docDeuda Pública: El Caso de la República Dominicana
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Deuda Pública: El Caso de la República Dominicana
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La deuda pública dominicana se ha incrementado sensiblemente desde
principios de este milenio. Por un lado, el incremento reciente de la deuda
pública es consecuencia de importantes déficit fiscales, principalmente
durante los últimos cinco años; esa deuda corresponde, esencialmente, al
gobierno central.
Por otro lado, el incremento de la deuda pública
consolidada se ha incrementado por los pasivos asumidos por instituciones
financieras del Estado dominicano, principalmente el Banco Central de la
República Dominicana (BCRD). La respuesta al rescate a depositantes por la
crisis financiera del 2003 fue determinante porque implicó emisión de títulos
del propio BCRD para recoger liquidez que se emitió. Sin embargo, otros
factores han incidido en el incremento de los pasivos de las entidades
financieras públicas.
En la República Dominicana no existe un organismo estatal que publique la
deuda pública consolidada y los datos de deuda de las distintas instituciones
están dispersas. La Dirección General de Crédito Público (DGCP) publica la
deuda del gobierno central, principalmente. No parece reflejar la totalidad de
la deuda de algunas corporaciones públicas no-financieras. Por otro lado, la
deuda del sector público financiero sólo se encuentran en los Estados de
Situación de las diferentes entidades financieras estatales, que están
dispersos y muchas veces incompletos.
Con la finalidad de brindar una perspectiva más amplia de la deuda pública,
CREES ha realizado un ejercicio de consolidación de la deuda pública
dominicana; el actual análisis sustituye uno anterior sobre deuda pública, ya
que se actualizan datos y se incorporan nuevos elementos. El resultado del
ejercicio actual usa como referencia Estadísticas de Deuda Pública: Guía para
Compiladores y Usuarios del Fondo Monetario Internacional (FMI)1, que sirve
como manual a nivel internacional. En el caso dominicano, la falta de
información nos imposibilita realizar un ejercicio exhaustivo como el que se
contempla en la guía del FMI. En consecuencia, los cálculos de deuda pública
bruta o total.
!
!Esta guía se desarrolló con la cooperación de nueve organizaciones bajo el
mecanismo del Inter-Agency Task Force on Finance Statistics: FMI, Banco
Internacional de Pagos (BIS), Conferencia de las Naciones Unidas para el Comercio y
el Desarrollo (UNCTAD), Banco Central Europeo (BCE), Eurostat (Comisión Europea),
Organización para la Cooperación y el Desarrollo (OECD), Club de París,
Commonwealth Secretariat y el Banco Mundial.
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Según la guía del FMI, la deuda bruta o deuda total consiste en todos los
pasivos que representan instrumentos de deuda. Un instrumento de deuda
se define como toda obligación financiera asumida por instituciones estatales
que requieren de pago de intereses y/o repago del capital por el deudor al
acreedor en algún momento en el futuro. Basado en esta definición, el FMI
distingue los siguientes instrumentos de deuda pública:
• Derechos Especiales de Giro (DEG)2
• Dinero y depósitos
• Títulos de deuda (generalmente negociables)
• Préstamos
• Garantías estándares a préstamos del sector público y privado,
además de seguros y pensiones garantizados por el Estado
• Otras cuentas por pagar
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Para conocer de dónde surge la deuda pública y los instrumentos de deuda,
debemos conocer las entidades estatales y su clasificación. A continuación se
detallan los componentes del sector público, según la clasificación en los
manuales de finanzas públicas del FMI.
!
Toda deuda explícita asumida por las unidades institucionales dentro de cada
componente que observamos en el cuadro anterior forman parte de la deuda
bruta total o del sector público consolidado. En la República Dominicana, la
información está dispersa e incompleta, por lo que se asume una
metodología modificada para la estimación de la deuda del sector público
consolidado de la República Dominicana; aunque tomando como referencia la
guía del FMI.
En la mayoría de los casos, el gobierno general (gobiernos central,
provincial/estadual y local) asume deuda principalmente, en la medida que
sus gastos son mayores que sus ingresos; es decir, cuando se presentan
déficit fiscales. De esta forma, el “stock” de deuda se afecta por los
resultados financieros (ingresos menos gastos) del gobierno general y sus
componentes. Otro componente que podría integrarse dentro del gobierno
general, según la guía del FMI, son los pasivos contingentes de los sistemas
de pensiones públicos de reparto, según cálculos actuariales3.
Drawing Rights (SDRs) o DEGs son obligaciones que mantienen los países
miembros del FMI para acceder a crédito de otros países miembros a través de esa
institución y que acumula intereses por el país que mantiene los DEGs. Los DEGs se
asignan a los países miembros en base a su cuota de participación en el capital
accionario del FMI.!
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En el caso dominicano, esos pasivos son insignificantes en la medida que el sistema
público de reparto es muy limitado, principalmente luego de implementado el
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En muchos casos, la deuda de corporaciones públicas no-financieras se
asumen por razones similares; es decir, por déficits en su ejecución
presupuestaria. Pero, también se asume deuda por otras razones, como
parte de sus estrategias de negocios. Si a la deuda del gobierno general y
sus componentes se añade la deuda de las corporaciones públicas nofinancieras, se obtiene la deuda del sector público no-financiero (SPNF).
Por ejemplo, en el caso de la República Dominicana, las deudas de la
Corporación Dominicana de Empresas Eléctricas Estatales (CDEEE) con
generadores y suplidores de materiales eléctricos y contratistas deben formar
parte de la deuda del sector público no-financiero.
Deuda SPNF = Deuda Gobierno General + Deuda Corporaciones No
Financieras
sistema de capitalización individual. De hecho, una de las razones principales por lo
que el sistema de capitalización individual fue de fácil implementación en la
República Dominicana se debe a lo limitado que era el sistema público de reparto
que existía.
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En el caso de las instituciones financieras del Estado (banco central,
entidades de intermediación financiera y otras entidades financieras) las
deudas se pueden asumir por razones diferentes a las del gobierno general y
las empresas públicas no-financieras, debido a que la naturaleza de sus
operaciones son distintas a las demás. Es decir, se pueden asumir no sólo
por déficit en sus operaciones financieras, sino que las entidades financieras
asumen ciertos instrumentos de deuda como parte de la estrategia de
negocios de dichas entidades. Cuando se agregan todos los pasivos de deuda
de las instituciones financieras estatales, se obtiene la deuda del sector
público financiero (SPF).
Deuda SPF = Deuda Corporaciones Financieras
Obviamente, cuando se suman las deudas del SPNF y del SPF se obtiene la
deuda del sector público consolidada.
Deuda Sector Público Consolidado = Deuda SPNF + Deuda SPF
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Suplir información veraz, confiable y oportuna sobre estadísticas de deuda
pública es crítico para la toma de decisiones del sector público y agentes
económicos privados. Las estadísticas de deuda pública provienen de
diferentes instancias e instituciones públicas que muchas veces no tienen
relaciones entre éstas. El FMI recomienda que se otorgue responsabilidad con
algún estatuto legal a una agencia que pueda realizar la compilación y
diseminación de las estadísticas de deuda pública consolidada (central
compilling agency), aunque reconoce que el orden institucional de cada país
es único. En la mayoría de los países existe alguna oficina que lleva las
estadísticas de deuda del gobierno central, por lo que serían las indicadas
para la compilación y diseminación del sector público consolidado. En última
instancia, es el Ministerio de Hacienda que asumía la deuda de todas las
instituciones estatales.
La difusión de informaciones veraces, confiables y oportunas son importantes
por diversas razones, como se desprenden del documento del FMI:
1. Introduce transparencia en el manejo de los recursos de los
contribuyentes.
2. Permite a los hacedores de políticas públicas y agentes económicos
privados monitorear la evolución de los pasivos de deuda del sector
público y las obligaciones que conllevan, es decir, el servicio de la
deuda;
3. Pueden proveer señales tempranas de problemas potenciales para
servir la deuda pública;
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4. Sirve de indicador de sostenibilidad de las políticas gubernamentales
y/o de las empresas públicas (corporaciones financieras o nofinancieras); y,
5. Sirve como insumo crítico en la preparación de los presupuestos, la
aprobación en el Congreso, la ejecución de los presupuestos y las
proyecciones futuras.
En este momento es importante enfatizar la importancia de la transparencia
en las estadísticas fiscales, en general, y no sólo sobre deuda pública. Si no
se cuenta con información veraz, precisa y oportuna de la ejecución
presupuestaria del gobierno general ni de estados financieros de las
corporaciones públicas (financieras y no-financieras), la información sería
incompleta y la consolidación de la deuda pública no sería posible de manera
objetiva y transparente.
La guía de deuda pública del FMI contiene revisiones a prácticas anteriores
sobre compilación y cálculo de estadísticas de deuda pública. Su reciente
publicación, que data del año 2011, implica que no todos los países hayan
adoptado todas sus recomendaciones. Esta guía se elaboró luego de la crisis
financiera y económica internacional a partir de 2007, que han tenido
repercusiones importantes en materia fiscal a nivel internacional.
Con muy raras excepciones (e.g. Estonia), la respuesta de políticas públicas
a la crisis internacional que se vive desde hace unos 3 años ha sido mayor
intervención estatal a través de mayor gasto público y políticas monetarias
altamente expansivas. En el ámbito fiscal, la respuesta a la crisis ha
implicado altos déficit presupuestarios en la mayoría los países. A su vez,
altos déficits fiscales han tenido que ser financiados con mayor
endeudamiento público y por esto la necesidad de tener información veraz,
confiable y oportuna de la deuda pública.
Es en respuesta a estos
acontecimientos, principalmente, que se desarrolló la nueva metodología de
calcular la deuda pública por parte de los organismos internacionales
involucrados.
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El FMI recomienda la construcción de “Estados de Situación del sector público
consolidado para obtener la deuda neta4” en cada país. En estos estados
financieros se especifican los activos y pasivos de deuda del sector público
consolidado. Tomando en cuenta los activos físicos y financieros del Estado,
si los pasivos son mayores que los activos se obtendría un patrimonio neto
negativo. Por el contrario, si los activos son mayores que los pasivos
4
Esto se obtendría al considerar los activos del sector público en su conjunto menos
los pasivos de deuda o deuda bruta de todas las instituciones públicas. Es deuda
neta si los pasivos son mayores que los activos.
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(patrimonio neto positivo) el sector público consolidado tendría una posición
de solvencia económica.
Para el cálculo de la deuda bruta se consolidan todos los pasivos financieros
del sector público consolidado. Para el cálculo de la deuda neta se toma en
consideración sólo los activos financieros y no los activos físicos. En ambos
casos, es importante tomar en consideración los efectos de inversiones en
acciones y participaciones en Fondos de Inversión para obtener dichos
montos.
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En una empresa privada, cuando los pasivos son mayores que los activos
(patrimonio neto negativo) se entiende que la empresa está en una situación
de bancarrota.
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Con un gobierno reformador luego de una crisis fiscal a finales de la década
de 1980, en
Nueva Zelanda se adoptaron una serie de medidas que
cambiaron la realidad de ese país, reduciendo el endeudamiento público y
promoviendo el crecimiento económico sostenido. Esto se logró a través de
menor gasto público, un sistema impositivo más simple y una ley de
responsabilidad fiscal que obliga al gobierno a ser austero, transparente y
rendir cuentas ante el parlamento y la población. Estas medidas fueron
acompañadas de otras reformas económicas en el ámbito laboral,
burocrático, energía y transporte, entre otros. Esto redujo el costo de vivir y
hacer negocios en Nueva Zelanda, creando las condiciones para la inversión
del sector privado. El resultado fue mayor generación de riquezas, más y
mejores puestos de trabajo y mayor ingreso por ciudadano.
Desde principios de la década de 1990, Nueva Zelanda aplica lo que
recomienda el FMI en su guía de deuda pública (2011) y más información
aún. La publicación de los pasivos y activos del sector público, contenidos en
el estado de situación, se realiza sin “recomendaciones” de organismos
internacionales ni imposición de fuera. Todos los estados financieros del
sector público consolidado son auditados por el Auditor General-Contralor,
bajo prácticas de auditoría del sector privado. El Auditor General-Contralor
de Nueva Zelanda es un funcionario del Parlamento y en su auditoría debe
declarar bajo juramento que no pertenece ni tiene interés en el gobierno ni
sus dependencias.
La limitación del poder político, transparencia y rendición de cuentas de los
políticos y funcionarios públicos son una realidad en Nueva Zelanda. La
publicación de estados financieros auditados del sector público consolidado es
un mandato legal en ese país y se realiza para que los ciudadanos tengan la
información completa y transparente de las actividades que realiza su
gobierno, entre otros factores. Obviamente, en ese país se cumplen y se
hacen cumplir las leyes, que son para facilitar el intercambio y convivencia
entre los residentes, visitantes e inversionistas en ese país. Nueva Zelanda
fue pionero y líder en la consolidación de sus estadísticas fiscales, deuda
pública y en la presentación de estados financieros del sector público
consolidado. Estamos convencidos que la experiencia de Nueva Zelanda tuvo
una influencia marcada en la preparación de la guía de deuda pública del
FMI, en la que se involucraron otras instituciones internacionales.
!
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En la República Dominicana, la Dirección General de Crédito Público (DGCP)
lleva las estadísticas de deuda pública del gobierno central. Mientras se
indica que esa deuda es del sector público no-financiero (SPNF), nos parece
que la información no incluye algunas de las unidades institucionales
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contenidas en la guía del FMI. En específico, no parece contener deuda (o
préstamos y cuentas por pagar) de algunas corporaciones públicas nofinancieras, como la CDEEE.
Por otro lado, la DGCP no realiza el ejercicio de agregar los instrumentos de
deuda de las instituciones financieras estatales o deuda del sector público
financiero (SPF). Tampoco se consolida la deuda del SPNF con la deuda del
SPF. En este sentido, la DGCP debería ampliar su rango de análisis para
agregar y consolidar toda la deuda del sector público en el país, según la
guía de deuda pública del FMI. En última instancia, es el Ministerio de
Hacienda que asumía la deuda de todas las instituciones estatales.
Con respecto a los estados de situación o balance general del sector público
consolidado, la República Dominicana no tiene información suficiente para
realizar este tipo de ejercicios, por lo que se desconoce la posición
patrimonial del sector público consolidado. No se tiene información agregada
de los activos físicos y financieros del Gobierno Central, gobiernos locales,
instituciones descentralizadas y corporaciones de todo el sector público.
Tampoco se tiene la deuda pública total o bruta consolidada, lo que
imposibilita la construcción de un Balance General que refleje la realidad.
Obtener toda la información requerida para la construcción de un Balance
General y mantenerla actualizada es una tarea pendiente que sería de mucha
utilidad para la toma de decisiones, tanto del sector público como del sector
privado. Se requeriría una férrea voluntad política y determinación para
obtener toda la información requerida para estos fines. Lo importante es
compilar y diseminar estadísticas fiscales veraces y oportunas.
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En el caso de la República Dominicana, la respuesta a la crisis internacional
desde 2008 al 2012 fue incrementar el gasto público para, supuestamente,
mantener un crecimiento económico vigoroso.
Como tradicionalmente
períodos electorales han implicado mayor gasto público, durante ese período
se realizaron dos campañas presidenciales que impactó las finanzas públicas
por mayor gasto público: incremento de 38% en 2008 y 40% en 2012.
Como consecuencia del incremento del gasto público desde el año 2000, se
presentaron déficit fiscales importantes que han sido financiados con mayor
endeudamiento público. Las siete legislaciones que incrementaron tasas de
impuestos e introdujeron nuevas figuras impositivas (llamadas “parches
tributarios”) no generaron los ingresos fiscales suficientes para cubrir cada
vez mayor gasto público.
Esta política de incrementar el gasto público, introducir nuevas cargas
impositivas y creación de importantes déficit fiscales fue apoyada y
parcialmente financiada con préstamos del propio FMI, el Banco Mundial y del
Banco Interamericano de Desarrollo (BID) entre 2008 y 2011. También bajo
la sombrilla del FMI, el Estado dominicano pudo acceder a nueva deuda en el
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mercado de capitales internacional con emisión de bonos soberanos. Por
otro lado, el Estado accedió a deuda externa bilateral a través del acuerdo
PetroCaribe con Venezuela. Además, el gobierno dominicano emitió títulos
de deuda en el mercado interno de capitales con bonos denominados en
pesos dominicanos y dólares estadounidenses. Por último, el gobierno
asumió nuevos préstamos de instituciones de intermediación financiera,
principalmente de Banreservas; este se duplicó sólo en 2012.
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Un mayor nivel de gasto público que ha creado déficit fiscales durante los
últimos años. Esto
refleja serias debilidades institucionales, falta de
transparencia y rendición de cuentas nula. En este sentido, la ejecución
presupuestaria ha sido errática y las previsiones de ingresos fiscales muy
deficientes. En adición, las estadísticas fiscales se publican con retrasos, lo
que introduce incertidumbre en la toma de decisiones del sector privado5.
Por estas razones, luego de la aprobación de los presupuestos originales, el
gobierno dominicano se ha visto obligado a introducir presupuestos
complementarios para que el Congreso apropie nuevos recursos; de esta
forma se legaliza mayor gasto público de lo presupuestado originalmente. En
diversas ocasiones, estos presupuestos complementarios o “reformulados”
han ido acompañados de solicitud de emisión de nueva deuda por menores
ingresos de lo previsto y/o mayor gasto público ejecutado. Por ejemplo, en
2008 y 2009 se requirió la aprobación de un presupuesto complementario
5
Ver artículo “Transparencia Fiscal: Clave para una Buena Gestión de Gobierno” de
Miguel Collado Di Franco, Economista Senior de CREES.
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cada año. En 2010 se requirieron dos presupuestos complementarios, y en
2011 tres presupuestos complementarios; es decir, tres reformulaciones del
presupuesto original. Aunque sólo se aprobó un solo presupuesto
complementario, en 2012 se debió aprobar otro presupuesto complementario
por gasto público excesivo.
Para 2012, el gobierno dominicano ejecutó una política de expansión del
gasto público sin precedentes, que estimamos en 40%; esto generó un
importante déficit fiscal. Todavía en República Dominicana discutimos y
especulamos sobre la magnitud del déficit de 2012: no se han publicado las
cifras oficiales en el portal del Ministerio de Hacienda la ejecución
presupuestaria de ese año y no ha habido una posición oficial del Gobierno
Central. Mientras en el documento del Presupuesto General del Estado 2013
el Ministerio de Hacienda publicó un déficit de unos RD$124,600, el Banco
Central de la República Dominicana (BCRD) publicó que ese déficit fue de
RD$153,800 millones (US$3,925 millones), que representa un 6.7% del
Producto Interno Bruto (PIB), según cifras oficiales.
En todo caso, las autoridades debieron someter otro presupuesto
complementario en 2012 (un segundo complementario, dado que en Julio se
aprobó un primero) porque no tenían la autorización o apropiación de fondos
por parte del Congreso Nacional para ejecutar el nivel de gasto público que
reflejan las cifras que publicó el BCRD. En el Presupuesto General de Estado
2013, se indica un “Saldo de Caja Tesorería” de unos RD$27,500 en los
resultados financieros del gobierno central. Esta partida no es compatible
con las prácticas internacionales y el mandato de ley de presupuesto
dominicana, de registrar todas las transacciones del sector público en base a
lo devengado. El uso de mecanismos en base a flujo de caja podría estar
ocultando la realidad de lo que realmente se ha gastado. Estas son prácticas
poco transparentes en el manejo de las finanzas públicas de un país.
De nuevo, se debe asumir deuda adicional en la medida que el gasto público
es mayor que los ingresos fiscales; es decir, cuando se presentan déficit
fiscales. De esta forma, el “stock” de deuda se afecta por los resultados
financieros (ingresos menos gastos) del gobierno en sentido general. Por
cuatro años consecutivos entre 2008-2011, los déficit fiscales promediaron
unos RD$54,000 millones. Para el año 2012, el déficit fiscal que estimamos
en CREES es de unos RD$175,200 mientras que el BCRD indica que fue de
unos RD$153,800 millones.
En todo caso, un mayor déficit fiscal ha
implicado mayor endeudamiento del sector púbico no-financiero.
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Como se indicó anteriormente, la deuda pública de la República Dominicana
que se obtiene en nuestro análisis usa como referencia Estadísticas de Deuda
Pública: Guía para Compiladores y Usuarios del FMI. Sin embargo, la
información dispersa e incompleta disponibles para conocer la deuda pública
bruta nos obligan a adoptar una metodología propia. Mientras no es posible
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hacer un análisis exhaustivo, la metodología empleada refleja los principios
que se desprenden de la guía del FMI para el cálculo de la deuda pública del
sector público consolidado. Dadas las limitaciones vigentes, CREES procedió
a calcular la deuda pública con una metodología que incluye la deuda
publicada por la DGCP y deuda de las instituciones financieras del Estado. El
período de análisis comprende del 31 de diciembre de 2000 al 31 de
diciembre de 2012.
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Con respecto a la deuda que publica la DGCP, denominada como deuda del
sector público no-financiero (SPNF), entendemos que esas cifras no incluyen
la deuda de corporaciones no-financieras como la CDEEE, entre otras, como
recomendaría la guía del FMI. Las corporaciones o empresas no financieras
(tipo CDEEE) no se incluyen por falta de información. Los estados de
situación auditados no están disponibles para el período de análisis y la
información obtenida es incompleta. Mucha de la deuda de la CDEEE se
clasifica como “Cuentas por Pagar”, partida que debería incluirse en la deuda
pública, según la guía del FMI.
Tampoco se incluyen garantías por falta de información, dado que en muchos
de estos casos residen en contratos aprobados por el Congreso que están
dispersos y es prácticamente imposible obtener esta información con los
recursos a nuestra disposición. Con respecto a pasivos contingentes, como
Seguridad Social y otras pensiones, las prestaciones sociales y pensiones
otorgados por el Estado forman parte del Presupuesto Anual; estas se
incluyen en la partida Prestaciones Sociales en la clasificación económica del
gasto. Por último, las estadísticas fiscales no incluyen diversas instituciones
públicas y descentralizadas que deben incluirse en el Gobierno General. En
este sentido, el Sistema Integrado de Gestión Financiera (SIGEF) que se
implementa en el Ministerio de Hacienda de la República Dominicana no
incluye instituciones descentralizadas y gobiernos locales en la contabilidad
general del Estado. De esta forma, no se cuenta con información completa
del Gobierno General como se define en el Manual de Estadística de Finanzas
Públicas (2001) del FMI.
Los bonos del Tesoro emitidos para la Recapitalización del BCRD según la ley
167-07 se incluye en el cálculo de la deuda pública del gobierno central.
Mientras algunos argumentan que esta es deuda intra-gubernamental y no
debe contabilizarse en la deuda pública total o bruta, la emisión de esos
bonos no tuvo como contrapartida la reducción de pasivos del BCRD. Sólo si
se hiciera el ejercicio del estado de situación del sector público consolidado,
se podría argumentar que el incremento del pasivo del gobierno central
implicó el incremento de activos del BCRD. Cuando nueva deuda emitida por
una institución pública no tiene contrapartida de reducción de pasivos de la
institución pública receptora, la deuda pública total o bruta se incrementa;
este es el caso en cuestión con la deuda del gobierno dominicano emitida
directamente al BCRD.
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Con respecto a la deuda externa del gobierno central, la misma se
incrementó en 364% desde el año 2000 al 2012, pasando de casi USD$2,800
millones a casi USD$12,900 millones. Esto implica que la deuda pública
externa en la República Dominicana se multiplicó por más de cuatro veces y
media en los últimos 12 años. Las principales partidas que han determinado
este crecimiento son las deudas de organismos de financiamiento
multilaterales (principalmente el Fondo Monetario Internacional, Banco
Mundial y Banco Interamericano de Desarrollo). Por otro lado, el incremento
de la deuda bilateral con Venezuela a través del Acuerdo PetroCaribe ha sido
crítico en el aumento de la deuda externa dominicana. Para completar el
cálculo de la deuda externa, a la deuda multilateral y bilateral se suman las
deudas que el gobierno asume con agentes económicos privados en el
exterior a través de emisión de bonos soberanos y préstamos de
instituciones privadas extranjeras.
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Con respecto a la deuda interna del gobierno central, ésta se incrementó en
1,267% entre el año 2000 y 2012, pasando de unos USD$470 millones de
dólares a casi USD$6,400 millones, de nuevo, según estadísticas de la
Dirección General de Crédito Público. Esto implica que la deuda pública
interna se multiplicó por casi 14 veces en los últimos 12 años. Dentro de la
deuda interna se suman los títulos de deuda o bonos emitida por el gobierno
en el mercado local y préstamos obtenidos por el gobierno de los
intermediarios financieros.
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Cuando sumamos las deudas externa e interna mencionadas obtenemos la
deuda total del gobierno central, que se incrementó en 493% entre el año
2000 y el 2012. Esto implica que la deuda del gobierno central pasó de casi
USD$3,250 millones de dólares a casi USD$19,250 millones; esto implica que
la deuda del gobierno central se multiplicó por casi seis veces en sólo 12
años.
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Por otro lado, se calculó la deuda de instituciones financieras o del sector
público financiero (SPF). Las instituciones financieras que se incluyen son:
Banco Central de la República Dominicana (BCRD), Banco de Reservas
(banco comercial estatal), Banco Nacional de la Vivienda (BNV) y Banco
Agrícola (últimos tres años disponibles). Como el sector bancario es el más
regulado en la economía, las instituciones de intermediación bancaria deben
publicar los estados de situación auditados (entre otros estados financieros)
en los medios de comunicación, por ley. Por esta razón, obtuvimos las
informaciones de los balances generales o estados de situación en las
páginas web de las instituciones enunciadas y de la Superintendencia de
Bancos de la República Dominicana. No se incluye: Dinero en sentido
amplio; ni, DEGs.
Para incluir estas partidas sí se justificaría realizar un
análisis de estados de situación para conocer qué parte de éstos cubren los
activos de las instituciones financieras públicas.
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En la deuda del SPF se decidió incluir pasivos de deuda emitidos por
decisiones de políticas públicas y/o comerciales de las instituciones
financieras como préstamos, emisiones de títulos de deuda ordinaria y
subordinada (incluidas en los pasivos de esas instituciones). No se incluyen
partidas como depósitos a la vista (cuentas corrientes y de ahorro) ni
certificados de depósitos de los agentes económicos en las instituciones
financieras públicas.
De nuevo, todas las informaciones contenidas en
nuestro análisis se encuentran en los balances generales de las instituciones
financieras públicas en los períodos indicados.
En el caso del BCRD, se incluye: 1. Valores en Circulación; 2. Depósitos
Remunerados de Corto Plazo de Instituciones de Intermediación Financieras;
3. Obligaciones en Moneda Extranjera; 4. Otras Cuentas del Pasivo –hasta
2009 (Neto de Depósitos Remunerados de Corto Plazo); 5. Otros Depósitos
de Entidades Financieras (Neto de Depósitos Remunerados de Corto Plazo).
En el caso de Banreservas, se incluye: Entre 2000-2002: 1.
Financiamientos obtenidos en Moneda Nacional y en Moneda Extranjera; 2.
Obligaciones a la vista en moneda nacional y moneda extranjera; y 3. Otros
Pasivos. Entre 2003-2012: 1. Valores en Circulación; 2. Fondos Tomados a
Préstamos; 3. Aceptaciones en Circulación; 4. Otras Obligaciones a Pagar
(2003-2005); y, 5. Otros pasivos.
En el caso del BNV, se incluye: 1. Fondos Tomados a Préstamos; 2. Valores
en Circulación; y, 3. Otros Pasivos.
Con respecto al Banco Agrícola, sólo se obtuvo información entre 20102012, e incluye: 1. Fondos Tomados a Préstamos; 2. Valores en Circulación;
y, 3. Otros Pasivos.!!
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Para completar el cálculo de deuda pública dominicana, debemos añadir los
pasivos de deuda de las instituciones financieras estatales a la deuda del
gobierno central; es decir, debe incluirse la deuda del sector público
financiero. En el sector público financiero, la deuda del BCRD es la mayor por
los títulos que se han emitido a raíz de la crisis bancaria del 2003. Estos
títulos se empezaron a emitir para recoger la liquidez financiera que se
facilitó en el rescate de los depositantes. Como ese exceso de liquidez
provocaba inflación de precios y depreciación de la moneda dominicana,
había que retirar esa liquidez del mercado. Sin embargo, otros factores han
incidido en el incremento la deuda del BCRD que no abordaremos en este
análisis.
La deuda del BCRD, calculada en dólares estadounidenses, se incrementó en
548% entre el año 2000 y el 2012, pasando de unos 1,500 millones de
dólares a casi 9,700 millones a final del año pasado. Esto implicó que la
deuda del BCRD se multiplicara por casi 6 veces y media en los últimos 12
años. La deuda del Banreservas se incrementó en 470% en ese mismo
período y la del BNV en 544%. Sólo tenemos disponible los últimos tres años
del Banco Agrícola y muestra una reducción de 55%. La deuda del sector
público financiero total pasó de 1,940 millones a casi 12,400 millones en los
últimos 12 años.
Bajo las recomendaciones de la guía del FMI, la deuda pública bruta o total
del Estado debe incluir partidas que no incluimos en nuestro cálculo. En
consecuencia, la metodología aplicada por CREES es más restringida que las
recomendaciones del FMI. Por lo tanto, la deuda pública total dominicana que
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presentamos es menor que si se adoptaran las recomendaciones de la guía
de deuda pública del FMI para el cálculo de la deuda bruta o total del sector
público consolidado.
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Cuando agregamos la deuda del gobierno central y del sector público
financiero, obtenemos la deuda del sector público consolidado. Ésta deuda
se incrementó en 537% entre el año 2000 y el 2012, pasando de casi 5,200
millones de dólares a poco más de 31,600 millones. Esta es una tendencia
contraria a la que seguimos en la década de 1990, cuando la deuda pública
total se redujo en 12.4% en 10 años.
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Como parte de los esfuerzos para dar seguimiento a la política fiscal, CREES
ha desarrollado un modelo de programación fiscal proyectada a mediano
plazo. En este sentido, se mantienen actualizadas proyecciones fiscales por
cuatro años, es decir, hasta 2016. En estas cifras se incluye sólo la deuda
publicada por DGCP denominada como SPNF. Sin embargo, los montos de
los intereses incluyen los compromisos del gobierno central de pagar
intereses sobre emitidos directamente al BCRD y transferencias, como indica
la ley 167-07. No se toma en consideración el servicio de la deuda del resto
del sector público como corporaciones no-financieras e instituciones
financieras públicas. A continuación, las proyecciones sobre la política fiscal
a mediano plazo, que asume políticas fiscales actuales. Con voluntad política
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y aceptación de la realidad financiera del sector público consolidado la
tendencia puede cambiar.
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De mantenerse la política fiscal actual, el Estado dominicano requerirá
emisión de deuda de unos US$4,300 millones promedio anual para financiar
déficit fiscales y servir deuda vieja (roll-over). Desde nuestra perspectiva,
este es un escenario que debe servir de alerta temprana para sanear las
finanzas públicas, dado que los requerimientos bruto de financiamiento son
elevados para la capacidad financiera del Estado dominicano en la actualidad.
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Organismos multilaterales, calificadoras de riesgo y economistas utilizan la
relación de deuda pública como proporción del Producto Interno Bruto (PIB)
para tratar de medir la sostenibilidad de la deuda pública de un país, pero
este indicador puede ser engañoso.
Por un lado, el caso de República
Dominicana es muy peculiar porque el PIB podría estar sobrevalorado en la
medida que las metodologías de las Cuentas Nacionales deben actualizarse y
revisarse los cálculos del pasado, principalmente desde el año 2002. Por otro
lado, medir la deuda pública como proporción del PIB puede ser ilusorio
porque en países con altos niveles de informalidad (60% para República
Dominicana) la capacidad productiva no necesariamente se traduce en
ingresos fiscales para servir deuda pública.
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Actualmente, se argumenta que la deuda pública consolidada de la República
Dominicana representa un 43% del PIB, pero argumentamos que este
indicador podría ser mayor por la sobrevaluación del PIB6. En todo caso, el
indicador de deuda pública como proporción del PIB es un indicador
engañosos por los niveles de informalidad en la economía dominicana, dado
que la capacidad productiva no necesariamente se traduce en ingresos
fiscales para servir deuda pública. Con el cálculo de la deuda pública que
mostramos con anterioridad, la deuda pública dominicana como proporción
del PIB oficial se sitúa en 53.9%.
Diferentes países han hecho “default” de su deuda con bajos índices de
deuda pública como proporción del PIB. En estudios recientes, Carmen
Reinhart y Kenneth Rogoff (2009) 7 han enumerado países que no fueron
capaces de servir sus deudas externas con niveles de deuda externa menor o
igual a 50% del PIB. Por ejemplo, en 1982 la República Dominicana dejó de
servir su deuda externa, aún cuando esa deuda representaba un 31.8% del
PIB (no existía deuda interna). En 2003 hubo una cesación de pagos parcial
con 22% de deuda pública/PIB y en 2005 se hizo una reestructuración de la
deuda pública, cuando el índice se colocaba en 34.9% del PIB.
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Pero, de nuevo, este indicador nos dice poco sobre la sostenibilidad de la
6
Ver “Indicador Alternativo de la Actividad Económica: Una Aplicación para la
República Dominicana” publicado por CREES.
7
Reinhart, Carmen y Rogoff, Kenneth. “This time is different” (2009).
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deuda y los riesgos que se asumen. Desde nuestra perspectiva, existen dos
indicadores útiles para conocer la incidencia de la deuda pública en las
finanzas del Estado.
En este sentido, hemos recomendado usar otros
indicadores alternativos, como: 1. Pago de Intereses como proporción de
los Ingresos Totales, recomendando no mayor al 15%; y, 2. Servicio de
la deuda como proporción de los Ingresos Totales, no mayor a 30%.
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En 2012, los intereses pagados por el gobierno dominicano representaban un
17.6% de sus ingresos totales, por encima del 15% recomendado. Según
estimaciones de CREES utilizando datos de la Dirección General de Crédito
Público, este indicador podría elevarse a 22.2% en 2015 y 23.8% en 2016, si
se mantiene la política fiscal actual.
Por otro lado, desde 2009 el servicio de la deuda ha representado más del
30% de los ingresos fiscales, elevándose a 36% en 2011 y llegando hasta
42.4% en 2014, según las mismas proyecciones. La República Dominicana
podría estar recorriendo una senda de insostenibilidad de la deuda pública en
el futuro si no se revierte la política actual.
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Como recomendación de políticas públicas, CREES ha propuesto una Reforma
Fiscal Integral que incluye menor gasto público en el primer año de aplicación,
simplificación del sistema impositivo y reformas a otros sectores claves en la
economía que implican altos costos de vivir y hacer negocios en la República
Dominicana. Junto con la Fundación Institucionalidad y Justicia (FINJUS),
estaremos proponiendo un proyecto de Ley de Transparencia y
Responsabilidad Fiscal para que ayude al saneamiento de las finanzas
públicas, introduzca transparencia en el manejo fiscal y para que haya una
efectiva redición de cuentas por parte de los políticos y funcionarios públicos.
La República Dominicana debe retomar la agenda de reformas estructurales
que abandonó en la década de 1990 para promover un ambiente conducente
a las actividades económicas productivas motorizadas por el sector
privado. Sólo con generación de nuevas riquezas se podrá incrementar los
ingresos de los dominicanos y, en última instancia, hacer frente a los retos
fiscales que enfrenta la República Dominicana.
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