El sistema de Evaluación - Instituto Nacional de Administración

Transcripción

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Alberto Villalobos Pacheco
El Sistema de Evaluación del Desempeño
(SED) en México: Una propuesta para los
Gobiernos Locales
Premio del Instituto Nacional de
Administración Pública
25/11/10 21:21:36
ISBN: 978-607-9026-05-9
El Sistema de Evaluación del Desempeño (SED) en México:
Una propuesta para los Gobiernos Locales
Derechos reservados conforme a la Ley
Primera edición: Octubre del 2010
©Instituto Nacional de Administración Pública, A.C.
Km. 14.5 Carretera Libre México-Toluca No. 2151
Col. Palo Alto, C.P. 05110
Delegación Cuajimalpa, México, D.F.
50 81 26 14
www.inap.org.mx
Cuidado de la Edición: Olivia Cañizo Vázquez.
Se autoriza la reproducción total o parcial de esta obra,
citando la fuente, siempre y cuando sea sin fines de lucro.
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CONSEJO DIRECTIVO 2008-2010
José R. Castelazo
Presidente
Javier Barros Valero
Manuel Quijano Torres José G. Vallarta Platas
Vicepresidente para
Vicepresidente
Vicepresidente para
Asuntos Internacionales
los IAPs
CONSEJEROS
María de Jesús Alejandro Quiroz
Francisco Casanova Álvarez
Miguel Ángel Dávila Mendoza
Héctor González Reza
Amalfi Martínez Mekler
Arturo Núñez Jiménez
Raúl Olmedo Carranza
Fernando Pérez Correa
Carlos Reta Martínez
Óscar Reyes Retana
Alejandro Romero Gudiño
Ricardo Uvalle Berrones
Eduardo Topete Pabello
Secretario Ejecutivo
CONSEJO DE HONOR
IN MEMORIAM
Luis García Cárdenas
Ignacio Pichardo Pagaza
Adolfo Lugo Verduzco
José Natividad González Parás
Alejandro Carrillo Castro
Gabino Fraga Magaña
Gustavo Martínez Cabañas
Andrés Caso Lombardo
Raúl Salinas Lozano
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FUNDADORES
Francisco Apodaca y Osuna
José Attolini Aguirre
Enrique Caamaño Muñoz
Antonio Carrillo Flores
Mario Cordera Pastor
Daniel Escalante Ortega
Gabino Fraga Magaña
Jorge Gaxiola Zendejas
José Iturriaga Sauco
Gilberto Loyo González
Rafael Mancera Ortiz
Antonio Martínez Báez
Lorenzo Mayoral Pardo
Alfredo Navarrete Romero
Alfonso Noriega Cantú
Raúl Ortiz Mena
Manuel Palavicini Piñeiro
Álvaro Rodríguez Reyes
Jesús Rodríguez y Rodríguez
Raúl Salinas Lozano
Andrés Serra Rojas
Catalina Sierra Casasús
Ricardo Torres Gaitán
Rafael Urrutia Millán
Gustavo R. Velasco Adalid
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ÍNDICE
Agradecimientos
13
Presentación
José R. Castelazo
15
Prólogo
José María Ramos García
17
INTRODUCCIÓN
23
CAPÍTULO 1.
LA EVALUACIÓN EN LA PERSPECTIVA DE LA NUEVA
GESTIÓN PÚBLICA (NGP): FUNDAMENTOS TEÓRICOS.
31
1.1
1.2.
1.3.
1.4.
1.5.
32
38
42
44
49
El enfoque de evaluación en un contexto internacional
Una gestión pública orientada a resultados
Políticas públicas en el marco de la evaluación
La evaluación gubernamental
Hacia el rediseño de los gobiernos locales en el marco de la NGP
CAPÍTULO 2.
LA EVALUACIÓN EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
MEXICANA: ORIGEN Y EVOLUCIÓN.
57
2.1.
2.2.
2.3.
2.4.
2.5.
2.6.
58
65
74
Antecedentes históricos
Gobierno del Presidente José López Portillo (1976-1982)
Periodo gubernamental de Miguel de la Madrid
(1982-1988)
Gobierno de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994)
Bases y limitaciones de una política de evaluación al desempeño
Periodo de transición política en México 2000-2006
80
86
96
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CAPÍTULO 3.
EL SISTEMA DE EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO
(SED) EN MÉXICO 2006-2012: LA REFORMA
ADMINISTRATIVA ACTUAL.
117
3.1.
3.2.
3.3.
3.4.
3.5.
118
El nacimiento institucional del SED en la Administración Federal 2006-2012: Propuestas y alcances
Sistema de Evaluación del Desempeño de la SHCP. Primera versión
Lineamientos Generales para la Evaluación de los Programas Federales de la Administración Pública Federal
Última versión del SED (2008)
El SED en entidades federativas y municipios
122
129
138
144
CAPÍTULO 4.
GOBIERNOS LOCALES, GESTIÓN Y EVALUACIÓN EN
MÉXICO.
159
4.1.
4.2.
4.3.
162
177
Sistemas de evaluación municipal en México
Experiencias de sistemas de evaluación en gobiernos locales mexicanos
Retos y desafíos de los gobiernos locales en el marco
del SED: Una política integral de evaluación por resultados y para el desarrollo
191
CAPÍTULO 5.
EL SISTEMA DE EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO (SED)
EN GOBIERNOS LOCALES: HACIA UN REDISEÑO
INSTITUCIONAL.
207
5.1.
5.2.
208
La función del Gobierno Federal hacia los gobiernos locales en México
El SED en gobiernos locales: Hacia un rediseño institucional para el desarrollo
5.2.1. Gestión por Resultados (GxR)
5.2.2. Presupuesto basado en Resultados (PbR) en un ámbito local
211
215
221
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5.2.3.
5.2.4.
5.3.
Evaluación de programas y políticas públicas municipales
Programa de Mejoramiento de la Gestión en un contexto local
El SED municipal bajo un enfoque de gestión y evaluación transversal
226
237
241
CONCLUSIONES FINALES
251
Glosario de Abreviaturas
Lista de Cuadros
Lista de Figuras
259
265
267
Fuentes:
Bibliografía
Hemerografía
Enlaces de Internet
Entrevistas realizadas
271
284
285
286
Apéndice Metodológico
289
Anexo I: Propuesta. Sistema de Evaluación del Desempeño
Municipal (SEDM):
Lineamientos organizacionales y de aplicación
Comentario final
299
300
309
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A mi señor Padre. Un ejemplo de Fortaleza y Humanidad
(1957 – 2002)
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Alberto Villalobos Pacheco • Prólogo 13
AGRADECIMIENTOS
Se agradece y se reconoce ampliamente al Instituto Nacional de Administración Pública (INAP), por ser una institución que desde hace 55 años, ha sido
parte integral de la administración pública de México. De esta manera, el
INAP una vez más, ha apoyado estudios que analizan y proponen alternativas
para mejorar el desempeño gubernamental en nuestro país.
Agradezco al Centro Universitario de Tijuana (CUT) y a la Facultad de Ciencias Sociales y Políticas de la UABC, dos instituciones que me han brindado
las principales herramientas profesionales y metodológicas que han sido fundamentales para mi desarrollo profesional. A sus investigadores y profesores,
ya que sus experiencias han formado parte de mi vida como servidor público y dentro del ámbito académico. También expreso un reconocimiento a El
Colegio de la Frontera Norte (el colef), por haberme considerado durante
el 2009-2010, dentro de los seminarios en materia de evaluación de políticas
y en diversos proyectos de investigación, ya que dichas experiencias fueron
elementales para fortalecer este proyecto y retomar valiosas experiencias de
académicos de alto prestigio.
El resultado de este estudio fue gracias a un gran número de personas que han
sido parte fundamental para mi desarrollo personal y profesional. Un agradecimiento especial al Dr. José María Ramos, quien a pesar del poco tiempo que
tengo de conocerlo, me brindó una sincera amistad, confió en mí y emprendió
este proyecto. Quiero agradecerle la confianza brindada hacia mi persona,
el tiempo dedicado a este proyecto y por supuesto, todos los conocimientos
transmitidos durante el desarrollo de este estudio.
Es importante destacar el apoyo de dos grandes amigos: el Dr. David Fuentes,
quien me brindó su enorme experiencia como académico y funcionario público y la Mtra. Rosa María Pineda, quien estuvo alentándome desde inicios de
la investigación. Un reconocimiento especial al profesor Rodolfo Canchola,
quien dedicó tiempo para leer y aportar en esta investigación; así mismo, a
mi padrino, el Mtro. Sebastián León, quien realizó valiosas aportaciones para
enriquecer este proyecto.
Quiero agradecer los apoyos de mis amigos y familiares, ya que son el principal motor para que pueda seguir adelante. Como inicio, a mis amigos, Raúl,
Rodrigo, Miguel, Joel y Edgar. Ya que sus palabras y las muestras de ánimo,
fueron fundamentales para concluir satisfactoriamente este proyecto. A mis
grandes hermanos, Marissa y Ricardo, a quienes agradezco de todo corazón
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14 El Sistema de Evaluación del Desempeño (SED) en México: Una propuesta para los gobiernos locales
su apoyo y comprensión durante el transcurso de esta investigación. Quiero
destacar el amor y la fortaleza que me han brindado mi esposa Nathaly y mi
pequeña hija Natalia, gracias a ellas tuve el valor y la perseverancia de concluir satisfactoriamente este trabajo.
A mi mejor amiga, mi Sra. Madre, un pilar fundamental en mi vida, quien
gracias a la educación que me brindó, sus consejos y a sus siempre certeras
palabras, han sido factores fundamentales para mi crecimiento como ser humano y como profesionista. A mi nana Chuy, quien ha sido una guerrera de la
vida y me ha dado grandes ejemplos de fortaleza.
Por último, agradecer y reconocer a mis dos ángeles que se me adelantaron en
el camino, el C.P. Ricardo Villalobos, mi Padre, y Amalia López, mi abuela,
quienes han sido una gran inspiración para mí y me enseñaron desde muy
temprana edad los grandes valores como ser humano.
A todos ustedes mil gracias.
Mexicali, B.C. agosto del 2010
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Alberto Villalobos Pacheco • La evaluación en la perspectiva de la Nueva Gestión Pública (ngp) 15
PRESENTACIÓN
El Instituto Nacional de Administración Pública se complace una vez más
en dar continuidad a su cometido estatutario de fomentar y estimular la
investigación en administración pública, con el propósito de contribuir
a sumar esfuerzos para el mejoramiento constante de las instituciones
gubernamentales. En esta ocasión, presentamos a los servidores públicos,
académicos y estudiosos en general la investigación El Sistema de
Evaluación del Desempeño (SED) en México: Una propuesta para los
Gobiernos Locales de Alberto Villalobos Pacheco, que de acuerdo con la
determinación del Jurado, reunió los elementos de calidad, oportunidad,
pertinencia, desarrollo metodológico y nivel propositivo para hacerse
acreedor al Primer Lugar del Premio INAP.
El objetivo general de este trabajo es analizar la importancia y retos en
materia de gestión del SED para su implementación efectiva en los gobiernos
locales de México. Como instrumento de política pública, el sistema está
sustentado en indicadores estratégicos y de gestión en materia económica
y social cuyos resultados determinan la toma de decisiones en términos de
presupuesto público.
En este sentido, el autor advierte que la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, define al SED como “el conjunto de elementos
metodológicos que permiten realizar una valoración objetiva del desempeño de los programas, bajo los principios de verificación del grado de
cumplimiento de las metas y objetivos, con base en indicadores estratégicos y de gestión que permitan conocer el impacto de los programas y
proyectos”.
El enfoque explicativo que propone Alberto Villalobos Pacheco para
desarrollar la investigación, privilegia los componentes de cambio y
modernización de la administración pública, con miras a obtener resultados
y desarrollar mediciones para determinar su impacto, a diferencia de la
visión tradicional con la cual se concibió a los sistemas de control operativo
y financiero orientada por la visión de la auditoría tradicional.
Se reconoce que las condiciones adversas en materia financiera obstruyen
el desempeño eficiente del Gobierno Federal; pero el traslado de éstas a
los municipios mexicanos, reducen las posibilidades de implementación
de políticas intergubernamentales para detonar el desarrollo local y el
diseño e implementación de políticas públicas, evaluación del desempeño
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gubernamental e ineficiencia institucional. Aspectos que sin duda impactan
en la ausencia de buenas prácticas de gobierno a nivel regional. Revalorar la
condición del municipio es una tarea compleja que demanda la intervención
del legislativo y de la voluntad del Gobierno Federal, a fin de lograr una
gobernanza más eficaz en los tres órdenes de gobierno.
La investigación de Alberto Villalobos: El Sistema de Evaluación del
Desempeño (SED) en México: Una propuesta para los Gobiernos Locales,
enfoca su atención hacia el entorno municipal, tomando en consideración los
antecedentes y esfuerzos que en México se han realizado. Las experiencias
comparadas son en efecto referencias importantes al propósito de conocer
procesos de evaluación y desempeño gubernamental, ello permite seguir
construyendo un sistema que ante todo es perfectible.
Consciente de la calidad, aporte, actualidad e importancia del presente texto
para la academia, el servicio público y los expertos, el Instituto Nacional de
Administración Pública recomienda su lectura reflexiva, con el propósito de
dar continuidad a futuros trabajos sobre la materia. Los responsables de la
Evaluación del Desempeño tienen en este trabajo un modelo de desarrollo,
que pueden utilizar conforme a su propia circunstancia, para rediseñar sus
actividades, orientándolas a resultados e impactos sociales.
José R. Castelazo
Presidente
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PRÓLOGO
La obra merecedora del primer lugar del certamen anual del Instituto Nacional de Administración Pública (INAP) 2009, elaborada por el Maestro Alberto Villalobos es trascendental para la administración pública en
México, ya que analiza un tema estratégico para el desarrollo económico y
social: La evaluación del desempeño en el gobierno y sus administraciones
públicas. Especialmente, por el hecho de que tal propuesta va relacionada
en un ámbito donde la administración pública mexicana ha concedido una
relativa atención: Los gobiernos locales.
Tradicionalmente los estudios sobre los gobiernos municipales en México
han concedido una mayor atención a los temas de gobernabilidad, alternancia y modernización institucional. Generalmente se tenía la idea de que un
cambio en las autoridades municipales implicaba un cambio en los procesos de gestión pública local. Sin embargo, desde el ascenso del primer gobierno de oposición (PAN) en México como fue el caso de Baja California
en 1989, los procesos de alternancia nos han conducido necesariamente a
que en la actualidad contemos con gobiernos locales eficaces y con un buen
desempeño para promover la competitividad y el bienestar bajo un esquema de gestión y planeación intergubernamental. Una de las limitaciones ha
sido que no se ha concedido relevancia al análisis de los elementos estratégicos de la gestión local para promover el desarrollo y entre esos elementos, se destaca la ausencia de análisis sobre la evaluación de programas,
planes y políticas con una visión estratégica (visión en distintos plazos),
transversal (vinculación con otras políticas) e integral (aborda distintas dimensiones social, económica, política, etc.).
En ese marco, la obra del Maestro Villalobos nos brinda una aportación
sustancial a las perspectivas, contextos, dimensiones, estrategias y planes
estratégicos en materia de evaluación del desempeño asociada al Sistema
de Evaluación del Desempeño (SED) en México, que se considera como la
principal estrategia del Gobierno Federal para promover las evaluaciones
gubernamentales.
Hace aproximadamente 20 años se iniciaron en el ámbito internacional los
estudios sobre evaluación de programas, políticas y sobre el desempeño
gubernamental. La prioridad de organismos internacionales y de algunos
gobiernos desarrollados era el de impulsar procesos de monitoreo y conocimiento puntual de los logros, problemas e impactos que generaba la acción
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gubernamental en especial en materia de desempeño gubernamental y su
impacto en el desarrollo. En ese contexto, se concedió atención especial a
que la evaluación debería ser una parte estratégica, integral y transversal
de todas las fases del proceso de las políticas y no la última fase. La importancia de esta concepción era que un mal diseño de una política implicaba de antemano una deficiente evaluación y con ello que los problemas
sociales se agudizaban. En este contexto, durante la década de los noventa, gobiernos como el de Estados Unidos lograron promover procesos de
crecimiento y desarrollo económico, en donde una de las claves del éxito
fue la implementación permanente de procesos de evaluación estratégica
orientados a promover un mayor desempeño gubernamental en el diseño e
implementación de las políticas hacia el desarrollo. Este reconocimiento de
la importancia estratégica de la evaluación de políticas paulatinamente ha
logrado un impacto en países como México, cuyos problemas de desarrollo implican una ausencia de procesos previos de evaluación de políticas,
programas y proyectos.
En otras palabras, la ausencia de capacidades institucionales en el gobierno
y las administraciones públicas en sus tres niveles en materia de evaluación
con una visión estratégica, integral y transversal, ha influido en un bajo
desempeño gubernamental y en el diseño e implementación de políticas
deficientes que no generan impactos sociales. En este sentido, se puede
ubicar la obra del Maestro Villalobos, que es uno de los pocos trabajos
sobre evaluación que se han escrito en México y sobre todo, orientados al
ámbito municipal mexicano. La obra es producto de su interés particular
de analizar el proceso de evaluación tanto en términos teóricos y prácticos, orientados a fortalecer el papel de los municipios mexicanos, en cuyos
contextos y a pesar de las alternancias democráticas, no ha sido común las
capacidades institucionales para evaluar políticas, programas o el desempeño institucional local.
Es de destacar que la obra del Maestro Villalobos permite visualizar su
factibilidad de aplicación en el ejercicio público local. Por lo tanto, nos
muestra una serie de elementos fundamentales para fortalecer las capacidades institucionales de los municipios del país y que a su vez, éstas
puedan ser viables. El supuesto central que nos propone la obra del Maestro Villalobos es que la institucionalización efectiva de una política de
evaluación del desempeño en un ámbito local, requiere, como mínimo,
fortalecer los procesos de cambio institucional en materia de gestión, políticas y dirección estratégica. De esta manera, la presente obra contrasta
unos de los argumentos de Fukuyama (2004) asociado a la relevancia de
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los valores de la cultura de gestión para promover el cambio institucional
en países en desarrollo.
La obra se compone de los siguientes temas centrales: el primer capítulo
fundamenta teóricamente la evaluación gubernamental en la perspectiva de
la Nueva Gestión Pública (NGP), en donde se destacan algunos antecedentes y principios básicos de la misma y sobre todo, los retos de su aplicación
en el ámbito local mexicano. Si bien en los últimos años se han publicado
varios textos sobre experiencias e impactos de la NGP en México, pocos
análisis se han centrado en el papel y dilemas de la evaluación en el ámbito
local. Así mismo, este capítulo destaca algunas experiencias en México en
cuanto a sus procesos de modernización de la gestión pública, en términos
de sus problemas y desafíos. La reflexión central del Maestro Villalobos
es: ¿por qué en México no se ha asimilado e institucionalizado un sistema
eficaz de evaluación con base a algunas experiencias internacionales como
son los casos de Chile, España y Colombia?
Un aspecto a destacar del primer capítulo es la necesidad de un análisis
integral y una articulación efectiva entre gestión, políticas públicas y su
respectiva evaluación; elementos que tradicionalmente se presentan tanto
en términos conceptuales como operativos desvinculados y que en consecuencia no impactan en el ámbito municipal.
El segundo capítulo analiza el origen y desarrollo de la evaluación gubernamental en México; sobre todo, se examinan las diversas etapas de
modernización de la administración pública mexicana. La pregunta central
que se formula el autor es: ¿por qué a lo largo de tal proceso no se logró
crear e institucionalizar un sistema de evaluación gubernamental que promoviera un mayor desempeño en el Gobierno Federal y sus impactos en
el desarrollo local-regional? Aquí se examinan las acciones del Gobierno
Federal en implementar procesos de evaluación gubernamental, las limitaciones, alcances y los principales logros obtenidos en las diversas etapas de
la administración pública mexicana. Así mismo, se analizan el contexto y
los problemas de los procesos de descentralización y federalismo en México, en donde se concluye acerca de las limitaciones del Gobierno Federal
en fortalecer las capacidades de evaluación de los gobiernos locales en
México. Esto explicaría en la actualidad los rezagos en materia de educación y salud, cuyos procesos de descentralización no se vieron fortalecidos
con una estrategia previa de fortalecimiento de capacidades de gestión y
de evaluación estratégica. Se concluye que en los próximos años unos de
los retos será la implementación de un modelo de evaluación intergubernamental, fundamentado en los ámbitos de competencia y orientado a consolidar las agendas hacia el desarrollo.
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El tercer capítulo analiza los elementos básicos y la naturaleza del SED, al
igual que su origen y desarrollo hasta el año 2009 y destacando su impacto
en las entidades federativas; al igual que el impacto de las nuevas reformas
federales en los gobiernos locales de México. En este capítulo se fundamenta
una de las aportaciones centrales de la obra del Maestro Villalobos en el sentido de que si el SED es y puede ser viable para los municipios mexicanos,
considerando los avances de la evaluación en el Gobierno Federal mexicano
y los rezagos en materia de gestión y de evaluación en los municipios mexicanos, particularmente bajo el enfoque orientado a resultados.
El capítulo cuarto nos presenta un diagnóstico acerca de los sistemas de
evaluación existentes en México en un ámbito municipal, destacando las
diversas experiencias desarrolladas en nuestro país. La pregunta central es
si puede ser viable implementar una cultura de gestión y evaluación por resultados en los gobiernos locales de México, considerando las limitaciones
existentes y el carácter de la cultura de gestión en México. En este apartado
se analizan los diversos Sistemas de Medición del Desempeño (SMD) en
México en un ámbito local; iniciando con la descripción de los diversos
SMD provenientes de asociaciones privadas, instituciones académicas y
los desarrollados por parte del sector gubernamental. Así mismo se examina el enfoque de gestión y evaluación transversal utilizado en Chile y
Brasil; estos aportes son relevantes porque nos proporcionan experiencias
y cursos de acción para la gestión y las políticas estratégicas de evaluación
en un contexto municipal mexicano. La lección que nos deja esta obra es
que México debe de adaptar y no adoptar tales experiencias acorde a su
contexto, capacidades y dilemas que presenta la administración pública
mexicana y bajo un contexto intergubernamental.
El último apartado cristaliza la propuesta central de la obra del Maestro
Villalobos; una metodología para la gestión, implementación y la evaluación del SED en los municipios mexicanos; esto con base a las experiencias de evaluación en México, el marco legal e institucional y acorde a los
retos que implican las capacidades institucionales en los gobiernos locales
mexicanos. La idea es que los gobiernos locales conciban con responsabilidad pública y con visión estratégica, integral y transversal los procesos
de evaluación mediante agendas orientados a fortalecer la competitividad
y el bienestar. Otro de los desafíos y que se plantea a lo largo de la obra
del Maestro Villalobos es la necesidad de un cambio institucional en el
municipio mexicano, en el sentido de rediseñar su gestión tradicional y
orientarla hacia la creación de valor público en los términos planteados por
Mark Moore (1998).
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Como se puede apreciar en esta obra, el Maestro Villalobos examina elementos estratégicos tanto del enfoque tradicional de la administración pública, como de gestión pública bajo un contexto internacional y acorde
a la escuela mexicana de administración y de políticas. Es de destacarse
que la obra deriva de la participación activa del Maestro Villalobos en
la iniciativa estratégica de El Colegio de la Frontera Norte (El Colef) de
impulsar un Seminario Internacional de Evaluación de Políticas Públicas
bajo la coordinación del Dr. Luis F. Aguilar, Profesor Emérito del SNI y
Profesor-Visitante en el Departamento de Estudios de Administración Pública de El Colef; al igual que ha contado con la participación destacada
de José de Jesús Sosa, académico, consultor y ex funcionario especializado en temas de gestión, políticas y evaluación. Tal seminario se ha fortalecido con alianzas estratégicas promovidas por El Colef con el CONEVAL, la SHCP, la SFP, CONACYT, INMUJERES, la Fundación Ortega y
Gasset, la Universidad Complutense y el Banco Mundial respectivamente.
Este seminario se puede considerar pionero en el tema de evaluación en
el ámbito nacional y con una concepción internacional e interdisciplinaria. El seminario de evaluación de la gestión y de políticas se ha consolidado como un espacio para el análisis, la discusión y la presentación
de experiencias internacionales y nacionales de gestión y de evaluación
de políticas; y ha logrado motivar que nuestros funcionarios, estudiantes,
asesores, consultores y analistas se interesen en los temas de gestión y de
evaluación, como ha sido el caso del Maestro Alberto Villalobos, en cuya
obra, se destaca una de las principales propuestas de la actual administración federal como es el SED, y que se puede considerar como el esfuerzo
institucional más serio de la presente administración federal en materia de
gestión y evaluación de políticas públicas. El análisis del Maestro Villalobos es importante ya que analiza el contexto y los retos institucionales
de la evaluación del desempeño en México dentro de un contexto municipal; lo cual es fundamental para que los municipios mexicanos sean más
eficaces y eficientes en el ejercicio de los recursos para promover mayores
impactos sociales.
La obra surge en un marco en que los problemas socioeconómicos en
México se han agudizado, la existencia de bajas capacidades institucionales en materia de gestión y políticas gubernamentales, las restricciones
económico-financieras de las administraciones públicas estatales y locales.
Problemas que en su conjunto, implican la necesidad de que las administraciones locales fortalezcan sus capacidades de diseño, implementación y
evaluación de agendas estratégicas en materia de desarrollo local-regional.
Para lo cual es fundamental que exista iniciativa, voluntad política y ca-
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pacidades institucionales, que permitan y hagan viable una gestión de la
evaluación más responsable con los ciudadanos.
José María Ramos García
Director del Departamento de Estudios de Administración Pública
El Colegio de la Frontera Norte
San Antonio del Mar, julio del 2010
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Alberto Villalobos Pacheco • Introducción 23
INTRODUCCIÓN
La Administración Pública (AP) es la actividad de grupos que cooperan para
la realización de objetivos comunes; las ramas ejecutivas de los gobiernos
nacionales, estatales y locales; las juntas y comisiones independientes creadas
por el Congreso y las legislaturas de los estados; las corporaciones de gobierno y ciertas otras de carácter especializado (Simon, Smithburg y Thompson,
1950). Es en esta coyuntura, donde deben de conciliarse los esfuerzos para
llevar a cabo procesos gubernamentales que fortalezcan la capacidad del Estado y así mejorar su actuación en base a resultados tangibles para sus gobernados. Uno de los elementos considerados en un contexto internacional y
utilizado en las referencias mundiales en cuanto a reformas y modernización
de la administración pública son los mecanismos para evaluar el desempeño
gubernamental.1 Esto se deriva por la oportunidad de que las acciones gubernamentales puedan ser medidas, controladas y por supuesto, evaluadas según
el objetivo de cada programa y/o política pública y de esta manera, conocer
el impacto real de cada acción de gobierno, el desempeño de las instituciones
así como de la creación de valor público.2
No se puede hablar de procesos de modernización administrativa o casos
de éxito de reformas integrales de la AP si no se contemplan mecanismos
1
2
A lo largo del mandato de Margaret Thatcher como primera Ministra del Reino Unido (1979-1990), la
gestión del sector público sufrió una serie de reformas que se dieron paulatinamente, las cuales se pueden enmarcar en dos grandes iniciativas: Iniciativa de la Administración Financiera en 1982 (Financial
Management Initiative, FMI) y el Mejoramiento de la Administración del Gobierno: los siguientes pasos
(Improving Management in Government: the Next Steps), en 1988. Cada reforma ha implicado nuevos requerimientos de datos y documentos; así, las instituciones del gobierno central ahora negocian, establecen
resultados por objetivos y deben planear la entrega de reportes financieros. Igualmente, deben desarrollar
mecanismos para la evaluación de resultados, generando medios para la rendición de cuentas de la administración pública. Como referencias en cuanto a mecanismos de evaluación gubernamental se cita de igual
forma el caso de Australia, quien a finales de la década de 1980, el gobierno creó un sistema de evaluación
para todo el ámbito público dirigido por el Departamento de Finanzas. Se solicitó a todos los ministerios
que evaluaran cada uno de sus programas cada tres o cinco años. En un mismo contexto se presenta el caso
de E.U.A., con la National Performance Review, encabezada por el entonces presidente William Clinton;
quien mediante este proceso, orilló a que las dependencias gubernamentales desarrollaran e implementaran
un sistema de responsabilidad, a través del cual, se midieran los resultados, establecieran metas, objetivos y
midieran sus avances. En un contexto latinoamericano se destaca el gobierno Chileno, mediante el esfuerzo
del Ejecutivo por modernizar la gestión asumido en 1994 por el Ministerio Secretaría General de la Presidencia (SEGPRES); iniciando en 1997 con la evaluación de programas gubernamentales en un contexto
nacional. Véase Arellano, Gil, Ramírez y Rojano (1999), Banco Mundial (2007), Gore (1994), Muñoz
(2005) y Ríos (2007).
El Estado debe ser capaz de demostrar que los resultados obtenidos se pueden comparar tanto al costo del
consumo privado como con la libertad del mismo a la hora de producir los resultados. Sólo entonces pueden
estar seguros de que se ha producido algún valor público; es decir, que el trabajo de la organización sea
totalmente aceptado y legitimado por la sociedad. Véase Moore (1998).
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de evaluación de la gestión. Por lo tanto, el concepto de evaluación gubernamental se encuentra presente como uno de los pilares que sostienen
a la Nueva Gestión Pública (NGP) del presente y la del futuro.3 Este pensamiento ha intentado adoptarlo el Gobierno Federal mexicano mediante
diversas propuestas por modernizar al país en el transcurso de este siglo.
Sin embargo, la AP mexicana se ha caracterizado por un enfoque de gestión
tradicional, en el que prevalece la deficiencia, corrupción, autoritarismo y
escasa vocación de servicio, por lo que no se ha coadyuvado a contar con
una nación competitiva.
En un contexto municipal aparecen como áreas fundamentales un conjunto
de temas que van desde la reforma del Estado, relaciones intergubernamentales (RIG), federalismo y descentralización; es en este sentido que se
establece el reto para que el Gobierno Federal promueva una eficaz gestión
intergubernamental con los municipios, en el aspecto de promover mayores
capacidades institucionales mediante políticas públicas de impacto local y
esquemas de evaluación integral. Es decir, que el Gobierno Federal mexicano contribuya al desarrollo local de la nación.
Con la administración federal (2006-2012), encabezada por el Presidente
Felipe Calderón, se ha iniciado la visión de fomentar en el Estado mexicano una AP orientada hacia resultados. Este proceso se institucionaliza
jurídicamente en diversas leyes reformadas desde inicios de su mandato
presidencial. Basados en estas modificaciones jurídicas, la herramienta que
sostiene al proceso de modernización administrativa y de gestión para resultados que el Gobierno Federal quiere implantar es la creación del Sistema de Evaluación del Desempeño (SED), el cual, es un modelo de gestión que establece las directrices para que el Gobierno Federal evalúe sus
programas, políticas y el desempeño de las instituciones, además, define a
las estructuras de gobierno que llevarán a cabo este proceso modernizador.
Uno de los aspectos primordiales de este proceso de modernización administrativa en México es la obligación para que los tres órdenes de gobierno
evalúen su administración en base a resultados.4
3
4
Las propuestas de la Nueva Gestión Pública son: reducción del tamaño del sector público, descentralizar
las organizaciones, jerarquías aplanadas, ruptura del monolitismo y especialización, desburocratización
y competencia, desmantelar la estructura estatutaria, clientelización, evaluación y cambiar la cultura.
Véase Olías de Lima, Blanca (2001), “Evolución de la gestión pública: La nueva gestión pública”, en La
nueva gestión pública, Prentice Hall, Madrid, pp. 1-34.
El 7 de mayo de 2008 se publicó en el Diario Oficial de la Federación (DOF) la reforma constitucional en
materia de gasto público y fiscalización, la cual forma parte de la Reforma Hacendaria por los que Menos
Tienen, aprobada por el H. Congreso de la Unión en el 2007. En virtud de esta reforma, los tres órdenes de
gobierno deberán evaluar los resultados que obtengan con los recursos públicos y administrarlos bajo los
principios de eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez, a fin de satisfacer los objetivos a los
que estén destinados.
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Por lo tanto, se plantea un gran reto para las entidades federativas y más
aún, para los gobiernos locales de México. Partiendo de lo anterior y ante el
contexto de crisis prevaleciente en nuestro país y sus consecuencias en un
nivel local, se presenta la necesidad de un rediseño en el enfoque actual de
administración municipal; el cual, no ha contribuido a promover un mayor
crecimiento y desarrollo en la nación. El cambio definido parte de la idea
de fomentar en su gobierno una cultura y gestión orientada hacia resultados e impactos sociales, aunado, a su respectiva evaluación del desempeño
y visión hacia el desarrollo sustentable. Esto se deriva ante la inminente
necesidad de que los gobiernos municipales de México fortalezcan sus capacidades institucionales ante un escenario de crisis económica y puedan
actuar con mayor eficiencia, eficacia y desde este nivel de gobierno fomenten la creación de impactos sociales.
Ante lo expuesto, las preguntas de investigación que impulsaron el presente estudio son las siguientes:
1. ¿Cuáles han sido los aportes de las iniciativas de evaluación en el
Gobierno Federal mexicano y cómo han impactado en la propuesta del Sistema de Evaluación del Desempeño (SED)?
2. ¿Cambiará el enfoque de evaluación tradicional (auditoría) a uno
con una gestión por resultados bajo el esquema del SED?
3. ¿Cuáles han sido las experiencias de evaluación del desempeño en
los municipios de México?
4. ¿Cuáles han sido las propuestas para avanzar operacionalmente
en la evaluación por resultados en los procesos de reforma en el
ámbito de los gobiernos locales?
El estudio se sustenta en base a la siguiente hipótesis: Una implementación
efectiva del SED en los municipios de México, implica un federalismo más
eficaz y un rediseño institucional de los gobiernos locales.
El objetivo general del estudio es: Analizar la importancia y retos en materia de gestión del SED para su implementación efectiva en los gobiernos
locales de México.
Como objetivos específicos se establecieron los siguientes:
• Analizar los distintos modelos de evaluación al desempeño que
han existido en el sector público federal, desde el inicio de la etapa
de modernización administrativa hasta el periodo de la alternancia política en México en el año 2000;
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• Destacar el proceso de modernización de la administración pública
federal del periodo 2006-2012 y la puesta en marcha del Sistema de
Evaluación del Desempeño en México;
• Analizar las experiencias principales de evaluación en los gobiernos locales de México, desde una perspectiva local, estatal e intergubernamental, y
• Examinar los retos de gestión, institucionales y legales para la implementación de la evaluación por resultados en los municipios de
México.
La hipótesis se fundamenta acorde al análisis de la información relacionada
con los procesos de modernización en materia de políticas de evaluación
en México, la revisión de experiencias internacionales en materia de evaluación del desempeño bajo un enfoque intergubernamental, además, de la
aplicación de entrevistas a funcionarios públicos y académicos relacionados con la gestión y la evaluación de políticas.5 Al igual que lo anterior,
con la evaluación estratégica al SED, considerando algunos elementos de
tal metodología.
La presente investigación se integra de cinco capítulos.
Capítulo 1. Fundamenta teóricamente la evaluación gubernamental en la
perspectiva de la Nueva Gestión Pública (NGP). Bajo este enfoque, se detalla la experiencia internacional en América Latina en cuanto a sus procesos de modernización de la gestión pública, sus hallazgos, la institucionalidad, logros e impactos que han logrado. Se explora teóricamente la
gestión por resultados en el sector público, siendo esta la raíz fundamental
de todo proceso de modernización de la AP. Dentro del desarrollo de este
capítulo se brinda la importancia a la articulación efectiva entre gestión,
políticas públicas y su respectiva evaluación, ya que se ha concebido como
una triangulación necesaria para el buen desempeño de las instituciones y
de sus resultados. Se concluye puntualizando la entrada de los mecanismos
anteriores en un ámbito municipal, el cual, por ser el gobierno más cercano
al ciudadano debe fortalecer su capacidad institucional en busca de ser un
detonador del desarrollo local de la nación.
Capítulo 2. Tiene como objetivo principal analizar el origen y desarrollo
que ha tenido en el transcurso del tiempo el tema de evaluación guberna5
Es de puntualizar la gran información y la experiencia proporcionada por diversos académicos y funcionarios públicos que participaron en el Seminario Internacional de Evaluación de Políticas Públicas: diagnóstico, retos y experiencias para México, los días 8 al 10 de julio del 2009, en El Colegio de la Frontera Norte
(El Colef). En este contexto, se tuvo la oportunidad de entrevistar a la gran mayoría de los ponentes para
conocer su percepción del tema de estudio.
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mental en México, sobre todo, si realmente las etapas administrativas que
han pasado en el Gobierno Federal mexicano, han coadyuvado a mejorar
el desarrollo y las capacidades institucionales de la AP mexicana. Es decir,
determinar si la construcción adecuada de políticas públicas y su evaluación
correspondiente, hubieran impactado en un mayor desarrollo institucional
y económico en México. En este contexto, se enmarcan los antecedentes en
materia de modernización de la AP mexicana, dando a conocer los orígenes
desde 1940 hasta la etapa de transición política en México con la llegada
del Presidente Vicente Fox. Se brinda especial énfasis en este capítulo a las
acciones del Gobierno Federal mexicano en implementar procesos de evaluación gubernamental, las limitaciones, alcances y los principales logros
obtenidos en las diversas etapas presidenciales en México. Así mismo, se
dan a conocer algunos puntos en cuanto a los procesos de descentralización
y federalismo en México, reflejando el nulo interés por parte del gobierno
central en fortalecer las capacidades de los gobiernos locales en México.
Capítulo 3. Expone los componentes esenciales y la naturaleza del SED, en
cuanto a su nacimiento, las versiones que han existido a lo largo de su creación (2007), y el desarrollo que ha tenido en dos años de ejecución (2009).
Por supuesto, detalla la visión actual del Gobierno Federal en cuanto a la
puesta en marcha del SED en las entidades federativas; principalmente, el
impacto de las nuevas reformas federales en los gobiernos locales de México. Ante lo anterior, se describen las acciones realizadas con la llegada del
Presidente Felipe Calderón Hinojosa (2006-2012), destacando la serie de
reformas y lineamientos que han promovido en su gobierno buscando una
modernización del Estado mexicano. En base a las disposiciones jurídicas
emanadas en esta administración federal, se ha generado un debate nacional
en torno a la evaluación de la gestión pública mexicana mediante la herramienta de esta administración: El Sistema de Evaluación del Desempeño
(SED), el cual, se institucionaliza jurídicamente en México y obliga a los
tres niveles de gobierno a evaluar sus recursos con un enfoque orientado
a resultados. Por lo tanto, se definen los instrumentos legales que tanto las
entidades federativas y los municipios deben de considerar a partir del año
2009 de manera obligatoria.
Capítulo 4. Tiene como objetivo, definir un diagnóstico general acerca de
los sistemas de evaluación existentes en México dentro de un ámbito municipal, de esta manera, destacar las diversas experiencias desarrolladas
en nuestro país en este contexto, principalmente su funcionalidad, logros
y avances en cuanto al impacto que han generado localmente. También
analizar si es posible, promover una cultura de gestión y evaluación por
resultados en los gobiernos locales de México. Durante el desarrollo de
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este apartado se examinan los diversos Sistemas de Medición del Desempeño (SMD) en México en un ámbito local, iniciando con la descripción
de los diversos SMD provenientes de asociaciones privadas, instituciones
académicas y los desarrollados por el sector gubernamental. Se destacan
los casos específicos de SMD utilizados en los gobiernos locales de México, sobresaliendo la experiencia de los municipios de Puebla, Chihuahua
y Guadalajara, donde se reflejan las experiencias de éxito, limitaciones y
retos de estos gobiernos locales para fortalecer su capacidad institucional
mediante sus SMD y en base a las nuevas disposiciones del Gobierno Federal. Se examina el enfoque de gestión y evaluación transversal utilizado
en Chile y en un contexto brasileño; se puntualiza la transversalidad de
gestión y evaluación de estas naciones debido a que es el complemento de
su modelo de gestión y ha formado parte de sus procesos de modernización
administrativa, aunado, a que ha fomentado en sus gobiernos a ejercer lo
público con una perspectiva y visión hacia el futuro.
Capítulo 5. Fundamenta la implementación efectiva del SED en los municipios mexicanos, considerando, las experiencias de evaluación municipal
en México y en base a sus capacidades institucionales, legales y de gestión.
Se define en este capítulo la necesidad de un cambio institucional en el municipio mexicano, en el sentido de rediseñar su gestión tradicional y orientarla hacia resultados e impactos sociales. Se puntualiza la importancia de
fomentar en la administración local un enfoque de gestión y evaluación
transversal, que nos permita ir más allá de una evaluación de programas y
políticas públicas y buscar con ello fomentar un municipio detonador del
desarrollo local y de largo plazo.
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CAPÍTULO 1
LA EVALUACIÓN EN LA PERSPECTIVA DE LA
NUEVA GESTIÓN PÚBLICA (NGP):
FUNDAMENTOS TEÓRICOS
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CAPÍTULO 1.
LA EVALUACIÓN EN LA PERSPECTIVA DE LA NUEVA GESTIÓN
PÚBLICA (NGP): FUNDAMENTOS TEÓRICOS.
Una característica de la AP en los últimos años ha sido el crecimiento del
sector público en términos de sus escalas y la diversidad de actividades. Lo
anterior, ocurre paralelamente a una creciente importancia de la rendición
de cuentas, resaltando tanto la responsabilidad por los resultados de las políticas y sus programas, así como la necesidad de disponer de mecanismos
e instrumentos que evalúen el desempeño de las instituciones (Guzmán,
2005). En este sentido, la AP ha intentado evolucionar en procedimientos
para mejorar la transparencia, la gestión institucional y los resultados del
uso de los recursos (valor público).
Parte fundamental del buen rumbo de la administración pública es contar
con una gobernanza eficaz, en el sentido de promover una mayor calidad
y atención en el servicio público, de esta manera, contribuir al correcto diseño e implementación de políticas públicas que sean el factor primordial
para el desarrollo del Estado. Uno de los elementos principales utilizados
para el logro de lo anterior son los mecanismos de evaluación gubernamental. El objetivo principal de la evaluación es conocer la eficacia y eficiencia
de la gestión y de los programas y políticas implantadas. Su finalidad es
identificar si cumplen sus propósitos de política y si lo que están efectuando tiene un verdadero sentido.6 Por lo tanto, se presenta la necesidad de una
articulación entre estos elementos.
La necesidad de definir el futuro a seguir para la construcción de un Estado
acorde a las características del nuevo siglo, ha dado lugar a todo un cuerpo
teórico conocido como Nueva Gestión Pública (NGP).7 En este marco, es
6
7
Aunque la temática de evaluación no es nueva, la preocupación actual por la evaluación de la gestión
pública se enmarca dentro de la agenda más amplia de la reforma del Estado y la modernización de las instituciones públicas. En realidad, se puede hablar de un cambio de paradigma en la AP en los últimos veinte
años del siglo xx, cuyas manifestaciones concretas varían considerablemente de país a país, pero también
cuyas bases teóricas y conceptuales tienen visiones comunes (Cabrero, 1995; Ospina, 1999).
En diferentes contextos existen diversas definiciones de la NGP. Por lo tanto, se destaca la definición de
Ch. Hood (1989) estableciendo siete componentes que fundamentan el concepto de evaluación dentro de la
estructura gubernamental: la búsqueda de una administración profesional y proactiva de las organizaciones, la creación y empleo de estándares e indicadores claros de desempeño, el mayor énfasis en el control
de productos y menor en el de insumos y procesos, el impulso a la desagregación y descentralización de
las entidades administrativas, la mayor competencia en el sector público, impulso a los estilos gerenciales
provenientes del sector privado y; una mayor disciplina y austeridad en el uso de los recursos. Se destaca
de lo anterior la importancia de medir los resultados en base a indicadores claros de desempeño. En esta
vertiente, se confirma la importancia que la NGP brinda a los sistemas de evaluación; sobre todo, por el
impacto y beneficio que aporta a las organizaciones y a las políticas públicas implantadas.
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fundamental analizar teóricamente la importancia de la evaluación bajo
la perspectiva de la NGP, ya que se ha concebido como uno de los pilares
para impulsar el cambio y la modernización de la AP. De lo anterior, se
considera importante presentar un marco teórico de lo que ha sido este enfoque y sus principales principios; sobre todo, puntualizar la importancia
de la relación entre gestión, políticas públicas y su respectiva evaluación;
pues dichos elementos en conjunto, son un factor esencial para fortalecer
el desempeño de la AP. Por lo tanto, una oportunidad para incrementar las
capacidades institucionales en un ámbito de los gobiernos locales.
1.1. El enfoque de evaluación en un contexto internacional.
La corriente de modernización del Estado es un fenómeno generalizado en
los últimos veinte años no sólo en América Latina, sino a nivel mundial.8
Las raíces de estas transformaciones se encuentran en un período de cambio político que ha coincidido con una crisis económica tan severa como
aquella de la Gran Depresión. Pero si en los años treinta la crisis se manifestó como una crisis en el mercado, en los años ochenta ésta se caracterizó
por ser una crisis del Estado (Whittingham y Ospina, 2000). Los procesos
de reforma y modernización del Estado forman parte del panorama que caracteriza el cambio de siglo. Uno de los rasgos dominantes en los procesos
de modernización del Estado ha sido el énfasis en la necesidad de crear
sistemas de evaluación de las acciones gubernamentales, teniendo la finalidad de conocer tanto el impacto de los programas como el desempeño de
quienes los manejan (Cabrero, 1995).9
En un contexto latinoamericano, existen en la actualidad importantes esfuerzos para crear mecanismos de seguimiento y control. Sin embargo, son
pocos los casos en los cuales se puede hablar de la utilización sistemática
de estos indicadores para evaluar la gestión de las organizaciones, los programas y las políticas públicas (CLAD, 1998). Ello supone tener instru8
9
Esta nueva filosofía de gestión, que sugiere un paso de la gestión pública burocrática a la gestión pública
gerencial, ha sido denominada neo-gerencialismo o Nueva Gestión Pública (NGP) por diversos estudiosos
del fenómeno en más de una región del mundo (CLAD, 1998; CEPAL, 1998). Este movimiento que se
inicia en el Reino Unido, Australia y Nueva Zelanda, luego se desarrolla con matices diferentes en los
Estados Unidos, también ha influenciado las prácticas de gestión de países en otras áreas geográficas y en
otros niveles de desarrollo, como Malaysia y Singapore en el Asia, y en Brasil dentro de América Latina.
Véase Banco Mundial (2007).
De esta manera, durante las dos últimas décadas el imperativo de modernizar el Estado ha marcado el
pensamiento y acción de investigadores, docentes y miembros del propio aparato estatal en sus diferentes
niveles. La meta fundamental sigue siendo la generación de Estados eficientes, capaces de articular soluciones a las demandas sociales, económicas y políticas. Véase Whittingham y Ospina (2000).
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mentos de evaluación con capacidad para cubrir los niveles micro y meso
de la gestión, pero ubicándolos dentro de un contexto más amplio que se
relaciona con otros niveles de la acción estatal, nacional, local y sus interacciones con otros actores de la sociedad civil (Ospina, 2000), es decir,
contar con una política integral de evaluación. Por lo tanto, la aplicación
de la evaluación gubernamental representa una agenda urgente dentro del
esfuerzo por avanzar el proceso de modernización del Estado.
A manera de análisis se retomarán las experiencias latinoamericanas de Colombia y Chile, ya que ilustran una variedad de respuestas a estos aspectos.
Efectivamente, ellos representan dos propuestas diferentes para asumir el
mismo reto. En el caso de Colombia, esta política se enmarca dentro de un
mandato constitucional a partir de la reforma de 1991 y se crea una oficina
especial en el Departamento Nacional de Planeación en 1993.10 En la experiencia de Chile, la estrategia surge como parte del esfuerzo del Ejecutivo
por modernizar la gestión, asumido en 1994 por el Comité Interministerial
de Modernización de la Gestión Pública (CIMPG) del Ministerio Secretaría
General de la Presidencia (MINSEGPRES).11 Por lo tanto, ambas experiencias dejan en claro elementos fundamentales que soportaran a la gestión
pública del futuro: voluntad política, liderazgo y la institucionalización del
enfoque de gestión para resultados. En otras palabras, visualizan su nación
hacia el futuro.
Los dos países han desarrollado un conjunto de actividades que demuestran
el compromiso con la agenda de promover una gestión pública orientada
a resultados y con su prioridad para implementar sistemas de medición de
los mismos (vínculo gestión-políticas-evaluación). Como primer punto, se
destaca el sistema de seguimiento y evaluación (SyE) utilizado en Chile;
puntualizando, que se ha elaborado progresivamente a lo largo del tiempo,
en respuesta a presiones fiscales, y como consecuencia del nuevo panorama
de reformas del sector público (Banco Mundial, 2007).
10 En el caso de Colombia, desde un principio el énfasis se establece en la creación del Sistema Nacional de
Evaluación de Resultados de la Gestión Pública (SINERGIA) para que contribuya al proceso de modernización del Estado. De esta manera, se guían las decisiones tomadas desde una organización de carácter
técnico-académico más que político. Véase Zaltsman (2006) y Villarreal (2007).
11 Acerca de la experiencia de Chile, la visión se centra en la creación de un programa sistemático de modernización de la gestión pública, cuyas múltiples iniciativas incluyen acuerdos institucionales que requieren
un fuerte componente de evaluación del desempeño; estos aspectos guían las decisiones tomadas conjuntamente por dos organizaciones, una de carácter más político y la otra con orientación más técnica. Véase
Muñoz (2005) y Ríos (2007).
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Cuadro 1
PRODUCTOS PRINCIPALES DEL SYE EN CHILE
Fuente: Adaptado de Ríos (2007).
Lo interesante en el caso de Chile no es la larga lista de tipos de SyE con los
que cuenta; sino los resultados provenientes de los sistemas de seguimiento,
y en particular, la utilización intensiva de las conclusiones resultantes de los
mismos. En base a la evaluación reciente del Banco Mundial (2005) sobre el
sistema de SyE de Chile, reveló que las evaluaciones gubernamentales (que
se subcontratan a consultores y a círculos académicos), son utilizadas por el
Ministerio de Hacienda para sus decisiones de asignación de recursos dentro
del proceso presupuestario, para mejorar la gestión y la eficiencia de los ministerios sectoriales en los programas de que son responsables (Banco Mundial, 2005).12
12 El importante papel del Ministerio de Hacienda y su relevante posición en el gobierno –mucho mayor que
la de los ministerios (Secretarías) de hacienda de la mayoría de los países– es una fortaleza para la sostenibilidad del sistema de SyE del gobierno de Chile. No obstante, un efecto negativo de la decidida aplicación
de esta información por parte del Ministerio de Hacienda ha sido el bajo nivel de identificación y utilización
de la misma por los ministerios sectoriales y sus organismos. Éstos, no han aprovechado debidamente la
oportunidad que se les ofrece de utilizar la información para su propia planificación estratégica, formulación de políticas y actividades habituales de gestión. El Ministerio de Hacienda vela también porque la
información sobre el SyE se transmita en su totalidad al Congreso, que a su vez la valora altamente. Véase
Banco Mundial (2007).
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En la experiencia de gestión de Colombia, en 1991 decidió crear un sistema de SyE definido como SINERGIA (Sistema Nacional de Evaluación de
Resultados de la Gestión Pública). Las funciones que cumple este sistema
son implementadas a través de una serie de instrumentos que en este caso,
pretenden medir la eficacia y la eficiencia de la administración en la formulación y ejecución de políticas y programas sectoriales; además, generar
información sobre el cumplimiento de metas, calidad, efectos, cobertura e
impactos (Ospina y Ochoa, 2003: 176).
Cuadro 2
PRINCIPALES FUNCIONES DEL SINERGIA
Fuente: Adaptado de Zaltsman (2006) y CONPES (2004).
Las evaluaciones que hasta el momento se han realizado son de impacto,
utilizando metodologías rigurosas, contemplando grupos de tratamiento de
información y control. Para este propósito, se ha tomado como esquema
de contratación un proceso de licitación competitivo para contratar evaluadores externos, ya sea dentro del ámbito académico como en el de empresas consultoras nacionales o internacionales (Mackay, 2006: 9).
Las ventajas que en términos del Banco Mundial (2007) se destacan de este
modelo son las siguientes:
• Muy alto nivel de utilización del subsistema de seguimiento por el
presidente y su despacho;
• Información de desempeño utilizada para establecer metas de
desempeño para los ministros, sus ministerios y dependencias;
• Informe público acerca del logro de las metas de desempeño,
–cuando no se logran, los gerentes tienen que dar explicaciones
públicas de lo sucedido–;
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• Las evaluaciones se llevan a cabo en forma externa en un proceso
transparente, otros ministerios y el Congreso las consideran muy
verosímiles.
• Las evaluaciones se planean y se llevan a cabo dentro de un enfoque de colaboración, en las que participan el departamento de
planeación y los ministerios y dependencias sectoriales, y
• Toda la información de SyE se hace pública y se remite al Congreso.
En resumen, se destaca que los procesos de modernización del Estado, están íntimamente relacionados con los casos anteriores, como lo ilustra el
informe de la CEPAL en 1998 –sobre la reforma fiscal– cuando propone lo
siguiente: “Ni las políticas mejor formuladas y diseñadas tienen mayores
posibilidades de alcanzar resultados satisfactorios, si el modelo de AP que
las ejecuta no está sustentado en un sistema de incentivos, control y evaluación adecuado para los fines propuestos” (CEPAL 1998: 262). Esta es
la idea principal dentro de la cual, se justifica la preocupación por mejorar
la gestión pública en un marco global, que permita fortalecer la capacidad
propia del Estado y de sus acciones implantadas.
Cuadro 3
UTILIDAD DE LA EVALUACIÓN EN UN CONTEXTO
LATINOAMERICANO
Fuente: Adaptado de Ospina (2000).
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Se aprecia en el cuadro anterior la utilidad de la evaluación en América Latina, sin embargo, el hecho de que no se haya generalizado dicho enfoque
de gestión y evaluación en los demás países latinoamericanos se debe a
la escasa voluntad de los gobernantes en mejorar el desempeño de su gobierno; aunado, a la limitada visión estratégica que, a pesar de que existen
referencias de éxito en esta temática, no han tenido la capacidad de retomarlas para incrementar la gobernabilidad de su nación. Es de considerar
que el enfoque de evaluación en América Latina se encuentra en proceso
de madurez, demostrando que ante los diversos obstáculos que tanto Colombia como Chile han sobrepasado en sus etapas de modernización, han
contemplado esa visión gerencial de la AP,13 ante lo expuesto, ¿cuáles son
las razones institucionales para que en países como Chile y Colombia si
funcione la evaluación gubernamental? Sin lugar a dudas se pueden resumir diversos elementos que responden a la interrogante. Como primer
punto, se destaca la participación activa de los gobernantes, ya que han
demostrado en su gestión la voluntad política y la visión para mejorar su
gobierno mediante instrumentos de evaluación del desempeño; los cuales,
son aspectos prioritarios para fomentar la cultura de evaluación y gestión
por resultados (GxR). De igual forma la institucionalización jurídica de los
elementos anteriores, ya que es importante en la medida de que obliga a ser
incluida dentro de las actividades del sector público, siendo este elemento
un aspecto importante para fomentar en los diversos órganos gubernamentales este enfoque de gestión.14
Así mismo, la visión e innovación de su gobierno en la búsqueda del desarrollo de la nación. En lo que respecta a estos elementos, son fundamentales
para crear estructuras gubernamentales competitivas y que generen resultados de beneficio para la comunidad. En esta vertiente, se puede destacar
13 Uno de los pilares fundamentales de la gestión estratégica es la imaginación gerencial en el diseño e implementación de la gestión, sus principios básicos en términos de Moore (1998) son: nuevas demandas de
seguridad, no verlas como un problema sino como una oportunidad para responder las demandas sociales;
reposicionar y adaptar a las organizaciones para satisfacer nuevas necesidades según las prioridades sociales; no garantizan la continuidad de las organizaciones, sino tratan de cambiar lo que hacen y como lo
hacen para ofrecer respuestas efectivas a los problemas sociales; y cuestionarse continuamente el valor de
las actividades públicas, lo que favorece tendencias a ser proactivos y creativos.
14 En el caso del marco institucional y legal de los sistemas de SyE en Chile, son un factor esencial para
institucionalizar una cultura de evaluación, teniendo una legislación que lo soporta desde hace más de
una década: Ley de Presupuesto de 1995 y posteriores; protocolos de Acuerdo anuales entre el Ministerio
de Hacienda y el Congreso (1997, 2001 y 2002). La Ley N° 19.553 (1998) creó el Programa de Mejoramiento a la Gestión (PMG) y dispuso que las agencias definieran sus metas anuales e introdujo incentivos
monetarios. La Ley N° 19.618 (1999) complementó el marco legal de los PMG, la Ley del Presupuesto
del 2001 Introdujo los Compromisos Institucionales a favor de la eficiencia gubernamental y en Ley N°
19.896 (2003) se estableció la obligatoriedad de realizar evaluaciones en aquellos programas incluidos en
los presupuestos de los servicios públicos y definió ése para el Ministerio de Hacienda, entre otras. Véase
Ríos (2007).
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la creación de los sistemas de SyE que tanto Chile como Colombia han
diseñado y fortalecido en el transcurso de los años, aspectos que sin duda
han sido valiosos en términos de generar mayores impactos sociales y el
desarrollo de su nación.15 Por lo tanto, ambos modelos de gestión presentados forman parte de un referente para México, en el aspecto de retomar sus
hallazgos, retos y experiencias para mejorar el desempeño gubernamental
de nuestro país.
1.2. Una gestión pública orientada a resultados.
El interés por asegurar la eficiente utilización de recursos en el sector público, no es un tema nuevo, lo que de alguna manera si lo es, la necesidad
de que la eficiencia se vea reflejada en resultados medibles y articulados
a las políticas públicas (Whittingham y Ospina, 2000). De esta manera, la
elaboración de instrumentos y mecanismos para evaluar, dar seguimiento
y controlar la eficiencia de la AP ha adquirido especial interés, ya que la
evaluación está articulada ahora más que nunca a los conceptos de modernización y gobernabilidad. En las experiencias de América Latina que
se presentaron anteriormente, se definieron este tipo de esfuerzos por modernizar su administración; a su vez, los resultados institucionales de sus
iniciativas, por lo tanto, es importante destacar los elementos teóricos en
los que se han fundamentado las experiencias anteriores, sobre todo, la
importancia de este enfoque para las organizaciones públicas.
El enfoque de la NGP se deriva de dos tendencias en la AP contemporánea:
1) la revalorización de la naturaleza pública del gobierno y de la administración, que se caracteriza por la revalorización del Estado de Derecho y
la democratización del régimen, y 2) la renovación de la capacidad administrativa del gobierno y de la administración pública. Sus antecedentes
principales son la crisis fiscal y administrativa del Estado, la liberalización
de la economía, la globalización, la nueva economía y la agudización de los
impactos sociales (Aguilar, 2006).
La renovación de la capacidad administrativa del gobierno significa: finanzas públicas sanas, eficiencia económica, dirección estratégica, dirección
de la calidad, dirección del conocimiento y la profesionalización del ser15 En materia de gobernabilidad en Chile, se ha mostrado una impresionante expansión económica durante
las últimas dos décadas, reflejada en un crecimiento promedio de 4,8 por ciento en su PIB per cápita desde
1986 hasta 2005. La época posterior a 1985 también fue excepcional en lo que respecta a expansiones
y contracciones cíclicas, registrando una sola recesión de magnitud moderada en 1999. Véase Schmidt
(2006). Sin embargo, el crecimiento de la economía mexicana ha sido desalentador en nuestro país desde el
sexenio del presidente López Portillo (1976-1981), donde el crecimiento promedio del PIB ha sido menor
al 1%. Véase Concepción Montiel (2007).
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vicio público. En este marco, la importancia de la gestión radica en promover y dirigir políticas orientadas hacia una mayor calidad de la AP. Sus
orientaciones son la calidad institucional y la gerencial (Aguilar, 2006).
En base a esta teoría, se define concretamente que la gestión pública es la
instancia mediadora entre las acciones del gobierno (políticas públicas) y
los resultados que perciben los usuarios de la misma; es por ello que dicha
gestión debe ser eficiente y contar con sistemas de evaluación que le permitan saber en qué medida lo es.16
En base a Echebarría (2000), podemos observar que la tendencia de la NGP
considera como contenidos:
1. Fortalecer las funciones estratégicas de los gobiernos (coordinación, gestión transversal, control y evaluación de resultados);
2. Descentralizar y orientar a resultados flexibilizando las estructuras y los procedimientos (agencias, sistemas presupuestarios,
gestión del rendimiento, delimitación política y gestión);
3. Crear competencia y capacidad de elección (mercados internos,
contratación de servicios, cobro por prestaciones, privatización y
externalización de servicios);
4. Proporcionar servicios de calidad (mejorar la accesibilidad y participación, establecer estándares de servicio e indicadores de desempeño y reducir las barreras administrativas);
5. Mejorar la gestión de los recursos humanos (flexibilizar las condiciones de trabajo y la descentralización de la gestión), y
6. Optimizar el uso de las tecnologías de la información y la comunicación (comunicación electrónica interna y externa, gestión de procedimientos y automatización de oficinas, e información de gestión).
Como se puede observar, la evaluación del desempeño es una prioridad
para la NGP, que sin duda, no resulta de reciente descubrimiento, si no por
16 Los distintos enfoques administrativos que rigieron a muchas organizaciones en el pasado obedecieron a
ciertas necesidades del momento. Desde la administración en la época antigua, que tenía el propósito de
asegurar la sobrevivencia de los diferentes grupos sociales; la administración egipcia y su sistema burocrático, la administración china y su sistema de orden constitucional, la administración democrática griega o la
administración romana de orden. El problema consiste en el enfrentamiento de los retos del siglo XXI con
los enfoques de gestión del pasado. Por lo tanto, en términos de Cabrero (2003a) la NGP nace como respuesta al agotamiento de estructuras tradicionales de gobierno que si bien mostraban aspectos y cualidades
importantes, ocupaban de un cambio; requerían de una nueva fisonomía que las hiciera más funcionales a
un nuevo papel del Estado y a una sociedad demandante, tratando de solucionar los problemas que siempre
han existido pero de una manera que garantizara resultados. En este sentido, el aspecto de la evaluación
comienza a convertirse en una parte importante dentro de la gestión y las políticas públicas, ya que busca
asegurar los mecanismos necesarios para el logro de lo anterior, así como crear nuevas condiciones que
posibilitan una relación más democrática entre el Estado y la sociedad.
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el contrario, es precisamente producto de la evaluación del quehacer gubernamental que va adquiriendo el valor y la importancia en el proceso de todo
gobierno.17 Se detalla la manera en que los puntos anteriores se engloban
en un marco general orientado a resultados, en el entendido de que los
gobernantes cuenten con la voluntad de fortalecer la visión estratégica del
Estado, mediante una eficaz coordinación intergubernamental-transversal
y la mejora del capital humano. Aunado, a mejorar la calidad del servicio
público mediante el acreditamiento de estándares e indicadores de desempeño lo cual y en conjunto, orientan a una gestión pública orientada a impactos sociales.
Respecto a la evaluación, se confirma que la NGP busca desplazar los sistemas tradicionales de control operativo y financiero (la cual dio resultados en su momento) para pasar a una verdadera evaluación, dejar sólo de
ser interna para ser externa y de esta manera, determinar si los resultados
de la gestión, producen los efectos o impactos deseados, “…la evaluación
permite conocer desde que se está haciendo o implementando, hasta cuales
son realmente sus beneficiarios, pasando por el impacto o beneficio conseguido” (Olías de Lima, 2001).
Barzelay (1992) concluye que la Nueva Gestión Pública “...a) es un movimiento mundial hacia el mejoramiento de la eficacia y la transparencia de
la “gobernación” por medio de la aplicación de algunos principios claves
subyacentes, tales como: a) la ciudadanía vista como consumidores de servicios públicos; b) el servicio público orientado a resultados, originándose
como un dispositivo conceptual, inventado con el propósito de estructurar
la discusión académica sobre los cambios contemporáneos en la organización y el gerenciamiento de la rama ejecutiva del gobierno; c) como un
argumento administrativo, enfatizando el diseño organizacional dentro del
gobierno; d) como filosofía administrativa, orientada al diseño organizacional del gobierno que surgió en los años ochenta, y e) está inmersa en una
amplia variedad de enfoques que van desde la investigación comparada, los
estudios de caso y la toma de decisiones, por lo que se presenta en muchas
ocasiones, como un campo desordenado aún al interior de la literatura sobre administración pública y ciencias políticas”.
Sin lugar a dudas, el enfoque de la NGP debe de ser parte fundamental de
todo gobierno y de toda acción de gobierno. La articulación entre gestión,
17 En un contexto global, la agenda de la modernización del Estado, la reforma administrativa y la evaluación del desempeño, son pre-requisitos para promover una agenda de desarrollo que incluya estabilidad
macroeconómica, mayor equidad, una asignación más efectiva de los recursos y un crecimiento económico
sostenible (Ospina, 2000). Vemos con ello que todo gobierno debe evaluar para garantizar resultados.
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políticas y evaluación es una triangulación que busca el mejoramiento de
las instituciones, de las acciones que implementan y por supuesto, del impacto que generan.18 Sin embargo, es común en la AP mexicana que esta
triangulación no dé resultados. Al respecto, se pueden definir los siguientes
aspectos:
1 Por una parte, el Estado mexicano brinda especial énfasis en mejorar el desempeño de las instituciones y deja en segundo término
el impacto de los programas y políticas. Por lo tanto, el aspecto de
evaluación no forma parte de este contexto;
2. Cuando el Estado centra su visión de gobierno en la creación de
políticas públicas y no en el desempeño de las instituciones, la
implementación de políticas parte de un inapropiado diseño de las
mismas, lo cual impide por supuesto su respectiva evaluación y
por consecuencia, no generan impactos sociales;
3. Se han presentado ejemplos donde el Estado mexicano no brinda
importancia en ambos aspectos (desempeño institucional y políticas públicas), a pesar de que fomenten modelos de gestión o difundan políticas públicas en el país. De esta manera, no incluye en su
gestión sistemas de evaluación por su escaso interés de mejorar la
gobernabilidad existente;
4. A pesar de que el Estado busque mejorar su capacidad institucional mediante una correcta gestión pública y una eficaz implementación de políticas, se ha mantenido ausente el enfoque de evaluar
su gestión, y cuando se ha presentado el caso, dichos modelos no
se establecen mediante una política de evaluación integral, y
5. El Estado ha promovido procesos de calidad para el desempeño de
instituciones, aunado a la implementación efectiva de programas
y políticas públicas, los cuales, han estado dispersos (no articulados) en el sentido de promover una gestión por resultados que
promueva programas y políticas eficientes, con transparencia y
participación ciudadana (gestión asociada). Por lo tanto, impide
una evaluación objetiva.
Como se definió, el término Nueva Gestión Pública busca mejorar la gobernabilidad existente en el Estado, por tal motivo, la evaluación forma
18 Para el desarrollo de cualquier Estado es indispensable contar con Instituciones realmente eficaces que
sepan captar los problemas de los ciudadanos a través de sus diferentes organizaciones, pero lo realmente
eficaz e importante es resolver los problemas presentados con reformas que den solución y con políticas
públicas de impacto social; por supuesto, completamente evaluadas. Ante este contexto, se puede identificar
la clara necesidad de una correcta gestión pública, capaz de fomentar programas y políticas públicas de
mayor impacto y calidad.
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parte de este contexto, ya que pretende mejorar la funcionalidad del mismo
haciendo de éste, un sistema más eficiente, eficaz y efectivo.
1.3. Políticas públicas en el marco de la evaluación.
La necesidad de la evaluación de políticas y programas públicos se encuentra en la actualidad en una esfera de análisis y debates, tanto en el ámbito
académico como en la AP en general. En México, la temática de evaluación presenta graves limitaciones de su uso, motivadas por problemas de
diseño y ejecución de las propias políticas y programas públicos, las contradicciones de objetivos de los mismos y sobre todo, las dificultades para
la medición de sus resultados e impactos. Lo anterior es el resultado de la
nula visión de esta temática dentro de los poderes públicos y de los propios
gestores, además, a su negativa de utilización, publicidad efectiva y a las
limitaciones y contenidos de la propia institución incapaz de responder a
las nuevas necesidades de la NGP.
A pesar de todo ello, la evaluación es, sin lugar a dudas, uno de los elementos más claves de la nueva gobernanza, capaz de ofrecer una respuesta
positiva a la necesidad de racionalizar el uso de los recursos públicos y
mejorar la calidad del gasto, respondiendo simultáneamente a los retos de
todo gobierno mediante una aplicación efectiva entre gestión y políticas
públicas.19
Una política pública es la decisión gubernamental plasmada en la resolución de un problema en la comunidad, en base a Luis F. Aguilar (1992) es:
“Gobernar de acuerdo a una política pública significa incorporar la opinión, la participación, la corresponsabilidad, el dinero de los ciudadanos,
es decir, de contribuyentes fiscales y actores políticos autónomos y, a causa
de ello, ni pasivos, ni unánimes”.20
19 Se encuentran en la definición de “gobernanza” las ideas de dirección de gobierno sin otorgar primacía
al Estado. Es decir, plantear la cuestión de la gobernanza sugiere la comprensión de la articulación de
los diferentes modos de regulación de un territorio, a la vez en términos de integración política y social y
en términos de capacidad de acción. Plantear esta cuestión supone replantear las interrelaciones entre el
Estado, la sociedad civil, el mercado y las recomposiciones entre las variadas esferas de fronteras difusas.
En entrevista con el Dr. Luis F. Aguilar, dentro del Seminario Internacional de Evaluación de Políticas
Públicas: diagnóstico, retos y experiencias para México, los días 8 al 10 de julio del 2009, El Colegio de la
Frontera Norte (El Colef).
20 Por lo tanto, si una decisión no es a fin de cuentas llevada a cabo solo queda en la elaboración de la política
pública y no en su verdadera implementación, es decir solo queda en el papel. Sin embargo, el gobierno
tiene que dar solución a problemas que surjan en la sociedad a través de la política pública y si en su caso,
decide no dar solución, entonces no cumple con su función primordial que es la de atender los problemas
de la comunidad.
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La esencia en el estudio de las políticas públicas radica en la búsqueda de
las mejores soluciones a los problemas colectivos. El gobierno persigue
aumentar el nivel de vida de sus ciudadanos, educarlos mejor, garantizar su
salud y seguridad, crear mayor infraestructura y diversos servicios públicos
que éstos requieren para mejorar el bienestar de su comunidad. En este sentido, ¿de qué manera el gobierno conoce si está generando impactos sociales en la comunidad? De lo anterior se destaca la importancia de la correcta
articulación entre políticas públicas con los procesos de evaluación, debido
a la necesidad del seguimiento y evaluación de las acciones gubernamentales durante todo el proceso de la política pública.
Ahora bien, en la elaboración de los programas y políticas públicas intervienen tanto instituciones como los actores. Las instituciones son las que
instrumentan y crean la estructura necesaria para llevar a cabo la implementación de las políticas. Como se mencionó anteriormente, una institución bajo los elementos de la NGP permite la creación de acciones
gubernamentales capaces de satisfacer la necesidad de la comunidad. Es
decir, crear políticas con impacto. En este sentido, se plantea una correcta
gestión (desempeño de las instituciones) para fomentar acciones de gobierno generadoras de valor (programas y políticas), medidas a través de
una objetiva evaluación por resultados.
En otros términos, la evaluación de políticas se asocia al control de gestión,
el cual desde la perspectiva de la NGP, constituye uno de los pilares de la
inevitable regeneración de las instituciones públicas (Ruano, 2001), quien
desde esta visión propone un cambio en los controles de gestión:
1. El número de controles habrá que reducirse y no debe ser instrumento de sanción, sino de medida del rendimiento según los
objetivos propuestos;
2. El control no es un fin mismo, debe ser un medio de reorientar la
acción en función de los resultados obtenidos, y
3. El diseño de sistemas de control ha de trascender el marco organizativo y hacerse accesible a nuevas audiencias, es decir, un
sistema de información de carácter público.
Desde este enfoque, un acto no debe analizarse únicamente en función de
una norma de resultado, debe contemplarse desde una visión en conjunto de la organización, permitiendo una mejor respuesta para alcanzar los
objetivos, y posteriormente, valorar la validez de sus proyectos en base al
impacto generado. Por lo tanto, deja en claro la triangulación entre gestión,
políticas públicas y evaluación, en el sentido de que la evaluación guberna-
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mental nos permite identificar la validez de la gestión pública y por supuesto, del impacto social de las políticas públicas implantadas.
La AP como proceso tiene un carácter estructural, el cual está contenido
en las políticas públicas implementadas a través de programas, objetivos
y metas a cumplir y, por otro lado, la capacidad de gestión de políticas
públicas, sin descuidar la dinámica de la sociedad y del sistema político,21
manifestándose así la influencia de la política sobre la gestión y viceversa.
La política pública constituye un proceso dinámico de solución de problemas donde se van a mezclar aspectos de liderazgo y de interacción entre la
sociedad y el sistema político en cuestión.
Por lo tanto las políticas públicas son, sin duda alguna, la parte ejecutora
de la AP, políticas públicas eficientes y que respondan a los problemas
sociales darán como resultado un Estado capaz de enfrentar con fortaleza
los problemas de su entorno. En este sentido, ¿cuál es la forma de conocer
los impactos y resultados de la ejecución de programas y/o políticas públicas? La respuesta es clara: los mecanismos de evaluación. De esta manera,
se puntualiza la urgente necesidad del Estado mexicano de adoptar a la
evaluación gubernamental como una parte integral de la AP mexicana. En
otras palabras, fomentar una política de evaluación en México.
A manera de resumen, la naturaleza misma de las actividades para implementar políticas públicas agrega una dimensión más a la complejidad de
la evaluación de la AP. Dentro del sector gubernamental, el desempeño
ocurre en varios grados, que van desde el nivel del personal (desempeño
del capital humano), hasta el nivel de las políticas públicas (valor público),
pasando por el nivel de los programas y las organizaciones (gestión). Estos
niveles son interdependientes, pero cada uno de ellos representa un ámbito
particular cuya gestión debe ser objeto de evaluación. De este modo nos
lleva a ver la importancia de reflexionar sobre el objeto de la evaluación y
los niveles de la administración en los cuales este objeto se debe estudiar.
1.4. La evaluación gubernamental.
Al conocer la importancia de contar dentro del Estado con una gestión
pública eficaz y orientada a resultados contundentes para el ciudadano, así
como la vida y esencia de las políticas y su finalidad para la solución de los
21 Otro aspecto a tener presente es el objetivo máximo de la sociedad, donde el gobierno a través del diseño
de políticas y programas públicos eficaces y efectivos, trata de elevar al máximo el bienestar social, teniendo presente que el interés social se impone sobre los intereses individuales, haciendo que en el actuar
del gobierno se reflejen de forma general la solución de los problemas. Por lo tanto, es una muestra de la
necesidad de medir los avances de esas políticas y programas, así como de sus resultados.
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problemas públicos, es importante definir el término evaluación gubernamental, como parte esencial para la medición del desempeño de la gestión
y de las propias políticas implantadas.
La definición de evaluación en base a Stufflebeam y Shinkfield (1987) es:
Recoger y analizar sistemáticamente una información que nos permita
determinar el valor o mérito de algo, siendo éstos no sólo un juicio de
expertos, implica un proceso sistemático de elaboración de criterios, recopilación, análisis, interpretación y enjuiciamiento sistemático. Es decir, la
evaluación es un proceso metodológico que requiere de una aplicación de
pautas y técnicas sistemáticas.
Meny y Thoenig (1992) nos dicen que evaluar una política pública, es apreciar los efectos atribuibles a una intervención gubernamental, en un campo
específico de la vida social y del entorno físico. Por lo tanto, la evaluación es una ruta de razonamiento asumido por el analista; la apreciación
sistemática sobre la base de métodos científicos, de la eficacia y de los
efectos reales, previstos o no, buscados o no, de las políticas públicas y de
la gestión institucional.
En base a la definición anterior, podemos enmarcar las funciones principales de la evaluación gubernamental de la siguiente manera:
• La retroalimentación o mejora (improvement);
• El control de responsabilidades y la rendición de cuentas (accountability), y
• Ilustración para acciones futuras (enlightenment) (Stufflebeam y
Shinkfield, 1987).
Es decir, la evaluación de la gestión institucional de un programa o política
pública, consiste en ir más allá de los indicadores, para proceder a una valoración detenida de los mismos, determinando la eficiencia de la gestión y
la eficacia de las políticas y de los programas de gobierno, a través, de un
proceso de medición de los resultados.22
22 Este proceso no constituye un fin en sí mismo; en la AP la medición de resultados se dirige a comprender
mejor los procesos y productos derivados de las políticas, programas y desempeño de las instituciones, de
manera que faciliten la toma de decisiones más que a medir un resultado final preciso. Sin embargo, hay que
estar conscientes de que medir los resultados de manera adecuada continúa planteando serios problemas
conceptuales y prácticos. En el caso mexicano, se entiende debido al poco interés de programas académicos o de posgrado en temáticas específicas de evaluación pública. Entrevista con la Dra. María Bustelo
Ruesta, Directora del Máster en Evaluación de Programas y Políticas Públicas, Universidad Complutense
de Madrid, dentro del Seminario Internacional de Evaluación de Políticas Públicas: diagnóstico, retos y
experiencias para México, los días 8 al 10 de julio del 2009, El Colegio de la Frontera Norte (El Colef).
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Cuadro 4
PROPÓSITOS DE LA EVALUACIÓN GUBERNAMENTAL
Fuente: Adaptado de Weiss (1998) y Bustelo (1999).
En un contexto mexicano se presentan dificultades para llevar a la práctica
el ejercicio de la evaluación como una realimentación de las decisiones
debido, entre otras cosas, a la visión tradicional del modelo burocrático, de
apego a las normas y la inexistencia de una tradición de colaboración para
la investigación teórico-práctica.23
Es puntual mencionar que dicha práctica no se ha aplicado en México debido a la limitada visión del servidor público mexicano de fomentar una
cultura e institucionalización de la evaluación gubernamental. Si bien, se
mostró con anterioridad en el contexto latinoamericano experiencias de
evaluación (véase Cuadro 3), es importante señalar elementos prioritarios
23 La evaluación de las políticas públicas no es una función completamente nueva dentro de las que desempeñan los gobiernos. Lo que resulta nuevo de la función de evaluación no es tanto su existencia; sino sus
características diferenciales que vienen a enriquecerla. Por una parte, su objetivo y su alcance, que se sitúa
más allá del control financiero o de la legalidad y que alcanzan la valoración de los efectos o impactos de
los programas y políticas en la solución de los problemas a los que se pretende hacer frente. Por otra, el
esfuerzo en hacer de la evaluación una práctica generalizada en el seno de la AP, donde se tome como un
proceso de aprendizaje continuo, realizada además de forma sistemática y con metodologías generalmente
aceptadas. Entrevista con la Dra. Jody Fitzpatrick. Profesora de la Universidad de Denver, Colorado, dentro
del Seminario Internacional de Evaluación de Políticas Públicas: diagnóstico, retos y experiencias para
México, los días 8 al 10 de julio del 2009, El Colegio de la Frontera Norte (El Colef).
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que han fortalecido estos procesos. En base a Bustelo (2009), los signos de
institucionalización de la evaluación son:24
Práctica evaluadora;
Formación específica y de especialización (postgrado);
Asociaciones profesionales;
Publicaciones especializadas: acervo bibliográfico;
Instituciones y unidades de evaluación dentro de las organizaciones (sistemas, metodologías, prácticas);
• Diferentes roles respecto a la evaluación (evaluadores, gestores,
comanditarios, hacedores de política), y
• Políticas de evaluación.
•
•
•
•
•
Por lo tanto, son aspectos que no han sido considerados en un territorio
nacional y de esta manera, se ha evitado el ejercicio eficaz de evaluar el
desempeño público.
Es de puntualizar las características principales de la evaluación gubernamental; lo cual por su amplio alcance y funcionamiento se puede dividir de
la siguiente manera:
Cuadro 5
CARACTERÍSTICAS ESPECÍFICAS DE LA EVALUACIÓN
Fuente: Adaptado de Weiss (1990), Patton (1986) y Bustelo (2009).
24 La evaluación del desempeño no es: investigación, seguimiento o monitoreo, evaluación del rendimiento
del grupo destinatario, memoria u observatorio. Véase Bustelo (1999).
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En este contexto, resulta novedoso también hacer de la evaluación una herramienta para la transparencia del gobierno y para la profundización de
la democracia. La evaluación no es una función meramente técnica, sino
que se debe hablar de la política de evaluación. Su finalidad ha variado a
lo largo de su historia para adaptarse a las situaciones de cada país y a las
maneras de entender la gestión de la AP y del gobierno; aunque ha nacido
y se ha desarrollado a la sombra del control presupuestario, su creciente
papel de instrumento político la ha llevado a acrecentar el alcance de lo que
se espera de ella.25
En el caso mexicano es de mencionar que no ha existido una política como
tal. Se profundiza lo anterior, debido a que los diversos modelos de evaluación en la APF no han generalizado dicha práctica, es decir, no se han
expendido dichos modelos de una forma integral que en conjunto con estados y municipios, utilicen estas prácticas para mejorar el desempeño institucional. Es puntual precisar que si bien, existen en México adelantos en
materia de transparencia y rendición de cuentas, no se ha contemplado a los
mecanismos de evaluación como una forma de expresar ante la ciudadanía
las acciones de gobierno; en este aspecto se define la negativa del Estado
mexicano en fomentar la política real de evaluación en México.
A manera de conclusión, la relación entre un gobierno por resultados y la
evaluación gubernamental se puede definir de la siguiente manera. Un gobierno que contemple un enfoque de GxR tiene la característica de contar
en sus estructuras gubernamentales con mecanismos de evaluación de su
gestión, por lo tanto, estos gobiernos fomentan esa cultura en los actores que
lo integran y sobre todo, a los tomadores de decisiones de programas y políticas públicas. Lo anterior deja en el entendido de que los mecanismos de
evaluación forman parte integral del Estado, como una manera de conocer
si realmente se están generando resultados o, si realmente sus acciones están
fomentando un mayor desarrollo. De este modo, se destaca la adopción del
Estado con los procesos y métodos de evaluación gubernamental. En este
sentido, ¿Qué gobierno por resultados no contempla a la evaluación del desempeño para medir y evaluar su gestión? Ante lo anterior, no puede existir
un gobierno por resultados si no se incluye a la evaluación del desempeño
como parte integral de su gestión. Por lo tanto, ¿cómo un gobierno conocerá
si realmente está generando resultados si no cuenta con mecanismos de evaluación? Se deja en claro la articulación en ambas partes, por una, el gobierno orientado hacia resultados y por la otra, la medición de los mismos.
25 Entrevista con el Dr. Eduardo Zapico Goñi. Director de la Unidad de Evaluación, Oficina de Presupuesto,
Comisión Europea, dentro del Seminario Internacional de Evaluación de Políticas Públicas: diagnóstico, retos
y experiencias para México, los días 8 al 10 de julio del 2009, El Colegio de la Frontera Norte (El Colef).
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1.5. Hacia el rediseño de los gobiernos locales en el marco de la NGP.
Para diversos autores, México representa el caso paradójico de un Estado
federal con una forma de gobierno altamente centralizada; no obstante, en
términos de Rowland y Caire (2001), definen que la idea de un sistema
federal ha estado presente a lo largo de la historia de México, hecho que
se refleja en los tres movimientos políticos y sociales más importantes del
país: la Independencia, la Reforma y la Revolución Mexicana.
En estos términos, los principales antecedentes del federalismo mexicano
provienen de la Constitución Federal de los Estados Unidos de América y
de las instancias locales de gobierno y administración heredadas de la monarquía española a fines del siglo xviii, primero como parte de las Reformas
Borbónicas y después a partir de la Constitución de Cádiz (Reyes, 1988).26
A pesar de los múltiples cambios efectuados a la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos, el municipio se mantuvo sujeto a distintas
políticas de carácter centralizador durante casi todo el siglo xx. Sería a partir del programa de gobierno formulado en 1982, cuando se dio impulso al
Nuevo Federalismo Mexicano y con él a la vida municipal, la cual, cobró
una mayor dimensión e importancia al quedar inserta dentro de la dinámica
de modernización política y administrativa en las nuevas condiciones a las
que en ese periodo se enfrentó el país.27 Pero, a pesar de los diversos intentos por mejorar la situación municipal en México, sigue prevaleciendo
la centralización, el autoritarismo y la limitada gestión intergubernamental
entre los tres niveles de gobierno.
Se ha mencionado con anterioridad la importancia de un gobierno orientado
a resultados, que por supuesto, integran en su gestión la cultura de evaluar
26 Uno de los rasgos más notables de la herencia española en el federalismo mexicano se encuentra en la
articulación de los intereses locales que se daba a través de los ayuntamientos. El municipio constituyó la
base de la organización territorial del imperio español en América. La segunda instancia de gobierno local
–las diputaciones provinciales– fue otra de las reformas de la Constitución de Cádiz de 1812. Con estos
antecedentes de organización política local, se fortaleció un sentimiento regionalista contrario al retorno
del gobierno absoluto de las autoridades de la Ciudad de México sobre el antiguo territorio del virreinato.
Estas instancias de gobierno fueron importantes para definir demarcaciones territoriales que habrían de dar
paso a los estados de la Federación Mexicana. Véase Reyes (1988).
27 La descentralización, en este sentido, no es tan solo una categoría formal y lógica, sino un sistema de vida
que permite que las instituciones de la sociedad y el Estado puedan articularse respetando ámbitos de
competencia. Permite también que la relación de los gobernantes y los gobernados sea más amplia, directa
y fluida. La descentralización como sistema de vida responde a principios básicos de civilidad política y
social. “En efecto, se reconoce que la sociedad moderna es plural, activa y contestataria. Reconoce que la
pluralidad da cabida a diversos centros de poder y decisión. Un aspecto clave de la descentralización es que
constituye un modo para distribuir el poder. Por lo tanto, lo que corresponde a los gobiernos locales es un
punto neurálgico a considerar”. Véase Uvalle (1995).
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su desempeño. Sin embargo, es de destacarse que el nivel de gobierno más
cercano a la comunidad (el municipio) ha padecido de modelos de gestión
eficientes que fortalezcan sus capacidades institucionales no sólo en México, sino en América Latina. Es en esta vertiente que la problemática municipal ocupa un lugar central en la agenda internacional. Aparecen como
áreas fundamentales un conjunto de temas que van desde la reforma del
Estado, relaciones intergubernamentales, federalismo, descentralización y
los límites de la acción gubernamental; así como lo relativo a cuestiones
de eficiencia y eficacia de la actividad local.28 Por lo tanto, es importante
precisar como inicio en esta temática la importancia de una GxR en un
contexto local, debido, entre otras cosas, a la plena necesidad de que los
gobiernos municipales fortalezcan sus capacidades institucionales y sean
parte del crecimiento y desarrollo del país.
En un marco integral de la gestión del gobierno municipal, es preciso mencionar dos aspectos en los cuales, debe de incluirse la GxR como pilar y
cultura de un gobierno local; como primera instancia se establece en un
contexto institucional. Los gobiernos locales del futuro deben de contar
dentro de las organizaciones con los siguientes elementos de gestión:
• Capaces de satisfacer al ciudadano con calidad (gestión de calidad);
• Transparentes (rendición de cuentas);
• Gobierno electrónico (tecnologías de la información y la comunicación);
• Gestión estratégica en la organización (visión a largo plazo);
• Generadoras de resultados a bajo costo (eficientes);
• Cumplir con objetivos, metas y resultados planteados (eficacia);
• Servidores públicos con visión gerencial (servicio profesional de
carrera);
• Presupuesto en base a Resultados (orientación presupuestal hacia
resultados);
• Gestión transversal (eficaz gestión intergubernamental), y
• Evaluación del desempeño gubernamental (evaluar la institución).
En estos términos, pueden destacarse diversos elementos que la NGP expresa en sus diversos enfoques. Por lo tanto, son aspectos que fortalecen a
las organizaciones municipales brindándoles una mayor capacidad y legi28 En un ámbito académico, la tradición literaria sobre gobiernos locales en México ha enfatizado a las limitaciones de dicho nivel gubernamental para fomentar una gestión eficaz de los recursos y facultades
municipales. El análisis de la variable evaluación gubernamental en un contexto municipal resulta un tema
novedoso en la perspectiva de los estudios sobre gobiernos locales en México.
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timidad por sus resultados ante el ciudadano.29 Uno de los aspectos principales para la implementación de lo anterior es la visión y voluntad política
del servidor público municipal, en el sentido de que contemplen esta visión
gerencial y estratégica que permitan demostrar su real vocación de servicio
mediante resultados hacia la sociedad y el mejoramiento de la gestión. Por
consecuencia, se plantea la importancia del presidente municipal en la forma en que visualice al municipio que plantea construir durante su administración, considerando un nuevo enfoque de administración pública local.
Un segundo aspecto se deriva de las competencias y actuación externa de
los municipios mediante la creación de programas y políticas públicas locales. Por lo tanto, la visión a futuro del gobierno local debe ser el generar
valor público en su actuación como gobierno, contemplando para ello los
siguientes elementos:
• Planeación estratégica (visión a largo plazo);
• Gestión asociada (participación social);
• Presupuesto en base a Resultados (orientación presupuestal hacia
resultados);
• Evaluación de programas y políticas (evaluaciones de impacto social), y
• Evaluación transversal (gestión y evaluación transversal entre
instituciones).
Ante la inminente necesidad de generar gobiernos locales capaces y aptos
para generar un desarrollo en la región, se requiere de una nueva manera de
gestionar los programas y políticas públicas, cambiar la manera tradicional
de planeación y presupuestación municipal (normativo, sin consenso, sin
metodología), por una gestión municipal con visión a largo plazo, estratégica, contemplando conceptual y operativamente una gestión orientada
a resultados que fomente un mayor desarrollo. En este sentido se puede
apreciar la importancia y la utilidad de los sistemas de evaluación en el
sector público; destacando las grandes ventajas de contar con esas medidas
de gestión en las instituciones para orientar sus acciones directamente a
resultados. Es decir, en acciones socialmente aceptadas por el ciudadano
(valor público).
29 Más que ningún otro nivel de gobierno los municipios deben de contar con legitimación por rendimientos
por el ciudadano; entendiéndose como tal a la producción de políticas, bienes y servicios públicos que respondan a criterios de evaluación de lo público socialmente aceptados. Lo anterior se deduce a las siguientes
razones: 1) el municipio es el nivel de gobierno más cercano al ciudadano; y 2) los servicios públicos que
brindan los gobiernos locales son muy perceptibles por la sociedad. Por lo tanto, un municipio exitoso
seria aquel que es legitimado por su comunidad en base a sus resultados. En entrevista con el Dr. David F.
Fuentes Romero.
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Se ha definido en la actuación municipal (institucional y en la formulación
de programas y políticas) una imperante necesidad de rediseñar al gobierno
municipal tradicional, aquel gobierno visto como una organización pobre,
sin fortaleza e incapaz de generar acciones de valor, para llegar a un gobierno con visión estratégica y competente. Es totalmente claro que en ambas
modalidades de actuación se refleja la necesidad de medir lo que se está
haciendo, conocer si realmente la gestión pública municipal es eficiente y
eficaz; además, si realmente los programas y políticas públicas están generando o no impacto en la comunidad. Por lo tanto, la NGP municipal requiere del enfoque de evaluación gubernamental ese elemento fundamental
de la GxR.
En el escenario actual municipal, los impactos negativos del centralismo
del Gobierno Federal ante los municipios, se derivan en una gran dependencia (económica y de gestión). Por lo tanto, impide que el municipio
fomente un mayor crecimiento en sus capacidades gubernamentales. En
una misma vertiente, se destaca la ineficaz gestión intergubernamental del
sector central, debido a la escasa visión de fomentar un mayor desarrollo
desde lo local. Sin embargo, la actualidad del municipio en México se deduce a que por su propia cuenta, visión y liderazgo, debe fortalecer las capacidades de su gobierno; es urgente el iniciar con un rediseño institucional
en el municipio mexicano, ya que en la situación prevaleciente en nuestro
país, el municipio se encuentra en una serie de desafíos desde económicos
hasta de gestión, pero sobre todo el escaso desarrollo e impacto que están
promoviendo en el país.30
En resumen, el enfoque internacional en la temática de evaluación, deja en
claro, muchos aspectos que sin duda, son una tarea pendiente para México
y más aún, para los gobiernos locales mexicanos. Es de destacarse la manera como en un contexto latinoamericano se ha tenido la voluntad, la visión
e iniciativa para mejorar el desempeño de sus gobiernos contemplando el
uso y la aplicación de cultura de la evaluación del desempeño. Este hecho
desata la limitada visión que han tenido los gobernantes en México, donde
la principal característica del funcionario público mexicano ha sido la escasa vocación de servicio.
30 La escasa captación tributaria y la caída en los ingresos petroleros anunciada desde mayo del 2008 por la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) ha impactado a por lo menos 95% de las alcaldías que
existen en el país. La crisis financiera por la que atraviesan los ayuntamientos obligó a muchos de ellos a
suspender la seguridad pública y la recolección de basura; a otros municipios más, a decretar reducciones
salariales, despidos masivos y suspensión de obra pública. Durante los primeros seis meses del año 2009,
las entidades federativas y el Distrito Federal vieron reducir las aportaciones en un 21.3% respecto al
mismo periodo de 2008. En términos reales, eso equivale a un recorte de 49 mil millones de pesos, señalan
cifras de la SHCP. Véase El Universal (2009a).
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Ante la situación prevaleciente en el país, es prioritario un cambio en el
enfoque tradicional de gestión municipal; el cual, no ha generado un mayor crecimiento y desarrollo en el país. Los municipios mexicanos se han
caracterizado por debilidades de gestión de diversos tipos, en términos de
Cabrero (s/f) se pueden ubicar: a) la fragilidad en el marco normativo; b)
la persistencia de sistemas administrativos obsoletos; c) la precariedad de
sistemas de gestión de servicios públicos municipales; d) falta de profesionalización de los funcionarios públicos municipales; e) ausencia de sistemas de planeación municipal, y f) la ausencia de instrumentos de gestión
para incorporar una visión integral del desarrollo local. Es en este sentido,
un enfoque de gestión orientado a resultados, sería la agenda pendiente de
implementar para fortalecer las capacidades institucionales de los gobiernos locales en México.
Sin embargo, los municipios por ser el nivel de gobierno con menos fortaleza económica y estructura organizacional, han dependido enormemente
de las decisiones del gobierno central, con énfasis en los recursos, pero de
igual forma, para realizar iniciativas y cambios en sus enfoques de gestión
y la manera de ejercer la AP local. Este hecho deja totalmente en claro
la centralización político-administrativa que presenta nuestro país. Pero,
independientemente de esta situación, los gobiernos locales deben de innovar iniciativas propias para mejorar su gobernabilidad e incrementar el
desarrollo local del país; aspectos que sin duda se reforzarían con un nuevo
enfoque de gestión por resultados.
Cuadro 6
ENFOQUE ESTRATÉGICO PARA UN FEDERALISMO EFICAZ
Estratégico
Tradicional
Eficaz.
Ineficaz.
Eficiente.
Deficiente.
Descentralización.
Excesiva centralización del gobierno
central.
Eficaz gestión intergubernamental.
Nula gestión intergubernamental.
Visión generadora de impactos en
lo local.
Visión autoritaria.
Fuente: Elaboración propia.
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El reto actual del Gobierno Federal mexicano es visualizar al gobierno
local como un factor elemental para el desarrollo de la nación. En esta
vertiente, se plantea la necesidad de una gestión intergubernamental efectiva que promueva mayores capacidades de los municipios en México. Por
lo tanto, no es sólo trabajo del gobierno local, sino también implica una
gobernanza más eficaz del Gobierno Federal. En un ámbito municipal, es
urgente un cambio institucional dentro del cual, es prioritario utilizar mecanismos de evaluación del desempeño (institucionales, programas y políticas), buscando principalmente el fomentar gobiernos locales eficientes
y con alta capacidad institucional; en este sentido, se define el enfoque de
gestión y evaluación transversal como un complemento a la GxR, buscando fomentar las acciones municipales con una perspectiva hacia el largo
plazo y visión hacia el desarrollo local.
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CAPÍTULO 2
LA EVALUACIÓN EN LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MEXICANA:
ORIGEN Y EVOLUCIÓN
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Alberto Villalobos Pacheco • La evaluación en la administración pública mexicana 57
CAPÍTULO 2.
LA EVALUACIÓN EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MEXICANA: ORIGEN Y EVOLUCIÓN.
Como se destacó teóricamente en el capítulo anterior, la evaluación gubernamental es un aspecto prioritario en la AP. La forma como cada país está
respondiendo a las situaciones generadas a partir de los procesos de reforma, ha generado importantes implicaciones para la consolidación de sus
estructuras democráticas. En este sentido, la lógica de conceptualización e
implementación de los sistemas de evaluación en México aparece dentro de
este contexto, que se encuentra directamente enmarcada en estos cambios
pero que, lamentablemente, no se han institucionalizado con efectividad.
Sin embargo, es de puntualizar que la evaluación se fundamenta cuando el
propio Estado diseña políticas públicas eficaces y que por consecuencia,
estas mismas puedan ser evaluadas. De lo contrario, la evaluación no sería
partícipe para el desempeño gubernamental.
Uno de los problemas más comunes que enfrentan muchas administraciones públicas es la ausencia de un método eficaz y sistemático para medir el
rendimiento de su gestión y evaluar sus resultados. El interés tanto administrativo como político se ha orientado más bien a controlar los insumos o
inputs, que recibe la AP, así como a garantizar el cumplimiento de normas
y procedimientos. De hecho, medir el costo o evaluar el rendimiento de la
prestación de los servicios públicos no era, hasta hace relativamente pocos
años, una preocupación fundamental. Los años recientes han llevado a la
exigencia de mostrar resultados de los gobiernos y a tener para ello metodologías, o al menos, indicadores que demuestren en donde se está avanzando operacionalmente en la solución de los problemas públicos.
En el caso concreto de nuestro país se han venido adoptando una serie de
reformas e innovaciones que de una u otra forma, se han apoyado en el
seguimiento y monitoreo de acciones programadas para la atención de las
demandas públicas; en este contexto, se considera importante mencionar
un diagnóstico general en lo que respecta a las etapas de modernización administrativa en México. De esta manera, definir el origen y desarrollo que
ha tenido en el transcurso del tiempo el tema de evaluación gubernamental,
sobre todo, si realmente las etapas administrativas que han pasado en el
Gobierno Federal mexicano, han coadyuvado a mejorar el desarrollo y las
capacidades institucionales de la AP; en otras palabras, definir si la construcción adecuada de políticas públicas y su evaluación correspondiente
hubieran impactado en un mayor desarrollo institucional y económico en
México. Ante esta situación, se definirá el origen y la evolución que se ha
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realizado respecto a la evaluación en el Gobierno Federal mexicano, el cual,
por tratarse de un aspecto gubernamental podría iniciar en la etapa post revolucionaria de 1917; sin embargo, se iniciará en la época cuando se incrementa
el interés del gobierno de México en mejorar su desempeño gubernamental,
sobre todo, en cuanto a mecanismos de evaluación se refiere.31
2.1. Antecedentes históricos.
Sin lugar a dudas, la historia de la AP mexicana muestra desde sus inicios,
que se han llevado a cabo diversos intentos por mejorarla y adaptarla a las
cambiantes exigencias de los acontecimientos históricos, a los programas
gubernamentales y a las condiciones mundiales (Sánchez, 1998a). Para algunos autores, el primer reglamento de gobierno elaborado en 1821, fue el
inicio de la preocupación que en nuestro país ha existido por mantener una
adecuación permanente del aparato administrativo de gobierno; en términos de la Secretaría de la Presidencia (1973) “Cada ministro está obligado
a proponer reformas y mejoras en su ministerio, además de coordinarse con
los demás ministros para proponer reformas generales”.
Se puede destacar la visión de mejorar el desempeño gubernamental en
dicha época; sin embargo, para efecto de determinar con claridad las etapas
en las que la AP mexicana ha tenido cambios relevantes, se identifican en
base a José Juan Sánchez (1998a) las siguientes (Véase Cuadro 7):
En lo que respecta a estas etapas de reformas administrativas en México,
el tema de evaluación iniciaría tímidamente en los años cuarentas, pero
sólo como una simple preocupación, más que con acciones concretas al
respecto. Los primeros esfuerzos se encaminaron al manejo de recursos.32
La lógica de los gobiernos a partir de esos años fue imprimir un sello que
los caracterizará; incluso, con cambio en los nombres y/o funciones de las
secretarías de Estado.33 Poco se hizo para conocer la eficiencia e impacto
31 En este apartado no se pretende profundizar en la historia de los procesos de reforma, modernización y
cambio administrativo en México. El propósito principal es plantear los aspectos más relevantes bajo el
marco de la evaluación gubernamental. Para profundizar estos procesos de cambio y modernización en
México véase Pardo (1992).
32 Dentro de esta etapa de la vida pública mexicana no se tenía en claro el patrimonio gubernamental por la
falta de controles y/o registros adecuados. Por lo tanto, el Estado inició con procesos de inclusión de controles específicos para el manejo de los recursos públicos.
33 Es importante destacar que a principios de 1917, lo que caracterizaba a la APF era las nuevas estructuras
gubernamentales que establecía, los cambios de nombres de las diversas Secretarías y Departamentos, así
como la creación y eliminación de las mismas. En materia de evaluación, no se puede concebir un modelo
relevante o al menos, con la intención firme de conocer los resultados de sus acciones. Para conocer de manera precisa los diversos cambios organizacionales que desde 1917 al 2005 se han realizado en el Gobierno
Federal mexicano, véase el excelente artículo de Alejandro Carrillo, (2006) “Modelos de Organización de
la Administración Pública Mexicana: 1917-2005”, Revista de Administración Pública, No. 112.
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Cuadro 7
ETAPAS DE REFORMA ADMINISTRATIVA EN MÉXICO
(1833-1982)
Fuente: Adaptado de José Juan Sánchez (1998a).
de las acciones de gobierno, ya que los informes que se elaboraban en esta
etapa correspondían a un acopio de datos y reportes positivos, sin ninguna
metodología establecida. En este sentido se destaca la visión de E.U.A.
en el marco de la gran depresión durante la década de los 30’s,34 ya que el
34 La Gran Depresión fue una profunda recesión económica mundial que empezó a principios de 1929 y
terminó en diferentes momentos de los años 30 o principios de los 40, según el país. Fue la mayor y más
importante depresión económica de la historia moderna y se utiliza en el siglo 21 como punto de referencia
sobre lo que podría ser una futura caída de la economía mundial. La Gran Depresión se originó en los Estados Unidos.
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Estado americano dio prioridad al diseño, implementación y evaluación de
sus políticas; lo cual deja en claro la visión a largo plazo de dicha nación
contemplando la vinculación académica en sus planteamientos de gobierno
y sobre todo, el objetivo principal de mejorar la gobernabilidad prevaleciente mediante políticas públicas generadoras de valor.
Como parte de los antecedentes en México, se puede destacar en 1932 la
creación de la Oficina Técnica Fiscal y del Presupuesto adherida a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP); la cual, fue facultada para
llevar a cabo estudios de organización administrativa y la coordinación de
actividades y procedimientos. Esta oficina tenía como principal misión el
lograr la máxima eficiencia en lo que respecta a los servicios públicos (Camarena, 1977). Cabe aclarar que las principales actividades que esta oficina
realizó fueron recomendaciones a las distintas dependencias en un ámbito
meramente administrativo; es decir, en cuanto a sus funciones y responsabilidades. En el tema de evaluación no tuvo ninguna relevancia.35
Años después, se crearon dentro del organigrama gubernamental comisiones de eficiencia interna (1935-1939) e intersecretarial (1943), buscando como principal objetivo el mejoramiento de la AP, a fin de suprimir
servicios no indispensables; mejorar el rendimiento del personal; hacer
más expeditos los trámites con el menor costo posible, y conseguir un
mejor aprovechamiento de los fondos públicos (Carrillo, 1980). Se puede
retomar que la temática de evaluación de la gestión pública aparece en
la vida gubernamental mexicana, pero como una forma de seguimiento y
control en cuanto al cumplimiento de recomendaciones en materia administrativa realizadas por estos organismos, mas no se contempló un enfoque de evaluación con una visión de medir el impacto real de las acciones
gubernamentales. (Véase Cuadro 8).
Es de puntualizar del cuadro anterior la manera en que E.U.A. definió sus
políticas de Estado para mejorar la gobernabilidad existente en su nación.
En este contexto, se observa la visión social en el sentido de partir de un
diagnóstico integral de la situación prevaleciente, para posteriormente ini35 En cuanto al federalismo mexicano, puede destacarse en 1928 y 1932 las primeras convenciones fiscales
que trataron de generar reformas constitucionales que definieran claramente las facultades de los tres niveles de gobierno. A partir de 1947, con la tercera y última Convención Fiscal Nacional, se optó por un
esquema de coordinación fiscal entre Federación y estados –en donde estos últimos– renunciaron a cobrar
impuestos para que el Gobierno Federal los cobrara a cambio de una participación en la recaudación. En
este marco, se puede concluir que las primeras gestiones de los tres órdenes de gobierno fueron enfocadas
a un aspecto meramente económico y fiscal. Véase Arellano (1996).
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ciar con un diseño correcto de políticas públicas totalmente focalizadas y
evaluadas. De esta manera permite comparar la ausencia de estos mecanismos en México, ya que permanecía una cultura de administración apegada
a las normas, sin enfoque social y sin contemplar a la academia como una
forma de mejorar el desempeño público.
Cuadro 8
DIFERENCIAS DE ENFOQUE DE EVALUACIÓN ENTRE
MÉXICO Y E.U.A. DURANTE LA DÉCADA 1930
E.U.A.
México
Diagnóstico integral.
Diagnóstico parcial.
Vinculación científica.
Desvinculación académica.
Definición precisa de prioridades.
Escasa focalización de demandas sociales.
Alta prioridad al diseño de políticas
públicas.
Deficiente diseño e implementación
de políticas.
Evaluación del desempeño prioritaria. Ausencia de evaluación con enfoque social.
La complejidad del aparato público con el que se desenvolvía la AP mexicana obligó a que en 1947, la Ley de Secretarías y Departamentos de Estado, contemplara el establecimiento de la Secretaría de Bienes Nacionales e
Inspección Administrativa, con el fin de centralizar aspectos comunes del
haber administrativo. Esta recién creada Secretaría, fungía como apoyo administrativo para las diversas organizaciones de la AP, brindando asesorías
e informes del funcionamiento de las mismas; función, que se asimila a los
organismos que anteriormente funcionaban en la APF.
En 1958, la Ley de Secretarías define el establecimiento de la Secretaría
de la Presidencia, entidad encargada específicamente de auxiliar al Ejecutivo en lo referente a la programación, control y evaluación del desarrollo
económico y social, así como la programación del gasto público y la coordinación de los programas de inversión de los diversos órganos de la APF
(Camarena, 1977). Cabe mencionar, que la Secretaría de la Presidencia, es
el mayor antecedente de organizaciones públicas en México, enfocadas a
la evaluación gubernamental de las dependencias y entidades; sin embargo, dichas evaluaciones eran específicamente para conocer los avances o
retrocesos en cuanto al desarrollo económico y social se refiere. Las eva-
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luaciones realizadas no profundizaban en el impacto que cada política gubernamental ejercía; además, no contemplaban dentro de las evaluaciones
mecanismos de medición (indicadores) que los pudieran apoyar para una
correcta evaluación de resultados.36
El punto de partida de la reforma administrativa en México, se puede ubicar en la Comisión de Administración Pública (CAP), fundada por el Presidente Gustavo Díaz Ordaz en 1965 y presidida por el siguiente Presidente
de México, José López Portillo (Camarena, 1977). Esta comisión habría de
encargarse de dictaminar la más adecuada estructura de la AP y las modificaciones que deberían hacerse en su organización (Lozano, 1977). Esta
comisión tenía como principal misión el coordinar la acción y el proceso de
desarrollo nacional e introducir la modernización tecnológica en el aparato
administrativo del Estado.
En los primeros dos años de actividad, la Comisión se abocó a analizar la
situación administrativa prevaleciente en la APF, emitiendo un diagnóstico, así como las respectivas recomendaciones en el documento titulado:
Informe sobre la reforma de la administración pública mexicana.37 Entrada
la década de los setenta, según el diagnóstico de la CAP, “la administración
se hallaba estructurada de manera incongruente respecto a la distribución
de funciones, ya que se encontraban descoordinadas, duplicadas, con deficientes canales de comunicación y la dispersión de actividades vinculadas
a la infraestructura, particularmente a la construcción de obras” (Pardo,
1992: 117).
La complejidad con la que se había estructurado y manejado la APF durante la fase post revolucionaria, provocó, no sólo la reiterada ineficiencia
y falta de responsabilidad y atención a los ciudadanos, sino que hizo casi
imposible implantar mecanismos de seguimiento y control. Ante este resultado, la CAP recomendó en su informe que cada una de las secretarías y
departamentos de Estado, incluyeran dentro de su estructura organizacio36 En este mismo periodo, la APF mantuvo como característica principal la excesiva reglamentación y regulación, así como el crecimiento de una red burocrática compleja, contradictoria y desordenada que imposibilitó la puesta en práctica de políticas públicas con participación ciudadana; a la vez, que impidió la
continuidad de proyectos. Véase Camarena (1977).
37 Dicho documento planteó que, en términos generales, los problemas de una reforma administrativa en el
seno del Poder Ejecutivo Federal podrían dividirse en dos grandes campos: las macro administrativas y las
micro administrativas. Las primeras, tendrían que ver con la estructura, los procedimientos y la coordinación de las dependencias del Poder Ejecutivo consideradas en su conjunto, de manera que cada secretaría
y departamento de Estado, organismo descentralizado y empresa de participación estatal, formara parte del
cuerpo administrativo del Gobierno Federal. En tanto que en el nivel micro administrativo, el todo estaría
constituido por cada institución en particular. Véase Lozano (1977).
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nal a una Unidad de Organización y Métodos (UOM); la cual, tuviera la
responsabilidad de estudiar, analizar y planear la actividad administrativa
de la dependencia (Camarena, 1977), también sugería que la misma comisión fuera el órgano normativo de tales unidades.38
Ante este hecho, en 1971 se institucionaliza este proceso de reforma administrativa en México.39 Por lo tanto, se crean y fortalecen las UOM del
Sector Público; esto, en el documento expedido por la Secretaría de la Presidencia en 1973, Bases para el Programa de Reforma Administrativa del
Poder Ejecutivo Federal 1971-1976. En dicho documento, se le da gran
importancia al papel que le corresponde desempeñar a las unidades citadas.
No fue sino hasta el tercer acuerdo presidencial, expedido el 5 de abril
de 1974, que se incidió directamente en la operación de las UOM. En
este acuerdo se estableció, que corresponde a la Secretaría de la Presidencia llevar a cabo visitas periódicas de evaluación, así como elaborar los
diagnósticos necesarios para la mejora institucional de la APF (Camarena,
1977). Cabe mencionar que dichas evaluaciones estaban totalmente enfocadas a verificar el grado de cumplimiento de la reforma administrativa,
en cuanto a modificaciones organizacionales, estructurales y de las propias funciones de cada dependencia o entidad. Por lo tanto, en esta etapa
administrativa de México aún no se refleja la visión de conocer el impacto
real de cada política.
Se puede observar que la visión en estos años de la AP mexicana era normativa, lo cual no justifica tal enfoque. En esta vertiente se presentó la
experiencia de E.U.A. y su visión para fortalecer al Estado, mediante el
adecuado diseño y evaluación de sus políticas públicas, que en este sentido,
38 Cabe hacer mención que las Unidades de Organización y Métodos (UOM) dentro de las dependencias federales se iniciaron a finales de los años 40, naciendo con el objetivo de lograr una mayor eficiencia dentro
de las actividades que desempeñaban las mismas; entre ellas podemos mencionar las siguientes: Secretaría
de Patrimonio Nacional (1947), Banco de México S. A. (1954), Secretaría de Industria y Comercio (1959),
ISSSTE (1964), Secretaría de Comunicaciones y Transportes (1965), Secretaría de Hacienda y Crédito Público (1965), Secretaría de Gobernación (1966), Secretaría de Recursos Hidráulicos (1967), UNAM (1966),
Secretaría del Trabajo y Previsión Social (1968), Instituto Mexicano del Petróleo (1968) y Banco Nacional
de Comercio Exterior S. A. (1969). Para conocer al detalle el inicio y desarrollo de estos organismos, véase el
artículo de Francisco Camarena (1977), “Las unidades de organización y métodos en el proceso de reforma
en México”, en Revista de Administración Pública del INAP, el cual describe de manera específica a estas
unidades desde su nacimiento y la manera en que se desarrollaron hasta su institucionalización en 1971.
39 El acuerdo presidencial del 27 de enero de 1971, dispone que las secretarías y departamentos de Estado, los
organismos descentralizados y las empresas de participación estatal del Ejecutivo Federal, deberán realizar
los actos que legalmente procedan para que se establezcan las Unidades de Organización y Métodos. Un
segundo acuerdo presidencial, expedido el 13 de marzo de 1973 determinó que los titulares de las diversas
instituciones públicas, deberán dar la importancia y atención al Programa de Reforma Administrativa; así
mismo, asesorarse directamente por las UOM de su institución con el fin de lograr una adecuada coordinación de las medidas que se establezcan para el sector público en su conjunto. Véase Camarera (1977).
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hacen notar que el Estado mexicano ha quedado limitado en sus acciones
de gobierno, destacando, la escasa voluntad del servidor público de servir
a la nación y más aún, la escasa visión gerencial para contemplar al conocimiento científico dentro de las decisiones gubernamentales.
Cuadro 9
ORGANISMOS EN MATERIA DE REFORMA ADMINISTRATIVA
(1940-1976)
Como se define en el cuadro anterior, los distintos organismos creados durante las reformas administrativas de 1940-1976 estuvieron enfocados en
un aspecto administrativo y de seguimiento a los distintos cambios organizacionales que se ejercían en cada periodo. Básicamente, tenían la finalidad
de dar cumplimiento a los distintos ordenamientos jurídicos en cuanto a
modificaciones estructurales y funcionales, así mismo, el asesorar a las
distintas dependencias y entidades en el mejoramiento de su administración en general, a diferencia del contexto americano, que dio prioridad al
diseño, implementación y evaluación de sus políticas implantadas (véase
Cuadro 9). Se puede destacar a la Secretaría de la Presidencia como el úni-
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co organismo de este periodo que se acercó un poco más al aspecto de la
evaluación de la gestión pública, aclarando, que la labor de la mencionada
secretaría se enfocó a la medición del desarrollo económico y social en un
aspecto cuantitativo, por lo tanto, no generó ningún mecanismo para conocer el impacto y creación de valor en dichas evaluaciones.
En resumen, los avances de reforma administrativa durante esta etapa fueron micro administrativas (Vilchis, 1977). Es decir, se dieron en la organización y en el funcionamiento de cada dependencia en particular; mas no
se contempló la visión por conocer el grado de satisfacción de las acciones
gubernamentales por medio de mecanismos eficaces de evaluación. En términos generales, la evolución de la APF durante estos años, principalmente
a partir de los años 40, se caracterizó por la creación acelerada y anárquica
de organismos; hasta cierto punto se puede considerar a la APF de este periodo como un esquema organizacional que crecía, sin previo análisis, para
solucionar determinados problemas agudos y urgentes (gestión reactiva no
preventiva) o bien, por disposiciones políticas. En cualquiera de los casos,
dicho crecimiento adoleció de una adecuada y suficiente programación y
congruencia, con lo cual al paso del tiempo se fueron generando superposición de acciones y duplicidad de funciones y responsabilidades sin generar
un mayor desarrollo en la nación.
En el marco del federalismo en México, se refleja el escaso interés por
parte del Gobierno Federal en fortalecer la gestión y la capacidad de los gobiernos subnacionales. Lo destacable en este periodo dentro de un contexto
municipal, se puede reflejar en el inicio de la relación intergubernamental
(RIG) que se tuvo entre el gobierno central y las entidades federativas, pero,
enfocadas concretamente en un aspecto económico y fiscal. Sin embargo,
dicha RIG padeció de mecanismos para definir prioridades locales, lo cual
forma parte de la responsabilidad del propio municipio y de su visión por
fortalecerlo. En este sentido se plantea una corresponsabilidad federación,
estados y municipios en busca de una mayor gobernabilidad en México.
2.2. Gobierno del Presidente José López Portillo (1976-1982).
La coyuntura del cambio de gobierno para el periodo 1976-1982, fue aprovechada plenamente por el entonces Presidente José López Portillo, al presentar al H. Congreso de la Unión el 1°. de diciembre de 1976 el proyecto
de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF),40 el
40 La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal buscó simplificar las estructuras y precisar las responsabilidades que competen a las dependencias directas del Ejecutivo, eliminando gran parte de duplicidades y superposición de funciones que contenía la anterior Ley de Secretarías y Departamentos de Estado.
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cual fue aprobado por unanimidad el día 22 del mismo mes y publicado en
el Diario Oficial de la Federación (DOF) 7 días después (Vilchis, 1977).
Se destaca en esta Ley, las bases de organización de la APF y ordena las
políticas generales de su funcionamiento, con el objeto de aprovechar racionalmente los recursos humanos, financieros y materiales con los que
cuenta.41 Así mismo, cada dependencia inicia con la creación de su reglamento interior (Vilchis, 1977). De esta manera y con los instrumentos
jurídicos señalados, el Presidente de la República buscó una organización
de su aparato administrativo a fin de eliminar duplicidades en algunas de
sus áreas, precisar responsabilidades y simplificar estructuras y sistemas
para que esté en posibilidad de cumplir eficientemente sus atribuciones.
La raíz de la reforma administrativa se estableció en cinco objetivos globales, concretando el compromiso que en materia de reforma administrativa
adquirió el Presidente José López Portillo al inicio de su mandato. A partir
de estos cinco objetivos globales se derivan los objetivos específicos y las
metas que se propusieron ir alcanzando a lo largo del sexenio. En términos
de Carrillo (1977) los objetivos fueron los siguientes:
• Organizar al gobierno para organizar al país;
• Adoptar la programación como instrumento fundamental de gobierno;
• Sistematizar la administración y el desarrollo del personal público
federal;
• Contribuir al fortalecimiento de nuestra organización política y del federalismo en México,42 y
• Mejorar la administración de justicia.
41 Dentro de esta Ley se hace notar una clara división entre la administración pública centralizada, integrada
por la Presidencia de la República, las Secretarías de Estado y los Departamentos Administrativos, la Procuraduría General de la República y la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal, y de la administración pública paraestatal, formada por organismos descentralizados, empresas de participación estatal,
instituciones nacionales de crédito, instituciones nacionales de seguros y de fianzas, y fideicomisos.
42 Al comenzar la década de los ochenta, el interés en el federalismo mexicano aumentó debido a los procesos
concurrentes de descentralización de funciones y la transición continua hacia un sistema democrático. Tras
la crisis del Estado interventor, con el proceso de modernización administrativa se inició una reestructuración gubernamental que implicó cambios constitucionales de importancia en el ámbito del federalismo
mexicano, como es el caso de las reformas al Artículo 25 constitucional, mismo que en síntesis le asignó
al Estado (central) funciones de dirección y coordinación en el desarrollo regional, así como la regulación,
protección y promoción de todas las actividades económicas que involucrasen el interés público. Por su
parte, una modificación en el Artículo 26 constitucional otorgó a los estados la posibilidad de participar en
la formulación del Programa Nacional de Desarrollo. Durante el mismo periodo en el ámbito fiscal se implantó el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF), el cual sustituyó el establecido en 1953. Dicho
sistema instituyó un mecanismo de ingresos compartidos por la Federación, los estados y los municipios,
así como de responsabilidades concurrentes en la administración, organización y ejecución de programas.
Por lo que respecta a la esfera de la planeación y programación, en este periodo también se fortalecieron
los Comités de Planeación para el Desarrollo Estatal (COPLADES) y los Comités de Planeación para el
Desarrollo Municipal (COPLADEMUN) implantándose como las únicas instancias de coordinación de
acciones entre la federación, los estados y los municipios. Véase Arellano (1996).
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Basados en lo anterior, se destacan puntos importantes para el desarrollo
de la nación. Sin embargo, quedan ausentes como objetivos de reforma, la
visión y el planteamiento estratégico, en los términos de visualizar en cada
acción de gobierno la perspectiva de largo plazo y la búsqueda del desarrollo. Por lo tanto, dichos objetivos se limitaron en aspectos organizacionales
de la APF y no en aspectos de coyuntura nacional (diseño de políticas públicas, gestión y evaluación transversal).
En relación al primer objetivo global, era necesario programar las acciones
de reforma de la APF, con miras a que se constituyeran en un proceso institucional permanente, articulado y participativo que, dentro de un marco
global de congruencia, corresponsabilizara a los titulares de las dependencias centrales y de las entidades paraestatales de los proyectos específicos que le corresponden; además, que permitiera al titular del Ejecutivo la
programación global y la evaluación permanente de los resultados obtenidos (Carrillo, 1977). En este sentido, puede apreciarse que en este periodo
inicia la visión de evaluar con base en resultados las principales acciones
gubernamentales. Sin embargo, se tomó el concepto de evaluación de resultados, como el grado de cumplimiento que las dependencias y entidades
lograban con base en los proyectos específicos que cada ente público tenía
previsto ejecutar, mas no se consideró el impacto social de dichas acciones
gubernamentales. Es decir, de igual forma que en el periodo anterior, no se
consideraron mecanismos para medir resultados en la sociedad mexicana.
Para el logro del primer objetivo de reforma, Carrillo (1978) establece que
se requería iniciar con diversas tareas e instrumentos legales dentro de la
APF que previeran el cumplimento de los siguientes propósitos:
• Simplificar estructuras y precisar responsabilidades a las dependencias centralizadas;
• Evitar duplicaciones;
• Regularizar las dependencias cuya organización resultaba discutible desde el punto de vista del derecho administrativo;
• Racionalizar al máximo las concurrencias y equilibrar funciones;
• Instituir que el gasto público se presupueste con base en programas que señalen objetivos, metas y unidades responsables de su
ejecución y propiciar la oportuna evaluación de resultados;
• Promover la eficiencia y honestidad en la ejecución de tareas gubernamentales;
• Permitir al titular del Ejecutivo convocar a reuniones de secretarios de Estado y jefes de departamentos administrativos por sectores, para definir o evaluar las políticas del Gobierno Federal;
• Establecer la organización sectorial, para efectos de coordinación
programática, y
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• Adscribir la coordinación de los programas de reforma administrativa y de evaluación de resultados de la administración pública
federal en su conjunto, directamente bajo la responsabilidad del
Presidente de la República.
Con base en lo anterior, dentro de estos objetivos se incluía como punto
importante la planeación, programación y evaluación por resultados. Es de
destacarse, que en este periodo presidencial, nacen los presupuestos por
programas en el sector público;43 con la idea era generar que cada acción
de la AP tuviera la posibilidad de ser medida, cuantificada y por supuesto,
evaluada. Si bien, se inició con la visión de monitorear el cumplimiento
de acciones de cada dependencia y entidad de la APF, el término evaluación por resultados utilizado en esta etapa pública se enfocó al resultado
que cada organismo público tenía en cuestión al cumplimiento de metas
y acciones, mas no al impacto que cada programa y política ejercía en la
sociedad mexicana. Se puede definir que en la práctica, la AP continuó
ejerciéndose de manera tradicional, normativa y sin prioridades para el desarrollo de la nación.
Por otra parte, quedaron debidamente integrados como mecanismos fundamentales de reforma administrativa en las dependencias y entidades los
siguientes órganos (Carrillo, 1978):
• Las comisiones internas de administración y programación,
–como mecanismos de participación y de asesoría para la toma de
decisiones–;
• Las Unidades de Organización y Métodos;
• Las Unidades de Programación;
• Las Unidades de Presupuesto;
• Las Unidades de Informática y Estadística;
• Las Unidades o Enlaces de Evaluación, y
• Las Unidades de Orientación, Información y Quejas.
Estas unidades además de sus funciones propias, tenían como propósito
fundamental promover el eficiente establecimiento de los sistemas de su
43 Hasta mediados de los años setenta, el presupuesto federal se elaboró con base en la técnica presupuestal
del siglo xx, sustentada en la Ley Orgánica del Presupuesto de Egresos de la Federación, vigente desde
1935, en dónde lo importante era asignar recursos de acuerdo al objeto específico del gasto. En 1965 se integraron en un solo documento presupuestal los organismos descentralizados y las empresas de participación
estatal, junto con el presupuesto del Gobierno Federal, lo que permitió un mayor control del gasto público.
Véase Chapoy (2003).
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competencia y trabajar coordinadamente con las unidades similares de otras
dependencias a través de los respectivos Comités Técnicos Consultivos.44
En lo que respecta a la primera etapa de la reforma administrativa,45 se ve
reflejado el interés de contar dentro de las instituciones de gobierno con
áreas de programación y evaluación; así mismo, el que estas áreas internas
de las dependencias mantengan vinculación con otras organizaciones centrales (comités técnicos consultivos), de esta manera, lograr que las dependencias formulen, ejecuten y puedan evaluar sus resultados. El hecho está en
que estas mismas áreas internas (programación y evaluación) fungían como
simples áreas de apoyo administrativo, mas no con responsabilidades de
vigilancia, monitoreo y en su caso, verificar el impacto de los programas.
En cumplimiento del segundo objetivo global de la reforma de este periodo, el de adoptar la programación como instrumento fundamental del
gobierno, exigía establecer sistemas y procedimientos administrativos que
permitieran formular los planes sectoriales y regionales de desarrollo económico y social con la participación, en su caso, de los grupos sociales
interesados.46 No fue hasta enero de 1977, que se dieron los primeros pa44 Por lo que se refiere a los mecanismos participativos, muchos de ellos creados anteriormente, se restablecieron después de haber permanecido inactivos durante algunos años. Algunos siguieron funcionando sin
interrupción y otros más fueron creados ese año. Los que más destacan son los siguientes: el Consejo de
Comunicación Social, diversos Comités Técnico Consultivos, sobresaliendo el de Directores de Prensa y
Relaciones Públicas, el de Unidades de Organización y Métodos, Directores Jurídicos de la Administración
Pública Centralizada, el de Recursos Humanos, Unidades de Capacitación, Unidades de Informática, de
Publicaciones Oficiales, Orientación, información y quejas y el Comité Técnico Consultivo de Archivos
Administrativos e Históricos. Es importante destacar que no se crearon los comités técnicos consultivos
de evaluación; por lo tanto, esta acción organizacional da por entendido que la temática de evaluación no
era de importancia para el Estado. Sin embargo, dentro de cada organización pública existía una unidad
o enlace de evaluación, que si bien pudo ser útil para cada dependencia y entidad, la función principal de
dichas unidades fueron enfocadas en un aspecto de apoyo administrativo. Véase Carrillo (1978).
45 Con base en Carrillo (1977), se establecieron dos etapas dentro del primer objetivo global de la mencionada
reforma. En la segunda etapa denominada (sectorización), a través de la nueva Ley (artículos 50 y 51) el Ejecutivo se propuso constituir a las dependencias centralizadas en unidades de responsabilidad sectorial, facultándolas para orientar y conducir la planeación, coordinación, control y evaluación de la operación y el gasto
de las entidades paraestatales que para tal efecto se agrupen en su sector de competencia (Carrillo, 1977). Así
mismo, establecer mecanismos de coordinación que garanticen a nivel global, (intersectorial), la congruencia
de las actividades de la APF por medio de programas que permitan la fijación de políticas y su evaluación. En
este sentido, en esta etapa de reforma administrativa deja en claro la visión de que las dependencias centrales
dirigieran el buen camino de las empresas paraestatales, por lo tanto, se le encomienda su respectivo control
y evaluación. Cabe aclarar que dicha evaluación se enfocó en que las dependencias centrales vigilaran el
cumplimiento de las acciones integradas dentro de los programas sectoriales de su competencia.
46 En lo referente a la planeación sectorial (que es congruente con la reorganización sectorial del Gobierno
Federal en esta etapa), se incorporaron planes correspondientes a los sectores agropecuarios, pesqueros,
industrial, desarrollo urbano, turismo y de ciencia y tecnología; así como el Programa Nacional de Empleo,
el Plan de Desarrollo Urbano del Distrito Federal y el Programa Nacional de Vivienda. Otros sectores
mostraron avances significativos en la elaboración de sus planes, como el de educación, el de salud y el de
comercio. De esta manera fue que se inicia con un proceso de planeación, partiendo con lo que respecta a
la planeación sectorial. Véase Carrillo (1978).
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sos destinados a definir y precisar objetivos institucionales y sectoriales;
deslindando las principales funciones de regulación y apoyo global, antes
dispersas, a la nueva Secretaría de Programación y Presupuesto (SPP).47
Como consecuencia, se integraron bajo una sola organización la planeación, programación, contabilidad, estadística, presupuestación, control y
evaluación del gasto público (Carrillo, 1978).
Dentro de este periodo se presentaron diversos problemas derivados de
la pugna entre la SHCP y la SPP, de esta manera, se impedía una correcta
gestión intergubernamental en cuanto a la planeación-programación y el
ejercicio del gasto público.
Figura 1
COMPARATIVO DE FUNCIONES DE SHCP-SPP (1976-1982)
Es totalmente notorio que uno de los principales obstáculos tradicionales
a la buena marcha de una administración moderna, era la adscripción de
la función programadora (SPP) y de la función presupuestal (SHCP) en
distintas dependencias; lo cual ocasionaba complicaciones y falta de coordinación. Así mismo, la visión de auditar el gasto público y no de evaluar el
47 La que fue la Secretaría de la Presidencia en el periodo anterior, se transformó en la Secretaría de Programación y Presupuesto (SPP).
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impacto que generaba cada acción de la APF. En el ámbito de la estructura
interna de la SPP, se contaba con un Subsecretario de Evaluación encargado
de verificar y controlar los resultados gubernamentales, disponiendo dentro de su estructura organizacional con sólo una Dirección General.48 Esta
dirección buscó ser un apoyo para la estructura organizacional de la APF,
identificando y corrigiendo errores y fallas, o bien, replanteando estrategias. Es importante destacar que la Subsecretaría de Evaluación enfrentó
problemas con la Coordinación General de Estudios Administrativos y la
Coordinación del Sistema Nacional de Evaluación de la Presidencia;49 en
consecuencia, decayeron sus esfuerzos (Mejía, 2005). Dentro de la recién
creada SPP, se formuló un sistema nacional de información para sustentar
la toma de decisiones en un ámbito de responsabilidad compartida, que
permitiera contar con dicha información de manera suficiente, confiable
y oportuna para planear, controlar y evaluar las acciones públicas. A ello
obedece la integración de las funciones globales relacionadas con la informática y la estadística en el Sistema Nacional de Información. Este sistema
fungió más que nada como recopilador de datos y estadística de las diversas instituciones públicas, más que como una fuente de información para
la toma de decisiones.
En materia de evaluación, aprovechando la nueva estructura organizacional y funcional, el Presidente López Portillo instruyó a que cada dependencia hiciera anualmente una autoevaluación de sus programas sustantivos
y de sus reformas institucionales. Así mismo, que fueran expuestas ante
él, quien acostumbraba invitar a los coordinadores generales del Sistema
Nacional de Evaluación y de Estudios Administrativos, para que después,
se analizara a cada dependencia y se plantearan en términos globales, sus
apreciaciones sobre los avances y los problemas genéricos de la AP durante
su periodo. Básicamente, este sistema de evaluación interna trabajaba con
un acopio de información que se tomaba de cada dependencia, se daban a
conocer las fallas y los errores de las mismas, no teniendo ninguna visión
en cuanto al impacto que generaban en la nación (Carrillo, 1977). Pero no
sólo los aspectos estructurales fueron objeto de reformas, sino también los
48 Cabe destacar que a pesar de que en este periodo había un solo responsable de la evaluación de la gestión
pública, no existió propiamente un sistema de evaluación consolidado ni mucho menos con una metodología establecida.
49 Con la nueva LOAPF, se incluyeron como órganos internos dentro de la Presidencia a 5 unidades administrativas de apoyo técnico, siendo éstas la Unidad de Asuntos Jurídicos, la Dirección General de Información
y Relaciones Públicas, (que se incorporó con funciones que realizaba la anterior Secretaría de la Presidencia), la Coordinación General de Estudios Administrativos (quien recibió funciones que tenia la anterior
Secretaría de Patrimonio Nacional y la Dirección General de Estudios Administrativos de la Secretaría de
la Presidencia), la Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados y
por último, la Coordinación del Sistema Nacional de Evaluación.
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aspectos funcionales que se han modernizado apoyándose en la nueva Ley
de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público del Gobierno Federal,50 en
la Ley General de Deuda Pública, la Ley de Fiscalización del Gasto Público y en diversos acuerdos presidenciales.51 Así mismo, se fortaleció el
órgano técnico de revisión de cuentas al aprobarse en 1978, los decretos
de la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda,52 donde se fortalece a este órgano de fiscalización dependiente del Congreso de la Unión
(Carrillo, 1978).
Se implantan, en base a esta nueva legislación, sistemas y procedimientos
administrativos, tendientes a formular el programa de gasto público, basado en presupuestos que se apoyen en programas, que señalen objetivos,
metas y unidades responsables de su ejecución y permitan su permanente
evaluación de resultados.53
Durante el gobierno del Presidente López Portillo se hizo el esfuerzo de
generar un plan de desarrollo nacional, conocido como Plan Global de Desarrollo 1980-1982 (PGD). Este documento estaba compuesto por tres partes: 1) económica; 2) social, y 3) política. En las que contemplaban cuatro
objetivos fundamentales:
•
•
•
•
Reafirmar y fortalecer la independencia de México;
Proveer a la población de empleo y mínimos de bienestar;
Promover un crecimiento económico, sostenido y eficiente, y
Mejorar la distribución del ingreso.
Estos cuatro objetivos se iban a lograr mediante la aplicación de 22 políticas básicas, que en lo fundamental hacían referencia a fortalecer al Estado;
reforzar a la empresa pública; utilizar el petróleo como palanca de desarrollo, y destinar mayores recursos para la población más desfavorecida.54
Cabe aclarar que dicho plan de gobierno no contempló ningún sistema de
50 Este nuevo ordenamiento jurídico prescribe la ordenación de las acciones públicas conforme a presupuestos
por programas y con base en la contabilidad de costos.
51 Debido a la importancia del crédito interno y externo para el financiamiento del desarrollo nacional, se
fortaleció, en la propia Ley Orgánica y en la de Deuda Pública, las tareas normativas de vigilancia y controles globales del sector financiero, responsabilizando a la SHCP para dicha labor. En este sentido se puede
observar un aspecto de vigilancia y monitoreo en un contexto financiero.
52 Este órgano tiene antecedentes desde la Colonia y se orienta más a un análisis del gasto. Se sustituyó a partir
de 1999 por la Auditoría Superior de la Federación (ASF).
53 En la elaboración del Presupuesto de Egresos de 1978 se instrumentó un proceso de programación presupuestal destinado a definir objetivos, metas y unidades responsables de la ejecución de los programas de
acción gubernamental, así como la evaluación de sus resultados (cumplimiento de metas).
54 Un dato importante es que el PGD fue elaborado en la Secretaría de Programación y Presupuesto dirigida
por Miguel de la Madrid Hurtado, quien a la postre habría de ser el Presidente.
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medición de cada política. Por lo tanto, sólo se definieron dentro del PGD
acciones a seguir por parte de las distintas instituciones, mas no la manera
de medir su impacto en la nación. Este documento sería el primer antecedente en materia de planeación gubernamental que se presentó en México;
sin embargo, padeció de una visión integral y estratégica para el desarrollo
de la nación, una prueba de ello es la manera en que se gestionó en esta
etapa la política del petróleo.55
Figura 2
IMPORTANCIA DE UNA EFICAZ POLÍTICA PÚBLICA Y DE
EVALUACIÓN INTEGRAL CON BASE EN EL PETRÓLEO
A manera de resumen, con todas estas modificaciones se destaca el esfuerzo más radical de reforma administrativa que registra la historia de México. Se puede afirmar que en los antecedentes de nuestro país, no se tiene
noticia de una reforma que hubiera implicado modificaciones a 17 de 19
dependencias centrales que recibieron o transfirieron funciones; es decir,
que incidió en el 90% de las dependencias centrales (Carrillo, 1977). A ello
hay que agregar la modificación propuesta por el Senado a fin de que sólo
el Congreso pueda mediante una Ley determinar la creación de los departamentos administrativos.
55 Rafael Decelis Contreras, Premio Nacional de Química en 2001 y Leticia Armenta Fraire, directora del
Centro de Análisis Económico del Instituto Tecnológico de Monterrey, Campus Ciudad de México, explican que México tuvo la oportunidad de alcanzar un liderazgo internacional y un desarrollo económicosocial. Decelis Contreras menciona que a finales de los años 70 México estaba en el quinto sitio mundial
en petroquímica, pero en la década siguiente se prefirió apostar a la exportación “y ahora no figura ni en
los primeros 60 lugares en el rubro”. Armenta Fraire considera que se marginó “una de las acciones más
rentables que puede lograr un país con recursos petroleros”. Véase El Universal (2009c).
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Si bien, las modificaciones estructurales de la APF fueron importantes, ya
que se definieron institucionalmente la funcionalidad, responsabilidad y
estructura de cada institución pública, prevaleció un enfoque de AP tradicional, no estratégico; por lo tanto, no se brindó la importancia a mecanismos de evaluación, a pesar que desde 1973, se creó el Grupo de Evaluación
Independiente del Banco Mundial (GEI) antes conocido con el nombre de
Departamento de Evaluación de Operaciones. Este organismo ha apoyado
los esfuerzos de los gobiernos para fortalecer sus sistemas de seguimiento y evaluación (SyE) y sus capacidades institucionales (Banco Mundial,
2007). Así mismo, se iniciaba la cultura de evaluación en otros países,
como ejemplo: Australia en 1980.56
Por lo tanto, se puede confirmar que en este periodo no se tuvo la visión
de mejorar el trabajo gubernamental con herramientas de evaluación; concluyendo, que esta etapa pública mexicana se caracterizó por la falta de
voluntad y visión política de incrementar las capacidades institucionales
del Estado, a pesar de que ya existían referencias en estas temáticas y las
experiencias de otros países. En este sentido, se perdió una oportunidad
para implementar una AP estratégica, orientada a resultados (véase figura
anterior) y que de esta manera, México se posicionara entre las primeras
potencias mundiales.
2.3. Periodo gubernamental de Miguel de la Madrid (1982-1988).
La llegada del Presidente Miguel de la Madrid Hurtado (1982-1988), se
dio en un contexto de crisis profunda dentro del país, con una inflación de
alto nivel; caída del tipo de cambio monetario, y falta de recursos. El descontrol y descontento llevaron a una serie de acciones urgentes, entre las
cuales, una línea del proyecto del gobierno fue la renovación moral (Mejía,
2005). En este marco, se crea la Secretaría de la Contraloría General de la
Federación (SECOGEF), con funciones normativas para las actividades de
control y evaluación, además de ser responsable de ejercer la fiscalización,
el control y la evaluación del gasto público. Su aparición llevó a la extin56 A finales de la década de los 80’s, el gobierno de Australia creó un sistema de evaluación para todo el ámbito público, dirigido por el Departamento de Finanzas (DdF). Se solicitó a todos los ministerios que evaluaran cada uno de sus programas cada tres o cinco años. También se les pidió preparar planes de evaluación
de portafolio que detallaran las evaluaciones programadas durante los siguientes tres años e indicaran los
programas que serían evaluados, los temas por cubrir en cada evaluación y los métodos de evaluación por
utilizarse. Las evaluaciones se llevaron a cabo por los mismos ministerios, pero el DdF y otras dependencias centrales las supervisaron. Como resultado de ello, el número de evaluaciones realizadas se incrementó
rápidamente y, hacia mediados de los años 1990, alrededor de 160 de estas evaluaciones estaban en progreso. El DdF estimó que, para 1994, casi 80% de las nuevas propuestas de gastos se basaban en hallazgos de
evaluación, generalmente en un nivel bastante significativo. Véase Banco Mundial (2007).
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ción de la Coordinación de Evaluación de la Presidencia. Ante esta medida
organizacional en la APF, la SPP dejó de lado en gran parte los procesos de
planeación y evaluación que en el anterior periodo tenía, para encargarse
de los programas de estabilización, del saneamiento de las finanzas públicas y el control del gasto.57 Lo cual es producto de una deficiente gestión,
diseño inapropiado de políticas públicas y su desarticulación con mecanismos de evaluación que prevalecía en la APF.
Cuadro 10
COMPARATIVOS DE GESTIÓN ESTRATÉGICA ANTE LA
CRISIS MÉXICO-USA (1976-1988)
U.S.A.
México
Diagnósticos integrales.
Diagnósticos parciales.
Voluntad política.
Escasa voluntad política para promover
cambios.
Construcción eficaz de políticas
públicas.
Evaluación, seguimiento y rediseño de
políticas.
Prioridad en la búsqueda de valor
público.
Institucionalización de modelos
anticorrupción.
Políticas públicas deficientes.
Monitoreo del ejercicio de recursos
públicos.
Ausencia de valor público.
Deficientes controles anticorrupción.
Visión estratégica y para el desarrollo.
Visión tradicional de la AP.
Participación continua de la academia.
Escasa participación académica.
57 En la distribución de competencias, en la modificación a la Ley Orgánica de la APF, publicada en el Diario
Oficial de la Federación el 29 de diciembre de 1982, en su artículo, 32, fracción XIV, faculta a la SPP para
establecer la política de las directrices que apruebe el Presidente de la República para la modernización
administrativa de carácter global, sectorial e institucional, que orienten a los Secretarios de Estado y jefes
de departamento administrativo, en la determinación y ejecución de las acciones que autoricen en el ámbito de su competencia. Por su parte, a la SECOGEF, en virtud de atender a la vigilancia y eficiencia en la
gestión pública, en su artículo 32 bis, fracción I, la faculta para planear, organizar y coordinar el sistema
de control y evaluación gubernamental y en las fracciones XVI y XVII, para atender las diversas quejas de
los particulares y cuidar del desempeño honesto y responsable de los servidores públicos, respectivamente.
Por lo tanto, las funciones de evaluación de gestión que anteriormente tenía la SPP pasan a manos de la
SECOGEF.
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De esta manera, los planteamientos sobre medición y evaluación gubernamental se identifican en este periodo, cuando el Presidente Miguel de la
Madrid consideró una tarea importante en la cultura administrativa, la evaluación de programas gubernamentales. Por lo tanto, a la SECOGEF se le
brindó la responsabilidad del Sistema Nacional de Control y Evaluación de
la Gestión Pública;58 sin embargo, esta dependencia se abocó a la coordinación y posterior proceso de liquidación de empresas y organismos paraestatales y no logró el objetivo de impulsar un sistema integrado de evaluación.
Además, las condiciones de desequilibrio externo y déficit presupuestario,
obligaron al gobierno a implementar políticas de ajuste económico con la
consecuente reducción del gasto público. Estas acciones encaminaron a
que el concepto de modernización administrativa se identificara con el de
simplificación, cancelación de plazas y partidas presupuestales, dejando de
lado el enfoque integral orientado a la mejora en los procesos del aparato
público. De esta manera, deja en el entendido la escasa visión gerencial del
Estado mexicano y la deficiente actuación ante la crisis comparándola con
el enfoque prevaleciente en los E.U.A. (véase Cuadro 10).
En los primeros tres años de gobierno, tanto el Ejecutivo como su gabinete fueron particularmente cautos en la adopción de medidas que pudieran
representar un cambio estructural. Las reformas a los artículos 25, 26 y 28
de la Constitución, en los primeros años de gobierno, definieron el área de
intervención económica o rectora del Estado, donde uno de los aspectos
positivos de esta reforma, correspondió a la creación del Sistema Nacional de Planeación Democrática (Aguilar, 2002). Para ello, se modificó la
Constitución haciendo obligatoria la elaboración de un Plan Nacional de
Desarrollo (PND) y la instrumentación de políticas públicas, a través de
programas sectoriales enmarcados en el plan nacional, bajo las orientaciones de la Ley de Planeación.59 El nuevo estilo consistía en gobernar bajo un
plan de alcance nacional, que inspiraba a conciliar racionalidad y consenso.
La planeación democrática pretendía recobrar el carácter público y pactado
de la acción gubernamental, con el fin de que la sociedad supiera cómo se
va a gobernar, hacia qué objetivos y con qué instrumentos (Aguilar, 2002);
58 Véase Artículo 37 de la LOAPF, varias ediciones, México.
59 La planeación, como instrumento básico para el proceso de toma de decisiones y diseño del futuro institucional en los diversos sectores de la vida pública, se fortaleció e institucionalizó al ser aprobada en 1983 la
Ley de Planeación; de esa manera, la planeación adquiere relevancia en el quehacer gubernamental al ser
considerada en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la que se establece un sistema de planeación democrático y participativo, que señala objetivos, características, instancias, sectores,
instrumentos y calendarios de la planeación a nivel nacional. Con la entrada en vigor de esta Ley se obliga
al titular del Ejecutivo a formular, para su periodo de gobierno, un Plan Nacional de Desarrollo que deberá
precisar los objetivos nacionales, estrategias y prioridades del desarrollo integral y sustentable del país, así
como las previsiones sobre los recursos que serán asignados a tales fines.
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sin embargo, la limitación de tal modelo era que seguía manteniendo el
centralismo, el autoritarismo, la ineficiencia e ineficacia; con lo cual el enfoque de la AP no cambió para sustentarse bajo otra óptica que promoviera
el desarrollo del país.
Hay que destacar el tema del federalismo en este periodo. En 1982, Miguel de la Madrid identificó a la descentralización como un componente
clave en la agenda del Gobierno Federal. El Presidente señaló en el Plan
Nacional de Desarrollo 1983-1988 que la descentralización sería uno de
los principales objetivos de su gobierno. En este documento se consignaron tres estrategias para fomentar los procesos de descentralización: I)
fortalecimiento del federalismo; II) fomento del desarrollo regional, y III)
intensificación del ámbito municipal (SPP, 1983). La reforma de 1983 al
Artículo 115 constitucional, fue considerada la piedra angular del proceso
de descentralización de este periodo y se convirtió en el instrumento para
otorgar más autonomía al quehacer municipal. De acuerdo con Victoria
Rodríguez (1999), la reforma contemplaba una mayor dotación de recursos
y atribuciones a los municipios para que pudieran hacer frente a sus nuevas
obligaciones consignadas en la Constitución.60
A partir de 1984 comenzó a hablarse de la necesidad de impulsar el cambio estructural. Hasta ese momento el proceso de redimensionamiento del
sector público había avanzado, pero sin que se hubiera realizado la privatización de ninguna empresa grande. En la crónica oficial del gobierno
de Miguel de la Madrid, se señala, que entre las acciones encaminadas a
la reestructuración del sector público, era prioritario el proceso de revisión de los organismos y empresas paraestatales, orientándolo a localizar y
corregir deficiencias operativas, y ocasionalmente, a separar del gobierno
60 Derivado de la citada reforma, el gobierno municipal fortaleció su estatus legal y se establecieron claramente sus responsabilidades en materia de servicios públicos. No obstante, el elemento más trascendente
de esta reforma fue que la Constitución permitió a los municipios recibir ingresos de fuentes específicas y
también les otorgó el derecho para aplicar dichos recursos en forma autónoma. A partir de este momento,
el impuesto predial se convirtió en la fuente de ingresos exclusiva para los municipios. Además, se le concedió a los gobiernos locales la posibilidad de obtener recursos por la prestación de los servicios públicos
que recién habían adquirido por la reforma constitucional. Por otra parte, esta reforma reforzó aún más el
predominio que el SNCF le concedía a los estados sobre los municipios. La modificación constitucional
confirmó la facultad de los congresos estatales para determinar las reglas bajo las cuales serían distribuidas
las transferencias federales a los gobiernos locales. Otra de las modificaciones que otorgó mayor margen
de maniobra a las entidades federativas por encima de los municipios se refiere a la potestad que tienen
las legislaturas locales para determinar las tasas del impuesto predial que cobran los ayuntamientos. Para
algunos autores, los procesos descentralizadores implementados bajo el auspicio de la reforma del artículo
115 constitucional, en lugar de fortalecer la autonomía de los gobiernos subnacionales, provocaron el efecto
contrario y los sometieron a la hegemonía del gobierno central. Véase Rodriguez (1995).
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aquellos no estratégicos ni prioritarios.61 En este sentido y como medida
para mejorar el servicio público federal, se impulsó un programa de simplificación administrativa; orientado, a facilitar los trámites a la sociedad; este
programa se dividió en las siguientes vertientes: (Ponce de León, 1986).
• La prestación directa de servicios al público;
• La definición, autorización, administración y aplicación de los recursos, medios e instrumentos que se asignen a las dependencias
y entidades para estar en capacidad de cumplir sus funciones, y
• La racionalización de trámites y procesos internos de cada dependencia y entidad de la APF, así como de niveles y unidades
administrativas.
Dentro de este programa se realizaron reuniones de evaluación, donde se
analizaron los avances de las dependencias y entidades bajo un enfoque
más que todo descriptivo. Un juicio sobre la actuación de la SECOGEF
en este período nos llevará a reconocer que fue más fiscalizador que previsor y se fomentó más la lógica de autocontrol, que la evaluación de las
auditorías, pero sin grandes resultados (Mejía, 2005). Por lo tanto, dicho
programa de simplificación administrativa fue más que todo un esquema
de reingeniería institucional en búsqueda de mejorar los servicios públicos,
mas no se contempló el impacto y mejoras en la gestión y las políticas del
Gobierno Federal.
Si bien, en este periodo se dieron los primeros intentos de evaluar los programas gubernamentales, la preocupación por el diseño de políticas económicas apropiadas para enfrentar la crisis, dio como consecuencia que las
funciones de evaluación quedaran reservadas por parte de la SECOGEF, la
cual estuvo más orientada a las auditorías y sistemas de revisión del gasto
que a un proceso de evaluación por resultados (Mejía, 2005).
61 Cabe destacar que en 1986 entró en vigor la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, en la que se propuso
mayor autonomía de gestión a cambio de compromisos claros para evaluar el desempeño, pero el Reglamento tuvo que esperar hasta 1990, obstaculizándose los objetivos planteados. En el siguiente periodo se
elaboró el Programa Nacional para la Modernización de la Empresa Pública 1990-1994, en donde se ofrecía
mayor autonomía de gestión a las entidades paraestatales bajo un esquema de índices de medición para
evaluar resultados y la incorporación de la calidad total en sus procesos. Los alcances de este programa
se vieron limitados por la existencia de ordenamientos presupuestarios que impedían la autonomía de los
órganos de gobierno y la suscripción de los convenios de desempeño. Cabe destacar que entre 1983 y 1985
se redujo el número de entidades paraestatales de 1155 que había al inicio del gobierno a 700, pero en la
mayoría de los casos se trató de fusiones, liquidaciones y transferencias a gobiernos estatales. Véase Ponce
de León (1986).
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CUADRO 11
RETOS DE UNA POLÍTICA DE EVALUACIÓN EN UN
CONTEXTO DE CRISIS
Estratégico
Seguimiento a prácticas exitosas.
Diagnósticos estratégicos,
integrales, transversales.
Eficaz institucionalización de
políticas de evaluación.
Eficaz articulación entre gestión,
políticas, dirección y evaluación
estratégica.
Proyectos estratégicos eficaces,
derivados de una continuidad.
Correcto diseño de políticas.
Centralismo eficaz en diseño y
evaluación de políticas.
Eficaz gestión intergubernamental
para promover la evaluación de
políticas públicas.
Tradicional
Nulo seguimiento a prácticas exitosas.
Deficientes diagnósticos integrales.
Deficiente institucionalización de
política de evaluación.
Desarticulación entre gestión,
políticas, dirección y evaluación
estratégica de las políticas.
Deficientes proyectos estratégicos.
Ineficaz diseño de políticas.
Control y centralismo en diseño y
evaluación de políticas.
Deficiente gestión intergubernamental
para promover la evaluación de
Una política central de este periodo fue limitar la intervención del Estado,
lo que implicaba reducir al sector paraestatal. El problema no era tanto que
participara el Estado, sino que su papel e impacto había sido deficiente e ineficaz. Por lo cual, en lugar de concebirse como una solución a los problemas nacionales, era un problema (Ramos, 2007). Es de llamar la atención,
que esta menor participación del Estado mexicano en el desarrollo, enmarcada en un contexto en donde el caso de Estados Unidos, con el ascenso
del Presidente William Clinton en 1988, iniciaba una de las reformas administrativas más importantes en ese país y en el contexto internacional, el
origen del National Performance Review (Gore, 1994), que fue concebido
como una de las políticas que permitió el mayor crecimiento económico en
la historia reciente de los Estados Unidos. Aunado a lo anterior, la reforma
encabezada por el Presidente Clinton, articuló a los estados pertenecientes
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a su país, para que iniciaran su gestión con visión a resultados en base a un
programa federal.62 Es decir, una eficaz gestión intergubernamental.
En resumen, el problema no era el Estado, sino que tipo de Estado tenía
y cuál era su concepción para contribuir al desarrollo; por lo tanto, la restructuración que se ejerció en este periodo gubernamental no contemplaba
a la evaluación del desempeño como parte integral para medir la eficiencia,
eficacia y efectividad de las organizaciones públicas, enfatizando los proyectos públicos con un escaso impacto social, destacando las prioridades
del sector empresarial (Aguilar, 2002).
Se debe destacar la visión en cuanto a la descentralización política se refiere, ya que durante esta administración federal se llevaron a cabo una serie
de reformas a favor del municipio mexicano. Sin embargo, dichas reformas
se enfocaron a brindar una mayor dotación de recursos y responsabilidades
a los gobiernos locales, con el fin de facilitarles las nuevas obligaciones
marcadas en la Constitución. En este sentido, México sólo legalizó dicha
descentralización de funciones y recursos, cuando en el caso de los E.U.A.,
mediante la reforma presidida por el Presidente Clinton, el gobierno central fue gestor y pilar fundamental para el desarrollo e incremento de las
capacidades institucionales de los gobiernos subnacionales. Situación que
deja en claro, que en México se ha padecido de esa visión para fortalecer
el desarrollo nacional por medio de las entidades y los gobiernos locales y
bajo un enfoque eficaz de gestión intergubernamental.
2.4. Gobierno de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994).
Durante el Gobierno de Carlos Salinas de Gortari, si bien hizo algunos
cambios significativos desde el principio de su gobierno, la nueva visión de
este Presidente llevó a una reorganización administrativa global en 1992.63
La estructura administrativa que él heredó, fue el resultado de la reforma
de 1977 en el periodo el Presidente López Portillo. Como anteriormente se
mencionó, esta reforma pasó el control de los egresos de la SHCP a la SPP,
62 Durante la mencionada reforma, se requería que las dependencias gubernamentales desarrollaran e implementaran un sistema de responsabilidad, a través del cual se midieran los resultados, establecieran metas,
objetivos y midieran los avances. Esta reforma desplazó el énfasis de los montos ejercidos a los logros.
También obligó a los gobiernos estatales a presentar presupuestos basados en resultados.
63 En cuanto a dicha estrategia, el presidente Salinas planteaba que la modernización de México debía ser
integral; es decir, que tenía que plantear reformas políticas, económicas y sociales que actuaran en conjunto
y no de manera aislada. En principio, se debían retomar las bases de la Revolución Mexicana y de la Constitución de 1917, tales como la libertad, la democracia y la justicia social, preceptos que durante mucho
tiempo fueron relegados, pero que constituían el eje para alcanzar un alto grado de bienestar social. Véase
Salinas de Gortari (2000).
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dando como resultado que ésta se convirtiera en la dependencia federal
más fuerte.64 Para 1992, la SPP había perdido varias de sus funciones y su
sentido original, dada la nueva concepción del Estado como una entidad
orientada hacia la política social y la promoción económica, en lugar de la
gestión y propiedad directa de las empresas (Hernández, 1993), además, la
planeación se volvió muy general. Como consecuencia, en este mismo año
la SPP fue eliminada y el control de los gastos regresó a la SHCP.
Cuadro 12
INSTITUCIONES PÚBLICAS EN MATERIA DE EVALUACIÓN
(1988-1994)
Fuente: Elaboración propia en base a la LOAPF.
Se destaca de este modelo administrativo que el control total de los ingresos
y egresos de la APF pasó directamente a la SHCP. La limitante resalta en
el hecho de que esta misma secretaría de Estado tenía la responsabilidad
de la planeación del gobierno y de su respectiva evaluación al igual que la
SECOGEF (duplicidad de funciones). Básicamente, esta última secretaría
fungía como auditor del cumplimiento de metas y objetivos que cada dependencia y entidad se planteó realizar. En cambio, la SHCP denominaba
evaluación al monitoreo específico del gasto público.
64 La idea era liberar el gasto de la hacienda y hacerlo depender de la planeación del desarrollo más que de
los ingresos. Sin embargo, años después la SPP pasó a ser dominada por un grupo proveniente de la SHCP.
Este grupo partió de la Secretaría para alcanzar la presidencia. Véase Méndez (1994).
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Cuadro 13
DIFERENCIAS DE ENFOQUES DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Evaluación
Control
Gestión intergubernamental.
Centralismo.
Cooperación.
Autoritarismo.
Coordinación.
Jerarquía.
Normatividad flexible.
Excesiva normatividad.
Modelos eficaces de control anticorrupción. Controles deficientes de corrupción.
Ante estas nuevas modificaciones orgánicas de la APF no se puede hablar
de un mecanismo de evaluación, pero sí de un control más estricto del ejercicio del gasto público en general. Se puede resumir esta visión de evaluar
el gasto público debido a la situación económica que vivió nuestro país
durante todo el sexenio anterior; pero, no se justifica tal enfoque tradicional
y limitado de la AP (véase cuadro anterior).
Por otra parte, a partir de 1989, Salinas de Gortari inició con el Programa
General de Simplificación de la Administración Pública Federal, tomándose medidas importantes en varias áreas (Vázquez, 1993),65 incluyendo entre
sus objetivos: consolidar una cultura administrativa que propiciara la eficacia y la productividad en la gestión de las instituciones gubernamentales;
promover la evaluación de la calidad y la transparencia en la prestación de
los servicios públicos, así como prevenir y combatir la corrupción (Mejía,
2005). Cabe señalar que en el gobierno de Miguel de la Madrid mediante
acuerdo presidencial, se propone realizar un conjunto de políticas, acciones
y actividades para mejorar la gestión de los trámites administrativos. En ese
sentido, el programa de Carlos Salinas representa una continuación de las
acciones emprendidas por el gobierno anterior en esta materia (Sánchez,
2009). Este programa tenía como finalidad la modernización de la gestión
pública en el Gobierno Federal, el cual, no generó logros significativos en
cuanto al tema de evaluación (Medina, 2007).
65 Durante el periodo de Salinas de Gortari se redujeron 60,410 puestos en áreas no primarias (lo que representó un corte de 4.3% del empleo público federal), pero aumentó los puestos en 9.4, 13.9 y 28.3% en el
sector educativo, de justicia, seguridad y en salud respectivamente. Véase Ruiz (1993).
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Si bien, la administración del gobierno del Presidente Salinas se caracterizó por continuar con la política de reducir la participación del Estado y
una política de recuperación económica (Pardo, 1992), como tal, no estuvo
entre sus prioridades la modernización administrativa, como sí, de alguna
manera, lo estuvo en el gobierno de Miguel de la Madrid.66
En un contexto de los gobiernos municipales, el gobierno salinista formuló
el Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994, tomando como base los siguientes acuerdos:
I) Acuerdo nacional para el fortalecimiento de la democracia, y
II) Acuerdo nacional para la recuperación económica y la estabilidad
de precios.
Este último acuerdo, consideraba la descentralización de funciones y recursos de la APF a los gobiernos subnacionales, como una política fundamental para mejorar la coordinación entre los tres órdenes de gobierno e
impulsar el fortalecimiento del federalismo (SPP, 1989).67
La herramienta para llevar a cabo esta descentralización fue el Programa
Nacional de Solidaridad (PRONASOL), el principal programa federal de
la administración de Carlos Salinas de Gortari. Este programa se proponía
beneficiar a la población con mayor índice de pobreza, a través de subsidios directos en infraestructura, vivienda y otros servicios sociales. Sin
66 Un aspecto importante de la política de Salinas a diferencia de su antecesor, fue que volvió a centralizar la
presupuestación y programación de muchos programas. Todo esto con la visión de controlar políticamente
a los gobernadores. Durante este sexenio, la onda descentralizadora que se empezaba a dibujar se revirtió
fundamentalmente por el panorama político en el país, es decir, tras el avance indiscutible de la oposición.
Carlos Salinas de Gortari concentró nuevamente el poder en el Gobierno Federal para aplicar su proyecto
de reforma económica. El Gobierno Federal recortó subsidios, redujo el control de precios e incrementó el
valor de los bienes públicos. Este modelo de gestión no dio los resultados esperados por un ineficaz centralismo y concentración de poder en el Presidente. Véase Arellano (1996).
67 Los Fondos Municipales de Solidaridad fueron el marco esencial en el que se dieron estos esfuerzos, iniciando con una cobertura en 13 estados para 1990; en 1991 participaban ya 25 entidades; y en 1992 el
programa alcanzó una cobertura nacional. El objetivo fue canalizar recursos federales y estatales a los
municipios para que, juntamente con las comunidades, llevarán a cabo obras y acciones de beneficio comunitario. Los Fondos Municipales de Solidaridad constituyeron el instrumento más importante para apoyar
el fortalecimiento municipal a principios de los noventa, actuando como instancia de atención a la demanda
social de servicios básicos e infraestructura; además de fungir como esquema en el que se conjuntaron los
esfuerzos sociales y de los ayuntamientos para impulsar el desarrollo municipal. Para conocer con detalle
los orígenes y evolución del municipio, sus características e información acerca de la descentralización
fiscal en los municipios mexicanos, véase el libro titulado El municipio mexicano (2001), investigación
realizada por el Instituto de Investigaciones Legislativas del Senado de la República.
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embargo, las Reglas de Operación del programa dejaron poco margen de
acción en la toma de decisiones a los gobiernos locales sobre el destino
de los recursos. La mecánica de asignación de recursos la decidían fundamentalmente los funcionarios federales (Cornelius y Fox, 1994), en consecuencia, no se logró avanzar en una eficaz gestión intergubernamental,
caracterizándose dicho programa como un esquema centralista dirigido por
el mismo gobierno central.
En el campo social, el 25 de mayo de 1992 se publicó en el DOF el decreto
por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la
LOAPF, en donde surge la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL). El
artículo 32 de dicha Ley faculta a esta secretaría para el desarrollo de las
siguientes facultades:
• Formular, conducir y evaluar la política general de desarrollo social, y en particular la de asentamientos humanos, desarrollo regional y urbano, vivienda y ecología, y
• Determinar y conducir la política inmobiliaria de la APF.
Estas facultades genéricas son desarrolladas por medio de diversas unidades administrativas, mismas que se señalan en el Reglamento Interior de la
Secretaría de Desarrollo Social, publicado en el DOF el 4 de junio de 1992.
En términos generales, podemos afirmar que la naturaleza jurídica de esta
Secretaría de Estado es la siguiente: SEDESOL es una dependencia de la
administración pública centralizada, que tiene a su cargo la política general de
desarrollo social (que comprende los asentamientos humanos, el desarrollo
regional y urbano, la vivienda y la ecología), y la determinación y conducción de la política inmobiliaria de la APF.
Una de las últimas facultades que se le asignaron es la de formar parte de
la comisión intersecretarial de gasto y financiamiento, según lo dispone el
acuerdo publicado en el DOF el 1°. de julio de 1993. Así, dado que entre
las atribuciones de la SEDESOL está el promover y apoyar mecanismos de
financiamiento para el bienestar social, el desarrollo regional y urbano, la
vivienda y la protección al ambiente, se considera necesaria su participación permanente en dicha comisión. De esta manera, la Secretaría de Desarrollo Social viene a desarrollar algunas atribuciones de secretarías abrogadas, tales como la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología y la SPP.
Además, duplica funciones de los organismos mencionados, y no lleva a
cabo la pretendida modernización administrativa, toda vez que sus atribuciones son susceptibles de ser desarrolladas por menos dependencias.
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A la SEDESOL se le brindó el control del PRONASOL. Uno de los aspectos
positivos de esta secretaría fue la creación de la Contraloría Social, creada
en este marco, bajo la cual, se nombran vocales de control y vigilancia de
los mismos grupos sociales. Estas contralorías sociales vinieron a otorgar
una mayor fuerza a la participación social y correspondió un avance significativo en la vigilancia de la sociedad a la acción gubernamental.68
Se puede mencionar que en este periodo no se pretendió reformar la estructura orgánica de la AP. Por el contrario, uno de los objetivos principales del
gobierno de Salinas, fue el de atender los problemas sociales mediante el
PRONASOL. Al respecto y a manera de conclusión, se puede plantear que
la ausencia de un enfoque de gestión estratégica en su política social, pudo
coadyuvar a que los problemas sociales y en especial el de pobreza, no se
redujeran sustancialmente en su administración (Ramos, 2007). La prioridad era generar clientelismos y un mayor control político; por lo tanto, no
generó un crecimiento en la nación.
Cuadro 14
COMPARATIVO DE GESTIÓN EN POLÍTICA SOCIAL (1988-1994)
Estratégico
Diagnóstico estratégico.
Prioridades sociales para el
desarrollo.
Política social focalizada.
Política social articulada (diseño,
evaluación).
Evaluación estratégica
institucionalizada.
Gestión intergubernamental eficaz.
Enfoque de gestión y evaluación
transversal.
Tradicional
Diagnóstico parcial.
Prioridades sociales por factores
políticos.
Sin focalización la política social.
Desarticulación de la política social.
Seguimiento desarticulado de la política
social.
Centralismo de recursos y toma de
decisiones.
Enfoque tradicional de AP (normativa,
deficiente).
68 El PRONASOL operaba a través de comités de solidaridad, que eran conformados por la propia gente de la
comunidad beneficiaria del programa. Cada comité nombraba un vocal de control y vigilancia; siendo órganos también y con funciones específicas para los programas sociales. Estos vocales no tenían personalidad
jurídica y no contaban con un respaldo legal para su actuación; por lo cual su función se circunscribía a informar a la SECOGEF de las irregularidades identificadas. Igualmente se instrumentó el Sistema Nacional
de Quejas y Atención Ciudadana a cargo de la misma secretaría, ampliando la posibilidad de incorporar a
la sociedad civil a las actividades de control y vigilancia.
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Tradicionalmente en México, la evaluación de programas y/o políticas públicas, consistía en un reporte simple sobre acciones llevadas a cabo y la
identificación de algunos resultados generales. Los informes gubernamentales hacían mediciones globales, sin aislar y/o considerar los efectos directos
de una acción gubernamental ejecutada. Sin embargo, durante este periodo
se identifica la necesidad de una evaluación de políticas públicas orientada
a medir impactos y beneficios sociales, lo cual no pudo concretarse en esta
etapa gubernamental a pesar del énfasis puesto en el PRONASOL (véase
Cuadro 14).
Es de destacarse la experiencia latinoamericana en esta temática durante este
periodo gubernamental en México. El proceso de cambio administrativo en
Colombia adquiere fuerza a partir de la reforma constitucional que se da
en 1991, en donde se establecen los principios básicos para el montaje de
la nueva gestión pública.69 “La Constitución Política de Colombia de 1991
estableció dos principios rectores de la planeación. El primero es el carácter
participativo del proceso de formulación de los planes de desarrollo (…). El
segundo es el principio de evaluación continua de los planes y por ende de
la gestión pública en términos de resultados” (Ocampo, 1996: 7). Esta experiencia destaca la incapacidad gubernamental y la falta de visión a futuro por
parte de la autoridad mexicana, ya que en el caso colombiano, se muestra la
visión y voluntad política al modificar su Constitución e implementar dentro
de dicho mandato la planeación y evaluación por resultados; a diferencia de
México, que se seguía viviendo una evaluación pública tradicional, sin impacto y sin fundamento institucional.
2.5. Bases y limitaciones de una política de evaluación al desempeño.
La modernización administrativa en el gobierno del Presidente Ernesto
Zedillo,70 estuvo incluida como propósito de carácter general en el Plan
69 Entre los cambios más significativos que trajo consigo esta nueva Constitución fue el de introducir un sistema
de evaluación para medir los resultados de las políticas y proyectos del gobierno. Este interés en la medición de
resultados de la gestión pública surge no sólo a raíz de la necesidad de modernizar el Estado, sino también de
la necesidad de garantizar el manejo eficiente de los recursos públicos (Ospina y Ochoa, 2003: 145). Si bien, en
este periodo no se constituyó un sistema de evaluación efectivo, se construyeron las bases institucionales para
iniciar con un proyecto a largo plazo enfocado a la evaluación por resultados. En ese contexto, se crea en 1994
el Sistema Nacional de Evaluación de Resultados de la Gestión Pública (SINERGIA). Éste, se concibió como
una herramienta gerencial para el mejoramiento de la gestión pública, acercando los resultados de las acciones
de gobierno a lo pretendido en la planeación (Escobar, 1996: 14).
70 Durante este periodo gubernamental, nuestro país se ve totalmente inmerso en una economía globalizadora,
que exige naciones encaminadas hacia el primer mundo, donde se requiere un gobierno con servicios de clase
mundial, planeación estratégica a largo plazo, autonomía de gestión, evaluación por resultados no por actividades, técnicas de administración de calidad total, estándares de servicio, desregulación interna y externa antes
que modernización, implementación de un servicio civil de carrera, desregulación y organizaciones flexibles,
entre otros. En este sentido, la administración del Presidente Zedillo propuso importantes proyectos de reforma
administrativa, quizá los más ambiciosos y comprehensivos de la historia reciente de México, por lo menos
formalmente. Los proyectos fueron los siguientes: El Programa de Modernización de la Administración Pública
(PROMAP) publicado en 1996, el Sistema Integral de Administración Financiera Federal (SIAFF), la Nueva
Estructura Programática (NEP) y el Sistema de Evaluación del Desempeño (SED). Véase Sánchez (1998b).
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Nacional de Desarrollo 1995-2000, como había sucedido en gobiernos
anteriores, pero se le otorgó, al menos formalmente, una especial importancia al diseñarse un programa ad hoc: Programa de Modernización de
la Administración Pública (PROMAP) publicado en 1996 (Pardo, 2003).
Desde inicios de su periodo, el Presidente Zedillo inició con los planes de
modernizar la AP mexicana; propuso la transformación de la SECOGEF,71
en una entidad a la que de manera explícita se le encargaba dicha labor y
que, en la LOAPF, quedó como Secretaría de la Contraloría y Desarrollo
Administrativo (SECODAM).72
El PROMAP.
En 1995 se crea dentro de la SECODAM la Unidad de Desarrollo Administrativo (UDA), la que un año después (abril de 1996), propone un programa
especial que orientaría las acciones en esa materia, el PROMAP. La estructura de este programa estuvo dividida en 5 apartados. En términos de Pardo
(2003) puede resumirse de la siguiente manera:
El primer apartado, estuvo dedicado a los antecedentes y los esfuerzos realizados en México durante décadas atrás e identificados de manera concreta
con la modernización administrativa. El segundo, sintetiza un diagnóstico
hecho con el propósito de identificar los principales problemas de coyuntura de la AP en México. El tercer apartado remite a un añejo problema que,
a pesar de los esfuerzos hechos hasta el momento, sigue estando presente,
el de la excesiva centralización bajo la que operan la organización y los
procesos administrativos.
En el siguiente apartado hace alusión a un tema en el que, como se ha
señalado, México presenta un gran rezago: la incorporación de prácticas
de evaluación para medir el desempeño gubernamental. Este punto se
relaciona con el quinto apartado, referente a la pérdida de credibilidad en la
71 El 28 de Diciembre de 1994, se publica en el DOF la reforma a la LOAPF, donde se elimina a la SECOGEF y
se crea la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo (SECODAM). En este contexto, a esta nueva
Secretaría se le asignan funciones que la SECOGEF tenía con anterioridad; así mismo, se especifican otras
responsabilidades como la organización y coordinación del Sistema de Control y Evaluación Gubernamental, auditorías del gasto público y la responsabilidad del desarrollo administrativo de la APF, entre otras.
72 En el Primer Informe de Gobierno del Presidente Zedillo se reconoce a la modernización administrativa como
una prioridad nacional. De ahí que la primera acción fuera el modificar las atribuciones de la SECOGEF y
brindárselas a la SECODAM. No se trataba de un cambio de membrete, significaba otorgarle al desarrollo
administrativo una importancia formal y operativa, insertándolo como tarea de una dependencia del más
alto rango dentro de la jerarquía burocrática, para desde esa instancia fomentar y supervisar el desarrollo
administrativo en el resto de las dependencias de la APF. Véase Pardo (2003).
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función pública y en los funcionarios; resultado que sin duda, proviene de
los excesos cometidos y de los casos de corrupción que se han presentado
en la vida pública mexicana. Lo anterior, aparece enmarcado en el PROMAP,
como la necesidad de contar con una administración adecuada para la
dignificación y profesionalización del servicio público, planteándose en
los siguientes términos: impulsar en el servidor público una nueva cultura
que fomente los valores éticos de honestidad, eficiencia y dignidad en la
prestación del servicio, promueva su iniciativa y el desarrollo pleno de su
potencial creativo, productivo y que favorezca el sentido de responsabilidad
y el desarrollo de sistemas obligatorios de rendición de cuentas (Poder
Ejecutivo Federal, 1996: 15).
Los objetivos que se perseguían a través de las acciones derivadas del
PROMAP se sintetizaron en dos aspectos: 1) Medición y evaluación de la
gestión pública, y 2) dignificación, profesionalización y ética de los servidores públicos (Pardo, 2003). Es importante destacar que en esta etapa
estuvo presente la visión de modificar la situación que guardaba la AP; por
lo tanto, el PROMAP proponía conducir a un cambio: dejar en el gobierno central la responsabilidad de construir la visión amplia de la tarea de
gobierno en el diseño de las políticas y dotar de mayor capacidad de decisión a las áreas operativas, introduciendo mecanismos de evaluación que
permitieran valorar de manera objetiva el desempeño y que éste, pudiera
premiarse o castigarse.
El PROMAP se considera un documento importante en la medida en que
expresa la preocupación por hacer más eficiente y moderna la AP, introduciéndola incluso como parte de la agenda política, sin embargo, no tuvo
continuidad, situación que no resultó evidente en otros gobiernos, en particular, en el inmediato anterior. Este programa subrayó el enfoque al servicio y al cliente; además, de buscar una desregulación, tanto interna como
externa, haciendo importantes esfuerzos para ello. También buscó acercar
las decisiones a las áreas de servicio, mejorar el proceso de asignación y
administración presupuestaria y sobre todo, la creación de un conjunto de
indicadores relevantes de resultados. Se subrayó la importancia de la capacitación para mejorar la AP. (Véase Cuadro 15).
Como se mencionó anteriormente, el esquema de modernización partía de
una vinculación al Plan Nacional de Desarrollo y la piedra de arranque era
la definición de estándares que medirían la actuación. El PROMAP fue un
esfuerzo que llevó a todas las dependencias de la APF a generar indicadores de distinto tipo. Primero, estaban los llamados estratégicos, que correspondían al cumplimiento de los objetivos institucionales enmarcados en los
planes y programas; en un mismo margen, había indicadores de proyectos y
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de gestión, pero también se dispuso de indicadores de servicio, que correspondían a mediciones basadas en la opinión de la propia sociedad.
Cuadro 15
ACTUACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA
CON LA IMPLEMENTACIÓN DEL PROMAP
Fuente: Mejía (2005).
El sistema de evaluación del desempeño (SED).
Durante este periodo gubernamental se hizo un gran esfuerzo para vincular la Nueva Estructura Programática (NEP)73 y el Sistema del Evaluación
del Desempeño (SED), como elementos clave de la Reforma al Sistema
73 En el Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo (PRONAFIDE) 1997-2000, se planteó la reforma presupuestaria con el objetivo de aumentar la eficiencia, eficacia y calidad en la aplicación de los
recursos públicos. Véase SHCP (1996). Aprovechando esta situación, la SHCP buscó cambiar y favorecer
la eficiencia del Sistema Presupuestario, lo que se conoció como la Reforma al Sistema Presupuestario.
Uno de los aspectos importantes de esta reforma era la búsqueda para integrar el Sistema de Evaluación
del Desempeño (SED), cuya característica era precisamente una orientación a resultados pero vinculada
al presupuesto. Los logros alcanzados no fueron todos los esperados, aunque logró introducir mejoras a la
presupuestación. Se reconoció la rigidez del sistema presupuestal y se realizaron cambios, redefiniendo las
categorías programáticas. Pero lo principal fueron los esfuerzos para generar un sistema de indicadores para
orientar el gasto a resultados, como base de un Sistema de Evaluación del Desempeño. De esta manera, se
buscó adecuar los programas gubernamentales a objetivos sectoriales estratégicos, se creó un sistema de
monitoreo de programas y proyectos, se establecieron técnicas de medición y se incorporaron mecanismos
de evaluación de programas. En el ámbito del Poder Legislativo se modificó la Constitución para dar paso
a la creación de la Auditoría Superior de la Federación, que sustituyó a la Contaduría Mayor de Hacienda,
para fortalecer las actividades de control y evaluación del Congreso. Esta instancia es ahora un órgano con
mayores facultades y sobre todo con un carácter imparcial y con autonomía técnica y financiera. Si bien
es cierto que se logró un gran avance en esta materia, los analistas del sexenio del Ernesto Zedillo han
señalado que el sistema de evaluación no se consolidó como se esperaba, ya que no se pudo lograr la vinculación programática con el SED. (Entrevista con el Lic. Roberto Salcedo Aquino, dentro del Seminario
Internacional de Evaluación de Políticas Públicas: Diagnóstico, retos y experiencias para México, los días
8 al 10 de julio del 2009, El Colegio de la Frontera Norte, (El Colef).
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Presupuestario del Gobierno Federal. Este esfuerzo estuvo a la altura de
las tendencias internacionales en materia presupuestaria buscando recuperar un enfoque basado en resultados. De esta manera, el Gobierno Federal
instrumentó desde 1997 un proyecto integral de modernización del proceso
de planeación, programación y presupuestación (NEP), cuya misión era
transformar los procesos de las unidades ejecutoras de la APF, buscando
enfocarlos hacia criterios de productividad de los recursos públicos –cada
vez más escasos– y apoyarlos en la identificación y evaluación de las distintas alternativas para el mejoramiento del impacto de los programas gubernamentales (Mejía, 2005).
En este sentido, la NEP buscaba una evaluación de los recursos necesarios
para la consecución de determinados resultados, abatiendo los criterios discrecionales en su asignación. Este era el principal atractivo de vincular la
NEP con el sistema de indicadores estratégicos del SED.74 Sin embargo, dicho proceso no se institucionalizó en la APF, lo cual limitó que se mejorara
el desempeño e impactos de los programas. Se postuló como misión del
Sistema de Evaluación del Desempeño, el contribuir a elevar la productividad de los recursos fiscales, proporcionando a las dependencias globalizadoras y a los ejecutores de programas gubernamentales, elementos para
mejorar la toma de decisiones en los ámbitos de planeación y ejecución del
gasto, fortaleciendo y formalizando procesos de evaluación de programas
y el desempeño de funcionarios responsables (Mejía, 2005).
Como objetivos se manejaron:
• Adecuar el diseño de los programas gubernamentales a los objetivos
sectoriales y a la demanda de la población;
• Fomentar el cambio cultural hacia la obtención de resultados y a
la satisfacción de beneficiarios, en lugar de al desarrollo de actividades;
• Incorporar en la evaluación de programas gubernamentales criterios
de resultados, eficiencia, costos y calidad de los servicios –incluyen74 De acuerdo a esta nueva tendencia, las instituciones públicas “justificaban” los gastos de los programas que
administran, si saben que si el gasto público destinado a dichos programas tiene los resultados deseados, es
decir, si los programas producen beneficios reales a costos razonables. Esto es, si pueden evaluar el impacto
de la gestión pública desde la perspectiva de un análisis de costo-beneficio, reconociendo que los sistemas
de medición del desempeño, basados en los resultados, requieren de elementos adicionales que sólo es posible alcanzar en el mediano plazo: métodos flexibles y creativos que cuenten con indicadores de medición
de alta calidad, susceptibles de incorporar nuevas variables, y sustentados en sistemas de información adecuados; con ello se inició un esfuerzo importante para orientar la acción a resultados. Este esquema requirió
de los avances en la desregulación y diferentes grados de flexibilidad en la normatividad para elaborar el
presupuesto, así como para el ejercicio del gasto.
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do satisfacción de los beneficiarios– y promover un mayor involucramiento de la sociedad en el proceso de evaluación;
• Mejorar la objetividad y la racionalidad de la asignación del gasto
público, e
• Incorporar nuevas herramientas tecnológicas a la administración
de programas gubernamentales, mediante el desarrollo de sistemas de información.
Los beneficios globales del SED que se identificaron fueron los siguientes:
• El SED propiciaría que los programas sustantivos se ligaran a resultados concretos, siempre con referencia a estándares deseables;
• Se promovería la comunicación entre los ejecutores y las entidades
globalizadoras;
• Motivaría a los ejecutores para mejorar de manera continua los
programas;
• Apoyaría a las áreas de presupuestación en la asignación de recursos
presupuestales al proveer de argumentos confiables para la toma de
decisiones;
• Permitiría detectar y corregir fallas a tiempo, y
• Permitiría mantener informada a la sociedad sobre el manejo de recursos públicos y la eficiencia en la administración de los mismos.
El Sistema de Evaluación del Desempeño estuvo integrado por cinco elementos principales: 1) indicadores; 2) convenios de desempeño; 3) encuestas a beneficiarios; 4) auditorías de resultados, y 5) como herramienta
tecnológica, el Sistema de Información Ejecutivo (SIE). Estos elementos
interactúan para la evaluación de los programas gubernamentales.
Es importante mencionar la implementación en 1994 del Sistema Nacional
de Evaluación de Resultados de la Gestión Pública (SINERGIA) en Colombia. Como se mencionó anteriormente, se institucionalizó el proceso
de planeación participativa y evaluación por resultados en 1991, pero no
fue hasta 1994 cuando se inicia con este proyecto. En términos generales,
el SINERGIA se concibió como una herramienta gerencial para el mejoramiento de la gestión pública, acercando los resultados de las acciones de
gobierno a lo establecido en la planeación (Escobar, 1996). Tal como lo
estipulaba la Constitución de Colombia, la creación de SINERGIA tuvo
lugar al interior del Departamento Nacional de Planeación (DNP), un departamento administrativo de la rama ejecutiva que depende directamente
de la Presidencia. Este departamento tiene a su cargo la planificación na-
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cional así como la formulación del presupuesto de inversión (Zaltsman,
2006: 20). Esta ubicación institucional está acorde con el rol que el sistema
pretende jugar, en la medida que el DNP cumple un papel muy importante
en la provisión de información estratégica para guiar la toma de decisiones
(Ospina, Cunill y Zaltsman, 2004).75
Es muy notorio que en el caso mexicano, por su parte la SECODAM iniciaba con el proyecto de evaluación por resultados por medio del SED, por la
otra, la SHCP iniciaba con la NEP, dejando totalmente en claro la desvinculación programación-presupuesto, ya que el caso colombiano se define
correctamente a una sola institución para dichas tareas. Por lo tanto, uno de
los principales motivos del nulo impacto del SED-NEP, fue la falta de gestión intergubernamental para poder adecuar correctamente los programas
y el presupuesto.76 En lo que respecta al establecimiento de indicadores
y la consecuente medición del desempeño, es claro que la SHCP quedó
fuera del esfuerzo inicial de la propuesta de los llamados indicadores de
gestión, lo que la obligó a ofrecer una propuesta distinta que en los hechos
anulaba la SECODAM. Pero, dado que dicho ofrecimiento fue tardío, tampoco logró que los denominados indicadores estratégicos pudieran llegar
a integrarse, perdiéndose así la oportunidad de hacer una evaluación de la
gestión de forma más objetiva (Pardo, 2003) (véase Cuadro 16).
Al igual que el caso colombiano, el gobierno de Chile ha desarrollado progresivamente su sistema de SyE a lo largo de varios años, pero el mayor
desarrollo se logró a partir de 1994 (Banco Mundial, 2007). El sistema fue
ampliamente diseñado, implementado y administrado por el Ministerio de
Hacienda (MdH) con el objetivo principal de mejorar la calidad del gasto
público.77
75 Básicamente los objetivos que se trazaron con la creación de SINERGIA fueron el de evaluar y monitorear
para generar información que permita retroalimentar la toma de decisiones hacia el mejoramiento constante
de la gestión pública. Pero también evaluar y monitorear para dar cuentas de las acciones del gobierno en
términos del cumplimiento de objetivos prioritarios para la sociedad (Escobar, 1996: 15).
76 Durante este sexenio se destaca que hubo avances en el proceso modernizador del sector público. Sin embargo, en el tema de evaluación, se puede afirmar los diversos aspectos que debilitaron la puesta en marcha
del SED y su vinculación con la NEP. Uno de ellos fueron las limitaciones en su implantación e impactos
sociales, por lo cual no tuvieron mayor trascendencia. Véase Arellano David (2004).
77 En el inicio de sistemas de seguimiento y evaluación en Chile se puede mencionar al Análisis de costobeneficio ex ante, el cual fungió como un requisito para todos los proyectos del gobierno (desde 1974). Este
componente es administrado a través del Ministerio de Planificación y es del único que no está a cargo del
MdH. El gobierno de Chile tuvo éxito al crear un sistema cuya información de seguimiento y hallazgos de
evaluación se utilizan extensamente, en particular durante el proceso presupuestario; además ha llegado a
realizar con éxito mejoras en ministerios sectoriales y dependencias. Véase Banco Mundial (2007).
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Cuadro 16
DESARROLLO DE LA EVALUACIÓN EN EL SEXENIO
DEL PRESIDENTE ERNESTO ZEDILLO
Fuente: Adaptado de Pardo (2003).
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En un comparativo, se puede destacar que el gobierno chileno tiene más de
una década de avance, en cuanto a mecanismos de evaluación, comparado con México. Sin embargo, es de reconocer el hecho de que México no
tuvo la capacidad de tomar dicha experiencia chilena para institucionalizar
el SED con mayores resultados. El gobierno de Chile, tuvo éxito al crear
un sistema cuya información de seguimiento y hallazgos de evaluación
se utilizan extensamente, en particular, durante el proceso presupuestario;
además, ha llegado a realizar con éxito mejoras en ministerios sectoriales
y dependencias, derivado de una mayor institucionalización y seguimiento
a la evaluación.
Cuadro 17
DIFERENCIAS DE ENFOQUE DE POLÍTICAS DE EVALUACIÓN
Estratégico
Evaluación por resultados.
Diagnósticos estratégicos.
Alta voluntad política.
Continuidad y evaluación
periódica de la política
de evaluación.
Liderazgo en promoción de
Evaluación estratégica, transversal
de políticas.
Evaluación institucionalizada.
Eficaz gestión intergubernamental
de evaluación de políticas.
Tradicional
Control.
Escasa voluntad para
institucionalizar cambios.
Ausencia de continuidad de
Limitado liderazgo en implementación de políticas de evaluación.
Deficientes políticas de
evaluación.
Ausencia de institucionalización
de políticas de evaluación.
Deficiente gestión
intergubernamental para promover
Como conclusión, se reconoce al PROMAP como un mejor punto de partida, sus resultados finalmente quedaron, como anteriormente los de otros
programas, subordinados en relación con otras prioridades, así como sujetos a la solución de los conflictos de interés de un aparato público de un
tamaño como el del Gobierno Federal mexicano. Se refleja en este sexenio
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que no se lograron los objetivos de eliminar la pobreza y por ende el desarrollo social, ya que las cifras dan un incremento alarmante de la pobreza
durante los últimos años de la década de los noventa,78 las causas se atribuyen a la crisis económica sufrida en 1995 y a la excesiva focalización de
la pobreza y de los recursos.79 No se descarta en este sexenio la corrupción
78 Un dato interesante radica en el antecedente de evaluación en México del programa social Progresa/Oportunidades que comenzó en 1997. El Programa de Desarrollo Humano Oportunidades es un programa del
Gobierno mexicano dirigido a mejorar la educación, la salud y la ingesta alimentaria de la población más
pobre de México. En 1997 comenzó a operar en áreas rurales bajo el nombre de PROGRESA. Hacia 2001 se
había extendido para operar en áreas semiurbanas y alcanzó las áreas urbanas en 2002. La continuación de
este programa en sucesivas administraciones se debió mayormente a los resultados que surgieron de sus evaluaciones, que fue considerada creíble. Desde el comienzo, un componente de evaluación fue incluido para
cuantificar el impacto del programa a través de rigurosas metodologías, usando tanto enfoques cualitativos
como cuantitativos. La evaluación de impacto de Oportunidades fue asignada a prestigiosas instituciones
internacionales y nacionales, académicas y de investigación. Es importante destacar que para el año 2000,
el Poder Legislativo requirió una evaluación externa de los programas sociales, en particular del Programa
de Educación, Salud y Alimentación. Adicionalmente, el BID proporcionó recursos para el PROGRESA, el
Programa de Becas para Trabajadores Desempleados (PROBECAT), entre otros, y conforme a las condiciones de financiamiento, requirió una evaluación externa de los programas apoyados. Por lo tanto, la evaluación de Oportunidades ha sido un proceso continuo enfocado en: (a) la medición de resultados e impacto
en una escala de corto, mediano y largo plazos; (b) la identificación de resultados e impactos atribuibles al
programa y discernir los efectos asociados con otros factores, en individuos, familias y comunidades; (c) el
análisis de efectos indirectos asociados con la operación del programa; y (d) la identificación de formas de
mejorar el programa. El trabajo realizado para esta evaluación ha brindado una importante colección de información –bases de datos, cuestionarios, notas técnicas y metodológicas, estudios de hogares y documentos
de revisión– que se encuentra disponible al público. Véase www.sedesol.gob.mx
79 Un ejemplo se presenta en el caso de los gobiernos locales en México. La concentración de poder y recursos
en manos del gobierno central a través de PRONASOL había permitido una dinámica de cierta colaboración
entre los gobiernos locales y el Gobierno Federal. En el sexenio de Ernesto Zedillo, México enfrentó una severa crisis económica que puso de relieve diversos desacuerdos que tenían los gobiernos locales respecto de la
política social federal. Esta situación provocó que diversos gobernadores y presidentes municipales consideraran a la descentralización como una forma de equilibrar el balance de poder y recursos, mismo que hasta el
momento había favorecido al Gobierno Federal. Por esa razón, estos actores subnacionales buscaron presionar
al Gobierno Federal y obtener mayor poder de decisión en la construcción de alternativas de política pública a
través de foros y mecanismos de consulta. El evento más importante de este tipo relacionado con la agenda federalista tuvo lugar en el mes de marzo de 1995. Como respuesta a las presiones de estos actores, el Presidente
Zedillo implementó una nueva política de descentralización que denominó “Nuevo Federalismo”, mediante
la cual realizaría la transferencia de funciones y recursos a los gobiernos locales. Cabe señalar que con el Programa para un Nuevo Federalismo 1995-2000, Ernesto Zedillo sentó las bases de una profunda redistribución
de competencias, responsabilidades y recursos. Se avanzó significativamente en diversos rubros entre los que
destacan: la descentralización de los servicios de salud, de la política agropecuaria, de la gestión ambiental,
del manejo del agua, en la operación y mantenimiento de carreteras y en el fomento al turismo. Véase Zedillo
(1995). Un paso de trascendental importancia en el proceso de descentralización del gasto público federal tuvo
origen a finales de 1997, con motivo de la reforma y adición del Capítulo V a la Ley de Coordinación Fiscal,
que se tradujo en la creación de la figura de Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios,
lo cual a su vez dio origen a la creación del Ramo 33, incorporado al Presupuesto de Egresos de la Federación
para el Ejercicio Fiscal 1998. En la propuesta original presentada por el Ejecutivo Federal para la creación
de este Ramo consideraba únicamente tres fondos: el de Educación Básica, el de Servicios de Salud y el de
Infraestructura Social Municipal. Para conocer al detalle los diversos fondos del gobierno central transferido
a los estados y municipios, su nacimiento y evolución, véase Cámara de Diputados (2006).
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y el clientelismo político, como sellos característicos en los programas de
política social (Mota, 2002).
Coyunturalmente, la acelerada internacionalización de la economía que se
produjo durante esos años, se constituyó en otro factor de empobrecimiento, no solo de México, sino de varios países de América Latina. Al hacer
un balance de estos dos sexenios puede decirse que, en efecto, las políticas
sociales tuvieron cambios importantes en términos de diseño; aunque en la
práctica sus estrategias no lograron pasar del asistencialismo a la inclusión
y participación. En lo que respecta a la institucionalización del SED en
los gobiernos locales quedó a la deriva, debido, entre otras cosas, a la nula
visión del Gobierno Federal para incrementar el desarrollo de la nación
mediante el fortalecimiento de las capacidades institucionales de los gobiernos locales del país, a pesar de que el Presidente Zedillo promulgó la
política descentralista mediante el programa Nuevo Federalismo, donde se
tuvo la oportunidad de incluir este tipo de modelos de gestión que buscaran
incrementar las capacidades de los gobiernos subnacionales del país.
2.6. Periodo de transición política en México 2000-2006.
En el año 2000, México entró a un proceso de ampliación de su vida democrática, que ha significado la llegada al poder de un partido distinto al Partido Revolucionario Institucional (PRI) que gobernaba desde hacía 70 años.
De esta manera, en las elecciones de ese año, obtuvo el triunfo el candidato
del Partido Acción Nacional (PAN), Vicente Fox Quezada.80 En este aspecto y como gobierno de transición, debía impulsar los cambios que permitieran recuperar la confianza en las instituciones, de ahí que los procesos
de transparencia, la calidad en la gestión pública y la profesionalización
de los servidores públicos, fueran aspectos que se tomaron en cuenta para
proponer un cambio de perspectiva en la administración pública (Moyado,
2006). Sin embargo, se puede confirmar que el periodo de alternancia, no
cambió los valores tradicionales de gestión en la AP mexicana, en términos
de fomentar mayor transparencia y rendición de cuentas, gestores públicos
con perspectiva hacia resultados y mayores impactos en la nación.
Puntualmente, el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 estableció tres
postulados para el desarrollo de las funciones de la administración: 1) humanismo; 2) equidad, y 3) cambio. Este último, fue identificado como un
proceso de transformación que permitiría responder a un nuevo entorno
80 A diferencia de los tres antecesores presidentes de México, Vicente Fox careció de una formación académica reconocida, lo cual explicaría el bajo desempeño del Gobierno Federal en el contexto de visualizar y
planear estratégicamente el país que pretendía construir.
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y crear oportunidades de desarrollo mediante un sistema democrático. El
mismo Plan Nacional de Desarrollo (PND), planteó la necesidad de un gobierno global, que se insertara competitivamente en el contexto mundial,
y para ello se contempló el reto de construir un gobierno flexible y estratégico, de calidad total, e innovador, que incorporara las tecnologías de
la información y la comunicación para mejorar la prestación de servicios
(Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos, 2001: 64). De esta manera,
se destaca la presencia de conceptos y definiciones que se establecían en el
marco internacional (innovación y calidad gubernamental, buen gobierno,
y gestión estratégica). Pero el reto era cómo se implementaban dentro de
un contexto mexicano, lo cual indica que fue una moda gerencial, retomada
por la APF, sin lograr ningún cambio sustancial.
Siguiendo esa línea, se examina la forma en la cual el gobierno mexicano
dio cuenta de la importancia del reconocimiento internacional, hacia las
acciones de los gobiernos en el mundo globalizado. En este sentido, las
propuestas del Banco Mundial (BM) de 1997 fueron retomadas de manera
importante; entre las que destaca la idea del Buen Gobierno, considerado
no como un lujo, sino como un artículo de primera necesidad para el desarrollo (Banco Mundial, 1997). Sin embargo, en el transcurso de gestión
de esta administración federal, dichos conceptos no se implementaron. Lo
anterior se deriva de que se promovieron distintos modelos de gestión (sistema de metas presidenciales, premios a la calidad e innovación, y modelo
de innovación gubernamental), los cuales no se articularon en una política
definida e integral de mejora a la gestión pública mexicana.
Aunado a la visión de organismos internacionales, en la administración del
Presidente Fox se propuso una reforma gerencialista de la AP, en la cual
se pretendió fomentar un gobierno de innovación y calidad, basado en una
perspectiva de cooperación de todos los actores, al igual que fomentar un
gobierno competitivo; lo anterior se planteó en tres fases: a) “Encendiendo el fuego de la innovación” 2001-2002; b) “Avivando las llamas de la
innovación” 2002-2004, y c) “Los 730 días para cambiar el gobierno para
siempre” 2004-2006 (Arellano, David, 2004). Esta propuesta se caracterizó
por una constante retórica de cambio gubernamental. Sin embargo, en la
práctica se mantuvieron problemas de ineficiencia, corrupción, nepotismo
y escasa transparencia (Ramos, 2007: 229). Estos problemas en su conjunto determinaron la falta de desarrollo social y escasa disminución de
la pobreza. Una de las limitaciones que se presentó en esta propuesta de
cambio administrativo se atribuye a que la cultura política y de gestión no
ha cambiado en los funcionarios públicos mexicanos, lo cual se deriva de
la escasa vocación de servicio del servidor público mexicano y del limita-
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do liderazgo del Ejecutivo Federal de orientar su gobierno hacia impactos
sociales.
En este contexto, es necesario reconocer que el caso del gobierno del Presidente Vicente Fox, requiere un análisis especial. Existen diversas razones
que deben destacarse en materia de mejoramiento administrativo. Primeramente, el Programa Nacional de Combate a la Corrupción y Fomento
a la Transparencia y el Desarrollo Administrativo (PCCFTDA) (Sánchez,
2009), que forma parte del Plan Nacional de Desarrollo (2001-2006), el
cual es de carácter oficial y obligatorio para todas las dependencias y entidades del Gobierno Federal; aunque el programa tuvo un amplio desarrollo
e implementación en los tres primeros años de su gobierno (2001-2003),
quedará en un segundo plano en los siguientes años de la APF.
Segundo, una explicación de esta situación la constituye la enorme influencia de la Oficina de Innovación Gubernamental de la Presidencia de la República, la cual elabora el Modelo Estratégico de Innovación Gubernamental (MEIG) (Sánchez, 2009); no obstante que tiene un carácter propositivo,
comienza a ser difundido y aplicado en algunas de sus líneas estratégicas
por dependencias y entidades de la APF. Con este modelo se introduce
la idea de la innovación administrativa –haciendo a un lado la reforma y
la modernización– como una estrategia para mejorar el aparato gubernamental (Sánchez, 2001). Pero, de la realidad se deduce que es necesario
reformar y modernizar al Estado mexicano, en el sentido de institucionalizar jurídicamente los procesos de mejora continua de la AP (como lo han
aplicado diversas referencias internacionales: Chile y Colombia) y, por supuesto, era importante modernizar la AP en búsqueda de mayor eficiencia
y eficacia, para mejorar el aparato gubernamental.
Tercero, a la mitad del gobierno del Presidente Fox, tanto el PNCCFTDA
como el MEIG quedan superados y todas sus acciones se integran en la llamada Agenda de Buen Gobierno (ABG)81, que termina siendo la estrategia
que da cuenta de las acciones y actividades en materia de APF. La agenda
incorpora aspectos relevantes de ambas estrategias y las resume en una
suerte de legado administrativo de la administración pública de Vicente
Fox (Sánchez, 2009). Sin embargo, se considera a esta agenda con buenos
81 La réplica o transferencia de patrones provenientes de ese entorno puede notarse en los objetivos que se
trazan para la idea de Buen Gobierno expresada por el BM y que se traduce en la creación de la Oficina de
la Presidencia para la Innovación Gubernamental, cuya tarea resalta los aspectos prioritarios del cambio
gubernamental expresados en las líneas de acción de la agenda presidencial de Buen Gobierno, como son:
un gobierno honesto y transparente, un gobierno profesional, de calidad, un gobierno digital, con mejora
regulatoria y que cueste menos. Véase Muñoz (2003 y 2004).
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deseos e intenciones, pero sin viabilidad desde el marco de la evaluación,
ya que los distintos modelos que se introdujeron en la APF en este sentido,
no coadyuvaron a generar una política definida de evaluación.
En relación al segundo punto, Mejía (2005) considera al Modelo Estratégico de Innovación Gubernamental como un modelo esencialmente de innovación social hacia el interior de la APF. Su visión se centra en recuperar
la confianza de los ciudadanos en el gobierno, así como en transformar al
gobierno en una institución competitiva que contribuya a lograr los resultados planteados en materia de crecimiento económico, desarrollo humano
y social, así como en materia de orden y respeto.
Para el diseño de este modelo se contemplaron varios componentes: el entorno y sus características; tener un propósito definido; quiénes serían los
clientes externos y quiénes los clientes internos a los que se serviría, así
como estrategias para impulsar el modelo en dos vertientes: la innovación,
que permitiría introducir nuevas formas en el quehacer público y la calidad total, que permitiría mejorar la actividad pública generando un valor
agregado. La vertiente de gobierno de calidad, significaba también tener un
gobierno eficiente y confiable cuyos procesos y servicios estarían avalados
por la certificación de su sistema de gestión de calidad (Muñoz, 2004). En
ambas vertientes, el desempeño del gobierno se daba bajo nuevas reglas.82
Cabe aclarar que en este modelo se careció de mecanismos específicos y
de evaluaciones sistemáticas para conocer la efectividad de los cambios en
un mejor desempeño gubernamental (Arellano, David, 2004). Como consecuencia a lo anterior y a pesar de las diversas fases modernizadoras que
intentaron implementar, en la pasada elección federal del 2006, cerca del
49% de la población que votó lo hizo a favor de otra propuesta de gobierno más orientada a atender las demandas sociales, dejando de antemano
el nulo impacto social de dichas estrategias de gobierno. Por lo tanto, se
puede definir que no cambió la política social en este periodo debido a la
continuidad en materia de gestión, diseño de políticas y la ausencia de una
política de evaluación integral (véanse cuadros 14 y 17).
82 Para ello estableció una serie de líneas de acción identificadas como la filosofía del gobierno: administración por calidad, estructuras planas (reducción), estructuras flexibles (reorganización): administración
cruzada, mejora en la capacidad de gobernar, visión y misión compartida, reposicionamiento, contribución
a un nuevo orden mundial. Así mismo, el modelo de innovación gubernamental tuvo 4 fases distintas:
Arranque.- Diseño del modelo de innovación y calidad gubernamental. Primera fase: revisión de procesos,
programa de capacidad integral, programa de reconocimiento a la innovación y la calidad. Segunda fase:
gobierno enfocado y diferenciado, gobierno corporativo, servicio civil de carrera, rediseño de procesos.
Tercera fase: blindaje constitucional, reforma jurídica, proceso de mejora continua y gobierno competitivo.
Véase Mejía (2005).
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Como se mencionó anteriormente, con la finalidad de dar respuesta a las
demandas y expectativas generadas por la sociedad, el gobierno, a través
del modelo de innovación gubernamental, estableció la agenda presidencial
de Buen Gobierno, que tenía como objetivo transformar radicalmente los
esquemas tradicionales del quehacer público, buscando generar cambios
profundos, permanentes y reemplazando las viejas formas de los servidores
públicos. Aunado a lo anterior, las instituciones gubernamentales debían,
además de cumplir sus objetivos sustantivos, establecer compromisos para
satisfacer estos aspectos. Dicho de otra manera, además de contar con metas de sus atribuciones y funciones específicas, existían metas para cumplir
con la agenda de buen gobierno.
Para puntualizar con el objetivo de este análisis, se describen a continuación los principales instrumentos de evaluación que hacen uso de estos ejes
de actuación.83
Sistema de metas presidenciales (SIMEP).
Mediante esta iniciativa que forma parte del modelo estratégico para la innovación y calidad gubernamental a cargo de la Unidad de Control y Evaluación de la Gestión Pública (UCEGP) de la Secretaría de la Función Pública
(SFP),84 los titulares de las dependencias de la APF establecían compromisos de mejora de resultados acordados con el propio titular del Ejecutivo. El
compromiso se traduce en la fijación de metas sujetas a seguimiento y evaluación, y se definen estándares para su valoración (Méndez, 2007).85
Las metas deben estar alineadas al Plan Nacional de Desarrollo (PND), a
planes sectoriales, programas institucionales y a la estructura programática
del presupuesto de la SHCP con el fin de garantizar su congruencia. Las
metas presidenciales para cada institución deben ser iniciadas y respaldadas por la autoridad de más alto nivel, considerar unas cuantas metas –ya
83 Para conocer los diversos cambios en lo que respecta a la discusión y aprobación del PPEF desde el 2000
al 2006 y sobre todo, la influencia que tuvo la Cámara de Diputados en cuanto a las evaluaciones realizadas
en el periodo (2000-2006), véase Cámara de Diputados (2008a) “El Sistema de Evaluación del Desempeño
y el Programa Anual de Evaluación”, Centro de Estudios de las Finanzas Públicas, Palacio Legislativo de
San Lázaro, diciembre. En dicho documento se efectúa un análisis importante en cuanto a las distintas evaluaciones utilizadas en el sexenio del Presidente Vicente Fox, al igual que los indicadores utilizados para la
medición de los programas federales.
84 El 10 de abril del 2003, se publica en el DOF la modificación a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, donde se elimina la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo (SECODAM) y se
crea la Secretaría de la Función Pública (SFP).
85 A semejanza de iniciativas similares emprendidas en otros países de Latinoamérica, contempla que los
titulares de las dependencias de la APF establezcan compromisos de mejora de resultados acordados con el
propio titular del Ejecutivo o con quien éste designe. El compromiso se logra mediante concertación con los
titulares de las instituciones seleccionadas para la fijación de las metas que estarán sujetas a seguimiento y
evaluación; y se definen estándares y ponderaciones para su valoración. En este sentido, se observa que el
SIMEP se monta en la estructura del SED proveniente de la administración anterior.
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que inicialmente su número era mayor y dificultaba su seguimiento– que
estén orientadas a impacto, motivadoras y retadoras, no definidas en términos de entrega de bienes y/o servicios o presupuesto, sino con orientación
a resultados; además, el cumplimiento (o no) de las mismas debe estar
sujeto a consecuencias, previamente negociadas entre las partes.86 Si bien,
el SIMEP constituyó un esfuerzo por contar con un sistema de gestión preventivo, no estuvo exento de dificultades y críticas. En este contexto, es necesario presentar los principales logros de este sistema, así como las principales
deficiencias de su ejecución en este periodo.
Cuadro 18
PRINCIPALES LOGROS Y DEFICIENCIAS DEL SIMEP
86 Las metas presidenciales pueden ser ordenadas, de acuerdo con su tipo, en tres clases: Operación, Buen
Gobierno y Evaluación del Cliente; su ordenamiento también resulta jerárquico. Las metas de operación
son relativas a la valoración del desempeño de los programas operativos anuales y su influencia en los
programas sectoriales de mediano plazo. Las de buen gobierno contribuyen a impulsar la agenda gubernamental de buen gobierno, en sus diversas líneas estratégicas. Finalmente, las de evaluación del cliente son
referidas a la valoración de los bienes y/o servicios que prestan las instituciones. Véase Mejía (2005).
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Modelo INTRAGOB.
El modelo INTRAGOB, bajo la responsabilidad de la Oficina de Innovación
Gubernamental, es un enfoque basado en las orientaciones de la administración de la calidad total y en las experiencias internacionales desarrolladas en
el sector público para adaptar dicho enfoque a las características propias de
la AP (Méndez, 2007). Incluye las iniciativas dirigidas a premiar a los organismos públicos, premios a la calidad e innovación en el sector público, que
se han desarrollado desde hace dos décadas en los gobiernos de democracias
avanzadas y en América Latina desde mediados de la década de los noventa.
El modelo INTRAGOB en el marco del Plan Nacional de Desarrollo 20002006, se orientaba a contribuir al desarrollo de las seis líneas de acción que
comprende la ABG. Son dos los componentes que constituyen el modelo
INTRAGOB. El primero es el propio modelo que, bajo la inspiración de
la serie ISO 9000 y de las experiencias internacionales, define ocho criterios que caracterizan un modelo de organización y gestión orientado a la
calidad.87 El segundo componente es la premiación, que se divide en dos
vertientes: la primera, dirigida a la calidad (basada en el modelo)88, y la
87 El modelo INTRAGOB estaba constituido por ocho criterios: 1) Satisfacción del cliente y ciudadano: conocimiento de necesidades y expectativas de clientes y ciudadanos, comunicación, capacidad de respuesta oportuna a sus quejas y reclamos y sistemas para determinar el nivel de satisfacción; 2) Liderazgo: implementación
de métodos y prácticas para impulsar el liderazgo; 3) Desarrollo del personal y gestión del capital intelectual:
trabajo en equipo, profesionalismo y desarrollo de personal, capital intelectual, reconocimiento, mejoramiento
de la calidad de vida en el trabajo y ambientación permanente para la calidad. 4) Administración de la información y la tecnología: administración de la información y de la tecnología; 5) Planeación: planeación estratégica, planeación operativa; 6) Gestión y mejora de procesos: desarrollo de servicios y procesos, implementación
del sistema de gestión y proveedores; 7) Impacto en la sociedad: mejoramiento del entorno, y 8) Resultados:
valor creado para el personal y la dependencia o entidad, clientes, ciudadanos, la sociedad y para una cultura
de calidad. Véase Méndez (2007).
88 El reconocimiento Innova se entrega a las entidades y dependencias de la APF que se distinguen por la innovación en la prestación de servicios con alto impacto en su receptor, sea éste usuario, beneficiario o regulado.
El reconocimiento a la innovación introduce, a partir de la edición 2004, la modalidad a través de la cual los
ganadores del premio pasan a una instancia especial en la que se consideran criterios adicionales de impacto al
ciudadano, alcance regional y grado de innovación. Las prácticas de mayor puntaje reciben el Premio Nacional
a la Innovación en la Administración Pública: el Premio Innova. El premio consiste en el reconocimiento y
orgullo de obtenerlo, al igual que en sus orígenes hacían los organizadores del Premio Deming a la calidad en
Japón a través del izado de una bandera en la organización ganadora, y de otras iniciativas en América Latina,
como el premio a la calidad e innovación de la Gerencia Social en República Dominicana, consistente en el uso
durante un año de un sello de goma en su correspondencia que los acredita como ganadores. Las dependencias
e instituciones que resulten ganadoras podrán ostentar el logotipo del Premio Innova, sinónimo de excelencia
en la administración pública, señalando el año en que se obtuvo el reconocimiento, y formar parte del capital
intelectual replicable en la administración pública como aportación exitosa a la innovación en el país. Algunos
ganadores destacados del Premio Innova entre los años 2000 y 2005 son la Secretaría de Relaciones Exteriores,
por el ágil y confiable proceso de expedición de pasaportes; la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo
Rural, Pesca y Alimentación, por la iniciativa de transparencia en el pago de apoyos para el campo a través
de la tecnología de información; la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, por la mejora de los servicios de
intermediación laboral (Chambatel, Chambanet y Michamba); el Servicio de Administración Tributaria, por
el nuevo esquema de pagos electrónicos; y la Secretaría de la Función Pública, por el Modelo Integrado de
Desempeño de los Órganos de Control Interno, entre otros. Para conocer el detalle de las iniciativas premiadas,
véase Muñoz Gutiérrez (2004).
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segunda, orientada a premiar “prácticas innovadoras”, es decir, no se premia en esta última a un modelo orientado a la calidad, sino a una práctica
concreta; en esta modalidad también existen reconocimientos.89
Los premios y reconocimientos a la innovación y a la calidad, se establecieron en el año 2002. En esta estrategia el desempeño del gobierno debió
ser traducido en datos cuantitativos, lo que llevó al gobierno mexicano
a tomar en consideración las experiencias de Estados Unidos, Japón y la
Unión Europea, en donde se habían establecido algunos premios y reconocimientos en materia de calidad como estímulos a las prácticas, los que habían permitido a las organizaciones mejorar su gestión interna o su relación
con el cliente-ciudadano. Es decir, alcanzar niveles de desempeño de clase
mundial sólo podía ser logrado si eran considerados los modelos de otros
países reconocidos por su buen desempeño y con base en ellos, definir un
modelo que fuera semejante.90 Sin embargo, su impacto no fue considerado
importante en la medida de que el ciudadano percibiera una mayor calidad
en la gestión pública. Lo anterior se deriva a que si bien, se basó la gestión
pública mexicana en orientaciones internacionales de calidad, no se adaptaron al contexto prevaleciente en México. Por lo tanto, no se fomentó un
cambio en la manera de ejercer lo público.
Acerca de este punto, es necesario destacar lo siguiente. El notable aumento en el número de certificaciones en las dependencias de la AP en
México, refleja una dinámica en la que pareciera que el objetivo era lograr
una certificación, pero los datos duros, no reflejan si la meta de mejorar la
gestión se cumplió. En este contexto se define que la cultura tradicional de
evaluación en nuestro país no cambió, debido a la prioridad a este tipo de
mecanismos. Se puntualiza que, en esta etapa pública en México, se dejó
89 El premio INTRAGOB va dirigido a aquellas instancias de la AP que muestren un nivel de madurez en su
modelo de organización y gestión basada en el modelo mismo. El nivel de “madurez” refiere al puntaje
alcanzado (Mejía, 2005). La puntuación permite categorizar a los participantes en tres bloques. Los dos de
menos puntaje (definido por rangos), si bien no entran en la competencia final por el premio, cuentan ya
con una línea de base y recomendaciones para que puedan mejorar, o ser asistidos técnicamente en aspectos
puntuales. El tercer grupo es el de modelos más consolidados (maduros) de organización y gestión, y quienes concursan por el premio. Al igual que el Premio Innova, el Premio INTRAGOB consiste en el mismo
reconocimiento. Las dependencias e instituciones que resulten ganadoras podrán ostentar el logotipo del
Premio INTRAGOB, sinónimo de excelencia en la administración pública, señalando el año en que se obtuvo el reconocimiento. Destacan como ganadores del Premio INTRAGOB la Procuraduría General de la
República, la Comisión Nacional de Arbitraje Médico, Petróleos Mexicanos y la Secretaría de Desarrollo
Social, entre otros. Para conocer las iniciativas premiadas véase Muñoz Gutiérrez (2004).
90 Es importante señalar el gran número de certificaciones de la norma ISO 9000, con las adaptaciones que
establece la metodología mexicana, se lograron 429 centros de trabajo en la AP en el año 2000 y 1,273 en
el año 2004; se triplicó prácticamente el número en un período de cuatro años (Presidencia de la República,
2006: 26).
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como segundo término una valoración objetiva de los programas y políticas públicas de la AP.
La falta de claridad en la mejoría de los servicios y prestaciones que el
gobierno ofrece a sus ciudadanos, permite considerar que las decisiones
frecuentemente se toman con la pretensión de que los usuarios serán los
beneficiarios de tales decisiones; sin embargo, cambiar hacia nuevos esquemas se traduce en un reto de grandes complejidades que no siempre tienen como centro el bienestar de los ciudadanos y la eficiencia de la acción
gubernamental. En este aspecto, queda clara la nula articulación entre el
modelo INTRAGOB y el SIMEP, ya que cada uno trabajaba por separado.
Cabe aclarar que la certificación ISO 9000 impacta en la estructura organizacional, la responsabilidad, los procedimientos, procesos y recursos
para manejar y controlar la calidad en la organización. Sin embargo, las
nuevas rutinas pueden encontrar como obstáculo las prácticas tradicionales
basadas en un esquema autoritario y piramidal, ya que la calidad requiere
de una estructura más horizontal, en la que los empleados asuman su responsabilidad frente a un proceso y sean capaces de proponer mejoras. Las
certificaciones pueden incorporar cambios en las estructuras administrativas, en las tareas a desarrollar y en los comportamientos, pero a decir de
Ehrenberg y Stupak (2001) la cultura puede ser más difícil de cambiar porque las actividades del gobierno son generalmente viejas y con elementos
culturales inculcados.
Modelo Integral de Desempeño de Órganos de Vigilancia y Control (MIDO).
Quizás el MIDO es uno de los cambios más importantes de los últimos
años en materia de control interno, involucrando tanto a los órganos de
control como a las dependencias y entidades de la APF (Méndez, 2007). La
orientación de este modelo es lograr que los Órganos Internos de Control
(OIC) y los delegados, subdelegados y comisarios públicos, sean corresponsables estratégicos en el logro de resultados en las metas y objetivos
de las dependencias y entidades de la APF en materia de transparencia,
honestidad y mejora de la gestión pública.
Los indicadores del MIDO se agrupan bajo los siguientes cinco índices,
donde los cuatro primeros son considerados como estratégicos y el quinto
operativo:91
91 La dinámica de integración del Modelo ha permitido, a partir del año 2004, precisar la estructura, enfoque y
alcance de cada indicador a incluirse en el Manual de Operación del MIDO. Por ello, el MIDO se constituye
como un modelo de dirección y evaluación del desempeño integral que busca impulsar una nueva cultura
de desempeño. Sus incentivos implícitos llevan a los agentes evaluados a convertirse en corresponsables y
orientar su desempeño hacia el logro de resultados, bajo una ambiente de consenso entre los actores que en
él participan, pero técnica y metodológicamente estructurado por el equipo que centralmente lo administra.
Véase Mejía (2005).
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Índice de reducción de riesgos de corrupción;
Índice de reducción de riesgos de opacidad;
Índice de desempeño institucional;
Índice de percepción del desempeño, e
Índice de desempeño operativo.
Al constituirse inicialmente como base de operación para las instancias de
contraloría, control interno y vigilancia de las entidades y dependencias de
la APF, fue percibido, en principio, más como un sistema tradicional de auditoría, pero sin atribuirle rasgos de herramienta de gestión preventiva, es
decir, predominó una connotación de carácter sancionador. Un rasgo de innovación del MIDO es su orientación, pues adopta un enfoque moderno de
control interno basado en parte en la metodología COSO, que se popularizó
hace pocos años en el campo de la auditoría y la gestión pública. Esta metodología, surge debido a presiones derivadas del fracaso de los sistemas
tradicionales de control, que no pudieron evitar fraudes contables y financieros. Diversas organizaciones y agrupaciones de profesionales generaron
así nuevas metodologías basadas en una visión moderna e integrada, como
el COSO, que debe su nombre al Informe del Committee of Sponsoring
Organizations, publicado en 1992 en los Estados Unidos.92
El objetivo del MIDO es garantizar que los OIC y los delegados y comisarios públicos contribuyan a reducir riesgos de corrupción y de opacidad en
la APF, así como hacer efectiva la operación de ésta, mediante una adecuada relación con las dependencias, entidades, órganos desconcentrados y la
PGR, con un enfoque preventivo de control, una correcta vigilancia de la
gestión pública y una efectiva aplicación de medidas correctivas. Se puede
resumir que el MIDO es un elemento más de control de gestión, sin embargo, el planteamiento inicial conlleva a ser un programa de orden y control
interno; que si bien fortalece la gestión, no existió vinculación con los programas de evaluación de los programas públicos. Por lo tanto, padeció de
una articulación directa entre la gestión, políticas públicas y la respectiva
evaluación implantada en este sexenio mediante el principal programa de
evaluación: SIMEP.
92 Uno de los principios innovadores del COSO es que el control interno debe formar parte de la gestión
organizacional y de la cultura organizacional. Es decir no es responsabilidad única del auditor u órgano de
control y vigilancia, sino de toda la institución. Además, el control interno no es meramente de carácter
detector (ex post), sino en la nueva modalidad incluye también el carácter preventivo. El modelo COSO
promueve valores como: transparencia, orientación a resultados, eficiencia y excelencia.
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Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social.
Dentro del nuevo marco del Sistema Nacional de Desarrollo Social, que
busca entre otros aspectos, coordinar las acciones orientadas a la consecución de los objetivos, estrategias y prioridades de la Política Nacional de
Desarrollo Social, se creó –en el año 2005–, el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), organismo público
descentralizado, con personalidad jurídica, patrimonio propio, autonomía
técnica y de gestión, cuyo objeto es “normar y coordinar la evaluación de
las políticas y programas de desarrollo social y establecer los lineamientos
y criterios para la definición, identificación y medición de la pobreza”.93
Los esfuerzos se enfocan a diseñar una institución que tenga la capacidad
técnica para generar información objetiva sobre la situación de la política
social y la medición de la pobreza; además, que forme parte de un esquema
institucional que permita que la información sea de utilidad para mejorar la
toma de decisiones en la materia. El Consejo era responsable de medir de
forma global la acción que realizan las diferentes dependencias del gobierno
en materia de desarrollo social. En este marco se establece como su objeto:
• Normar y coordinar la evaluación de la política nacional de desarrollo social y las políticas, programas y acciones que ejecuten las
dependencias públicas, y
• Establecer los lineamientos y criterios para la definición, identificación y medición de la pobreza, garantizando la transparencia,
objetividad y rigor técnico en dicha actividad.
Figura 3
ANTECEDENTES Y DESARROLLO DEL CONEVAL
93 Artículo 81 de la Ley General de Desarrollo Social, publicada el 20 de enero de 2004 en el DOF.
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En el caso concreto del CONEVAL, se puede destacar el interés específico
de evaluar la política social; sin embargo, dicha visión ingresó en la última
parte del gobierno de Fox, limitando institucionalizar completamente la
mecánica de evaluación dentro de este organismo (véase Cuadro 19).
Figura 4
LIMITACIONES DE LAS POLÍTICAS DE EVALUACIÓN EN
EL PERIODO DE LA ALTERNANCIA
En resumen, a pesar de la gran cantidad de instrumentos de evaluación
impulsados durante la administración del Presidente Fox,94 no se logró la
articulación de una política de evaluación, ya que cada estrategia aludía a
94 Aunado a los instrumentos anteriores, la Ley General de Educación le atribuye a la Secretaría de Educación
Pública la evaluación del sistema educativo nacional; para ello se creó el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE), organismo público descentralizado, de carácter técnico con personalidad
jurídica y patrimonio propio, encargado de fijar los lineamientos para la evaluación del sistema educativo
nacional. Véase http://www.inee.edu.mx.
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lógicas distintas, por lo que no se dio una coordinación precisa entre cada
una de ellas; además, de que su utilización fue bastante limitada, por lo
tanto, el desarrollo y competitividad de la nación no se incrementó.95 La
prueba de lo anterior se observa con el crecimiento del PIB en menos del
1% anual. En competitividad, México disminuyó durante este sexenio 22
lugares, estando posicionado en el lugar 55 de 117 países. En comparación
con otras naciones se perdieron 17 lugares con Chile; 5 con Brasil y 9 posiciones con China (Concepción Montiel, 2007: 120).
Cuadro 19
DIFERENCIAS DE ENFOQUE DE POLÍTICAS SOCIALES
EN GOBIERNOS (PRI-PAN)
Partido Revolucionario Institucional
Partido Acción Nacional
(PRI)
(PAN)
Avances en diagnósticos integrales.
Política social centralizada.
Centralización con otros actores
(CONEVAL).
Políticas públicas orientadas por
Incipiente focalización de prioridades
prioridades políticas.
sociales.
Desarticulación entre gestión, políticas Desarticulación entre gestión, políticas públicas, dirección y evaluación
públicas, dirección y evaluación de
de política social.
política social.
Ausencia de gestión estratégica de la
Ausencia de gestión estratégica de la
política social.
política social.
Diseño ineficaz de políticas públicas
Avance en el diseño de políticas
sociales.
públicas sociales (CONEVAL).
Ausencia de evaluación estratégica de Avances hacia una evaluación
la política social.
estratégica de la política social.
Escasos impactos sociales de la
Disminución gradual de la pobreza
política social.
(focalización).
Centralismo en gestión intergubernaCentralismo en gestión intergubernamental de políticas sociales.
mental de políticas sociales.
Incipiente participación de gobiernos
Incipiente participación de gobiernos
locales.
locales.
95 En el marco del federalismo mexicano, esta administración federal padeció de visión para mejorar las capacidades de los gobiernos subnacionales. Se puede destacar durante este sexenio la profundización de algunas
iniciativas descentralizadoras (Escuelas de Calidad, Programa Oportunidades, Ramo 33, etc.) y nuevos actores en escena dentro del escenario municipal: CONAGO, CONAMM y diversas asociaciones municipales.
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En cuestión de empleos, durante el gobierno de Vicente Fox no sólo no se
generaron los empleos suficientes, sino que el universo de desempleados
creció en un 186% (Concepción Montiel, 2007: 120). Tan solo en agosto
del 2006, se alcanzó la máxima dimensión histórica, que afectó a 1’750,000
personas en edad y condiciones óptimas para trabajar, cuando a principios
de su administración (diciembre del 2000) el desempleo abierto afectaba a
612,209 personas. Ante este escenario gubernamental, se concluye que el
impacto de las políticas económicas en México, las acciones de desarrollo
social, fomento al empleo, modernización administrativa, entre otras, no
coadyuvaron a generar un mayor desarrollo y competitividad en la población mexicana. Por lo tanto, el cambio político presentado en México no fue
un factor para incrementar la capacidad institucional del Estado mexicano.
Conclusiones finales.
La AP mexicana es un hecho histórico, con permanentes cambios naturales
y dirigidos que pueden introducirse como reformas y programas de modernización (Sánchez, 2009). Se puede afirmar que el proceso de cambio
administrativo en México presenta avances y retrocesos, pero que en la
actualidad, no han coadyuvado a que exista una AP eficaz, eficiente y responsable con la sociedad. Los problemas sociales de falta de desarrollo,
inseguridad pública, pobreza, desempleo y corrupción, son algunas de las
manifestaciones de que la administración en sus tres niveles de gobierno presenta problemas de enfoque, diseño, implantación y evaluación de
su desempeño (Ramos, 2007). En lo que respecta a este último término,
es muy notorio el hecho que desde 1940 se han implantado procesos de
cambio dentro de la estructura de la APF mexicana; sin embargo, dichos
cambios institucionales han sido enfocados de una manera tradicional, normativa, donde el término evaluación del desempeño es opacado por un
monitoreo de acciones en busca de un control del gasto, más que una verdadera evaluación del impacto de cada acción pública. 96
96 Se puede considerar un avance en la última década, de los primeros esfuerzos que buscaban alguna medición para juzgar las acciones, pasando por la creación de un sistema de indicadores, se está llegando
a sistemas más consolidados y que vienen mostrando su utilidad para ir mejorando la actuación y lograr
mejores resultados. En este sentido, se plantea el análisis de la importancia del liderazgo y la voluntad
política de los gobiernos y de sus integrantes para implementar y sobre todo, utilizar la mecánica de
evaluación como parte integral del actuar gubernamental; así mismo, el enfoque a resultados, dejando
a un lado la visión recta de evaluar simplemente el cumplimiento de metas y buscar en cada actividad
gubernamental el impacto social.
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Cuadro 20
LECCIONES DE LAS FASES POLÍTICAS EN EL
MARCO DE LA EVALUACIÓN GUBERNAMENTAL
A manera de síntesis, las tres etapas políticas a que se hace referencia en el
cuadro anterior (en el marco de la evaluación gubernamental), se pueden
definir de la siguiente manera: Dentro de los antecedentes históricos se observa una AP caracterizada por el crecimiento organizacional y el número
de servidores públicos; por lo tanto, una de las estrategias dentro de esta
etapa fueron las medidas de modernización que se fomentaron; por lo que,
dichas acciones se enfocaron a la reducción de las estructuras organizacionales y operativas, y por supuesto, a su seguimiento y control. De esta manera, las decisiones encaminadas a los procesos de evaluación de gestión
no se reflejaron en este periodo, debido a la prioridad de vigilar y normar el
uso del gasto público, aunado al seguimiento y control de cumplir con los
procesos de modernización de la AP (nuevas estructuras organizacionales,
simplificación administrativa, etc.). Se concluye en esta etapa administrativa que en México hay una limitada visión para mejorar la gobernabilidad
existente en el país.
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En la segunda etapa, se destaca como inició la preparación profesional de
los presidentes de México (desde Miguel de la Madrid hasta Ernesto Zedillo), lo que indica el conocimiento para planear teóricamente al país a largo
plazo. Sin embargo, la situación que prevaleció fue de una administración
tradicional aunque con algunos modelos para evaluar la gestión que no se
institucionalizaron en beneficio directo de las acciones de gobierno. De esta
manera se reitera la escasa voluntad política del servidor público por mejorar el desempeño de la APF. Prueba de lo anterior, es que a pesar de que
contaban con una mayoría definitiva de legisladores de su partido (PRI) en
las cámaras de Diputados y Senadores dentro de su periodo, no se llevaron
a cabo reformas para incrementar la eficiencia y eficacia en el gobierno,
factores fundamentales para el crecimiento y desarrollo de la nación.
Se aprecian, en esta etapa gubernamental diversos avances en la APF. Un
primer aspecto se define por el marco jurídico que se fue fortaleciendo
con diversas leyes promulgadas y creadas en estos periodos (LOAPF, Ley
de Planeación, Contabilidad, entre otras), pero dichas acciones no fueron
factores para mejorar el desempeño de las instituciones debido, entre otras
cosas, a que no se visualizó, ni se instauró un modelo de evaluación que
tuviera continuidad en las administraciones; un factor de su nulo impacto
fue que se le dio prioridad a estrategias y acciones económicas y no se le
brindó importancia a los programas de modernización de la APF.
Un aspecto destacable en esta etapa pública en México, fue la deficiente
relación intergubernamental que prevaleció en las dependencias de la APF.
Se pudo observar en el desarrollo de este capítulo, que no existió una estrategia definida en cuanto a mecanismos de evaluación se refiere. Por una
parte, la responsabilidad presupuestal y económica, por otra, la función
programática y de planeación entre las distintas instancias globalizadoras
de la época (SPP-SHCP y SECOGEF-SECODAM); por lo tanto, cada instancia funcionó acorde a las prioridades del Ejecutivo, por ello no tuvieron
una articulación efectiva entre ellas. Factor que influyó completamente en
los impactos y resultados de las acciones gubernamentales.
En la experiencia del gobierno de alternancia, se pudo destacar la visión
de innovar al gobierno mexicano, mediante diversos modelos gerenciales,
los cuales no coadyuvaron a mejorar el desempeño del Estado mexicano,
debido a que se buscó implantarlos con un enfoque empresarial –ya que
prevalecían los empresarios-políticos– en el que no se consideró la cultura
y el contexto de la APF, porque no adecuaban su visión y formas de gestión
al contexto gubernamental donde se desenvuelve el Estado mexicano.97
97 Un aspecto que impidió la creación y fortalecimiento al Marco Jurídico de la APF fue que el PAN tenía
minoría relativa en el Congreso; lo cual la falta de negociación y consenso por parte del Ejecutivo evitó la
correcta gestión efectiva de leyes importantes para el desarrollo del país.
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Así mismo, dentro de esta etapa, fueron novedosas las acciones por promover diversos modelos para mejorar la calidad en las instituciones, lo cual es
importante en la medida que dichos modelos generen mayores beneficios
dentro y fuera de la institución. Sin embargo, dentro de estos procesos de
certificación y de calidad se le dio prioridad a lo interno, lo que generaba
que las dependencias se esforzaran por mejorar su desempeño en la propia
institución y se dejara en segundo término los posibles impactos y resultados hacia la comunidad (externos). Por lo tanto, este tipo de iniciativas se
caracterizaron por una escasa articulación entre gestión, políticas públicas
y su respectiva evaluación.
En resumen, en el marco de la evaluación gubernamental en México, se pudieron observar diversos esfuerzos que, desde 1940, se realizaron por parte
del Gobierno Federal mexicano. Sin embargo, a pesar de que se presentó
la alternancia política en México en el año 2000, la APF ha funcionado de
manera tradicional y sin generar mayores resultados para la comunidad. Por
lo tanto, se aprecia que el gobierno de alternancia no cambió su enfoque de
gestión y de políticas públicas hacia una orientación estratégica y de largo
plazo, porque reprodujeron una cultura de gestión tradicional similar a las
administraciones anteriores. En términos de Fukuyama (2004), establece
tres aspectos importantes para todo proceso de cambio y/o rediseño institucional que, en este sentido, el gobierno del Presidente Fox no sustentó en
su gestión: 1) la eficacia del Estado desde el punto de vista de la fuerza de
sus instituciones; 2) la relevancia del adecuado diseño institucional para lograr el desarrollo económico, y 3) la necesidad de la demanda nacional de
buenas instituciones para lograr el desarrollo y la reforma institucional. Por
lo tanto, en todo proceso de modernización administrativa las instituciones
son un factor elemental para el éxito.
Queda completamente claro en las diversas etapas de la AP mexicana, la
deficiente planeación en materia de políticas públicas. Lo anterior se refleja
en el sentido de que si las políticas públicas no cuentan con un diseño eficaz, difícilmente tendrán la oportunidad de ser evaluadas y por supuesto,
generar impactos sociales. De esta manera, se aprecia el impacto limitado
de la puesta en marcha de políticas públicas en diversas temáticas de la
vida social (salud, seguridad pública, pobreza). Por lo anterior, se confirma
que la ausencia de un correcto diseño de políticas en los tres niveles de
gobierno, ha limitado el crecimiento y desarrollo de México.
En el contexto municipal de México, ¿Qué acciones implantó el Gobierno Federal para fortalecer las capacidades de los municipios durante estas
etapas de gobierno? Podemos concluir que, en los últimos años, se ha tran-
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sitado más hacia un posicionamiento respetuoso y cooperativo entre los órdenes de gobierno. Se ha reconocido la capacidad de los municipios en las
tareas de planeación del desarrollo local. Los ayuntamientos están ganando
espacios y ahora tienen una mayor presencia en la articulación de decisiones en su jurisdicción. Los procesos de descentralización han facilitado y
alentado esta renovación, a través de otorgar corresponsabilidad en las decisiones y favoreciendo una relación más horizontal con los otros órdenes
de gobierno; no obstante, aún queda la tarea pendiente para el municipio:
convertirse en un activo detonador del desarrollo local.
Por lo tanto, es primordial que los gobiernos locales en México tomen el
liderazgo y efectivamente, cambien e innoven sus enfoques de gestión bajo
una visión social y de aumento a su capacidad de gestión; así mismo, que
el Gobierno Federal visualice al gobierno local como una oportunidad de
incrementar el desarrollo integral del país. De lo contrario, el municipio
mexicano mantendrá serios problemas para impulsar el desarrollo local de
la nación. Para finalizar, los casos de éxitos y fracasos de la NGP son aún
inciertos, debido a las limitaciones en implantación y sobre todo evaluación; si bien, se han presentado reformas exitosas en un contexto internacional, estas han sido sustentadas por el conocimiento, voluntad política y
la iniciativa gubernamental de crear beneficios sociales para las comunidades. En este sentido puede verse el enfoque de gestión y evaluación de
Chile, el cual, se ha caracterizado por una visión hacia el desarrollo de la
nación, situación que se ve reflejada en sus procesos de modernización. En
este sentido, México no necesariamente se ha caracterizado por este tipo
de actitud.
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CAPÍTULO 3
(SED) EN MÉXICO 2006-2012:
LA REFORMA ADMINISTRATIVA ACTUAL
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Alberto Villalobos Pacheco • El Sistema de Evaluación del Desempeño (SED) en México 2006-2012 117
CAPÍTULO 3.
EL SISTEMA DE EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO (SED) EN
MÉXICO 2006-2012: LA REFORMA ADMINISTRATIVA ACTUAL.
En el apartado anterior se pudo definir que el SED impulsado en el sexenio
del Presidente Zedillo avanzó en su diseño y se crearon algunas bases para
su desarrollo, pero no se logró consolidar la estructura operativa para su
implementación. En el caso del SIMEP que se originó en la administración
del presidente Vicente Fox, fue un sistema montado en la estructura del
SED de su antecesor, lo cual no coadyuvó a que la administración 20002006 mejorara su rendimiento en términos de eficiencia, eficacia y creación
de valor.98 En este sentido, es importante mencionar que los dos sistemas
de evaluación del desempeño implementados –uno en la administración
del Presidente Zedillo y otro durante la del Presidente Fox–, carecieron de
liderazgo para su ejecución y de visión política para medir su rendimiento
en base a impactos generados en el país.
Con la actual administración federal (2006-2012) encabezada por el Presidente Felipe Calderón, surge un renovado interés por impulsar el Presupuesto basado en Resultados (PbR) y el Sistema de Evaluación del Desempeño
(SED), así como una mayor integración de las iniciativas de evaluación de
los componentes de programas y de gestión pública. Ante este contexto, la
actual administración federal impulsa modificaciones estructurales tanto
al proceso como a los elementos a considerar en la asignación de recursos
a sus actividades, con énfasis en las decisiones que prevén la alineación
de las políticas y programas públicos con los objetivos establecidos en el
PND y sopesando de manera detallada el logro de resultados y su consistencia con dichos objetivos. De esta manera, se pretende conocer en qué
se gasta, pero sobre todo, qué resultados se obtienen con la utilización del
presupuesto.99
Lo anterior implica, de forma importante, que se ajusten y fortalezcan los mecanismos de coordinación entre los responsables de la ejecución de las actividades y programas presupuestarios (áreas de planeación, evaluación, presupuesto, control y vigilancia). Además, se
98 Como consecuencia a lo anterior, la elección de julio de 2006 fue de las más competidas en la historia política mexicana, donde se definieron dos proyectos de nación que reflejan las contradicciones de la política
de desarrollo, uno orientado hacia el centro y derecha y otro de tendencia de centro e izquierda.
99 Esta orientación incluye, entre otras medidas, adecuar el marco normativo, impulsar un conjunto de acciones de mejora en el desempeño de las instituciones y promover el uso amplio de herramientas metodológicas de planeación, análisis y evaluación; a fin de lograr que la toma de decisiones incorpore consideraciones sobre los resultados obtenidos y esperados de la aplicación de los recursos públicos. Véase SHCP
(2007a).
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postula que esta nueva visión debe arraigarse entre los servidores públicos y generar un cambio en la manera de hacer las cosas en la APF.100
Ante lo expuesto, es importante destacar las principales acciones que en
materia de reformas y modernización administrativa se han implementado
en este periodo presidencial (2006-2012), así como la puesta en marcha del
Sistema de Evaluación del Desempeño en México a partir de la primera
propuesta en al año 2007. Ante esta situación, es difícil realizar un análisis
sin haberse dado antes los resultados finales de este proceso de cambio. Sin
embargo, se pretende en este capítulo exponer los componentes esenciales
y la naturaleza del SED, en cuanto a su nacimiento, las versiones que han
existido a lo largo de su creación (2007) y su desarrollo que ha tenido en
dos años de ejecución (2009). Por supuesto, detallar la visión actual del
Gobierno Federal en cuanto a la puesta en marcha del SED en las entidades
federativas y principalmente, el impacto de las nuevas reformas federales
en los gobiernos locales de México.
3.1. El nacimiento institucional del SED en la Administración Federal
2006-2012: Propuestas y alcances
La Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH)
aprobada por el H. Congreso de la Unión, en vigor desde el 1 de abril
del 2006 y su respectivo reglamento (RLFPRH), estableció un conjunto de
normas que modifican de manera importante la forma de efectuar los procesos de planeación, programación, presupuestación, aprobación, ejecución
y evaluación en la APF. La nueva Ley establece las bases normativas y los
mecanismos de coordinación entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, con
el objetivo de que el proceso presupuestario se lleve a cabo en un marco de
responsabilidad y eficiencia.101
100Es importante la visión del Gobierno Federal en cuanto a cambiar la cultura de los funcionarios públicos
y fomentar una cultura de evaluación. Sin embargo, para institucionalizar una cultura de evaluación se
requiere de diversos elementos que en nuestro país están ausentes. En base a Bustelo (2009) son: práctica
evaluadora, formación específica y de especialización (postgrado), asociaciones de profesionales, publicaciones especializadas: acervo bibliográfico, instituciones y unidades de evaluación dentro de las organizaciones (sistemas, metodologías, prácticas), diferentes roles respecto a la evaluación (evaluadores, gestores,
comanditarios, hacedores de política) y políticas de evaluación. Por lo tanto, se requiere de iniciar con estos
factores para promover una adecuada institucionalización de la evaluación.
101El objetivo que se plasma en las reformas es el de construir un sistema presupuestario más eficiente, eficaz,
productivo, transparente y con mecanismos de rendición de cuentas más completos y avanzados. Con ello,
se estimula un gobierno mejor organizado para atender las necesidades sociales y que genere mejores resultados en la definición y aplicación de las políticas públicas. En un contexto internacional estas prácticas han
dado resultados pero no de forma rápida, han pasado por diversos procesos de mejora continua, pero que
en la actualidad, han desarrollado sistemas bien consolidados conceptual y operativamente. Véase Banco
Mundial (2007).
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La Ley, impulsa una transformación de la gestión pública orientada al logro
de los resultados que demanda la sociedad e induce a los ejecutores de recursos públicos federales, los tres poderes de la Unión y los entes autónomos,
a la adopción de mejores prácticas de gestión. El instrumento plasmado en
este sentido es el SED; el cual, se basa en indicadores estratégicos y de gestión que permitan conocer el impacto económico y social de los programas
de gobierno para que, a partir de los resultados, se tomen las decisiones en
materia de presupuesto.102 En esta vertiente, el Poder Ejecutivo Federal puso
en marcha el Sistema de Evaluación del Desempeño (SED), como uno de
los principales componentes del Presupuesto basado en Resultados (PbR).
El SED implica una nueva dinámica que refuerza el vínculo entre el proceso
presupuestario con las actividades de planeación, así como con las de ejecución y evaluación de políticas, programas e instituciones públicas.103
Figura 5
CONSIDERACIONES IMPORTANTES DE LA LFPRH (2006)
Fuente: Adaptado de SHCP (2007a).
102La transformación orientada al logro de resultados comprende también el mejoramiento de la gestión pública, que está previsto en los artículos 45 y 61 de la LFPRH, con el fin de promover un ejercicio más eficiente
y eficaz del gasto, una efectiva rendición de cuentas, así como racionalizar el gasto en actividades administrativas y de apoyo sin afectar el cumplimiento de los programas. Complementariamente, el 4 de diciembre
del 2006 se publicó en el DOF el Decreto que establece las medidas de austeridad y disciplina del gasto de
la APF, para generar ahorros y promover eficiencia y transparencia en la APF.
103El SED durante el 2007 se inició con algunas acciones concretas que se incluyeron en el Proyecto del Presupuesto de Egresos de la Federación (PPEF) para el año 2008, como la carga de indicadores para los programas presupuestarios y la aplicación de evaluaciones a los programas. Lo interesante del SED radica en la
propuesta de evaluar tanto a las instituciones (gestión) como a los programas y políticas públicas (impactos
sociales), lo cual se asimila en la visión en diversos modelos de evaluación en un contexto internacional.
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La nueva legislación en materia presupuestaria, estableció aspectos relevantes directamente relacionados con la implantación de un presupuesto
que se articule hacia la obtención de resultados, estableciéndose jurídicamente en el artículo 27 de la LFPRH, señalando que: “La estructura
programática del PEF debe incorporar indicadores de desempeño con sus
correspondientes metas anuales, que permitirán la evaluación de programas y proyectos; estos indicadores serán la base para el funcionamiento
del SED”. Así mismo, se establecen diversos puntos importantes en cuanto
al desarrollo y vínculo del presupuesto con el SED (SHCP, 2007a):104
• Principios económicos generales para consolidar la certidumbre y
estabilidad de las finanzas públicas y del proceso presupuestario;
• Vínculo entre planeación, programación, presupuestación, aprobación, ejercicio y evaluación;
• Planeación estratégica con enfoque en resultados;
• Mecanismos de incentivos y sanciones para los ejecutores del gasto;
• Sistema congruente de la evaluación del desempeño y asignaciones presupuestarias con base en resultados;
• Mecanismos para evaluar la viabilidad de la inversión pública;
• Regulación relativa a los subsidios, y
• Reglas de transparencia y acceso a la información.
El SED es definido en el Artículo 2, fracción LI de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria como: “el conjunto de elementos
metodológicos que permiten realizar una valoración objetiva del desempeño de los programas, bajo los principios de verificación del grado de
cumplimiento de las metas y objetivos, con base en indicadores estratégicos y de gestión que permitan conocer el impacto social de los programas
y proyectos”.
Este mecanismo tiene por objeto: “vincular […] la planeación, programación, presupuestación, seguimiento, ejercicio de los recursos y la evaluación de las políticas públicas, de los programas presupuestarios y del
desempeño institucional” (González, 2008: 6). En este sentido, el SED
busca articular, a partir de un esquema de evaluación basado en la metodo104El artículo 27 de la LFPRH, fracción III establece lo siguiente: la estructura programática facilitará la
vinculación de la programación de los ejecutores con el PND y los programas; y deberá incluir indicadores
de desempeño con sus correspondientes metas anuales. Deberán diferenciarse los indicadores y metas de
la dependencia o entidad de los indicadores y metas de sus unidades responsables. Dichos indicadores de
desempeño corresponderán a un índice, medida, cociente o fórmula que permita establecer un parámetro
de medición de lo que se pretende lograr en un año expresado en términos de cobertura, eficiencia, impacto
económico y social, calidad y equidad. Estos indicadores serán la base para el funcionamiento del Sistema
de Evaluación del Desempeño.
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logía de Matriz de Marco Lógico (MML),105 la planeación gubernamental,
el diseño y la implementación de los programas públicos con el proceso
presupuestario.
El SED se establece específicamente dentro de la LFPRH en el Artículo
111, Capítulo II del Título Sexto. Aquí se responsabiliza a la SHCP y a la
SFP para que, “en el ámbito de sus respectivas competencias verifiquen periódicamente, al menos cada bimestre, los resultados de recaudación y de
ejecución de los programas y presupuestos de las dependencias y entidades
con base en el SED, para identificar la eficiencia, economía, eficacia, y la
calidad en la APF y el impacto social del ejercicio del gasto público, así
como aplicar las medidas conducentes. Igual obligación y para los mismos
fines, tendrán las dependencias, respecto de sus entidades coordinadas”.
En el párrafo segundo de ese mismo artículo se establece la obligatoriedad del SED para todos los ejecutores de gasto, este sistema “incorporará indicadores para evaluar los resultados presentados en los informes
bimestrales, desglosados por mes, enfatizando la calidad de los bienes y
servicios públicos, la satisfacción del ciudadano y el cumplimiento de los
criterios de legalidad, honestidad, eficiencia, eficacia, economía, racionalidad, austeridad, transparencia, control, rendición de cuentas y equidad
de género”. El SED queda a cargo de la SHCP y SFP, quienes “emitirán las
disposiciones para la aplicación y evaluación de los referidos indicadores
en las dependencias y entidades. Los poderes Legislativo y Judicial y los
entes autónomos emitirán sus respectivas disposiciones por conducto de
sus unidades de administración”. También se asienta en el tercer párrafo
que los indicadores “deberán formar parte del PEF e incorporar sus resultados en la cuenta pública, explicando en forma detallada las causas de
las variaciones y su correspondiente efecto económico”. De esta manera
se retroalimentará el proceso de programación, presupuestación y ejercicio
de los recursos.
Con relación a la inclusión de los mecanismos de participación de la Cámara de Diputados, ni la LFPRH ni su Reglamento, señalan los lineamientos
105 El uso de la MML tiene su origen en el desarrollo de técnicas de administración por objetivos en la década
de 1960. A principios de los años 70, la U.S. Agency for International Development – (USAID -Agencia
de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional) comenzó formalmente a utilizar la MML en la
planificación de sus proyectos. El método fue elaborado buscando evitar tres problemas frecuentes en
proyectos de variado tipo y monto: 1) La existencia de múltiples objetivos en un proyecto y la inclusión de
actividades no conducentes al logro de éstos; 2) Fracasos en la ejecución por no estar claramente definidas
las responsabilidades y no contar con métodos para el adecuado seguimiento y control, 3) Inexistencia de
una base objetiva y consensuada para comparar lo planificado con los resultados efectivos. Véase ILPES
(2004).
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básicos de la contribución, ni se establecieron de manera puntual las responsabilidades y atribuciones que corresponderían tanto al Ejecutivo como
al Legislativo, en materia de la definición y el diseño de los indicadores.
En virtud de que la Cámara de Diputados tiene atribuciones de monitoreo
y evaluación del ejercicio del gasto, su intervención podría alcanzar a la
formulación misma del SED. Este no ha sido el caso, ya que la intervención
de las Comisiones Ordinarias ha sido escasa y su participación se restringió
a la consulta de la información disponible (Cámara de Diputados, 2008a).
En resumen, se puede destacar la institucionalización jurídica en búsqueda
de una gestión pública orientada a resultados (GxR, PbR, SED) a partir de
la APF 2006-2012. De tal manera, que el proceso ha quedado establecido
legalmente. Sin embargo ¿de qué manera el Gobierno Federal implementará los modelos de gestión para dar cumplimiento con la Ley y sobre todo,
cambiar el enfoque tradicional de auditar a uno más estratégico y orientado
hacia resultados?
3.2. Sistema de Evaluación del Desempeño de la SHCP. Primera
versión.
Al mencionarse anteriormente el nacimiento jurídico del SED en la APF, es
importante analizar la estructura y metodología que soportan al SED y la
manera en que este modelo de gestión se ha ido implementando en la APF,
durante sus primeros años de ejecución.
La propuesta del Sistema de Evaluación del Desempeño que envió la SHCP
a la H. Cámara de Diputados en marzo del 2007, es un planteamiento general acerca de la naturaleza, los objetivos y estructura de lo que constituiría
el SED. La propuesta señala el cambio radical en el manejo presupuestario
que representó la aprobación de la LFPRH. Cabe aclarar que esta modernización presupuestal da la oportunidad de implantar un Presupuesto basado
en Resultados (PbR) en nuestro país; al cual se le define en la propuesta antes mencionada como: “un conjunto de procesos e instrumentos que
permitirán que la toma de decisiones presupuestarias incorpore sistemáticamente consideraciones sobre los resultados obtenidos y esperados del
ejercicio del presupuesto público y que motiven a las instituciones públicas
a lograrlos” (SHCP, 2007a). Es decir, el SED permitirá vincular los objetivos del PND con el ejercicio anual de los recursos públicos, a través de los
indicadores de desempeño y como complemento se diseñará una estructura
de incentivos que motive a las dependencias y entidades para alcanzar los
resultados planteados.
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Cuadro 21
ELEMENTOS DEL SISTEMA DE EVALUACIÓN DEL
DESEMPEÑO PRIMERA VERSIÓN
Fuente: Adaptado del SHCP (2007a).
Es relevante el giro hacia la implementación del PbR, debido a las modificaciones a la LFPRH y en la propia Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos (CPEUM),106 para integrar la evaluación del ejercicio
de los recursos públicos en el ciclo presupuestario. La propuesta del SED
planteada por la SHCP se estructura de dos componentes: 1) se refiere a la
evaluación de programas, y 2) se dirige a la evaluación de la gestión pública, a través del Programa de Mejoramiento de la Gestión (PMG). Para cada
uno hay un responsable específico: el primero, sería tarea del CONEVAL
y el segundo estaría en el ámbito de la Comisión para la Mejora de la Ges106Durante el 2007 se discutió y aprobó el paquete de la Reforma Integral de la Hacienda Pública, que en
materia de gasto público, propuso el establecimiento de una estructura institucional para fomentar el gasto
público orientado a resultados, hacerlo más eficiente y transparente en los tres órdenes de gobierno. Puede
destacarse de la reforma al artículo 134 constitucional publicada en el DOF el 7 de mayo del 2008 lo siguiente: los recursos económicos de que dispongan la Federación, los estados, los municipios, el Distrito
Federal y los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales, se administraran con
eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén destinados. Así mismo, incluye dentro de esta reforma constitucional la temática de evaluación: los resultados del
ejercicio de dichos recursos serán evaluados por las instancias técnicas que establezcan, respectivamente,
la Federación, los estados y el Distrito Federal, con el objeto de propiciar que los recursos económicos se
asignen en los respectivos presupuestos en los términos del párrafo anterior. Lo anterior, sin menoscabo de
lo dispuesto en los artículos 74, fracción VI y 79, que estos artículos establecen las facultades a la entidad
de Fiscalización Superior de la Federación en materia de vigilancia y fiscalización.
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tión, integrada por la SHCP y la SFP. Para ambas instancias se definen las
funciones en la operación del SED destacando la inclusión del CONEVAL,
que no figuraba en la LFPRH aprobada en 2006.
En lo que respecta al primer componente, la evaluación de los programas
federales, la SHCP y el CONEVAL publicaron (DOF, 30-03-2007) los Lineamientos Generales para la Evaluación de los Programas Federales de
la APF, donde se establecen los criterios, conceptos y lineamientos para la
formulación y diseño de los objetivos estratégicos, los indicadores de desempeño correspondientes, las matrices de indicadores elaboradas con base
en la MML y que se vincularán con los objetivos del PND y la definición y
características de las evaluaciones. Estos lineamientos constituyen la base
del funcionamiento del SED. Cabe mencionar que antes de publicarse en
el DOF no se sometieron a la consideración de la Cámara de Diputados
(Cámara de Diputados, 2008a).
El segundo componente se refiere a la evaluación de la gestión pública, por
lo que se incorporó –en la propuesta del SED 2007– el Programa de Mejora
de la Gestión (PMG), el cual se traduce en compromisos de modernización
de las dependencias y entidades de la APF, que tienen por objeto promover
la transformación de la gestión mediante acciones interrelacionadas que
buscan una gestión pública con mayor desempeño (SHCP, 2007a). Este
programa responsabiliza a la Comisión para la Mejora de la Gestión integrada por la SHCP y la SFP para su respectivo seguimiento.
La propuesta del SED contiene un cronograma de actividades en donde se
establecen los tiempos y se visualiza la implementación completa del mismo. (Véase Cuadro 22).
La actividad inicial corresponde a la capacitación en toda la APF para la
elaboración de la Matriz de Indicadores (MIR), técnicas de evaluación, GxR
y PbR, esto llevaría un año aproximadamente. Hacia julio se abordaría la
funcionalidad de la Matriz de Indicadores, esto es, un portal electrónico en
donde se concentraría la información de las dependencias y entidades, que,
hasta el último trimestre del 2007 estaría disponible para realizar consultas
por parte de los usuarios del mismo.107
107Evidentemente el proceso no se apegó al cronograma por desajustes temporales: el PND se presentó en
mayo de 2007 y los programas sectoriales en noviembre del mismo año, rebasando el tiempo planeado
para la alineación de objetivos estratégicos (julio de 2007), si bien la mayoría de los programas sectoriales
estuvieron a tiempo y en todos se especificó la alineación de los programas sectoriales con los del PND,
programas importantes como el PRONAFIDE y el PMG se retrasaron. El proceso de capacitación resulta
un elemento relevante en la implementación del SED, ya que la aplicación de la MML de los programas de
las dependencias y entidades, así como las evaluaciones externas requieren de la construcción de una masa
crítica de especialistas. Véase Cámara de Diputados (2008).
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Cuadro 22
CRONOGRAMA PARA EL DESARROLLO E IMPLANTACIÓN DEL SED
2007
1T
2T
3T
2008
4T
1T
2T
2009
3T
4T
1T
2T
3T
4T
Programación
Programas prioritarios.
1 de Abril
Estructuras programáticas.
30 de Junio
Informe de avance (principales programas).
30 de Junio
Presupuesto
Anteproyecto y proyecto del PEF (principales
programas).
Julio-Agosto
Evaluación
De consistencia (principales programas).
Febrero
Programa anual de evaluación.
Marzo
Capacitación
Matriz de indicadores (toda la APF).
Mayo 2007 / Mayo 2008
Indicadores (toda la APF).
Mayo 2007 / Mayo 2008
Técnicas de evaluación (programas
prioritarios).
Mayo 2007 / Mayo 2008
Gestión para resultados.
Mayo 2007 / Mayo 2008
Presupuesto basado en Resultados.
Mayo 2007 / Mayo 2008
Convenios
Convenios y bases de desempeño.
Abril 2008/Marzo
2009
Convenios de compromisos de resultado.
Abril
SED
Funcionalidad de la matriz de indicadores
y alineación.
Con los objetivos estratégicos/PND y sus
programas.
Julio
Portal SED.
Enero
Biblioteca PbR.
Enero
Mecanismos de ajuste-corrección.
Sistema integral.
Enero
Junio
Usuarios del SED
Dependencias y entidades de la APF.
Cámara de Diputados
Fuente: Adaptado del SHCP (2007a).
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Es importante analizar el documento expedido por el Centro de Estudios de
Finanzas Públicas (2008a)108 de la Cámara de Diputados (CD), en cuanto
a la opinión expresada por los mismos, respecto a la propuesta del SED
emanada de la SHCP. Las observaciones realizadas por la CD resaltan 6
puntos importantes a la propuesta. El primero de ellos se refiere a los actores. El documento elaborado por la Comisión de Presupuesto y Cuenta
Pública (CPCP) señala que la propuesta de la SHCP contiene atribuciones
que incrementan desproporcionadamente su poder, concentrando el proceso del SED (elaboración, coordinación, supervisión y aprobación de la
Matriz de Indicadores, monitoreo y evaluación de programas de entidades
y dependencias). La SFP se encargará de evaluar la gestión pública a través
del PMG, con el fin de verificar y evaluar el proceso de modernización de
la APF, papel poco relevante, considerando sus atribuciones evaluatorias
superiores a las de la SHCP. Al CONEVAL se le atribuyen actividades
sustantivas en la construcción y operación del SED, mismas que no se encuentran señaladas ni en la Ley General de Desarrollo Social (LGDS), ni
en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH),
es decir, carece de facultades legales para operar el SED. La participación
de la Cámara de Diputados –y sus comisiones ordinarias–, se reduce a mera
usuaria del SED.
Están ausentes la Auditoría Superior de la Federación (ASF) y el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), cuya participación es
relevante, tanto por su función en el proceso de rendición de cuentas, por
su experiencia acumulada en la realización de auditorías de desempeño;
así como por la información relevante que poseen (Cámara de Diputados,
2008a). En este aspecto, la observación de la Cámara de Diputados fue
revisar la participación de la SHCP con las entidades, dependencias y la
misma Cámara, a fin de evitar la concentración de atribuciones en una sola
instancia y establecer un mayor equilibrio de poderes.
El segundo punto es en cuanto al alcance. La CPCP afirma que la propuesta
del SED no definió metas claras, ni presentó un universo de evaluación
completo (dejó fuera los servicios personales, el gasto no programable y
108Dicho documento establece un marco general de la evaluación del desempeño en México, sus antecedentes
y la raíz del SED de la administración actual: el Presupuesto basado en Resultados y la Matriz de Marco
Lógico. Así mismo, define las diversas versiones del SED desde el 2007 hasta el 2008. Finalmente concluye con los programas anuales de evaluación y sus resultados de la gestión 2007 y 2008. Véase Cámara de
Diputados (2008a).
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los recursos del Ramo 33).109 La definición de los programas sujetos a evaluación en 2007 y 2008, no se realizó con un criterio claro. En este caso, la
CD debería opinar sobre dicha selección e incorporar programas que son
relevantes para el Poder Legislativo.
El tercer punto se refiere a la participación de la Cámara de Diputados.
En la LFPRH, el SED se diseñó en conjunción con las atribuciones de la
Cámara de Diputados, en lo que respecta a sus facultades de evaluación de
las metas de los programas, contenidas en el artículo 110 de la LFPRH,110
sus atribuciones presupuestarias y fiscalizadoras establecidas en el Artículo
74 de la CPEUM y en el Artículo Sexto Transitorio. Por ello, se planteó la
incorporación de la CD al proceso de revisión y selección de las matrices
de indicadores de desempeño del SED, así como en la selección de los
evaluadores externos y su posible opinión en las bases de la convocatoria.
La información sobre los programas federales evaluados, debe remitirse
a las comisiones ordinarias para que la revisen y generen sus respectivas
recomendaciones. Otro planteamiento fue la participación permanente de
la CD en la construcción y operación del SED, a través de modificaciones
a la LFPRH para fortalecer su papel, en un sano ánimo de equilibrio de
poderes.
El cuarto punto se refiere a la Implementación del SED. La elaboración de
las matrices de indicadores (MIR) para toda la APF es un elemento fundamental en el SED, por ello, deben consensuarse con el Poder Legislativo,
esto es, incluir a la Cámara de Diputados en el proceso de aprobación, análisis, evaluación y revisión anual de avances de los objetivos estratégicos
y de la Matriz de Indicadores. En la APF los tiempos de la planeación, la
presupuestación y la supervisión se han desvinculado, por lo que su marco
normativo debe actualizarse.
La CPCP propone 4 etapas para la implementación del SED (Cámara de
Diputados, 2008a):111
109En el 2008, con la publicación de la reforma hacendaria se estableció la evaluación del ejercicio de los recursos federales, modificándose la CPEUM (arts. 74, 79 y 134) lo que incluyó en la evaluación los recursos
de la Federación transferidos a los gobiernos locales.
110El Artículo 110 de la LFPRH señala que bimestralmente las metas de los programas aprobados serán analizadas y evaluadas por la Función Pública y las comisiones ordinarias de la Cámara de Diputados.
111También se recomendó el establecimiento de mecanismos adecuados en favor del fortalecimiento de la cultura de la evaluación del desempeño en todos los niveles de la APF y para evitar deficiencias o resistencias
al cambio y a su implementación por parte de los funcionarios y evaluadores. Véase Cámara de Diputados
(2008a).
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1. Diseño y aprobación de los indicadores, así como la planeación y
ejecución de los programas;
2. Evaluación de los programas y aplicación de los indicadores de
gestión;
3. Entrega del informe de evaluación de los programas, y
4. Emisión de las observaciones y opiniones del informe de evaluación por parte del Legislativo.
En el siguiente punto, la opinión de la Cámara de Diputados enmarca al
diseño de indicadores. Para la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública,
deben incorporarse en el SED elementos cuantitativos y cualitativos, considerando aspectos de calidad, economía y ejercicio de recursos, eficacia y
eficiencia; distinguiendo los indicadores de gestión y los de resultados, así
como los indicadores de impacto que reflejen el cambio en una población
objetivo atribuible al programa. Deben procurarse las mediciones sectoriales o de grupos focalizados, de forma que permita evaluar efectos sobre
grupos específicos (población rural, mujeres, niños, ancianos, entre otros)
y el carácter de género del ejercicio presupuestario. En particular, los presupuestos etiquetados para mujeres deben incluirse en el SED, con el fin de
evaluar qué tanto contribuyen los programas a la disminución efectiva de
la desigualdad entre géneros.
El último punto establece los comentarios finales. La CPCP concluye que
es necesario el trabajo conjunto entre los poderes Ejecutivo y Legislativo
en la construcción del SED, estableciendo las siguientes dos propuestas
(Cámara de Diputados, 2008a):
1. Realizar una valoración objetiva del desempeño de los programas,
bajo principios de verificación del grado de cumplimiento de las
metas y objetivos que permitan conocer el impacto social de los
programas y proyectos. Para ello es necesario el rediseño institucional de las instancias fiscalizadoras y evaluadoras, así como
la constitución de un organismo evaluador con facultades legales
para revisar los resultados de todos los programas de las entidades
y dependencias y que, además, esté en permanente coordinación
con la Auditoría Superior de la Federación, y
2. Revisar y actualizar el marco jurídico asociado al SED, espacio
donde el Poder Legislativo desempeña un papel fundamental. El
SED más que ligarse al proceso presupuestario, debe garantizar
que la evaluación y diagnóstico respondan a promover la mejora
de la gestión pública y den relevancia al control social y no al control del gasto.
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Desde el punto de vista del Ejecutivo se atendieron las observaciones de
la Cámara de Diputados (Cámara de Diputados, 2008a). La SHCP cumplió
en tiempo y forma con el Sexto Transitorio de la LFPRH, al someter a la
opinión de la Cámara de Diputados su propuesta de SED el 30 de marzo
del 2007, pero no esperó las observaciones para iniciar la implementación
del mismo, ya que en los Lineamientos Generales para la Evaluación de
los Programas Federales de la APF y en el Programa Anual de Evaluación
(PAE) 2007, ambos publicados en el DOF el 30 de marzo del 2007, incorporó plenamente al CONEVAL en la construcción del sistema. La posterior
reforma hacendaria promovió modificaciones a la LFPRH, en donde se
otorgan las atribuciones al CONEVAL para intervenir en las evaluaciones
y opinar sobre las matrices de indicadores de la APF.112
3.3. Lineamientos Generales para la Evaluación de los Programas
Federales de la Administración Pública Federal.
En el marco de estas modificaciones legales y funcionales de la APF, se
crean los Lineamientos Generales para la Evaluación de los Programas
Federales de la APF, publicados en el Diario Oficial de la Federación
el 30 de marzo del 2007. En esta normatividad, se establece de manera
obligatoria la utilización de los mismos para las dependencias y entidades
de la APF responsables de programas federales; así mismo, se regulan la
evaluación de los programas, la elaboración de la Matriz de Indicadores y
los sistemas de monitoreo, así como la elaboración de los objetivos estratégicos de las dependencias y entidades de la APF.
Un elemento fundamental, es la alineación de los objetivos estratégicos
de las dependencias y entidades con los objetivos del PND y los programas derivados del mismo; orientándose al logro de la eficacia, eficiencia,
economía, calidad en la APF y al impacto social del ejercicio del gasto
público. La vinculación entre indicadores de los objetivos estratégicos y
el proceso presupuestario, se realiza de acuerdo con los criterios emitidos
por la SHCP. Las dependencias y entidades publicarán electrónicamente
sus objetivos estratégicos y describirán la forma en que cada uno de sus
programas federales contribuye al logro de dichos objetivos, para ello, se
deberá de contemplar la siguiente información (DOF, 2007a):113
112Véase reforma a la LOAPF publicada en el DOF del 1° de septiembre del 2007.
113Esta información se generará a través del sistema del proceso integral de programación y presupuesto establecido en el artículo 10, fracción I, del RLFPRH.
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• Vinculación con los objetivos, estrategias y prioridades del PND y los
programas derivados del mismo;
• Justificación de cada objetivo estratégico;
• Indicadores de resultados por cada objetivo estratégico (para medir el
avance de la dependencia o entidad respecto del nivel de cumplimiento
de los objetivos);
• Bienes y/o servicios que se generan para satisfacer cada objetivo estratégico;
• Identificación del programa federal que entrega los bienes y/o servicios
a sus beneficiarios/usuarios, conforme al objetivo estratégico al que
éste contribuye y para los programas sociales;
• Población objetivo de cada programa, y
• Detalle normativo que sustenta cada objetivo estratégico.
La SHCP, la SFP y el CONEVAL evaluarán conjuntamente la congruencia
entre los objetivos estratégicos de las dependencias y entidades, y los fines
de los programas federales, como parte del proceso presupuestario anual,
las dependencias y entidades atenderán las recomendaciones y medidas
derivadas, cuyo seguimiento atañe a la SFP.
De la Matriz de Indicadores (MIR).
Las dependencias y entidades elaborarán la Matriz de Indicadores (MIR) de
cada programa federal, con base en la MML, incorporando los siguientes
elementos:
Cuadro 23
ELEMENTOS PRIMORDIALES QUE DEBEN INTEGRAR EN LA MIR
Fuente: Elaboración propia con base en el Diario Oficial de la Federación (2007a).
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La MIR es una parte esencial del SED, su elaboración está a cargo de las
dependencias y entidades de la APF, quienes remitirán la MIR de cada
programa que operan a la SFP y al CONEVAL para su revisión conjunta
y la emisión de las modificaciones pertinentes o su aprobación respectiva. Las dependencias y entidades deberán atender las recomendaciones y
realizar las modificaciones en la MIR, y en las Reglas de Operación de los
programas federales, así como publicar la MIR actualizada en su página de
Internet. Las Reglas de Operación (ROP), deberán reflejar la lógica interna
del programa que se describe en la MIR.114
Tipos de evaluación, seguimiento a los resultados y difusión de las evaluaciones.
En los Lineamientos Generales para la Evaluación de los Programas Federales de la APF se enmarcaron dos tipos de evaluaciones:
Cuadro 24
TIPOS DE EVALUACIONES INCORPORADAS AL SED
Fuente: Elaboración propia con base en el Diario Oficial de la Federación (2007a).
114Las dependencias y entidades revisarán anualmente la MIR de sus programas, tomando en cuenta la información sobre su operación y gestión, así como los resultados de las evaluaciones. Anualmente las ROP
incluirán la MIR actualizada. La SFP verificará la congruencia y veracidad de los reportes de cada indicador
contenido en la MIR. Véase DOF (2007a).
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Las evaluaciones se llevarán a cabo por evaluadores externos con cargo al
presupuesto de la dependencia o entidad responsable del programa federal. Estas evaluaciones y sus resultados formarán parte del SED así como
del PMG y se articularán sistemáticamente con la planeación y el proceso
presupuestario. A la SHCP, SFP y CONEVAL les corresponde establecer
conjuntamente un Programa Anual de Evaluación (PAE), que dispondrá las
evaluaciones que se llevarán a cabo, los programas sujetos a las mismas y
podrá establecer acciones de verificación en el campo de los indicadores
que lo requieran. Con la puesta en marcha del SED, la evaluación más
relevante es la de consistencia y resultados, ya que es la que se aplicará
inicialmente a todos los programas federales.
Cuadro 25
CRITERIOS DE ANÁLISIS DE LA EVALUACIÓN DE
CONSISTENCIA Y RESULTADOS
Fuente: Elaboración propia con base en el DOF (2007a).
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Los términos de referencia para la contratación de la evaluación de consistencia y resultados incluirán todos los aspectos señalados, así como una
comparación con los resultados encontrados en la evaluación de consistencia y resultados que se haya efectuado con anterioridad. Para las evaluaciones de impacto, los términos de referencia estarán sujetos a la revisión
y aprobación de la SHCP, la SFP y el CONEVAL, antes de la contratación
de los evaluadores externos.
La evaluación de los programas nuevos.
Las dependencias y entidades justificarán con un diagnóstico, la inclusión
de nuevos programas federales en el PPEF o la ampliación o modificación
sustantiva de los programas existentes, precisando su impacto presupuestario
y las fuentes de financiamiento. En éste se expondrá cómo la propuesta
contribuirá al cumplimiento de los objetivos estratégicos de la dependencia
o entidad, las previsiones para la integración, operación de su padrón de
beneficiarios y la MIR del programa. Se remitirá a la SHCP y al CONEVAL,
al menos, con un mes de anticipación para su inclusión en el proyecto de
presupuesto anual.115
Evaluaciones complementarias.
De acuerdo con los lineamientos la aplicación de evaluaciones
complementarias a programas federales, se llevarán a cabo con el fin de
mejorar su gestión y obtener evidencia adicional sobre su desempeño, será
opcional, en función de las necesidades e intereses de las dependencias
y entidades, siempre y cuando no se encuentren previstas en el PAE. Las
propuestas y proyectos de evaluaciones complementarias, se presentarán
ante el CONEVAL para su opinión.
Difusión de las evaluaciones y sus resultados.
En los lineamientos se establece que las dependencias y entidades pondrán
a disposición del público, a través de sus respectivas páginas electrónicas
y en un lugar visible y de fácil acceso, los documentos y resultados de to115Durante el primer año de operación de los programas nuevos, serán sujetos de una evaluación en materia de
diseño y durante el primer año de ejecución, se realizará un análisis del funcionamiento y operación de los
mecanismos de elegibilidad para la selección de proyectos, beneficiarios y áreas geográficas en las que se
ejecutará el programa, la integración y operación del padrón de beneficiarios, los mecanismos de atención
del programa, la entrega o distribución del apoyo del programa; así como el registro de operaciones programáticas y presupuestarias, rendición de cuentas, transparencia y difusión de información y otros aspectos.
Este análisis arrojará elementos para mejorar el diseño y la operación del programa nuevo. Véase (DOF,
2007a).
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das las evaluaciones externas de sus programas federales. Esto incluye los
objetivos estratégicos, el texto completo, el resumen ejecutivo y los anexos
correspondientes de las evaluaciones; y en un apartado especial, los principales resultados; las reglas de operación vigentes y el convenio de compromisos de mejoramiento de la gestión para resultados. Esta información
también estará disponible en el portal del SED.116
Sobre los indicadores.
Un indicador proporciona información sobre el nivel del logro alcanzado por el programa presupuestario en el cumplimiento de sus objetivos y
metas. De acuerdo con el Artículo 27 de la LFPRH los “indicadores de
desempeño corresponderán a un índice, medida, cociente o fórmula, que
permita establecer un parámetro de medición de lo que se pretende lograr
en un año expresado en términos de cobertura, eficiencia, impacto económico y social, calidad y equidad”. El RLFPRH117 define las dimensiones
del indicador como:
a) Cobertura: Mide la proporción de atención sobre la demanda total
que se alcanza con la producción del bien o servicio;
b) Eficiencia: Mide la relación entre la cantidad de los bienes y servicios generados y los insumos o recursos utilizados para su producción;
c) Impacto económico y social: Mide o valora el grado de transformación relativa, lograda en el sector objetivo económico o social, en
términos de bienestar, oportunidades, condiciones de vida, desempeño económico y productivo, o características de una población
objetivo o potencial;
116El Artículo 27 de los Lineamientos Generales para la Evaluación de los Programas Federales de la APF
(2007), define que la información anterior deberá de publicarse en la página del SED. En este sentido,
la página a la que se refería era al Sistema Integral de Monitoreo y Evaluación Basado en Resultados
(SIMEBR), que es una atribución que le corresponde a la SHCP, la SFP y el CONEVAL de acuerdo con
los Lineamientos su propósito es proveer información actualizada y periódica sobre la utilización de los
recursos asignados, los avances y el logro de resultados a las dependencias y entidades responsables de los
programas federales. Éstas incorporarán al SIMEBR sus objetivos estratégicos, las características generales
de los programas federales, la MIR de cada programa federal, los instrumentos de recolección de datos e
información relevante del programa, los resultados de todas las evaluaciones, el convenio de compromisos
de mejoramiento de la gestión para resultados, sus informes de avance; el avance del ejercicio presupuestario por programa, el padrón de beneficiarios por programa y otra información pertinente. Con la versión
vigente del SED se establece el programa SISED, lo cual está en proceso de implementación. El sistema
que está operando en el 2009 es el Portal Aplicativo de la Secretaría de Hacienda (PASH). Cabe aclarar que
el 11 de diciembre del 2008, el Banco Mundial autorizó un préstamo por la cantidad de 17.2 millones de
dólares para la implementación del proyecto de apoyo a la gestión y presupuesto para resultados destacando
entre sus líneas el desarrollo de un Sistema de Información Integrado para la Gestión y Presupuestación
para Resultados (SISED). Véase Banco Mundial (2008).
117 Artículo 25 del Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
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d) Calidad: Mide los atributos, propiedades o características que deben tener los bienes y servicios públicos generados en la atención
de la población objetivo, vinculándose con la satisfacción del usuario o beneficiario, y
e) Equidad: Mide los elementos relativos al acceso, valoración, participación e impacto distributivo entre los grupos sociales o entre los
géneros por la provisión de un bien o servicio.
Cuadro 26
TIPOS DE INDICADORES
Fuente: Elaboración propia con base en el DOF (2007a).
Los indicadores deben cumplir con los siguientes criterios de calidad: claridad (preciso e inequívoco); relevancia (refleja una dimensión importante
del logro del objetivo); economía (la información para generarlo está disponible a un costo razonable); verificable (puede verificarse independientemente); conveniente (permitirá la evaluación del desempeño); significativo
(cada indicador provee información adicional para medir el desempeño en
el nivel de objetivo particular). A manera de análisis, los indicadores plasmados en los lineamentos muestran una orientación estratégica, pero, lo
esencial de este tipo de herramientas de medición es la importancia que
les brinden y sobre todo, la utilidad de la información para la toma de
decisiones. En este sentido, se plantea como la visión a largo plazo de los
gestores públicos para mejorar el desempeño gubernamental, basados en la
información que arrojen los indicadores.
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Cuadro 27
INDICADORES PARA RESULTADOS
Origen
Nivel de
Aplicación
Tipo
Alcance
Ámbito de
temporal de
control
la meta
Vínculo
con la
MIR
Planeación Nacional
Estratégicos
Impacto final: Mejoramiento
en las condiciones de la población objetivo.
Mediano y
largo plazos
N.A.
Indicadores
PEF (Dependencias
y entidades)
Estratégicos
Impacto final: Mejoramiento
en las condiciones de la población objetivo como resultado
de los programas y acciones.
Mediano
plazo
Fin
Indicadores
PEF (Dependencias
y entidades)
Estratégicos
Impacto intermedio: Cambio
en el estado de los beneficiarios
resultado de un programa o
acción pública específica.
Anual / mediano plazo
Propósito
Indicadores
UR’s
Estratégicos
Productos: Bienes y servicios
producidos o entregados y
corresponden a un primer resultado de un programa o acción
pública específica.
Anual
Componente
PbR/
PMG
Indicadores
UR’s
Estratégicos /
Gestión
Procesos: Actividades vinculadas a la producción de bienes y
servicios.
Anual
Actividad
PMG
Indicadores
comunes a
la APF (dependencias
y entidades)
Gestión
Procesos: Actividades comunes para modernizar la gestión
pública.
Mediano
plazo
N.A.
PND y
Indicadores
sus proNacionales
gramas
Proceso presupuestarios
PbR
Notas: De acuerdo con la Ley de Planeación, el mediano plazo corresponde al periodo
sexenal.
UR’s: Unidades Responsables.
Fuente: SHCP (2008a).
MIR: Matriz de Indicadores.
N.A: No Aplica.
Las dimensiones de los indicadores se refieren al objetivo que mide el indicador, es decir, un indicador a nivel de fin mide la contribución del pro-
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grama al logro o solución de un problema de desarrollo. La consecución
de los objetivos estratégicos de la dependencia o entidad, en el mediano o
largo plazos, a este nivel se define indicadores de eficacia; a nivel de propósito se verifica el cambio producido en la población objetivo, atribuible
a la ejecución del programa presupuestario, aquí se prefieren los indicadores de eficacia y eficiencia. A nivel de componente se miden los bienes y
servicios producidos y/o entregados a los beneficiarios, (cantidad y calidad
necesaria) de acuerdo con los resultados esperados, en este caso se emplean
indicadores de eficacia, eficiencia y calidad.
Los indicadores a nivel de actividades, permiten dar seguimiento a las actividades principales del programa presupuestario y para ello, se definen
indicadores de eficiencia y economía. Para los niveles de fin, propósito
y componente, se emplean indicadores estratégicos; para el nivel de actividad pueden ser estratégicos y/o de gestión. El segundo componente del
SED –el PMG– emplea indicadores de gestión. De esta manera, a los impactos y productos les corresponden indicadores estratégicos y a los procesos, indicadores de gestión.
Es de destacarse, que a pesar de que el modelo de evaluación cuente con
una serie de indicadores que abarquen todas las dimensiones de la acción
pública, no son los indicadores los que fomentarán una gestión hacia resultados –forman parte de–. Para ello, se requiere de una visión integral, estratégica, donde el uso de mecanismos de medición, aunado a la perspectiva
del Estado en mejorar la gobernanza actual, sean parte del funcionamiento
gubernamental.
A manera de resumen, entre marzo y septiembre del 2007, la implantación
del SED avanzó en las siguientes líneas:
• La publicación de los términos de referencia para llevar a cabo las
evaluaciones de consistencia y resultados;
• La incorporación del PbR en el PND, señalando tanto el componente de mejora de la gestión, como el de evaluación de programas y políticas federales, y
• Cambios en la estructura programática, para identificar los programas presupuestarios y adicionarles la MIR, así como las metas
en el PPEF 2008.
La primera evaluación que se aplica para todos los programas, es la evaluación de consistencia y resultados; con este propósito, el 30 de abril del
2007 se publicaron en el DOF los Lineamientos de los términos de referen-
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cia para la evaluación de programas federales, que establecieron criterios
homogéneos para la evaluación de los programas federales, con la finalidad
de identificar las acciones y compromisos específicos a cargo de las dependencias y entidades para mejorar el desempeño de los mismos.
La modificación más importante ocurrió en la estructura programática para
el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio
Fiscal 2008, con la introducción del programa presupuestario, como una categoría programática para organizar las asignaciones de recursos de acuerdo
con una clasificación por grupos y modalidades. La categoría de programa
presupuestario sustituyó a la de actividad institucional, con el propósito de
vincular los elementos programáticos de objetivos e indicadores, con sus
respectivas metas y propiciar la medición de resultados, así como la evaluación del desempeño. Desaparece la denominación otras actividades, que
ahora se identifica claramente como el grupo de programas administrativos
y de apoyo. La implantación de la evaluación, comienza con el grupo de
programas de subsidios a los sectores social y privado o entidades federativas y municipios, identificados con las letras S y U dentro de la clave programática. Esta modificación se complementó con la emisión del Programa
Anual de Evaluación 2008. (Véase Cuadro 28).
Como conclusión, los Lineamientos Generales para la Evaluación de los
Programas de la APF, marcan diversos elementos importantes que las organizaciones públicas federales, deberán tomar en consideración al momento de iniciar sus respectivas evaluaciones; sobre todo, es el marco de
referencia emanado de las diversas disposiciones legales que se presentaron en lo que va de la administración 2006-2012.
3.4. Última versión del SED (2008).
En junio del 2008 la SHCP, presentó otra versión del SED.118 En este documento se incorporó el concepto de Gestión por Resultados (GxR), definida
como un “modelo de cultura organizacional, directiva y de gestión que
pone énfasis en los resultados y no en los procedimientos” (SHCP, 2008a:
13). Dentro de este modelo se incorpora el Presupuesto basado en Resultados (PbR) como un componente de la GxR que consiste en un “conjunto de
actividades y herramientas que permite apoyar las decisiones presupuestarias en información que sistemáticamente incorpora consideraciones
sobre resultados del ejercicio de los recursos públicos y que motiva a las
instituciones a lograrlos, con el objeto de mejorar la calidad del gasto público federal y promover una más adecuada rendición de cuentas” (SHCP,
2008a: 16).
118Aunado a esta versión del SED, se expuso una nueva versión en diciembre de 2008. Cabe aclarar que la
versión de diciembre fungió como complemento derivado de la información emanada en la Exposición de
Motivos del PPEF 2009. Véase SHCP (2008b).
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Cuadro 28
MODALIDADES DE PROGRAMAS FEDERALES EN LA
ESTRUCTURA PROGRAMÁTICA
Grupo
Modalidades
Gasto programable
Subsidios: Sectores
social y privado o
entidades federativas
y municipios.
Desempeño de las
funciones
Administrativos y del
apoyo
Compromisos del
Gobierno Federal
Obligaciones del
Gobierno Federal
S
Sujetos a reglas de operación.
U
Otros subsidios.
E
Prestación de servicios públicos.
B
Provisión de bienes públicos.
P
Planeación, seguimiento y evaluación de políticas públicas.
F
Promoción y fomento.
G
Regulación y supervisión.
A
Funciones de las fuerzas armadas.
R
Específicos.
K
Proyectos de inversión.
M
Apoyo al proceso presupuestario y para mejorar la eficiencia
institucional
O
Apoyo a la función pública y al mejoramiento de la gestión.
L
Obligaciones de cumplimiento de resolución jurisdiccional.
N
Desastres naturales.
J
Pensiones y jubilaciones.
T
Aportaciones a la seguridad social.
Y
Aportaciones a fondos de estabilización.
Z
Aportaciones a fondos de inversión y reestructura de
pensiones.
I
Gasto federalizado.
C
Participaciones a entidades federativas y municipios.
D
Costo financiamiento, deuda o apoyos a deudores y
ahorradores de la banca.
H
Adeudos de ejercicios fiscales anteriores (ADEFAS)
Programas gasto
federalizado
Gasto no programable
Fuente: SHCP (2008b).
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En este sentido, el SED permite realizar el “seguimiento y la evaluación
sistemática de las políticas y programas de las entidades y dependencias
de la APF para contribuir a la consecución de los objetivos establecidos
en el PND y los programas que se derivan de éste” (SHCP, 2008a: 19). El
SED cuenta con dos componentes:
1. Evaluación de las políticas públicas y programas presupuestarios.
Este componente tiene como propósito verificar el grado de cumplimiento de objetivos y metas, a partir del uso de indicadores.
Para ello, en el proceso de planeación se alinearon los objetivos de los programas sectoriales con los del PND; para la etapa de programación, éstos
se reflejan en indicadores estratégicos y de gestión, que se traducirán en
metas, de acuerdo a los recursos presupuestales que se les asignen durante la presupuestación. En la siguiente fase, el ejercicio de los recursos se
verificará conforme a las Reglas de Operación (ROP) de cada programa,
incluyendo las MIR. Los indicadores se reportan de acuerdo a su periodicidad durante el ejercicio fiscal para alimentar el sistema de monitoreo,
junto a los reportes trimestrales y finales (Cuenta Pública), paralelamente,
se sistematizan los resultados de las evaluaciones en el Portal Aplicativo
de la SHCP (PASH), que podrán consultar los usuarios con clave de acceso. La información sobre el desempeño de los programas presupuestarios
permitirá mejorar las políticas y programas públicos en el mediano plazo,
tomar decisiones presupuestales, fortalecer la rendición de cuentas, transparentar el uso de recursos públicos y elevar la calidad del gasto. (Véase
Cuadro 29).
2. Gestión para la calidad del gasto. Este componente está enfocado, en la mejora del funcionamiento de las instituciones y en sus
resultados.
Esto es, promover la eficiencia, la eficacia, la modernización en la prestación de servicios, la productividad en el desempeño de sus funciones y la
reducción de los gastos de operación. El PND en su Eje rector número 5.
Democracia Efectiva y Política Exterior Responsable, establece entre sus
objetivos: “mejorar la regulación, la gestión, los procesos y los resultados
de la Administración Pública Federal para satisfacer las necesidades de
los ciudadanos en cuanto a la provisión de bienes y servicios públicos”.
(Poder Ejecutivo Federal, 2007). Por lo tanto, este mecanismo del SED será
la vertiente para el cumplimiento del eje rector anterior. En este sentido,
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la SFP implementará el Programa de Mejoramiento de la Gestión (PMG)
en la APF, con el propósito de “realizar mejoras de mediano plazo que
orienten sistemáticamente la gestión de las instituciones públicas al logro
de resultados ... su finalidad última es contribuir con información sobre el
desempeño y la gestión institucional, tanto para la toma de decisiones presupuestales como para la mejora de las políticas, programas y la rendición
de cuentas, con una ponderación objetiva de los resultados alcanzados y
esperados de las actividades institucionales” (SFP, 2008).
Cuadro 29
DESCRIPCIÓN DE LOS ELEMENTOS METODOLÓGICOS
DEL COMPONENTE DE EVALUACIÓN DE PROGRAMAS
Y POLÍTICAS PÚBLICAS DEL SED
Elemento
Objetivos
Indicadores
Metas
Descripción
Objetivos estratégicos del PND y programas derivados de
éste.
Objetivos estratégicos de las dependencias y entidades.
Indicadores estratégicos de programas sociales, e
Indicadores estratégicos y de gestión de los programas presupuestarios.
Metas de largo plazo establecidas por el Ejecutivo Federal*.
Metas de los objetivos de los programas presupuestarios.
Reglas de Ope- Reglas de operación orientadas a resultados de los prograración
mas presupuestarios sujetos a ellas.
Monitoreo del avance del ejercicio presupuestario, cumplimiento de objetivos y metas.
Seguimiento
Atención a los compromisos de mejoras.
Evaluación
Evaluación de programas y políticas públicas.
Evaluación permanente del desempeño de las instituciones.
Información de Información resultante del proceso, integrada en el PASH**
desempeño
accesible para diversos usuarios.
* En el caso de la actual Administración, se trata de las metas establecidas en el proyecto
“Visión 2030: el México que queremos”.
** PASH: Portal Aplicativo de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
Fuente: Adaptado de la SHCP (2008a).
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El PMG tiene dos componentes: el programa marco que se aplicará en
diversas áreas estratégicas de la APF (planeación, mejora regulatoria, calidad de procesos y servicios públicos, gobierno electrónico, austeridad
y disciplina del gasto) y el componente dinámico, que en función de los
resultados de las evaluaciones internas y externas, consistirá en acciones
diferenciadas para cada dependencia y entidad. Adicionalmente, el paquete
de reformas hacendarias del 2007 incluyó el establecimiento del Programa
de Mediano Plazo (PMP) para “promover la eficiencia y eficacia en la
gestión pública de la APF, a través de acciones que modernicen y mejoren
la prestación de los servicios públicos, promuevan la productividad en el
desempeño de las funciones de las dependencias y entidades y reduzcan
gastos de operación”.119 (Véase Cuadro 30)
El PMP establecerá compromisos de resultados y medidas presupuestarias
para generar un ahorro acumulado al 2012 del 20% del gasto de operación
y administrativo del Gobierno Federal. Esta estrategia se incorporó como
un artículo transitorio en la reforma hacendaria y en algunos documentos,
como el de junio de 2008, figura como pieza central del SED en el apartado
de gestión para la calidad del gasto (SHCP, 2008b).
En síntesis, se puede destacar que la versión vigente del SED, cuenta con
elementos importantes para el desempeño de la APF (GxR, PbR, SED), el
reto actual sería la manera en que dichos elementos se implementan y dan
resultados, sobre todo, la voluntad del servidor público mexicano en adoptar estas medidas y las recomendaciones derivadas de las evaluaciones.
Ante lo expuesto, ¿toda esta normatividad garantiza una eficaz, eficiente
y efectiva política de evaluación en México? En este sentido, se puede
apreciar que, si bien se encuentra institucionalizado legalmente el proceso
de gestión orientado a resultados, para lograr dicho fin se requiere de una
visión y cultura de evaluación institucionalizada por completo, es decir,
en términos de Bustelo (2009) son prácticas evaluativas, acervo bibliográfico, formación específica y de especialización, grupos de evaluación,
entre otras. Lo cual indica que nuestro país está iniciando con este proceso
y que en las experiencias latinoamericanas (Chile, Colombia, Brasil), este
proceso ha sido de forma gradual y se va fortaleciendo una política de evaluación con el paso del tiempo. Por lo tanto, se requiere voluntad política y
continuidad de estos procesos de modernización.
En este contexto, ¿cuáles son las condiciones básicas para implementar
con un enfoque de resultados el SED? De inicio, se requiere que el servi119LFPRH, artículo 61 y 2° Transitorio, reforma publicada en el DOF el 1° de octubre de 2007.
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dor público mexicano contemple el enfoque de evaluar en vez de auditar
las acciones. Este paradigma tradicional en México –que en su tiempo dio
resultados– es necesario rediseñarlo con un concepto más amplio y completo: evaluación del desempeño. En base a lo anterior, es necesario que
el Estado mexicano contemple este modelo de gestión como parte integral
de la AP, en el sentido de que cada acción planeada y presupuestada, tenga
como finalidad el generar impactos sociales.
Cuadro 30
PROGRAMA DE MEJORAMIENTO DE LA GESTIÓN (PMG)
Fuente: Elaboración propia con base en Secretaría de la Función Pública (2008).
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En otras palabras, puede existir un modelo de gestión con los mejores elementos posibles, los cuales han dado resultados en distintas culturas, diferentes países, pero la realidad es que si no existen actores que tengan la
visión y voluntad de llevarlo eficazmente a la práctica, difícilmente generará
desarrollo en la nación.
3.5. El SED en entidades federativas y municipios.
Como se destacó en el apartado anterior, el SED forma parte de un modelo de gestión que busca orientar a la AP hacia resultados. Pero como se
puntualizó, no es el SED ni ningún otro modelo de gestión quien orientará
automáticamente las acciones gubernamentales a impactos sociales. Lo primordial es un cambio en la cultura y visión de la gestión pública mexicana.
Se pudo observar en las etapas políticas de nuestro país (1976-2006), que la
AP en México ha actuado de manera tradicional (deficiente, sin impactos)
y que a pesar de que se presentó la alternancia política en el año 2000, no
se ha coadyuvado a contar con una gestión eficaz que promueva mayor
desarrollo en la nación. En este contexto, es interesante resaltar la funcionalidad de dicho sistema de evaluación en los tres órdenes de gobierno
y la manera en que los gobiernos subnacionales en México, adoptaran el
liderazgo para su implementación.
Una de las reformas, directamente relacionadas con la evaluación del desempeño en entidades federativas y el D.F., son las adiciones a los artículos 116 y 122 de la Constitución, para que las legislaturas de los estados y del D.F., cuenten con entidades estatales de fiscalización, órganos
con autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones, y
para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones.
Deberán aplicar los mismos principios de fiscalización de la ASF: posterioridad, anualidad, legalidad, imparcialidad y confiabilidad.120 En el caso
específico del Artículo 134 constitucional, se incorpora el compromiso de
la evaluación del ejercicio de los recursos de que dispongan la federación,
los estados, los municipios, el Distrito Federal y sus demarcaciones, por
instancias técnicas federales y locales. Esto significa su establecimiento en
todas las entidades federativas, el Distrito Federal y los municipios.
120Adicionalmente a lo anterior, se reformó el artículo 49 constitucional para fortalecer las facultades de la
Auditoría Superior de la Federación, con el fin de realizar auditorías y emitir recomendaciones sobre los
recursos federales que ejercen las entidades federativas y municipios, distintos a participaciones; aclarando,
que estos recursos federales sujetos a fiscalización por parte de la ASF incluyen las aportaciones del Ramo
33, el gasto reasignado y los subsidios a entidades federativas. Véase SHCP (2008c).
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La Ley de Coordinación Fiscal (LCF), en su Artículo 49, fracción V,
establece la obligación de las entidades federativas, municipios y el D.F.,
de ejercer los recursos de aportaciones federales con base en la evaluación
del desempeño que marca el Artículo 110 de la LFPRH,121 así mismo,
dichos recursos deberán ser evaluados con base en indicadores, por
instancias técnicas independientes de las instituciones que los ejerzan, a
fin de verificar el cumplimiento de los objetivos a los que se encuentran
destinados los Fondos de Aportaciones Federales conforme a la presente
Ley. Los resultados de las evaluaciones deberán ser informados en los
términos del Artículo 48 de la presente.122
Modificaciones recientes en el marco del federalismo.
En el marco de la reforma constitucional, el 21 de enero del 2008 se publicaron en el DOF, los Lineamientos Generales para la Entrega de los
Recursos del Ramo 33 (DOF, 2008a), donde se nombran las dependencias
coordinadoras de los fondos del Ramo 33, la mecánica para el establecimiento de los indicadores de resultados derivados del ejercicio de estos
recursos y el formato para que las entidades federativas y municipios, reporten el ejercicio y la evaluación de cada fondo. El complemento se publicó el 25 de febrero del 2008 en el DOF, bajo el título de Lineamientos
para Informar sobre el Ejercicio, Destino y Resultados de los Recursos
Federales Transferidos a las Entidades Federativas. En estos lineamientos
se establece que las entidades federativas, sus municipios y demarcaciones
territoriales del D.F., así como sus administraciones públicas paraestatales,
deberán informar de manera trimestral, a través del sistema electrónico de
la SHCP, lo relacionado con el ejercicio, destino y resultado de los recursos
federales, que les sean transferidos por concepto de aportaciones federales,
convenios de coordinación en materia de descentralización o reasignación
y subsidios. De la misma manera, se reportarán los resultados de las evaluaciones, que se lleven a cabo, sobre los resultados de la aplicación de los
recursos (DOF, 2008b).
121La Secretaría realizará bimestralmente la evaluación económica de los ingresos y egresos en función de los
calendarios de presupuesto de las dependencias y entidades. Las metas de los programas aprobados serán
analizadas y evaluadas por la Función Pública y las Comisiones Ordinarias de la Cámara de Diputados.
Para efectos del párrafo anterior, el Ejecutivo Federal enviará bimestralmente a la Cámara de Diputados la
información necesaria, con desglose mensual. Véase artículo 110 de la LFPRH.
122Los estados, el Distrito Federal, los municipios y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, publicaran los informes a que se refiere el párrafo primero de este artículo en los órganos locales oficiales de
difusión y los pondrán a disposición del público en general a través de sus respectivas páginas electrónicas
de Internet o de otros medios locales de difusión. Véase artículo 48 de la LCF.
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El 31 de marzo del 2008 se emitió el Acuerdo por el que se establecen las
disposiciones generales del SED. Éste precisa las disposiciones generales y específicas del SED, en materia de planeación, programación, presupuestación, seguimiento, monitoreo e informes del ejercicio presupuestario
y evaluación. En términos generales se trata de las mismas disposiciones
emitidas en los lineamientos, pero ahora incluye previsiones para la evaluación de los recursos federales transferidos a las entidades federativas,
de conformidad con lo establecido en la Ley de Coordinación Fiscal y en
la LFPRH (DOF, 2000c).
Ahora bien, en marzo del 2009 la SHCP emitió los indicadores de desempeño de los Fondos de Aportaciones Federales del Ramo 33 (SHCP, 2009).
Dicha disposición establece las bases para el funcionamiento de los indicadores, destacando las responsabilidades, el seguimiento e integración de
las fichas técnicas de cada indicador, y la capacitación que la SHCP brindará a las entidades federativas. Cabe destacar que dentro de esta disposición
se enmarca la propuesta de los indicadores de cada fondo que conforma el
Ramo 33: FAEB, FAETA, FAM, FASSA, FASP. FAIS, FORTAMUNDF y
FAFEF.
En resumen, las principales disposiciones de las reformas en materia de evaluación del gasto federalizado consisten en lo siguiente (SHCP, 2008c):
• Que el gasto federalizado (aportaciones federales del Ramo 33, el
gasto reasignado y los subsidios a entidades federativas), se sujete a evaluaciones con base en indicadores de resultados y metas.
De esta manera el gasto federalizado, que constituye aproximadamente el 50% del gasto programable del presupuesto federal,
estará sujeto a resultados (SHCP, 2007c);
• Que la evaluación del gasto federalizado se realice por instancias
independientes a nivel local, con el fin de respetar la autonomía
estatal;
• Los resultados del gasto federalizado se reporten en los informes
de finanzas públicas federales, así como en el ámbito local, y
• El gasto que realicen los Estados con sus propios recursos (participaciones y otros ingresos propios) se sujeten a mecanismos del
PbR y a evaluaciones del desempeño por instancias independientes a nivel local.
Como se puede observar en el punto anterior, todo gobierno deberá implementar evaluaciones del desempeño. En este sentido, ¿cuáles son las capacidades de evaluación de las entidades federativas y los municipios? Ante
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esta situación, inicia el reto para las entidades federativas y municipios en
rediseñar su gestión e incluir sistemas de evaluación basados en resultados
e impactos sociales.
Un punto importante que hay que destacar, es el hecho de que la versión
vigente del SED, exime la respectiva evaluación de las participaciones federales, “la Ley de Coordinación Fiscal (LCF) y la LFPRH, establecen la
obligación de evaluar los resultados obtenidos con los recursos del gasto
federalizado –esto no aplica a las participaciones federales, al ser recursos que los gobiernos de las entidades federativas y municipios ejercen y
evalúan en los términos de las disposiciones locales–” (SHCP, 2008a: 61).
Se entiende, de ante mano, por el hecho de que dichos recursos son recaudados por las mismas entidades y municipios, tienen todo el derecho de
ejercerlos en base a sus prioridades. Sin embargo y aunado al comentario
anterior, las participaciones federales siguen siendo recursos públicos, lo
que conlleva a que también se evalúen los resultados de su ejecución. En
este sentido, la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos lo enmarca en el Artículo 134 que establece: “los recursos económicos
de que dispongan la federación, los estados, los municipios, el Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales, se administrarán con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y
honradez, para satisfacer los objetivos a los que estén destinados”.
Por lo tanto, la opción viable a este escenario, es la aplicación de un sistema de evaluación integral, donde se incluya la respectiva evaluación de
todos los programas incluidos en el presupuesto de egresos del gobierno
subnacional y no sólo contemplar el gasto federalizado.123 En un aspecto
práctico, a nivel de entidad federativa y municipio, los recursos ejercidos
derivados del Gobierno Federal y sus ingresos que recaban propiamente,
no se evalúan, se auditan. Es decir, se fiscaliza la ejecución del gasto, más
no se evalúa en términos de conocer el impacto generado. Su metodología
de revisión, se refiere al cumplimiento con las bases de operación de cada
programa federal y los requisitos de cada fondo, y en el caso de sus ingre123Con base en este punto, al ejecutar las participaciones federales deben de contar con mecanismos de medición basado en resultados; de esta manera las entidades y municipios puedan identificar el impacto generado
con dichos recursos. Si bien, la importancia central de las participaciones federales radica en que estos ingresos son fungibles, es decir, su destino no está condicionado a cumplir con ciertos programas federales como
son el Ramo 33, por lo que su monto es de especial trascendencia para que los estados y municipios puedan
cumplir cabalmente con sus compromisos de gasto (gasto corriente, programas municipales y obra pública
local). Por tal motivo, el comportamiento de estos recursos determina en gran medida la solvencia y liquidez
financiera de los gobiernos. Sin embargo, en la práctica las participaciones federales se ejercen mediante programas (que por consecuencia tienen un objetivo o fin social). Por lo tanto, su respectiva medición apoyaría
a mejorar el desempeño de dichos programas. Entrevista con la Mtra. Rosa María Pineda Almazán.
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sos propios, el cumplir con las normas técnicas locales. Por lo tanto, es
notoria la nula visión de conocer el beneficio de cada recurso invertido en
la sociedad, así como su respectivo impacto social. 124
El Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio
Fiscal 2009, entregado por el Ejecutivo Federal, contempla recursos por
concepto de Gasto Federal Descentralizado (Gasto Federalizado), que ascienden a 901 mil 787 millones de pesos, cifra que muestra un aumento en
términos reales de 3.7% con respecto al monto aprobado para el Ejercicio
Fiscal 2008 (Cámara de Diputados, 2008b). (Véase Cuadro 31).
En la estructura de participación relativa, la mayor parte la absorben las
Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios (Ramo
33), con el 49.7% (incluyendo 5.5 de Previsiones y Aportaciones para los
Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos: Ramo
25); en segundo orden de importancia se encuentra el rubro de Participaciones a Entidades Federativas y Municipios (Ramo 28), con el 48.4% y
en tercer lugar con el 1.9% los recursos englobados en “Otros conceptos”
(Cámara de Diputados, 2008b).125
Como se mencionó anteriormente, el gasto federalizado para este 2009,
está en proceso de integrarse a sistemas de evaluación del desempeño, o al
menos, eso es lo que las leyes federales indican. Sin embargo, ¿las participaciones federales, qué impacto generan en los estados y municipios?, o
bien, ¿cuáles han sido los beneficios que han generado con estos recursos?
Por lo tanto, un reto actual de los gobiernos subnacionales en México, es
promover un sistema integral de evaluación del desempeño, donde se incluya la evaluación por resultados a todos y cada uno de los programas provenientes de su presupuesto de egresos y sobre todo, cumplir con las nuevas
disposiciones marcadas en un contexto federal y a nivel constitucional.
124Al igual que las Entidades Federativas, los municipios mexicanos auditan el ejercicio del gasto público. Es
notoria la ausencia de instrumentos de evaluación en gobiernos locales; si bien, existen algunos ejemplos
de este tipo de prácticas, se enfocan únicamente a la medición de sus programas normales, no incluyen una
visión en resultados e impactos en los recursos que reciben del sector federal, sólo cumplen con la normatividad y reglas de operación de cada fondo. Ahora con la nueva normatividad federal, se prevé un cambio
en la manera de ejercer el gasto federalizado por parte de los gobiernos subnacionales en México.
125El Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2009, destaca asimismo que las Entidades Federativas recibirán durante el ejercicio fiscal los recursos relativos a convenios de coordinación en materia de
descentralización y de reasignación, en función de la firma de los convenios respectivos entre la Federación
y los gobernantes estatales; conforme a lo que establece la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad
Hacendaria, podrán recibir recursos adicionales, resultado los ingresos derivados de los excedentes de
exportación de petróleo dependiendo de la evolución de los ingresos durante el ejercicio 2009. Adicionalmente al Gasto Descentralizado, en el Proyecto del Ejecutivo, se reportan recursos por 192 mil 765.0
millones de pesos para programas y proyectos de inversión para las entidades federativas, registrados en la
cartera que integra y administra la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, dicha cifra muestra una tasa
de crecimiento del 52.4 por ciento con respecto al aprobado para el ejercicio 2008 por este mismo concepto.
Véase Cámara de Diputados (2008b).
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Cuadro 31
PROYECTO DE PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA
FEDERACIÓN 2009. GASTO FEDERAL DESCENTRALIZADO
(MILLONES DE PESOS A PRECIOS CONSTANTES DEL 2009)
Valor real
2009p/
CONCEPTO
2008ª
2009ª
2008ª
869,241.00
901,787.00
Participaciones a Entidades Federativas y
Municipios2
419,390.30
436,670.90
4.1
Ramo 33
431,539.30
447,760.40
3.8
Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y
Normal.3
258,042.00
269,969.00
4.6
Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud.
46,109.50
48,617.80
5.4
TOTAL
1
3.7
Ramo 28
Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social.
40,137.50
40,520.30
1
Fondo de Aportaciones Múltiples.
13,068.80
13,193.40
1
Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los
Municipios y el Distrito Federal.
41,137.70
41,530.10
1
Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los
Estados y el Distrito Federal.
6,288.30
6,916.80
10
Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y
de Adultos.
4,278.50
4,321.60
1
Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las
Entidades Federativas.
22,477.00
22,691.40
1
Otros conceptos
18,311.40
17,355.70
-5.2
43,659.90
49,636.40
13.7
4
Partida Informativa:
Ramo 25
Prevs. y Aports para Educación Básica y Normal,
Tecnológica y de Adultos
1.
2.
3.
4.
a = aprobado.
p = proyecto.
Incluye aportaciones al ISSSTE-FOVISSSTE.
Incluye recursos del Fondo de Compensación del Impuesto sobre Automóviles Nuevos (ISAN).
Incluye Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de
Adultos (Ramo 25).
Se refiere a recursos correspondientes a Programas Regionales, Fondos Metropolitanos, Fondo Regional, Fondo para Modernización de los Municipios y otros subsidios que se entregan a las Entidades
Federativas para impulsar el desarrollo regional y las labores de fiscalización, así como para fortalecer
la seguridad pública. En 2009 el proyecto también considera los recursos para las Zonas de la Frontera
Norte.
Fuente: Cámara de Diputados (2008b).
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En resumen, se ha visto hasta el momento, que se ha buscado lograr una
evaluación integral de los resultados de la gestión pública en términos de
eficiencia, eficacia y productividad, articulando el gasto público, los programas y metas de los sectores con los principales objetivos y políticas de
gobierno, por lo que puede decirse que se tiene la intención en un contexto
federal. Así mismo, durante este nivel de gobierno, es notoria la visión por
mejorar la gobernabilidad actual, utilizando como herramienta un sistema
de evaluación del desempeño.126
Las iniciativas presentadas anteriormente, son del ámbito de las entidades y dependencias de la APF, con sus niveles de estrategias, programas,
proyectos y actividades. El sistema federal mexicano otorga a los niveles
subnacionales amplios márgenes de autonomía. Por lo tanto, en torno a la
evaluación de la gestión, cada gobierno estatal diseña sus iniciativas en
base a sus capacidades institucionales y con la estructura operativa y técnica con la que cuenta, además en coordinación con el Gobierno Federal.127
Se pueden citar como ejemplos de sistemas de evaluación en entidades
federativas en México: el sistema de seguimiento y evaluación de impacto
de la gestión pública del Estado de Zacatecas, orientado a la rendición de
cuentas, a la asignación eficiente de recursos y al aprendizaje; el Sistema
Estatal de Evaluación del Desempeño de Puebla (SEDEP), cuyo objetivo
es evaluar la gestión gubernamental para conocer los recursos invertidos y
el impacto social alcanzado.128
126En lo que va de la administración federal (2007-2009) se ha visto la intención por iniciar la cultura de evaluación en un nivel federal; sin embargo, como la experiencia vivida en el sexenio del ex presidente Miguel
de la Madrid, que dejaron a un lado la modernización administrativa del país por buscar un saneamiento
de las finanzas públicas, es necesario que los funcionarios públicos actuales no dejen a la deriva el trabajo
realizado. Una ventaja es que el SED ya está institucionalizado jurídicamente (a diferencia del periodo del
Presidente de la Madrid), lo cual obliga a cumplir con sus elementos. La idea es fortalecer lo hecho hasta el
momento y continuar con un desarrollo intenso en este tema.
127Desde hace algunas décadas se han emprendido iniciativas para el fortalecimiento de la gestión hacendaria
en las entidades y municipios, orientadas a fortalecer el pacto fiscal de la federación. El Instituto para el
Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas (INDETEC) ha liderado varias de ellas: gestión tributaria
eficiente y con equidad; manejo adecuado de la deuda pública; rendición de cuentas y transparencia en el
ejercicio del gasto, el presupuesto por programas, entre otros. Véase Medina (2007).
128Otro ejemplo sería el Gobierno del Estado de México, ya que desde hace algunos años, con una interesante
iniciativa en la que, mediante un convenio, la Secretaría de la Contraloría del Gobierno acuerda con 120
municipios del Estado, colaboración técnica para el fortalecimiento del sistema municipal de control y evaluación de la gestión pública, simplificación administrativa y transparencia. En la temática de transparencia
y el acceso a la información caracterizan al sistema de evaluación de la acción gubernamental en el Estado
de Guanajuato. El Estado de Guerrero está en fase de ajuste de su estructura programático-presupuestal
como parte del proceso de diseño del Presupuesto por Resultados. Véase Medina (2007).
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En sectores como educación y salud, existen instancias encargadas de la
coordinación de la evaluación entre el nivel federal y el subnacional, entre
otras, el Instituto Nacional para la Evaluación Educativa, creado en el año
2002; el Consejo Nacional de Salud (1995), que en el año 1996 definió un
conjunto de 71 indicadores de resultados para aplicarse a niveles subnacionales, que posteriormente se fue ajustando en el proceso de validación.
Además, las delegaciones estatales de instituciones como la SEDESOL,
otorgan asistencia técnica a los gobiernos para realizar seguimiento y evaluación de la gestión vinculada a dichas instancias (Medina, 2007).
Es interesante dar a conocer el caso del Estado de Sinaloa, ya que define
puntualmente la importancia en su gestión, políticas públicas y su evaluación. En este sentido, Sinaloa se ha caracterizado por una división importante en estos términos, definiendo dos tipos de indicadores: gestión (interno) y estratégicos (programas y políticas), todo englobado en un sistema de
indicadores estatal es (una estructura similar al SED). Resulta interesante
destacar que esta entidad cuenta con un referente conceptual en la relación
entre gestión, políticas públicas y evaluación.129 Se puede observar que a
diferencia del SED federal, Sinaloa no cuenta con un marco institucional
definido para darle continuidad a lo anterior. Por lo tanto, un reto para este
estado es reformar sus leyes locales para fortalecer dicho sistema, aunado a
la utilización de evaluaciones externas. De otra manera, cualquier decisión
política en un futuro puede terminar con este esfuerzo.
Comentarios finales.
Se aprecia a nivel de las entidades federativas, la implementación de iniciativas de monitoreo y evaluación, similares a las existentes en el nivel
federal.130 Sin embargo, carecen de mecanismos institucionales, en cuanto
a la evaluación de resultados. Dichas iniciativas, han partido de la visión de
integrar sistemas de evaluación y monitoreo a las acciones gubernamenta129Cabe destacar que el gobierno del estado de Sinaloa apoya a los municipios de su jurisdicción en asesorías
y apoyo técnico. Por lo tanto, brinda plena autonomía a sus municipios para que ellos mismos fomenten un
sistema de evaluación del desempeño acorde a sus necesidades y prioridades. Entrevista con el Mtro. César
Valenzuela, Subsecretario de Reforma Administrativa del Gobierno del Estado de Sinaloa, dentro del Seminario Internacional de Evaluación de Políticas Públicas: diagnóstico, retos y experiencias para México,
los días 8 al 10 de julio del 2009, El Colegio de la Frontera Norte (El Colef).
130Es importante destacar que si bien, existen referencias en un nivel estatal y municipal de sistemas de
evaluación, no es común los casos de que estos órdenes de gobierno utilicen evaluaciones externas como
apoyo para la toma de decisiones; aunado, a un deficiente diseño de programas públicos que imposibilita la
oportunidad de evaluar interna y externamente el desempeño gubernamental.
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les; destaca, que no han modificado su Constitución y leyes locales con el
fin de institucionalizar jurídicamente la evaluación del desempeño.131
Es de destacarse, que la esencia del SED, cumple con elementos importantes –utilizados en un contexto internacional– que pueden fomentar una
mayor capacidad institucional. Como parte inicial, es la evaluación de la
gestión interna mediante los indicadores de gestión. Una segunda parte sería la evaluación de los programas y políticas. Todo lo anterior englobado
en el marco de la GxR-PbR, que son el pilar fundamental de gestión de las
actuales modificaciones administrativas de la APF. Sin embargo, uno de los
grandes retos del SED, es el de realizar verdaderas y objetivas evaluaciones
en ambos niveles de gestión (institucionales, programas y políticas) y a su
vez, lograr la articulación de estas modalidades para generar una mayor
capacidad gubernamental en el sector público federal.
Como se mencionó a principios de este capítulo, tiene poco tiempo el desarrollo del SEA que hasta la fecha (2009) ha sido ejecutado en el ámbito federal, aunque existan reportes institucionales de los avances y resultados de
las primeras evaluaciones utilizando el SED. Como opinión personal sería
muy apresurado el realizar un análisis preciso, en cuanto a los resultados de
la gestión, programas, políticas y más aún, del impacto e institucionalización efectiva del SED en la nación. Ahora bien, se puede corroborar que el
SED despertó grandes expectativas e implicó atender diversos problemas
estructurales de la evaluación en México, destacando la diversidad de leyes
en materia de gestión y evaluación del desempeño, que fueron reformadas
para fortalecer al SED jurídicamente. Se debe contemplar en este aspecto,
la responsabilidad de funciones que tanto CONEVAL, la SHCP y la SFP
tienen en cuanto al enfoque de gestión por resultados (GxR, PbR, SED) y
los indicadores de desempeño en la APF.
Ante lo expuesto, se puede confirmar la visión del Gobierno Federal mexicano en institucionalizar el SED en los tres órdenes de gobierno. Sin embargo, resaltan las siguientes interrogantes respecto a esta temática ¿de qué
manera los estados y municipios cumplirán con dicha normatividad? Como
se definió, existen entidades federativas que cuentan con sistemas de medición y evaluación del desempeño, aclarando, que no incluyen un enfoque
en resultados del gasto federalizado que reciben, aspectos que la normati131Una ventaja del marco jurídico que sostiene al SED, es el hecho de que los 3 órdenes de gobierno deberán
de evaluar su ejercicio con base en resultados. Por lo tanto, obliga a que las entidades y gobiernos locales
inicien el trabajo legislativo para institucionalizar la evaluación por resultados en su jurisdicción. Por consecuencia, se entiende que antes de que concluya esta década las entidades y municipios deberán de tener
un marco normativo acorde al SED.
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vidad ya establece.132 Por lo tanto, ¿cómo identifica el Gobierno Federal
que los recursos que transfiere a las entidades federativas y municipios generan valor público, o si estos recursos realmente se utilizan para beneficio
social? o, ¿cuáles son los retos de trascender de la cultura del ejercicio de
los recursos a una cultura de evaluación, y su institucionalización bajo un
enfoque de gestión intergubernamental?
Cuadro 32
COMPARATIVO DE EXPERIENCIAS DE EVALUACIÓN
MÉXICO-CHILE
Chile
México
Diagnósticos integrales, estratégicos.
Voluntad política.
Escasa voluntad política para promover
cambios.
Construcción eficaz de políticas públicas.
Políticas públicas deficientes.
Evaluación, seguimiento y rediseño de
políticas.
Prioridad en la búsqueda de valor
público.
Continuidad y fortalecimiento a modelos
de gestión.
Institucionalización efectiva de políticas
de evaluación.
Evaluación de impactos y transversal.
Monitoreo del ejercicio de recursos
públicos.
Ausencia de valor público.
Descentralización.
Centralismo.
Visión estratégica y para el desarrollo.
Visión tradicional de la AP.
Participación continua de la academia.
Escasa participación académica.
Nula continuidad a modelos de gestión.
Escasa institucionalización de políticas de
evaluación.
Evaluación confundida con el control del
gasto.
132La manera de evaluar (auditar) el gasto federalizado que reciben las entidades federativas y los municipios
es una adecuación de la normatividad federal con base en el contexto local; es decir, cumplen con los requisitos de comprobación de los fondos en distintos aspectos (fiscales y administrativos), sin embargo, debido
a que los fondos federales vienen etiquetados en base al criterio del mismo sector federal, gran parte de los
recursos se “ejercen” por “ejercer” sin tomar en consideración la utilidad y por supuesto finalidad e impacto
de dichos recursos. Entrevista con la Mtra. Rosa María Pineda Almazán.
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La respuesta inmediata a la interrogante anterior, desata un problema de
gran impacto para la nación, debido, a la gran cantidad de recursos que destina a las entidades federativas y a los municipios del país (véase Cuadro
31) y que dichos recursos, no fomenten hasta la fecha un mayor desarrollo
en el país. En un contexto municipal, este nivel de gobierno cuenta con
debilidades institucionales y de gestión que han llevado a los municipios a
endeudamiento, ineficiencia gubernamental, corrupción, programas y políticas públicas sin impacto y deslegitimación ciudadana. Se puede concluir
que actualmente en México, resulta evidente la situación que prevalece en
los gobiernos locales, por lo que la falta de capacidad institucional prevaleciente, aunada a la crisis económica internacional y sus consecuencias en
nuestro país, han generado que los gobiernos municipales reciban menos
recursos por parte de la federación y, por consecuencia, se debiliten aún
más sus funciones como gobierno municipal.133
Uno de los mayores desafíos para los gobiernos locales, en un contexto de
crisis financiera y de capacidad institucional es lograr un rediseño, el cambiar su enfoque tradicional de gestión (normativo, jerárquico, ineficiente) por un enfoque en base a resultados e impacto social, pero derivado
también de un cambio en el Gobierno Federal mexicano. Es decir, si no
cambia el control, autoritarismo y centralismo del Gobierno Federal, será
difícil avanzar en una política intergubernamental de evaluación estratégica, integral y transversal (véase Cuadro 32), los cuales, son elementos de
la NGP capaces de incrementar las capacidades de los gobiernos locales
en México.
Aunado a lo expuesto y basados en la normatividad federal que exige la
evaluación de resultados en los tres órdenes de gobierno, se justifica aún
más este cambio institucional en el gobierno municipal mexicano, el cual
deberá contemplar en su gestión mecanismos de evaluación del desempeño
133La Secretaría de Finanzas del gobierno del estado de Guanajuato, informó que los 46 municipios recibirán
23% menos de partidas federales y, consecuencia de ello, cinco alcaldías viven en condiciones "dramáticas". Véase El Universal (2009b). En Guanajuato, por ejemplo, cerca de un millón de habitantes viven
en alta o muy alta marginación dentro de las zonas urbanas. Esto equivale a la quinta parte del total de
ciudadanos de la entidad. Irapuato, la segunda zona urbana en importancia, cuenta con una tercera parte
de sus pobladores en tal condición de atraso (CONAPO, 2006). Por lo tanto, deja en claro la situación que
prevalecerá en ambos municipios durante esta crisis económica (capacidad institucional débil, endeudamiento, descuido y/o eliminación en los servicios públicos brindados, entre otras). Aunado a lo anterior,
la depresión de las partidas no es la única razón de este colapso. El gobierno de Guanajuato invirtió 600
millones de pesos en la autopista del Bicentenario lo cual indica la prioridad de dicho ente estatal era el generar obras de impacto “político”. Véase El Universal (2009b). Esta acción de gobierno demuestra la falta
de visión y capacidad gubernamental para priorizar los problemas de su región y combatirlos mediante una
relación gubernamental efectiva estado-municipio; principalmente con una focalización de prioridades de
la sociedad.
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y orientar su administración hacia resultados totalmente aceptables por la
comunidad. Sin embargo, el rediseño municipal dará resultados si se tiene
la visión y voluntad política de cambiar el rumbo del gobierno, de otra
manera sería muy difícil promover un gobierno local con capacidad institucional que sea un factor fundamental del desarrollo de la nación.
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CAPÍTULO 4
GOBIERNOS LOCALES,
GESTIÓN Y EVALUACIÓN EN MÉXICO
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Alberto Villalobos Pacheco • Gobiernos locales, gestión y evaluación en México 159
CAPÍTULO 4.
GOBIERNOS LOCALES, GESTIÓN Y EVALUACIÓN EN MÉXICO.
Quedó definido que el SED impulsado en la administración federal (20062012), está institucionalizado jurídicamente y en proceso de institucionalización en materia administrativa.134 El Gobierno Federal a partir de las últimas
reformas (2008 y 2009), establece legalmente que las entidades y municipios
deben evaluar sus recursos con base en resultados. Sin embargo, es de puntualizar que el Gobierno Federal mexicano tiene la enorme tarea de mejorar
su gobernanza para lograr una gestión eficaz de evaluación en los tres niveles de gobierno. Por lo tanto, se requiere partir de un rediseño de la APF
que brinde soporte a los gobiernos subnacionales del país, en el sentido de
fortalecer sus capacidades institucionales, mediante una descentralización
más flexible, mayor autonomía al gobierno local y efectiva gestión intergubernamental entre los 3 órdenes de gobierno. De esta manera, se busca
orientar un Gobierno Federal que integre en su cultura de gestión la política
de evaluación.
A nivel de las entidades federativas se puede apreciar la implementación
de iniciativas de monitoreo y evaluación, semejantes a las existentes en un
contexto federal, las cuales, pueden ser agrupadas en las siguientes categorías:
• Mejorar la calidad de los servicios públicos;
• Mejoras en la gestión de programas sociales y la hacienda pública, y
• Fortalecer la transparencia gubernamental.
La implementación de políticas destinadas a otorgar competencias y funciones a los gobiernos regionales y locales a partir del gobierno central, ha
expandido el debate sobre la eficiencia y las capacidades de gestión de estos niveles de gobierno. La discusión se centra, en la teoría de que estos gobiernos no poseen las capacidades necesarias para asumir las competencias
y funciones para hacerse cargo de su propio desarrollo. Estos argumentos
se contraponen a los paradigmas que consideran al municipio, como el
espacio fundamental para la real democratización de las decisiones, y la
134Es correcto mencionar que en el caso del proceso administrativo que está viviendo México, sobre todo en
el contexto de la evaluación gubernamental la institucionalización de la cultura de evaluación llevará años
para fortalecerse en todo el territorio nacional. Sin embargo, es de urgente necesidad el iniciar con estos
modelos de gestión que nos permitan eficientar los pocos recursos disponibles en los gobiernos y que éstos
generen mayor desarrollo y bienestar en la nación. Entrevista con la Dra. María Bustelo (2009).
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escala necesaria para mejorar la gestión pública y acceder a un Estado eficiente (Kliksberg, 2004).
En esta vertiente, el Gobierno Federal mexicano ha adoptado este enfoque,
ya que no obliga la implementación del SED en entidades y municipios,
brinda completa autonomía de gestión para que ambos niveles de gobierno
evalúen sus recursos con plena libertad. Es decir, implementen sistemas de
evaluación con base en las características organizacionales y funcionales
de su gobierno. Por lo tanto, es una oportunidad para que las entidades y
municipios en México, puedan formular la cultura de evaluación, su desarrollo e implementación en base a un modelo de gestión, acorde, a sus
propias estructuras y servicios de gobierno. En este sentido, los municipios
son los que definen su propia agenda y modelo de evaluación.
Se pudo apreciar que los distintos esfuerzos, desde principios de este siglo,
por parte del gobierno central hacia los municipios, han sido enfocados en
un aspecto económico, mediante la distribución de recursos a los gobiernos
subnacionales para ejercer sus funciones. Se destaca que desde 1976 hasta
el año 2000, han existido diversas iniciativas que han apoyado la descentralización en México, tales como la reforma al Artículo 115 constitucional,
donde se brindó mayor autonomía al municipio, además de la creación de
diversos fondos para fortalecer las acciones de los gobiernos locales en
México.135 (Véase Figura 6).
El periodo de alternancia en nuestro país, demuestra la nula visión por parte
del Gobierno Federal en materia municipal, ya que en dicha etapa se sigue
con la misma visión centralizadora –incremento a recursos existentes y nuevos programas a gobiernos subnacionales– y el nacimiento de organismos
y comisiones que han buscado apoyar en las capacidades institucionales de
los gobiernos, destacando convenciones a favor del federalismo mexicano
y agendas para promover mayores recursos a entidades y municipios.136 Se
135Para conocer una discusión acerca de este proceso de reforma véase Guerrero y Guillén (2000), donde se
recupera un interesante debate que se celebró en el CIDE; sobre las modificaciones al artículo 115 constitucional el cual se llevó a cabo justamente cuando ocurría, paralelamente, en el pleno de la Cámara de
Diputados la discusión de la citada reforma.
136Se presenta el caso de la Conferencia Nacional de Gobernadores (CONAGO), que tiene como uno de sus
fundamentos el diseño de políticas públicas para el fortalecimiento del federalismo y de los procesos de
descentralización, con una planeación y diseño de programas incluyentes que satisfagan las demandas de
seguridad, justicia, bienestar social, democracia y transparencia. De igual forma se destaca la Conferencia
Nacional de Municipios de México (CONAMM), que tiene como principales propósitos impulsar reformas
y políticas públicas para el fortalecimiento municipal, ofrecer a los gobiernos municipales información para
mejorar su gestión, propiciar el intercambio de experiencias entre funcionarios municipales, actuar como
órgano especializado de consulta, investigación, asistencia técnica, cooperación nacional e internacional,
capacitación y difusión en materia municipal y buscar vínculos entre los gobiernos municipales de México
con organismos internacionales que puedan orientar y apoyar proyectos de desarrollo de los municipios
mexicanos. Véase http://www.conago.org.mx y http://www.conamm.org.mx
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aprecia de este periodo presidencial, la ausencia de mecanismos para apoyar a los gobiernos subnacionales del país, en la medida de que el mismo
Gobierno Federal, fortaleciera esquemas de evaluación intergubernamental, que propiciaran que los recursos invertidos en las entidades federativas
y municipios generaran impactos sociales y a su vez, fomentaran en estos
niveles de gobierno, esquemas de evaluación integral que apoyaran para la
toma de decisiones, en un contexto local, estatal y federal.137
Figura 6
GESTIÓN DEL GOBIERNO CENTRAL A FAVOR DE LAS
CAPACIDADES INSTITUCIONALES DE LOS GOBIERNOS LOCALES
137A cuatro años de haber iniciado el Programa de Escuelas de Calidad (PEC), no existía información concreta en
la Secretaría de Educación Pública (SEP) que señale una mejoría en la calidad educativa de niños de primaria
y secundaria, señala la evaluación externa del Centro de Investigación y Docencia Económica (CIDE). La
mayoría de las escuelas beneficiadas se encuentran en zonas urbanas y el 30% restante en rurales, pese a que
desde el inicio se había señalado que este programa tenía como propósito reducir la brecha en la calidad de
los servicios que se ofrecen en escuelas rurales, "61.3 por ciento de las escuelas se ubican en municipios con
bajo o muy bajo nivel de marginación”. Véase El Universal (2005). Se puede ver la ausencia de mecanismos
de evaluación en los tres órdenes de gobierno donde se apoyara a tomar decisiones en cuanto a la aplicación
de este programa federal en las áreas con mayor necesidad y que generaran mayor nivel educativo.
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Sin embargo, la administración federal (2006-2012) ha institucionalizado
el proceso de Gestión por Resultados, mediante diversas leyes que de una
u otra manera, obligan a los gobiernos subnacionales de México ha rediseñar su gestión y estructuras para orientarlas hacia resultados. Por lo
anterior, ¿es posible promover una cultura de gestión por resultados, en los
municipios de México? o ¿de qué manera los gobiernos locales en México,
podrían cambiar su enfoque de evaluación tradicional a uno con visión en
resultados y que genere desarrollo en lo local? Ante este contexto, es importante mencionar un diagnóstico general acerca de los principales sistemas de evaluación existentes en México dentro del ámbito municipal, con
la finalidad de analizar las diversas experiencias desarrolladas en nuestro
país, principalmente su funcionalidad, logros y avances en cuanto al impacto que han generado localmente.
4.1. Sistemas de evaluación municipal en México.
La medición de la gestión de entes públicos subnacionales, a partir de herramientas de evaluación del desempeño, se ha convertido en un tema de
creciente interés en América Latina. Desde las políticas de modernización
del Estado, introducidas en los años 90, y posteriormente, el crecimiento de
la importancia de la gestión descentralizada en la mayoría de los países de la
región, se comienza a demandar mayor responsabilidad y resultados de los
gobiernos regionales y municipales.
En México, se han promovido distintos esfuerzos para incorporar la cultura
de medición del desempeño en un ámbito local. Además, se han desarrollado diversos estudios, fundamentalmente académicos, que intentan construir indicadores y bases de datos, que permitan analizar el desempeño de
los municipios, emitir sugerencias técnicas de mejoramiento a la gestión
y/o clasificar a los municipios de acuerdo con diversos indicadores. Otro
tipo de iniciativas buscan implementar sistemas de gestión para mejorar la
capacidad y el desempeño de los municipios.
Ambos esfuerzos son relativamente nuevos debido a las siguientes razones:
• El reconocimiento de la utilidad de los sistemas de medición del desempeño para mejorar la gestión pública, es un hecho reciente (al menos en México), y
• No existía información sistemática y ordenada a nivel municipal, que
fundamentara la implementación de este tipo de herramientas (falta de
visión a largo plazo, capacidad institucional y liderazgo).
A principios de esta década, se dieron los primeros avances metodológicos
sobre la temática de los Sistemas de Medición del Desempeño (SMD). Di-
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chos adelantos han sido emprendidos por diversos actores del desarrollo
municipal (académico, gubernamental y privado). Este tipo de iniciativas
son los SMD creados por instituciones públicas o asociaciones, con el fin
de conocer la situación municipal en determinada región o a nivel nacional.
Es decir, son fuentes de información enfocados a la recopilación de datos
de los gobiernos municipales, y que a su vez, dicha información sea convertida en indicadores de diversas modalidades. Los casos más conocidos
de SMD asociados, son los creados por los gobiernos centrales, ya que
son una fuente de información para conocer la situación que guardan los
municipios de su país, y que ésta misma sea, una herramienta para la toma
de decisiones desde un nivel central al subnacional (para la implementación de proyectos estratégicos y políticas públicas regionales y locales).138
En un contexto mexicano puede mostrarse el Sistema de Indicadores de
Gestión Municipal (SIGEM). Este sistema funge como una base de datos a
partir de los esfuerzos académicos del Centro de Investigación y Docencia
Económicas, A.C. (CIDE) y el Instituto Nacional para el Desarrollo Social
(INDESOL) perteneciente a la SEDESOL. Esta base de datos integra parte
de la información existente sobre los municipios en México, proveniente
de diversas fuentes, con el propósito de respaldar la gestión local mediante
indicadores. Sus principales usos se relacionan con la investigación académica, aunque también pretende ser utilizada como herramienta para la
toma de decisiones en el ámbito de las políticas públicas subnacionales.139
El Instituto Nacional para el Federalismo en México (INAFED), cuenta
con el Sistema Nacional de Información Municipal (SNIM), el cual define
una base de datos en diversos temas del quehacer municipal. Así mismo,
138En el caso de Chile se destaca el Sistema Nacional de Información Municipal (SINIM), creado por la
Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE) (INAFED en México) que pertenece
a la estructura organizacional del Ministerio del Interior (Secretaría de Gobernación en México). El SINIM
es una herramienta de gestión que recopila y pone a disposición pública un conjunto de variables y datos
estadísticos de temas municipales asociados a las áreas de administración y finanzas, salud, educación, gestión territorial, gestión social y comunitaria, género y caracterización comunal. El SINIM cuenta con una
actualización anual y con más de 170 indicadores, 180 variables y 421 cuentas del clasificador presupuestario municipal para una serie de ocho años (2001-2008) para todas las áreas de gestión. Adicionalmente, el
sistema actual permite generar indicadores propios, series de datos, realizar gráficos, y permite la opción de
diversos criterios de búsqueda de acuerdo a la información requerida y la posibilidad de exportar los datos
a planillas de cálculo en formato Excel. Este sistema es una herramienta del gobierno central chileno para
conocer la situación que prevalece en los municipios y que de esta manera, se les dé prioridad en aquellas
aéreas críticas. Véase http://www.sinim.gov.cl
139El sistema pretende ofrecer una base sistematizada útil para el diagnóstico global en cuatro áreas temáticas
municipales: servicios públicos, gestión gubernamental, finanzas públicas municipales e indicadores sociales (desarrollo humano, marginación, salud, personas discapacitadas, migración, educación y población).
Desde su aparición en Internet en el año 2004, se han llevado a cabo numerosos foros que evidencian el
interés por esta base de datos. En particular, la misma es de gran utilidad para funcionarios/as municipales y
académicos quienes, en principio, son su principal audiencia. Véase http://www.premiomunicipal.org.mx.
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cuenta con un sistema estadístico de información hacendaria, en el que se
pretende establecer información relacionada con las finanzas y economía
de competencia local.140
Ante lo anterior, se resume que este tipo de iniciativas son importantes en
la medida, que la información que resulte, sea utilizada para la toma de
decisiones de los gestores de políticas subnacionales. En el caso chileno, la
información proveniente del SINIM es de impacto a nivel nacional, debido,
a que en las áreas críticas –según resultados de indicadores provenientes del
SINIM– es donde aplican las acciones gubernamentales con mayor rapidez.141
De igual forma, se aprecia que este tipo de sistemas son una herramienta
fundamental para el ámbito académico, ya que forma parte de importantes
fuentes de información.142
140La información del SNIM se clasifica de la siguiente manera: datos generales; población, población por localidad, población indígena; vivienda: tipos de vivienda, ocupantes en la vivienda, servicios en la vivienda;
economía: participación económica, desglose de sectores, situación en el trabajo; tipología; educación; salud;
marginación; fondos ramos 26 y 33; finanzas municipales: ingresos y egresos. Acerca de información política
describe la filiación política municipal, integración de los ayuntamientos, congresos locales, calendarios electorales. El sistema se compone de más de 100 variables para cada una de las más de 200,000 localidades en
todo el país. Reporta por estado o por municipio. En el caso del Sistema de Información Hacendaria, maneja
variables sobre ingresos municipales, participaciones federales, recaudación municipal, convenios de descentralización, datos económicos de estados y municipios, entre otros. Véase http://www.e-local.gob.mx
141Como se mencionó anteriormente, la oficina encargada del fortalecimiento a las regiones y municipios de Chile es la SUBDERE, quien ha fomentado desde su creación en 1984, una serie de acciones de modernización y
reforma administrativa del Estado. La visión de dicha entidad es fortalecer la gestión de los gobiernos subnacionales –Regionales y Municipales– en su capacidad para articular territorialmente políticas, planes, programas y actores públicos y privados integrando la participación de la ciudadanía en el diseño, implementación y
control de éstos. En este sentido, es importante destacar la manera en que la SUBDERE ha realizado esfuerzos
de modernización del Estado contemplando a las regiones y municipios como una manera de impactar en el
desarrollo de la nación; el caso más singular es el Programa de Apoyo a la Gestión Subnacional (PAGS). Este
programa se instala como un instrumento al servicio de procesos y aéreas identificados como claves para dar
un salto cualitativo en la descentralización y fortalecer las capacidades de los gobiernos subnacionales. La
manera de detección de dichas áreas es el SINIM, el cual, nutre al gobierno central de diversas variables de
información para tomar decisiones e implementar políticas públicas. Véase http://www.subdere.gov.cl.
142Al igual que los ejemplos mostrados, se pueden definir como sistemas de información estadístico el Sistema
Municipal de Base de Datos (SIMBAD) proveniente del INEGI, véase http://www.inegi.gob.mx/basededatos/
espanol/simbad.html; el Sistema de Información Cultural (CONACULTA), véase http://sic.conaculta.gob.
mx/; publicaciones referentes a índices de pobreza provenientes de la SEDESOL, véase http://www.sedesol.
gob.mx/index1.htm. Una publicación interesante resulta el estudio de competitividad de las ciudades mexicanas: la agenda de los municipios urbanos, que el CIDE y la Secretaría de Economía elaboraron en 2007, revisando algunos índices de competitividad urbana en los municipios y se presenta una propuesta metodológica
para la elaboración de un índice de competitividad para las ciudades mexicanas. Esta investigación contiene
cuatro componentes: económico, sociodemográfico, urbano ambiental e institucional. Véase CIDE (2007).
Una publicación destacada es la elaborada por el Instituto tecnológico de Monterrey (2002), denominada
desempeño de los gobiernos en los municipios mexicanos. Esta investigación propone una metodología para
medir en forma relativa el desempeño del gobierno en los 100 municipios más poblados de México, mediante
el empleo de indicadores objetivos para cada una de las siguientes áreas: económica, provisión de servicios y
finanzas públicas. En materia de transparencia, se encuentra el programa CIMTRA, cuyo objetivo es medir la
transparencia en gobiernos locales al tiempo de coadyuvar en la institucionalización de la relación GobiernoSociedad. La medición se realiza con la aplicación de un cuestionario de 31 preguntas. Dichos campos o áreas
son: a) información ciudadana; b) atención ciudadana, y c) espacios de comunicación gobierno-ciudadanos.
Véase http:www.cimtra.org.mx.
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Sin embargo, ¿cuál ha sido el papel del INAFED para promover procesos de fortalecimiento a las capacidades de los gobiernos locales? Ante
esta interrogante, se puede mencionar que el INAFED, ha quedado limitado en diversos aspectos prioritarios para fortalecer las capacidades de
los municipios en México. Como primer punto, puede destacarse que la
SUBDERE de Chile, ha sido un promotor del desarrollo regional y local,
lo cual lo fortalece mediante la Ley Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional (LOCGAR) publicada desde 1993.143 En
este sentido, puede verse que en México se carece de normatividad que
fortalezca la descentralización y las responsabilidades del gobierno local.
El INAFED como autoridad de fomento al federalismo en México, no ha
gestionado eficazmente el componente legal, para que realmente se afiance y progrese el proceso de descentralización en México bajo una gestión
intergubernamental eficaz.144 Otro punto sería el hecho de que el INAFED
ha buscado fortalecer a los gobiernos subnacionales en México, mediante
la capacitación,145 publicaciones científicas y el programa Agenda Desde lo
Local. Se debe destacar que estas medidas son importantes y forman parte
de dicho contexto. Sin embargo, no ha fomentado un liderazgo –como representante oficial del federalismo– para mejorar las condiciones del municipio mexicano, en el sentido de formular y promover una agenda para el
fortalecimiento municipal en México mediante eficaces políticas públicas.
En sustento a lo anterior, se destaca la gestión que ha promovido la SUBDERE, en Chile, quien actualmente promueve una agenda consolidada a
143Al proponer la reforma al Capítulo XIII de la Constitución Política de la República de Chile, el gobierno
buscó afianzar un activo, progresivo y eficaz proceso de descentralización del país. De esta manera, la Ley
sobre Gobierno y Administración Regional, constituye una iniciativa legal que completa dicha reforma, la
cual reviste enorme trascendencia en el presente y para el futuro. Busca modernizar la institucionalidad pública, poniéndola en sintonía con los importantes y variados requerimientos del tiempo presente y venidero.
Se propugna una mayor racionalización en el desempeño de la administración, estableciendo competencias
específicas para los distintos niveles de gestión en que ésta se estructura, procurando eliminar duplicaciones
entre ellos, así como la radicación de la toma de decisiones sobre importantes asuntos regionales en una
instancia de proximidad al escenario en que ellos se plantean. Véase LOCGAR (1993).
144En cuanto a la legislatura mexicana que considera al municipio y los procesos de descentralización es la
CPEUM donde se destaca el Título Quinto, de los Estados de la Federación y el Distrito Federal, específicamente en el artículo 115 constitucional, que establece las funciones y servicios de competencia municipal.
De igual forma la LCF, que menciona la manera de distribución de los recursos federales. Ante lo anterior,
no existe ninguna ley en México que promueva y que especifique las funciones de cada actor de los gobiernos locales y de las principales temáticas que el Gobierno Federalizado debe gestionar (ordenamiento
territorial, fomento a las actividades productivas, en materia de desarrollo social y cultural, entre otros) situación que la LOCGAR de Chile formula y potencializa el papel de la instancia encargada de los gobiernos
locales en dicha nación, la SUBDERE.
145En materia de capacitación, el INAFED proporciona una serie de cursos encaminados a la función del desempeño municipal. En este sentido se puede apreciar que hasta el momento, no han promovido la capacitación hacia la evaluación y gestión por resultados en los gobiernos locales. Por lo tanto, es una tarea pendiente
para este instituto desconcentrado de la Secretaría de Gobernación. Véase http://www.inafed.gob.mx/
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favor del desarrollo regional y local. Dicha agenda, está establecida en
33 instrumentos de acción, además de 4 planes especiales (SUBDERE,
2009) que buscan, de manera conjunta, incrementar las capacidades de los
gobiernos subnacionales en diversas áreas de importancia para su gobernabilidad.146 Además, un aspecto importante para la SUBDERE, es la presencia de la unidad de evaluación dentro de su estructura organizacional,
que se enmarca como el pilar administrativo de los diversos instrumentos
de acción y los planes que desempeñan, debido a la importancia que le
han brindado a las evaluaciones de su gestión.147 Se destacan estos puntos,
debido a la ausencia de este enfoque de gestión dentro del INAFED y, de
igual forma, de una agenda de políticas públicas a favor de los gobiernos
subnacionales de México.
Como se apreció, el INAFED le ha brindado prioridad dentro de su gestión
al programa denominado Agenda Desde lo Local (Descentralización Estratégica para el Desarrollo de lo Local) el cual promueve la coordinación de
los gobiernos municipales, estatales y federales para hacer más eficientes
sus acciones y sus programas, buscando responder con soluciones concretas a los problemas cotidianos de los ciudadanos. La agenda busca que
las decisiones que afectan a los ciudadanos sean tomadas en su lugar de
origen: Desde lo local. Cabe mencionar, que la Agenda “Desde lo Local”
está basada en la Agenda Local 21 de la Organización de las Naciones Unidas.148 Por lo tanto, resulta interesante destacar cuál ha sido el impacto de
146Cada División de la SUBDERE administra los diversos instrumentos de acción para llevar a cabo las políticas de la institución en materia de desarrollo regional, desarrollo local, descentralización y participación
ciudadana. Un ejemplo de instrumento de acción utilizado por la SUBDERE es la "Ventanilla de Trámites
Municipales" que forma parte del Programa Gobierno Electrónico Local (E-Gob). El proyecto está siendo
implementado por la SUBDERE en coordinación con la Subsecretaría de Economía, con el apoyo financiero de la Unión Europea y el BID. El proyecto consiste en un sistema informático que permitirá realizar
9 trámites municipales vía Internet en 26 municipios del país, en una primera fase que tendrá la calidad de
plan piloto. Véase http://www.subdere.gov
147La Unidad de Evaluación tiene como propósito realizar análisis y evaluaciones que contribuyan al diseño
de políticas y al perfeccionamiento de los programas e instrumentos de acción de la SUBDERE. Sus líneas
de trabajo son: a) evaluación interna: llevar a cabo evaluaciones de programas e instrumentos para corregir
deficiencias, mejorar resultados y difundir aprendizajes; b) evaluación externa: ser contraparte técnica de
evaluaciones contratadas a otros organismos, y c) evaluación de coyuntura: elaborar informes sobre situaciones específicas relacionadas con alguno de los ámbitos de acción institucionales, de modo de generar
información oportuna a la autoridad. Véase http://www.subdere.gov
148Las categorías en cuestión se fundamentaron en la Agenda Local XXI de la Organización de las Naciones
Unidas. El Programa 21 aborda los problemas acuciantes de hoy y también trata de preparar al mundo para
los futuros desafíos. Refleja un consenso mundial y un compromiso político al nivel más alto sobre el desarrollo y la cooperación en la esfera del medio ambiente. Su ejecución con éxito incumbe, ante todo y sobre
todo, a los gobiernos. Las estrategias, planes, políticas y procesos nacionales son de capital importancia
para conseguir esto. La cooperación internacional debe apoyar y complementar tales esfuerzos nacionales.
En este contexto, el sistema de las Naciones Unidas tiene una función clave que desempeñar. Véase http://
www.un.org/esa/sustdev/agenda21sp/capitulo1.htm.
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la Agenda Desde lo Local, para fortalecer las capacidades institucionales
de los municipios mexicanos.
El objetivo del Programa de Descentralización Estratégica para el Desarrollo de lo Local, es aportar los elementos necesarios para que los gobiernos locales alcancen las condiciones mínimas. Además, que les permitan
asumir y ejercer las responsabilidades y recursos transferidos por los otros
órdenes de gobierno de forma más eficiente y transparente. El propósito de
la metodología no es calificar ni evaluar a los municipios, sino el de identificar áreas de oportunidad y así promover el desarrollo local a partir de las
prioridades identificadas por ellos mismos.
La Agenda Desde lo Local consta de cuatro etapas principales (SEGOB,
2008):
1. Autodiagnóstico;
2. Verificaciones;
3. Mejora de áreas de oportunidad o “rojos”, y
4. Emisión de certificados “verdes”.
Etapa 1 de Autodiagnóstico: La metodología de la Agenda parte de un documento llamado de autodiagnóstico, el cual contiene 39 indicadores y 270
parámetros de medición, que identifican las condiciones que no deben de
dejar de existir en cualquier municipio y se encuentran agrupados en los
siguientes cuadrantes (Véase Figura 7).
En la Agenda Desde lo Local (sitio WEB www.inafed.gob.mx/wb/inafed09/
desde_lo_local). Cada uno de los indicadores cuenta con tres niveles o colores donde se puede ubicar la situación en la que se encuentra el municipio. La métrica roja representa un estado no deseable en la situación del
municipio. El color amarillo consiste en una situación donde existen acciones de mejora, pero no de una manera permanente o continua. Por último,
la métrica verde representa una situación mínima aceptable que debe existir en el indicador y sus parámetros. El autodiagnóstico funciona con base
en mínimos aceptables ya que la Agenda responde al principio de equidad
que tiene que existir entre todos los municipios del país.149
149El documento de autodiagnóstico es contestado por los funcionarios y autoridades municipales con base
en la realidad del municipio, y los resultados son aprobados por el Cabildo para formalizar la inscripción
del municipio en la Agenda. De esta forma se innova al crear políticas públicas reconociendo al municipio
como un sujeto responsable de su propio desarrollo. Además, el documento de autodiagnóstico es una
herramienta práctica y de fácil manejo que le permite al presidente municipal visualizar la situación que
guarda cada una de las áreas de su administración. Véase SEGOB (2008).
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Figura 7
CUADRANTES DE AUTODIAGNÓSTICO DEL
PROGRAMA AGENDA DESDE LO LOCAL
Fuente: Adaptado de SEGOB (2008).
Etapa 2 de Verificación: Esta etapa consiste en que un órgano independiente con reconocido prestigio de neutralidad valide los resultados del
autodiagnóstico, de acuerdo a la revisión de la evidencia que se señala
en el mismo documento para comprobar cada métrica de medición.150
De esta manera, las autoridades y funcionarios municipales tienen la certeza de que la verificación, es totalmente neutral y objetiva y que no responde
a ningún interés particular.
150A diferencia del SED (que promueve la evaluación objetiva e independiente de programas, políticas e
instituciones) el programa Agenda Desde lo Local verifica (por medio de instituciones externas) el cumplimiento de la metodología establecida por cada indicador, por lo tanto, es una especie de auditoría al
cumplimiento estricto de cada parámetro.
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Cuadro 33
AUTODIAGNÓSTICO DESDE LO LOCAL.
EL MUNICIPIO CON CALIDAD ACEPTABLE
Desarrollo Institucional
para un buen gobierno
Desarrollo económico
sostenible
Desarrollo social incluyente
Desarrollo ambiental
sustentable
1. Administración con responsabilidad y calidad.
2. Asociado y vinculado.
3. Sistema profesional de
servidores públicos.
4. Municipio participativo.
5. Municipio fiscalmente
responsable.
6. Líder en protección civil
(PC) y promotor de la cultura de PC.
7. Técnificado y con Internet.
8. Jurídicamente ordenado
9. Con vigencia del Estado de
Derecho.
10.Transparente.
11. Finanzas sanas.
12.Seguro.
1. Innovador de alternativas
económicas.
2. Promotor de las vocaciones
productivas.
3. Responsable del abasto de
artículos básicos.
4. Promotor de la capacitación
para el empleo local.
5. Promotor del turismo.
6. Comunicado interna y
externamente.
7. Promotor del sector agropecuario.
8. Promotor de la industria,
comercios y servicios.
1.Prestador de servicios
públicos.
2.Deporte y recreación.
3.Étnica y socialmente
incluyente.
4.Promotor de la equidad de
género.
5.Responsable de la población
socialmente en riesgo.
6.Municipio saludable.
7.Calidad educativa de nivel
básico.
8.Vivienda digna.
9.Formador de ciudadanía.
10.Promotor de la cultura y del
patromonio arqueológico,
histórico y paleontológico.
11.Responsable del combate a
la pobreza.
1. Cuidadoso del aire.
2. Responsable de su basura y
otros desechos.
3. Cuidadoso de su imagen.
4. Protector de recursos
naturales.
5. Territorialmente bien
ordenado.
6. Responsable del agua.
7. Cuidadoso y responsable
del suelo.
8. Promotor de la educación
ambiental.
Fuente: Adaptado de SEGOB (2008).
La información obtenida de la verificación estará bajo resguardo del municipio. El resultado de esta etapa contará con un carácter de censo, porque
se recoge directamente en el municipio. La verificación le permite al presidente municipal, contrastar la información del autodiagnóstico y distinguir
aquellas áreas de la administración municipal donde exista el potencial
para mejorar. En este sentido, el municipio selecciona tres áreas de oportunidad –indicadores en “rojo”–, en donde se enfocarán las acciones de los
tres órdenes de gobierno para modificar su situación a “verde”. Este hecho
representa un cambio de paradigma en nuestro país, ya que el municipio
decide y le indica a las instancias estatales y federales sus áreas prioritarias
de desarrollo (SEGOB, 2008).
Etapa 3 de Solución de áreas de oportunidad (rojos): Esta etapa de la Agenda se considera crucial, ya que representa la aplicación de soluciones concretas por parte del gobierno estatal y federal a los “rojos” seleccionados
por los municipios. Actualmente, el INAFED coordina la Mesa de Trabajo
para Instancias Federales, en la cual participan diversas instancias de la Administración Pública Federal (BANOBRAS, CONACULTA, IMSS, INAH,
INMUJERES, INAFED, PGR, SAGARPA, SEDESOL, SE, SEGOB, SFP,
SEMARNAT, SENER, SSA, SECTUR y CONAE). En este espacio, se analizan las solicitudes y planean las posibles acciones de solución.
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Con base en los resultados del autodiagnóstico y el trabajo coordinado de
las Secretarías federales con las dependencias del gobierno estatal, se organiza una sesión de encuentro entre los tres órdenes de gobierno, para
la solución de áreas de oportunidad de la Agenda Desde lo Local. Este
espacio sirve para que los funcionarios y autoridades de los tres órdenes
de gobierno, acuerden las soluciones a los “rojos” seleccionados por los
municipios.
Etapa 4 de entrega de certificados (“verdes”). Una vez que el municipio,
logra alcanzar la ubicación de “verde” en el área de oportunidad seleccionada, la instancia verificadora corrobora la nueva ubicación y envía una
propuesta para que el Consejo Nacional Desde lo Local emita un Certificado de Calidad Municipal al municipio en el área que obtuvo la mejora. Este
Consejo está integrado por reconocidos académicos y expertos que vigilan
la correcta y neutral aplicación de la metodología.
Es de puntualizar, que la Agenda Desde lo Local –a pesar de que es una
adaptación de la Agenda 21 de la ONU en un contexto mexicano– no consideró diversos puntos importantes que la Agenda en un marco internacional
define; como inicio, la evaluación de los costos de los proyectos. Es de
destacar, que dicha agenda se definió en los años noventa, estableciendo
concretamente que en cada una de las políticas de acción se evaluara el
costo de cada proyecto, es decir, si los resultados eran realmente efectivos
comparados con su inversión. Aunado a lo anterior, dicha Agenda promueve un desarrollo en las capacidades de gestión, en el sentido de que puntualiza diversas tareas para los gobiernos, destacando: tecnologías de apoyo,
evaluación de eficacia de planes regionales vigentes, promover nuevos proyectos productivos, entre otras (ONU, 1992).
Si bien la Agenda mexicana ha considerado puntos referentes a las capacidades de gestión, se ha quedado limitada en considerar aspectos relacionados con la evaluación, por lo tanto, se puede establecer que la Agenda en
México pudo haber utilizado el enfoque internacional, en la medida, de que
cada acción establecida en los 4 parámetros de dicha Agenda, contemplara
la evaluación como un apoyo para hacer más eficientes dichas acciones.
El impacto que se puede destacar del programa Agenda Desde lo Local
en México, es la oportunidad para que los municipios obtengan apoyo de
los gobiernos estatales y del federal para las soluciones de las variables en
color rojo. Sin embargo, como lo indica el programa el objetivo: “aportar
los elementos necesarios para que los gobiernos locales alcancen las condiciones mínimas, que les permitan asumir y ejercer las responsabilidades
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y recursos transferidos por los otros órdenes de gobierno de forma más eficiente y transparente” (SEGOB, 2008). Queda entendido que el fin último
de este programa es fortalecer los siguientes aspectos municipales:
• Que el gobierno local contemple en su gestión las condiciones
mínimas, que todo municipio debe tener: servicios, funciones (en
base al INAFED).
• Fortalecer la descentralización en el país mediante recursos federales (sólo en los puntos que el municipio adopta como focos
rojos).
El propósito de la metodología no es calificar ni evaluar a los municipios,
sino el de identificar áreas de oportunidad, y en sí, promover el desarrollo
local a partir de las prioridades identificadas por ellos mismos (SEGOB,
2008). En este caso, la idea efectivamente no es evaluar los resultados de
los programas, políticas ni la rendición de cuentas de las instituciones locales; la idea principal es fomentar en los gobiernos municipales aquellos
servicios y funciones que no han contemplado hasta el momento y que
sobre todo –en base a la metodología del INAFED– son aspectos mínimos
que todo municipio debe de tener. De esta manera, revisar mediante instituciones externas el cumplimiento de los mismos.
En este marco, y a pesar de que la agenda promovida por el INAFED, se
establece como una opción para que los municipios en México brinden
los principales servicios públicos que todo gobierno local debe ofrecer;
además, de buscar su correcto cumplimiento y recursos para soluciones de
problemas municipales, ¿Cuál es el motivo de que no se ha generalizado
dicha agenda al conjunto de los municipios en México? Al respecto, se
puede resumir en los siguientes puntos:
• La gestión y fomento de la Agenda Desde lo Local, no ha sido
promovida eficazmente por su responsable en México (INAFED),
situación que demuestra la nula participación de los gobiernos locales. Debido al desconocimiento de la misma, no se cuenta con la
visión necesaria para que los municipios la adopten, debido a los
dos puntos siguientes:
a) Los municipios metropolitanos y urbanos medios en México, ya
contemplan la mayor parte de los servicios y acciones marcadas
en la Agenda Desde lo Local, por lo tanto, su interés en participar
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en dicha agenda no es prioridad, lo que sí es el crear mayor infraestructura urbana y mejorar la calidad de los servicios, pero
con otros modelos de gestión –no generar más servicios sino
mejorar los existentes–151 y
b) En el caso de los municipios urbanos pequeños, semirurales y
rurales del país, no han tenido la visión de mejorar sus servicios públicos debido, entre otras cosas, a la falta de profesionalización de los servidores públicos y la escasa voluntad política
de mejorar el desempeño de su gobierno.152
Sin embargo, no se descarta en el contexto mexicano que los municipios metropolitanos y urbanos medios, no contemplen dentro de sus servicios a todos
los indicadores y parámetros que marca el programa Agenda Desde lo Local.153
Por lo tanto, este programa sería un modelo de gestión apropiado para detectar aquellos aspectos que sus gobiernos no han realizado, y a su vez,
tener el apoyo económico (en parámetros de color rojo) por parte de otro
nivel de gobierno. Lo novedoso parte de que dichos indicadores y parámetros marcados en la Agenda Desde lo Local, sean fortalecidos mediante
adecuados sistemas de evaluación, situación que se refleja en el gobierno
municipal de Chihuahua.154
151En términos de Cabrero (2004), se puede diferenciar a los municipios de México en cinco categorías:
municipios metropolitanos (más de 500 mil habitantes), municipios urbanos medios (entre 100 mil y 500
mil habitantes), municipios urbanos pequeños (entre 15 mil y 100 mil habitantes), municipios semirurales
(entre 2 500 y 15 mil habitantes) y municipios rurales (población menor que 2 500 habitantes).
152Aunado a los puntos anteriores, se pueden destacar de las 05 clasificaciones de municipios mexicanos que
establece Cabrero (2004) los siguientes elementos que debilitan las capacidades institucionales de los gobiernos locales: la fragilidad del marco normativo, la persistencia de sistemas administrativos obsoletos, la
precariedad de sistemas de gestión de servicios públicos municipales, la falta de profesionalización de los
funcionarios municipales, la ausencia de sistemas de planeación municipal y la ausencia de instrumentos
de gestión para incorporar una visión integral del desarrollo local. Véase Cabrero (s/f).
153Se comprende la esencia del Programa Agenda Desde lo Local, ya que la misión del INAFED es asegurar
la transición exitosa del centralismo a un auténtico federalismo subsidiario, solidario y corresponsable, mediante una profunda descentralización política, el impulso de relaciones gubernamentales auténticamente
federalistas basadas en el respeto recíproco y la cooperación, el fortalecimiento de los gobiernos locales
a partir de la profesionalización de la función pública, la transparencia, rendición de cuentas y la participación ciudadana en los tres órdenes de gobierno. Por lo tanto, el Programa Agenda Desde lo Local tiene
esa finalidad, el fomentar en los municipios las condiciones mínimas que todo municipio debe de tener, así
como un apoyo para la descentralización. Véase http://www.inafed.gob.mx/.
154El caso específico de lo anterior es el municipio de Chihuahua, quien forma parte del programa Agenda
Desde lo Local. Lo interesante de la gestión de este municipio no es su participación en el programa, sino
que los indicadores y parámetros que se establecen en la Agenda son reforzados mediante su SMD que
mantienen, lo que genera que no solamente brinden los servicios que todo gobierno local debe de tener (SEGOB, 2008), sino que estos servicios sean monitoreados para verificar la calidad de los mismos; además,
de recibir recursos por parte del gobierno estatal y federal para ciertas prioridades de su comunidad. Véase
SIGMA (2008).
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Al igual que los puntos anteriores, se plantea como punto de partida la
escasa capacidad institucional ejercida por el INAFED para fomentar una
gestión eficaz del desarrollo regional y local bajo responsabilidad compartida. En términos de Agranoff (1997: 151) “un gobierno puede prever ejercer influencia sobre los cambios; adoptar decisiones políticas informadas
e inteligentes; captar, absorber y gestionar recursos y evaluar actividades
actuales a fin de orientar la actividad futura”, entendida la capacidad como
tal, se espera que el INAFED promueva que los gobiernos subnacionales
de México mejoren la gestión de sus programas y su desempeño. Según
el propio Agranoff (1997), el aumento de la capacidad es el objetivo de
muchos programas de desarrollo de liderazgo y de la gestión intergubernamental. Por ejemplo, una estrategia para promover el desarrollo local
la establecen los programas de modernización, en tal sentido, la tarea del
INAFED partiría de fomentar las capacidades locales y regionales en áreas
como: estrategias y técnicas administrativas, la renovación y motivación
del recurso humano y desarrollo de los principios de la gestión por resultados en un ámbito local, entre otras. Ante lo anterior, el modelo chileno
encabezado por la SUBDERE formaría parte de este contenido.155
Con base en lo establecido acerca del INAFED y dentro de sus facultades
como organismo encargado del federalismo en México, ¿sería posible promover mediante esta instancia federal, acciones para fortalecer al Sistema de Evaluación del Desempeño (SED) en los gobiernos subnacionales?
Ante lo anterior y basados en la experiencia de la SUBDERE de Chile,
este organismo sería de gran apoyo para gestionar y apoyar a los gobiernos subnacionales de México, en cuanto a la implementación de modelos
de evaluación en un ámbito local. Sin embargo, el INAFED en alianza
con la SHCP y la Presidencia, tendría que rediseñar su actuación actual
en términos de gestionar eficazmente el fortalecimiento de su capacidad
institucional y posteriormente, innovar una agenda estratégica de nivel nacional, que apoye firmemente con recursos, modelos de gestión acordes a
los gobiernos regionales y locales de México, programas de capacitación,
diseño eficaz de políticas públicas locales y sobre todo, orientarlos hacia
una gestión pública basada en resultados. Por lo tanto, este tipo de agendas
es una tarea urgente para la instancia encargada del federalismo en México, situación que se debe considerar de inmediato en un contexto federal
como una nueva forma de apoyar y potencializar a los gobiernos estatales
y locales de México.
155Es preciso puntualizar el concepto de capacidad institucional. En este sentido José Sosa (1999), refiere
que la capacidad institucional […] alude a la suma de recursos humanos, financieros, técnicos, y legales
con los que una organización pública toma decisiones y produce bienes y servicios. Se considera que esta
definición fortalece al concepto de capacidad institucional de Agranoff (1997).
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Otro caso de SMD asociado que maneja indicadores del desempeño y fomenta –entre los municipios agremiados– estas modalidades de gestión es
la Asociación de Municipios de México, A.C. (AMMAC), quien desde su
creación en 1994, ha buscado entre los municipios afiliados mejorar sus
condiciones de gestión. Uno de los principales programas de la AMMAC
es el Sistema de Indicadores del Desempeño (SINDES), iniciando operaciones en el año 2001. El objetivo general del SINDES es el de ser una
herramienta que contribuya a establecer y consolidar procesos, así como
generar actitudes laborales, que conlleven hacia gobiernos mejor administrados y operados (AMMAC, 2008); adicionalmente, el SINDES busca:
• Ayudar en la toma de decisiones con base en datos y resultados
confiables, alejados de deliberaciones subjetivas;
• Conducir a incrementar la eficiencia y eficacia operativa de los
servicios públicos;
• Mejorar la comunicación de resultados y fomentar la transparencia, y
• Ayudar a que los municipios desarrollen su propia herramienta de
medición.
El SINDES se enfoca en las siguientes áreas de los gobiernos locales, medidas a través de 53 indicadores (AMMAC, 2008)156 (Véase Cuadro 34).
A manera de análisis, la propuesta del SINDES es un esquema general de indicadores para los municipios mexicanos. Se establece como
una propuesta de medición del desempeño en las áreas establecidas
(ubicación, gobierno y administración, servicios, hacienda y seguridad pública e infraestructura), donde la función de los gobiernos participantes es retroalimentar dichos indicadores y que a criterio de los
mismos municipios, fortalezcan al SINDES con una mayor cantidad
de indicadores que cubran todas las áreas del gobierno municipal.157
Como se puede apreciar, los indicadores se caracterizan por medir, principalmente, la utilización de los recursos (eficiencia) y resultado en cada
componente de la gestión. No comprenden mediciones de procesos ni de
impacto, ya que estos son mayormente estructurales y casi nunca corresponden de manera directa y específica a una sola área de gestión, se engloban en un marco general. Por otro lado, tampoco son responsabilidad
exclusiva de un solo nivel de gobierno o institución.
156En el SINDES cada indicador tiene una ficha técnica que describe: la unidad de medida a utilizar en el
indicador específico, la clasificación, objetivos, fuente de datos solicitados y la lectura básica del resultado.
Véase AMMAC (2008).
157El SINDES no es un sistema de medición del desempeño para cada municipio sino, más bien, una fuente
externa de información comparada de desempeño construida sobre una base de indicadores e información
estandarizada que en conjunto forman el sistema.
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Cuadro 34
INDICADORES POR TEMAS EN BASE AL SINDES
Ubicación.
•
Empleados municipales por cada mil habitantes.
Gobierno y administración.
•
•
•
•
•
•
•
•
Relación del gasto administrativo contra los ingresos propios.
Tamaño de la administración.
Gasto discrecional por caja chica.
Promedio de días para el pago a proveedores.
Promedio de horas para la realización del trámite de licencia para negocios.
Promedio de horas para la realización del trámite de renovación de licencia para negocios.
Promedio de horas para la realización del trámite de permiso de construcción de una adición (residencial o comercial).
Promedio de horas para la realización de trámite de carta de no adeudo de predial.
Servicios públicos.
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Cobertura de recolección de residuos sólidos (zona rural y urbana).
Eficiencia en recolección de residuos sólidos.
Calidad del sitio de la disposición final de los residuos sólidos.
Calidad en la operación de los sitios de disposición final de los residuos sólidos.
Eficiencia de la operación del alumbrado público.
Eficiencia en el mantenimiento del alumbrado público.
Calidad en la provisión del servicio de agua potable.
Costo anual de operación y mantenimiento a la red de agua potable por toma.
Costo anual de la operación de la red de drenaje por toma.
Calidad del agua tratada.
Costo promedio de mantenimiento de vialidades asfaltadas (m2).
Costo promedio de mantenimiento de vialidades pétreas (m2).
Costo promedio de mantenimiento de vialidades de concreto hidráulico (m2).
Hacienda Pública.
•
•
•
•
•
•
•
•
Autonomía financiera.
Eficiencia en el monto de recaudación del impuesto predial.
Eficiencia en el cobro de cuentas por impuesto predial.
Liquidez al cierre del año.
Eficiencia en los ingresos fiscales.
Gasto sujeto a licitación.
Gasto sujeto a invitación directa.
Gasto sujeto a adjudicación directa.
Seguridad Pública.
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Policías operativos de seguridad pública por cada mil habitantes.
Costo anual de operación del órgano de seguridad pública / tránsito por habitante.
Inversión en programas de prevención por cada mil habitantes.
Detenidos por cada mil habitantes.
% de detenidos por faltas administrativas.
% de remitidos al ministerio público federal del total de detenidos.
% de remitidos al ministerio público del fuero común del total de detenidos.
Número de infracciones con respecto al parque vehicular.
Accidentes viales por cada mil vehículos.
% de accidentes viales donde está involucrado el trasporte urbano.
% de quejas en contra del órgano de seguridad pública / tránsito respecto al total de quejas contra el ayuntamiento.
% de quejas del órgano de seguridad pública / tránsito que sí procedieron con respecto al total de quejas presentadas.
% de quejas en la dirección de tránsito con respecto al total de quejas en el órgano de seguridad pública / tránsito.
% de quejas en la dirección de tránsito que sí procedieron con respecto al total de quejas presentadas.
% de quejas en la dirección de policía con respecto al total de quejas en el órgano de seguridad pública / tránsito.
% de quejas de la dirección de policía que si procedieron con respecto al total de quejas presentadas.
% de bajas definitivas con relación al total de policías.
% de bajas definitivas con relación al total de tránsito.
Infraestructura.
•
•
•
•
•
Cobertura de m2 por luminaria.
Cobertura de la red de drenaje (no disponible).
Calidad de la vialidad.
Cobertura de áreas verdes municipales.
Cobertura de módulos de recreo municipales.
Fuente: AMMAC (2008).
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El interés preliminar de muchos municipios participantes en el SINDES,
fue obtener información práctica para evaluar su gestión y aplicar medidas
correctivas. En muchos casos, la expectativa es que los resultados del SINDES son suficientes para resolver los problemas del municipio, sin mayor
esfuerzo. En otros, el esquema del SINDES no se adapta a las características
específicas de los municipios participantes. Así mismo, al ser un programa
diseñado para realizar comparaciones entre municipios, el SINDES tiene
una cobertura e indicadores estándares para los participantes, los cuales
podrían ser aplicables entre municipios de características similares; pero
no entre aquellos municipios con una capacidad institucional inferior o que
no alcanzan la cobertura de la tipología de municipios promedio, sobre los
que se desarrolló el programa.
Se puede definir el impacto que ha tenido el SINDES ante los gobiernos
locales en México de la siguiente manera:
• La AMMAC –como asociación civil– es el primer antecedente
que fomenta este tipo de modelos, generando con ello que en los
municipios mexicanos se fomente la visión de evaluar la gestión
municipal –al menos en los gobiernos locales agremiados a dicha
asociación–, y
• Ante la nueva normatividad federal, se destaca la participación de
la AMMAC, debido a que es la única organización civil municipalista en México que fomenta estas modalidades en los municipios
agremiados.
Es aquí donde resalta lo siguiente, ¿dónde queda la participación activa
del gobierno central, en fomentar mediante su instancia responsable del
federalismo, INAFED, estas modalidades de gestión; en términos de que
los propios gobiernos locales desarrollen en su administración modelos de
evaluación acordes a sus necesidades? De esta manera, se refleja la limitada
visión gerencial en el Gobierno Federal, a favor de mejorar las capacidades
institucionales de los gobiernos subnacionales en México, pero de igual
forma, se aprecia el interés que han tenido algunos gobiernos municipales
en fomentar este tipo de prácticas por iniciativa propia.
En resumen, el SINDES genera información externa, que permite hacer
comparaciones entre los municipios participantes (resultados de indicadores). Sin embargo, la finalidad no es la competencia para saber que mu-
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nicipio cuenta con los mejores parámetros en el SINDES. Lo valioso, es
que cada municipio esté generando valor público en cada área de su administración, ya sea utilizando el programa proveniente de la AMMAC,
o bien, que el mismo gobierno local diseñe su propio sistema de medición acorde a sus estructuras, programas y servicios que brinda –que sería lo correcto–. Además, que las herramientas que utilicen para medir el
desempeño de su gobierno, sean creadas bajo una metodología que defina
la cantidad de indicadores necesarios para evaluar un programa, política
o la propia institución, de igual forma que los tipos, características y focalización de los mismos no crear indicadores simplemente por crear.158
Lo importante en este caso, no sólo es hacer firmar la intención de participar en el programa, sino buscar resultados tangibles en el corto y mediano
plazos, es decir, que representen incentivos para las autoridades políticas,
durante la administración y legitimidad frente a los ciudadanos.
4.2. Experiencias de sistemas de evaluación en gobiernos locales mexicanos.
En el caso concreto de los municipios en México, han existido diversos
esfuerzos por incluir dentro de sus acciones gubernamentales, aspectos relacionados con el monitoreo y evaluación de la gestión pública. Este tipo
de esfuerzos pueden catalogarse como SMD específicos, que aunque, en
ocasiones son encabezados por organizaciones externas –por ejemplo la
AMMAC– han adecuado sistemas de monitoreo y medición con base en
sus características propias como gobierno local. Un SMD de estas características, se describe como aquellos modelos de gestión que han adoptado
diversos municipios para conocer su actuación, creando sistemas de información con base en sus características organizacionales, servicios públicos
que brindan –entre otros– e integrando en los mismos indicadores como
apoyo en la medición.
Uno de los casos de SMD en México es el del municipio de Puebla, del
mismo estado, ya que inició con esta visión desde el año 2004. De la experiencia se destaca lo siguiente:
• La continuidad en la aplicación del programa SINDES en dos administraciones municipales distintas, bajo dos partidos políticos
diferentes, es un hecho apreciable en el contexto institucional de
158Las ventajas que proporciona la MML es el generar metas y acciones acorde a la realidad municipal (problema público). De esta manera el proceso relacionado a la MML es la Matriz de Indicadores (MIR); la cual
sería la raíz del sistema de medición.
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México, donde no existe secuencia con el cambio de autoridades y
mucho menos, cuando cambia el partido;159
• La creación de un Sistema de Medición del Desempeño (SEDEM)
interno para el municipio, como iniciativa propia y elaborado con
recursos propios, y
• La posibilidad de institucionalizar el SEDEM y el SINDES en el
municipio.
El SEDEM ha sido montado en la estructura de indicadores y metodología
del SINDES. Además, continúa ofreciéndole al municipio la posibilidad
de hacer comparaciones de información sobre el desempeño en áreas específicas entre municipios; recibir asistencia técnica y capacitación para la
operación de instrumentos de medición del desempeño.
A diferencia del SINDES, los resultados del SEDEM aún no han sido publicados en el portal de Internet del municipio. En este sentido, el Estudio Comparado sobre Sistemas de Medición del Desempeño Municipal en
América Latina (2006), realiza un análisis acerca del SEDEM de Puebla,
el cual se sintetiza de la siguiente manera: El SEDEM es un sistema de
evaluación del desempeño municipal, que permite relacionar la visión y la
estrategia del municipio con sus operaciones, proporcionando información
oportuna para la toma de decisiones. Los indicadores estratégicos permiten
evaluar la actuación del gobierno municipal en su conjunto, al reflejar el
grado de avance en el cumplimiento de los grandes objetivos. Consta de
285 indicadores estratégicos para medir 14 temas prioritarios del ayuntamiento: seguridad, tránsito municipal, empleo, servicios públicos, fomento
económico, salud, desarrollo social, arte y cultura, protección civil, ecología, medio ambiente, educación, grupos vulnerables, turismo, gobierno
eficiente y transparencia.160
159Administrada por un Alcalde del Partido de Acción Nacional (PAN), el ayuntamiento de Puebla entró al SINDES
en el 2004 como miembro de la AMMAC. Durante el segundo semestre del 2005 es electo un Presidente Municipal del Partido Revolucionario Institucional (PRI), quien mantiene el interés por el SINDES (un hecho destacable
en un contexto donde la continuidad entre administraciones es poco común). El nuevo Alcalde y su equipo de
colaboradores, mantienen una visión innovadora de la administración pública, promueven la utilización de la
gestión por resultados y deciden permanecer en la AMMAC. Como incentivo adicional, consideran que seguir
con la aplicación de una herramienta utilizada por la administración anterior (y del partido contrario) para medir
la gestión, les otorgaría la posibilidad de poder compararse y agregar un elemento técnico a la competencia política. Para esa administración, continuar como parte de la AMMAC (donde la mayoría de los municipios son del
PAN) se convierte en una oportunidad de legitimar la gestión al promover el reconocimiento a Puebla según su
desempeño frente a otros en la asociación. Véase ICMA (2006).
160Estos indicadores están dirigidos a los Regidores, Consejeros Ciudadanos, titulares de las dependencias y organismos municipales y responsables de áreas. Por su parte, los indicadores operativos buscan evaluar la eficacia,
eficiencia y calidad de las acciones contempladas en el Programa Operativo Anual (POA) de cada unidad administrativa de las dependencias y organismos municipales. Permiten alinear el Plan Municipal de Desarrollo y el
POA con el cumplimiento de las metas establecidas, mediante el planteamiento de medidas específicas y medios
de verificación y el análisis de temas críticos para lograr la obtención del producto y el desglose estructurado
de insumos y procesos requeridos. Se cuenta con 855 indicadores operativos que sirven a los titulares de las
unidades administrativas de las dependencias y organismos del municipio, así como a los responsables de la
programación y seguimiento de la operación de dichas unidades. Véase ICMA (2006).
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La unidad encargada del SEDEM y el SINDES dentro del municipio es
la Secretaría de Planeación e Inversiones. El Secretario de Planeación e
Inversiones revisa los reportes del sistema y es el enlace directo con el
Alcalde, lo que permite que la aplicación del SEDEM y el SINDES goce
del respaldo de la máxima autoridad municipal, quien, a su vez, hace uso
de la información generada por estas herramientas. La fuente de los datos
que contiene el sistema varía, en su mayoría son generados por las distintas
áreas del municipio y otras del gobierno estatal y federal.
Los logros principales acerca del SEDEM son los siguientes:
• Continuidad política del SMD. La continuidad a pesar de cambios
políticos en el municipio ha dejado la oportunidad de fortalecer y
continuar con su SMD;
• Clasifican 2 tipos de indicadores: estratégicos y operativos. En este
aspecto, brindan la importancia a dos ámbitos fundamentales de la
gestión. El desempeño institucional y las acciones al exterior del
municipio –impactos derivados de los programas y políticas–;
• Una sola área maneja el SMD. Permite que una sola organización
sea el líder en cuanto al seguimiento y control de las acciones de
las dependencias, eliminando el burocratismo y dando la oportunidad de un seguimiento efectivo al SMD;
• Contemplan en el SMD información estatal y nacional. Este aspecto es importante para aquellas áreas que afectan al municipio;
pero que las funciones y los servicios que brinda el ayuntamiento
no los contempla. Por ejemplo, temas correspondientes a la salud,
seguridad pública, entre otras. Esta información es vital para que
el municipio gestione ante el gobierno estatal y federal acciones
concretas para el fortalecimiento municipal de una manera fundamentada, y
• Utilidad de la información proveniente del SMD. Una de las ventajas de complementar un SMD, es la utilidad de la información
proveniente de él. En este sentido, el municipio de Puebla utiliza
la información del SMD para diversos informes administrativos:
informe de gobierno, anuario estadístico y por supuesto, para conocer el desempeño de las instituciones.
A pesar de lo anterior, se pueden detectar algunas limitaciones acerca del
SEDEM; lo cual es un reto importante para este municipio.
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Figura 8
LIMITACIONES DEL SEDEM
Como se aprecia, uno de los aspectos principales de la evaluación del desempeño es el fomentar la transparencia y rendición de cuentas. En este
aspecto, el municipio de Puebla ha dejado a un lado la exposición del SEDEM ante los ciudadanos, por lo tanto, es un reto indiscutible el que sus
gobernados conozcan el desempeño de la AP local y los resultados de los
indicadores plasmados.161 Con base en los elementos esenciales del SED,
un reto importante es fomentar en su gobierno la Gestión por Resultados
(GxR). De esta manera, las dependencias y entidades cambiaran su visión
actual de insumos y procesos a un enfoque orientado a impactos sociales
(resultados). En esta vertiente, su complemento sería el PbR, que de una
forma tajante, cambia la manera de presupuestar con una visión hacia resultados, que la población debe percibir satisfactoriamente.
Se puede destacar del cuadro anterior, la necesidad de que el ayuntamiento
de Puebla contemple aspectos importantes que el SED marca en sus componentes, en el sentido de utilizar la MML, como una manera de planear
161Lo disponible en el portal de Internet de su gobierno son los resultados de los indicadores que provienen del
SINDES; en el caso del SEDEM aún no han sido publicados. Véase http://www.puebladezaragoza.gob.mx.
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sus programas y políticas acorde a las necesidades reales de su comunidad,
así como el correcto diseño y apropiada creación de indicadores para medir el desempeño de su gestión. De igual forma que el punto anterior, el
institucionalizar las evaluaciones externas como una opción de mejorar los
resultados de sus acciones.
Otra de las experiencias de este tipo de esfuerzos es el municipio de Chihuahua, que desde el año 2006 ha participado activamente en el programa
SINDES de la AMMAC. Lo interesante del esfuerzo de gestión realizado
por este municipio, es que ha tomado el programa SINDES como una base
metodológica para formar su propio sistema de medición del desempeño,
conocido como Sistema de Indicadores de Gestión Municipal Administrativa (SIGMA), el cual busca de manera estricta medir el desempeño específico de todas sus áreas municipales, sobre todo, con base en las características de cada una de ellas.
Cuadro 35
ELEMENTOS PRINCIPALES DEL SIGMA
Fuente: SIGMA, (2008).
Se observa en la metodología plasmada en el SIGMA, que por una parte,
se encuentran las fichas técnicas e indicadores establecidos por el SINDES,
por la otra, se destaca la participación de la Asociación Internacional de
Administradores y Gerentes de Ciudades –ICMA Latinoamérica, por sus
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siglas en inglés–, mediante el programa SIMED, que tiene como finalidad
proporcionar un diagnóstico acorde a la estructura del sistema de medición
del desempeño que están ejecutando.162
De esta manera, el ayuntamiento de Chihuahua cuenta con apoyos externos
acerca del sistema de medición (AMMAC, ICMA) que si bien, los diagnósticos y asesorías brindadas por estas asociaciones son de importancia, no
son específicos por dependencia, ni por programa, se enfoca directamente
al análisis del sistema de medición, lo cual debilita una evaluación de los
impactos generados para cada área y/o programa municipal. La estructura
del SIGMA, se establece en un total de 570 indicadores de gestión municipal dentro de un total de 19 dependencias (SIGMA, 2008), los cuales
fueron creados bajo la siguiente clasificación.163
Figura 9
DEFINICIÓN DE INDICADORES DEL SIGMA
Fuente: Manual de Políticas y Procedimientos SIGMA (2008).
162El Diagnóstico SIMED del ICMA se basa en el certificado SIMED, un instrumento diseñado para certificar
y aplicar una evaluación basada en una escala que se hace pública a los sistemas de medición del desempeño de gobiernos estatales/provinciales y municipales, así como de organismos públicos. En otras palabras,
el diagnóstico SIMED es para aquellos gobiernos u organismos públicos cuyo sistema de medición se
encuentra en desarrollo o bien no desean que por el momento sea calificado. Véase http://www.icmala.org
163El enlace electrónico del SIGMA cuenta en un sistema de filtros que facilita el manejo del mismo, clasificando
por el tipo y subtipo de indicador que deseas consultar. Lo destacable del Ayuntamiento de Chihuahua
es la facilidad de poder consultar por medio del portal de Internet del gobierno este sistema, haciendo
más transparente su gestión y, además, funge como un marco de referencia para los demás municipios,
ya que publica los resultados de los 570 indicadores con los que cuenta el sistema. Véase http://www.
municipiochihuahua.gob.mx/. En un comparativo, el municipio de Puebla de Zaragoza, que ha sido premiado
por la AMMAC e ICMA por su SMD no cuenta con su sistema abierto al público, únicamente expone los
resultados de los indicadores que establece el SINDES, mientras que los indicadores que complementan su
sistema de medición no son dados a conocer en línea. Véase http://www.puebladezaragoza.gob.mx
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Se entiende de antemano la clasificación de los indicadores del SIGMA,
ya que actualmente el municipio de Chihuahua participa en el programa
Agenda Desde lo Local; por lo tanto, los indicadores de tipo institucional
buscan cumplir con los lineamientos de dicha agenda, además de fortalecer
los indicadores y parámetros de la misma mediante su sistema de medición
municipal (SIGMA). En el caso de los de tipo gobierno y mixto, tienen
el objetivo de medir el desempeño municipal en cuanto a programas y su
respectivo resultado.
En cuestión a los subtipos de indicadores, no se ven reflejados los indicadores de economía y calidad. De tal manera que sus dimensiones son una
expresión más concreta de los indicadores de eficacia y eficiencia, a través
de los cuales es posible medir las acciones y los efectos finales logrados,
es decir, los outputs y los outcomes. Los indicadores de economía son
los que demuestran la capacidad de una institución u organismo público
para generar y movilizar adecuadamente, los recursos financieros en busca del cumplimiento de sus objetivos; por lo tanto, sería una opción para
aplicarse en aéreas financieras municipales y áreas con ingresos propios.
En cambio, los indicadores de calidad miden los atributos, propiedades o
características que deben tener los bienes y servicios para satisfacer los
objetivos de los programas. Por lo tanto, sería una posibilidad viable para
fortalecer su SMD.
En términos de los elementos y componentes principales del SED, un reto
importante para este gobierno, es la implementación y desarrollo en su
gobierno de la gestión y el ejercicio presupuestal orientado a resultados;
debido, a que actualmente sus programas conservan la visión actual de
programación –insumos en vez de resultados–. De igual forma, el incluir dentro de sus programas la metodología de evaluación que el SED
establece (MML), que será una guía para adecuar estrategias en cada
dependencia acorde a las prioridades del PMD y a los objetivos estratégicos; además, de que les permitirá la elaboración correcta y precisa de los
indicadores adecuados a sus programas municipales mediante la MIR.164
(Véase Cuadro 36).
Un tema crucial en la coyuntura actual del país es la inseguridad pública,
lo que se puede verificar en el caso del municipio de Chihuahua que va
164Se destaca la ausencia de mecanismos orientados a un gobierno por resultados similares al gobierno municipal de Puebla (GxR, PbR), lo cual se entiende debido a la ausencia de este enfoque de gestión desde un
ámbito federal.
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en aumento.165 En este sentido, se confirma la necesidad de una gestión
más integral, sobre todo, la utilidad de contar con metodologías concretas y precisas para este tipo de problemas sociales, en donde se definan
los principales problemas de la inseguridad en el municipio, sus causas,
efectos y las opciones viables para la solución. Ante este contexto, ¿cuál
es la utilidad del SIGMA en función a la delincuencia en el territorio municipal? Sin lugar a dudas, deja en claro, que a pesar de que han detectado
los altos índices de delincuencia en el municipio, no han podido coadyuvar
en un proceso de planeación estratégica con su respectivo monitoreo y evaluación por resultados. Aspectos que sin duda se reforzarían con una articulación efectiva entre gestión, políticas públicas y su respectiva evaluación.166
Cuadro 36
FORTALEZAS Y RETOS DEL SIGMA
Otro ejemplo de SMD en un ámbito local, es el municipio de Guadalajara,
que es uno de los fundadores del SINDES en el 2002.167 De la revisión
165Un promedio de 700 familias son víctimas de los delincuentes –cada mes– y forman parte de la estadística que
acumula la Dirección de Seguridad Pública Municipal por robos a casa habitación y robo de vehículos en la
capital del estado. El Sistema de Indicadores del Municipio de Chihuahua revela que los amantes de lo ajeno
robaron 4 mil 866 hogares chihuahuenses de enero a diciembre del 2008. El Diario de Chihuahua solicitó a
la Dirección de Seguridad Pública el número de robos a casas habitación reportados durante el 2009, pero la
Dirección de Comunicación Social informó que no tiene esos datos. Véase El Diario de Chihuahua (2009).
166Una propuesta de gestión y políticas públicas locales en materia de seguridad, donde se definen claramente los
alcances y limitaciones de la inseguridad pública en un contexto municipal, así como una propuesta de prevención integral del delito es el de Ramos (2006). En dicha investigación se observa claramente las deficiencias
en materia de gestión y política pública local, dando ejemplos claros de estas limitaciones en municipios
transfronterizos.
167Habiendo participado en el diseño del sistema en el 2001, Guadalajara se ha mantenido ininterrumpidamente
en el SINDES hasta en la actualidad (2009), pasando por dos administraciones municipales del mismo partido
político. El municipio participó durante las discusiones iníciales que llevaron la idea del SINDES a materializarse como programa. La motivación original de formar parte del SINDES era ser fundador de una herramienta innovadora que demostrara los esfuerzos del municipio por modernizar su gestión. El énfasis dado a la
aplicación del SINDES en la municipalidad ha variado con el tiempo. Durante el diseño, el compromiso hacia
el SINDES recayó sobre los funcionarios de la municipalidad, quienes fueron asignados al equipo técnico
durante dicha etapa. Su participación en las reuniones del equipo técnico de diseño del SINDES y su trabajo
posterior dentro de la municipalidad mantuvieron un perfil bajo durante algún tiempo. Además, debieron
enfrentar algunos obstáculos durante la aplicación del SINDES. Véase ICMA (2006).
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de la experiencia de aplicación del SMD de Guadalajara, sobresalen los
siguientes aspectos:
• La continuidad en la aplicación del SINDES de manera consecutiva;
• El desarrollo de un Sistema de Información Municipal (SIM), y
• Los esfuerzos para institucionalizar el SINDES.
En el caso del municipio de Guadalajara, se destaca la creación del Sistema de Información Municipal (SIM), el cual tiene un módulo específico de monitoreo que le otorga a la ciudadanía una herramienta versátil
para evaluar la gestión de la administración municipal, mediante indicadores de desempeño establecidos mes a mes en el portal del municipio.168
Al igual que Puebla, Guadalajara cuenta con la Dirección de Evaluación y
Seguimiento perteneciente a la Dirección General de Coordinación y Planeación Municipal, teniendo la responsabilidad del SIM y el SINDES. Esta
dirección tiene como obligaciones, de acuerdo al Artículo 93 del Reglamento de la Administración Pública Municipal de Guadalajara, lo siguiente:
1. Realizar análisis que permitan implementar un eficaz modelo de
gestión y de desempeño con base en indicadores, para traducir las
estrategias en objetivos y proyectos operativos;
2. Realizar evaluaciones de la gestión de la administración pública
municipal, que permitan promover aquellos resultados requeridos
por la sociedad para satisfacer sus necesidades;
3. Evaluar y proponer la priorización de los proyectos de inversión
que sean promovidos en el municipio, y
4. Coadyuvar en la gestión operativa, así como dar seguimiento a
todos los programas y proyectos emitidos por las dependencias
municipales.
Uno de los principales logros de este ayuntamiento, es el haber incluido jurídicamente el proceso de evaluación del desempeño. Sin embargo, existen
diversos gobiernos locales en México, que si bien mediante instrumentos
jurídicos han definido el concepto de evaluación, no han utilizado al mismo
como una herramienta objetiva para conocer el desempeño gubernamental
168Mediante dicha herramienta, el/la ciudadano/a puede generar grupos de indicadores y monitorear individualmente los valores que adquieran cada una de las variables que intervienen en la constitución de un
indicador. De este modo, permite contestar preguntas asociadas a la gestión, por ejemplo: índice de delitos
en la ciudad, número de metros cuadrados de pavimentación efectuados en el último mes, ingreso mensual
por concepto de pago del impuesto predial; así mismo el SIM ha servido al Alcalde para dar seguimiento al
trabajo de las diferentes dependencias del municipio, al permitirle contar con información sobre los resultados de la gestión. Véase www.guadalajara.gob.mx
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con base en resultados e impactos en la región, sino como una manera
de complementar el proceso de planeación.169 Por lo tanto, no han institucionalizado jurídicamente la metodología y el proceso a utilizar para la
evaluación del desempeño, ni mucho menos, el optar por evaluaciones independientes para mejorar el rendimiento de su gestión pública.
Es interesante destacar el Sistema de Control y Evaluación de la Gestión
(SICEG) utilizado por este municipio. El SICEG forma parte de una herramienta para la Dirección de Evaluación y Seguimiento, la cual es utilizada
como un apoyo interno para controlar la gestión. Con base en el SICEG
(2009) cuyo objetivo es evaluar y registrar el avance del Plan Municipal,
Agenda Común, POA’S, cumplimiento normativo e indicadores de gestión,
toda la información anterior publicada en línea por medio de un resumen
ejecutivo. Lo desarrollado en el SICEG es un tablero de control donde incluye los avances de los POA’S, un resumen general de los indicadores y su
respectivo avance; además, agregan un concepto denominado normatividad, factor que evalúa el cumplimiento de las obligaciones que directamente tiene la dependencia según el Reglamento de la Administración Pública
del Municipio de Guadalajara. Por lo tanto, funge como un controlador
general de lo planteado anualmente por cada dependencia, mas no como
una evaluación del desempeño.170
En base al SICEG (2009), la gestión municipal se evalúa de dos formas,
una transversal y una vertical. La evaluación transversal generará un índice
global de desempeño formado por cinco índices derivados de los ejes de
la estrategia de desarrollo de este gobierno: ciudad metropolitana, ordena169Uno de los ejemplos de este tipo de iniciativas es el municipio de Mexicali, que cuenta con los siguientes
instrumentos jurídicos para su proceso de planeación: Bases y Lineamentos para la elaboración del Plan
Municipal de Desarrollo, el Reglamento Interior del Comité de Planeación para el Desarrollo del Municipio
de Mexicali, Baja California y el Reglamento del Proceso de Planeación para el Desarrollo del Municipio de
Mexicali. De esta manera, el gobierno municipal de Mexicali mediante estos instrumentos incluye el concepto de evaluación gubernamental; sin embargo, esta definición es utilizada como complemento al proceso de
planeación. Por tanto, en la temática de evaluación, el municipio de Mexicali no es una referencia de éxito
en este ámbito; la prueba de lo anterior es que para medir el desempeño de las instituciones, sus programas
y políticas, el municipio de Mexicali sólo cuenta con 45 indicadores denominados de “impacto”. A manera
de análisis, ¿es posible medir con este tipo y cantidad de indicadores el desempeño real de las instituciones?,
¿realmente los indicadores plasmados son para conocer el impacto de los programas o políticas, cuando para
el proceso de planeación no se utilizó ninguna metodología para definir los POA’S? o ¿de qué manera este
tipo de indicadores podrán medir el impacto de una política pública municipal? Véase PMD (2008).
170EL SICEG es un controlador de tres aspectos (POA’S, Indicadores y normatividad). Sin embargo, los indicadores evalúan el cumplimiento en el diseño y notificación de la información, aunado al comportamiento
indicador por indicador, basado en datos históricos. Los rangos utilizados son: Verde = Bueno de 80% en
adelante; Amarillo = Regular de 51% a 79.9%; Rojo = Malo menos de 50.9%. Es de mencionarse que el
ayuntamiento de Guadalajara –al igual que los anteriores casos mostrados– no ha contemplado evaluaciones
independientes de programas y políticas.
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da, verde, humana y atractiva. A su vez, cada eje tendrá su propio índice,
formado por vectores, a partir del cual se establecerá el tablero de control.
La medición vertical, estará compuesta por el Programa Operativo Anual
(POA), que evaluará el desempeño mediante indicadores de efectividad y
eficacia. En este sentido, un sistema de control es eficiente en la medida
que se utilice como apoyo al seguimiento oportuno de los programas y metas, al igual que el detectar oportunamente el bajo desempeño de los indicadores. Por lo tanto, es una acción viable de la gestión de este municipio.
El otro tipo de evaluación utilizado en este municipio es bajo el enfoque de
evaluación transversal, el cual, es primordial para la evaluación de los principales ejes rectores de todo gobierno y sobre todo, conocer el impacto real
de la política pública en específica. Sin embargo y a manera de análisis, un
enfoque de evaluación transversal requiere de diversos elementos para poder realizar una evaluación objetiva y realmente transversal de la política.
Primeramente, contar con los programas municipales que integran el eje
rector (o política) con base en una metodología definida que desglose el
objetivo, metas, focalización de prioridades y acciones concretas; por supuesto, indicadores precisos de cada programa municipal y sus medios de
verificación; estos tipos de indicadores deben de ser de distintas vertientes
(eficiencia, eficacia, efectividad, calidad, entre otros), buscando medir todo
el desarrollo y actores internos y externos que intervienen en el programa.
Así mismo, no se debe dejar a un lado los distintos niveles de gobierno
que mediante sus acciones, inciden en la política pública dentro del territorio municipal, por lo cual, para poder evaluar transversalmente deben
de considerarse los programas emanados de otros niveles de gobierno, ya
que sus resultados impactan en el municipio.171 Por lo tanto, un enfoque de
evaluación transversal requiere de un esfuerzo mayor para la integración
conceptual y operativa de todas las acciones que intervienen en una política pública municipal (o en cada eje rector). En este sentido, el proceso de
evaluación transversal del municipio de Guadalajara es importante, en la
medida que visualiza este enfoque de evaluación. Sin embargo, en el reporte del SICEG enero-junio de 2009, no se consideran las distintas variables
que integran una completa evaluación transversal. Si bien en dicho repor171Por lo tanto, un enfoque de evaluación transversal requiere de un esfuerzo mayor para la integración conceptual y operativa de todas las acciones que intervienen en una política pública municipal (o en cada eje
rector). En un caso práctico de evaluación de la política local de seguridad pública, se debe contemplar a las
distintas instituciones municipales que intervienen interna o externamente en la concepción de la seguridad
pública municipal (desarrollo social, juventud, cultura, deporte), así como a las instituciones de otros niveles de gobierno (seguridad pública estatal y federal, desarrollo social del estado y los respectivos programas
sociales del gobierno central que impactan en el bienestar del municipio). Para profundizar sobre el enfoque
de evaluación transversal, véase Subirats, Fleury y Blanco (2008).
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te definen por área gubernamental los resultados de los POA, indicadores
y resultados que denominan normativos, están ausentes otras mediciones,
principalmente de otros niveles de gobierno.
En resumen, se puede ver que el ayuntamiento de Guadalajara contempla
al SIM como un mecanismo de evaluación por parte de los ciudadanos,
sin embargo, ¿los resultados de las opiniones de los ciudadanos mediante
el SIM, han sido tomados en cuenta en el mejoramiento de los programas
municipales? o ¿cuál ha sido el impacto de la percepción ciudadana para
fortalecer a las dependencias y entidades municipales? Las respuestas a las
interrogantes anteriores se limitan a lo siguiente: el SIM forma parte de un
elemento de transparencia, lo cual es apropiado en la medida que los ciudadanos de Guadalajara tienen la oportunidad de dar seguimiento y detectar
ciertas problemáticas del quehacer municipal por medio de los indicadores.
Por lo tanto, se resume que el SIM es un esquema útil en el marco de la
rendición de cuentas, pero lo fundamental sería el adoptar todas las opiniones ciudadanas en las acciones operativas del gobierno municipal, lo cual
fomentaría una gestión asociada y de participación ciudadana importante
para la legitimidad del mismo gobierno.
Lo interesante resalta con los resultados electorales de la elección del pasado 5 de julio del 2009, ya que ésta fue favorable para un partido de
oposición al gobierno local (PRI), lo que genera que el partido en el poder
(PAN) después de 15 años de gobernar consecutivamente al municipio,
pierda la elección de la capital de Jalisco.172 Esta situación deja en el entendido que los ciudadanos de Guadalajara prefirieron una opción más enfocada a lo social; lo que se concluye es que las acciones gubernamentales
realizadas por el gobierno panista no generaron impactos que beneficiaran
a la mayor parte de la población, por ende, los resultados electorales no
les favorecieron.
La alternancia política que se presenta en este municipio refleja la incapacidad gubernamental de integrar una política integral orientada a resultados,
en términos de fortalecer el desempeño de las instituciones y la acción de
programas y políticas públicas con su modelo de evaluación, aunado a que
su gobierno esté orientado a resultados. En otras palabras, no existe en la
experiencia del municipio de Guadalajara un modelo integral de evalua172Los candidatos del PRI a las presidencias municipales de Guadalajara, Zapopan, Tlaquepaque y Tonalá
se declararon ganadores; mientras en Tlajomulco, el quinto de los ayuntamientos que forman la zona
metropolitana de Guadalajara, el abanderado de la coalición PRD-PT, Enrique Alfaro, también se proclamó triunfador, con lo que concluirían 15 años de administraciones panistas en la región. Véase La
Jornada (2009).
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ción, donde la información proveniente de su SMD sea útil para mejorar
la actuación local. Parte de ello radica en la ausencia de una gestión local
orientada a resultados. Por lo tanto, es de reiterarse los diversos aspectos
que el SED enmarca en sus lineamientos. Como primer punto, buscar un
rediseño local por medio de una cultura organizacional y directiva orientada a resultados (GxR), de esta manera fomentar un cambio en el paradigma
presupuestal (PbR) y como el complemento, la evaluación de su gestión
(desempeño de las instituciones) y de los impactos de los programas y políticas locales, que en este marco, se definen completamente en el SED.
Cuadro 37
EXPERIENCIAS DEL SMD EN LOS MUNICIPIOS MEXICANOS
A manera de conclusión, se pueden destacar diversos puntos importantes
que en base a las experiencias de los casos anteriores, forman parte de un
marco de referencia para mejorar el desempeño de la gestión local, aunque
ya se mencionaron en el apartado diversos elementos importantes que soportan los SMD presentados, es de destacarse algunos puntos fundamentales para fortalecer la gestión en un ámbito local.
De inicio, se puede apreciar que las experiencias de los municipios con este
tipo de modelos se caracterizan por contar con normatividad local en diversos aspectos, principalmente enfocados a la planeación-presupuestación, lo
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que indica que se cuenta con el sustento jurídico para identificar la manera
de ejercer este tipo de prácticas, sobre todo, quienes serán los responsables
de dichas tareas.173
En el caso de la estructura organizacional, pudo observarse que en cada
experiencia municipal se subraya la presencia de un área específica que
es responsable dentro del gobierno local de la evaluación del desempeño.
De esta manera, se pudo apreciar la importancia de contar con un área
definida para la labor de dichas tareas; además, se complementa con el
hecho de que estas estructuras se encuentran fortalecidas internamente.174
Un aspecto que se destaca es el hecho de que los municipios referidos en
este apartado, cuentan con diversos elementos de gestión fundamentales
para fortalecer los mecanismos de evaluación con los que cuentan. Primeramente, han desarrollado bajo sus posibilidades económicas, estructura
orgánica y funcional, un SMD adecuado al contexto de su municipio. Esta
situación mantiene como ventajas fundamentales las siguientes:
• Creación de indicadores específicos por área de gestión (servicios
públicos, seguridad pública, protección civil, etc.);
• Oportunidad de evaluar su gestión con base en los servicios que
ofrecen a la ciudadanía. Por supuesto, su respectivo control y seguimiento, y
• La información les resulta útil para diversos informes y para la
toma de decisiones.
Un segundo punto define un aspecto fundamental en el escenario actual de
globalización: el gobierno electrónico, lo que indica que estos municipios
han tenido la iniciativa de difundir sus SMD y sus resultados a la ciudadanía. Además, de que utilizan esta herramienta tecnológica para facilitarles
internamente la retroalimentación y manejo de los indicadores de medición. Ante el contexto plasmado con anterioridad, es de mencionarse puntualmente que no es posible generalizar dichas experiencias de éxito en un
marco de los gobiernos locales en México. En términos de Enrique Cabrero
(s/f) nos menciona lo siguiente al respecto:
“la diversidad de estudios, encuentros y experiencias gubernamentales, han apuntado la reflexión en la misma dirección: los
gobiernos locales en México no han desempeñado el papel que
173Aunque los gobiernos locales dependen en gran medida del congreso local para diversas disposiciones
jurídicas, el municipio tiene la plena facultad de generar reglamentación interna.
174El caso del municipio de Guadalajara se destaca por la Dirección General de Coordinación y Planeación
Municipal, la cual contempla en su estructura orgánica a la Dirección de Evaluación y Seguimiento.
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les corresponde debido a su debilidad institucional, la carencia
de recursos económicos, la fragilidad de sus estructuras administrativas, y la ausencia de recursos humanos profesionales y suficientemente capacitados para la función gubernamental. Desde
esta perspectiva, esta condición estructural de precariedad del
municipio mexicano es resultado de un sistema político que se ha
caracterizado por su centralismo y verticalidad en la forma de
conducción de los asuntos de gobierno y por un desprecio hacia
los municipios, considerándolos instancias prácticamente minusválidas para la función gubernamental”.
Ante lo expuesto, se presenta la urgente definición de una agenda municipal
que busque fortalecer las capacidades institucionales del gobierno local.
En este sentido, se establece la necesidad de que el municipio mexicano
contemple a la NGP como esencia de su gobierno; “si se ve a la gestión
pública como disciplina y posteriormente como práctica, se podrá avanzar a
otra fase de desarrollo que no solo nos dé mayor eficiencia gubernamental,
sino también mayores espacios de gobernabilidad e instituciones más
sólidas y democráticas” (Cabrero, 1995: 34). Por lo tanto, el accionar este
tipo de agendas permitiría al municipio mexicano cambiar de un gobierno
tradicional a uno orientado a resultados que busca en sus acciones mejorar
el desarrollo local de la región.175
4.3. Retos y desafíos de los gobiernos locales en el marco del SED: Una
política integral de evaluación por resultados y para el desarrollo.
Dentro del apartado anterior se definieron algunas experiencias en cuanto a
SMD en un ámbito municipal. De esta manera, se pudo apreciar sus limitaciones, retos y referencias de éxito en sus modelos. Por lo anterior, ¿cuáles
son los retos de trascender de la cultura del ejercicio tradicional de auditar
los recursos públicos a una cultura de evaluación, gestión por resultados y
su institucionalización en un ámbito local que se oriente al desarrollo?
De inicio, es de mencionarse que los SMD y sus respectivos indicadores son
una herramienta para fomentar un buen gobierno. Sin embargo, no son los
únicos factores para orientar a la gestión pública hacia resultados. En otros
términos, un gobierno competitivo y capaz de satisfacer las necesidades de
su comunidad, contempla en su capacidad de gobernar diversos aspectos
primordiales para orientar su gobierno a resultados. En este sentido, es importante puntualizar el modelo de gestión por resultados de Chile, el cual
175Para profundizar sobre los retos, políticas públicas municipales y específicamente la agenda pendiente de
los municipios en México, véase Cabrero (2003a).
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mediante su SMD: el Sistema de Seguimiento de Programas Gubernamentales (SSPG) –aunque es un modelo de nivel nacional– muestra diversos
elementos importantes para identificar un modelo integral de evaluación y
gestión por resultados que en conjunto con los actores gubernamentales,
busca generar un desarrollo sustentable en la nación.
El modelo integral de gestión chileno se caracteriza por contemplar un enfoque de evaluación orientado a resultados. Pero, como se indicó a inicios
de este apartado, no es en sí el SMD quien orienta a la gestión a generar
impactos sociales –aunque es parte fundamental– sino todo un conjunto de
elementos que funciona cada uno con sus propias responsabilidades, pero
con un objetivo en común, orientar la gestión hacia resultados socialmente
aceptables (valor público) y para el desarrollo de la nación.176
Figura 10
ENFOQUE HACIA RESULTADOS DEL
MODELO DE GESTIÓN INTEGRAL CHILENO
Fuente: Elaboración propia con base en Muñoz (2005).
Ante este contexto, resulta importante sintetizar a los elementos involucrados en el modelo de gestión Chileno; en este sentido Muñoz (2005), los
define de la siguiente manera:
176De un total de 163 países, Chile ocupa el lugar número 20 en el ranking de Transparencia Internacional, con
7.3 puntos de un total de 10. Chile, que subió un puesto desde el año pasado, es el único país latinoamericano dentro de los primeros 50 y obtuvo el mismo rango que Bélgica y Estados Unidos. El barómetro mide
los niveles de corrupción en el sector público que perciben analistas económicos o expertos académicos de
nueve instituciones independientes sobre encuestas realizadas en los dos últimos años, dentro y fuera de los
respectivos países. Véase http://www.transparency.org
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1. Las instituciones públicas. Como se observa en la figura anterior,
son distintas y variadas las instituciones y los actores que fomentan la gestión hacia resultados. En este sentido, se inicia desde
la Presidencia y se destacan la visión y voluntad del Ejecutivo
en fomentar un gobierno orientado a resultados. Así mismo, se
definen diversas instancias que son parte de ese cambio (desde
el ministerio responsable de la modernización en Chile, hasta el
Congreso Nacional como parte del sistema político de la región).
Por lo tanto, se deduce que un cambio o rediseño parte de la voluntad y el trabajo de todo el Estado, no sólo de las dependencias
responsables de los procesos de modernización;177
2. El modelo de evaluación. Lo que refleja la experiencia de Chile es
la importancia que brinda (se cuenta con la cultura de evaluación)
a su modelo de evaluación (SSPG). Por lo tanto, les ha permitido
fortalecerlo y madurarlo con el transcurso del tiempo. Un punto
importante es que la información proveniente de sus sistemas de
evaluación forma parte de las acciones de las instituciones, lo que
genera una mejora continua en sus procesos y políticas. Aunado a
lo anterior, es de destacarse el enfoque transversal de evaluación,
lo que refleja la visión por mejorar la gobernabilidad existente, en
términos de creación de valor y mejoras en la calidad de vida de
sus ciudadanos,178 y
3. La visión del desarrollo de la nación. Este punto es fundamental
y crucial en todo proceso de reforma. Si bien, se han destacado
diversos procesos de reforma y modernización administrativa en
México, se ha padecido de este elemento para la sustentabilidad
de dichos procesos.179 La raíz del éxito del modelo de gestión de
Chile parte de la visión de que cada acción, rediseño o modelo
de gestión dentro del Estado, mantiene la perspectiva de generar
177En términos de Fukuyama (2004), se definen tres aspectos importantes para todo proceso de cambio y/o
rediseño institucional: 1) la eficacia del Estado desde el punto de vista de la fuerza de sus instituciones; 2)
la relevancia del adecuado diseño institucional para lograr el desarrollo económico, y 3) la necesidad de la
demanda nacional de buenas instituciones para lograr el desarrollo y la reforma institucional. Por lo tanto,
en todo proceso de modernización administrativa, las instituciones son un factor elemental para el éxito.
Véase Fukuyama (2004).
178Como se estableció con anterioridad, los avances en materia de modernización y específicamente, en el
marco de la evaluación de gestión en Chile, han demostrado alta importancia a sus modelos de evaluación.
La prueba de ello, es que han ido madurando sus SMD, ya que desde 1997 hasta el 2005, han ido incorporando diversos modelos que coadyuvan a mejorar la gestión en distintos términos. Véase Ríos (2007).
179Se definió en el capítulo II de este estudio los diversos procesos de modernización en el marco de la evaluación gubernamental en México. Aclarando, que dichos procesos no han tenido continuidad y no le han dado
importancia a modelos de evaluación gubernamental, prueba de ello es que a partir de la administración
federal 2006, se institucionaliza jurídicamente dicho proceso, cuando en un contexto chileno lleva más de
una década de avance. Véase Pardo (1992) y Ospina (2000).
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crecimiento y desarrollo para la nación; lo cual ha sido plasmado
en sus distintos procesos de modernización, en el sentido de que le
dan importancia y valoran sus acciones gubernamentales pensando en el beneficio de la población y en el desarrollo de la nación.
Ante lo expuesto, se resume que el modelo de gestión de Chile parte de una
perspectiva integral, es decir, la importancia de la cultura organizacional
y directiva orientada a resultados, su modelo de gestión y evaluación gubernamental como herramienta para conocer el estatus de la gestión, de sus
impactos y su perspectiva de generar crecimiento de la nación (visión a largo plazo, estratégica y transversal). Por lo tanto, el modelo de evaluación
por sí solo no es la base del éxito de este modelo, sino todo el conjunto de
actores relacionados entre sí (véase figura anterior).180
Con base en lo anterior y basándonos en el contexto municipal de México,
podemos destacar algunos puntos en los cuales, los SMD referentes a los
gobiernos municipales antes analizados y sus modelos de gestión han carecido de elementos fundamentales de una gestión orientada a resultados y
con una perspectiva al desarrollo. Por lo tanto, es de destacarse un comparativo al respecto.
En términos de Muñoz (2005), se destaca como primer punto la participación de las instituciones públicas en los procesos de modernización. En
este sentido, se puede ver que los casos presentados de los gobiernos locales en México cuentan con áreas específicas de evaluación, planeación y
presupuestación. Este punto es fundamental. Sin embargo, es de puntualizar del contexto chileno que toda la estructura organizacional del gobierno tiene una actividad definida en los procesos de modernización. Por lo
tanto, se aprecia que es necesario un cambio para los gobiernos locales en
México, donde se fomente la participación activa del Presidente municipal
como pilar fundamental del proceso de cambio, y del cabildo local, como
representantes populares en el municipio; directivos públicos que fomenten la cultura de evaluación y gestión por resultados en sus instituciones
y por supuesto, una efectiva gestión intergubernamental entre ellos y con
orientación a resultados.181
180Para identificar los elementos esenciales del enfoque de gestión estratégica y creación de valor en el sector
público, véase Moore (1998). En una perspectiva española, se puede identificar a Bazaga (1997), Bañón y
Carrillo (1997).
181Donde se puede apreciar el enfoque de gestión y relación intergubernamental es en Agranoff (1997).
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Cuadro 38
COMPARATIVO:
PAPEL DE LOS MUNICIPIOS MEXICANOS EN EL MARCO
DE LA EVALUACIÓN
Estratégico
Diseño eficaz de programas y
Política de evaluación (estratégica,
transversal).
Institucionalización efectiva de la
evaluación.
Eficaz gestión intergubernamental.
Tradicional
Nulo diseño de programas y
Visión de auditar.
Escasa institucionalización de la
evaluación.
Ineficaz gestión
intergubernamental.
El segundo punto de referencia internacional establece el modelo de evaluación utilizado, el cual forma parte central de todo proceso de modernización administrativa. En este sentido, se ha apreciado con anterioridad
los SMD utilizados en un contexto local mexicano, de esta manera, se
refleja una parte importante para una gestión integral en busca del desarrollo. Sin embargo, en los diversos casos presentados se puede ver que se
está iniciando con esa visión de evaluar el desempeño institucional; por
lo tanto, es de puntualizar que a pesar de que existen sistemas locales de
evaluación, se ha dejado a un lado un enfoque integral de evaluación, en
términos, de gestionar eficaz y transversalmente las acciones de gobierno
y en busca del desarrollo.
Se detalló el aspecto que el municipio de Guadalajara ha contemplado en
su modelo de evaluación un enfoque transversal. Sin embargo, dicho enfoque ha quedado limitado por la ausencia de una efectiva gestión intergubernamental en su gestión local, ante la entidad federativa y el Gobierno
Federal, así mismo una ausencia metodológica en su modelo. A manera de
análisis, el enfoque transversal de gestión y evaluación se fundamenta en el
sentido de conjuntar diversos esfuerzos (distintos niveles gubernamentales
y acciones del propio gobierno), con el fin de conocer el impacto real de
una política pública específica (Subirats, Fleury y Blanco, 2008). En un
nivel municipal, hay que considerar en este contexto la importancia de una
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efectiva relación intergubernamental con la entidad federativa y el sector
central; ya que estos niveles de gobierno realizan funciones que impactan
en un territorio local.182 Con base en lo anterior, es importante destacar el
enfoque transversal de gestión y evaluación de la política social de Brasil,
el cual nos presenta un marco de referencia en este tipo de actuación.
En enero del 2004 se crea el Ministerio de Desarrollo Social (MDS) de
Brasil, el cual trajo consigo un aumento significativo de la inversión en
políticas de protección, asistencia y desarrollo social, que se traducen en
programas y acciones de transferencia de recursos, seguridad alimentaria
y nutricional, asistencia social e inclusión productiva. Eso significó una
expansión sustantiva de la cobertura de servicios y de la red de protección social; para el año 2005 resultaron beneficiados por los programas del
MDS cerca de 45 millones de personas pobres o en situación vulnerable
(Vaitsman, Rodríguez y Sousa 2006).
De esta manera, el MDS pasa a ser responsable de las políticas nacionales
de desarrollo social, de seguridad alimentaria y nutricional, de asistencia social y de renta de ciudadanía, que quedaron a cargo, de las secretarías que
surgieron de los antiguos órganos.183 En términos de Vaitsman, Rodríguez y
Sousa (2006), la implementación descentralizada de los programas del MDS
presupone su articulación o hasta su integración en las familias, en las comunidades y en el territorio. Esto significa que la gestión y operacionalización
de los programas depende de la coordinación no sólo entre distintos sectores
dentro de un nivel de gobierno, sino entre sus diversos niveles: unión, estados y municipios.
182Es preciso reconocer teóricamente que en estas materias existen componentes indispensables en el actual
contenido de la NGP. Siguiendo a Koldo Echebarría (2000), se observa que la tendencia de la NGP considera como contenidos: 1) Fortalecer las funciones estratégicas de los gobiernos (coordinación, gestión
transversal, control y evaluación de resultados); 2) Descentralizar y orientar la acción a resultados mediante la flexibilización de estructuras y procedimientos (agencias, sistemas presupuestarios, gestión del
rendimiento, delimitación política y gestión); 3) Crear competencia y capacidad de elección (mercados
internos, contratación de servicios, cobro por prestaciones, privatización y externalización de servicios); 4)
Proporcionar servicios de calidad (mejorar la accesibilidad y participación, establecer estándares de servicio e indicadores de desempeño, reducir las barreras administrativas); 5) Mejorar la gestión de los recursos
humanos (descentralización de la gestión, flexibilizar las condiciones de trabajo), y 6) Optimizar el uso de
las tecnologías de la información y la comunicación (electrónica interna y externa, gestión de procedimientos y automatización de oficinas, información de gestión). Véase Echebarría (2000).
183La Secretaría de Evaluación y Gestión de la Información (SAGI) de Brasil asumió las funciones de evaluación y seguimiento de las políticas y programas de desarrollo social del MDS, lo cual supuso una innovación en la gestión pública brasileña, pues no había existido en ningún ministerio una Secretaría con esa
finalidad exclusiva.
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Figura 11
ENFOQUE DE GESTIÓN Y EVALUACIÓN TRANSVERSAL
DE BRASIL: LA POLÍTICA DE DISMINUCIÓN A LA
DESNUTRICIÓN INFANTIL
Fuente: Elaboración propia en base a Vaitsman, Rodriguez y Sousa (2006).
El punto clave de la figura anterior se puede destacar de la siguiente manera. El área responsable de la evaluación gubernamental de los programas
sociales en Brasil (SAGI), ha enfocado sus mecanismos de evaluación no
sólo en los programas federales, sino que ha contextualizado los resultados
y gestiones a favor de la desnutrición infantil de los recursos ejercidos en
los otros niveles de gobierno (estatal y municipal), aunado a que su modelo
resalta el enfoque transversal de evaluación ante las distintas instituciones
responsables de los programas sociales de ese giro, destacando los siguientes puntos relevantes de su modelo de evaluación:184
• Evaluación de los programas orientados a la desnutrición infantil
de los 3 niveles de gobierno (evaluación transversal), y
• Relación intergubernamental de los tres niveles de gobierno (gestión transversal).
184Se considera el enfoque transversal de evaluación debido a que no sólo consideran como parte de la política de desnutrición infantil a aquellos programas derivados del orden social, sino todos los programas y
sus respectivas instituciones responsables que impactan en la desnutrición (desempleo, inversiones, entre
otros). Véase Vaitsman; Rodríguez y Sousa (2006).
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El resultado del enfoque brasileño lo refleja el Estudio Nacional de Demografía y Salud de la Infancia y la Mujer, divulgado por el Ministerio de Sanidad, destacando que la desnutrición infantil en niños menores de 5 años
se redujo cerca de un 50% en Brasil entre 1996 y 2006. La disminución
contribuyó a una caída del 44% de la mortalidad infantil.185
En este contexto se puede observar que un enfoque de este tipo es el complemento de todo modelo de evaluación gubernamental. No puede existir
un modelo exitoso de evaluación si no considera un enfoque transversal
en su gestión. De esta manera, se define el tercer punto que en un enfoque
chileno se establece y que en términos de Muñoz (2005), ha sido clave para
el crecimiento y desarrollo de su comunidad: la visión del desarrollo de la
nación. Este aspecto es fundamental en todo proceso de cambio o rediseño,
debido a que en el escenario gubernamental se presenta la cultura y orientación de su gobierno hacia resultados socialmente aceptables. En un contexto
mexicano, se presenta esta visión y cultura en el primer elemento del SED:
la gestión por resultados (GxR). De esta manera, este elemento debe instalarse en el escenario actual mexicano como una cultura que todo servidor
público transmita en su ejercicio gubernamental, además, en los resultados
de las instituciones.
En base a lo anterior y ante la ausencia de estos tipos de enfoques de gestión
y evaluación transversal en México, se presenta una debilidad institucional
para el Estado mexicano, caracterizándose por las siguientes razones:
• El Gobierno Federal se limita a evaluar programas públicos, dejando a un lado el impacto real de la política pública nacional
(salud, seguridad, etc.). Además, los recursos que destina a los
gobiernos subnacionales no fomentan un mayor desarrollo en la
nación;
• Las entidades federativas no contribuyen a un mayor crecimiento
en los municipios, debido a que las inversiones estatales padecen
de mecanismos de seguimiento y evaluación; por consecuencia,
no generan los impactos debidos, y
185Según la citada investigación, la tasa de mortalidad cayó de 39 de cada mil nacidos vivos en 1996 a 22 por
mil en 2007. Actualmente, el porcentaje está en 22,1 por mil nacidos vivos y el Ministerio espera una tasa
aún menor para 2012: 14,4 por mil. La desnutrición aguda afecta al 1,6% de los menores brasileños de esa
franja de edad, un porcentaje que se sitúa por debajo del límite de referencia de la Organización Mundial
de la Salud (OMS). Los datos muestran que el incremento del nivel de escolarización de las madres y de
la renta media de la familia, la ampliación del programa Salud de Familia y la Bolsa Familia, una ayuda
económica de la que disfrutan 45 millones de brasileños, son políticas de efecto acumulativo que permiten
mejorar la alimentación infantil en el país. Véase El País (2008).
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• En un nivel municipal no se están atendiendo eficazmente los servicios públicos de su competencia, aunado a la deficiente gestión
intergubernamental con los tres órdenes de gobierno que les impide generar acciones de impacto y desarrollo en lo local.
Como se describió en los puntos anteriores, el crecimiento y desarrollo del
municipio mexicano depende en gran medida de la intervención estatal. En
este sentido, ¿qué sucederá si la entidad federativa no contempla mecanismos de gestión y evaluación con una perspectiva hacia el desarrollo?
Ante la ausencia de modelos de gestión en la entidad federativa, el municipio mexicano quedaría limitado en los siguientes aspectos:
• Se dificulta la identificación de impactos provenientes de las acciones que realice la entidad federativa;
• La inversión de la entidad federativa no se ejecuta basada en prioridades del territorio local (escasa focalización de prioridades);
• Se elimina la posibilidad de evaluar transversalmente las políticas
que afectan al municipio y que no son potestad de él (salud pública, entre otras), y
• Disminuye el crecimiento del territorio local (obras y servicios).
A pesar del panorama anterior y basados normativamente en la autonomía
de gestión con la que cuenta el municipio mexicano, es de destacarse su
visión e imaginación gerencial para adecuar, por propia cuenta y voluntad,
un mecanismo de evaluación eficaz y hacia el desarrollo. De esta manera,
el gobierno local podrá concebir un modelo de evaluación municipal y fomentarlo con perspectiva a largo plazo, caracterizándose por los siguientes
elementos:
• Mayor desempeño de las instituciones, en términos de eficiencia
y calidad en el servicio ante el ciudadano;
• Mejora continua en los servicios públicos exclusivos del gobierno
local, y
• Obra pública municipal generadora de impactos.
Por lo tanto, se presenta la necesidad para que las entidades federativas
fomenten una gestión transversal con los municipios de su región y por
supuesto, fomentar en sus acciones la generación de impactos sociales.186
186Es de mencionarse el Plan Estatal de Desarrollo del Estado de B.C., el cual dentro de su contenido define
una gestión transversal en las acciones estatales. Sin embargo, la ausencia de elementos metodológicos en
su SMD y la escasa gestión intergubernamental con los municipios de la entidad, desfavorece su intención
de aplicar dicho enfoque. Véase PED (2008).
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Un aspecto fundamental para el fortalecimiento de la evaluación gubernamental en un ámbito local son las agencias internas de evaluación. En este
contexto, puede verse a las contralorías internas, los propios COPLADEMUN y por supuesto, a los órganos de fiscalización de las entidades, lo
cual es un reto importante para que estas instituciones cambien su enfoque
actual (auditoría) a uno por resultados.187 En el caso específico de los órganos de control interno municipal, se debe iniciar con ese cambio en el
enfoque de evaluación. Actualmente las contralorías internas se han dedicado al seguimiento jurídico del comportamiento del personal, dejando en
segundo término las auditorías. Sin embargo, se debe reinventar su función
como controlador interno, en busca de aportar su autoridad en beneficio
directo de los resultados de las acciones municipales y no sólo de las acciones del personal. En este sentido, se plantea la necesidad de fomentar
la evaluación del desempeño como una de las principales acciones de esta
agencia interna.188
Se destaca la participación del COPLADEMUN como un agente evaluador
interno. Sin lugar a dudas es importante la participación de dicho ente debido a que es el área municipal que elabora la planeación municipal, además,
en conjunto con las dependencias y entidades, definen los indicadores con
lo que será medida su gestión. La esencia fundamental de esta área municipal es la medición de la gestión (seguimiento y control) y por supuesto,
la evaluación de resultados.189 Sin embargo, un aspecto que ha limitado a
las áreas específicas de evaluación municipal, es la ausencia de perfiles con
conocimientos de planeación, programación y evaluación gubernamental.
Por lo cual este tipo de áreas deben de considerarse personajes académicos
y de investigación; debido, principalmente, a que es el área raíz de toda la
acción gubernamental en los tres años de gobierno local en México.190
187El caso específico de un cambio de enfoque de auditar por evaluar el desempeño es por parte de la ASF, que
a partir de la legislación vigente (que fomenta la evaluación del desempeño) ha iniciado con este enfoque
de gestión en un ámbito federal. Entrevista con el Lic. Roberto Salcedo.
188Uno de los principales obstáculos para el fomento a las auditorías por parte de las contralorías internas (inclusive de la propia ASF) es la prioridad que le han brindado al seguimiento y resolución de problemas derivados del servidor público. Sin embargo, el nuevo enfoque actual de la ASF es fomentar mayor prioridad
a las evaluaciones del desempeño, función que las contralorías municipales deben de adoptar. Entrevista
con el Lic. Roberto Salcedo.
189Entrevista con el Dr. David F. Fuentes Romero.
190Los cambios de autoridades cada 3 años se convierten en el principal promotor de la desprofesionalización
de la gestión pública a nivel local, en donde existe una alta rotación de funcionarios/as y alta dependencia
de las líneas políticas de los partidos asociadas a los resultados electorales. Frente a esta limitación, la
continuidad requerida en la administración municipal para la apropiación de herramientas de medición del
desempeño se presenta cuesta arriba. Los casos de Puebla y Guadalajara explican cómo se ha logrado cierta
continuidad debido, en cierta medida, a sus antecedentes técnicos, el esfuerzo individual de los coordinadores del sistema y la voluntad política de construir una gestión medible por parte de la máxima autoridad
del municipio. En este sentido se destacan los gobiernos locales de Chile, ya que la administración de los
municipios dura 4 años, por lo que les permite una mayor continuidad en sus programas y acciones, además
de medir y evaluar su gestión a corto y a un mediano plazos.
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Otro punto sería que a pesar de que el COPLADEMUN cuente con un equipo de trabajo eficaz y competitivo, y una infraestructura y equipamiento
correcto, no tenga el apoyo político del alcalde en funciones. Esto se presenta cuando el propio presidente municipal mantiene la visión tradicional
de la AP, situación que se presenta comúnmente en nuestros gobernantes
locales.191 Sin embargo, se puede agregar a esta temática a los alcaldes provenientes del sector empresarial (principalmente emanados del PAN), no
han coadyuvado a mejorar aspectos relacionados con modelos de gestión
eficaces y con impacto. Si bien han introducido diversos factores gerenciales, no han sido suficientes para generar mayor desarrollo en un ámbito
local. Con base en las acciones emprendidas por el COPLADEMUN, se
pueden catalogar bajo el factor gerencial la elaboración del PMD (presentación ejecutiva, dinámica e inclusive digital), pero que en la realidad
no funge como el documento rector que guíe al gobierno local a fomentar
mayor bienestar y competitividad.192
Conclusiones.
La evaluación de la gestión surge como un componente lógico tras el interés de medir los avances en materia de gestión pública y capacidad institucional. Estudios comparados realizados por la CEPAL y el CLAD (1998),
indican que la mayoría de los países de América Latina han desarrollado
iniciativas de implementación de sistemas de evaluación del desempeño
con diversos grados de sistematicidad y cobertura; pero pocos han logrado alcanzar el nivel de madurez institucional requerido para su consolidación.193 En este sentido, se pudo apreciar que los distintos modelos de SMD
realizados por parte de los gobiernos locales en México, forman parte de
un esfuerzo por evaluar y medir su gestión (véase Cuadro 37). Sin embargo, en los casos presentados se padece de diversos puntos elementales que
191Es interesante observar los perfiles de los presidentes municipales en México, donde se destaca la importante proporción que se sigue presentando en alcaldes provenientes del sector privado (56% en 1995 y 51% en
2000); este aspecto indudablemente tiene un impacto en la visión sobre la administración municipal. Esta
tendencia es más intensa en municipios rurales (66%) que en municipios metropolitanos (27%) y, por otra
parte, en los municipios más grandes es donde algunos alcaldes suelen provenir de la misma administración
municipal (27%), mientras que en municipios pequeños este itinerario es prácticamente inexistente. Véase
Cabrero (2004).
192Para conocer la perspectiva de los gobiernos locales hacia el fomento de la competitividad y bienestar,
véase Ramos (2008).
193Un ejemplo de madurez y perseverancia en los procesos de modernización del Estado se puede observar en los SMD de Chile, lo cual a lo largo de más de una década han pasado por diversos obstáculos
que han sabido sopesar, gracias a la visión por mantener estos sistemas de gestión y mejorar el desempeño de su gobierno. Por lo tanto, este tipo de esfuerzos para fortalecer e institucionalizar la cultura
de evaluación ha dejado en claro que todo proceso de reforma conlleva a un proceso de desarrollo
y madurez para que se vean reflejados los resultados en un corto y mediano plazos. Véase Monge y
Ferrer (2007) y Boisier (2001).
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fortalecerían la capacidad institucional del gobierno municipal. Primeramente, una cultura de gestión orientada a resultados, la cual inicia con el
liderazgo y visión del presidente municipal en fomentar una GxR, así como
de los titulares de las dependencias en adoptar este enfoque de gestión y
reproducirlo en su organización.
De igual forma se observó la ausencia de una serie de elementos metodológicos que apoyan dicho enfoque a resultados. Partiendo de un PbR, como
una forma de ejercer los recursos públicos con orientación a resultados y
que es el complemento de la GxR, así como toda una estructura conceptual
que en el marco del SED del Gobierno Federal está plasmado (MML-MIR
y evaluaciones independientes). Por lo tanto, uno de los retos importantes
en el ámbito local, es buscar institucionalizar los procesos de evaluación
contemplando a estos elementos y sobre todo, que se les brinde continuidad
en cada administración municipal.
Con base en los elementos anteriores, queda totalmente en claro la baja actividad en beneficio directo del federalismo y descentralización en México
por parte del INAFED. Es notorio que las actividades en materia municipal
mayor vistas en el país son por parte de las asociaciones de municipios
(programas, capacitación, asesoría) más que por la propia entidad responsable del federalismo. A diferencia del gobierno mexicano, la SUBDERE
de Chile ha gestionado desde recursos y ha fomentado la descentralización
y el fortalecimiento municipal, lo que conlleva a que instituciones internacionales les brinden apoyo por su capacidad de gestión y su visión de
mejorar la gobernabilidad municipal existente en su país.194
Ante lo expuesto, ¿se puede esperar que las propuestas del SED no se puedan implementar dado un deficiente enfoque de gestión y en términos de
la ausencia de una visión estratégica, integral y transversal prevaleciente
en los municipios mexicanos? Ante este punto es importante destacar la
gestión llevada a cabo por el gobierno colombiano al momento de iniciar
194Aunque se destacó repetitivamente, se menciona a la SUBDERE de Chile, que ha realizado esfuerzos de
modernización del Estado contemplando a las regiones y municipios como una manera de impactar en el
desarrollo de la nación; el caso específico es el Programa de Apoyo a la Gestión Subnacional (PAGS) que
busca fortalecer la gestión de las entidades subnacionales mediante un sistema de acreditación e incentivos,
financiar modelos de gestión territorial y apoyar proyectos de inversión que surjan de tales modelos, traspaso de competencias al nivel regional y apoyo a sistemas de evaluación continua y gestión del conocimiento.
Es un programa eje en el proceso de descentralización que está implementando la SUBDERE con un préstamo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) por US$ 50 millones, el cual forma parte de una línea
de crédito global por US$ 400 millones. El Programa tiene un plazo de 5 años para su ejecución y se plantea
como desafío fortalecer la capacidad de gestión de las instituciones regionales y municipales, apuntando a
darles más y mejores capacidades para que puedan ejercer efectivamente sus competencias y, de este modo,
liderar y articular el desarrollo de sus territorios. Véase http://www.subdere.gov.cl.
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con su modelo de gestión (SINERGIA) en un contexto nacional. Colombia
es un Estado descentralizado con entidades territoriales (departamentos y
municipios) que gozan de un amplio grado de autonomía. En este sentido, esta configuración territorial hace muy complicado que este sistema
de seguimiento y evaluación se extienda a nivel territorial. En esencia, la
experiencia y cobertura de SINERGIA está confinada al Ejecutivo en su
estructura central, es decir a la Presidencia de la República y al gabinete
ministerial, sin mayores avances en las estructuras de los gobiernos subnacionales (Villarreal, 2007).
Basados en Villarreal (2007), lo que se ha intentado hacer es que a partir
de las capacidades e instrumentos desarrollados por SINERGIA a nivel nacional, se repliquen estos modelos en las entidades territoriales adaptando
las experiencias de acuerdo al contexto de cada región. Es así como se han
desarrollado tres proyectos piloto para introducir actividades de monitoreo
y evaluación: Medellín, Pasto y, más recientemente, en Tocancipá.195 Este
punto deja en claro que todo modelo de evaluación requiere de tiempo para
su respectiva implantación y fortalecimiento; así como para lograr el rediseño organizacional y administrativo que se requiere para ejecutarlo correctamente. Es de puntualizar la visión estratégica y voluntad política que tanto
el gobierno federal colombiano y sus municipios han tenido para lograr dicho cambio. En este sentido en la orientación de esta propuesta, el objeto
de estudio radica en fundamentar la implementación efectiva del SED en
gobiernos locales. Considerando la experiencia del gobierno de Colombia,
no se trata de que el modelo de evaluación del Gobierno Federal en México
(SED) sea adoptado por el gobierno municipal, sino adaptar sus elementos
y referencias metodológicas –utilizadas en un contexto internacional– al entorno y estructura gubernamental del municipio mexicano, teniendo como
principal objetivo el incrementar sus capacidades institucionales.
Por lo tanto, se concluye que para lograr una mayor capacidad en los gobiernos locales de México, es necesario que el Gobierno Federal contribuya con los municipios, en el sentido de visualizar a los ayuntamientos
como un factor esencial para el desarrollo de la nación y sea un apoyo
fundamental en el crecimiento institucional de los mismos; pero de igual
forma es necesario que el gobierno local rediseñe su administración y la
oriente hacia resultados de impacto social, como lo son el caso del enfoque
195Estas actividades se han estado practicando desde hace aproximadamente dos años y cada proyecto está
en proceso de consolidación. Esto se realiza a través de la Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible
(DDTS), que tiene el mandato del Departamento Nacional de Planeación con el fin de articular mecanismos para la difusión de las lecciones de monitoreo y evaluación y las experiencias de SINERGIA. Véase
Ocampo (1996) y Villarreal (2007).
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de gestión de Chile y Brasil, que han considerado en su manera de ejercer
lo público, la gestión y presupuestación con orientación hacia resultados,
aunado a la institucionalización de una política integral y transversal de
evaluación (véase Figura 10 y 11), los cuales, son elementos a considerar
para el nuevo gobierno local en México.
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CAPÍTULO 5
(SED) EN GOBIERNOS LOCALES:
HACIA UN REDISEÑO INSTITUCIONAL
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25/11/10 21:21:50
Alberto Villalobos Pacheco • El Sistema de Evaluación del Desempeño (SED) en gobiernos locales 207
CAPÍTULO 5.
EL SISTEMA DE EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO (SED) EN
GOBIERNOS LOCALES: HACIA UN REDISEÑO INSTITUCIONAL.
Se puntualizaron anteriormente ejemplos de gobiernos locales en México
que han llevado a la práctica procesos de evaluación de su gestión; como
parte de ello, se definieron diversos aspectos relacionados con dichos modelos, sus experiencias de éxito, limitaciones y retos actuales para los municipios en México. De igual forma se destacó la importancia de la visión
que ha sostenido el gobierno chileno dentro de sus procesos de modernización y la manera en que el gobierno de Brasil, ha ejercido el enfoque de
gestión y evaluación transversal para mejorar su desempeño e impactos
sociales y para fortalecer sus modelos de SMD. Por lo anterior, ¿es viable
implementar el SED en los municipios mexicanos, acorde a las experiencias de evaluación municipal y con base en sus capacidades institucionales,
sobre todo, con una perspectiva y enfoque hacia el desarrollo?
Cuadro 39
COMPARATIVO DE ENFOQUE DE GESTIÓN Y EVALUACIÓN
MUNICIPIOS
Tipo de enfoque
Puebla
Chihuahua
Guadalajara
Enfoque de gestión por resultados.
Normatividad hacia resultados.
Metodología de Marco Lógico.
Matriz de Indicadores.
•
•
•
•
•
•
•
•
Sistema de Evaluación.
Transparencia.
Gestión estratégica.
Articulación entre gestión, políticas
y evaluación.
Cultura de evaluación gubernamental.
Evaluaciones independientes.
Latinoamericanos
(Chile-Brasil)
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
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Se destaca en el cuadro anterior el avance que tienen en este aspecto los
enfoques latinoamericanos. En este sentido, se presenta el gran reto para
el municipio mexicano de fomentar un rediseño en su gestión y adaptar
modelos de evaluación que se orienten a resultados. Es de apreciarse profundamente el enfoque transversal utilizado en Chile y Brasil, lo que indica la visión y perspectiva de generar desarrollo en la nación y de manera
sustentable.
Ante este contexto, se presenta en este capítulo la propuesta del Sistema
de Evaluación del Desempeño (SED) en un ámbito local, lo que conlleva
a tomar en consideración diversos factores institucionales que son parte
esencial para incrementar las capacidades de los municipios; sobre todo,
implementar este modelo de evaluación de manera exitosa en un contexto
local, aunado a la posibilidad de que dicho modelo se complemente con
un enfoque transversal de gestión y evaluación con una perspectiva hacia
el desarrollo.
5.1. La función del Gobierno Federal hacia los gobiernos locales en
México.
En el contexto internacional se ha destacado la gestión que dichos gobiernos
centrales han logrado hacia los gobiernos subnacionales, en términos de
fomentar su capacidad de gestión por medio de programas descentralizadores que buscan que las regiones fomenten un mayor desarrollo local. 196
En esta vertiente, pueden sobresalir diversos elementos fundamentales
que han estado presentes en un enfoque internacional. Primeramente, la
visión y voluntad política, ya que las diversas administraciones federales
han demostrado seguimiento y continuidad a los procesos de modernización del Estado. Situación que conlleva a que los modelos de evaluación
se estén fortaleciendo e institucionalizando con el transcurso de los años
(Bustelo, 2009).
Como segundo punto se puede destacar la capacidad científica y académica en estructuras gubernamentales, lo que refleja que existe un verdadero
interés por mejorar el desempeño gubernamental partiendo de elementos
técnicos y científicos para llevar a cabo modelos de gestión que realmente
196Puede destacarse la función de la SUBDERE, que ha sido un apoyo fundamental en los gobiernos subnacionales de Chile. Lo que se destaca de esta gestión es la visión que han tenido los actores públicos chilenos en
buscar mediante acciones descentralizadoras el fortalecimiento de sus regiones y municipalidades. Véase
www.subdere.gov.
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generen resultados. Como último punto, han tenido la visión de detonar
el desarrollo de sus naciones fortaleciendo las capacidades de los gobiernos regionales y locales. Por lo tanto, han generado diversos modelos de
gestión con la finalidad de que las regiones de su país fomenten mayores
capacidades e impactos en un ámbito local.
Lo anterior nos lleva a confirmar que es posible rediseñar al Estado para
fomentar un gobierno eficaz, estratégico y competitivo; lo que sucederá si
los actores políticos tienen la voluntad y visión de mejorar la gobernabilidad actual; así mismo, si mantienen la visión de fortalecer las capacidades
institucionales de sus entidades federativas y municipios, por supuesto,
considerando de por medio el conocimiento científico.197
En el caso concreto de México se puede observar que ha existido un centralismo tradicional, el cual se caracteriza por un control total del Gobierno Federal ante los gobiernos subnacionales, dejando –principalmente a
los municipios– a la espera de los recursos que el mismo gobierno central
les transfiere. Además, como se destacó anteriormente, uno de los principales recursos transferidos a los gobiernos locales, como lo son las aportaciones federales vienen etiquetadas, lo que conlleva a que los municipios
las utilicen con base en el propio criterio del gobierno central y no a las
prioridades sociales del territorio local (Valenzuela, 2009). Sin embargo,
¿de qué manera el centralismo actual en México permitirá que los gobiernos locales avancen en otros esquemas? Ante este punto, es fundamental
la iniciativa y visión del municipio mexicano en considerarse un factor
fundamental para el desarrollo local, lo que indica, que los gobiernos locales
deben de tomar el liderazgo para mejorar sus capacidades institucionales y
buscar con ellos, fomentar un municipio competitivo.
En otras palabras, a pesar del centralismo actual en México es posible mejorar el desempeño local siempre y cuando los directivos públicos locales
innoven y fomenten en su administración modelos de gestión que generen
beneficios al gobierno municipal. Un análisis de lo anterior se presenta en
Cabrero (2005), donde nos menciona que no sólo existe un centralismo
desde el gobierno central al subnacional, sino también del presidente municipal hacia sus propias estructuras locales.198
197Entrevista con el Dr. Luis F. Aguilar Villanueva.
198Enrique Cabrero (2005) puntualiza en su análisis a 4 municipios de México (Toluca, León, Aguascalientes
y San Luis Potosí) donde establece que en los cuatro casos se advierten esfuerzos por llevar a cabo una modernización de las estructuras administrativas y de los sistemas de gestión con diferente grado de propensión a la innovación. Por lo tanto, se observa el interés y visión por mejorar su desempeño gubernamental.
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Por lo tanto, deja en claro la oportunidad que tienen los municipios de
México en mejorar su desempeño partiendo desde el nivel de gobierno más
cercano al ciudadano; además, se puntualiza que el principal actor político
municipal sea el líder de las diversas innovaciones y mejoras de gestión en
un contexto local.199
Con base en las propuestas de modernización administrativa que ha llevado
a cabo el Gobierno Federal mexicano, se puede destacar que hasta la administración federal 2006-2012, se institucionaliza jurídicamente el proceso
de evaluación por resultados en los tres órdenes de gobierno. Sin embargo,
estos ordenamientos jurídicos no garantizan que los gobiernos locales fortalezcan sus capacidades institucionales ni el cumplimiento a la Ley. Lo
anterior parte de que si bien, se estableció jurídicamente la evaluación por
resultados en México, los municipios pueden adaptar dichos ordenamientos sólo por cumplir con la normatividad, los cuales se pueden caracterizar
por los siguientes aspectos:
• Elaborar indicadores generales prediseñados, es decir, son indicadores diseñados con base en un propio criterio y no basados en la
realidad de medir, de forma integral, el impacto real del programa
o política pública municipal;
• Los presupuestos basados en resultados se elaboran de igual forma que la manera actual (modelo incrementalista), sin ninguna
metodología de apoyo al proceso de designación de recursos y con
base en las prioridades políticas del alcalde;
• La planeación gubernamental la realizan sin ninguna metodología
científica definida; lo que conlleva a ejercer programas sin que
generen impacto o en su caso, programas que no solucionen problemas públicos (mal diseño), y
• Los procesos de evaluación gubernamental no generan ningún
impacto en el desempeño de gobierno y de sus programas.
En base a este último punto, Bustelo (2009) nos define los diversos elementos encubiertos o abusos evaluativos acerca de la evaluación del
desempeño:
199Como parte de lo anterior, es de destacarse la voluntad y visión política por mejorar la gobernabilidad en
un contexto local que han tenido diversos municipios mexicanos al participar en el Premio Gobierno y
Gestión Local, promovido por el CIDE, el cual tiene por objetivo identificar, analizar, reconocer y difundir
las mejores experiencias de gobierno local para contribuir a su institucionalización y al desarrollo de mejores prácticas democráticas y de gestión. El Premio se enfoca al reconocimiento de programas y políticas
gubernamentales locales que en el transcurso de por lo menos un año, muestren un impacto positivo y
sobresaliente en su diseño e implementación. Véase http://www.premiomunicipal.org.mx.
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1. Aplazamiento. Se lleva a cabo una evaluación con el propósito de
demorar una decisión;
2. Evasión y/o evitación de responsabilidades. Las evaluaciones se
realizan para obligar a los oponentes a compartir responsabilidades por decisiones impopulares o para evitar toda responsabilidad,
pretendiendo que la evaluación sea la que adopte las decisiones;
3. Legitimación de una decisión ya tomada. Como medio para legitimar una decisión ya tomada;
4. Relaciones Públicas. Como un medio de hacer visible o darle publicidad al programa o política evaluada, y
5. Ofrecimiento de una imagen determinada. La evaluación se centra
en una selección sesgada y parcial de sus resultados sustantivos.
Ante lo expuesto, el reto actual del municipio mexicano es institucionalizar
los ordenamientos jurídicos de su jurisdicción, al igual que iniciar con la
institucionalización completa de la evaluación y gestión por resultados en
su gobierno (Bustelo, 2009), lo cual es una tarea compleja, pero no imposible. En el contexto latinoamericano se ha destacado continuamente en
este estudio que sus procesos de modernización han estado basados en la
voluntad y visión gubernamental, así como en el tiempo que han llevado a
cabo los procesos para fortalecerlos y mejorarlos. Esta es la tarea actual del
Estado mexicano, el adoptar estos enfoques y brindarles continuidad para
fortalecerlos y madurarlos con el transcurso del tiempo de su ejecución.
Ante lo anterior, es de puntualizar los diversos elementos y componentes
que fundamentan al SED federal y la manera en que los gobiernos locales
pueden adaptarlos a su entorno gubernamental; además, contextualizar un
enfoque complemento para este modelo de gestión, el enfoque de evaluación y gestión transversal.
5.2. El SED en gobiernos locales: Hacia un rediseño institucional para
el desarrollo.
A principios de esta investigación se definió un marco teórico de los elementos esenciales para un rediseño institucional en un ámbito municipal,
el cual parte de la orientación de la gestión hacia resultados. En este sentido se establece la importancia de gestionar lo local con perspectiva a largo
plazo y hacia el desarrollo.
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Cuadro 40
RETOS DE GESTIÓN, POLÍTICAS PÚBLICAS Y EVALUACIÓN
EN LO LOCAL
Gestión Pública Municipal.
•
•
•
•
•
•
•
•
apaces de satisfacer al ciudadano con calidad (gestión de calidad).
C
Transparentes (rendición de cuentas).
Gobierno electrónico (tecnologías de la información y comunicación).
Gestión estratégica en la organización (visión de largo plazo).
Generadoras de resultados a bajo costo (eficientes).
Cumplir con objetivos, metas y resultados planteados (eficacia).
Servidores públicos con visión gerencial (Servicio Profesional de Carrera).
Presupuesto basado en Resultados (asignación de recursos con base en impactos sociales).
Políticas Públicas Municipales.
•
•
•
•
Planeación estratégica (visión de largo plazo).
Visión e imaginación gerencial (perspectiva hacia el desarrollo).
Gestión asociada (participación público/social).
Presupuesto basado en Resultados (asignación de recursos con base en impactos sociales).
Evaluación gubernamental.
•
•
•
valuación del desempeño gubernamental (evaluar la institución).
E
Evaluación de programas y políticas (evaluaciones de impacto y resultados).
Evaluación transversal (gestión y evaluación transversal entre instituciones).
Es de importancia mencionar que el cambio de enfoque de gestión, de uno
tradicional a uno con orientación hacia resultados, parte de diversos elementos conceptuales que el enfoque de gestión estratégica sustenta. Un
punto fundamental es visualizar una organización anticipadora: “esta estrategia es la que otorga a las organizaciones la mayor capacidad de influencia
sobre el entorno, puesto que no pretende únicamente conocerlo, sino hacer
que se evolucione a su favor” (Bazaga, 1997: 111) creando un futuro para
la organización y de él se parte en las acciones y decisiones a emprender
en el presente.
De igual forma, el cambio se fundamenta para adaptarnos al entorno de
desenvolvimiento; “el descubrimiento del entorno se produce cuando las
organizaciones toman conciencia de que su éxito no depende únicamente
de la gestión interna de sus recursos” (Bañón y Carrillo, 1997: 109) buscando una relación de equilibrio entre el entorno, a través de la relación
con los actores que operan en él y la organización, conociendo el territorio
global de labores y sus principales actores y efectos que se presentan en
él. Así mismo la estrategia reactiva, que en términos de Bazaga (1997)
“permite que la organización produzca respuestas en función de los cambios ambientales, se ubica la centralidad en la organización, intentando
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mantener su actual estatus sin definir nuevos papeles o revisarlos hasta el
momento desempeñados” facilitándonos reaccionar en situaciones de crisis
con eficacia y efectividad.
Sin lugar a dudas, estas estrategias son claves en todo proceso de rediseño
estratégico de los gobiernos locales en México,200 “porque se vinculan a la
capacidad organizacional para dar respuestas efectivas en distintos periodos de tiempo” (Ramos, 2006: 87), fortaleciendo directamente la capacidad
institucional del gobierno local.
Estos elementos son importantes para el rediseño propuesto, el orientar
al gobierno local hacia resultados e impacto social. En este sentido, la
estructura del Sistema de Evaluación del Desempeño de México se caracteriza por contar con elementos de gestión que han dado resultados en
un contexto internacional, caracterizando en dicho modelo los elementos
siguientes (véase Figura 12):201
• Gestión por Resultados (cultura organizacional orientada a resultados);
• Presupuesto basado en Resultados (asignación de recursos con
base en impactos sociales);
• Evaluación de programas y políticas públicas (identificar el impacto social de los programas y políticas);
200El enfoque de gestión estratégica establece objetivos fundamentales para mejorar las acciones que ejecutan
las organizaciones públicas, anticipar, adaptar y ser reactivos. Sobre todo para mejorar la acción pública con
el entorno de desenvolvimiento. Véase Bazaga (1997).
201Las referencias internacionales de Sistemas de Evaluación del Desempeño se caracterizan por contar con
3 dimensiones primordiales, en términos del Banco Mundial (2007) son las siguientes. Utilización de la
información del SyE: esta información es utilizada de varias maneras, es decir, para apoyar al gobierno
en la formulación de políticas que considera la elaboración del presupuesto por resultados o la planeación
nacional; para el desarrollo y análisis de políticas y el desarrollo de programas; para la gestión de programas
y proyectos, o para fines de rendición de cuentas. Información del SyE de buena calidad: existe una gran
diferencia entre lo que cada gobierno considera que lleva a cabo bajo el término “SyE”. Algunos se refieren
a ello como un sistema de indicadores de desempeño –centrado en metas de desarrollo nacional, metas de
ministerios, bajos niveles de producción ministerial, prestación de servicios y procesos–. Otros se refieren
a la realización de diversos tipos de evaluación como informes rápidos, evaluaciones de impacto rigurosas
u otros tipos y métodos de evaluación. Todos éstos son parámetros con los que se puede comparar el SyE
para determinar si es de buena calidad o no. Sostenibilidad: esto se refiere a la posibilidad de que el sistema
de SyE sobreviva en un cambio de gobierno, de ministros en el gobierno o de altos funcionarios. Siempre
que la utilización de la información de SyE esté firmemente arraigada –es decir, que sea parte de la corriente
dominante– a los procesos principales del gobierno como el ciclo de presupuesto, se puede decir que está
institucionalizada y, por ende, es probable que sea sostenible en el tiempo. Por el contrario, si el SyE tiene
solamente unos cuantos adherentes, o se utiliza poco, o si recibe gran parte de sus fondos de los donantes
más que del mismo gobierno, entonces su sostenibilidad será menos probable. Ante estos puntos, se puede
caracterizar al gobierno australiano, chileno y colombiano. Véase Banco Mundial (2007). Sin embargo,
para poder incluir al modelo mexicano ante estas referencias se requiere de mayor tiempo de implementación y por supuesto, los resultados de dicho proceso.
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• Evaluación del desempeño de las instituciones (conocer el desempeño de las instituciones);
• Uso de la información emanada de las evaluaciones, y
• Transparencia y rendición de cuentas.
Como se ha observado en el caso mexicano, se han presentado diversos
casos de sistemas de evaluación en el ámbito local. Lo anterior parte de la
iniciativa que han tenido los gobernantes locales en medir y brindar seguimiento a lo que planean localmente. Así mismo, se destacó la diferencia de
modelos que cada uno de ellos tiene, acorde a sus prioridades y estructuras
de gobierno. En esta vertiente, se pueden mencionar los diversos elementos
que caracterizan a este tipo de municipios:
•
•
•
•
Enfoque de evaluar su gestión;
Estructuras de gobierno responsables de la función de evaluación;
Tipología de indicadores acorde a su contexto local, y
Rendición de cuentas al mostrar sus avances públicamente.
Figura 12
ESTRUCTURA DEL SED EN UN CONTEXTO LOCAL
Fuente: Elaboración propia en base a SHCP (2008a).
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Sin embargo, los casos SMD municipales que se han destacado han carecido de diversos elementos científicos que serían de gran utilidad para fortalecer las capacidades de los gobiernos locales, siendo estos los siguientes:
• Una cultura organizacional y directiva orientada a resultados;
• Un proceso de planeación local basado en la Matriz de Marco
Lógico;
• La definición de indicadores acorde a la estructura y objetivos de
los programas municipales (mediante la MIR);
• Orientar los presupuestos a resultados (rediseño del ejercicio presupuestal), y
• Efectiva institucionalización de la evaluación del desempeño local.
Con base en lo anterior, ¿podrán los gobiernos locales de México implementar
el SED según las capacidades institucionales existentes? Como respuesta
a esta interrogante, es viable la implementación efectiva del SED en un
ámbito local, siempre y cuando se cuente dentro del escenario municipal
con diversos aspectos mínimos para sostener un proceso de cambio o
rediseño.202 Por lo tanto, es importante puntualizar y analizar los elementos
y componentes esenciales que soportan al SED federal y la manera en que
dichos conceptos pueden ser adecuados en un contexto municipal; por
supuesto, considerando los diversos factores que integran la administración
pública municipal en México.
5.2.1. Gestión por resultados (GxR).
La raíz del cambio y rediseño institucional de los gobiernos locales, parte
de la visión y voluntad de los servidores públicos en cambiar el enfoque
tradicional de la AP local en uno orientado hacia resultados. De esta manera, se pretende que los gobiernos municipales siembren esa raíz y fomenten
en sus acciones resultados de impacto hacia la comunidad. En este sentido,
el objeto de trabajo de la GxR son el conjunto de componentes, interacciones, factores y agentes que forman parte del proceso de creación de valor
público –presidente municipal, directivos locales, instituciones y la misma sociedad civil–. En otras palabras, todo proceso de cambio o rediseño
institucional parte de una orientación hacia resultados, que es la esencia
202Como inicio, es de destacarse que en base a la legislación federal se establece la obligación a los gobiernos
subnacionales de México en evaluar sus recursos basados en resultados, (con excepción de las aportaciones
federales; ya que el Gobierno Federal establece las directrices y lineamientos de cada fondo federal). Sin
embargo, el Gobierno Federal no obliga a tomar un sistema específico de evaluación, los municipios mexicanos pueden adoptar un modelo acorde a sus estructuras y servicios que brindan. De esta manera, deja con
plena autonomía a los gobiernos locales para diseñar su propio modelo de gestión.
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principal del SED en un contexto federal y debe ser parte de la visión de un
nuevo gobierno local (véase figura anterior).
El objetivo general de la GxR en términos de SHCP (2008a) es: generar capacidad en las organizaciones públicas para que logren, mediante la gestión
del proceso de creación de valor público, los resultados consignados en
los objetivos del PMD y los programas derivados del mismo. Por su parte,
los objetivos específicos que definen a la GxR son los siguientes (SHCP,
2008a):
1. Ofrecer a los responsables de la administración pública la información y el conocimiento que les permita controlar y optimizar el
proceso de creación de valor público, a fin de alcanzar el mejor
resultado posible respecto a lo que se espera de la acción del
gobierno.
En este punto se destaca la utilidad de la evaluación en el marco de la NGP,
ya que las observaciones emanadas de todo proceso de evaluación gubernamental forman parte de una retroalimentación y búsqueda por mejorar el
desempeño actual de los programas, políticas e instituciones. Por lo tanto,
la GxR se relaciona con la evaluación gubernamental como la manera en
que las acciones de gobierno son mejorables día con día. No se quedan de
manera estática con el paso de los años.
Un ejemplo sobre la utilidad de lo anterior se demuestra en el municipio de
Puebla, que por medio de su SMD (SEDEM) evidenció que durante el año
2004 el número de accidentes llegó a 10,702 (entre privados y públicos),
dando lugar a 33 fallecimientos. Las cifras llamaron la atención de las autoridades quienes dieron seguimiento al problema. Entre las acciones más
importantes adoptadas destacan las siguientes: (I) término del programa
multa cero; (II) implementación del sistema de información de servicios
periciales y dotación de vehículos (66 patrullas, 36 motocicletas y 4 grúas);
(III) desarrollo de 350 estudios técnicos para determinar puntos de conflicto debido a la falta de señalamiento o dispositivos electrónicos, y (IV) ejecución de proyectos para mejorar los 54 cruceros de la ciudad con mayor
número de accidentes (ICMA, 2006).
Como consecuencia de estas iniciativas, el SEDEM registró una reducción
del número de accidentes viales. Sin embargo, aumentó el número de fallecimientos y no se obtuvieron resultados satisfactorios en otros indicadores.
Ante lo anterior, el ayuntamiento decidió fomentar una eficaz cultura vial
entre los automovilistas. Por lo tanto, se implementaron diversas acciones
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en el POA 2006 de la Secretaría de Seguridad Pública y Tránsito Municipal y de la Secretaría de Administración Urbana, Obra Pública y Ecología.
Entre ellas se destacan: (I) operativos para detectar vehículos que van a
exceso de velocidad, y (II) campañas para concientizar a los/as conductores/as sobre la importancia de no exceder los límites de velocidad permitidos, entre otras. Hacia el 2006 las cifras SEDEM registran resultados
alentadores en este ámbito; aunque todavía son preocupantes los datos en
cuanto a accidentes viales (ICMA, 2006).
Por lo anterior, se destaca en el contexto local mexicano este punto fundamental de la GxR, donde la utilidad de la evaluación forma parte de las
actividades de la gestión local y de la manera de ejercer lo público. En este
sentido, se plantea la necesidad de contar con áreas específicas de evaluación local (como el caso de Puebla, Chihuahua y Guadalajara), donde a su
vez, se contemple el enfoque del SED acerca de las evaluaciones externas,
factor fundamental que ha estado ausente en un ámbito local mexicano.
2. Contribuir a mejorar la capacidad de las autoridades y de los
organismos públicos, para que de forma documentada y amplia
puedan rendir cuentas y así permitir que la ciudadanía y las instancias de control correspondientes puedan evaluar los resultados de su gestión.
La transparencia y rendición de cuentas es fundamental para los gobiernos
del nuevo siglo. En un ámbito municipal, el contar con una GxR permite
la posibilidad de legitimarse con el ciudadano, debido a la difusión de las
evaluaciones que se realicen en la gestión local, aunado a que los mismos ciudadanos y las propias instituciones municipales contarán con los
avances y el seguimiento de cada programa público; situación que permite
mejorar el desempeño de la función pública local y el conocimiento de la
misma hacia la sociedad civil.
En este aspecto es de caracterizarse al municipio de Chihuahua, el cual
cuenta con un sistema dinámico donde el ciudadano puede monitorear desde su propio hogar las diversas tipologías de indicadores y subtipos que
manejan, situación que refleja el interés del gobierno local en exponer sus
avances y resultados ante la sociedad civil (SIGMA, 2008). De esta manera, se puntualiza la oportunidad para que el gobierno se legitime con la
sociedad y a su vez, mejore su desempeño local con base en el monitoreo
continuo de sus acciones. En este punto es de destacarse la reglamentación
municipal de fomento a la transparencia, ya que mediante este orden jurídi-
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co, los gobiernos locales pueden institucionalizar jurídicamente la difusión
de las evaluaciones y de su respectivo SMD.203
Ante este contexto es importante puntualizar la opinión de José Sosa
(2009), quien establece los retos actuales del SED en el contexto federal y
que forma parte de los retos y tareas pendientes de los diversos SMD en el
ámbito local. En este sentido, todo modelo de evaluación no se debe enfatizar como un modelo para la transparencia y rendición de cuentas –aunque
forma parte– sino que debe utilizarse, fundamentalmente, como un modelo
de evaluación efectivo para medir el desempeño; es decir, fomentar una
política real de evaluación. Por lo tanto, es fundamental este tipo de modelos de gestión que por una parte fomenten la rendición de cuentas y la
transparencia ante el ciudadano y por otra, permitan mejorar el desempeño
gubernamental, que es el objetivo principal.
3. Apoyar la modernización de la gestión pública y la evaluación de
su desempeño, con la correspondiente administración de incentivos
a las organizaciones, no a las personas.
Este punto es crucial para la NGP municipal, ya que los gobiernos locales
se centran en generar resultados sin ofrecer nada a cambio a las instituciones municipales. La propuesta de la GxR es fomentar incentivos a las
dependencias y entidades con base en los resultados de su gestión. Este
punto fundamenta la entrada de mecanismos de evaluación, ya que las
mismas evaluaciones son la fuente de información para los incentivos a
proporcionar.
En este marco, es de rutina que los recursos que se destinan en un ámbito
local son por decisión de un grupo de actores, quienes se basan en las prioridades y compromisos realizados por el presidente municipal o en busca
de solucionar problemas que superaron en un momento determinado la gestión del gobierno. Un ejemplo de lo anterior se presenta en 5 municipios del
estado de Guanajuato, que a pesar del incremento presupuestal que ejercie-
203Se destaca un grupo de municipios que han aprobado su reglamentación por iniciativa propia; es decir,
sin necesariamente esperar a una ley estatal que regulara la materia. Entre las experiencias se encuentra el
municipio de Torreón, que sigue así los pasos pioneros del municipio de Querétaro. Cabe agregar que estas
iniciativas reglamentarias tienen efectos que trascienden al propio entorno municipal, pues con el ejemplo
son capaces de motivar la misma tarea en otros municipios o incluso en los poderes estatales respectivos.
Véase Guillén (2003).
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ron para combatir la delincuencia, no pudieron sopesar dicho problema.204
De esta manera, un rediseño municipal parte de la naturaleza de brindar
recursos en aquellos programas locales que estén generando resultados favorables para la comunidad; por lo tanto, la evaluación gubernamental en
un contexto local brindaría la oportunidad de medir el impacto real de los
programas municipales y a su vez, el contar con la información para destinar los recursos en base a resultados.
Figura 13
ELEMENTOS QUE CARACTERIZAN A LA GxR
EN UN ÁMBITO LOCAL:
204La Procuraduría General de Justicia del Estado de Guanajuato (PGJEG) cataloga 12 delitos bajo el rango
de “mayor impacto” siendo estos los siguientes: robo de casa habitación, a bancos, a transportistas en carretera y de ganado; lesiones dolosas, con arma de fuego y con arma blanca; homicidios dolosos, con arma
de fuego y con arma blanca; violación y secuestro. Durante 2008 y con un incremento en el presupuesto
a la Secretaría de Seguridad Pública que ascendió de 748 millones 806 mil a 840 millones 8 mil pesos, la
comisión de esos delitos aumentó en un 20.6%. En 2007, la PGJEG registró 15 mil 676 delitos calificados
de “mayor impacto”, mientras que en el 2008 fueron 19 mil 724 en todo el estado a pesar de que, para entonces, se habían realizado obras y acciones del gobierno, sobre todo en materia de seguridad pública local
y prevención para contener a la delincuencia. En este contexto, los municipios con mayor incidencia de este
tipo de delitos son: Celaya, Irapuato, Salamanca, San Miguel de Allende y San Luis de la Paz. Véase Diario
del Estado de Guanajuato (2009).
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Se detalla en el cuadro anterior que el principal pilar para todo enfoque
hacia resultados y rediseño institucional es la voluntad y visión del presidente municipal en mejorar su gestión y orientarla a resultados. Por lo
tanto, el cabildo local y los directivos públicos mediante las acciones gubernamentales que implementen (desempeño de instituciones, programas y
políticas), son parte fundamental de ese cambio en su manera de gestionar
lo público.
Vínculo entre GxR y presupuesto.
La articulación efectiva entre lo planeado y lo presupuestado son piezas
claves para la creación de impactos en la comunidad. Para ello, la elaboración del Plan Municipal de Desarrollo (PMD) junto con el diseño del
Presupuesto de Egresos Municipal (PEM), son las herramientas operativas
de la GxR en un ámbito local. En el PEM se definen los recursos con los
que las instituciones públicas contarán para la producción de bienes y servicios, por lo tanto, representa la concreción del PMD y sus programas. De
la articulación del PMD con el PEM depende en gran medida el éxito de la
GxR. Para avanzar sólidamente en la institucionalización de la GxR es necesario contar con un PbR. No es posible consolidar una GxR sin un PbR,
y viceversa (SHCP, 2008a): por lo tanto, indica una plena relación entre la
cultura organizacional que prevalezca en el gobierno local y la manera de
distribuir los recursos (con base en resultados).
En los diversos casos presentados acerca de los SMD en un ámbito local, ha
quedado ausente este enfoque de gestión; la prueba de ello es que los gobiernos locales en México han adoptado el enfoque de evaluación sin fomentar
una cultura municipal orientada a resultados, así mismo se ha mantenido un
enfoque de distribución de recursos de manera tradicional (incrementalista).
Como se definió anteriormente, para que exista una gestión por resultados205 debe existir un proceso presupuestario orientado a los mismos, por lo
anterior, es un reto actual para el municipio mexicano, en donde considere
estos elementos de gestión dentro de un rediseño institucional.
Una de las propuestas más destacadas de la GxR es hacer posible el cambio
de paradigma en el funcionamiento del sector público y de esta manera,
generar un gobierno que sustente su actuación en términos de los resultados obtenidos y de los impactos reales en la sociedad (Aguilar, 2009). Ello
implica la adopción de reformas administrativas y organizacionales entre
las que figuran la transformación de uno de los principales mecanismos de
acción del gobierno: el presupuesto. En este sentido, deja en claro que el
205Se destaca comúnmente en los discursos del servidor público mexicano diversos conceptos relacionados
con los elementos de la NGP y su orientación hacia resultados. Sin embargo, en la práctica han quedado
limitados debido, entre otros motivos, a la falta de visión e imaginación gerencial y escasa vocación de
servicio público. Véase Bazaga (1997).
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institucionalizar la cultura de GxR no es de una sola institución, sino de
todo el conjunto de la administración municipal (SHCP, 2008a).
5.2.2. Presupuesto basado en Resultados (PbR) en un ámbito local.
El gobierno municipal debe adoptar al PbR como el inicio de un nuevo
tipo de gestión pública para resultados (enfoque de gestión para resultados) que modifica y mejora de manera estructural el proceso de planeación,
programación, presupuestación, aprobación, el ejercicio presupuestario y
que tiene como una de sus principales vertientes la evaluación objetiva de
los programas de gobierno. El PbR consiste en un conjunto de procesos e
instrumentos que permitirán que las decisiones involucradas en el presupuesto incorporen, sistemáticamente, consideraciones sobre los resultados
obtenidos y esperados de la aplicación de los recursos públicos y que a su
vez, motiven a las instituciones públicas a lograrlos (SHCP, 2008a).
En el contexto de la implementación de la GxR (véase Figura 14), el proceso presupuestario se transforma de un modelo incrementalista enfocado
en el control de los gastos y que vigila su aplicación en espacios rígidos de
definición programática, a un nuevo modelo orientado al logro sistemático
de resultados específicos, medibles y tangibles para la población. En este
sentido es de destacarse que los gobiernos locales en México han mantenido este tipo de prácticas presupuestarias (incrementalistas), de donde se
destacan los siguientes aspectos:
• Prevalece la inversión de recursos en aquellas áreas comprometidas políticamente por el alcalde o que generen impacto político
(obra pública con objetivo electoral y no social, además con prioridades territoriales);
• Se enfoca el recurso en situaciones problemáticas (gestión correctiva y no proactiva),206 y
206Poco más de 60 mil habitantes de al menos 14 colonias marginales conocidas como Los Santorales, al
poniente del municipio de Mexicali, viven temerosos debido a que en los últimos cinco meses han muerto
nueve personas, tres de ellas de males similares, al parecer relacionados con la elevada contaminación en
la zona. Desde hace una semana, expertos epidemiólogos recorren las calles de Los Santorales, donde debido a la contaminación generada por basura y restos de animales muertos, se le conoce como “el pequeño
Chernobil”, en referencia a la ciudad abandonada del norte de Ucrania, en la antigua Unión Soviética,
tras la explosión de una planta nuclear. Médicos del sector salud del estado y del Instituto Nacional de
Epidemiología investigan las causas de los fallecimientos de nueve personas registradas de septiembre de
2008 a febrero de 2009, en esa área de la ciudad, de las cuales, tres reportadas el mes pasado pueden estar
relacionadas con un género de bacterias conocidas como rickettsias. Ante esta situación, al momento de
presentarse este problema de salud, el gobierno estatal y el propio gobierno local encabezaron diversas
acciones que van desde: limpieza de calles, parques y jardines del sector; recolección efectiva de la basura,
limpieza de baldíos por medio de equipos del Departamento de Obra Pública Municipal, se activó el Centro
de Atención Animal del gobierno de Mexicali para la captura de perros callejeros, entre otras acciones más.
Sin embargo, lo que deja esta experiencia al gobierno es la implementación de acciones y recursos acordes
a los problemas que se presentan. Situación que se destaca en la acción reactiva del gobierno, no preventiva.
Véase La Crónica de B.C. (2009), y El Informador (2009).
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• Existen programas municipales con gran cantidad de recursos y
sin que generen impactos sociales (ausencia de mecanismos de
evaluación gubernamental para detectar impactos).
Figura 14
HACIA UN PRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOS
Fuente. Adaptado de SHCP (2008a).
Con base en lo anterior, el enfoque integral del PbR requiere de los siguientes elementos para su implementación en un ámbito local (SHCP, 2008a):
Definiciones estratégicas. Definir claramente los objetivos estratégicos de
cada programa local. Esto con la finalidad de conocer hacia dónde se distribuirán los recursos y a su vez, qué finalidad y resultados se esperan.
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Alineación de las acciones a los objetivos estratégicos definidos. Los recursos bajo un PbR se establecen con base en las acciones y metas que los
programas municipales se plantean para cumplir con dichos objetivos. Por
lo tanto, una definición concreta y viable de las acciones institucionales es
la manera de conocer si realmente la inversión económica está generando
desarrollo y beneficios en un ámbito local.
Información relevante (indicadores) sobre el desempeño de la actividad
pública. Para conocer si realmente un presupuesto público está generando
resultados, es necesario contar con indicadores que midan diversos aspectos de la gestión local: la eficiencia, eficacia, calidad, economía e impacto.
Por lo tanto, se reitera nuevamente la articulación efectiva entre planeación-programación y presupuesto, donde la evaluación gubernamental es
una pieza clave para los resultados de estos procesos.
Incorporar esta información a la toma de decisiones. Un aspecto elemental
de la GxR es la difusión de las evaluaciones y su respectiva retroalimentación derivada de las mismas. Para ello, el presupuesto se aplicará con base
en los procesos de mejora de cada programa público. Un punto clave de
ello es que con el nuevo paradigma presupuestario se aplicarán recursos
en aquellos programas con resultados y que generen beneficios sociales.
Por lo tanto, las observaciones derivadas de los procesos de evaluación son
parte importante para mejorar el desempeño de los programas; así como la
inversión de recursos en los mismos.
Una estructura de incentivos que motive a las dependencias y entidades a
alcanzar mejores resultados. La base del éxito del PbR es que con base en
los resultados logrados por las dependencias y entidades, es como recibirán
los recursos presupuestales. Basados en lo anterior, un sistema de incentivos permite que aquellos programas locales que estén generando resultados
e impactos, tengan mayor apoyo económico y por consecuencia, mayores
resultados en su gestión local. Así mismo, se pueden presentar programas
que no cuentan con suficientes recursos pero que tienen un correcto diseño
y ejecución, generando con ello resultados favorables; en este sentido el
PbR plantea los incentivos para que estos programas incrementen su cobertura e impactos.
Normas presupuestarias sencillas que faciliten a las dependencias y entidades locales la utilización de los recursos con eficiencia para el logro de
resultados. Dentro de las administraciones públicas locales ha prevalecido
un sistema burocrático para que las dependencias y entidades ejerzan su
presupuesto de manera ágil y flexible. Es decir, dependen de diversa nor-
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matividad que impide un ejercicio presupuestal eficaz y expedito. Por lo
tanto, la propuesta del PbR se limita a mejorar el ejercicio presupuestal por
medio de normas técnicas que permitan que las dependencias y entidades
les facilite el ejercicio presupuestal, adquisiciones de materiales y suministros de forma rápida, la liberación de recursos para gasto corriente de
una manera ágil, la adopción de mecanismos tecnológicos para la eficacia
presupuestal, entre otros.
Una evaluación de los resultados de las acciones emprendidas y su inclusión en la toma de decisiones y en la definición del nuevo presupuesto.
Para lograr un seguimiento real y objetivo de la planeación-programación
y presupuesto, es necesario contar con plataformas que nos indiquen que
tan eficientes y eficaces somos, en términos de conocer si la gestión pública
es la correcta y si los programas de gobierno están generando o no valor
público. En este sentido, para implementar un PbR se requiere de evaluaciones objetivas que fomenten modificaciones a los programas existentes y
a su vez, para los procesos de planeación-programación y presupuesto de
los ejercicios posteriores.
Con base en los elementos anteriores del PbR en un ámbito local, es de
destacarse la gestión del municipio de Bellevue California, en los E.U.A.,
ya que ha desarrollado un sistema de medición con las características anteriores. El SMD referido se divide en dos componentes: “Signos Vitales”
y “Scorecards” de Desempeño Departamental. El componente de “Signos
Vitales” es una versión resumida del sistema de 70 indicadores que mide
todas las áreas del municipio, a un grupo de 16 indicadores fundamentales
que muestran el estado general de sus principales políticas. Dicho sistema
es de fácil seguimiento y es usado para comunicar el desempeño general
del municipio a los ciudadanos. El sistema de “Scorecards” de Desempeño
Departamental, contiene informes resumidos y resultados por cada departamento del municipio y muestra el grado de cumplimiento real con base
en las metas planificadas (ICMA, 2006).
Lo destacable de esta referencia internacional es que ha desarrollado su
propio sistema y herramientas de medición bajo un modelo orientado a
resultados. Éste promueve la idea de que los planes estratégicos del municipio que involucran a los Concejos Municipales, los distintos departamentos, grupos de trabajos y organizaciones del gobierno municipal; en suma,
a todo el escenario municipal, debe alinearse con los objetivos de impacto
(como también de resultados, productos, procesos e insumos), es decir,
aquellos considerados como relevantes e importantes para la organización
(ICMA, 2006). Bajo este criterio, los sistemas de medición son una herra-
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mienta para impulsar la gestión hacia resultados previamente acordados y
no, un fin en sí mismos.
Entre los elementos destacables de esta referencia internacional resaltan
los siguientes aspectos (ICMA, 2006):
• Gran prioridad a los planes estratégicos del gobierno local;207
• Los presupuestos gubernamentales acorde a las prioridades de los
planes estratégicos;
• Tipología de indicadores acorde a los servicios y estructuras del
gobierno local;
• Uso de la información para mejorar el desempeño local; y
• Perspectiva de gestión hacia el desarrollo.
Ante este esfuerzo de transformación de las prácticas presupuestarias actuales en un PbR, el diseño de un sistema de evaluación del desempeño
constituye la tarea central. Por lo tanto, es repetitiva la presencia de un
aspecto fundamental en esta propuesta: la evaluación gubernamental. En
resumen, el PbR tiene como objetivos:
• Buscar que la definición de programas y proyectos se derive de
un proceso secuencial alineado con la planeación-programación y
fortalecidos con evaluaciones objetivas;
• Establecer bajo esta lógica objetivos estratégicos e indicadores;
• Asignar recursos considerando la evaluación de los resultados alcanzados, y
• Revisar la manera en la que las unidades del sector público ejercen los recursos asignados.
Como se pudo observar, la puesta en marcha del PbR en un ámbito municipal, rediseña por completo la labor actual de la Tesorería local, en términos de no visualizar los egresos municipales bajo la perspectiva de ejercer
el recurso por ejercerlo, sino con base en generar resultados socialmente
aceptables.208
207En diversos casos referentes al documento rector de todo gobierno municipal (PMD), no se toman en consideración para su elaboración los planes estratégicos (a largo plazo) con los que cuentan; por lo tanto, el
caso citado es una referencia en la materia, ya que orienta su gestión local con una perspectiva a largo plazo
y hacia el desarrollo.
208Se destaca en un ámbito municipal en México que las diversas inversiones que hace el gobierno local
(equipamiento para policías, bomberos, infraestructura), no está fundamentada en proyectos estratégicos,
es decir, basados en un análisis previo acerca de la utilidad de dicha inversión, beneficios a largo plazo e
impactos del recurso ejercido hacia la comunidad municipal. Por lo tanto, un reto actual para el municipio
mexicano es fundamentar dichas inversiones para que estas, sean las necesarias, suficientes y que cubran
las necesidades colectivas.
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5.2.3. Evaluación de programas y políticas públicas municipales.
La plataforma con la que el gobierno municipal conocerá si sus acciones
están generando impactos es su Sistema de Medición del Desempeño, el
cual fungirá como la herramienta que mida los avances, logros y el desempeño de la gestión local. La evaluación de la ejecución de los programas y
políticas constituye el primer componente del SED en un ámbito federal y
es importante considerar este elemento de gestión en un ámbito municipal
por los siguientes aspectos:
• Los resultados del seguimiento y la evaluación de los programas
permitirán orientar las actividades relacionadas con el proceso de
planeación, programación, presupuestación, ejercicio y control
del gasto público local;
• Determinar y aplicar las medidas que se requieran para hacer más
eficientes y eficaces los programas, y
• Se conocerá el impacto social de los programas y políticas locales,
toda vez que se contará con indicadores que midan lo anterior.
Cuadro 41
COMPONENTES DE EVALUACIÓN DE
PROGRAMAS Y POLÍTICAS PÚBLICAS EN UN
CONTEXTO LOCAL
Elemento
Objetivos
Indicadores
Descripción
Planes estratégicos a largo plazo.
Ejes rectores y objetivos estratégicos del PMD.
Objetivos estratégicos de las dependencias y entidades municipales.
Indicadores estratégicos y de gestión del gasto federalizado.
Indicadores estratégicos y de gestión de los programas
presupuestarios.
Metas
Metas de los objetivos de los programas presupuestarios.
Seguimiento
Monitoreo del avance del ejercicio presupuestario, objetivos y metas.
Cumplimiento a los aspectos susceptibles de mejoras.
Evaluación de programas y políticas públicas locales.
Evaluación
Información
de desempeño
Evaluación continua del desempeño de las instituciones.
Información resultante del proceso integrada en el portal del
ayuntamiento y en diversos informes.
Fuente: Elaboración propia en base SHCP (2008a).
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Con base en el cuadro anterior, el gobierno local debe contemplar las siguientes acciones para un rediseño institucional (SHCP, 2008):
1. Las acciones de las dependencias y entidades deberán estar vinculadas con los ejes rectores, estrategias y prioridades del PMD.
Es común en la administración pública local la desarticulación entre la planeación local y el presupuesto; lo cual lleva a distribuir recursos a programas que no están basados en el PMD y en programas mal diseñados. Por lo
tanto, la propuesta del SED en un ámbito local se enfoca en articular dichos
procesos, donde cada presupuesto público deberá de contener la vinculación directa al PMD, y de esta manera alinear el proceso de planeación y
visión de gobierno con el ejercicio presupuestario (GxR-PbR-SED).
2. La elaboración de la MML será aplicada a todos los programas
de la AP local y describirá, en forma lógica y clara, los fines, propósito, componentes, actividades, así como los indicadores, las
metas, medios de verificación y supuestos. De esta manera, generar la Matriz de Indicadores (MIR) de cada programa municipal.
Un elemento metodológico que ha estado ausente en México y específicamente en un contexto local es la MML como un apoyo para el proceso de
planeación municipal. El área encargada del proceso de planeación municipal prevaleciente en la mayor parte de los municipios mexicanos es el
COPLADEMUN, por su responsabilidad por planear el desarrollo local,
es el órgano que puede llevar a cabo el liderazgo del SED. Un aspecto
importante acerca de esta área es el hecho de que su función esencial es la
planeación; por lo tanto, el adaptar el SED en un ámbito municipal permite
que el COPLADEMUN elabore un proceso de planeación gubernamental
con los elementos metodológicos que el SED y diversos modelos internacionales establecen.209 Lo que arroja como resultados este modelo de planeación es que cada programa municipal contará con un proceso científico
que permitirá conocer las principales causas, efectos, medios y supuestos
del funcionamiento del programa, ya que la MML da importancia al análisis y al diseño del mismo, además, también es útil para la ejecución y la
evaluación de un proyecto o programa (Zapico, 2009).
209En distintos municipios de México se cuentan con otras áreas específicas para el proceso de planeación y
evaluación gubernamental (secretarías o direcciones); lo cual no específicamente es el COPLADEMUN.
Sin embargo, se destaca en este apartado la participación de este órgano municipal debido a su responsabilidad por planear el desarrollo municipal.
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En base a Zapico (2009), cada marco lógico debe ser el producto de un profundo análisis y de un proceso participativo de planificación cuya calidad
del mismo se establece por diversos factores:
• La información disponible;
• Capacidad del equipo de planificación;
• Consulta adecuada de las partes interesadas, con una representación equilibrada de intereses de cada una de ellas, incluyendo a
mujeres y hombres, y
• Tomar en cuenta las enseñanzas de la experiencia.
Por lo tanto, el marco lógico es un instrumento dinámico que necesita ser
evaluado con frecuencia y revisado durante la ejecución de un proyecto en
función de la evolución del mismo.
3. El gobierno municipal evaluará la congruencia entre los ejes rectores y objetivos del PMD con los fines de los programas. Las
dependencias y entidades deberán considerar los resultados de
dicha evaluación y atender las recomendaciones y medidas derivadas de la misma.
Es de destacarse los casos presentados en el capítulo anterior. Los gobiernos
municipales de Puebla y Guadalajara, cuentan con un área específica para el
proceso de planeación gubernamental: la Dirección General de Coordinación
y Planeación gubernamental. Este caso ejemplifica la viabilidad de contar
con un área enfocada a este proceso, lo cual permite reorientar los programas
públicos con base en los resultados de las evaluaciones. Es de destacarse
de igual forma al municipio de Mexicali, que cuenta con el Comité de
Planeación para el Desarrollo del Municipio de Mexicali (COPLADEMM),
que es el responsable del proceso de planeación gubernamental; en ambos
casos queda completamente definida la instancia municipal que será responsable de la planeación gubernamental.210
Sin embargo, ¿dónde queda la articulación efectiva de lo planeado con
lo presupuestal? En este sentido es común que por una parte las tesorerías municipales lleven la responsabilidad de la elaboración y ejerci210Se ha destacado que en un contexto internacional se han utilizado los conocimientos científicos como factor
principal para llevar a cabo sus procesos de reforma; en el caso de los gobiernos locales en México, es de
puntualizar la necesidad de que las áreas locales de planeación y evaluación gubernamental consideren a la
ciencia como una de sus principales herramientas para los procesos de reforma; de otra manera, cualquier
cambio o rediseño que se quiera plantear estaría sin fundamento científico para llevarse a cabo con éxito y
con sustentabilidad.
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cio del presupuesto y por otra parte, el COPLADEMUN la respectiva planeación. Ante el rediseño institucional que se establece, donde
los presupuestos están más enlazados que nunca con la planeación, sobre todo con una orientación hacia resultados, es de suma importancia la articulación efectiva entre ambas. Por lo tanto, resulta favorable
el formar un Comité Municipal de Gestión por Resultados (CMGR),211
donde se vigile el correcto cumplimiento de los siguientes elementos de la
gestión por resultados:
• Alineación de la planeación gubernamental acorde al PMD;
• Inclusión de los resultados de las evaluaciones en las etapas de
planeación- programación y presupuesto;
• Revisión y análisis a las dependencias y entidades en base a su
MML y su respectiva MIR, tomando en cuenta la información
sobre su operación y gestión, así como los resultados de las
evaluaciones, 212 y
• Articulación efectiva entre la planeación-programación y el presupuesto.
Estos puntos son cruciales para la mejora continua de todo gobierno. En
un contexto municipal se puede reflejar que lo que se plantea a realizar
(POA’S) dentro del primer año de gestión se sigue realizando de manera repetitiva en los años posteriores, situación que prevalece debido a la
deficiente gestión intergubernamental que tanto las áreas presupuestales
y las de planeación han mantenido; además, de la cultura deficiente de la
evaluación gubernamental en el ámbito local mexicano. Por lo tanto, sin
este rediseño las acciones del gobierno local prevalecerán sin impacto y sin
generar desarrollo.213
211El Comité Municipal de Gestión por Resultados (CMGR) puede estar formado por los siguientes organismos municipales: COPLADEMUN, Tesorería Municipal, Oficialía Mayor, Contraloría Interna y la Oficina
de la Presidencia Municipal. De esta manera, se integra en un solo equipo interdisciplinario a las dependencias globalizadoras en el ámbito local. En un mismo sentido, la participación de los Comités de Planeación
Estatal (COPLADE) y de instancias federales (CONAPO, INEGI) fortalecerían el proceso de planeación
en un nivel local. Es de destacarse la participación de la ASF en la entidad federativa, con el fin de que su
criterio de evaluación del desempeño se vea reflejado en un ámbito local.
212Lo destacable de elaborar la planeación municipal acorde a la Matriz de Marco Lógico es la creación de
indicadores de medición adecuados a la esencia del programa municipal; lo anterior mediante la Matriz de
Indicadores (MIR), que es la base de todo SMD.
213Es de destacarse el municipio de Mexicali, B.C., ya que cada año y medio de gestión local, inicia con un
proceso de actualización de su PMD, el cual está basado en la opinión de gobierno y de los comités ciudadanos que cuentan en cada una de las áreas de la administración local. Sin embargo, dicho proceso de
cambio no ha tenido el sustento de evaluaciones objetivas de cada programa público, lo que conlleva a que
las modificaciones que se lleguen a realizar al PMD son, en su caso, por los recursos disponibles que se
tengan para implementar proyectos o su respectiva continuidad o por común acuerdo del municipio y los
comités ciudadanos.
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Por lo anterior, un cambio en la manera de gestionar lo local partiría de definir el CMGR y sus responsables de cada proceso para el rediseño municipal. Es decir, definir la instancia que encabezará al CMGR en los siguientes
elementos que buscan un rediseño en el ámbito local:
• La gestión por resultados en el gobierno local (GxR-todo el conjunto municipal);
• El nuevo paradigma presupuestal (PbR-Tesorería Municipal), y
• Los mecanismos de evaluación del gobierno (SED-COPLADEMUN).
4. Los indicadores de desempeño deberán ser una expresión cuantitativa o en su caso, cualitativa, que proporcione un medio sencillo
y viable para medir logros, reflejar los cambios vinculados con
las acciones del programa y monitorear y evaluar sus resultados.
Derivado de la alineación del proceso presupuestario con la planeación
municipal, los indicadores de desempeño son clasificados en dos tipos
(SHCP, 2008a):
1. Estratégicos. Miden el grado de cumplimiento de los objetivos
de las políticas públicas y de los programas presupuestarios, y
contribuyen a corregir o fortalecer las estrategias y la orientación
de los recursos, y
2. De gestión. Miden el avance y logro en procesos y actividades,
es decir, sobre la forma en que los bienes y servicios públicos son
generados y entregados.
Los indicadores con sus respectivas metas, corresponden a un índice, medida, o fórmula que permite establecer un parámetro de medición de lo que
se pretende lograr, expresado en términos de cobertura, eficiencia, impacto
económico y social, calidad y equidad. En otras palabras, los indicadores
deben permitir medir resultados: la calidad, no sólo la cantidad de los bienes y servicios provistos; la eficiencia de las actividades desempeñadas por
las dependencias y entidades de la APM; la consistencia de los procesos; el
impacto social y económico de la acción gubernamental y los efectos de la
implantación de mejores prácticas en la administración pública municipal.
Las ventajas que se observan de este tipo de indicadores en el ámbito local
son que divide dos aspectos fundamentales de la administración pública:
el impacto externo y el impacto de las instituciones. Si bien pueden existir
diversas tipologías donde refleje un escenario similar (indicadores externos
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e internos –hacia afuera del gobierno y hacia adentro). Lo que resalta en la
propuesta del SED es que ambas tipologías de indicadores están basadas
en una metodología definida (MML-MIR), por lo tanto, no son indicadores
creados por autológica,214 sino diseñados de acuerdo al objetivo estratégico
y las metas y acciones que atiende el programa presupuestal.
De esta manera, las dependencias y entidades de la APM y sus programas
presupuestarios contarán con indicadores estratégicos y de gestión, adecuados a la esencia de cada programa municipal; por lo tanto, se contará con
bases metodológicas para evaluar su desempeño. Estos indicadores serán la
base para el funcionamiento del SED en un contexto municipal.215
Derivado de un proceso de planeación bajo la MML-MIR y como parte
fundamental para los resultados de los programas locales, es de mencionarse que en el contexto municipal en México han estado ausentes los mecanismos de evaluación externa e interna con un enfoque hacia resultados
(impactos sociales); no se ha institucionalizado realmente un proceso de
evaluación de esta naturaleza. Por lo tanto, es una tarea primordial para los
gobiernos locales el fomentar este enfoque de gestión dentro de sus acciones de gobierno.
Los tipos de evaluaciones que se deben de contemplar en el gobierno municipal en términos de Bustelo (2009) son las siguientes:
1. Evaluaciones internas. Este tipo de evaluaciones son llevadas a
cabo por parte de los responsables o profesionales del programa
o por una unidad interna de la entidad que financia, planifica y/o
ejecuta el programa, siendo en realidad una (auto) evaluación.
Con base en esta definición, este tipo de evaluaciones se consideran asociadas a un control de gestión, donde se monitorean los avances y logros del
programa. Para este tipo de evaluaciones el gobierno local debe rediseñar
214 Se destacó en los diversos SMD de los municipios mexicanos los distintos tipos y subtipos de indicadores, los cuales se puede deducir su creación en dos aspectos: 1) Adoptan los indicadores provenientes del
sistema SINDES, y 2) Crean sus propios indicadores basados en la naturaleza del programa o por criterio
de los responsables del mismo. Sin embargo, lo fundamental no es crear indicadores por crear, sino el
definir a los mismos con base en las acciones que se definan para solucionar el problema público. Por lo
tanto, se reitera la utilidad de la MML para la creación de los mecanismos de medición de los programas
municipales.
215 Al momento de la planeación municipal la MML proporciona elementos que nos llevan a definir indicadores por cada Programa Operativo Anual (POA). De esta manera, permite el seguimiento oportuno a
cada programa y sobre todo, la definición correcta de indicadores (estratégicos y de gestión) acorde a las
acciones y metas a implementar. Véase Comisión Europea (2001).
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el enfoque actual de evaluación (auditoría) por uno orientado al desempeño.216 Por lo tanto, las instancias encargadas de este tipo de evaluación en
un ámbito municipal son las siguientes:
La dependencia responsable de operar el programa: Las instituciones
locales realizarán este tipo de evaluaciones con la finalidad de conocer
los avances, retrocesos e impactos que han generado sus programas municipales de manera continua. De esta manera, contar con un seguimiento
institucional (control de gestión) para mejorar la toma de decisiones en el
transcurso de la ejecución de los programas.
El área definida para el proceso de planeación municipal: Por ser una
instancia encargada de la planeación del gobierno local, es de destacarse
su función como evaluador interno del desempeño. Sobre todo, porque los
nuevos escenarios para el gobierno local en México exigen que se cuenten
con áreas específicas para el seguimiento oportuno de los programas, políticas e instituciones.
La contraloría interna municipal: En su calidad de órgano normativo y
rector, verificará el compromiso de la gestión para resultados de las dependencias y entidades de la AP municipal mediante las siguientes funciones
(Salcedo, 2009):217
• Realizar auditorías del desempeño;
• Revisar el cumplimiento de las observaciones derivadas de las
evaluaciones internas y externas, y
• Dar seguimiento al Programa de Mejoramiento de la Gestión Municipal y a sus compromisos de mejora.218
216Desde el enfoque de control de gestión, un acto no debe analizarse únicamente en función de una norma
de resultado; debe contemplarse desde una visión en conjunto de la organización; permitiendo una mejor
respuesta para alcanzar los objetivos y posteriormente, valorar la validez de sus proyectos con base en el
impacto generado. Véase Ruano (2001).
217Una función similar la realiza el órgano fiscalizador de la entidad federativa, y bajo el enfoque de evaluar
el desempeño, sería fundamental para fortalecer la gestión municipal; es decir, una efectiva gestión intergubernamental estado-municipio. Véase Salcedo (2009).
218En el ámbito del Gobierno Federal quien brinda el seguimiento al PMG es la SFP. En este sentido, la
Contraloría Interna Municipal, en su calidad de organismo municipal autónomo, es la instancia clave para
vigilar que las dependencias y entidades cumplan con una tarea fundamental para el rediseño institucional
y el mejoramiento de las instituciones. Con base en el rediseño que se debe presentar en las contralorías
internas, se destaca la creación de la Unidad de Evaluación de la Gestión y el Desempeño Gubernamental,
dentro de la SFP. Se puntualiza debido al cambio de orientación: de uno orientado a las auditorías hacia uno
a resultados. Véase Sosa (2008).
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Por lo anterior, una tarea para este órgano es rediseñar su enfoque actual
(auditar) y a su vez, priorizar las auditorías del desempeño en el municipio; dejando con ello que las evaluaciones de la gestión municipal se vean
reflejadas en los programas municipales. De esta manera apoyaría al mejoramiento municipal y sus resultados hacia el territorio local.
2. Evaluaciones externas. Son las realizadas por parte de alguien
ajeno al programa y que no tiene nada que ver, ni con su financiación, ni con su planificación, ni con su ejecución. Las cuales
se pueden clasificar de la siguiente manera (Bustelo, 2009):
Evaluaciones con empresas consultoras o instituciones independientes:
Ante la definición anterior, se puede observar la contratación de evaluaciones a instituciones independientes al gobierno local (sean empresas consultoras o instituciones académicas); en el contexto municipal en México
se puede ver que es un aspecto relativamente nuevo, pero la utilidad de
este tipo de evaluaciones es la objetividad e imparcialidad en la manera de
evaluar, siempre y cuando exista un proceso transparente y de rendición
de cuentas.219
Órgano de Fiscalización de la entidad federativa. Un órgano gubernamental que funge como evaluador externo hacia un contexto local sería el Órgano de Fiscalización de la entidad federativa, ya que en su calidad de órgano
autónomo e independiente del gobierno local y estatal, le permite reorientar sus auditorías hacia un nuevo enfoque orientado a resultados.
Una de las reformas relacionadas con la evaluación del desempeño en entidades federativas y el D.F., son las adiciones a los artículos 116 y 122 constitucional, para que las legislaturas de los estados y del D.F., cuenten con
entidades estatales de fiscalización, órganos con autonomía técnica y de
gestión en el ejercicio de sus atribuciones, y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones. Deberán aplicar los mismos
principios de fiscalización de la ASF: posterioridad, anualidad, legalidad,
imparcialidad y confiabilidad (Salcedo, 2009). Por lo tanto, es una tarea
219Para lograr una transparencia local, este tipo de evaluaciones deberán ser contratadas con cargo al presupuesto de las dependencias o entidades responsables de un programa (SED, 2008a). Por lo tanto, la contratación deberá ser mediante proceso de licitación pública. Esto deja en claro la transparencia y rendición de
cuentas para la contratación independiente de evaluaciones. De esta manera, es un aspecto que no se puede
dejar en el olvido al implementar este tipo de procesos de evaluación, sobre todo, para la objetividad de la
información que resulte de este proceso. Véase Fitzpatrick (2009).
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pendiente para los órganos estatales de fiscalización, que de esta manera,
apoyen en la mejora de las acciones en un ámbito local.220
Las evaluaciones que se aplicarán estarán basadas en los siguientes tipos
(Fitzpatrick, 2009):221
Evaluación de programas gubernamentales: Este tipo de evaluación estará basado en la Metodología de Marco Lógico utilizada por organismos
multilaterales de desarrollo, que se centra en identificar los objetivos de los
programas y luego en determinar la consistencia de su diseño y resultados
con esos objetivos, con base en información existente en los programas.
Evaluaciones de impacto: Es una línea de trabajo en las que se utilizan
instrumentos y metodologías más complejas de recolección y análisis de
información, con el objeto de evaluar resultados finales.
Evaluación comprensiva del gasto: Tiene por objeto evaluar el conjunto
de objetivos, productos (bienes y servicios que provee) y procedimientos
de una institución. Lo anterior implica evaluar la consistencia entre sus
objetivos y programas, la estructura institucional y la distribución de funciones entre las distintas unidades de trabajo, así como también la eficacia,
eficiencia y economía en el uso de los recursos institucionales.
Ante los tres tipos de evaluaciones que se propone se establece un reto fundamental en un ámbito local: la preparación profesional del servidor público. Es indiscutible que la evaluación del desempeño requiere de conocer
claramente diversos enfoques, perspectivas y elementos relacionados con
su ejecución en el ámbito público.222 Por lo tanto, es de principal prioridad
el que los gobiernos locales de México, fomenten la preparación en este
temática, especialmente, en las áreas locales que están más relacionadas
con este rediseño institucional.223
220Adicionalmente a lo anterior, se reformó el artículo 49 constitucional para fortalecer las facultades de la
Auditoría Superior de la Federación, con el fin de realizar auditorías y emitir recomendaciones sobre los
recursos federales que ejercen las entidades federativas y municipios (distintos a participaciones). Los recursos federales sujetos a fiscalización por parte de la ASF, incluyen las aportaciones del Ramo 33, el gasto
reasignado y los subsidios a entidades federativas. Véase SHCP (2008c).
221Este tipo de evaluaciones son las utilizadas por el Sistema de Seguimiento y Evaluación de Chile, caracterizándose por la facilidad de evaluar la gestión pública de manera integral. Véase Fitzpatrick (2009).
222En la Universidad Complutense de Madrid se promueve la Maestría en Evaluación de Programas y Políticas Públicas, lo que demuestra que todo proceso de evaluación gubernamental requiere de especialización
teórico-práctica para realizar objetivas y verdaderas evaluaciones.
223Con base en la propuesta del SED en un ámbito local, las áreas que requieren de una preparación más profunda en esta temática son las áreas de planeación y presupuesto, aunado, de contar como responsables de
dichas áreas con servidores públicos con referencias académicas.
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Evaluaciones al gasto federalizado
Otro tipo de evaluaciones que deben de considerar los gobiernos locales es
la evaluación del gasto federalizado. Esto se establece debido a las siguientes razones:
1. La normatividad federal lo establece, en términos de contar con
indicadores estratégicos y de gestión para medir los recursos utilizados;
2. Es necesario conocer de que manera están impactando dichos recursos, no sólo en un ámbito municipal, sino como información
importante para el Gobierno Federal, y
3. En cuestión a las participaciones federales (que la normatividad
federal no establece directrices para evaluarlas, se evalúan con base
en los criterios locales), deben de transparentarse sus resultados e
impactos que tienen en el desarrollo local.
Ante lo expuesto, uno de los aspectos que la normatividad federal define
es que los gobiernos locales y las entidades federativas deberán evaluar el
gasto federalizado acorde a los lineamientos que marca el sector central. A
manera de síntesis, el gasto federalizado está conformado por los recursos
aprobados en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) y que son
entregados a las entidades federativas, los municipios y las demarcaciones
territoriales del Distrito Federal, con el objetivo de apoyar la realización de
las funciones y la provisión de los bienes y servicios que para cada uno de
los componentes del gasto federalizado está definido en las disposiciones
correspondientes.
En este sentido, tanto La Ley de Coordinación Fiscal (LCF) y la LFPRH
establecen la obligación de evaluar los resultados obtenidos con los recursos del gasto federalizado en los siguientes aspectos:
• Participaciones federales;224
• Aportaciones federales (Ramo 33);
• Convenios de coordinación para la descentralización o reasignación
de funciones, programas, proyectos y, en su caso, recursos, y
• Subsidios.
224En el caso de las participaciones federales –que forman parte del gasto federalizado– no se obliga a la
evaluación en términos que disponga el Gobierno Federal, se evalúa con base en las disposiciones locales;
por lo tanto, el SED en un ámbito local permitirá evaluar dicho rubro, ya que los presupuestos de egresos
municipales integran dichos recursos para el ejercicio de sus funciones. Entrevista con la Mtra. Carmen
Casillas.
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Para la evaluación del gasto federalizado (Ramo 33, convenios y subsidios), el gobierno local definirá las directrices que se llevarán a cabo para
el cumplimiento normativo del gasto federalizado (con excepción de las
participaciones); dentro del cual se desarrollaran las siguientes funciones
para una correcta inversión del recurso y una eficaz gestión intergubernamental.
Establecer indicadores estratégicos y de gestión de acuerdo con lo siguiente:
• Vincularse con la entidad federativa correspondiente y, en su caso,
con la dependencia y/o entidad federal que coordina alguno de los
fondos de aportaciones, algún programa que entrega subsidios o
reasigna recursos mediante el convenio respectivo, para definir
los indicadores estratégicos y de gestión;225
• Mantener estrecha relación intergubernamental con la entidad federativa y/o Gobierno Federal, para que de manera conjunta, definan de común acuerdo los indicadores con un enfoque homogéneo
y productivo para el desarrollo local, y
• Una vez que se cuente con estos indicadores, incluirlos en el sistema de información que el Gobierno Federal establezca, para su
respectivo reporte al H. Congreso de la Unión y para su publicación y acceso abierto a la población, así como difundirlos mediante el portal de Internet del gobierno local.
De esta manera, el gobierno local cumplirá efectivamente con la normatividad federal y tendrá la oportunidad de medir y evaluar los recursos provenientes de otros niveles de gobierno.
Ante este tipo de evaluaciones se puede destacar una correcta gestión intergubernamental que debe desempeñar el gobierno local, debido a que cada
fondo de aportaciones federales viene etiquetado y tiene un responsable
de su ejecución (dependencia federal coordinadora del fondo); además, se
presenta la distribución de recursos no sólo del gobierno central, sino de
la entidad federativa. Por lo tanto, es necesaria la capacidad de gestionar y
cumplir eficazmente con la normatividad establecida y sobre todo, ejercer
los recursos de este rubro fomentando resultados hacia la comunidad.
225A excepción del Ramo 33, ya que en marzo de 2009 la SHCP emitió los indicadores de desempeño de los
fondos de aportaciones federales del Ramo 33; el cual, dicha disposición establece las bases para el funcionamiento de los indicadores, destacando las responsabilidades, el seguimiento e integración de las fichas
técnicas de cada indicador y la capacitación que la SHCP brindará a las entidades federativas. Véase SHCP
(2009).
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5.2.4. Programa de Mejoramiento de la Gestión en un contexto local.
Se ha observado hasta el momento la propuesta del SED en un contexto local, donde se ha destacado la necesidad de los gobiernos locales en México
en rediseñar su municipio de uno tradicional a uno orientado a resultados.
De esta manera, se pudieron mencionar diversos elementos adecuados en
un nivel local: la gestión y el presupuesto orientados a resultados, así mismo, el primer componente del SED que es la evaluación de programas y
políticas públicas. Ante lo expuesto, resulta de gran importancia para todo
el Estado mexicano contar con instituciones que generen eficiencia, calidad
e impacto hacia el ciudadano. En este sentido, el SED retoma lo anterior
en su segundo componente de evaluación que está orientado a verificar y
evaluar el proceso de modernización de las instituciones públicas (desempeño institucional).
Ante lo anterior, el gobierno local debe iniciar con un rediseño institucional
que fomente en su administración el mejoramiento de la gestión municipal;
el cual se traduce en la propuesta del SED en compromisos de modernización de las dependencias y entidades de la AP, que tienen como objetivo el
promover la transformación de la gestión mediante acciones interrelacionadas que permitirán las siguientes acciones (SHCP, 2008a):
• Reducir costos a partir de la optimización de los recursos y la
operación de procesos eficientes;
• Incrementar la productividad;
• Mejorar la calidad de los servicios, y
• Utilizar tecnologías y mejores prácticas de administración.
Es de destacarse una referencia en modernización de la gestión pública local, ya que concibieron como parte fundamental del cambio de paradigma
el mejorar continuamente a las instituciones. De esta manera ofrecer a los
ciudadanos mayores y mejores servicios. La referencia mencionada es el
gobierno de Cataluña en España, quien en su manera de gestionar lo público, ha situado a la modernización de la administración pública en un puesto
relevante dentro de su agenda política, dado que, por una parte, es una pieza clave para realizar las políticas públicas que permitirán el progreso social y económico del país y, por otra, ya no es posible reflexionar sobre las
posibilidades nacionales sin reflexionar sobre el instrumento fundamental
para ejercer el autogobierno (la gestión). No existe hoy día adhesión real a
una comunidad nacional sin una administración eficaz, flexible y regida por
criterios de “buen gobierno”. Una administración que aspira a la excelencia
sólo puede alcanzarla con la participación de las personas que en ella trabajan, que son, en última instancia, su activo más valioso (Estapé, 2003).
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En base a Estapé (2003), los pilares fundamentales que el proceso de modernización administrativa del gobierno de Cataluña sostuvo fueron los siguientes:
1. Orientada a las necesidades del ciudadano;
2. Estratégica;
3. Responsable y transparente;
4. Promotora y racional;
5. Eficaz y eficiente, y
6. De calidad.
Estos valores son el espíritu de la administración de Cataluña y se han formulado teniendo en cuenta el entorno social en el que estamos inmersos y
cuál debe ser el papel de la gestión pública del siglo xxi.226
Con base en el quinto pilar de modernización del gobierno catalán, la búsqueda de un gobierno eficaz y eficiente, se puede distinguir de la siguiente
manera. Una administración que es el instrumento principal de enlace entre
el gobierno y la sociedad, ya que hacen reales las políticas públicas e informa al gobierno sobre las necesidades de la sociedad, con la asignación
óptima de recursos. La administración ha de reunir unos servidores públicos identificados y comprometidos con la administración pública del país
y cualificados profesionalmente para llevar a término las tareas bajo su
responsabilidad. La creación, el diseño y la producción de los servicios se
han de establecer con el criterio de asumir los riesgos que sean necesarios,
dentro del marco normativo establecido, para conseguir con eficiencia el
interés y el beneficio general para la colectividad. Ha de evaluar si los servicios ofrecidos responden o cubren las políticas públicas formuladas y el
impacto de éstas (Estapé, 2003).
Como se puede apreciar, el gobierno de Cataluña incluye dentro de sus
principales valores a la gestión pública orientada a resultados. En este sentido, se plantea el valor que esta referencia española nos puede brindar,
en el contexto de que le han dado gran prioridad a los procesos de modernización de su gestión, con el énfasis de que estos procesos mejoran los
servicios (valor público) al ciudadano. Por tal motivo, muestra un caso
226La visión del gobierno catalán se construye tomando como epicentro al ciudadano porque, por encima de
todo, el nuevo modelo responde a un convencimiento primordial: la satisfacción de las necesidades ciudadanas que es lo que da sentido a la existencia de la administración pública. Esta es la esencia del modelo que
se ejerció y que debe entenderse simultáneamente en un doble sentido: compromiso con cada ciudadano y
ciudadana y compromiso con la sociedad, en su conjunto. Es decir, el nuevo modelo de administración del
gobierno catalán es un modelo basado en las personas (servidores públicos) y pensado para las personas
(ciudadanos). Véase Estapé (2003).
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de éxito dentro de la administración pública en un contexto internacional;
sobre todo, la importancia que en todo proceso de cambio o de rediseño
institucional, se contemplen mecanismos de evaluación para el desempeño
de las instituciones.
Por lo anterior, es de destacarse la puesta en marcha del Programa de
Mejoramiento a la Gestión Municipal (PMGM), donde se busque mejorar
el desempeño de las instituciones locales y que se contribuya a ser un
generador de valor en un nivel municipal. Por lo tanto, el PMGM permitirá
entre otros aspectos los siguientes elementos de la NGP (SHCP, 2008):
• Implementar mejoras concretas que permitan reducir sustancialmente los gastos de operación e impacten positivamente en el quehacer sustantivo de las instituciones;
• Fortalecer la cultura de trabajo orientada a resultados;
• Establecer indicadores que midan la eficiencia y eficacia en la
gestión gubernamental;
• Apoyar en la construcción de sistemas de incentivos al desempeño, institucional e individual, y
• Proporcionar información relevante a la sociedad respecto al desempeño de las instituciones públicas.
Para que lo anterior tenga consistencia y sobre todo seguimiento de mejora,
las dependencias y entidades suscribirán compromisos de resultados que
formarán parte del PMGM (SHCP, 2008a). Mediante éstos, las organizaciones gubernamentales se obligarán a adoptar prácticas para modernizar
su operación, elevar su productividad y otorgar un servicio más eficiente a
la población. Además, estas transformaciones estarán planteadas estratégicamente y considerarán los diferentes puntos de partida de las instituciones. Sus avances serán medidos por indicadores de gestión que establecidos en los programas, representen compromisos institucionales evaluados
periódicamente. El escenario para realizar el PMGM es estratégico, es decir, visualizar a la gestión local con perspectiva a largo plazo y a partir de
ahí, diseñar las acciones a implementar para el cumplimiento de lo anterior
(Aguilar, 2009).
Los temas a incluir en el PMGM se refieren, entre otros a:227
• Calidad regulatoria interna y de los servicios públicos;
• Adopción de procesos de outsourcing;
227Entrevista con el Dr. David F. Fuentes Romero.
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Eficiencia institucional;
Eliminación de duplicidades;
Trámites y servicios de calidad;
Eficiencia de adquisiciones y el manejo eficaz de inventarios;
Gobierno electrónico local;
Identificación y valuación de activos;
Enajenación de bienes muebles e inmuebles improductivos u obsoletos, y
• Redimensionamiento de las estructuras administrativas, fortalecimiento del servicio profesional de carrera y reducción de personal.
•
•
•
•
•
•
•
Es de gran importancia para promover programas de impacto en un ámbito
local el contar con una visión de modernizar las instituciones por medio
de un plan o programa de acción de esta vertiente. Por lo tanto, se plantea
la importancia de contar en la gestión del gobierno municipal con un programa exclusivo para la modernización de la AP de manera integral. Es
decir, en donde se establezcan las directrices, visión de gobierno y sean
realizadas por parte de las instituciones municipales mediante procesos de
mejoras o programas de impacto institucional.
En términos generales, el PMG se establece como el segundo componente
del SED federal que se enmarca como las bases y lineamientos para promover la modernización en la administración pública en ese nivel. En un
ámbito de los gobiernos locales, se fomenta la oportunidad que desde el
PMGM, se deslinden procesos de mejora en el desempeño de las instituciones y de esta manera, generar que las dependencias y entidades locales mejoren su desempeño institucional y generen programas públicos de
impacto. Se destaca los diversos programas que se reflejan en el certamen
anual Gobierno y Gestión Local promovido por el CIDE.228 Es de reconocer que a pesar de que estos programas municipales no están promovidos
bajo un plan integral de modernización local (en esta propuesta el PMGM),
han sido llevados a cabo bajo la voluntad que han tenido diversos gobiernos
locales y las propias dependencias y entidades, con el objeto de mejorar el
desempeño en diversas áreas de competencia municipal.229
228El CIDE definió una clasificación importante por rubro de política pública para la participación en el certamen. De esta manera podemos encontramos programas innovadores que se refieren a distintas temáticas:
Desarrollo municipal, conservación ecológica, infraestructura municipal, modernización administrativa,
participación ciudadana, planeación urbana, política social, fortalecimiento municipal, salud pública, seguridad pública, servicios públicos, transparencia y rendición de cuentas.
229Para conocer los principales programas que han participado en el Premio Gobierno y Gestión Local durante
los primeros cuatro años del certamen (2001-2004). Véase Cabrero (2002 y 2003b), García del Castillo
(2004) y Guillén y Rojo (2005).
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La manera en que el PMGM apoyaría a este tipo de iniciativas y en general, a formular programas públicos eficientes y de impacto local, se puede
definir por dos principales aspectos:230
1. Se contarán con indicadores de gestión que permitan medir el desempeño de las instituciones locales, además de que se contarán con
evaluaciones (internas y externas); elementos que en base al seguimiento oportuno de las dependencias mejorarán el desempeño de
los programas e instituciones, y
2. Se contará por medio del portal de Internet del gobierno local, con
la difusión del seguimiento y avances de los programas municipales.
De esta manera fomentar la transparencia y rendición de cuentas.
Con base en lo anterior, el PMGM es un valioso instrumento de apoyo para
definir las asignaciones presupuestarias de los programas de las dependencias y entidades locales, al tiempo que se constituirá en un factor central
para verificar que las inversiones en materia de modernización se traduzcan en menores requerimientos presupuestarios para el gasto de operación
hacia el futuro.
5.3. El SED municipal bajo un enfoque de gestión y evaluación transversal.
Se destacó en los puntos anteriores los elementos y componentes del SED
aplicados en un contexto municipal. Sin embargo, el SED forma parte de
un modelo fundamental para orientar la gestión local hacia resultados, pero
únicamente funge como una herramienta para dicho objetivo.231 Para que
todo gobierno fomente un desarrollo integral a largo plazo, estratégico y
sustentable se requiere de un complemento más: el enfoque de gestión y
evaluación transversal. En estos términos, se plantea la posibilidad de que
por medio del SED municipal, se fomente dicho enfoque que ha sido utilizado en un contexto latinoamericano y que ha estado ausente en los diversos procesos de modernización y reformas administrativas en México: la
gestión y evaluación transversal.232
230Los criterios de elegibilidad que la convocatoria del Premio Gobierno y Gestión Local señala para seleccionar a los programas ganadores son: eficiencia, eficacia, atención a demandas, transparencia, desarrollo de
ciudadanía e institucionalización. Véase www.premiomunicipal.org.mx.
231En un contexto chileno se ha utilizado el SMD como piedra angular de sus procesos de reforma, pero una
parte fundamental para el desarrollo a largo plazo y su éxito de estos modelos ha sido su perspectiva de buscar el desarrollo de su nación mediante un complemento mas allá de la evaluación tradicional: el enfoque
de gestión y evaluación transversal. Véase Ríos (2007) y Zaltman (2006).
232Para analizar los diversos procesos de modernización y reformas en materia administrativa en México
véase Pardo (1992) y Sánchez (1998b)
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La gestión transversal en términos de Serra (2004), se propone como un
instrumento organizativo adecuado para incorporar en el trabajo del conjunto, o de una parte significativa de la organización, el tratamiento de
políticas, problemas, puntos de vista, segmentos de población, entre otras,
que reflejan lo multidimensional de la realidad, sin eliminar ninguna de las
dimensiones ya incorporadas en su trabajo a través de la estructura orgánica básica. En este sentido, se establece la interacción entre la organización,
los actores que la integran y las diversas organizaciones que de una forma
u otra, inciden en los objetivos de la misma.
La transversalidad como necesidad política y organizativa surge de la interacción entre la diversidad y la creciente complejidad de la realidad social,
por un lado, y de las exigencias y limitaciones de la técnica, la tecnología
y las estructuras organizativas, por otro. De esta manera, la gestión y evaluación transversal se identifica como una opción que sigue considerándose
vital para poder afrontar con garantías determinadas retos que plantea el
diseño y la implementación de políticas públicas. No sólo eso, sino que la
gestión y evaluación transversal aparecen, a menudo, como la gran solución a todas las limitaciones organizativas de las estructuras convencionales de las instituciones de gobierno y probablemente ahí, resida el problema (Serra, 2004 y Subirats, 1993).233 Por diferentes motivos, estructuras
organizacionales deficientes, la ausencia de mecanismos de planeación y
evaluación, entre otras, no se ha sido capaz de resolver el reto público que
representan y más frecuentemente en un contexto mexicano.234
233El avance técnico hace imprescindibles niveles crecientes de especialización sectorial y, dentro de cada
sector de especialización subsectorial y técnica (educación, urbanismo, defensa, salud, deporte, servicios
sociales, seguridad, servicios urbanos, movilidad y transporte...). La complejidad de las organizaciones crea
nuevas especializaciones de lógicas diferentes de la anterior (recursos humanos, finanzas, diseño organizativo, contabilidad, infraestructuras...). Los territorios tienen especificidad propia y exigen tratamientos
y estructuras organizativas ajustadas de diferente nivel según el tema. Son ya tres dimensiones: sectores
técnicos, estructuras funcionales y territorios. Los sectores de población abren otra dimensión. Algunas
temáticas apuntan hacia otra visualización, que puede ser identificada con la de los “valores” del modelo
de desarrollo: sostenibilidad, igualdad de género, respeto a la diversidad, participación ciudadana, uso del
espacio público, seguridad, entre otras. Véase Serra (2004).
234A pesar de los distintos modelos de gestión y evaluación que se han implementado en México (1940-2000),
han carecido de factores fundamentales para su institucionalización y por supuesto, para generar desarrollo
en la nación. En el Capítulo II de este estudio se analizaron los diversos procesos de modernización administrativa en México en el marco de la evaluación gubernamental, con lo cual se concluye que la falta
de voluntad política, la ausencia de modelos sustentados en la ciencia y la escasa profesionalización del
servidor público mexicano han sido factores que impiden un mayor crecimiento de la nación.
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En términos de Serra (2004), se identifica el siguiente:
1. La aparición de demandas sociales o políticas públicas que no forman parte de la misión o de las competencias de una sola parte de
la estructura orgánica vertical de la corporación, sino que implican
a toda la organización o a una parte significativa de la misma.
En un contexto municipal, se pueden identificar otros aspectos relacionados con esta problemática:
• La aparición de demandas sociales o políticas públicas que no forman parte de la misión o de las competencias de una sola estructura organizacional dentro de un mismo nivel de gobierno (gestión
intermunicipal), y
• La aparición de políticas públicas que no forman parte del objetivo o de las competencias de una sola estructura organizacional de
un mismo nivel de gobierno (gestión entre el municipio, estado y
federación).
Hay multitud de experiencias en prácticamente todas las administraciones
gubernamentales, que han intentado abordar diversos problemas públicos:
seguridad, pobreza, medio ambiente, vivienda, familia, juventud, mujeres,
inmigración. Las experiencias que se han realizado con este objetivo forman parte, sin duda, de la mejor parte del capital político productivo, organizativo, de gestión y social de las administraciones y de las comunidades
implicadas en estas experiencias. Sin embargo, en el ámbito de la gestión
transversal la percepción final es que las cosas no acaban de funcionar
correctamente. La incorporación de diseños organizativos orientados a la
implementación de la gestión transversal en las organizaciones públicas
está planteando más problemas que soluciones (Subirats, 2005). (Véase
Figura 15).
El origen de esta figura se establece como la oportunidad para que el gobierno local considere en su modelo de evaluación el enfoque transversal.
Se destaca de este modelo la oportunidad para incidir directamente en la
política pública evaluada, debido a que se analizan las distintas intervenciones del municipio en el problema (otros programas que inciden indirectamente). Así mismo, se fortalece la gestión local considerando las acciones que implementan tanto el nivel estatal como el federal y que de igual
forma son factores que influyen en la política pública municipal evaluada.
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Figura 15
ESTRUCTURA DEL SED EN UN CONTEXTO LOCAL Y CON
PERSPECTIVA HACIA EL DESARROLLO
Fuente: Elaboración propia en base a SHCP (2008a).
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La base del enfoque de gestión y evaluación transversal es el sistema de
medición del desempeño mismo –en esta propuesta el SED–, debido a que
no puede existir una evaluación transversal sin antes existir un proceso
de planeación de los programas y políticas municipales con metodologías
científicas (eficaz diseño de programas y políticas públicas), por lo contrario, se descartaría la oportunidad de evaluar transversalmente debido a
que se desconocerían las características y objetivos de los programas municipales, aspectos mínimos a considerar en todo proceso de evaluación.
En otras palabras, no se puede realizar una evaluación gubernamental sin
antes definir y estructurar el programa público, en términos de definir objetivos, causas, efectos y supuestos que pueden debilitar y/o fortalecer dicho
programa. La MML sería de gran ayuda para fortalecer la programación de
un programa.235
En sentido contrario, el enfoque de gestión y evaluación transversal fortalece al SED debido a las siguientes razones:
• Permite evaluar todo el entorno de la política pública local;
• Orienta la gestión hacia el desarrollo, y
• Acerca a la organización a las múltiples dimensiones de su actuación.
Lo destacable de este enfoque es que fortalece la actuación del gobierno en
diversos sentidos, dado que mantiene una perspectiva estratégica y hacia
el desarrollo local, debido a que se focaliza la acción gubernamental no
solamente en un solo sentido de la actuación, sino incorpora acciones de
otras instancias y otros niveles de gobierno. Por lo tanto, nos brinda un
complemento a los modelos tradicionales de evaluación, en el sentido de
que se enfocan únicamente a evaluar e identificar los aspectos relacionados
con su nivel gubernamental y se descuidan aquellos que impactan también
en su territorio proveniente de otros niveles de gobierno. En resumen, la
puesta en marcha del SED en lo local, nos permite rediseñar al municipio y
a sus instituciones hacia resultados (valor público), en el sentido de que nos
establece las directrices para mejorar el desempeño en los dos campos fundamentales de la Nueva Gestión Pública: el desempeño de las instituciones
y el impacto de los programas y políticas públicas locales. Basados en las
experiencias internacionales y en sus resultados, es fundamental complementar estos dos campos de la NGP y orientarlos hacia una perspectiva a
largo plazo y para el desarrollo municipal, el enfoque de gestión y evaluación transversal.
235 Entrevista con la Dra. María Bustelo y Eduardo Zapico.
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Consideraciones finales.
Se ha fundamentado en este capítulo la implementación del SED en los
gobiernos locales de México. La propuesta del SED en un ámbito municipal parte de rediseñar el enfoque actual de administración (burocrático,
normativo, deficiente) en uno con orientación a resultados. Se ha definido
en los diversos apartados de este estudio la importancia que en un contexto
internacional le han brindado a la NGP, donde la principal visión es orientar a la AP hacia impactos sociales. Por lo tanto, el reto actual del gobierno
local es iniciar con ese cambio de paradigma, el buscar en sus acciones
locales el logro de impactos socialmente aceptables por la sociedad (valor
público) y hacia un desarrollo sustentable. Queda claro que la propuesta del
SED en un ámbito municipal se realizará siempre y cuando los municipios
mexicanos contemplen como mínimo los siguientes aspectos:
Contar con un área organizacional específica para las siguientes labores:
• Proceso de planeación (COPLADEMUN);
• Ejercicio del presupuesto (Tesorería local), y
• Un órgano autónomo interno (Contraloría interna).
En consideración al rediseño gubernamental, contemplar los siguientes elementos en la actuación pública:
•
•
•
•
•
Visión hacia resultados (impactos sociales);
Fomento de la cultura de evaluación gubernamental;
Conocimiento científico;
Voluntad al cambio, y
Perspectiva hacia el desarrollo local.
De esta manera, se pueden apreciar diversos aspectos (estructurales y de
actuación), que han formado parte de las diversas etapas de modernización en países como Chile, E.U.A., Australia, Nueva Zelanda, entre otros;
y que a su vez estos países forman parte de las referencias mundiales en
cuanto a procesos de modernización de su gestión. El sentido de implementar efectivamente el SED en un ámbito municipal, parte de la articulación eficaz de diversos elementos que en común, forman parte de la Nueva
Gestión Pública con orientación a resultados; en este marco, el rediseño
institucional propuesto para el gobierno local del futuro, requiere de estos
elementos científicos para fortalecer los procesos fundamentales de todo
gobierno (planeación-programación-presupuestación y evaluación) y que, a
su vez, estos procesos sean la raíz para la generación de valor. En el marco
del SED, se establece la cultura de la organización orientada a resultados
(GxR), el ejercicio del recurso público fomentando impactos y beneficios
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sociales (PbR) y por supuesto, la respectiva evaluación de las acciones
de gobierno (programas y políticas) y el desempeño de las instituciones
(SHCP, 2008a).
Se plantea en un ámbito local, en primer término, el inicio de una gestión
por resultados, factor esencial para el logro de todos los procesos de cambio y modernización local. En esta vertiente, la GxR fomenta una cultura
organizacional que orienta la gestión a resultados de impacto para la comunidad. De esta manera, la voluntad y visión del servidor público es fundamental para sostener este cambio. En términos del ejercicio presupuestario,
el cambio que se propone parte de modificar la distribución de recursos de
un modelo incrementalista (tradicional) a uno con orientación a beneficios
sociales. Este rediseño se complementará en la medida en que los gobiernos locales fomenten, como inicio en su gobierno, una gestión orientada a
resultados. Por lo tanto, la presupuestación se enlaza con la cultura organizacional y directiva que se establece (GxR), donde los recursos municipales se ejercen con base en los resultados obtenidos y se distribuyen bajo el
mismo criterio.
La esencia principal del SED en un contexto federal son sus componentes
de evaluación de programas-políticas públicas y el desempeño de las instituciones. En un contexto local, se establece el primer componente como la
opción para los gobiernos locales en mejorar el desempeño de sus programas públicos mediante diversos elementos científicos. Parte de ello, es la
naturaleza del cambio, el fomentar un nuevo gobierno local con procesos
de planeación-presupuestación y evaluación del desempeño acorde a las
nuevas tendencias mundiales y a la participación científica. En este sentido, se abre la posibilidad de un cambio en la manera de ejercer lo local. En
otros términos, los elementos metodológicos del SED (MML-MIR) en un
nivel municipal, se establecen como la opción para fomentar un rediseño
administrativo en busca de resultados, es decir, el diseñar correctamente
los programas municipales. Se destacó en este apartado diversos puntos
acerca de este tipo de procesos administrativos y de planeación, lo cual
generará resultados si dichos procesos cuentan con liderazgos con preparación y cultura hacia resultados.
Un punto esencial para fortalecer el desempeño de las instituciones es el
segundo componente del SED: el Programa de Mejoramiento de la Gestión
(PMG). En un ámbito local, dicho modelo parte de la importancia que la
NGP le brinda a las organizaciones públicas: buscar la eficiencia, eficacia, transparencia, mejores servicios hacia el ciudadano, entre otros. Por lo
tanto, este modelo es fundamental para incrementar las capacidades de los
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gobiernos municipales en México en la postura de mejorar su desempeño
institucional y por consecuencia, la calidad de la gestión local.
Como se destacó, el desarrollo sustentable del SED parte de un complemento en su enfoque de gestión y evaluación transversal. En este sentido,
se establece la manera en que un gobierno local desarrolle este tipo de modelos que han dado resultados sustentados –el caso brasileño–, y que son
esenciales para visualizar y accionar la administración pública local con
una perspectiva hacia el desarrollo. Ya no es posible el gestionar lo local
con una visión limitada a corto plazo. Para poder mejorar el desempeño de
los servicios municipales y fomentar mayores capacidades en los gobiernos
locales, se requiere de esta visión a largo plazo y sobre todo, de modelos
gerenciales con esa perspectiva de desarrollo.
Ante lo anterior, es fundamental que los gobiernos municipales de México
sean innovadores en su gestión. Que busquen cambiar esa administración
tradicional que ha caracterizado al municipio mexicano en una administración orientada hacia resultados. En base a la propuesta, es primordial para
llevar a cabo un rediseño institucional en gobiernos locales lo establecido
por Cabrero (2004), donde enmarca un aspecto fundamental para mejorar
el desempeño del gobierno local: la profesionalización del servidor público. Por lo anterior, se destaca la participación del Gobierno Federal, donde
una tarea pendiente es la inversión de recursos importantes para la capacitación y fortalecimiento de funcionarios municipales y paralelamente, debe
avanzar en la transferencia de potestades y de recursos a gobiernos locales
(Cabrero, 2004). De igual forma, las entidades federativas deben asumir
como responsabilidad propia y urgente el apoyo a los municipios en este
esfuerzo por mejorar sus capacidades administrativas y profesionalizar a
sus funcionarios, llevando a cabo programas diferenciados por tipos de
municipios.236
Por último, es de reiterarse nuevamente que todo proceso de cambio o rediseño institucional parte de la voluntad y visión de quererlo lograr. Las referencias internacionales citadas en este estudio dejan más que mil palabras
al respecto. Por lo tanto, las nuevas generaciones de servidores públicos
mexicanos deben de fomentar la convicción por servir a la nación, de otra
manera, el Estado mexicano jamás competirá con las grandes potencias
mundiales, México tiene todo lo necesario para ser una nación de primer
nivel y una referencia en un futuro cercano.
236Cabe mencionar que los congresos locales tienen una enorme responsabilidad, ya que son estas instancias
las que deben promover y aprobar sistemas de certificación del recurso humano o el servicio profesional en
el nivel municipal.
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CONCLUSIONES
FINALES
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Alberto Villalobos Pacheco • Conclusiones finales 251
CONCLUSIONES FINALES
La Administración Pública Mexicana ha transitado en el transcurso del
tiempo en procesos de reforma, modernización e innovación. En la actualidad de nuestro país, en dichos procesos se han derivado problemas de
gestión y de políticas, que han coadyuvado en una limitada capacidad institucional y de evaluación para sustentar un Estado más responsable y eficaz
en la atención de los problemas públicos. Por ello, el presente trabajo se
concibe como una aportación estratégica para fortalecer las capacidades de
gestión y de evaluación del Estado, la administración y sus gobiernos, bajo
un enfoque intergubernamental y con una orientación hacia el desarrollo.
Los problemas sociales de falta de desarrollo, inseguridad pública, pobreza, desempleo y corrupción, son algunas de las manifestaciones de que
la administración en sus tres niveles de gobierno presenta problemas de
enfoque, diseño, de implantación y evaluación de su desempeño (Ramos,
2007). Por ello, las experiencias internacionales en materia de evaluación
del desempeño nos indican la relevancia de contar con una gestión más
eficaz, responsable y eficiente en el uso de los recursos públicos, en términos de contar con una visión, liderazgo, capacidad institucional y voluntad
política para el cambio. Es de reconocerse la manera como en un contexto latinoamericano se ha contado con grandes principios para orientar sus
gobiernos a resultados: primeramente la visión, voluntad e iniciativa para
mejorar el desempeño de sus gobiernos mediante la institucionalización
efectiva de una política de evaluación integral y lo esencial, promoviendo
en sus diversos modelos de gestión una perspectiva hacia el desarrollo a
largo plazo (enfoque de gestión y evaluación transversal).
Como segundo punto, destacar la capacidad científica y académica en
estructuras gubernamentales, lo que demuestra que existe un verdadero
interés por mejorar el desempeño gubernamental partiendo de elementos
técnicos y científicos para llevar a cabo modelos de gestión totalmente sustentados y que generen resultados. Como último punto, han tenido la visión
de detonar el desarrollo de sus naciones fortaleciendo las capacidades de
los gobiernos regionales y locales. Por lo tanto, han fomentado políticas
públicas y modelos de gestión subnacionales con la finalidad de que las
regiones de su país, fomenten mayores capacidades e impactos locales.
Lo anterior nos lleva a confirmar que es posible rediseñar al Estado mexicano para fomentar un gobierno eficaz, estratégico y competitivo, lo cual
sucederá si los actores políticos tienen la voluntad y visión de mejorar la
gobernabilidad actual, así mismo, si mantienen la visión de fortalecer las
capacidades institucionales de sus entidades federativas y municipios, por
supuesto, considerando de por medio el conocimiento científico.
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En el marco de la modernización administrativa en México, se mostraron
diversos esfuerzos que se realizaron por parte del Gobierno Federal mexicano en el transcurso de este siglo. Se puede confirmar que durante las
administraciones federales de los presidentes López Portillo, Miguel de la
Madrid, Salinas de Gortari y Ernesto Zedillo, no sentaron las bases para
fincar una política de evaluación en el país. Lo anterior, se sustenta en los
diversos modelos de gestión llevados a cabo en sus administraciones, los
cuales, no tuvieron continuidad en cada administración federal y a su vez,
padecieron de liderazgo, visión y voluntad de cambiar el rumbo de nuestro
país. Al igual que lo anterior, uno de los factores principales del desempeño
gubernamental en México es que en las diversas administraciones federales
se padeció de un correcto diseño de políticas públicas, lo cual impide una
evaluación objetiva de dichas políticas y por consecuencia, no tuvieron
ningún impacto para el desarrollo sustentable de la nación.
Sin embargo, a pesar de que se presentó la alternancia política en México en
el año 2000, la AP mexicana ha funcionado de manera tradicional (normativa, deficiente) y sin generar resultados que fomenten mayor desarrollo. Por
lo tanto, se apreció que el gobierno de alternancia no cambió su enfoque de
gestión y de políticas públicas hacia una orientación estratégica y de largo
plazo, porque reprodujeron una cultura de gestión tradicional (similar a las
administraciones anteriores). En términos de Fukuyama (2004), establece
tres aspectos importantes para todo proceso de cambio y/o rediseño institucional, que en este sentido, el gobierno del Presidente Fox no sustentó en
su gestión: 1) La eficacia del Estado desde el punto de vista de la fuerza de
sus instituciones; 2) La relevancia del adecuado diseño institucional para
lograr el desarrollo económico, y 3) La necesidad de la demanda nacional
de buenas instituciones para lograr el desarrollo y la reforma institucional.
Por lo tanto, en todo proceso de modernización administrativa las instituciones son un factor elemental para el éxito.237
En el marco del federalismo mexicano, se apreció que los diversos procesos
de modernización administrativa en el ámbito federal durante estas etapas
presidenciales no contemplaron al municipio como un factor esencial para
el desarrollo del país, a pesar de que en diversos periodos gubernamentales
de nuestra nación, se plantearon acciones a favor del federalismo. Los principales esfuerzos desde principios de este siglo que por parte del Gobierno
237Se puede concluir que la modernización administrativa en México, si bien dio pauta para promover
una administración tradicional de los recursos públicos desde 1940, no estableció las bases para que
tal modernización coadyuvara a generar una administración pública eficaz que pudiera impactar en el
desarrollo social de la nación. Por el contrario, se acentuaron los problemas estructurales de una deficiente
administración pública como son: la ineficiencia, ineficacia, la corrupción, autoritarismo, la escasa
trasparencia y la falta de profesionalización del servicio público mexicano. Véase Pardo (1992).
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Federal han sido realizados, se refieren al aspecto económico, mediante la
distribución de recursos a los gobiernos subnacionales para ejercer sus funciones. Se destacó que desde 1976 hasta el gobierno de la alternancia, han
existido diversos aspectos que han apoyado la descentralización en México, como la reforma al Artículo 115 constitucional, la creación de diversos
fondos para fortalecer las acciones de los gobiernos locales en México y
el nacimiento de organismos y comisiones que han buscado apoyar en las
capacidades institucionales de los gobiernos, destacando convenciones a
favor del federalismo mexicano y agendas para promover mayores recursos a entidades y municipios. Sin embargo, es igualmente cierto que los
gobiernos locales deben desarrollar y consolidar en el corto plazo mayores
capacidades administrativas y profesionales para llevar a cabo la tarea de
la NGP Municipal; de nada servirían más recursos si las estructuras locales
no pueden hacer el mejor uso de ellos y generar el mayor impacto posible
en el bienestar regional y local.
Con la administración federal encabezada por el Presidente Felipe Calderón
(2006-2012), se institucionaliza jurídicamente el proceso de evaluación del
desempeño en México. De esta manera, se establece la herramienta con la
que será medida la gestión gubernamental en un ámbito federal: el Sistema
de Evaluación del Desempeño (SED). Es de puntualizar que la esencia
del SED cumple con elementos importantes –utilizados en un contexto
internacional– que pueden fomentar una mayor capacidad institucional en
México.
Como primer punto se observó la evaluación de los programas y políticas
mediante indicadores estratégicos. Una segunda parte sería la evaluación
de la gestión interna mediante el PMG y sus respectivos indicadores de
gestión; se puntualizó de este tipo de evaluaciones el enfoque de evaluaciones independientes en el sector público. Los componentes anteriores se
engloban en el marco de la gestión y presupuesto con orientación a resultados, los cuales son el pilar fundamental de las actuales modificaciones
administrativas en México y en una perspectiva internacional. Sin embargo, uno de los grandes retos del SED es el de realizar verdaderas y objetivas evaluaciones en ambos niveles de gestión (institucionales, programas
y políticas) y a su vez, lograr la articulación de estas modalidades para
generar una mayor capacidad gubernamental en el sector público federal.
Así mismo, el que cada instancia globalizadora de la APF (SHCP, CONEVAL y SFP) defina concretamente sus responsabilidades en el proceso de
modernización del país y las ejecute de manera eficaz. Por lo tanto, queda
definido que depende del Estado mexicano la manera en que utilicen los
elementos anteriores y de sus impactos en el país.
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En un mismo contexto, se analizaron los instrumentos legales que en este
periodo gubernamental en México se definieron, donde se destacan diversas
modificaciones a la Carta Magna y a diversas leyes de competencia federal
y subnacional. En este sentido, se enmarca la obligación constitucional de
evaluar los resultados de sus recursos en los tres niveles de gobierno; por
lo anterior, todo orden de gobierno deberá implementar evaluaciones del
desempeño.
En base a lo expuesto, la hipótesis que se estableció a inicios de esta investigación se fundamenta, en el sentido de que la implementación efectiva del
SED en un ámbito municipal implica un federalismo más eficaz y un rediseño institucional del gobierno local. Con base en este punto, se definieron
en el desarrollo de este estudio diversos casos de modelos de evaluación
utilizados en un contexto local. Lo cual deja en el debate nacional la voluntad y visión que ha tenido este nivel de gobierno por mejorar su desempeño
y brindar servicios municipales de calidad al ciudadano. Sin embargo, en
los casos presentados se carece de diversos puntos elementales que fortalecerían los resultados de dichos modelos de evaluación; por lo tanto se
requiere de un rediseño en su administración para llevarlos eficazmente a
la práctica. Primeramente, una cultura de gestión orientada a resultados, lo
que se inicia con el liderazgo y visión del presidente municipal en fomentar un GxR, así como de los titulares de las dependencias en adoptar este
enfoque de gestión y reproducirlo en su organización.
De igual forma se observó la ausencia de una serie de elementos metodológicos que apoyan un enfoque a resultados. Partiendo de un PbR, como
una manera de plasmar el cambio de paradigma en el ejercicio de los recursos públicos (de insumos a resultados) y que es el complemento de la GxR;
así mismo, toda una estructura conceptual plasmada en el marco del SED
del Gobierno Federal (MML-MIR y evaluaciones independientes). Por lo
tanto, uno de los retos importantes en un ámbito local, es buscar institucionalizar estos elementos, es decir, diseñar correctamente los programas y
políticas públicas locales, la asignación eficiente del presupuesto municipal con orientación a resultados y sobre todo, fincar una política efectiva
para evaluar el desempeño municipal.238
238Como se destacó, el desarrollo sustentable del SED parte de un complemento en su enfoque de gestión y
evaluación: transversal. En este sentido, se establece la manera en que un gobierno local desarrolle este tipo
de modelos que han dado resultados sustentados (el caso brasileño), y que son esenciales para visualizar y
accionar la AP local con una perspectiva de largo plazo. Ya no es posible el gestionar al municipio con una
visión limitada a corto plazo. Para poder mejorar el desempeño de los servicios municipales y fomentar
mayores capacidades institucionales se requiere de esta visión y sobre todo, de modelos gerenciales con esa
perspectiva hacia el desarrollo. Por lo tanto, se establece la necesidad de una eficaz gestión intergubernamental de los tres niveles de gobierno para llevar a cabo este enfoque de gestión y evaluación.
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En esta dirección se definió esta propuesta, donde se establece una orientación municipal orientada a resultados. Este es el principal pilar del rediseño
o cambio municipal; donde el escenario local forme parte de esta cultura
organizacional orientada a logros de impactos para la comunidad. Sin embargo, como la experiencia internacional lo demuestra, la introducción de
la gestión por resultados es un proceso gradual que requiere de un acompañamiento sostenido al más alto nivel para su maduración y sostenibilidad.
Por ejemplo, los sistemas en Chile y Colombia, que usualmente son tomados como referentes internacionales en América Latina, tienen más de una
década de su implementación y han pasado por varias etapas en su diseño y
ejecución. Pero si el Estado mexicano no inicia con este proceso de cambio
en estos momentos, cuando la crisis internacional ha causado un severo impacto en las finanzas públicas del país y, por consecuencia, en los recursos
públicos en el ámbito local ¿cuál será la situación que prevalecerá en los
gobiernos locales de nuestro país en un futuro a corto plazo?
Ante lo expuesto, es fundamental que el Estado mexicano se dé un momento de análisis. Que haga una pausa en la intensidad del debate nacional para
analizar cuál es el rumbo a seguir. Se han presentado referencias en los últimos años, logros importantes en distintos modelos de gestión en el ámbito
local, pero es completamente claro que se requieren cambios institucionales de fondo. Se requiere rediseñar la gestión municipal en búsqueda de que
el municipio mexicano fortalezca sus capacidades institucionales y sea un
detonador del desarrollo regional. Países con esta visión y perspectiva han
logrado mejorar su gobernabilidad nacional partiendo desde el nivel más
cercano al ciudadano: el municipio. A su vez, han mitigado los efectos negativos de la crisis económica debido a la capacidad institucional existente
en su gobierno.239
Sin embargo, se ha destacado el rediseño que deben ejecutar los gobiernos
locales para incrementar sus capacidades institucionales, pero, además de
dicho cambio, se requiere de que el Gobierno Federal disminuya sus ten239La economía de Brasil creció un 1.3% en el tercer trimestre de 2009, lo que supone dos trimestres consecutivos de aumento del PIB, según cifras publicadas por el Instituto Brasileño de Geografía y Estadística.
El ministro brasileño de Economía, Guido Mantega, ha declarado que estos datos confirman que el país ha
salido ya de la crisis. El trimestre pasado, la economía brasileña creció un 1%. Los datos positivos sobre la
evolución de la economía brasileña han sido confirmados hoy por la Comisión Económica para América
Latina y el Caribe (CEPAL). La CEPAL predice que Brasil será el país de América Latina que más crezca
el próximo año. Su PIB aumentará un 5.5%, según un informe hecho público por el organismo. El informe
señala que la salida de la crisis ha sido más expedita gracias a un conjunto de políticas contracíclicas que
permitieron enfrentar eficazmente las turbulencias externas, como la reducción de las tasas de interés, el
aumento en la participación crediticia de la banca estatal, la capacidad institucional del Estado, la expansión
del gasto público y la aplicación de una variada gama de programas en el área social relacionados a subsidios al consumo e iniciativas de apoyo a las familias pobres. Véase El País (2009) y CEPAL (2009).
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dencias de control, su excesiva normatividad y que impulse una política intergubernamental más eficaz, donde considere al municipio como un factor
elemental para el desarrollo integral de la nación. Por lo tanto, no es sólo
trabajo del gobierno local, sino también implica una gobernanza más eficaz
del Gobierno Federal mexicano.
Por último, se destaca la agenda estratégica para el futuro inmediato y de
largo plazo en los municipios del país, donde la prioridad de los gobiernos
locales en México es iniciar con la gestión por resultados en su gobierno,
considerando la participación académica-científica en la estructura gubernamental y en las acciones de gobierno, factor principal que nos permitirá
desarrollar nuevas acciones locales que generen mayor bienestar y competitividad, siendo estos elementos fundamentales para el desarrollo sustentable. En un aspecto académico, no queda más que continuar con la
exploración de la administración pública y del escenario municipal, de esta
manera, la ciencia mexicana seguirá contribuyendo a las nuevas formas de
gobernar en el país.
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GLOSARIO
DE ABREVIATURAS
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Alberto Villalobos Pacheco • Glosario de abreviaturas 259
GLOSARIO DE ABREVIATURAS
ABG
AP
AMMAC
APF
ASF
BM
CAP
CONAGO
CONAMM
COSSO
CEPAL
CLAD
Agenda de Buen Gobierno.
Administración Pública.
Asociación de Municipios de México, A.C.
Administración Pública Federal.
Auditoría Superior de la Federación.
Banco Mundial.
Comisión de Administración Pública.
Conferencia Nacional de Gobernadores.
Conferencia Nacional de Municipios de México.
Comitte of Sponsors Organizations.
Centro de Estudios para América Latina y el Caribe.
Centro Latinoamericano de Administración para el
Desarrollo.
CONEVAL
Consejo Nacional de Evaluación de la Política de
Desarrollo Social.
COPLADEMUN Comité de Planeación para el Desarrollo Municipal.
COPLADE
Comité de Planeación para el Desarrollo Estatal.
CPEUM
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
DOF
Diario Oficial de la Federación.
FAEB
Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y
Normal.
FAETA
Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica
y de Adultos.
FAM
Fondo de Aportaciones Múltiples.
FASSA
Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud.
FASP
Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de
los Estados y del Distrito Federal.
FAIS
Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social.
FORTAMUNDF Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los
Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del
Distrito Federal.
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GxR
INAFED
INTRAGOB
LCF
LFPRH
LGDS
LOAPF
MEIG
MIDO
MIR
MML
NEP
NGP
OIC
PAE
PAN
PASH
PAGS
PbR
PEC
PMP
PMG
POA
PMD
PNCCFTDA
PND
PPEF
PROMAP
PRONASOL
Gestión por Resultados.
Instituto Nacional para el Federalismo en México.
Modelo de Calidad de la Administración Pública Federal.
Ley de Coordinación Fiscal.
Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad
Hacendaria.
Ley General de Desarrollo Social.
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
Modelo Estratégico para la Innovación Gubernamental.
Modelo Integral de Órganos de Vigilancia y Control.
Matriz de Indicadores.
Matriz de Marco Lógico.
Nueva Estructura Programática.
Nueva Gestión Pública.
Órganos Internos de Control.
Programa Anual de Evaluación.
Partido Acción Nacional.
Portal Aplicativo de la Secretaría de Hacienda.
Programa de Apoyo a Gobiernos Subnacionales de
Chile.
Programa Escuelas de Calidad.
Programa de Mediano Plazo.
Programa de Mejoramiento de la Gestión.
Programa Operativo Anual.
Plan Municipal de Desarrollo.
Programa Nacional Contra la Corrupción y fomento a
la Transparencia y el Desarrollo Administrativo.
Plan Nacional de Desarrollo.
Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación.
Programa de Modernización de la Administración
Pública.
Programa Nacional Solidaridad.
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Alberto Villalobos Pacheco • Glosario de abreviaturas 261
PRI
RLFPRH
ROP
SECODAM
SECOGEF
SED
SEDEM
SEDESOL
SEDEP
SEP
SFP
SHCP
SICEG
SIGMA
SIM
SIMEP
SIMED
SINERGIA
SINDES
SINIM
SMD
SNCF
SPP
SUBDERE
SyE
UCEGP
Partido Revolucionario Institucional.
Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaria.
Reglas de Operación de Programas Federales.
Secretaría de la Contraloría y Desarrollo
Administrativo.
Secretaría de la Contraloría General de la Federación.
Sistema de Evaluación del Desempeño.
Sistema de Medición de Desempeño del municipio de
Puebla.
Secretaría de Desarrollo Social Federal.
Sistema Estatal de Evaluación del Desempeño de
Puebla.
Secretaria de Educación Pública.
Secretaría de la Función Pública.
Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
Sistema de Control y Evaluación de la Gestión de
Guadalajara.
Sistema de Información de la Gestión Municipal
Administrativa de Chihuahua.
Sistema de Información Municipal de Guadalajara.
Sistema de Metas Presidenciales.
Sistema de Medición y Evaluación del Desempeño.
Sistema Nacional de Evaluación de Resultados de la
Gestión Pública.
Sistema de Indicadores del Desempeño.
Sistema Nacional de Información Municipal.
Sistema de Medición del Desempeño.
Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.
Secretaría de Programación y Presupuesto.
Subsecretaria de Desarrollo Regional en Chile.
Seguimiento y Evaluación.
Unidad de Control y Evaluación de la Gestión Pública.
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LISTAS DE
CUADROS Y FIGURAS
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Alberto Villalobos Pacheco • Listas de cuadros y figuras 265
LISTA DE CUADROS
Cuadro 1
Cuadro 2
Cuadro 3
Cuadro 4
Cuadro 5
Cuadro 6
Cuadro 7
Cuadro 8
Cuadro 9
Cuadro 10
Cuadro 11
Cuadro 12
Cuadro 13
Cuadro 14
Cuadro 15
Cuadro 16
Cuadro 17
Cuadro 18
Cuadro 19
Cuadro 20
Cuadro 21
Productos principales del SyE en Chile
Principales funciones del SINERGIA
Utilidad de la evaluación en un contexto latinoamericano
Propósitos de la evaluación gubernamental
Características específicas de la evaluación
Enfoque estratégico para un federalismo eficaz
Etapas de reforma administrativa en México
(1833-1982)
Diferencias de enfoque de evaluación entre México y
E.U.A. durante la década 1930
Organismos en materia de reforma administrativa
(1940-1976)
Comparativos de gestión estratégica ante la crisis
México-USA (1976-1988)
Retos de una política de evaluación en un contexto de
crisis
Instituciones públicas en materia de evaluación
(1988-1994)
Diferencias de enfoques de políticas públicas
Comparativo de gestión en política social
(1988-1994)
Actuación de la gestión pública con la implementación
del PROMAP
Desarrollo de la evaluación en el sexenio del Presidente
Ernesto Zedillo
Diferencias de enfoque de políticas de evaluación
Principales logros y deficiencias del SIMEP
Diferencias de enfoque de políticas sociales en gobiernos
(PRI-PAN)
Lecciones de las fases políticas en el marco de la
evaluación gubernamental
Elementos del Sistema de Evaluación del Desempeño.
Primera versión
34
35
36
46
47
53
59
61
64
75
79
81
82
85
89
93
94
101
108
110
123
25/11/10 21:21:54
Cuadro 22
Cuadro 23
Cuadro 24
Cuadro 25
Cuadro 26
Cuadro 27
Cuadro 28
Cuadro 29
Cuadro 30
Cuadro 31
Cuadro 32
Cuadro 33
Cuadro 34
Cuadro 35
Cuadro 36
Cuadro 37
Cuadro 38
Cuadro 39
Cuadro 40
Cuadro 41
Cronograma para el desarrollo e implantación del SED
Elementos primordiales que deben integrar en la MIR
Tipos de evaluaciones incorporadas al SED
Criterios de análisis de la evaluación de consistencia y
resultados
Tipos de indicadores
Indicadores para resultados
Modalidades de programas federales en la estructura
programática
Descripción de los elementos metodológicos del
componente de evaluación de programas y políticas
públicas del SED
Programa de Mejoramiento de la Gestión (PMG)
Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación
2009. Gasto Federal Descentralizado
Comparativo de experiencias de evaluación MéxicoChile
Autodiagnóstico Desde lo Local. El municipio con
calidad aceptable
Indicadores por temas en base al SINDES
Elementos principales del SIGMA
Fortalezas y retos del SIGMA
Experiencias del SMD en los municipios mexicanos
Comparativo: Papel de los municipios mexicanos en el
marco de la evaluación
Comparativo de enfoque de gestión y evaluación
Retos de gestión, políticas públicas y evaluación en lo
local
Componentes de evaluación de programas y políticas
públicas en un contexto local
125
130
131
132
135
136
139
141
143
149
153
169
175
181
184
189
195
207
212
226
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Alberto Villalobos Pacheco • Listas de cuadros y figuras 267
LISTA DE FIGURAS
Figura 1
Figura 2
Figura 3
Figura 4
Figura 5
Figura 6
Figura 7
Figura 8
Figura 9
Figura 10
Figura 11
Figura 12
Figura 13
Figura 14
Figura 15
Comparativo de funciones SHCP-SPP (1976-1982)
Importancia de una eficaz política pública y evaluación
integral con base en el petróleo
Antecedentes y desarrollo del CONEVAL
Limitaciones de las políticas de evaluación en el periodo de
la alternancia
Consideraciones importantes de la LFPRH (2006)
Gestión del gobierno central a favor de las capacidades
institucionales de los gobiernos locales
Cuadrantes de autodiagnóstico del programa Agenda Desde
lo Local
Limitaciones del SEDEM
Definición de indicadores del SIGMA
Enfoque hacia resultados del modelo de gestión integral
chileno
Enfoque de gestión y evaluación transversal de Brasil:
La política de disminución a la desnutrición infantil
Estructura del SED en un contexto local
Elementos que caracterizan a la GxR en un ámbito local
Hacia un Presupuesto basado en Resultados (PbR)
Estructura del SED en un contexto local y con perspectiva
hacia el desarrollo
70
73
106
107
119
161
168
180
182
192
197
214
219
222
244
25/11/10 21:21:54
25/11/10 21:21:54
FUENTES
25/11/10 21:21:54
25/11/10 21:21:54
Alberto Villalobos Pacheco • Fuentes 271
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ENTREVISTAS REALIZADAS
Aguilar Villanueva, Luis F.
Bustelo Ruesta, María.
Casillas Castillo, Carmen Aidé.
Fitzpatrick, Jody.
Fuentes Romero, David F.
Pineda Almazán, Rosa María.
Ramos García, José María.
Salcedo Aquino, Roberto.
Valenzuela Espinoza, César.
Zapico Goñi, Eduardo.
25/11/10 21:21:55
APÉNDICE
METODOLÓGICO
25/11/10 21:21:55
25/11/10 21:21:55
Alberto Villalobos Pacheco • Apéndice metodológico 289
APÉNDICE METODOLÓGICO
La presente investigación denominada: El Sistema de Evaluación del Desempeño (SED) en México: Una propuesta para los Gobiernos Locales, se
realizó bajo los siguientes criterios metodológicos.
Problema de estudio
La ausencia de procesos continuos de evaluación estratégica en las políticas y programas gubernamentales ha limitado la eficiencia, eficacia e
impactos sociales de los gobiernos y administraciones públicas en México.
Por lo tanto, no se ha institucionalizado en nuestro país una política de evaluación. Las limitaciones del federalismo mexicano en la implementación
de políticas intergubernamentales para promover el desarrollo local y regional, ha repercutido en las capacidades institucionales de los municipios
mexicanos; se destacan: implicaciones en el diseño e implementación de
programas y políticas públicas locales, evaluación del desempeño gubernamental y la ineficiencia del desempeño de las instituciones. Este escenario
municipal, aunado, a la crisis económica prevaleciente en nuestro país, ha
repercutido enormemente en un mejor desempeño gubernamental y han
impactado severamente en la calidad de vida de los mexicanos en el ámbito
local.
Justificación
El impacto de la crisis económica internacional ha tenido diversas consecuencias dentro de la administración pública en México, principalmente, la
disminución de recursos para las actividades gubernamentales. Esta afectación económica dentro de nuestro país ha sido un gran problema para el
Gobierno Federal, pero más aún, para los municipios mexicanos. Este nivel
de gobierno se ha caracterizado por contar con una capacidad institucional
limitada, una administración pública deficiente y sobre todo, gran dependencia del Gobierno Federal. Por lo tanto, el nuevo papel del municipio en
México debe de ser el de promotor de una gestión pública orientada a resultados e impactos sociales. En este contexto, se establece el gran reto de
fomentar desde el ámbito municipal un gobierno con una mayor capacidad
institucional y que de esta manera, se promueva una gestión más eficaz y
eficiente de los recursos públicos.
25/11/10 21:21:55
Preguntas de investigación:
1. ¿Cuáles han sido los aportes de las iniciativas de evaluación en
el Gobierno Federal mexicano y cómo han impactado en la propuesta del Sistema de Evaluación del Desempeño (SED)?
2. ¿Cambiará el enfoque de evaluación tradicional (auditoría) a uno
con una gestión por resultados bajo el esquema del SED?
3. ¿Cuáles han sido las experiencias de evaluación del desempeño en
los municipios de México?
4. ¿Cuáles han sido las propuestas para avanzar operacionalmente
en la evaluación por resultados en los procesos de reforma en el
ámbito de los gobiernos locales?
Hipótesis
1. Una implementación efectiva del SED en los municipios de México, implica un federalismo más eficaz y un rediseño institucional
de los gobiernos locales.
Objetivo general
Analizar la importancia y retos en materia de gestión del SED para su implementación efectiva en los gobiernos locales de México.
Objetivos específicos:
• Analizar las distintas propuestas de evaluación al desempeño que
han existido en el sector público federal, desde el inicio de la etapa
de modernización administrativa hasta el periodo de la alternancia política en México en el año 2000;
• Destacar el proceso de modernización de la administración pública federal en el periodo 2006-2012 y la puesta en marcha del
Sistema de Evaluación del Desempeño en México;
• Analizar las experiencias principales de evaluación en los gobiernos
locales de México, desde una perspectiva intergubernamental, y
• Examinar los retos de gestión, institucionales y legales, para la
implementación de la evaluación por resultados en los municipios
de México.
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Alcances del estudio
La investigación es de cobertura a nivel federal, pero enfatizando el papel
de los gobiernos locales ante la nueva legislación del SED expedida por la
administración federal (2006-2012).
Estrategias de Investigación y Metodología
1. Sistematización de información
Bibliografía. Como primera estrategia de investigación se realizó la búsqueda de información bibliográfica, donde se integró información de revistas, libros, periódicos y bases de datos relacionados con la evaluación del
desempeño gubernamental; en este sentido, se puntualiza que se consideró
información gubernamental actualizada (2009) como parte de las nuevas
estrategias de gestión del Gobierno Federal mexicano; de igual forma el
contemplar dentro de la investigación literatura mexicana e internacional
en el tema.
Evaluaciones estratégicas. Para poder identificar las diversas propuestas
de evaluación en el Gobierno Federal y en los gobiernos locales de México se realizaron evaluaciones estratégicas de sus propuestas, identificando
algunos elementos:
•
•
•
•
•
•
Consistencia entre objetivos estratégicos y metas;
Indicadores de gestión y estratégicos;
Focalización de prioridades;
Capacidad de gestión;
Perspectiva de gobierno, y
Enfoque de gestión y evaluación transversal.
El Sistema de evaluación del Desempeño (SED). Como apoyo para el análisis de este estudio, se consideró como referencia los elementos y componentes del SED, presentado por la SHCP al Congreso de la Unión en los
años 2007 y 2008 respectivamente. Esta información fue un apoyo metodológico para examinar los diversos sistemas de evaluación existentes en
un contexto municipal y a nivel federal.
2. Revisión de experiencias internacionales
La finalidad de analizar las experiencias internacionales tenía como objetivo explorar algunos de los elementos de gestión y de política estratégica,
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que algunos países han impulsado para fortalecer sus capacidades institucionales en materia de desempeño gubernamental. Esta información permitió identificar prácticas de gestión tales como:
•
•
•
•
•
•
•
Valor público;
Diagnóstico estratégico;
Visión estratégica;
Cultura de gestión;
Modelos y políticas de evaluación;
Liderazgo, y
Gestión intergubernamental.
Por lo tanto, nos permitió conocer ejemplos prácticos del tema y más aún,
cuando se trata de temáticas que en el caso de nuestro país no han sido desarrolladas por completo. En este sentido, se retomaron las experiencias de
los siguientes modelos de gestión en Latinoamérica:
1. Chile: Sistema de Seguimiento a Programas Gubernamentales
(SSPG) y el Sistema de Control de Gestión (SCG);
2. Colombia: Sistema Nacional de Evaluación de Resultados de la
Gestión Pública (SINERGIA), y
3. Brasil: El enfoque de gestión y evaluación transversal.
En un contexto internacional se consideraron las experiencias de los siguientes modelos:
1. Australia: Sistema de Seguimiento y Evaluación Australiano;
2. España: El enfoque de modernización administrativa del gobierno
de Cataluña, y
3. Estados Unidos: El National Performance Review y el caso del
municipio de Bellevue, California.
3. Entrevistas a informantes claves
La entrevista nos permitió conocer diversos puntos relacionados con la
temática, en el sentido de identificar de propia voz y basados en la experiencia científica y práctica de los actores entrevistados, diversos puntos
fundamentales del tema de estudio. En este contexto, se realizaron entrevistas a los siguientes funcionarios públicos y académicos.
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Aguilar Villanueva, Luis. F.
Investigador nacional.
Temas de análisis: Gobernanza, gestión y políticas públicas.
Entrevista dentro del Seminario Internacional de Evaluación de Políticas
Públicas: diagnóstico, retos y experiencias para México, organizado por El
Colegio de la Frontera Norte (El Colef), los días 8, 9 y 10 de julio del 2009
en Tijuana, B.C., México.
Bustelo Ruesta, María.
Directora del Máster en Evaluación de Programas y Políticas Públicas,
Universidad Complutense de Madrid.
Temas de análisis: La evaluación de programas y políticas públicas: la
perspectiva española.
Zapico, Eduardo.
Director de la Unidad de Evaluación, Oficina de Presupuesto, Comisión
Europea.
Temas de análisis: Experiencias de evaluación gubernamental en la Unión
Europea.
Fitzpatrick, Jody.
Profesora de la Universidad de Denver, Colorado y consultora gubernamental.
Temas de análisis: El enfoque de las evaluaciones independientes hacia el
sector público.
Salcedo Aquino, Roberto.
Auditor Especial del Desempeño, Auditoría Superior de la Federación
(ASF).
Temas de análisis: El enfoque actual de la Auditoría Superior de la Federación en el marco de la evaluación del desempeño.
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Ramos García, José María.
Investigador del SNI Nivel II de El Colegio de la Frontera Norte (El Colef), autor de diversas obras y artículos en materia de seguridad pública y
gobiernos locales.
Temas de análisis: Gobiernos locales y gestión estratégica.
Valenzuela Espinoza, César.
Subsecretario de Reforma Administrativa del gobierno del estado de Sinaloa.
Temas de análisis: La experiencia de evaluación al desempeño del gobierno del Estado de Sinaloa.
Fuentes Romero, David. F.
Investigador del Instituto de Investigaciones y Sociales de la UABC. Actualmente es Director del Instituto Estatal de Seguridad Pública del Estado
de B.C. Dentro de su experiencia como funcionario público destaca su gestión como Director General del COPLADE en B.C. (1989-1995), Director
del COPLADEM del municipio de Mexicali (1995-1998) y (1999-2001)
y Director de la Oficina de Desarrollo Gubernamental de Mexicali (20012004).
Temas de análisis: Gestión pública municipal y evaluación del desempeño
en gobiernos locales.
Pineda Almazán, Rosa María.
Maestría en Administración Pública por la UABC. De su experiencia laboral resalta la Jefatura de Planeación en el COPLADE de B.C. (1991-1995),
Jefa del Departamento de Planeación Estratégica en el COPLADEM de
Mexicali (1998-2001), y Jefa del Departamento de Estadística y Sistematización en el COPLADEM de Mexicali (2004-2007).
Temas de análisis: Procesos de planeación y programación municipal.
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Casillas Castillo, Carmen Aidé.
Maestría en Administración Pública por la Universidad Autónoma de Baja
California (UABC). Actualmente es la Jefa del Departamento de Planeación Estratégica del Municipio de Mexicali en la administración (20072010).
Temas de análisis: Indicadores de gestión municipal y su aplicación en el
gobierno local.
Preguntas claves de las entrevistas:
1. ¿Cuáles han sido los antecedentes de evaluación en la administración pública mexicana?
2. ¿Las diversas etapas de modernización administrativa del sector
público federal, han coadyuvado a fortalecer las capacidades institucionales de los municipios en México?
3. ¿Cuál es su perspectiva acerca del Sistema de Evaluación del Desempeño en México?
4. ¿Cuál es su opinión al respecto de la institucionalización de la
evaluación del desempeño en México en sus tres niveles de gobierno?
5. ¿Por qué en los países que son referencias en modernización de
su gestión (Chile, E.U.A., Australia), funciona la gestión pública
orientada a resultados?
6. ¿Cómo define al gobierno municipal mexicano en el marco de la
gestión, políticas públicas y la evaluación del desempeño?
7. ¿Cuál es su opinión de los diversos modelos de evaluación en un
contexto local?
8. ¿Cuál considera la principal estrategia para que el municipio mexicano logre ser un detonante del desarrollo local?
9. ¿Es posible rediseñar al municipio mexicano bajo una orientación
hacia resultados e impactos sociales?
10. ¿Cuál es el reto de los gobiernos locales en el marco de la evaluación al desempeño?
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ANEXO
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Alberto Villalobos Pacheco • Anexo 299
ANEXO I
PROPUESTA. SISTEMA DE EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO
MUNICIPAL (SEDM): LINEAMIENTOS ORGANIZACIONALES Y
DE APLICACIÓN240
Todo proceso de rediseño institucional parte de la iniciativa y voluntad de
quererlo hacer y por supuesto, de quererlo lograr. En un contexto gubernamental es prioritario la visión y convicción del servidor público en orientar
la administración tradicional a una con orientación a la creación de valor
público. Por lo tanto, se requiere de capacidad, liderazgo y un enfoque
aplicado de gestión y política estratégica para lograr el cambio previsto en
la administración pública local.
SISTEMA DE EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO MUNICIPAL
(SEDM)
Fuente: Elaboración propia en base al SHCP (2008a).
240Los elementos plasmados en esta propuesta están formulados en base al Sistema de Evaluación del Desempeño (1ª. y 2ª. versión), que la SHCP envió al Congreso de la Unión en el 2007 y 2008 respectivamente,
pero adecuados en un contexto municipal.
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LINEAMIENTOS ORGANIZACIONALES Y DE APLICACIÓN241
Para cada uno de los componentes y elementos anteriores se ha definido la
instancia que será decisiva en su implantación, la creación del Comité Municipal de Gestión por Resultados (CMGR),242 quien a su vez, tendrá una
institución responsable en las distintas tareas que se llevarán a cabo para la
implementación efectiva del SEDM.
Gestión por resultados: La puesta en marcha de una GxR en un ámbito
municipal se establece como una reproducción cultural en todo el entorno
municipal, donde el alcalde tenga la visión, capacidad y liderazgo de instruir a toda la estructura orgánica municipal ese cambio, y que el capital
humano del gobierno local asimile y aplique ese nuevo paradigma en cada
una de las acciones de gobierno.
ENFOQUE DE GESTIÓN POR RESULTADOS (GxR) EN LO LOCAL
Caso: Secretaría de Desarrollo Social del Municipio de Puebla,
Estado de Puebla
Orientación del gobierno municipal hacia
resultados mediante los siguientes elementos de
gestión:
Voluntad política para el cambio.
Liderazgo para implementación en todo su gobierno.
Visión estratégica.
Presidente
Municipal.
Secretario
Municipal de
Desarrollo
Social.
Directivo público con visión a resultados.
Fomento en su organización de la GxR.
Implantar la cultura organizacional, directiva y de
gestión hacia resultados en su institución.
Funcionarios públicos con visión a resultados.
Fomento en su área de la GxR.
Instaurar la cultura organizacional, directiva y de
gestión hacia resultados.
Servidores públicos con visión a resultados.
Ejecución operativa orientada a resultados.
Dirección de
Desarrollo
Humano.
Dirección de
Política Social.
Dirección de
Programas
Sociales.
Departamento de fomento
a la calidad educativa y
alfabetización.
Departamento de
equipamiento escolar.
Departamento de seguimiento
y registro de programas
sociales. Departamento de
desarrollo de programas.
Departamento de
infraestructura social en
unidades territoriales.
Departamento de enlace con
unidades sectorizadas.
Departamento de combate a la
pobreza. Departamento de
atención a comunidades
indigenas. Departamento de
capacitación a comunidades.
Departamento de centros de
desarrollo comunitario.
Fuente: Elaboración propia con base en el Periódico Oficial del Estado de Puebla,
con fecha de 1º de agosto del 2008, donde se aprueba la modificación a la estructura
organizacional del municipio de Puebla en la administración 2008-2011.
241Se consideran para esta propuesta a 3 municipios de México: Puebla, Chihuahua y Mexicali, debido a su
posibilidad económica, organizacional y de gestión, para llevar a cabo esta propuesta con mayor facilidad.
242El Comité Municipal de Gestión por Resultados (CMGR) está integrado por los siguientes organismos municipales: COPLADEMUN, Tesorería Municipal, Oficialía Mayor, Contraloría Interna y la Oficina de la
Presidencia Municipal. De esta manera, se integra en un solo equipo interdisciplinario a las dependencias
globalizadoras en un ámbito local. En un mismo sentido, la participación de los Comités de Planeación Estatal (COPLADE) y de instancias federales (CONAPO, INEGI) fortalecerían el proceso de planeación en un
nivel local. Es de destacarse la participación de la ASF de la entidad federativa, con el fin de que su criterio
de evaluación del desempeño se vea reflejado en un ámbito local.
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El cuadro anterior es una reproducción cultural, directiva y de gestión desde el presidente municipal hacia los responsables de cada dependencia y
entidad; para que, posteriormente, cada dirección, departamento y coordinación que integran a la administración pública municipal adopte la GxR
en las diversas actividades gerenciales y operativas. Por lo tanto, deja en
claro que ningún modelo de gestión, innovación o rediseño institucional
dará resultados si no se cuenta con la visión y voluntad de crear valor público en las actividades de todo gobierno.
Presupuesto basado en Resultados: Para el rediseño del ejercicio y asignación presupuestal, la Tesorería Municipal encabezará al CMGR mediante
las siguientes funciones prioritarias:
• Establecer y difundir los lineamientos programáticos-presupuestales, que orienten el ejercicio presupuestal hacia resultados de
impacto social;
• Definir la normatividad interna que genere facilidad al manejo presupuestal de las dependencias y entidades de la AP municipal, y
• Contemplar como cultura presupuestal en la designación de los
nuevos presupuestos los resultados de las evaluaciones y los resultados de impacto que hayan logrado las dependencias y entidades
municipales. (Véase tabla página siguiente).
Como se pudo observar, la puesta en marcha del PbR en un ámbito municipal, rediseña por completo la labor actual de la Tesorería local, en términos
de no visualizar los egresos municipales bajo la perspectiva de ejercer el
recurso por ejercerlo, sino en base a generar resultados socialmente aceptables.
El Sistema de Evaluación del Desempeño Municipal: El COPLADEMUN
encabezará al CMGR para la implementación del SEDM, mediante las siguientes funciones primordiales:
• Establecer y difundir la metodología para la elaboración de la Matriz de Marco Lógico (MML), de esta manera formular la Matriz
de Indicadores (MIR) de manera real y congruente;
• Asegurar la coherencia, factibilidad, calidad técnica y nivel de
exigencia de las metas comprometidas, tomando en consideración
la participación y opinión ciudadana;
• Coordinar la estrategia y las acciones de capacitación del personal
a cargo de definir los objetivos, indicadores y metas estratégicas;
• Establecer los indicadores estratégicos y de gestión;
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PRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOS (PbR) EN LO LOCAL
Caso: Tesorería Municipal del Municipio de Chihuahua, Chihuahua
Funciones actuales*
Resultados de
gestión actual
Gestión orientada a resultados
Controlar y evaluar el ejercicio del presupuesto de
egresos.
Énfasis en el cumplimiento normativo del
ejercicio del gasto.
Normatividad flexible para el ejercicio presupuestal, que permita la ejecución del presupuesto
a las dependencias y entidades de manera eficaz
y en base a sus necesidades de gasto.
Ordenar auditorías administrativas, financieras y contables a las unidades orgánicas
de la Tesorería y a las entidades paramunicipales.
Visión tradicional de
auditar el gasto público.
Auditorías del desempeño en coordinación
con las entidades municipales globalizadoras
(COPLADEMUN, Contraloría Interna).
Dictar las medidas técnicas
y administrativas necesarias
para optimizar el desempeño
de la Tesorería Municipal.
Excesivo trabajo interno
de la Tesorería Municipal, duplicidad de funciones y documentos.
Cultura organizacional y directiva hacia resultados, donde cada proceso, trámite y función
administrativa, sea ágil y flexible tanto para los
ejecutores del gasto y para los trámites derivados
del mismo dentro de la Tesorería, buscando la
eficiencia en su gestión.
Asignación de recursos
a programas sin diseño metodológico, sin
indicadores que midan
el impacto social.
Presupuesto de egresos municipal bajo un proceso de planeación (Matriz de Marco Lógico) y
bajo indicadores que midan el impacto de cada
programa municipal.
Vigilar el cumplimiento de
las obligaciones de la celebración de convenios con la
federación, estado u otros organismos en cuanto al gasto
público se refiere.
Ejercicio del gasto federalizado con base en los
requerimientos de cada
fondo. Sin focalización
del recurso en base a
prioridades sociales.
Ejercicio del gasto federalizado con base en la
normatividad federal, con base en indicadores
estratégicos y de gestión. Coordinación intergubernamental con instancias responsables de los
fondos federales.
Sugerir las transferencias
y ampliaciones de partidas
presupuestales.
Movimientos presupuestales sin previo
análisis de afectación al
programa municipal.
Movimientos presupuestales considerando los
resultados de los programas, derivado de los
indicadores estratégicos y de gestión y de las
evaluaciones a los programas.
Énfasis en la recaudación municipal, dejando
en un segundo término
los resultados de cada
programa municipal.
Eficaz gestión intergubernamental para la asignación de recursos a programas con resultados;
aunado a la gestión estratégica para una eficiente
recaudación.
Formular el anteproyecto de
egresos del municipio.
Coadyuvar con la Dirección
de Planeación y Evaluación
en la realización de estudios
de planeación y estadística
para evaluar el comportamiento del ingreso y egreso
anual.
*
Se consideraron las funciones principales de la Tesorería del Municipio de Chihuahua, Chihuahua, enfocadas al ejercicio del gasto presupuestal. Las funciones que se enmarcan fueron tomadas del Reglamento
Interior del Municipio de Chihuahua, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Chihuahua el 15 de
agosto del 2001 y del Manual de Organización de la Tesorería Municipal en su última actualización en
mayo del 2007, disponible en www.municipiochihuahua.gob.mx/transparencia.
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• Supervisar la alineación de los programas presupuestarios al PMD
y a los planes estratégicos existentes del gobierno local;
• Establecer los criterios para definir el Programa Anual de Evaluación
(PAE) de los programas presupuestarios y del gasto federalizado;
• Definir el Programa de Mejoramiento a la Gestión Municipal
(PMGM);
• Realizar de manera directa evaluaciones a los programas en base
al PAE;
• Establecer el Sistema de Información que sostendrá al SEDM, y
• Brindar seguimiento a las recomendaciones derivadas de las evaluaciones.
MUNICIPAL (SEDM)
Caso: COPLADEMUN del Municipio de Mexicali, Baja California
(COPLADEMM)
Antecedentes
El COPLADEMM tiene la responsabilidad de organizar, dirigir y realizar
el proceso de planeación, programación y evaluación de la administración
local del H. Ayuntamiento de Mexicali. En este sentido, es primordial que
durante estos trabajos (los primeros 4 meses de gobierno hasta la publicación del Plan Municipal de Desarrollo),243 de manera conjunta con el Comité Municipal de Gestión por Resultados (CMGR), rediseñe su gestión
actual en busca de un proceso de planeación, programación, asignación
y ejercicio presupuestal, seguimiento y evaluación enfocado a la creación
de valor público. En este sentido, un gran reto para los gobiernos locales
es la organización y definición de acciones de manera efectiva; debido
al corto tiempo de gestión local de todo municipio en México (3 años) y
aunado a los escasos recursos humanos y materiales con los que cuentan
los municipios.
243Con base en el Reglamento del Proceso de Planeación para el Desarrollo Municipal de Mexicali, B.C.
Publicado en el Periódico Oficial, No. 41 de fecha 21 de septiembre de 2001, Tomo CVIII, el proyecto del
Plan de Desarrollo deberá ser aprobado por el Ayuntamiento a más tardar el día último del cuarto mes al
que haya iniciado la administración municipal.
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DIAGNÓSTICO FODA DEL COPLADEMM DE MEXICALI
Proceso
Debilidades y Amenazas
Planeación
•
•
•
Sin considerar planes estratégicos.
Desarticulación entre algunos programas y el PMD.
Sin metodología para el proceso de planeación (ausencia de MML).
Programación
•
•
Estructuras programáticas sin actividades.
Presupuesto en programas sin que generen impactos.
Presupuesto
•
•
•
Asignación presupuestal de manera incremental.
Dificultad para el ejercicio del presupuesto.
No se cuenta incentivos institucionales.
Seguimiento y
control
•
•
•
•
Indicadores creados sin ninguna metodología definida.
Están ausentes los indicadores para medir eficazmente la gestión institucional.
No se cuenta con un sistema de información para el seguimiento institucional.
Limitada cultura de control de gestión.
Evaluación
•
•
•
•
•
No se cuentan con evaluaciones de impacto.
Escasa información (indicadores) para una objetiva evaluación.
No se realizan evaluaciones independientes.
El COPLADEMUN no realiza evaluaciones.
Mal diseño de programas, no permite la posibilidad de evaluar eficazmente.
•
Los indicadores con los que cuenta el gobierno municipal de Mexicali no son
expuestos al ciudadano.
Informes institucionales con ausencia de datos del impacto realizado en cada
acción municipal.
Rendición de
cuentas
Proceso
Planeación
Programación
Presupuesto
•
Fortalezas y Oportunidades
•
•
•
Participación ciudadana mediante 15 comisiones ciudadanas.
Participación ciudadana para el proceso de elaboración del PMD en base a
distintos medios de consulta (portal de Internet, foros y encuesta).
Elaboración del PMD bajo criterios organizacionales definidos (5 políticas
municipales y sus respectivas dependencias responsables).
•
•
Se cuenta la mayor parte de los programas municipales enlazados al presupuesto.
La programación contempla las líneas de acción del PMD.
•
El H. Ayuntamiento de Mexicali depende de un 50% de su recurso del Gobierno
Federal. Por lo tanto, cuenta con gran recurso propio para las diversas acciones
locales.
Sistemas de información que facilitan el ejercicio presupuestal.
Se inicia la homologación contable del H. Ayuntamiento de Mexicali
según las disposiciones en un ámbito federal.
•
•
•
Seguimiento y
control
•
•
•
Se inicia la cultura de medir con base en indicadores la administración local.
Se encuentra en proceso la creación del Sistema de Indicadores municipales.
Se contempla en la gestión indicadores de impacto y estratégicos, derivados de la
participación en la AMMAC.
Evaluación
•
•
Cada año de gestión las comisiones ciudadanas evalúan la gestión local.
Se realizan encuestas ciudadanas para conocer su percepción de los servicios
públicos locales.
•
•
Se cuenta con un área específica para la transparencia municipal.
Se tiene un área de informática en la administración local con personal
capacitado, como apoyo para la elaboración de sistemas de información.
Rendición de
cuentas
Fuente: Elaboración propia en base al Plan Municipal de Desarrollo del Municipio
de Mexicali, B.C., 2008-2010.
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RUTA CRÍTICA PARA UNA GESTIÓN POR RESULTADOS
EN EL MUNICIPIO DE MEXICALI, B.C.
3 años de administración local (diciembre 2010-diciembre 2013)
25/11/10 21:21:56
Fuente: Elaboración propia con base en Fuentes (2001).
Se destaca el rediseño que debe de implementar este gobierno local conforme a la puesta en marcha del Sistema de Evaluación del Desempeño
Municipal (SEDM) mediante sus dos componentes: el Programa Anual de
Evaluación que proporciona las directrices para la evaluación de programas y políticas municipales durante toda la administración y el Programa
de Mejoramiento de la Gestión, que define los elementos fundamentales
para mejorar el desempeño institucional.
Programa Anual de Evaluación (PAE) 244
Este programa es la manera en que la administración municipal definirá los
programas y políticas públicas locales que serán evaluadas durante toda
la administración. En este contexto, se deberá contemplar los siguientes
aspectos elementales:
• Presupuesto a destinar para evaluaciones externas;
• Programas a evaluar durante los 3 años de administración;
244El CMGR mediante el liderazgo del COPLADEMM, diseñara el PAE en el que se determinarán, tomando la
opinión del Cabildo local y considerando su situación financiera (posibilidad económica para inversión en
evaluaciones externas), los programas que deberán ser evaluados y el tipo de evaluación que se aplicarán.
Lo anterior permitirá coordinar una estrategia gradual de seguimiento y evaluación de los programas,
articulándolas sistemáticamente con la planeación y el proceso presupuestario. Mediante dicho PAE, se
coordinarán diferentes tipos de evaluación para analizar los distintos aspectos de los programas y los
efectos del gasto en la ciudadanía. Se debe considerar dentro del PAE las políticas públicas municipales
que serán evaluadas bajo el enfoque transversal.
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• Políticas públicas municipales a ser evaluadas durante los 3 años
de gestión;
• Evaluadores internos y los programas a evaluar;
• Evaluadores externos y que programas y/o políticas evaluarán;
• Tipos de evaluaciones, y
• Metodología a utilizar en las evaluaciones.
Evaluación de programas y políticas públicas: La evaluación de los programas y políticas públicas locales constituye el primer componente del
SEDM y será obligatorio para las dependencias y entidades de la Administración Pública Municipal (APM). Los resultados del seguimiento y la evaluación de los programas permitirán orientar las actividades relacionadas
con el proceso de planeación, programación, presupuestación, ejercicio y
control del gasto público local; así como para la toma de decisiones para
un corto y mediano plazos.
Derivado de la alineación del proceso presupuestario con la planeación
municipal, los indicadores de desempeño son clasificados en dos tipos:245
• Estratégicos. Miden el grado de cumplimiento de los objetivos de
las políticas públicas y de los programas presupuestarios y contribuyen a corregir o fortalecer las estrategias y la orientación de los
recursos, y
• Gestión. Miden el avance y logro en procesos y actividades, es
decir, sobre la forma en que los bienes y servicios públicos son
generados y entregados.
Los indicadores con sus respectivas metas, corresponden a un índice, medida, cociente o fórmula que permite establecer un parámetro de medición de
lo que se pretende lograr, expresado en términos de cobertura, eficiencia,
impacto económico y social, calidad y equidad. Estos indicadores serán la
base para el funcionamiento del SEDM estos instrumentos de medición serán elaborados durante el proceso del diseño de los programas municipales
mediante la MML-MIR.
245El caso específico de los indicadores y sus respectivas clasificaciones se presentan en las páginas 231 y 232
de este anexo, mediante la elaboración de la MML-MIR de los siguientes programas: reducción de tiempos
de respuesta de la Dirección del H. Cuerpo de Bomberos del Municipio de Mexicali (indicadores estratégicos) y el Programa de Recaudación del Impuesto Predial del Departamento de Recaudación de Rentas
(indicadores de gestión) del mismo municipio.
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Programa de Mejoramiento a la Gestión Municipal (PMGM)
El segundo punto se refiere a la elaboración del programa que definirá las
directrices para la modernización de las instituciones públicas; el cual es
el segundo componente del SEDM y está dirigido a verificar y evaluar el
proceso de modernización de las instituciones públicas (desempeño institucional). El COPLADEMM pondrá en marcha el Programa de Mejoramiento de la Gestión Municipal (PMGM); el cual se traduce en compromisos
de modernización de las dependencias y entidades de la APM, que tienen
por objeto promover la transformación de la gestión local. Mediante estos
compromisos, las organizaciones gubernamentales se obligarán a adoptar
prácticas para modernizar su operación, elevar su productividad y otorgar
un servicio más eficiente a la población. Estas transformaciones estarán
planteadas estratégicamente y considerarán los diferentes puntos de partida
de las instituciones. Sus avances serán medidos por indicadores de gestión
que establecidos en los programas, representen compromisos institucionales públicos evaluados periódicamente.
Los temas a incluir en el PMGM se refieren, entre otros a:246
• Calidad regulatoria interna y de los servicios públicos;
• Adopción de procesos de outsourcing;
• Eficiencia institucional;
• Eliminación de duplicidades;
• Trámites y servicios de calidad;
• Consolidación de adquisiciones y el manejo eficaz de inventarios;
• Establecimiento de sistemas de archivo modernos que mejoren la
transparencia de los procesos de gobierno;
• Identificación y valuación de activos;
• Enajenación de bienes muebles e inmuebles improductivos u obsoletos, y
• Redimensionamiento de las estructuras administrativas, fortalecimiento del servicio profesional de carrera y reducción de personal.
Matriz de Marco Lógico (MML) y Matriz de Indicadores (MIR)
Los ejemplos siguientes definen la estructura de 2 programas municipales
del H. Ayuntamiento de Mexicali basados en la Metodología de Marco Ló-
246La aplicación práctica de lo anterior se ve en la página 332 donde se realiza una MML para el Programa de
Recaudación del Impuesto Predial, del Departamento de Recaudación de Rentas del Municipio de Mexicali.
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gico.247 Cabe aclarar que ambos programas en su ejercicio actual (administración municipal 2007-2010) no están elaborados bajo esta metodología.
Sin embargo, se pretende exponer de una manera resumida la utilidad de
este proceso de planeación para identificar los diversos aspectos que arroja
el uso y aplicación de la MML, aunado a la posibilidad de medir la acción
pública mediante indicadores de desempeño (estratégicos y de gestión).
Caso 1. Programa de reducción en tiempos de respuesta. Dirección del H.
Cuerpo de Bomberos.
Tiene como objetivo el exponer un programa municipal focalizado a reducir los tiempos de respuesta de la Dirección del H. Cuerpo de Bomberos.
De esta manera, exponer los indicadores estratégicos que conforman dicho
programa.
Caso 2. Programa de recaudación de impuesto predial. Departamento de
Recaudación de Rentas.
Tiene como objetivo el definir un programa municipal dirigido a incrementar la recaudación municipal por el rubro del impuesto predial. De esta
manera, definir los indicadores estratégicos y de gestión (emanados del
Programa de Mejoramiento de la Gestión Municipal) que conforman dicho
programa.
COMENTARIO FINAL
El rediseño institucional establecido en esta propuesta parte de la visión,
capacidad y liderazgo de los servidores públicos en quererlo implementar.
Este cambio se dará en la medida que se considere el gobernar como una
manera de acercar a los ciudadanos servicios públicos eficientes, eficaces,
y que de esta manera, se proyecte desde el ámbito municipal un mayor
bienestar y calidad de vida. Las referencias internacionales en la materia
han dejado en claro que sí es posible rediseñar al Estado orientado a resultados e impactos sociales. Por lo tanto, un reto pendiente para México,
y más aún para los municipios mexicanos, es iniciar con este proceso de
cambio y lograr en el municipio una gobernanza que produzca mayores
impactos en la nación desde un contexto local.
247Las propuestas establecidas en los 2 programas elaborados bajo la metodología de MML fueron realizados
por cuenta propia. Para una elaboración completa de la MML-MIR se requiere de un trabajo de equipo de
los actores involucrados en los diversos procesos de los programas municipales. Así mismo, para complementar esta MML se requiere de otros elementos que la integran: árbol de problemas, de objetivos, fichas
técnicas de cada indicador. El objetivo principal es identificar los indicadores estratégicos y de gestión de
cada programa y la articulación horizontal y vertical que arroja la MML.
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MATRIZ DE MARCO LÓGICO (MML) Y MATRIZ DE INDICADORES (MIR)
Caso: Programa de Reducción de Tiempos de Respuesta:
Dirección del H. Cuerpo de Bomberos del Municipio de Mexicali, Baja California.
Estadística interna. INEGI,
CONEPO
Se cuenta con vialidades
óptimas para el tránsito
vehicular.
Existe el clima apropiado para
transitar eficazmente.
No se presenta ninguna
contingencia natural que afecte
la integridad patrimonial y
física de las personas
Supuestos
% de disminución de bienes patrimoniales afectados
por incendios en su totalidad.
% de ciudadanos afectados físicamente por siniestros.
Datos del C 4.
Estadística interna.
Medios de verificación
Consolidar a la dependencia por su capacidad de respuesta a un nivel
internacional.
Porcentaje de disminución en tiempos de respuesta.
Indicadores
Fin
Lograr un tiempo de respuesta en emergencias de 7 minutos.
Resumen Narrativo
Propósito
% de incremento del número de estaciones.
Registros de cursos.
CONEPO e informes del IMIP.
Test aplicado en cada curso.
% de la población atendida en cobertura operativa.
% del personal capacitado en materiales químicos.
% del personal con entrenamiento interno.
% de estaciones de bomberos con entrenamiento
interno.
Nivel de conocimiento de los capacitados en rescate
y P.A.
Registros administrativos de la
adquisición.
Registro interno.
Registro interno.
Costo por máquina extintora.
adquisición.
Costo por metro cuadrado de construcción.
adquisición.
Nivel de conocimiento de los capacitados en M.Q.
Costo por persona capacitada.
adquisición.
% del personal capacitado en rescate y P.A.
Nivel de conocimiento de los capacitados en incendios.
% del personal capacitado en incendios.
% de incremento del padrón vehicular.
2. 02 Estaciones de bomberos construidas.
3. Capacitación al personal operativo en incendios (5 cursos).
4. Capacitación al personal operativo en incendios con materiales químicos (M.Q.)
(5 cursos).
5. Capacitación al personal operativo en rescate y primeros auxilios (P.A.) (5
cursos).
6. Entrenamiento interno (2 entrenamientos por estaciones al mes).
1.2. Adquisición de 3 máquinas con presupuesto propio.
1.1. Gestión de donativos a empresas privadas.
2.1. Preparación física de 2 terrenos en la zona urbana.
2.2. Arranque de obra de ambas estaciones.
2.3. Terminación de obra.
3, 4 y 5. Preparación de una agenda anual para los cursos operativos.
Costo por persona entrenada.
El gobierno municipal
efectivamente brinda el recurso
para la obra.
El sector privado realiza
donativos.
El personal operativo tiene la
voluntad de implementar en la
atención de emergencias los
conocimientos adquiridos
1. 06 Máquinas extintoras adquiridas.
Componentes
Actividades
3, 4 y 5.1. Seleccionar participantes al curso.
3, 4 y 5.2. Realizar cursos.
6.1. Organización de talleres internos de manejo de unidades de emergencia.
6.2. Prácticas internas de los protocolos de servicio.
6.3. Realización de entrenamientos internos.
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5.3. Seguimiento a notificaciones.
5.2. Envió de notificaciones.
5.1. Definir padrón de contribuyentes irregulares.
4.2. Definición de empresas que participaran con el municipio.
4.1. Reunión con empresarios locales para promover incentivos.
3.2. Elaboración de Software.
3.1. Diseño de sistema de información de claves catastrales.
2.3. Elaboración de encuesta ciudadana.
2.2. Seguimiento y control de calidad institucional.
2.1. Elaboración de protocolos administrativos.
1.2. Puesta en marcha de oficinas externas para cobro de impuestos.
1.1. Localización de puntos para cobro de impuestos locales.
5. Eficaz seguimiento a contribuyentes irregulares con su pago.
4. Gestión empresarial para incentivar a los contribuyentes para el pago del
Impuesto Predial.
Actividades
Componentes
3. Elaboración de sistema de actualización de claves catastrales para el municipio
de Mexicali.
2. Atención expedita en las cajas de recaudación de rentas.
Encuesta ciudadana.
Documentación interna.
Documentación del Depto. de Control
Urbano..
% de calidad en el servicio de recaudación.
% de incremento de predios en el sistema catastral.
% de empresas asociadas al municipio.
% de incremento de predios que pagan predial.
% notificaciones entregadas.
% de seguimiento a notificaciones entregadas.
Costo por notificación.
Costo por software.
Costo por centro de distribución.
% de incremento de predios que pagan predial.
Encuesta ciudadana.
% de tiempo de respuesta en cada caja de recaudación.
El sector privado participa
activamente en el programa de
incentivos municipales.
Los contribuyentes con
atraso en su pago deciden
regularizarse.
% de incremento de predios que pagan predial por
cada centro de distribución.
1. Distribución de centros de cobro de impuestos municipales.
Los ciudadanos deciden pagar
correctamente su Impuesto
Predial.
Propósito
Urbano.
Lograr una recaudación municipal en más del 60% de las claves catastrales en
materia de Impuesto Predial.
Fin
% de predios que pagan su predial / el universo de
claves catastrales.
Supuestos
La situación económica del
país es estable y no se presenta
ninguna crisis.
Medios de verificación
Urbano.
Indicadores
% de predios que pagan su predial / el universo de
claves catastrales.
Lograr en su totalidad una recaudación municipal en las claves catastrales del
municipio de Mexicali en materia de Impuesto Predial.
Resumen Narrativo
MATRIZ DE MARCO LÓGICO (MML) Y MATRIZ DE INDICADORES (MIR)
Caso: Programa de Recaudación de Impuesto Predial. Departamento de Recaudación de Rentas del
Municipio de Mexicali
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El Sistema de Evaluación del Desempeño (SED) en
México: Una propuesta para los Gobiernos Locales
Se terminó de imprimir en Noviembre 2010 por Navegantes
de la Comunicación Gráfica S.A. de C.V. ubicado en Pascual
Ortíz Rubio 40, Col. San Simón Ticumac, Del. Benito
Juárez C.P. 03660, México D.F.
La edición consta de 1000 ejemplares
Distribución a cargo del INAP
25/11/10 21:21:57

El sistema de Evaluación - Instituto Nacional de Administración

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