Maestría en Gestión y Control Gubernamental

Maestría en Gestión y Control Gubernamental

Escuela de Posgrado
Maestría en Gestión y Control
Gubernamental
LA APLICACIÓN DEL CONTROL GUBERNAMENTAL Y SU ENFOQUE EN LA
GESTIÓN ADMINISTRATIVA Y ECONÓMICA DE LA EMPRESA MUNICIPAL DE
MERCADOS S.A. - EMMSA
TESIS PARA OPTAR EL GRADO DE MAGÍSTER EN
GESTIÓN Y CONTROL GUBERNAMENTAL
PRESENTADO POR:
CPCC. CARMEN AMANDA RODRÍGUEZ VARGAS
CPCC. RICARDO FRANCISCO WALTER SECHURÁN
LIMA - PERU
2015
INDICE
RESUMEN
ZUSAMMENFASSUNG (ABASTRAC)
INTRODUCCIÓN
CAPÍTULO I
Fundamentos Teóricos de la Investigación
1.1
Marco Histórico……………………………………….……………………………………..
1
1.2
Marco Teórico…………………………………….…………………………………………..
26
1.3
Investigaciones ………………………………… ..…………………………………………
92
1.4
Marco Conceptual ………….. ……………………..……………………………………….
97
CAPÍTULO II
El Problema, Objetivos, Hipótesis y Variables
2.1
Planteamiento del Problema
2.1.1 Descripción de la Realidad Problemática ..……………………………………….
107
2.1.2 Antecedentes Teóricos ……………………………………………………………..
109
2.1.3 Definición del problema principal y específicos
2.2
A) Problema Principal ……………………………………………………………..
111
B) Problemas Específicos …………………………………………………………
111
Finalidad y Objetivos de la Investigación
2.2.1. Finalidad ………………………………..……………………………………………
111
2.2.2. Objetivos General y Específicos
2.3
Objetivo General ..……..………………………………………………………….…
111
Objetivos Específicos ..……………………………………..…………………….…
112
2.2.3. Delimitación del Estudio ..…………………………..…………………………….…
112
2.2.4. Justificación e Importancia del Estudio …..…………………………………….…
113
Hipótesis y Variables
2.3.1. Supuestos teóricos …………………………………………..…….…………….…
113
2.3.2 Hipótesis Principal y Específicas
Hipótesis Principal …….………………………………………………………….…
2
113
Hipótesis Específicas …………………………………………………………….…
113
2.3.3. Variables e Indicadores ………………………………………………………….….
114
CAPÍTULO III
Métodos, Técnicas e Instrumentos
3.1
Población y Muestra ..……………………………………………………………..…….…
114
3.2
Diseño Utilizado en el Estudio ………..………………….…………………………….…
119
3.3
Técnicas e Instrumentos de Recolección de Datos ………………………………….…
120
3.4
Procesamiento de Datos …………………………………….………………………….…
121
CAPÍTULO IV
Presentación y Análisis de los Resultados
4.1
Presentación de Resultados ……………………………….……………………..…….…
121
4.2
Contrastación de Hipótesis …..………..………………….…………………………….…
150
4.3
Discusión de Resultados …………………. …………. ….…………………………….…
156
CAPÍTULO V
Conclusiones y Recomendaciones
5.1
Conclusiones ………………... ………………………….….……………………..…….…
161
5.2
Recomendaciones ………….…..………..……………………………………………….…
162
BIBLIOGRAFÍA
ANEXOS
3
LA APLICACIÓN DEL CONTROL GUBERNAMENTAL Y SU ENFOQUE EN LA GESTIÓN
ADMINISTRATIVA Y ECONÓMICA DE LA EMPRESA MUNICIPAL DE MERCADOS S.A. EMMSA
RESUMEN
El presente trabajo de investigación se orientó a identificar, de que manera las recomendaciones
derivadas de las acciones de control del Órgano de Control Institucional que depende
funcionalmente de la Contraloría General de la República, han incidido positivamente en la Gestión
Administrativa y Económica de la Empresa Municipal de Mercados S.A. – EMMSA.
Al respecto, se ha tomado como población y muestra las recomendaciones implementadas durante
el periodo 2011-2012 por parte de las diversas unidades orgánicas de EMMSA, identificando
aquellas que inciden en la Gestión Administrativa y en la Gestión Económica, llegando a comprobar
que inciden positivamente por las siguientes razones:
 En la Gestión Administrativa, por ayudar a las unidades orgánicas en el cumplimiento de sus
funciones, producto de las mejoras y la capacitación al personal en el uso de aplicativos
informáticos, elaboración de documentos de gestión, entre ellos el Plan de Contingencias
Informáticas, asignación de responsabilidades y emisión de directrices o lineamientos para el
cumplimiento obligatorio de las disposiciones legales vigentes.
 En la Gestión Económica, por la recuperación de fondos indebidamente cargados al presupuesto;
evitando además la generación de mayores gastos por concepto de compra de vacaciones; así
como también la emisión de directrices o lineamientos para el adecuado reforzamiento de
controles de los recursos económicos y financieros de la empresa.
De las entrevistas realizadas a los funcionarios y servidores de la empresa, se tomó conocimiento
del grado de aceptación de la incidencia positiva de las recomendaciones formuladas por el Órgano
de Control Institucional dependiente funcionalmente de la Contraloría General de la República en el
logro de los objetivos y metas de la Empresa Municipal de Mercados S.A. – EMMSA.
4
DIE BEWERTUNG DER EMPFELUNGEN VON DER PRÜFUNGMITTEILUNG DER EMPRESA
MUNICIPAL DE MERCADOS S.A. - EMMSA
ZUSAMMENFASSUNG
Unsere Dissertarion handelt von der Bewertung der Empfehlungen, die in der Prüfungmitteilung der
Empresa Municipal de Mercados S.A. – EMMSA gegeben werden. In der Prüfungmitteilung warden
die Ergebnisse der Prüfung beschrieben, die für Beurteilung der Wirtschaflichkeit und
Ordnungsmäßigkeit des Verwaltungshandelns von Bedeutung sind. Die Prüfungsmitteilung enthält
den ermittelten Sachverhalt und dessen Würdigung, die Stellungnahme der zuständigen Stelle des
Rechnungshofes, sowie Empfehlungen, wie eventual festgestellte Mängel zu beheben sind.
Das Auskunfts- und Vorlageverlangen (Finanzlage und Unterlagen zur Durchführung der Prüfung),
das Gespräch mit dem Personal der geprüften Stelle und die Befragung über die als notwendig
erachteten Maßnahmem zur Umsetzung der Empfehlungen deuten darauf hin, dass die
Empfehlungen tatsächlich ausgeführt werden. In der Verwaltung des Mercado Mayorista de Lima
spielt diese Umsetzung eine erhebliche Rolle. Die gennanten Maßnamem haben den sozialichen
Ablaufes der geprüften Stelle des Gran Mercado Mayorista de Lima verbessert, das betrifft die
Bereiche Verwaltung, Überwachung, Beaufsichtigung und Führung.
Der Gran Mercado Mayorista de Lima ist ein staatseigener Betrieb und ist ein rechtlich
unselbständiger Teilbereich des Gemeinderates (Municipalidad Metropolitana de Lima). Er kann
auch von letztgenannter Stelle Tätigkeiten zugewiesen bekommen, so wurde ihm z.B die Verwaltung
der Tätigkeitsfelder Bauen und neue Märkte übertragen.
Für alle Dienstellen der Behörde sind die Empfehlungen des Rechnungshofes eine Maßnahme zur
Korruptionsprävention. Die Richtlinien führen zu einer korruptionsfreien Arbeitsweise.
5
LA APLICACIÓN DEL CONTROL GUBERNAMENTAL Y SU ENFOQUE EN LA GESTIÓN
ADMINISTRATIVA Y ECONÓMICA DE LA EMPRESA MUNICIPAL DE MERCADOS S.A. EMMSA
INTRODUCCIÓN
La Empresa Municipal de Mercados S.A. - EMMSA, es una empresa municipal de derecho privado,
que se encuentra dentro del ámbito de la actividad empresarial municipal, organizada bajo la forma
de Sociedad Anónima, goza de autonomía económica - administrativa y se rige por su estatuto social
de constitución y supletoriamente por la Ley General de Sociedades y demás disposiciones que
regulan a las Sociedades Anónimas.
La sociedad tiene por objeto dedicarse a la administración, control, supervisión y dirección de los
mercados públicos, sean mayoristas o minoristas, existentes en la Provincia de Lima. promociona y
participa en la construcción de nuevos mercados y entre sus atribuciones esta el normar los
regímenes internos de administración de cada uno de ellos y conceder el uso de sus instalaciones.
Actualmente administra el Gran Mercado Mayorista de Lima en Santa Anita y tiene por encargo de la
Municipalidad Metropolitana de Lima, la ejecución del proyecto “Ampliación y Remodelación del
Gran Mercado Mayorista de Lima en Santa Anita”.
Es de mencionar que EMMSA es la única empresa pública que administra un mercado mayorista en
el Perú, de ahí se desprende su particularidad, al no existir otras empresas que puedan tener un giro
similar con los cuales se puedan efectuar comparaciones en el ámbito empresarial, en lo que
corresponde a organización y manejo económico, tomando en los últimos años un papel
determinante en el ámbito político cuando se trasladó al Gran Mercado Mayorista de Lima en Santa
Anita, empezando con las oficinas administrativas que operaban en los distritos de Jesús María y La
Victoria y posteriormente los comerciantes, iniciando de este modo el funcionamiento del referido
mercado, el cual fue declarado como único mercado mayorista de Lima de acuerdo con la
Resolución de Alcaldía Nº 274 del 26.Set.2012.
6
Como toda empresa municipal esta sujeta al control gubernamental que ejerce la Contraloría
General de la República, la cual cuenta con su propia ley orgánica, que es la Ley del Sistema
Nacional de Control y de la Contraloría General – Ley N° 27785 del 22.Jul.2002, la cual dispone que
los Jefes de los Órganos de Control Institucional ubicadas en las entidades del estado serían
designados por la Contraloría General de la República, a fin de que estas dependan no solo
funcionalmente, sino también económicamente de la Contraloría General, lo cual traería como efecto
una mayor confianza y transparencia en la labor de control que vienen desarrollando dichos órganos
de control en las distintas entidades estatales, con lo cual se pretendía además, que las entidades
tengan mas cuidado y esmero en el uso de los recursos que les son confiados a sus representantes.
Respecto del resultado de la labor de control del Órgano de Control Institucional, esta se materializa
en los informes de control, en los cuales se formulan las correspondientes recomendaciones, siendo
el Titular de la entidad, el responsable de disponer las acciones que aseguren la implementación de
las recomendaciones, correspondiendo a los Órganos de Control Institucional presentar los
resultados de la verificación y seguimiento de la implementación de las recomendaciones de manera
semestral.
La adecuada conducción de la Gestión Pública permite mejorar la capacidad de servicio del Estado,
con una modernización de los sistemas que lo componen, un personal con capacidades para lograr
los objetivos y metas propuestos y habilidades para anticiparse a los problemas y resolver
situaciones difíciles, así como para proyectarse a un futuro posible y diseñar los caminos necesarios
que permitan el desarrollo de la institución e integración con la sociedad.
7
LA APLICACIÓN DEL CONTROL GUBERNAMENTAL Y SU ENFOQUE EN LA
GESTIÓN ADMINISTRATIVA Y ECONÓMICA DE LA EMPRESA MUNICIPAL DE
MERCADOS S.A. - EMMSA
CAPÍTULO I
Fundamentos Teóricos de la Investigación
1.1
Marco Histórico
1.1.1 Antecedentes de la Empresa Municipal de Mercados S.A.
Creación
Según el Plan Operativo Institucional de EMMSA año 2013:
La Empresa Municipal de Mercados S.A. – EMMSA, fue creada en el año 1980 a raíz
de la liquidación de la Empresa Pública de Servicios Agropecuarios (EPSA), como una
empresa de propiedad directa del Estado asignada al Ministerio de Agricultura.
EMMSA, se constituyó mediante Escritura Pública Nº 2580 del 18 de abril de 1980,
extendida ante Notario Público de Lima, Dr. Gastón Barboza Bezada con un capital
íntegramente suscrito y pagado por el Estado Peruano de S/. 8’000,000.00 (Ocho
millones de Soles Oro), representado por 80 acciones de S/. 100,000.00 (Cien Mil Soles
Oro) c/u., habiendo iniciado sus operaciones el 18 de abril de 1980.
Mediante Decreto Supremo Nº 209-85-EF de 17 de mayo de 1985, sus acciones fueron
transferidas en propiedad a Inversiones COFIDE (ICSA).
En diciembre de 1987 mediante contrato de compra-venta, ICSA transfiere la totalidad
de las acciones de EMMSA a favor del Concejo Provincial de Lima.
8
Misión
Administrar de manera eficiente el Mercado Mayorista Nº 1, mejorando la
infraestructura y los principales servicios, en tanto se concrete la construcción y puesta
en funcionamiento del Gran Mercado Mayorista de Lima en Santa Anita.
Plan Operativo Institucional de EMMSA año 2013
Visión
Constituir una organización eficaz y eficiente que contribuya al funcionamiento, a nivel
nacional, de un moderno sistema de comercialización mayorista de productos agrícolas
perecibles, teniendo en cuenta que Lima Metropolitana por su ubicación geográfica es
un punto de redistribución espacial de los flujos comerciales.
Plan Operativo Institucional de EMMSA año 2013
Finalidad
De acuerdo con el Estatuto de la Empresa Municipal de Mercados S.A. – EMMSA
de 06.Oct.1998:
EMMSA, es una empresa municipal de derecho privado, que se encuentra dentro del
ámbito de la actividad empresarial municipal, organizada bajo la forma de Sociedad
Anónima, goza de autonomía económica y administrativa y se rige por su Estatuto
Social de Constitución y supletoriamente por la Ley General de Sociedades y demás
disposiciones que regulan a las Sociedades Anónimas.
La sociedad tiene por objeto dedicarse a la administración, control, supervisión y
dirección de los mercados públicos, sean mayoristas o minoristas, existentes en la
Provincia de Lima, promocionar y participar en la construcción de nuevos mercados,
pudiendo normar los regímenes internos de administración de cada uno de ellos y
conceder el uso de sus instalaciones.
9
Tiene como sus principales funciones las siguientes:
 Administrar los mercados a su cargo, pudiendo ejecutar y coordinar acciones en el
entorno de influencia de los mismos.
 Proyectar, construir, administrar y actuar como ente supervisor de los nuevos
mercados en la ciudad de Lima.
 Aprobar a través de sistemas de asesoría y/o consultoría, la construcción de
mercados en las principales ciudades del país.
 Normar el comercio mayorista de productos alimenticios en general en la provincia
de Lima.
EMMSA cuenta con un Reglamento de Organización y Funciones aprobado
mediante Acuerdo de Directorio Nº 019 del 24.Jul.2008 que establece lo siguiente:
Organigrama Estructural de EMMSA
10
ESTRUCTURA ORGÁNICA
Órganos de la Alta Dirección
 Junta General de Accionistas
Se pronuncia sobre la gestión social y los resultados económicos del ejercicio
anterior expresados en los Estados Financieros, resuelve sobre la aplicación de las
utilidades de libre disposición, si las hubiere al final del ejercicio, de acuerdo con lo
establecido en las disposiciones legales vigentes.
 Directorio
Es el órgano colegiado de la empresa, que tiene como misión establecer los
objetivos, las metas y las políticas institucionales para el logro de sus fines,
asumiendo las facultades de gestión y representación legal necesarias para la
administración de la Empresa.
 Gerencia General
Es la responsable de implementar las decisiones del directorio y tiene la misión de
planificar, organizar y controlar el funcionamiento económico y administrativo de la
sociedad.
Órgano de Control
 Oficina de Auditoría Interna
Es el encargado de ejecutar el control gubernamental interno posterior en la
empresa, depende funcionalmente y administrativamente de la Contraloría General
de la República.
Órganos de Asesoría
 Oficina de Asesoría Legal
Proporciona asesoría legal a la Gerencia General, al Directorio cuando lo requiera y
a las diversas unidades operativas de la Empresa, en todos aquellos aspectos
institucionales que tengan implicancia o requieran opinión legal.
11
 Oficina de Planeamiento, Presupuesto y Estadística
Tiene por misión formular y proponer los planes de desarrollo, presupuesto general y
proyectos.
Órganos de Apoyo
 Gerencia de Administración y Finanzas
Tiene por misión planificar, racionalizar y administrar los recursos humanos,
patrimoniales, logísticos y económicos – financieros, de conformidad con las
disposiciones vigentes y normas establecidas por la empresa.
Está conformada por los siguientes departamentos:
 Departamento de Personal
 Departamento de Logística
 Departamento de Contabilidad
 Departamento de Tesorería
 Departamento de Informática
Órganos de Línea
 Gerencia de Operaciones
Tiene por finalidad planificar, organizar, ejecutar y controlar los servicios que presta
la empresa en los mercados a su cargo, sobre la base de la normativa vigente que
rige a los mercados municipales, garantizando su óptimo funcionamiento, seguridad
y mantenimiento de las instalaciones. Asimismo, tienen bajo su responsabilidad la
programación, ejecución y control de las operaciones administrativas de cobranzas y
recupero de deudas.
Está conformada por los siguientes departamentos:
 Departamento de Administración de Mercados Mayoristas
 Unidad de Operaciones
 Unidad de Seguridad
 Unidad de Cobranzas
 Unidad de Mantenimiento y Servicios Generales
12
 Departamento de Administración de Mercados Minoristas
 Unidad de Operaciones
 Unidad de Seguridad
 Unidad de Cobranzas
 Unidad de Mantenimiento y Servicios Generales
Presupuesto
El presupuesto ejecutado durante el período examinado fue el siguiente:
2011
Ingresos
2012
S/.
S/.
Fuente de Financiamiento
Recursos Directamente Recaudados
11’472,223
12’212,610
-.-
3’600,000
11’472,223
15’812,610
Personal y Obligaciones Sociales
6’674,581
6’623,947
Bienes y Servicios
4’250,331
4’038,109
Otros Gastos
19,401
125,698
Adquisición de Activos No Financieros
35,400
116,425
10’979,713
10’904,179
-.-
3’151,104
Donaciones y Transferencias
Total Ingresos
Gastos
Recursos Directamente Recaudados
Total Recursos Directamente Recaudados
Donaciones y Transferencias
Bienes y Servicios
Adquisición de Activos No Financieros
158,681
Total Donaciones y Transferencias
3’309,785
Total Gastos
10’979,713
14’213,964
Fuente: Informes de Presupuesto a nivel de específicas del gasto de los años 2011 y 2012
13
BASE LEGAL
La normativa legal aplicable a la Empresa Municipal de Mercados S.A. - EMMSA y
específicamente en la presente investigación, es la siguiente:
 Ley Nº 29465, Ley de Presupuesto del Sector Público para el año 2010.
 Ley Nº 29626, Ley de Presupuesto del Sector Público para el año 2011.
 Ley Nº 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto.
 Texto Único Ordenado 2009 de la Directiva Nº 004-2007-EF/76.01 - Directiva de
Ejecución del Presupuesto de las Entidades de Tratamiento Empresarial.
 Reglamento de Organización y Funciones de EMMSA, aprobado mediante Acuerdo
de Directorio Nº 019 del 24.Jul.08.
 Manual de Organización y Funciones, aprobado mediante Acuerdo de Directorio Nº
064-2004 del 09.Dic.04.
 Decreto Legislativo Nº 1017 – Ley de Contrataciones del Estado de 04 de Junio de
2008.
 Decreto Supremo Nº 184-2008-EF – Reglamento de la Ley de Contrataciones del
Estado de 01 de Enero de 2009.
1.1.2 Proyecto “Ampliación y Remodelación del Gran Mercado Mayorista de Lima en
Santa Anita”
ANTECEDENTES
Mercado Mayorista de Santa Anita:
El Proyecto del Gran Mercado Mayorista de Lima en adelante GMML, se originó en el
año 1964 donde se iniciaron los primeros estudios con el propósito de establecer un
nuevo mercado mayorista de alimentos considerando la problemática que el actual
mercado mayorista de Lima “La Parada” ya venía presentando para aquella época.
El terreno del Proyecto, se encuentra ubicado a la altura de los Kms. 3.376 y 4.000 de la
Carretera Central, distrito de Santa Anita (antes Ate-Vitarte), provincia y departamento de
Lima. Tiene un área total de 818,025.62 m2.
14
A lo largo de más de 40 años, el Proyecto GMML ha sufrido avances y retrocesos en su
desarrollo.
En breve se detalla un resumen:
- En 1964, se inician los primeros estudios para un nuevo mercado mayorista en Lima
en el distrito de Santa Anita.
- En 1972, se concluyó el estudio de factibilidad.
- En 1984, se concluyeron las gestiones de financiamiento con el Banco Mundial.
- En 1985, el Banco Mundial realizó los primeros desembolsos para el desarrollo de
los estudios definitivos que fueron concluidos en 1987.
- En 1989, a fines de este año se inició la ejecución de la obra del proyecto en su
primera etapa, utilizando créditos internos.
- En 1990, la obra se paralizó en el mes de abril y se reinició en junio de 1991 con un
préstamo por 10 millones de dólares otorgado por el Banco de la Nación.
- En 1992, se paralizó nuevamente la obra, con un avance físico del 15% solo en esta
primera etapa.
A continuación se presenta un resumen de las obras ejecutadas en el Proyecto GMML.
Según el “diseño original” las obras previstas para la primera etapa del Proyecto GMML,
comprendió las obras preliminares y las denominadas “obra principal” que incluyó obras
civiles, instalaciones eléctricas y de saneamiento.
Obras preliminares
Entre los años 1988 y 1990, diferentes contratistas ejecutaron las siguientes obras:
- Movimiento de tierras: Limpieza, remoción, relleno, nivelación y compactación a nivel
de sub-rasante en un área aproximada de 34.50 Has.
- Cerco Perimétrico: Construcción del cerco definitivo en una longitud de 2,435 m.l.
Tiene declaratoria de fábrica, falta inscribirla en los Registros Públicos.
- Perforación de Pozos: Tubulares de agua a una profundidad de 110 y 150 mts. Tiene
declaratoria de fábrica, falta inscribirla en los Registros Públicos.
- Cerco Provisional: de ladrillo, 780 m.l., Sector Norte.
15
- Tapiado de lindero: Longitud 1,070 m.l. en el lindero Este, límite del área adjudicada.
Obra principal
Esta obra fue iniciada el 26 de diciembre de 1989 y se encontró paralizada desde el 1 de
enero de 1992.
- En 1994, la Municipalidad Metropolitana de Lima aprobó una iniciativa mediante
Resolución de Alcaldía N° 1316 de fecha 14 de diciembre de 1994, en la cual en
agosto de 1995, se aprobaron las bases y la convocatoria para un Concurso de
Proyectos Integrales Internacional para otorgar en concesión el proyecto del GMML.
- En 1996, este concurso fue dejado sin efecto mediante Resolución de Alcaldía N°
1998 de 11 de junio de 1996, encargándose a EMMSA la elaboración de nuevas
bases.
- En 1996, específicamente en enero de 1996, se promulgó la Ley N° 26569 de
Privatización de Mercados Públicos de propiedad municipal.
- En 1998, la Municipalidad Metropolitana de Lima aprobó la convocatoria a un nuevo
concurso para la concesión de la construcción y explotación del GMML.
- En 1999, el mencionado concurso fue concluido, el 16 de marzo de 1999 con la
suscripción del contrato de concesión por la MML y Consorcio URBI MERCADOS
S.A.
- En el 2000, se publicó la Ley N° 27304 de adjudicaciones de lotes de propiedad del
Estado ocupados por mercados; en este mismo año, se publicó la sentencia del
Tribunal Constitucional de 5 de abril de 2000, que con acción de amparo interpuesta
por la Comisión Transitoria de Administración del Mercado Mayorista de Frutas N° 2;
en la cual el 16 de agosto de 2000, la Municipalidad distrital de La Victoria tomó
posesión del mercado Mayorista N° 2, donde posteriormente un grupo de
comerciantes que integraban la Comisión, tomaron por la fuerza la administración de
este lugar manteniéndose hasta la actualidad.
- En el 2001, resolvieron por mutuo acuerdo el Contrato de Concesión, el 19 de marzo
de 2001 entre la Municipalidad Metropolitana de Lima y el Consorcio URBI
16
MERCADOS S.A., en el cual mediante Resolución de Alcaldía N° 22904 de 9 de
julio de 2001, se declaró la caducidad del contrato de concesión.
- En el 2002, la denominada “Asociación Nacional de Productores y Comerciantes del
Mercado Mayorista de Santa Anita” usurpó el terreno de propiedad de la
Corporación de la Municipalidad Metropolitana de Lima. Después de cuatro años de
proceso judicial el 19 de abril de 2007, el juez del 31° Juzgado Penal de Lima
dispuso que se tenga por ejecutoriada la sentencia contra los usurpadores y de
restitución del inmueble ilegalmente usurpado, que durante la etapa de invasión
sufrió la destrucción de parte de las edificaciones descritas en el resumen de obras
ejecutadas y realizaron otras que en su mayoría eran de material precario.
Este hecho fue el acontecimiento más relevante de usurpación del terreno del GMML.
El 28 de mayo de 2007 se realizó el desalojo y el 6 de Junio de 2007 se recuperó la
posesión del terreno principal del proyecto del Gran Mercado Mayorista de Lima.
Posteriormente, el 4 de agosto de 2007, se realizó un desalojo y se recuperó la
posesión del inmueble de aproximadamente 5 hectáreas que forman parte del terreno
del GMML.
El Mercado Mayorista N° 1 se dedica exclusivamente al comercio de hortalizas,
tubérculos, raíces y granos, para contar con esta oferta en este mercado mayorista se
cuenta con: 24 pabellones de comercialización, 744 puestos de venta, 12 460 m2
superficie comercial, 10 000 minoristas, 260 camiones por día, 600 estibadores y 2 050
carretilleros.
17
Con relación al número de comerciantes se tiene la siguiente información:
NÚMERO DE COMERCIANTES MAYORISTAS POR PRODUCTO
A partir de 1971, empezó a operar el Mercado Mayorista N° 2, destinado al comercio
mayoristas de frutas. Este mercado tiene como características: 25 500 m2 de superficie
total, 24 pabellones de comercialización, 708 puestos de venta, 6 968 m2 superficie
comercial, 8 000 minoristas, 158 camiones/día, 400 estibadores, 1 500 entre
carretilleros y tricicleros.
En términos generales el mercado mayorista de frutas está formado por el Mercado
Mayorista Nº 2, Mercado Modelo y Mercado Túpac Amaru, que en el año 2006
comercializó 562 471 TM, 100 122 TM y 42 762 TM respectivamente, de acuerdo a lo
ingresado por las garitas, el porcentaje de participación de estos mercados son 53.92%,
9.60% y 4.10% respectivamente.
De acuerdo con el Estudio de Pre inversión a nivel de Factibilidad, se tiene lo siguiente:
Objetivos del proyecto
Objetivo General
“El adecuado sistema de comercialización del principal centro de abastos de productos
mayoristas en Lima”
18
Objetivos Específicos
- Eficiente accesibilidad de productores, comerciantes y compradores al principal
centro de abastos de Lima.
- Adecuada interconexión con las vías metropolitanas.
- Reducción de la informalidad de la comercialización, fomentando el acceso a la
formalización.
- Eficiente infraestructura, con suficiente espacio, adecuada distribución, condiciones
de salubridad, eficiente sistema de recojo de residuos sólidos y el mantenimiento de
las instalaciones.
CONSTRUCCIÓN DEL GRAN MERCADO MAYORISTA DE LIMA EN SANTA ANITA
En el distrito de Santa Anita, en un terreno de 81.8 hectáreas, con acceso a la carrera
central, vía Evitamiento y Ferrocarril Central Andino que son adecuadas vías para el
transporte pesado, se cuenta con interconexión vial para el transporte público.
La alternativa planteada comprende dos etapas para la culminación de la construcción
del GMML, la misma que será ejecutada en el marco de los contratos preexistentes
suscritos con los contratistas, luego de establecer las nuevas condiciones técnicas y
económicas.
El proyecto fue desarrollado por etapas para ir de acuerdo a las necesidades de su
avance; en la primera etapa, se trató de implementar los pabellones donde se
trasladaría el MMN1, en una segunda etapa implementar los pabellones para la
comercialización de frutas.
19
Primera Etapa “1A”
Consiste en:
- Construcción de 4 pabellones nuevos, tipo “C”, destinados a la comercialización de
verduras y hortalizas, de 168 m. de longitud y 56 m. de ancho.
- Área de Servicios y Facilidades al Público:
o Administración y oficinas para renta.
o Módulos de baños (4 módulos).
o Depósito Central de Basura.
- Pistas, construcción del tanque elevado, área de control de ingreso y colocación de
balanzas.
- Obras de habilitación urbana: movimiento de tierras para plataforma de pabellones
nuevos
edificios, construcción de veredas, sardineles, muro perimetral,
instalaciones de redes de agua potable, línea de impulsión, redes de alcantarillado,
redes eléctricas, equipamiento del reservorio y sala de máquinas (pozos).
Segunda Etapa “1B”
Consiste en:
- Remodelación de los 6 pabellones existentes en casco, tipo “A”, bajo el nuevo
diseño arquitectónico.
- Construcción de 2 pabellones nuevos, tipo “B”, de 168 m. de longitud y 40 m. de
ancho.
- Construcción de 3 pabellones nuevos, tipo “D”, de 104 m. de longitud y 12 m. de
ancho, destinados a la comercialización de hojas.
- Área de servicios y facilidades al público.
o Administración y oficina para rentas.
o Módulos de baños (3 módulos).
o Posta sanitaria.
o Cuna maternal y jardín de infancia.
o Policía, vigilancia y bomberos
.
o Centro de adiestramiento y auditorio.
o Módulos de servicios higiénicos.
20
o Canchas deportivas.
- Pistas.
- Facilidades gremiales.
- Obras de habilitación urbana: movimiento de tierras para plataforma de pabellones.
nuevos edificios, construcción de veredas para plataforma de pabellones nuevos,
edificios, construcción de veredas, sardineles, instalación de redes de agua potable,
redes de alcantarillado, redes eléctricas.
EDIFICACIONES
Pabellones de venta
Los pabellones de venta en general se desarrollan en un solo nivel contando con altura
suficiente para su uso adecuado y buena ventilación. La concepción general del diseño
parte del principio de que los pabellones puedan ser usados con gran flexibilidad,
permitiendo la instalación de puestos de variadas dimensiones, a partir de un módulo
de diseño mínimo de 4m. de ancho. Los pabellones podrán ser utilizados como
espacios abiertos para la comercialización, delimitándola en el piso con marca de
pintura o para la implantación de almacenes, manejo, acondicionamiento o refrigeración
de la mercadería. En principio, los planos indican la división de los pabellones en
puestos típicos, de 4m. de frente, división que podrá ser ajustada en la etapa de
adjudicación según las necesidades especificas de los usuarios. Los pabellones se
dispusieron en el sentido norte-sur del terreno teniendo en cuenta la dirección de la
menor pendiente.
Se ha previsto 4 tipos de pabellones:
 Pabellones Tipo A basados en el casco construido de los pabellones existentes,
remodelados según principios de comercialización actuales. Hay 6 pabellones de
27m.x168m., con 45 m. de separación entre pabellones. Se destinarán a la
comercialización de frutas y a la comercialización de hojas.
 Pabellones Tipo B, con mayor sección y separación entre pabellones, de acuerdo a
normas internacionales actualizadas. Habrá 2 unidades de 32m.x168m. con 48m.
21
de separación. Se destinará para la comercialización de frutas y se implementará
siempre que se confirme la demanda.
 Pabellones Tipo C, cuya sección tendrá 4 puestos a lo largo de dos calles
longitudinales, obteniéndose un uso más eficiente del espacio y mayor flexibilidad
en el uso futuro del pabellón. Se destinará para la comercialización de hortalizas,
tubérculos y legumbres.
 Pabellones Tipo D, destinados a la venta de hojas desde el andén de descarga o
desde la plataforma del camión. Son 3 con áreas techadas de 12m.x96m.
Los usos a los que serán destinados los diferentes tipos de pabellones se detallan a
continuación.
Tipo de Pabellón
Uso
“A”
Frutas
“B”
Frutas
“C”
Verduras
“D”
Hojas
El criterio empleado para el dimensionamiento de los diversos puestos de
comercialización se ha basado en la información directa recogida de los usuarios, por
medio de las diversas encuestas realizadas.
También ha sido importante el conocimiento de la materia producto de la experiencia de
los actuales Mercados Mayorista Nºs 1 y 2.
Pabellones para actividades complementarias
El desarrollo de los supermercados y de las actividades de logística a nivel nacional
conocen, o conocerán en breve, un fuerte crecimiento. Atraer dichas actividades al
interior del mercado permitirá establecer relaciones comerciales entre ambos sistemas
de comercialización y desarrollar muchas sinergias entre ellas. Por lo tanto, se decidió
22
reservar una parte del terreno de Santa Anita a actividades complementarias tales
como:
 Las plataformas logísticas de cadenas de supermercados,
 Los almacenes de venta de abarrotes al por mayor (Cash and carry),
 Los almacenes de venta de productos alimenticios de origen animal.
 Los almacenes frigoríficos, para los requerimientos de los operadores del mercado
pero también de los demás usuarios, por ejemplo los exportadores.
 Los talleres de clasificación, de embalaje o de primera transformación de las frutas y
hortalizas, etc.
Todas estas actividades se desarrollarán en base a la participación del sector privado,
siendo claro que los terrenos quedarán de propiedad del sector público, de acuerdo a
un sistema especifico por establecer. En los terrenos alquilados, las empresas privadas
realizarán sus propias inversiones de acuerdo a las exigencias del plan maestro
definido por el conjunto del terreno de Santa Anita. Los usuarios tendrán que respetar
las reglas vigentes en el mercado, en particular el reglamento interno.
Unos contactos recién establecidos, tanto con las cadenas de supermercados como de
los actores mayoristas de abarrotes, demostraron el gran interés despertado en este
sector comercial frente a la oportunidad de organizar y de modernizar los sistemas
actuales de abastecimiento mayorista de productos alimenticios.
Módulos de Servicios Higiénicos
Su cálculo toma como referencia el Reglamento Nacional de Construcciones vigente
para mercados en general, que debe tenerse en cuenta registran mayor número de
compradores por puesto. Se ha previsto 8 unidades de servicios higiénicos, cada uno
de los cuales tiene 10 lavatorios, 5 urinarios y 5 inodoros para hombres y 10 lavatorios
y 9 inodoros para mujeres, lo que hace un total de 80 lavatorios, 40 urinarios y 40
inodoros para hombres, y 80 lavatorios y 72 inodoros para mujeres. En cada baño, 1 de
los inodoros es para minusválidos. Hemos considerado también que no tiene lógica
23
tener la misma cantidad de inodoros para mujeres y para hombres, que tienen urinarios
a su disposición.
La norma para mercados de abastos se basa en puestos de alrededor de 6m2, es decir
5 veces menores que los puestos más pequeños del mercado mayorista. Aplicando las
normas para mercados en general del Reglamento, sería necesario tener 82 aparatos
de cada tipo para empleados y 28 de cada tipo para el público, es decir 110 aparatos de
cada tipo. (El Reglamento estima 10m2/empleado y pide 1 aparato de cada tipo para
cada 100 empleados, es decir cada 1000m2, y 1 aparato para cada 300 compradores,
es decir cada 3000m2. El área total de venta para el caso es de 82,000m2). Si la
densidad de vendedores es 5 veces menor que en un mercado de abastos, se podría
concluir en que la cantidad de aparatos de cada tipo podría ser satisfecha hasta con 22
aparatos de cada tipo, con lo que la provisión considerada en el proyecto sería más que
suficiente.
Financiamiento
En relación a los recursos institucionales, la actual organización de la Municipalidad de
Lima y EMMSA, permite tener la capacidad integral para poder desarrollar en todas sus
etapas el proyecto.
En esta etapa, se evaluará la capacidad económica de la institución y los arreglos
institucionales necesarios para cubrir la ejecución del proyecto en forma satisfactoria.
Se debe tener en cuenta que por esta obra la inversión total será S/. 171’952,575 con
IGV.
La sostenibilidad estará a cargo de la Municipalidad Metropolitana de Lima a través de
la empresa EMMSA por que cuenta con la suficiente capacidad de gestión y
experiencia para garantizar un buen desarrollo y una eficiente administración
garantizando la sostenibilidad económica considerando que tal proyecto genera los
suficientes recursos económicos capaces de cubrir los gastos, costos de operación y de
mantenimiento en su fase operativa.
24
Al respecto, la Unidad Ejecutora - UE, corresponde a la Empresa Municipal de
Mercados S.A., por su gran experiencia en el manejo de mercados mayoristas, para lo
cual deberá potenciar sus recursos humanos y materiales para cumplir con las
exigencias del Sistema Nacional de Inversión Pública, caso contrario, la UE que se
designe debe mantener una estrecha y permanente coordinación con la Empresa
Municipal de Mercados S.A. (EMMSA), en lo que respecta a la fase de inversión y postinversión, por ser esta última entidad, la especialista en cuestión de temas en gestión
de mercados mayoristas.
Mediante Acuerdo de Concejo N° 126 del 29 de mayo de 2007, la Municipalidad
Metropolitana de Lima encargó a la Empresa Municipal de Mercados S.A. – EMMSA la
ejecución del Proyecto del Gran Mercado Mayorista de Lima en Santa Anita.
Con los ingresos por concepto de: pago por TM ingresado, subasta, alquileres, SSHH y
el cobro a los camiones que ingresan a vender sus productos (hojas) se generan los
ingresos.
En lo que respecta a las tarifas, se puede mencionar que EMMSA cobra S/. 6.78 por
cada tonelada ingresada y la estiba cuesta S/. 0.70 por saco sin importar el peso del
mismo, motivo por el cual los ofertantes continúan comercializando sacos de hasta 120
kilos, considerando esto, un carretillero no puede cargar más de 8 sacos.
Toda esta situación, tal como se mencionó líneas arriba, ha llevado a los pequeños
productores a optar por vender su producción en las inmediaciones del MM N° 1.
Impacto Vial
El GMML, se encuentra ubicado en el distrito de Santa Anita, y está delimitado por la
avenida de la Cultura, la avenida Metropolitana, la avenida Separadora Industrial y la
propiedad de la SUNAT, que tiene frente a la carretera central, a la altura del Km. 3.376
al Km. 4.000.
25
La entrada en operación del GMML en el año 2009, originó el incremento de tránsito
vehicular en la zona, debido al tipo de las actividades que se desarrollan.
En el GMML, las actividades principales se desarrollan en dos grandes rubros,
perfectamente identificados y, por lo tanto, susceptibles de ser descritos con precisión.
Grandes rubros de actividades
Las grandes actividades que se desarrollan en el GMML se pueden dividir en los
siguientes dos grandes rubros:
- Abastecimiento.
- Desabastecimiento.
Para la promoción de los servicios necesarios
Las medidas que deben aplicarse para tal fin son básicamente las siguientes:
 Organización de los servicios operacionales:
• Los denominados servicios comunes o indivisibles; incluye vigilancia y seguridad,
eliminación de residuos sólidos y limpieza, abastecimiento de agua de uso
común, tasas por conexión a redes públicas de desagüe y alcantarillado,
iluminación general, mantenimiento y consumos, en su caso del servicio contra
incendios, reparación y mantenimiento de instalación de uso colectivo y
jardinería.
• La gestión de instalaciones, estacionamientos y aparcamientos,
• Promoción, mediante acuerdos con terceros para la prestación de los servicios
de manipulación, almacenamiento, envases y pallets y cámaras frigoríficas.
• Gestión de los proyectos técnicos que promuevan los usuarios para adaptar,
modificar o acondicionar los puestos o locales comerciales arrendados; con el
doble objetivo de salvaguardar la integridad funcional de tales instalaciones y de
preservar una unidad de imagen en el conjunto del Mercado.
26
 Organización de los servicios funcionales básicos, como:
• Información de Precios y Mercados,
• Inspección y control sanitario de las frutas y hortalizas frescas, así como los
demás alimentos perecederos que se comercialicen y distribuyan en el Mercado.
• Promoción y desarrollo de la calidad comercial de los alimentos que se
comercialicen en el Mercado, y en especial las frutas y hortalizas.
 Organización de los servicios promocionales
• Reordenamiento, selección y clasificación de los mayoristas actuales, con
elaboración de listas diferenciadas por destinos. Trabajo directo con todos los
colectivos y segmentación final entre las opciones posibles, a efectos de su
asignación a los distintos tipos de pabellones, con sus correspondientes
prestaciones y costes diferenciados.
• Captación para el GMML de nuevas actividades, servicios y empresas.
• Comercialización de superficies, instalaciones y suelo.
1.1.3 Orígenes e Historia de la Auditoría
Según la investigación realizada por los CPA Philip L. Defliese, Henry R. Jaenicke,
Jerry D. Sullivan y Richard A. Gnospelius, en el libro: Auditoría Montgomery –
Segunda Edición – 1997, se señaló entre otros, que:
Los historiadores creen que los registros contables tuvieron su origen alrededor del año
4000 a.c. cuando las antiguas civilizaciones del Cercano Oriente comenzaron a
establecer gobiernos y negocios organizados. Desde el principio, los gobiernos se
preocuparon por llevar cuenta de las entradas y salidas de dinero y el cobro de
impuestos. Parte integrante de esa preocupación fue el establecimiento de controles,
incluso auditorías, para disminuir los errores y fraudes por parte de funcionarios
incompetentes o faltos de honradez.
Los más antiguos registros contables y referencias a auditorías, en el sentido moderno
de la palabra, que se tienen en países de habla inglesa son los registros de los erarios
27
de Inglaterra y Escocia, que datan del año 1130. En Gran Bretaña, las primeras
auditorías eran de dos tipos. De las ciudades y poblaciones se hacían públicamente
ante los funcionarios del gobierno y los ciudadanos, la cual consistía, en que los
auditores “oyeran” la lectura de las cuentas hechas por el tesorero; análogamente, las
auditorías de los gremios se hacían ante los miembros.
A mediados del siglo dieciséis, los auditores de las ciudades marcaban a menudo las
cuentas con frases tales como “oída por los auditores firmantes”. El segundo tipo de
auditoría implicaba un examen detallado de las cuentas que llevaban los funcionarios
de finanzas de los grandes señoríos, seguido por una “declaración de auditoría”, es
decir, un informe verbal ante el señor del lugar y el consejo. Típicamente, el auditor era
miembro del consejo señorial y fue, por tanto, el precursor de la auditoría interna
moderna.
Los dos tipos de auditorías practicadas en Gran Bretaña antes del siglo diecisiete
estaban encaminadas primordialmente a examinar los fondos confiados a los
funcionarios públicos o privados. Esas auditorías no tenían por objeto probar la calidad
de las cuentas, salvo en la medida en que las inexactitudes pudieran indicar la
existencia de fraude. Los cambios económicos de los 200 años siguientes introdujeron
nuevos aspectos contables que se concentraron en el registro de las propiedades y en
el cálculo de ganancias y pérdidas con un sentido comercial. También la auditoría
comenzó a evolucionar, desde un proceso auditivo hasta el examen riguroso de los
registros escritos y la prueba de la evidencia de apoyo. A finales del siglo diecisiete se
promulgó la primera ley (en Escocia) que prohibía que ciertos funcionarios se
desempeñen como auditores de una ciudad, con lo cual se introdujo la moderna noción
de independencia del auditor en el mundo occidental.
Pese a estos progresos en la práctica de la auditoría, no fue hasta el siglo diecinueve
(que trajo consigo la construcción de ferrocarriles y el crecimiento de las compañías de
seguros, los bancos y otras empresas a base de acciones) cuando el auditor
profesional se convirtió en parte importante del escenario empresarial. En los Estados
28
Unidos, los ferrocarriles fueron de las primeras empresas en emplear auditores
internos. A finales del siglo diecinueve, los llamados “auditores viajeros” visitaban las
muy dispersas agencias de boletos con el fin de evaluar la responsabilidad de los
gerentes por el activo y sus sistemas de información.
Desarrollo histórico de la auditoría externa en los Estados Unidos
A principios del siglo veinte, las auditorías independientes en los Estados Unidos
siguieron el modelo de los procedimientos británicos. El trabajo de auditoría consistía
en un examen detallado de los datos relacionados con el balance. Robert H.
Montgomery llamó a las primeras auditorías norteamericanas “auditorías de tenedor de
libros” y estimó que las tres cuartas partes del tiempo se destinaba a comprobar las
sumas y los pases. Como no había requisitos establecidos para las auditorías y éstas
en su mayoría eran practicadas por auditores británicos enviados por los inversionistas
ingleses a las compañías establecidas en los Estados Unidos, la profesión avanzó
lentamente al principio. Solo unos cuantos trabajos sobre auditoría fueron publicados en
ese país antes de 1900. En 1905 y nuevamente en 1909, Montgomery publicó
ediciones norteamericanas de la obra Auditing a Practical Manual for Auditors, escrita
en Inglaterra por Lawrence R. Dicksee, y en 1912, se reconoció las diferencias entre las
prácticas de los dos países, escribiéndose el primer libro norteamericano de auditoría,
Auditing, Theory and Practice que posteriormente llevó el título de Montgomery’s
Auditing.
Poco a poco, las auditorías en los Estados Unidos se convirtieron en “auditorías de
prueba”, a medida que los procedimientos se fueron adaptando a las empresas de
rápida expansión, las cuales consideraron que la verificación detallada, al estilo inglés,
de las sumas y los pases llevaba demasiado tiempo y resultaba muy costosa. Además
del empleo cada vez mayor de los métodos de prueba, los auditores comenzaron a
obtener evidencia externa como un medio de examinar las operaciones y, en vista de la
preocupación de los accionistas, a prestar más atención a la valuación del activo y el
pasivo. Esos acontecimientos señalan una ampliación de los objetivos de auditoría más
allá de la verificación de la exactitud de las cuentas y la detección de fraudes.
29
En los primeros años de este siglo, los usuarios de estados financieros concentraron su
atención en el balance general y lo tomaban como el indicador fundamental de la
situación de una empresa. Por esa razón, en su mayoría, los auditores enfocaban su
trabajo al balance general. El primer pronunciamiento autorizado en materia de
auditoría, elaborado por el Instituto Norteamericano de Contadores (actualmente
Instituto Norteamericano de Contadores Públicos – AICPA) a petición de la Comisión
Federal de Comercio, fue publicado en 1917 y se refería a “auditorías del balance
general”. En 1929 se publicó un panfleto modificado, con el título “Verificación de
Estados Financieros”. Aunque el pronunciamiento seguía destacando la auditoría del
balance general, explicaba detalladamente las cuentas del estado de resultados, lo que
reflejaba el interés creciente por los resultados de las operaciones. Se refería también a
los procedimientos de presentación del dictamen y hacía hincapié en la confianza en los
controles internos. La edición de 1936 apareció con el título “Examen de Estados
Financieros por Contadores Públicos Independientes” y en ella influyeron diversos
acontecimientos significativos ocurridos en los años anteriores; los más notables fueron
los colaboradores del AICPA con la Bolsa de Valores de Nueva York, en un intento de
mejorar las normas de información, y la promulgación de la Ley de Valores de 1933 y la
Ley de Bolsas de Valores de 1934, la cual exigía que las compañías registradas
presentaran estados financieros auditados.
La época moderna del establecimiento de normas de auditoría dio comienzo en 1939,
cuando el AICPA creó el Comité de Procedimientos de Auditoría. Dicho comité emitió el
primer Pronunciamiento sobre Procedimientos de Auditoría (SAP). Hasta 1972 se
emitieron cincuenta y cuatro de estos pronunciamientos y el nombre del comité se
cambió a Comité Ejecutivo de Normas de Auditoría (y más adelante a Consejo de
Normas de Auditoría), el cual codificó todos los pronunciamientos en el
Pronunciamiento sobre Normas de Auditoría (SAS).
30
1.1.4 Avances y Desarrollo de la Auditoría en el Siglo XX
Según la investigación realizada por el CPC Oswaldo Fonseca Luna, en su libro:
Auditoría Gubernamental Moderna – Primera Edición – Enero 2007, se señaló entre
otros, que:
Si bien los conceptos utilizados en la actualidad para el desarrollo de la auditoría
profesional eran casi desconocidos a inicios del siglo XX, en épocas anteriores se
realizaron auditorías, aunque se identificaban de otras formas, dependiendo del avance
de las actividades comerciales o de las necesidades de las finanzas públicas de cada
gobierno. Los inicios de la auditoría en América del Sur se remontan al 14 de febrero de
1607, con la creación del Tribunal Mayor de Cuentas de Lima y la aparición de los
primeros Contadores Mayores de Cuentas de Lima, a cargo de las tareas de tomar y
fenecer las cuentas presentadas por los Oficiales Reales en el Nuevo Mundo, averiguar
los fraudes y velar por la legalidad en la formación de las cuentas. A lo largo de dos
centurias y con posterioridad al estallido de la independencia de las Repúblicas en
América del Sur, los Contadores siguieron cumpliendo sus funciones como oficiales
gubernamentales.
Según Robert Schlosser, la auditoría como profesión se reconoce por primera vez en la
Ley Británica de Sociedades Anónimas de 1862, que establecía que “es de aceptación
general la necesidad de efectuar una revisión independiente de las cuentas de
pequeñas y grandes empresas”. Esto puede explicarse por la Revolución Industrial a
inicios de 1900 y el aumento del tamaño de las empresas manufactureras, que obligó a
los propietarios de éstas, no solamente a contratar los servicios de administradores
para atender sus asuntos, sino también porque recurrieron a los auditores para
protegerse del peligro de errores y/o fraudes incurridos por sus empleados en sus
registros financieros, mediante la revisión y estudio de la totalidad de las transacciones.
Un hito importante relativo al desarrollo y consolidación de la profesión contable en
Norteamérica fue la creación del America Association of Public Accountants, antecesora
del American Institute of Certified Public Accountants – AICPA (Instituto Americano de
31
Contadores Públicos Certificados), en 1887, así como la aprobación del examen por
candidatos a Contadores Públicos, iniciada a partir de 1896.
Ahora bien, en el Perú, desde que se promulgó la nueva ley del Sistema Nacional de
Control y de la Contraloría General – Ley N° 27785, el 22 de julio de 2002, los jefes de
los Órganos de Control Institucional ubicados en las entidades del Estado serían
designados por la Contraloría General de la República, a fin de que estas oficinas
dependan no solo funcionalmente, sino también económicamente de la Contraloría
General, lo cual traería como efecto una mayor confianza y transparencia en la labor de
control que vienen desarrollando dichos órganos de control en las distintas entidades
públicas, con lo cual se pretendía además que las entidades tengan más cuidado y
esmero en el uso de los recursos que les son confiados a sus representantes.
1.1.5 Creación de la Contraloría General de la República del Perú
Según la publicación realizada por la Contraloría General de la República del Perú
en su libro: La Contraloría Cuenta su Historia – Primera Edición – 2013, se señaló
entre otros, que:
Mediante Decreto Supremo del 26 de setiembre de 1929 y Ley 6784 del 28 de febrero
de 1930 se oficializó la creación de la Contraloría General de la República, como una
repartición administrativa del Ministerio de Hacienda, entidad que la opinión pública
había estado reclamando hacía varios años, siendo nombrado como primer Contralor,
Don Ricardo Madueño y Rosas, quién estuvo en el cargo hasta 1932 y llevó a cabo sus
labores en un ambiente del Palacio de Gobierno.
Poco antes el presidente Leguía había adelantado y justificado ante el Congreso la
inminente instalación de esta repartición, señalando que el crecimiento del sistema
financiero de la república, tanto en volumen como en variedad, demandaba el
funcionamiento de una instancia especial de súper vigilancia. Anunció entonces que
esta oficina tendría entre sus atribuciones centralizar el movimiento de las direcciones
32
del Tesoro, Contabilidad y Crédito Público que la integrarían, y vigilar que los distintos
departamentos de la administración pública contrajeran obligaciones solo por sumas
que no superan los recursos legalmente disponibles, de tal manera que pudiera
garantizarse el equilibrio presupuestal. Es decir que, vigilando todas las operaciones
financieras del Estado, debía asegurar el cumplimiento estricto de la Ley Orgánica de
Presupuesto, que había sido dada a fines de 1922, además de mantener la buena
marcha de la hacienda pública.
1.2
Marco Teórico
1.2.1. Auditoría Gubernamental o Servicios de control posterior aprobado mediante
Resolución de Contraloría n.° 273-2014-CG de 12 de mayo de 2014.
Según la investigación realizada por el CPC Juan Francisco Álvarez Ilianes, en su
libro: Auditoría Gubernamental Técnicas y Procedimientos de Auditoría – Edición
2002, se señaló entre otros, lo siguiente:
Es el examen objetivo, sistemático, profesional, independiente y selectivo de evidencias
de las operaciones financieras y/o administrativas efectuadas con posterioridad a la
gestión y al manejo de los recursos públicos con el objeto de determinar la
razonabilidad financiera y presupuestal, así como evaluar el grado de cumplimiento de
objetivos y metas; analizar y verificar la adquisición, internamiento, protección y empleo
de los recursos físicos y financieros. En conclusión, la auditoría verifica con
posterioridad las operaciones financieras, administrativas y evalúa en términos de
razonabilidad en base a criterios de legalidad, efectividad, eficiencia y economía.
Objetivos de la Auditoría
 Opinar sobre la razonabilidad de la información financiera de conformidad con los
principios de contabilidad generalmente aceptados.
 Evaluar la correcta utilización de los recursos públicos, verificando el cumplimiento
de las disposiciones legales y reglamentarias.
33
 Determinar el grado en que se han alcanzado los objetivos previstos y los resultados
obtenidos en relación a los recursos asignados y al cumplimiento de metas, planes y
programas aprobados por la entidad examinada.
 Recomendar medidas para promover mejoras en la Gestión Pública.
 Fortalecer el Sistema de Control Interno de la entidad auditada.
 Determinar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias referidas a
la gestión y uso de los recursos públicos.
 Precisar si la entidad adquiere y protege sus recursos en forma económica y
eficiente.
 Establecer si la información financiera y gerencial de la entidad es correcta,
confiable y oportuna.
 Identificar las causas de ineficiencia en la gestión.
 Obtener evidencia suficiente y apropiada.
Características
 Es objetiva e independiente.- Porque es concreta y persigue objetivos definidos y es
independiente porque se realiza con una actitud mental independiente, libre de
cualquier situación que pudiera señalarse como incompatible con su integridad y
objetividad.
 Es sistemático y profesional.- Por cuanto responde a un proceso debidamente
planeado y sistematizado, y es profesional porque quienes lo realizan son
profesionales idóneos y expertos sujetos al código de ética y normas profesionales.
 Es una auditoría a medida.
 La planificación se hace de arriba hacia abajo.
 Las aseveraciones se toman como eje central del examen.
 El enfoque se dirige hacia los controles establecidos.
 Considera como tarea básica la evaluación global del riesgo.
 Concluye con la emisión de informes escritos.- En cuyo contenido se presenta los
resultados del examen realizado incluyendo las observaciones, conclusiones y
recomendaciones.
34
 Las recomendaciones están orientadas a mejorar la eficiencia operativa de la
entidad.
Clases de Auditoría Gubernamental o tipo de servicio de control posterior
(aprobado por la Resolución de Contraloría n.° 273-2014-CG de 12 de mayo de 2014)
A. Por su objetivo
A.1. Auditoría Financiera
Es un examen crítico y sistemático de los Estados Financieros para expresar
una opinión y certificar su veracidad de manera independiente e imparcial.
La auditoría financiera comprende la auditoría de estados financieros y la
auditoría de asuntos financieros en particular.
La auditoría de estados financieros formulado por la administración del ente
auditado están presentados razonablemente, de conformidad con principios de
contabilidad generalmente aceptados, y otro marco establecido para la
presentación financiera y si en la gestión se ha observado las leyes y normas
vigentes.
El producto final de una auditoría de estados financieros es una opinión
profesional, independiente sobre la razonabilidad de los estados financieros
examinados. Adicionalmente son incluidos comentarios, conclusiones y
recomendaciones en torno al control interno financiero-contable implementado
por la entidad y la adherencia de su gestión a las leyes y normas aplicables.
La auditoría de estados financieros es requerida para la presentación de
informes relativos a:
 La información financiera y presupuestaria a ser remitida a la Contaduría
Pública de la Nación para la formulación de la Cuenta General de la
República.
35
 La información financiera y complementaria que, anualmente, deben
presentar las instituciones integrantes del sector financiero a la
Superintendencia de Banca y Seguros.
 Los
reportes
financieros
anuales
convenidos
con
instituciones
internacionales de financiamiento, tales como el Banco Interamericano de
Desarrollo, la Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados
Unidos-USAID, el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (Banco
Mundial) – BIRF, entre otros.
Este tipo de auditorías es encargado usualmente a las Sociedades de Auditoría
independientes que forman parte del Sistema Nacional de Control y son a su
vez, designadas por la Contraloría General de la República, mediante concurso
público de méritos.
La auditoría de asuntos financieros en particular se aplica a programas,
actividades, funciones o segmentos con propósito de determinar si estos se
presentan de acuerdo con criterios establecidos o declarados expresamente.
A.2. Auditoría de Gestión (Reemplazado por auditoría de desempeño aprobado
mediante Resolución de Contraloría n.° 382-2013-CG de 17 de octubre de
2013 y la Directiva n.° 011-2013-CG/ADE)
Es el examen objetivo, sistemático y profesional de evidencias, llevado a cabo
con el fin de proporcionar una evaluación independiente sobre el desempeño
(rendimiento) orientado a mejorar la efectividad, eficiencia y economía en el uso
de los recursos públicos y comprobar la observancia de las leyes y normas
vigentes para facilitar la toma de decisiones por quienes son responsables de
adoptar acciones correctivas y mejorar la responsabilidad ante el público.
La auditoría de gestión puede tener, entre otros, los propósitos siguientes:
 Determinar si la entidad adquiere, protege y emplea sus recursos de manera
económica y eficiente.
36
 Establecer las causas de ineficiencias o prácticas antieconómicas.
 Evaluar si los objetivos de un programa son apropiados, suficientes o
pertinentes y el grado que producen los resultados deseados.
En este tipo de exámenes se dispone de criterios de aceptación general, el
auditor no expresa una opinión sobre el nivel integral de la gestión institucional
o el desempeño de sus funcionarios. El producto final, el informe, contendrá
comentarios, conclusiones y recomendaciones respecto a la magnitud y calidad
de la gestión, así como en relación con los procesos, métodos y controles
internos específicos, cuya eficiencia considera susceptibles de mejora.
La auditoría de gestión proporciona elementos de juicio adicionales para la
toma de decisiones, por cuanto su alcance va más allá del aspecto netamente
financiero administrativo para ingresar al campo de la gestión institucional.
Consecuentemente, también involucra la participación de profesionales en
diversas especialidades, en razón de la naturaleza específica de la gestión
institucional que se pretenda evaluar.
A.3. Examen Especial (reemplazado por la Auditoría de Cumplimiento aprobado
por R.C n.° 473-2014-CG de 22 de octubre de 2014 y la Directiva n.° 007-2014CG/GCSII, en el cual se establece entre otros, que:
La auditoría de cumplimiento es un examen objetivo y profesional que tiene
como propósito determinar en qué medida las entidades sujetas al ámbito del
Sistema, han observado la normativa aplicable, disposiciones internas y las
estipulaciones contractuales establecidas, en el ejercicio de la función o la
prestación del servicio público y en el uso y gestión de los recursos del Estado.
Este examen es un tipo de servicio de control posterior realizado por la
Contraloría General de la República y por los OCI, de acuerdo con su
competencia funcional, en el marco de la normativa y principios del control
37
gubernamental establecidos en la Ley; así como las normas, métodos y
procedimientos técnicos establecidos por la Contraloría.
Tiene por finalidad fortalecer la gestión, transparencia, rendición de cuentas y
buen gobierno de las entidades, mediante las recomendaciones incluidas en el
informe de auditoría, que permitan optimizar sus sistemas administrativos, de
gestión y de control interno.
A.5. Auditoría de Desempeño, aprobado mediante Resolución de Contraloría n.°
382-2013-CG de 17 de octubre de 2013 y la Directiva n.° 011-2013-CG/ADE,
en el cual señala entre otros, que:
Es el examen de eficacia, eficiencia, economía y calidad de la producción y
entrega de los bienes o servicios que realizan las entidades públicas con la
finalidad de alcanzar resultados en beneficio del ciudadano y fomentando la
implementación de una gestión para resultados y la rendición de cuentas.
La auditoría de desempeño no está orientada a la identificación de
responsabilidad administrativa funcional, civil o penal; no obstante, si se
advierten hechos respecto de los cuales deba realizarse una evaluación
complementaria, se comunica a la unidad de CGR, con el debido sustento, para
la adopción de las medidas correspondientes.
B. Por el sujeto que lo realiza
B.1. Interno
Es la revisión efectuada por los órganos de auditoría interna de las propias
entidades públicas comprendidas en el ámbito de competencia del Sistema
Nacional de Control, así como comprende que entre sus funciones, se señalan
las siguientes:
- Revisión de las operaciones y transacciones para verificar la autenticidad,
exactitud de los EEFF y concordancia con las políticas y procedimientos
establecidos por la entidad.
38
- Control de los activos fijos a través de las comprobaciones físicas.
- Revisión de las políticas y procedimientos para evaluar su efectividad.
- Revisión de los procedimientos aplicados y si se encuentran en
concordancia con las normas y principios de contabilidad generalmente
aceptados.
- Sus informes los reportan a los máximos niveles de la organización así
como a la Contraloría y tiene por objeto la revisión de las operaciones para
servir de base a la administración de la entidad.
B.2. Externo
Es la revisión efectuada por la Contraloría General u otro órgano del Sistema
por encargo o designación de ésta, con el objeto de supervisar, vigilar y
verificar la gestión, la captación y el uso de los recursos y bienes del Estado. Se
realiza fundamentalmente mediante acciones de control con carácter selectivo y
posterior.
Alcances de auditoría
Implica la selección de aquellas áreas o asuntos que serán revisados y la profundidad
que tendrán las pruebas a realizar en la fase de ejecución, además se precisará el
pedido a examinar, el ámbito geográfico y las áreas materia de examen.
Esta decisión debe ser adoptada teniendo en cuenta la materialidad, sensibilidad,
riesgo y costo de la auditoría, así como la trascendencia de los posibles resultados.
Por otro lado es importante señalar que se debe evaluar el costo/beneficio de los
exámenes sobre la totalidad de las operaciones, de forma tal que durante la fase de
ejecución se vaya eliminando las áreas o componentes no significativas,
concentrándose los exámenes en aquellas áreas de mayor riesgo en las cuales las
recomendaciones puedan ser más efectivas para la entidad.
39
El alcance de la auditoría integral es variable y puede aplicarse a la entidad en su
totalidad o solamente algunos de los procesos administrativos y financieros o alguna de
sus actividades. Además fija el periodo a auditar, que se extiende generalmente a 2
años.
En cambio, el alcance de la auditoría financiera está relacionado con la verificación de
los controles internos establecidos, así como a la verificación del cumplimiento de
metas y objetivos en la presentación de los EEFF y su adecuada razonabilidad.
Criterios a adoptar para definir el alcance
 Materialidad
Significa los aspectos que interesan o tienen importancia, por el cual se explica
todas aquellas áreas de importancia, aquellas consecuencias en la entidad, en los
EEFF tiene importancia todo aquello que pueda afectar la valuación, la existencia, la
integridad, la propiedad, la revelación, etc. En las cuales el auditor pueda dirigir sus
recursos y esfuerzos.
 Sensibilidad
Implica identificar situaciones o circunstancias propensas a dejarse llevar por los
efectos de interpretaciones erróneas de las normas que estén expuestos a cometer
errores, irregularidades que inciden en la gestión de la entidad.
 Riesgo
Evalúa los elementos de incertidumbre que puedan afectar las actividades de la
entidad o las probabilidades de obtener resultados desfavorables tanto en la
inversión, la eficiencia y la efectividad, en el cumplimiento de las metas y objetivos.
 Costo de la Auditoría
Incide definitivamente ya que a mayores costos, la auditoría será más integral, con
su mayor número de auditores que examinarán más aspectos.
40
 Trascendencia de los resultados
Que puedan motivar mejoras en términos de efectividad, eficiencia y economía.
Postulados básicos de la auditoría gubernamental
 Autoridad legal para ejercer las actividades de auditoría
La Ley del Sistema Nacional de Control, Decreto Ley Nº 26162 (actualmente Ley Nº
27785) establece el mandato y atribuciones de la Contraloría General de la
República y los órganos conformantes del Sistema Nacional de Control y establece
su ámbito de actuación, funciones y responsabilidades respecto a la realización de
auditorías: integral, financiera, operativa y los exámenes especiales.
 Aplicabilidad de las normas de auditoría gubernamental
Para garantizar la efectividad del trabajo de auditoría, las NAGU’s deben ser
cumplidas obligatoriamente por quienes realizan la auditoría (personal integrante de
la Contraloría General de la República, OAI’s y Sociedades de Auditoría externas
inscritas en el RUNSA).
 Importancia relativa
Un asunto es de importancia relativa si su conocimiento puede tener consecuencias
para la entidad; por lo tanto, se considera importancia relativa a la magnitud de un
monto erróneo incluyendo una omisión en la información financiera hacer probable
que se vea influido el juicio de una persona razonable que confía en la información o
que su decisión sea afectada como resultado de tales errores u omisiones.
 La auditoría gubernamental es constructiva
Porque se dirige a la mejora de las operaciones de la entidad tanto financieras y
administrativas producto de las observaciones realizadas, buscando mejorar la
administración pública, dirigiéndose a encontrar medidas más efectivas, eficientes y
económicas que eleven el desempeño y la calidad de los servicios del gobierno y las
funciones públicas.
41
 Juicio imparcial de los auditores
Se refiere a la objetividad con que deben actuar los auditores gubernamentales en el
ejercicio de sus funciones, debe estar rodeado de imparcialidad y libre de influencias
que pudieran influenciar las conclusiones derivadas de las evidencias obtenidas.
 El ejercicio de la auditoría gubernamental impone obligaciones profesionales a
los auditores
La posición del auditor gubernamental impone obligaciones profesionales tales como
la ética profesional, independencia y objetividad.
 Acceso a todo tipo de información pública
La Ley del Sistema Nacional de Control faculta a la Contraloría General a acceder
en cualquier momento y sin limitación a los registros, documentos e información de
las entidades del Sector Público aún cuando sean secretos.
 Aplicación de la materialidad en la auditoría gubernamental
Este postulado precisa que la auditoría dirige sus recursos hacia áreas, operaciones
y transacciones de mayor significación económica, dejando de lado las operaciones
por montos sin importancia.
En todo caso la determinación de que es material y no lo es, constituye un juicio
profesional del auditor.
 Perfeccionamiento de los métodos y técnicas de auditoría
La importancia del rol que vienen adquiriendo los auditores exige de ellos el
perfeccionamiento y la elaboración de nuevas técnicas y metodologías modernas
utilizados por otras disciplinas profesionales, por lo tanto, la Contraloría General de
la República debe contribuir al perfeccionamiento de los métodos y técnicas para
controlar la validez de los criterios utilizados en la evaluación de la entidad auditada.
42
 Revelar la existencia de debilidades en el control interno
El auditor tiene la responsabilidad de encontrar y revelar debilidades en el sistema
de control interno y formular las recomendaciones necesarias para su fortalecimiento
ya que la gerencia de cada entidad es responsable de implementar y mantener un
sistema de control interno sólido, con el propósito de proteger los recursos,
determinar la veracidad y confiabilidad de la información financiera y gerencial,
promover eficiencia en las operaciones, alentar la adhesión a las políticas prescritas
y lograr las metas y objetivos programados.
 Las operaciones y contratos gubernamentales están libres de irregularidades
y actos de colusión.
El citado asume como premisa que sus servidores son honestos en ausencia de
evidencia en contrario, por lo tanto, el estado tiene que inculcar valores éticos y
honestidad a sus servidores, la aplicabilidad de este postulado depende de la
cultura, objetividad e integridad y valores éticos de los servidores públicos.
 Responsabilidad y auditoría gubernamental
Significa que los funcionarios o empleados públicos deben rendir cuenta ante una
autoridad superior y ante el público por los fondos o bienes del estado a su cargo y/o
por una misión encargada y aceptada, por lo tanto, esa rendición debe ser auditable
y que los auditores puedan revisarlo y de cuyo resultado debe formular una
apreciación sobre su confiabilidad.
1.2.2. La Auditoría Profesional y los Informes de Auditoría
Según la investigación realizada por los CPA Arthur W. Holmes y Wayne S.
Overmayer en su libro: Principios Básicos de Auditoría – Edición 1978 se tiene lo
siguiente:
43
La auditoría y los objetivos de la auditoría
La auditoría profesional es una disciplina intelectual, se basa en la lógica, porque la
lógica tiene como fin el establecimiento de hechos y evaluación de las conclusiones
resultantes, juzgando si son o no válidos.
La auditoría puede definirse como la revisión objetiva de los estados financieros
originalmente elaborados por la administración. En el examen de los estados
financieros, el auditor habrá de depender de:
- Los procedimientos de control interno del cliente.
- La revisión de los registros contables y de las transacciones, las cuales descansarán
en la evidencia que les dará el carácter de autenticidad y de validez.
- La revisión de otros documentos financieros o no financieros y de sus registros,
amparándose en la evidencia para que sean auténticos y valederos.
- La evidencia que se obtenga de fuentes externas, tal como la que se obtiene de
bancos, clientes, acreedores, etc.
En base a las cuatro fuentes de información antes mencionadas, se puede discernir que
la base para cualquier decisión en el ramo de auditoría descansa en la evidencia
proporcionada por un cliente o bien obtenida de otras personas.
Si bien la auditoría tiene que ver con la acumulación y con la evaluación de la
evidencia, debe comprenderse desde el inicio del estudio que el auditor tiene una
tremenda responsabilidad desde un punto de vista ético y dicha responsabilidad es aún
mayor desde un punto de vista socio – económico. Esto es cierto en vista de que los
resultados de una auditoría son considerados por muchas dependencias, publicaciones,
organizaciones, acreedores, accionistas y demás personas, quienes pueden tener un
interés directo en los resultados de la auditoría. Dicho de otra manera, los resultados de
una auditoría son inspeccionados y examinados y a su vez evaluados por una gran
parte de la población adulta. En otras profesiones distintas a la de auditor – leyes,
medicina, arquitectura, etc. – los resultados del trabajo realizado, por lo general,
incumben tan sólo al profesional que ejerce, a su cliente y a veces a la prensa. Esto no
44
es cierto en el ramo de la auditoría debido a que, tal como se indicó antes, los
resultados de la auditoría afectan e influyen sobre la sociedad del medio socio –
económico. Consecuentemente la fuerza social dinámica y la responsabilidad de la
auditoría es tan grande que la imaginación de un auditor nunca deberá reducirse tan
sólo a un conjunto de procedimientos y de técnicas rutinarias.
Resumiendo, podemos decir que la auditoría es una profesión privada que presta un
servicio plenamente público. La auditoría profesional tiene mayor influencia y eco que
cualquier otra rama profesional.
La auditoría no es una rama o subdivisión de la contabilidad, puesto que la auditoría
mide y evalúa los resultados de las aplicaciones contables en los negocios. Por lo tanto,
la auditoría es independiente o complementaria a la contabilidad. La auditoría no mide,
ni informa acerca de datos financieros de los negocios (función que corresponde a la
contabilidad); revisa e informa acerca de la corrección o incorrección de las mediciones
y de la comunicación de las operaciones financieras llevadas a cabo por la
administración. La auditoría constituye la parte crítica de la actividad contable, no tiene
el aspecto constructivo de la contabilidad.
Los objetivos inmediatos de una auditoría son el asegurarse de la confiabilidad de los
estados financieros y el de rendir una opinión acerca de la razonabilidad en la
presentación de dichos estados. Normalmente los estados financieros auditados son: el
Balance General, el Estado de Resultados y el Estado de Cambios en el Capital Neto
de Trabajo.
Los objetivos a largo plazo de una auditoría son el de servir como una guía para las
decisiones futuras de la administración respecto a asuntos financieros, tales como
pronósticos, control, análisis e información. Estos objetivos tienen como propósito el
mejoramiento de la actuación. Una auditoría no debe visualizarse tan solo como un
resumen de lo acontecido en el pasado, sino que debe servir como base para orientar a
la administración en cuanto a la dirección de un negocio. Hoy en día se tiene un
45
concepto más amplio de la auditoría en cuanto a la información, puesto que no tan solo
se preocupa por la información a la administración y a los accionistas sino que tiende a
proporcionar información útil a otras personas o instituciones, tales como dependencias,
sindicatos, la prensa, análisis financieros, consultores profesionales respecto de
inversiones, personal de finanzas dedicados a relaciones públicas y muchos otros.
En la auditoría será necesario utilizar el método científico; este método consta de las
siguientes cuatro partes: (1) definición del problema; (2) La selección, examen y análisis
de la evidencia; (3) la obtención de conclusiones y (4) el verificar (o desaprobar) las
conclusiones, seleccionando y examinando la evidencia adicional, si fuese necesario.
La auditoría externa profesional
Una auditoría externa es aquella que es llevada a cabo por una persona independiente
o firma de contadores públicos. El auditor independiente no es un empleado del cliente.
Su relación con la administración no es otra distinta a una relación profesional.
Tal como se señaló anteriormente, los objetivos inmediatos de una auditoría externa
independiente son ( 1 ) juzgar si lo que presenta la administración en los estados
financieros es correcto y ( 2 ) rendir una opinión profesional e independiente respecto a
la condición financiera y resultados de operación de la empresa auditada. Derivado del
trabajo de auditoría realizado para lograr estos objetivos, lógicamente se habrán de
corregir los errores y se habrán de detectar los fraudes. Si bien se señala con
insistencia que en la auditoría de estados financieros no se persigue el detectar
fraudes, la verdad es que en realidad existen los fraudes. Esto se puede comprobar con
facilidad examinando algunos recientes casos de la corte. Cuando existe un fraude –
con o sin la intervención de la administración – el auditor no podría alegar su
cumplimiento con su trabajo si no intentará descubrirlo y revelarlo. Como otro resultado
de una auditoría, el auditor independiente está capacitado para aconsejar y orientar a
su cliente cuando éste solicita servicios de consultoría administrativa. Los resultados de
los servicios de consultoría administrativa (recomendaciones, procedimientos,
conclusiones, etc.) no se incluyen en el informe de auditoría debido a que los servicios
46
de consultoría administrativa constituyen un trabajo distinto, debiendo presentarse un
informe por separado.
Auditoría Interna
Una auditoría interna es aquella llevada a cabo por los empleados de una misma
negociación y dependiendo de la administración de dicha empresa. La auditoría interna
es una función consultiva. El auditor interno crea y evalúa procedimientos financieros y
de operación, revisa los registros financieros y contables y los procedimientos de
operación, evalúa el sistema de control interno existente, verifica periódicamente los
resultados de una investigación continua, hace recomendaciones para mejorar los
procedimientos e informa a la alta gerencia acerca de los resultados de sus hallazgos –
bien sea al presidente o al consejo de directores -. El rendir información financiera y de
operación a la administración deberá dar un particular énfasis a los efectos futuros de
los planes y decisiones. El auditor interno no es independiente de la administración, aun
cuando la actitud mental del auditor interno de una compañía deberá ser la de
independencia.
Aun cuando la naturaleza del trabajo del auditor interno difiere en muchos sentidos del
trabajo del auditor externo, en un sentido amplio los objetivos de un auditor interno y de
un auditor externo son similares, o sea el evaluar e informar acerca de los estados
financieros y de la confiabilidad que se puede tener en los datos allí presentados,
determinando además la exactitud e integridad de los registros.
Independencia
La administración confía en el auditor interno para la revisión de los registros a
intervalos cortos de tiempo, así como para recibir de él algunos informes y
recomendaciones. La administración, los propietarios, los acreedores, dependencias del
gobierno, sindicatos y demás personas confían en el auditor externo para que éste
realice una revisión crítica de la posición financiera y de los resultados de operación de
una empresa para que rinda un dictamen acerca de ellos. Por lo tanto, el auditor
independiente debe serlo de la administración – no solo en cuanto a la relación de
47
cliente a auditor, sino también en pensamiento y acción - . Dicho de otra manera, la
independencia significa libertad de cualquier influencia o control que pueda ejercer el
cliente del auditor. El auditor debe poseer el criterio independiente de un profesional
experto en su materia. La actitud profesional de un contador público se expresa en su
independencia, en su capacidad y en su innata integridad moral. El auditor no se
responsabiliza por los estados financieros de su cliente; sin embargo, si es responsable
de su opinión – bien sea ésta sin salvedades, con salvedades, o bien una opinión
negativa – respecto a los estados financieros de la administración.
En la actualidad existen dos escuelas de pensamiento con respecto a la independencia
y a la rendición de servicios de consultoría administrativa. Un grupo de personas
consideran que un auditor – como un auditor – no puede mantener su independencia si
presta servicio de consultoría administrativa al mismo cliente a quien audita. Otro grupo
de personas opinan que sí es posible que un auditor mantenga su independencia al
prestar servicios de consultoría administrativa al cliente a quien audita. Ambos grupos
de personas podrían llegar a un acuerdo si cada uno de ellos distinguiera claramente
entre servicios administrativos y servicios de consultoría administrativa. Si se prestan
servicios administrativos, el auditor está asumiendo las funciones de la administración
y, por lo tanto, no puede ser plenamente independiente. Si presta servicios de
consultoría administrativa, el auditor está aconsejando; no está realizando una función
administrativa ni una operacional ni tampoco está actuando en el papel de quien toma
decisiones. En la profesión contable, los servicios de consultoría administrativa no son
nada nuevo – los auditores por muchos años han estado aconsejando a sus clientes.
Durante los últimos años, las funciones de consultoría se han incrementado tanto en
concepto, alcance y énfasis. Demasiada confusión innecesaria se ha interpuesto en el
tema.
Obviamente, en ciertas áreas no puede esperarse que el auditor actúe con
independencia, tal como ocurre cuando el auditor colabora en el establecimiento de
sistemas de control presupuestal, en la instalación de sistemas contables, en la
elaboración de declaraciones de impuestos, en opiniones respecto a consultas de
48
negocios, y en los trabajos de cierre de libros para los clientes pequeños del auditor. En
los casos mencionados, el auditor deberá anteponer los intereses de su cliente por
encima de cualquier otra consideración, puesto que la independencia no se requiere
hasta en tanto el auditor evalúa y juzga los resultados del trabajo de su cliente.
1.2.3. Evidencia de la Auditoría
Según la investigación realizada por los señores Alvin A. Arens y James K.
Loebbecke en su libro: Auditoría un enfoque integral – Sexta Edición 1995, se tiene
entre otros, lo siguiente:
Naturaleza de la Evidencia
El vocablo evidencia se define como cualquier información que utiliza el auditor para
determinar si la información cuantitativa que se está auditando se presenta de acuerdo
con el criterio establecido. La información varía muchísimo en la medida que persuade
al auditor sobre si los estados financieros se presentan de acuerdo con los principios de
contabilidad generalmente aceptados. La evidencia incluye información que es
sumamente convincente como la lista del auditor de valores comerciables e información
menos convincente como las respuestas a preguntas de los empleados del cliente.
Evidencia de la Auditoría en Contraste con las Evidencias Legal y Científica
Los auditores no son los únicos que utilizan la evidencia. Los científicos, los abogados y
los historiadores también utilizan mucho la evidencia.
Gracias a la televisión, la mayoría de la gente conoce del uso de la evidencia en casos
judiciales respecto a la culpabilidad o inocencia de una persona acusada de un crimen
o de un robo. En los casos legales, existen algunas reglas bien definidas sobre la
evidencia que impone el juez para la protección del inocente. Por ejemplo, es común
que se considere como inadmisibles algunas evidencias legales en razón de que son
irrelevantes, perjudiciales o fundamentados en chismes.
49
De igual manera, en los experimentos científicos, el científico reúne evidencias para
llegar a conclusiones sobre una teoría. Supongamos, por ejemplo, que un científico
médico está evaluando un nuevo medicamento que pueda proporcionar un alivio a las
personas que padecen asma. El científico reunirá pruebas de gran número de
experimentos controlados durante un periodo de tiempo para determinar la eficacia del
medicamento.
El auditor también reúne evidencia para llegar a conclusiones. Los auditores usan
evidencia diferente al que usan los científicos; y de los casos legales, se utilizan en
formas diferentes, pero en los tres casos, la evidencia se utiliza para llegar a
conclusiones.
Decisiones sobre la Naturaleza de la Evidencia
Una decisión importante que debe tomar todo auditor es determinar los tipos y cantidad
adecuada de evidencia que debe reunir para estar por completo satisfecho que los
componentes de los estados financieros del cliente y los estados en general se
presenten con razonabilidad. Este criterio es importante debido al costo prohibitivo de
examinar y evaluar toda la evidencia disponible. Por ejemplo, en una auditoría de
estados financieros de la mayoría de las compañías, es imposible que el contador
público examine todos los cheques cancelados, las facturas de los proveedores, los
pedidos de los clientes, las tarjetas de asistencia para la nómina y muchos otros tipos
de documentos y registros.
Las decisiones del auditor sobre la recopilación de evidencia pueden dividirse en las
siguientes cuatro sub decisiones:
1. Qué procedimientos de auditoría se van a utilizar?
2. Qué tamaño de muestra se ha de elegir para un proceso determinado?
3. Qué partidas se han de escoger de la población?
4. Cuando realizar los procedimientos?
50
Procedimientos de Auditoría
Un procedimiento de auditoría es la instrucción detallada para la recopilación de un tipo
de evidencia de auditoría que se ha de obtener en cierto momento durante la auditoría.
Por ejemplo, evidencias como los conteos físicos del inventario, las comparaciones de
cheques cancelados con los desembolsos de efectivo, las partidas de los diarios y los
detalles de documentos de embarques se reúnen utilizando los procedimientos de
auditoría.
Al diseñar procedimientos de auditoría, es común presentarlos en términos muy
específicos para que puedan utilizarse como instrucciones durante la auditoría. Por
ejemplo, el siguiente es un procedimiento de auditoría para la verificación de
desembolsos de efectivo.
Tamaño de la Muestra
Una vez que se escoge un procedimiento de auditoría, es posible variar el tamaño de la
muestra desde una a todas las partidas de la población que se está poniendo a prueba.
En el anterior procedimiento de auditoría, supongamos que existen 6,600 cheques
registrados en el diario de salida en efectivo. El auditor podría escoger una muestra de
200 cheques para compararlos con el diario de salidas de efectivo. La decisión de
cuántas partidas se han de probar, debe ser tomada por el auditor para cada
procedimiento de auditoría. El tamaño de la muestra para cualquier procedimiento
probablemente varía de una auditoría a otra.
1.2.4 El Sistema Nacional de Control
De acuerdo con la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la
Contraloría General de la República - Ley N° 27785 de 22 de julio de 2002 y
modificatorias, se tiene lo siguiente:
Control Gubernamental
Consiste en la supervisión, vigilancia y verificación de los actos y resultados de la
gestión pública, en atención al grado de eficiencia, eficacia, transparencia y economía
51
en el uso y destino de los recursos y bienes del Estado, así como del cumplimiento de
las normas legales y de los lineamientos de política y planes de acción, evaluando los
sistemas de administración, gerencia y control con fines de su mejoramiento a través de
la adopción de acciones preventivas y correctivas pertinentes.
El control gubernamental es interno y externo y su desarrollo constituye un proceso
integral y permanente.
 Control Interno
Comprende las acciones de cautela previa, simultánea y de verificación posterior
que realice la entidad sujeta a control, con la finalidad que la gestión de sus
recursos, bienes y operaciones se efectúe correcta y eficientemente. Su ejecución
es previo, simultáneo y posterior.
El control interno previo y simultáneo compete exclusivamente a las autoridades,
funcionarios y servidores públicos de las entidades como responsabilidad propia de
las funciones que le son inherentes, sobre la base de las normas que rigen las
actividades de la organización y los procedimientos establecidos en sus planes,
reglamentos, manuales y disposiciones institucionales, los que contienen las
políticas y métodos de autorización, registro, verificación, evaluación, seguridad y
protección.
El control interno posterior es ejercido por los responsables superiores del servidor o
funcionario ejecutor, en función del cumplimiento de las disposiciones establecidas,
así como por el órgano de control institucional según sus planes y programas
anuales, evaluando y verificando los aspectos administrativos de uso de los recursos
y bienes del Estado, así como la gestión y ejecución llevadas a cabo, en relación
con las metas trazadas y resultados obtenidos.
Es responsabilidad del Titular de la entidad fomentar y supervisar el funcionamiento
y confiabilidad del control interno para la evaluación de la gestión y el efectivo
52
ejercicio de la rendición de cuentas, propendiendo a que este contribuya con el logro
de la misión y objetivos de la entidad a su cargo.
El Titular de la entidad esta obligado a definir las políticas institucionales en los
planes y/o programas anuales que se formulen, los que serán objeto de las
verificaciones a que se refiere esta Ley.
 Control Externo
Conjunto de políticas, normas, métodos y procedimientos técnicos, que compete
aplicar a la Contraloría General u otro órgano del sistema por encargo o designación
de esta, con el objeto de supervisar, vigilar y verificar la gestión, la captación y el uso
de los recursos y bienes del Estado. Se realiza fundamentalmente mediante
acciones de control con carácter selectivo y posterior.
En concordancia con sus roles de supervisión y vigilancia, el control externo podrá
ser preventivo o simultáneo, cuando se determine taxativamente por la presente Ley
o por normativa expresa, sin que en ningún caso conlleve injerencia en los procesos
de dirección y gerencia a cargo de la administración de la entidad, o interferencia en
el control posterior que corresponda.
Para su ejercicio, se aplicarán sistemas de control de legalidad, de gestión,
financiero, de resultados, de evaluación de control interno u otros que sean útiles en
función a las características de la entidad y la materia de control, pudiendo
realizarse de forma individual y combinada. Asimismo podrá llevarse a cabo
inspecciones y verificaciones, así como las diligencias, estudios e investigaciones
necesarias para fines de control.
53
Principios del Control Gubernamental
Son principios que rigen el control gubernamental:
a) La Universalidad
Entendida como la potestad de los órganos de control para efectuar, con arreglo a
su competencia y atribuciones, el control sobre todas las atribuciones de la
respectiva entidad, así como de todos sus funcionarios y servidores, cualquiera
fuere su jerarquía.
b) El carácter integral
En virtud del cual el ejercicio del control consta de un conjunto de acciones y
técnicas orientadas a evaluar, de manera cabal y completa, los procesos y
operaciones materia de examen en la entidad y sus beneficios económicos y/o
sociales obtenidos, en relación con el gasto generado, las metas cualitativas y
cuantitativas establecidas, su vinculación con políticas gubernamentales, variables
exógenas no previsibles o controlables e índices históricos de eficiencia.
c) La autonomía funcional
Expresada en la potestad de los órganos de control para organizarse y ejercer sus
funciones con independencia técnica y libre de influencias. Ninguna entidad o
autoridad, funcionario o servidor público, ni terceros, pueden oponerse, interferir o
dificultar el ejercicio de sus funciones y atribuciones de control.
d) El carácter permanente
Que define la naturaleza continua y perdurable del control como instrumento de
vigilancia de los procesos y operaciones de la entidad.
e) El carácter técnico y especializado del control
Como sustento esencial de su operatividad, bajo exigencia de calidad, consistencia
y razonabilidad en su ejercicio; considerando la necesidad de efectuar el control en
función de la naturaleza de la entidad en la que se incide.
54
f) La legalidad
Que supone la plena sujeción del proceso de control a la normativa constitucional,
legal y reglamentaria aplicable a su actuación.
g) El debido proceso de control
Por el que se garantiza el respeto y observancia de los derechos de las entidades y
personas, así como de las reglas y requisitos establecidos.
h) La eficiencia, eficacia y economía
A través de los cuales el proceso de control logra sus objetivos con un nivel
apropiado de calidad y óptima utilización de recursos.
i) La oportunidad
Consiste en que las acciones de control se lleven a cabo en el momento y
circunstancias debidas y pertinentes para cumplir su cometido.
j) La objetividad
En razón de la cual las acciones de control se realizan sobre la base de una debida
e imparcial evaluación de funcionarios de hecho y de derecho, evitando
apreciaciones subjetivas.
k) La materialidad
Que implica la potestad del control para concentrar su actuación en las
transacciones y operaciones de mayor significación económica o relevancia en la
entidad examinada.
l) El carácter selectivo del control
Entendido como el que ejerce el sistema en las entidades, sus órganos y actividades
críticas de los mismos, que denoten mayor riesgo de incurrir en actos contra la
probidad administrativa.
55
ll) La presunción de licitud
Según la cual, salvo prueba en contrario, se reputa que las autoridades, funcionarios
y servidores de las entidades, han actuado con arreglo a las normas legales y
administrativas pertinentes.
m) El acceso a la información
Referido a la potestad de los órganos de control de referir, conocer y examinar toda
la información y documentación sobre las operaciones de la entidad, aunque sea
secreta, necesaria para su función.
n) La reserva
Por cuyo mérito se encuentra prohibido que durante la ejecución del control se
revele información que pueda causar daño a la entidad, a su personal o al sistema, o
dificulte la tarea de este último.
o) La continuidad de las actividades o funcionamiento de la entidad
Al efectuar una acción de control
p) La publicidad
Consistente en la difusión oportuna de los resultados de las acciones de control u
otros realizados por los órganos de control, mediante los mecanismos que la
Contraloría General considere pertinente.
q) La participación ciudadana
Que permite la contribución de la ciudadanía en el ejercicio del control
gubernamental.
r) La flexibilidad
Según la cual, al realizarse el control, ha de otorgarse prioridad al logro de las metas
propuestas, respecto de aquellos formalismos cuya omisión no incida en la validez
56
de la operación objeto de la verificación, ni determinen aspectos relevantes en la
decisión final.
Conformación del Sistema Nacional de Control
Está conformada por los siguientes órganos de control:
 La Contraloría General,
Es el ente técnico rector del Sistema Nacional de Control, dotado de autonomía
administrativa, funcional, económica y financiera, que tiene por misión dirigir y
supervisar con eficiencia y eficacia el control gubernamental, orientando su accionar
al fortalecimiento y transparencia de la gestión de las entidades, la promoción de
valores y la responsabilidad de los funcionarios y servidores públicos, así como,
contribuir con los Poderes del Estado en la toma de decisiones y con la ciudadanía
para su adecuada participación en el control social.
No puede ejercer atribuciones o funciones distintas a las establecidas en la
Constitución Política, en esta Ley, las disposiciones reglamentarias y las normas
técnicas especializadas que emita en uso de sus atribuciones.
 Órganos de Auditoría Interna
Las entidades públicas, así como las empresas en las que el Estado tenga una
participación accionaria total o mayoritaria, tendrán necesariamente un Órgano de
Auditoría Interna ubicado en el mayor nivel jerárquico de la estructura de la entidad,
el cual constituye la unidad especializada responsable de llevar a cabo el control
gubernamental en la entidad.
El Titular de la entidad tiene la obligación de cautelar la adecuada implementación
del Órgano de Auditoría Interna y la asignación de recursos suficientes para la
normal ejecución de sus actividades de control.
57
El citado órgano mantiene una relación funcional con la Contraloría General,
efectuando su labor, de conformidad con los lineamientos y políticas que para tal
efecto establezca el Órgano Superior de Control.
 Sociedades de Auditoría
Son las personas jurídicas calificadas e independientes en la realización de labores
de control posterior externo, que son designadas por la Contraloría General, previo
Concurso Público de Méritos, y contratadas por las entidades para examinar las
actividades y operaciones de las mismas, opinar sobre la razonabilidad de sus
estados financieros, así como evaluar la gestión, captación y uso de los recursos
asignados.
El proceso de designación y contratación de las sociedades de auditoría, el
seguimiento y evaluación de informes, las responsabilidades, así como su registro,
es regulado por la Contraloría General.
Atribuciones del Sistema Nacional de Control
Son atribuciones del Sistema:
a) Efectuar la supervisión, vigilancia y verificación de la correcta gestión y utilización de
los recursos y bienes del Estado, el cual también comprende supervisar la legalidad
de los actos de las instituciones sujetas a control en la ejecución de los lineamientos
para una mejor gestión de las finanzas públicas, con prudencia y transparencia
fiscal, conforme a los objetivos y planes de las entidades, así como de la ejecución
de los presupuestos del sector público y de las operaciones de la deuda pública.
b) Formular oportunamente recomendaciones para mejorar la capacidad y eficiencia de
las entidades en la toma de sus decisiones y en el manejo de sus recursos, así
como los procedimientos y operaciones que emplean en su accionar, a fin de
optimizar sus sistemas administrativos, de gestión y de control interno.
58
c) Impulsar la modernización y el mejoramiento de la gestión pública, a través de la
optimización de los sistemas de gestión y ejerciendo el control gubernamental con
especial énfasis en las áreas críticas sensibles a actos de corrupción administrativa.
d) Propugnar la capacitación permanente de los funcionarios y servidores públicos en
materias de administración y control gubernamental. Los objetivos de la capacitación
estarán orientados a consolidar, actualizar y especializar su formación técnica,
profesional y ética. Para dicho efecto, la Contraloría General, a través de la Escuela
Nacional de Control, o mediante convenios celebrados con entidades públicas o
privadas ejerce un rol tutelar en el desarrollo de programas y eventos de esta
naturaleza. Los titulares de las entidades están obligados a disponer que el personal
que labora en los sistemas administrativos participe en los eventos de capacitación
que organiza la Escuela Nacional de Control, debiendo tales funcionarios y
servidores acreditar cada dos años dicha participación. Dicha obligación se hace
extensiva a las Sociedades de Auditoría que forman parte del Sistema, respecto al
personal que empleen para el desarrollo de las auditorías externas.
e) Exigir a los funcionarios y servidores públicos la plena responsabilidad por sus actos
en la función que desempeñan, identificando el tipo de responsabilidad incurrida,
sea administrativa funcional, civil o penal y recomendando la adopción de las
acciones preventivas y correctivas necesarias para su implementación. Para la
adecuada identificación de la responsabilidad en que hubieren incurrido funcionarios
y servidores públicos, se deberá tener en cuenta cuando menos las pautas de:
identificación del deber incumplido, reserva, presunción de licitud, relación causal,
las cuales serán desarrolladas por la Contraloría General.
f) Emitir, como resultado de las acciones de control efectuadas, los informes
respectivos con el debido sustento técnico y legal, constituyendo prueba preconstituida para el inicio de las acciones administrativas y/o legales que sean
recomendadas en dichos informes. En el caso de que los informes generados de
una acción de control cuenten con la participación del Ministerio Público y/o la
59
Policía Nacional, no corresponderá abrir investigación policial o indagatoria previa,
así como solicitar u ordenar de oficio la adecuación de pericias contables.
g) Brindar apoyo técnico al Procurador Público o al representante legal de la entidad,
en los casos en que deban iniciarse acciones judiciales derivadas de una acción de
control, prestando las facilidades y/o aclaraciones del caso, y alcanzando la
documentación probatoria de la responsabilidad incurrida.
Atribuciones de la Contraloría General
Son atribuciones de la Contraloría General, las siguientes:
a) Tener acceso en cualquier momento y sin limitación a los registros, documentos e
información de las entidades, aún cuando sean secretos; así como requerir
información a particulares que mantengan o hayan mantenido relaciones con las
entidades, siempre y cuando no violen la libertad individual.
b) Ordenar que los órganos del sistema realicen las acciones de control que a su juicio
sean necesarios o ejercer en forma directa el control externo posterior sobre los
actos de las entidades.
c) Supervisar y garantizar el cumplimiento de las recomendaciones que se deriven de
los informes de control emanados de cualquiera de los órganos del sistema.
d) Disponer el inicio de las acciones legales pertinentes en forma inmediata, por el
Procurador Público de la Contraloría General o el Procurador del Sector o el
representante legal de la entidad examinada, en los casos en que en la ejecución
directa de una acción de control se encuentre daño económico o presunción de lícito
penal.
e) Normar y velar por la adecuada implantación de los Órganos de Auditoría Interna,
requiriendo a las entidades el fortalecimiento de dichos órganos con personal
calificado e infraestructura moderna necesaria para el cumplimiento de sus fines.
60
f) Presentar anualmente al Congreso de la República el Informe de Evaluación a la
Cuenta Generalde la República, para cuya formulación la Contraloría General
dictará las disposiciones pertinentes.
g) Absolver consultas, emitir pronunciamientos institucionales e interpretar la normativa
del control gubernamental con carácter vinculante, y de ser el caso, orientador.
Asimismo establecerá mecanismos de orientación para los sujetos de control
respectivo a sus derechos, obligaciones, prohibiciones e incompatibilidades
previstos en la normativa de control.
h) Aprobar el Plan Nacional de Control y los Planes Anuales de Control de las
entidades.
i) Efectuar las acciones de control ambiental y sobre los recursos naturales, así como
sobre los bienes que constituyen el Patrimonio Cultural de la Nación, informando
semestralmente sobre el resultado de las mismas y sobre los procesos
administrativos y judiciales, si los hubiere, a las comisiones competentes del
Congreso de la República.
j) Emitir opinión previa vinculante sobre adquisiciones y contrataciones de bienes,
servicios u obras, que conforme a ley tengan el carácter de secreto militar o de
orden interno exonerados de Licitación Pública, Concurso Público o Adjudicación
Directa.
k) Otorgar autorización previa a la ejecución y al pago de los presupuestos adicionales
de obras públicas, y de las mayores prestaciones de supervisión en los casos
distintos a los adicionales de obras, cuyos montos exceden a los previstos en la Ley
de Contrataciones y Adquisiciones del Estado y su Reglamento respectivamente,
cualquiera sea la fuente de financiamiento.
l) Informar previamente sobre las operaciones, fianzas, avales y otras garantías que
otorgue el Estado, inclusive los proyectos de contrato, que en cualquier forma
61
comprometa su crédito o capacidad financiera, sea que se trate de negociaciones en
el país o en el exterior.
ll) Designar de manera exclusiva, Sociedades de Auditoría que se requieran, a través
de Concurso Público de Méritos, para efectuar auditorías en las entidades,
supervisando sus labores con arreglo a las disposiciones de designación de
Sociedades de Auditoría que para el efecto se emitan.
m) Requerir el apoyo y/o destaque de funcionarios y servidores de las entidades para la
ejecución de actividades de control gubernamental.
n) Recibir y atender denuncias y sugerencias de la ciudadanía relacionadas con las
funciones de la administración pública, otorgándoles el trámite correspondiente sea
en el ámbito interno, o derivándolas ante la autoridad competente; estando la
identidad de los denunciantes y el contenido de la denuncia protegidos por el
principio de reserva.
o) Participar directamente y/o en coordinación con las entidades en los procesos
judiciales, administrativos, arbitrales u otros, para la adecuada defensa de los
intereses del Estado, cuando tales procesos incidan sobre recursos y bienes de
éste.
p) Recibir, registrar, examinar y fiscalizar las Declaraciones Juradas de Ingresos y de
Bienes y Rentas que deben presentar los funcionarios y servidores públicos
obligados de acuerdo a Ley.
q) Verificar y supervisar el cumplimiento de las disposiciones sobre prohibiciones e
incompatibilidades de funcionarios y servidores públicos y otros, así como de las
referidas a la prohibición de ejercer la facultad de nombramiento de personal en el
Sector Público en casos de nepotismo, sin perjuicio de las funciones contenidas a
los órganos de control.
62
r) Citar y tomar declaraciones a cualquier persona cuyo testimonio pueda resultar útil
para el esclarecimiento de los hechos materia de verificación durante una acción de
control, bajo los apremios legales señalados para los testigos.
s) Dictar las disposiciones necesarias para articular los procesos de control con los
Planes y Programas Nacionales, a efecto de visualizar de forma integral su
cumplimiento, generando la información pertinente para emitir recomendaciones
generales a los Poderes Ejecutivo y Legislativo sobre la administración de los
recursos del Estado, en función a las metas previstas y las alcanzadas, así como
brindar asistencia técnica al Congreso de la República, en asuntos vinculados a su
competencia funcional.
t) Emitir disposiciones y/o procedimientos para implementar operativamente medidas y
acciones contra la corrupción administrativa, a través del control gubernamental,
promoviendo una cultura de honestidad y probidad de la gestión pública, así como la
adopción de mecanismos de transparencia e integridad al interior de las entidades,
considerándose el concurso de la ciudadanía y organizaciones de la sociedad civil.
u) Establecer los procedimientos para que los titulares de las entidades rindan cuenta
oportuna ante el Órgano Rector, por los fondos o bienes del Estado a su cargo, así
como de los resultados de su gestión.
v) Asumir la defensa del personal de la institución a cargo de las labores de control,
cuando se encuentra incurso en acciones legales, derivadas del debido
cumplimiento de la labor funcional, aun cuando al momento de iniciarse la acción, el
vínculo laboral con el personal haya terminado.
w) Establecer el procedimiento selectivo de control sobre las entidades públicas
beneficiarias por las mercancías donadas provenientes del extranjero.
x) Ejercer el control de desempeño de la ejecución presupuestal, formulando
recomendaciones que promuevan reformas sobre los sistemas administrativos de
las entidades sujetas al sistema.
63
y) Regular el procedimiento, requisitos, plazos y excepciones para el ejercicio del
control previo externo a que aluden los literales j), k) y l) del presente, así como otros
encargos que se confiera al organismo Contralor, emitiendo la normativa pertinente
que contemple los principios que rigen el control gubernamental.
z) Celebrar convenios de cooperación interinstitucional con entidades públicas o
privadas, nacionales o extranjeras.
1.2.5 Normas de Auditoría Gubernamental - NAGU
De acuerdo con las Normas de Auditoría Gubernamental – NAGU aprobado con
Resolución de Contraloría Nº 162-95-CG de 22 de setiembre de 1995 y
modificatorias, las cuales citan que son de cumplimiento obligatorio y aplicación
indispensable para los auditores de la Contraloría General de la República, de los
Órganos de Control Institucional de las entidades sujetas al Sistema Nacional de
Control y de las Sociedades de Auditoría cuando sean designadas para efectuar
auditorías gubernamentales.
Son los criterios que determinan los requisitos de orden personal y profesional del
auditor, orientados a uniformizar el trabajo de la auditoría gubernamental y obtener
resultados de calidad.
Constituyen un medio técnico para fortalecer y uniformizar el ejercicio profesional del
auditor gubernamental y permite la evaluación del desarrollo y resultados de su trabajo,
promoviendo el grado de economía, eficiencia y eficacia en la gestión de la entidad
auditada.
Se fundamentan en la Ley del Sistema Nacional de Control, las Normas de Auditoría
Generalmente Aceptadas, que son aplicables en su totalidad cuando se trata de una
auditoría financiera y en lo aplicable a los exámenes especiales.
64
Entre las principales normas de auditoría gubernamental podemos citar las siguientes:
 NAGU 3.20 Evaluación del cumplimiento de disposiciones legales y
reglamentarias
En la ejecución de la auditoría gubernamental debe evaluarse el cumplimiento de las
leyes y reglamentos vigentes y aplicables cuando sea necesario para los objetivos
de la auditoría.
En el desarrollo de la auditoría gubernamental, la evaluación del cumplimiento de las
normas legales y reglamentarias es importante debido a que los organismos,
programas, servicios, actividades y funciones gubernamentales, ejecutoras del
Presupuesto Público, se crean generalmente por norma expresa y sus
competencias, presupuestos y limitaciones están sujetos a disposiciones legales y
reglamentarias de un modo mas específico que las que rigen en el sector privado.
Dicha normativa establece, entre otros aspectos, que debe hacerse, quien debe
hacerlo, las metas y objetivos por alcanzar, la población que se va a beneficiar,
cuanto y en que deberá gastarse.
Cuando sea necesario evaluar el cumplimiento de las normas y reglamentos
vigentes y aplicables para los fines de la auditoría, el auditor debe planificar su labor
en forma tal que tenga una razonable seguridad de que los procesos y operaciones
a evaluar estén libres de hechos observables derivados de incumplimientos de
normas legales y reglamentarias y que le será posible identificar y evidenciar
posibles abusos o actos indebidos que puedan influir significativamente en los
resultados de la auditoría. Así mismo, el auditor, está obligado a tomar conocimiento
de las características y clases de riesgos que puedan afectar el área auditada, a fin
de estar en capacidad de diseñar procedimientos de auditoría que posibiliten
identificar irregularidades que puedan derivar en indicios de actos ilícitos.
Para ello, el auditor, debe tener un entendimiento suficiente de los objetivos que
persiguen las exigencias normativas que se aplican al área o procesos auditados,
65
así como los tipos potenciales de incumplimiento significativos que se asocian con el
área o los procesos auditados. Para tal efecto el auditor deberá:
a) Determinar la normativa que pueda tener un efecto directo y significativo en los
estados financieros, información presupuestaria o área auditada;
b) Elaborar procedimientos de auditoría que permitan verificar el cumplimiento de la
normativa aplicable o de estipulaciones contractuales;
c) Evaluar los resultados de dichas pruebas;
Las fuentes de información sobre las normas aplicables son diversas. Una adecuada
fuente primaria constituye la entidad auditada, dado que conoce su entorno
normativo.
Cuando la citada entidad perciba financiamiento de organismos internacionales de
crédito o de otro nivel, los auditores podrán recurrir a la organización que suministre
los fondos para obtener y/o verificar información relacionada con las normas
pertinentes.
Cuando la legislación vigente autorice a los funcionarios expresamente algún grado
de discrecionalidad para determinada toma de decisión, el auditor no puede
cuestionar su ejercicio por el solo hecho de tener una opinión distinta. Tales
decisiones sólo pueden observarse si fueron tomadas sin una consideración
adecuada de los hechos o riesgos en el momento oportuno o por los resultados
adversos que la decisión conllevó a la entidad.
Es responsabilidad del auditor informar sobre los casos en que la entidad no está
cumpliendo con las normas legales y reglamentarias, se encuentra en situación de
riesgo jurídico, no está ejerciendo respectivamente las facultades legales para
alcanzar sus objetivos y metas, así como también recomendar las medidas
necesarias para evitar la ocurrencia de tales hechos.
66
El auditor está en capacidad de conocer las características y tipo de irregularidades
y actos ilícitos significativos susceptibles de incurrirse en el ejercicio de la función
pública y en la administración de los recursos y bienes de las entidades, así como
en sus efectos en los estados financieros e información presupuestaria de la
entidad, con la finalidad que durante la planificación de la auditoría, diseñe
procedimientos que le permitan tener una seguridad razonable, que estos puedan
detectarse durante la ejecución del trabajo de campo y ser informados
oportunamente a los estamentos correspondientes del Estado.
Si el auditor, como resultado de la aplicación de sus programas y procedimientos,
determina que existen indicios de un acto ilícito significativo. El auditor debe
proceder con el debido cuidado profesional al buscar indicios de posibles
irregularidades y actos ilícitos de manera que no interfieran con las investigaciones
y/o procedimientos legales que puedan emprenderse en el futuro.
La ejecución de una auditoría de conformidad con las normas de auditoría
gubernamental, no será garantía para describirse todos los actos ilícitos. Aún el
descubrimiento posterior de tales actos ocurridos durante el periodo objeto de
auditoría, tampoco significará necesariamente, que el desempeño del auditor fue
inadecuado, a condición de que la auditoría se haya efectuado de acuerdo con las
presentes normas.
 NAGU 3.40 Evidencia de auditoría suficiente, competente y relevante
El auditor debe obtener evidencia suficiente, competente y relevante mediante la
aplicación de pruebas de control y procedimientos sustantivos que le permitan
fundamentar razonablemente los juicios y conclusiones que formule respecto al
organismo, programa, actividad o función que sea objeto de auditoría.
La evidencia deberá someterse a revisión para asegurarse que cumpla con los
requisitos básicos de suficiencia, competencia y relevancia. Los papeles de trabajo
deberán mostrar los detalles de la evidencia y revelar la forma en que se obtuvo.
67
Características de la Evidencia
a) Suficiencia
Es suficiente la evidencia objetiva y convincente que basta para sustentar los
hallazgos, conclusiones y recomendaciones expresadas en el Informe
correspondiente. La evidencia será suficiente cuando por los resultados de la
aplicación de procedimientos de auditoría se comprueban razonablemente los
hechos revelados. Para determinar si la evidencia es suficiente se requiere
aplicar el criterio profesional. Cuando sea conveniente, se podrán emplear
métodos estadísticos con ese propósito.
b) Competencia
Para que sea competente, la evidencia debe ser válida y confiable. A fin de
evaluar la competencia de la evidencia, se deberá considerar cuidadosamente si
existen razones para dudar de su validez o de su integridad. De ser así, deberá
obtener evidencia adicional o revelar esa situación en el respectivo informe.
Los siguientes supuestos constituyen algunos criterios útiles para juzgar si la
evidencia es competente:
- La evidencia que se obtiene de fuentes independientes es más confiable que
la obtención del propio organismo auditado.
- La evidencia que se obtiene cuando se ha establecido un sistema de control
interno apropiado es más confiable que aquella que se obtiene cuando el
sistema de control interno es deficiente, no es satisfactorio o no se ha
establecido.
- Los documentos originales son más confiables que sus copias.
- La evidencia testimonial que se obtiene en circunstancias que permite a los
informantes expresarse libremente merece más crédito que aquella que se
obtiene en circunstancias comprometedoras (por ejemplo, cuando los
informantes pueden sentirse intimidados).
68
c) Relevancia
Se refiere a la relación que existe entre la evidencia y su uso. La información que
se utilice para demostrar o refutar un hecho será relevante si guarda relación
lógica y patente con ese hecho. Si no lo hace, será irrelevante y, por
consiguiente, no podrá incluirse como evidencia, el auditor deberá obtener de los
funcionarios de la entidad auditada declaraciones por escrito respecto a la
relevancia y competencia de la evidencia que haya obtenido.
La adecuada recopilación u obtención de evidencia que cumpla con los requisitos
de suficiencia, competencia y relevancia, debe permitir identificar y sustentar
apropiadamente las presuntas responsabilidades que se establezcan como
resultado del trabajo del auditor, así como las infracciones graves, muy graves y
leves incurridas; por lo que se deberá cuidar especialmente su correspondiente
acreditación.
Clasificación de la Evidencia
a) Evidencia física
Se obtiene mediante inspección u observación directa de hechos relativos a los
objetivos de la auditoría.
La evidencia de esta naturaleza puede presentarse en forma de memorándum
(donde se resumen los resultados de inspección o de la observación),
fotografías, gráficos, mapas o muestras materiales, entre otros.
b) Evidencia documental
Consiste en información que consta en documentos públicos o privados, para
sustentar un hecho determinado. Como las contenidas en cartas, contratos,
registros de contabilidad, facturas y documentos de la administración
relacionados con su desempeño; asimismo, la que establece las normas
procesales pertinentes en caso de determinación de responsabilidades civiles y
penales, entre otras.
69
c) Evidencia testimonial
Se obtiene de otras personas en forma de declaraciones hechas en el curso de
investigaciones o entrevistas. Las declaraciones que sean importantes para la
auditoría deberán corroborarse, siempre que sea posible mediante evidencia
adicional.
También será necesario evaluar la evidencia testimonial para cerciorarse que los
informantes no hayan estado influidos por prejuicios o tuvieran sólo un
conocimiento parcial de la materia examinada.
d) Evidencia analítica
Comprende cálculos, comparaciones, razonamiento y separación de la
información en sus componentes, cuyas bases deben ser sustentadas
documentadamente, en caso necesario y especialmente en el deslinde de
responsabilidades civiles o penales.
 NAGU 4.10 Elaboración del Informe
Como producto del trabajo de campo, la comisión auditora procederá a la
elaboración del informe correspondiente, considerando las características y
estructuras señaladas en las Normas de Auditoría Gubernamental.
El informe es el documento escrito mediante el cual la comisión auditora expone el
resultado final e integral de su trabajo de auditoría, a través de juicios
fundamentados en las evidencias obtenidas durante la fase de ejecución, con la
finalidad de brindar suficiente información a los funcionarios de la entidad auditada y
estamentos pertinentes, sobre las deficiencias o desviaciones más significativas, e
incluir las recomendaciones que permitan promover mejoras en la conducción de las
actividades u operaciones del área o áreas examinadas. Las deficiencias referidas a
aspectos de control interno, se revelaran en el Memorando de Control Interno, de
acuerdo a lo prescrito en la norma correspondiente.
70
Con el propósito de adelantar el inicio oportuno del procedimiento sancionador, la
adopción de recomendaciones que lo ameriten o para atender requerimientos de
organismos autónomos cuando corresponda, la comisión auditora podrá elaborar,
asimismo, informes que expongan el resultado final que, en relación a determinada
deficiencia o desviación significativa u otro objetivo de control, hubiera obtenido
previamente a la culminación de la etapa de ejecución de la auditoría. En tal caso,
deberá dejarse constancia de su emisión en la sección Introducción, parágrafo Otros
aspectos de importancia, del informe que exponga el resultado integral de la acción
de control.
1.2.6 Manual de Auditoría Gubernamental - MAGU
De acuerdo con el Manual de Auditoría Gubernamental –MAGU aprobado con
Resolución de Contraloría Nº 152-98-CG de 18 de diciembre de 1998 y
modificatorias, el cual cita que es el documento normativo fundamental que define las
políticas y las orientaciones para el ejercicio de la auditoría gubernamental en el Perú y
tiene como objetivos:
1. Establecer los postulados, criterios, metodología y los procesos que requiere la
auditoría gubernamental, con el propósito de uniformar el trabajo de los auditores y
promover un mayor grado de eficiencia, efectividad y economía en el desarrollo de la
auditoría gubernamental en su conjunto.
2. Determinar los criterios básicos que permitan en el futuro llevar a cabo el control de
calidad de la auditoría gubernamental que realicen los auditores del Sistema
Nacional de Control (Contraloría General de la República, Órganos de Control
Institucional del sector público y las Sociedades de Auditoría independientes
previamente designadas por el organismo superior de control).
3. Aplicar las Normas de Auditoría Gubernamental – NAGU aprobadas por la
Contraloría General de la República y aquella normatividad que sea pertinente,
estableciéndose criterios modernos para el desarrollo de la auditoría gubernamental.
71
4. Proporcionar un importante texto de consulta para los profesionales que ejercen la
auditoría gubernamental y promover la formación de auditores en las universidades
del país.
5. Permitir el dictado de programas de entrenamiento profesional en la Escuela
Nacional de Control, para los profesionales que ejercen la auditoría gubernamental
aplicando el marco conceptual y terminología uniforme.
 MAGU 2.20 Evidencia y procedimientos de auditoría
Procedimientos de auditoría
Son operaciones específicas que se aplica en el desarrollo de una auditoría e
incluyen técnicas y practicas consideradas necesarias de acuerdo con las
circunstancias. Los procedimientos pueden agruparse en:
 Pruebas de control;
 Procedimientos analíticos
 Pruebas sustantivas de detalle
Técnicas de auditoría
Son métodos prácticos de investigación y prueba que utiliza el auditor para obtener
evidencia que fundamente su opinión. Las técnicas más utilizadas al realizar
pruebas de transacciones y saldos son:
 Técnicas de verificación ocular
1. Comparación
Es el acto de observar la similitud o diferencia existente entre dos o más
elementos. Dentro de la fase de ejecución de la auditoría se efectúa la
comparación de resultados, contra criterios aceptables, facilitando de esa
forma la evaluación por el auditor y la elaboración de observaciones,
conclusiones y recomendaciones.
72
2. Observación
Es el examen ocular realizado para cerciorarse como se ejecutan las
operaciones. Esta técnica es de utilidad en todas las fases de la auditoría, por
cuyo intermedio el auditor se cerciora de ciertos hechos y circunstancias, en
especial, las relacionadas con la forma de ejecución de las operaciones,
apreciando personalmente, de manera abierta o discreta, como el personal de
la entidad ejecuta las operaciones.
 Técnicas de verificación oral
3. Indagación
Es el acto de obtener información verbal sobre un asunto mediante
averiguaciones directas o conversaciones con los funcionarios responsables
de la entidad. La respuesta a una pregunta formulada por el auditor,
comprende una porción insignificante de elementos de juicio en los que puede
confiarse, pero las respuestas a muchas preguntas que se relacionan entre si,
pueden suministrar un elemento de juicio satisfactorio, si todas son
razonables y consistentes. Es de especial utilidad la indagación en la auditoría
de gestión, cuando se examinan áreas específicas no documentadas; sin
embargo, sus resultados por si solos no constituyen evidencia suficiente y
competente.
4. Las Entrevistas
Pueden ser efectuadas al personal de la entidad auditada o personas
beneficiarias de los programas o actividades a su cargo. Para obtener
mejores resultados debe prepararse apropiadamente, especificar quienes
serán entrevistados, definir las preguntas a formular, alertar al entrevistado
acerca del propósito y puntos a ser abordados. Asimismo, los aspectos
considerados relevantes deben ser documentados y/o confirmados por otras
fuentes y su utilización aceptada por la persona entrevistada.
73
5. Las Encuestas
Pueden ser útiles para recopilar información de un gran universo de datos o
grupos de personas. Pueden ser enviadas por correo u otro método a las
personas, firmas privadas y otros que conocen del programa o el área a
examinar. Su ventaja principal radica en la economía en términos de costo y
tiempo; sin embargo, su desventaja manifiesta en su inflexibilidad, al no
obtenerse más de lo que se pide, lo cual en ciertos casos puede ser muy
costoso. La información obtenida por medio de encuestas es poco confiable,
bastante menos que la información verbal recolectada en base a entrevistas
efectuadas por los auditores.
Por lo tanto, debe ser utilizada con mucho cuidado, a no ser que se cuente
con evidencia que lo corrobore.
 Técnicas de verificación escrita
6. Analizar
Consiste en la separación y evaluación crítica, objetiva y minuciosa de los
elementos o partes que conforman una operación, actividad, transacción o
proceso, con el fin de establecer su naturaleza, su relación y conformidad con
los criterios normativos y técnicos existentes. Los procedimientos de análisis
están referidos a la comparación de cantidades, porcentajes y otros. De
acuerdo a las circunstancias, se obtiene mejores resultados si son obtenidos
por expertos que tengan habilidad para hacer inferencias lógicas y juicios de
valor al evaluar la información recolectada. Las técnicas de análisis son
especialmente útiles para determinar las causas y efectos de los hallazgos de
auditoría.
7. Confirmación
Permite comprobar la autenticidad de los registros y documentos analizados,
a través de información directa y por escrito, otorgada por funcionarios que
participan o realizan las operaciones sujetas a examen (confirmación interna),
por lo que están en disposición de opinar e informar en forma válida y veraz
74
sobre ellas. Otra forma de confirmación, es la denominada confirmación
externa, la cual se presenta cuando se solicita a una persona independiente
de la organización auditada (terceros), información de interés que sólo ella
puede suministrar.
8. Tabulación
Consiste en agrupar los resultados obtenidos en áreas, segmentos o
elementos examinados, de manera que se facilite la elaboración de
conclusiones. Un ejemplo de aplicación de esta técnica lo constituye la
tabulación de los resultados obtenidos en el inventario físico de bienes
practicado en el almacén de la entidad en una fecha determinada.
9. Conciliación
Implica hacer que concuerden dos conjuntos de datos relacionados,
separados e independientes. Esta técnica consiste en analizar la información
producida por diferentes unidades operativas o entidades, respecto de una
misma operación o actividad, con el objeto de establecer su concordancia
entre si y, a la vez, determinar la validez y veracidad de los informes, registros
y resultados que están siendo examinados.
 Técnicas de verificación documental
10. Comprobación
Se aplica en el curso de un examen, con el objeto de verificar la existencia,
legalidad, autenticidad y legitimidad de las operaciones efectuadas por una
entidad, mediante la verificación de los documentos que las justifican.
11. Computación
Se utiliza para verificar la exactitud y corrección aritmética de una operación o
resultado. Se prueba solamente la exactitud de un cálculo, por lo tanto, se
requiere de otras pruebas adicionales para establecer la validez de las cifras
incluidas en una operación.
75
12. Rastreo
Es utilizada para dar seguimiento y controlar una operación de manera
progresiva, de un punto a otro de un proceso interno determinado o, de un
proceso a otro realizado por una unidad operativa dada. Al efectuar la
comprensión de la estructura de control interno, se seleccionan determinadas
operaciones relativas a cada partida o grupo, para darles seguimiento, desde
el inicio hasta el final dentro de sus procesos normales de ejecución, para con
esto asegurarse de su regularidad y corrección. Esta técnica puede
clasificarse en dos grupos:
a) Rastreo Progresivo
Que parte de la autorización para efectuar una operación hasta la
culminación total o parcial de ésta.
b) Rastreo Regresivo
Que es el inverso al anterior, es decir, se parte de los resultados de las
operaciones para llegar a la autorización inicial.
13. Revisión selectiva
Consiste en el examen ocular rápido de una parte de los datos o partidas que
conforman un universo homogéneo en ciertas áreas, actividades o
documentos elaborados, con fines de separar mentalmente asuntos que no
son normales, dado el alto costo que representaría llevar a cabo una revisión
amplia o, que por otras circunstancias, no es posible efectuar un análisis
profundo.
 Técnicas de verificación física
14. Inspección
Es el examen físico y ocular de activos, obras, documentos y valores, con el
objeto de establecer su existencia y autenticidad. La aplicación de esta
técnica es de mucha utilidad, especialmente, en cuanto a la constatación de
efectivo, valores, activo fijo y otros equivalentes. Generalmente, se
76
acostumbra a calificarla como una técnica combinada, dado que en su
aplicación utiliza la indagación, observación, comparación, rastreo, tabulación
y comprobación.
1.2.7 Directiva de Contraloría sobre implementación de recomendaciones
De acuerdo con la Directiva Nº 014-2000-CG/B150 “Verificación y seguimiento de
implementación de recomendaciones derivadas de informes de acciones de
control” aprobado con Resolución de Contraloría Nº 279-2000-CG de 30.Dic.2000,
señaló que el Titular de la entidad, es el responsable de disponer las acciones que
aseguren la implementación de las recomendaciones contenidas en los informes de
control emitidos por los órganos conformantes del Sistema Nacional de Control y las
Sociedades de Auditoria designadas y contratadas.
Los Órganos de Control Institucional deberán presentar los resultados de la verificación
y seguimiento de la implementación de las recomendaciones de manera semestral.
1.2.8 Gestión
Asimismo, de acuerdo con la investigación realizada por el CPC. Juan Francisco
Álvarez Ilianes en su libro: Gestión por Resultados e Indicadores de Medición,
Primera Edición – Octubre 2011, señaló entre otros, que:
La gestión también conocida como Gerencia o administración es un proceso que
comprende determinadas funciones y actividades y una disciplina que guía e integra los
procesos que se realizan en las organizaciones, para dirigir y administrar las mismas,
dinamizar, organizar talentos y administrar recursos, con el fin de lograr los objetivos
previstos. La gestión implica además la noción para gobernar, dirigir, ordenar, organizar
y disponer acciones y estrategias a través de políticas públicas.
77
Gestión Pública
La gestión pública es el conjunto de acciones que desarrollan funcionarios públicos,
mediante las cuales, las entidades tienden al logro de sus fines, objetivos y metas
previamente definidos aplicando métodos, técnicas y procedimientos en los distintos
procesos llevados a cabo por la Administración Pública, articulando estrategias y
recursos basados en sistemas administrativos y funcionales, de acuerdo a prioridades
establecidas en los planes y programas, los mismos que están direccionados por las
políticas públicas establecidas.
La gestión pública ha sido caracterizada como una función estrictamente ejecutiva de
decisiones políticas y administrativas, en un proceso organizacional sometido a un
sistema de jerarquías y funciones que respeta los principios generales de la gestión:
legalidad, competencia administrativa, jerarquía normativa, control de legalidad de
actuación pública.
Modernización de la Gestión Pública
Conjunto de procesos y acciones para asegurar la adaptación, modificación constante y
sostenida del funcionamiento de la gestión pública para responder a las exigencias de
la sociedad.
El concepto de modernizar no solo implica adaptar, modificar, gestionar cambios,
conocimiento, definir acciones, sino que, además, requiere de algo más importante: la
decisión política, el tiempo necesario para que las organizaciones maduren, se adapten,
modifiquen de forma adecuada sus estructuras, consolidan sus ideas y, finalmente,
reciban el respaldo financiero necesario para que dichas iniciativas puedan
materializarse en programas, proyectos estratégicos y otras actividades de
fortalecimiento institucional, todo ello, lógicamente, con los sistemas de atención,
gestión, calidad y soporte que merecen los servicios públicos.
La modernización del Estado debemos situarla en un contexto macroeconómico y social
de mayor envergadura; el de la transición de la sociedad hacia la modernidad,
78
tendencia que debe ser plasmada a través de los distintos gobiernos de turno. La
modernidad significa realizar un tránsito desde una sociedad y una cultura de rasgos
tradicionales, hacia una cultura de rasgos modernos, y este cambio estructural profundo
impacta sobre el conjunto de las instituciones, la economía, los patrones culturales de
referencia y la sociedad. Forjar un Estado moderno que requiere, ante todo, gestores
con mucha iniciativa y creatividad, grupos capaces de expresar sus intereses de forma
representativa. La sociedad peruana y sus instituciones carecen de tales grupos,
marcados por la exclusión social, la mayoría no ha sido capaz de formular demandas
orgánicas en torno a las cuales se pueda negociar acuerdos; a su vez, el Estado se ve
abrumado por un sinfín de reclamos unilaterales e inmediatos (asistencia social, trabajo,
seguridad e inclusión en el desarrollo, etc.). Es decir, el estado no es percibido como un
ente rector que oriente las políticas públicas hacia las grandes mayorías o hacia el
desarrollo, sino como poseedor de una decisión omnipresente; esta idea se hace
irreconciliable e utópica al no existir una sociedad decidida en invertir en políticas a
largo plazo destinadas a fijar derechos y obligaciones en los distintos niveles de
gobierno y sociedad.
La tendencia a asociar estrechamente el cambio modernizador a la agenda política y a
la agenda gubernamental ha sido iniciativa de pocos, de donde resultan diversos
efectos alentadores de todo el proceso de modernización.
No queremos decir con esto que sea criticable la naturaleza política de la
modernización del Estado, sino por el contrario, se trata de decisiones políticas firmes y
consecuentes con su sostenibilidad, se trata de una transformación de largo aliento del
aparato estatal y del sistema de administración pública, teniendo una dimensión política
(contenidos, valores, objetivos, orientaciones, actores implicados, estrategias) que no
debe ser ignorada.
Por otro lado, la despolitización de la modernización del estado es una necesidad
imperiosa, debiendo primar el aspecto técnico, especialmente confiar en funcionarios
públicos profesionales y no de improvisados allegados al gobierno de turno.
79
Finalidad de la modernización
El proceso de modernización de la gestión del estado tiene como finalidad fundamental
la obtención de mayores niveles de eficiencia del aparato público, de manera que se
logre una mejor atención a la ciudadanía priorizando y optimizando el uso de los
recursos públicos. El objetivo es alcanzar un Estado:
a) Al servicio de la ciudadanía.
b) Con canales efectivos de participación ciudadana.
c) Descentralizado y desconcentrado.
d) Transparente en su gestión.
e) Con servidores públicos calificados y adecuadamente remunerados.
f) Fiscalmente equilibrado.
g) Permite completar la estructura del proceso de descentralización.
h) Adecuar el Poder Ejecutivo al proceso de descentralización.
i) Da lugar al reordenamiento de las competencias exclusivas y compartidas, la
coordinación y complementariedad respecto de las competencias compartidas y la
creciente integración espacial en ejes de desarrollo. Pero también, considera como
base la promoción del desarrollo local permanente e integral. Las municipalidades
promueven el desarrollo local, en coordinación y asociación con los niveles de
gobierno regional y nacional, con el objeto de facilitar la competitividad local y
propiciar las mejores condiciones de vida de su población.
Objetivos de la modernización
En una apuesta de futuro, el gobierno debe realizar grandes esfuerzos en potenciar el
desarrollo de la modernización y el E-Gobierno o Gobierno electrónico, como
instrumentos claves para alcanzar la excelencia en las relaciones con el ciudadano y la
transformación de la administración pública en una organización más eficiente,
moderna y transparente, cuyos objetivos deben ser los siguientes:
a) Promover la Gestión por Resultados, el planeamiento estratégico y el presupuesto
por resultados, uso permanente de la medición de resultados a través de
indicadores de medición.
80
b) Fomente la cultura de la calidad y la excelencia en la prestación de servicios.
c) Integrar a los servidores públicos en la modernización de la gestión pública, en virtud
de un compromiso de parte del Estado al servicio de la ciudadanía.
d) Mejorar la accesibilidad y calidad de las atenciones que deben prestar los servicios
públicos.
e) Garantizar la transparencia y probidad en el desempeño de las funciones públicas.
f) Establecer una institucionalidad del Estado que permite mejorar la eficiencia,
flexibilidad y coordinación de las actividades del sector público.
g) Incorporar una cultura de evaluación o medición de resultados.
h) Colocar en la agenda pública y al interior de los servicios públicos, el sentido de la
calidad de los productos, del proyecto de modernización y generar el compromiso y
la participación de todos los sectores involucrados.
i) Mas cercana al ciudadano, poniendo a su disposición todos los recursos y canales
posibles.
j) Que favorezca la administración electrónica.
k) Centrada en las personas y que promueva la participación ciudadana.
l) En la que los empleados públicos sean los valedores e impulsores del cambio hacia
una administración moderna y orientada al ciudadano.
m) Con equipos formados y capacitados para ejercer su labor.
n) Con mayor nivel de comunicación y utilización de mecanismos que beneficien el
desarrollo sostenible.
o) Que incorpore, de manera permanente, elementos que mejoren la organización y
gestión.
p) Que tome la iniciativa y promueva el trabajo en equipo con el resto de la
Administración Pública.
q) En definitiva, una administración más competitiva, más eficiente y más eficaz.
De este modo, se sentarán las bases de un Sistema Integral de Gestión por Resultados
con el objeto de incorporar instrumentos que “asegurase la debida planificación,
ejecución, seguimiento, evaluación y cumplimiento de metas y objetivos institucionales,
además de la periódica rendición de cuentas”.
81
1.2.9. La Gestión Pública
De acuerdo con la investigación realizada por Walter Andía Valencia en su libro:
Gestión Pública: Pautas para la Aplicación de los Sistemas Administrativos,
Segunda Edición – Enero 2006, señaló entre otros, que:
Las intervenciones gubernamentales para cubrir las necesidades y expectativas de los
ciudadanos enmarcados en los objetivos primordiales del Estado son el resultado de la
aplicación de procesos, que en su conjunto denominamos Gestión Pública. La manera
como se lleva a cabo estos procesos determina la eficiencia, eficacia y calidad de dicha
gestión.
La adecuada conducción de la Gestión Pública permite mejorar la capacidad de servicio
del Estado, con una modernización de los sistemas que lo componen, un personal con
capacidades para lograr los objetivos y metas propuestos y habilidades para anticiparse
a los problemas y resolver situaciones difíciles, así como para proyectarse a un futuro
posible y diseñar los caminos necesarios que permitan el desarrollo de la institución e
integración con la sociedad.
1.2.10 Recorte permanente de costos: Política permanente
De acuerdo con la investigación realizada por Peter Drucker en su libro: Gerencia
para el Futuro, Edición 1994, señaló entre otros, que:
Muchísimas organizaciones grandes – negocios de todas clases, lo mismo que
dependencias gubernamentales, hospitales y universidades – han hecho fuertes
recortes de personal en los últimos años, pero pocas han logrado las economías de
costos que buscaban. En algunos casos, los costos han subido. Y los empleados se
quejan de aumento de tensiones y recargo de trabajo.
Disminuir el personal para reducir costos es tomar el rábano por las hojas. La única
manera de hacer bajar los costos es reestructurar el trabajo. Esto a la vez traerá como
82
resultado la disminución del número de personas que se necesitan para realizar la
tarea, y en una forma mucho más radical de lo que podría lograr la reducción de la
nómina. En realidad, una crisis de costos se debe aprovechar siempre como una
oportunidad de repensar y rediseñar las operaciones.
Eliminar operaciones
Para empezar a recortar gastos, la administración suele preguntarse “¿Cómo podemos
hacer esta operación de manera más eficiente?” No es esto lo que se debe preguntar,
sino más bien: “¿Se vendrá todo al suelo si suspendemos este trabajo del todo?” Y si la
respuesta es: “Probablemente no”, la operación se elimina. Esto no es popular,
ciertamente. Alguno podría argüir: “Este procedimiento lo necesitamos hace apenas
dieciocho meses, y es posible que lo volvamos a necesitar dentro de dieciocho meses”.
Pero eliminar toda una operación es el método más eficaz de recortar costos, y
probablemente el único que puede de por sí producir una economía permanente. No es
de ningún modo una casualidad que en los últimos años los únicos recortes de costos
que han producido economías reales han sido los que se han hecho eliminando toda
una operación – por ejemplo, el caso de un banco comercial que cerró una sucursal no
rentable.
Es asombroso comprobar cuántas de las cosas que realizamos no nos hacen en
realidad falta alguna. Un ejemplo bastante típico es el viejo sistema manual de
reingreso que se usó hasta que la tarea se computarizó hace cinco años, pero que se
conservó “por si acaso”. Otro es el sistema de doble archivo de pacientes que
mantienen los hospitales, uno para facturación y el otro para cuidado del paciente, cada
uno en un computador aparte y con un programa distinto. En general, hasta una tercera
parte de las operaciones de oficinas y de control probablemente no se necesiten, bien
porque nunca sirvieron para nada o bien porque ya cumplieron su función. Y nada es
menos productivo que volver más eficiente lo que no se debe hacer en absoluto.
La siguiente pregunta con respecto a los dos tercios de las operaciones que se halla
que son útiles es: “¿Qué contribución al negocio debe hacer cada una? ¿Para qué
83
sirve?” La administración siempre piensa que la respuesta es obvia, pero lo cierto es
que, en la mayoría de los casos, nadie sabe cuál es esa respuesta; o la respuesta es
evidentemente equivocada, o peor aún, hay más de una respuesta.
“¿Por qué verificamos las cuentas de los gastos de los vendedores?” “Para que sean
honrados, desde luego”. Pero eso no es un objetivo mercantil. La respuesta correcta es:
“Para controlar los gastos de ventas”. Y esto se hace mucho mejor, y con una fracción
del costo, fijando normas de gastos basadas, por ejemplo, en las necesidades de viajar
del vendedor y en el número de noches que pasa lejos de su hogar. Y todo lo que se
necesita para llegar a estas normas es que unos pocos vendedores experimentados
lleven el dato exacto de sus gastos durante una semana, dos veces al año.
El sistema anterior, cuyo propósito la compañía consideraba que era moral, mantenía
ocupados a once empleados todo el año. El nuevo sistema no ocupa ni una sola
persona de jornada completa, y además le permitió a la compañía – que es una firma
grande de mayoristas de materiales de construcción – disminuir su fuerza vendedora de
167 a 158 personas, pese a un aumento constante del volumen de ventas. Ahora los
vendedores tienen más tiempo para vender, porque no lo desperdician en llenar largas
relaciones de gastos.
1.2.11 Administración Financiera del Sector Público
De acuerdo con la Ley Marco de la Administración Financiera del Sector Público
emitido por el Congreso de la República, Ley N° 28212 promulgado el 28 de noviembre
de 2003 por el Diario Oficial El Peruano y modificatorias señala que:
La Administración Financiera del Sector Público comprende el conjunto de normas,
principios y procedimientos utilizados por los sistemas que lo conforman y, a través de
ellos, por las entidades y organismos participantes en el proceso de planeamiento,
captación, asignación, utilización, custodia, registro, control y evaluación de los fondos
84
públicos.
 Principios Generales
Primero.- La Administración Financiera del Sector Público se regula por la presente
Ley, por las leyes de los sistemas que la conforman, por sus normas
complementarias y supletoriamente por la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General.
Segundo.- La Administración Financiera del Sector Público está constituida por el
conjunto de derechos y obligaciones de contenido económico financiero cuya
titularidad corresponde al Estado, a través de las entidades y organismos
encargados de su administración conforme a Ley.
Tercero.- La Administración Financiera del Sector Público está orientada aviabilizar
la gestión de los fondos públicos, conforme a las disposiciones del ordenamiento
jurídico, promoviendo el adecuado funcionamiento de sus sistemas conformantes,
según las medidas de política económica establecidas, en concordancia con la Ley
de Responsabilidad y Transparencia Fiscal y el Marco Macroeconómico Multianual.
Cuarto.- Son principios que enmarcan la Administración Financiera del Estado la
transparencia, la legalidad, eficiencia y eficacia.
Quinto.- El Presupuesto Público asigna los fondos públicos de acuerdo con los
objetivos y prioridades de gasto determinadas en el Plan Estratégico de Desarrollo
Nacional, en los planes estratégicos de las entidades del Sector Público y la
disponibilidad de ingresos programada.
Sexto.- Las entidades del Sector Público sólo pueden ejecutar ingresos y realizar
gastos conforme a Ley. Cualquier demanda adicional no prevista se atiende
únicamente con cargo a las asignaciones autorizadas en el respectivo Presupuesto
Institucional.
85
Séptimo.- EI Tesoro Público centraliza, custodia y canaliza los fondos y valores de
la Hacienda Pública.
Octavo.- El Endeudamiento Público permite obtener financiamiento externo e
interno para atender parte de los requerimientos establecidos en el Presupuesto del
Sector Público, acorde con la capacidad de pago del país o de la entidad obligada.
Noveno.- La Contabilidad Pública consolida la información presupuestaria y
patrimonial de las entidades y organismos del Sector Público para mostrar el
resultado integral de la gestión del Estado a través de la Cuenta General de la
República.
Décimo.- La Administración Financiera del Sector Público se sujeta a la regla de la
centralización normativa y descentralización operativa en un marco de integración
de los sistemas que la conforman.
 Registro Único de Información
El registro de la información es único y de uso obligatorio por parte de todas las
entidades y organismos del Sector Público, a nivel nacional, regional y local y se
efectúa a través del Sistema Integrado de Administración Financiera del Sector
Público (SIAF-SP) que administra el Ministerio de Economía y Finanzas, a través del
Comité de Coordinación.
El SIAF-SP constituye el medio oficial para el registro, procesamiento y generación
de la información relacionada con la Administración Financiera del Sector Público,
cuyo funcionamiento y operatividad se desarrolla en el marco de la normatividad
aprobada por los órganos rectores.
86
 El Presupuesto del Sector Público
El Presupuesto del Sector Público es el instrumento de programación económica y
financiera, de carácter anual y es aprobado por el Congreso de la República. Su
ejecución comienza el 1 de enero y termina el 31 de diciembre de cada año.
 Ingresos del Sector Público
Son Fondos Públicos, sin excepción, los ingresos de naturaleza tributaria, no
tributaria o por financiamiento que sirven para financiar todos los gastos del
Presupuesto del Sector Público. Se desagregan conforme a los clasificadores de
ingresos correspondientes.
 Gastos del Sector Público
Los gastos del Estado están agrupados en Gastos Corrientes, Gastos de Capital y
Servicio de la Deuda, que se desagregan conforme a los clasificadores
correspondientes.
a. Gasto corriente, son los gastos destinados al mantenimiento u operación de los
servicios que presta el Estado.
b. Gasto de capital, son los gastos destinados al aumento de la producción o al
incremento inmediato o futuro del Patrimonio del Estado.
c. Servicio de la deuda, son los gastos destinados al cumplimiento de las
obligaciones originadas por la deuda pública, sea interna o externa.
 La ejecución del ingreso y gasto del Sector Público
La Ejecución del Ingreso comprende las etapas de la estimación, determinación y
percepción.
87
a. La estimación consiste en el cálculo o proyección de los niveles de ingresos que
por todo concepto se espera alcanzar;
b. La determinación es la identificación del concepto, oportunidad y otros elementos
relativos a la realización del ingreso; y
c. La percepción es la recaudación, captación u obtención de los fondos públicos.
La Ejecución del Gasto comprende las etapas del compromiso, devengado y pago.
a. El compromiso es la afectación preventiva del presupuesto de la entidad por
actos o disposiciones administrativas;
b. El devengado es la ejecución definitiva de la asignación presupuestaria por el
reconocimiento de una obligación de pago; y,
c. El pago es la extinción de la obligación mediante la cancelación de la misma.
 Presupuestos institucionales
La totalidad de los ingresos y gastos públicos deben estar contemplados en los
presupuestos institucionales aprobados conforme a ley, quedando prohibida la
administración o gerencia de fondos públicos, bajo cualquier otra forma o modalidad.
Toda disposición en contrario es nula de pleno derecho.
 Actos o disposiciones administrativas de gasto
Los funcionarios de las entidades del Sector Público competentes para comprometer
gastos deben observar, previo a la emisión del acto o disposición administrativa de
gasto, que la entidad cuente con la asignación presupuestaria correspondiente.
Caso contrario devienen en nulos de pleno derecho.
88
 Registro de ejecución del ingreso y gasto a la culminación del año fiscal
La ejecución presupuestal y su correspondiente registro de ingresos y gastos se
cierra el 31 de diciembre de cada año fiscal.
Con posterioridad al 31 de diciembre, los ingresos que se perciben se consideran
parte del siguiente año fiscal independientemente de la fecha en que se hubiesen
originado y liquidado. Así mismo, no pueden asumirse compromisos ni devengarse
gastos con cargo al Presupuesto del Año Fiscal que se cierra en esa fecha.
El pago del gasto devengado al 31 de diciembre de cada Año Fiscal puede
efectuarse hasta el 31 de marzo del Año Fiscal siguiente, siempre y cuando esté
debidamente formalizado y registrado.
 El Sistema Nacional de Tesorería
El Sistema Nacional de Tesorería es el conjunto de órganos, normas,
procedimientos, técnicas e instrumentos orientados a la administración de los fondos
públicos en las entidades y organismos del Sector Público, cualquiera que sea la
fuente de financiamiento y uso de los mismos.
Se rige por los principios de unidad de caja y economicidad.
 Integrantes del sistema
El Sistema Nacional de Tesorería está integrado por la Dirección Nacional delTesoro
Público, dependiente del Viceministerio de Hacienda y por las Unidades Ejecutoras
a través de las oficinas o dependencias en las cuales se conducen los procesos
relacionados con el Sistema, a nivel de todas las entidades y organismos del Sector
89
Público que administran dichos fondos, las mismas que son responsables de velar
por el cumplimiento de las normas y procedimientos que emita el órgano rector.
1.2.12 Sistema Nacional de Presupuesto
De acuerdo con la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto emitido por el
Congreso de la República, Ley N° 28411 promulgado el 08 de diciembre de 2004 por el
Diario Oficial El Peruano y sus modificatorias señalan que:
El Sistema Nacional de Presupuesto es el conjunto de órganos, normas y
procedimientos que conducen el proceso presupuestario de todas las entidades y
organismos del Sector Público en sus fases de programación, formulación, aprobación,
ejecución y evaluación.
Se rige por los principios de equilibrio, universalidad, unidad, especificidad, exclusividad
y anualidad.
 Integrantes del Sistema
El Sistema Nacional de Presupuesto está integrado por la Dirección Nacional del
Presupuesto Público, dependiente del Viceministerio de Hacienda y por las
Unidades Ejecutoras a través de las oficinas o dependencias en las cuales se
conducen los procesos relacionados con el Sistema, a nivel de todas las entidades y
organismos del Sector Público que administran fondos públicos, las mismas que son
las responsables de velar por el cumplimiento de las normas y procedimientos que
emita el órgano rector.
 Principios Regulatorios
I.
Equilibrio presupuestario
El Presupuesto del Sector Público está constituido por los créditos
presupuestarios que representan el equilibrio entre la previsible evolución de
90
los ingresos y los recursos a asignar de conformidad con las políticas públicas
de gasto, estando prohibido incluir autorizaciones de gasto sin el financiamiento
correspondiente.
II.
Equilibrio macrofiscal
La preparación, aprobación y ejecución de los presupuestos de las Entidades
preservan la estabilidad conforme al marco de equilibrio macrofiscal, de
acuerdo con la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal - Ley Nº 27245,
modificada por la Ley Nº 27958 y la Ley de Descentralización Fiscal - Decreto
Legislativo Nº 955.
III. Especialidad cuantitativa
Toda disposición o acto que implique la realización de gastos públicos debe
cuantificar su efecto sobre el Presupuesto, de modo que se sujete en forma
estricta al crédito presupuestario autorizado a la Entidad.
IV. Especialidad cualitativa
Los créditos presupuestarios aprobados para las Entidades se destinan,
exclusivamente, a la finalidad para la que hayan sido autorizados en los
Presupuestos del Sector Público, así como en sus modificaciones realizadas
conforme a la Ley General.
V. Universalidad y unidad
Todos los ingresos y gastos del Sector Público, así como todos los
Presupuestos de las Entidades que lo comprenden, se sujetan a la Ley de
Presupuesto del Sector Público.
VI. De no afectación predeterminada
Los fondos públicos de cada una de las Entidades se destinan a financiar el
conjunto de gastos públicos previstos en los Presupuestos del Sector Público.
91
VII. Integridad
Los ingresos y los gastos se registran en los Presupuestos por su importe
íntegro, salvo las devoluciones de ingresos que se declaren indebidos por la
autoridad competente.
VIII. Información y especificidad
El presupuesto y sus modificaciones deben contener información suficiente y
adecuada para efectuar la evaluación y seguimiento de los objetivos y metas.
IX. Anualidad
El Presupuesto del Sector Público tiene vigencia anual y coincide con el año
calendario. Durante dicho período se afectan los ingresos percibidos dentro del
año fiscal, cualquiera sea la fecha en los que se hayan generado, así como los
gastos devengados que se hayan producido con cargo a los respectivos
créditos presupuestarios durante el año fiscal.
X. Eficiencia en la ejecución de los fondos públicos
Las políticas de gasto público vinculadas a los fines del Estado deben
establecerse teniendo en cuenta la situación económica-financiera y el
cumplimientode los objetivos de estabilidad macrofiscal, siendo ejecutadas
mediante una gestión de los fondos públicos, orientada a resultados con
eficiencia, eficacia, economía y calidad.
XI. Centralización normativa y descentralización operativa
El Sistema Nacional del Presupuesto se regula de manera centralizada en lo
técnico-normativo, correspondiendo a las Entidades el desarrollo del
procesopresupuestario.
92
XII. Transparencia presupuestal
El proceso de asignación y ejecución de los fondos públicos sigue los criterios
de transparencia en la gestión presupuestal, brindando o difundiendo la
información pertinente, conforme la normatividad vigente.
XIII. Exclusividad presupuestal
La Ley de Presupuesto del Sector Público contiene exclusivamente
disposiciones de orden presupuestal.
XIV. Principio de Programación Multianual
El Proceso Presupuestario debe orientarse por el logro de resultados a favor de
la población, en una perspectiva multianual, y según las prioridades
establecidas en los Planes Estratégicos Nacionales, Sectoriales, Institucionales
y en los Planes de Desarrollo Concertado.
XV. Principios complementarios
Constituyen
principios
complementarios
que
enmarcan
la
gestión
presupuestaria del Estado, el de legalidad y el de presunción de veracidad, de
conformidad con la Ley Marco de la Administración Financiera del Sector
Público -Ley Nº 28112.
 Entidad Pública
Constituye Entidad Pública, en adelante Entidad, única y exclusivamente para los
efectos de la Ley General, todo organismo con personería jurídica comprendido en
los niveles de Gobierno Nacional, Gobierno Regional y Gobierno Local, incluidos sus
respectivos Organismos Públicos Descentralizados y empresas, creados o por
crearse; los Fondos, sean de derecho público o privado cuando este último reciba
transferencias de fondos públicos; las empresas en las que el Estado ejerza el
control accionario; y los Organismos Constitucionalmente Autónomos.
93
Constituyen pliegos presupuestarios, las Entidades Públicas a las que sele aprueba
un crédito presupuestario en la Ley de Presupuesto del Sector Público. Los pliegos
presupuestarios se crean o suprimen mediante Ley.
 La Oficina de Presupuesto de la Entidad
La Oficina de Presupuesto o la que haga sus veces es responsable de conducir el
Proceso Presupuestario de la Entidad, sujetándose a las disposiciones que emita la
Dirección Nacional del Presupuesto Público, para cuyo efecto, organiza, consolida,
verifica y presenta la información que se genere así como coordina y controla la
información de ejecución de ingresos y gastos autorizados en los Presupuestos y
sus modificaciones, los que constituyen el marco límite de los créditos
presupuestarios aprobados.
 El Presupuesto
El presupuesto constituye el instrumento de gestión del Estado para el logro de
resultados a favor de la población, a través de la prestación de servicios y logro de
metas de coberturas con eficacia y eficiencia por parte de las Entidades.
Asimismo, es la expresión cuantificada, conjunta y sistemática de los gastos a
atender durante el año fiscal, por cada una de las Entidades que forman parte del
Sector Público y refleja los ingresos que financian dichos gastos.
Por el ámbito de aprobación de los Presupuestos, éstos están conformados por la
Ley de Presupuesto del Sector Público, los Presupuestos de los Gobiernos
Regionales, los Presupuestos de los Gobiernos Locales y el Presupuesto del Fondo
Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado - FONAFE y sus
empresas, así como los presupuestos de las entidades señaladas en el punto 2 del
artículo 2 de la Ley General.
94
 Finalidad de los Fondos Públicos
Los fondos públicos se orientan a la atención de los gastos que genere el
cumplimiento de sus fines, independientemente de la fuente de financiamiento de
donde provengan. Su percepción es responsabilidad de las Entidades competentes
con sujeción a las normas de la materia.
Los fondos se orientan de manera eficiente y con atención a las prioridades del
desarrollo del país.
 Los Gastos Públicos
Los Gastos Públicos son el conjunto de erogaciones que por concepto de gasto
corriente, gasto de capital y servicio de deuda, realizan las Entidades con cargo a
los créditos presupuestarios aprobados en los presupuestos respectivos, para ser
orientados a la atención de la prestación de los servicios públicos y acciones
desarrolladas por las Entidades de conformidad con sus funciones y objetivos
institucionales.
 Fases del proceso presupuestario
El proceso presupuestario comprende las fases de Programación, Formulación,
Aprobación, Ejecución y Evaluación del Presupuesto, de conformidad con la Ley
Marco de la Administración Financiera del Sector Público - Ley Nº 28112.
Dichas fases se encuentran reguladas genéricamente por el presente Título y
complementariamente por las Leyes de Presupuesto del Sector Público y las
Directivas que emita la Dirección Nacional del Presupuesto Público.
El proceso presupuestario se sujeta al criterio de estabilidad, concordante con las
reglas y metas fiscales establecidas en el Marco Macroeconómico Multianual a que
95
se refiere la Ley de Responsabilidad yTransparencia Fiscal - Ley Nº 27245,
modificada por la Ley Nº 27958.
La estabilidad a que se refiere el párrafo precedente se entiende como una situación
de sostenibilidad de las finanzas públicas, considerada en términos de capacidad de
financiación en concordancia con el principio general contenido en la citada Ley y
conforme a las reglas fijadas en la Ley de Equilibrio Financiero del Sector Público.
 La Fase de Ejecución Presupuestaria
La Ejecución Presupuestaria, en adelante Ejecución, está sujeta al régimen del
presupuesto anual y a sus modificaciones conforme a la Ley General, se inicia el 1
de enero y culmina el 31 de diciembre de cada año fiscal. Durante dicho período se
perciben los ingresos y se atienden las obligaciones de gasto de conformidad con
los créditos presupuestarios autorizados en los Presupuestos.
 Ejercicio Presupuestario
El ejercicio presupuestario comprende el año fiscal y el período de regularización:
a) Año Fiscal, en el cual se realizan las operaciones generadoras de los ingresos y
gastos comprendidos en el Presupuesto aprobado, se inicia el 1 de enero y
culmina el 31 de diciembre. Sólo durante dicho plazo se aplican los ingresos
percibidos, cualquiera sea el período del que se deriven, así como se ejecutan
las obligaciones de gasto que se hayan devengado hasta el último día del mes
de diciembre, siempre que corresponda a los créditos presupuestarios aprobados
en los Presupuestos.
b) Período de Regularización, en el que se complementa el registro de la
información de ingresos y gastos de las Entidades sin excepción; será
determinado por la Dirección Nacional del Presupuesto Público mediante
96
Directiva, conjuntamente con los órganos rectores de los otros sistemas de
administración financiera; sin exceder el 31 de marzo de cada año.
 Programación de Compromisos Anual (PCA)
La Programación de Compromisos Anual (PCA) es un instrumento de programación
del gasto público de corto plazo por toda fuente de financiamiento, que permite
compatibilizar la programación de caja de ingresos y gastos, con la real capacidad
de financiamiento para el año fiscal respectivo, en el marco de la disciplina fiscal y el
Marco Macroeconómico Multianual. Dicho instrumento es revisado y actualizado
sobre la base de la información que proporcionen los pliegos, de manera trimestral,
siendo autorizado por la Dirección General del Presupuesto Público. Mediante
resolución directoral se establecen los procedimientos, mecanismos y formalidades
para la determinación, revisión y actualización de la PCA.
La determinación de la PCA no convalida los actos o acciones que no se ciñan a la
normativa vigente, correspondiendo al Órgano de Control Interno o el que haga sus
veces en el pliego verificar la legalidad y observancia de las formalidades aplicables
a cada caso.
 Control de la Legalidad
La Contraloría General de la República y los Órganos de Control Institucional de las
Entidades supervisan la legalidad de la ejecución del presupuesto público
comprendiendo la correcta gestión y utilización de los recursos y bienes del Estado,
según lo estipulado en la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control de la
Contraloría General de la República - Ley Nº 27785.
El Congreso de la República fiscaliza la ejecución presupuestaria.
97
 Pago
El pago es el acto mediante el cual se extingue, en forma parcial o total, el monto de
la obligación reconocida, debiendo formalizarse a través del documento oficial
correspondiente. Se prohíbe efectuar pago de obligaciones no devengadas.
El pago es regulado en forma específica por las normas del Sistema Nacional de
Tesorería.
 Del Presupuesto por Resultados (PpR)
Presupuesto por Resultados (PpR) es una metodología que se aplica
progresivamente al proceso presupuestario y que integra la programación,
formulación, aprobación, ejecución, seguimiento y evaluación del presupuesto, en
una visión de logro de productos, resultados y uso eficaz, eficiente y transparente de
los recursos del Estado a favor de la población, retroalimentando los procesos
anuales de asignación del presupuesto público y mejorando los sistemas de gestión
administrativa del Estado.
El Presupuesto por Resultados (PpR) utiliza instrumentos tales como la
programación presupuestaria estratégica, el seguimiento de productos y resultados
a través de indicadores de desempeño y las evaluaciones independientes, entre
otros que determine el Ministerio de Economía y Finanzas en colaboración con las
demás entidades de gobierno.
Los programas presupuestales estratégicos se diseñan para enfrentar un problema
nacional, cuya resolución está a cargo de una o más entidades del sector público, en
los diferentes niveles de gobierno. Las entidades del Gobierno Nacional que deseen
formular y proponer programas estratégicos deberán seguir la metodología y las
pautas establecidas por el Ministerio de Economía y Finanzas, cuidando en todos
los casos que esta metodología establezca una adecuada coordinación
98
intergubernamental e intersectorial, así como la necesaria vinculación entre el
diseño de los programas presupuestales estratégicos y el presupuesto público a
través de la Estructura Funcional Programática.
El uso de los clasificadores de gastos de la cadena funcional programática es
obligatoria para todos los pliegos presupuestales que realizan actividades o proveen
bienes y servicios identificados como relevantes para el logro de los objetivos y
metas establecidos en cualquier programa presupuestal estratégico. El Ministerio de
Economía y Finanzas a través de la Dirección Nacional del Presupuesto Público a
iniciativa propia o a pedido del sector responsable del programa presupuestal
estratégico evalúa el cumplimiento de esta disposición y dispone las correcciones
necesarias.
El Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (Ceplan) incorpora el instrumento
de Programas Presupuestarios Estratégicos y el enfoque y principios dela gestión
por resultados en su proceso de planeamiento estratégico.
1.3
Investigaciones
No existen publicaciones en la Escuela Nacional de Control de la Contraloría General
respecto del impacto de la labor de control que viene desarrollando el Órgano de Control
Institucional de la Empresa Municipal de Mercados S.A. - EMMSA; asimismo, tampoco existen
labores de investigación sobre el efecto favorable o desfavorable en la gestión de las diversas
entidades públicas que poseen Órganos de Control Institucional como efecto de la delicada
labor de control que vienen desarrollando los citados órganos de control.
Sin embargo, de las indagaciones efectuadas en la base de datos de la biblioteca de la
Escuela de Posgrado de la Universidad Inca Garcilaso de la Vega se han encontrado las
siguientes tesis relacionadas con el presente trabajo de investigación:
99
 Auditoría Administrativa y Toma de Decisiones en el Ministerio Público, Fiscalía de
la Nación
Maestría
:
Contabilidad con Mención en Auditoría
Autor
:
Teresa Consuelo Haro Lizano
Código
:
658 H22a
Año
:
2005
Conclusiones :
a. La contribución a la auditoría administrativa como herramienta de gestión es
significativa en la toma de decisiones de los responsables administrativos de las
Fiscalías del Ministerio Público a nivel de Lima Metropolitana.
b. Se logró a través del análisis de los datos determinar que un 85% afirman la correlación
entre el conocimiento de metas y objetivos, realización de auditoría administrativa y
toma de decisiones en la entidad.
c. Existe falta de coherencia en los lineamientos de política establecidos como parte del
control, lo que genera ciertas desviaciones en las actividades operacionales de la
entidad pública, que no le permite asegurar su eficiencia en la prestación de servicios.
d. Los procedimientos utilizados para llevar a cabo la evaluación administrativa, son los
correctos, por tanto no garantizan una acertada toma de decisiones.
e. Los recursos humanos con que cuentan las entidades públicas no están bien
capacitados técnica y profesionalmente, ya que no existe rigurosidad en la selección de
los mismos, razón por la cual tienen algunas limitaciones que les impide aportar con
información relevante y que permita a la entidad adoptar una adecuada toma de
decisiones.
f. El conocimiento de las metas y objetivos de la entidad contribuye a una adecuada toma
de decisiones debido al informe de auditoría administrativa.
100
g. Los lineamientos de políticas como parte del contribuyente a la toma de decisiones
como resultado del informe de auditoría administrativa.
h. El procedimiento establecido para la realización de la auditoría administrativa contribuye
a reflejar el nivel exacto en el que se encuentra la entidad.
i. Las medidas de control establecidas para la evaluación de una auditoría administrativa
es independiente a una adecuada toma de decisiones.
j. La selección del personal calificado bajo políticas y lineamientos externos contribuyen al
logro de objetivos planteados en los presupuestos de acuerdo a cronogramas
establecidos.
 La Auditoría de Gestión en la Toma de Decisiones a nivel de las Instituciones de
Inversión Pública del Ministerio de Agricultura
Maestría
:
Contabilidad con Mención en Auditoría
Autor
:
Luís Alberto Espinoza León
Código
:
657 E84I
Año
:
2008
Conclusiones :
a. El estudio ha permitido determinar, que los objetivos y metas debidamente planificadas,
tienen incidencia directa en cuanto al manejo adecuado de los riesgos que se presentan
en estas instituciones.
b. Como parte de la investigación se ha establecido que las acciones de control
implementadas como parte de este tipo de auditoría, vienen facilitando la toma de
decisiones en estas instituciones que llevan a cabo proyectos de inversión pública.
101
c. Dentro del análisis llevado a cabo, se ha permitido concluir que si existe el cumplimiento
de los niveles de planeación debidamente verificados en esta auditoría, disminuirán los
riesgos a nivel de estas organizaciones de inversión pública.
d. El trabajo de campo ha establecido que si existe la verificación de los procedimientos
de trabajo en esta auditoría, entonces facilitan la toma de decisiones a nivel de estas
instituciones de inversión pública.
e. Como producto del análisis realizado a los datos obtenidos se ha llegado a la
conclusión que si existe objetividad de la información contable y financiera que se
dispone en la auditoría de gestión, esta permitirá la identificación y solución de los
problemas adversos en estas instituciones.
f. Se ha establecido que a mayor veracidad de los resultados contables encontrados en
esta acción de control, mayores serán las facilidades que se presenten en el manejo
adecuado de los riesgos a nivel de las instituciones de inversión pública.
g. Finalmente, se ha llegado a concluir que la aplicación de la auditoría de gestión es
importante en las organizaciones, lo que facilita la toma de decisiones a nivel de las
instituciones de inversión pública – Ministerio de Agricultura.
 Auditoría Operativa Logística para la Optimización de la Administración en las
Organizaciones Modernas
Doctorado
:
Administración
Autor
:
José Carlos Vergiu Canto
Código
:
350..1 V49a
Año
:
2005
Conclusiones:
a. Como resultado del trabajo de campo y específicamente en cuanto a la contrastación
de hipótesis se ha determinado que la capacitación que recibe el personal como parte
102
de su trabajo influye directamente en el mejoramiento de su rendimiento, lo cual es un
factor decisivo que les permite alcanzar los objetivos a nivel de las empresas.
b. Ha quedado establecido que el control y la evaluación que se llevan a cabo como parte
de las actividades de la administración, son concordantes con los fines que buscan,
garantizando desde luego, el proceso administrativo que se lleva a cabo a nivel de las
organizaciones que son consideradas como modernas, en razón que su gestión
además de ser ágil, tener organización plana están buscando resultados como parte del
proceso administrativo.
c. El estudio ha permitido establecer que cuando la toma de decisiones mejora el nivel de
confianza en la organización, tiene incidencia en la gestión de las grandes
organizaciones empresariales, lo cual a la vez es independiente de la tecnología que se
utilizan en estas empresas.
d. El estudio ha permitido determinar, que la aplicación de la auditoría operativa, cuando
se ciñe de acuerdo a lo previsto mejora el nivel de gestión de las organizaciones,
optimizando la gestión de las mismas.
e. Se ha determinado que el Auditor al practicar la Auditoría Operativa nos muestra otra
faceta distinta a la Auditoría tradicional, ya que nos permite verlo actuar en un campo
relacionado con la revisión y evaluación de la eficiencia administrativa en las
organizaciones modernas de Lima Metropolitana, poniendo al servicio de la gerencia
este nuevo enfoque. Como consecuencia, este cambio demuestra que el auditor
desempeña funciones de asesoramiento gerencial y es evidente que para lograr este
objetivo, necesita tecnificarse y/o capacitarse.
103
1.4
Marco Conceptual
Principales conceptos o definiciones ubicadas respecto a:
1.4.1 Control Gubernamental
De acuerdo con los conceptos que se manejan en el Libro: Auditoría Gubernamental
Moderna de Oswaldo Fonseca Luna, publicados en su Primera Edición de Enero
2007, se extrajo entre otros, los siguientes aspectos:
 Plan Operativo Institucional: Documento de gestión que formula cada institución
pública con el propósito de orientar sus actividades hacia un fin común.
 Normas de Austeridad: Son las normas que forman parte de las normas
presupuestales que se encuentran formando parte en la Ley de Presupuesto, la
misma que dicta límites a los gastos de carácter administrativo – operativo de las
instituciones públicas.
 Disposiciones internas: Son todas aquellas directivas que emite la institución a fin
de manejar adecuadamente sus recursos económicos.
 Auditoría Gubernamental: (Reemplazado por Servicios de control posterior
aprobado por R.C n.° 273-2014-CG de 12 de mayo de 2014).
Los servicios de control posterior son realizados por los órganos del Sistema y se
desarrollan de conformidad con la normativa técnica que emite la Contraloría en
concordancia con estas Normas Generales, con la finalidad de regular y
estandarizar su proceso, etapas, características y responsabilidades, así como
asegurar la uniformidad, efectividad y calidad del trabajo por parte del personal del
Sistema y de los expertos que se haya contratado.
Los servicios de control posterior pueden adoptar denominaciones específicas de
acuerdo a la naturaleza especializada de la materia y de los objetivos a auditar,
104
debiendo regularse conforme a las disposiciones que al respecto emita la
Contraloría.
Tiene por objetivos:
 Evaluar la correcta utilización de los recursos públicos, verificando el
cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias.
 Determinar la razonabilidad de la información financiera.
 Determinar el grado en que se han alcanzado los objetivos previstos y los
resultados obtenidos en relación a los recursos asignados y al cumplimiento de
los planes y programas aprobados de la entidad examinada.
 Fortalecer el sistema de control interno de la entidad auditada
Tipos de auditoría gubernamental:
La auditoría gubernamental, cuyo tipo se define por sus objetivos, se clasifica en
Auditoría Financiera, Auditoría de Desempeño y Auditoría de Cumplimiento.
El proceso de la auditoría gubernamental comprende las etapas de: i) Planificación,
ii) Ejecución y iii) Elaboración del informe. El cumplimiento integral de dichas etapas
propende a que el proceso se lleve a cabo de modo ordenado y efectivo,
garantizando la solidez, calidad y oportunidad de los resultados de la acción de
control.
La elaboración y presentación del informe de auditoría o examen especial, este
último ha sido reemplazado por la Auditoría de Cumplimiento, conforme se
mencionó anteriormente, y es de responsabilidad conjunta del auditor encargado y
del supervisor.
 Auditor Gubernamental: Es el profesional que reúne los requisitos necesarios para
el ejercicio del trabajo de auditoría en las entidades sujetas al Sistema Nacional de
Control, aplicando las Normas de Auditoría Generalmente Aceptadas – NAGA, las
105
Normas Internacionales de Auditoría – NIA y las Normas Generales de Control
Gubernamental.
El personal del Sistema Nacional de Control debe sujetar su desempeño profesional
a las Normas Generales de Control Gubernamental y las que de ellas se deriven;
contribuyendo al debido cumplimiento de las funciones y fines del control
gubernamental, en congruencia con los desafíos y responsabilidades que conlleva
la supervisión, vigilancia y verificación de una gestión eficaz y moderna de los
recursos del Estado, en beneficio de todos los peruanos y la gobernabilidad del país.
Corresponde ejercer el control gubernamental a los auditores de la Contraloría
General de la República, de los Órganos de Auditoría Interna – OAI de las entidades
sujetas al Sistema Nacional de Control y de las Sociedades de Auditoría designadas
por la Contraloría General de la República.
 Control Gubernamental Interno: Puede ser previo, simultáneo y posterior; su
desarrollo es responsabilidad de las autoridades, funcionarios y servidores de las
entidades. El control interno simultáneo y posterior también es ejercido por los
Órganos de Control Institucional, conforme a las disposiciones establecidas en estas
Normas Generales.
 Control Gubernamental Externo: Puede ser previo, simultáneo y posterior; y lo
ejerce la Contraloría u otro órgano del Sistema por encargo o designación de esta.
En el caso del control externo posterior, puede ser ejecutado además por las
Sociedades de Auditoría que sean designadas por la Contraloría General. El control
gubernamental externo posterior se realiza fundamentalmente mediante acciones de
control.
 Auditoría Financiera: Es el examen a los estados financieros de las entidades,
que se practica para expresar una opinión profesional e independiente sobre la
razonabilidad de los estados financieros, de acuerdo con el marco de información
106
financiera aplicable para la preparación y presentación de información financiera
aplicable para la preparación y presentación de información financiera.
Tiene como finalidad incrementar el grado de confianza de los usuarios de los
estados financieros; constituyéndose en una herramienta para la rendición de
cuentas y de evaluación del sector público para la realización de la auditoría a la
Cuenta General de la República.
Se ejecuta usualmente en las entidades sujetas al Sistema Nacional de Control,
por las Sociedades de Auditoría designadas por la Contraloría General de la
República.
La auditoría financiera incluye la auditoría de los estados financieros y la
auditoría de la información presupuestaria.
 Auditoría de Gestión, reemplazado por la Auditoría de Desempeño, aprobado
por Resolución de Contraloría n.° 382-2013-CG de 17 de octubre de 2013.
Examen de la eficacia, eficiencia, economía y calidad de la producción y entrega
de los bienes o servicios que realizan las entidades públicas con la finalidad de
alcanzar resultados en beneficio del ciudadano.
Se orienta a la búsqueda de mejora continua en la gestión pública, considerando
el impacto positivo en el bienestar del ciudadano y fomentando la implementación
de una gestión por resultados y la rendición de cuentas.
Su análisis puede adquirir un carácter transversal dado que examina la entrega
de bienes o prestación de servicios públicos, en la que pueden intervenir diversas
entidades de distintos sectores o niveles de gobierno.
107
La auditoría de desempeño puede tener, entre otros, los siguientes propósitos:
 Determinar el logro del (los) objetivo(s) y meta(s) asociado(s) a la entrega del
bien o servicio público, así como los procesos críticos y factores que podrían
estar limitándolos.
 Establecer si los controles, realizados por el Gestor, de los procesos críticos
de producción y de soporte del bien o servicio público son adecuados,
principalmente si proveen información necesaria y suficiente, y si es utilizada en
los procesos de toma de decisiones.
 Establecer si la obtención, utilización de los insumos (recursos humanos,
financieros, equipos, entre otros) y los procesos del bien o servicio público, se
realizan de manera eficaz, eficiente, económica y con calidad.
La auditoría de desempeño no está orientada a la identificación de
responsabilidad administrativa funcional, civil o penal; no obstante, si a criterio de
la Comisión Auditora, se advierten hechos respecto de los cuales deba realizarse
una evaluación complementaria.
 Examen Especial: Reemplazado por la Auditoría de Cumplimiento aprobado por
Resolución de Contraloría n° 473-2014-CG y Directiva n.° 007-2014-CG.
Examen objetivo y profesional que tiene como propósito determinar en qué medida
las entidades sujetas al ámbito del Sistema, han observado la normativa aplicable,
disposiciones internas y las estipulaciones contractuales establecidas, en el ejercicio
de la función o la prestación del servicio público y en el uso y gestión de los recursos
del Estado.
Tiene como finalidad fortalecer la gestión, transparencia, rendición de cuentas y
buen gobierno de las entidades, mediante las recomendaciones incluidas en el
informe de auditoría, que permitan optimizar sus sistemas administrativos, de
gestión y de control interno.
108
La auditoría de cumplimiento comprende los objetivos siguientes:
a) Determinar la conformidad en la aplicación de la normativa, disposiciones
internas y las estipulaciones contractuales establecidas, en la materia a
examinar de la entidad sujeta a control.
b) Determinar el nivel de confiabilidad de los controles internos implementados por
la entidad en los procesos, sistemas administrativos y de gestión, vinculados a
la materia a examinar.
El alcance de la auditoría de cumplimiento comprende la revisión y evaluación de
una muestra de las operaciones, procesos o actividades de la entidad, así como los
actos y resultados de la gestión pública, respecto a la captación, uso y destino de los
recursos y bienes públicos por un período determinado.
La auditoría de cumplimiento es efectuada por la Contraloría General de la
República y por los Órganos de Auditoría Interna del Sistema.
1.4.2 Gestión Administrativa
De acuerdo con los conceptos que se manejan en el Libro: Gestión Pública: Pautas
para la Aplicación de los Sistemas Administrativos de Walter Andía Valencia en su
Segunda Edición publicada en Enero 2006, se tiene lo siguiente:
 Gestión Gubernamental: Es el conjunto de acciones mediante las cuales las
entidades tienden al logro de sus fines, objetivos y metas, los que están enmarcados
por las políticas gubernamentales establecidas por el Poder Ejecutivo. Por la
amplitud de los temas que involucra es compleja y se encuentra sujeta a los
intereses y juicio de los ciudadanos.
La gestión pública es en esencia una gerencia del conocimiento, la cual busca
superar problemas y facilitar acciones de los ciudadanos y de sus organizaciones,
este proceso requiere contar con un calificado recurso humano, para anticiparse a
los problemas y resolver situaciones difíciles, así como para proyectarse a un futuro
109
posible y diseñar los caminos necesarios que permitan su integración con la
sociedad.
Es así, que la gestión pública es responsable por la instrumentación de las políticas
del gobierno, la manera cómo ella funciona determina la eficiencia, eficacia y
calidad de los resultados obtenidos con las intervenciones gubernamentales. Con
esto, ni las políticas mejor formuladas y diseñadas pueden alcanzar resultados
satisfactorios si el modelo de administración pública que las pone en marcha no está
sustentado en un sistema de incentivos, control y evaluación adecuada para los
fines propuestos.
Principales Características del Nuevo Paradigma de la Gestión Pública
a. Adopción del principio: ciudadano – cliente o usuario, con derechos claramente
especificados y respetados.
b. Definición de un nuevo perfil de administrador, ejecutivo o gerente público,
guiado por la búsqueda de resultados y evaluado en consecuencia, sujeto a la
rendición de cuentas y a la competencia no sólo al momento de la contratación.
c. Establecimiento de contratos de gestión, que permiten explicitar la visión, misión
y objetivos de las entidades ejecutoras y, a su vez, sirven de base para la
evaluación de éstas, a través de la definición de indicadores de desempeño.
Criterios de diseño y estructura de la administración pública:
a. Las funciones y actividades que realice la Administración Pública, a través de sus
dependencias, entidades y organismos, deben estar plenamente justificadas y
amparadas en sus normas.
110
b. Las dependencias, entidades, organismos e instancias de la Administración
Pública no deben duplicar funciones o proveer servicios brindados por otras
entidades ya existentes.
c. En el diseño de la estructura orgánica pública prevalece el principio de
especialidad, debiéndose integrar las funciones y competencias afines.
d. Toda dependencia, entidad u organismo de la Administración Pública debe tener
claramente asignadas sus competencias de modo tal que pueda determinarse la
calidad de su desempeño y el grado de cumplimiento de sus funciones, en base
a una pluralidad de criterios en medición.
1.4.3 Gestión Económica
De acuerdo con los conceptos que se manejan en la Ley Marco de la Administración
Financiera del Sector Público emitido por el Congreso de la República, Ley N° 28212
promulgado el 28 de noviembre de 2003 por el Diario Oficial El Peruano y
modificatorias; así como la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto,
emitido por el Congreso de la República, Ley N° 28411 promulgado el 08 de diciembre
de 2004 por el Diario Oficial El Peruano y sus modificatorias se tiene lo siguiente:
 Administración Financiera del Sector Público: Comprende el conjunto de
normas, principios y procedimientos utilizados por los sistemas que lo conforman y,
a través de ellos, por las entidades y organismos participantes en el proceso de
planeamiento, captación, asignación, utilización, custodia, registro, control y
evaluación de los fondos públicos.
 Presupuesto: El presupuesto constituye el instrumento de gestión del Estado para
el logro de resultados a favor de la población, a través de la prestación de servicios y
logro de metas de coberturas con eficacia y eficiencia por parte de las Entidades.
Asimismo, es la expresión cuantificada, conjunta y sistemática de los gastos a ser
111
atendidos durante el año fiscal, por cada una de las Entidades que forman parte del
Sector Público y refleja los ingresos que financian dichos gastos.
El Presupuesto comprende:
a) Los gastos que, como máximo, pueden contraer las Entidades durante el año
fiscal, en función a los créditos presupuestarios aprobados y los ingresos que
financian dichas obligaciones.
b) Las metas de resultados a alcanzar y las metas de productos a lograrse por cada
una de las Entidades con los créditos presupuestarios que el respectivo
presupuesto les aprueba.”
 Ingresos del Sector Público: Son Fondos Públicos, sin excepción, los ingresos de
naturaleza tributaria, notributaria o por financiamiento que sirven para financiar todos
los gastos del Presupuestodel Sector Público. Se desagregan conforme a los
clasificadores de ingresos correspondientes.
 Gastos del Sector Público: Los Gastos Públicos son el conjunto de erogaciones
que por concepto de gasto corriente, gasto de capital y servicio de deuda, realizan
las Entidades con cargo a los créditos presupuestarios aprobados en los
presupuestos respectivos, para ser orientados a la atención de la prestación de los
servicios públicos y acciones desarrolladas por las Entidades de conformidad con
sus funciones y objetivos institucionales.
a. Gasto corriente: Son los gastos destinados al mantenimiento u operación de los
servicios que presta el Estado.
b. Gasto de capital: Son los gastos destinados al aumento de la producción o al
incremento inmediato o futuro del Patrimonio del Estado.
112
c. Servicio de la deuda: Son los gastos destinados al cumplimiento de las
obligaciones originadas por la deuda pública, sea interna o externa.
 Presupuestos institucionales: La totalidad de los ingresos y gastos públicos deben
estar contemplados en los presupuestos institucionales aprobados conforme a ley,
quedando prohibida la administración o gerencia de fondos públicos, bajo cualquier
otra forma o modalidad. Toda disposición en contrario es nula de pleno derecho.
 Actos o disposiciones administrativas de gasto: Los funcionarios de las
entidades del Sector Público competentes para comprometer gastos deben
observar, previo a la emisión del acto o disposición administrativa de gasto, que la
entidad cuente con la asignación presupuestaria correspondiente. Caso contrario
devienen en nulos de pleno derecho.
 Ejecución del ingreso y gasto del Sector Público: La Ejecución del Ingreso
comprende las etapas de la estimación, determinación y percepción.
a. Estimación: Consiste en el cálculo o proyección de los niveles de ingresos que
por todo concepto se espera alcanzar;
b. Determinación: Es la identificación del concepto, oportunidad y otros elementos
relativos a la realización del ingreso.
c. Percepción: Es la recaudación, captación u obtención de los fondos públicos.
 Ejecución del Gasto: Comprende las etapas del compromiso, devengado y pago.
a. Compromiso: Es la afectación preventiva del presupuesto de la entidad por
actos o disposiciones administrativas;
113
b. Devengado: Es la ejecución definitiva de la asignación presupuestaria por el
reconocimiento de una obligación de pago; y,
c. Pago: Es la extinción de la obligación mediante la cancelación de la misma.
CAPÍTULO II
El Problema, Objetivos, Hipótesis y Variables
2.4
Planteamiento del Problema
2.4.1 Descripción de la Realidad Problemática
La corrupción en estos últimos años ha cobrado mayor protagonismo en las oficinas
gubernamentales, que se ha hecho cada vez más necesario contar con herramientas
más eficaces que no sólo combatan con reducir este flagelo que debilita tanto a la
economía de un país como a las entidades en sí mismas; sino también que intenten
persuadir a los funcionarios y servidores públicos en desistir de cometer actos de
corrupción.
Para ello, la Contraloría General de la República del Perú, como ente técnico rector en
materia de control y como entidad del Estado, es única en la función y además cuenta
con autonomía financiera y administrativa conforme a las atribuciones conferidas en la
Constitución Política del Perú de 1993, a través del artículo 82°, el cual establece que
es “La Contraloría General de la República una entidad descentralizada de derecho
público que goza de autonomía conforme a su ley orgánica. Es el órgano superior del
Sistema Nacional de Control. Supervisa la legalidad de la ejecución del Presupuesto del
Estado, de las operaciones de la deuda pública y de los actos de las instituciones
sujetas a control…, “.
114
Es así que, así como el proceso de modernización del Sistema Nacional de Control
contemplado en el Plan Estratégico Institucional 2012-2014 aprobado mediante
Resolución de Contraloría n.° 039-2012-CG, que involucra la adopción de un nuevo
enfoque de control, fundamentándose en la necesidad de crear valor para la ciudadanía
mediante el ejercicio del control gubernamental, contribuyendo a la mejora de la gestión
pública.
En vista de lo antes mencionado, el concepto del control gubernamental en el marco de
este nuevo enfoque, tiene un alcance más amplio que el desarrollado por las NAGU y
MAGU, por lo cual resulta necesario adoptar previsiones de orden normativo para
regular el conjunto de las labores de control que desarrolla el Sistema Nacional de
Control.
En tal sentido, la Contraloría General de la República dispuso en virtud al artículo 32°
de la Ley n.° 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría
General de la República, aprobar el documento normativo denominado “Normas
Generales de Control Gubernamental”, el cual constituye el marco regulatorio rector y
básico para la apropiada organización y actuación técnica profesional de los servicios
de control gubernamental en el contexto del proceso de modernización.
El control gubernamental consiste en la supervisión, vigilancia y verificación de los
actos y resultados de la gestión pública, en atención al grado de eficiencia, eficacia,
transparencia y economía en el uso y destino de los recursos y bienes del Estado, así
como del cumplimiento de las normas legales y de los lineamientos de política y planes
de acción, evaluando los sistemas de administración, gerencia y control, con fines de su
mejoramiento a través de la adopción de acciones preventivas y correctivas pertinentes.
Bajo este contexto, es la Contraloría General de la República, dotado de la autonomía
administrativa, funcional, económica y financiera, que tiene por misión dirigir y
supervisar con eficiencia y eficacia el control gubernamental, orientando su accionar al
fortalecimiento y transparencia de la gestión de las entidades, la promoción de valores y
115
la responsabilidad de los funcionarios y servidores públicos, así como contribuir con los
Poderes del Estado en la toma de decisiones y con la ciudadanía para su adecuada
participación en el control social.
En este sentido, los Órganos de Control Institucional constituyen la unidad
especializada responsable de llevar a cabo el control gubernamental cada entidad, con
la finalidad de promover la correcta y transparente gestión de los recursos y bienes de
la entidad, cautelando la correcta ejecución de los recursos públicos en los
presupuestos de las entidades públicas.
2.4.2 Antecedentes Teóricos
El control gubernamental constituye un proceso integral y permanente, que tiene como
finalidad contribuir a la mejora continua en la gestión de las entidades; así como en el
uso de los bienes y recursos del Estado.
El control gubernamental se clasifica de las siguientes maneras:
- En función de quién lo ejerce: control interno y externo.
- En función del momento de su ejercicio: control previo, simultáneo y posterior.
El control gubernamental interno a su vez puede ser previo, simultáneo y posterior; su
desarrollo es responsabilidad de las autoridades, funcionarios y servidores de las
entidades. El control interno simultáneo y posterior también es ejercido por los Órganos
de Control Institucional.
El control gubernamental externo puede ser previo, simultáneo y posterior; y lo ejerce la
Contraloría u otro órgano del Sistema por encargo o designación de esta. En el caso de
control externo posterior, puede ser ejecutado además por las Sociedades de Auditoría
que sean designadas por la Contraloría. El control gubernamental externo posterior se
realiza fundamentalmente mediante acciones de control.
116
Asimismo, para el ejercicio del control gubernamental externo se podrán llevar a cabo
inspecciones, verificaciones, diligencias, entre otros.
El ejercicio del control gubernamental impone obligaciones funcionales a quienes lo
efectúan. En armonía con ello, los órganos y el personal del Sistema son responsables
de desempeñar sus labores y sujetar su comportamiento a las normas de conducta,
principios, procedimientos y demás disposiciones aplicables.
La gestión administrativa: Es el conjunto de acciones mediante las cuales las
entidades tienden al logro de sus fines, objetivos y metas, los que están enmarcados en
las políticas gubernamentales y en la superación de los problemas; la manera cómo ella
funciona determina la eficiencia, eficacia y calidad de los resultados obtenidos con las
intervenciones gubernamentales. Con esto, ni las políticas mejor formuladas y
diseñadas pueden alcanzar resultados satisfactorios si el modelo de administración
pública que las pone en marcha no está sustentado en un sistema de incentivos, control
y evaluación adecuada para los fines propuestos.
La gestión económica: Es el conjunto de normas, principios y procedimientos
utilizados por los sistemas que lo conforman y, a través de ellos, por las entidades y
organismos participantes en el proceso de planeamiento, captación, asignación,
utilización, custodia, registro, control y evaluación de los fondos públicos provenientes
de los ingresos de naturaleza tributaria, no tributaria o por financiamiento, que sirven
para financiar todos los gastos del Presupuesto del Sector Público, el cual constituye el
instrumento de gestión del Estado para el logro de resultados a favor de la población, a
través de la prestación de servicios y logro de metas de coberturas con eficacia y
eficiencia por parte de las Entidades. Asimismo, es la expresión cuantificada, conjunta y
sistemática de los gastos a atender durante el año fiscal, por cada una de las Entidades
que forman parte del Sector Público y refleja los ingresos que financian dichos gastos.
117
2.4.3 Definición del problema principal y específicos
C) Problema Principal
¿De qué manera el control gubernamental efectuado por el Órgano de Control
Institucional incide positivamente en la gestión administrativa, así como también, de
qué manera incide positivamente en la gestión económica de la Empresa Municipal
de Mercados Mayoristas S.A. -EMMSA?
D) Problemas Específicos
1. ¿De qué manera el control gubernamental incide positivamente en la gestión
administrativa de la Empresa Municipal de Mercados Mayoristas S.A. -EMMSA?
2. ¿De qué manera el control gubernamental incide positivamente en la gestión
económica de la Empresa Municipal de Mercados Mayoristas S.A. -EMMSA?
2.5
Finalidad y Objetivos de la Investigación
2.2.1. Finalidad
La presente investigación tiene como finalidad orientar la forma como se aplica el
seguimiento a la implementación de las recomendaciones formuladas por el Órgano de
de Control Institucional de la Empresa Municipal de Mercados S.A. – EMMSA en la
citada entidad, como una herramienta eficiente de gestión administrativa que conduzca
a optimizar los recursos que administra la empresa.
2.2.2. Objetivos General y Específicos
Objetivo General
Determinar de qué manera el control gubernamental efectuado por el Órgano de
Control Institucional de EMMSA incide positivamente en la gestión administrativa, así
118
como también, de qué manera incide positivamente en la gestión económica de la
Empresa Municipal de Mercados S.A. - EMMSA
Objetivos Específicos
a. Determinar de qué manera el control gubernamental incide positivamente en la
gestión administrativa de EMMSA.
b. Determinar de qué manera el control gubernamental incide positivamente en la
gestión económica de EMMSA.
2.2.3. Delimitación del Estudio
a) Temporal
Comprende el periodo 2011 - 2012
b) Espacial
La investigación se desarrolló en el Órgano de Control Institucional de la Empresa
Municipal de Mercados S.A. - EMMSA
c) Conceptual
Es delimitado por la gestión del Órgano de Control Institucional de la Empresa
Municipal de Mercados S.A. en adelante EMMSA, el cual realiza para impulsar la
implementación de las recomendaciones en la entidad materia de estudio.
d) Social
Se circunscribe al estudio de las diferentes unidades y dependencias de la Empresa
Municipal de Mercados S.A. – EMMSA y básicamente al Órgano de Control
Institucional – OCI que es un órgano de control que funcionalmente depende de la
Contraloría General de la República.
119
2.2.4. Justificación e Importancia del Estudio
El presente trabajo de investigación contribuirá con EMMSA a identificar la
correspondencia entre los logros obtenidos por la administración actual, debido a la
aplicación de las recomendaciones del Órgano de Control Institucional ubicado en la
propia entidad, la cual permitirá que dicho órgano se fortalezca e incremente su
capacidad operativa, permitiéndole ejecutar mayores labores de control, teniendo en
cuenta que la entidad ha crecido como organización y en recursos humanos al 200 %
en los últimos años.
2.6
Hipótesis y Variables
2.3.1. Supuestos teóricos
La oportunidad y calidad de los informes de auditoría que emiten los Órganos de
Control Institucional está siempre sujeta a crítica por parte de quienes tienen a su cargo
el uso de dicho documento para implementar las recomendaciones en aras de mejorar
la gestión administrativa de las entidades en donde desempeñan funciones.
La Contraloría General de la República es el órgano rector del Sistema Nacional de
Control y se rige por la Ley N' 27785 - Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y
de la Contraloría General de la República.
2.3.3 Hipótesis Principal y Específicas
Hipótesis Principal
El control gubernamental incide positivamente en la gestión administrativa, así como
también incide positivamente en la gestión económica de EMMSA.
Hipótesis Específicas
H1. El control gubernamental incide positivamente en la gestión administrativa de
EMMSA.
120
H2. El control gubernamental incide positivamente en la gestión económica de
EMMSA.
2.3.3. Variables e Indicadores
Variable Independiente (X) : Control Gubernamental
1- Frecuencia de Informes de Control del Órgano de Control Institucional de EMMSA.
2- Contenido de los Informes de acciones de control a las áreas administrativas de
EMMSA.
Variable Dependiente (Y) : Gestión Administrativa
1- Cumplimiento de metas.
2- Cumplimiento de objetivos.
Variable Interviniente (Z) : Gestión Económica
1- Uso racional de recursos.
2- Adecuado control en la ejecución del presupuesto.
CAPÍTULO III
Métodos, Técnicas e Instrumentos
3.4
Población y Muestra
Población
Se encuentra constituida por el universo de directivos y trabajadores que laboran en las
diferentes unidades orgánicas de la Empresa Municipal de Mercados S.A. – EMMSA
relacionadas con el accionar del Órgano de Control Institucional de EMMSA, los cuales
ascienden a un total de 97.
121
Muestra
Para la obtención de la muestra se utiliza la fórmula de muestreo estadístico utilizando el 95%
de confianza, lo que quiere decir que el máximo de error permisible es de un 5%, el mismo
que se desarrolla a continuación:
Datos:
N = 97
e
= 5 % = 0.05
1 - & = 95 % = 1.96
Fórmula:
p q
0.25
0.25
n = ----------------------------- = --------------------------------- = -------------------------------(e / 1 - &)2 + (p q/ N)
(0.05 / 1.96)2 + (0.25/97)
0.00065077+0.00257732
0.25
= ---------------- =
0.00322809
77.44518645 = 77
Cálculo para verificar si la muestra excede el 5% del universo
77 / 97 x 100 = 79.38% ; por ser superior al 5 % se reajusta la muestra con la siguiente formula:
n
77
77
77
no = -------------- = -------------- = -------------- = ---------- = 42.9256327 = 43
1 + n/N
1 + 77/97
1 + 0.7938
1.7938
La muestra obtenida aplicando el reajuste a la aplicación de la formula principal es de 43 a un
nivel de confianza del 95 % y con un máximo de error permisible del 5%.
122
3.1.1 Recomendaciones implementadas
En la investigación se tomó el total de recomendaciones implementadas durante el
periodo 2011-2012 producto de las acciones de control realizadas por el Órgano de
Control Institucional de la Empresa Municipal de Mercados S.A. – EMMSA dependiente
funcionalmente de la Contraloría General de la República, los cuales están
desagregados de la siguiente manera:
Cuadro Nº 01
RECOMENDACIONES
Orientadas a la:
Cantidad
%
Gestión Administrativa
11
61
Gestión Económica
7
39
-----------
----------
18
100
======
======
En el Cuadro Nº 01, se muestra la distribución de las dieciocho (18) recomendaciones
implementadas durante el periodo 2011-2012.
En el Gráfico Nº 01, se advierte que el 61% de las recomendaciones implementadas en
el citado periodo tienen incidencia en la Gestión Administrativa y el 39% tienen
incidencia en la Gestión Económica, tal como se muestra a continuación:
123
Gráfico Nº 01
RECOMENDACIONES
Gestión
Económica, 39%
Gestión
Administrativa,
61%
3.1.2 Entrevistados
En la investigación se aplicó la entrevista a los funcionarios y servidores de las áreas
pertenecientes al Órgano de Control Institucional, la Gerencia de Administración y
Finanzas (Contabilidad, Recursos Humanos, Logística y Almacén), áreas de
asesoramiento y apoyo (Asesoría Legal, Presupuesto e Informática), Gerencia de
Operaciones, que tiene funciones muy ligadas a la función principal de la empresa que
es la administración del Gran Mercado Mayorista de Lima en Santa Anita, así como la
Gerencia de Promoción y Desarrollo, que tiene a su cargo la ejecución del proyecto
“Ampliación y Remodelación del Gran Mercado Mayorista de Lima en Santa Anita” por
encargo de la Municipalidad de Lima; los mismos que forman la población y la muestra
sobre el tema de investigación y que hacen un total de cuarenta y tres (43)
entrevistados, los cuales están desagregados de la siguiente manera:
124
Cuadro Nº 02
ENTREVISTADOS
Func. y
Áreas y/o Dependencias
Servidores
Encuestado
%
Órgano de Control Institucional
6
4
9.30
Gerencia de Administración y Finanzas
28
16
37.21
Contabilidad
6
4
9.30
Recursos Humanos
8
4
9.30
Logística
10
4
9.30
Almacén
4
4
9.30
Áreas de Asesoramiento y Apoyo
20
11
25.58
Asesoría Legal
8
2
4.65
Presupuesto
4
3
6.98
Informática
8
6
13.95
Gerencia de Operaciones
10
3
6.98
Gerencia de Promoción y Desarrollo
33
9
20.93
97
43
100.00
TOTAL
En el Cuadro Nº 02, la muestra está conformada por diez (10) dependencias, entre
ellas, gerencias, oficinas y/o departamentos, conformada por cuarenta y tres (43)
trabajadores, entre ellos, funcionarios y servidores.
En el Gráfico Nº 02, se advierte que el 37% de los encuestados corresponden a los
departamentos y áreas de la Gerencia de Administración y Finanzas, seguido por las
áreas de asesoramiento y apoyo con un 26%, Gerencia de Promoción y Desarrollo con
21%, Órgano de Control Institucional con 9% y la Gerencia de Operaciones con el 7%,
tal como se muestra a continuación:
125
Gráfico Nº 02
Entrevistados
Órgano de Control
Institucional
9%
Gerencia de
Operaciones
7%
Administración y
Finanzas
37%
Promoción y
Desarrollo
21%
Asesoramiento y
Apoyo
26%
3.5
Diseño Utilizado en el Estudio
El tipo de estudio será el descriptivo – explicativo, el cual consistirá en la narración de los
hechos evidenciados durante la investigación, así como la explicación de las conclusiones que
se van determinando en relación a la evaluación ejecutada, teniendo en cuenta los siguientes
métodos:
Ex post facto
La expresión ex post facto significa después de hecho, haciendo alusión a que primero se
produce el hecho y después se analizaran las posibles causas y consecuencias, por lo que se
trata de un tipo de investigación en donde no se modifica el fenómeno o situación objeto de
análisis.
126
Descriptivo
El proceso y caracterización de la formulación de las recomendaciones y su calificación del
proceso de su implementación será explicado mediante el presente método.
Análisis - Sintético
Estudia la gestión que realiza el Órgano de Control Institucional de EMMSA para la
implementación de las recomendaciones, las cuales serán analizadas ampliamente mediante
sus correspondientes variables, permitiéndonos arribar a conclusiones, que permitan
contrastar las hipótesis de trabajo y determinar conclusiones sintetizadas.
Inductivo
Mediante este método se procederá a la clasificación sistemática de los datos obtenidos
durante la observación con el fin de determinar las regulaciones que se presentan.
3.6
Técnicas e Instrumentos de Recolección de Datos
Recomendaciones implementadas: Consistió en identificar las recomendaciones formuladas
por el Órgano de Control Institucional de la Empresa Municipal de Mercados S.A. – EMMSA
implementadas por la gestión durante el periodo 2011-2012, las cuales han sido pasibles de
seguimiento por parte de la oficina de control.
Entrevistas individuales: Consistió en la conversación individual y directa con el personal y
Jefatura del Órgano de Control Institucional, así como de los funcionarios y servidores de la
Empresa Municipal de Mercados S.A. – EMMSA que estuvieron al frente de las obligaciones y
responsabilidades de las unidades orgánicas durante el periodo bajo investigación, así como
con aquellos miembros que integran el staff de profesionales de las referidas unidades.
Preparación de encuestas: Se preparó previamente las preguntas y posibles alternativas de
respuestas que conllevaran a definir aspectos técnicos propios de la materia de investigación.
127
3.4
Procesamiento de Datos
De las recomendaciones implementadas por la gestión de la Empresa Municipal de Mercados
S.A. – EMMSA durante el periodo 2011-2012 se distinguió aquellas que inciden en la Gestión
Administrativa y en la Gestión Económica de la empresa, identificando dentro del seguimiento
de las mismas, el modo de cómo han incidido de manera positiva.
De las entrevistas a los funcionarios y servidores de las diferentes unidades orgánicas,
aplicando un cuestionario de preguntas simples y directas muy relacionados al conocimiento
de instrumentos básicos de gestión administrativa y económica de la Empresa Municipal de
Mercados S.A.- EMMSA; así como del conocimiento de las labores del Órgano de Control
Institucional en dicha empresa; se efectuó el análisis correspondiente muy ligado con el tema
de la investigación, los cuales fueron procesados para la toma de un conocimiento integral de
gestión administrativa y económica de los trabajadores de la empresa.
CAPÍTULO IV
Presentación y Análisis de los Resultados
4.4
Presentación de Resultados
4.1.1. Recomendaciones Implementadas periodo 2011-2012 que han incidido
positivamente en la Gestión Administrativa y Económica de la Empresa Municipal
de Mercados S.A. - EMMSA
El Titular de la Empresa Municipal de Mercados S.A. - EMMSA, en cumplimiento de la
Directiva Nº 014-2000-CG/B150 “Verificación y seguimiento de implementación de
recomendaciones derivadas de informes de acciones de control”aprobado
conResolución de Contraloría Nº 279-2000-CG de 30.Dic.2000dispuso la
implementación de las recomendaciones contenidas en los informes de control emitidos
por el Órgano de Control Institucional.
128
En tal sentido, el resultado obtenido delas recomendaciones implementadas por las
diversas áreas de la Empresa Municipal de Mercados S.A. – EMMSA en la gestión
administrativa y económica es el siguiente:
Gestión Administrativa
Incidieron positivamente en la Gestión Administrativa las siguientes recomendaciones:
1. Disponer a la Gerente de Administración y Finanzas, que imparta instrucciones al
Jefe del Departamento de Informática, para que lleve a cabo lo siguiente:
 Migración de la gran mayoría de aplicativos a software libre.
 Proponer un programa de capacitación del personal del Departamento de
Informática para brindar un adecuado soporte a los usuarios.
 Implantación de un Plan de Capacitación e Inducción Informática.
 Migración de aplicativos a entorno web.
 Mejoramiento de la infraestructura de redes y comunicaciones tanto a nivel de
Data Center; así como, en el resto de instalaciones de EMMSA de acuerdo a la
normatividad vigente.”
Acciones adoptadas:
 El Dpto. de Informática informó que la migración de la gran mayoría de
aplicativos a software libre se viene haciendo del nuevo portal de EMMSA en la
herramienta Joomla 1.5 que es un software libre (Gestor de Contenidos).
 El Dpto. de Personal solicita elaborar un plan de capacitación que pueda ser
desarrollado por el Dpto. de Informática; así mismo, adjunta la relación del
personal para ser capacitado.
 Se propuso un programa de capacitación dividiendo a los usuarios por grupos de
acuerdo a su nivel de conocimiento de computación, dictándoseles el Windows y
Ms Office Nivel Básico. Asimismo, se ha asignado un equipo de cómputo para
prácticas en el Mercado Mayorista N° 1 que servirá al personal para reforzar los
129
conocimientos adquiridos en la capacitación, tal como se le informó a la Gerencia
de Administración y Finanzas.
 El Dpto. de Informática propone a la Gerencia de Administración un programa de
capacitación en Windows y Ms Office 2007 Nivel Básico, adjuntando fichas de
control de asistencia, así como, fichas de inducción informática firmadas por los
usuarios.
Informa además, que al personal ingresante, se le viene capacitando a la
semana de su fecha de ingreso y en las principales herramientas para poder
efectuar sus funciones, tales como Correo Corporativo, SAFIM, SIPRO, SIPAL y
Spark.
Señala también, que ante los cambios que puedan efectuarse tanto en Hardware
y Software se hace una previa capacitación y se confirma la inducción informática
del personal operativo de los nuevos equipos.
 Se hizo llegar a la Gerencia de Administración y Finanzas, las acciones de
ordenamiento y mejoramiento del DataCenter y de la Oficina Central de
Administración.
Se hizo llegar a la Gerencia de Administración y Finanzas, el mantenimiento
preventivo de la infraestructura de la Red LAN del Mercado Mayorista N° 1.
2. Disponer a la Gerente de Administración y Finanzas, que imparta instrucciones al
Jefe del Departamento de Informática, para que lleve a cabo la generación de
planes, procedimientos y directivas internas, las cuales deben de ser supervisadas,
actualizadas, puestas a prueba y retroalimentadas mediante simulacros y pruebas
periódicas.”
130
Acciones adoptadas:
El Dpto. de Informática se dirige al Gerente de Administración y Finanzas, para
remitirle el Plan de Contingencias Informático, elaborado por el Departamento de
Informática de EMMSA, el mismo que se basa en la Norma Técnica Peruana NTPISO/IEC 17799, el mismo que fue aprobado por el Gerente de Administración y
Finanzas.
3. Disponer a la Gerente de Administración y Finanzas, que imparta instrucciones al
Jefe del Departamento de Informática, para que lleve a cabo lo siguiente:
 Revisión del cableado estructurado del Data Center y demás instalaciones, luego
del mismo, realizar una adecuada instalación, cepillado en los gabinetes y racks,
identificación de puntos, etc.
 Revisión del cableado eléctrico y verificación de circuitos de emergencia,
balanceo de cargas, medición del sistema de pozos a tierra.
 Designar un encargado en temas de Administración de Redes y Seguridad
Informática (perimetral, redes y datos).
 Designar o encargar la función de Administrador de Base de Datos.
 La asimilación de un personal de soporte técnico a la Jefatura de Informática.”
Acciones adoptadas
 El Dpto. de Informática informó que se dio cuenta a la Gerencia de
Administración y Finanzas, sobre la revisión efectuada del cableado eléctrico y
de la verificación de circuitos de emergencias y balances de carga de las
balanzas. Así mismo, el especialista en Mantenimiento de Equipos informa al
Dpto. de Informática sobre las mediciones efectuadas al sistema de los pozos a
tierra de EMMSA.
 El Dpto. de Informática designó a profesionales de su área como encargados de
la Administración de Redes y Seguridad Informática; Base de Datos y Soporte
Técnico.
131
4. Disponer a la Gerente de Administración y Finanzas, que imparta instrucciones al
Jefe del Departamento de Informática, para que lleve a cabo lo siguiente:
 Realizar un adecuado Análisis de Riesgos (que incluya el inventario de los
activos de información).
 Mantener un site alterno como contingencia, replicando los servicios y sistemas
con procesos de negocios críticos para la institución.
 Mejorar el sistema de gestión de copias de respaldo (Backups) el de restauración
de sistemas (restore) con la generación de registros, bitácoras, actas, etc.,
referidas a la realización de las mismas pruebas de operatividad de los equipos,
de disponibilidad de almacenamiento, vigencia de los medios magnéticos, etc.”
Acciones adoptadas:
 Se informa a la Gerencia de Administración y Finanzas, sobre el control y
verificación por parte del Departamento de Informática de los backups de los
usuarios para mejorar la información que se resguarda en la Empresa.
 Se informa al Gerente de Administración y Finanzas sobre la disponibilidad de
almacenamiento actual del Servidor de archivos, incluyendo como alternativa la
adquisición de un disco duro externo con capacidad de 1Terabyte, también se les
informa que no hay disponibilidad presupuestal para su adquisición, como
alternativa, la Gerencia de Promoción y Desarrollo hace entrega de un Disco
Duro Externo de 500 GB para su uso, el mismo que en la actualidad se viene
usando para mejorar la disponibilidad de almacenamiento de datos.
 El Dpto. de Informática informa al Gerente de Administración y Finanzas, que se
ha rediseñado el inventario de activos de información debido a la nueva
infraestructura informática de EMMSA, la cual remitió para su revisión.
132
5. Disponer que el Departamento de Contabilidad, periódicamente concilie las cuentas
pendientes de cobro que posee EMMSA con Terceros, a fin de que se identifiquen
aquellos ingresos de dinero que no son depositados inmediatamente en la cuenta
corriente bancaria de la Empresa Municipal de Mercados S.A. – EMMSA.
Acciones adoptadas:
El Dpto. de Contabilidad dispuso la realización de conciliaciones mensuales a las
cuentas pendientes de cobro que tiene EMMSA con terceros.
El Dpto. de Contabilidad remitió las conciliaciones mensuales efectuadas en el
Ejercicio 2012.
6. Disponer a las áreas u oficinas correspondientes, que el inicio de los procesos de
selección de los servicios recurrentes, debe efectuarse con la debida anticipación
que evite el riesgo de generar un posible desabastecimiento inminente.
Acciones adoptadas:

El Dpto. de Logística se dirige a todas las unidades orgánicas de la empresa,
para manifestarles que las áreas deben realizar sus requerimientos con la
anticipación debida, a fin de evitar un posible desabastecimiento que perjudique
el cumplimiento de las obligaciones institucionales, considerando que las
contrataciones cuyos montos superen las tres (03) unidades impositivas
tributarias deberán ser gestionadas obligatoriamente a través de un proceso de
selección que se encuentra sujeto a plazos de ley, por lo que los insta a tener en
cuenta lo señalado, a efectos de permitir una adecuada gestión logística.

La Gerente de Administración y Finanzas se dirige al Dpto. de Logística para
manifestarle que en atención a la presente recomendación, deberá realizar las
coordinaciones necesarias a fin de que el inicio de los procesos de selección de
los servicios recurrentes, se efectúen con la debida anticipación que evite el
133
riesgo de generar un posible desabastecimiento inminente.
7. Que la Gerencia de Administración disponga al Jefe de Logística, actualizar el
referido formato impreso de Orden de Servicio, de acuerdo a la normativa vigente.
Acciones adoptadas:
 El Dpto. de Logística comunica al Dpto. de Informática que en atención a lo
dispuesto por la Gerencia General, solicita que en el formato digital de las
Órdenes de Servicio que se registran en el Sistema, se suprima el texto de la
referencia legal actual por el texto:“El contratista se obliga a cumplir las
obligaciones que le corresponden, bajo sanción de quedar inhabilitado para
contratar con el Estado en caso de incumplimiento, de acuerdo al artículo 138º
del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado”; de tal manera, que se
dé por implementada la citada recomendación y dar cuenta al respecto.
 El Dpto. de Informática se dirige al Dpto. de Logística para informarle que ya se
había procedido a suprimir el texto indicado en el formato digital de las Órdenes
de Servicio que se registran en el sistema, reemplazándolo por el texto indicado
en la normativa actual.
8. Que la Gerencia General disponga que el personal que contrate la empresa bajo la
modalidad de “Locación de Servicios” deba cumplir con los Términos de Referencia
establecidos por el área que requiere de dicho servicio.
Acciones adoptadas:
 El Gerente General de EMMSA se dirige a la Gerencia de Administración y
Finanzas, Gerencia de Operaciones, Gerencia de Promoción y Desarrollo,
Oficina de Asesoría Legal, Oficina de Planeamiento, Presupuesto y Estadística,
para que en un plazo de diez (10) días (del 22 de Julio al 06 de Agosto 2013),
para que remitan sus sugerencias y/o modificaciones para proceder a la
134
implementación de la presente recomendación, adjuntando la correspondiente
documentación sustentatoria.
 La Gerencia de Promoción y Desarrollo se dirige al Gerente General para
informarle que había realizado una revisión de la Directiva Nº 010-2007
“Contratación de Servicios No Personales”, observando que la misma tiene como
objeto establecer las normas técnico administrativas para las contrataciones de
servicios no personales y/o locación de servicios con personas naturales,
definiendo a los órganos responsables, de la formulación del requerimiento,
autorización, selección, contratación, desarrollo, supervisión y conformidad del
servicio que realice la Empresa Municipal de Mercados S.A. – EMMSA.
 La mencionada funcionaria señala además, que estando en el numeral 5 y 6
regulado el procedimiento para la contratación de Servicios No Personales y/o
locación de servicios, la misma que es de cumplimiento obligatorio de todas las
unidades orgánicas de EMMSA, no es necesaria su modificación, con lo cual se
está implementando la recomendación de Control Interno.
9. La Gerencia General debe considerar la necesidad de que se lleve a cabo
conciliaciones periódicas entre la información que procesan las diversas unidades
orgánicas de la empresa sobre los ingresos que se captan, por lo que debe impartir
instrucciones a la Gerencia de Administración y Finanzas (Departamento de
Tesorería) y a la Oficina de Planeamiento, Presupuesto y Estadística, para que
lleven a cabo dicho procedimiento de control a fin de asegurar la corrección de las
cifras registradas.
Acciones adoptadas:
La Oficina de Planeamiento, Presupuesto y Estadística, comunica a la Gerencia
General que a esa fecha se habían realizado las conciliaciones sugeridas,
135
adjuntando las Conciliaciones de Ingresos Presupuestales al 31 de diciembre 2011 y
Conciliación Presupuestal al IV Trimestre 2012
10. Que la Gerencia de Administración y Finanzas disponga la asignación de funciones
y responsabilidades del personal que labora en el Departamento de Logística y que
el personal de dicha área tome conocimiento del mismo.
Acciones adoptadas:
El Dpto. de Logística se dirige al Gerente de Administración y Finanzas para
informarle que dando cumplimiento a lo recomendado por la Oficina de Auditoría
Interna, alcanza en Anexo las funciones de los colaboradores del Dpto. de Logística
determinando el cargo que ocupan y las funciones que se le asignan.
11. Que la Gerencia de Administración y Finanzas disponga que el departamento de
Logística realice un análisis de sus eventos externos e internos a fin de poder
identificar los riesgos en el desarrollo de sus funciones.
Acciones adoptadas:
 El Dpto. de Logística comunica a la Gerencia de Administración y Finanzas que
en el marco de reforzar los controles internos de las actividades a su cargo, y en
atención a lo solicitado por su Despacho, ha efectuado un análisis de los eventos
externos e internos a fin de poder identificar los riesgos en el desarrollo de las
funciones de su área; así como, la asignación de funciones, actividades y
responsabilidades del personal a su cargo, teniendo en cuenta la modalidad
contractual el mismo que remite para los fines consiguientes.
 El Dpto. de Logística remitió a la Gerencia de Administración y Finanzas el
análisis de eventos externos e internos a fin de poder identificar los riesgos en el
desarrollo de las funciones de esa área.
136
Gestión Económica
Incidieron positivamente en la Gestión Económica las siguientes:
1. Disponer a la Gerente de Administración y Finanzas, realizar las gestiones para
recuperar los montos de las multas e intereses que resulten de las rectificaciones de
las declaraciones juradas presentadas fuera de fecha.
Acciones adoptadas:
 El Dpto. de Contabilidad comunicó al Gerente de Administración y Finanzas que
el 31.Ene.2011 efectuaron el depósito de S/. 3,869.00 nuevos soles, según
Recibo de Pago Nº 002 emitido por el Departamento de Tesorería y
Comprobante de Depósito del Banco de Crédito de 31.Ene.2011, por concepto
de resarcimiento de multas e intereses por rectificaciones ante la SUNAT.
 Al respecto, con el referido depósito, se completa el resarcimiento de multas e
intereses del ex Jefe y ex Asistente del Departamento de Tesorería.
2. Que, debido a que EMMSA con recursos públicos que administra (Recursos
Directamente Recaudados) otorgó a algunos servidores públicos gratificaciones
extraordinarias por concepto de asesoramiento y ejecución del proyecto Gran
Mercado Mayorista de Lima (GMML), por la suma de S/.537,519.47, en
contravención a la normativa de la administración financiera del Sector Público,
sugerimos que meritúe la ejecución de un examen especial, a efectos de identificar y
deslindar responsabilidades de los funcionarios que autorizaron dichos gastos y,
posibilitar el recupero de los recursos que salieron de la esfera del estado.
Acciones adoptadas:
La Oficina General de Control Institucional de la Municipalidad Metropolitana de
Lima remite a esta Oficina de Auditoría Interna, una copia del Informe del Examen
Especial a la Implementación del Proyecto Gran Mercado Mayorista de Lima, en el
137
distrito de Santa Anita, en el que fue evaluada la entrega a trece (13) ex funcionarios
y servidores de EMMSA la denominada Gratificación Extraordinaria, emitiéndose las
observaciones y recomendaciones sobre el particular.
Al respecto, a la fecha se viene recuperando el importe de S/. 17,596.93. Se
encuentra en proceso judicial.
3. Que la Oficina de Planeamiento, Presupuesto y Estadística conjuntamente con el
Departamento de Personal, suspendan la emisión de planillas de pago por el
concepto de venta de vacaciones; por otro lado, el Departamento de Personal
deberá dar estricto cumplimiento en las fechas establecidas el cronograma (rol) de
vacaciones del personal de la entidad.
Acciones adoptadas
 La Oficina de Planeamiento, Presupuesto y Estadística refiere al Dpto. de
Personal que respecto a lo recomendado por los Auditores Externos en cuanto a
la compra de vacaciones, esta se encuentra prohibida durante el presente
ejercicio; asimismo, le indica que se deben tomar las previsiones del caso a fin
de dar cumplimiento a las fechas establecidas en el cronograma de vacaciones
del personal de la empresa.
 El Dpto. de Personal, comunicó a la Gerencia General, Gerencia de
Administración y Finanzas, Gerencia de Operaciones y Gerencia de Promoción y
Desarrollo, que en atención de lo informado por la Oficina de Planeamiento,
Presupuesto y Estadística, se suspende la compra de vacaciones del personal de
la entidad; asimismo, solicita tomar las previsiones del caso, para dar estricto
cumplimiento al Cronograma vacacional del personal de la entidad.
138
4. Disponer al Gerente de Administración y Finanzas, que imparta instrucciones al Jefe
del Departamento de Logística para que efectúe las gestiones del caso a fin de
hacer efectiva la cobranza del importe de S/. 2,833.76, correspondiente a las
penalidades determinadas incorrectamente.
Acciones adoptadas:
La Gerencia de Administración y Finanzas informó que se ha emitido la Nota de
Crédito Nº 001-0000081 a favor de EMMSA por el importe de S/. S/.1,786.48 nuevos
soles, que sumado con la Nota de Crédito Nº 001-0000069 por S/.1,047.28,
cancelándose el saldo que se tenía pendiente.
5. Que, la Gerencia de Administración y Finanzas en coordinación con la Oficina de
Planeamiento, Presupuesto y Estadística, tomen las medidas necesarias para que
concilien los saldos presupuestales con los financieros, a fin de evitar insolvencia
técnica para cubrir pasivos, los que serán asumidos con el presupuesto
del
siguiente ejercicio.
Acciones adoptadas:
 La Oficina de Planeamiento, Presupuesto y Estadística, así como el Dpto. de
Contabilidad informan que en forma conjunta efectúan la conciliación de ingresos
y egresos contable y presupuestal al cierre del ejercicio, señalando haber
cumplido oportunamente con la conciliación de ingresos y egresos contable y
presupuestalmente al cierre del Ejercicio 2011.
 La Gerencia de Administración y Finanzas informó al Órgano de Control
Institucional las acciones correctivas adoptadas.
6. Encargar a quien corresponda, la elaboración de un análisis o estudio de costos de
los servicios que brinda la Empresa Municipal de Mercados S.A. – EMMSA en el
139
Mercado Mayorista Nº 1 y determinar el valor actualizado de las tarifas que debe
aplicar la empresa a los usuarios del servicio.
Acciones adoptadas:
 La Oficina de Planeamiento, Presupuesto y Estadística comunicó a la Gerencia
General que los principales ingresos con los que cuenta la empresa provienen de
los servicios que se brindan por concepto de alquiler de locales, puestos y
almacenes; así como también, por el ingreso de camiones, carretas y triciclos
con productos que ingresan al Mercado Mayorista Nº 1 y Servicios Higiénicos,
entre otros ingresos menores.
Señala además, que EMMSA se encuentra en proceso de modernización de sus
servicios, cuyo paso trascendental sería dado con el traslado del sistema de
comercio mayorista del Mercado Mayorista Nº 1 al Gran Mercado Mayorista de
Lima en Santa Anita.
Por lo que señala, que con el propósito de contar con el costo real de los
servicios que brinda EMMSA, se ha contratado el “Servicio de Consultoría para
desarrollar el cálculo de las principales tarifas de servicios” que brindaría la
Administración de EMMSA en el Gran Mercado Mayorista de Lima en Santa
Anita.
7. Emitir lineamientos y/o directivas que permitan evitar el pago de montos mayores a
los contratados.
Acciones adoptadas:

El Dpto. de Logística se dirigió a todas las unidades orgánicas de la empresa,
para recordarles que la institución, en el cumplimiento de sus funciones, se
encuentra obligada a respetar los compromisos derivados de los distintos
contratos que suscriba, teniendo como límite los montos estipulados en los
140
documentos respectivos; siendo importante que las áreas usuarias tengan
presente dicha situación al momento de la ejecución contractual, señalando
además, que tanto la ley de Contrataciones como su Reglamento, regulan las
figuras de prestaciones adicionales, contratación complementaria y ampliación de
plazos con el respectivo reconocimiento de gastos generales, las cuales permiten
el pago de montos mayores a los fijados en el contrato original, siempre que
concurran los presupuestos legales correspondientes, por lo que insta a tomar en
consideración lo anteriormente señalado, con el propósito de evitar erogaciones
dinerarias mayores a las pactadas en los contratos suscritos por EMMSA y que
se encuentren fuera del marco legal aplicable.

El Dpto. de Logística informó a la Gerencia de Administración y Finanzas, que
cumplió con comunicar a todas las unidades orgánicas de la institución, que las
áreas usuarias tengan presente que los compromisos de la Empresa Municipal
de Mercados S.A. deberán sujetarse a los montos establecidos en los contratos
correspondientes de modo tal, que se evite el pago de sumas mayores a las
contratadas.
4.1.2. Entrevistas a los funcionarios y servidores
El resultado obtenido de las entrevistas realizadas a los funcionarios y servidores de las
diversas áreas de la Empresa Municipal de Mercados S.A. – EMMSA es el siguiente:
1. ¿CONSIDERA USTED QUE EL NUMERO DE INFORMES EMITIDOS POR EL
ÓRGANO DE CONTROL INSTITUCIONAL DE LA EMPRESA MUNICIPAL DE
MERCADOS S.A. – EMMSA, HAN INCIDIDO POSITIVAMENTE EN LA GESTIÓN
DE LA EMPRESA?
Es pertinente conocer la opinión de los funcionarios y servidores de la Empresa
Municipal de Mercados S.A. - EMMSA respecto a la frecuencia o número de
informes emitidas por el Órgano de Control Institucional, en la cual se incluyen las
conclusiones y las recomendaciones derivadas de las actividades y/o acciones de
141
control tanto programadas como no programadas, o mejor dicho la oportunidad en la
que los informes son alcanzados a los funcionarios y/o servidores encargados de su
implementación para que estas coadyuven a la empresa en el cumplimiento de sus
objetivos y metas, lo cual es materia de la presente investigación.
Al respecto, ningún entrevistado ha considerado que el número de informes
alcanzados por el órgano de control ya sea producto de actividades o acciones de
control no tengan incidencia positiva en la mejora de la gestión; asimismo, 40%
opina que siempre incide positivamente, 40% considera que es casi siempre y un
20% señala que son pocas veces.
Cuadro Nº 03
INCIDENCIA DEL NÚMERO DE INFORMES EMITIDOS POR EL OCI-EMMSA EN
LA GESTIÓN DE LA EMPRESA
Opiniones en %
Áreas y/o Gerencias
Siempre
Encuestadas
Total
Casi
Pocas
Casi
Siempre
veces
nunca
en %
Órgano de Control Institucional
25
25
50
0
100
Gerencia de Administración y
38
25
37
0
100
Contabilidad
50
25
25
0
100
Recursos Humanos
25
25
50
0
100
Logística
75
0
25
0
100
Almacén
0
50
50
0
100
Áreas de Asesoramiento y Apoyo
39
50
11
0
100
Asesoría Legal
50
50
0
0
100
Presupuesto
33
33
34
0
100
Informática
33
67
0
0
100
Gerencia de Operaciones
33
67
0
0
100
Gerencia de Promoción y Desarrollo
67
33
0
0
100
40
40
20
0
100
Finanzas
Total ponderado
142
Gráfico Nº 03
INCIDENCIA DEL NÚMERO DE INFORMES EMITIDOS POR EL OCI-EMMSA EN
LA GESTIÓN DE LA EMPRESA
Pocas veces
20%
Siempre
40%
Casi siempre
40%
2. ¿CONSIDERA
USTED
Casi nunca
0%
QUE
LA
IMPLEMENTACIÓN
DE
LAS
RECOMENDACIONES FORMULADAS POR EL ÓRGANO DE CONTROL
INSTITUCIONAL DE LA EMPRESA MUNICIPAL DE MERCADOS S.A. - EMMSA
HAN INCIDIDO POSITIVAMENTE EN UNA ADECUADA ADMINISTRACIÓN DE
LOS RECURSOS DE LA EMPRESA?
También se consideró pertinente conocer la opinión de los funcionarios y servidores
de la Empresa Municipal de Mercados S.A. - EMMSA respecto de que si las
recomendaciones emitidas por el Órgano de Control Institucional a través de sus
informes de control, ya sean actividades y/o acciones de control tanto programadas
como no programadas, o mejor dicho la implementación de dichas recomendaciones
por los funcionarios y/o servidores encargados de su implementación han
colaborado o ayudado positivamente en una adecuada administración de los
recursos de la empresa, lo cual es materia de la presente investigación.
Al respecto, el 52% de los entrevistados considera que siempre la implementación
de las recomendaciones tienen una influencia muy alta de modo positivo en una
143
adecuada administración de los recursos de la empresa, 39% opinó que es casi
siempre, 7% considera que pocas veces y un 2% señala que casi nunca.
Cuadro Nº 04
RECOMENDACIONES DEL OCI INCIDEN POSITIVAMENTE EN UNA ADECUADA
ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS DE EMMSA
Opiniones en %
Áreas y/o Gerencias
Siempre
Encuestadas
Total
Casi
Pocas
Casi
siempre
veces
nunca
en %
Órgano de Control Institucional
75
25
0
0
100
Gerencia de Administración y
50
19
31
0
100
Contabilidad
50
25
25
0
100
Recursos Humanos
75
0
25
0
100
Logística
25
50
25
0
100
Almacén
50
0
50
0
100
Áreas de Asesoramiento y Apoyo
56
39
5
0
100
Asesoría Legal
50
50
0
0
100
Presupuesto
67
33
0
0
100
Informática
50
33
17
0
100
Gerencia de Operaciones
33
67
0
0
100
Gerencia de Promoción y Desarrollo
45
44
0
11
100
52
39
7
2
100
Finanzas
Total ponderado
144
Gráfico Nº 04
RECOMENDACIONES DEL OCI INCIDEN POSITIVAMENTE EN UNA ADECUADA
ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS DE EMMSA
Pocas veces
7%
Casi núnca
2%
Casi siempre
39%
Siempre
52%
3. ¿QUÉ OPINA USTED DE LA ACTUAL ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL DE LA
EMPRESA MUNICIPAL DE MERCADOS S.A. - EMMSA?
La Estructura Orgánica de la Empresa Municipal de Mercados S.A. es una
herramienta de gestión que permite distribuir el trabajo de la empresa a través de
Gerencias, Departamentos, oficinas y áreas operativas, con el fin de lograr el
cumplimiento de sus objetivos y metas empresariales; asimismo, también permite la
asignación de responsabilidades y funciones dentro de la organización.
Respecto de la encuesta a los funcionarios y servidores de la empresa, acerca de
que opinan de la Estructura Organizacional se tiene que un 5% opina que es Bueno,
25% dice que es Casi Bueno, 43% considera que es Aceptable y un 27% opina que
es Regular, con lo cual la respuesta mayoritaria considera que es Aceptable.
145
Cuadro Nº 05
ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL
Opiniones en %
Áreas y/o Gerencias Encuestadas
Bueno
Casi
Aceptable
Regular
Bueno
Total
en %
Órgano de Control Institucional
0
0
75
25
100
Gerencia de Administración y Finanzas
0
31
38
31
100
Contabilidad
0
25
50
25
100
Recursos Humanos
0
0
50
50
100
Logística
0
100
0
0
100
Almacén
0
0
50
50
100
Áreas de Asesoramiento y Apoyo
17
6
50
27
100
Asesoría Legal
50
0
50
0
100
Presupuesto
0
0
67
33
100
Informática
0
17
33
50
100
Gerencia de Operaciones
0
33
33
34
100
Gerencia de Promoción y Desarrollo
0
78
22
0
100
5
25
43
27
100
Total ponderado
146
Gráfico Nº 05
ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL
Aceptable
43%
Casi Bueno
25%
Bueno
5%
Regular
27%
4. ¿QUÉ OPINA USTED DE LA COORDINACIÓN ADMINISTRATIVA QUE EXISTE
ENTRE LAS DIFERENTES DEPENDENCIAS DE LA EMPRESA DIRIGIDO AL
CUMPLIMIENTO DE METAS Y OBJETIVOS INSTITUCIONALES?
Luego de conocer la opinión de la Estructura Organizacional que tiene la Empresa
Municipal de Mercados S.A. - EMMSA, hemos considerado pertinente conocer la
opinión de la coordinación administrativa existente entre las diferentes áreas, con el
propósito de tomar conocimiento de que tan involucrado se encuentra el personal
con los problemas comunes de la organización, lo cual implica que todas las
unidades deban trabajar unidas con un propósito único, que es sacar adelante a la
empresa como tal.
Al respecto, como resultado de la encuesta se obtuvo que el 30% opinó que era
Bueno, 50% considera que es Casi Bueno y el 20% cree que esta dentro de lo
aceptable, lo cual nos lleva a concluir que las áreas aunque sean independientes
entre sí, todas en conjunto a través de sus coordinaciones internas, se orientan al
logro de los objetivos y metas que tiene EMMSA como empresa.
147
Cuadro Nº 06
COORDINACIÓN ADMINISTRATIVA DIRIGIDO AL CUMPLIMIENTO DE METAS Y
OBJETIVOS INSTITUCIONALES
Opiniones en %
Áreas y/o Gerencias Encuestadas
Órgano de Control Institucional
Bueno
Casi
Acep-
Bueno
table
Malo
Total
en %
0
50
50
0
100
19
50
31
0
100
Contabilidad
0
75
25
0
100
Recursos Humanos
0
25
75
0
100
Logística
75
25
0
0
100
Almacén
0
75
25
0
100
Áreas de Asesoramiento y Apoyo
22
61
17
0
100
Asesoría Legal
50
50
0
0
100
Presupuesto
0
67
33
0
100
Informática
17
66
17
0
100
Gerencia de Operaciones
33
67
0
0
100
Gerencia de Promoción y Desarrollo
78
22
0
0
100
30
50
20
0
100
Gerencia de Administración y Finanzas
Total ponderado
148
Gráfico Nº 06
COORDINACIÓN ADMINISTRATIVA DIRIGIDO AL CUMPLIMIENTO DE METAS Y
OBJETIVOS INSTITUCIONALES
Casi Bueno
50%
Aceptable
20%
Bueno
30%
Malo
0%
5. ¿QUÉ OPINA USTED DEL CONOCIMIENTO EN GESTIÓN ADMINISTRATIVA Y
ECONÓMICA DE LOS FUNCIONARIOS Y SERVIDORES DE LA EMPRESA?
A nivel de gestión administrativa era pertinente conocer si los trabajadores
consideraban que la Estructura Organizacional existente fortalecía una adecuada
distribución del trabajo de la empresa a través de sus unidades orgánicas, y si estas
a su vez coordinaban entre sí para el logro de objetivos comunes; por lo que, se
consideró necesario tener una opinión general del nivel de conocimiento que poseen
tanto funcionarios como servidores respecto de gestión administrativa y económica
de la empresa bajo estudio.
Al respecto de los encuestados, el 39% considera que el conocimiento en gestión
administrativa y económica de los funcionarios y servidores en general es “bueno”,
el 50% opina que es “aceptable” y el 11% opina que es “regular”.
149
Cuadro Nº 07
CONOCIMIENTO EN GESTIÓN ADMINISTRATIVA Y ECONÓMICA
Áreas y/o Gerencias Encuestadas
Opiniones en %
Total
en %
Bueno
Aceptable
Regular
Malo
0
75
25
0
100
Gerencia de Administración y Finanzas
31
44
25
0
100
Contabilidad
25
50
25
0
100
0
25
75
0
100
Logística
75
25
0
0
100
Almacén
25
75
0
0
100
Áreas de Asesoramiento y Apoyo
50
44
6
0
100
100
0
0
0
100
Presupuesto
33
67
0
0
100
Informática
17
66
17
0
100
Gerencia de Operaciones
33
67
0
0
100
Gerencia de Promoción y Desarrollo
78
22
0
0
100
39
50
11
0
100
Órgano de Control Institucional
Recursos Humanos
Asesoría Legal
Total ponderado
150
Gráfico Nº 07
CONOCIMIENTO EN GESTIÓN ADMINISTRATIVA Y ECONÓMICA
Regular
11%
Malo
0%
Bueno
39%
Aceptable
50%
6. ¿QUÉ OPINA USTED RESPECTO A QUE LA EMPRESA MUNICIPAL DE
MERCADOS S.A. - EMMSA HA ALCANZADO SUS METAS Y OBJETIVOS EN
LOS ÚLTIMOS DOS (02) AÑOS?
Con el conocimiento previo de la opinión de la estructura orgánica, coordinación
entre las áreas, conocimiento de gestión administrativa y económica, se consideró
pertinente tomar conocimiento de la opinión de funcionarios y servidores respecto
del cumplimiento de metas y objetivos de la Empresa Municipal de Mercados S.A. –
EMMSA en los últimos dos (02) años, con lo cual se obtuvo lo siguiente:
El 30% considera que EMMSA alcanzó sus metas y objetivos, el 48% opina que casi
lo logra, 20% opina que muy poco y el 2% opina que no alcanzó sus metas y
objetivos en los últimos dos (02) años.
151
Cuadro Nº 08
CUMPLIMIENTO DE METAS Y OBJETIVOS DE EMMSA
Opiniones en %
Áreas y/o Gerencias Encuestadas Alcanzó Casi lo
logra
Total
Muy
No
Poco
Alcanzó
en %
Órgano de Control Institucional
25
25
50
0
100
Gerencia de Administración y Finanzas
13
56
31
0
100
Contabilidad
25
75
0
0
100
0
25
75
0
100
Logística
25
75
0
0
100
Almacén
0
50
50
0
100
Áreas de Asesoramiento y Apoyo
22
61
17
0
100
Asesoría Legal
50
50
0
0
100
Presupuesto
0
67
33
0
100
Informática
17
66
17
0
100
Gerencia de Operaciones
33
67
0
0
100
Gerencia de Promoción y Desarrollo
56
33
0
11
100
30
48
20
2
100
Recursos Humanos
Total ponderado
152
Gráfico Nº 08
CUMPLIMIENTO DE METAS Y OBJETIVOS DE EMMSA
No alcanzó
2%
Muy poco
20%
Alcanzó
30%
Casi lo logra
48%
7. ¿CUAL ES SU OPINIÓN RESPECTO A LA INICIDENCIA POSITIVA DEL
CONTROL GUBERNAMENTAL EN EL USO RACIONAL DE LOS RECURSOS
QUE ADMINISTRA LA EMPRESA MUNICIPAL DE MERCADOS S.A. - EMMSA?
También se consideró necesario tomar conocimiento de la opinión de los
funcionarios y servidores de la Empresa Municipal de Mercados S.A. – EMMSA del
grado de incidencia positiva que tiene el control gubernamental a través de los
Informes de control que presenta el Órgano de Control Institucional, ya sean
actividades y/o acciones de control tanto programadas como no programadas, lo
cual también va a influenciar en el resultado que se obtenga en la presente
investigación.
Al respecto, ninguno de los entrevistados considera que los recursos asignados
sean “muy altos” para dicha finalidad, el 13% opinó que es “alto”, 68% considera que
es “medio o regular” y el 19% señaló que es “bajo”, por lo que el resultado señaló
que es “medio o regular”.
153
Cuadro Nº 9
INCIDENCIA POSITIVA DEL CONTROL GUBERNAMENTAL EN EL USO
RACIONAL DE RECURSOS
Opiniones en %
Áreas y/o Gerencias Encuestadas
Muy
Alto
Un
Alto
Nada
Poco
Total
en %
Órgano de Control Institucional
50
0
50
0
100
Gerencia de Administración y Finanzas
62
13
25
0
100
Contabilidad
50
25
25
0
100
Recursos Humanos
50
0
50
0
100
Logística
75
25
0
0
100
Almacén
75
0
25
0
100
Áreas de Asesoramiento y Apoyo
72
6
22
0
100
100
0
0
0
100
Presupuesto
67
0
33
0
100
Informática
50
17
33
0
100
100
0
0
0
100
56
44
0
0
100
68
13
19
0
100
Asesoría Legal
Gerencia de Operaciones
Gerencia de Promoción y Desarrollo
Total ponderado
154
Gráfico Nº 9
INCIDENCIA POSITIVA DEL CONTROL GUBERNAMENTAL EN EL USO
RACIONAL DE RECURSOS
Muy alto
68%
Un poco
19%
Alto
13%
Nada
0%
8. ¿CUÁL ES EL GRADO DE INICIDENCIA POSITIVA QUE TIENE EL CONTROL
POSTERIOR QUE DESEMPEÑA EL ÓRGANO DE CONTROL INSTITUCIONAL
EN LA ADECUADA EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO DE EMMSA?
Del mismo modo, considerando que para que exista una buena gestión
administrativa y económica, es necesario que exista una buena implementación de
controles orientados a proteger los activos y/o intereses de la Empresa Municipal de
Mercados S.A. como organización.
Respecto del grado o nivel de incidencia positiva del control gubernamental en la
adecuada ejecución del presupuesto asignado a la Empresa Municipal de Mercados
S.A. – EMMSA, el 52% considera que es “muy alto”, el 33% opina que es “alto” y el
15% opina que “algunas veces”.
155
Cuadro Nº 10
NIVEL DE INCIDENCIA POSITIVA DEL CONTROL POSTERIOR EN LA
ADECUADA EJECUCIÓN PRESUPUESTAL DE EMMSA
Opiniones en %
Áreas y/o Gerencias Encuestadas
Muy
Alto
Alto
Algunas
Casi
veces
nunca
Total
Órgano de Control Institucional
50
0
50
0
100
Gerencia de Administración y Finanzas
50
38
12
0
100
Contabilidad
50
25
25
0
100
Recursos Humanos
75
25
0
0
100
Logística
25
75
0
0
100
Almacén
50
25
25
0
100
Áreas de Asesoramiento y Apoyo
50
39
11
0
100
Asesoría Legal
50
50
0
0
100
Presupuesto
33
33
34
0
100
Informática
67
33
0
0
100
Gerencia de Operaciones
67
33
0
0
100
Gerencia de Promoción y Desarrollo
44
56
0
0
100
52
33
15
0
100
Total ponderado
156
Gráfico Nº 10
NIVEL DE INCIDENCIA POSITIVA DEL CONTROL POSTERIOR EN LA
ADECUADA EJECUCIÓN PRESUPUESTAL DE EMMSA
Algunas veces
15%
Casi nunca
0%
Alto
33%
Muy alto
52%
4.5
Contrastación de Hipótesis
Durante el desarrollo del presente trabajo de investigación, con la información estadística
mostrada en el numeral anterior, se han discutido y analizado las variables dentro de la
realidad, con el fin de obtener conclusiones que nos permitan verificar y contrastar las
hipótesis planteadas inicialmente, determinando lo siguiente:
Contrastación de la Hipótesis Principal
“El control gubernamental incide positivamente en la gestión administrativa y económica de EMMSA”.
De la investigación realizada en el presente trabajo, el control gubernamental incide
positivamente en la gestión administrativa de la Empresa Municipal de Mercados S.A. –
EMMSA al impulsar el cumplimiento de sus metas y objetivos propuestos por las autoridades
en cada ejercicio económico; asimismo, incide positivamente en la gestión económica al
fortalecer el control de sus recursos, propiciando el adecuado uso de su presupuesto.
157
4.2.1 Variable Independiente (X) : Control Gubernamental
 Indicador 1
Frecuencia de Informes de Control del Órgano de Control Institucional de EMMSA.
Del análisis de la información se pudo verificar que como resultado de las labores de
control que realiza el Órgano de Control Institucional, estos concluyen en un Informe
de Auditoría, en el cual se plasman las recomendaciones dirigidas a los funcionarios
responsables de la conducción de las actividades y el manejo de los recursos.
En el caso del Órgano de Control Institucional de la Empresa Municipal de Mercados
S.A. – EMMSA, se verificó que, en función a su capacidad operativa y con el fin de
dar cumplimiento a su Plan Anual de Control, la citada oficina debe emitir Informes
de Auditoría por cada labor de control que realiza, razón por la cual, la frecuencia de
informes de control que emite la referida oficina tiene un buen nivel de aceptación.
 Indicador 2
Contenido de los Informes de acciones de control a las áreas administrativas de
EMMSA.
Para efectos del presente trabajo de investigación, en función de la Directiva Nº 0142000-CG/B150 “Verificación y seguimiento de implementación de recomendaciones
derivadas de informes de acciones de control” aprobada con la Resolución de
Contraloría Nº 279-2000-CG de 30.Dic.2000, referida en el Marco Teórico, se
consideró las recomendaciones derivadas de los Informes Administrativos
resultantes de las acciones de control emitidos durante el periodo de análisis.
Al respecto, de acuerdo con el resultado de la encuesta, el contenido de los informes
de control, el cual se resumen en sus recomendaciones posee un buen nivel de
conformidad y aceptación, dado que estas son implementadas por la gestión al
considerar que estas favorecen el adecuado uso de los recursos; dado que en un
porcentaje ponderado del 52% de los entrevistados considera que siempre la
implementación de las recomendaciones tienen una influencia muy alta de modo
positivo en una adecuada administración de los recursos de la empresa.
158
4.2.2 Variable Dependiente (Y) : Gestión Administrativa
 Indicador 1
Cumplimiento de metas.
La Empresa Municipal de Mercados S.A. – EMMSA administra actualmente el Gran
Mercado Mayorista de Lima en Santa Anita y antes el Mercado Mayorista Nº 1
conocido como “La Parada”, lo cual requiere de una administración y logística
orientada a alcanzar dicha finalidad.
En ese sentido, los informes de auditoría incidieron en el reforzamiento de controles
e instrumentos de gestión, por lo que, el grado de satisfacción respecto a los
informes de control en el cumplimiento de las metas de la empresa se encuentran
dentro del rango de aceptación.
 Indicador 2
Cumplimiento de objetivos.
A efectos de cumplir con la función principal de la Empresa Municipal de Mercados
S.A. – EMMSA que es la de administrar el Gran Mercado Mayorista de Lima en
Santa Anita y que antes se ubicaba en el Mercado Mayorista Nº 1 conocido como La
Parada, el Órgano de Control Institucional, como resultado de los exámenes
especiales practicados en dicha entidad, formuló recomendaciones orientadas a
fortalecer el control físico que ejercen las oficinas administrativas sobre los recursos
económicos y financieros; así como mejorar los procesos administrativos de
abastecimiento, con el fin de evitar el incumplimiento de las normas legales
pertinentes e identificar los riesgos, a fin de que se tomen las medidas pertinentes.
Las recomendaciones a que se refiere el párrafo anterior fueron tomadas por la
Gerencia de Administración y Finanzas, la cual desarrolló su implementación a
través de los Departamentos de Logística y Contabilidad que depende
funcionalmente de dicha gerencia, habiendo logrado hasta la fecha que exista un
159
mejor control sobre los recursos económicos y financieros, así como la mejora en los
procesos administrativos de abastecimiento.
4.2.3 Variable Interviniente (Z) : Gestión Económica
 Indicador 1
Uso racional de recursos.
En función al mandato constitucional de encargo a la Contraloría General de la
República en relación a la “Supervisión de la legalidad de la ejecución del
presupuesto del Estado” (referido en el Artículo Nº 82 de la Constitución Política del
Perú), la cual se deriva a los Órganos de Control Institucional como unidades que
dependen funcionalmente de dicho ente superior de control, el Órgano de Control
Institucional de la Empresa Municipal de Mercados S.A. – EMMSA, formuló
recomendaciones orientadas a disminuir aquellos gastos que no retribuyen beneficio
a la empresa, sincerar los costos del servicio que brinda la empresa en relación con
los tarifas que viene cobrando, conciliación de saldos e impulsar la emisión de
directivas internas que tiendan a disminuir que la empresa pague montos mayores al
contrato inicial.
Las recomendaciones a que se refiere el párrafo anterior fueron tomadas por la
Oficina de Planeamiento, Presupuesto y Estadística, así como por la Gerencia de
Administración y Finanzas, la cual desarrolló su implementación a través del
Departamento de Logística que depende funcionalmente de dicha gerencia,
habiendo logrado hasta la fecha la disminución de ciertos conceptos de gastos y una
mejor gestión de ingresos.
 Indicador 2
Adecuado control en la ejecución del presupuesto.
En cumplimiento de la función fiscalizadora de los recursos públicos que ejercen las
oficinas de control dependientes de la Contraloría General de la República, se
identificó el uso indebido de los recursos asignados a la Empresa Municipal de
Mercados S.A.- EMMSA, el pago de multas por la presentación extemporánea de
160
declaraciones juradas de impuestos y la no aplicación de penalidades, lo cual derivó
que el Órgano de Control Institucional de la Empresa Municipal de Mercados S.A. –
EMMSA formulara las recomendaciones orientadas a la recuperación de los
importes indebidamente pagados, así como los dejados de percibir, tal es así que
producto de las referidas recomendaciones, actualmente se vienen recuperando
dichos recursos financieros.
En ese sentido, el Órgano de Control Institucional de la Empresa Municipal de
Mercados S.A. – EMMSA formuló recomendaciones focalizadas en reforzar la
protección de la información que genera la administración del mercado, tales como
el ingreso de dinero en efectivo, por los recursos que capta e identificar los riesgos,
a fin de que se tomen las medidas pertinentes de seguridad.
Las recomendaciones a que se refiere el párrafo anterior fueron tomadas por la
Gerencia de Administración y Finanzas, la cual desarrolló su implementación a
través del Departamento de Informática que depende funcionalmente de dicha
gerencia, habiendo logrado hasta la fecha que la información se encuentre
adecuadamente custodiada.
Cuadro Nº 11
RELACIÓN ENTRE OBJETIVO GENERAL E HIPÓTESIS PRINCIPAL DE LA
INVESTIGACIÓN
OBJETIVO GENERAL
HIPÓTESIS PRINCIPAL
Determinar si el control gubernamental que ejerce el
El control gubernamental incide positivamente en
Órgano de Control Institucional de EMMSA incide
la gestión administrativa y económica de EMMSA.
positivamente en la gestión administrativa y económica
de la Empresa Municipal de Mercados S.A. – EMMSA.
161
Cuadro Nº 12
RELACIÓN ENTRE OBJETIVOS ESPECÍFICOS – HIPÓTESIS ESPECÍFICAS Y
CONCLUSIONES
OBJETIVOS
HIPÓTESIS
ESPECÍFICOS
ESPECÍFICAS
a. Determinar
manera
de
el
gubernamental
positivamente
qué
El
control
gubernamental
incide
positivamente
en
la
gestión administrativa
CONCLUSIONES
control
incide
en
El control gubernamental ha incidido positivamente en:
La gestión administrativa de la Empresa Municipal de Mercados S.A –
la
EMMSA al haber impulsado al cumplimiento de sus metas y objetivos
gestión administrativa
institucionales a través de sus informes de control presentados en forma
de EMMSA
periódica a los funcionarios responsables de la implementación de las
recomendaciones, producto del cual se obtuvo lo siguiente:
de EMMSA.
-
Una
estructura
orgánica
que
funciona
adecuada
y
coordinadamente.
-
La información que genera la empresa producto de su actividad se
encuentre adecuadamente protegida.
-
Existe un mejor control sobre los recursos económicos y
financieros.
-
b. Determinar
manera
de
el
gubernamental
positivamente
qué
El
control
gubernamental
incide
positivamente
en
la
gestión económica de
Se mejoró los procesos administrativos de abastecimiento.
control
La gestión económica de la Empresa Municipal de Mercados S.A. –
incide
EMMSA, al haber focalizado sus informes de control al uso racional de
en
la
los recursos financieros asignados a la empresa, así como al haber
gestión económica de
efectuado el control posterior a la legalidad del gasto efectuado con
EMMSA
cargo a su presupuesto, producto del cual se obtuvo lo siguiente:
EMMSA.
-
Se eliminaron los gastos que no retribuyen beneficio a la empresa y
se implementó una mejor gestión de ingresos.
-
Se viene recuperando los importes indebidamente pagados, así
como los montos dejados de percibir.
162
4.6
Discusión de Resultados
De acuerdo con la gama de respuestas y alternativas planteadas en la recolección de datos a
través de la encuesta, fue necesario el análisis del resultado y discusión del mismo, tabulando
la mayor calificación otorgada por los funcionarios y servidores encuestados, agrupados de
acuerdo con las variables planteadas en el presente trabajo de investigación, que nos permita
tener un mejor entendimiento de la realidad que acontece en la Empresa Municipal de
Mercados S.A. – EMMSA, por lo que se elaboró el Cuadro Nº 13, teniendo lo siguiente:
Cuadro Nº 13
PUNTUACIÓN DE LA CALIFICACIÓN EFECTUADA AL CONTROL GUBERNAMENTAL,
GESTIÓN ADMINISTRATIVA Y GESTIÓN ECONÓMICA DE EMMSA
Encuesta
CRITERIO DE EVALUACIÓN
1er. Lugar
2do Lugar
Calificación
%
Calificación
%
Siempre
40
Casi siempre
40
Siempre
52
Casi siempre
39
Estructura organizacional
Aceptable
43
Regular
27
Coordinación administrativa
Casi bueno
50
Bueno
30
Conocimiento en gestión administrativa y económica
Aceptable
50
Bueno
39
Cumplimiento de metas y objetivos
Casi lo logra
48
Alcanzó
30
Incidencia positiva en el uso racional de recursos
Muy alto
68
Un poco
19
Incidencia positiva en el adecuado control de la ejecución
Muy alto
52
Alto
33
Control Gubernamental
Incidencia del número de Informes emitidos por el OCIEMMSA en la gestión de la empresa.
Recomendaciones del OCI inciden positivamente en una
adecuada administración de los recursos de EMMSA.
Gestión Administrativa
Gestión Económica
del presupuesto
163
CONTROL GUBERNAMENTAL
4.3.1 Incidencia del número de Informes emitidos por el OCI-EMMSA en la gestión de la
empresa
Del 100% de las opiniones, existe una igualdad equivalente al 40% que considera que
la incidencia de las recomendaciones del Órgano de Control Institucional en el
cumplimiento de los objetivos y metas de la Empresa Municipal de Mercados S.A. –
EMMSA es “Siempre” y también la misma proporción opina que es “Casi siempre” lo
que incide.
4.3.2 Recomendaciones
del
OCI
inciden
positivamente
en
una
adecuada
administración de los recursos de EMMSA
Del 100% de las opiniones, la mayor proporción equivalente al 52% considera que
“Siempre” las recomendaciones del Órgano de Control Institucional inciden
positivamente en una adecuada administración de los recursos de la Empresa
Municipal de Mercados S.A. – EMMSA, seguido por el 39% que considera que es “Casi
Siempre”.
GESTIÓN ADMINISTRATIVA
4.3.3 Estructura Organizacional
Del 100% de las opiniones, la mayor proporción equivalente al 43% resalta que es
“Aceptable” la estructura organizacional de la Empresa Municipal de Mercados S.A. –
EMMSA, seguido por una total inaceptación equivalente al 27% que considera que
dicho instrumento de gestión no está de acuerdo con las necesidades de la empresa.
164
4.3.4 Coordinación Administrativa
Del 100% de las opiniones, la mayor proporción equivalente al 50% considera que la
comunicación entre las áreas de la Empresa Municipal de Mercados S.A. – EMMSA es
“Casi bueno”, seguido por el 30% que considera que existe una “Buena comunicación”,
lo cual quiere decir que un grupo de áreas trabajan de manera coordinada.
4.3.5 Conocimiento en Gestión Administrativa y Económica
Del 100% de las opiniones, la mayor proporción equivalente al 50% considera que el
conocimiento en gestión administrativa y económica de los funcionarios y servidores de
la Empresa Municipal de Mercados S.A. – EMMSA es “Aceptable”, seguido por el 39%
que opina que si tienen “Buen conocimiento” en las materias antes señaladas.
4.3.6 Cumplimiento de Metas y Objetivos de EMMSA
Del 100% de las opiniones, la mayor proporción equivalente al 48% considera que la
Empresa Municipal de Mercados S.A. – EMMSA, casi logra sus metas y objetivos como
empresa, seguido por el 30% que opina que si lo alcanzó en los últimos dos (02) años.
GESTIÓN ECONÓMICA
4.3.7 Incidencia positiva en el uso racional de recursos
Del 100% de las opiniones, la mayor proporción equivalente al 68% considera que es
“Muy Alto” la incidencia del accionar del Órgano de Control Institucional en el uso
racional de recursos, seguido por el 19% que es solo “Un poco”.
165
4.3.8 Incidencia positiva en el adecuado control de la ejecución del presupuesto
Del 100% de las opiniones, la mayor proporción equivalente al 52% considera que el
nivel de incidencia positiva del control gubernamental en el adecuado control de la
ejecución del presupuesto de la Empresa Municipal de Mercados S.A. – EMMSA es
“Muy Alto”, seguido por el 33% que opina que el conocimiento en dicha materia es
“Alto”.
Asimismo, respecto del análisis entre las variables podemos señalar lo siguiente:
EL CONTROL GUBERNAMENTAL INCIDE POSITIVAMENTE EN LA GESTIÓN
ADMINISTRATIVA DE EMMSA porque como consecuencia del control gubernamental que
ejerce el Órgano de Control Institucional de la Empresa Municipal de Mercados S.A. –
EMMSA que depende funcionalmente de la Contraloría General, la información que genera la
entidad producto de su labor de administración del Gran Mercado Mayorista de Lima en Santa
Anita y antes del Mercado Mayorista Nº 1 conocido como La Parada, se encuentre
adecuadamente custodiada y existe un mejor control sobre los recursos económicos y
financieros de la empresa, habiendo mejorado además los procesos administrativos de
abastecimiento; dado que, en los informes de control que se emitieron de manera periódica en
cumplimiento del Plan Anual de Control de la referida oficina de control durante el periodo
sujeto a investigación, se contemplaron las recomendaciones orientadas a:
 Proteger la información que genera dicha entidad producto de su actividad.
 Fortalecer el control físico que ejercen las oficinas administrativas sobre los recursos
económicos y financieros.
 Mejorar los procesos administrativos de abastecimiento con el fin de evitar el
incumplimiento de las normas legales pertinentes.
 Identificar los riesgos.
EL CONTROL GUBERNAMENTAL INCIDE POSITIVAMENTE EN LA GESTIÓN
ECONÓMICA DE EMMSA porque como consecuencia del control gubernamental que ejerce
el Órgano de Control Institucional de la Empresa Municipal de Mercados S.A. – EMMSA que
166
depende funcionalmente de la Contraloría General, la referida empresa ha logrado disminuir
ciertos conceptos de gastos y una mejor gestión de ingresos y actualmente viene recuperando
los recursos financieros indebidamente utilizados; dado que, en los informes de control que se
emitieron de manera periódica en cumplimiento del Plan Anual de Control de la referida oficina
de control durante el periodo sujeto a investigación, se contemplaron las recomendaciones
orientadas a:
 Disminuir aquellos gastos que no retribuyen beneficio a la empresa.
 Sincerar los costos del servicio que brinda la empresa en relación con las tarifas que viene
cobrando.
 Conciliación de saldos.
 Impulsar la emisión de directivas internas que tiendan a disminuir que la empresa pague
montos mayores al contrato inicial.
 La recuperación de los importes indebidamente pagados, así como los montos dejados de
percibir.
167
CAPÍTULO V
Conclusiones y Recomendaciones
5.3
Conclusiones
Como consecuencia de la implementación de las recomendaciones formuladas por el Órgano
de Control Institucional de la Empresa Municipal de Mercados S.A. – EMMSA por parte de los
Departamentos de Logística e Informática que dependen funcionalmente de la Gerencia de
Administración y Finanzas, así como por la Oficina de Planeamiento, Presupuesto y
Estadística, se concluye que el control gubernamental ha incidido positivamente en:
1. La gestión administrativa de la Empresa Municipal de Mercados S.A. – EMMSA al haber
impulsado el cumplimiento de sus metas y objetivos institucionales a través de sus
informes de control presentados en forma periódica a los funcionarios responsables de la
implementación de las recomendaciones, producto del cual se tiene lo siguiente:
a. Una estructura orgánica que funciona adecuada y coordinadamente.
b. La información que genera la empresa producto de su actividad se encuentre
adecuadamente protegida.
c. Existe un mejor control sobre los recursos económicos y financieros.
d. Se mejoró los procesos administrativos de abastecimiento.
2. La gestión económica de la Empresa Municipal de Mercados S.A. – EMMSA al haber
focalizado sus informes de control al uso racional de los recursos financieros asignados a
la empresa, así como al haber efectuado el control posterior a la legalidad del gasto
efectuado con cargo a su presupuesto, producto del cual se tiene lo siguiente:
168
a. Se eliminaron los gastos que no retribuyen beneficio a la empresa y se implementó una
mejor gestión de ingresos.
b. Se viene recuperando los importes indebidamente pagados, así como los importes
dejados de percibir.
5.4
Recomendaciones
De las conclusiones arribadas en el numeral anterior se recomienda lo siguiente:
1. Incrementar la capacidad operativa del Órgano de Control Institucional, a fin de que en la
misma proporción incremente el número de informes resultantes de las acciones de
control, los cuales deberán estar orientadas a mejorar la presencia y el accionar de la
referida oficina de control.
2. Elaborar un Plan de Capacitación para el personal conformante del Órgano de Control
Institucional, a fin de continuar con la mejora continua en la calidad de los resultados de las
labores de control que son finalmente plasmados en los informes de control.
3. El Órgano de Control Institucional deberá programar una auditoria de desempeño, a la
empresa en cuestión, con el fin de identificar la manera de mejorar su organización
estructural y niveles de coordinación.
4. Evaluar de manera periódica si el Órgano de Control Institucional de la Empresa Municipal
de Mercados S.A. incrementa o baja los niveles de aceptación de la labor de control que
esta oficina desarrolla, por parte de los funcionarios y servidores de la mencionada
empresa.
5. Revisar de manera constante los procedimientos de control que desarrollan los equipos de
auditoría, a fin de que estos tiendan a disminuir los riesgos de detección.
169
6. Realizar el seguimiento de acciones por la empresa, que tiendan a reducir los hechos
encontrados como resultado de las acciones de control ejecutadas por la referida oficina
de control.
BIBLIOGRAFÍA
“Control gubernamental”
 Auditoría Gubernamental Moderna – Oswaldo Fonseca Luna – Edición 2007 (Instituto de
Investigación en Accountability y Control – IICO)
 Auditoría Gubernamental Técnicas y Procedimientos – Juan Álvarez Ilianes – Edición 2002
(Instituto de Investigación El Pacífico E.I.R.L.)
 Auditoría Gubernamental Integral Técnicas y Procedimientos – Juan Álvarez Ilianes – Primera
Edición Febrero 2007 (Instituto Pacífico S.A.C.)
 Auditoría Principios y Procedimientos – Arthur W. Holmes C.P.A. – Edición 1959 (Editorial
Limusa S.A.)
 Auditoría Estados Financieros – Gabriel Sánchez Curiel – Segunda Edición 2006 (Pearson
Educación de México, S.A.)
 Auditoria Estados Financieros – Jesús Hidalgo Ortega – Edición 2008 (Editora FECAT)
 Auditoría un Enfoque Integral – Alvina A. Arens y James K. Loebbecke – Edición 1995
(Prentice Hall Hispanoamericana S.A.)
 Auditoría Montgomery - CPA Philip L. Defliese, Henry R. Jaenicke, Jerry D. Sullivan y Richard
A. Gnospelius – Segunda Edición – 1997 (Editorial Limusa S.A.)
 La Filosofía de la Auditoría – R. K. Mautz y Hussein A. Sharaf – Edición 1971 (Ediciones
Contables y Administrativas, S.A.)
 Tratado de Auditoría – Enrique Fowler Newton – Edición 1984 (Editorial La Ley)
 Principios Básicos de Auditoría – Arthur Holmes – Edición Setiembre 1984 (Compañía
Editorial Continental S.A.)
 200 Temas de Auditoría Moderna – Mario Vergara Barreto, Olga Vergara Silva y Mario
Vergara Silva – Primera Edición – Enero 2002 (Editorial Santa Rosa S.A.)
 Auditoría y Control Interno – D. Juan M. Aguirre Ormaechea, D. Adolfo Fernández Maestre, D.
Juan Antonio Escamilla López, D. César Emilio Díaz – Faes Rodríguez, D. Rubén Rodríguez
170
Rodríguez, D. Flor Martín Ruano, D. Roberto Bustamante Herrero y D. Juan Carlos Ruíz
Rodríguez – Edición 2006 (Inmagrag S.L. - España)
 El Control Interno como Herramienta de Gestión y Evaluación – Mg. Roberto Claros Cohaila y
CPC Oscar Alfredo León Llerena – Primera Edición Marzo 2012 (Instituto Pacífico SAC)
 Auditoría conceptos y procedimientos – Donald H. Taylor y C. William Glezen – Primera
Edición 1988 (Editorial Limusa S.A.)
 Auditoría - D. Juan M. Aguirre Ormaechea, D. Adolfo Fernández Maestre, D. Juan Antonio
Escamilla López, D. Ignacio Gay Fernández – Vegue, D. María Puente Maestu y D Carmen
Martín Gutiérrez – Edición 1996 (Didáctica Multimedia S.A.)
 Auditoría un Nuevo Enfoque Empresarial – Carlos A. Slosse, Juan C. Gordiez, Silvia P.
Giordano, Federico A. Servideo, Daniel López Lado, Gustavo F. Dreispiel, Carlos A. Pace y
Daniel J. De Marco – Edición 1990 (Ediciones Macchi)
 Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General, Ley Nº 27785, de
22.Jul.2002.
 Normas de Auditoría Gubernamental – NAGU, aprobado con Resolución de Contraloría Nº
162-95-CG del 22.Set.1995 y modificatorias.
 Manual de Auditoría Gubernamental – MAGU, aprobado con Resolución de Contraloría Nº
152-98-CG de 18.Dic.1998.
 Directiva Nº 014-2000-CG/B150 “Verificación y seguimiento de implementación de
recomendaciones derivadas de informes de acciones de control” aprobado con Resolución de
Contraloría Nº 279-2000-CG de 30.Dic.2000.
 La Contraloría Cuenta su Historia - La Contraloría General de la República - Primera Edición
2013 (Empresa Editora El Comercio S.A.)
“Gestión administrativa”
 Gestión Pública: Pautas para la Aplicación de los Sistemas Administrativos – Walter Andía
Valencia, Edición 2006 (Centro de Investigación y Capacitación Empresarial)
 Gerencia para el Futuro – Peter F. Drucker – Edición 1994 (Editorial Norma S.A.)
 Gestión Estratégica Pública – Carlos Villajuana y Jonatan Ríos – Edición 2008 (Edición
Villajuana Consultores S.A.C)
171
 La Administración en una Época de Grandes Cambios – Peter Drucker – Edición 1995
(Editorial Sudamericana S.A.)
 La Gestión Pública – Barry Bozeman – Edición 1993 (Fondo de Cultura Económica)
 Manual de Gestión Pública – Fundación Friedrich Ebert – Edición 2003 (Nueva Economía
Desarrollo con Justicia Social)
 Una Nueva Dimensión de la Administración – Peter F. Drucker – Edición 1987 (Editorial
Norma S.A.)
 Gestión por Resultados e Indicadores de Medición – CPC. Juan Francisco Álvarez Ilianes –
Edición 2011 (Instituto Pacífico S.A.C.)
 Administración Gubernamental – José Alvarado Mairena – Edición 2001 (Centro
Interamericano de Asesoría Técnica SRL)
 Administración Gubernamental – José Alvarado Mairena – Edición 2010 (Marketing
Consultores S.A.)
 Administración Municipal – Javier Alfaro Limaya – Primera Edición Mayo 2009 (Marketing
Consultores S.A.)
 Administración Pública – José Castillo Chávez – Primera Edición Marzo 2013 (Asesor
Gubernamental E.I.R.L.)
 Planeación Estratégica – Henry Mintzberg y James Brian Quinn – Edición 1995 (Prentice –
Hall Hispanoamericana S.A.)
 Plan Operativo Institucional de EMMSA año 2013
 Estatuto de la Empresa Municipal de Mercados S.A. – EMMSA del 06.Oct.1998
 Reglamento de Organización y Funciones aprobado mediante Acuerdo de Directorio Nº 019
del 24.Jul.2008
“Gestión económica”
 Ley Marco de la Administración Financiera del Sector Público - Ley N° 28212 emitido por el
Congreso de la República, promulgado el 28 de noviembre de 2003 por el Diario Oficial El
Peruano y modificatorias.
 Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto - Ley N° 28411 emitido por el Congreso de
la República, promulgado el 08 de diciembre de 2004 por el Diario Oficial El Peruano y
modificatorias.
172
ANEXOS
01) INSTRUMENTO DE RECOLECCIÓN DE DATOS
173
Anexo n. ° 01
INSTRUMENTO DE RECOLECCIÓN DE DATOS
CUESTIONARIO A FUNCIONARIOS Y SERVIDORES RESPONSABLES DE LA
IMPLEMENTACIÓN DE LAS RECOMENDACIONES FORMULADAS POR EL ÓRGANO DE
CONTROL INSTITUCIONAL DE LA EMPRESA MUNICIPAL DE MERCADOS S.A. - EMMSA
1.
¿Considera usted que el número de informes emitidos por el Órgano de Control Institucional de
la Empresa Municipal de Mercados S.A. - EMMSA han incidido positivamente en la gestión de
la empresa?
a) Siempre
b) Casi siempre
c) Pocas veces
d) Casi nunca
2.
¿Considera usted que la implementación de las recomendaciones formuladas por el Órgano de
Control Institucional de la Empresa Municipal de Mercados S.A. – EMMSA han incidido
positivamente en una adecuada administración de los recursos de la empresa?
a) Siempre
b) Casi siempre
c) Pocas veces
d) Casi nunca
3.
¿Qué opina usted de la actual estructura organizacional de la Empresa Municipal de Mercados
S.A. - EMMSA?
a) Bueno
b) Casi Bueno
c) Aceptable
d) Regular
174
4.
¿Qué opina usted de la coordinación administrativa que existe entre las diferentes
dependencias de la empresa dirigido al cumplimiento de metas y objetivos institucionales?
a) Bueno
b) Casi Bueno
c) Aceptable
d) Malo
5.
¿Qué opina usted del conocimiento en gestión administrativa y económica de los funcionarios y
servidores de la empresa?
a) Bueno
b) Aceptable
c) Regular
d) Malo
6.
¿Qué opina usted respecto a que la Empresa Municipal de Mercados S.A. – EMMSA ha
alcanzado sus metas y objetivos en los últimos dos (02) años?
a) Alcanzó
b) Casi lo logra
c) Muy poco
d) No alcanzó
7.
¿Cuál es su opinión respecto a la incidencia positiva del control gubernamental en el uso
racional de los recursos que administra la Empresa Municipal de Mercados S.A. - EMMSA?
a) Muy alto
b) Alto
c) Un poco
d) Nada
175
8.
¿Cuál es el grado de incidencia positiva que tiene el control posterior que desempeña el Órgano
de Control Institucional en la adecuada ejecución del presupuesto de EMMSA?
a) Muy Alto
b) Alto
c) Algunas veces
d) Casi nunca
176