por razones obvias, no pasó por la Subtel ni tampoco por el
general
disillusionment
that goes
with holding
the reins
of power
forlos
so resulcomité
de peritos. Sería
conveniente,
por tanto,
ver cuánto
varían
long. One
conclude, then,
that thede
coalition
is simply ready to expire.
tadosmight
con estimaciones
distintas
ese costo.
Any of
or some(2005,
combination
of them,
indeedde cosEl these
trabajoforces,
de El Hureimi
p. 11) incluye
unacould
estimación
undermine
the
Concertación,
but
we
do
not
regard
these
factors
as una
tos de una telefónica IP sobre banda ancha entregada por Redvoiss,
necessarily
devastating
to servicios
the coalition’s
survival
for a number
reasons.estima
empresa
que vende
de voz
sobre banda
ancha. of
Redvoiss
In the que
firstelplace,
economy
comeancha
through
lastmenor
five years
costothe
deChilean
la telefonía
sobrehas
banda
es the
$747
que el suin far puesto
better por
shape
that contra
of any$3.835)
of its 18
Southern
Cone neighbors, and
.
CTCthan
($3.088
employment Con
and growth
figures
rebounded
in firstsocial
monthsmensual
of 2003.cae
Thedesde
este costo
menor
la pérdida
Concertación
may awell
in a position
inel2005
to tráfico;
claim credit
good
US$351.092
US$be
304.877
si emigra
5% del
desdefor
US$764.275
a
economic
stewardship.
Next, many
the tráfico;
issues surrounding
the nonUS$559.113
si emigra
el 15%of del
y desde US$1.687.204
a
democratic
legacy siofemigra
the Pinochet
era —including
renowned
US$1.247.195
el 25% de tráfico.
Por lo tanto,the
ninguna
de nuestras
conclusiones cambia.
Comentarios a un estudio reciente. Un estudio reciente de El Hureimi
(2005) encuentra que los beneficios anuales de la voz sobre banda ancha
serían US$964 millones de dólares por año. Este número es enorme. Por
ejemplo, los precios fijados por el estudio tarifario de Telefónica CTC implican que la empresa modelo generaría ingresos totales anuales por US$970
millones. Vale decir, según este estudio, la introducción de la telefonía IP
sobre banda ancha generaría un beneficio neto anual igual a todos los costos de la empresa eficiente19. Este número también es similar a la ganancia
que obtuvo Chile por haber firmado los acuerdos de libre comercio con
18 El
valor reportado por El Hureimi fue dividido por 1,19, para sacarle el IVA.
Para llegar a los ingresos anuales de la empresa eficiente se multiplicaron los
$36.035,1 millones de ingresos totales mensuales por 12, y se dividió por el tipo de
cambio que supone El Hureimi ($530 por dólar). Luego se multiplicó por 1,19 para
llevarlo a valores con IVA.
19
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
ALEXANDER GALETOVIC Y RICARDO SANHUEZA
199
with Chile’s unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy
has slowed
the En
coalition’s
early years
in (2004)
Estados
Unidos somewhat
y la Unión since
Europea.
efecto, Chumacero
et al.
government
during
the
1990s.
Moreover,
the
coalition
itself
was
initially
estiman que los dos acuerdos sumados aumentarán permanentemente el
galvanized
to the
Pinochet similar
regimealofbeneficio
the 1970s
and por El
PGBaround
chilenoopposition
en 1% —cifra
de magnitud
estimado
1980s, so
as
time
passes,
the
compelling
force
of
that
initial
motivation
Hureimi (2005) para la voz sobre banda ancha—.
might naturally¿A
weaken.
In addition,
Concertación,
andeste
evenestudio
its component
qué se
deben lasthediferencias
entre
y el nuestro?
parties —most
notably
the
Christian
Democrats—
are
internally
divided
Conviene partir señalando que El Hureimi ejecuta un ejercicio
distinto, a
over social
issues,
such
as
the
legal
status
of
divorce
and
access
to
birth
saber, calcula el beneficio de reemplazar toda la telefonía fija con voz sobre
control. banda
Finally,ancha.
by theEsto
2005implica
elections,
the Concertación
will have
heldlas
thelíneas y
instalarles
bandas anchas
a todas
presidency and a majority in the Chamber of Deputies (the legislative house
eliminar la telefonía tradicional. Por contraste, nuestro ejercicio supone que
elected by popular vote) for 16 years. By the standards of multiparty
las dos redes continúan coexistiendo.
coalitions anywhere, much less among Latin America’s presidential
Con todo, es conveniente examinar por qué El Hureimi (2005) obtiene
systems, the Concertación is geriatric, bearing the scars of miscellaneous
beneficios tan altos. De un lado, él indica que la voz sobre banda ancha
corruption charges against members, including the stripping of
(incluyendo la electrónica de banda ancha), se puede proveer a $8.357 menparliamentary rights from20five of the coalition’s deputies in 2002, and the
sual por conexión . Esto se puede comparar con el cargo fijo de $9.202 que
general disillusionment that goes with holding the reins of power for so
el decreto tarifario le fijó a Telefónica CTC y los $14.376 que, el mismo
long. One might conclude, then, that the coalition is simply ready to expire.
decreto estimó, es el ingreso mensual por línea que necesita la empresa
Any of these forces, or some combination of them, could indeed
eficiente para autofinanciarse y obtener una rentabilidad normal21. Del otro
undermine the Concertación, but we do not regard these factors as
lado, la caída del precio de la voz y la banda ancha generan aumentos de la
necessarily devastating to the coalition’s survival for a number of reasons.
cantidad
In the first
place, demandada.
the Chilean economy has come through the last five years
¿Por than
qué sería
la voz sobre
ancha?
Conviene
in far better shape
that tanto
of anymás
of barata
its Southern
Cone banda
neighbors,
and
señalar
que
no
es
porque
los
costos
de
la
compañía
de
teléfonos
employment and growth figures rebounded in first months of 2003. TheIP sobre
banda may
anchawell
seanbemucho
más bajos.
efecto,
comocredit
se dijofor
líneas
Concertación
in a position
in En
2005
to claim
goodarriba, El
Hureimi
presenta
una
estimación,
hecha
por
la
empresa
Redvoiss,
economic stewardship. Next, many of the issues surrounding the non-según la
cual el
costo adicional
de la empresa
IP sería $3.675,
que se comparan
democratic
legacy
of the Pinochet
era —including
thelosrenowned
con los $4.563 estimados por Telefónica CTC, el valor que presentamos en
el Cuadro 4 ajustado para incluir el IVA22. Si bien los $888 de diferencia
equivalen al 24% de los costos de una telefónica IP estimados por Redvoiss, son insuficientes para explicar la diferencia de costo por línea.
En realidad, la ventaja de la telefonía IP sobre banda ancha proviene
de suponer que basta un par de cobre y una conexión de banda ancha para
servir a cuatro usuarios; lo que, grosso modo, implica dividir por cuatro el
20 Este
21
monto incluye IVA.
Nótese, además, que los $8.357 incluyen el costo de la conexión de banda
ancha.
22 Cabe mencionar, en todo caso, que el trabajo supone que la empresa IP no
incurre costos que varíen con el tráfico —consecuencia de suponer que la voz sobre
banda ancha sustituye completamente a la red tradicional. Sin embargo, las conexiones
a móviles siguen necesitando enlaces E1. Nótese, además, que, según El Hureimi, la
estimación de Redvoiss supone que la voz sobre banda ancha se masifica, y es posible,
por tanto, que se estén aprovechando economías de escala.
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
200
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy
thefactible,
coalition’s
early years
in lugar
costohas
de laslowed
empresasomewhat
eficiente23since
. Si fuera
este cambio
sería sin
government
during
the
1990s.
Moreover,
the
coalition
itself
was
initially
a dudas muy conveniente y debiera ser recogido en las siguientes fijaciones
galvanized
around
opposition
to the Pinochet
regimeseofjustifica
the 1970s
de tarifas.
Creemos,
sin embargo,
que a lo menos
ciertoand
escepti1980s,cismo
so asmientras
time passes,
the
compelling
force
of
that
initial
motivation
el estudio correspondiente no se haga.
might naturally weaken. In addition, the Concertación, and even its component
parties —most notably the Christian Democrats— are internally divided
over social issues, such as the legal6.status
of divorce and access to birth
Conclusión
control. Finally, by the 2005 elections, the Concertación will have held the
presidency and
a majority
in the Chamber
ofmenos
Deputies
legislative
Este
trabajo concluye
que a lo
es (the
incierto
que la house
telefonía IP
electedsobre
by popular
vote)
for
16
years.
By
the
standards
of
multiparty
banda ancha aumente el bienestar social. Esto podría sorprender,
coalitions
anywhere,
muchlaless
Latinancha
America’s
presidential
porque
supuestamente
voz among
sobre banda
hace más
competitivo al
systems,
the Concertación
is competencia
geriatric, bearing
the elscars
of miscellaneous
mercado
telefónico y la
aumenta
bienestar.
¿Qué explica esta
corruption
against members, including the stripping of
aparentecharges
paradoja?
parliamentaryEnrights
from
of mercados
the coalition’s
deputies in 2002,
andobtener
the un
la mayoríafive
de los
una liberalización
permite
general
disillusionment
that goes
with holding
reins intercambiada
of power for aumenta
so
free
lunch competitivo:
los precios
caen, la the
cantidad
long. One
conclude,
that the
coalition
simply readypagan
to expire.
y el might
bienestar
socialthen,
aumenta.
Todos
los is
consumidores
menos, se
Any of these
or de
some
combination
them,
indeed
materializa
una forces,
ganancia
eficiencia
y las of
rentas
quecould
obtenían
algunos
undermine
the
Concertación,
but
we
do
not
regard
these
factors
as
antes de la liberalización se redistribuyen hacia los consumidores. Por ejemnecessarily
devastating
to the coalition’s
survivalen
for1994
a number
of reasons.
plo, cuando
se liberalizó
la larga distancia
las tarifas
cayeron y el
In the tráfico
first place,
the Chilean
economy
the que
last five
years que
se duplicó
casi de
un díahas
paracome
otro.through
Es cierto
la empresa
in far hasta
betterentonces
shape than
of any of its
Southern
Cone neighbors,
teníathat
el monopolio
perdió
sus utilidades,
pero estoand
fue más
employment
and
growth
figures
rebounded
in
first
months
of
2003.
The
que compensado por las ganancias de los consumidores.
ConcertaciónSin
may
well be en
in este
a position
to claim
credit
forcompetitivo
good
embargo,
caso noin se2005
obtiene
un free
lunch
economic
stewardship.
Next,
many
ofno
thesustituirá
issues surrounding
porque
la voz sobre
banda
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por completothe
a lanontelefonía
democratic
legacy
of the
Pinochet
era —including
renowned
tradicional.
Muchos
usuarios
no migrarán,
porque parathe
hacerlo
es necesario
pagar una conexión de banda ancha y para muchos no vale la pena pues su
tráfico no lo justifica24. Por eso, muchos usuarios continuarán usando la
23 Es conveniente notar, además, dos omisiones importantes. Primero, los
$8.357 incluyen sólo el costo de la red de acceso, y no el costo de las inversiones en
edificios que son necesarios para instalar los equipos electrónicos que conectan a los pares
de cobre con la red de datos. Este costo es una fracción mayoritaria de los costos de
conmutación/transmisión que no varían con el tráfico y que se muestran en el Cuadro
Nº 3.
Segundo, para estimar el costo de la empresa de redes, El Hureimi dividió por
cuatro el cargo fijo que actualmente cobra Telefónica CTC. Ahora bien, como se vio
líneas arriba, más de la mitad del cargo fijo paga los costos administrativos de la empresa
eficiente. Por lo tanto, se está suponiendo que los costos administrativos de la empresa
que provee la red de acceso también caerán a la cuarta parte.
24 Se suele argumentar que la competencia en banda ancha es insuficiente y que su
precio (alrededor de $25.000 mensuales) es muy alto. Aunque no tenemos una opinión
formada sobre la competitividad del mercado de banda ancha, el punto no es muy relevante
aquí, porque bastaría un precio de la banda ancha no mucho mayor que $5.000 para que la
gran mayoría de los usuarios prefirieran seguir siendo servidos por la telefonía tradicional.
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coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
ALEXANDER GALETOVIC Y RICARDO SANHUEZA
201
with Chile’s unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy
has slowed
somewhat
since
themás,
coalition’s
early years in
telefonía
tradicional
y deberán
pagar
por las deseconomías
de escala.
government
during
the
1990s.
Moreover,
the
coalition
itself
initially
De esta forma, los precios no caerán para todos, al was
contrario
de lo que
galvanized
around
opposition
to liberalizaciones.
the Pinochet regime of the 1970s and
ocurre
en la mayoría
de las
1980s, so as time
passes,
the
compelling
force
ofbanda
that initial
Por supuesto, si la penetración
de la
ancha motivation
fuera muy alta, tal
might naturally
weaken.
In
addition,
the
Concertación,
and
even
itslacomponent
como en varios países desarrollados, la introducción de
voz seguramente
parties —most
notably
Christian
Democrats—
are internally
haría migrar
a lathegran
mayoría
de los usuarios
y obligaríadivided
a la empresa
over social
issues, asuch
as the lalegal
status
divorce
and sus
access
to birth
tradicional
reconocer
pérdida
de of
capital
y bajar
tarifas.
En ese caso,
control. una
Finally,
by
the
2005
elections,
the
Concertación
will
have
held
tecnología más barata (la voz sobre banda ancha) sustituiríathe
a una más
presidency
and
majoritytradicional)
in the Chamber
of Deputies los
(theefectos
legislative
house de una
cara (laatelefonía
y obtendríamos
estándares
elected liberalización.
by popular vote)
years.
Byenthe
standards
ofgran
multiparty
Perofor
ese 16
no es
el caso
Chile,
donde la
mayoría de los
coalitions
anywhere,
much
less
among
Latin
America’s
presidential
hogares no está dispuesto a pagar por una conexión de banda ancha.
systems, the Concertación
is geriatric,
the que
scarsnuestra
of miscellaneous
Conviene mencionar,
en bearing
todo caso,
conclusión no nos
corruption
charges
against
members,
including
the
stripping
parece necesariamente incoherente con que el regulador
autorice of
la entrada
parliamentary
rights
from
five
of
the
coalition’s
deputies
in
2002,
de la telefonía IP sobre banda ancha. En nuestra opinión,and
la the
legislación
general vigente
disillusionment
that goes with
holding
reinsel of
power for so de las
permite privilegiar
la entrada
porthe
sobre
aprovechamiento
long. One
might
conclude,
then,
that
the
coalition
is
simply
ready
expire.
25
de
economías de escala . Así, por ejemplo, se permite latosuperposición
Any
of
these
forces,
or
some
combination
of
them,
could
26
redes, aun cuando se sabe que ésta duplica inversiones . indeed
undermine the¿Por
Concertación,
but we
do notla regard
as
qué tiene sentido
permitir
entrada these
aun sifactors
se desaprovechan
necessarily
devastating
to the La
coalition’s
forporque
a number
of reasons. es bueeconomías
de escala?
respuestasurvival
suele ser
la competencia
In the first
place,
the
Chilean
economy
has
come
through
the
last
years que la
na, pero conviene precisar. A esta altura es a lo menos five
discutible
in far better
shape
than
that
of
any
of
its
Southern
Cone
neighbors,
entrada haya disminuido los precios directamente, al menos siand
se trata de
employment
andresidenciales
growth figures
rebounded
first months
2003. The
clientes
y pequeños.
En in
efecto,
aquellas of
telefónicas
que comConcertación
maylawell
be inregulada
a position
in 2005
claimsimilares
credit fora las
good
piten con
empresa
suelen
cobrartotarifas
que fija la
27. Sin embargo,
economic
stewardship.
Next, seguramente
many of thelaissues
the beneficios:
nonentradasurrounding
ha traído otros
el
Subtel
democratic
legacy
of
the
Pinochet
era
—including
the
renowned
regulador cuenta con fuentes alternativas de información que morigeran las
asimetrías de información y reducen la así llamada renta de la información
que obtiene la empresa regulada28; posiblemente la entrada estimula la
adopción más rápida de innovaciones tecnológicas que se verían retrasadas
si existiera un monopolio; la adopción de nuevas tecnologías también permite aprovechar economías de ámbito entre telefonía y otros servicios como
la televisión por cable; y, por último, cuando existen oferentes alternativos
mejora la calidad del servicio a los usuarios. Estos beneficios hacen que el
aprovechamiento de las economías de escala no sea el único factor a considerar.
25 Este
punto lo desarrollamos en Galetovic y Sanhueza (2001).
es nuestra intención interpretar el sentido de las leyes. Estamos conscientes de que la entrada de la telefonía IP sobre banda ancha es distinta a la entrada con
redes —la telefonía IP sobre banda ancha ocupa activos de otros para llegar al cliente—
y que hay envueltos argumentos legales que sobrepasan nuestras competencias.
27 Nótese, además, que si la entrada de nuevos competidores implica desaprovechar economías de escala y aumenta las tarifas reguladas, todos pagan precios más altos.
28 Véase a Gasmi et al. (2002).
26 No
www.cepchile.cl
coalition’s leaders have issued premature announcements of its death
(Latin America Adviser 2002; El Mercurio 2003a). Some observers of
Chilean politics, therefore, might regard the dissolution of the Concertación
as both a foregone conclusion and an overdetermined event –that is, as the
product of so many factors, all working toward the same end, that it is
impossible to assign responsibility among them. We share the opinion that
the Concertación may well dissolve before Chile’s next election, but not for
the reasons commonly cited. Our argument is based, instead, on the
structure of Chilean political careers, which in turn is connected inextricably
202
ESTUDIOS PÚBLICOS
with Chile’s unusual electoral rules.
Harbingers of the Concertación’s demise point out that the Chilean
economy has
somewhat
the privilegiar
coalition’sla early
in las
Sinslowed
embargo,
que la leysince
permita
entradayears
por sobre
government
during
the
1990s.
Moreover,
the
coalition
itself
was
initially
economías de escala no obliga a hacerlo. Y porque la voz sobre banda
galvanized
the Pinochet
of the 1970s
and
ancha around
no es unopposition
free lunchtocompetitivo,
hayregime
que preguntarse
cuáles
son los
1980s,beneficios
so as time
passes,
the
compelling
force
of
that
initial
motivation
29
adicionales que la justifican . Nótese que es dudoso que éstos
might provengan
naturally weaken.
In addition,
the Concertación,
even its
component
de asimetrías
de información
menosand
intensas
entre
las empresas
partiesreguladas
—most notably
the
Christian
Democrats—
are
internally
y el regulador. Más allá de que seguramente tales divided
ganancias de
over social
issues,ya
such
as the legal status
of empresas
divorce and
to birth
información
se materializaron
con las
que access
ya entraron,
hay que
control.
Finally,
by
the
2005
elections,
the
Concertación
will
have
held
the
notar que la voz sobre banda ancha ocupa tecnología muy distinta y compresidency
and a majority
in the
Chambertradicionales.
of Deputies (the
plementaria
a la de las
telefónicas
Más legislative
aún, la vozhouse
sobre banelecteddaby
popular
vote)
for
16
years.
By
the
standards
multiparty
ancha no reduce la necesidad de regular, por cuanto of
sigue
utilizando los
coalitions
anywhere,
much less
among(laLatin
presidential
activos
de una telefónica
tradicional
red deAmerica’s
acceso) y sus
servicios (v.gr.
systems,
the
Concertación
is
geriatric,
bearing
the
scars
of
miscellaneous
30
mantención, facturación) .
corruption Así
charges
against members,
including
strippingdeofla voz
que, seguramente,
la principal
carta dethe
presentación
parliamentary
rights
from
five
of
the
coalition’s
deputies
in
2002,
theutiliza
sobre banda ancha es que se trata de una tecnología nuevaandque
general
disillusionment
that goes
holding the
of power
so de
Internet.
Es importante
notar,with
sin embargo,
quereins
se trata
en granfor
medida
long. One
might
conclude,
then,
that
the
coalition
is
simply
ready
to
expire.
una innovación de proceso y no de producto. En efecto, la principal diferenAny
of these
forces,
combinationenofforma
them,decould
indeed
cia
es que
la voz,
en vezordesome
ser transportada
señales
analógicas
undermine
the
Concertación,
but
we
do
not
regard
these
factors
as del
y digitales, ahora viaja en paquetes por Internet. Desde el punto de vista
necessarily
devastating
coalition’s
survival forsimilares.
a numberPor
of reasons.
usuario,
por tanto,tosethetrata
de dos productos
supuesto, hay
In the otras
first place,
the
Chilean
economy
has
come
through
the
last
five
ventajas, como por ejemplo contratar un número telefónico years
extranjero.
in far Sería
bettermuy
shape
than that ofpor
any
of itsunSouther