El Padrón - Estadísticas

El Padrón
Ana Jurado
Unidad de Padrón, octubre 2012
Instituto Nacional de Estadística
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El Padrón
El Padrón municipal
El Padrón municipal es un registro administrativo cuya formación, mantenimiento y gestión corresponde a cada uno de los más de 8.000 Ayuntamientos existentes. Sus datos constituyen prueba de la residencia y del domicilio en el término
municipal y las certificaciones de los mismos tienen el carácter de documento
público y fehaciente a todos los efectos administrativos.
El Padrón es un registro de datos personales regulado por la Ley de Bases de
Régimen Local y por la Ley de Protección de Datos. Una de los principios fundamentales de ésta última es que los datos que deben recogerse de cada persona deben ser los mínimos imprescindibles para la finalidad para la que se constituye el Registro. En este caso para probar la residencia y el domicilio, motivo
por el cual los únicos datos que contiene son los que permiten identificar a la
persona además de los referentes lógicamente a su domicilio. Estos datos, que
figuran en la Ley de Bases, son: nombre y apellidos, sexo, lugar y fecha de nacimiento, nacionalidad y D.N.I o, tratándose de extranjeros, del documento que
lo sustituya. Por consiguiente son muy limitadas las características de la población que pueden estudiarse.
El Padrón es un registro permanentemente actualizado del que se obtienen cifras
de población anualmente.
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La gestión del Padrón previa a la reforma legislativa
Antes de la reforma legislativa introducida por la Ley 4/1996, de 10 de enero, por
la que se modifica la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local en relación con el Padrón municipal, éste se renovaba cada cinco
años (los años acabados en 1 y en 6) y se rectificaba anualmente. La renovación
del Padrón municipal se efectuaba mediante la inscripción de todos los habitantes del término municipal en las hojas padronales, mientras que las rectificaciones se llevaban a cabo reflejando las altas y bajas por movimientos naturales de
población y por cambios de residencia, así como las alteraciones que se producían por cambios de domicilio.
La formación, mantenimiento, renovación y rectificación del Padrón correspondía a los Ayuntamientos, limitándose el Instituto Nacional de Estadística (INE),
conjuntamente con la Dirección General de Administración Local, a dictar las
directrices y normas técnicas para su renovación y rectificación y a aprobar el
Padrón en cuanto que se habían respetado dichas normas.
Pero, y por los efectos administrativos que tenía el Padrón, las personas que no
figuraban inscritas podían solicitar en cualquier momento su alta lo que, en la
práctica se traducía en que las posibles omisiones producidas en la renovación
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padronal se iban incorporando en los Padrones municipales pero las duplicidades no sólo no se eliminaban sino que aumentaban y ello se debía fundamentalmente al procedimiento establecido para gestionar las variaciones residenciales que requería, para solicitar el alta en el Padrón de un municipio, la presentación por parte de los interesados de la baja gestionada por el Ayuntamiento de
su residencia anterior. Pero la posibilidad legal de solicitar la inscripción en el
Padrón sustituyendo la presentación de la baja por una declaración jurada manifestando no figurar inscrito en ningún municipio, que se traducía en un alta por
omisión, producía, en multitud de ocasiones, duplicidades de inscripción padronal en diferentes municipios ya que a los interesados le resultaba más cómodo
la presentación de esta declaración que dirigirse al Ayuntamiento en que figuraban empadronados para tramitar las bajas.
Asimismo existían disfunciones al considerar los movimientos migratorios al
extranjero. Así, era corriente que los españoles que emigraban no solicitaran la
baja en el Padrón de su municipio de residencia, con lo que la inscripción se
mantenía hasta que se renovaba el Padrón.
El hecho de que el Padrón se gestionara individualmente por cada Ayuntamiento, sin estar conexionados unos con otros, ocasionaba que estas duplicidades no
pudieran ser detectadas.
Por ello, y aunque anualmente los Ayuntamientos también obtenían cifras provenientes de su Padrón, las únicas que se declaraban oficiales eran las procedentes de las renovaciones quinquenales que, aunque no exentas de errores como
ya se ha comentado, eran las más ajustadas a la realidad que podían obtenerse.
Pero, la renovación padronal era una operación económicamente muy costosa
para los Ayuntamientos, por lo que se consideró conveniente establecer un sistema de gestión que eliminara éstas y que, por una parte, salvaguardara la autonomía de los Ayuntamientos en la gestión de su propio Padrón y, por otra, garantizara la inexistencia de duplicidades entre todos ellos, para lo cual se hacía
necesario, por un lado, que un Organismo independiente con la capacidad técnica suficiente se encargara de coordinar los distintos Padrones y, por otro, la
creación de un Órgano arbitral que permitiera resolver de forma ágil los conflictos que en materia padronal pudieran surgir entre los distintos Ayuntamientos.
El Organismo encargado de efectuar la primera de estas labores fue el INE, tanto
por su larga tradición de colaboración con los Ayuntamientos en la gestión de
los Padrones, como en su experiencia en la gestión de Censo electoral, y para
resolver la segunda cuestión se creó el Consejo de Empadronamiento, como Órgano colegiado de colaboración en materia padronal entre la Administración
General del Estado y los Entes Locales.
Con este nuevo sistema de gestión padronal, si bien se elimina la posibilidad de
que se produzcan determinados tipos de errores, no se garantiza que, con el
transcurso del tiempo, dejen de producirse desviaciones entre los datos del Padrón y la realidad, debidas, fundamentalmente, a la falta de comunicación de los
cambios de residencia y de domicilio. Para detectar y corregir estas desviaciones
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se ha previsto la realización de contrastes de la información padronal con la realidad.
Con todo ello, y como también figura en el preámbulo de la Ley antes citada, se
facilita la actualización permanente del Padrón municipal, con lo que pueden obtenerse cifras de población ajustadas a la realidad en un corto plazo y, por tanto,
puedan ser declaradas oficiales por el Gobierno anualmente, a propuesta del
Instituto Nacional de Estadística.
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El nuevo sistema de gestión padronal
A continuación se relacionan los puntos más importantes del nuevo sistema de
gestión padronal.
En primer lugar hay que citar la obligatoriedad de que todos los Ayuntamientos
asuman una gestión informatizada de sus Padrones y remitan al INE copia de
sus ficheros padronales, así como, mensualmente, todas las variaciones que se
produzcan, con el apoyo técnico y económico, cuando sea preciso, de las Diputaciones Provinciales. Es más, en último término, éstas deben asumir subsidiariamente la gestión de los Padrones de aquellos Ayuntamientos que no pudieran
mantener los datos de forma automatizada, papel plenamente acorde con su naturaleza y ámbito de competencias.
La actualización del Padrón deben realizarla los Ayuntamientos de manera permanente a partir de cuatro vías:
 Declaración de los ciudadanos
 Variaciones en los datos de la inscripción que comunican los distintos Organismos de la Administración del Estado competentes por razón de la materia,
comunicaciones que son canalizadas por el INE.
 Variaciones que comunica el INE en la función coordinadora que se le encomienda.
 Por último, todos los Ayuntamientos están obligados a realizar las actuaciones y operaciones necesarias para mantener actualizados sus Padrones de
modo que éstos concuerden con la realidad, con el apoyo del INE cuando así
lo soliciten.
En cuanto a la gestión de altas y bajas, los cambios de residencia serán tramitados exclusivamente en el municipio del alta, desapareciendo la obligación de
que el ciudadano acuda primero al municipio donde tiene que pedir la baja.
Se mantienen las altas y bajas de oficio, si bien configuradas de forma totalmente distinta.
En primer lugar, el derecho de un Ayuntamiento para acordar altas o bajas debe
implicar normalmente la correspondiente baja o alta en otro Padrón y, por tanto,
no cabe aceptar una actuación descoordinada en aras de una mal entendida au-
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tonomía municipal. Y no podrá efectuarse al menos en primera instancia, en contra de la voluntad del interesado, al que será obligatorio prestar audiencia
En segundo lugar, la decisión sobre el alta o la baja de oficio vendrá impuesta
por la confrontación de los distintos Padrones.
En el caso de que una Administración municipal no esté conforme con la actuación que de esta forma se le impone, puede recurrir ante el Consejo de Empadronamiento.
El sistema se completa con el Padrón de españoles residentes en el extranjero.
2.1 EL PADRÓN DE ESPAÑOLES RESIDENTES EN EL EXTRANJERO
Aunque la creación de este Padrón ya existía en la anterior legislación, nunca
llegó a formarse al encomendarse la misma a los Ayuntamientos, en colaboración con la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas.
No obstante, los Ayuntamientos únicamente podían conocer los ciudadanos que
emigraban al extranjero si así lo manifestaban cuando iban a solicitar la baja en
el Padrón municipal, lo cual no era habitual que ocurriera. El ciudadano emigra y
se mantiene en el Padrón municipal aunque solicite su inscripción en el correspondiente registro del Consulado de destino. Por consiguiente, se ha reorientado
la formación de este Padrón hacia esta vía, con las siguientes matizaciones:
El INE es el encargado de mantener un fichero centralizado formado a partir de
las comunicaciones que, a través del Ministerio de Asuntos Exteriores, realicen
las distintas Oficinas o Secciones Consulares.
Las bajas que afecten al Padrón municipal de cada uno de los Ayuntamientos las
comunicará el INE, siendo asimismo a este Organismo a quien deben comunicar
los Ayuntamientos las altas que se produzcan en sus respectivos Padrones municipales de los ciudadanos españoles procedentes del extranjero, que, a su vez,
las trasladará, a través del Ministerio de Asuntos Exteriores, al Consulado correspondiente para que proceda a su correspondiente baja en el Registro de matrícula consular.
El INE también debe contrastar este Padrón con los distintos Padrones municipales a fin de detectar las posibles duplicidades.
En lo demás se rige por reglas similares al Padrón municipal con las peculiaridades propias del colectivo a que abarca.
2.2 EL CONSEJO DE EMPADRONAMIENTO
El Consejo de Empadronamiento es un órgano colegiado de colaboración entre
la Administración General del Estado y los Entes Locales en materia padronal.
Entre sus funciones más destacadas figuran:
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a) Elevar a la decisión del Presidente del Instituto Nacional de Estadística propuesta vinculante de resolución de las discrepancias que surjan en materia de
empadronamiento entre Ayuntamientos, Diputaciones Provinciales o entre estos
entes y el Instituto Nacional de Estadística.
b) Informar, con carácter vinculante, las propuestas que eleve al Gobierno el Presidente del Instituto Nacional de Estadística sobre cifras oficiales de población de
los municipios españoles.
c) Proponer la aprobación de las instrucciones técnicas precisas para la buena
gestión de los Padrones municipales, en especial sobre intercambios de información entre Administraciones, precisión de datos padronales, operaciones de
muestreo, operaciones de actualización, sistemas de gestión, normalización de
documentos, etc.
d) Informar, con carácter vinculante, sobre las altas y bajas de oficio.
e) Informar, asimismo, cuantas otras cuestiones relacionadas con el empadronamiento puedan proponer o plantear las Administraciones Públicas.
El Consejo funciona en Pleno y en Comisión Permanente, contando además con
Secciones provinciales, creadas con el fin de agilizar los procesos de resolución
de discrepancias mediante la descentralización de los mismos.
2.3 INSCRIPCION DE CIUDADANOS EXTRANJEROS EN EL PADRON
La Ley 4/1996 estableció la obligatoriedad de la inscripción en el Padrón de toda
persona que viva en España, sin hacer distinción por su nacionalidad, ni exigir la
residencia legal en España.
Es más, se incluyó el artículo 18.2 que dice textualmente:
La inscripción de los extranjeros en el Padrón municipal no constituirá prueba de
su residencia legal en España ni les atribuirá ningún derecho que no les confiera
la legislación vigente, especialmente en materia de derechos y libertades de los
extranjeros en España.
LA REFORMA LEGISLATIVA DEL AÑO 2003. EXTRANJEROS ENCSARP
Por otro lado, en el momento que se redactó la Ley 4/1996, el fenómeno de la
inmigración no era tan relevante como ahora, ni tan siquiera se vislumbraba el
incremento tan notable que se ha producido en los últimos años, existiendo una
laguna en cuanto a la forma de dar de baja las inscripciones de los extranjeros
que ya no residen en España, ya que el sistema genera la baja automática de los
españoles (y también de los extranjeros) cuando se trasladan de un municipio a
otro dentro de España. Pero no hay forma de hacer lo mismo cuando estos últimos abandonan el país.
Los extranjeros no tienen la obligación de darse de baja cuando se van (y aunque la tuvieran sería de difícil cumplimiento) y tampoco existe la posibilidad de
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contrastar con registros administrativos de población del resto del mundo (de
forma equivalente al PERE), además de por la complejidad que supondría establecer el intercambio de información con otros países, también porque en muchos casos no disponen de registros de población equivalentes al Padrón. Por
ello, y ante la creciente entrada de extranjeros que se ha producido en los últi1
mos años, se hace preciso establecer un mecanismo ágil de depuración de las
inscripciones de extranjeros que abandonan el país.
La modificación establecida por la Ley Orgánica 14/2003, de 20 de noviembre, de
Reforma de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades
de los extranjeros en España y su integración social, en el artículo 16 de la Ley
7/1985, Reguladora de las Bases del Régimen Local, de algún modo proporciona
ese mecanismo, aunque limitado a los extranjeros no comunitarios sin autoriza2
ción de residencia permanente , en adelante colectivo ENCSARP, quienes han de
renovar su inscripción cada dos años, pues lo contrario supondrá la baja por caducidad de la inscripción.
Dado que la modificación de la Ley entró en vigor al mes de su publicación en el
BOE (21-11- 2003), es decir el 21 de diciembre, las primeras caducidades debían
declararse a partir del 22 de diciembre de 2005 con las inscripciones que no hubieran sido renovadas antes de esa fecha.
El procedimiento específico para renovar la inscripción o declarar las bajas por
caducidad en caso de no renovación se concreta en la Resolución de 28 de abril
de 2005 de la Presidenta del Instituto Nacional de Estadística y del Director General de Cooperación Local, por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre el procedimiento para acordar la caducidad de las inscripciones
padronales de los extranjeros no comunitarios sin autorización de residencia
permanente que no sean renovados cada dos años. (BOE 30-05-2005)
DESCRIPCIÓN DEL PROCEDIMIENTO
1.- La Dirección General de Policía comunica mensualmente al INE la relación de
ciudadanos extranjeros a los que se haya otorgado autorización de residencia
permanente.
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Este mecanismo ya se estableció en el Reglamento de Población de 1996 de forma genérica no
solo para extranjeros, sino para cualquier ciudadano que ya no resida en el municipio, mediante
los expedientes de baja de oficio. Sin embargo no resulta ágil por la complejidad del procedimiento administrativo en el que es preciso la notificación previa al interesado, y si ésta no se puede
practicar ha de realizarse mediante publicación en el Tablón de Edictos del Ayuntamiento y en el
Boletín Oficial de la provincia. Además cuando el interesado no manifieste expresamente su conformidad con la baja ésta sólo puede llevarse a cabo con el informe favorable de la correspondiente Sección provincial del Consejo de Empadronamiento.
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El legislador, probablemente no queriendo dar un trato discriminatorio a los ciudadanos de la
Unión Europea con respecto a los españoles, no fue consciente de que también pueden abandonar
el país y sin embargo no existe la posibilidad de dar de baja su inscripción como sucede con los
españoles mediante su inscripción en el PERE.
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2.- El INE localiza en su base estos extranjeros y deduce, por exclusión, cuáles
son los extranjeros no comunitarios sin autorización de residencia permanente
(ENCSARP).
3.- El INE comunica a los Ayuntamientos los ENCSARP para los que en tres meses se cumpla la fecha de caducidad de su inscripción
4.- Con esta información, y antes de que se cumpla la fecha de caducidad de la
inscripción, los Ayuntamientos pueden efectuar un preaviso de la caducidad a
estos extranjeros.
PROCEDIMIENTO DE RENOVACIÓN
La renovación no constituye un acto de mero trámite y exige un acto expreso
mediante el cual el ciudadano, o su representante, manifieste su voluntad expresa de renovar la inscripción.
Las renovaciones por parte de los ENCSARP han de realizarse mediante la ratificación de los datos que ya constan en el Padrón, incluyendo una declaración de
continuar viviendo en España y su voluntad de renovar la inscripción.
La renovación de mayores de edad mediante representación deberá acreditarse
mediante documento notarial, o declaración en comparecencia personal del
interesado ante funcionario público competente. (Esto figura expresamente en la
Resolución de 28 de abril de 2005 ).
PROCEDIMIENTO PARA ACORDAR LA BAJA POR CADUCIDAD
Los Ayuntamientos deben acordar la baja por caducidad en su Padrón de las inscripciones de los ENCSARP que no hayan renovado su inscripción, transcurridos
dos años desde su fecha de alta en el Padrón o desde la fecha de la última renovación expresa. Esta caducidad podrá declararse sin necesidad de audiencia
previa al interesado.
El procedimiento para acordar las bajas por caducidad de las inscripciones de los
ENCSARP que no hayan renovado su inscripción en el plazo de dos años será
mediante Resolución motivada del Alcalde para declarar la caducidad de la inscripción y acordar la baja. Resolución que deberá ser notificada por los procedimientos previstos en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico
de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común,
siendo la fecha de la baja la correspondiente a la notificación.
PROCEDIMIENTO ESPECÍFICO DE COMPROBACIÓN DE RESIDENCIA PERIÓDICA DE LAS
INSCRIPCIONES DE CIUDADANOS COMUNITARIOS O CON AUTORIZACIÓN DE RESIDENCIA
PERMANENTE3, COLECTIVO NO-ENCSARP
3
En realidad, ciudadanos de la Unión Europea y de los Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, así como los que, sin pertenecer a estos países, tienen tarjeta de residen-
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En el año 2009, a propuesta del INE y con el informe favorable del Consejo de
Empadronamiento, se estableció un procedimiento de comprobación periódica,
por parte de los Ayuntamientos, de la residencia del colectivo de extranjeros que
no están obligados a renovar su inscripción padronal por Ley, es decir, los extranjeros comunitarios o con autorización de residencia permanente.
Estas comprobaciones se realizan en función de la última información disponible
en la base del INE relativa a actualizaciones en el Padrón, así como, en su caso,
de las posibles fechas de expedición o última renovación de las tarjetas de resi4
dencia , de modo que únicamente se realizan cuando no se hayan producido
movimientos en un período de cinco o dos años, dependiendo si están inscritos
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en el Registro Central de Extranjeros o no respectivamente (si tienen tarjeta de
cualquier tipo también están inscritos en este Registro).
3. Coordinación por parte del INE de los Padrones municipales
El Instituto Nacional de Estadística (INE) dispone de una copia de todos los ficheros padronales formada a partir de los ficheros de la última renovación padronal
llevada a cabo, la referida a 1 de mayo de 1996, y de las variaciones mensuales
que los Ayuntamientos han enviado al INE a partir de entonces, con el fin de poder llevar a cabo la coordinación de todos ellos evitando que se produzcan duplicidades entre los mismos.
La coordinación de los Padrones municipales consiste en contrastar e incorporar
a esta base aquellas variaciones que los diferentes Ayuntamientos vayan introduciendo en su Padrón, comunicando a los mismos las diferentes inconsistencias que se localicen.
Para ello, cada Ayuntamiento comunica al INE, mensualmente, las variaciones
que durante el mes anterior haya experimentado su Padrón. Esta comunicación
se efectúa a la Delegación provincial del INE, en soporte magnético, o por inter6
net mediante el sistema IDA_web , en los plazos establecidos, mediante ficheros
de intercambio que contienen las variaciones respecto al mes anterior. Los formatos y contenidos de éstos figuran en la Resolución de 1 de abril de 1997, de la
Presidenta del Instituto Nacional de Estadística y del Director General de Cooperación Territorial, por la que se dictan instrucciones a los Ayuntamientos sobre la
gestión y revisión del Padrón Municipal.
Si analizamos dicha Resolución podremos apreciar que en la misma figuran 7
diseños de registro que son los siguientes:
cia de régimen comunitario (por ser familiares de comunitarios) y aquellos que tienen autorización
de residencia permanente.
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Para residencias permanente o régimen comunitario.
5
A partir de la entrada en vigor del RD 240/2007, sobre entrada, libre circulación y residencia en
España de ciudadanos de los Estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en
el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, la inscripción en el citado Registro es obligatoria
para este colectivo.
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Operativo desde enero de 2004
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
1. Relación de unidades poblacionales

2. Relación de vías

3. Relación de pseudovías

4. Relación de tipos de vías

5. Relación de tramos

6. Relación de habitantes

7. Renumeración de vías
Todos los formatos de registro tienen la siguiente estructura:
En cada registro se distinguen tres partes:
1. Datos antes de la variación: Tienen por objeto identificar el registro concreto
sobre el que va a realizarse la variación.
2. Datos de control: Tienen por objeto describir el tipo de variación de que se
trata y la fecha en que se produce.
3. Datos después de la variación: Tienen por objeto describir la situación resultante después de la variación.
Salvo el fichero conteniendo la relación de habitantes, los demás sirven para definir el territorio, es decir variaciones en distintos campos que afectan al domicilio, campos que a su vez figuran en la relación de habitantes.
Cuando se solicitaron los ficheros de partida, existían dos opciones: o bien solicitar cada uno de los ficheros de partida (unidades poblacionales, secciones, vías,
etc...) o, dado que el INE a través de las Delegaciones provinciales llevaba varios
años gestionando este tipo de información para disponer del fichero de electores
necesario para la formación y mantenimiento del Censo Electoral, información
que, a su vez, y debido al último cambio en la legislación electoral producido,
debía ser enviada mensualmente por los Ayuntamientos, se optó por utilizar estos ficheros ya existentes y solicitar únicamente el fichero conteniendo la relación de habitantes.
Los ficheros de habitantes son validados de forma automatizada en los Servicios
Centrales del INE desde el establecimiento de la posibilidad de envío por
IDA_web y, anteriormente, con programas uniformes para todas las delegaciones del INE.
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Una vez en SSCC los ficheros anteriores se procede a incorporar los movimientos comunicados por los Ayuntamientos en la base, para lo que se analiza la co7
Los registros pueden ser incorporados en la base siempre que se encuentre un único candidato
en la misma para el que coincidan los datos de identificación. Si no se encuentra ninguno, salvo en
el caso de las altas, que se incorporan siempre en la base, o se encuentra más de uno, el registro
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herencia de cada movimiento concreto no solo con relación al contenido del
mismo, sino también con relación al contenido del resto de la base. Además, se
procede a contrastar la información procedente de otras fuentes, como los Registros Civiles, el Padrón de Españoles residentes en el extranjero, callejeros de
Censo Electoral, etc., con la recibida de los Ayuntamientos y a aplicar a toda la
base determinados procesos de depuración encaminados a la detección del resto de errores e incidencias que pudieran existir.
Se aplican, además, aunque no con carácter periódico, procesos específicos encaminados a depurar variables concretas que pueden contener errores (p.e. contraste de nombres y apellidos con diccionarios generados al efecto (de forma
mensual desde diciembre de 2011), aplicación de programas específicos basados
en secuencias de caracteres (distancia de Levenshtein) para detectar duplicados
en el caso de los extranjeros, etc.).
Como resultado de los procesos anteriores se genera un fichero de intercambio
de devolución para cada municipio, que incluye aquellos movimientos comunicados por los Ayuntamientos que el INE ha rechazado como incorrectos y que no
se han incorporado en la base (p.e. Altas ya existentes en el propio municipio,
registros con errores en el código de municipio de residencia...), comunicaciones
de los errores que han sido detectados en la base (p.e. errores en códigos geográficos por contraste con el callejero..) y reclamaciones de movimientos que los
Ayuntamientos deben realizar y de los que el INE tiene un conocimiento por
otras fuentes (p.e. bajas por cambio de residencia generadas por alta en otro
municipio, bajas por defunción comunicadas por los Registros Civiles no comunicadas por los Ayuntamientos, etc.).
Este fichero se devuelve por internet desde SSCC, al Ayuntamiento directamente
(si éste ha remitido el fichero de variaciones por esta vía) o a la Delegación que
lo remite al Ayuntamiento.
Para comunicar a cada Ayuntamiento el resultado de la coordinación, el INE utiliza el fichero de intercambio al cual se le ha añadido una cola de errores de 150
posiciones para poder indicar campo a campo y para cada registro qué error o
incidencia presenta, si existe, y qué acción debe llevar a cabo para su subsanación.
Recibidos estos ficheros por los Ayuntamientos a finales de cada mes, los mismos proceden a corregir los errores comunicados por el INE, y a efectuar (o rechazar) las variaciones solicitadas, tras lo cual incorporan todos estos movimientos, junto a los experimentados en ese mes en su Padrón, a un nuevo fichero de
intercambio que se remite al INE, comenzando de nuevo el ciclo de intercambio
de información.
Cuando un movimiento solicitado por el INE es rechazado por un Ayuntamiento
se plantea una discrepancia, ya sea entre éste y el INE o entre éste y otro Ayuntamiento, que es trasladado, junto con el correspondiente informe al Consejo de
Empadronamiento.
se incorpora en un fichero específico, con el fin de proceder a su asignación por procedimientos de
búsqueda manual por operadores.
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De esta forma se efectúa un proceso continuo de actualización y depuración de
la base de habitantes que permite no sólo garantizar la coherencia de los diferentes Padrones municipales entre sí, sino también una mejora continua en la calidad de los mismos y la obtención de cifras oficiales con carácter anual.
4. Obtención de las cifras de población
El INE está obligado por Ley (artículo 17.3 de la Ley 7/1985 Reguladora de las
Bases del Régimen Local) a elevar al Gobierno de la Nación la propuesta de cifras oficiales de población de los municipios españoles, en base a la coordinación que realiza de los Padrones municipales.
El procedimiento para obtener las cifras de población resultantes de la Revisión
padronal a 1 de enero contiene diferentes fases y se encuentra regulado en la
Resolución de 25 de octubre de 2005 de la Presidenta del Instituto Nacional de
Estadística y el Director General de Cooperación Local, por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre la revisión anual del Padrón Municipal y sobre el procedimiento de obtención de la propuesta de cifras oficiales
de población.
La primera fase es la obtención por parte del INE de las cifras de población que
deben ser contrastadas con las que obtengan los Ayuntamientos.
Para obtener dichas cifras hay que tener en cuenta, no sólo los movimientos
existentes en la base a la fecha de referencia, sino también si los mismos presentan alguna incidencia y si ésta impide que los mismos puedan ser contabilizados
en las cifras que se obtengan.
Como resumen podemos indicar que si la incidencia ha sido comunicada por el
INE y no contestada por el Ayuntamiento mediante el fichero de intercambio, el
INE no contabilizará como población los siguientes registros:
1. Se trata de una baja propuesta por el INE y procedente del PERE, del Registro
Civil, acordadas con el informe del Consejo de Empadronamiento o es consecuencia del alta producida en otro Ayuntamiento (incidencias 76,80,82,101
y 106).
2. Se trata de un alta por nacimiento enviada por el Ayuntamiento y no confirmada por el Registro Civil. (incidencia 72)
3. Se trata de una baja por duplicado intramunicipal: Se contabilizará un registro. (incidencia 83 I)
4. Se trata de una baja por duplicado intermunicipal: Se contabilizará sólo en el
municipio que efectúa la gestión. (incidencia 84 G)
5. Se trata de un alta realizada por el Ayuntamiento y no incorporada a la base
del INE: En general, no se contabilizará ese ciudadano en las cifras de población.
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6. Se trata de una inscripción caducada de los ENCSARP: No se contabilizará si
no le consta la renovación o baja por caducidad.
7. Se trata de la inscripción de un español mayor de 16 años sin DNI, que no
figura en la base de DNIs (implantado por primera vez en la revisión a 1-12012).
En este sentido debe considerarse que si la contestación es un rechazo que necesita soporte documental no enviado por el Ayuntamiento o que genera una discrepancia individual que debe ser informada por el Consejo de Empadronamiento, el movimiento se considerará no contestado.
El plazo de envío por parte del INE a cada Ayuntamiento de la propuesta de cifras así obtenida es a finales de marzo de cada año (y en todo caso antes del 1 de
abril).
Posteriormente, los Ayuntamientos tienen que enviar al INE los resultados numéricos de la revisión anual de su Padrón junto con un fichero coincidente con
su cifra. Si esta cifra no coincide con la obtenida por el INE se realiza un contraste del fichero con el obtenido en marzo, formulándose los correspondientes reparos mediante la generación de un fichero específico de Reparos que es remitido al Ayuntamiento.
En el fichero de Reparos se encuentran los registros no contabilizados porque no
se incorporaron en su día en la base del INE por algún error y el Ayuntamiento
no subsanó en la gestión mensual el error comunicado, así como los que no
pueden contabilizarse por presentar alguna incidencia que lo impide. Algunas de
éstas pueden contabilizarse si el Ayuntamiento remite documentación justificativa (por ejemplo: fe de vida para defunciones, copias de las inscripciones en registro civil para nacimientos, etc.)
Posteriormente, el Ayuntamiento debe analizar cada uno de estos registros, y
puede presentar alegaciones a los reparos formulados, mediante su inclusión en
un fichero específico de Alegaciones, corrigiendo el error, en su caso, y enviando
la documentación necesaria, etc. Todo ello siguiendo un procedimiento específico de plazos y ficheros ajustados a determinadas especificaciones.
Dependiendo nuevamente del resultado del contraste de estos registros de alegaciones con la base padronal, a nivel nacional, unos se contabilizarán y otros
no.
Este contraste se lleva a cabo por dos medios: informáticamente y manualmente.
Finalmente, las alegaciones presentadas por los Ayuntamientos a los reparos
formulados por el INE a las propuestas de cifra de población que no son aceptadas por el INE son sometidas como discrepancias y analizadas por el Consejo de
Empadronamiento que también debe informar las cifras de población de cada
uno de los municipios que el Presidente del INE eleva al Gobierno anualmente
para su declaración como cifra oficial de población.
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5- Explotación estadística del Padrón
A partir de dicho momento en el INE se empiezan a preparar el resto de productos que permiten disponer de un conocimiento de la estructura de la población a
los distintos niveles de desagregación geográfica.
Los primeros en obtenerse son los recuentos por sexo y sección, y sexo y unidad
poblacional que permiten disponer entre otras, del Nomenclátor: Relación de
unidades poblacionales (entidades colectivas y singulares y núcleos de población) con especificación de su población a 1 de enero de cada año. Esta información permite conocer la evolución de los asentamientos poblacionales a niveles
inferiores al municipio.
Posteriormente se lleva a cabo la explotación de cada una de las variables incluidas en el Padrón cuya tabulación a nivel de municipio se encuentra disponible en la web del INE, www.ine.es.
Si se precisa información a nivel más desagregado se puede atender mediante
peticiones a medida.
6- Estadística de variaciones residenciales
La Estadística de Variaciones Residenciales se elabora por el INE a partir de la
explotación de la información relativa a las altas y bajas en los Padrones municipales motivadas por cambios de residencia, lo que permite obtener los flujos
migratorios anuales tanto interiores, entre los diferentes municipios de España,
como exteriores.
Los flujos migratorios anuales de la estadística hacen referencia a migraciones y
no migrantes, ya que un ciudadano puede cambiar su residencia de un municipio a otro más de una vez en un año.
Empezó a elaborarse en 1961 obteniendo información únicamente de las migraciones interiores, utilizando para ello los resúmenes numéricos que los Ayuntamientos enviaban al INE anualmente. En 1981 amplió su ámbito, recogiendo
las entradas procedentes del extranjero.
En 1988, se implantan e informatizan los documentos EVR (documento único de
Alta/Baja padronal), que debía cumplimentar el ciudadano cada vez que cambiaba de municipio de residencia o cuando procedía del extranjero, documentos
que eran remitidos al INE que procedía a su grabación y explotación.
En 1996, cuando se estableció el nuevo sistema de gestión de los Padrones municipales basado en la informatización de todos ellos y en su coordinación por
parte del INE, la Estadística de Variaciones Residenciales tuvo que adecuarse a
éste. Los primeros años de implantación del sistema, los resultados de la EVR
se obtenían directamente de los ficheros de intercambio que los Ayuntamientos
facilitaban al INE, sin contrastar con la base existente. Pero a partir de 2001, la
Estadística se obtiene directamente de la base padronal del INE, por lo que el
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municipio de procedencia puede no ser el declarado por el ciudadano, sino en el
que figura la inscripción previa en la base de INE.
En el año 2002, se incorpora el capítulo de emigración exterior teniendo en cuenta las bajas por cambio de residencia comunicadas por los Ayuntamientos, las
cuales se refieren principalmente a salidas de españoles al extranjero que se han
inscrito en los Registros de Matrícula de las Oficinas Consulares. Asimismo se
recogen algunas bajas de extranjeros, pero sólo en la medida en que los Ayuntamientos tienen conocimiento del país al que emigran en el extranjero, lo que
ocurre en un porcentaje desconocido y mínimo.
En el Padrón se registran también otro tipo de altas y bajas, entre las que se encuentran las altas por nacimiento y por omisión, así como las bajas por defunción, por inclusión indebida y por caducidad. En principio las altas por omisión y
las bajas por inclusión indebida y las bajas por caducidad no se corresponden
estrictamente con movimientos migratorios sino que, como su propio nombre
indica, se trata de "ajustes" del Registro de Población.
No obstante, desde el año 2004, se incluyen también en la EVR las altas por omisión y las bajas por inclusión indebida de extranjeros, las cuales se consideran,
respectivamente, inmigraciones del exterior en las que no consta el país de procedencia y emigraciones al extranjero en las que se desconoce el país de destino. Ello se debe a que, a diferencia de lo que ocurre con los españoles que cuando se trasladan al extranjero deben inscribirse en el Registro de Matrícula Consular y al contrastar éstos con los Padrones municipales se localiza el municipio de
residencia previo y, por tanto, se dispone del municipio de procedencia de la migración y viceversa, con los extranjeros esto no es posible por lo que la única
forma de detectar la migración es mediante la declaración del ciudadano cuando
cumplimenta la hoja de inscripción padronal. Si éste no comunica el país de procedencia el motivo del alta dado en Padrón es por omisión cuando en realidad se
trata de un cambio de residencia.
Por lo que se refiere a las bajas, son muy pocos los extranjeros que solicitan la
baja en el Padrón siendo la mayoría consecuencia de procedimientos de baja de
oficio seguidos por los Ayuntamientos que se repercuten como bajas por inclusión indebida.
En la EVR del 2006 se incluyen además, por vez primera, las bajas por caducidad.
Estas bajas surgen como consecuencia de la modificación legislativa introducida
por la Ley Orgánica 14/2003 de extranjería, en la Ley 7/1985 Reguladora de las
Bases del Régimen Local, que establece que los extranjeros no comunitarios sin
autorización de residencia permanente tienen la obligación de renovar su inscripción padronal cada dos años. En caso de no llevarse a cabo tal renovación
los Ayuntamientos deben declarar la caducidad de la inscripción.
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