Preocupaciones y recomendaciones de Amnistía Internacional al

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Preocupaciones
y recomendaciones
de Amnistía Internacional
al Proyecto de Ley Orgánica
de Protección de la
Seguridad Ciudadana
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de más de 150 países y territorios, que hacen campaña para acabar con los abusos graves contra
los derechos humanos. Nuestra visión es la de un mundo en el que todas las personas disfrutan de
todos los derechos humanos proclamados en la Declaración Universal de los Derechos Humanos y
en otras normas internacionales de derechos humanos. Somos independientes de todo gobierno,
ideología política, interés económico y credo religioso. Nuestro trabajo se financia en gran medida
con las contribuciones de nuestra membresía y con donativos.
ÍNDICE
1. INTRODUCCIÓN .......................................................................................................4
2. MITOS Y VERDADES SOBRE LA LEY DE SEGURIDAD CIUDADANA...............................6
2.1. ¿Una ley necesaria?................................................................................................6
2.2. ¿Despenalización de conductas o mayor reproche sancionador?: El traslado al
ámbito administrativo de algunas faltas relacionadas con el orden público y el
aumento del número de infracciones...............................................................................7
3. ¿SEGURIDAD PARA QUIÉN?: LOS PODERES DE LAS FUERZAS Y CUERPOS
DE SEGURIDAD .........................................................................................................10
3.1. El poder para identificar, realizar registros corporales y establecer controles
en las vías públicas .....................................................................................................10
3.2. El mantenimiento de la seguridad en reuniones y manifestaciones: el poder
para disolverlas...........................................................................................................14
3.3. Poderes discrecionales sin mecanismos de rendición de cuentas: la vía para
la arbitrariedad ...........................................................................................................17
4. INFRACCIONES QUE AFECTAN AL EJERCICIO DE DERECHOS HUMANOS..................19
4.1. Sujetos responsables ............................................................................................19
4.2. Infracciones que afectan al derecho a la libertad de reunión pacífica ........................22
4.2.1. Incumplimiento del requisito de notificación .......................................................22
4.2.2. Limitaciones de los lugares de celebración de reuniones .......................................24
4.2.3. Limitaciones del derecho a la libertad de reunión pacífica durante la
protesta .....................................................................................................................26
4.3. Infracciones que afectan al derecho a la libertad de expresión e información .............27
4.3.1. El uso no autorizado de imágenes o datos personales o profesionales de
autoridades o miembros de las fuerzas y cuerpos de seguridad ........................................27
4.3.2. Las injurias o faltas de respeto o consideración a las Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad ..................................................................................................................29
4.3.3. El anuncio de la posibilidad de regular el uso del velo integral...............................29
4.4. La sanción a las personas que ejercen la prostitución y el riesgo de penalizar
a las víctimas de trata .................................................................................................32
5. CONCLUSIONES ....................................................................................................35
6. TABLA CON RECOMENDACIONES ...........................................................................36
Preocupaciones y recomendaciones de Amnistía Internacional al Proyecto de Ley Orgánica de Protección de la Seguridad Ciudadana
4
1. INTRODUCCIÓN
El pasado 11 de julio el Consejo de Ministros aprobaba el Proyecto de Ley Orgánica de Protección de la
Seguridad Ciudadana. El texto enviado a las Cortes Generales recogía algunas de las consideraciones
formuladas por órganos consultivos como el Consejo General del Poder Judicial (CGPJ), el Consejo Fiscal y
el Consejo de Estado al Anteproyecto presentado previamente por el Ministerio del Interior al Consejo de
Ministros con fecha de 29 de noviembre de 2013.
Este Proyecto ha sido concebido en un contexto de crisis económica y de creciente protesta social ante las
medidas de austeridad adoptadas por el gobierno. Forma parte igualmente de un marco de reformas entre
las cuales se encuentra el Proyecto de Ley de reforma del Código Penal, sobre el cual Amnistía
Internacional ya ha expresado serias preocupaciones en relación con un articulado que pone en riesgo el
derecho a la libertad de expresión y de reunión pacífica.1 Amnistía Internacional muestra su preocupación
por el hecho de que, ante medidas de austeridad que han provocado vulneraciones de los derechos
humanos, el gobierno haya optado por aumentar la potestad punitiva y sancionadora de conductas
directamente relacionadas con el derecho a la libertad de expresión y reunión pacífica.
En este documento, Amnistía Internacional analiza el Proyecto de Ley a la luz del derecho internacional de
los derechos humanos y de la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH). Con
anterioridad a este documento, la organización envió recomendaciones por escrito y mantuvo reuniones con
el Ministerio de Interior, a quien trasladó su preocupación por un Anteproyecto que ponía en grave riesgo el
derecho a la libertad de expresión y reunión pacífica, que sancionaba comportamientos amparados por el
ejercicio de los derechos humanos, y que ampliaba los poderes de las fuerzas de seguridad, sin
mecanismos adecuados de rendición de cuentas. La organización también cuestionó que el texto
presentado pudiera servir realmente a los fines declarados por las autoridades, esto es, hacer compatible el
ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos con la injerencia estrictamente indispensable para
garantizar su seguridad. Al contrario, Amnistía Internacional alertó de que esta normativa parecía estar
dirigida a desincentivar o dificultar determinadas actuaciones íntimamente ligadas con el ejercicio de los
derechos humanos.
Si bien en el Proyecto de Ley finalmente aprobado en el mes de julio se han introducido algunas mejoras
con respecto al primer texto del Anteproyecto y se han corregido algunos de sus excesos, Amnistía
Internacional considera que persisten algunas de las preocupaciones previamente señaladas por la
organización. Las facultades atribuidas a los cuerpos y fuerzas de seguridad del Estado en materia de
prevención, identificación, disolución de manifestaciones o identificación y sanción de infracciones que
afectan al ejercicio de los derechos humanos siguen planteando problemas de proporcionalidad, necesidad
y legalidad. Aunque respecto a algunos aspectos el Proyecto reduce la discrecionalidad policial, como por
ejemplo en el ámbito de las identificaciones, en otros, sin embargo, esta discrecionalidad persiste o
aumenta, y con ello se abre la vía a una mayor arbitrariedad e indefensión de los ciudadanos. Amnistía
Internacional también muestra su preocupación por la tipificación y sanción de nuevas formas de protesta
que han surgido como consecuencia de la situación de crisis económica, aun cuando se desarrollen de
manera pacífica.
Por ello, Amnistía Internacional sigue manteniendo que el sentido en el que ha sido modificada la Ley de
Seguridad Ciudadana no puede sino considerarse un paso en la dirección equivocada. El texto remitido por
el Gobierno a las Cortes, además de sancionar comportamientos que podrían afectar al ejercicio de
1
Amnistía Internacional, Recomendaciones al Proyecto de Ley de Reforma del Código Penal, 2014.
Amnistía Internacional – Octubre de 2014
© AI
5
derechos humanos, no corrige la discrecionalidad y la arbitrariedad de la actual Ley de Seguridad
Ciudadana del año 92, y no establece apenas mecanismos de control y supervisión de la actividad policial.
El legislador aún está a tiempo de alinear esta normativa a los estándares internacionales de derechos
humanos durante el trámite parlamentario. Las autoridades deben corregir la discrecionalidad que otorga el
Proyecto a las fuerzas y cuerpos de seguridad, y establecer mecanismos de control y supervisión de la
actividad policial para garantizar así que los abusos de las fuerzas y cuerpos de seguridad no quedarán
impunes. El legislador debe atender asimismo las reclamaciones de movimientos sociales, organizaciones
de derechos humanos, expertos y organismos internacionales para no castigar la disconformidad. En un
contexto de crisis económica y de medidas de austeridad que han supuesto en muchos casos vulneraciones
de derechos humanos, las autoridades deben lanzar un mensaje claro: deben mostrar públicamente su
voluntad de facilitar las reuniones y los espacios y formas de protesta pacífica.
6
2. MITOS Y VERDADES SOBRE LA LEY DE
SEGURIDAD CIUDADANA
2.1. ¿UNA LEY NECESARIA?
En su exposición de motivos, el Proyecto de Ley justifica la modificación de la Ley de Seguridad Ciudadana
por "la perspectiva que el transcurso del tiempo ofrece de las virtudes y carencias de las normas jurídicas,
los cambios sociales en nuestro país, las nuevas formas de poner en riesgo la seguridad y la tranquilidad
ciudadanas, los nuevos contenidos que las demandas sociales incluyen en este concepto, la imperiosa
necesidad de actualización del régimen sancionador [..]".
Amnistía Internacional considera que la reforma de la Ley de 1992 es necesaria, si bien, por razones
diferentes a las expresadas por las autoridades. La ley vigente dota a las fuerzas de seguridad de una gran
discrecionalidad en el ejercicio de sus funciones de prevención del delito, sin recoger mecanismos de
transparencia o control de la actividad policial. Desde hace años, además, la organización ha documentado
casos de abusos policiales y ha denunciado la impunidad efectiva en los casos de tortura y otros malos
tratos2. A pesar de ser una petición reiterada de la organización y de organismos internacionales de
derechos humanos, las autoridades no han puesto en marcha ningún mecanismo independiente de
investigación y supervisión de la actividad policial, que acabe con las deficiencias estructurales que afectan
a todos los aspectos de la prevención, investigación y castigo de los malos tratos. Asimismo, Amnistía
Internacional ha denunciado en los últimos años la persistencia de controles de identidad por perfil racial,
posibilitados por la existencia de un marco legal ambiguo, que permite que las fuerzas de seguridad, "en el
ejercicio de sus funciones", puedan hacer uso de una gran discrecionalidad e incluso arbitrariedad a la hora
de practicar identificaciones3.
Aunque para Amnistía Internacional es necesario reformar la Ley de 1992 para acabar con la ambigüedad
en los poderes de las fuerzas de seguridad y para introducir mecanismos de investigación independientes,
el actual Proyecto únicamente aborda y mejora uno de los aspectos de preocupación de la organización: los
controles de identidad, que deberán ser practicados respetando el principio de no discriminación. El actual
Proyecto, sin embargo, introduce la tipificación de nuevas infracciones directamente relacionadas con la
protesta social. Estas nuevas infracciones no sólo son innecesarias, sino que pueden poner en riesgo el
ejercicio de los derechos a la libertad de expresión y a la reunión pacífica.
El Proyecto incrementa la tipificación de conductas directamente relacionadas con la protesta social que se
está produciendo en España, lo que supone una ampliación del elenco de infracciones así como de
sanciones. Sin embargo, según datos facilitados por el Ministerio del Interior, en 2013, de las 33.124
manifestaciones o concentraciones controladas por las Fuerzas de Seguridad, sólo hubo disturbios en 323,
lo que supone el 0,97%. Por lo que se refiere a datos del 2014, a 31 de marzo, de las 10.837
manifestaciones o concentraciones celebradas, hubo disturbios en 62, lo que supone el 0,57% de los
casos. Igualmente, en la Macroencuesta del CIS sobre la percepción de los problemas que existen
2
Amnistía Internacional, Sal en la herida: la impunidad efectiva de agentes de policía en casos de tortura y otros malos tratos, 2007
(EUR 41/006/2007), y Sal en la herida dos años después, 2009 (EUR 41/010/2009).
3
Amnistía Internacional, Parad el racismo, no a las personas. Controles de identidad por perfil racial y control de la inmigración en
España, 2011, (EUR 41/ 011/2011).
7
actualmente en España, en julio de 2014, sólo el 2,5% de la población identificada como problema la
inseguridad ciudadana4.
Por lo tanto, con relación a la tipificación de conductas relacionadas con la libertad de expresión y
manifestación, el gobierno no ha demostrado ni la proporcionalidad ni la necesidad de las mismas.
2.2. ¿DESPENALIZACIÓN DE CONDUCTAS O MAYOR REPROCHE SANCIONADOR?: EL TRASLADO
AL ÁMBITO ADMINISTRATIVO DE ALGUNAS FALTAS RELACIONADAS CON EL ORDEN PÚBLICO Y
EL AUMENTO DEL NÚMERO DE INFRACCIONES
Una de las novedades introducidas en el Proyecto del Código Penal ha sido la despenalización de algunas
faltas, (si bien muchas otras han pasado a ser consideradas delitos), que han sido trasladadas al ámbito
administrativo sancionador. El gobierno ha justificado esta decisión, y ha defendido que la finalidad de esta
medida es que algunos comportamientos de menor entidad y gravedad desaparezcan del Código Penal.
Igualmente, el Proyecto de Ley de Seguridad Ciudadana justifica la revisión de las infracciones en que, al
desaparecer del ámbito penal, deben ser incorporadas al ámbito administrativo. De lo contrario ciertas
alteraciones del orden público, las faltas de respecto a la autoridad, o por ejemplo, el deslucimiento de
bienes en la vía pública quedarían impunes.
Sin embargo, la despenalización de las faltas puede tener el resultado contrario: un mayor reproche
sancionador, una mayor discrecionalidad de la administración en la apreciación de infracciones
relacionadas con los derechos a la libertad de expresión y reunión pacífica, y un menoscabo de las garantías
de defensa. En la práctica, el traslado de estas faltas del Código Penal a la Ley de Seguridad Ciudadana
implica que algunas conductas estarán sujetas a sanciones más severas que las que se impondrían en
virtud del Código Penal, máxime cuando la despenalización de las faltas se produce en un contexto en el
que los tribunales han archivado o fallado en favor de manifestantes. Así, los tribunales han reconocido,por
ejemplo, que los “escraches” son ejercicios legítimos del derecho a la libertad de expresión5, han
desestimado cargos contra los organizadores de la manifestación celebrada el 25S de 2012, al constatar
que el "delito contra las altas instituciones del Estado" aducido por el Ministerio del Interior no era tal6, o
han reafirmado que está permitido grabar a las fuerzas de seguridad en el ejercicio de sus funciones7.
Por otro lado, la justificación del gobierno no puede ocultar que el Proyecto amplía la actividad punitiva de
la administración, ya que el número de infracciones pasa de 27 a 478. De éstas, 9 infracciones proceden
del Código Penal y pasan al ámbito administrativo sancionador, pero 21 son de nueva creación. La
organización también quiere alertar, sin embargo, de que hay conductas que parecen haberse tipificado
para castigar formas de protesta específicas de movimientos sociales y organizaciones. Así por ejemplo, el
Proyecto sanciona las formas de protesta que suponen escalamiento de edificios, asociadas a movimientos
4
http://www.cis.es/cis/export/sites/default/-Archivos/Indicadores/documentos_html/TresProblemas.html
5
El 8 de abril de 2013 el Juez de Instrucción nº 4 de Madrid sobreseyó la causa sobre el “escrache” a la Vicepresidenta del Gobierno
que tuvo lugar el 6 de abril de 2013, al estimar que la congregación de personas ante el domicilio de la Vicepresidenta no constituía
delito alguno, sino una manifestación pacífica en ejercicio de la libertad de expresión. A pesar de la sentencia judicial, la Delegación de
Gobierno de Madrid abrió procedimientos administrativos para sancionar a algunas personas.
6
El 4 de octubre la Audiencia Nacional archivó el caso contra los organizadores del 25-S al no apreciar indicios de delito contra las
altas instituciones del Estado, estimando que no se había producido ninguna alteración de la actividad normal de las Cámaras.
7
Así, por ejemplo, en una reciente sentencia, los tribunales desestimaron una falta de orden público y, basándose en la STC72/207 de
16 de abril, que declaraba que "la captación y difusión de la imagen por un tercero, cede a favor de otros derechos o intereses
constitucionalmente legítimos, lo que ocurrirá en los casos en los que exista un interés público en la captación o difusión de la imagen y
este interés público se considere constitucionalmente prevalente al interés de la persona en evitar la captación o difusión de su imagen".
8
El Anteproyecto de Ley Orgánica de Seguridad Ciudadana llegaba a ampliar el número de infracciones a 58.
8
ecologistas como Greenpeace; la obstrucción de mandatos judiciales, en clara alusión a la Plataforma de
Afectados por la Hipoteca, que ha impedido la ejecución de desahucios, o la negativa a identificarse, que
parece responder a la campaña de protesta iniciada por algunos colectivos frente a los controles de
identidad realizados por parte de las fuerzas y cuerpos de seguridad.
El Proyecto introduce también las infracciones muy graves, que en la ley actual no se contemplan. Por lo
que se refiere a las sanciones, incrementa la cuantía de las actualmente previstas, pasando a oscilar las
leves entre 100 y 600 euros, las graves entre 601 y 30.000 euros, y las muy graves entre 30.000 hasta
600.000 euros. Amnistía Internacional quiere destacar que el Comisario de Derechos Humanos manifestó
su preocupación ante la cuantía de estas sanciones, al considerar que pueden disuadir a las personas del
ejercicio de los derechos humanos9. Sin embargo, y a pesar de que el texto remitido a las Cortes ha
suavizado la propuesta inicial respecto al primer Anteproyecto y permite la modulación de las cuantías, el
gobierno no ha atendido en líneas generales las recomendaciones del Comisario de Derechos Humanos del
Consejo de Europa y ha incrementado la cuantía de las sanciones.
Más allá de la cuantía de las sanciones, Amnistía Internacional se centra en este documento en algunas de
las infracciones que vulneran claramente el derecho internacional de los derechos humanos, al constituir
interferencias ilegítimas, desproporcionadas e innecesarias al ejercicio del derecho a la libertad de
expresión y reunión pacífica. En el mismo sentido se ha pronunciado el Comisario de Derechos Humanos
del Consejo de Europa, que ha manifestado preocupación en particular ante la imposición de sanciones
administrativas a los participantes en manifestaciones espontáneas o no autorizadas, o en el caso de la
toma de imágenes de miembros de las fuerzas de seguridad en el ejercicio de sus funciones10.
La organización también alerta de que la ambigüedad con la que están definidas algunas infracciones,
sumada a la discrecionalidad y los poderes otorgados a las fuerzas de seguridad, a quienes, en el ámbito
administrativo, se les atribuye una presunción de veracidad, puede conducir a sancionar conductas
amparadas por los derechos a la libertad de expresión y reunión pacífica, sin que las personas sancionadas
cuenten con las garantías suficientes para hacer valer sus derechos, en un proceso caracterizado además
por la desigualdad entre la administración, que es juez y parte, y el ciudadano11.
Las personas que quieran recurrir la decisión de la administración deberán pagar las tasas12
correspondientes para poder recurrir y acceder a los tribunales contencioso-administrativos, tasas que no
existen en el procedimiento penal. Amnistía Internacional teme que la imposición de tasas pueda ser un
obstáculo para acceder a la justicia, y que elementos como la presunción de veracidad de las fuerzas de
seguridad puedan conducir a la indefensión de personas que únicamente han sido sancionadas por ejercer
pacíficamente sus derechos. El hecho de que la propia ley establezca un procedimiento abreviado del
procedimiento sancionador, donde se posibilita el pago voluntario de la sanción con una reducción del 50
por ciento del importe, puede contribuir también a disuadir a los sancionados de buscar tutela judicial en
9
“El Consejo de Europa considera que la 'Ley Fernández' es desproporcionada”, El País, 3 de diciembre de 2013.
http://politica.elpais.com/politica/2013/12/03/actualidad/1386070943_426348.html
10
Informe por Nils Muiznieks, Comisario para los Derechos Humanos del Consejo de Europa tras su visita a España, del 3 al 7 de junio
de 2013. CommDH(2013)18, párr. 127 y 129.
11
Observaciones similares han sido formuladas por el CGPJ, que además ha destacado que la sanción administrativa quedará inscrita en
un Registro Central de Infracciones, mientras que la condena penal por falta no queda registrada. Informe del CGPJ al Anteproyecto de
Ley Orgánica de Seguridad Ciudadana, p. 57-58.
12
La Ley 10/2012, de 20 de noviembre, por la que se regulan determinadas tasas en el ámbito de la Administración de Justicia y del
Instituto Nacional de Toxicología y Ciencias Forenses, introduce la necesidad de pagar tasas para poder acceder a los procedimientos
judiciales, entre otros, en el ámbito contencioso administrativo. La ley ha sido recurrida ante el Tribunal Constitucional por la Generalitat
de Cataluña, la Junta de Andalucía y el grupo parlamentario socialista del Congreso de los Diputados. Igualmente la Audiencia Nacional ha
presentado una cuestión de inconstitucionalidad al Tribunal Constitucional al estimar que esta ley puede condicionar el acceso de los
ciudadanos a la jurisdicción y la posibilidad de obtener tutela judicial.
9
aquellos casos donde la conducta sancionada está directamente relacionada con el ejercicio de derechos
amparados por el derecho internacional de los derechos humanos.
Finalmente, si bien el Proyecto introduce la posibilidad de modular la cuantía de la sanción dependiendo
de la capacidad económica, no cabe sino recordar que en el procedimiento penal, además de haber una
ponderación de derechos y un proceso probatorio con mayores garantías, los jueces pueden sustituir la
sanción económica por otro tipo de medidas.
10
3. ¿SEGURIDAD PARA QUIÉN?: LOS PODERES
DE LAS FUERZAS Y CUERPOS DE SEGURIDAD
La concesión indebida de amplios poderes discrecionales a los encargados de aplicar la ley puede violar el principio
de legalidad, dado el potencial para la arbitrariedad13
3.1. EL PODER PARA IDENTIFICAR, REALIZAR REGISTROS CORPORALES Y ESTABLECER
CONTROLES EN LAS VÍAS PÚBLICAS
Las paradas y registros corporales sobre las personas y los controles en las vías públicas pueden suponer
una intromisión en el derecho a la intimidad y afectan a otros derechos como la libertad de circulación.
Controles de identidad (art. 16)
Los amplios poderes de prevención que otorgaba el Anteproyecto inicial a las fuerzas de seguridad y que
menoscababan derechos como la libertad o la intimidad, han sido corregidos en parte en el texto remitido a
las Cortes14, que vuelve a los supuestos de la Ley del '92. Así el nuevo articulado permite los controles de
identidad para prevenir la comisión de delitos y sancionar infracciones administrativas y penales. Para
prevenir la comisión de un delito o sancionar una infracción administrativa, los agentes podrán requerir
igualmente a las personas que les acompañen a dependencias policiales siempre y cuando no sea posible la
identificación por cualquier otro medio o si la persona se negara a ser identificada, pero se establece un
tiempo máximo de estancia en comisaría de 6 horas.
Además el Proyecto mejora el texto de la ley vigente del año '92, al establecer que la práctica de los
controles de identidad respetará el principio de igualdad de trato y no discriminación, incluyéndose como
motivos de discriminación el nacimiento, la nacionalidad, el origen racial o étnico, el sexo, la religión o
creencias, la edad, la discapacidad, la orientación o identidad sexual, la opinión o cualquier otra condición
o circunstancia personal o social, algo que la organización celebra. Igualmente se recoge el criterio de que,
para practicar una identificación, deben existir indicios de haber participado en una infracción. De esta
manera se reduce, en alguna medida, la discrecionalidad de las fuerzas de seguridad para practicar estas
diligencias que, según la ley vigente de 1992, pueden realizarse "en cumplimiento de las funciones de
prevención e indagación de las fuerzas de seguridad". Es igualmente positivo que el texto recoja la
obligación de informar de manera inmediata de las razones de la identificación y del traslado a comisaría.
13
14
Ver OSCE, Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly (en adelante, Directrices de la OSCE/OIDDH) párr. 108.
La organización había mostrado su preocupación por la amplitud y desproporcionalidad de las disposiciones del texto del Anteproyecto
inicial, que expandían el poder de las fuerzas de seguridad para realizar controles de identidad para prevenir la comisión de cualquier
infracción, incluyendo una infracción administrativa (art. 16). Con ello se permitía la detención no sólo para sancionar una infracción sino
también para prevenirla, fuera administrativa o penal. La finalidad de la prevención de infracciones era tan amplia que menoscababa
derechos como el derecho a la libertad, la seguridad personal o la intimidad. El CGPJ, por su parte, había señalado que las funciones de
identificación y traslado a comisaría no quedaban vinculadas a fin alguno y eran dudosamente constitucionales. Ver Informe del CGPJ al
Anteproyecto de Ley Orgánica de Seguridad Ciudadana, pág. 26. El mismo informe recoge: "la ley no puede configurar supuestos de
privación de libertad que no correspondan a la finalidad de protección de derechos o que por su grado de indeterminación creasen
incertidumbre. En este sentido la STC 178/1985 ya declaró que debe 'exigirse una proporcionalidad entre el derecho a la libertad y la
restricción de esta libertad' [...] 3º) La privación de libertad con fines de identificación sólo podrá afectar a personas no identificadas de
las que razonable y fundadamente pueda presumirse que se hallan en disposición actual de cometer un delito o a aquellas que hayan
incurrido ya en una infracción administrativa" p. 58.
© AI
11
A pesar de estas mejoras, la regulación de las diligencias de identificación es insuficiente para prevenir y
erradicar la arbitrariedad y los controles de identidad por perfil racial15. Tal y como recomienda la Comisión
Europea contra el Racismo y la Intolerancia (ECRI), los Estados deben prohibir expresamente el perfil
racial, entendiendo como tal "el empleo por parte de la policía, sin justificación objetiva y razonable, de la
raza, color, lengua, religión, nacionalidad u origen étnico o nacional en las actividades de control, vigilancia
o investigación". El Proyecto difícilmente erradicará la práctica del perfil racial si no lo prohíbe y define
expresamente. Además, para reducir la discrecionalidad de las fuerzas de seguridad a la hora de realizar un
control de identidad y hacer efectivos los principios de proporcionalidad, igualdad de trato y no
discriminación, debe incorporarse el estándar de "sospecha razonable", y recogerse expresamente que se
entiende como tal la sospecha basada en hechos y datos objetivos16. Amnistía Internacional insta al
legislador a que recoja en el Proyecto que la decisión de practicar una identificación por parte de las
fuerzas de seguridad responderá al comportamiento individual de la persona o a la información o
circunstancias objetivas que asocien a la persona con una actividad sospechosamente ilícita17.
Si bien es positivo que el Proyecto recoja que a las personas trasladadas a dependencias policiales a
efectos de identificación se les expida un volante acreditativo del tiempo de permanencia, en el que
además figurarán la causa y la identidad de los agentes actuantes, la organización insta al legislador a
extender garantías similares a las identificaciones practicadas en la vía pública. Las autoridades deben
introducir formularios de identificación o parada en los que las fuerzas de seguridad dejen constancia de la
identificación, de las razones que la motivaron, así como de la nacionalidad o la etnicidad real o percibida
de las personas identificadas18. La persona identificada recibiría asimismo una copia con los motivos de la
identificación, donde figurase además los derechos que le amparan y los mecanismos de queja disponibles.
Los formularios de parada servirían así para recoger datos sobre el número de identificaciones, sus
motivaciones y resultados, así como el posible sesgo discriminatorio. Aunque el texto del Anteproyecto
prevé que las identificaciones figurarán en un libro-Registro a disposición del Ministerio Fiscal, esta
salvaguardia ha resultado a todas luces insuficiente para supervisar la actividad policial, por lo que se hace
necesario establecer en la ley obligaciones claras de recogida y publicación de datos estadísticos sobre las
identificaciones, así como mecanismos adicionales de control que puedan servir para supervisar la actividad
policial.
15
Amnistía Internacional, el Comité de Derechos Humanos, el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial, la Comisión
Europea contra el Racismo y la Intolerancia, el Relator de Naciones Unidas sobre formas contemporáneas de racismo, discriminación
racial, xenofobia y otras formas conexas de intolerancia, han pedido a España que erradique estas prácticas.
16
El Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) ha establecido que la sospecha razonable implica que existen hechos o
informaciones que satisfarían a un observador imparcial sobre la posibilidad de que la persona que se trate haya cometido una infracción.
Ver Timishev c. Rusia, p. 56. También el TEDH condenó al Reino Unido en el caso Gillan and Quinton por emplear los poderes de
identificación y registro sin existir una sospecha razonable. Ver TEDH Gillan & Quinton vs UK, 2010.
17
Tal y como ha recogido la Plataforma por la Gestión policial de la diversidad, definiciones similares existen por ejemplo en la
legislación de Nueva York, que establece que "Bias-based profiling" means an act of a member of the force of the police department or
other law enforcement officer that relies on actual or perceived race, national origin, color, creed, age, alienage or citizenship status,
gender, sexual orientation, disability, or housing status as the determinative factor in initiating law enforcement action against an
individual, rather than an individual's behavior or other information or circumstances that links a person or persons to suspected unlawful
activity” (Administrative Code of the city of New York, Section 14-151). La legislación británica también establece "Reasonable ground for
suspicion depend on the circumstances in each case. There must be an objetive basis for that suspicion based on facts, information,
and/or intelligence.... Reasonable suspicion can never be supported on the basis of personal factors", Police and Criminal Evidence Act,
1984.
18
Los formularios han sido recomendados entre otros, por la Defensora del Pueblo y por el Relator de Naciones Unidas sobre formas
contemporáneas de racismo, discriminación racial, xenofobia y otras formas conexas de intolerancia.
12
Amnistía Internacional insta a los grupos parlamentarios a que, durante el procedimiento legislativo:

Definan y prohíban clara y expresamente el perfil racial en el artículo 16, recogiendo la definición
de la ECRI "el empleo por parte de la policía, sin justificación objetiva y razonable, de la raza,
color, lengua, religión, nacionalidad u origen étnico o nacional en las actividades de control,
vigilancia o investigación".

Incorporen el estándar de "sospecha razonable", entendiendo como tal "la sospecha basada en
hechos y datos objetivos", y recoger expresamente que "la decisión de practicar una identificación
por parte de las fuerzas de seguridad responderá al comportamiento individual de la persona o a la
información o circunstancias objetivas que asocien a la persona con una actividad
sospechosamente ilícita".

Introduzcan formularios de identificación o parada y establezcan la obligación de proporcionar una
copia del formulario a la persona identificada.
Restricción del tránsito y controles en vías públicas y comprobaciones y registros en la vía pública (art.17 y
18)
Si con la ley vigente de 1992 las restricciones del tránsito únicamente pueden tener lugar cuando existe
una alteración efectiva de la seguridad ciudadana y están reservadas para delitos causantes de grave alarma
social, el Proyecto permite que se practiquen -"cuando existan indicios racionales de que pueda producirse
dicha alteración" (art. 17.1). Supone, por lo tanto, una ampliación desproporcionada de la facultad de los
agentes policiales para limitar el derecho a la libertad de circulación, sin que exista un fin legítimo
claramente definido.
Además el artículo 17.2 permite a las fuerzas de seguridad establecer controles en la vías, lugares o
establecimientos públicos, tanto para prevenir delitos de especial gravedad o generadores de alarma social,
como para descubrir a las personas que hayan participado en su comisión19.
El nuevo texto, en comparación con la ley vigente, supone un aumento de los poderes preventivos al
permitir las redadas para la prevención de delitos, cuando la ley del 92 únicamente permite las redadas
cuando existe una alteración efectiva de la seguridad ciudadana. La dimensión preventiva de la actuación
policial, sin ningún tipo de requisito o criterio adicional puede adquirir un carácter expansivo y afectar a
derechos como la intimidad o la libertad deambulatoria, sin que existan los mecanismos de control
adecuados. En este sentido, Amnistía Internacional lamenta que se haya omitido la obligación de poner
inmediatamente en conocimiento del Ministerio Fiscal el resultado de estas actuaciones.
Además, el Proyecto faculta a las fuerzas de seguridad para practicar registros en personas, bienes y
vehículos cuando sean necesarias para impedir que en las vías públicas se porten o utilicen instrumentos o
19
El Proyecto corrige los excesos del Anteproyecto de Ley que extendía esta potestad a infracciones administrativas, y que tal y como
señaló el CGPJ, era dudosamente acorde con el principio de legalidad, ya que de acuerdo con la legislación española no cabe detención
por faltas, y resulta claramente desproporcional, al restringir derechos como la libertad y seguridad personal por comportamientos de
entidad y gravedad menor, cuya vinculación con el fin de la seguridad ciudadana no está claramente establecido. Informe del CGPJ al
Anteproyecto de Ley Orgánica de Seguridad Ciudadana, p. 33.
13
medios, que generen un riesgo potencialmente grave para las personas, susceptibles de ser utilizados para
la comisión de un delito o alterar la seguridad ciudadana (art.18).
El nuevo texto mejora la redacción del artículo 18.1, que, en su versión previa en el Anteproyecto, facultaba
a las fuerzas de seguridad a practicar registros en personas, bienes y vehículos para impedir que se
portasen o se utilizasen elementos susceptibles de alterar la seguridad ciudadana. La redacción previa del
Anteproyecto era tan ambigua que no permitía conocer de antemano qué elementos podían propiciar un
registro, ni qué elementos eran susceptibles de provocar una alteración de la seguridad ciudadana. Podía
resultar desproporcional y constituir un riesgo para el derecho a la intimidad. El Proyecto mejora el
Anteproyecto inicial, al limitar los registros a aquellos medios que generen un riesgo potencialmente grave
para las personas y que puedan ser utilizados para la comisión de un delito. Aún así, la redacción actual, al
dejar una cláusula abierta que faculta a las fuerzas de seguridad a realizar comprobaciones y registros de
objetos cuando existan instrumentos o medios susceptibles de ser utilizados para la comisión de un delito
sigue adoleciendo de ambigüedad y es por tanto susceptible de cubrir comportamientos que pueden
vulnerar de manera injustificada el derecho a la intimidad.

Modifiquen la redacción del artículo 17.1 con el fin de reservar las restricciones del tránsito para
alteraciones efectivas de la seguridad ciudadana, y para delitos que causen grave alarma social.

Refuercen el papel del Ministerio Fiscal en la supervisión de los controles, comprobaciones y
registros en las vías públicas (art. 17.2 y 18).
Registros corporales externos (art. 20)
El Proyecto regula los registros corporales externos en el artículo 20, habilitando a las fuerzas y cuerpos de
seguridad a practicarlos cuando existan indicios razonables para suponer que pueden conducir a hallar
instrumentos, efectos u objetos relevantes para el ejercicio de funciones de indagación y prevención.
Aunque mejora la redacción del Anteproyecto inicial20, aún sigue dejando un amplio margen de
discrecionalidad a las fuerzas de seguridad para emplear este tipo de diligencias en el ejercicio genérico de
sus funciones de indagación y prevención. Amnistía Internacional considera que el legislador debería limitar
y establecer claramente cuándo, y ante qué tipo de infracciones, las fuerzas de seguridad pueden realizar
registros corporales. Debido a razones de proporcionalidad, los registros corporales deberían reservarse para
delitos de entidad o para los casos en los que el sujeto lleve armas. También debe especificarse que para
practicar un registro, debe haber indicios no sólo razonables, sino también objetivos.
Como en los casos anteriores y por el potencial de tales diligencias de afectar al derecho a la intimidad, a la
libertad de circulación y a la dignidad de la persona, deberían establecerse mecanismos de control y
supervisión adecuados, que garantizasen que los poderes policiales no son empleados de manera arbitraria.
20
El Anteproyecto simplemente exigía que existiesen motivos para suponer que los registros pudieran conducir a hallar instrumentos u
objetos relevantes. Amnistía Internacional mostró a las autoridades del Ministerio del Interior su preocupación por este articulado y,
además de recomendar que se establecieran mecanismos de control, pidió expresamente que se delimitase el artículo y se incluyese al
menos el requisito de que existieran indicios objetivos y razonables y que se incluyera expresamente el principio de injerencia mínima.
14

Modifiquen el artículo 20 garantizando que los registros corporales quedan reservados para delitos
de entidad.

Delimiten con mayor claridad el artículo 20, añadiendo el término “objetivos” a la frase "indicios
razonables", y eliminen o, en su caso, restrinjan el tipo, la cláusula "u otros objetos relevantes para
el ejercicio de las funciones de indagación y prevención".
3.2. EL MANTENIMIENTO DE LA SEGURIDAD EN REUNIONES Y MANIFESTACIONES: EL PODER
PARA DISOLVERLAS
Amnistía Internacional da la bienvenida a la inclusión en el Proyecto de la obligación expresa de las
autoridades de adoptar las medidas necesarias para proteger la celebración de reuniones y manifestaciones
(art. 23), que fue inexplicablemente eliminada del primer borrador de Anteproyecto de Ley presentado por
el Gobierno. La actual Ley de Seguridad Ciudadana en su artículo 16 contiene esta obligación. Tal y como
establecen las normas internacionales, el derecho a la libertad de reunión pacífica incorpora obligaciones
positivas y negativas. Entre las obligaciones positivas se encuentra el deber de proteger y facilitar el
derecho de reunión, asociación y expresión, incluyendo el deber de protección de los manifestantes frente a
personas o grupos que traten de alterarlas o de impedirlas. Entre las obligaciones negativas, la obligación
de garantizar que los propios agentes del Estado no violan estos derechos, y por lo tanto, que éstos no son
objeto de restricciones, salvo las que sean necesarias y proporcionadas para el fin legítimo permitido en el
derecho internacional.
Además el Proyecto prevé la potestad de la autoridad gubernativa de disolver las reuniones en los casos
previstos en la Ley Orgánica del Derecho de Reunión (LOLR), esto es, en los casos de reuniones ilegales de
acuerdo a las leyes penales, cuando se produzcan alteraciones al orden público, con daños a personas o a
bienes, o cuando los asistentes empleen uniformes paramilitares. También establece la obligación de las
Fuerzas de Seguridad de avisar antes de proceder a la disolución de las reuniones y manifestaciones, y
faculta a las Fuerzas de Seguridad para disolverlas sin necesidad de aviso previo en el caso de que se
produzca una alteración de la seguridad ciudadana con armas, objetos contundentes u otros medios de
acción violenta.
La redacción actual del artículo 23 mejora la redacción contenida en el Anteproyecto de Ley y que el
Consejo General del Poder Judicial tildó de poco respetuosa con el derecho a la libertad de reunión21. Sin
embargo, sigue sin estar totalmente en línea con los estándares internacionales de derechos humanos en
relación a la intervención de los cuerpos policiales cuando esta intervención puede afectar al ejercicio del
derecho de reunión pacífica. Las Directrices de la OSCE recuerdan que el derecho de reunión, en cuanto
derecho fundamental, debe ser disfrutado incluso sin existencia de regulación, y por lo tanto, todo lo que
no haya sido expresamente prohibido por ley, debe entenderse como permitido22. Por ello, los miembros de
los cuerpos y fuerzas de seguridad deben recibir formación adecuada sobre la intervención en
21
Informe del CGPJ al Anteproyecto de Ley Orgánica de Seguridad Ciudadana, p. 42.
22
Ver Directrices de la OSCE/OIDDH párr 30.
15
manifestaciones o reuniones públicas, formación que debe incluir también cuestiones relevantes en
relación a derechos humanos que les permita también protegerlos y priorizarlos23.
Amnistía Internacional da la bienvenida a la inclusión en el texto de que las medidas de intervención por
parte de las Fuerzas de Seguridad serán graduales y proporcionadas a las circunstancias. También se alegra
de que se haya recogido la recomendación de la organización de que expresamente se incluyera en el texto
que la disolución de reuniones y manifestaciones será una medida de último recurso. Tal y como establecen
las Directrices de la OSCE sobre el Derecho a la Reunión Pacífica, las fuerzas de seguridad no tienen por
qué emplear los poderes de intervención cuando una reunión tiene lugar vulnerando la normativa aplicable,
pero se desarrolla de manera pacífica. En esos casos la reunión pacífica debe facilitarse24. Las Directrices
también recuerdan que el derecho de reunión pacífica no puede ser limitado ante riesgos hipotéticos y que
no debe abusarse del concepto de orden público para limitarlo25. Tampoco consideran justificada la
disolución de una reunión ante actos esporádicos de violencia. El hecho de que algunos manifestantes
empleen la violencia no significa que la reunión se haya convertido automáticamente en una reunión
violenta y haya perdido su carácter pacífico. El TEDH ha afirmado que salvo en los casos de violencia, o
incitación, puede ser desproporcionado disolver una reunión si esta se desarrolla de manera pacífica,
incluso aunque ésta no haya sido comunicada26.
Tal y como recogen las directrices, una intervención acertada de las autoridades puede evitar la escalada de
la violencia27. En el caso de intervención, las fuerzas de seguridad deben dar el tiempo suficiente a las
personas participantes para que puedan responder como individuos a estas peticiones, incluyendo tanto los
avisos como las instrucciones recibidas28. Es importante que las fuerzas de seguridad no traten a los
participantes de manera homogénea deteniendo a participantes cuando se disuelve una manifestación;
deben diferenciar entre manifestantes violentos y no violentos, de forma que no debe recurrirse a la
disolución de una reunión cuando una minoría actúe de manera violenta29.
Las autoridades deben tener presente su obligación de ponderar el ejercicio de este derecho respecto al
ejercicio de otros derechos por parte de aquellos afectados por la manifestación o reunión. No deben
establecer límites no razonables al derecho de reunión pacífica. Así, por ejemplo, deben tener en cuenta
que la interrupción temporal de tráfico rodado o de peatones no puede ser en sí misma una razón para
justificar una intervención en una manifestación30.
Amnistía Internacional recuerda que, en todo caso, si los agentes de las Fuerzas de Seguridad deciden
disolver una reunión, deben avisar previamente a los manifestantes, y no proceder a la disolución de la
misma hasta que no se hayan adoptado todas las medidas para protegerles y minimizar el daño31. También
recuerda que en los casos de uso de la fuerza, ésta deben respetar el Código de conducta de la ONU para
funcionarios encargados de hacer cumplir la ley y los Principios básicos sobre el empleo de la fuerza y de
23
Ibid, párr. 147.
24
Ibid, párr. 165.
25
Ibid, párr. 71.
26
Ver TEDH, Bukta and Others v Hungary, 2007.
27
Ver Directrices de la OSCE/OIDDH párr. 157.
28
Ibid, parr. 150
29
Ibid, párr. 159.
30
Ibid, párr. 80.
31
Ibid, párr. 150, 166.
16
armas de fuego por los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, y se debe rendir cuentas e
investigar cualquier uso excesivo de la fuerza en la disolución de la reunión o manifestación.
Finalmente, teniendo en cuenta los estándares internacionales y, en particular, la excepcionalidad que debe
regir la disolución de manifestaciones, la intervención por parte de las fuerzas de seguridad debe estar
reflejada en la legislación nacional mediante el desarrollo de claros protocolos de actuación para los
Cuerpos y Fuerzas de Seguridad. Estos protocolos deben regular las circunstancias, la autoridad
responsable para tomar la decisión de la disolución de una reunión, la interlocución con organizadores y
manifestantes, los procedimientos para la utilización de material antidisturbios y uso de la fuerza si fuese
necesario, así como los sistemas de rendición de cuentas sobre cada intervención32.
Amnistía Internacional insta a los grupos parlamentarios a que, durante el procedimiento legislativo,
incluyan en el artículo 23:

En el apartado 1: “La actuación de las fuerzas de seguridad se guiará en todo momento por un
enfoque de derechos humanos que priorizará el ejercicio del derecho de reunión frente al control y
la seguridad”.

En el apartado 2: “Los actos violentos aislados no serán en sí mismo una causa para disolver una
manifestación. Las fuerzas de seguridad diferenciarán manifestantes pacíficos de aquellas
personas que actúen de manera violenta”.

En el apartado 3: “Las unidades actuantes de las fuerzas y cuerpos de seguridad darán un tiempo
suficiente a las personas participantes para que puedan responder a sus peticiones o
instrucciones”.
Además, las autoridades deben:

32
Desarrollar protocolos específicos, de acuerdo a estándares internacionales, sobre la gestión
policial de manifestaciones y reuniones, incluyendo la utilización de uso de la fuerza y material
antidisturbios y sistemas de rendición de cuentas.
Las directrices de la OSCE, en su párr. 165 recomiendan que la ley incluya la necesidad de desarrollar normativa sobre la
intervención policial en manifestaciones.
17
3.3. PODERES DISCRECIONALES SIN MECANISMOS DE RENDICIÓN DE CUENTAS:
LA VÍA PARA LA ARBITRARIEDAD
Las facultades otorgadas a las fuerzas y cuerpos de seguridad suponen amplios poderes en materia de
prevención e indagación33. Igualmente, la utilización de conceptos como, por ejemplo, "falta de respeto a la
autoridad", "restablecimiento de seguridad ciudadana", "alteración de seguridad ciudadana", "resistencia a
la autoridad", dejan una gran discrecionalidad a las fuerzas de seguridad. Éstas no sólo aplicarán
disposiciones que claramente, como se expondrá, afectarán al ejercicio del derecho a la libertad de
expresión y reunión pacífica. También interpretarán disposiciones que dejan un amplio margen de
apreciación y que pueden ser también aplicadas de manera que sancionen comportamientos protegidos por
las normas internacionales de derechos humanos, o que interfieran, de manera desproporcionada y
arbitraria, en derechos como el derecho a la intimidad, a la libertad o a la libre circulación.
Entre las ausencias notables del Proyecto está, en líneas generales, la falta de garantías y mecanismos de
control y rendición de cuentas34. Sin ellos se amplían las posibilidades de comportamientos arbitrarios y
abusivos, cuya impunidad puede salir reforzada ante la prevalencia de la posición de la administración
frente a los ciudadanos, especialmente cuando esta actuación pueda interferir con el ejercicio de derechos
humanos como la libertad de reunión pacífica, expresión o información. La necesidad de un sistema de
control y rendición de cuentas se hace aun más imperiosa teniendo en cuenta el carácter probatorio de la
denuncia del los miembros de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad, el hecho de que en una primera parte
del proceso contencioso la administración sea juez y parte, y las dificultades que el sistema de recursos y la
jurisdicción contencioso-administrativa impone a la persona que desea impugnar la decisión en aras a
obtener tutela judicial efectiva.
Así, por ejemplo, las fuerzas de seguridad no están obligadas a explicar los motivos por los que realizan un
control de identidad, un registro o cacheo o una comprobación en vía pública. No están obligados tampoco
a rendir cuentas ante los ciudadanos, puesto que la ley no impone ninguna obligación en materia de
transparencia y recogida de datos sobre el número de identificaciones realizadas en las vías públicas, las
razones que las motivaron o los resultados que produjeron. Sin esos datos, es imposible analizar la labor de
las fuerzas de seguridad no sólo en términos de respeto de los derechos humanos, sino también de eficacia
policial.
Por tanto, la organización teme que los principios formulados en la ley, como el de injerencia mínima o no
discriminación, no puedan ser fiscalizados. En la práctica, sin garantías ni transparencia, existe el riesgo de
que estos principios puedan quedar en papel mojado.

33
Incorporen obligaciones de transparencia, específicamente la obligación expresa de "recoger y
publicar datos y rendir cuentas sobre el número de controles de identidad, controles en vías
públicas, y registros corporales realizados, el lugar donde se han practicado, su motivación y su
posible sesgo discriminatorio”.
Aunque respecto a los controles de identidad el Proyecto de Ley supone una mejora de la Ley del 92, sin embargo en relación con los
controles en vías públicas supone un aumento de los poderes preventivos de las fuerzas y cuerpos de seguridad.
34
El único mecanismo que recoge el Proyecto es el volante acreditativo que se entregará a las personas que son trasladas a comisaría, lo
cual supone una mejora respecto a la Ley del 92.

18
Establezcan mecanismos y garantías efectivas de supervisión de los poderes de las Fuerzas de
Seguridad para realizar controles de identidad (art.16), controles, comprobaciones y registros en
las vías públicas (art. 17.2 y 18), registros corporales externos (art. 20):
o
introduciendo formularios de parada para los controles de identidad y registros corporales
en la vía pública, que recojan razones que los motivaron, así como la nacionalidad o la
etnicidad real o percibida de las personas identificadas, o en su caso, extiendan el
volante informativo del artículo 16 a las identificaciones y registros realizados en la vía
pública.
o
reforzando el papel del Ministerio Fiscal.
o
estableciendo un mecanismo independiente de supervisión de la actividad policial, con
capacidad para atender quejas individuales, investigar de oficio, y analizar y evaluar
legislación, reglamentos y procedimientos operativos de las actuaciones policiales.
19
4. INFRACCIONES QUE AFECTAN AL EJERCICIO
DE DERECHOS HUMANOS
Los derechos a la libertad de reunión pacífica, a la libertad de expresión y de información están
íntimamente relacionados y se encuentran reconocidos en numerosos tratados internacionales firmados por
España, entre otros, en la Declaración Universal de Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos y en el Convenio Europeo de Derechos Humanos.
Aunque estos derechos no son absolutos y admiten restricciones, para que las restricciones sean admisibles
deben:

establecerse por ley, redactadas en términos suficientemente precisos (principio de legalidad)

perseguir una finalidad legítima reconocida por el derecho internacional, esto es, la seguridad
nacional o pública, el orden público, la salud o la moral públicas o los derechos y libertades de
otras personas.

Deben ser necesarias para lograr ese fin. La necesidad debe responder a una necesidad social
apremiante, y debe asegurarse que no se pone en peligro el derecho en sí mismo. (principio de
necesidad y proporcionalidad)
Toda restricción que no cumpla estos tres requisitos constituye una violación de este derecho.
Antes de detallar las infracciones que, para Amnistía Internacional, que pueden afectar al ejercicio de los
derechos humanos como la libertad de expresión o reunión pacífica, se exponen las preocupaciones de la
organización respecto a los sujetos responsables.
4.1. SUJETOS RESPONSABLES
No debe responsabilizarse a los organizadores de una reunión de las acciones de los participantes o de terceros.35
El Proyecto corrige el Anteproyecto inicial, que extendía la responsabilidad por las infracciones tipificadas
en la ley y cometidas por terceros en el marco de una reunión o manifestación a los convocantes de dichas
reuniones o manifestaciones. El artículo 30 del Anteproyecto consideraba como sujetos responsables, junto
a los sujetos que realizasen los hechos, también a las personas físicas o jurídicas que convocaran reuniones
en lugares de tránsito, así como quienes las presidieran dirigieran o ejercieran actos semejantes, o aquellos
que pudiera determinarse razonablemente que las dirigieran o inspiraran atendiendo a publicaciones o
declaraciones de convocatoria, manifestaciones orales o escritas, lemas u otros signos o hechos. Amnistía
Internacional da la bienvenida a esta eliminación y recuerda que tanto el CGPJ y el Consejo Fiscal criticaron
esta ampliación de responsabilidad ya que atenta contra el principio de culpabilidad y tipicidad36.
El apartado 3 del artículo 30 define de manera similar a la actual Ley de Seguridad Ciudadana, quiénes son
promotores u organizadores -las personas físicas o jurídicas que hayan suscrito la comunicación- y quiénes
35
36
Ver Directrices de la OSCE/OIDDH, párr. 112.
Ver Informe del CGPJ e Informe del Consejo Fiscal al Anteproyecto de Ley Orgánica de Protección de la Seguridad Ciudadana.
20
pueden ser considerados como tales en el caso de que no exista comunicación, es decir, aquellos que “[..]
de hecho las presidan, dirijan o ejerzan en actos semejantes, o quienes por publicaciones o declaraciones
de convocatoria de las mismas, por las manifestaciones orales o escritas que en ellas se difundan, por los
lemas, banderas u otros signos que ostenten o por cualesquiera otros hechos pueda determinarse
razonablemente que son directores de aquellas”. La única variación respecto a la Ley del 1992, es que ésta
es aún más amplia en sus términos, puesto que se refiere no ya a las personas que pueda suponerse que
son directores de manifestaciones y reuniones, sino a los inspiradores. Aunque este cambio es positivo,
Amnistía Internacional mantiene, sin embargo, serios motivos de preocupación por este articulado y
considera que no debe perderse la oportunidad para reformar el mismo de manera que se adecue a los
estándares internacionales.
La Ley Orgánica de Libertad de Reunión establece una serie de obligaciones para los organizadores relativas
a la notificación de la reunión. Amnistía Internacional ha expresado su preocupación ante el hecho de que
en España no se contemple, tal y como recomiendan los organismos internacionales de derechos humanos,
la posibilidad de la celebración de manifestaciones o reuniones espontáneas, especialmente en aquellos
casos en que son respuesta a un evento desencadenante y donde el organizador (en el caso que lo hubiese)
no tuviera posibilidad de notificar con antelación37. El TEDH ha señalado repetidamente que el propósito del
requisito de comunicación debe ser permitir que las autoridades puedan tomar medidas razonables y
oportunas para garantizar que la reunión, manifestación o concentración transcurre sin incidentes38, y que,
[.....] ese requisito no debe constituir "un obstáculo oculto a la libertad de reunión pacífica protegida por el
Convenio”39. El Relator especial sobre los derechos a la libertad de reunión pacífica y de asociación ha
recomendado que la notificación se someta a una evaluación de la proporcionalidad y que sólo se exija para
grandes reuniones o actos que pudieran provocar unas ciertas alteraciones40. Las Directrices de la
OSCE/OIDDH dejan claro que debe presumirse que las intenciones de los organizadores de manifestaciones
son pacíficas, a menos que existan pruebas claras y fehacientes de que quienes organizan ese acto concreto
o participan en él tienen intención de usar violencia inminente, propugnarla o incitar a ella41.
También pueden producirse reuniones espontáneas que no tienen un organizador identificable, sino que
surgen cuando un grupo de personas se reúne sin notificación ni invitación previa, a menudo a
consecuencia de una información de dominio público, o de la información sobre un evento concreto
difundida por Internet u otras formas de comunicación instantánea, o cuando a un único manifestante se le
suman otros42. Las Directrices de la OSCE/OIDDH señalan que las reuniones espontáneas deben ser legales
y deben considerarse como un rasgo previsible (en lugar de excepcional) de una democracia saludable43.
Amnistía Internacional ha cuestionado los amplios poderes que la ley de Seguridad Ciudadana vigente
otorga a los agentes de policía para determinar quién es el promotor u organizador de una protesta, y
también el hecho de que cualquier señal que pueda indicar que una persona encabeza una protesta o es
37
Amnistía Internacional, España: el derecho a protestar amenazado, (EUR 41/001/2014), 2014.
38
Véanse Sergey Kuznetsov v. Russia, nº 10877/04, 23 de enero de 2009, párr. 42; Bukta and Others v. Hungary, nº 25691/04, 17 de
octubre de 2007, párr. 35; Oya Ataman v. Turkey, nº 74552/01, 5 de marzo de 2007, párr. 39; Rassemblement Jurassien Unité v.
Switzerland, n1 8191/78, decisión de la Comisión de 10 de octubre de 1979, DR 17, p. 119; y también Platform “Ärzte für das Leben”
v. Austria, sentencia de 21 de junio de 1988, Serie A, nº 139, p. 12, párr. 32 y 34.
39
Éva Molnár v. Hungary, Nº 10346/05, 7 de enero de 2009, párr. 37.
40
Informe del relator especial sobre los derechos a la libertad de reunión pacífica y de asociación, A/HRC/20/27, 21 de mayo de 2012,
párr. 28.
41
Directrices de la OSCE/OIDDH, párr. 25.
42
Ibid, párr. 127.
43
Ibid, párr. 128.
21
aquella a quien “obedecen” las demás se considere suficiente para realizar esa determinación44. La
organización lamenta que Proyecto de Ley de Seguridad Ciudadana mantenga esta discrecionalidad para
decidir quien es el promotor u organizador. La amplitud de la disposición para poder deducir quiénes son
los organizadores y atribuirles la responsabilidad puede generar arbitrariedad.
Si bien las Directrices establecen que los organizadores deben cumplir con los requisitos legales y asegurar
que las reuniones y manifestaciones son pacíficas, también recuerdan que no debe hacerse a los
organizadores responsables por no cumplir con sus responsabilidades, si han hecho todos los esfuerzos
encaminados a ello45.
La jurisprudencia del TEDH ha establecido que:
"la libertad de tomar parte en una reunión pacífica es de tal importancia que una persona no puede
ser objeto de sanción- incluso al nivel más bajo de las sanciones administrativas- por participar en
una manifestación que no ha sido prohibida, mientras que esta persona no cometa ningún acto
reprensible"46.
El actual artículo 30 del Proyecto, al reproducir en líneas generales, lo dispuesto en la actual Ley de
Seguridad Ciudadana, puede dar lugar a sanciones arbitrarias y desproporcionadas contra organizadores y
manifestantes, y puede tener el efecto de disuadir a las personas de organizar reuniones pacíficas.

Eliminen la disposición del apartado 3 del artículo 30, que atribuye la responsabilidad como
organizadores o promotores a quienes pueda determinarse que son directores por las
publicaciones, declaraciones, manifestaciones orales o escritas, lemas, banderas u otros signos o
hechos.
44
Amnistía Internacional, España: el derecho a protestar amenazado, (EUR 41/001/2014) 2014, p. 17-24.
45
Ibid, párr. 197.
46
Galstyan v. Armenia, Nº 26986/03, sentencia de 15 de noviembre de 2007, párr. 115.
22
4.2. INFRACCIONES QUE AFECTAN AL DERECHO A LA LIBERTAD DE REUNIÓN PACÍFICA
El derecho a la libertad de reunión pacífica está reconocido en numerosos tratados internacionales
firmados por España, entre otros, en la Declaración Universal de Derechos Humanos (art. 20) , en el
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 21), y en el Convenio Europeo de Derechos
Humanos (art. 11).
El derecho a la libertad de reunión pacífica impone a las autoridades tanto obligaciones positivas, -la
obligación de proteger y facilitar las reuniones pacíficas-, y negativas, -evitar injerencias indebidas
en el ejercicio del derecho- .
Existe una presunción en favor de la celebración de reuniones pacíficas.
El Proyecto recoge una serie de infracciones que constituyen interferencias y limitaciones al derecho a la
libertad de reunión pacífica. Se definen como infracciones comportamientos relativos al incumplimiento del
requisito de notificación y se sanciona la celebración de reuniones en ciertos lugares sin necesidad de que
se produzca ningún incidente -lo que puede equivaler a una prohibición indirecta de reuniones pacíficas-.
Amnistía Internacional resalta aquellas infracciones que de manera más clara y directa no respetan el test
de necesidad apremiante, proporcionalidad o de legalidad y cuya legitimidad, por tanto, no ha sido
justificada por las autoridades.
Las infracciones recogidas en el Proyecto pueden vulnerar el derecho de reunión porque establecen
limitaciones amplias y generales, que pueden vaciar de contenido el derecho a la libertad de reunión
pacífica. Como regla general, las restricciones al derecho de reunión pacífica deben hacerse caso por caso,
examinando las circunstancias específicas y particulares y ponderando los derechos que pueden estar en
juego. Las limitaciones genéricas y amplias, que prohíben las reuniones en momentos o lugares específicos,
requieren una justificación mucho mayor. Esas limitaciones pueden suponer de facto la prohibición de
reuniones pacíficas.
Amnistía Internacional recuerda que, aunque los Estados pueden establecer limitaciones previas al
derechos de reunión pacífica, tal y como ha afirmado el TEDH, "las medidas preventivas que suprimen la
libertad de reunión y expresión, salvo los casos de incitación a la violencia, no hacen sino un flaco favor a la
democracia, y a menudo la ponen en riesgo"47.
4.2.1. INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE NOTIFICACIÓN
La falta de notificación previa de los organizadores a las autoridades no debe motivar la disolución automática de la reunión,
ni la imposición a sus organizadores de sanciones penales o administrativas consistentes en el pago de multas o la privación
de libertad48.
El artículo 37.1 define como infracción leve la celebración de reuniones en lugares de tránsito público, sin
cumplir las obligaciones de la LOLR, que se refiere, entre otras, a las obligaciones relativas a la notificación
de la reunión. El artículo no exige que se produzcan daños a bienes o a terceros, ni alteración de la
47
48
Ver por ejemplo TEDH, Radko, Paunkoviski vs The Former Yugoslavian Republic, 2009, párr.76.
Relator Especial de Naciones Unidas sobre el Derecho a la Libertad de Reunión Pacífica y Asociación Best practices that promote and
protect the rights to freedom of peaceful assembly and of association, A/20/27, párr. 29.
23
seguridad ciudadana, sino que parece identificar la alteración de la seguridad ciudadana con la falta de
cumplimiento del requisito de notificación.
El ejercicio a la libertad de reunión pacífica no está sometido a autorización49, sino que únicamente cabe
imponer una obligación de notificación que es, en última instancia, un mero anuncio de intenciones de
celebrar una reunión o manifestación. Pese a que la notificación es una interferencia en el derecho a la
reunión pacífica, es legítima si el propósito de la misma es permitir que las autoridades puedan facilitar la
celebración de una reunión, proteger el orden público o los derechos y libertades de terceros50.
El derecho internacional de los derechos humanos no exige que las legislaciones nacionales requieran
notificación previa. Hay países que no exigen notificación previa de una reunión, y existen algunos tipos de
reuniones que no requieren regulación. Tal y como se ha mencionado, el Relator Especial de Naciones
Unidas sobre el Derecho a la Libertad de Reunión Pacífica y Asociación ha defendido que "de forma ideal,
la notificación previa debería exigirse solamente para grandes reuniones o actos que pudieran provocar
interrupciones del tránsito51.
Las manifestaciones espontáneas son aquellas que vienen desencadenadas por un acontecimiento no
previsto y en las que no es posible obtener una autorización previa52. En otros casos, se producen reuniones
o manifestaciones espontáneas, que carecen de organizador o promotor identificado, debido a la circulación
de información a través de medios como Internet, del teléfono o del boca a boca. Las manifestaciones
espontáneas no constituyen en sí mismas alteraciones de la seguridad ciudadana. Por ello, las autoridades
tienen la obligación de protegerlas mientras se desarrollen de manera pacífica.
La infracción del artículo 37.1. afecta de manera directa a este tipo de reuniones, constituyendo una
limitación desproporcionada e innecesaria de la libertad de reunión pacífica. Esta infracción sanciona el
incumplimiento de la formalidad de la notificación de manera general, sin atender a las circunstancias
específicas y motivaciones de cada reunión. Tampoco exige que se produzcan alteraciones al orden público
o actos violentos. Por ello no sólo conviene recordar que el Relator de Naciones Unidas ha defendido que no
se debe sancionar a los manifestantes por el incumplimiento del requisito de notificación. El TEDH ha
afirmado además que el derecho a la reunión pacífica es un derecho tan esencial en una sociedad
democrática que el incumplimiento formal de los límites temporales de la notificación no es relevante ni
suficiente para imponer una sanción administrativa53. En la misma línea ha afirmado que no cabe la
disolución de manifestaciones espontáneas:
"En circunstancias especiales en las que puede justificarse una respuesta inmediata a un suceso
político, en forma de manifestación, la decisión de disolver una manifestación simplemente por la
ausencia del requisito de notificación previa, sin conducta ilegal por los manifestantes, equivale a una
restricción desproporcionada en la libertad de reunión... Cuando los manifestantes no cometen actos
de violencia, es importante que las autoridades públicas muestren un cierto grado de tolerancia hacia
las reuniones pacíficas para no privar de contenido al derecho a la libertad de reunión".
49
La Constitución española reconoce el derecho de reunión pacífica.
50
Ver Directrices de la OSCE/OIDDH, párr. 4.1. y 113.
51
Relator Especial de Naciones Unidas sobre el Derecho a la Libertad de Reunión Pacífica y Asociación Best practices that promote and
protect the rights to freedom of peaceful assembly and of association, A/20/27, párr. 28.
52
53
Ver la Sentencia del TEDH, Bukta and Others v. Hungary, 2007.
Ver la Sentencia del TEDH, Sergey Kuznetsov v Russia, 2009.
24
Esta infracción no debería afectar a personas que participan en una reunión desconociendo que no ha sido
comunicada.

Modifiquen el artículo 37.1 y añadan una disposición que establezca que "se exceptuarán de esta
infracción las manifestaciones espontáneas que vengan desencadenadas por acontecimientos
imprevistos y que constituyen respuestas inmediatas a éstos, en los que no ha sido posible cumplir
con las formalidades de la notificación previa".
4.2.2. LIMITACIONES DE LOS LUGARES DE CELEBRACIÓN DE REUNIONES
Las reuniones se realizan para trasladar un mensaje a una persona, grupo u organización. Por ello, como regla general, debe
facilitarse que las asambleas puedan realizarse a la vista y oídos de la audiencia a la que se dirigen54.
Infraestructuras o instalaciones que prestan servicios básicos
Las reuniones no comunicadas o prohibidas celebradas en lugares considerados como infraestructuras o
instalaciones en las que se prestan servicios básicos, tal y como se definen estas instalaciones en la
Disposición Adicional Sexta o en sus inmediaciones, así como la intrusión incluyendo sobrevuelo o
interferencia ilícita u obstrucción de su funcionamiento, son consideradas en sí mismas como infracciones
muy graves de la seguridad ciudadana (art. 35.1) cuando hayan generado un riesgo para las personas o un
perjuicio en dicho funcionamiento. Se considerará como infracción grave (art. 36.9) la intrusión cuando no
sea considerada infracción muy grave.
En primer lugar, el prelegislador equipara la "no comunicación" de una reunión con aquellas que son
consideradas prohibidas, lo que choca con la interpretación que de la comunicación han hecho los
organismos internacionales de derechos humanos y que ya se ha expuesto anteriormente.
Si bien se subsana uno de los problemas que planteaban estos artículos en el Anteproyecto de Ley, en
relación al cumplimiento del principio de legalidad, como es definir la infraestructura o instalación a la que
se refiere, sigue sin haber aclaración de qué debe considerarse como inmediaciones.
Mientras que el art. 35.1 exige que se haya generado un riesgo para las personas o un perjuicio para su
funcionamiento, el artículo 36.9 no exige daños a bienes o a personas, por lo que se desconoce cuál es el
fin legítimo que se persigue al sancionar este comportamiento. Sancionar las reuniones no comunicadas en
estos lugares puede constituir una restricción general y amplia del derecho a la libertad de reunión pacífica,
de dudosa proporcionalidad. Hay que recordar que las reuniones pacíficas pretenden transmitir un mensaje
simbólico y por ello deben celebrarse en los lugares en que puedan ser vistas y oídas.
54
Ver Directrices de la OSCE/OIDDH, párr. 3,5.
25

Eliminen o resuelvan la inseguridad jurídica de los artículos 35.3 y 36.9 resultante del uso del
término "inmediaciones" y la amplitud con la que puede interpretarse esta infracción.

Eliminen la sanción del artículo 36.9, que no exige daños a bienes ni a personas.
Congreso, Senado y Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas
El artículo 36.2 considera como infracción grave la perturbación grave de la seguridad ciudadana en las
reuniones frente al Congreso, Senado o en las Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas, sin
cumplir con los requisitos establecidos en la LOLR, esto es, la notificación. Esta infracción se produce
tanto si las Cámaras están reunidas, como si no lo están.
No están delimitados, sin embargo, los comportamientos considerados como "perturbaciones graves de la
seguridad ciudadana" y si una reunión espontánea no comunicada frente a estas sedes constituirá, en sí
misma, una “perturbación grave de la seguridad ciudadana”.
Se suscitan también dudas sobre la finalidad que persigue esta infracción, que establece una restricción al
derecho a la libertad de reunión pacífica sin que se conozca el bien jurídico que se quiere proteger -¿el
funcionamiento normal de las Cámaras? ¿la seguridad ciudadana?-, y si este responde a uno de los fines
reconocidos por el derecho internacional. Teniendo en cuenta que el derecho internacional establece una
presunción general en favor de las reuniones y manifestaciones pacíficas, cualquier limitación general de
los lugares en los que puede realizarse una reunión necesita una justificación suficiente: un fin legítimo y
demostrar que es una medida necesaria y proporcional. Una restricción tan general y amplia es dudoso que
pueda ser necesaria y proporcional y puede afectar al derecho a la libertad de reunión pacífica, puesto que
no hay cabida para las manifestaciones pacíficas espontáneas, y con ello, otorga en la práctica un valor de
autorización a la notificación. El resultado de esta infracción es que puede limitar de manera indebida las
manifestaciones frente de las Cámaras. Resulta cuanto menos llamativo que esta infracción pueda afectar y
limitar el derecho a la reunión pacífica frente a las instituciones legislativas del Estado, donde se
encuentran los representantes de los ciudadanos, y por tanto, allí donde muchas de las demandas y
reivindicaciones se dirigen en la medida en que estos ciudadanos quieren transmitir un mensaje que pueda
ser visto y oído por las autoridades.

Eliminen la infracción del artículo 36.2. En el caso de mantener la infracción, debe especificarse
el tipo y el bien jurídico que se quiere proteger, salvaguardando la posibilidad de que se produzcan
reuniones y manifestaciones pacíficas espontáneas frente al Congreso, Senado y Asambleas
Legislativas de las Comunidades Autónomas, siempre que no haya sido posible la notificación y la
reunión o manifestación constituya una respuesta a un acontecimiento inmediato.
26
4.2.3. LIMITACIONES DEL DERECHO A LA LIBERTAD DE REUNIÓN PACÍFICA DURANTE LA PROTESTA
Circulación e itinerarios
El artículo 37.3 define como infracción leve el incumplimiento de las restricciones de circulación peatonal
o itinerario, cuando provoquen alteraciones menores en el desarrollo de las reuniones, manifestaciones o
actos públicos.
Si la finalidad es proteger la celebración de reuniones y manifestaciones, parecería desproporcionado
sancionar las alteraciones, molestias, cortes de ruta, que no afecten al desarrollo pacífico de una reunión.
Es reiterada jurisprudencia del TEDH que "salvo que se produzcan actos de violencia, es importante que las
autoridades muestren un elevado nivel de tolerancia hacia las reuniones pacíficas"55.
Si bien las autoridades pueden establecer restricciones al derecho a la libertad de reunión pacífica, deben
también tener en cuenta, a la hora de imponer restricciones en el itinerario o en la circulación, que las
reuniones son usos tan legítimos del espacio público, como la actividad comercial o el tráfico peatonal o de
vehículos. Por ello, la interrupción temporal del tráfico no es en sí misma una razón para imponer
restricciones sobre una reunión, tanto más cuando las reuniones y manifestaciones tienen un carácter
temporal.
Amnistía Internacional alerta de los riesgos que puede suponer esta disposición para el ejercicio de la
libertad de reunión pacífica, dado que esta infracción no exige daños ni a bienes ni a terceros. Igualmente
es preciso advertir del carácter indeterminado del tipo infractor descrito, ya que la alusión al concepto
“alteración menor” podría dar lugar a abusos. Desde la perspectiva del principio de legalidad, la definición
de la infracción es vaga e indefinida, y deja al arbitrio de la autoridad competente en cada caso la
determinación de qué se entiende alteración menor del desarrollo de reuniones, manifestaciones o actos
públicos.
Su impacto puede ser incluso mayor teniendo en cuenta la capacidad de los municipios para realizar
especificaciones o graduaciones en el cuadro de las infracciones y sanciones tipificadas en esta ley
(art.41). Amnistía Internacional respeta la organización administrativa interna del Estado, pero quiere
mostrar su preocupación por una habilitación genérica a las autoridades municipales para que éstas puedan
regular una materia que puede afectar al ejercicio de la libertad de reunión pacífica. La organización ha
podido conocer denuncias de manifestantes que han sido sancionados de manera desproporcionada por
autoridades municipales, a los que se ha multado por alteración del tránsito de vehículos cuando estaban
ejerciendo su derecho a la libertad de reunión. En la práctica, la habilitación genérica prevista en el artículo
41 puede permitir una tipificación autónoma y ex novo de infracciones que inciden en el ejercicio de los
derechos humanos vulnerando, con ello, el principio de legalidad.
Por último, Amnistía Internacional recuerda que es posible que los organizadores y promotores de una
reunión respeten las restricciones de circulación o de itinerario, pero sin embargo, éstas no sean respetadas
por participantes. En estos casos, como en otros, no debe sancionarse a los promotores y organizadores por
los actos de terceros, si han hecho todos los esfuerzos para cumplir con las exigencias establecidas por las
autoridades56.
55
56
Ver por ejemplo TEDH, Kudrevicius and Others vs Lithuania, 2013, Bukta and Others v. Hungary, 2007.
27

Eliminen la disposición por ser innecesaria y vulnerar el principio de legalidad y constituir un
riesgo para el ejercicio del derecho a la reunión pacífica.
4.3. INFRACCIONES QUE AFECTAN AL DERECHO A LA LIBERTAD DE EXPRESIÓN E
INFORMACIÓN
El derecho a la libertad de expresión está reconocido en numerosos tratados internacionales firmados por
España, entre otros, en la Declaración Universal de Derechos Humanos (art. 19) , en el Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Políticos (art. 19), y en el Convenio Europeo de Derechos Humanos (art. 10).
El derecho a la libertad de expresión incluye el derecho a buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de
toda índole, sin limitación de fronteras. Este derecho incluye la expresión y recepción de comunicaciones
sobre toda clase de ideas y opiniones que puedan transmitirse a otros.
Corresponde al Estado probar que la restricciones a la libertad de expresión e información son legítimas.
El Proyecto incorpora infracciones que pueden sancionar el ejercicio de comportamientos que están
protegidos por el derecho a la libertad de expresión, influyendo el derecho a la información. Algunas de
estas infracciones no protegen fines reconocidos como legítimos por el derecho internacional; al contrario,
protegen a autoridades que, precisamente por su cargo, deben estar más expuestas a la crítica pública.
Además, estas infracciones dudosamente pasan el test de necesidad y proporcionalidad.
Más allá de las infracciones que se exponen a continuación, Amnistía Internacional alerta contra el uso y
abuso de términos vagos, que pueden ser empleados para limitar las críticas legítimas, que pueden resultar
ofensivas o chocantes, pero que están protegidas por el derecho a la libertad de expresión en la medida en
que no constituyen una incitación a la violencia o al odio.
4.3.1. EL USO NO AUTORIZADO DE IMÁGENES O DATOS PERSONALES O PROFESIONALES DE AUTORIDADES O MIEMBROS DE
LAS FUERZAS Y CUERPOS DE SEGURIDAD
"No debe impedirse a los participantes y terceras partes fotografiar o grabar la labor policial"57
El artículo 36.26 sanciona el uso no autorizado de imágenes o datos personales o profesionales de
autoridades o miembros de las fuerzas y cuerpos de seguridad que puedan poner en peligro la seguridad
personal o familiar, de las instalaciones protegidas o en riesgo el éxito de una operación.
Pese a que se añade a esta disposición una cláusula para salvaguardar el derecho a la información aunque
"con respeto del derecho constitucional a la información" la redacción de la disposición presenta varios
problemas. En primer lugar proteger “el éxito de una operación”, sin importar la finalidad de dicha
operación, constituye un concepto jurídicamente indeterminado susceptible de ser aplicado de manera
extensiva, menoscabando otros derechos como el derecho a la información. En ese sentido, algunos
57
28
comportamientos amparados por el derecho a la libertad de información relativos a la grabación y difusión
de imágenes de las fuerzas de seguridad podrían ser fácilmente considerados como tipos que ponen en
peligro una operación, tanto más cuando son las fuerzas de seguridad los sujetos contra los que se dirige la
infracción, y al mismo tiempo los sujetos que deben identificar la infracción e iniciar con ello el
procedimiento sancionador.
Esta infracción, por su ambigüedad y precisamente por la coincidencia entre el sujeto pasivo –las fuerzas
de seguridad– y los agentes que deben identificar la infracción, puede conducir en su aplicación a
sancionar la captación de imágenes por parte de periodistas o de otras personas a través de cámaras o
teléfonos móviles que han permitido difundir información sobre uso excesivo de la fuerza y han contribuido
a la rendición de cuentas por los abusos cometidos por las fuerzas y cuerpos de seguridad58.
Existe el riesgo de que la discrecionalidad que podría otorgar esta disposición a las fuerzas y cuerpos de
seguridad pueda conducir a sancionar la grabación y difusión de imágenes, que los tribunales han
considerado como parte del ejercicio a la libertad de expresión59, que incluye el derecho a recibir y difundir
información, y no se aplica únicamente a los periodistas, sino que es un derecho que se predica de todas
las personas60. Se desconoce igualmente cómo en el procedimiento sancionador, en el que la administración
es juez y parte, se va a realizar una ponderación de derechos en los casos en los que pueda haber un
interés público prevalente en favor del derecho a la información. Existen asimismo dudas sobre el concepto
de "uso no autorizado", y quién debe autorizar el uso de esas imágenes o datos, en particular cuando estos
han sido recogidos durante el ejercicio público de sus funciones.
Por último, Amnistía Internacional recuerda, que según el Comisario de Derechos Humanos del Consejo de
Europa, las autoridades españolas se comprometieron a no introducir restricciones a la difusión de
imágenes o datos sobre los miembros o fuerzas del orden en el ejercicio de sus funciones en los casos en
los que dichas imágenes o datos pudieran suponer una amenaza para su vida o para la operación que lleven
a cabo. El Comisario afirmó que “dicha medida socavaría enormemente el derecho a la libertad de
expresión en el país”61. Con el mantenimiento de esta disposición, no sólo se pone en riesgo la libertad de
expresión e información, sino que las autoridades incumplen el compromiso adquirido ante el Comisario de
Derechos Humanos del Consejo de Europa.

58
Eliminen la infracción del artículo 36.26, por ser una limitación innecesaria y constituir un riesgo
para el derecho a la libertad de información.
Las grabaciones de periodistas y ciudadanos han jugado un papel fundamental para revelar abusos a los derechos humanos en el
contexto de manifestaciones. También en la frontera de Melilla, donde videos grabados por ONGs están sirviendo como evidencias en
diversos procedimientos judiciales de la violaciones de los derechos humanos de las personas migrantes en las fronteras.
59
Así, por ejemplo, en un sentencia reciente, los tribunales desestimaron una falta de orden público y basándose en la STC 72//207 de
16 de abril, que declaraba que "la captación y difusión de la imagen por un tercero, cede a favor de otros derechos o intereses
constitucionalmente legítimos, lo que ocurrirá en los casos en los que exista un interés público en la captación o difusión de la imagen y
este interés público se considere constitucionalmente prevalente al interés de la persona en evitar la captación o difusión de su imagen".
60
"El estatus de una persona como periodista viene determinado por el trabajo que realiza, y no está sujeto a ningún título o forma de
registro". Relator Especial de Naciones Unidas sobre la promoción y protección del derecho a la libertad de opinión y expresión,
A/HRC/14/23, párr. 101.
61
Informe por Nils Muiznieks, Comisario para los Derechos Humanos del Consejo de Europa tras su visita a España, del 3 al 7 de junio
de 2013. CommDH(2013)18, párr. 127 y 129.
29
4.3.2. LAS INJURIAS O FALTAS DE RESPETO O CONSIDERACIÓN A LAS FUERZAS Y CUERPOS DE SEGURIDAD
El artículo 37.4 castiga como infracción leve las injurias o faltas de respeto dirigidas contra las Fuerzas de
Seguridad en una concentración o reunión en el ejercicio de sus funciones.
Esta disposición podría limitar de manera injustificada el derecho a la libertad de expresión. Aunque la
protección del honor y la reputación de terceros puede ser una finalidad legítima para limitar la libertad de
expresión, el TEDH ha indicado que los límites de la crítica aceptable son más amplios para las autoridades
y funcionarios públicos. También ha considerado que las expresiones vehementes o exageradas están
protegidas por el derecho a la libertad de expresión62.
Resulta igualmente cuestionable si una sanción de este tipo, expresada en términos vagos y extensos ”faltas de respeto”-, puede ser necesaria y proporcional en una sociedad democrática. Existe el riesgo que
el efecto de esta disposición pueda ser la sanción de cualquier crítica que se considere ofensiva a las
fuerzas y cuerpos de seguridad en el ejercicio de sus funciones. El CGPJ ha considerado innecesaria esta
disposición en tanto la autoridad de las fuerzas y cuerpos de seguridad ya se encuentra protegida en otras
normas y teniendo en cuenta que el legislador ha decidido despenalizar las amenazas, coacciones, injurias
y vejaciones de manera general.

Eliminen la infracción del artículo 37.4 por ser innecesaria y constituir un riesgo para el ejercicio
de la libertad de expresión.
4.3.3. EL ANUNCIO DE LA POSIBILIDAD DE REGULAR EL USO DEL VELO INTEGRAL
El 3 de septiembre el Ministro del Interior sugería que el Proyecto de Ley de Seguridad Ciudadana podría
ser el marco adecuado para regular el uso del velo integral y afirmaba que, durante el trámite
parlamentario, los grupos podrían presentar enmiendas en este sentido63. El Ministro además aducía que el
burka atentaba contra la dignidad de las mujeres, y que razones de seguridad podrían justificar esa
regulación, en la medida que esta prenda de ropa dificultaba la identificación de personas que puedan
cometer un ilícito.
A falta de conocer si finalmente los grupos parlamentarios presentarán enmiendas en este sentido, Amnistía
Internacional quiere alertar al legislador que las prohibiciones generales del uso de velos que cubren todo el
rostro vulnerarían el derecho a la libertad de expresión y de religión de las mujeres que opten por usar estos
velos como expresión de su identidad o sus creencias religiosas, culturales, políticas o personales. Amnistía
Internacional insta al legislador a no adoptar este tipo de legislación, y pide a las autoridades que tomen
diversas medidas para garantizar que todas las mujeres pueden ejercer sus derechos libres de coacción,
hostigamiento y discriminación.
62
Ver TEDH, Thoirgerson v. Iceland, 1992. En este caso se ampararon dentro del derecho a la libertad de expresión términos como
"bestias en uniforme" para referirse a la policía.
63
“Fernández Díaz plantea regular la prohibición del burka en el marco dela tramitación de la Ley de Seguridad Ciudadana”, Europa
Press, 3 de septiembre de 2014. http://www.europapress.es/nacional/noticia-fernandez-diaz-plantea-regular-prohibicion-burka-marcotramitacion-ley-seguridad-ciudadana-20140903134032.html
30
El derecho internacional reconoce el derecho a la igualdad de todas las personas. La Convención para la
Eliminación de la Discriminación contra la Mujer reconoce que la discriminación de mujeres y niñas es una
grave violación de derechos humanos. Los Estados tienen la obligación, en virtud del derecho internacional,
de abstenerse de discriminar a las mujeres y niñas, y respetar los derechos humanos de todas las personas
sin discriminación; deben también protegerlas frente a los abusos y discriminación cometidos por terceras
partes, incluidos agentes privados en el seno de sus familias o comunidades; y deben, igualmente,
garantizar que pueden ejercer esos derechos en la práctica.
En virtud del derecho internacional de los derechos humanos, todas las personas tienen derecho a la
libertad de expresión y la libertad de manifestar su religión o sus creencias; estas libertades se extienden a
la manera en que las personas deciden vestirse. Aunque estos derechos no son absolutos, sólo pueden
limitarse por ley, y siempre y cuando estas limitaciones persigan un fin legítimo -la seguridad, la salud, la
moral pública o los derechos de terceros- y sean necesarias y proporcionales al fin perseguido. Además,
tales restricciones no podrán imponerse con fines discriminatorios ni aplicarse de manera discriminatoria,
lo que implica que cada restricción deberá ser valorada caso por caso, y debe basarse en hechos
demostrables, no en suposiciones ni especulaciones.
Amnistía Internacional se opone a que el Estado o terceros impongan a las mujeres códigos de vestimenta,
obligándolas, por ejemplo, a usar el pañuelo o el velo; pero de la misma manera, también se opone a que
los Estados establezcan prohibiciones generales sobre el uso del velo integral64. Las mujeres deben tener
libertad para tomar decisiones sobre sus vidas.
Por ello no cree que una prohibición de aplicación general del uso en público de velos que cubren todo el
rostro sea necesaria ni proporcionada a ningún objetivo legítimo.Si bien la seguridad puede ser una
finalidad legítima para restringir el derecho a la libertad de expresión y religión o creencias, Amnistía
Internacional desconoce los datos y evidencias concretas a las que ha aludido el Ministro del Interior para
argumentar que el velo podría ocultar la identidad de personas que han cometido una infracción. La
organización también considera, a falta de evidencias, que es posible salvaguardar la seguridad con
medidas menos lesivas del derecho a la libertad de expresión y a la libertad de religión y creencias,
exigiendo a las personas que se descubran el rostro cuando así se les solicite para efectuar comprobaciones
de identidad necesarias o cuando exista un riesgo demostrable. Sin embargo, en ausencia de toda
vinculación demostrable entre el uso de velos que cubren todo el rostro y las amenazas para la seguridad
pública, el derecho internacional de los derechos humanos no admite llamamientos generales a la
seguridad pública para justificar la restricción de la libertad de expresión y religión que entrañaría la
prohibición completa del uso de este tipo de velos en lugares públicos.
64
Las normas jurídicas y sociales que regulan los códigos indumentarios en diversos países y culturas tienen características subyacentes
comunes. A menudo tienen repercusiones desproporcionadas sobre las mujeres, cuya indumentaria y apariencia son objeto de una
regulación especial porque se consideran la encarnación simbólica de los valores religiosos o culturales de la comunidad. Pueden ser una
manifestación de actitudes discriminatorias subyacentes y reflejar el deseo subyacente de controlar la sexualidad y la autonomía corporal
de las mujeres. Tanto si son impuestas por el Estado como por agentes no estatales, no sólo afectan al disfrute por parte de las mujeres de
su libertad de expresión, sino que también pueden repercutir sobre el ejercicio de otros derechos, como el derecho al trabajo, la educación
y la libertad de circulación. Amnistía Internacional ha condenado la imposición de códigos de vestimenta por parte del Estado en países
como Arabia Saudí o Pakistán, así como las normas que en Sudán prohíben a las mujeres llevar pantalones, o en Uganda llevar minifalda;
también se ha opuesto a las prohibiciones del velo integral en países como Francia o Bélgica o la prohibición del hiyab en Turquía. Todos
estos casos tienen en común la intervención del Estado para regular la vestimenta de las mujeres y la limitación de su derecho a la
libertad de expresión.
31
Aunque la protección de la moralidad pública es un fin legítimo para imponer restricciones a la libertad de
expresión o la manifestación de la religión o las creencias, esto no permite que se impongan restricciones al
uso del velo porque una proporción de la población lo considere inaceptable.
Por último, la regulación o prohibición del uso del velo ha sido defendida como una medida para combatir
la discriminación, defender la dignidad de las mujeres y protegerlas frente a presiones o coacciones de
terceros. Amnistía Internacional reafirma y comparte que es obligación del Estado proteger a las mujeres y
garantizar que éstas pueden disfrutar de los derechos humanos. Las autoridades deben tomar medidas para
proteger a las mujeres a fin de que no sean presionadas u obligadas a usar este tipo de velos en contra de
su voluntad.
Sin embargo, Amnistía Internacional considera que las prohibiciones generales del uso del velo integral no
son la vía para proteger a las mujeres. Al contrario, una prohibición general puede ser no sólo ineficaz sino
contraproducente y aislar aún más a las mujeres que sufran violencia, al privarles del acceso al espacio
público. Puede asimismo impactar sobre el ejercicio de otros derechos como el trabajo, la educación o la
libertad de circulación. Las autoridades deben proteger a las mujeres ante la violencia, amenazas y
coacciones de terceros, pero deben hacerlo no a través de prohibiciones generalizadas e indiscriminadas,
sino a través de instrumentos como el Código Penal y la Ley Integral contra la Violencia de Género65.
65
Las mujeres que viven en comunidades musulmanas pueden sufrir múltiples formas de discriminación tanto dentro como fuera de sus
comunidades, como mujeres, como musulmanas y como miembros de minorías étnicas. En la medida en que las normas sociales o
religiosas que prescriben los códigos indumentarios pueden ser un reflejo de la discriminación de las mujeres, el Estado tiene la obligación
positiva de adoptar medidas para prevenir esa discriminación. Pero tales medidas deben centrarse en abordar la propia discriminación y
sus causas subyacentes. Pretender que se aborda la discriminación en una comunidad imponiendo una medida que es a su vez
discriminatoria agrava la discriminación. Al contrario, las autoridades deben examinar de qué modo las múltiples formas de discriminación
por parte del Estado y de agentes no estatales desempoderan a las mujeres, y deben tomar medidas efectivas para abordarlas. Esto exige
la elaboración de una serie de medidas de política social y pública en consulta con las mujeres y las comunidades afectadas. Amnistía
Internacional documentó en 2012 la discriminación de las mujeres musulmanas en Europa. Analizó las prohibiciones del velo integral en
diversos países, incluyendo en el Estado Español, en Cataluña, donde diversos municipios habían aprobado ordenanzas prohibiendo el uso
de esta prenda en edificios municipales. El Tribunal Supremo anularía, posteriormente, la prohibición en el municipio de Lleida, al
estimar que tal prohibición afectaba a un derecho fundamental y no podría ser objeto de regulación a través de ordenanza municipal. En
los casos analizados e investigados por AI en Cataluña, las autoridades habían optado por una prohibición del velo integral asumiendo el
argumento de que las mujeres musulmanas estaban discriminadas, pero no se habían acercado a las mujeres musulmanas, ni tenían datos
sobre cuántas mujeres musulmanas en su municipio usaban el velo integral. No conocían la situación de las mujeres musulmanas, ni
habían contado con su participación ni opinión. Ver Amnistía Internacional, Elección y prejuicio: la discriminación de las personas
musulmanas en Europa, (EUR 01/001/2012), 2012.
32

Se abstengan de establecer prohibiciones generales del uso del velo integral en el espacio público
que limiten la libertad de expresión y de religión o creencias de las mujeres musulmanas.

Adoptar medidas para proteger a las mujeres de la discriminación, el acoso y la violencia por parte
de terceros:
o
recurriendo a instrumentos como el Código Penal y la Ley Integral contra la violencia de
género, y asegurando la protección y asistencia de las víctimas, así como su acceso a un
recurso efectivo.
o
adoptando medidas, en consulta con las propias mujeres, para abordar tanto la
discriminación de género como los prejuicios que alimentan la discriminación por motivos
de género, religión o etnia.
4.4. LA SANCIÓN A LAS PERSONAS QUE EJERCEN LA PROSTITUCIÓN Y EL RIESGO DE
PENALIZAR A LAS VÍCTIMAS DE TRATA
El artículo 36.11 castiga la solicitud o aceptación por el demandante de servicios sexuales retribuidos en
zonas de tránsito público en las proximidades de lugares destinados a su uso por menores o cuando las
conductas puedan generar un riesgo para la seguridad vial. También dispone que los agentes de la
autoridad requerirán a las personas que ofrezcan estos servicios para que se abstengan de realizarlos en
dichos lugares, informándoles de que la persistencia podría constituir una infracción de desobediencia o
resistencia a la autoridad (art. 36.6).
Amnistía Internacional, como entidad miembro de la Red Española de Lucha contra la Trata (RECTP),
expresó su preocupación ante la redacción del Anteproyecto inicial, que sancionaba también el ofrecimiento
o negociación de servicios sexuales66. La RECTP solicitó que se eliminara la sanción a las personas que
ofrecieran o negociaran la realización de servicios sexuales. En el Proyecto de Ley actual, desaparece
aparentemente la sanción del ofrecimiento. Sin embargo el prelegislador ha optado por sancionar “la
persistencia” en la realización de servicios sexuales. Esta infracción sigue presentando varios motivos de
preocupación.
66
La Red Española de Lucha contra la Trata alertó entonces a las autoridades de que las sanciones a personas que ejercen la
prostitución, en muchos casos en situación de riesgo, podría aumentar su vulnerabilidad. También subrayó que la excepción recogida en el
Anteproyecto de no sancionar a las víctimas de trata era limitado e insuficiente, pues excluía a aquellas víctimas que no se encontrasen
bajo el supuesto del artículo 59 de la Ley Orgánica de Derechos y Libertades de los extranjeros y su integración social, que se refiere a las
víctimas de trata que se encuentren en situación administrativa irregular, para las que contempla la posibilidad de beneficiarse de un
período de 30 días en el que poder restablecerse y reflexionar para decidir si colaboran o no con las autoridades. Pero esto no es aplicable
a las víctimas de trata que se encuentren en situación regular, ni a las víctimas que sean españolas.
33
En primer lugar, la definición de la misma difícilmente satisface el principio de legalidad y seguridad
jurídica, al adolecer de ambigüedad y al basarse en conceptos jurídicos indeterminados. Se sanciona la
“persistencia” en ofertar servicios sexuales retribuidos tras el requerimiento de las autoridades, siendo este
un concepto jurídico indeterminado, del que no se concreta ni define la temporalidad, ni el número de
veces o la actuación de la persona requerida.
En segundo lugar, esta infracción puede suponer un incumplimiento de las obligaciones y recomendaciones
internacionales, que establecen la no penalización ni persecución de las víctimas de trata por las
infracciones cometidas durante el proceso de la trata. La nueva fórmula termina sancionando igualmente,
esta vez de forma secundaria, a las personas que ejercen la prostitución en la calle, y con ello se corre el
riesgo de penalizar a las víctimas de trata.
En el caso de las víctimas de trata, las personas están sometidas a situaciones de coacción, violencia y
hostigamiento por sus tratantes, y por tanto, son obligadas a realizar servicios sexuales contra su voluntad
en las condiciones y lugares que les imponen éstos. Además, la organización pide al legislador que
considere el efecto que dicha infracción y sanción puede tener sobre la invisibilidad, vulnerabilidad,
desprotección y abusos que sufren las víctimas de la trata y las personas que se encuentran ejerciendo la
prostitución en la calle67.
Esa infracción puede tener graves consecuencias sobre las víctimas de trata. Sancionar a víctimas de trata
por infracciones relacionadas con el proceso de trata puede limitar o impedir que las víctimas acudan a las
autoridades para buscar asistencia y protección, y por tanto dificultar el acceso a la justicia. Las sanciones
a las víctimas se añadirían a la deuda que se ven obligadas a saldar con sus explotadores y podrían
aumentar el miedo, el recelo y la desconfianza de las víctimas frente a las autoridades. Como resultado,
puede obstaculizarse el proceso de identificación. Una de las principales obligaciones internacionales,
tanto del Protocolo de Palermo, el Convenio de Varsovia o la Directiva Europea 2011/36, es la prevención y
la identificación de las posibles víctimas. Además, tanto en el Convenio de Varsovia como en la Directiva
Europea, se insta a los Estados a trabajar para desincentivar la demanda de servicios ofrecidos por personas
en situación de explotación, pero nunca a penalizar a las posibles víctimas, ni de forma directa ni
indirecta68.
El proceso para la identificación formal de una persona como víctima de trata es un proceso complejo, que
requiere una valoración individualizada por parte de autoridades especializadas. En ese sentido puede
haber personas que se encuentren en el ejercicio de la prostitución y que persistiendo en el ejercicio de la
misma en los lugares señalados, sean sancionadas de acuerdo con el mencionado artículo 36.11, sin que
se haya llevado a cabo el proceso de identificación formal.
La imposición de sanciones a personas que se encuentran ya de por sí en una situación de riesgo puede
aumentar su vulnerabilidad, y puede obligarlas a continuar ejerciendo la prostitución en lugares más
inaccesibles y aislados, expuestas a mayores peligros y con menos posibilidades de defenderse frente a
posibles abusos. Además, este aislamiento puede facilitar el control de estas personas por parte de sus
explotadores, dificultando sus posibilidades de entrar en contacto con las instituciones, organismos o
entidades que pudieran detectarlas o identificarlas como víctimas.
67
De acuerdo con la legislación española, el ejercicio de la prostitución no es ilegal. El Código Penal sí sanciona la trata.
68
El Convenio del Consejo de Europa establece en su artículo 26 de que los Estados prevean la no sanción de las víctimas de trata por
tomar parte en actividades ilícitas, cuando hayan sido obligadas a ello.
34

Eliminar la cláusula del artículo 36.11 que establece que “los agentes de la autoridad requerirán a
las personas que ofrezcan estos servicios para que se abstengan de hacerlo en dichos lugares,
informándoles de que la persistencia podría constituir una infracción del párrafo 6 de este
artículo”, o en su caso, establecer garantías efectivas de que esta disposición no afectará a las
víctimas de la trata.

Elaborar una Ley Integral contra la trata para proteger y asistir a las víctimas.
35
5. CONCLUSIONES
Este documento ha resumido las principales preocupaciones y recomendaciones de Amnistía Internacional
al Proyecto de Ley Orgánica de Seguridad Ciudadana. Entre ellas, la orientación general de la reforma y su
justificación, la falta de garantías que entraña la despenalización de las faltas, y fundamentalmente, la
tipificación innecesaria de infracciones que pueden afectar al derecho a la libertad de expresión y reunión
pacífica.
La organización considera que, si bien una reforma de la LOSC de 1992 es necesaria, lo es por diferentes
razones a las expresadas por el Gobierno. La seguridad ciudadana no puede estar sino vinculada al ejercicio
y disfrute de los derechos humanos. No es posible cuando se tipifican comportamientos que pueden poner
en riesgo derechos humanos como el derecho a la libertad de expresión, incluyendo la libertad de
información, o el derecho de reunión pacífica. No es posible tampoco sin transparencia, garantías y
mecanismos de rendición de cuentas que controlen la actividad policial. Sin embargo, en el Proyecto de
Ley, estos elementos están prácticamente ausentes.
El Proyecto de Ley, a pesar de contener algunos elementos positivos respecto a la no discriminación en el
uso de perfiles raciales, supone, principalmente, una ampliación de la potestad sancionadora de la
administración. No corrige, en términos generales, la discrecionalidad y ambigüedad de los poderes
otorgados a las fuerzas de seguridad.
Las facultades otorgadas a las fuerzas y cuerpos de seguridad suponen poderes amplios en materia de
prevención e indagación, que, en ausencia de mecanismos de control, pueden afectar de manera
injustificada y desproporcionada al disfrute de derechos humanos como el derecho a la intimidad, a la
libertad de expresión y reunión pacífica, o a la libertad deambulatoria. Igualmente la ambigüedad que
persiste en el texto actual y que se deriva igualmente de la redacción de la Ley de 1992 deja una gran
discrecionalidad a las fuerzas de seguridad en la interpretación de infracciones.
Sin garantías y sin mecanismos de control y rendición de cuentas adecuados,se amplían las posibilidades
de comportamientos arbitrarios y abusivos. La impunidad policial que durante años ha denunciado la
organización puede salir reforzada ante la prevalencia de la posición de la administración, que es juez y
parte, frente a los ciudadanos. Los principios formulados en la ley, como el de injerencia mínima o no
discriminación, no cuentan con mecanismos de fiscalización.
En la práctica, sin garantías ni transparencia, estos principios pueden quedar en papel mojado. Y con ellos,
se corre el riesgo de que la seguridad ciudadana, que debería ser una garantía del respeto de los derechos
humanos, se convierta en su principal amenaza. Está en manos del legislador revertir este proceso.
36
6. TABLA CON RECOMENDACIONES
PODERES DE LAS FUERZAS Y CUERPOS DE SEGURIDAD
ÁMBITO
CONTROLES DE IDENTIDAD (art. 16)
RECOMENDACIONES

Definir y prohibir clara y expresamente el perfil racial en el artículo 16, recogiendo la definición de
la ECRI -"el empleo por parte de la policía, sin justificación objetiva y razonable, de la raza, color,
lengua, religión, nacionalidad u origen étnico o nacional en las actividades de control, vigilancia o
investigación"-.

Incorporar el estándar de "sospecha razonable", entendiendo como tal "la sospecha basada en
hechos y datos objetivos", y recoger expresamente que "la decisión de practicar una identificación
por parte de las fuerzas de seguridad responderá al comportamiento individual de la persona o a la
información o circunstancias objetivas que asocien a la persona con una actividad
sospechosamente ilícita".

Introducir formularios de identificación o parada y establecer la obligación de proporcionar una
copia del formulario a la persona identificada.

Modificar la redacción del artículo 17.1 con el fin de reservar las restricciones del tránsito para
alteraciones efectivas de la seguridad ciudadana, y para delitos que causen grave alarma social.

Reforzar el papel del Ministerio Fiscal en la supervisión de los controles, comprobaciones y
registros en las vías públicas (art. 17.2 y 18).

Modificar el artículo 20 garantizando que los registros corporales quedan reservados para delitos
de entidad.

Delimitar con mayor claridad el artículo 20, añadiendo el término “objetivos” a la frase "indicios
razonables", y eliminar o, en su caso, restringir el tipo, la cláusula "u otros objetos relevantes para
el ejercicio de las funciones de indagación y prevención".
PODERES DE IDENTIFICACIÓN
RESTRICCIONES DEL TRÁNSITO
(art. 17 y 18)
REGISTROS CORPORALES (art. 20)
MANTENIMIENTO DE LA SEGURIDAD EN REUNIONES Y MANIFESTACIONES
(art.23)
37

En el apartado 1: “La actuación de las fuerzas de seguridad se guiará en todo momento por un
enfoque de derechos humanos que priorizará el ejercicio del derecho de reunión frente al control y
la seguridad”

En el apartado 2: “Los actos violentos aislados no serán en sí mismo una causa para disolver una
manifestación. Las fuerzas de seguridad diferenciarán manifestantes pacíficos de aquellas
personas que actúen de manera violenta”.

En el apartado 3: “Las unidades actuantes de las fuerzas y cuerpos de seguridad darán un tiempo
suficiente a las personas participantes para que puedan responder a sus peticiones o
instrucciones”.

Incorpora obligaciones de transparencia, específicamente la obligación expresa de "recoger y
publicar datos y rendir cuentas sobre el número de controles de identidad, controles en vías
públicas, y registros corporales realizados, el lugar donde se han practicado, su motivación y su
posible sesgo discriminatorio”.

Establecer mecanismos y garantías efectivas de supervisión de los poderes de las Fuerzas de
Seguridad para realizar controles de identidad (art.16), controles, comprobaciones y registros en
las vías públicas (art. 17.2 y 18), registros corporales externos (art. 20):
MECANISMOS DE RENDICIÓN DE CUENTAS
o
introduciendo formularios de parada para los controles de identidad y registros
corporales en la vía pública, que recojan razones que los motivaron, así como la
nacionalidad o la etnicidad real o percibida de las personas identificadas, o en su caso,
extiendan el volante informativo del artículo 16 a las identificaciones y registros
realizados en la vía pública.
o
reforzando el papel del Ministerio Fiscal.
o
estableciendo un mecanismo independiente de supervisión de la actividad policial, con
capacidad para atender quejas individuales, investigar de oficio, y analizar y evaluar
legislación, reglamentos y procedimientos operativos de las actuaciones policiales.
38
INFRACCIONES

Eliminar la disposición del apartado 3 del artículo 30, que atribuye la responsabilidad como
organizadores o promotores a quienes pueda determinarse que son directores por las
publicaciones, declaraciones, manifestaciones orales o escritas, lemas, banderas u otros signos o
hechos.

Modificar el artículo 37.1 y añadir una disposición que establezca "se exceptuarán de esta
infracción las manifestaciones espontáneas que vengan desencadenadas por acontecimientos
imprevistos y que constituyen respuestas inmediatas a éstos, en los que no ha sido posible cumplir
con las formalidades de la notificación previa".
SUJETOS RESPONSABLES (art. 30)
INFRACCIONES QUE AFECTAN AL
DERECHO A LA LIBERTAD DE REUNIÓN
PACÍFICA
INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO
DE LA NOTIFICACIÓN

Infraestructuras e instalaciones

LIMITACIÓN DEL LUGAR DE REUNIONES

Eliminar la infracción del artículo 36.2 .
En el caso de mantenerla, al menos
especificar el tipo y el bien jurídico que se
quiere proteger, salvaguardando la
posibilidad de que se produzcan
reuniones y manifestaciones pacíficas
espontáneas frente al Congreso, Senado y
Asambleas Legislativas de las
Comunidades Autónomas, siempre que no
haya sido posible la notificación y la
reunión o manifestación constituya una
respuesta a un acontecimiento inmediato.

Eliminar la infracción del artículo 37.3
por ser una restricción innecesaria,
vulnerar el principio de legalidad, y
constituir un riesgo para el ejercicio del
derecho a la reunión pacífica.
Congreso y Senado
LIMITACIONES DURANTE LA PROTESTA
Circulación e itinerarios (art.37.3)
Eliminar o resolver la inseguridad jurídica
de los artículos 35.3 y 36.9 resultante del
uso del término " inmediaciones" y la
amplitud con la que puede interpretarse
esta infracción.
Eliminar la sanción del artículo 36.9, que
no exige daños a bienes ni a personas.
INFRACCIONES QUE AFECTAN AL
DERECHO A LA LIBERTAD DE
EXPRESIÓN E INFORMACIÓN
39
USO NO AUTORIZADO DE IMÁGENES
(art. 36.26)

Eliminar la infracción del artículo 36.26 por ser una limitación innecesaria y constituir un riesgo
para el derecho a la libertad de información.
INJURIAS O FALTAS DE RESPETO

Eliminar la infracción del artículo 37.4 por ser innecesaria y constituir un riesgo para la libertad de
expresión.

Abstenerse de establecer prohibiciones generales del uso del velo integral en el espacio público
que limiten la libertad de expresión y de religión o creencias de las mujeres musulmanas.

Eliminar la cláusula del artículo 36.11 que establece “los agentes de la autoridad requerirán a las
personas que ofrezcan estos servicios para que se abstengan de hacerlo en dichos lugares,
informándoles de que la persistencia podría constituir una infracción del párrafo 6 de este
artículo”, o, en su caso, establecer garantías efectivas de que esta disposición no afectará a las
víctimas de la trata.
(art. 37.4)
VELO INTEGRAL
LA POSIBLE SANCIÓN DE LAS VÍCTIMAS DE TRATA

Preocupaciones y recomendaciones de Amnistía Internacional al

Transcripción

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