Política, gestión y litoral. Una nueva visión de la Gestión Integrada

Transcripción

El siguiente documento constituye una muestra
sintetizada del libro POLÍTICA, GESTIÓN Y
LITORAL, Nueva visión de la gestión integrada de
áreas litorales, de Juan Manuel Barragán Muñoz.
En él se muestra la estructura general del libro,
un capítulo central del manual, Capítulo 10,
Métodos para iniciativas de GIAL (IG), el
índice, objetivos y conclusiones, ideas clave y
bibliografía de los restantes temas, aparte de
lecturas de interés y ejercicios.
El libro completo está publicado en Editorial
Tébar Flores. (www.tebarflores.com)
POLÍTICA, GESTIÓN Y LITORAL
Nueva visión de la gestión
integrada de áreas litorales
Juan Manuel Barragán Muñoz
Muestra sintetizada del libro
Nueva visión de la gestión integrada de áreas litorales
de Juan Manuel Barragán Muñoz.
El libro completo se encuenta a la venta en Editorial Tébar Flores
(www.tebarflores.com)
En la edición de este libro ha colaborado la Oficina Regional
de Ciencia de la UNESCO para América Latina y el Caribe
Los derechos de autor de este libro revertirán en ejemplares destinados a bibliotecas,
centros educativos y alumnos con pocos recursos de Iberoamérica
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Editorial Tébar. La infracción de estos derechos puede ser constitutiva de delito contra la propiedad
intelectual (arts. 270 y siguientes del Código Penal).
Nueva visión de la gestión integrada de áreas litorales
© Juan Manuel Barragán Muñoz
© 2014 Editorial Tébar Flores, S.L.
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28019 Madrid (España)
Tel.: 91 550 02 60
Fax: 91 550 02 61
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www.tebarflores.com
ISBN: 978-84-7360-518-2
Muestra sintetizada del libro, exclusiva para UNESCO.
El libro completo se encuentra a la venta en Editorial Tébar Flores
(www.tebarflores.com)
Índice de la versión sintetizada
Sobre el autor ………………………………………………………………….
Presentación …………………………………………………………………..
Prólogo …………………………………………………………………….......
Mapa ……………….………………………………………………………….
Índice general …………………………………………………………………
7
8
13
15
16
Capítulo 1: ……………………………………………………………………..
Las áreas litorales: un escenario de conflicto y crisis global
- Esquema
- Objetivos y Conclusiones
- Ideas clave
- Bibliografía
- Lecturas de especial interés
- Ejercicio
22
Capítulo 2: ……………………………………………………………………..
Conocer y comprender bien para gestionar mejor:
el litoral como sistema complejo.
- Esquema
- Ideas clave
- Bibliografía
- Ejercicios
29
Capítulo 3: ……………………………………………………………………..
Políticas públicas y GIAL: fundamentos y bases conceptuales
- Esquema
- Ideas clave
- Bibliografía
- Ejercicios
38
Capítulo 4: …………………………………………………………………….
Buscando la integración de la gestión de las áreas litorales
- Esquema
- Ideas clave
- Bibliografía
- Ejercicios
48
4
Capítulo 5: ……………………………………………………………………..
Política y participación pública: elementos clave de un decálogo
para la gestión integrada de las áreas litorales
- Esquema
- Ideas clave
- Bibliografía
- Ejercicios
56
Capítulo 6: ……………………………………………………………………..
Normativa e instituciones: soporte operativo para
la Gestión Integrada de Áreas Litorales
- Esquema
- Ideas clave
- Bibliografía
- Ejercicios
67
Capítulo 7: ……………………………………………………………………..
Otros elementos del decálogo: gestores, conocimiento e información,
educación para la sostenibilidad y financiación
- Esquema
- Ideas clave
- Bibliografía
- Ejercicios
76
Capítulo 8: ……………………………………………………………………..
Buscando la inspiración para la Sostenibilidad del Bienestar Humano
en las áreas litorales. Instituciones e instrumentos de orientación y guía
- Esquema
- Ideas clave
- Bibliografía
- Ejercicios
84
Capítulo 9: ........................................................................................................................
Instrumentos para la acción: Estrategias, Planes y Programas de GIAL
- Esquema
- Ideas clave
- Bibliografía
- Ejercicios
95
5
Capítulo 10 completo: …………………………………………………………
Métodos para iniciativas de GIAL (IG)
- Esquema
- 10.1. El ciclo de políticas públicas y la gestión estratégica
como fuentes de inspiración metodológica para la GIAL
- 10.2. Método en la GIAL: antecedentes
- 10.3. Desarrollo metodológico de la GIAL
- Etapa 1. Establecimiento de la Agenda y del Compromiso político
- Etapa 2. Preparación de la Iniciativa de GIAL (IG)
- Etapa 3. Planificación
- Etapa 4. Institucionalización
- Etapa 5. Ejecución y Seguimiento
- Etapa 6. Evaluación y Mejora
- Ideas clave
- Bibliografía
- Ejercicios
6
105
Sobre el autor:
El Doctor Juan Manuel Barragán es Catedrático de Análisis Geográfico Regional y
profesor del Campus de Excelencia Internacional del Mar (CEIMAR) en la Facultad
de Ciencias del Mar y Ambientales de la Universidad de Cádiz (UCA). Su formación
sobre Geografía y Planificación se desarrolló en centros universitarios de dentro y
fuera de España: Sevilla, Valencia, Politécnica de Madrid, Strathclyde de Glasgow. Ha
sido responsable de la enseñanza en Planificación y gestión del litoral y del medio marino
durante más de dos décadas y desde 2004 dirige el Máster sobre Gestión Integrada de
Áreas Litorales de la UCA. Ha participado en decenas de cursos de doctorado, de
máster, de experto y otros de corta duración en universidades españolas e
iberoamericanas.
Como resultado de sus investigaciones ha escrito y publicado 15 libros y más de 40
artículos relacionados con la gestión de las áreas litorales. Es director del grupo de
investigación Planificación y gestión de áreas litorales desde su fundación
(www.gestioncostera.es). Su preocupación, teórica y práctica, por esta disciplina es
fácilmente palpable en el contenido y desarrollo de las numerosas comunicaciones y
ponencias presentadas a congresos y reuniones científicas, tanto nacionales como
internacionales. Ha pertenecido al consejo editorial de la Journal of Coastal Research y
pertenece al de la publicación Costas de UNESCO. Además es revisor en varias
revistas especializadas: Ocean and Coastal Management, Journal of Integrated Coastal
Management, entre otras.
También su faceta profesional ha estado vinculada, a través de informes técnicos, a
diferentes instituciones públicas de todas las escalas administrativas. Destacan sus
trabajos para la Comisión Europea (Programa de Demostración para la Gestión
Integrada de Zonas Costeras), y en el marco del Programa de Desarrollo de Naciones
Unidas (PNUD) en varios países ibero-americanos. En España ha trabajado en
distintas iniciativas para la Dirección General de Costas (Ministerio de Medio
Ambiente) y la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía.
Ha trabajado en Reino Unido, Francia, Portugal, Argentina, Brasil, Chile, Colombia,
República Dominicana, Perú, Ecuador, Uruguay, Cuba, Puerto Rico, Méjico,
Marruecos, Filipinas, Costa Rica... Fue cofundador y responsable de la Red
IBERMAR para el Manejo Integrado Costero, integrado por 13 países
iberoamericanos dentro del Programa CYTED (Ciencia y Tecnología para el
Desarrollo) de la Secretaría General Iberoamericana (SEGIB) entre 2008 y 2013.
Otros trabajos recientes son los relacionados con la Evaluación del Milenio para los
ecosistemas litorales, tanto de España como Andalucía (2010-2012), y la colaboración
con el Ministerio de Medio Ambiente de Perú en su Política Nacional de Gestión
Integrada de Áreas Litorales.
[email protected]
7
Presentación
Parece oportuno explicar, a grandes rasgos y de forma breve, el origen y la esencia del
libro que el lector tiene ahora en sus manos. La pertinencia de unas líneas
introductorias se justifica en lo conveniente de algunas palabras iniciales a modo de
marco de referencia. Varias preguntas servirán de guía con tal propósito. Las
respuestas aspiran a ofrecer pistas sugerentes sobre sus principales atributos y
contenido.
¿Qué es este libro; un ensayo o un manual? En realidad, es posible que ambas
cosas a la vez. Por un lado, creemos que es un ensayo porque hace una reflexión
profunda y crítica de nuestra disciplina, la Gestión Integrada de Áreas Litorales
(GIAL). Por otro, y al mismo tiempo, pensamos que se trata de un manual porque ha
sido concebido con la decidida intención de que sirva en las labores formativas, tanto
del docente como del discente.
¿Por qué se escribe este libro? Porque existe preocupación fundada respecto del
escaso avance de la GIAL en el mundo. Somos conscientes que este es un proceso
lento, ya que atañe al comportamiento de los grupos humanos. Pero esa misma
parsimonia en conseguir cambios sociales, contrasta con la rapidez con la que se han
degradado los ecosistemas presentes en el litoral, y sus servicios, en las últimas
décadas. Hay cuestiones que deberían ser continuamente planteadas; y respondidas
claro. Una especie de permanente examen a lo que se hace, a lo conseguido. Lo
curioso, incluso paradójico, es que constituyen verdaderos exotismos, o extraños
ejercicios intelectuales, en el ámbito público de actuación. Apenas un ejemplo: si la
GIAL, como instrumento vinculado a una política pública, avanza a partir de los
resultados obtenidos en las experiencias desarrolladas, ¿por qué se conocen, entonces,
tan pocas evaluaciones hechas con rigor?
¿Con qué intención se redacta? Su principal finalidad es ayudar a conseguir una
adecuada comprensión de los problemas en las áreas litorales e inspirar el proceso de
búsqueda de las mejores soluciones posibles. Por eso las ideas aquí expresadas tienen
como objetivo conseguir un enfoque más adecuado y realista de la gestión en las áreas
litorales, mediante mayor profundidad en el apartado analítico y rigor en el
metodológico.
Además de las razones apuntadas hay una más profunda, menos académica o formal si
se quiere. No podemos sucumbir al desánimo que produce observar lo que sucede en
muchas áreas litorales del mundo. Como si fuera inevitable el hecho de que estas
pueden transformarse o degradarse, sin esperar consecuencias de enorme
trascendencia en el orden social, económico y ambiental. Con esa finalidad
convertimos la hipotética tentación de no reaccionar, en una propuesta impresa que
revisa de forma crítica la gestión integrada de áreas litorales.
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¿A quién va dirigido? El libro está pensado y escrito para todas aquellas personas
interesadas en lo que ocurre en las áreas costero marinas; donde los problemas y sus
respuestas cobran especial protagonismo. Por descontado que alumnos de grado y de
máster constituyen un objetivo preferente. Pero también esas otras que, con una
determinada sensibilidad y formación, o responsabilidad profesional, pueden estar
comprometidos con el devenir de los ecosistemas litorales o las actividades humanas
que aquí convergen: administradores y funcionarios públicos, políticos, consultores,
naturalistas, ecologistas, etc. De igual modo, pueden beneficiarse de su lectura aquellas
personas vinculadas a numerosas ciencias y disciplinas científico técnicas, como
Geografía, Biología, Ecología, Arquitectura, Ingeniería, Geología, Derecho,
Economía, Sociología, Ciencias del Mar, Ciencias Ambientales, Ciencias de la
Sostenibilidad, Ciencias Políticas, etc.
¿Cuál es la hipótesis y el enfoque? La obra parte de una idea muy sencilla: la GIAL
es una disciplina técnico científica, de carácter aplicado, al servicio de una política
pública. Esta premisa admite pocas especulaciones debido a la naturaleza pública, o
interés social, de los espacios y servicios de los ecosistemas costero marinos. Y la
mayor responsabilidad de lo que aquí sucede la ostenta el Estado, a través de las
administraciones públicas, cuya gestión la ejercen las autoridades político
administrativas y un buen número de empleados públicos.
La pregunta que a continuación es preciso formular se refiere a ¿cuál es el marco en el
que se toman las decisiones importantes en la Administración pública vinculada a las
áreas litorales? ¿Técnico o político? Una posible respuesta sería que, probablemente,
ambos universos de gestión participan en la interpretación de los problemas y en la
propuesta de las mejores soluciones. Pero esta contestación se nos antoja formal en
exceso y cómodamente ingenua. Estamos convencidos que el marco, al menos para
las decisiones relevantes es, sobre todo, de naturaleza política. De ahí la importancia
de conocer mejor la lógica, los razonamientos, el funcionamiento, los modus operandi,
de las políticas públicas. Porque el conocimiento científico, el saber académico, aquel
preocupado por los ecosistemas o por la dinámica natural costero marina, tiene un
tipo de razonamiento y lógica diferentes. Son, sin duda alguna, paradigmas de decisión
muy distintos; los mismos que no siempre somos capaces de interpretar con acierto.
Y en esa supuesta dificultad puede residir una de las razones que explican el relativo
avance de la GIAL. En efecto, en bastantes estrategias, planes o programas de gestión
de áreas litorales se reconoce, al principio y de forma explícita, que se asiste a una
política pública, y por ello se procederá en consecuencia. Sin embargo, nuestra
hipótesis es que, a medida que esas iniciativas avanzan, a medida que los trabajos
progresan, dicha premisa se difumina hasta llegar casi a ignorarse. Da la impresión que
se contribuye a una especie de dialéctica donde, en muchas más ocasiones de las
deseadas, la concepción y las tareas técnicas de los trabajos, ganan continuamente
terreno a la lógica y a la labor política. Y ese es un error que la iniciativa de GIAL, sea
una estrategia, un plan o un programa, pagará muy caro. Con el abandono, con el
rechazo o con algo peor por sutil, el olvido.
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No vamos a entrar ahora si es una cuestión de ignorancia, candidez o arrogancia
intelectual por parte de técnicos y gestores. Pero un espacio litoral o un servicio
ecosistémico ya no puede existir o conservarse al margen, o independientemente, de
los grupos humanos que allí actúan. Como si los procesos naturales fueran la única y
verdadera clave; donde bastaría comprender su funcionamiento para encontrar
caminos acertados. O como si empezar un plan como respuesta a determinados
problemas fuera garantía de actuación, de avance y de logros en el ámbito público.
Más vale que este razonamiento, peligrosamente cercano a lo mecánico, lo adaptemos
a una realidad infinitamente más compleja, donde la incertidumbre suele acompañar al
devenir social.
Cuando la GIAL se interpreta de esa manera da la impresión que se olvidan dos
hechos objetivos: que el Planeta está poblado por más de 7.000 millones de personas
(más de la mitad de ellas viviendo en las zonas costeras) y que a los ecosistemas
costero marinos no les hace falta que nadie los gestione o administre (llevan haciéndolo
solos cientos de miles o millones de años). Lo anterior nos lleva a una plataforma muy
diferente para la discusión: la GIAL no es una cuestión de ecosistemas en sentido
estricto, y sí de comportamiento humano sobre ellos.
¿Cómo se ha abordado el trabajo? Viajando de nuevo a las raíces de la gestión
integrada de áreas litorales y profundizando en ellas: políticas públicas, gobernanza,
gestión estratégica. Por esta razón el libro asume, desde el principio hasta el final, que
la GIAL debe estar anclada en las políticas públicas, y que estas deben abordarse
desde concepciones de gobernanza y pensamiento estratégico. El razonamiento en el
que descansa nuestra propuesta es el siguiente: resulta imprescindible comprender
mejor lo que sucede y conocer cómo se puede actuar, para acelerar el proceso de
cambio del comportamiento humano respecto a los servicios de los ecosistemas
costero marinos.
Se trata, pues, de hacer más eficiente cualquier esfuerzo. En este libro los grupos
sociales, su comportamiento y organización, se erigen en protagonistas de la GIAL.
Los ecosistemas presentes en el espacio litoral constituyen nuestro hábitat, el escenario
y la base física de cualquier actuación que se decida emprender. Por tanto, resulta
imprescindible un sólido conocimiento de esta naturaleza. A pesar de ello no conviene
utilizar una lógica que tenga al ecosistema costero marino como centro absoluto de un
razonamiento técnico científico. Muy al contrario, es aconsejable otro de tipo social y
político que debería ajustarse, en lo posible, a los procesos naturales que se observan
en esos mismos ecosistemas. Por eso, el Decálogo para la gestión integrada de las
áreas litorales, sirve de asidero en un camino más seguro que transita hacia la
sostenibilidad del bienestar humano.
¿Cómo se estructura el libro? El libro se estructura en tres partes bien diferenciadas.
La primera (capítulos de uno a tres) se ocupa de la Base Conceptual, con temas tan
fundamentales como la comprensión de los problemas, el análisis del sistema litoral, la
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política pública y la GIAL. La segunda parte (capítulos de cuatro a siete) está dedicada
a la Base Funcional. Aquí se estudian aspectos relevantes para la sostenibilidad del
bienestar humano en las áreas litorales: gobernanza, integración de diferentes
dimensiones, principios, gestión estratégica. Igualmente, se profundiza en varios
elementos del decálogo para la gestión integrada de las áreas litorales: política,
participación, normativa, instituciones, coordinación y cooperación, gestores,
información, recursos, educación y concienciación para la sostenibilidad. La tercera
parte (capítulos de ocho a diez) se identifica con la Base Operativa revisando el soporte
instrumental para la GIAL, tanto en lo referido a los instrumentos de orientación y
guía como a los de intervención. El último capítulo, el más extenso y propositivo, es
clave porque está dedicado a menesteres tan indispensables como los de índole
metodológica.
En cada uno de los diez capítulos, además de su normal desarrollo, se encuentran
unos objetivos preliminares, un esquema de su contenido, unas conclusiones
generales, una selección bibliográfica, unas lecturas de especial interés 10 ideas
esenciales y una serie de ejercicios referidos a proyectos o publicaciones que podrán
descargarse desde la web especialmente dedicada a este libro:
www.tebarflores.com/gialBarragán
¿Qué aporta el libro? Una visión de la gestión integrada de las áreas litorales más
cercana a la realidad, y más alejada de lo ideal. Aquella se inspira en nuestra
experiencia; que ha sido acumulada a lo largo de más de 25 años de trabajo, en
proyectos repartidos por 20 países de varios continentes. Esta nueva visión también se
apoya en reflexiones procedentes de lecturas de casos ilustrativos. Es probable que en
total se tengan presentes, a partir de las diferentes fuentes de información a las que se
ha acudido, más de 100 políticas, estrategias, planes o programas de gestión de áreas
litorales, de más de 40 países distintos del mundo.
Del mismo modo, se han tenido muy en cuenta y sintetizado las orientaciones y labor
de las principales instituciones internacionales, gubernamentales, Programa de
Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), Programa de Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD), Organización de las Naciones Unidas para la
Alimentación y Agricultura (FAO), Organización de las Naciones Unidas para la
Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), Fondo para el Medio Ambiente
Mundial (GEF), Grupo del Banco Mundial (WBG), Banco Interamericano para el
Desarrollo (BID), Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
(OCDE), Unión Europea (EU), Consejo de Europa (CE), etc.; y no gubernamentales,
Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (IUCN), Fondo Mundial
para la Naturaleza (WWF), etc.
¿Cuándo y cómo se escribió este libro? Algunos trabajos académicos de cierta
profundidad y envergadura, como el que ahora nos ocupa, son muy exigentes con las
circunstancias concurrentes. Concentración y continuidad en el tiempo parecen ser
algunos de esos requisitos indispensables. Tales circunstancias acompañaron en
11
nuestro caso al disponer de un año sabático concedido por mi Universidad, entre
octubre de 2012 y septiembre de 2013. Durante ese tiempo disfruté de largos períodos
en los que pude aislarme y reflexionar con cierta calma.
¿A qué instituciones o personas agradezco su ayuda? Para empezar a la
Universidad de Cádiz, porque sin la concesión del año sabático hubiera sido
completamente imposible dedicarme de forma exclusiva a escribir este libro. A mis
compañeros del área de Geografía, que hicieron con su esfuerzo que mi ausencia
durante el curso 2012-2013 pasara desapercibida. Al Dr. Adolfo Chica y al Dr. Pedro
Arenas, por su atenta lectura y agudas sugerencias al borrador del libro. A Stephen
Olsen, por el prólogo. A Álvaro Tébar, porque conoció mucho antes que yo las
posibilidades editoriales de mi trabajo, y me animó a escribir este libro. A Denise
Gorfinkiel, de la Oficina Regional de Ciencia para América Latina y el Caribe, por su
apoyo al auspicio de la UNESCO. A todos los amigos y colegas de los países en los
que he trabajado, porque me han enseñado mucho más de lo que yo a ellos, a pesar de
que mi estancia parecía garantizar lo contrario. A mis amigos y a mi familia por tantas
ausencias pasadas y las que están por venir.
Dr. Juan M. Barragán Muñoz
Campus de Excelencia Internacional del Mar (CEIMAR)
Catedrático de la Facultad de Ciencias del Mar y Ambientales
Universidad de Cádiz
12
Prólogo
Juan Barragán is widely recognized as an authority on integrated coastal management
(ICM) in Spain, Latin America and beyond. This volume, the product of a welldeserved sabbatical, is the integration of a lifetime of work in a complex, and evolving,
field. It begins by detailing the characteristics, issues and conflicts that together
generate governance challenges of great complexity along the world’s coastlines. The
emphasis is upon the issues of equity, conflicts among competing stakeholder groups
and the attributes of governmental institutions that must be in place if an ICM
initiative is to succeed in achieving its goals. The environmental dimensions that are
so often the central concerns of ICM initiatives are recognized and well described but for Barragán they are not the dominating focal point. Barragán frames the
challenge as a governance process and emphasizes the centrality of such fields as
political science and a deep appreciation for political history and culture when
analyzing coastal governance issues and framing responses to them that will prove to
be implementable.
For many years Barragán has been known as the originator of a Decalogue of the ten
essential attributes of a public policy for the governance of coastal regions. In this
volume the scope of the analysis is broadened. A greater emphasis is placed on the
roles of civil society and the challenges of instigating the forms of behavior change in
the institutions and groups whose actions shape the flows of goods and services that
coastal ecosystems provide and how they are distributed. This volume reaffirms
Barragán’s central thesis that ICM is an expression of public policy and secondarily a
complex set of technical challenges requiring a sophisticated understanding of the biophysical processes that regulate continuity and change in coastal socio-ecological
systems (ecosystems). Much of Barragán’s thinking, as manifest in his Decalogue, has
been directed at defining the roles and responsibilities of government in analyzing
coastal governance issues and formulating responses and a plan of action. This
volume underscores the critical roles that an engaged public must play in shaping the
content of a program, instigating the political will to adopt a coastal policy and
contributing to its successful implementation.
Unfortunately, the engagement and buy-in by civil society and the market forces that
are the principles drivers of change along coastlines too often is lacking. This is
producing a widening implementation gap. This occurs when technically sound ICM
programs and plans, even when they win formal endorsement by government, fail to
be successfully implemented. The result is that the changes that an ICM program
should generate, and the justification of the investments in assembling an ICM
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program, fail to materialize and the problems and losses in the goods and services
generated by well managed coastal ecosystems proceeds unchanged. The failure to
implement Spain’s coastal management law that is so dramatically visible on many
stretches of its beautiful coastline is unfortunately an example of this problem. Such
failures to effectively implement ICM strategies and programs are to be seen in both
wealthy, politically stable nations as well developing nations were the degradation of
coastal ecosystems contributes to the perpetuation of poverty and political instability.
This volume’s thoughtful summing up and integration of decades of experience
culminates in the final chapter in an examination of each step in the evolution of an
ICM initiative. This emphasis on the order by which the many actions are taken and
the assembly of the preconditions for winning governmental commitment for a
sustained ICM initiative that is supported by sufficiently powerful segments of society
adds a useful and fresh dimension to the Decalogue and to Barragán’s thinking on the
challenges of coastal governance and how to address them. Attention to the essential
actions in each step improves the prospects that an ICM initiative will be implemented
and thereby avoid becoming another example of the implementation gap.
This volume is an excellent addition to the literature on ICM as an expression of the
ecosystem approach to framing responses to complex issues. It will be valuable to
students, scholars and practitioners in government and civil society working in a
diversity of coastal settings.
Stephen B. Olsen
December, 2013
14
BASE CONCEPTUAL
BASE FUNCIONAL
BASE OPERATIVA
CAPÍTULO 1
CAPÍTULO 2
CAPÍTULO 3
CAPÍTULO 4
CAPÍTULO 5
CAPÍTULO 6
CAPÍTULO 7
CAPÍTULO 8
CAPÍTULO 9
CAPÍTULO 10
CRISIS
GLOBAL
SISTEMA
LITORAL
POLÍTICAS
PÚBLICAS Y
GIAL
BUSCANDO LA
INTEGRACIÓN
POLÍTICA Y
PARTICIPACIÓN
PÚBLICA
NORMATIVA E
INSTITUCIONES
OTROS
ELEMENTOS
DEL DECÁLOGO
INSTRUMENTOS DE
ORIENTACIÓN Y
GUÍA
INSTRUMENTOS DE
INTERVENCIÓN
MÉTODO PARA
LA GIAL
Introducción
Comprendiendo el
litoral
Políticas
públicas:
Sostenibilidad y
Gobernanza
Decálogo
Normativa
Gestores
Conceptos y términos
El CPP y PE como
fuentes
Claves para el
análisis
Papel de la AP
Preguntas esenciales
Sostenibilidad BH
Gobernanza
Tipos, papel, tareas,
perfil
Instituciones
internacionales de
interés para la GIAL
Política costera
Diversidad de
opciones
Singularidad y
trascendencia
litoral
Marco
conceptual
S. Físico y Natural
Ecosistemas litorales
Problemas
litorales
Conflictos
Problemas de
gestión
Elementos
principales
Grupos que
intervienen
S. Social y Económ.
Sociedad, Mercado
Ciclo políticas
públicas
La integración
EBM
Dimensiones y
búsqueda
Algunas claves
Usos y actividades
Análisis
Patrimonio cultural
GIAL:
Modelo de
análisis
Vulnerabilidad +
Cambio Climático
Fuentes
S. Político y
Administ.
Decálogo
Adm. Pública
Principios, Metas
y objetivos
Términos y
definiciones
Origen,
enfoque,
evolución
perspectivas
Perfil general
Iniciativas políticas
España
Participación
pública
Aspectos generales
Carácterísticas
procesos
ONG
Información.
Tratados y Programas
de orientación y guía de
alcance internacional
Casos de estrategias
Métodos en la
GIAL: antecedentes
Casos de programas y
planes de GIAL
Instituciones,
Coordinación y
cooperación
Tipos y casos
Tratados
I. de interés
Subnacionales regionales
Desarrollo
metodológico de la
GIAL:
Educación para la
sostenibilidad
Iniciat. Regionales: Med
Locales y Supralocales
Agenda y Compr.
Premios Excelencia
Programas Internac.
Casos de instrumentos
para regiones
singulares
Preparación
Golfos, islas
Institucionaliz.
Casos de otros
instrumentos de interés
para la GIAL
Ejecución y
Seguimiento
I. Federales o
nacionales
I. escala subnacional
I. áreas singulares
Planificación PP
Gestión
estratégica
Gubernament.
Casos de Estrategias de
GIAL
Programas Europa
Recursos
Otros instrumentos de
orientación y guía
Pago porServicios
Ambientales
Green papers y otros
Casos
Directrices
Cuestiones de
interés
Federales y nacionales
AMP, OT, MSP, DPMT
Planificación
Evaluación y Mejora
Buenas prácticas
Declaraciones y Rec
Modelos gestión
pública
Gestión Estratégica
y GIAL
El futuro de
Bahía Málaga
(Colombia)
Evaluación
ecosistemas
Milenio España
España OCMA
Ibermar III
Chile
Web instituciones:
de Bahía San
Francisco, Sydney
Habilidades y
conocimientos de
un gestor costero
Guía de estilo A21
ZSP del DPMT
EAGIZC
Índice
1. Las áreas litorales: un escenario de conflicto y crisis global
Objetivos
Esquema
1.1. Advertencia sobre los aspectos conceptuales y terminológicos en la gestión integrada de las
áreas litorales (GIAL)
1.2. Las áreas litorales como hábitat reciente para el ser humano. Un mundo cada vez más
urbano y más costero
1.3. Singularidad del litoral
1.4. Importancia de un espacio singular
1.5. Marco conceptual para una crisis global de las áreas litorales
1.6. Problemas en las áreas litorales: aspectos generales
1.7. Problemas que se manifiestan sobre los ecosistemas costeros y marinos
1.8. Conflictos entre personas e instituciones en las áreas litorales
1.9. Problemas de gestión en las áreas litorales: La raíz subyacente
1.10. Análisis de problemas en las áreas litorales: dimensiones y técnicas
1.11. Propuesta de un modelo de análisis de problemas para la GIAL
Conclusiones generales
Bibliografía
Lecturas de especial interés
10 ideas clave
Ejercicios
2. Conocer y comprender bien para gestionar mejor: el litoral como sistema
complejo
Objetivos
Esquema
2.1. ¿Cómo hay que conocer y comprender el litoral?
2.2. Geografía de las áreas litorales
2.3. Análisis del subsistema físico y natural
2.3.1. ¿Qué conviene conocer para la GIAL?
2.3.2. Ecosistemas litorales y servicios
2.4. Análisis del subsistema social y económico
2.4.1. Sociedades litorales
2.4.2. Usos y actividades económicas en las áreas litorales
2.4.3. Patrimonio cultural
2.5.Vulnerabilidad, riesgos y Cambio Global en las áreas costeras y marinas
16
2.5.1. Vulnerabilidad y riesgos costeros
2.5.2. Cambio climático
2.6. Análisis del subsistema político y administrativo
2.6.1. Decálogo para la gestión de las áreas litorales
2.6.2. Política y Administración pública en la gestión de las áreas litorales
Bibliografía
10 Ideas clave
Ejercicios
3. Políticas públicas y GIAL: fundamentos y bases conceptuales
Objetivos
Esquema
3.1. Políticas públicas como marco político y administrativo de la GIAL
3.2.1. Algunas claves para el análisis de las políticas públicas
3.2.2. Elementos principales de las políticas públicas
3.2.3. Grupos que intervienen o influyen en las políticas públicas
3.2.4. Métodos de utilidad para la GIAL: Ciclo de Políticas Públicas (CPP)
3.2. Aspectos conceptuales de la GIAL: entre la ciencia, la técnica y el arte
3.2.1. Fuentes para el conocimiento de una disciplina
3.2.2. Expresiones y definiciones de un concepto
3.2.3. Más aclaraciones conceptuales y terminológicas de interés para la GIAL
3.2.4. EEUU y Europa como focos de origen de la GIAL
3.2.5. Aproximaciones y evolución de la GIAL
Bibliografía
10 ideas clave
Ejercicios
4. Buscando la integración de la gestión de las áreas litorales
Objetivos
Esquema
4.1. Sostenibilidad del Bienestar Humano en las áreas litorales: una cuestión de gobernanza
4.1.1. Sostenibilidad del Bienestar Humano (SBH)
4.1.2. Interés de la gobernanza para la GIAL
17
4.2. La integración en la gestión de las áreas litorales: una ecuación difícil de resolver
4.2.1. Aproximación a la gestión por ecosistemas como primer paso de la integración
4.2.2. Dimensiones y búsqueda de la integración en la gestión de las áreas litorales
4.2.3. Algunas claves para la integración a través de la gobernanza en las áreas litorales
4.3. Principios, metas y objetivos para una gestión integrada de áreas litorales
4.4. La GIAL como gestión estratégica: bases funcionales
4.4.1. Planificación y gestión: cuestiones generales de interés para la GIAL
4.4.2. Modelos de gestión pública
4.4.3. Gestión estratégica para el ámbito público: la GIAL como caso concreto
Bibliografía
10 Ideas clave
Ejercicios
5. Política y participación pública: elementos clave de un decálogo para la
gestión integrada de las áreas litorales
Objetivos
Esquema
5.1. Decálogo para el análisis de un modelo integrado de gestión
5.1.1. Descripción sucinta
5.1.2. Papel de la Administración pública en el desempeño del decálogo
5.2. Política para una gestión integrada de áreas litorales
5.2.1. Perfil general de una política de GIAL
5.2.2. Aprendiendo de iniciativas políticas costeras
5.2.3. Política de GIAL para la Administración General del Estado de España: una
asignatura pendiente
5.2.4. Algunas cuestiones para conocer mejor las políticas de GIAL
5.3. Participación pública para la GIAL
5.3.1. Aspectos generales
5.3.2. Características de los procesos participativos
5.3.3. Planificando y organizando el proceso participativo
5.3.4. Algunos casos de participación pública en la GIAL
Bibliografía
10 Ideas clave
Ejercicios
18
6. Normativa e instituciones: soporte operativo para la Gestión Integrada de
Áreas Litorales
Objetivos
Esquema
6.1. Normativa para la gestión de las áreas litorales: buscando la integración
6.1.1. Algunas preguntas esenciales
6.1.2. Diversidad de opciones normativas para la gestión de áreas litorales
6.1.3. Algunas cuestiones para conocer mejor la normativa de interés para la GIAL
6.2. Instituciones, coordinación y cooperación. Otras claves para la GIAL
6.2.1. Instituciones de interés para la gestión de las áreas litorales
6.2.2. Instituciones para la gestión de áreas litorales federales o nacionales
6.2.3. Instituciones para la gestión de áreas litorales en la escala subnacional
6.2.4. Instituciones para la gestión de áreas litorales singulares
6.2.5. Coordinación y cooperación: ejes y filosofía para la integración
6.2.6. Algunas cuestiones para conocer mejor las instituciones para la GIAL
Bibliografía
10 Ideas clave
Ejercicios
7. Otros elementos del decálogo: gestores, conocimiento e información,
educación para la sostenibilidad y financiación
Objetivos
Esquema
7.1. Políticos, empleados públicos y técnicos: diferentes gestores para un nuevo modelo de gestión
7.1.1. Algunas cuestiones para conocer mejor el perfil de los gestores costeros
7.2. Conocimiento e información para la GIAL
7.2.1. Algunas cuestiones para el conocimiento y la información de la GIAL
7.3. Educación para la sostenibilidad de las áreas litorales
7.3.1. Premiando la gestión integrada de áreas litorales como estímulo de educación para la
sostenibilidad
7.3.2. Algunas cuestiones para conocer mejor la educación para la sostenibilidad de las
áreas litorales
7.4. Los recursos para la GIAL
7.4.1. Financiación por servicios ambientales costero marinos: nuevas fórmulas para la
búsqueda de la SBH
7.4.2. Algunas cuestiones para conocer mejor los recursos vinculados a la gestión de las
áreas litorales
19
Bibliografía
10 ideas clave
Ejercicios
8. Buscando la inspiración para la Sostenibilidad del Bienestar Humano en
las áreas litorales. Instituciones e instrumentos de orientación y guía
Objetivos
Esquema
8.1. El trascendental papel de las instituciones internacionales en la GIAL
8.1.1. Recursos, información, orientación y guía desde los organismos intergubernamentales
8.1.2. Creciente importancia de las instituciones no gubernamentales para la GIAL
8.2. Iniciativas de alcance internacional de interés para la GIAL
8.2.1. Tratados internacionales
8.2.2. Iniciativas de alcance regional de interés para la GIAL: las costas del Mediterráneo
8.2.3. Algunos Programas Internacionales de interés para la GIAL
8.2.4. Programas y documentos de orientación y guía desde Europa
8.3. Otros instrumentos de orientación y guía en la GIAL
8.3.1. El debate político, social y técnico como base del avance en la GIAL: Green Papers
y otros instrumentos para la orientación y guía
8.3.2. Directrices para la actuación: desde la GIAL a los sectores de actividad
8.3.3. Buenas prácticas para la GIAL: aprendizaje social
8.3.4. Declaraciones y recomendaciones para la GIAL: reflexiones en público
Conclusiones Generales
Bibliografía
10 Ideas clave
Ejercicios
9. Instrumentos para la acción: Estrategias, Planes y Programas de GIAL
Objetivos
Esquema
9.1. Estrategias e instrumentos estratégicos para la gestión integrada de áreas litorales
9.1.1. Orientaciones generales
9.2. Planes y programas para la GIAL
9.2.1. Planes y Programas de GIAL federales y nacionales
9.2.2. Planes y Programas de GIAL en la escala subnacional
9.2.3. Planes y Programas de GIAL en la escala local y supralocal
20
9.3. Instrumentos para la GIAL en áreas singulares
9.4. Otras disciplinas, instrumentos y técnicas de interés para la GIAL
Bibliografía
10 Ideas clave
Ejercicios
10. Métodos para iniciativas de GIAL (IG)
Objetivos
Esquema
10.1. El ciclo de políticas públicas y la gestión estratégica como fuentes de inspiración
metodológica para la GIAL
10.2. Método en la GIAL: antecedentes
10.2.1. Clark, J. R., 1992
10.2.2. Olsen, S., Lowry, K., Tobey, J., 1999
10.2.3. UNEP/MAP/PAP, 1999
10.2.4. Ehler, C. and Douvere, F., 2009
10.2.5. UNEP, 2011
10.2.6. UNEP/MAP/PAP, 2012
10.3. Desarrollo metodológico de la GIAL
10.3.1. Etapa 2. Preparación de la Iniciativa de Gestión Integrada de Áreas Litorales
(IG)
10.3.2. Etapa 3. Planificación
10.3.3. Etapa 4. Institucionalización
10.3.4. Etapa 5. Ejecución y Seguimiento
10.3.5. Etapa 6. Evaluación y Mejora
Bibliografía
10 ideas clave
Ejercicios
21
1. Las áreas litorales: un escenario de conflicto y crisis global
Esquema
1.1. Advertencia sobre los aspectos conceptuales y terminológicos en la gestión integrada: áreas
litorales y zonas costeras.
1.2. Las áreas litorales como hábitat reciente para el ser humano. Un mundo cada vez más urbano y
más costero. Antropoceno. De la inseguridad a la concentración.
1.3. Singularidad del espacio litoral: complejo y dinámico, naturaleza o interés público, espacio de
frontera, cambiante.
1.4. Importancia de un espacio singular: desde un punto de vista demográfico, ecológico, económico.
1.5. Marco conceptual para una crisis global de las áreas litorales: modelo DPSIR del GEO-5,
modelo para la Evaluación de Ecosistemas del Milenio, Servicios Ecosistémicos, Bienestar
Humano.
1.6. Problemas en las áreas litorales: aspectos generales. Ciclo autofágico del litoral.
1.7. Problemas que se manifiestan sobre los ecosistemas costeros y marinos: alteración de los procesos
biofísicos, contaminación de las aguas litorales, pérdida de calidad y cantidad de servicios hídricos
continentales, agotamiento de recursos vivos, degradación de hábitats naturales y pérdida de
biodiversidad, incremento de la vulnerabilidad y riesgo, incluido el tecnológico y el cambio
climático; homogeneización del paisaje litoral, pérdida de condiciones para un desarrollo
equilibrado, pérdida de capital natural y patrimonio cultural, transferencia de costes entre
actividades y usuarios.
1.8. Conflictos entre personas e instituciones en las áreas litorales: Entre usuarios de usos
incompatibles, Entre usuarios de actividades incompatibles, Entre usuarios de dos modalidades
de una misma actividad, Entre usos o actividades que responden a intereses o necesidades de una
escala de gestión frente a otra (nacional frente a local), Entre partidarios de distintas opciones
para resolver un problema, Entre partidarios y opositores de un uso o actividad nueva de la que
no se sabe con certeza su impacto, Entre administraciones públicas y usuarios de recursos
explotados de forma no sostenible, Entre beneficiados y perjudicados por obras o actividades de
las que se conoce su impacto.
1.9. Problemas de gestión en las áreas litorales: La raíz subyacente.
1.10. Análisis de problemas y conflictos en las áreas litorales: dimensiones (intensidad, alcance,
novedad, urgencia, complejidad, concreción) y técnicas.
1.11. Propuesta de un modelo de análisis de problemas para la GIAL: Ficha para la síntesis del
conjunto de problemas de una región costera, Ficha de detalle para cada problema, Árbol para el
análisis detallado de problemas de gran alcance.
22
Objetivos
Presentar la Gestión Integrada de Áreas Litorales (GIAL) a partir de las causas que
justifican la aparición y desarrollo de esta disciplina técnico científica: los problemas
que convergen en un ámbito geográfico tan peculiar. Ofrecer al lector una parte
importante del marco conceptual en el que se desenvolverá toda la obra. De igual
modo, se considera fundamental aprender a detectar cuáles son los principales
problemas y conflictos que se observan, especialmente aquellos vinculados a
ecosistemas costero marinos. Un acertado análisis para un proyecto de GIAL implica
saber diferenciar la manifestación de un problema de sus causas y origen. La adecuada
valoración de la forma en que operan y se manifiestan los problemas en el litoral
constituyen aspectos cruciales a tener en cuenta. Sobre todo porque es la manera de
enlazar un problema social con un problema público que tenga cabida en una agenda
gubernamental. Y es que ésta última es pieza clave del esquema conceptual en el que
se enmarca la GIAL. Por último, el lector deberá comprender el sentido y el método
de las principales técnicas de análisis de problemas.
Los fenómenos presentes en las áreas litorales son absolutamente singulares desde
varios puntos de vista: físico y natural, social y económico, y también, jurídico y
administrativo. Durante las próximas décadas, para el ser humano, el mundo será más
urbano y, al mismo tiempo, más costero. Por otro lado, la importancia de las áreas
litorales para la población mundial es de tal magnitud, que hacen a éstas objeto de
especial tratamiento y consideración; sobre todo en lo referente a su planificación y
gestión. Estas tareas exigen, en primer lugar, el reconocimiento de un marco
conceptual. En la actualidad, parece que tanto el modelo GEO como el de la EEM,
aportan cambios filosóficos con el suficiente acierto como para que merezcan ser
incorporados a la GIAL. Ahora el ser humano, y su bienestar, ocupa el centro de
atención de los ecosistemas costero marinos. En cualquier caso no puede olvidarse
que, en realidad, estamos ante una política pública singular. Pero una política pública
al fin y al cabo.
Teniendo en cuenta este marco general, una de las primeras tareas a realizar
corresponde al análisis de los problemas relacionados con el bienestar humano en este
ámbito geográfico. Esto es así debido a que la GIAL debe tratar, y en lo posible
responder, a los problemas y conflictos que aquí se desarrollan. Parece que diferenciar
entre cómo se manifiesta el problema respecto de cuáles son sus causas y
consecuencias es algo fundamental para abordar, con posterioridad, las soluciones.
También las dimensiones operativas son esenciales para convertir un problema social
en un problema público. Y esto es clave debido a que las políticas gubernamentales
deben incluir los problemas costero marinos, con urgencia, en sus agendas de trabajo.
23
Ideas clave:
1. La población mundial se concentra, de forma progresiva, en ciudades y en áreas
litorales.
2. La singularidad de los fenómenos que aquí convergen reclaman especiales
conocimientos y capacidades para su comprensión y gestión.
3. La importancia de los ecosistemas presentes, la trascendencia de las actividades
humanas (las presentes y las emergentes), y los problemas observados, exigen
mayor atención y esfuerzo para garantizar su sostenibilidad.
4. Los problemas y los conflictos asociados a los ecosistemas costeros constituyen la
esencia de la GIAL. Esta disciplina surge como respuesta específica a problemas
concretos. Por esta razón debe interpretarse como una política pública singular.
5. Los problemas observados en las áreas litorales son muy graves; muchos de sus
biomas son los más degradados según la Evaluación de Ecosistemas del Milenio
(EEM); y su evolución es tan acelerada en el tiempo como generalizada en el
espacio.
6. Los marcos conceptuales vinculados a los problemas de las áreas litorales y la
propia GIAL provienen de los modelos utilizados dentro del Programa Ambiental
de Naciones Unidas (Global Environmental Outlook, GEO, y, EEM). En ellos el
bienestar del ser humano, relacionado con los ecosistemas en los que vive y de los
que vive, ocupa el centro de atención. Por eso, cabe entender la GIAL como una
política pública específica orientada a cambiar el comportamiento humano con
respecto a esos mismos ecosistemas.
7. La adecuada comprensión de los problemas costero marinos resulta
imprescindible para abordar las soluciones. Por esta razón conviene diferenciar
entre cómo se observan los problemas, cuáles son las causas que lo provocan, y
cuál es su origen (este último aspecto es el que está más ligado a la gestión).
8. Los problemas en las áreas litorales se manifiestan de múltiples formas. Buena
parte de los conflictos sociales e institucionales guardan estrecha relación con
estos problemas y viceversa. Por la razón apuntada una política pública para las
áreas litorales resulta necesaria.
9. La raíz subyacente de los problemas y conflictos hay que buscarla en las carencias
de la organización social y en los fallos del modelo de gestión.
10. Existen varios modelos de análisis de problemas de gran interés para la GIAL pero
los causales son los más utilizados. Este tiene que contemplar las dimensiones
operativas que harán de un problema social, un problema público que pueda ser
inscrito en cualquier agenda gubernamental; y, por tanto, convertido en una
política pública específica para las áreas litorales.
24
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Ejercicios a partir de la lectura “Barragán, Muñoz, J.M., Reflexiones acerca del
futuro de Bahía Málaga (Pacífico colombiano), 2010, Preparado para Parques
Nacionales Naturales de Colombia (Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial, República de Colombia), Patrocinado por el Órgano
Autónomo de Parques Nacionales de España (MARM) y el Ministerio para la
Cooperación al Desarrollo de los Países Bajos, 31 pp.
1- Explica la singularidad del ámbito de estudio y las razones de su importancia.
2- Sintetiza el problema principal en unas pocas líneas.
3- Señala las dimensiones básicas desde las que se puede analizar el problema.
4- Razona los conflictos más importantes que observas.
5- Enumera los principales agentes sociales e institucionales implicados.
6- Describe las posibles causas subyacentes (de gestión) del problema.
7- Resume las dimensiones operativas del problema más significativas
8- Haz un gráfico que analice el problema en su conjunto.
28
2. Conocer y comprender bien para gestionar mejor: el litoral
como sistema complejo
Esquema
2.1. ¿Cómo hay que conocer y comprender el litoral? Completo, dinámico e integrado
2.2. Geografía de las áreas litorales: aguas oceánicas, aguas litorales, espacio intermareal, borde
litoral, frente litoral, tierras litorales y tierras continentales.
2.3. Análisis del subsistema físico y natural
2.3.1. ¿Qué conviene conocer para la GIAL? Procesos, funcionamiento y expresión de
resultados.
2.3.2.
Ecosistemas litorales y servicios (de abastecimiento, de regulación y culturales)
2.4. Análisis del subsistema social y económico.
2.4.1. Sociedades litorales: estructura demográfica, características de la población,
sociedad y economía, organización social, otros aspectos de interés social.
2.4.2. Usos y actividades económicas en las áreas litorales. Usos: patrimonio natural y
cultural, asentamientos humanos, infraestructuras y equipamientos, usos militares, defensa
costera. Actividades económicas: extractivas, básicas, industriales, comercio y transporte,
turismo y ocio.
2.4.3.
Patrimonio cultural: material e inmaterial.
2.5. Vulnerabilidad, riesgos y Cambio Global en las áreas costeras y marinas.
2.5.1.
Vulnerabilidad y riesgos costeros
2.5.2.
Cambio climático
2.6. Análisis del subsistema político y administrativo
2.6.1. Decálogo para la gestión de las áreas litorales. Elementos. Papel de la
Administración pública.
2.6.2. Política y Administración pública en la gestión de las áreas litorales. Puntos de
vista de la Administración pública: ámbitos geográficos, escalas territoriales y sectores de
actividad.
29
Objetivos
Ofrecer un esquema de análisis integrado que sea de utilidad para describir primero, y
comprender después, el funcionamiento complejo de las áreas litorales. Dicha tarea es
previa a cualquier diagnóstico o propuesta de intervención que se haga desde, o para,
el ámbito público de actuación. El citado esquema debería tener en cuenta, al menos,
las distintas dimensiones de los hechos y fenómenos que suceden en el litoral. Así, el
estudio se abordará a partir de tres subsistemas litorales: a) físico y natural, b) social y
económico, c) político y administrativo. En cada uno de ellos se propondrán ideas o
líneas de trabajo, a modo de orientaciones, para facilitar el desarrollo de su contenido.
Conviene fijar, además, el papel de cada subsistema en el esquema general. En este
sentido el político y administrativo debe hacer las veces de enlace entre los dos
primeros; al menos para procurar un equilibrio más armónico entre ellos y aspirar a la
Resulta indispensable abordar el conocimiento integrado de las áreas litorales como
requisito previo a una adecuada comprensión de su funcionamiento. Solo la correcta
interpretación de sus características y evolución pueden proporcionar pautas acertadas
para determinar su modelo de gestión. Esta tarea exige capacidad y discernimiento
para entender su complejidad desde una perspectiva multidisciplinar. Entre otras
razones porque el conocimiento integrado al que se ha hecho referencia implica a
ciencias y disciplinas físicas y naturales, sociales y económicas, así como políticas y
administrativas. Estos son los mismos tres grupos en los que se han encajado los
correspondientes subsistemas litorales.
Sobre el subsistema físico y natural cabe subrayar que su conocimiento es
imprescindible, primero, porque se trata del escenario sobre el que de desarrolla la
actividad humana y la propia gestión del litoral. Pero también porque los ecosistemas
costeros y marinos generan una serie de servicios que, de forma gratuita, proporcionan
bienestar a los seres humanos. Y no cabe duda al respecto: todo apunta a que son los
que registran la peor evolución respecto a su estado de salud en las últimas décadas.
Los usos y actividades económicas que se desarrollan en las áreas litorales son las
responsables del deterioro apuntado. Y es probable que la situación empeore con el
paso del tiempo. Entre otras razones porque gran parte de la población mundial
tiende a concentrarse, cada vez más, en esta franja tan estrecha de la tierra emergida.
Además, en el esquema conceptual descrito en el capítulo anterior encaja
perfectamente este enfoque. De todas formas, en el marco de la GIAL, muy vinculado
al ámbito público de actuación, conviene diferenciar entre usos sociales y actividades
económicas. Una gestión integrada que afecta en gran medida a bienes públicos y
comunes no puede sustraer el interés social en favor del mercado y el beneficio
individual. En cualquier caso, el subsistema social y económico debe reflejar la
30
dialéctica, y las tensiones si las hubiere, entre Estado y mercado, entre lo público y lo
privado, entre sociedad civil y empresas. Pero también importan, y mucho, asuntos
que, aunque radican en este mismo subsistema litoral, tiene implicaciones
fundamentales en el físico y natural. Así la vulnerabilidad y el riesgo, o el Cambio
Climático, pueden ser exponentes de una sobreexposición derivada, a veces, por las
condiciones de pobreza de la población; pero, igualmente, por la ausencia de
ordenación territorial y previsión a largo plazo.
El último subsistema es el más determinante para la GIAL. Primero porque ésta se
identifica con un instrumento específico al servicio de una política pública. Pero, sobre
todo, porque el Estado tiene un papel protagonista al que no puede, ni debe,
renunciar. Incluso aceptando fórmulas alternativas (comunidad) que se añaden a los
modelos clásicos de gestión (pública y de mercado). Es precisamente en este
subsistema donde convergen, incluso de forma conflictiva, las diferentes lógicas de
todas las ciencias y disciplinas implicadas en la gestión de las áreas litorales. Desde el
principio conviene asumir que el Estado representa un paradigma distinto en la toma
de decisiones. Se trata de la prevalencia de las decisiones políticas en el seno de un
marco jurídico, respecto a otras de naturaleza distinta. En ocasiones se observará la
aparente contradicción que se produce entre este tipo de decisiones y aquellas que son
guiadas por la lógica de las ciencias físicas o naturales. Y es precisamente ante este
complejo panorama donde la GIAL precisa de un diagnóstico comprensivo.
Ideas clave
1. El conocimiento de las distintas dimensiones de las áreas litorales es un requisito
indispensable y previo a cualquier propuesta de gestión integrada.
2. La adecuada comprensión de las áreas litorales implica un ejercicio de síntesis
dinámica de la relación entre tres subsistemas: físico y natural, social y económico,
político y administrativo.
3. Los ecosistemas costeros y marinos generan una serie de servicios que son
esenciales para el bienestar del ser humano.
4. El fundamento de la gestión integrada de las áreas litorales se vincula al efecto de
la actividad humana en los ecosistemas costeros y marinos.
5. Algunos temas como la vulnerabilidad y el riesgo o los efectos del Cambio
Climático en las zonas costeras, deben ser considerados fundamentales en
cualquier esquema de trabajo de GIAL.
6. El patrimonio cultural constituye un atributo indispensable para caracterizar de
forma integrada a cualquier sociedad costera.
31
7. Debido a la naturaleza de los bienes que la integran la gestión de las áreas litorales
es una función adscrita al ámbito público de actuación; estando el Estado
legitimado y obligado a intervenir en la búsqueda del interés social.
8. Muchas decisiones importantes de la Administración se encuadran en el marco de
las políticas públicas. Por esta razón no son extraños los desencuentros con la
lógica que proporciona la ciencia ante esas mismas decisiones.
9. El conocimiento de la naturaleza jurídica y las distintas fórmulas de organización
de la Administración pública en el litoral (según ámbitos geográficos, escalas
territoriales y sectores de actividad) será de inestimable ayuda para mejorar
cualquier modelo de gestión.
10. Además del Estado y del mercado, pero sobre todo ante sus fracasos con los
bienes públicos y comunes, surgen otras alternativas (la comunidad) que conviene
explorar.
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Ejercicios a partir de la lectura de “Barragán Muñoz, J.M., Borja Barrera, F.,
2011, Evaluación de los Ecosistemas del Milenio de España; Litorales,
Fundación Biodiversidad, Ministerio de Medio Ambiente, Medio Rural y
Marino de España, 673-739.
1- Lee con atención los Mensajes Clave de la EME de España para los ecosistemas
litorales y comenta su relación con los tres subsistemas analizados en este capítulo.
36
2- ¿Hasta qué punto lo que observas en el caso de España se parece a la situación
mundial? Cita algunos fenómenos, situaciones o aspectos donde encuentres
semejanzas.
3- ¿Cómo definirías el estado de conservación de los ecosistemas litorales? Razona las
causas.
4- Enumera los principales servicios de los ecosistemas litorales en España. Acompaña
la respuesta con argumentos.
5- Sintetiza el estado y la evolución de los servicios de abastecimiento.
6- Sintetiza el estado y la evolución de los servicios de regulación.
7- Sintetiza el estado y la evolución de los servicios culturales.
8- ¿Cuáles son los principales impulsores directos del cambio de los servicios de los
ecosistemas litorales? Argumenta la respuesta.
9- Establece una relación entre los servicios ecosistémicos que están creciendo y los
que están dismiuyendo.
37
3. Políticas públicas y GIAL: fundamentos y bases
conceptuales
Esquema
3.1. Políticas públicas como marco político y administrativo de la GIAL.
3.1.1. Algunas claves para el análisis de las políticas públicas: actores, recursos, reglas y
contenidos
3.1.2. Elementos principales de las políticas públicas: a) Búsqueda de la solución de un
problema considerado como público y que afecta al espacio o recursos litorales. b) Existencia
de grupos-objetivo en el origen del problema. c) Coherencia de las intenciones. d)
Combinación de diversas actuaciones. e) Programa de intervenciones. f) Legitimidad de los
actores públicos. g) Concurrencia de actos concretos y formales. h) Decisiones o actuaciones
preceptivas y voluntarias
3.1.3. Grupos que intervienen o influyen en las políticas públicas: políticos y partidos
políticos, funcionarios de instituciones públicas, sociedad civil,entidades ligadas a la actividad
económica y productiva, organizaciones no gubernamentales, técnicos de empresas
consultoras, medios de comunicación, académicos y científicos.
3.1.4. Métodos de utilidad para la GIAL: Ciclo de Políticas Públicas (CPP),
Identificación del problema e incorporación a la agenda política, formulación de la política
pública, legitimación y adopción, implantación y evaluación.
3.2. Aspectos conceptuales de la GIAL: entre la ciencia, la técnica y el arte.
3.2.1. Fuentes para el conocimiento de una disciplina: Referencias de instituciones
internacionales entre 1992 y 2012
3.2.2. Expresiones y definiciones de un concepto. Interpretaciones de algunos organismos
internacionales e instituciones nacionales.
3.2.3. Más aclaraciones terminológicas y conceptuales de interés para la GIAL: Estrategia,
Plan, Programa, Proyecto.
3.2.4. EEUU y Europa como focos de origen de la GIAL. Principales hitos de interés y
atributos principales a partir de la experiencia.
3.2.5. Aproximaciones y evolución de la GIAL. Interpretación antropológica, ecológica e
integrada. Principales enfoques y técnicas de aproximación. Etapas: Desarrollista,
Concienciación, Aprendizaje, Gobernanza.
38
Objetivos
El objetivo principal de este capítulo consiste en establecer los fundamentos y las
bases conceptuales de las políticas públicas y la gestión integrada de áreas litorales, así
como los instrumentos más utilizados. Por descontado que resulta imprescindible
tener en cuenta las relaciones que se establecen entre las dos disciplinas. Se definirán
los conceptos más importantes y se esbozará un esquema de su contenido. Para el
desarrollo de este último se describen las claves, los elementos y los grupos que
pueden influir en las políticas públicas. Se analizará el modelo metodológico que más
interesa a la GIAL: el Ciclo de Políticas Públicas. Por último, se interpretará la GIAL
como disciplina técnico científica. Con tal propósito se estudiarán las fuentes para su
conocimiento, las definiciones más aceptadas, los focos desde donde surge y se
difunde este concepto al resto del mundo, y las distintas aproximaciones y evolución
que ha sufrido en las últimas décadas.
El papel del Estado en determinados asuntos de interés social es crucial en todos los
países del mundo. La mayoría de los temas que afectan a las áreas litorales constituyen
una fuente inagotable de temas objeto de atención por parte de la Administración
pública. Y conviene recordar que el marco en el que se toman las decisiones en este
ámbito de la gestión es, en lo fundamental, de naturaleza política. Por dicha razón
resulta imprescindible interpretar la GIAL a la luz de las ciencias políticas. Todo ello
sin menoscabo de la importancia que adquiere el conocimiento y manejo de los
ecosistemas litorales.
Para tratar la gestión de las áreas litorales como política pública deben conocerse las
claves, los elementos y los grupos que intervienen en los principales problemas que
afectan a este espacio y a sus ecosistemas. Solo de esta forma el método utilizado por
la GIAL, los instrumentos aplicados y la ejecución de las propuestas adquieren
coherencia. Esta sobreviene cuando la lógica que se utiliza en el abordaje, tratamiento
y resolución de los problemas de las áreas litorales está bien soldada a un
razonamiento propio de las ciencias sociales, y no tanto al de las físico naturales, como
ha ocurrido hasta la fecha en muchos lugares.
También la GIAL es tributaria de las ciencias políticas desde el momento que asume
patrones como el del Ciclo de Políticas Públicas (CPP). Como se verá en capítulos
sucesivos, es el más utilizado en planes y programas aplicados a la gestión de las áreas
litorales. Pero resulta imprescindible hacer coherente dicho modelo con la ciencia de la
que proviene. Lo que ha sucedido en bastantes ocasiones es que, a la gestión de un
ecosistema costero, por ejemplo, se le ha aplicado el método del CPP pero la lógica de
las ciencias físico naturales. Esta podría ser, entre otras, una de las razones de tantas
iniciativas fracasadas.
39
Para abordar los fundamentos epistemológicos de la GIAL hay que referirse al
abundante caudal bibliográfico y documental procedente de las instituciones
internacionales. Es cierto que, en su origen, las universidades y centros de
investigación jugaron un significativo papel, sobre todo en EEUU y Europa, durante
los años setenta y ochenta de la anterior centuria. Pero en la configuración de su
cuerpo disciplinar, y sobre todo en el desarrollo práctico de sus postulados, esas
mismas instituciones internacionales asumieron un activo protagonismo.
Especialmente atentas a la GIAL estuvieron las asociadas al sistema de Naciones
Unidas, aunque también otras como la OCDE o el Consejo de Europa. De igual
modo resulta indicativo el hecho de que esos organismos no siempre estuvieran
asociados al medio ambiente (Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo).
Debido a la especialización de todas las instituciones implicadas, la GIAL ha tenido
aproximaciones muy diferentes; unas se implican más en los aspectos ecológicos y
otras en los de tipo antropológico. En cualquier caso hay consenso conceptual sobre
la GIAL como un proceso, que ha de estar legitimado, cuyo fin se vincula a la
conservación de los ecosistemas costero marinos, pero también al modelo de
desarrollo al que puede aspirar una sociedad. El casi medio siglo transcurrido desde
que la costa y el litoral son objeto de especial atención por parte de las ciencias de la
gestión, proporcionan etapas que se caracterizan por determinados enfoques. Estos se
explican por la corta historia de la disciplina y las corrientes generales de pensamiento.
Por último, y debido a las trascendentales implicaciones que tiene para el abordaje y
tratamiento de planes y programas de GIAL, conviene seguir muy atento a la estrecha
relación que se establece entre ésta y las ciencias de la gestión y políticas públicas.
Ideas clave
1. Existen estrechos vínculos conceptuales entre políticas públicas, Administración
pública y gestión integrada de áreas litorales.
2. La aportación de las políticas públicas es fundamental para la GIAL desde el
punto de vista conceptual pero también en lo metodológico e instrumental.
3. El Ciclo de Políticas Públicas, concebido con una arquitectura de gestión
estratégica, es uno de los más importantes préstamos epistemológicos de las
ciencias políticas a la GIAL.
4. Resulta imprescindible entender la dificultad y la lógica de las políticas públicas
para abordar, de forma coherente, estrategias, planes y programas de GIAL.
5. Los elementos, contenidos, actores, actividades, etc. empleadas en la práctica del
análisis de las políticas públicas, constituyen algunas de las claves en el desarrollo
de la GIAL que pueden evitar resultados no esperados o deseados.
6. La aceptación, y posterior generalización, de que las áreas litorales son ámbitos
extraordinarios y registran fenómenos excepcionales, explica que nuestra
40
disciplina haya sido aceptada como forma, también singular, de enfrentar los
problemas de este espacio.
7. Las instituciones internacionales, entre las que cabe destacar a las pertenecientes al
sistema de Naciones Unidas, han jugado un papel muy relevante en la
consolidación y difusión de los conceptos y fundamentos de la GIAL a lo largo de
los últimos veinte años.
8. El acuerdo generalizado de que la GIAL, como proceso en el que la
Administración pública ostenta un gran protagonismo, debe orientarse a la
conservación de los ecosistemas costero marinos y al bienestar humano, exige
detallar la importancia de algunos temas relacionados con el paisaje, el patrimonio
cultural, valores sociales, participación pública, etc.
9. El concepto de GIAL ha evolucionado ampliando su perspectiva geográfica y
profundizando en aspectos políticos y sociales.
10. La apropiada combinación y el adecuado reparto de tareas entre ciencias o
disciplinas físico naturales y sociales, constituye un requisito indispensable para
conseguir una gestión de áreas litorales correctamente enfocada.
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Ejercicios a partir de la lectura de Barragán, J.M., 2010, La gestión de los
espacios y recursos costeros en España: política e instituciones de una
legislatura (2004-2008), Estudios Geográficos, Consejo Superior de
Investigaciones Científicas, CSIC, Vol. LXXI, pp. 39-65.
46
1- Explica la diferencia que puede haber entre gobierno-gestión y entre estratégico y
operativopara el caso de la administración costera española.
2- ¿Crees que ha funcionado bien la relación entre estos cuatro distintos ámbitos a la
hora de formular la política costera? ¿por qué?
3- Recuerda los actores principales que en teoría deben intervenir en una política
pública y compáralos con los que han intervenido en la formulación de la política
costera española para el período referido. ¿qué conclusión obtienes?
4- ¿Crees que están bien definidos y descritos los elementos de la política costera
española para el período referido? Razona la respuesta.
5- ¿qué opinas sobre el contenido de la política costera española?
6- ¿ves una correspondencia adecuada entre el CPP general descrito en el libro y lo
que recoge el artículo para España?
47
4. Buscando la integración de la gestión de las áreas litorales
Esquema
4.1. Sostenibilidad del Bienestar Humano en las áreas litorales: una cuestión de Gobernanza.
4.1.1. Sostenibilidad del Bienestar Humano (SBH). Dimensiones del Desarrollo
Sostenible (social, ambiental, económica y cultural) y los resultado de sus vínculos
(Soportable, Viable y equitativo). Sostenibilidad débil y sostenibilidad fuerte.
4.1.2. Interés de la Gobernanza para la GIAL. Principios de la gobernanza: Nueva
ética, Aceptar los retos de la sociedad actual, Eficacia, competencia y
responsabilidad, Legitimidad, Apertura, diálogo y cooperación, Transparencia y
democracia, Combinando las escalas de pensamiento (local/global), la Ecosfera como
nuestra casa común.
4.2. La integración en la gestión de las áreas litorales: una ecuación difícil de resolver.
4.2.1. Aproximación a la gestión por ecosistemas como primer paso de la integración.
Gestión tradicional frente a gestión por ecosistemas. Elementos centrales: a)
Reconocimiento de las conexiones internas del ecosistema, b) Aplicación de la
perspectiva de los servicios de un ecosistema. c) Comprensión y orientación de los
impactos acumulativos. d) Gestión para objetivos múltiples. e) Aceptar el cambio, el
aprendizaje y la adaptación.
4.2.2. Dimensiones y búsqueda de la integración en la gestión de las áreas litorales.
Integración entre Estado, Sociedad, Mercado y Escenario. Dimensiones: Integración
Geográfica, Integración Ecosistémica, Integración social, Integración político
administrativa, Integración económica, Integración del conocimiento, Integración del
tiempo.
4.2.3. Algunas claves para la integración a través de la gobernanza en las áreas litorales.
Plantear la GIAL como un proceso estratégico. Redefinir el escenario.
Concienciación, participación y compromiso. Liderazgo. Comunicación para la
relación y los acuerdos. Facilitación e intermediación. Aprendizaje social. Incentivos.
4.3. Principios, metas y objetivos para una gestión integrada de áreas litorales. Principios de
Actuación para la SBH: Centralidad. Responsabilidad. Unidad. Selectividad. Inestabilidad.
Principios de gestión en el marco de la gobernanza.
4.4. La GIAL como Gestión estratégica: bases funcionales
4.4.1. Planificación y gestión: cuestiones generales de interés para la GIAL
4.4.2. Modelos de gestión pública. Jerárquico y autónomo.
4.4.3. Gestión estratégica para el ámbito público: la GIAL como caso concreto. Etapas
del proceso de planificación estratégica: a) Acuerdo e inicio del proceso de
planificación estratégica; b) Identificación de las obligaciones de la institución; c)
Determinación de la misión y valores; d) Valoración del contexto interno y externo
(el entorno); e) Identificación de las cuestiones estratégicas que es preciso afrontar o
asuntos clave; f) Formulación de estrategias para responder a las cuestiones
estratégicas; g) Visión. El plan estratégico como marco de referencia. Diferencias
entre Gestión estratégica y operativa.
48
Objetivos
Este capítulo pretende fijar un marco más preciso en el que la GIAL pueda
desenvolverse. Las bases funcionales se iniciarán buscando el sentido de la disciplina;
con un enfoque que facilite la viabilidad de los cambios necesarios en la relación
población - ecosistemas litorales. Para ello se analizarán, con más detalle, los vínculos
que se establecen entre la Sostenibilidad del Bienestar Humano (SBH) y la gobernanza
de las áreas litorales. Se trata de dar un paso más en la definición de qué y cómo. Habrá
que dilucidar cómo impregnan estos dos conceptos (SBH y gobernanza) a un modelo
de gestión que aspira a ser integrada. Y para ello nada mejor que observar las
dimensiones y algunas claves de esa integración en las áreas litorales.
Se establecerá, a propósito, una distinción entre qué debería hacerse y cómo decidirlo y
ejecutarlo. Al primero lo denominaremos actuación sobre las áreas litorales, y es un
enfoque que incide directa, e incluso físicamente, sobre los socioecosistemas. Al
segundo lo llamaremos gestión integrada, y tendrá un enfoque más ligado a la
gobernanza. Aquel se basará, como es lógico, en el conocimiento de los ecosistemas
costero marinos; mientras que este último en la organización político administrativa y
el comportamiento social. El resultado del anterior planteamiento debería ser un
esquema en el que se observe la jerarquía y la estructura de relación entre principios,
metas y objetivos para una GIAL. Por último, habrá que seleccionar el modelo de
pensamiento y de gestión más funcional para acometer los cambios pretendidos con
las ciertas garantías de éxito. En este caso, el objetivo será encuadrar a la GIAL con el
pensamiento estratégico.
Las dos primeras grandes cuestiones que deben integrarse son, por un lado, conseguir
que los umbrales mínimos de bienestar al que, de manera irrenunciable, debe aspirar la
Sociedad Humana en las áreas litorales perduren en el tiempo (SBH). Por otro, aceptar
que un tipo de desafío como el planteado es de tal magnitud y complejidad para
nuestra civilización, que será imposible abordarlo si no es a través de un nuevo
modelo de gobierno en el ámbito público, que ha dado en llamarse gobernanza. La
novedad radica en que ahora el Estado debe considerar, al mismo tiempo y de otra
manera, el devenir de la Sociedad y del Mercado, marcando nuevas pautas de relación
entre las partes.
Los tres protagonistas constitutivos de este modelo, al menos hasta la fecha, se
desenvuelven en un escenario físico, los socioecosistemas litorales, del cual ignoran,
desafortunadamente, su funcionamiento y límites (y no se trata de un déficit de
conocimiento científico). Por ello se propone un nuevo marco de referencia funcional
mucho más y mejor integrado. Así, la SBH en el marco de la gobernanza debe
impregnar cualquier proceso de GIAL. Estas ideas, teniendo una validez general,
admiten importantes matices; sobre todo porque el conjunto de la Sociedad Humana
49
no es homogénea. Más bien todo lo contrario. Incluso cabe afirmar que la parte más
pobre y muy pobre, que son la mayoría, sufre de forma cruel las consecuencias de las
sobretasas de bienestar de la parte privilegiada y más satisfecha.
Si lo anterior es cierto de modo general en las áreas litorales se manifiesta de manera
exacerbada: las ciudades son las que se han distanciado más de su Ecosfera, la
población se concentra progresivamente en ciudades y, a su vez, éstas en la zonas
costeras. Con tales argumentos los principios, las metas y los objetivos de la GIAL
deben supeditarse a fórmulas más integradas e integradoras en lo social y en lo
ecológico. Y cuando se buscan fórmulas que hagan más viables los cambios exigidos
por la situación a la que se ha llegado, la GIAL tiende la mano a la planificación
estratégica como pensamiento y modo de pasar a la acción.
Ideas clave
1. La Sostenibilidad del Bienestar Humano, interpretando las áreas litorales como
socioecosistemas, debe marcar el rumbo de las iniciativas de GIAL.
2. La búsqueda de la SBH en las áreas litorales solo se puede afrontar en un marco
de gobernanza.
3. Estado, Sociedad, Mercado y Escenario (socioecosistemas litorales), constituyen
los pilares sobre los que descansa la gobernanza de las áreas litorales, pero la
diferencia de sus características, dinámicas, funcionamientos, etc. hacen
extremadamente difícil su integración.
4. De los cuatro pilares señalados, el escenario (el litoral en nuestro caso) es el que
menos capacidad de adaptación tiene frente a los efectos negativos del Cambio
Global.
5. Las dificultades que plantean los diferentes límites establecidos entre el enfoque
político administrativo (GIAL) y el ecosistémico (EBM), no deberían constituir
barreras infranqueables para la eficacia de las iniciativas.
6. Resulta imprescindible tener en cuenta las principales dimensiones que describen
el proceso de integración en la gestión de las áreas litorales.
7. La mayor parte de las claves de la integración todavía no han sido aceptadas, o
puestas en práctica, por los tres pilares supuestamente “inteligentes”: Estado,
Sociedad y Mercado.
8. Aunque exista una íntima relación entre ellos, la GIAL recomienda establecer
principios, metas y objetivos diferenciados; según vayan dirigidos a los
socioecosistemas litorales (de actuación) o al proceso de gobernanza (de gestión
propiamente dicha).
50
9. Reconociendo la singularidad de cada caso y la adaptación necesaria a los mismos,
la funcionalidad de la GIAL arranca cuando se establece de una forma clara y
coherente la relación entre principios, metas y objetivos.
10. La gestión estratégica se propone como el modelo de pensamiento mejor
planteado y adaptado a las necesidades de la GIAL.
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34. GKSS Research Center, Geesthacht, 87 pp.
Ejercicios a partir de la lectura de “Barragán Muñoz, J.M., 2012,
Iniciativa iberoamericana de manejo costero integrado: ideas para el
progreso de una nueva política pública, CYTED-Ibermar pág. 69-127”
1- ¿Crees que el tema de la SBH está presente en el fondo del texto? Razona
la respuesta.
2- ¿Opinas que se ha enfocado como una propuesta de gobernanza?
3- Comenta los principios de actuación sobre los ecosistemas costeros y sus
servicios.
4- Haz lo mismo sobre el manejo integrado.
5- ¿Qué ideas para la determinación de objetivos operativos eliminarías y
cuáles añadirías? ¿Cuáles redactarías de otra forma?
54
6- ¿Crees que es acertada la idea de identificar objetivos estratégicos con los
elementos del Decálogo? ¿por qué?
7- ¿Es coherente y adecuada la estructura organizativa en lo relativo a las
metas?
8- ¿Señala las dimensiones de la integración más destacadas de la propuesta?
9- ¿Crees que la propuesta se ha enfocado desde un punto de vista
estratégico? Explica la respuesta.
55
5. Política y participación pública: elementos clave de un
decálogo para la gestión integrada de las áreas litorales
Esquema
5.1. Decálogo para el análisis de un modelo integrado de gestión
5.1.1. Descripción sucinta. Decálogo para la gestión integrada de áreas litorales: Política,
Participación, Normativa, Instituciones, Gestores, Información, Recursos,
Concienciación, Estrategias e Instrumentos.
5.1.2. Papel de la Administración pública en el desempeño del Decálogo
5.2. Política para una gestión integrada de áreas litorales.
5.2.1. Perfil general de una política de GIAL. Consideración de los siguientes aspectos:
Origen, Participación, Expresión, Adaptación, Contenidos, Difusión,
Accesibilidad, Formulación, Filosofía, Abordaje, Integración. Especial mención a la
política costera de España (AGE).
5.2.2. Aprendiendo de iniciativas políticas costeras. ¿cómo han abordado otros países un
cambio sustancial en la consideración de sus políticas costeras. Casos: Iberoamérica,
países europeos (Francia, Reino Unido), EEUU y Canadá, República
Sudafricana, Bangladesh, Australia y Nueva Zelanda, etc.
5.2.3. Política de GIAL para la Administración General del Estado de España: una
asignatura pendiente.Síntesis de la política costera de la AGE de la legislatura
2004-2008 y referencias hasta 2013.
5.2.4. Algunas cuestiones para conocer mejor las políticas de GIAL. Preguntas que
ayudarán a conocer algunos aspectos de la Política de GIAL
5.3. Participación pública para la GIAL
5.3.1. Aspectos generales: concepto de participación pública, niveles de participación pública.
¿quiénes deben participar? ¿Por qué se espera que participen?
5.3.2. Características de los procesos participativos. Ventajas. Dificultades. Principios.
Criterios de calidad de un proceso participativo.
5.3.3. Planificando y organizando el proceso participativo: a) selección de participantes, b)
organización del proceso, c) arquitectura organizativa y procedimientos a utilizar, d)
Comunicación.
5.3.4. Algunos casos de participación pública en la GIAL. España, EEUU, California,
Reino Unido, República Sudafricana, Australia, Nueva Zelanda, Canadá.
5.3.5. Algunas cuestiones para conocer mejor los procesos de participación pública ligados a
la GIAL.
56
Objetivos
El presente capítulo intenta ofrecer una plataforma de análisis útil para conocer el
funcionamiento de cualquiera modelo de gestión de áreas litorales. Con tal finalidad se
detallará la estructura y el contenido del denominado “Decálogo para la gestión de las áreas
litorales”. Se trata de un modelo analítico ya ensayado que permite abordar los ejes
principales sobre los que deberían descansar los esfuerzos que buscan la SBH. Por
tanto, no se trata de revelar una fórmula mágica que hace levitar, de forma milagrosa, a
un proyecto hacia una concepción integrada. Por el contrario, se esbozarán unas ideas
generales para facilitar el descubrimiento de aquellos aspectos que sí permitirán
avanzar hacia el cambio al que ya se ha hecho referencia en capítulos anteriores.
Los elementos que componen el Decálogo son los siguientes: política, participación,
normativa, instituciones, gestores, recursos, información, educación y concienciación,
instrumentos y estrategias. Como aclaración inicial conviene subrayar el hecho de que
este Decálogo no se propone sólo para el Estado. Por descontado que su
Administración pública tiene que jugar un destacado papel. Y sobre ella se esperan
responsabilidades específicas que habrá que detallar. Pero el modelo de gobernanza
que debe permear sobre toda iniciativa de GIAL obliga a que Sociedad y Mercado
estén presentes y jueguen papeles muy activos.
En este capítulo, además, se estudiarán con detenimiento los dos primeros elementos
del Decálogo: políticas públicas y participación en el marco de la GIAL. En ambos
apartados debe quedar clara su lógica de funcionamiento, las características y bases
operativas que facilitan su comprensión y posterior utilización. Un apartado de
especial importancia lo constituyen los casos que han sido seleccionados para ilustrar
las diferentes situaciones que pueden encontrarse en el mundo. Las referencias
elegidas procuran ser variadas desde el punto de vista geográfico y cultural:
Iberoamérica, países europeos (Francia, Reino Unido, etc.), EEUU y Canadá,
República Sudafricana, Bangladesh, Australia y Nueva Zelanda, etc.
Con la intención de profundizar en las bases funcionales de la gestión integrada de las
áreas litorales se propone un esquema de análisis basado en un Decálogo. Los
elementos seleccionados son los siguientes: Política, Participación, Normativa,
Instituciones, Gestores, Información, Recursos, Educación, Estrategias e
Instrumentos. El Estado, a través de su Administración pública, tiene un papel
protagonista en todos ellos. Por eso en las primeras páginas del capítulo se ha
elaborado una lista con las tareas más importantes. Pero el contenido del Decálogo no
se puede concebir sin una mirada cooperativa entre Estado, Sociedad y Mercado.
57
Los dos primeros elementos del mencionado Decálogo, política y participación
pública, constituyen pilares fundamentales del soporte político y social de cualquier
iniciativa de gestión integrada. Con todo lo que ello implica. Pero, a pesar de su
trascendencia, no todos los países disponen de una política que, de forma explícita,
definan las prioridades de gestión que en el ámbito público tienen que afrontarse en
relación con las áreas litorales y sus ecosistemas. Aunque el hecho de contar con ella
no implica garantías de cambio y progreso, sí se considera relevante que se formule.
Tal proceder supone una guía para otras políticas sectoriales y orientaciones para
gestores y usuarios.
En cualquier caso, su formulación debe ceñirse a la concepción, ya expresada en
capítulos anteriores, de lo que supone una política pública, y también al proceso
cíclico que le es particular. Todo parece apuntar que un buen número de países
desarrollados, en términos democráticos, han sido capaces de contar con políticas
explícitas y específicamente pensadas para estos ámbitos geográficos.
Respecto a la participación pública prevalecen varias ideas. Entre ellas destaca la
notable desigualdad observada entre unos países y otros. Parece que este elemento del
Decálogo refleja, nuevamente, la potencia de las democracias participativas frente a las
de carácter formal. De igual modo, conviene estar muy atento a los posibles niveles
participativos y a la planificación detallada del mismo proceso. Su complejidad y
dificultad es algo que está fuera de cualquier duda razonable.
Todo apunta a pensar que la participación pública se hace más real a partir de una
concepción de la GIAL más política que institucional y tecnocrática. Este elemento
del Decálogo se hace firme y se consolida a medida que pasa el tiempo. Incluso
algunos países lo invocan como criterio cualitativo de exigencia. Por último, es preciso
interpretar los procesos participativos como valores estructurantes de la gobernanza;
pero también como claves de carácter estratégico para la ejecución de las políticas
públicas de GIAL.
Ideas clave
1. El Decálogo para la gestión integrada de las áreas litorales constituye una referencia de
utilidad para el análisis de cualquier iniciativa que aspire a mejorar el modelo de
gestión existente.
2. Las Administraciones públicas desempeñan un destacadísimo papel en el progreso
de los diez elementos del Decálogo.
3. En un modelo de GIAL, el Estado, a través de la Administración pública
correspondiente, tiene la responsabilidad de impulsar e incluso liderar, con
fórmulas cooperativas y asociativas, las relaciones de los tres pilares de la
gobernanza.
58
4. Un adecuado conocimiento de la política de gestión de áreas litorales resulta
decisivo para el avance de los demás elementos del Decálogo.
5. Cualquier política formulada para la GIAL debe tener un perfil mínimo: tanto en
sus aspectos formales (CPP) como en los de contenido (SBH).
6. En bastantes ocasiones el abordaje de nuevas políticas costeras exige la
implicación de representantes políticos e institucionales de alto nivel.
7. Un buen número de países tienen tradición de políticas explícitas y específicas
para la GIAL que pueden inspirar a nuevas iniciativas.
8. La trascendencia de la participación pública en un modelo de GIAL requiere un
buen nivel de conocimiento sobre lo que atañe a este tipo de procesos.
9. Las exigencias que presentan los procesos participativos reales (definidas a través
del nivel de participación, de los participantes, de sus ventajas y dificultades, de los
principios aplicables, de los criterios de calidad, etc.) hacen de su abordaje una
tarea tan difícil y compleja como necesaria.
10. Se constatan valiosos ejemplos de participación pública en la gestión de áreas
litorales de algunos países democráticos que merecen mucha atención.
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Ejercicios a partir de la lectura de Barragán Muñoz, J.M., Castro, C.; Alvarado,
C., 2005, Towards Integrated Coastal Zone Management in Chile, Coastal
Management, vol. 33 No 1, 1-25.
1. Describe de forma breve el método empleado en el artículo para tratar el modelo
de gestión del litoral chileno.
2. ¿Qué papel juega el Decálogo en dicho método?
3. ¿A qué elementos del Decálogo le está prestando más atención la Administración
pública?
4. ¿Dirías que los problemas del litoral chileno son merecedores de una política
pública específica? Razona la respuesta
5. ¿Qué instrumento específico ha elegido el gobierno chileno para implantar su
política sobre el borde costero?
6. ¿Piensas que se asemeja al Ciclo de Políticas Públicas? Razona la respuesta
7. Sintetiza el contenido de la política chilena para el borde costero
8. ¿Qué papel juega la participación pública en el modelo de gestión del litoral
chileno?
9. Si pudieras decidir ¿A qué elementos les darías prioridad para mejorar el modelo
de gestión del litoral chileno?
66
6. Normativa e instituciones: soporte operativo para la
Gestión Integrada de Áreas Litorales
Esquema
6.1. Normativa para la gestión de las áreas litorales: buscando la integración.
6.1.1.
Algunas preguntas esenciales. ¿Por qué es necesario conocer la normativa que
afecta a la GIAL? Tipos: específicas de GIAL, sectoriales, procedimentales,
territoriales o espaciales, pueblos originarios, Soft law. ¿Cómo convendría
interpretar la normativa que afecta a la GIAL? ¿Qué cabe esperar de una buena
ley de GIAL?
6.1.2.
Diversidad de opciones normativas para la gestión de áreas litorales. Documentos
internacionales, situación de Europa, España, EEUU, California, Brasil, R.
Sudafricana, estados de Australia.
6.1.3.
Algunas cuestiones para conocer mejor la normativa de interés para la GIAL.
6.2. Instituciones, coordinación y cooperación. Otras claves para la GIAL
6.2.1.
Instituciones de interés para la gestión de las áreas litorales.Concepto de
institución: formal y no formal. Relación entre instituciones y distribución de
competencias.
6.2.2.
Instituciones para la gestión de áreas litorales federales o nacionales. Casos:
EEUU, Australia, Francia, Reino Unido, países iberoamericanos.
6.2.3.
Instituciones para la gestión de áreas litorales de escala subnacional. California,
Victoria, Queensland.
6.2.4.
Instituciones para la gestión de áreas litorales singulares. Comisión de
Conservación y Desarrollo de la Bahía de San Francisco, Bahía de Sidney.
6.2.5.
Coordinación y cooperación: ejes y filosofía para la integración. Tipos de
coordinación y cooperación, fórmulas más utilizadas. Casos: Escocia, Inglaterra,
Mar de Wadden, Canadá, EEUU, Delawere, Bahía de Chesapeake, Alianzas
de Gobernadores de la Costa Oeste, Organización de Estados Costeros de
EEUU, Asociación de la Costa Atlántica de Canadá, ALGA y alianza
Nacional de la Costas de Australia.
6.2.6.
Algunas cuestiones para conocer mejor las instituciones para la GIAL
67
Objetivos
El principal objetivo de este capítulo consiste en familiarizar al lector con el
importante papel que juega la normativa y las instituciones en un esquema de GIAL.
Para ello se comentarán diversas opciones seleccionadas a través de casos
provenientes de varios países anglosajones (EEUU, Canadá, Australia, R. Sudafricana,
Reino Unido, etc.), iberoamericanos (España, Portugal, Brasil, Panamá, Chile,
Colombia, etc.), así como de otros ámbitos culturales (Francia, Indonesia, etc.).
Se hará énfasis en la normativa específica para la GIAL, pero también se mencionará
aquella otra que pueda influir en este ámbito geográfico y sus ecosistemas: leyes
sectoriales, de procedimientos, territoriales o espaciales, de pueblos originarios, etc.
Para el estudio de las instituciones se analizarán ejemplos pertenecientes a distintas
escalas territoriales de gestión: federales o nacionales, estatales o subnacionales y las
denominadas áreas singulares. Estas últimas se corresponden con accidentes
geográficos (especialmente bahías) que facilitan modelos originales de gestión.
La función de las instituciones se interpreta en el marco de sus responsabilidades;
pero, por su trascendencia para la GIAL, se atenderá de una forma especial a las tareas
de coordinación y cooperación. Con tal intención se considerará la diversa tipología y
fórmulas que en cada país se ha establecido. De nuevo se acudirá a la heterogénea
casuística para que sirva de inspiración a los gestores de áreas litorales.
Siguiendo un esquema común para cada elemento del Decálogo, se formularán
algunas preguntas con objeto de ayudar a conocer mejor su perfil y contenido.
La normativa y las instituciones relacionadas con las actividades humanas de las áreas
litorales y sus ecosistemas, constituyen aspectos fundamentales para la comprensión
del modelo de gestión. También para cualquier futura mejora que se diagnostique
como necesaria o conveniente. En cualquier caso refleja la manera tan diversa con la
que cada país se enfrenta a estas tareas. A la vez puede suponer un más que justificado
motivo de debate en las correspondientes políticas públicas.
Los gestores, por su parte, deben conocer al menos los aspectos más elementales de
las reglas del juego, y las formas básicas de organización institucional así como su
proceder. De otra manera será bastante difícil incorporar cambios en beneficio de la
SBH. Y no solo se trata de tener noción acerca de las leyes relacionadas con la GIAL.
La base normativa e institucional a considerar es bastante más amplia. Pero no se trata
de convertirse en un especialista en derecho e instituciones. Bastaría con fijarse,
detenidamente, y seleccionar solo aquellas que estén más vinculadas al programa o
proyecto que se esté abordando.
68
De una normativa apropiada para la GIAL cabría esperar, especialmente, el marco
adecuado para la gobernanza de las áreas litorales. Pero también la delimitación del
ámbito geográfico, un claro reparto de las responsabilidades, órganos colegiados a
modo de espacios de encuentro para los diferentes agentes sociales e institucionales,
mecanismos que aseguren la participación pública y la transparencia en las decisiones
de la Administración, instrumentos e incentivos suficientes para intervenir en favor de
la SBH, etc.
La filosofía con la que cabe redactar las normas y diseñar las instituciones debe estar
impregnada de ánimo y cultura cooperativa. No cabe duda de que una buena ley
adaptada a las necesidades de la GIAL, y unas instituciones específicas para estas
tareas, se consideran condiciones necesarias para el avance en la integración. Aun así,
siguen sin ser suficientes si el resto de elementos del Decálogo no acompañan como
se espera de ellos.
Ideas clave
1. La normativa constituye el marco regulador para la gestión de las actividades
humanas en las áreas litorales. Por esta razón resulta necesario conocer lo esencial
de la misma.
2. Además de la normativa específica para la gestión de las áreas litorales conviene
tener en cuenta aquella otra que afecta de forma directa, o indirecta, a espacios y
ecosistemas costero marinos.
3. En el repertorio normativo se encuentra información muy valiosa para la práctica
de la gestión: reparto de competencias, creación de órganos colegiados,
establecimiento de instrumentos, posibilidades de participación, procedimientos
administrativos, etc.
4. La modificación de las leyes vigentes o la creación de nuevas normas para la
GIAL puede constituir un avance importante de cara a la SBH en el marco de la
gobernanza.
5. Cada país hace frente a sus necesidades y problemas en las áreas litorales con una
normativa propia. A pesar de ello, existen fórmulas desarrolladas desde hace
tiempo en unos países, que podrían servir de inspiración a los gestores de otros
lugares.
6. El conocimiento de las instituciones, tanto de las específicas para la gestión de las
áreas litorales, como de los diferentes sectores de la actividad humana, es algo
esencial en la práctica de la gestión.
7. Conviene familiarizarse con el organigrama de las instituciones, los estatutos que
rigen su función, los temas prioritarios en los que trabaja, los procedimientos que
utiliza, sus órganos colegiados, los instrumentos más comunes, etc.
8. Por su amplia trayectoria, por su probada eficacia, por su modelo transparente en
la toma de decisiones, por su capacidad de organización estratégica, por sus
69
posibilidades de participación ciudadana, etc. resulta conveniente conocer el
funcionamiento de algunas instituciones específicamente dedicadas a la gestión de
las áreas litorales en varios países anglosajones.
9. El conocimiento de las instituciones federales o nacionales debe ser
complementado con las de escala estatal o subnacional, y sobre todo con aquellas
que han sido diseñadas para la gestión de áreas singulares (bahías, estuarios, áreas
protegidas, etc.).
10. La finalidad operativa de las instituciones públicas debe responder a lo que en sus
estatutos corresponda. No obstante, la GIAL exige una filosofía cooperativa que
siempre debe estar presente en el funcionamiento cotidiano de dichas
instituciones.
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Ejercicios a partir de la lectura del contenido de una web institucional:
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http://www.bcdc.ca.gov (San Francisco Bay Conservation and Development
Commission).
1. Describe de forma breve el ámbito geográfico en el que la institución tiene
jurisdicción.
2. Resume la misión, el rol y la constitución de la institución.
3. Sintetiza su historia.
4. Busca su organigrama institucional.
5. Describe la composición de los órganos colegiados a través de sus miembros.
6. ¿Se han organizado grupos de trabajo?
7. ¿Se dan a conocer los procedimientos administrativos?
8. ¿Cuáles son las actividades humanas en las que centra su atención?
74
9. ¿De qué tipo de permisos, licencias, autorizaciones, etc. disponen para la gestión
cotidiana?
10. ¿Cuáles son los planes y estrategias más importantes?
11. ¿Sintetiza lo que encuentres relacionado con la participación ciudadana?
12. ¿Dirías que es transparente el funcionamiento de la institución?
13. ¿En qué temas y proyectos trabaja en la actualidad la institución?
14. ¿Hay material de interés disponible: libros electrónicos, informes, proyectos, etc.?
75
7. Otros elementos del decálogo: gestores, conocimiento e
información, educación para la sostenibilidad y financiación
Esquema
7.1. Políticos, empleados públicos y técnicos: diferentes gestores para un nuevo modelo de gestión.4
niveles de gestores asociados a la GIAL. Papel de los gestores en una política encaminada a la
GIAL. Evolución del papel de los gestores públicos. Lugar central de los gestores públicos.
Tareas de los gestores en un proceso de GIAL. Liderazgo e intermediación. Perfil profesional y
conocimientos necesarios para una GIAL. Ejemplos y casos.
7.1.1.
Algunas cuestiones para conocer mejor el perfil de los gestores costeros
7.2. Conocimiento e información para la GIAL. Fuentes de información: bibliográficas,
documentales, estadísticas, cartográficas, fotográficas, orales. Ejemplos y casos de información
generada por instituciones específicas de varios países.
7.2.1.
Algunas cuestiones para el conocimiento y la información de la GIAL
7.3. Educación para la sostenibilidad de las áreas litorales
7.3.1. Premiando la gestión integrada de áreas litorales como estímulo de educación para
la sostenibilidad. Premios de Excelencia del Reino Unido, Australia y Estados Unidos.
7.3.2. Algunas cuestiones para conocer mejor la educación para la sostenibilidad de las
áreas litorales.
7.4. Los recursos para la GIAL
7.4.1. Financiación por servicios ambientales costero marinos: nuevas fórmulas para la
búsqueda de la SBH. Método de trabajo del Pago por Servicios Ambientales.
7.4.2. Algunas cuestiones para conocer mejor los recursos vinculados a la gestión de las
áreas litorales.
Objetivos
Este capítulo pretende analizar algunos elementos del Decálogo para la gestión
integrada de áreas litorales que no han sido tratados hasta ahora: gestores,
información, educación para la sostenibilidad y recursos para la GIAL. Cada uno de
ellos será analizado de forma sintética, y sólo abarcando los aspectos más elementales.
Al final de cada apartado se plantean algunas cuestiones con la intención de que las
respuestas ayuden a conocer mejor dicho elemento.
Sobre los gestores habrá que aclarar quién debe considerarse como tal. Incluso
comprobar los diferentes niveles existentes en función de sus responsabilidades en el
76
ámbito público. Se responderá al papel que se espera de ellos en el marco de una
política de GIAL, y se comentará el lugar que ocupan en el esquema general de la
gestión y el resto de los actores sociales. Parece conveniente que se reseñen sus tareas,
el perfil más adecuado y los conocimientos requeridos para el desempeño de las
mismas.
Respecto a la información se tratarán las distintas fuentes a las que, en general, se
puede acudir cuando se aborda un programa o un proyecto de GIAL. Serán
mencionados diversos ejemplos de la información generada por varias instituciones
especializadas en la gestión de las áreas litorales del mundo anglosajón e
iberoamericano. No puede olvidarse que el flujo de información, su calidad, las
facilidades de acceso, etc. son cuestiones clave para vincular a los ciudadanos con el
proceso de gestión y vitalizar a éste.
La educación para la sostenibilidad de las áreas litorales se abordará desde dos puntos
de vista. En el primero se describirán algunos materiales didácticos para la educación
en materia de gestión del litoral. En el segundo apartado se sintetizarán alguno de los
premios que, con clara intención de educación para la sostenibilidad de las áreas
litorales, están vigentes en el Reino Unido, Australia y Estados Unidos.
Por último, los recursos económicos para la gestión de las áreas litorales serán
estudiados desde distintas perspectivas: origen y destino, transparencia y criterios para
su asignación, estrategias para movilizar otros fondos, etc. El apartado final estará
dedicado a un nuevo concepto denominado Pago por Servicios Ambientales.
Aquellas personas que están implicadas en la Administración de las áreas litorales, los
ecosistemas costero marinos, y sobre todo en las actividades humanas que afectan a
estos últimos, juegan un trascendental papel en el cambio que debe producirse hacia la
SBH. Cada una de ellas, desde el nivel que le corresponde, tiene que asumir su propia
responsabilidad en el referido proceso de cambio. Por supuesto que contando con
ciudadanos y empresas, como exige una arquitectura favorable al edificio de la
gobernanza. Además, conviene subrayar un hecho importante: los gestores públicos
ocupan un lugar central en el esquema de relaciones Estado, Sociedad y Mercado.
Por otra parte, todo apunta a que los empleados públicos seguirán asumiendo papeles
más importantes en las políticas públicas. Dicha evolución, que se manifiesta en ser
bastante más que meros ejecutores de las políticas que otros formulan, se constata
desde hace décadas, y todo parece señalar que esa tendencia se consolida incluso
aumenta. Por esta razón conviene relacionar las tareas a las que obliga su función
pública, con las aptitudes y actitudes necesarias para las mismas. Por un lado, se trata
de tener un conocimiento más amplio que especializado de la realidad física, social y
político administrativa. Por otro, y no menos importante, conviene replantearse las
77
destrezas personales y las habilidades sociales que exigen las tareas descritas en páginas
precedentes.
También la información que requiere la GIAL es un aspecto que demanda mayor
atención de la que, normalmente, se presta. El argumento es bien sencillo: la
información, además de razonamientos técnicos y científicos para las decisiones, se
convierte en el nexo de unión entre cualquier proyecto o programa y los ciudadanos, y
las empresas. Las relaciones entre las propias Administraciones, cuya máxima
expresión se traduce en leal cooperación, también pueden mejorar a través de canales
fluidos de información. Merece la pena comparar la información que algunas
instituciones de ciertos países, ponen a disposición de los ciudadanos o interesados en
la gestión de las áreas litorales.
Respecto a la educación para la sostenibilidad de las áreas litorales cabe afirmar dos
ideas generales. Por un lado, es un elemento irrenunciable para la GIAL, pero sus
resultados hay que esperarlos a largo plazo. Y ello resulta claramente incompatible con
el ritmo trepidante al que se degradan los ecosistemas costero marinos. En resumen:
este elemento es imprescindible pero insuficiente sin otros acompañamientos desde el
ámbito público de actuación.
Los recursos al servicio de la GIAL suelen estar asociados a fondos públicos, sean
estos de procedencia propia o exterior para los países menos desarrollados. En
cualquier caso, cabe exigir aumento en sus cuantías, criterios claros para su destino y
transparencia en su gestión. Los retos pendientes al respecto giran alrededor del papel
que tiene que asumir la iniciativa privada, por un lado, y el reconocimiento del valor
que es preciso asignar a determinados servicios ambientales, por otro. Y es que no se
trata sólo de una cuestión de conservación de los ecosistemas: hablamos también de
equidad.
Ideas clave
1. Los administradores implicados en la gestión de las áreas litorales pertenecen a
diferentes niveles según su función y grado de responsabilidad.
2. El papel de los empleados públicos es de crucial importancia para un modelo más
integrado de gestión de áreas litorales.
3. Las tareas y cometidos que tienen asignadas los gestores son múltiples y variadas
en relación a los ecosistemas costero marinos; pero siempre se realizan con
instituciones y personas. Las primeras precisan mejorar su funcionamiento y las
segundas cambiar su comportamiento con relación a esos mismos ecosistemas.
4. Derivado de lo expuesto en el punto anterior y de cara al avance en la SBH, el
tipo de conocimiento, las destrezas intelectuales, las habilidades sociales y las
actitudes de los administradores tienen que ser específicas para la GIAL.
78
5. La gestión de la información es un asunto de primer orden para cualquier
iniciativa de GIAL. Los agentes sociales estarán más o menos conectados al
proceso gracias al flujo de información generado por parte del equipo responsable
del proyecto.
6. La transparencia informativa que una institución proyecte sobre su cometido
potenciará su papel de cara a los usuarios de recursos, a los implicados y a los
interesados en general. Pero sobre todo redundará en beneficio del contexto de
gobernanza en el que se tiene que desenvolver el cambio hacia la SBH.
7. La educación para la sostenibilidad de las áreas litorales es un concepto nuevo que
exige abordar los aspectos naturales, sociales, económicos e institucionales de un
ámbito costero.
8. En el caso específico de la GIAL algunos premios y reconocimientos de
excelencia tienen una función educativa de gran impacto y eficacia.
9. Es preciso trabajar más alrededor de las posibilidades que tienen las nuevas
herramientas derivadas del Pago por Servicios Ambientales. Algunos ecosistemas
costero marinos son extremadamente interesantes en dicho sentido.
10. Hasta que las políticas públicas no dediquen más recursos económicos a
iniciativas de GIAL no se estará reconociendo, de verdad, el valor de dicho
ámbito y sus ecosistemas.
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Ejercicios a partir de la lectura deStephen Olsen, “Las habilidades,
conocimientos y actitudes de un manejador costero ideal”, Coastal Resources
Center, URI.
1. ¿Cuáles son los dos conceptos clave que señala Olsen para conseguir las metas
vinculadas a nuevas ideas y pensamientos en relación a los gestores costeros?
2. ¿Qué perfil propone para los programas educativos que deben seguir los gestores
costeros?
3. Sintetiza las habilidades en análisis estratégico y procesos políticos
4. Sintetiza el conocimiento relacionado al funcionamiento de los ecosistemas
5. ¿Qué significa “cultura general” en el marco de la gestión por ecosistemas?
6. ¿Qué significado le atribuye el autor a “especialistas en integración”?
7. ¿Hay relación entre este último concepto y el de liderazgo?
83
8. Buscando la inspiración para la Sostenibilidad del Bienestar
Humano en las áreas litorales. Instituciones e instrumentos
de orientación y guía
Esquema
8.1. El trascendental papel de las instituciones internacionales en la GIAL.
8.1.1. Recursos, información, orientación y guía desde los organismos
intergubernamentales. PNUMA, UNESCO, FAO, Grupo del Banco Mundial, Fondo
para el Medio Ambiente Mundial, Unión Europea, Ramsar, etc.
8.1.2. Creciente importancia de las instituciones no gubernamentales para la GIAL:
UICN, WWF, Greenpeace, Instituto de Recursos Mundiales, EUCC, Ecocostas.
8.2. Iniciativas de alcance internacional de interés para la GIAL
8.2.1. Tratados internacionales: CONVEMAR, CMNU sobre Cambio Climático,
Convención sobre Diversidad Biológica, Convención sobre Patrimonio Mundial
8.2.2. Iniciativas de alcance regional de interés para la GIAL: las costas del
Mediterráneo como caso pionero. Plan de Acción del Mediterráneo. PAM II. Marco
institucional. Proyectos CAMP. Protocolo sobre GIZC para el Mediterráneo.
8.2.3. Algunos Programas Internacionales de Interés para la GIAL. Capítulo 17 de
la CNUMAD, Plan de Acción Mundial (PAM) para la Protección del Medio Marino
frente a las Actividades Realizadas en Tierra, Evaluación de Ecosistemas del Milenio.
8.2.4. Programas y documentos de orientación y guía desde Europa: Carta Europea del
Litoral, Código de Conducta Europeo para las Zonas Costeras del Consejo de Europa,
Resolución 192 (2005) 1 del Consejo de Europa, sobre la Gestión costera y la política de
las autoridades locales y regionales en Europa, Declaración Europa Nostra sobre cultura
costera, Programa sobre GIZC de la Comisión Europea.
8.3. Otros instrumentos de orientación y guía en la GIAL.
8.3.1. El debate político y social como base del avance en la GIAL: Green Papers y
otros instrumentos para la orientación y guía.
8.3.2. Directrices para la actuación: desde la GIAL a los sectores de
actividad.Guidelines para la GIAL en el Mediterráneo, para la preparación de planes de
gestión costera en NSW (Australia), para otras actividades.
8.3.3. Buenas prácticas para la GIAL: aprendizaje social. Avina, IUCN,
Mediterráneo, buenas prácticas en municipios y regiones litorales.
84
8.3.4. Declaraciones y recomendaciones para la GIAL: reflexiones en público.
Gubernamentales (OECD), No Gubernamentales (UICN), Congresual (Declaración de
Costa Rica, Declaración de Cádiz sobre GIAL en Iberoamérica).
Objetivos
A lo largo de capítulos anteriores se han ido decantando varias ideas acerca de la
GIAL. Una de ellas propugna el cambio de comportamiento de los seres humanos
respecto al uso de los ecosistemas costero marinos y sus servicios; con el propósito de
que éstos últimos contribuyan a un bienestar permanente en el espacio y en el tiempo.
También ha quedado claro que se trata de una disciplina muy joven, que avanza
lentamente, y lo hace a partir de ensayos y nuevas prácticas que inspiran a las
siguientes.
Por las razones descritas, la primera parte del capítulo se centrará en aquellas
instituciones cuya labor puede servir de orientación y guía para la disciplina. Con tal
intención se analizará el trabajo de los organismos internacionales, gubernamentales y
no gubernamentales, que promueven programas específicos o relacionados con la
GIAL. La difusión de información general y los resultados de sus proyectos, así como
el intercambio de experiencias, constituye una de sus tareas principales. De ahí la
considerable trascendencia y elevada influencia que ejercen en el contexto mundial y,
por tanto, para los objetivos de este libro. Se prestará especial atención a las
aportaciones procedentes de Europa.
Los epígrafes siguientes pretenden una selección de documentos que ayudarán, a
cualquier interesado en la gestión de las áreas litorales, en su progreso teórico y
práctico. Para ello se estudiarán: aportaciones de alcance internacional relacionadas
con las áreas litorales (tratados, convenciones), instrumentos de orientación y guía
(códigos de conducta, directrices específicas, green papers), buenas prácticas,
recomendaciones y declaraciones sobre la GIAL.
El objetivo último del capítulo completo es proporcionar materiales de utilidad a
aquellas personas que tengan que enfrentarse a la SBH en las áreas litorales. Como no
se conocen fórmulas que aseguren resultados y éxito por anticipado, todo apunta a la
conveniencia de difundir ideas que faciliten la inspiración de gestores, políticos,
técnicos e interesados en general. Y ese es, precisamente, el papel asignado a las
instituciones, documentos e iniciativas que se comentan en páginas sucesivas: que
sirvan de orientación y guía a los demás.
Es cierto que la GIAL cuenta con manuales que hacen las veces de guía para aquellos
que trabajan en la SBH de estos ámbitos geográficos. Pero, por otro lado, también
85
resulta imprescindible conocer la labor que realiza un considerable número de
instituciones internacionales. Entre otras razones porque en ellas cristalizan muchas
ideas e innovaciones que surgen desde universidades y centros de investigación. Y,
sobre todo, porque estas instituciones son capaces de poner en marcha, a modo de
experiencias piloto, iniciativas reales que exigen una considerable cantidad de recursos
y el apoyo de los organismos públicos. En esta situación no puede olvidarse el
trascendental papel que juegan las organizaciones no gubernamentales (ONG). Todo
ello configura un soporte de conocimiento y medios disponibles que facilita el camino
para la práctica y el avance de la GIAL.
Además, las instituciones internacionales ponen a disposición de los practicantes de la
GIAL, un verdadero repertorio de instrumentos de orientación y guía. Esta hay que
interpretarlas, no como instrucciones que hay que seguir al pie de la letra, de forma
mecánica y calculada. Todo lo contrario, constituyen reflexiones, ideas, sugerencias y
recomendaciones que deberían inspirar a quien las lee de manera atenta. Incluso la
ejecución de algunos programas proporcionan lecciones (en forma de aciertos y
errores) que conviene tener muy en cuenta para próximas experiencias.
Entre los instrumentos mencionados cabe destacar por su función orientadora para la
GIAL, los denominados Green Papers, directrices, buenas prácticas, declaraciones,
recomendaciones, etc. Su cometido, además de guiar y orientar, es tan importante
como facilitar el debate político y social. Éste se convierte en más objetivo y ágil con
referencias tan específicas para la GIAL como las descritas en ese tipo de
instrumentos.
La conclusión final es la siguiente: la solución de problemas a través de políticas
públicas exige el emparejamiento dialéctico entre la imagen encontrada en cada litoral,
y la aspiración de convertir dicha imagen en otra futura, diferente y mejor. Encajadas
entre ambas imágenes, la actual y la deseada, se sitúan las ideas que circulan para que la
segunda sea posible. Dichas ideas provienen de experiencias y de lugares particulares.
La relación entre lo que ha sucedido en esos lugares y el propio de trabajo exige un
ejercicio de madurez y profunda reflexión. Y es en este proceso donde los
instrumentos de orientación y guía desempeñan un papel fundamental. Sobre todo
para que el juego de intereses, ignorancia consentida y urgencias no supongan un
obstáculo a la hora de construir un futuro más sostenible.
Ideas clave
1. Los organismos intergubernamentales relacionados con la GIAL juegan un
decisivo papel en la transmisión de ideas innovadoras, así como en la difusión de
información y experiencias.
2. Al mismo tiempo suponen, sobre todo para los países menos desarrollados, una
importante fuente de financiación para proyectos de GIAL.
86
3. Las organizaciones no gubernamentales adquieren, con el paso del tiempo, mayor
protagonismo en el impulso de mejores prácticas de la GIAL.
4. Aunque no existe ningún tratado internacional específico sobre GIAL, la
CONVEMAR, por ejemplo, han sentado las bases de utilización pacífica y
cooperativa de espacios y recursos costero marinos.
5. La tarea realizada durante décadas en las costas del Mediterráneo ha conseguido,
además de una estructura institucional relativamente completa y permanente, la
primera fórmula legal internacional para la GIAL: el Protocolo sobre gestión integrada de
zonas costeras del Mediterráneo.
6. La puesta en marcha de ciertos programas internacionales (CNUMAD, PAM)
beneficia, de forma directa o indirecta, a los objetivos de la GIAL.
7. Las lecciones aprendidas en el Programa de Demostración sobre GIZC de la
Comisión Europea, y las actuaciones posteriores, constituyen una inestimable
referencia para el aprendizaje sobre la GIAL en ámbitos plurinacionales y
multiculturales.
8. Algunos instrumentos que sirven para la orientación y guía de actuaciones
desempeñan, al mismo tiempo, un trascendental papel en el debate político y
social que exige la GIAL.
9. Las buenas prácticas en la GIAL suponen una potente herramienta de aprendizaje
social que pueden servir de inspiración para nuevas situaciones.
10. Conviene conocer y estar al día respecto a Declaraciones y Recomendaciones
sobre GIAL. Entre otras razones porque suponen un posicionamiento político
explícito de las instituciones y organismos que las realizan, así como el
señalamiento de algunos temas que preocupan de forma especial.
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Ejercicios a partir de la lectura de “Barragán, J.M., Guía de Estilo sobre las
buenas prácticas y la calidad en torno al desarrollo local sostenible”, Fondo
Europeo de Desarrollo Regional, Interreg III A, 2006, 154 pp.
1- ¿Crees que las Agendas 21 Locales del litoral que han sido elegidas pueden
considerarse instrumentos de orientación y guía para la SBH? Razona la respuesta.
2- ¿Observas la relación entre el trabajo de las instituciones internacionales,
nacionales y regionales y las Agendas 21 Locales del litoral de la provincia de
93
34567-
Cádiz? Responde con cierta precisión al respecto (qué instituciones, cuál fue su
papel, etc.)
¿Existe relación entre los instrumentos de orientación y guía que has visto en el
capítulo y el desarrollo de las Agendas 21 Locales elegidas? Razona la respuesta.
¿Piensas que las Agendas 21 Locales del litoral constituyen una buena práctica?
¿por qué?
¿Podrían utilizarse las Declaraciones o Recomendaciones para la GIAL en una
Agenda 21 Local del litoral? ¿para qué? ¿en qué momento del proceso de trabajo?
Destaca tres aspectos coincidentes entre las Agendas 21 Locales del litoral de la
provincia de Cádiz y la GIAL?
¿A quién debe orientar y guiar una Agenda 21 Local? ¿Dirías que hay cierta
prioridad entre los agentes sociales e institucionales?
94
9. Instrumentos para la acción: Estrategias, Planes y
Programas de GIAL
Esquema
9.1. Estrategias e instrumentos estratégicos para la GIAL.
9.1.1. Orientaciones generales. Enfoque corporativo, cooperativo y participativo.
Ejemplos recientes de Estrategias de GIAL.
9.1.2. Casos de estrategias de GIAL: Caso 1. Coastal Zone Management Strategy,
City of Cape Town (R. Sudafricana), 2003. Caso 2. Coastal Development Strategy
(CDS), Bangladesh, 2006. Caso 3. Estrategia Nacional para la Gestión Integral de los
Recursos Marinos y Costeros, Costa Rica, 2008. Caso 4. A strategy for promoting an
integrated approach to the management of coastal areas in England, Reino Unido, 2009.
Caso 5. Coastal and Ocean Management Strategy and Policy Framework, Newfoundland
and Labrador (Canadá), 2011. Caso 6. Estrategia Andaluza de Gestión Integrada de
Zonas Costeras, España, 2008.
9.2. Planes y programas para la GIAL
9.2.1. Planes y Programas de GIAL federales y nacionales. Caso 7. Programas de
Gestión Costera en la R. Sudafricana. Caso 8. Programa de Gestión de la Zona Costera
de Estados Unidos. Caso 9. Programa de Manejo de Recursos Costeros, PMRC, de
Ecuador (1986-2012). Caso 10. Programa Nacional de Gerenciamiento Costeiro
(GERCO), Brasil. Caso 11. Integrated Coastal Zone Management (ICZM) Action
Plan, Kenya, 2010 – 2014. Caso 12. Programa Ecoplata, Uruguay, Caso 13. National
Cooperative Approach to IZCM, Australia.
9.2.2. Planes y Programas de GIAL en la escala subnacional. Caso 14. Florida
Coastal Management Program Guide, EEUU, 2012. Caso 15. The Queensland Coastal
Plan, Australia, 2012. Caso 16. Regional Coastal Plan for Northland, Nueva Zelanda,
2010.
9.2.3. Planes y Programas de GIAL en la escala local y supralocal: Caso 17. Proyecto
CAMP Levante de Almería, España, 2013. Caso 18. The city of Santa Barbara. Local
Coastal Plan, California, 2004. Caso 19. Coastal Resources Management Benchmark
and Certification System, Filipinas.
9.3. Instrumentos para la GIAL en áreas singulares
Caso 20. Lineamientos y estrategias de manejo integrado de la unidad ambiental costera del
Darién, Colombia, 2008. Caso 21. Plan de Gestión Integrada de Zonas Costeras de
Bahamas, 2004.
95
9.4. Otras disciplinas, instrumentos y técnicas de interés para la GIAL
Gestión de ecosistemas costero marinos, Gestión del territorio, Gestión de Áreas Protegidas,
Gestión de espacios públicos costeros, Instrumentos para la gestión de los espacios marinos.
Caso 22. Massachusetts Ocean Management Plan, EEUU, 2009.
Objetivos
El presente capítulo se inserta en la tercera parte del libro, donde se abordan los
aspectos operativos e instrumentales de la GIAL. Si en páginas precedentes se
examinaron los instrumentos de orientación y guía, es decir, aquellos más generales
que servían de referencia, ahora se hace necesario considerar y sintetizar los que están
concebidos para la acción y la intervención. Con dicho propósito se seleccionará un
número determinado de iniciativas de gestión correspondientes a áreas litorales
repartidas por los cinco continentes. La intención última es que estos ejemplos
alimenten el modelo metodológico propuesto en el capítulo de cierre.
Este ejercicio utilizará diferentes criterios para agrupar los 22 estudios de casos con un
cierto orden: a) las escalas territoriales de gestión pública (federal o nacional; estatal,
regional o subnacional; local o supralocal), b) la determinación de áreas singulares
(bahías, golfos…), y c) el reconocimiento de instrumentos de naturaleza variada (áreas
protegidas, ordenación del territorio, planificación marina, etc.). El objetivo final es
que, a partir de los casos analizados, puedan obtenerse algunas conclusiones de interés
para la práctica de la GIAL.
La práctica de nuestra disciplina se aborda a través de instrumentos específicos. Así se
constatan estrategias, planes y programas de GIAL. La mayoría de los analizados en
páginas precedentes son de alcance estratégico; y se formulan como expresión de las
políticas públicas sobre los ecosistemas costero marinos. Pero también existen
instrumentos operativos, utilizados en la gestión cotidiana, que complementan a los
anteriores: autorizaciones, licencias, concesiones, tasas, sistema de vigilancia y control,
incentivos, etc. Algunos instrumentos son de carácter reglamentario, incluso su
implantación es preceptiva, pero otros se aplican sin norma alguna que obligue
(voluntarios). Lo que sí parece claro es que los instrumentos de GIAL se utilizan en la
mayoría de países del mundo, independientemente de su nivel de desarrollo.
Otro aspecto que conviene resaltar es la relación que se establece entre instrumentos
de diferentes escalas territoriales de gestión. La escala federal o nacional marca las
pautas generales para la GIAL y las demás acoplan y definen estos instrumentos a sus
necesidades o características. Por eso la escala intermedia (estatal, regional o
subnacional) se erige en la clave del funcionamiento de muchos sistemas de gestión.
96
Los casos referidos a la escala local tienen una reducida representación en el conjunto
instrumental a disposición de las Administraciones públicas. Pero no cabe duda que
los municipios necesitan de la ayuda y de los incentivos del resto de administraciones.
El contenido de las estrategias, planes y programas de GIAL señalan los asuntos
donde se concentra el mayor interés del sistema político y administrativo. En tal
sentido se detecta un cambio importante: la dialéctica entre conservación de
ecosistemas y desarrollo económico se complementa en los últimos años con otros
temas. Ahora el bienestar humano añade creciente atención hacia asuntos relacionados
con las amenazas naturales, el impacto producido por el cambio climático, etc.
Ideas clave
1. El origen, la viabilidad y la eficacia de los instrumentos estratégicos de la GIAL
depende, en gran medida, del interés, liderazgo y apoyo político. No se trata solo
de una cuestión de técnicos, de capacidad institucional o arrope normativo.
2. Las Estrategias de GIAL presentan una estrecha relación con las Políticas públicas
costeras que le sirven de soporte. En ocasiones, unas y otras presentan contenidos
muy similares.
3. Los Planes y Programas de GIAL constituyen referencias imprescindibles para el
progreso de la Sostenibilidad del Bienestar Humano en los ámbitos costero
marinos.
4. La escala intermedia de la Administración (estatal, regional o subnacional), además
de responder a sus propias necesidades de gestión en las áreas litorales, hace las
veces de elemento integrador entre los intereses de la escala federal/nacional y la
local/supralocal.
5. Los temas clave elegidos configuran los centros sobre los que debe recaer la
atención y los esfuerzos de los agentes públicos y privados.
6. El tratamiento y la presentación de la información requerida en el proceso de
GIAL, mejora a medida que aumenta el nivel de desarrollo e interés de cada
sistema político y administrativo.
7. La participación pública es un requisito que suele acompañar a los instrumentos
más importantes de GIAL.
8. Los factores o elementos que proporcionan cohesión a las áreas singulares
(bahías, ensenadas, lagunas…) requieren especial atención por parte de los
instrumentos de gestión.
97
9. La GIAL necesita de otros instrumentos provenientes de disciplinas próximas.
Así, los planes de ordenación del territorio, la gestión de los espacios públicos, la
creación de espacios protegidos, los planes de gestión de riesgos, los planes de
ordenación marítima espacial, etc. se convierten en instrumentos
complementarios de cualquier iniciativa que se desarrolle en áreas litorales.
10. Los instrumentos de GIAL deben asumir propuestas de organización institucional
como respuestas concretas a nuevas fórmulas de administración.
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103
Ejercicios a partir de la lectura de “Manual de aplicación. Criterios para la
gestión de la Zona de Servidumbre de Protección del Dominio Público
Marítimo Terrestre”, de Barragán, J.M. (Dirección), Benítez, D., Bueno, F.,
Pérez, M.L., Calvo, J., 2008, Consejería de Medio Ambiente, Junta de
Andalucía, 40 pp.
1. ¿Qué tres tipos de Zonas de Servidumbre de Protección se han establecido?
2. ¿Qué opinión tienes de los criterios generales y específicos que se han utilizado para
definir Áreas Naturales, Rurales y Urbanas?
3. ¿Qué dos tipos de DPMT se han establecido?
4. ¿Qué opinas de la utilización de unidades morfológicas del DPMT para clasificar a
éste como Muy Sensible o Sensible?
5. ¿Te parece útil el establecimiento de 14 escenarios de gestión? ¿Son pocos?
¿Demasiados? ¿Un número razonable?
6. ¿Crees que está bien establecida la meta, los objetivos, los criterios generales y los
criterios específicos de gestión del Escenario E01 (a modo de ejemplo)?
7. ¿Sabrías resolver un caso práctico de los descritos en la página 30?
8. Resume la función de las fichas correspondientes a las cuatro solicitudes (páginas 37
a 40 del texto).
9. Te parece fácil y práctico el sistema diseñado para responder a las solicitudes de
autorización de uso en la ZSP del DPMT. ¿Qué mejorarías?
104
Capítulo 10
Métodos para iniciativas de GIAL (IG)
Esquema
10.1. El ciclo de políticas públicas y la gestión estratégica como fuentes de
inspiración metodológica para la GIAL
10.2. Método en la GIAL: antecedentes
10.2.1.
10.2.2.
10.2.3.
10.2.4.
10.2.5.
10.2.6.
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10.3. Desarrollo metodológico de la GIAL
10.3.1.
10.3.2.
10.3.3.
10.3.4.
10.3.5.
10.3.6.
Etapa 1. Establecimiento de la agenda y del compromiso político
Etapa 2. Preparación de la iniciativa de GIAL (IG)
Etapa 4. Institucionalización
Etapa 5. Ejecución y seguimiento
Etapa 6. Evaluación y mejora
MÉTODOS PARA INICIATIVAS DE GIAL
Capítulo 10, 1
Capítulo 10. Métodos para iniciativas de GIAL (IG)
Objetivos
los términos que el pensamiento estratégico recomienda. Para tal cometido nos
organismos e instituciones internacionales especializados en GIAL. El método
empleado en los casos analizados en el capítulo anterior y la experiencia propia
siguiendo razonamientos de política pública y comportamiento social. Para
política pública singular.
Capítulo 10, 2
Capítulo 10. Métodos para iniciativas de GIAL (IG)
10.1.
El ciclo de políticas públicas y la gestión estratégica como fuentes de inspiración
metodológica para la GIAL
La mayor parte de las referencias internacionales sobre GIAL, citadas en la tabla
entre el pensamiento estratégico y nuestra disciplina; las fórmulas para conseguir
detallar. Entre otras razones, porque los capítulos que median entre el 5 y el 9,
el que ahora se inicia.
En el presente capítulo pretendemos plasmar una propuesta metodológica
pormenorizada. Es posible que ello pueda dar alguna luz a una preocupante
pruebas palpables de un éxito razonable. Es posible que ello se deba a que
comentados en el capítulo 1.
a pesar de que fueron enunciados en el marco de las políticas públicas, en realidad
haber incorporado a su agenda la GIAL como respuesta concreta a los problemas y
Otra razón que ayudaría a explicar que bastantes proyectos de GIAL no fueron
abordados en el marco de las políticas públicas obedece a una interpretación
demasiado estricta de la hipótesis causal; es decir, aquella que establece una
Capítulo 10, 3
incertidumbre inherente a estas. Es probable que, en ocasiones, los proyectos
de GIAL aceptaran la simpleza de un razonamiento mecanicista que implicaba
desarrollaría en un contexto apacible, bien comprendido y seguro. De esta forma,
siguiente paso consiste en proponer, con cierto detalle, la base metodológica de
política pero también a un plan o programa de GIAL:
en cinco diferentes etapas:
1.
2. Formulación de la política pública.
3. Legitimación y adopción.
4. Implantación y
5.
a la peculiaridad de cada caso. Presenta, en consecuencia, una lógica de proceso
Capítulo 10, 4
transcurso de una etapa a otra, una posibilidad de reacción ante cambios inesperados
Alertas, y tiene la misión
El desarrollo de cada etapa genera círculos de retroalimentación sobre las anteriores,
al tiempo que condiciona las siguientes. Así, para la primera circunstancia, por
diagnóstico sobre las razones que causan la crisis de la pesca artesanal, pongamos
los resultados del proceso siempre que pueden. Para ello establecen alianzas,
serie de productos a lo largo de todo el proceso. Por producto debe entenderse
formales: normas, medidas, acuerdos, planes, programas, informes, etc. Aunque
en la propuesta metodológica que haremos el número de productos aumenta, se
cita a continuación el mínimo de los que deben acordarse según Subirats et al
Capítulo 10, 5
Programas de acción para la GIAL.
o programa.
10.2.
Método en la GIAL: antecedentes
A continuación seleccionamos algunas propuestas metodológicas que permiten
autores y organismos internacionales en planes y programas de GIAL. El criterio
experiencias ulteriores.
10.2.1.
Clark, J. R., 1992, Integrated management of coastal zones
1. Formulación de la política, en la que se crea un marco político inicial que debe
establecer metas, autorizar y guiar la realización del programa, y donde se
también autorización para iniciar el proceso estratégico.
2.
pero también sentar las bases de información, organización y administración
general del programa en curso.
3. Desarrollo del Programa
repartir las responsabilidades.
4. Implementación
Capítulo 10, 6
2. Inicio formal del proceso.
9. Adopción del plan.
Por otro lado, la importancia de la etapa denominada
se
prioritarios que debe tratar el programa? ¿quiénes son los mayores defensores y
técnico? ¿cómo funcionan los mecanismos de coordinación institucional?
Desarrollo del Programa hay cuestiones
de gran calado estratégico: necesidad de conocer bien el contexto en el que
10.2.2.
Olsen, S., Lowry, K., Tobey, J., 1999, The common methodology for learning, A
manual for assessing progress in coastal management
litorales, como función pública, sigue un ciclo parecido al desarrollado por otras
grandes políticas de Estado.
Las cinco etapas que reconoce, coincidentes con las descritas por GESAMP
1.
2. Preparación del Programa.
3.
4. Implementación.
5.
Cada una de estas etapas contempla una serie de actuaciones que se suceden en
Pasos
Acciones esenciales
Paso 1:
sociales e institucionales y sus implicaciones.
y no gubernamental sobre los asuntos seleccionados.
Paso 2:
Documentar las condiciones de la línea de base
implementación.
Probar estrategias de implementación a escala piloto.
concienciación.
Paso 3:
Obtener la aprobación gubernamental de la propuesta.
arreglos institucionales.
del programa.
Pasos
Acciones esenciales
Paso 4:
necesario.
del programa.
Fortalecer el marco institucional y el marco legal del
programa.
Implementar mecanismos de integración y cooperación
interinstitucional.
Asegurar la construcción y mantenimiento de la
infraestructura física.
Alimentar la participación abierta de quienes respaldan
el programa.
Implementar los procedimientos de la resolución de
Alimentar el apoyo político y la presencia del programa
en la agenda de grandes temas nacionales.
del ecosistema.
Paso 5:
Adaptar el programa a su propia experiencia y a las
y sociales.
. Fuente: Olsen,
La descripción de las tareas esenciales en cada etapa se fundamenta en una serie
proceso. Somos conscientes de que es una propuesta hecha para la etapa de
las tareas sobre las que hay que pronunciarse, se asume un determinado proceso
Capítulo 10, 9
10.2.3.
UNEP/MAP/PAP, 1999, Conceptual Framework and Planning Guidelines
for Integrated Coastal Area and River Basin Management
hace referencia al contenido y otro al método. El primero pone énfasis en la
otra parte, su planteamiento estratégico recomienda un atento estudio.
Inicio
Análisis de la situación
Identificación de los conflictos/oportunidades
Identificación de objetivos y alternativas para la acción
Definición de la estrategia
Implementación
Seguimiento y evaluación
En la etapa de Inicio se recomienda atención para aquellos factores desencadenantes
y las zonas costeras para el desarrollo sostenible, el establecimiento de metas, etc.
En la etapa de Análisis de la situación existente se pone especial esmero en conocer
relaciones.
Capítulo 10, 10
La siguiente etapa,
de la relación entre los sistemas naturales y humanos a partir de las presiones y
La etapa denominada
se plantea en términos de
Formulación de la estrategia traduce, en
dos últimas etapas, Implementación y, Seguimiento y evaluación, se interpretan fuertemente
10.2.4.
Ehler, C. and Douvere, F., 2009, Marine Spatial Planning: a step-by-step
approach toward ecosystem-based management. Intergovernmental Oceanographic
Commission and Man and the Biosphere Programme
Massachusetts Ocean Management Plan
1) Identificando
necesidades y
nivel de autoridad
necesaria
2) Obteniendo
soporte financiero
4) Organizando
participación de
stakeholders
3) Organizando los procesos a estudiar a través de un
preplanning
5) Analizando las condiciones actuales del área marina
10) Actualizando
y adaptando los
procesos de
gestión del
MSP
9) Monitorización
y evaluación de
las medidas
adoptadas
6) Analizando las condiciones futuras del área marina
7) Preparando y aprobando el Plan de Marine Spatial Planning
8) Implantando
las medidas del
Plan MSP
Participación de los stakeholders en cada uno de los pasos que así lo indique
Figura 10.2. Esquema metodológico propuesto para un ciclo de Ordenación Marítima Espacial.
Capítulo 10, 11
Evaluación del estado y el óptimo
ambiental al que se aspira facilita la Formulación de los objetivos
Ello permite la Adopción de medidas que constituyen la esencia del plan. Con
posterioridad a la Implantación de dichas medidas, el plan debe ser Evaluado y
actualizado
feedback
debate y matices. Es preciso recordar que los escasos resultados obtenidos en el
De todas formas, existen interesantes propuestas pensadas para la gestión, y que
anteceden al diagnóstico antes denominado como Evaluación del estado del medio
marino. Así,
, por un lado, y el Soporte
, por otro, inauguran el proceso descrito. Para el caso de la autoridad
utilidad resulta la orientación que proporciona respecto a las posibles fuentes
marino; tanto que se designa como un paso metodológico propiamente dicho.
inspiración para planes o programas de GIAL.
10.2.5.
UNEP, 2011, Taking Steps towards Marine and Coastal Ecosystem-Based
Management, An Introductory Guide
Capítulo 10, 12
apuntada, y por la importancia que adquiere en el campo internacional de la
GIAL, merece la pena comentar su propuesta metodológica.
cualquier caso establecen tres etapas bien diferenciadas cuyos autores denominan
la “línea de base”, los implicados en el proceso y los temas de mayor interés.
Por nuestra parte, destacamos la importante, y difícil, tarea de establecer unos
Desarrollar un entendimiento común sobre el ecosistema.
Elegir las estrategias de gestión para la Implementación.
Continuar comunicando y educando.
Capítulo 10, 13
y las tendencias futuras. Por eso, todo lo estudiado en los capítulos 2 y 3 es ahora
al bienestar humano constituyen uno de los focos centrales de atención. Incluso
GIAL como la primera de ellas; a continuación, menciona el MSP, la gestión de aguas
de concebir la Administración pública y sus formas de organización.
Desgraciadamente, no se ofrece mucho detalle en una etapa tan crucial. Da la
comunicación y educación.
considera de gran interés. Sobre todo porque cambia aspectos de fondo que
deben permear todo el proceso, con fases o tareas concretas. Así, se presentan la
participación, la comunicación o la educación.
Capítulo 10, 14
10.2.6.
UNEP/MAP/PAP, 2012, The ICZM process: A Roadmap towards coastal
sustainability
Se trata de uno de los últimos documentos publicados en el marco del Programa de
Establishment
intenta implicar a los interesados, prepara una estrategia de comunicación,
Análisis y futuro,
La tercera etapa, Establecimiento de la visión, se ocupa de tres tipos de labores muy
último, seleccionar indicadores que puedan medir el éxito del proceso y sus
bottom-up
versus top-down
establecidos de antemano,
diferentes tipos de indicadores para la estrategia, plan o programa: de
sostenibilidad
impacto
desempeño
Capítulo 10, 15
La cuarta etapa, Dibujando el futuro, es la encargada de formular la estrategia,
el plan o el programa, al tiempo que establece una estructura para la gestión.
tiempo: consiguiendo su aprobación formal, obteniendo fondos, etc.
Establecimiento
Análisis y
posibilidades
Establecer la
visión
Diseñar el futuro
Realizando la
visión
10.3.
Desarrollo metodológico de la GIAL
En el epígrafe anterior se procedió a la selección de seis propuestas metodológicas
han sido citados o analizados en capítulos precedentes. Los principales hitos
metodológicos utilizados por estas instituciones y autores han sido sintetizados
en la tabla 10.2. Algunas ideas importantes se desprenden al respecto.
Capítulo 10, 16
Entre ellas destacan las siguientes:
de asuntos de interés societario.
Aunque es posible que esté asumido de forma implícita, la separación de los
et al
La conexión entre el aparato técnico del proceso de GIAL y los representantes
Por lo general no se presta la atención que exige el proceso de implementación
FAO, Clark,
1992
URI, Olsen,
1999
UNEP/MAP/
PAP, 1999
UNEP,
2011
UNEP,
2012
2009 (MSP)
Preparación Visión
Formulación
preliminar
UNESCO,
Ehler
Preparación del
programa
oportunidades
estado actual
y estado
óptimo
tendencias
Adopción
Metas y
Implementación, Visión
formal y fondos Actuaciones
monitoreo,
Implementación Implementación Formulación
Adopción
Formulación
adaptación
estrategia
medidas
Monitoreo,
Implementación Implantación
seguimiento
Monitoreo y
actualización
a pensar que es bastante probable que esto haya ocurrido muy a pesar de la
proceso. Esta podría ser una de las razones a las que cabe atribuir que algunas
en términos políticos e institucionales. Claro que todo el proceso descrito sucede
y, por lo tanto, los planes o programas reducen sus incertidumbres. El caso de
4
Institucionalización
Ejecución y
seguimiento
3
Planificación
2
5
Preparación
Agenda y
compromiso
político
1
6
Evaluación y
mejora
simple, con una sola espiral, nuestra concepción de ese mismo ciclo se representa con dos tramas.
los errores? ¿quién es responsable de un hipotético fracaso o abandono? Porque no
Ejecución y
seguimiento
4
3
4
Institucionalización
3
4
3
Planificación
2
5
2
5
2
5
Preparación
Agenda y
compromiso
político
1
1
6
1
6
6
Evaluación y
mejora
Figura 10.5. Etapas y ciclo de un proceso de GIAL
propia experiencia. Por una parte, el modelo formulado por Subirats et al
para cualquier política pública, por otra, han sido muy tenidas en cuenta las
realizadas por instituciones internacionales.
cíclico y consta de 6 etapas:
implementación, aunque en realidad las seis forman parte de un único proceso, y son
Nota del autor.
Cuadro 10.2.
Capítulo 10, 19
Por descontado que deben esperarse ciertos productos o resultados concretos
10.6. se resaltan aquellos que, según nuestra experiencia, consiguen despertar
Declaración
política sobre
IG
Informe de
evaluación de
la IG
Informe de
evolución de la
IG
Hoja de ruta
para la
IG
Productos de
interés
político para la GIAL
Política, plan o
programa para
la GIAL
Acuerdo
político
administrativo
para la IG
Plan de
actuación
político
administrativo
El modelo propuesto se corresponde con un enfoque que combina una
top down
bottom up
tarea que hemos denominado Difusión y presentación de los trabajos.
productos de interés político y técnico de cada etapa en un proceso de GIAL. Se
recomienda utilizar de referencia dichas tablas ya que es un esquema guía, una
Capítulo 10, 20
10.3.1.
Etapa 1. Establecimiento de la agenda y del compromiso político
pero se resumen del siguiente modo: Aproximar la iniciativa de GIAL (IG) a las
autoridades políticas y administrativas, por un lado, e incluir la IG en la agenda político
fondos para la cooperación internacional; o resultaron imprescindibles para
de una futura IG.
paso ayuda a aclarar cómo podría enfocarse la IG.
departamento o ministerio es el de Medio Ambiente; porque no suelen ser los
Capítulo 10, 21
incluso hostilidades, hacia una IG pueden encontrarse tanto fuera como dentro
del contexto institucional.
chocar con la diferente percepción social de los mismos. Ahora se trata de
efecto, argumentos, etc. Pero sobre todo tienen que ser expresados en términos
institucionales que deberían estar interesados en participar en la resolución
número pero no por ello menos protagonistas. En bastantes ocasiones suelen
Capítulo 10, 22
es un hito fundamental. Es posible que una IG pueda seguir adelante sin
cumplir este requisito, pero es bastante improbable que alcance sus metas.
agenda setting
Según Subirats et al.
establecimiento de las agendas políticas, pero se reconocen cinco caminos que
abordaremos a continuación: Mediatización, Movilización, Oferta política, Anticipación
interna y Acción corporativa silenciosa.
Mediatización
actores políticos e institucionales a interesarse, e incluso a apropiarse, del
Movilización, que implica que una serie de usuarios o actores sociales son
ecologistas locales, el gobierno regional aceptó incorporar estas 10.000 ha. de
El Algarrobico
Capítulo 10, 23
defensa de sus intereses hosteleros. Otra de sus estrategias consistió en remitir a los medios
de comunicación sus demandas, donde hacían especial énfasis en su importante papel de
alarma social. A pesar de que en las últimas décadas ha desaparecido casi la mitad de la
agenda política del Gobierno, y buena parte de sus solicitudes fueron atendidas. Nota del
autor.
Cuadro 10.3.
Oferta política
de otras escalas territoriales de Administración pública o simplemente una
socialista, propusieron una medida muy parecida en sus programas: desarrollar
promesa de dirigir la gestión de nuestras costas hacia derroteros de mayor
sostenibilidad. Incluso demostraron que fue una promesa oportunista a la luz
si ello fuera posible.
Capítulo 10, 24
Medios de
comunicación
Acción
corporativa
silenciosa
Agenda costero
marina para la
GIAL
Anticipación
institucional
Movilización
actores
Oferta
partidos
políticos
Anticipación interna, que consiste en incorporar, desde dentro de las
Los funcionarios y los cargos de representación de estas instituciones,
la situación de los ecosistemas costeros y sus problemas. Entre otras razones,
Acción corporativa silenciosa, si las anteriores posibilidades se establecían con
trasvasadas
Capítulo 10, 25
elaborado en sede parlamentaria y sí en un bufete de abogados.
Objetivos
Productos de
interés político
Productos de
interés técnico
Licitación o concurso
público para la IG
Aproximar la IG a
las autoridades
políticas y
administrativas
Incluir la IG en la
Agenda político
administrativa y
conseguir un
compromiso formal
Plan de Trabajo
Definición inicial
de problemas
y conflictos
desde un punto
de vista
político y
Declaración
política sobre la IG
Inventario provicional
de actores sociales e
institucionales
Acto administrativo que
legitime y ampare la IG
(orden, drecreto, l ey ...)
Autoridad y Unidad
administrativa para la GIAL
Celebración de un evento
sobre GIAL
Informe inicial
Subirats et al.
y estrategias empleadas para que la inclusión de los problemas en la agenda
un problema social pase a ser considerado como un problema público y, por lo
Capítulo 10, 26
El soporte de todo lo anterior puede descansar en la creación de una unidad
Iniciando una IG en Perú
Política Nacional de Manejo Integrado de las Áreas
Marino Costeras para el Desarrollo Sostenible, se crea en 2013 la “Dirección de Gestión Integrada de
las Zonas Marino Costera” dentro de la “Dirección General de Ordenamiento Territorial”. Antes
competencia del Ministerio de Medio Ambiente. Nota del autor.
Cuadro 10.4.
e institucional. La organización de un congreso o seminario internacional
sobre GIAL es una opción a tener en cuenta.
- La última tarea a la que hay que dedicarle cierta atención y tiempo en esta etapa
Entre los productos que deben obtenerse en esta etapa destacan dos por su gran
interés político: la
y la declaración política
sobre la IG
lineamientos
et al
Declaración de Barbate, cuyo texto se reproduce
política, suele ser redactado por técnicos.
Primero.- La existencia de considerables problemas en relación con el desarrollo social
y económico del litoral de La Janda,
Segundo.- La constatación de importantes recursos naturales y culturales aptos para un
desarrollo sostenible,
Tercero
desarrollo del litoral de La Janda,
Cuarto
de cada población.
Quinto
que deben heredar las generaciones futuras,
Sexto
sostenible de los recursos litorales, naturales y culturales, propios de la zona,
Séptimo.- La fragilidad ecológica de los recursos naturales costeros conocidos, la atracción
Octavo
Noveno.- La obligación que tienen todas las administraciones públicas y agentes sociales
Décimo
Decimoprimero
de La Janda en la que se respete la singularidad de esta zona costera y sus recursos,
Decimosegundo
GIAL como proceso institucional adaptado a las necesidades del desarrollo sostenible,
Decimotercero
Decimocuarto
Decimoquinto
Decimosexto
y, entre éstas y aquellas que participen en la redacción de la Agenda 21 Litoral de La
Janda.
la denominada
.
Cuadro 10.5.
Sobre otros productos resultantes en esta etapa primera cabe mencionar los
siguientes: el Plan de Trabajo, el Inventario provisional de los actores sociales e institucionales,
aquellos actos jurídicos y administrativos
la creación de una autoridad y una unidad para la impulsión
probable licitación y concurso público
la organización y celebración de un congreso o seminario sobre GIAL, donde haya
informe en el que se sintetice lo ocurrido a lo largo de esta
10.3.2.
Capítulo 10, 29
Etapa 2. Preparación de la Iniciativa de Gestión Integrada de Áreas Litorales (IG).
Es posible que esta segunda etapa no siempre sea considerada como tal. En
nuestro caso sí lo es debido a que resulta imprescindible preparar bien la IG
trascendencia a todas las tareas que no sean de naturaleza estrictamente técnico
sobre el acontecer de la siguiente. Algunas preguntas cabe responder al
preocupantes del proceso, tal como fue pensado inicialmente.
¿Se consiguió algún tipo de interlocución entre la dirección técnica de la IG y las autoridades
compromiso formal e institucional para impulsar la IG? ¿Dieron las Autoridades político
Cuadro 10.6
Capítulo 10, 30
El equipo de trabajo
Entonces se trató acerca de las tareas de los técnicos, su formación, actitudes,
Sobre equipos de trabajo
tantos técnicos locales. Para que esto fuera posible, se llegó a un acuerdo con las autoridades
forma, y mientras duraba el proyecto, uno o dos técnicos de cada institución dedicaría un
técnicos. Varios de ellos habían conseguido interiorizar no solo qué era una Agenda 21 para
el litoral, también, y sobre todo, qué podía hacerse en el futuro. Nota del autor.
El tiempo disponible para las diferentes tareas. Esta es una coordenada fundamental.
proyectos donde la participación pública quiera estar asegurada tienen que
redactar informes técnicos a partir de información secundaria.
Capítulo 10, 31
tareas, y uno mayor amenazaría con cansar tanto a participantes como a
últimas esperan resultados concretos en poco tiempo. Ello es debido a que
su permanencia en los cargos institucionales se suele medir en pulsos de
Los recursos económicos con los que sufragar los gastos
que los primeros ciclos de políticas públicas de GIAL dispongan de una
nacionales u organismos internacionales libran importantes cantidades de
puede constituir una amenaza para su continuidad. En cualquier caso es
imprescindible hacer un presupuesto de las diferentes tareas y calcular
cuenta. En algunos proyectos de GIAL en los que hemos participado,
cobros a las instituciones públicas que habían encargado el proyecto de
Capítulo 10, 32
Objetivos
Prever hipotéticas
desviaciones del proceso
inicialmente previsto
Productos de
interés político
Alertas
Arquitectura
institucional de la IG
Presupuestos
Argumentación para una
política o plan de
GIAL
Compartir el mismo
soporte conceptual y
metodológico
Determinar la línea de
base del Sistema Litoral
Vocabulario básico
Plan de comunicación
Identificar las necesidades
organizativas, operativas y
logisticas esenciales
Conocer y organizar a
los actores implicados
Productos de
interés técnico
Mecanismos, reglas y
procedimientos para el
funcionamiento de la IG
Ámbito geográfico
Línea de Base
Hoja de ruta de la IG
Análisis sobre problemas
y conflictos del litoral
Informe sobre la viabilidad
de la IG
Requerimientos para la difusión de la información. Sistemas de comunicación. Los
económica, sobre las condiciones y procedimientos de participación, sobre
boletines impresos, sistema postal, comunicaciones telefónicas, foros en
internet, notas a la prensa escrita, participación en programas de radio
Capítulo 10, 33
Necesidades logísticas esenciales
etc. Alguna recomendación sobre estas últimas sugiere relacionar la
total de los participantes de un proyecto, con el número y las dimensiones
o trato diferente. La solución puede consistir en hacer itinerantes las
reuniones con los agentes sociales e institucionales. Especialmente
grupos de personas.
a los participantes de los tres grupos de actores, precisando sus intereses
como el muestreo por bola de nieve Snowball Sampling
Capítulo 10, 34
SECRETARÍA TÉCNICA
COMISIÓN
EJECUTIVA
EQUIPO ASESOR
UCA
FORO COMARCAL PARA EL
DESARROLLO SOSTENIBLE
GRUPOS DE TRABAJO
1. Espacios naturales y
patrimonio cultural
4. Turismo
2. Ordenación del
territorio y urbanismo
3. Medio ambiente
urbano
5. Agricultura
PROYECCIÓN
CIUDADANA
6. Recursos asociados al
medio marino
Figura 10.10. Arquitectura institucional para facilitar la organización de la participación pública
debe facilitarse el asesoramiento de especialistas y expertos, así como dar
Por último, en algunos proyectos, la participación de los actores sociales e
Capítulo 10, 35
Reuniones en las que se ha empleado:
Asistencia media: 10 personas
de 2 a 3 horas.
1. Presentaciones
estratégicos.
anote dos propuestas para el 1er
6. Debate abierto: Para argumentar y debatir sobre las propuestas, para incluir unas en
otras.
grupo.
Resultados:
otorgado los participantes.
Capítulo 10, 36
Reuniones en las que se ha empleado: Cuatro charlas taller
Asistencia media: 45 personas
de 3-4 horas.
escribe en una cartulina dos respuestas a la pregunta formulada.
fundir, etc. para llegar a unas conclusiones.
12. Se abre un turno de opinión para comentarios, sugerencias y debate.
Cuadro 10.9.
- En todas las IG es imprescindible tener como referencia común la terminología
Por otro lado, las palabras deben ser utilizadas en un contexto determinado
cada proyecto, los malentendidos se reducen de manera considerable.
razones por las cuales deben implicarse y cooperar con otras autoridades de
una determinada institución. En el caso de la Estrategia Andaluza de GIAL,
asumida como principio general de actuación en una institución pública. Por
una parte, sucede que todas las autoridades tienen sus propias prioridades
sectoriales. Por otra, ocurre que todos los miembros de un gobierno local,
regional o nacional, hacen las mismas o parecidas solicitudes de cooperación.
e interés gubernamental e institucional. Por eso nos parece de gran utilidad
enfoque de la IG. En los capítulos 3 y 4 se ha tratado con cierta profusión
cuestiones de este tipo. Pero la dirección técnica del plan o programa,
con palabras comprensibles para la mayoría, debe ser capaz de explicar
énfasis en cuestiones relacionadas con los ecosistemas costero marinos, por
de forma sencilla, que la IG aspira a un modelo de gobernanza que haga
pero también la forma de organizarse para hacer cosas diferentes.
explicación de tipo metodológico. Es posible que pueda pensarse que las
en nuestra opinión, es un gran error. Si somos capaces de expresarnos de
hay que explicarles en qué consiste el ciclo de políticas públicas, por qué
debemos tener un pensamiento estratégico, qué etapas contiene un proceso
e institucionales, etc.
diferenciar claramente entre los límites de un plan o programa de GIAL, y
Algunos de los criterios generales que normalmente se utilizan para establecer
la delimitación son:
: se proponen a partir de las características físicas y humanas del
Operativos
Arbitrarios: son los que se establecen, de forma arbitraria, a partir de ciertas
Capítulo 10, 39
Estos tres tipos de criterios también son utilizados de forma combinada,
políticas de GIAL. Es posible que, en la actualidad, el de mayor trascendencia
Protocolo relativo a la GIZC del Mediterráneo. Dicho
documento delimita, en su artículo tercero, la zona costera del siguiente
modo:
Límites para las IG
de las partes; y
ecosistemas particulares de especial interés para la GIAL; que también formarían parte
Cuadro 10.10.
concreta, en el lado marítimo, hasta la isóbata de los 20 metros, mientras que
Ministry of Transport, Public Works and Water Management; the Ministry of Housing,
Spatial Planning and the Environment; the Ministry of Agriculture, Nature and Food
Quality; and the Ministry of Economic Affairs, 2005
suelo y de la ordenación del territorio. Llama la atención que casi todos los
Capítulo 10, 40
protección de diferente alcance: Dinamarca entre 300 y 3.000 metros, Suecia
Länder
banda protectora de hasta 2 kilómetros, Grecia prohíbe la construcción hasta los
30 metros aunque pueden llegar hasta los 50 metros en algunos planes locales.
delimitar la zona costera aparecen fuera de Europa:
zona costera
propio Programa de Gestión Costera para que sea aprobado por las autoridades
Cuadro 10.11.
actuación son bastante detallados:
Capítulo 10, 41
Fuente:
Cuadro 10.12.
actuación marino incluyendo las aguas costeras estatales, y en tierra hasta una
distancia de 2 kilómetros desde la línea que limita las aguas costeras del Estado
Tasmanian State Coastal Policy
corazón
protegidas”. Las denominadas “aguas costeras” también forman parte de la propiedad
Cuadro 10.13.
Capítulo 10, 42
los recursos o ecosistemas cuando delimitan su zona costera; incluso muy por
zona costera
Fuente:
Cuadro 10.14.
recursos costeros: arrecifes coralinos, manglar y bosques de transición, playas y
acantilados, estuarios, deltas y lagunas, lechos de pastos marinos o praderas de
fanerógamas y fondos blandos sedimentarios de la plataforma continental. Otro
necesidades y problemas. Por un lado, aparece la cultura europea de gestión de
las diferentes administraciones e instituciones públicas, ya que las competencias
también suelen estar bastante repartidas.
Capítulo 10, 43
términos municipales constituyen la principal referencia, como en el II Programa
Gestión de la Zona Costera de Florida, etc. En cualquier caso, y prescindiendo
de los límites del plan o programa, las competencias de las diferentes funciones a
En el medio marino cabe recordar que no existen referencias fronterizas tan
profundidad es para el medio marino su auténtica tercera dimensión; pero de
denso que la atmósfera. La batimetría, entonces, adquiere una considerable
la presencia de ciertos ecosistemas, las posibilidades de explotación rentable de
la profundidad del medio marino referencias obligadas.
criterios de delimitación descritos en el cuadro 10.15. Incluso la consideración
territorial.
Capítulo 10, 44
parte, de los atributos o características relacionadas a continuación.
ocio, turismo o recreo.
pueden incorporarse todos aquellos
Cuadro 10.15
estrategias de gestión
Capítulo 10, 45
Marine Spatial Planning
el terrestre. Por nuestra parte, reiteramos que este planteamiento es de sumo
que a continuación se detallan:
Capítulo 10, 46
esta tarea.
Los productos concretos de esta etapa 2 que pueden interesar de forma especial a
Arquitectura institucional
argumentación
hoja de ruta
alertas
es preciso corregir o hacer frente, el vocabulario
plan de comunicación
presupuestos
mecanismos, reglas y procedimientos para el
línea de base o situación de partida
y un
informe sobre la viabilidad de la IG. Este último nos
anclados en la realidad.
En esta etapa la participación debe ir en aumento. Algunas de las tareas y
posible: sistemas de comunicación a utilizar, arquitectura institucional de la IG,
formales e informales, etc.
10.3.3.
De esta etapa se espera obtener el contenido de la IG. Constituye la esencia del
que deberían participar en el proceso? ¿ha sido posible el contacto con ellos? ¿ha sido
fructífero este primer acercamiento? ¿disponemos de una organización funcional adaptada
recomendable seguir adelante con la IG en las actuales condiciones? ¿sigue habiendo
Cuadro 10.16.
en abierta contradicción con las consecuencias lógicas de algunas respuestas
en relación a ciertos efectos que esperamos de la GIAL como política pública. La
dirección técnica de los proyectos. Pero sí es imprescindible que dicha situación
Objetivos
Productos de
interés político
Productos de
interés técnico
Alertas
Prever hipotéticas
Compartir una imagen
definida de la situación
actual y consensuar el
futuro deseado en
términos de SHB
Definir los instrumentos
de actuación para alcanzar
los objetivos y medir el
grado de éxito alcanzado
Diagnóstico sintético
Plan de
Actuación
(PA)
para la GIAL
Escenarios tendenciales
Escenarios alternativos
Visión, principios
Metas y objetivos
4 programas de acción
modelo de administración, etc. Para esta labor hay que utilizar la línea de
CAME, por su expresión sintética, pueden ser de extrema utilidad de cara a
los participantes.
Capítulo 10, 49
Se trata, por tanto, de una tarea muy concreta de la que se esperan resultados
u otro apropiado, debería proyectarse, en el tiempo y en el espacio, lo que
desarrollo y los ecosistemas costero marinos.
que se piensa, discute y redacta. A continuación se describen los principios,
Estableciendo principios
plan o programa, debe sustentarse en unos principios ampliamente aceptados. Lo cierto es
entre las dos partes de una realidad única. Siguiendo este esquema conceptual se propone,
para su debate, el reconocimiento de los siguientes para Iberoamérica:
Capítulo 10, 50
y dinamismo. De la buena salud de los ecosistemas costeros y marinos depende el
infraestructuras portuarias, el turismo, el desarrollo urbano, la acuicultura, la pesca.
o la defensa de las costas, aportan argumentos de gran potencia para centrar la atención de
el bienestar humano. En consecuencia, la estructura y función de cada ecosistema
Capítulo 10, 51
MCI en la escala subnacional y local Por otro, hacia la búsqueda de oportunidades de
cooperación intrarregional como respuesta a tensiones fronterizas.
las comunidades locales, así como las lecciones que se desprenden de experiencias
anteriores. Esto podría alimentar, por otra parte, a programas nacionales de educación
acuerdos; y en la aplicación del principio de corresponsabilidad. Las diferentes escalas
de mecanismos de cómodo acceso, de información contextualizada, del suministro
de medios necesarios, de la habilitación de espacios para el encuentro. La población
atención.
comentados.
Capítulo 10, 52
Objetivos operativos de una iniciativa iberoamericana de MCI.
1. Acelerar el proceso de reducción de la pobreza, inequidad social e insostenibilidad
ambiental costero marina que trae consigo el modelo de desarrollo. Afrontar las altas
tasas de desempleo, o subempleo, que se han generado a partir de la crisis de las
sus tierras y mares tradicionales, recursos costeros, derechos de asiento, paso y pesca,
lugares sagrados y patrimonio cultural.
residuales, a la gestión de los residuos sólidos y con otras necesidades que afectan a la
los riesgos naturales. Procurar que las distintas manifestaciones urbanas proporcionen
bienes.
dependen, en gran medida, de estos espacios y recursos.
oportunidades que ofrece dicho patrimonio en la búsqueda del bienestar duradero de
las personas.
Capítulo 10, 53
Meta estratégica 1. Construir un sólido sistema de alianzas que promueva un modelo de gobernanza
pensado para el bienestar humano duradero en el espacio costero marino de Iberoamérica
1.3. Impregnando la relación entre los diferentes sectores y escalas territoriales de gestión
Meta estratégica 2. Ayudar en la búsqueda de la mejor combinación de instrumentos para el avance del
MCI en Iberoamérica
2.1. Proporcionando orientaciones sobre las distintas fórmulas reglamentarias que se
contextos ecológicos, culturales, sociales y económicos de cada país; reconociendo que
las estrategias y programas nacionales para el MCI constituyen opciones muy a tener
Capítulo 10, 54
Meta estratégica 3: Facilitar las capacidades y recursos necesarios para que la iniciativa de MCI progrese
y perdure en el tiempo, llegando a todos los países y territorios de la región que deseen incorporarse
3.1. Asistiendo a la formación de los funcionarios públicos relacionados con la sostenibilidad
sobre ecosistemas y sobre la realidad socioeconómica, con determinadas destrezas y
intermediación y facilitación, etc.
3.3. Aportando desde las instituciones públicas recursos iniciales destinados a sufragar
Cuadro 10.19.
alcanzados o no.
decidir las medidas
criterios y estrategias de
et al
diferentes que, en todo caso, pueden llegar a ser complementarias: Reguladoras,
incentivadoras, persuasivas y de provisión directa. Aplicadas a la GIAL, cada una de
Capítulo 10, 55
o lentos, etc.
Reguladoras
en el litoral. Para su gestión se establecen autorizaciones, cuotas, permisos,
prohibición de pescar en zonas portuarias.
Incentivadoras
Persuasivas
a los usuarios de algún recurso o espacio costero para que actúen de
manglares.
Provisión directa
públicos.
Capítulo 10, 56
INICIATIVA REGIONAL
DEL MANEJO COSTERO INTEGRADO
1
Sistemas
de
alianzas
2
Combinación
de
instrumentos
3
Capacidades
y
recursos
1.1 Incorporación del MCI en las agendas políticas nacionales
1.2 Implicación participativa en procesos institucionales
1.3 Cooperacíon institucional
2.1 Orientación sobre fórmulas reglamentarias
2.2 Intituciones específicas para el MCI
2.3 Búsqueda de instrumentos mejor adaptados a la situación nacional
2.4 Favoreciendo instrumentos de cooperación supranacional
2.5 Instrumentos para el seguimiento y evaluación
3.1 Formación para técnicos y líderes
3.2 Educación para la sostenibilidad
3.3 Recursos para nuevos recursos y buenas prácticas
3.4 Alimentando el proceso con información y conocimiento
- Formular el plan de actuación
programas de acción.
programas de acción, los
mismos que bien podrían articularse utilizando idénticos términos y esquema
ahora descritos.
ESTRATÉGICO
1.1. Formular una política
institucional para la
ACCIÓN
Estrategia Andaluza para la GIAL.
denominado Agenda para una política andaluza GIAL.
3. Aprobar el Programa Andaluz de GIAL, basado en las pautas
y propuestas de la EA-GIZC.
4. Firma del Pacto por el litoral andaluz entre los agentes sociales
e institucionales implicados o interesados.
institucional
en aquellos asuntos
relacionados
con el litoral
5. Crear la Comisión Costera de Andalucía como órgano
colegiado del Gobierno andaluz y las correspondientes
Comisiones Costeras Provinciales
6. Establecer convenios de colaboración para la GIAL entre el
Gobierno de Andalucía, la AGE y los Municipios.
protocolos elementales de coordinación y cooperación
entre agentes operativos y de la autoridad
programas conjuntos para la GIAL
intercambio de experiencias sobre GIAL.
1.3. Favorecer la
9. Crear el Foro Costero de Andalucía, y sus correspondientes
Foros Costeros Provinciales.
10. Crear el Consejo Costero de Andalucía, y sus correspondientes
Consejos Costeros Provinciales.
11. Elaborar un directorio costero con los agentes sociales e
12. Auspiciar la creación de la fundación o asociación Club de
amigos de las costas de Andalucía.
la luz de las necesidades de la GIAL.
ESTRATÉGICO
ACCIÓN
14. Crear la Agencia Andaluza para la Gestión del Litoral.
Grupos de Acción Litoral en cada
institucionales a
través de nuevos
instrumentos
16. Elaborar y difundir un detallado catálogo del reparto de
responsabilidades de aquellas funciones de interés para la gestión
unidades especializadas para los
asuntos costero marinos en las empresas públicas de Andalucía.
o aprobar
los instrumentos
normativos
necesarios
Comisión
Parlamentaria para la Gestión del Litoral.
19. Preparar el borrador de la Ley Andaluza de Gestión Integrada de
Áreas Litorales.
20. Acelerar en lo posible la transferencia de competencias que
compendio normativo para la gestión de los recursos costeros
marinos de Andalucía.
22. Elaborar el Programa Regional de Ordenación del Litoral, según lo
de los instrumentos
necesarios para
23. Creación de las Zonas Especiales del Mar Andaluz.
de Andalucía
25. Elaborar el Programa Andaluz para la Retirada Controlada para hacer
Programa SINERGIA 21 o
Interconexión 21
complementen.
Banco de Tierras del Litoral de Andalucía.
criterios para la gestión integrada de la ZSP-DPMT.
29. Elaborar criterios para la gestión de los títulos de ocupación y uso del DPMT.
Atlas del Litoral de
Andalucía, Plan de Restauración de Hábitats Críticos Costero Marinos,
Corredor del Litoral de Andalucía.
2.4. Crear instrumentos
de la EA-GIAL
31. Editar y difundir ampliamente la EA-GIAL.
32. Crear un sistema de indicadores para la EA-GIAL.
33. Implantar el cuadro de mando integral para la EA-GIAL (balanced
scorecard).
34. Crear un sistema de comunicación
proceso de implantación.
Capítulo 10, 59
ACCIÓN
35. Elaborar nuevos criterios para la regulación y la gestión del
la EA-GIAL
36. Crear el Fondo Público para la Conservación y Mejora del
Litoral Andaluz.
estudio sobre la incidencia económica de los procesos
naturales y los recursos costeros.
Transferencia de costes
0
económicas a otras.
técnica adecuada
entendiendo la GIAL como
3.3. Educar para la
sostenibilidad del litoral de
Andalucía
proceso de cambio
39. Implantar un programa de formación para la GIAL.
40. Revisar la RPT de cara a la incorporación de especialistas
en GIAL en la Administración Andaluza.
41. Editar el Manual para la gestión integrada de áreas litorales de
Andalucía y el Manual Buenas Prácticas para la gestión de los
recursos litorales.
42. Celebrar los “Encuentros en la Costa”.
43. Desarrollar el Programa Educación para la Sostenibilidad
del Litoral de Andalucía.
44. Crear la red de aulas del litoral andaluz (ALA).
Comprender y vivir el litoral de Andalucía y la Feria
del Litoral.
Nuestro litoral tiene futuro”.
Observatorio Litoral de Andalucía
Boletín Costero de Andalucía.
49. Crear el Instituto de Estudios del Litoral de Andalucía que
desarrolle el proyecto plurianual denominado El litoral
de Andalucía a fondo.
50. Formular y desarrollar el
Capítulo 10, 60
El detalle de un plan o programa de GIAL puede aumentar si nos aproximamos
cronograma de ejecución,
costo económico
responsables de cada actuación, etc.
sobre los impactos y sobre los efectos de la IG. La intención última es que se
simplemente la redacción de un informe.
El principal producto de la etapa 3 con especial interés para los representantes
políticos e institucionales es el plan de actuación. En el plano técnico destaca un
diagnóstico sintético
construcción de escenarios tendenciales y
alternativos, la redacción de los principios, metas y objetivos, así como los cuatro programas
de acción
10.3.4.
Etapa 4. Institucionalización
Al inicio de esta etapa hay que hacerse algunas preguntas respecto a lo que
programas de acción como unidades menores del
plan de actuación
Cuadro 10.20.
Capítulo 10, 61
En otras palabras, un plan de actuación, por muy bien elaborado que esté desde el
la etapa 4, entonces puede hablarse de plan de actuación político administrativo. De
lo anterior debe concluirse que esta etapa la consideramos imprescindible para
Objetivos
Prever hipotéticas
Productos de
interés político
Productos de
interés técnico
Plan de actuación
Político Administrativo
(PPA) para una
iniciativa de GIAL
(política, plan)
Alertas
Acuerdo de Actuación
Político Administrativo
(APA) para una
iniciativa de GIAL
(política, plan)
Actos formales de
implementación:
decretos, órdenes,
normas ... (outputs)
Insertar la IG en las
instituciones públicas
Preparar a las
instituciones y a la
sociedad para la ejecución
del APA (actuaciones de
tipo transversal o Medidas
de avance)
misión de insertar en el seno de la Administración la IG como política pública.
aproximados son casi imprescindibles para las estrategias, planes o programas
de GIAL.
Capítulo 10, 62
legitimidad, presupuestos, etc. a sus políticas públicas. Esto no quiere decir que desaparezca
completamente el grado de incertidumbre respecto al acontecer futuro de una actuación
tres tipos mencionados, al menos durante esa legislatura.
Cuadro 10.21.
y depende de las competencias que cada institución tenga. Pero, como pudo
una IG prospere si no existen medios económicos que la pongan en marcha,
primero, y las mantengan, después. Varias son las opciones que pueden
- Establecer reglamentariamente una institución con autoridad y una
referencia para la GIAL, que también podría surgir de la consolidación, o
que no tiene por qué ser costoso en recursos materiales y humanos.
Capítulo 10, 63
- Aprobar procedimientos para la coordinación y cooperación entre las
públicas lo comentado en el capítulo 2 y 6. En gran medida, el reto se resume
de la siguiente forma: en las políticas relacionadas con la gestión del litoral
- En el esquema de gobernanza propuesto en capítulos precedentes los actores
concurso.
empleados públicos.
participación pública.
A este tipo de actuaciones las hemos dado en llamar medidas de avance porque, en
acuerdo de actuación.
En resumen, los dos productos principales que se esperan de la etapa 4 gozan
y son los siguientes:
Plan de actuación político administrativo
Acuerdo de actuación político administrativa
Capítulo 10, 64
10.3.5.
Etapa 5. Ejecución y seguimiento
En esta etapa, como en las anteriores, se empieza con una serie de preguntas
cautelas a que obliga un proceso estratégico.
¿Se corrigieron en la etapa 4 los desfases o las alteraciones detectadas en la etapa 3?
plenamente incorporada en el esquema institucional? ¿Se entiende que disponemos de
una plan de actuación político administrativo
del plan? ¿Se han aprobado los mecanismos de coordinación dentro de las instituciones
públicas? ¿Se contempla la participación de actores no públicos en el plan? ¿Se cuenta con
acuerdo de actuación político administrativo?
información y mecanismos de participación?
Cuadro 10.22.
En la etapa 5 de ejecución y seguimiento hay que realizar y cumplir con el acuerdo de
actuación político administrativo
y los programas que surgieron de la etapa 3 de
, y que se formalizaron
en la etapa 4 de institucionalización
también es importante hacer un seguimiento de la implementación de la IG.
Para esto último hay que preparar un sistema de indicadores que responda a lo
que en la etapa 3 se consignó como “acordar los enunciados evaluativos sobre el proceso,
resultados y efectos de la IG para la construcción de un sistema de indicadores”. Se insiste
y a unos efectos
Capítulo 10, 65
Objetivos
Productos de
interés político
Productos de
interés técnico
Alertas
Prever hipotéticas
Cumplir con el Acuerdo de
Actuación Político
Administrativo (outputs)
Actos formales de
implementación: decretos,
órdenes, normas ...
(outputs)
Informe de
evolución de la
política o plan de
GIAL
Vigilar que la IG se
desarrolla conforme a lo
planificado y esperado a
través de un sistema de
indicadores
4 programas de acción
Sistema de indicadores de
resultados (etapas del
proceso CPP)
impactos (E-SE-G-CP)
efectos (E-SE-G-CP)
- Profundizar en lo que hemos denominado medidas de avance
dirigidos a la formación de los funcionarios o empleados públicos, a la
- Desarrollo de los diferentes programas de acción
integrada. Porque no se trata de tres o cuatro programas independientes sino
Capítulo 10, 66
Sobre el normal desarrollo de los diferentes programas de que consta el plan de
una hipotética IG:
énfasis en la delimitación y recuperación de los terrenos públicos.
litorales, sobre todo si este es ambicioso, exige un determinado umbral de
y cooperación, de organización general, de recursos humanos preparados,
y programas de GIAL. El simple hecho de que un Estado, incluso en alianza
con una organización internacional, pretenda cambiar los comportamientos
de ciertos grupos hacia determinados recursos costero marinos no garantiza
reacción de estos actores, aceptando, de forma implícita, su torpeza para
establecer alianzas estratégicas con otros actores políticos y sociales, su
ignorancia para desplegar estrategias de comunicación dirigidas a la opinión
pública, su falta de medios para soportar el asedio de las actuaciones del
de cómo se desarrolle ésta dentro de un determinado contexto: físico y
en la isla de Mindanao, en casi toda Sri Lanka, en ciertos tramos de la costa
paralizó la mayor parte de las actuaciones en la costa de la Administración
General del Estado y de las Comunidades Autónomas.
A lo largo de los diferentes capítulos del libro se ha estado insistiendo en una idea
acuerdo de actuación político administrativo. Para empezar, algunos
suceder, incluso, que los mismos actores que han participado en el proceso de
ello implicaría aceptar que el Estado siempre sería capaz de cambiar el
quedado claro que eso no sucede en todas las ocasiones.
outputs
autorización o prohibición, mecanismos de coordinación, etc., se complementan
la utilidad de estos últimos. En el fondo, son las personas que representan a las
a) Resultados outputs
acuerdo de actuación político administrativo, que se
obtenidos en el proceso de la IG.
b) Impactos, atribuidos al acuerdo de actuación político administrativo relacionados
outcomes
acuerdo de actuación político administrativo sobre
d) Casos piloto, donde pueden ensayarse y comprobarse, con mayor detalle,
Capítulo 10, 69
Resultados
(outputs)
actos de
implementación y
productos
administrativos del
APA
Efectos reales
(outcomes)
sobre beneficiarios
finales
Impactos
sobre cambios de
conducta en grupos
objetivo
Casos piloto
para comprobar
validez hipotesis de
trabajo
seguimiento
Cada uno de estos apartados necesita indicadores para que en la etapa 6 de
conseguido en el marco de cualquier IG.
Indicador
Sociedad costera
1. Población en la zona costera
4. Densidad de población en la zona costera
5. Cambio en la cobertura de usos del suelo
Economía costera
Medio Ambiente costero
12. Estado general de las aguas costeras:
Índice de calidad del agua
Índice de calidad de los sedimentos
Índice del bentos
Amenazas costeras
14. Proporción de declaraciones de desastres federales en los
estados y territorios costeros
15. Proporción de declaraciones de desastres federales costeros
relacionados directamente con amenazas costeras
16. Coste de los desastres meteorológicos estimado en millones
de dólares relacionados con las amenazas costeras
NOAA, 2010, http://coastalmanagement.
noaa.gov/success/indicators.html
En términos muy generales hay que recordar que los indicadores no constituyen
hecho y lo conseguido.
Sobre indicadores para la GIAL existe abundante e interesante bibliografía: Olsen
et al
considera que los resultados de las IG se pueden agrupar en 4 órdenes:
La cosecha
gran interés. En esta propuesta se nos ocurre asociar los indicadores que utiliza
Olsen de la siguiente manera: los del primer orden con los de resultados, los de
segundo orden con los de impactos y los de tercer orden con los de
.
indicadores de resultados
El Sistema de indicadores, tanto de impactos
posibilidad de disponer de un sistema de indicadores expresamente pensado
para los casos Piloto. Ello nos proporcionaría otro tipo de información mucho
Sobre los
Lo mismo sucede con los grupos de
Por último, se enuncian los grupos de
: Valor
: Existencia
participación de las partes interesadas en, y satisfacción con, los procesos de toma
de base comunitaria en apoyo de la GIAL, incorporación de la GIAL en los
planes de estudio de formación y capacitación y en los ciclos de formación
de responsables de GIAL, empleo de tecnología, incluida la inocua para el
económicos en apoyo de la GIAL, incorporación de la GIAL en una estrategia
un sistema de indicadores para la gobernanza.
Resultados
(del proceso)
Ecológicos
(ecosistemas costeros)
Impactos
(grupos objetivo)
Socioeconómicos
(sociedad y actividades)
Efectos
(beneficiarios finales)
Gobernanza
(organización y gestión)
En resumen, se trata de que cada IG, en función de sus características y
necesidades. Este constituye uno de los principales productos de la etapa 5 y del
que depende el buen desarrollo de la etapa 6.
10.3.6.
Etapa 6 de evaluación y mejora
Esta etapa cierra el ciclo descrito y constituye la base para el inicio del siguiente.
política pública se
en el planteamiento estratégico, pero también en los problemas y en los actores.
se hace lo propio pero con cierto sesgo
un proceso institucional, que es conveniente adoptar en todas las fases del ciclo
de intervención pública, aplicando métodos sistemáticos y rigurosos de recogida y análisis
de información, con el énfasis puesto en la comprensión integral de los impactos, resultados,
servir, tanto al aprendizaje y a la mejora gerencial de los servicios públicos, como a la estrategia
sobre decisiones futuras, fundamentándose este proceso sobre el juicio de valor de la acción
pública evaluada y basándose en criterios establecidos por los principales actores implicados, con
Objetivos
Valorar la IG
en su
conjunto
Mejorar el
siguiente
ciclo de la IG
Productos de
interés político
Informe de
síntesis de la
evaluación
de la IG
(política, plan)
Productos de
interés técnico
Informe de
Evaluación
Propuestas
de mejora
constituyen actores esenciales de un proceso que siempre hemos defendido
resultados
impactos
o disciplinas: Ciencias Políticas y de la administración, para los resultados,
Psicología, Sociología y Pedagogía para los impactos, y las Ciencias Sociales
en general para los efectos.
causas planteadas?
resultados de la IG.
capítulo, formula 120 preguntas cuyas respuestas constituyen la esencia del
contenido de las etapas del ciclo de políticas públicas.
principales asuntos de la IG.
programa?
económicas de los usuarios?
A5. ¿Se analizó la relación existente entre las políticas gubernamentales y de otras
A6. ¿Fueron analizados los asuntos de género?
Cuadro 10.23.
Por lo que respecta a los impactos
esperados? ¿los cambios de comportamiento fueron permanentes o temporales?
¿cómo se repartieron los impactos a lo largo del litoral, en el tiempo y entre los
diferentes grupos de actores? ¿los impactos de la IG son complementarios o
contradictorios respecto a otras políticas públicas con incidencia en el litoral?
Sobre los
outcomes
parecidas.
como un hecho o etapa aislada.
pueden realizarse:
ex ante, donde hay que centrarse en
1
, por
in itinerem o
ex post
pertinencia debe responder a las siguientes
planteados en las etapas 1 y 3.
criterio de
¿qué ha pasado como consecuencia de la IG con el
menos de seis meses a partir de la aprobación de la ley de costas? ¿Se terminó el
1 El
fue pensado para conceptualizar un proyecto y analizar sus premisas. Es
utilizado por un buen número de instituciones internacionales o agencias de ayuda al desarrollo
¿Siguieron construyendo casas al mismo ritmo en zonas de posible inundación
artesanales? ¿Solicitaron los funcionarios todas las plazas disponibles para su
Por otro lado, el criterio de
efectos de una IG sobre los
¿Lo hecho en
la IG se pudo hacer con menos recursos? Expresado de otra forma: ¿Se pudo
del anterior existe otro criterio denominado de
de implementación
. En este
actos formales
outputs
éste es un criterio al que se le otorga cierta importancia.
de los actores sociales e institucionales, se sintetiza en un informe, que puede ser
el objetivo de la evaluación;
la delimitación exacta del objeto;
cuáles son los hechos constatados;
cuáles las conclusiones extraídas y
cuáles son las recomendaciones aconsejadas.
Aunque en los pliegos de condiciones de las correspondientes licitaciones suele
aparecer siempre bien detallado, el contenido del informe evaluador suele constar
de una serie de partes bien diferenciadas:
Síntesis de la IG evaluada
Descripción del proceso evaluador
fuentes de información, los instrumentos utilizados pero, sobre todo, los
Análisis de las evidencias encontradas.
Juicio de valor
www.pmrc.gob.ec
(a) promover a nivel nacional y local, la adopción de políticas
y normas costeras y fortalecer la capacidad institucional del sistema de manejo integrado de
recursos costeros con vistas a incrementar la participación social; (b) apoyar la generación,
sistematización y difusión de información sobre el estado y tendencias de los recursos costeros
para viabilizar la gestión a nivel nacional y local, y las buenas prácticas de manejo; (c) mejorar
el bienestar de comunidades y de individuos, mediante la promoción de inversiones comunitarias,
de prevención y actividades productivas que aumenten sus ingresos y la participación social en
el uso sustentable de los recursos costeros.
local.
I y II, e integrando los insumos disponibles sobre los resultados del componente
del programa”.
en el logro de metas y resultados del programa en función de los indicadores a nivel
y administración; y, determinar las lecciones aprendidas y proponer acciones para futuros
proyectos. Asimismo, al término de la evaluación de los componentes I y II, el consultor deberá
expuesto en el taller de cierre del programa.
del contrato de préstamo, en el marco lógico de los componentes I y II fueron alcanzados y cumplidos a satisfacción.
a) Evaluar el esquema de ejecución del programa, en relación al planteado durante su diseño, así como de
los cambios ocurridos durante su ejecución
del programa.
Los resultados de estas actividades constituirán los “productos” de la prestación de los servicios.
Cuadro 10.24.
: creación y adopción de políticas y normas
que fortalecen la capacidad institucional del sistema de MCI; ordenanzas;
y adopción de una sistema de información sobre el estado y tendencias de
promoción del programa.
medir y analizar los avances en el logro de
metas y resultados o outcomes del programa en función de los indicadores de los componentes
ejecución y administración.
igualmente interesantes:
. De una forma
Relevancia:
Marina y Costera (SGMC) para lograr los objetivos proyectados? ¿Fueron relevantes los
En este
punto el pliego de condiciones exige al consultor la presentación de un resumen
del ambiente y las condiciones económicas y políticas que hayan podido tener
considera importante el contexto coyuntural, las circunstancias en las que se
bélicos, crisis económicas, crisis políticas, etc.
: ¿El
mejorías concretas o cambios se dieron para que se logren los resultados dentro de la nueva
administración del programa?
: Se considerarán los siguientes
qué manera el programa contribuyó al alcance de la meta y medir hasta qué punto la intervención
de la actividad? ¿se obtuvieron los objetivos deseados o si también surgieron consecuencias no
deseadas? ¿Cuáles han sido las actividades realizadas por el programa que mayor impacto y
Describir y evaluar el esquema de ejecución del programa,
considerando el contexto institucional existente. Proveer de información acerca de los problemas
e imprevistos enfrentados por la unidad ejecutora y las medidas que se tomaron para remediarlos
etc.).
Sostenibilidad: El informe deberá determinar el nivel de sostenibilidad del programa. ¿Se
espera que los efectos del programa permanezcan en el tiempo? Si las entidades y organizaciones
Lecciones aprendidas: El consultor deberá proveer información acerca de las condiciones
cumplimiento de compromisos, y otros factores de éxito que deberán estar presentes de modo que
puedan ser considerados en otros programas de esta naturaleza en el futuro.
que se generará será en relación al ritmo de desembolsos según los planes operativos anuales,
es decir que se determinará el grado de ejecución anual del programa en su conjunto separado
planteado en el cronograma original de desembolsos) y se medirá el cumplimiento de metas
cualitativas y cuantitativas previstas en el programa y la viabilidad de las mismas.
taller de cierre del programa PMRC II, que estará bajo su coordinación conjuntamente con la
Subsecretaría de Gestión Marina y Costera.
La última cuestión que puede resultar interesante trata sobre la necesidad de
redactar un
, que facilite la lectura y comprensión de la
subrayamos la condición del pliego cuando exige la organización de un taller
ciertos aspectos en la formación de los gestores, y que fueron estudiados en
Iniciativa
de GIAL
(IG)
Propuestas
de mejora
de IG
Acuerdo de
actuación IG
Efectos en
beneficiarios
finales
Resultados
de aplicación
IG
Inpacto en
grupos
objetivo
De todo lo expuesto en este apartado se deduce que los principales productos de
informe de evaluación de la IG
propuestas de mejora
Etapa
- Lograr un acuerdo institucional para el
administrativa
inicio del proceso
impulsión para la IG
- Comprometer el liderazgo gubernamental
- Incluir en la agenda política los problemas que
públicos que interesen a la IG desde un punto
interlocución con el sistema político y
- Establecer, con cierta aproximación, todas
Incluir la IG en la
autoridades políticas
Objetivos
político
- Declaración
política
sobre la IG en forma de
orientaciones o lineamientos.
Productos
de interés político
e
y
sobre GIAL
- Informe inicial
GIAL
- Autoridad
unidad
legitime y ampare la IG
de actores sociales
institucionales
- Licitación o concurso
público para la IG
Productos
de interés técnico
Etapa
de base del sistema
litoral
Compartir el mismo
soporte conceptual
a los actores
implicados
- Sobre el tiempo disponible para las diferentes tareas
- Sobre recursos económicos con los que sufragar los gastos
necesidades
- Analizar el subsistema físico y natural.
- Analizar el subsistema social y económico. patrimonio cultural.
precisando sus intereses y necesidades
- Organigrama que facilite la coordinación y cooperación entre los
actores implicados
- Facilitar y organizar la participación
aparatos e instrumentos de medición, comunicación, etc.
- Corregir alteraciones importantes de la IG
Prever hipotéticas
desviaciones del
proceso inicialmente
previsto
Objetivos
IG
- Arquitectura
institucional de la IG
- Argumentación para
una política o plan
de GIAL
Productos
- Informe sobre la
problemas y
- Línea de base
- Plan de
comunicación
- Presupuestos
- Mecanismos, reglas
y procedimientos
para el
funcionamiento de
la IG
- Alertas
Productos
Etapa
instrumentos de
deseado en términos
- Sintetizar un diagnóstico general de situación
Compartir una
proceso, resultados y efectos de la IG para la
construcción de un sistema de indicadores.
casos piloto
- Formular el plan de actuación estructurado
- Criterios y estrategias para alcanzar los
- Elegir la imagen futura a la que se aspira
décadas
- Seleccionar los temas de mayor interés y
Prever hipotéticas
desviaciones del
previsto
Objetivos
Productos
- Cuatro
acción
programas
- Visión, principios,
- Alertas
- Diagnóstico sintético
- Escenarios tendenciales
Productos
de
Etapa
información y a la participación pública
- Aprobar un programa de educación y
concienciación pública
para funcionarios y empleados públicos
para la IG
- Aprobar procedimientos para la coordinación
y cooperación institucional
la sociedad para la
actuaciones de tipo
transversal (Medidas
de avance)
- Establecer reglamentariamente una institución
Preparar a las
Insertar la IG en
las instituciones
públicas
Prever hipotéticas
desviaciones del
previsto
Objetivos
- Acuerdo
de
actuación
- Plan de actuación político
Productos
outputs
- Alertas
- Actos
formales
de
Productos
Etapa
esperado a través
de un sistema de
indicadores
administrativo APA
(outputs):
Cumplir con
el acuerdo de
Prever hipotéticas
desviaciones del
previsto
Objetivos
APA
del APA
- Desarrollar el programa de acción para los
- Desarrollar el programa de acción para la
anteriormente
- Desarrollar el programa de acción orientado
a las actuaciones directas en el litoral: sobre
Productos
- Sistema de indicadores de
- Sistema de indicadores de
outputs
- Cuatro programas de
acción
- Sistema de Indicadores
- Alertas
- Actos
formales
de
Productos
Etapa
ciclo de la IG
Valorar la IG en su
conjunto
Objetivos
outcomes
ex ante
intermedia
ex post
ex post
de GIAL en términos de proceso, resultados y
efectos, y relacionados con la gobernanza, los
ecosistemas y la realidad socioeconómica
- Proponer las correcciones que permitan
deseados y no deseados, efectos en la sociedad
enfoque
- Informe de síntesis de
Productos
Productos
Capítulo 10, 90
Capítulo 10, 91
la atención de aquellos que toman las decisiones y de los que deberían apoyarlas.
Valorar un razonamiento y modus operandi
al cabo, los ecosistemas costero marinos no necesitan ningún tipo de gestión;
siempre se han administrado por sí mismos. Son los comportamientos humanos
todo lo contrario. Lo que sucede es que la lógica con la que se han abordado
bastantes políticas, estrategias, planes y programas de GIAL no siempre ha
Por otro lado, las diferentes etapas de que consta el método requieren, y se
nutren, de lo aprendido en capítulos anteriores. Pero ahora interesa el proceso
productos concretos que tienen su origen en una decisión política y no tanto
algunas etapas debido a que no siempre han sido tratadas con el detalle requerido
de que sin el apoyo político y social, el progreso de las IG, simplemente, no es
posible. Sin determinación y un claro liderazgo político no cabe esperar de estos
procesos resultados tangibles en el cambio del comportamiento de los grupos
humanos.
Capítulo 10, 92
interpretación sería acertada. Esa es la razón por la que se mantiene la intención
se establece desde un proceso top-down
sentido contrario o bottom-up.
Capítulo 10, 93
Evaluación de la Gestión y Funcionamiento de las Demarcaciones de
Costas para la Protección del Dominio Público Marítimo–Terrestre, en la perspectiva de su
adecuación tanto a la Directiva Marco de Agua como a la Directiva Marco sobre la Estrategia
Marina
Integrated Marine and Coastal Area Management (IMCAM)
approaches for implementing the Convention on Biological Diversity. Montreal, Canada:
Guía de buenas prácticas
para la gestión de los recursos del litoral de la provincia de Cádiz
Iniciativa iberoamericana de manejo costero integrado: ideas
para el progreso de una nueva política pública
21 Litoral de la Janda. Hacia un desarrollo sostenible
Cádiz
Gestión Integrada de Zonas Costeras
Andalucía, 256 pp.
Agenda
Agenda 21 de la Costa Noroeste de la Provincia de
Propuesta de Estrategia Andaluza de
Capítulo 10, 94
Manual para la medición del progreso y de los
efectos directos del manejo integrado de costas y océanos, Manuales y Guías de la COI,
Policy instruments for ICZM in selected european countries. Maidstone,
Coastline. 95 pp.
Assessment
The Status of Integrated Coastal Zone Management: A Global
Integrated management of coastal zones
694 pp.
Coastal Zone Management Handbook
Resources development and preservation
in the estuary and coastal zones in Zhejiang Province, China, in Integrated Coastal zone
on the Use of Indicators for Integrated Coastal Management
toward ecosystem-based management
A Reference Guide
Marine Spatial Planning: a step-by-step approach
Las Comunidades
Autónomas y la gestión integrada de las áreas litorales en España. Materiales para un debate
sobre gobernanz
Science to Integrated Coastal Management
The Contributions of
integrada de zonas costeras
Capítulo 10, 95
Una guía metodológica: instrumentos y personas para una gestión
Merino Cuesta, M., 2010, Fundamentos de evaluación de políticas públicas, Agencia
EU
Recommendation concerning the Implementation of Integrated Coastal Zone Management in
Europe
Política Nacional Ambiental para el
Desarrollo Sostenible de los Espacios Oceánicos y las Zonas Costeras e Insulares de Colombia,
Frameworks and indicators for assessing progress in integrated coastal
management initiatives
The common methodology for learning, A manual
for assessing progress in coastal management
An indicator set to measure the
progress in the implementation of integrated coastal zone management in Europe. Ocean &
,
235-259.
Environmental health indicators. Ocean & Coastal Management, 46:
ambientes y recursos costeros
Arreglos institucionales para manejar
Capítulo 10, 96
públicas
that was Gazetted on 25 February 2009.
Revised to take account of a minor amendment
Taking Steps towards Marine and Coastal Ecosystem-Based Management,
Conceptual Framework and Planning Guidelines for Integrated
Coastal Area and River Basin Management
Split, 34 pp. 3 Annexes.
The ICZM process: A Roadmap towards coastal sustainability,
Iniciativa iberoamericana de manejo costero integrado: ideas
para el progreso de una nueva política pública
Manual para
la medición del progreso y de los efectos directos del manejo integrado de costas y océanos,
Merino Cuesta, M., 2010, Fundamentos de evaluación de políticas públicas, Agencia
The common methodology for learning, A manual
for assessing progress in coastal management
,
10 ideas clave
1.
IG depende en cierta medida de tal adaptación.
2. El proceso metodológico de cualquier IG, aceptando los correspondientes
de instrumento, puede sustanciarse en seis etapas distintas: 1. Inclusión en
3.
4.
5. De cada etapa cabe esperar unos productos concretos. Aunque todos son
6.
parte del conocimiento adquirido en capítulos precedentes. Así, la dimensión
ecológica, socioeconómica y de gobernanza ayudan a estructurar y dotar de
contenido el método propuesto. Los casos pilotos se interpretan como una
de la propia IG. Esta, que cuenta con criterios, enfoque y métodos particulares,
se erige en instrumento de comprobación de naturaleza empírica. En esta etapa
En cada una de las etapas precedentes habría que ser cuidadosos y diligentes
con lo exigido por la de evaluación y mejora
buena parte de los esfuerzos anteriores.
9.
10. El itinerario metodológico propuesto se interpreta como una guía para la
como para que el método pueda adaptarse al lugar, a las personas y a las
1. Comenta la metodología seguida en la formulación de la EA-GIZC de la
2. ¿Dirías que existe relación entre la agenda política y la Proposición no de
3.
que tienen alguna utilidad? ¿a quién iría dirigido?
4.
5.
y 49? ¿representaría un modelo aproximado de GIAL?
6.
metodológico propuesto en el capítulo 10?
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www.tebarflores.com.
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Política, gestión y litoral. Una nueva visión de la Gestión Integrada

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