estimaciones del tráfico de las autopistas de peaje en

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ESTIMACIONES DEL TRÁFICO DE LAS AUTOPISTAS DE PEAJE EN ESPAÑA
Baeza Muñoz, María De Los Ángeles
Profesor Colaborador
Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales. Universidad de Granada.
Campus Universitario de Cartuja, s/n. 18071. Granada
958 246 227- 658 565 925
958 246 249
[email protected]
Vassallo Magro, José Manuel
Profesor Titular
E.T.S.I de Caminos, Canales y Puertos. Universidad Politécnica de Madrid.
Avda. Profesor Aranguren, s/n. 28040. Madrid
913 366 657
[email protected]
Rodríguez Ariza, Lázaro
Catedrático
Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales. Universidad de Granada.
Campus Universitario de Cartuja, s/n. 18071. Granada
958 249 416
958 246 249
[email protected]
ÁREA TEMÁTICA: F) Sector Público
PALABRAS CLAVE: concesión, autopista, riesgo, planificación, tráfico
ESTIMACIONES DEL TRÁFICO DE LAS AUTOPISTAS DE PEAJE EN ESPAÑA
Las empresas españolas son pioneras en el desarrollo de proyectos de
autopistas de peaje. Sin embargo, las previsiones de la demanda, que son el pilar
básico de las cláusulas que rigen el contrato de concesión, siguen siendo casi igual de
malas que al principio. En este trabajo presentamos cómo han ido evolucionando las
concesiones de autopistas nacionales de peaje en España, así como su desarrollo
normativo. En la última parte, exponemos los resultados de un estudio realizado sobre
las estimaciones del tráfico de dichas concesiones. Las conclusiones obtenidas
ayudarán a la Administración en la mejora de los pliegos de licitación.
INTRODUCCIÓN
Gran parte de los proyectos de inversión en infraestructuras exigen la
movilización de elevadas cantidades de recursos para su financiación. Debido a que
las Administraciones públicas se han visto sometidas a importantes restricciones
presupuestarias en los últimos años, la puesta en marcha de mecanismos para
impulsar la participación de la iniciativa privada en el sector público está siendo cada
vez más frecuente.
Hay muchas fórmulas de articular la participación del sector privado en la
financiación de infraestructuras. No obstante, la fórmula jurídica que más se ha
utilizado en España para hacerla realidad se conoce con el nombre de concesión de
obra pública. La normativa española reguladora del contrato de concesión de obra
pública y en concreto, de autopistas de peaje, ha experimentado grandes cambios a lo
largo del último medio siglo.
El plan económico-financiero de la concesión es uno de los documentos
principales que ayudan a regular la relación que surge entre el sector público y el
sector privado. Dicho plan está compuesto por las previsiones que el concesionario
hace sobre cuál va a ser la evolución de las variables económicas y financieras de las
que dependerá su rentabilidad (inversiones, ingresos de explotación, costes
financieros, etc.). Desde que en 1953 se comenzara a regular la construcción de
autopistas de peaje, son muchos los aspectos económico-financieros que se han ido
normalizando sobre la base de la experiencia adquirida.
Al deber ejecutarse el objeto de la concesión a riesgo y ventura del
concesionario, el equilibrio económico-financiero de la misma no tiene por qué ser
garantizado por la Administración. En otras palabras, excepto en contadas situaciones
establecidas expresamente por la ley, la Administración no tiene que compensar al
concesionario en caso de que las previsiones que haya formulado inicialmente no se
cumplan en la realidad.
Debido a los problemas que tradicionalmente ha generado la total asignación
del riesgo de tráfico al concesionario en el momento de la adjudicación de la concesión
(Izquierdo y Vassallo, 2004), la Ley 13/2003 regula la posibilidad de introducir
cláusulas en los contratos de concesión de obras públicas que permitan el
restablecimiento del equilibrio económico-financiero de la misma, tanto si ese equilibrio
se rompe a favor del concesionario como si se rompe a favor de la Administración
pública.
El objetivo de este trabajo es determinar cuál es el comportamiento del tráfico
previsto frente al tráfico real. Como se ha mencionado, el tráfico es una de las
variables que más importancia tienen en la determinación de la rentabilidad del
concesionario. Los resultados de esta investigación pueden ser de gran utilidad a las
Administraciones públicas, a fin de fijar los umbrales que permitan definir
correctamente el equilibrio económico-financiero del contrato.
En la primera parte del trabajo, presentamos brevemente cómo han ido
evolucionando las concesiones de autopistas nacionales de peaje en España. En la
segunda parte, nos centramos en cuál ha sido el desarrollo normativo de la
planificación económico-financiera de las concesiones, así como en las implicaciones
contables de la misma. En la última parte, exponemos las conclusiones obtenidas a
partir de un estudio realizado sobre las previsiones de tráfico de las concesiones de
autopistas nacionales de peaje españolas. En él se aprecian, en más de un 85% de
los proyectos analizados, previsiones optimistas. Esto nos hace plantearnos distintas
cuestiones sobre los estudios de tráfico que sirven de base para la elaboración de las
cláusulas de los contratos de concesión de obra pública.
CONCESIONES DE AUTOPISTAS NACIONALES DE PEAJE EN ESPAÑA
España es un país con gran experiencia en la concesión de autopistas de
peaje. A finales de 2005 contaba con más de 2.700 km. de autopistas concedidas por
la Administración General del Estado, de los que 2.300 km. se encontraban ya en
explotación.
Desde 1967, la Administración estatal ha adjudicado treinta y dos tramos de
autopistas. Antes del advenimiento de la democracia se habían adjudicado quince,
casi el 50% del total de las autopistas de peaje nacionales.
Tras la transición democrática, especialmente durante el Gobierno del Partido
Socialista, la política sobre financiación de infraestructuras cambió radicalmente. Se
dejaron a un lado las autopistas de peaje para dar paso a las autovías de uso libre. Sin
embargo, durante su último período de Gobierno las restricciones presupuestarias
impuestas por la Unión Europea forzaron la vuelta a las autopistas, otorgándose el
tramo Málaga-Estepona.
Con la llegada al poder del Partido Popular se elaboró un Plan Estratégico de
Infraestructuras de Transporte que apostaba por el incremento de las asociaciones
público-privadas, utilizando el esquema de concesión de obra pública, a fin de
mantener el ritmo de financiación de infraestructura sin comprometer los criterios
macroeconómicos de convergencia de la Unión Europea que implicaban una
considerable reducción del gasto público. En los ocho años de gobierno del Partido
Popular se llegaron a adjudicar hasta quince nuevos tramos de concesión.
A diferencia de lo que ocurrió hace unas décadas, la vuelta del Partido
Socialista al poder no ha significado un cambio de planteamiento en la política de
participación privada en la financiación de infraestructuras, aunque es cierto que el
ritmo de adjudicaciones se ha detenido notablemente. De hecho, en los últimos tres
años, el Ministerio de Fomento ha adjudicado únicamente el tramo de autopista Alto de
las Pedrizas-Málaga.
FIGURA 1: Número de tramos de autopistas nacionales de peaje concedidos en
España
Número de tramos
35
30
25
20
15
10
5
2005
2003
2001
1999
1997
1995
1993
1991
1989
1987
1985
1983
1981
1979
1977
1975
1973
1971
1969
1967
0
Año
Concedidos anualmente
Concedidos acumulados
La Figura 1 pone de manifiesto tres períodos claramente diferenciados. Un
primer período que abarca desde 1967 a 1975, un segundo período desde 1976 a
1995, y un tercer período que va desde 1996 a la actualidad.
Como es de esperar, las leyes que más importancia han tenido en el
establecimiento de un sistema normativo general aplicable a las concesiones fueron
aprobadas en los dos períodos en los que más se promovió esta figura. Al primer
período pertenece la Ley 8/1972, de 10 de mayo, sobre Construcción, Conservación y
Explotación de las Autopistas en Régimen de Concesión. Hasta la entrada en vigor de
esta ley era necesario promulgar Decretos-leyes específicos para cada uno de los
concursos que se convocaban. Esta ley fue modificada en diferentes ocasiones, pero,
sin duda, la que más cambió su contenido fue la Ley 25/1988, de 29 de julio, de
Carreteras.
En el tercer período se aprobó la Ley 13/2003, de 23 mayo, reguladora del
Contrato de Concesión de Obras Públicas, cuya redacción original aún no ha sido
modificada, aunque el nuevo Anteproyecto de Ley de Contratos del Sector Público,
actualmente en discusión, contempla un ligero cambio en su contenido. Con esta ley
se ponía fin a la insuficiente regulación de las concesiones de obras públicas y, en
concreto, se incorporaban novedades con una gran incidencia en la planificación
económico-financiera de las concesiones, como la limitación del plazo concesional, o
la fijación de los supuestos que pueden dar lugar al restablecimiento del equilibrio
económico de la concesión. Además, por primera vez se regulaba mediante ley el
contenido del plan económico-financiero de la concesión.
A día de hoy, en el ámbito del Ministerio de Fomento, solamente la última
concesión de autopista adjudicada, Alto de las Pedrizas-Málaga, se regula conforme a
la Ley 13/2003. No obstante, las concesiones adjudicadas por el Partido Popular al
final de su legislatura fueron otorgadas bajo el espíritu de dicha disposición normativa
a pesar de no estar en vigor. Al margen de ello, muchas otras Administraciones
públicas han puesto en marcha contratos de concesión (la mayoría de ellos bajo la
modalidad de peaje sombra) sometidos a la regulación contenida en la misma.
PLANIFICACIÓN
ECONÓMICO-FINANCIERA
DE
LAS
CONCESIONES
DE
AUTOPISTAS DE PEAJE
El plan económico-financiero de las sociedades concesionarias de autopistas
de peaje en España se ha ido conformando a lo largo del tiempo. Su contenido es el
resultado de la experiencia adquirida durante muchos años tanto por la Administración
pública como por el sector privado.
La redacción original de la Ley 8/1972, a la que nos referimos en el apartado
anterior, dedicó su Capítulo IV al “régimen económico y financiero” de las autopistas.
En él se preveía un abanico de beneficios tributarios y financieros de entre los que la
Administración tuvo la oportunidad de elegir aquellos que estimó convenientes para
promover la construcción de cada autopista. Sin embargo, en ningún momento utiliza
esta ley la expresión “plan económico-financiero”. Solamente se refiere al “plan
financiero” para establecer como función del Delegado del Gobierno la de velar por la
ejecución del mismo, en coordinación con los órganos competentes de la
Administración.
El término “plan económico-financiero” lo introdujo posteriormente el Decreto
215/1973, de 25 enero, sobre el Pliego de Cláusulas Generales para la construcción,
conservación y explotación de las autopistas en régimen de concesión. En él se regula
por primera vez, con carácter general, que el plan económico-financiero debe dividirse
en dos partes. En la primera, se deben recoger las previsiones de resultados
económicos, y, en la segunda, las previsiones financieras.
Actualmente, la Ley 13/2003 establece cuál debe ser el contenido mínimo del
plan económico-financiero presentado por los licitadores al concurso. En él deben
recogerse, además del sistema de tarifas, la inversión, los costes de explotación o los
gastos financieros estimados, la demanda por utilización de la obra.
Como dijimos anteriormente, una de las novedades más importantes que
introdujo esta ley fue la fijación de los principios que pueden motivar el
restablecimiento del equilibrio económico de la concesión, tanto si el equilibrio se
rompe a favor del concesionario como si se rompe a favor de la Administración.
En relación al riesgo de tráfico, la Ley establece que el contrato debe fijar un
umbral de rendimientos de tráfico de tal manera que si la demanda es finalmente
superior al nivel máximo previsto en el contrato, deberá procederse a la revisión del
equilibrio económico-financiero para evitar que el concesionario obtenga una
rentabilidad desproporcionada al riesgo que conlleva el desarrollo del proyecto de
inversión. Del mismo modo, si la demanda de tráfico no alcanzase el nivel mínimo
fijado en el contrato de concesión, también se procedería la revisión de dicho contrato.
A la hora de fijar ese nivel mínimo de demanda de tráfico se debe tener
especial cuidado porque, como dice la Comisión Europea en una Comunicación
Interpretativa de 29 de abril de 2000, para que el contrato de concesión pueda ser
calificado como tal, es necesario que el concesionario mantenga el riesgo de
explotación. En caso contrario, faltaría el elemento de riesgo del contrato de concesión
y estaríamos ante un contrato de obras.
El 30 de abril de 2004 la Comisión volvió a hacer referencia a esa distinción
entre contrato de obra y contrato de concesión en el Libro Verde sobre la Colaboración
Público-Privada y el Derecho Comunitario en materia de Contratación Pública y
Concesiones, resaltando también la importancia de determinar el período de
explotación de la autopista por parte del socio privado en función de la necesidad de
garantizar el equilibrio económico y financiero del proyecto. En concreto, indicaba que
el período concesional debe fijarse de manera que no restrinja la libre competencia
más allá de lo necesario para garantizar la amortización de las inversiones y una
remuneración razonable del capital invertido.
Por otro lado, Eurostat (Oficina Estadística de las Comunidades Europeas), el
11 de febrero de 2004 recomendó que los activos vinculados a operaciones de
colaboración público-privada se consideren activos no públicos y, por tanto, no se
registren en el balance de las Administraciones Públicas cuando el socio privado
soporte, en primer lugar, el riesgo de construcción y en segundo lugar, bien el riesgo
de disponibilidad o bien el riesgo de demanda.
Implicaciones contables
Dadas las especiales características de la actividad que desarrollan las
sociedades concesionarias de autopistas de peaje, en 1998 se aprobaron unas
normas de adaptación del Plan General de Contabilidad a dichas sociedades.
La aprobación de estas normas quedó justificada especialmente por dos
motivos. El primero de ellos es que en este tipo de sociedades los gastos financieros
suelen ser muy elevados durante los primeros años de actividad, como consecuencia
de los altos niveles de endeudamiento que alcanzan las sociedades para financiar sus
inversiones, mientras que los ingresos de explotación crecen considerablemente a lo
largo del período concesional. En segundo lugar, estas sociedades invierten en un
inmovilizado que finalmente revierte a la Administración sin coste alguno, incurriendo
en ese momento la empresa en una pérdida de importe igual al valor del activo más
los gastos necesarios para llevar a cabo dicha reversión.
Las principales novedades de la adaptación sectorial la constituyen la norma de
valoración 7.a.3 “Gastos financieros diferidos de financiación de autopistas” y la norma
20.a “Fondo de reversión”, ambas basadas en el principio de correlación de ingresos y
gastos.
La cuantificación de los gastos financieros y del fondo de reversión se basa en
la proporción que representen los ingresos por peaje previstos para cada ejercicio
respecto a los ingresos totales previstos. La dotación se realiza en función de los
ingresos que se esperan obtener en el futuro.
Para que esas normas de valoración puedan ser aplicadas, se exige la
incorporación en la Memoria de información relativa al Plan Económico-Financiero, así
como las razones que justifiquen la aprobación de rectificaciones al mismo.
El problema surge cuando las previsiones de ingresos se alejan de la realidad,
ya sea en más o en menos. La norma se refiere expresamente al caso en que los
ingresos reales de un ejercicio sean mayores a los previstos, indicando que se
relacionará el ingreso real con el total de ingresos previstos. De esta forma, la
sociedad podrá imputarse más gasto porque el cociente ingreso real entre ingresos
previstos será superior al que se obtendría si en el numerador se colocase el ingreso
previsto. Sin embargo, no dice nada respecto a cuando los ingresos reales sean
inferiores a los previstos inicialmente, siendo éste el supuesto más habitual como
veremos más adelante.
Tras la entrada en vigor de las NIC (Normas Internacionales de Contabilidad),
el sector de autopistas de peaje ha mostrado su profunda preocupación por el nuevo
tratamiento que dichas normas dan a los gastos financieros, impidiendo su reparto a lo
largo de la vida de la concesión. Se elimina el tratamiento especial que la adaptación
sectorial del Plan General de Contabilidad español da a los gastos financieros, con los
graves perjuicios que eso puede ocasionar en la cuenta de resultados de estas
sociedades.
El 30 de noviembre de 2006 el IFRIC, Comité de Interpretaciones del
Internacional Accounting Standards Board, emitió el IFRIC 12 sobre concesiones, que
es una interpretación relativa al reconocimiento y valoración de las obligaciones y
derechos que surgen para el concesionario. El 23 de marzo de 2007 el EFRAG
(European Financial Reporting Advisory Group) recomendó su aplicación en la Unión
Europea.
ANÁLISIS DE LAS PREVISIONES DE TRÁFICO
El tráfico es una de las variables esenciales en la configuración del proyecto de
una autopista, por cuanto que de él depende, junto con las tarifas, el volumen de
ingresos generado por el proyecto de inversión. En torno a las previsiones que se
realicen sobre el tráfico girarán las cláusulas del contrato de concesión que celebren
promotor y Administración pública.
Sin embargo, son muy escasos los estudios que se han realizado sobre las
desviaciones en las estimaciones de la demanda de los proyectos de infraestructuras y
muchos menos los que se centran en el sector de las autopistas de peaje.
Skamris y Flyvberg (1997) analizaron las desviaciones en la demanda de siete
proyectos de puentes y túneles en Dinamarca. En su estudio concluyen que la
demanda de tráfico se sobreestimó en la fase inicial de la planificación.
Posteriormente, analizando veinte proyectos de carreteras y ferrocarriles daneses,
suecos, británicos y americanos, establecen que las sobreestimaciones de tráfico
oscilaron entre un 20% y un 60%.
Estos autores terminan concluyendo que las desviaciones en las estimaciones
de la demanda del tráfico son tan continuas y tan parciales que no se pueden explicar
principalmente por la dificultad inherente de predecir el futuro.
Bain y Plantagie (2004) en un análisis realizado a ochenta y siete proyectos de
autopistas concluyeron que las sobreestimaciones del tráfico para el primer año de
explotación oscilan entre un 20% y un 30%.
En su trabajo añaden que las previsiones de tráfico de las autopistas
incorporan una importante incertidumbre y una sistemática tendencia optimista.
Flyvberg, Skamris y Buhl (2006) establecen que para un 50% de los proyectos
de carreteras analizados, la diferencia entre el tráfico real y el estimado es superior al
20%; para un 25% de ellos, la diferencia es superior al 40%.
El caso de las autopistas nacionales de peaje en España
Actualmente no existe ningún estudio acerca de las desviaciones en las
previsiones de tráfico de las concesiones de autopistas nacionales de peaje en
España, a pesar de ser el sector con más años de experiencia en el ámbito de las
concesiones de obras públicas. Su análisis puede ayudar en gran medida a mejorar
los pliegos de licitación y a establecer las cláusulas contractuales que deben regular la
modificación del equilibrio económico-financiero debido a desviaciones en las
estimaciones del tráfico más allá de los umbrales fijados.
Este trabajo tiene por objeto principal mostrar las conclusiones de un estudio
realizado sobre las estimaciones de tráfico de las concesiones españolas de
autopistas nacionales de peaje.
El tráfico por carretera se mide mediante la variable Intensidad Media Diaria
(IMD). “La Intensidad Media Diaria refleja el número medio de vehículos que pasan por
las estaciones de aforo... La IMD de una autopista se obtiene dividiendo los vehículoskilómetro entre los kilómetros-día en servicio de la autopista. Los vehículos-kilómetros
se definen como la magnitud que indica la suma total de los kilómetros recorridos por
todos los vehículos que utilizan la autopista correspondiente en un período de
tiempo...” (www.mfom.es).
En cuanto a la obtención de los datos, la IMD prevista se ha extraído del Plan
Económico-Financiero presentado por el grupo promotor que finalmente resultó
adjudicatario de la concesión. Esta información nos ha sido suministrada por la
Delegación del Gobierno en las Sociedades Concesionarias de Autopistas Nacionales
de Peaje del Ministerio de Fomento.
La IMD real de los ejercicios 1970 a 2005 la hemos obtenido a partir del
“Informe 2005 sobre el sector de autopistas de peaje en España” de la Delegación del
Gobierno en las Sociedades Concesionarias de Autopistas Nacionales de Peaje.
Como expusimos en el primer apartado de este trabajo, son treinta y dos los
tramos de concesión que han sido adjudicados por la Administración General del
Estado, y dichas adjudicaciones se han realizado entre los años 1967 y 2006.
De esos treinta y dos tramos de autopistas concedidos, no se han podido
analizar las desviaciones del tráfico en dieciocho tramos; cinco de ellos por entrar en
explotación con posterioridad al 31 de diciembre de 2005, diez por no disponer
actualmente la Delegación del Gobierno de las Sociedades Concesionarias de
Autopistas Nacionales de Peaje de la información relativa a las previsiones iniciales de
tráfico, y los tres restantes por la simplicidad con la que se elaboraron los Planes
Económico-Financieros de las primeras concesiones donde no se recogían las
previsiones de tráfico. Por este motivo, sólo nos referiremos a las conclusiones
obtenidas de catorce tramos de autopistas nacionales de peaje, aún cuando se han
analizado diecisiete.
En la Tabla 1 se recogen el número de tramos de autopistas que componen la
población y la muestra de nuestro trabajo. Estos tramos han sido estratificados
atendiendo al grupo político que estaba en el poder cuando se realizaron las
adjudicaciones, así como el Ministro de Fomento existente en ese momento y la
disposición legal a la que están sometidas las concesiones. La estratificación se ha
realizado para poder determinar si el grupo político o el Ministro de Fomento con el
que se realizaron las adjudicaciones, así como la ley que les resulta aplicable, han
influido en la mejora o el empeoramiento en las estimaciones de la demanda de
tráfico.
El nivel de significatividad estadística de la muestra es muy alto, por cuanto que
los tramos que han podido ser analizados representan como mínimo un 33,33% de la
población, a excepción de los adjudicados por el Ministro Valdés.
TABLA 1: Tramos de autopistas que conforman la población y la muestra
Muestra Población Muestra/Población
Dictadura
5
15
33,33%
Grupo Político
PSOE
1
1
100,00%
PP
11
11
100,00%
Silva
2
6
33,33%
Valdés
0
3
0,00%
Fdez. de la Mora
3
6
50,00%
Ministro de Fomento
Borrell
1
1
100,00%
Arias Salgado
8
8
100,00%
Álvarez Cascos
3
3
100,00%
Antes de Ley 8/1972
3
7
42,86%
Período normativo
Ley 8/1972
14
20
70,00%
El análisis de las desviaciones en la IMD se ha llevado a cabo mediante el ratio
que relaciona, por un lado, la diferencia entre la IMD real y prevista y por otro lado, la
IMD prevista. Así, un ratio del 35% indica que el tráfico real es un 35% superior al
tráfico previsto. Por el contrario, un ratio del -35% indica que el tráfico real es un 35%
inferior al previsto inicialmente.
Las desviaciones en la IMD se han calculado, en primer lugar, para cada año
de explotación de cada tramo de autopista. Posteriormente, se han acumulado las IMD
a lo largo de los años para comprobar si, aún existiendo diferencias en las previsiones
anuales, el tráfico acumulado previsto difiere o no del real.
Por otro lado, el análisis sobre las desviaciones en las tasas de crecimiento se
realiza restando la tasa de crecimiento real a la tasa de crecimiento prevista. De este
modo, una desviación de 0,10 indicará que la tasa de crecimiento real es un 10%
superior a la prevista.
En las Figuras 2, 3 y 4 se recoge la evolución de las desviaciones de tráfico
para cada tramo de autopista. Tal y como muestra la Figura 2, de los tramos
Tarragona-Valencia y Valencia-Alicante se dispone de más observaciones, al tratarse
de las adjudicaciones más antiguas que se han analizado, si bien las previsiones de
tráfico se realizaron hasta el año 2000.
Debido a que muchas concesiones han sido adjudicadas recientemente, de los
últimos diez tramos que componen la muestra (desde Alicante-Cartagena hasta el Eje
Aeropuerto) solamente se dispone de una media de tres observaciones. Al ser más
reducido en esos casos el número de observaciones, se han agrupado en el análisis
tal y como se recoge en la Figura 4.
Las previsiones de tráfico para todos los años de explotación de las autopistas
fueron sobreestimadas, a excepción de tres tramos. El primero de ellos, EsteponaGuadiaro, es un tramo de autopista que se separa radicalmente de los demás, pues en
todos los ejercicios los niveles de tráfico real han superado a los inicialmente previstos.
También son de destacar los tramos Málaga-Estepona y Alicante-Cartagena, en los
que las previsiones de tráfico para los últimos años pasaron de estar por debajo de las
previsiones a estar por encima de las mismas.
Las previsiones más optimistas del tráfico se realizaron con los tramos más
antiguos. Posteriormente, las estimaciones de la demanda mejoraron ligeramente con
las adjudicaciones posteriores, en el sentido de que la sobreestimación del tráfico fue
inferior al 50% en todos los años, llegando incluso a subestimarse en algunos tramos.
Sin embargo, de las adjudicaciones más recientes las cuatro radiales junto con el Eje
aeropuerto presentan sobreestimaciones de la demanda que vuelven a superar el
50%.
FIGURA 2: Evolución de las desviaciones en la IMD de los tramos TarragonaValencia y Valencia-Alicante
20
00
19
98
19
96
19
94
19
92
19
88
19
86
19
84
19
82
19
80
19
78
-10,00%
19
90
Año
0,00%
(R-P)/P
-20,00%
-30,00%
-40,00%
-50,00%
-60,00%
-70,00%
-80,00%
Tarragona-Valencia
Valencia-Alicante
FIGURA 3: Evolución de las desviaciones en la IMD de los tramos MálagaEstepona y Estepona-Guadiaro
Año
80,00%
60,00%
(R-P)/P
40,00%
20,00%
0,00%
1999
-20,00%
2000
2001
2002
2003
2004
2005
-40,00%
-60,00%
Málaga-Estepona
Estepona-Guadiaro
FIGURA 4: Evolución de las desviaciones en la IMD de los últimos diez tramos
de autopistas que componen la muestra
Año
10,00%
0,00%
2002
Alicante-Cartagena
2003
2004
2005
R-3
-10,00%
R-5
(R-P)/P
-20,00%
S. Compostela-Alto
S. Domingo
Ávila-Villacastín
-30,00%
Segovia-San Rafael
-40,00%
León-Astorga
-50,00%
R-2
R-4
-60,00%
Eje aeropuerto
-70,00%
Analizando los valores mínimo y máximo entre los que oscilaron las
desviaciones de tráfico de cada tramo de autopista (Tabla 2), se desprende que los
mayores niveles de sobreestimación de la demanda se alcanzaron en los tramos más
antiguos (Tarragona-Valencia y Valencia-Alicante), seguidos de los más recientes
(desde Alicante-Cartagena hasta Eje Aeropuerto). No obstante, el intervalo es mucho
más amplio en estas últimas. En el extremo opuesto está el tramo Estepona-Guadiaro,
donde el tráfico se subestimó entre un 27,06% y un 62,91%.
Además, en un 90% de los años las previsiones de tráfico del tramo ValenciaAlicante se sobreestimaron en más de un 59%, en el tramo Tarragona-Valencia se
superó el 50%, y en los tramos más recientes las desviaciones superaron el 12%.
TABLA 2: Percentiles sobre las desviaciones en la IMD
Desviaciones TarragonaIMD
Valencia
MÍNIMO
MÁXIMO
C10
C25
-70,15%
-47,57%
-68,41%
-64,97%
ValenciaAlicante
MálagaEstepona
EsteponaGuadiaro
-74,02%
-48,88%
-72,24%
-68,98%
-45,34%
4,94%
-35,16%
-23,15%
27,06%
62,91%
32,73%
41,25%
Desde AlicanteCartagena
hasta Eje
Aeropuerto
-66,28%
1,45%
-63,33%
-58,88%
C50
C75
C90
-62,30%
-58,55%
-50,69%
-66,21%
-61,78%
-59,17%
-8,71%
3,59%
4,56%
49,98%
56,21%
60,23%
-37,24%
-26,92%
-12,08%
Tras conocer las desviaciones en la IMD para cada año de explotación de cada
tramo de autopista, en la Tabla 3 se presentan los resultados obtenidos tras analizar la
IMD acumulada de cada concesión. En los tramos Estepona-Guadiaro y AlicanteCartagena las desviaciones en la IMD acumulada fueron positivas, es decir, se
subestimó la demanda de tráfico. No obstante, en el primer caso esa subestimación se
fue incrementando con los años, mientras que en el tramo Alicante-Cartagena la
subestimación fue cada vez menor. Dado que del Eje Aeropuerto sólo se analiza el
año 2005, sólo podemos decir que en ese año se sobreestimó la IMD , pero no
podemos conocer la tendencia.
Sin embargo, la conclusión más importante de la Tabla 3 es que en un 85,71%
de los casos las previsiones de tráfico acumuladas se sobreestimaron en todos los
años de explotación de las autopistas, aún cuando la tendencia de dicha
sobreestimación fue a disminuir.
TABLA 3: Desviaciones del tráfico acumulado durante los años de explotación
Desviaciones IMD
acumulada
Positivas
Negativas
Tendencia creciente
Tendencia decreciente
Estepona-Guadiaro
Alicante-Cartagena
Tarragona-Valencia
Valencia-Alicante
Málaga-Estepona
R-3
R-5
Santiago-Alto de Santo
Domingo
Ávila-Villacastín
Segovia-El Espinar
León-Astorga
R-2
R-4
Eje aeropuerto
En la Tabla 4 se analizan las diferencias generadas entre las tasas de
crecimiento reales y las tasas de crecimiento previstas para cada uno de los años de
explotación de cada concesión. En el tramo Málaga-Estepona solamente en el 10% de
los años la diferencia fue inferior al 1%, con lo que las tasas de crecimiento fueron casi
siempre subestimadas. Para el tramo Valencia-Alicante, así como para las autopistas
más recientes, en más de un 50% de los años las tasas de crecimiento anuales se
subestimaron, pues el percentil 50 pasa a ser positivo. Finalmente, en el tramo
Tarragona-Valencia la sobreestimación de las tasas de crecimiento se produjo en más
de un 25% de los años.
TABLA 4: Desviaciones en las tasas de crecimiento anuales
Desde AlicanteCrecimiento realTarragona- Valencia- Málaga- EsteponaCartagena hasta
Crecimiento previsto
Valencia
Alicante Estepona Guadiaro
Eje Aeropuerto
MÍNIMO
MÁXIMO
C10
C25
C50
C75
C90
-0,12
0,16
-0,10
-0,06
-0,01
0,07
0,09
-0,11
0,21
-0,08
-0,05
0,02
0,09
0,11
-0,01
0,32
0,01
0,05
0,12
0,15
0,24
0,06
0,16
0,06
0,06
0,06
0,11
0,14
-0,25
0,26
-0,03
-0,02
0,01
0,13
0,18
Si por un lado, las previsiones de tráfico fueron principalmente sobreestimadas
en casi todos los tramos de autopistas y por otro lado, las tasas de crecimiento
anuales se subestimaron en la mayoría de los casos, se puede concluir que las
sobreestimaciones en la demanda de tráfico no se produjeron por las desviaciones en
las previsiones de las tasas de crecimiento del tráfico, sino por las estimaciones de la
IMD para el primer año de explotación de las autopistas. Esa previsión del tráfico para
el primer año de explotación se sobreestima mucho, por lo que, aunque las tasas de
crecimiento fueron mayoritariamente subestimadas, en más de un 85% de las
autopistas la IMD acumulada real del año 2005 era inferior a la prevista.
CONCLUSIONES
Las empresas españolas son pioneras en el desarrollo de proyectos de
autopistas de peaje, pues desde 1967 la Administración General del Estado ha
adjudicado treinta y dos tramos de concesión en los que han tenido la oportunidad de
participar.
En todo este tiempo se han ido regulando cada vez con más detalle las
cláusulas que rigen la relación entre el sector público y el sector privado y
especialmente, el plan económico-financiero de la concesión. Sin embargo, las
previsiones de la demanda de tráfico, que son el pilar básico del resto de
estipulaciones del contrato de concesión, siguen siendo muy malas.
Esas malas previsiones del tráfico no pueden atribuirse a la dificultad que
entraña predecir el futuro, pues en más de un 85% de los casos las previsiones son
optimistas y los mayores errores se suelen cometer en los primeros años de
explotación. Son el resultado de estudios de tráfico elaborados estratégicamente por el
sector privado para forzar posteriores renegociaciones y aceptados por el sector
público.
Algunas de las primeras adjudicaciones de autopistas de peaje se realizaron
sin presentar previsiones de la demanda, y otras en las que sí se presentaron, los
niveles de sobreestimación superaron el 50% en más de un 90% de los años. A pesar
del tiempo transcurrido, esa situación casi no ha mejorado. Con las últimas
adjudicaciones realizadas, inspiradas en la nueva Ley 13/2003, las previsiones de la
demanda vuelven a sobreestimarse en más de un 50%.
Este tipo de contrato de concesión debe desarrollarse a riesgo y ventura del
concesionario, con lo que la Administración pública concedente deberá ser
especialmente cuidadosa, a la vista de las malas previsiones de tráfico, cuando
establezca los niveles de demanda mínimo y máximo a partir de los cuales se deberá
proceder al restablecimiento del económico-financiero de la concesión.
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